LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERUANA

1. Concepto

El concepto de Administración Pública, como la gran parte de

conceptos jurídicos, es de carácter polisémico, en razón de que se refiere
a hechos muy diversos; únicamente algunos de ellos constituyen el objeto
del Derecho Administrativo, toda vez que las organizaciones
administrativas, tan complejas y dinámicas, pueden ser analizadas desde
diversas perspectivas científicas, además de la del Derecho, pues es
factible construir una teoría de la Administración desde el punto de vista
de la economía, de la historia, de la sociología, de los sistemas, etc.
Ubicándonos en la alternativa jurídica, se constata que el término
administración tiene en el leguaje coloquial dos significados básicos: de un
lado, designa una actividad, esto es, el hecho de administrar o gestionar
determinados asuntos; de otro lado, designa la persona pública u
organización que desempeña dicha actividad. Estos enfoques aunque
doctrinariamente polémicos, no son excluyentes sino por el contrario la
concurrencia de los mismos caracterizan a esta singular función que, para
su concreción, demandan de la construcción de una estructura orgánica.

a. Etimología: El término administrar proviene del latín, donde se forma con

las palabras ad y ministrare, que significa servir, o según otros, de las
voces ad manus trahere, que hace alusión a la idea de manejo o gestión.
Uniendo este concepto al término público que, por oposición a lo privado,
significa lo común; en consecuencia, Administración Pública sería lo
relativo al servicio del común, se trate de la nación, la región o la
municipalidad.

b. Descripción Orgánica: Denominada también subjetiva, desde esta

perspectiva, la Administración Pública constituye toda una
organización, esto es, una pluralidad de entidades y órganos
administrativos, generados para la realización de los programas legales de
contenido administrativo y la concreción de las decisiones políticas
emanados de los órganos de gobierno; en orden a satisfacer las
necesidades comunes de la colectividad y los requerimientos del propio
Estado. Orgánicamente, se puede percibir a la Administración ubicada en
el Poder Ejecutivo, en el Gobierno Regional, en el Local y en las
instituciones públicas.
c. Descripción Material u Objetiva: Desde este punto de vista, la
Administración constituye una actividad, esto es, una funciónencaminada
a gestionar asuntos para satisfacer necesidades colectivas. Se trata de un
hacer, de un conceder o de un impedir, que se encuentra en toda la
actividad del Estado, se trate de un servicio para la sociedad o para sí
misma. Esta actividad comprende operaciones tales como: diagnosticar,
planificar, organizar, seleccionar personal, procesar requerimientos,
controlar, entre otras. Desde esta perspectiva, se excluye lo jurisdiccional
y lo normativo.

d. Descripción Legal: es aquella que ubicamos en los textos normativos que

tienen a la Administración como principal protagonista de su ejecución y
cumplimiento; para nuestro análisis, tomamos la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, ya que muchos textos normativos
cuando precisan los alcances de la Administración, justamente, nos
remiten a esta ley; en efecto, el Art I del TP. Establece que la citada Ley
será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública; y
sigue diciendo que para los fines de la presente Ley, se entenderá por
“entidad” o “entidades” de la Administración Pública:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos

Descentralizados;

2. El Poder Legislativo;

3. El Poder Judicial;

4. Los Gobiernos Regionales;

5. Los Gobiernos Locales;

6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú
y las leyes confieren autonomía.

7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas

del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas
comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las
refiera a otro régimen; y

8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan

servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de
concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia.

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 Por su parte, el Art. II, inc. 1, dispone que la presente Ley regula las
actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento
administrativo común desarrollados en las entidades.

Como quiera que, desde la perspectiva orgánica, ni los Poderes

Legislativo y Judicial ni las personas jurídicas bajo régimen privado se
encuadran en la Administración Pública, es menester precisar bajo qué
condiciones dicha ley los considera, justamente, como entidades de la
Administración Pública.

Para estos efectos, es indispensable tener en cuenta que el numeral 1.

del Art. II dispone que la citada Ley regula las actuaciones de la función
administrativa del Estado, en este sentido, debemos admitir que aquellas
entidades a que se refiere el Art. I, sólo serán consideradas como
Administraciones Públicas, únicamente en cuanto realicen actividades de
contenido administrativo y no las que corresponden a las otras funciones
del Estado.

Los Poderes Legislativo y Judicial, por tanto, serán considerados por la

ley como entidad de la Administración Pública, solamente cuando realicen
actividades materialmente administrativas; mas no cuando cumplan
funciones legislativas o jurisdiccionales, respectivamente. En tos tupas de
estos Poderes podemos encontrar los procedimientos administrativos que
en ellos se realizan.

De otro lado, cuando el inc. 8. del Art. I establece que también serán
consideradas como entidades de la Administración Pública, las personas
jurídicas bajo régimen privado, tenemos que tener presente que sólo
adquirirán este status cuando:
 Presten servicios públicos o ejerzan función administrativa, y
 Que sean habilitadas por el Estado mediante concesión, delegación o
autorización.
Son los casos, entre otros, de las empresas del sector público o privado
que prestan servicios públicos de telecomunicaciones, saneamiento, etc.

2. Elementos Constitutivos

La Administración Pública como sujeto actuante en una

determinada sociedad que se comprende en un Estado, supone un
proyecto estático-dinámico, cuyo desarrollo depende de su propia
estructura y de las correspondientes a la sociedad de la emerge y dentro

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 de la cual actúa, constituyendo una construcción cultural, en el más
amplio de los sentidos.

La Administración Pública deviene en una unidad que conjuga

elementos estructurales y otros funcionales. Dentro de los estructurales
tenemos:

a. Los Potenciales Humanos: Lo constituyen todo un conjunto de personas

que asumen en la Administración, tanto los cargo de autoridad como los
de gestión o servicio, que se disponen en distintas situaciones de derecho
y cuyas relaciones identifican más próximamente a unos con el ser de la
Administración (las autoridades), mientras que otros configuran el aparato
técnico (funcionarios y servidores). Estos recursos humanos se ordenan
en una estructura jerarquizada.

b. El Complejo Normativo: Se trata del acervo jurídico, técnico y ético, que

constituyen los programas normativos que configuran la Administracióny
que determinan su situación en el conjunto social. La dimensión
jurídica se expresa en un conjunto de autorizaciones y limitaciones,
requisitos e incompatibilidades, siempre exigibles como prerrogativas,
deberes y derechos. Lo técnico se manifiesta como un cúmulo de reglas
para regir los modos de operación y los lineamientos de producción. Y lo
ético se refleja en códigos que importan conductas que procuran niveles
de conciencia en la prestación del servicio al ciudadano, en la concreción
de las actuaciones administrativas.

c. Los Recursos Económicos: Se trata del margesí de bienes del Estado, esto
es, del conjunto patrimonial que hace la configuración física y las
condiciones indispensables para el trabajo Administrativo.

d. Los Recursos Financieros: Los medios financieros constituyen un

componente esencial por ser garantía de subsistencia y desarrollo
institucional. Los recursos financieros se concretan en un flujo constante
de medios de pagos que cubren gastos corrientes y de capital, viabilizando
la posibilidad de acción y expansión del proyecto administrativo.

3. Factores Determinantes

La Administración Pública como todo proyecto social depende de

factores emergentes de la sociedad en que se constituye, y su eficiencia
así como su desarrollo dependerán de la amplitud de tales factores.

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a. El Modelo Político: Las dimensiones del aparato administrativo estará en
relación a la ideología que inspira la concepción del Estado que se
construye, o a la ideología del gobierno de turno, que determinan los
contenidos de los roles del Estado, roles que se concretan por actuaciones
administrativas. De este modo las ideologías liberales, que se
caracterizan por ser abstencionistas, tienden a la disminución de las
actividades administrativas y, por ende, a la reducción del tamaño de la
Administración; por el contrario, las intervencionistas, implementadas
para atender los derechos sociales denominados de la segunda
generación, que demandan una gran actuación administrativa para su
satisfacción, tienden a la ampliación del proyecto administrativo;
finalmente, la ideología neoliberal, sustentada en la llamada economía
libre de mercado y en la transferencia al sector privado de la prestación de
determinados servicios públicos, vía privatizaciones; se presenta como
una síntesis selectiva de las tendencias anteriores, con una intervención
estatal sólo en la medida de lo preciso; por ello se preocupa por
modernizar y reformar el Estado y, por ende, de la Administración,
basándose en el principio de subsidiariedad, en el sentido de que el
Estado no debe asumir aquellas tareas que la sociedad pueda
procurárselas por sí misma, con el fin de lograr un tamaño
razonablemente adecuado de Estado, que sea más eficiente y menos
costoso.

En nuestra realidad jurídica, el Tribunal Constitucional ejerciendo una

interpretación sistemática de la Constitución de 1993, específicamente de
los artículos 3º y 43º, estima que el Estado peruano presenta las
características básicas de un Estado social y democrático de derecho,
sustentándose en los principios esenciales de libertad, seguridad,
propiedad privada, soberanía popular, separación de las funciones
supremas de poder y reconocimiento de los derechos fundamentales;
adoptando como supuesto económico, por ello, la denominadaeconomía
social de mercado.

b. La Estructura Social: Se refiere a la composición de la sociedad, a su

configuración y a los roles de la sociedad civil en cuanto tiene la misión
de organizar la libertad, a la movilidad de las clases sociales, a las tasas de
incremento de la población y a los procesos migratorios tanto internos
como externos; asimismo, tiene que ver con los mitos, el conjunto de
valores y como éstos son estimados en su seno. La práctica o la negación

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 de la buena fe, impacta en el desarrollo o en el deterioro de la
Administración.

c. La Estructura Económica: Constituye un factor importante en la

construcción y el funcionamiento de la Administración Pública, pues será
determinante en los niveles de las posibilidades presupuestarias; así, el
grado de desarrollo económico, la distribución de la renta, la estructura de
la propiedad (v.g. será menester titular a los poseedores de terrenos en
los asentamientos humanos para convertirlos en sujetos de créditos) y los
niveles de ocupación (el alto índice de desocupación y, por ende, la
extrema pobreza deprimen la Administración). La depresión de los
ingresos de las familias o las escasas posibilidades de las empresas de un
país, que además soporte una fuerte carga de deuda externa y también
interna, tendrá una Administración deficiente, recurriendo a mecanismos
políticos y económicos nocivos para solventar su subsistencia o de
resignación a soportar agitación permanente de sus pobladores.

d. La Disposición Tecnológica: Este elemento está relacionado con la

celeridad y la eficiencia en la realización del quehacer administrativo,
sobre todo en un mundo globalizado en que ha revolucionado la
producción de la información, asimismo, tiene que ver con el control de la
actividad y la racionalización del trabajo y de los métodos, que influirán en
los estilos de dirección y en la calidad de la gestión del aparato
administrativo.

Bibliografía

Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo I, Madrid,

España, Centro de Estudios Constitucionales, 1980, 7ª edic, 665 pp
Guerra Cruz, Guillermo, Materiales de Enseñanza, Trujillo, UNT.
Santa María Pastor, Juan Alfonso; Fundamentos de Derecho
Administrativo, T. I, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, 1988, 1244
pp.
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.