CCE-DES-FM-17

MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Procedencia – Límites

Conforme a la regulación legal y a la interpretación que de la misma han hecho el Consejo de Estado
y la Corte Constitucional, la cual se comparte por esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los
contratos estatales, pero esta medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se
pretenda garantizar el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por
cualquier que la causa de la modificación es real y cierta y cuando se deriva de previsiones legales,
esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas propias de la
ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de presente la necesidad de
dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. Así las cosas, para establecer si un
contrato determinado puede ser susceptible de modificación, se hace necesario que la
Administración analice, en cada caso, la concurrencia de los aspectos antes referidos.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL – Preformas – Alcance

Los contratistas conservan el derecho de estipular en los acuerdos bilaterales modificatorios las
estipulaciones que estimen pertinentes. Estos documentos deben contener la voluntad de ambas
partes y debe documentar el contenido acordado por contratista y contratante. Es preciso señalar
que, el ordenamiento jurídico no establece una preforma de este tipo de acuerdos, por tanto, su
elaboración se sujeta a la libre autonomía de ambas partes. De modo que, por la naturaleza bilateral
de estos actos modificatorios, estos deben documentar la voluntad de ambas partes, no solo de la
entidad pública, por tanto, estos documentos no son inmodificables, sino que, en cada caso concreto,
las entidades y sus contratistas deberán elaborarlos conforme a las condiciones que ambos lleguen
a pactar.

RENUNCIAS ANTICIPADAS – Contrato estatal – Reclamaciones – Actos modificatorios –

Alcance

[…] De lo anterior se infiere, conforme con esta providencia que, estas estipulaciones pueden ser
acordadas voluntariamente por las partes suscribientes de los actos bilaterales modificatorios
pactados durante la ejecución del contrato, en virtud de la libre autonomía de las partes que
caracteriza a estos actos bilaterales.

SALVEDADES – Contratos estatales – Modificaciones – Alcance

Es claro que los contratistas conserva el derecho de estipular en los acuerdos bilaterales
modificatorios sus salvedades o reclamaciones frente a las posibles alteraciones al equilibrio
económico del contrato, y por tanto, las entidades no pueden negarse a incluir las mismas en los
documentos bilaterales suscritos, con fundamento en formalidades que no están estipuladas en las
normas de la contratación estatal, sin importar la naturaleza de las mismas siempre que estén
asociadas a alteraciones al equilibrio económico del contrato; y en todo caso, según la providencia
que se viene de citar, la no inclusión de estas salvedades en los documentos modificatorios referidos

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no constituye un requisito de procedibilidad previo para el ejercicio de los mecanismos judiciales
procedentes.

SALVEDADES – Contratos estatales – Actas de liquidación bilateral – Alcance

[…] En lo que se refiere a las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales, se encuentra
que el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 dispone que «En el acta de liquidación constarán los
acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias
presentadas y poder declararse a paz y salvo». En todo caso, es derecho del contratista realizar las
salvedades u objeciones que considere, sin afectar los acuerdos logrados en otros aspectos. Estos
acuerdos deben quedar consignados en un acta bilateral, documento que sirve de base para evaluar
el estado final del contrato, y de ser necesario reclamar por obligaciones pendientes y en
consecuencia de ello, las entidades deben estipular en ellas las reclamaciones o salvedades de
orden económico y técnico que el contratista formulen frente al balance técnico, jurídico y económico
del contrato.

SALVEDADES – Contratos estatales – Actas parciales – Actas de terminación – Alcance

[…] Finalmente, en la misma línea de lo precisado, respecto del derecho de los contratistas para
realizar salvedades y reclamaciones en actas parciales y finales del contrato, comoquiera que se
sujetan al libre acuerdo de voluntades de las partes y que las disposiciones normativas no regulan
la forma en que estas deben estructurarse, las partes pueden incluir dichas salvedades, frente al
contenido registrado respecto del avance en la ejecución del objeto contractual estimen pertinente,
sin que exista una formalidad establecida para la elaboración de estos elementos accidentales del
contrato.

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Bogotá D.C., 11 de noviembre de 2022

Señores
Libardo Enrique Mejía Echeverri
Catalina Santos
Ciudad

Concepto C ‒ 759 de 2022

Temas: MODIFICACION DE LOS CONTRATOS ESTATALES –

Procedencia – Límites / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO
ESTATAL – Preformas – Alcance / RENUNCIAS ANTICIPADAS
– Contrato estatal – Reclamaciones - Actos modificatorios –
Alcance / SALVEDADES – Contratos estatales – Modificaciones
– Alcance / SALVEDADES – Contratos estatales – Actas de
liquidación bilateral – Alcance / SALVEDADES – Contratos
estatales – Actas parciales – Actas de terminación – Alcance /

Radicación: Respuesta a las consultas P20220928009796 y

P20220928009797

Estimados señora Santos y señor Mejía:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del

artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ―
Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 28 de septiembre de 2022.

1. Problema planteado

Mediante radicado P20220928009796, preguntan:

«1. El dejar salvedades, observaciones y/o manifestaciones de inconformidad en los

distintos documentos y/o actas que se emiten durante la ejecución contractual y son
suscritas de mutuo acuerdo, bien sea que se trate de otrosíes, suspensiones,

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 modificaciones, actas de terminación parcial y/o de terminación final y actas de
liquidación ¿constituye un derecho del contratista del que puede hacer legítimo uso
cuando lo considere necesario?
2. ¿Puede una entidad estatal negarse legalmente a aceptar incluir en el respectivo
documento (v?gr otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación
parcial y/o de terminación final y actas de liquidación) la observación o salvedad que
tenga un contratista en relación con el balance financiero ejecutado del contrato?
3. ¿ Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo documento
(v.gr otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de
terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad o inconformidad
que tenga un contratista en relación con los aspectos técnicos del contrato y/o con
la motivación del respectivo documento contractual?
4. ¿Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo documento
(v.gr. otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de
terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad o inconformidad
que tenga un contratista con el argumento de que el formato que maneja la Entidad
del respectivo documento (actas) no admite que el contratista deje planteada
ninguna salvedad y que por ello, no se puede aceptar lo que solicita el contratista.
5. ¿Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo documento
(v.gr. otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de
terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad o inconformidad
que tenga un contratista con el argumento de que sólo se admiten en el acta de
liquidación final y en ningún otro documento previo que sea suscrito de mutuo
acuerdo entre las partes contractuales?
6. En el evento en que un contratista firme un documento contractual (v.gr. otrosíes,
suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de terminación final
y actas de liquidación) por petición demandante (presión) de la Entidad, este
documento estaría legalmente viciado y no tendría a futuro validez legal?»

Y, con radicado P20220928009797, solicita se conceptúe sobre los siguientes

interrogantes:

«1. ¿Los modelos de los actos bilaterales que deben suscribir el contratista y
una entidad estatal de mutuo acuerdo durante la ejecución de un contrato regido
por el estatuto general de contratación pública son absolutamente
inmodificables, y por tanto de obligatoria aceptación para el contratista en los
términos en que los prepare y envíe la entidad para firma de aquél?. Se aclara
que no nos referimos a documentos tipo.
2. ¿Son legales las disposiciones que incluyen algunas entidades públicas en
sus modelos para suspender, prorrogar y/o modificar el contrato estatal, cuyo
propósito es dejar expresa una renuncia anticipada del contratista a reclamar a
futuro el reconocimiento de cualquier efecto económico adverso que se genere
como consecuencia de la suspensión, modificación y/o prórroga del contrato

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 estatal, aún si el contratista acepta firmar bajo presión de la respectiva entidad
estatal?
3. Se solicita por favor aclarar si un contratista puede legalmente oponerse a
asumir ese riesgo y en consecuencia, negarse aceptar en los respectivos
documentos contractuales la incorporación de las renuncias anticipadas para la
reclamación de futuros efectos económicos adversos que se deriven de la
suspensión, modificación y/o prórroga de un contrato estatal?
4. ¿Cuál es el concepto vigente en la línea jurisprudencial de la sección 3ª del
Consejo de Estado en relación con las renuncias anticipadas a las que se hace
referencia en este documento?».

Teniendo en cuenta que las consideraciones para responder las consultas planteadas se
comparten y que el correo de notificaciones corresponde al mismo para ambos radicados,
esta Agencia considera pertinente acumular en el presente concepto la respuesta de las
dos consultas realizadas.

2. Consideraciones

En ejercicio de las competencias establecidas en los artículos 3.5 y 11.8 del Decreto 4170
de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente,
resuelve las consultas sobre los asuntos de su competencia, esto es, sobre las temáticas
de la contratación estatal y compras públicas relacionadas en los artículos citados. Es
necesario tener en cuenta que esta entidad solo tiene atribuciones para responder
solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y
contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones
asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente
como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes
de la contratación estatal.
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que
la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades
sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública1. Esta
competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a

1 La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto

Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado.
Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y
unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y
optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de
Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta
entidad: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas
en materia de compras y contratación pública». Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que
es función de la Subdirección de Gestión Contractual: «[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de
carácter general».

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la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Esto en la
medida en que, para resolver una consulta de carácter particular, además de conocer un
sinnúmero de detalles de la actuación administrativa, es necesario acceder al expediente y
a los documentos del procedimiento contractual donde surge la inquietud. Por lo anterior,
previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la
entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades
judiciales, fiscales y disciplinarias.
Sin perjuicio de lo anterior, dentro de los límites de las atribuciones de la función consultiva
atribuida a esta entidad, esto es, interpretando de manera general las normas relevantes,
la Subdirección de Gestión Contractual responderá la consulta luego de analizar los
siguientes temas: i) las modificaciones de los contratos estatales; ii) generalidades sobre la
liquidación bilateral del contrato estatal; y, actas expedidas durante la ejecución del
contrato.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se
pronunció, en términos generales, en el concepto C-457 del 3 de septiembre del 2021 y C-
663 de 13 de octubre de 2022, se pronunció sobre la modificación a los contratos estatales2.
Las tesis expuesta en este concepto se reitera en lo pertinente. Las generalidades de la
liquidación bilateral del contrato estatal se pronunciaron en el concepto C – 494 de 17 de
septiembre de 2021, entre otros. Las consideraciones de estos conceptos se reiteran a
continuación y se complementan en lo pertinente:

2.1 Las modificaciones a los contratos estatales

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, contenido en las Leyes

80 de 1993 y 1150 de 2007, así como en las normas que las han modificado y las
reglamentan, no consagran una regulación expresa sobre la posibilidad de modificar los
contratos celebrados por las entidades estatales. Ello encuentra sustento en que, en
principio, los contratos deben ejecutarse en las condiciones pactadas inicialmente, pues
tales condiciones fueron convenidas luego de que la Entidad Estatal surtiera todos los
procedimientos previstos para la selección de su contratista y definiera los aspectos,
técnicos, legales y financieros propios de cada caso, con observancia de los principios de
transparencia, economía y responsabilidad, así como de todos los demás principios de la
función administrativa, aplicables al proceso de gestión contractual. La regulación expresa
contenida en la Ley se limita a fijar los porcentajes límite para adicionar los valores

2 Este concepto puede ser consultado en la relatoría de la Agencia en el siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos#

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inicialmente pactados, como lo hace el artículo 40 de la Ley 80 de 19933.
Ahora bien, no existe ninguna restricción expresa para modificar los contratos
estatales y los mismos principios antes referidos puede poner en evidencia la necesidad de
suscribir documentos de modificación en los cuales se cambie parte de las estipulaciones
pactadas en un comienzo. En el contexto antes descrito, la jurisprudencia ha fijado pautas
generales conforme a las cuales la Administración Pública debe evaluar, teniendo cuenta
las particularidades de cada caso, si resulta procedente suscribir documentos de
modificación a los contratos que ha celebrado. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional,
mediante sentencia C-416 de 20124, expresó lo siguiente sobre la posibilidad de modificar
los contratos estatales:

«Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando sea
necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines del Estado,
a los cuales sirve el contrato.5 Así lo prevén por ejemplo los artículos 14 y 16 de la
ley 80, los cuales facultan a la entidades contratantes a modificar los contratos de
común acuerdo o de forma unilateral, para «[…] evitar la paralización o la
afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata,
continua y adecuada prestación”, entre otros. En el mismo sentido, en la sentencia
C-949 de 20016, la Corte Constitucional señaló que las prórrogas de los contratos
–como especie de modificación- pueden ser un instrumento útil para lograr los fines
propios de la contratación estatal.7
[…]
La modificación de los contratos estatales es especialmente importante en aquellos
por naturaleza incompletos, es decir, (i) los afectados por asimetrías de información
que impiden la previsión de todas las contingencias que pueden afectar su
ejecución, y (ii) en el marco de los cuales, por esa misma razón, es difícil prever ex
ante los remedios necesarios para afrontar tales contingencias, como ocurre por lo
general con los contratos de largo plazo. En efecto, con el paso del tiempo, pueden
surgir nuevas exigencias sociales, tecnológicas, culturales, etc. sobre la forma
cómo el Estado debe cumplir sus fines y sobre cómo se deben prestar los servicios
públicos, o simplemente pueden aparecer circunstancias extraordinarias e
imprevisibles al momento del diseño del negocio, para que las que tampoco era
posible, en dicho momento, prever un remedio adecuado y específico. En este tipo

3 El artículo 40 de la Ley 80 de 1993 dispone que los contratos no podrán adicionarse en más del 50%
de su valor inicial, expresado en SMLMV.
4 M.P. Adriana María Guillén Arango.
5 Sobre la naturaleza instrumental del contrato para alcanzar los fines propios del estado social de
derecho, ver la sentencia C-932 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
6 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
7 Ver también la sentencia C-068 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, sobre la constitucional de
la posibilidad de prorrogar los contratos de concesión portuaria (artículo 8º de la ley 1º de 1991).

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 de contratos es preciso entonces el diseño de reglas que permitan la adaptación y
la resolución pacífica de las controversias para evitar el fracaso.

Ahora bien, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible no significa
que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o de la entidad
contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe ser excepcional en
virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica. Por ello la Corte
concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que la modificación debe
obedecer a una causa real y cierta autorizada en la ley, sustentada y probada, y
acorde con los fines estatales a los que sirve la contratación estatal.»

A su turno, el Consejo de Estado8, ha expresado lo siguiente sobre el asunto:

«La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en

cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar los
contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad del
contrato sobre los restantes elementos del mismo. Por mutabilidad del contrato
estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar, dadas ciertas
condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular, cuando sea
necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales del Estado.
[…]
La ley permite una cierta discrecionalidad en la toma de las decisiones de modificar
los contratos, pues es muy difícil regular detalladamente el tema, en especial ante
la infinidad de situaciones que pueden presentarse durante la ejecución. Por esto
utiliza locuciones relativamente amplias, a las que debe someterse la
administración. A manera de ejemplo, se citan las siguientes tomadas del Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública: mantener las condiciones
técnicas, económicas y financieras, (artículo 4.8), no sobrevenga mayor
onerosidad, (artículo 4.9), acordarán los mecanismos y procedimientos pertinentes
para precaver o solucionar … diferencias, (ibídem), evitar la paralización y la
afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata,
continua y adecuada prestación, (artículo 14); etc. Nótese que, sin embargo, en
ellas van inmersas las ideas de una causa cierta y unos fines públicos que hay que
salvaguardar.

Puede adicionarse una razón a las expuestas para justificar que la simple voluntad

8 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 13 de agosto de 2009, rad.
1.952, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. En este concepto la Sala de Consulta se ocupó, entre otras
preguntas, de la siguiente formulada por el Ministerio de Transporte: «1. ¿Bajo el supuesto que en un contrato
de concesión existan razones de conveniencia que permitan una mejora del objeto contratado y una mejor
prestación del servicio público encomendado a la entidad estatal contratante, es posible, por fuera de lo
dispuesto en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 y en caso de que las partes hubieran pactado una modificación
de común acuerdo desde la licitación, acudir a tal previsión y modificar el contrato, teniendo en cuenta, además,
que con la modificación se busca un efectivo cumplimiento de los fines estatales y una eficiente prestación de
los servicios públicos?».

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 de las partes no es causa de modificación de los contratos estatales, la cual
consiste en el respeto por el principio de igualdad de los oferentes. Si se acepta
que los contratos pueden modificarse por el simple común acuerdo, fácilmente se
podría licitar determinado objeto con el fin de adjudicárselo a cierta persona, a
sabiendas de que se cambiarán las obligaciones, una vez celebrado.

De lo expuesto, y a manera de solución al interrogante planteado, surgen estas

dos ideas que han servido de hilo conductor al análisis que aquí se hace: el mutuo
acuerdo es una forma de modificación del contrato estatal, la más usada en la
práctica y preferida por la legislación vigente; advirtiendo, y esta es la segunda
idea, que toda modificación debe tener una causa real y cierta, contemplada en la
ley, diferente de la mera voluntad de los contratantes».

En el mismo sentido, en el concepto 2263 del 17 de marzo del 2016, la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que la regla general es la no
modificación del contrato, y la vía excepcional su modificación, sometida a límites legales;
límites que, en los términos definidos en el referido concepto, corresponden a los siguientes:

«1. La necesidad de preservar los principios de igualdad, transparencia y libertad de

concurrencia, durante la fase de ejecución del contrato.

Este límite encuentra sustento en el hecho de que, para celebrar contratos estatales
las entidades públicas eligen, dentro de un «régimen de concurrencia y de igualdad,
las mejores condiciones de costo, calidad e idoneidad de la prestación requerida»,
lo que supone que la selección objetiva de la oferta más favorable, se dirige a
salvaguardar el interés público y, por lo tanto, celebrado el contrato en esas
condiciones, su eventual modificación debe asegurar que lo adjudicado, y
posteriormente alterado, consulte la mejor opción para el servicio público.

Así, según lo expuesto en el concepto en cuestión «la aplicación de los principios de

transparencia, de libertad de concurrencia y de igualdad, consagrados en el Estatuto
Contractual, y las reglas sustanciales del pliego de condiciones, que permitieron
elegir la mejor oferta, previo cumplimiento de los requisitos habilitantes y de
ponderación, deben ser de estricta observancia por la Administración y por el
contratista, y sus efectos trascienden y se aplican durante la ejecución del contrato
y en su liquidación, como garantía de inalterabilidad de lo pactado y de acatamiento
a la legalidad de las reglas aplicadas en la actuación previa.

2.Límites de orden temporal, entre los que están comprendidos: i) la vigencia del
contrato, pues no podría modificarse un contrato cuyo plazo ha culminado y ii) la
prohibición de consagrar prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, en tanto
resultan contrarias al derecho esencial de la libertad de competencia.

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 3. Límites de orden formal, que comprenden: i) La solemnidad del contrato de
modificación, derivada del carácter solemne del contrato estatal, que exige que
modificación de los contratos conste por escrito 9; ii) la motivación y justificación de
la modificación, la cual constituye un elemento esencial que permite determinar la
juridicidad y la necesidad de una modificación determinada; así como su racionalidad
y la proporcionalidad de su contenido.

4. Límites de orden material, que corresponden a: i) la prohibición de modificar las

condiciones sustanciales del contrato, que se presentará en los casos en que se
incluyan elementos que, «habiendo figurado en el procedimiento inicial, hubiera
permitido la participación de otros interesados aparte de los inicialmente admitidos,
o seleccionar una oferta distinta de la inicialmente seleccionada».

Sobre el alcance de dicha prohibición, la Sala de Consulta y Servicio Civil expresó

lo siguiente10:

«Así, frente a circunstancias excepcionales la Administración podría usar su poder

de modificación unilateral o realizar las modificaciones de mutuo acuerdo, con el
cumplimiento de los requisitos de ley. Se trataría de la excepción a la regla general
de intangibilidad del contrato. La doctrina y algunos pronunciamientos de la Sección
Tercera del Consejo de Estado aportan los elementos necesarios que permiten
orientar a la Administración sobre esta vía excepcional y sus requisitos:

- No podría aceptarse un poder ilimitado o absoluto de modificación, aun frente a

circunstancias excepcionales. Por ello la modificación no podrá afectar el núcleo
esencial del objeto, o la naturaleza global del contrato. Con independencia de las
razones y circunstancias imprevisibles que puedan presentarse, no es posible que
el contrato mute o se transforme en un contrato sustancialmente distinto. Si se
sustituyen las obras, los suministros o los servicios pactados por otros diferentes, o
se modifica el tipo de contratación, o el núcleo esencial del objeto, se presentaría
una novación del negocio jurídico y su objeto.

[…]

-Las causas que justificarían la modificación del contrato deben obedecer al

acaecimiento de situaciones o circunstancias imposibles de prever, con una
diligencia debida, que hagan imperiosa o necesaria la modificación de algunas

9 Los acuerdos de voluntades que no cumplan con esta formalidad se consideran inexistentes, por lo
tanto, tal como lo ha planteado el Consejo de Estado en el Concepto 2263 del 17 de marzo del 2017, «las
eventuales reclamaciones contractuales que pueda presentar un particular sobre prestaciones realizadas, sin
la previa modificación del mismo, están llamadas al fracaso, pues la Administración no puede reconocer
situaciones de hecho u obligaciones dinerarias con cargo a un contrato que estipula obligaciones distintas».
10 Ibídem

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 estipulaciones del contrato, como única manera de conjurarlas. Debe tratarse de la
existencia de circunstancias surgidas de un riesgo imprevisible, no necesariamente
de una situación no prevista, que pueda razonablemente considerarse en un futuro
mediato o que debieron ser previstas en la etapa de planeación del contrato. Ello
supone la existencia de circunstancias posteriores, externas a las partes y no
agravadas por su acción u omisión, puestas de manifiesto o imposibles de advertir
en la etapa precontractual, que, además, muestren la imposibilidad de cumplir lo
pactado inicialmente, o su falta de idoneidad. Estas circunstancias pueden obedecer
a razones de tipo geológico, medioambiental o de otra índole, que no pudieron ser
razonablemente previstas. […]

-La existencia de una necesidad de servicio público que justifique la modificación,

hasta el punto de conjurar la nueva necesidad. La acreditación de estas
circunstancias estará a cargo de la entidad estatal, justificada en los estudios previos
y en la debida motivación del contrato modificatorio

-El cumplimiento del límite cuantitativo consagrado en la ley para los contratos
adicionales. […]

-Debe tratarse de prestaciones necesarias e inseparables técnica o

económicamente del contrato inicial, que no permitan su uso o aprovechamiento
independiente La modificación de las condiciones de la prestación o del contrato
debe presuponer que no pueda ser materia de un nuevo proceso de selección, o de
su contratación con un tercero, en razón a que, por su naturaleza, resulte inseparable
técnica o económicamente de la prestación pactada en el contrato inicial».

Es claro, entonces, que conforme a la regulación legal y a la interpretación que de

la misma han hecho el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la cual se comparte
por esta Agencia, es viable jurídicamente modificar los contratos estatales, pero esta
medida tienen carácter excepcional y solo procede cuando con ella se pretenda garantizar
el interés público, cuando la entidad haya verificado y así pueda constatarse por cualquier
que la causa de la modificación es real y cierta, y cuando se deriva de previsiones legales,
esto es, cuando la modificación encuentra sustento no solo en circunstancias fácticas
propias de la ejecución del contrato, sino, además, cuando tales situaciones ponen de
presente la necesidad de dar cumplimiento a previsiones establecidas por el legislador. Así
las cosas, para establecer si un contrato determinado puede ser susceptible de
modificación, se hace necesario que la Administración analice, en cada caso, la
concurrencia de los aspectos antes referidos.
Además de lo anterior, las modificaciones no podrían suponer la variación del objeto
de un contrato, pues ello supondría la alteración de su esencia y lo convertiría en otro tipo
de negocio jurídico. Si se presentara esta situación lo indicado no sería modificar el contrato
sino celebrar uno nuevo.

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 Sobre este último punto, la doctrina11 ha precisado que cuando «se alude a la
modificación del contrato se lo hace para referirse a alteraciones, variaciones, sustituciones
de calidad, componentes o número de obras, bienes o servicios. No implican la sustitución
del género del contrato sino modificaciones que responden a necesidades sobrevivientes o
a errores en la fase previa»12. Para la determinación de los aspectos que no alteran la
esencia del contrato estatal y que por ello al variarse no lo convierte en otro contrato, resulta
útil remitirse a lo previsto en el artículo 1501 del Código Civil, que establece que los
contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales. Las definiciones
de cada uno de dichos conceptos efectuadas en el artículo en comento resultarán útiles
para establecer, en un caso determinado, si una específica modificación altera la esencia
del contrato.
En todo caso, corresponderá a cada Entidad Estatal realizar el análisis respecto a
la precedencia de modificar determinado contrato estatal, en el entendido que se respeten
las reglas establecidas en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con lo expuesto
anteriormente, además de definir previamente su procedencia desde la perspectiva jurídica,
técnica y financiera.

Ahora, con base en el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 establece que las partes
deben mantenerse en igualdad de derecho y obligaciones pactadas frente a las entidades
estatales, en desarrollo de esta mandato, la misma disposición normativa, faculta a las
partes contratantes para suscribir acuerdos necesarios para el restablecimiento de estas
condiciones, en aquellos eventos en que se evidencia una posible afectación o alteración
de los mismos, y en atención a la bilateralidad de estos actos, las partes del contrato tienen
autonomía para incluir las estipulaciones o salvedades en la que adviertan las posibles
afectaciones a los derechos involucrados en el negocio jurídico.

Así las cosas, los contratistas conservan el derecho de estipular en los acuerdos
bilaterales modificatorios las estipulaciones que estimen pertinentes. Estos documentos
deben contener la voluntad de ambas partes y debe documentar el contenido acordado por
contratista y contratante. Es preciso señalar que, el ordenamiento jurídico no establece una
preforma de este tipo de acuerdos, por tanto, su elaboración se sujeta a la libre autonomía
de ambas partes. De modo que, por la naturaleza bilateral de estos actos modificatorios,
estos deben documentar la voluntad de ambas partes, no solo de la entidad pública, por
tanto, estos documentos no son inmodificables, sino que, en cada caso concreto, las

11 Cfr. DAVILA VINUEZA Luis Guillermo. Régimen Jurídico de la contratación estatal. Bogotá: Editorial

Legis, 2001, p. 387.

12 Sobre el particular resultan pertinentes las consideraciones efectuadas en el mismo sentido por la

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 13 de agosto de 2009, rad. 1.952,
C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y por la Corte Constitucional en la sentencia C-300 de 2012.

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entidades y sus contratistas deberán elaborarlos conforme a las condiciones que ambos
lleguen a pactar.

De igual forma, las partes del contrato tienen autonomía para dejar sentada sus
salvedades o reclamaciones en los otros documentos suscritos durante la ejecución del
contrato, en las que se adviertan de forma clara y precisa las posibles afectaciones a los
derechos involucrados en el negocio jurídico. Este derecho es una manifestación del
ejercicio de la autonomía de la voluntad que orienta la contratación estatal, que reconoce
la capacidad de las partes para autoregular sus relaciones, permitiendo que estas estipulen
sus reclamaciones o salvedades frente a la ejecución de acuerdo modificatorios del contrato
y adoptar las medidas necesarias para solucionar las diferencias entre las partes. Así, en
lo que se refiere a las diferencias, reclamaciones o salvedades por las alteraciones a las
condiciones económicas de alguna de las partes, al momento de suscribir suspensiones,
prórrogas, adiciones, otrosí, entre otros, el Consejo de Estado ha sostenido que estas, de
un lado, deben consignarse en el acta o documento correspondiente, y de otro, deben
indicarse de forma clara y expresa las condiciones que, a juicio de la parte respectiva,
afectan la forma y el equilibrio económico del contrato.
Sin embargo, debe aclarar que, la Subsección C del Consejo de Estado en
pronunciamiento de 2020, precisó que el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 no estableció un
requisito de procedibilidad previo para la suscripción de pacto adicionales durante la
ejecución del contrato, en virtud del cual el silencio de alguna de las partes respecto de una
determinada reclamación económica enerve el derecho de accionar de la parte interesada,
para obtener la protección judicial de los derechos derivados del contrato. El Consejo de
Estado, en dicha oportunidad señaló:
«El artículo 27 de la Ley 80 de 1993, en manera alguna establece una suerte de
“requisito de procedibilidad previo”, según el cual, al suscribirse pactos adicionales
durante la ejecución del contrato, el silencio de una de las partes frente a una
determinada reclamación, le impide pretenderla en proceso judicial y que sea
estudiada de fondo por el juez del contrato. El hecho de que el legislador propicie en
esta norma, como lo hace en otros preceptos (p.ej. 4.9 y 25.14), no impide que
puedan acudir al juez del contrato a resolver litigios y controversia, como derecho de
los contratistas reconocidos en el artículo 5 numeral 3 de la Ley 80 de 199313.»

En ese mismo sentido, el Consejo de Estado, en un proceso de controversias

contractuales, en el que se solicitó el pago de costos asociados a mayor permanencia de
obra, debido a una modificación del contrato, y en la que se estipuló que el contratista no
presentará reclamación por este asunto, señaló lo siguiente:

13Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 20 de noviembre de 2020. Rad:

05001233100019990009301 (38.097). CP: Guillermo Sánchez Luque.

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 […] Estas modificaciones indican que no habría lugar a adiciones de valor o
sobrecostos para el Instituto y que el contratista no presentaría reclamación alguna
por mayor permanencia en obra y la Sala no puede desconocer sus efectos y su
fuerza vinculante, puesto que se trata negocios jurídicos celebrados por las dos
partes del contrato y en relación con los cuales no se observa, ni se alegó, ningún
vicio de nulidad14.

En esta decisión, el Consejo de Estado tuvo por válida la estipulación del acuerdo
modificatorio en el que el contratista renunció a la reclamación derivada de la mayor
permanencia de obra, con fundamento en que no se puede desconocer efectos y fuerza
vinculante de esta cláusula, porque en este caso, el demandante no alegó vicio de nulidad.
De lo anterior se infiere, conforme con esta providencia que, estas estipulaciones pueden
ser acordadas voluntariamente por las partes suscribientes de los actos bilaterales
modificatorios pactados durante la ejecución del contrato, dentro de esta libre autonomía
de las partes que caracteriza a estos actos bilaterales, las partes establecerán las
condiciones de estas negociaciones, incluyendo aquellas que devienen del acuerdo de las
partes del contrato.
En ese orden de ideas, es claro que los contratistas conserva el derecho de estipular
en los acuerdos bilaterales modificatorios y en los demás documentos que suscriban las
partes durante la ejecución del contrato sus salvedades o reclamaciones frente a las
posibles alteraciones al equilibrio económico del contrato, y por tanto, las entidades no
pueden negarse a incluir las mismas en los documentos bilaterales suscritos, con
fundamento en formalidades que no están estipuladas en las normas de contratación
estatal, sin importar la naturaleza de las mismas siempre que estén asociadas a
alteraciones al equilibrio económico del contrato; y en todo caso, según la providencia que
se citó previamente, la no inclusión de estas salvedades en los documentos modificatorios
referidos no constituye un requisito de procedibilidad previo para el ejercicio de los
mecanismos judiciales procedentes.

2.2. Generalidades sobre la liquidación bilateral del contrato estatal

La doctrina de esta Agencia se ha referido a las generalidades sobre la liquidación bilateral

del contrato estatal, explicando que conforme al artículo 60 de la Ley 80 de 1993,
modificado por los artículos 32 de Ley 1150 de 2007 y 217 del Decreto 019 de 2012, los
contratos de tracto sucesivo, aquellos en los que la ejecución o cumplimiento se prolongue
en el tiempo y lo además que así lo requieran, deberán liquidarse; mientras que los
contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión no es obligatorio

14Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 18 de noviembre de 2021. Rad: 47001-
23-33-001-2013-00363-01 (61641). CP: Alberto Montaña Plata.

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que se liquiden15.
La liquidación de los contratos ha sido definida por la jurisprudencia como el
balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones contractuales
que las partes tienen o tenían a su cargo. En este sentido, «la liquidación final del contrato
tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que definan en qué
estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel».16
En estos términos, liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el
estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico
como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo
primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y
oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y en cuanto a lo segundo dará
cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados,
estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios
para finiquitar una relación jurídica contractual.
La liquidación del contrato tiene como propósito que los contratantes superen las
controversias que se hayan presentado durante la ejecución del contrato. De allí que el
artículo 60 de la Ley 80 de 1993 establezca que «En el acta de liquidación constarán los
acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las
divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo». En todo caso, es derecho del
contratista realizar las salvedades u objeciones que considere, sin afectar los acuerdos
logrados en otros aspectos. Estos acuerdos deben quedar consignados en un acta
bilateral, documento que sirve de base para evaluar el estado final del contrato, y de ser

15 Ley 80 de 1993: “Artículo 60. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución
o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de
liquidación.
“También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos
a que haya lugar.
“En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que
llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y
salvo.
“Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es del caso,
de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del bien o servicio
suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de salarios, prestaciones e
indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general, para avalar las obligaciones que
deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
“La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos
de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”.
16Así lo ha señalado el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de
20 de octubre de 2014, radicado No. 05001- 23-31-000-1998-00038-01 (27.777), C.P. Enrique Gil
Botero.

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necesario reclamar por obligaciones pendientes y en consecuencia de ello, las entidades
deben estipular en ellas las reclamaciones o salvedades de orden económico y técnico
que el contratista formulen frente al balance técnico, jurídico y económico del contrato.
En definitiva, la liquidación bilateral es un negocio jurídico, en el que las partes del
contrato estatal, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, regulan la finalización de su
relación y disponen de los intereses que emanan de ella. Asimismo, tiene efectos de título
ejecutivo, transaccionales, puesto que las declaraciones y expresiones incorporadas en la
correspondiente acta son reconocidas y protegidas por el ordenamiento jurídico, siempre
y cuando no sean contrarias a la Constitución Política, la ley, el orden público, la moral y
las buenas costumbres, y los principios y finalidades del Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública y de la buena administración.
En ese sentido, la liquidación bilateral puede considerarse como una forma
alternativa de resolver los conflictos o controversias que surjan a partir de la determinación
de las prestaciones comunes a que las partes contractuales puedan o no tener derecho
luego de haberse ejecutado el contrato, esto es, como una manera de evitar futuros litigios
frente a los mismos asuntos17.

2.3. Actas expedidas durante la ejecución del contrato

Durante la ejecución y después de la terminación de los contratos estatales se pueden

presentar ciertas actuaciones que la Entidad Estatal debe realizar por mandato legal, o
que deben adelantar las partes del contrato en virtud del acuerdo de voluntades. Algunas
de estas actuaciones son: i) acta de recibo final del contrato y ii) actas parciales de avance.
En estos documentos, las partes consagran diversas circunstancias que se registran el
progreso o ejecución del contrato estatal.
Las primeras, actas de recibo final del contrato, es el medio a través del cual se
registra la ejecución del objeto del contrato, en el que se documenta el cumplimiento cabal
de las especificaciones técnicas acordadas en el contrato. Sobre el contenido de estas, el
Consejo de Estado precisó:

17 La liquidación del contrato también ha sido considerada por la doctrina como un

procedimiento y un mecanismo de solución de controversias. En este sentido, véase: Samuel Yong
Serrano, El contrato estatal en el contexto de la nueva legislación, 4ª ed., Grupo editorial Ibáñez,
Bogotá, 2015, p. 298; Francisco Cuello Duarte, Contratos de la administración Pública, Tercera
edición. Ecoe Ediciones, Bogotá, 2009, p. 270; Aída Patricia Hernández Silva, «La liquidación del
contrato estatal», en Revista digital de Derecho administrativo, Universidad Externado, número 1.
2009, p. 1; Juan Ángel Palacio Hincapié, La contratación de las entidades estatales, 5ª ed., Medellín,
Librería Jurídica Sánchez, 2005, pp. 335, 338 y 339, y Juan Carlos Expósito Vélez, «La liquidación
bilateral de los contratos estatales: un mecanismo alternativo de solución de conflictos», en Revista
digital de Derecho administrativo, Universidad Externado, número 1. 2009.

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 […] Es concebida como un medio de verificación de la ejecución del objeto
contractual, para determinar si el mismo se efectuó cabalmente y de acuerdo con las
especificaciones pactadas en el contrato, lo que significa que dicha acta constituye
un elemento anterior y útil para la liquidación de los contratos, puesto que a través
de ella se constata cualitativa y cuantitativamente el cumplimiento de las
prestaciones a cargo del contratista como paso previo para efectuar el respectivo
corte de cuentas que implica la liquidación del contrato -aunque en algunas
ocasiones, las partes de hecho liquidan el contrato en la que denominan acta de
recibo final-18.
Así las cosas, las actas de recibo final del contrato contienen el estado de
cumplimiento cabal del objeto pactado en el contrato. Es decir, en este documento, las
partes verifican el cumplimiento del objeto contratado y constituyen un documento previo
al acta de liquidación del contrato. Por otro lado, las segundas, actas parciales del contrato,
se suscriben periódicamente en consideración a la naturaleza de tracto sucesivo de los
contratos en el marco de cuya ejecución se general y que además de constatar la
ejecución parcial de las obligaciones del contrato, facilita el pago parcial de los mismos.
Sobre el particular, el Consejo de Estado señaló lo siguiente:
[…] En contratos de tracto sucesivo, en los que se pactan entregas periódicas de
obras, bienes o servicios, se acuerde la elaboración de actas parciales de recibo
cada cierto tiempo, que servirán como soporte para la elaboración de las respectivas
cuentas de cobro y por lo tanto, constituyen uno de los requisitos acordados para su
presentación, de tal manera que, dichas actas, representan cortes parciales de la
ejecución del objeto contractual, que va avanzando conforme transcurre el plazo
acordado y su finalidad básicamente es la de permitir el cálculo del avance de la
ejecución en relación con lo pactado así como el valor de lo que se ejecutó en ese
periodo de tiempo, para efectos de realizar el respectivo cobro parcial19.
Las actas parciales contienen la ejecución periódica de las actividades para cumplir
el objeto contractual, y constituyen, como lo señala la sentencia precitada, cortes parciales
de la ejecución del objeto contratado. Con estos documentos, se facilita el cálculo del
avance de la ejecución de lo pactado en el contrato. Estos elementos accidentales del
contrato no están regulados en la ley, por lo cual su configuración se sujeta al «libre
acuerdo de voluntades de las partes20».
Finalmente, en la misma línea de lo precisado precedentemente, respecto del
derecho de los contratistas para realizar salvedades y reclamaciones en actas parciales
del contrato, comoquiera que se sujetan al libre acuerdo de voluntades de las partes y que
las disposiciones normativas no regulan la forma en que estas deben estructurarse, las

18 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de febrero de 2013. Rad:

25000-23-26-000-2001-02118-01(25199). CP: Danilo Rojas Betancourth.
19
Idem.
20
Ibídem.

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partes pueden incluir dichas salvedades, frente al contenido registrado respecto del
avance en la ejecución del objeto contractual estimen pertinente, sin que exista una
formalidad establecida para la elaboración de estos elementos accidentales del contrato.
3. Respuesta

« 1. El dejar salvedades, observaciones y/o manifestaciones de inconformidad

en los distintos documentos y/o actas que se emiten durante la ejecución
contractual y son suscritas de mutuo acuerdo, bien sea que se trate de otrosíes,
suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de terminación
final y actas de liquidación ¿constituye un derecho del contratista del que puede
hacer legítimo uso cuando lo considere necesario?
2. ¿Puede una entidad estatal negarse legalmente a aceptar incluir en el
respectivo documento (v?gr otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de
terminación parcial y/o de terminación final y actas de liquidación) la observación
o salvedad que tenga un contratista en relación con el balance financiero
ejecutado del contrato?
3. ¿ Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo
documento (v.gr otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación
parcial y/o de terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad
o inconformidad que tenga un contratista en relación con los aspectos técnicos
del contrato y/o con la motivación del respectivo documento contractual?
4. ¿Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo
documento (v.gr. otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación
parcial y/o de terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad
o inconformidad que tenga un contratista con el argumento de que el formato
que maneja la Entidad del respectivo documento (actas) no admite que el
contratista deje planteada ninguna salvedad y que por ello, no se puede aceptar
lo que solicita el contratista.
5. ¿Puede una entidad estatal negarse aceptar incluir en el respectivo
documento (v.gr. otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación
parcial y/o de terminación final y actas de liquidación) la observación, salvedad
o inconformidad que tenga un contratista con el argumento de que sólo se
admiten en el acta de liquidación final y en ningún otro documento previo que
sea suscrito de mutuo acuerdo entre las partes contractuales?
6. En el evento en que un contratista firme un documento contractual (v.gr.
otrosíes, suspensiones, modificaciones, actas de terminación parcial y/o de
terminación final y actas de liquidación) por petición demandante (presión) de la
Entidad, este documento estaría legalmente viciado y no tendría a futuro validez
legal?»

En respuesta a las preguntas objeto de su consulta, para la Agencia Nacional de

Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, con base en el artículo 27 de la Ley 80
de 1993 establece que las partes deben mantenerse en igualdad de derecho y obligaciones
pactadas frente a la Entidad Estatal, en desarrollo de esta mandato, la misma disposición
normativa, faculta a las partes contratantes para suscribir acuerdos necesarios para el
restablecimiento de estas condiciones, en aquellos eventos en que se evidencia una posible
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afectación o alteración de los mismos.
Así, las partes del contrato tienen autonomía para dejar sentada sus salvedades o
reclamaciones en los documentos suscritos durante la ejecución del contrato, en las que se
adviertan de forma clara y precisa las posibles afectaciones a los derechos involucrados en
el negocio jurídico. Este derecho es una manifestación del ejercicio de la autonomía de la
voluntad que orienta la contratación estatal, que reconoce la capacidad de las partes para
autoregular sus relaciones, permitiendo que estas estipulen sus reclamaciones o
salvedades frente a la ejecución de acuerdo modificatorios del contrato y adoptar las
medidas necesarias para solucionar las diferencias entre las partes. Así, en lo que se
refiere a las diferencias, reclamaciones o salvedades por las alteraciones a las condiciones
económicas de alguna de las partes, al momento de suscribir suspensiones, prórrogas,
adiciones, otrosí, entre otros, el Consejo de Estado ha sostenido que estas, de un lado,
deben consignarse en el acta o documento correspondiente, y de otro, deben indicarse de
forma clara y expresa las condiciones que, a juicio de la parte respectiva, afectan la forma
y el equilibrio económico del contrato.
En este orden, es claro que los contratistas conserva el derecho de estipular en los
acuerdos bilaterales modificatorios sus salvedades o reclamaciones frente a las posibles
alteraciones al equilibrio económico del contrato, y por tanto, las entidades no pueden
negarse a incluir las mismas en los documentos bilaterales suscritos, con fundamento en
formalidades que no están estipuladas en las normas de contratación estatal, y en todo la
no inclusión de estas salvedades en los documentos modificatorios referidos no constituye
un requisito de procedibilidad previo para el ejercicio de los mecanismos judiciales
procedentes.
Ahora bien, en las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales, el
contratista tiene el derecho de realizar las salvedades u objeciones que considere, sin
afectar los acuerdos logrados en otros aspectos. Estos acuerdos deben quedar
consignados en un acta bilateral, documento que sirve de base para evaluar el estado final
del contrato, y de ser necesario reclamar por obligaciones pendientes y en consecuencia
de ello, las entidades deben estipular en ellas las reclamaciones o salvedades de orden
económico ya técnico que el contratista formulen frente al balance técnico, jurídico y
económico del contrato.

«1. ¿Los modelos de los actos bilaterales que deben suscribir el contratista y una
entidad estatal de mutuo acuerdo durante la ejecución de un contrato regido por el
estatuto general de contratación pública son absolutamente inmodificables, y por
tanto de obligatoria aceptación para el contratista en los términos en que los prepare
y envíe la entidad para firma de aquél?. Se aclara que no nos referimos a
documentos tipo.»

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 Como bien se indicó, el artículo 27 de la Ley 80 de 1993 establece que las partes
deben mantenerse en igualdad de derecho y obligaciones pactadas frente a las entidades
públicas, en desarrollo de esta mandato, la misma disposición normativa, faculta a las
partes contratantes para suscribir acuerdos necesarios para el restablecimiento de estas
condiciones, en aquellos eventos en que se evidencia una posible afectación o alteración
de los mismos, y en atención a la bilateralidad de estos actos, las partes del contrato tienen
autonomía para incluir las estipulaciones o salvedades en la que adviertas las posibles
afectaciones a los derechos involucrados en el negocio jurídico.
Así las cosas, Los contratistas conservan el derecho de estipular en los acuerdos bilaterales
modificatorios las estipulaciones que estimen pertinentes. Es preciso señalar que, el
ordenamiento jurídico no establece una preforma de este tipo de acuerdos, por tanto, su
elaboración se sujeta a la libre autonomía de ambas partes. De modo que, por la naturaleza
bilateral de estos actos modificatorios, estos deben documentar la voluntad de ambas
partes, no solo de la entidad pública, por tanto, estos documentos no son inmodificables,
sino que, en cada caso concreto, las entidades y sus contratistas deberán elaborarlos
conforme a las condiciones que ambos lleguen a pactar.

«2. ¿Son legales las disposiciones que incluyen algunas entidades públicas en sus
modelos para suspender, prorrogar y/o modificar el contrato estatal, cuyo propósito
es dejar expresa una renuncia anticipada del contratista a reclamar a futuro el
reconocimiento de cualquier efecto económico adverso que se genere como
consecuencia de la suspensión, modificación y/o prórroga del contrato estatal, aún
si el contratista acepta firmar bajo presión de la respectiva entidad estatal?
3. Se solicita por favor aclarar si un contratista puede legalmente oponerse a asumir
ese riesgo y en consecuencia, negarse aceptar en los respectivos documentos
contractuales la incorporación de las renuncias anticipadas para la reclamación de
futuros efectos económicos adversos que se deriven de la suspensión, modificación
y/o prórroga de un contrato estatal?»

En relación con la pregunta No. 2 de su petición, es pertinente señalar que la

jurisdicción contencioso-administrativa, conforme con lo señalado en el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es la competente para
estudiar la legalidad de los contratos que suscriban las entidades públicas. Sin embargo,
frente a este particular, es preciso señalar que, el Consejo de Estado, en un proceso de
controversias contractuales, en el que se solicitó el pago de costos asociados a mayor
permanencia de obra, debido a una modificación del contrato, y en la que se estipuló que
el contratista no presentará reclamación por este asunto, señaló que dicha estipulación era
valida con fundamento en que no se puede desconocer efectos y fuerza vinculante de esta
cláusula, porque en este caso, el demandante no alegó vicio de nulidad. De lo anterior se
infiere, conforme con esta providencia que, estas estipulaciones pueden ser acordadas
voluntariamente por las partes suscribientes de los actos bilaterales modificatorios pactados

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durante la ejecución del contrato, dentro de esta libre autonomía de las partes que
caracteriza a estos actos bilaterales, las partes establecerán las condiciones de estas
negociaciones.

4. ¿Cuál es el concepto vigente en la línea jurisprudencial de la sección 3ª

del Consejo de Estado en relación con las renuncias anticipadas a las que
se hace referencia en este documento?».

Esta Agencia se permite informarle, en relación con esta pregunta que hasta la
fecha no se ha expedido concepto alguno en el que se haya desarrollado el alcance de las
renuncias anticipadas en actos bilaterales modificatorios que se suscriban durante la
ejecución de los contratos estatales.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con
mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo
2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

Nina María Padrón Ballestas

Elaboró:
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Any Alejandra Tovar Castillo
Revisó:
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Nohelia del Carmen Zawady Palacio
Aprobó:
Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE

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