Introducción a las

políticas públicas
Conceptos y herramientas desde la relación entre Estado y ciudadanía

Jaime Torres-Melo

Jairo Santander

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INTRODUCCIÓN
A LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS:
conceptos y herramientas desde
la relación entre Estado y ciudadanía

jaime torres-melo
jairo santander a.

Bogotá, D.C., noviembre 2013

INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEPTOS
Y HERRAMIENTAS DESDE LA RELACIÓN ENTRE ESTADO
Y CIUDADANÍA

© Instituto de Estudios del Ministerio Público

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Se permite su reproducción parcial con el debido

crédito a la Procuraduría General de la Nación
y al Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Autores:
Jaime Torres-Melo
Jairo Santander A.

Coordinadora académica del proyecto

Políticas Públicas del IEMP
Diana Sulma Pardo Ibarra

Diseño de portada:
Diana Carolina Chacón Enciso
Diseñadora Gráfica - IEMP

Coordinación Editorial:
Luis Enrique Martínez Ballén
Jefe División de Investigaciones Sociopolíticas
y Asuntos Socioeconómicos - IEMP

Diagramación e impresión:
Imprenta Nacional de Colombia

Impreso en Colombia
noviembre 2013

ISBN: 978-958-734-137-9
Alejandro Ordóñez Maldonado
Procurador General de la Nación

Martha Isabel Castañeda Curvelo

Viceprocuradora General de la Nación

Christian José Mora Padilla

Director Instituto de Estudios
del Ministerio Público
Capítulo 1

estado y políticas públicas

 1. ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Entre los retos que plantea el estudio de la acción pública se encuentra entender cómo
se materializan los fines del Estado, es decir cómo aquellos objetivos que una sociedad
se ha planteado logran concretarse a través de la intervención gubernamental y la
participación de múltiples actores sociales y políticos. Las políticas públicas son fun-
damentales para entender esta dinámica.
Hablar de la materialización de la acción del Estado sin hablar de políticas pú-
blicas es difícil y estudiar las políticas públicas sin insertarlas en un contexto estatal
no tiene sentido. Retomando a Ortegón, al referirse a políticas públicas es imposible
ignorar aspectos trascendentales como el papel del Estado, su impacto en la sociedad,
los procesos políticos y el contexto institucional. Por ejemplo, hablar de la política sin
las políticas públicas “parece más un sistema político sin rumbo ni horizonte, concen-
trado en la distribución del poder y la riqueza entre los agentes políticos y sociales”
(2008, p. 18).
Esta interdependencia se refleja en la importancia de las políticas públicas para
garantizar los derechos ciudadanos. Por lo tanto, este capítulo se orienta a entender
los elementos básicos de esa relación y su impacto en la sociedad, para lo cual se orga-
niza en cinco secciones: relación entre el Estado y las políticas públicas, funciones del
Estado frente a las políticas públicas, políticas públicas en la relación entre el Estado y
la sociedad, lo que dicen las políticas públicas sobre el Estado y procesos de políticas
públicas dentro de la administración y la gestión pública.

1.1. Relación entre el Estado y las políticas públicas

Establecer la relación entre el Estado y las políticas públicas es una tarea com-
pleja en tanto que ambos conceptos se pueden abordar desde diferentes perspectivas
o enfoques. Sin embargo, es posible establecer algunas características de esta relación.
Como lo reseña Leal, el Estado es considerado de muchas formas en la literatura, como
superestructura, como un instrumento de clases, como factor de cohesión de la socie-
dad, como conjunto de instituciones o como sistema de dominación política (Jesop,
citado en Leal, 2010). Esta multiplicidad de acercamientos teóricos reflejan distintas
facetas de una misma y compleja realidad (Leal, 2010), la cual hace difícil entender el
papel de la política pública en la consolidación del Estado.
Gran parte de las definiciones de política pública la asocian indisolublemente al Es-
tado o a las acciones gubernamentales1, pero sin una clara especificación de su papel en

1 Ozlack y O´Donnel (1984) definen las políticas estatales como el conjunto de acciones u omisiones
que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión

[ 23 ]
 instituto de estudios del ministerio público

este. Aun así, un buen principio es comprender el Estado como un sujeto, que es responsa-
ble, directo o indirecto, del proceso de las políticas públicas, pero también entender estas
últimas como una de las mayores expresiones de la existencia política de un Estado.
De hecho, el análisis de políticas públicas se aborda como el estudio del “Estado
en acción”, que consiste en una indagación rigurosa de las causas, consecuencias y
dinámicas de las políticas públicas, con el propósito de generar un conocimiento rele-
vante para el mejoramiento del accionar estatal (Dunn, citado en Quintero, et al;2011,
p. 25). Sin embargo, no toda acción gubernamental es política pública. Hay acciones
de otros tipos, a saber:
Acciones o intervenciones gubernamentales que no están insertas dentro de una es-
trategia predeterminada de acción se excluyen de esta definición; al igual que aquellas
medidas reactivas e improvisadas que tradicionalmente los gobernantes realizan para
apaciguar las tensiones suscitadas por algún problema coyuntural. Otras acciones, como
la ejecución de presupuestos por mandato legal, tipo regalías o transferencias, de no
estar incluidas dentro de una mayor línea de acción tampoco pueden ser consideradas
políticas públicas (Quintero, et al; 2011, p. 28).2

El elemento fundamental es que las políticas públicas son esenciales en el cumpli-

miento por parte del Estado de sus funciones. Pero van más allá de un simple instrumento,
dado que son un canal por el que se dan interacciones entre el Estado y la sociedad.

1.2. Funciones del Estado frente a las políticas públicas

A grandes rasgos, es posible definir el Estado “como la macroinstitución social
encargada de administrar el desarrollo, de concentrar y distribuir el poder político y
de orientar la toma de decisiones sociales” (Ortegón, 2008, p. 19). Un Estado, como
un orden social, tiene un propósito de existencia fundamental, debe garantizar el de-
sarrollo armónico y ordenado de una sociedad. Por lo tanto, su existencia tiene como
fines esenciales el bienestar social, el desarrollo económico y la seguridad colectiva.
Aunque existe un amplio cuerpo teórico respecto a qué define un Estado, den-
tro del presente libro se entiende que un Estado surge cuando los miembros de una
colectividad se organizan de forma efectiva, se da una estructura jurídica, un órgano
de gobierno y un territorio concreto en el cual ejercen su acción (Garza, 2002).

que concita el interés, la atención y movilización de otros actores del tejido social. Siguiendo esta misma
lógica, Dye (1975) considera que la política pública “es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o
no hacer”.
2 Se profundizará en la sección 3.3 sobre la diferencia entre la política pública, las funciones gubernamen-
tales, la gerencia pública y la ley.

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

En el mismo sentido, la definición propuesta por Roth (2002, pp. 17-18) asume
que el Estado es aquella institución que formaliza unas reglas de juego en ámbitos que
pretende regular, por medio de promulgación de textos jurídicos y administrativos,
de la creación de organizaciones y de redes de interacción que sirven de enlace entre
la organización y el entorno pertinente en el cual desea desarrollar su acción.
Los fines esenciales que persiguen los Estados pretenden ser alcanzados por me-
dio del cumplimiento de una serie de funciones que pueden variar según cada socie-
dad. A partir de las definiciones de Estado discutidas, se puede avanzar para entender
sus principales funciones, desde la perspectiva de su participación en los procesos de
las políticas públicas.
Musgrave, citado en Ortegón (2008, p. 30), menciona tres funciones básicas del
Estado:
• Función de asignación: que busca asegurar la provisión de bienes y servicios so-
ciales y el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes
privados y sociales.
• Función de distribución: proceso mediante el cual la renta y la riqueza se distri-
buyen para garantizar un Estado equitativo y justo.
• Función de estabilidad: que se orienta a garantizar la estabilidad económica me-
diante la utilización de la política presupuestaria y la estabilidad social mediante
la resolución de conflictos.
Estas funciones se materializan en las políticas públicas. Los distintos poderes
interactúan entre sí a través de la toma de decisiones de política y la autoridad legíti-
ma permite que las decisiones que se tomen desde las entidades del gobierno cuenten
con el apoyo formal de la sociedad, lo que impulsa la acción colectiva que lleva a su
realización. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo [BID] (2006), como
se observa en la Figura 1, en relación con políticas públicas el Estado debe:
• Asegurar la adaptabilidad de las políticas cuando el cambio en las circunstancias
lo requiera.
• Garantizar la coherencia entre diferentes ámbitos de las políticas para que las
nuevas políticas sean coherentes con las ya existentes.
• Asegurar la coordinación efectiva entre los diferentes actores que operan en un
mismo ámbito.
En la década de los ochenta se produjo un renacimiento de los estudios sobre
el Estado. Diversas disciplinas dirigieron la mirada hacia el Estado, ya sea como agente
regulador, como generador de fallas del mercado, asignando responsabilidades, como
defensor de derechos, como agente estabilizador del sistema, como administrador de
bienes y servicios y/o como actor del desarrollo económico, entre otros (Valencia, 2011).

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 instituto de estudios del ministerio público

Figura 1 – Esquema de las funciones del Estado frente a las políticas públicas

Bienestar Desarrollo Seguridad

social económico

Función de asignación: que Planeador y promotor del Evitar y garantizar que

busca asegurar la provisión desarrollo: El Estado se no exita opresión militar,
de bienes y servicios concentra en un enfoque coerción económica
sociales, o el proceso social y responsable por o presión política, de
mediante el cual el total las demandas sociales, con forma que pueda seguir
de recursos se divide entre énfasis en el pluralismo, la libremente su propio
bienes privados y sociales. cohesión y la igualdad de desarrollo o progreso.
oportunidades.
Función de distribución:
proceso mediante el cual Regulador: Se pregona la Garantizar la seguridad de
la renta y la riqueza se condición del Estado como las personas, tanto a nivel
distribuyen para garantizar instrumento o árbitro al de propiedades, integridad
un estado equitativo y servicio de clases o grupos y bienestar
justo. específicos.

Subsidiario: Coloca al Función de estabilidad:

Estado en un punto que se orienta a garantizar
intermedio para la estabilidad económica
administrar los equilibrios mediante la utilización de
o desequilibrios que se la política presupuestaria
presentan frente a la y la estabilidad social
sociedad civil, mediante mediante la resolución de
incentivos y mecanismos conflictos.
de competencias.

Fuente: Elaboración propia de los autores

Desde muchas de estas aproximaciones se generaron argumentos que abogaron

por la inclusión del Estado en el análisis del proceso de las políticas públicas (Edwards &
Sharkansky, 1978; Kingdon, 1984; Zimerman, 2001). Se observó que el Estado no solo des-
empeñaba diversas funciones, sino que afectaba de múltiples formas las políticas públicas.
Las dinámicas políticas que le dan forma al Estado, las reglas de juego que se es-
tablecen para acceder y distribuir el poder, empiezan a ser considerados, por parte de la
ciencia política, como grandes determinantes de las formas particulares que adquieren las
políticas públicas en los países (Cárdenas, Junguito, y Pachón, 2008). Por ejemplo, Gary &
McCubbins (2001) muestran que a medida de que hay una más amplia separación de po-
deres y una competencia electoral más personalista que partidista llevan a que las políticas
públicas suministren más bienes privados que públicos. Es decir, de la manera como esté
configurado el Estado dependerá en gran parte la forma que adopten las políticas públicas.

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

A pesar del creciente interés en estudiar la relación entre Estado y formación de

políticas públicas, no debe entenderse la creciente atención por el papel del Estado
como un predominio de propuestas Estado-céntricas dentro de las políticas públicas.
Por el contrario, se trata de realizar aproximaciones realistas y normativas a su papel y
desempeño en relación con el proceso de las políticas públicas, que no necesariamen-
te se asocian con un papel central y omnipresente del Estado en las mismas.
La controversia en los aspectos normativos (el deber ser) y positivos (el ser)
del Estado ha abandonado los extremos y a partir del reconocimiento de las fallas
del mercado y las fallas de gobierno, ahora el debate se concentra en la calidad de
la gestión y en la optimización de los recursos para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. En la actualidad, se reconoce y acepta que la discusión que enfrenta al
Estado contra el mercado no tiene sentido en sí misma; por el contrario, es necesario
introducir la efectividad del Estado como tema principal. En el trasfondo de estos aná-
lisis se halla la necesidad de “compatibilizar los objetivos de la eficiencia económica y
equidad social, a partir de situaciones con altos niveles de desigualdad e inequidad,
con una adecuada y eficaz intervención del Estado para garantizar gobernabilidad y
cohesión social” (Ortegón, 2008, p. 23).
En el contexto específico de América Latina, se observa que la intervención eco-
nómica y social de los Estados se pueden agrupar en tres orientaciones:
• Planeador y promotor del desarrollo: El Estado se concentra en un enfoque so-
cial y responsable por las demandas sociales, con énfasis en el pluralismo, la
cohesión social y la igualdad de oportunidades.
• Regulador: Se pregona la condición del Estado como instrumento o árbitro al
servicio de clases o grupos específicos.
• Subsidiario: Coloca al Estado en un punto intermedio para administrar los equi-
librios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil, mediante in-
centivos y mecanismos de competencias.
Alrededor de estas tres visiones se forman ideas y objetivos de las políticas pú-
blicas, de modo que deben ser leídas y abordadas como la materialización de dife-
rentes ideas (o ideologías) de la relación entre Estado y políticas públicas, Estado y
sociedad, Estado y economía.

1.3. Políticas públicas en la relación entre el Estado

y la sociedad
De acuerdo con Oszlak, (2009) en su análisis de la implementación participativa
de políticas públicas, las interacciones entre Estado y sociedad pueden analizarse en
términos de una triple relación, según los tres tipos de vínculos a través de los cuales
se dirimen los contenidos de la agenda social. Según el autor:

[ 27 ]
 instituto de estudios del ministerio público

Estas relaciones apuntan a decidir cómo se distribuyen, entre ambas instancias, la ges-
tión de lo público, los recursos de poder y el excedente económico. Estos tres planos de
interacción entre Estado y sociedad tienen conexiones recíprocas y se vinculan con las
características del modelo de organización económica y reproducción social subyacen-
te: (a) en un plano funcional se limitan a fijar las reglas de juego y a asignar las respectivas
responsabilidades en la división social del trabajo; (b) en un plano material, a dirimir
los patrones de distribución del excedente social y (c) en un plano de la dominación, a
establecer la correlación de poder entre las diferentes fuerzas e instituciones sociales. La
agenda del Estado se ve modificada por los procesos que tienen lugar en cada uno de
estos planos, así como por los que vinculan a los mismos entre sí (Oszlak, 2009, p. 12).

Adoptando la clasificación propuesta por Oszlak (2009), la relación entre Estado

y sociedad se puede explicar de la siguiente forma:
¿De qué debe ocuparse el Estado?
En el caso de las relaciones funcionales, Estado y sociedad tienen responsabili-
dades exclusivas pero también comparten ámbitos de intervención común (por ejem-
plo, prestación de servicios educativos, de transporte, de investigación y desarrollo y
de defensa de derechos humanos, entre otros) que exigen, por parte del Estado, no
solo la prestación de los servicios a su cargo sino también diversas formas de regula-
ción y promoción de la actividad no estatal.
¿Cuánto le cuesta y a quién?
En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera participa en la distribución del
excedente social, aun cuando se supone que los recursos que el Estado extrae de la
sociedad, los devuelve a la misma a través de gastos, transferencias y/o inversiones,
para resolver los problemas de equidad y justicia distributiva.
¿Quién decide de qué hay que ocuparse, quién lo hace, quién gana y quién pierde?
En las relaciones de dominación se intercambian los recursos de poder (por
ejemplo, materiales, simbólicos, de coerción o de información) que pueden movilizar
al Estado y la sociedad en la consecución de sus intereses y valores.
Oszlak (2009) concluye que en conjunto estos procesos han permitido aumen-
tar el grado de participación de la ciudadanía en la gestión pública:
• Bajo gobiernos democráticos, se produce una creciente apertura de la escena
pública, en la que se advierte un mayor protagonismo de la sociedad civil; mayor
tendencia hacia una gestión por resultados, lo que ha hecho más visible para los
ciudadanos la naturaleza de los bienes y servicios que pueden demandar al Es-
tado y han aumentado los mecanismos e instancias para exigir responsabilidad
de sus agentes.

[ 28 ]
 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

• Por su parte, los procesos de descentralización han acercado al plano local nu-
merosas gestiones que antes se hallaban a cargo del Estado nacional o de su
instancia subnacional inmediata, lo que permite una intervención más directa
de los ciudadanos en el diseño de políticas públicas y en el control de la gestión.

1.4. Lo que dicen las políticas públicas sobre el Estado

Desde esta visión de la relación entre Estado y sociedad, las políticas públicas
se entienden como programas de acción que representan la realización concreta de
decisiones colectivas y el medio usado por el Estado en su voluntad de modificar com-
portamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces
(Roth, 2002, p. 19).
Se observa que las políticas públicas son el principal instrumento de acción del
Estado en su aspiración de transformar una situación o comportamiento. Entonces,
las principales funciones del Estado se pueden desarrollar alrededor de las políticas
públicas y de esta forma están determinadas por el éxito de las políticas públicas, lo
cual se explica si se observa que la interacción entre Estado, sociedad y mercado se
materializa a través de decisiones que pueden ser consideradas políticas públicas.
Lo que el Estado representa es finalmente lo que es capaz de hacer: “Es por medio
de la acción, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regulación reales en las
que estas organizaciones y configuraciones de organizaciones llamadas Estados preten-
den regular que el mismo debe aparecer como Estado real” (Roth, 2002, p. 18).
Por otro lado, se puede decir que la estructuración de las políticas públicas apa-
rece determinada por los siguientes factores (Marino, s.f.):
• La manera en que los gobernantes disponen de los recursos y las prácticas cul-
turales de gobierno para obtener los resultados deseados.
• El grado en que la distribución del poder se distorsiona en la dimensión buro-
crática.
• El grado en que las relaciones gubernamentales se constituyen o no en una co-
rrea de transmisión de las decisiones y acciones de gobernantes y gobernados.
Es necesario tener en cuenta que las políticas públicas no solo son herramientas
para la acción del Estado, sino que desde el estudio de las mismas es posible identificar
un significado o visión dentro de la sociedad. Dependiendo del papel que el Estado
desempeñe en los procesos de las políticas públicas, las sociedades tienen una repre-
sentación del Estado que las gobierna.
Anota Valencia (2011, p. 89) que las políticas públicas han contribuido de tres
maneras al estudio del Estado:
• La primera fue hacerlo reaparecer en el debate a través de la pregunta ¿cuál es el
papel que cumple el Estado en el ciclo de las políticas públicas?

[ 29 ]
 instituto de estudios del ministerio público

• La segunda, al presentar maneras alternativas para su estudio (como la buro-

cracia, la administración y la gestión pública, o las agencias públicas dedicadas a
realizar políticas sociales), lo que provocó que este actor se quitara la máscara y
permitiera su visualización.
• Y por último, al proponer un análisis equilibrado en la realización y logro de los
objetivos públicos, donde se permita a los múltiples actores sociales participar
en el ciclo de las políticas públicas.
Entonces, no solo el Estado influencia la sociedad e interviene en las dinámicas
sociales a través de las políticas públicas, sino que los procesos de políticas públicas,
sus dinámicas, resultados y características permiten entender y evaluar el tipo de Es-
tado que tiene un sistema social.

1.5. Procesos de políticas públicas dentro de la

administración y la gestión pública
Hay una parte del Estado donde la relación con las políticas públicas es más evi-
dente y es en la administración y gestión pública. Como lo menciona Ortegón (2008,
p. 21) cuando intervienen incentivos para organizar y mantener comportamientos
o conducir intereses sociales, también se están planteando connotaciones sobre el
Estado y sobre su funcionamiento.
La relación entre las políticas públicas y la administración y gestión pública se
puede entender desde dos aproximaciones: la pluralista y la corporativista, depen-
diendo de la cantidad y la forma en que las organizaciones públicas están involucradas
en los procesos de las políticas públicas.
La aproximación pluralista al estudio de las organizaciones de intereses en la so-
ciedad, con la inclusión de una gran cantidad de opiniones, corre el riesgo de fragmen-
tar el peso del Estado en un alto número de actores descentralizados, en especial si no
se tiene un esquema articulado de relaciones interdependientes o una base sólida de
representación democrática. En este modelo, negociación y concertación coexisten
con una concepción pluralista de la sociedad como las bases de su gobernabilidad.
La perspectiva corporativista para la acción colectiva, por el contrario, tiende a
la reducción de la diversidad, bien sea por la concentración de los grupos con preten-
siones de monopolio, como por la necesidad del sistema político de reducir el número
de interlocutores. Desde esta concepción es necesario subrayar el peligro de justificar
la “validez” de algunos interlocutores del Estado frente a otros, de modo que estos
representen bien a sus afiliados y sean capaces de controlar a sus miembros para que
cumplan con las normas, acuerdos y políticas del Estado.

[ 30 ]
 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

Estas dos posiciones, reconoce (Ortegón, 2008) dan pie al desarrollo de nuevas
teorías basadas en las relaciones entre el Estado y la administración pública3, donde la
estructura organizacional y la social son preponderantes.
Entonces, como se planteaba en la Introducción general, la primera parte del li-
bro ha empezado con este capítulo sobre los fundamentos básicos de la relación entre
el Estado y la sociedad, desde la perspectiva del proceso de las políticas públicas. Se ha
establecido cómo las políticas públicas afectan la interacción entre actores estatales y
sociales, y cómo son fundamentales para entender la dinámica relación entre Estado
y ciudadanos y sus efectos en la garantía de los derechos ciudadanos. En el siguiente
capítulo se profundizará sobre los enfoques para el análisis de las políticas públicas.

REFERENCIAS

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de Europa hacia América Latina.
· Cárdenas, M.; Junguito, R.; & Pachón, M. (2008), Political Institutions and Policy Outcomes
in Colombia: The effects of the 1991 Constitution. En: M. Tommasi & E. Stein (Eds.), Political
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ford: Stanford University Press.
· Cox, G & McCubbins, M. (2001), The Institutional Determinants of Economic Policy Out-
comes. En S. Haggard & M. McCubbins (Eds.), Presidents, Parliaments, and Policy (pp. 21-63).
Cambridge: Cambridge University Press.
· Dunn, W. (2008). Public Policy Analysis: An Introduction (4ta ed.). United States: Prentice
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· Edwards, G. & Sharkansky, I. (1978), The Policy Predicament. San Francisco: W.H. Freeman & Co.
· Garza, M. (2002), Políticas públicas y seguridad en el marco de la acción del Estado. En P. J.
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marxista del Estado capitalista: del Estado-instrumento a la forma-Estado (pp. 21-50). Bogota:
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· Kingdon, J. (1984). Agenda Setting. En S. C. Theodoulou, (Ed.), Public Policy: The Essential
Readings (pp. 105-113). United States: Prentice Hall.

3 Entendiendo por administración pública “la organización que el Estado utiliza para canalizar demandas
sociales a través de la transformación de recursos, acciones de política y regulaciones” (Shneider, 2001;
citado en Ortegón, 2008, p. 21)

[ 31 ]
 instituto de estudios del ministerio público

· Leal, F. (2010), Intereses de clase e instituciones del Estado. En L. J. Orjuela (Ed.), El Estado en
Colombia (pp. 41-66). Bogotá: Ediciones Uniandes.
· Marino, S. (s.f.) Estado, Políticas Públicas y Políticas Públicas de Comunicación. (Tesis Docto-
ral), Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.
· Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y Gestión de la Política Pública. Bogotá: Convenio An-
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ral de la Nación en las diferentes etapas del ciclo de las políticas públicas. Bogotá: Procuraduría
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· Roth, A. N. (2002). Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Edi-
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· Valencia, G. (2011). Contribuciones de las Políticas Públicas al estudio del Estado. Semestre
Económico, 14(30), pp. 87-104.
· Zimerman, H. (2001). Aparición y desarrollo de las políticas públicas. Ponencia presentada
en el Primer Congreso Argentino de Administración Pública, Sociedad, Gobierno y Admi-
nistración Pública, Rosario.

[ 32 ]
Capítulo 3
Definición y componentes
de las políticas públicas
 3. DEFINICIÓN Y COMPONENTES DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS

El presente capítulo busca conocer más a fondo la política púbica, a la vez que se
introducen los principales conceptos que dan forma a la visión adoptada en este libro.
La definición de política pública ha presentado grandes dificultades para su delimita-
ción y existen múltiples perspectivas, lo que dificulta su aplicación práctica.
Por lo tanto, contar con claridad sobre lo que es política pública permitirá en-
tender el llamado que se realiza para una participación más activa de diversos actores
públicos y sociales, por fuera de gobierno, en la formación de las políticas y en su go-
bernanza. La política pública no es resultado de un proceso objetivo de búsqueda del
bien común y su formación no es responsabilidad exclusiva del gobierno. Por lo tanto,
es clave entender claramente cuál es el papel del gobierno en el proceso y cuándo las
actividades gubernamentales no responden a una acción de política pública.
El capítulo se estructura en seis secciones: la definición del concepto de política
pública, las diferencias con conceptos similares (funciones gubernamentales, gerencia
pública y ley), los cambios en la política pública (núcleo y periferia), los componentes
de una política pública, la gobernabilidad y gobernanza del proceso, y, finalmente, una
introducción al ciclo de la política pública.

3.1. Definiendo política pública

Una de las principales dificultades para el análisis es la concepción de que la
formación y concreción de políticas públicas es competencia exclusiva del gobierno y
que su ejecución es únicamente su responsabilidad, olvidando todo el apoyo social y
político que se requiere para llevarlas a cabo. Aunque claramente es cierto que el go-
bierno es actor protagónico, este no actúa solo, ni define el plan de acción abstraído y
alejado completamente de la sociedad. Es decir, que si bien las políticas públicas, por
definición, son la responsabilidad de las autoridades públicas, tienen como objetivo
satisfacer alguna visión de “bien público” y esto necesariamente implica la participa-
ción de múltiples actores (Peterson, 2003).
Las políticas públicas son un objeto de estudio complejo, lo que se refleja en la
dificultad de encontrar una definición homogénea. Existe una multiplicidad de defi-
niciones, muchas de estas, de acuerdo con Velázquez (2009), o son muy generales y
no permiten diferenciar de otro tipo de intervenciones gubernamentales, o son de-
masiado acotadas, dejando por fuera elementos esenciales de lo que conforma una
política pública.

[ 55 ]
 instituto de estudios del ministerio público

La política pública hay que comprenderla como el resultado de una acción co-
lectiva que se desarrolla en lo público y de una serie de transacciones políticas, en
donde el gobierno ya no tiene como único objetivo ejecutar lo planeado, sino también
garantizar la coordinación y la cooperación de los actores clave. Lo anterior recalca
dos elementos fundamentales del concepto: lo político y lo público.
Se entiende lo político en su dimensión decisional, como aquella realizada por
una sociedad, la cual es subsecuentemente implementada por ella (Pennings, Kema
& Kleinnijenhuis, 2006). Y el carácter de público da a entender que aquellas disposi-
ciones que se plasman en política pública, son la expresión de la elección colectiva
(González, 1998); es decir, se sustentan en el campo de los intereses comunes, en la
esfera pública. Por lo tanto, la decisión de qué asunto debe ser objeto de política está
lejos de ser un proceso aséptico de definición gubernamental del bienestar social, y
más bien, es el resultado de las dinámicas de conflicto y cooperación que se dan en la
construcción pública de los asuntos, donde los intereses particulares entran en dispu-
ta para ser considerados de interés general, dando forma a lo público (Fraser, 1997).
Por lo tanto, la política pública como construcción social, puede ser definida
como una estrategia con la cual el gobierno coordina y articula el comportamiento de
los actores a través de un conjunto de sucesivas acciones intencionales, que represen-
tan la realización concreta de decisiones en torno a uno o varios objetivos colectivos,
considerados necesarios o deseables en la medida en que hacen frente a situaciones
socialmente relevantes.
Además de resaltar su origen público (al ser expresión de una elección social),
esta definición de la política pública contiene otros elementos que son esenciales para
una adecuada comprensión del objeto de estudio. Para empezar, permite entender
que no toda intervención gubernamental puede ser considerada parte de una política
pública. Para que sea así tiene que identificarse un conjunto coordinado de accio-
nes predeterminadas, producto de una decisión deliberada que refleja una elección y
voluntad política en torno al objetivo colectivo. La improvisación y la reacción ante
un problema social, por consiguiente, no encajan dentro de la definición propuesta
(Quintero, et al. 2011).
Como se observa, otro elemento clave de esta definición es que la política pú-
blica plantea sus objetivos alrededor de problemas que llegan a ser considerados re-
levantes para la sociedad (Dunn, 2008; Meny & Thoenig, 1992). Esto implica que la
política es, por naturaleza, la respuesta a una necesidad que logra surgir triunfante en
la discusión pública, donde lo relevante no se da por el grado de afectación social del
problema, sino por la capacidad de captar la atención del gobierno y de discusión de
los actores sociales clave (Aguilar, 2003). Aunque sea el mismo gobierno quien pro-

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

ponga el asunto de política a intervenir, debe convencer a la sociedad de que está

abordando un problema que es importante para todos.
Por otra parte, la validación de la existencia de la política pública en un conjun-
to de acciones interdependientes, refuerza la dimensión decisional de política como
elecciones que llegan a una materialización. Como lo plantea Majone (1997), la políti-
ca pública requiere tanto de la concreción de una decisión como de las acciones que
la plasman en lo social. La política pública no solo se forma en lo público, como dis-
posición, sino que también retorna a él, en forma de acción sujeta a validación social.
Por último, en la definición se reconoce que durante la formación de la política,
el gobierno tiene que interactuar con múltiples actores del Estado, de la sociedad civil
y agentes privados. Esto porque la política pública es un escenario continuo de expre-
sión de intereses, lo que lleva a que múltiples actores pretendan incidir para moldear
la política a sus objetivos. La necesidad de interacción se da porque las habilidades y
recursos del gobierno son limitados y no alcanzan para cubrir todos los requerimien-
tos que las acciones de política pública demandan y el gobierno requiere convocar
a múltiples actores, en una clara relación de interdependencia de recursos (Adam &
Kriesi, 2007; Peterson, 2003).
Por lo tanto, el gobierno, más que ser un ejecutor neto, es un agente coordi-
nador y articulador de la acción colectiva que lleva a cabo la política pública. El rol
gubernamental va más allá de la ejecución de las acciones directas de política, pues
lo que se requiere es un ajuste de comportamiento de los actores que son esenciales
para ver un verdadero cambio en la situación que se considera socialmente relevante.

3.2. Diferenciando la política pública

Una de las mayores dificultades que se encuentran durante el estudio de las po-
líticas públicas está asociada al apuro que tienen los analistas para delimitar el objeto
de estudio y diferenciarlo de otras acciones gubernamentales que se pueden dar sobre
los problemas sociales. También existen dificultades de distinción entre lo que es una
política pública y otro tipo de estrategias que se dan desde el gobierno con el propósi-
to de reorganizar o administrar el Estado y mejorar la gobernabilidad de lo público. A
continuación se presentan las diferencias con tres conceptos similares clave, que son
funciones gubernamentales, gerencia pública y ley.

Funciones gubernamentales
Para entender los alcances del concepto de política pública es necesario ubicarla
en un espectro más amplio del sistema político-gubernamental, dado que las funcio-
nes que un gobierno debe ejecutar dependen del tipo de Estado y del sistema político
en que se encuentre.

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 instituto de estudios del ministerio público

Una primera aclaración es diferenciar política pública de las funciones guberna-

mentales. De acuerdo al Fondo Monetario Internacional [FMI] “las funciones guber-
namentales son actividades relacionadas con la aplicación de las políticas públicas a
través del suministro de servicios ajenos al mercado y la redistribución del ingreso y la
riqueza” (FMI, 2007, p. 20). En sí, una acción gubernamental pertenece a este conjunto
cuando está tan asociada al interés público que requiere de la participación de los
agentes de gobierno. En una definición más amplia, una función gubernamental es la
vía específica por la cual un gobierno pretende cumplir con los fines del Estado.
Esta definición amplia de las funciones gubernamentales ha llevado a confusio-
nes en el análisis. Basados en esa apreciación, algunos analistas y agentes del gobierno
consideran cualquier acción gubernamental que responda a un asunto de interés pú-
blico y la consecución de los fines del Estado como acciones de política; dificultando
la labor de una real delimitación en la práctica de lo que es política pública. Como se
explicó en la sección anterior, medidas reactivas o improvisadas, que tradicionalmente
los gobernantes realizan para apaciguar las tensiones suscitadas por algún problema
coyuntural, no pueden ser consideras acciones de política pública.
Una misma acción gubernamental puede ser o no una acción de política, lo que
lo condiciona no es la naturaleza de la intervención sino su origen predeterminado.
Cuando hay falta de coherencia interna en la secuencia de los acontecimientos que no
permiten dar forma a un patrón significativo se habla de que no hay política pública.
Existen otras acciones, además de las reactivas, que no cumplen con el criterio
de ser parte de un componente estratégico para la atención de un problema. Muchas
actividades que se desarrollan dentro de las funciones de gobierno son el resultado de
su lógica interna, se dice que “hay que hacerlas porque hay que hacerlas”, se realizan
por cumplir con una norma o ley, pero que no se logran articular con un propósito de
intervención más amplio.
Las funciones gubernamentales responden solo a la lógica interna que las sus-
tenta, asociadas a cumplimientos institucionales y normativos. Para ser política públi-
ca, es necesario que se logre identificar una articulación con un propósito más amplio
y un conjunto de acciones y programas tendientes a solucionar un problema social-
mente relevante.

Gerencia pública
La intervención del Estado es un asunto técnico y político que plantea una nece-
sidad de administración, de gestión de lo público, que reconozca esas dimensiones. De
acuerdo con Ortegón, “por gestión o administración pública se entiende el conjunto
de decisiones y reglas que es necesario adoptar para motivar y coordinar a las perso-
nas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas” (2008 p. 24).

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

Una parte importante de la gestión es la gerencia, entendida como la adminis-

tración de las dependencias estatales y sus recursos (Cruz, 2009), que permite poner
en marcha el aparato organizacional estatal para la obtención de los objetivos misio-
nales. Un buen entendimiento de la política pública pasa por tener en claro que, si
bien la gerencia es una parte sustancial de la gestión pública, estos dos conceptos no
son sinónimos.
En algunos enfoques, como el de nueva gerencia pública, la diferencia llega a tal
punto que sus recomendaciones plantean la separación organizacional de las funciones
de gestión y gerencia, donde la dirección estratégica (gestión) queda en cabeza de las
dependencias políticas; mientras que la dirección operativa (gerencia) queda en mano
de gestores independientes, más técnicos (Schroeder, s.f).
La diferencia también es visible cuando un hacedor de política se tiene que en-
frentar durante la gestión a asuntos de política pública y de gerencia pública. Cuan-
do la necesidad es solucionar problemas socialmente relevantes se está tratando con
asuntos de política pública, mientras que cuando lo que se requiere es solucionar las
dificultades que se presentan dentro de la organización al momento de ponerla en
marcha para la consecución de los fines misionales, se está hablando de asuntos de
gerencia pública.
La tabla 2 presenta a través de ejemplos las principales diferencias entre los dos
conceptos, política pública y gerencia pública.

Tabla 2 – Ejemplos de la diferencia entre política pública y gerencia pública

Política y gerencia pública

Se habla de política pública si lo que se observa es una estrategia para la vacunación de niñas de
11 años contra el papiloma humano para evitar un aumento en los casos de mujeres con cáncer
de cuello uterino. Mientras que el plan de distribución de las vacunas a las unidades de atención
medica que van a llevar a cabo los planes de vacunación es un asunto de gerencia pública. Como
se observa, ambos permiten al gobierno cumplir con una de sus funciones gubernamentales,
como lo es el suministro de servicios de salud pública (función 07.4 en la clasificación de funcio-
nes del gobierno de la ONU), pero cada una de ellas atiende asuntos diferentes, es decir generan
espacios decisionales con elementos propios.

Fuente: Elaboración propia

Como lo plantea Majone (1989), hablar de distinción no implica que existan

unos límites estrictos ni que la política pública vaya hasta un punto y de ahí en ade-
lante continúe la gerencia pública. Ambas interactúan a lo largo de todo el proceso de
las políticas públicas.

[ 59 ]
 instituto de estudios del ministerio público

Diferenciación importante: ley y política pública

Algunos instrumentos de política son de tal relevancia para la consolidación del
núcleo, que muchas veces tienden a ser confundidos como si fueran la política públi-
ca en sí misma. Ese es el caso que se da alrededor de muchas leyes que tienen como
objetivo la formalización de una decisión de política.
En realidad, las leyes son un componente formal de una política pública, no la
política pública en sí. Dada la importancia que tienen las normas formales al interior
de un arreglo institucional, son comúnmente empleadas para sellar un acuerdo alre-
dedor de un asunto de política. La ley es un mecanismo fundamental para garantizar
que la decisión de política que se tomó se mantenga y guíe el curso de acción de la
política pública.
Cuando las opciones de acción son limitadas por ley caben en la denominación
de restricciones de la política (Majone, 2003). Institucionalistas como North (1990),
han planteado de manera muy clara cómo las normas funcionan como mecanismo
heurístico de simplificación, delimitando el conjunto de opciones de decisión de los
agentes. Así, por las características propias de una ley, los agentes implementadores
van a ajustar sus acciones a lo planteado por la norma. Las leyes tienen este potencial
por dos factores: primero, porque la obligatoriedad de cumplimiento juega como un
fuerte incentivo para que los agentes ajusten sus conductas y decisiones a la norma
(claro está, que esto variará de acuerdo a la capacidad de coerción que se tenga) y
segundo, dados los costos de modificación que tiene una ley, resulta más difícil alterar
el acuerdo y modificar los intereses que en esta se expresan.
La garantía que produce la norma es de una gran importancia si se recuerda el
origen público y conflictivo de la política pública. Al ser la decisión de política una
victoria “pública”, hay un alto nivel de incertidumbre para los hacedores de política, en
cuanto a garantizar su concreción y estabilidad. La incertidumbre que genera la posi-
bilidad de que agentes estén interesados en desviar la trayectoria de la estrategia lleva
a que los hacedores de política empleen artefactos institucionales, como las normas y
las leyes, para hacer de obligatorio cumplimiento la decisión de política.
De hecho, la ley termina siendo un instrumento muy útil, no solo para la confor-
mación del núcleo, sino también para la consolidación de la estructura de gobernanza
que soportará la política. La ley permite facilitar la coordinación de los actores a través
de la concreción de patrones de conducta que se forman por el carácter de obligatorio
cumplimiento de la norma, que llevan a que los agentes tengan que cooperar para la
realización de la política.
La ley contiene elementos esenciales que le dan forma a una idea de política
pública, pero esta es decisión, acción, por lo que el gobierno tiene que, con base en
la ley, diseñar toda una estrategia de gestión para lograr los objetivos de la norma, es

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

decir, tiene que diseñar la política pública para lograr su materialización. La norma por
sí sola no garantiza el cumplimiento de sus objetivos y por esto el gobierno requiere de
una estrategia de gestión que permita una adecuada implementación.

3.3. Cambios en la política pública: núcleo y periferia

De acuerdo a North (2007), los entornos humanos están en continua transfor-
mación y por ende las personas y las sociedades deben estar en incesante acomo-
do. Las políticas públicas no son ajenas a esta dinámica de evolución social, por el
contrario, son una de sus mayores expresiones. Para Majone (1989, p. 184), “tanto la
continuidad como el cambio son inherentes a la concepción de política pública”. Las
políticas son profundamente dinámicas, al igual que lo son los problemas sociales.
Por lo que pensar opciones de política inalterables no es lo mejor para un hacedor de
políticas.
Entonces, tener una distinción analítica entre la parte que se mantiene estable y
aquella flexible que permite la adaptación de la política pública a los nuevos escena-
rios resulta ser uno de los elementos fundamentales del análisis. La continuidad de las
acciones es fundamental para la política pública, porque “sin cierta estabilidad y con
asistencia en las acciones y expectativas resultaría imposible la detección de cualquier
patrón en una corriente de decisiones y actos discrecionales […] aparentemente vin-
culados” (Majone, 1989, p. 195) y la flexibilidad merece atención porque se asocia con
el aprendizaje de la política.
Majone (1989) propone una metáfora muy práctica para el entendimiento de
las dinámicas de cambio en política pública. Para él, la parte estable es el núcleo de la
política, mientras que la parte flexible es su periferia. El núcleo se compone de algunos
elementos de meta-política como los valores, ideas, objetivos y programas que se con-
sideran básicos y esenciales para la existencia de la política, mientras que la periferia
son aquellos programas y acciones que son modificables sin que esto afecte la esencia
de la política pública.
El núcleo no es estrictamente rígido sino que sus variaciones son más graduales
que los cambios de aquellos elementos que componen la periferia, en tanto esta se
compone de programas y actividades concretas que tratan de materializar los prin-
cipios integrantes del núcleo. La periferia se mantiene en constante variación para
adaptar la política pública a las condiciones cambiantes del entorno. Identificar de
manera nítida el núcleo permite tener más claridad sobre qué es lo esencial a man-
tener y lo prescindible al momento de pensar en un cambio en la política pública
(Majone, 1989).
La periferia juega un papel fundamental en la estabilidad de la política pública, es
la protectora del núcleo. Para tener un mínimo de consistencia en el actuar de las políti-

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 instituto de estudios del ministerio público

cas, su núcleo debe estar protegido de cambios radicales o de los intereses de desmonte
que los actores opositores constantemente expresan. Los programas de la periferia fun-
cionan como fusibles que cuando están agotados son reemplazados o modificados para
alivianar las presiones de cambio que se ciernen sobre la política pública.
Con base en esta metáfora, planteada por Majone (1989), se puede comprender
que el proceso de formación de una política es gradual e incremental, pocas veces
es discontinuo o abrupto. Cuando esto sucede es el resultado de modificaciones del
núcleo de la política.

3.4. Componentes de una política pública

La existencia de una política pública plantea la presencia de una estructura que
ordena la acción del Estado. Así, la decisión de política pública debe verse reflejada
en un ordenado conjunto de acciones, agregadas en distintos niveles de complejidad.
Adaptando el esquema de Fernández-Ballesteros (1996), una política pública puede
componerse de cuatro niveles asociados: (i) el estratégico, (ii) el de planeación, (iii) el
de programación y (iv) el de acciones de política, tal y como se observa en la figura 2.
Figura 2 – Componentes de una política pública

ESTRATEGIA PLAN PROGRAMA PROYECTO ACCIONES

Principios y Planteamien- Conjunto homogé- Conjunto Corresponde al
rutas funda- to en forma neo y organizado de acciones ejercicio de aque-
mentales que coherente de de actividades a rea- ordenadas llos instrumentos
orientarán el las metas, di- lizar para alcanzar que deben su económicos, so-
proceso para rectrices y tác- una o varias metas importancia ciales, normativos
alcanzar los ticas en tiem- del plan, a cargo de a que sobre y administrativos
objetivos a los po y espacio, una unidad respon- estos se es- que utiliza y desa-
que se desea así como los sable. tructuran las rrolla el gobierno
llegar. instrumentos, SUB PROGRAMA: i nv er s i o n e s para inducir deter-
mecanismos y Componente del específicas y minados compor-
acciones que se programa destina- se adminis- tamientos de los
utilizarán para do a una población tran los re- actores con objeto
llegar a los fines o zona específica. cursos. de que hagan com-
deseados. patibles sus accio-
nes con los propó-
sitos del plan.

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

ESTRATEGIA PLAN PROGRAMA PROYECTO ACCIONES

¿QUÉ SE DEBE ¿CÓMO SE VA
¿A TRAVÉS DE QUE?
HACER? A HACER?
Principios, pro- Especificación Actores responsables, asignaciones presupuestales, crono-
blema a enfren- de las líneas gramas para el cumplimiento de una de las líneas del plan.
tar, objetivos y de acción, mo-
delineación de mentos y recur-
las rutas de ac- sos logísticos e
ción. instrumentos
de política.

PREDICCIÓN DECISIÓN ACCIÓN

Fuente: Elaboración propia, complementando Fernández-Ballesteros (1996)

En el nivel estratégico se identifican los múltiples escenarios que el espacio de

política pública y el problema socialmente relevante generan para, con base en ello,
identificar qué se debe hacer, es decir, definir los principios y rutas de acción que
orientarán todo el proceso con el que se pretende solucionar el problema de política.
En el nivel de planeación se toman las decisiones sobre el cómo, lo que se debe
hacer, es decir, es el momento en que se aterriza la ruta de acción de la política en
tiempos, lugares, instrumentos y actuaciones específicas. Este nivel es el lugar para
pensar el marco de gobernanza que va a regir la implementación de la política y la
forma como va a ser coordinado.
Los otros dos niveles tienen como finalidad aterrizar las decisiones al plano de la
acción. El nivel de programación busca organizar las actividades y definir los recursos
a través de los cuales se va a desarrollar algún componente específico de la política
pública. Así, un programa busca definir los actores implementadores y sus responsa-
bilidades, de acuerdo al componente y las herramientas con que contaría, así como la
cabeza de dirección y, claro está, la forma de ejecución de los instrumentos de política
pública seleccionados en la planeación.

3.5. Gobernabilidad y gobernanza

Hay que tener en claro que la política pública no se administra, se gobierna. Por
ende, no se puede pensar en esta simplemente como una rutina de pasos a ejecutar
para desarrollar un plan de acción gubernamental, sino que se debe considerar, al
tiempo, la estructura de gobierno que la soporta y la lleva a cabo. Así, para una mejor
comprensión de la política pública, es necesario entender los conceptos de gobernan-
za y gobernabilidad

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 instituto de estudios del ministerio público

Hufty (2008) comprende la política pública como resultado del orden social que
se establece alrededor de la misma y propone que es necesario, para mejorar su enten-
dimiento, pasar de una idea de gobierno a una de gobernanza. Esto porque, al sacar el
objeto de estudio de la esfera gubernamental y pasarlo a lo público, se entiende que
la capacidad de gobernar ya no es un asunto de movilización de recursos por parte
del gobierno, sino es cuestión de la adecuada articulación de los actores públicos y
privados para el desarrollo de la política.
En este contexto, es pertinente diferenciar entre los conceptos de gobernabili-
dad y gobernanza que muy comúnmente son confundidos tanto en la literatura como
en la práctica de la política pública. Para Aguilar (2007), los dos conceptos están pro-
fundamente relacionados pero son diferenciables.
Gobernabilidad está asociado exclusivamente a la esfera gubernamental, se re-
fiere a condiciones y comportamientos del gobierno, en el cómo un gobierno bien
equipado con los recursos y poderes asociados es capaz de dirigir la sociedad (Aguilar,
2007). La gobernabilidad, por lo tanto, se asocia a la capacidad que tiene el gobierno
de implementar sus decisiones, de imponerlas a una sociedad que requiere y demanda
un orden.
Por su parte, la gobernanza se entiende como la organización establecida para
administrar una red social configurada con un propósito específico (Williamson, 1991,
2005). Es el proceso en el que se define la dirección y la forma de organización para
cumplir los objetivos de la política y ya no es obra exclusiva del gobierno, considerado
un actor único o dominante, sino que es resultado de la deliberación conjunta entre
el gobierno y los distintos actores sociales, privados y políticos que se encuentran en el
espacio de la política pública (Aguilar, 2007, p. 8). Es decir, al momento de gobernar la
política pública, el gobernante se apoya en una estructura de interacción con actores,
tanto dentro como fuera de su control jerárquico, para una acción conjunta.
Este es un proceso de dirección que depende de la correcta articulación entre
el gobierno y la sociedad, de la forma como interactúan y donde se reconoce que
el gobierno no cuenta con todos los recursos suficientes para gobernar de manera
adecuada la sociedad, por lo que requiere del apoyo y acompañamiento de distintos
agentes que le suministran los insumos faltantes para cumplir con su labor. Así, la
capacidad de gobernar se entiende en función de interacciones recurso-dependientes
que se originan en el proceso de dirección del Estado y que se expresan a través de las
políticas públicas.
Una diferencia sustancial entre los dos enfoques, el de gobernabilidad y el de go-
bernanza, es que mientras en el primero la coordinación requerida y la capacidad de
control se ejercen sobre actores bajo una estructura jerárquica definida (al interior del

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 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

gobierno), en el segundo se demanda una coordinación y cooperación de actores por

fuera del control jerárquico del gobierno; interacciones horizontales más que verticales.
Lo anterior implica que cuando se habla de gobernanza se reconoce una ne-
cesidad gubernamental de buscar y usar múltiples estrategias que combinen formas
tanto voluntarias como obligatorias de interacción y adaptación mutua, para que los
actores sociales, los gobernantes y aquellos que implementan las acciones de política
puedan actuar de forma coordinada y conjunta (Hoppe, 2010). Es decir, contar con las
adecuadas reglas de juego para la interacción entre los actores.
Entendida de ese modo, la gobernanza es una compleja estructura que se
compone de: (i) los actores estratégicos, como agentes de cambio; (ii) los espacios
de relación, que son los lugares de consolidación de la interacción; (iii) las normas,
entendidas como arreglos sociales y (iv) los procesos de intercambio, que son la ma-
terialización de la red e introducen la dinámica a la estructura de gobierno (Calderón
& Santander, 2012; Hufty, 2008). Esta composición refleja una importante innovación
en la unidad de análisis de las políticas públicas: ya no son las decisiones de los agentes
sino sus espacios y dinámicas de intercambio donde está la atención (Börzel, 1997).

3.6. Introducción al ciclo de las políticas públicas

El estudio científico de las políticas públicas ha llevado a que su análisis sea con-
siderado una disciplina aplicada de las ciencias sociales, con herramientas y métodos
de investigación multidisciplinarios diseñados para producir, transformar, evaluar crí-
ticamente y comunicar información políticamente relevante. Esta información se ob-
tiene indagando sobre las causas, consecuencias y dinámicas de las políticas públicas
(Dunn, 2008; Lasswell, 1948; Meny a& Thoenig, 1992).
De acuerdo con Dye (1987) los tipos tradicionales de análisis de política pública
se pueden tipificar en dos grandes grupos:
• Análisis centrado en el efecto del juego político: ¿Quién domina, controla y se
beneficia de la política pública, cómo afecta y se forma dentro de la dinámica
política?
• Análisis centrado en el ciclo y el proceso: Una imagen de la actividad decisional
alrededor de la construcción de la política pública.
Para un estudio del “Estado en acción” se requiere una combinación de los dos
tipos anteriores. Dentro del presente texto se ha introducido el enfoque de gober-
nanza como la base analítica que sirve para entender la estructura de gobierno que
existe alrededor del proceso de formación de una política pública. Se entiende por
esto estudiar las dinámicas y espacios de interacción que se dan entre el gobierno y los
actores del espacio de la política, las normas que los rigen y por supuesto, las caracte-
rísticas de los actores que los llevan a jugar un rol importante durante la formación de

[ 65 ]
 instituto de estudios del ministerio público

la política. Aunque se entiende en su complejidad, para estudiar la política se requiere

un mecanismo práctico de interpretación.
Como se observa, realmente la unidad de análisis no es en sí la política pública
sino, más bien, su proceso integral. Por lo tanto, dada la complejidad del análisis y la
necesidad de un orden para enfrentar tan dispendiosa tarea, se requiere lo que se
podría considerar un “centro gravitacional”, que permita simplificar, a la vez que se da
una estructura analítica al estudio de la política pública. Para esto, el análisis se sopor-
ta en el modelo de ciclo de la política pública, que permite acercarnos de una manera
práctica a las dinámicas de formación9.

Figura 3 – Ciclo de una política pública

Fuente: Elaboración propia con base en Dunn (2008)

9 Es importante aclarar que, como cualquier modelo, el ciclo de la política es una abstracción de la realidad,
y hay que entenderlo como tal, no es que la política pública se comporte siempre en fases separadas y
que tenga ese orden estricto de fases secuenciales. La realidad puede ser más compleja y muchas veces
las fases no siguen el orden planteado o se sobreponen, o simplemente no aparecen (Molina, 2002)

[ 66 ]
 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

El modelo del ciclo de la política pública es un dispositivo analítico que sugiere

que la política es un proceso que se desarrolla por fases (Aguilar, 2003; Dunn, 2008;
Molina, 2002; Roth, 2002). Esta concepción permite comprender la política pública
mediante sus distintos momentos de formación por medio de fases interdependien-
tes de definición de la agenda, formulación, implementación y evaluación, como se
observa en la figura 3.
Esta herramienta analítica surge de las raíces del propio enfoque racionalista de
la ciencia de la política. Se ha conocido como el de “libro de texto”, haciendo alusión
a la predominancia que en este tipo de libros de formación ha tenido el modelo del
ciclo de la política pública, pero que no logra salir de ese espacio como una verdadera
herramienta de la comprensión de las dinámicas que dan forma a las políticas públicas
en la vida real.
Las críticas al modelo, como las planteadas por Sabatier (2007), se basan princi-
palmente en que el ciclo de la política pretende explicar y expresar la política pública
como un rígido proceso continuo, donde cada fase precede a la siguiente. De acuerdo
con esas críticas, cuando la política pública se expresa de esa forma no se permite en-
tender su verdadera complejidad, ni identificar las formas de interacción y las fuerzas
políticas que le dan forma, mucho menos que las acciones que se consideran exclusi-
vas de una de las fases no se puedan realizar en otro momento de la formación de la
política.
Al igual que Parsons (2007), se considera en este libro que las críticas al modelo
del ciclo y su poca capacidad de explicar las dinámicas de formación de la política son
válidas y que tenerlo como el pilar de la explicación de cómo se comporta una política
pública no es lo ideal.
Sin embargo, también se concuerda con Parsons (2007) que a pesar de eso, el
modelo cumple con un valioso papel y es el de ordenar algo extremadamente com-
plejo. El ciclo de la política pública como cualquier otro modelo tiene como objetivo
ordenar la realidad para que esta pueda ser interpretada y en esta función el modelo
simplifica la política pública de una manera que resulta práctica para su estudio.
Para entender mejor su utilidad, es necesario reconocer cuáles propósitos persi-
gue este modelo. De acuerdo con Dunn (2008), este método analítico busca respon-
der cinco cuestiones relevantes que constituyen los componentes informacionales
de la construcción de una política pública (rectángulos en la figura 5, a través de los
procedimientos analíticos presentados como óvalos en la misma figura), generando
conocimiento relevante acerca de los aspectos de política como el desempeño de la
misma, los resultados que se esperan, la opción de política adecuada y sus resultados
observados, tal como se muestra en la figura 4.

[ 67 ]
 instituto de estudios del ministerio público

Figura 4 – Métodos integrados de análisis del ciclo de una política pública

Desempeño de
la política

Evaluación Previsión
Estructuración
del problema
Estructuración del problema

Estructuración del problema

Resultados Resultados
Problemas
de política de política
del política
observados esperados

Estructuración
del problema
Monitoreo Recomendación

Política favorecida
(acciones de política)

a. Métodos integrados de análisis

Fuente: DUNN (2008)

[ 68 ]
 introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas
desde la relación entre Estado y ciudadanía

Figura 5 – Cuestiones relevantes para el análisis del ciclo de una política pública

¿Logran estos resultados

ayudar a solucionar el
problema?

Evaluación Previsión
Estructuración
del problema
Estructuración del problema

Estructuración del problema

¿Cuáles
¿Cuáles son resultados
los resultados ¿Cuál es el problema
para el cual se busca se podrían
de escoger esperar si
una política? solución?
otras políticas
son elegidas?

Estructuración
del problema
Monitoreo Recomendación

¿Qué políticas se debería

escoger para resolver el
problema?
b. Cuestiones relevantes para el análisis

Fuente: DUNN (2008)

[ 69 ]
 instituto de estudios del ministerio público

Este tipo de aproximación también es reconocida por ser un análisis de política

pública enfocado al problema, que considera que el “quehacer de política” gravita en
torno a la estructuración del mismo, al cual la sociedad le reclama atención por parte
del gobierno.
Para completar la primera parte del libro, en este capítulo se ha establecido una
definición de trabajo de política pública, se ha aclarado la diferencia con otros concep-
tos similares y se ha introducido el ciclo de las políticas públicas. Como se propuso en
la introducción general, este capítulo es fundamental para que el lector pueda abor-
dar la siguiente parte de la obra con claridad en los conceptos básicos y su alcance. En
los siguientes capítulos se hará una descripción detallada sobre cada una de las cuatro
fases de política pública que hacen parte del proceso de las políticas públicas.

REFERENCIAS

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