ACTIVOS VIRTUALES

RECOMENDACIÓN 15
DEL GAFI: NUEVAS
REQUERIMIENTOS DE LA TECNOLOGÍAS
RECOMENDACIÓN 15 DEL GAFI Para gestionar y mitigar los
riesgos que surjan de los
1) Evaluación y mitigación de los riesgos asociados a las
activos virtuales, los países
actividades con activos virtuales
deben garantizar que los
proveedores de servicios de
El GAFI insta a que los países identifiquen, evalúen y activos virtuales estén
comprendan los riesgos de LA y FT que surgen de las regulados para propósitos
actividades de AV y las actividades u operaciones de los PSAV ALA/CFT, y tengan licencia o
y apliquen un EBR para garantizar que las medidas para luchar registro y estén sujetos a
contra el LA/FT sean proporcionales a los riesgos identificados sistemas de monitoreo efectivo
y asegurar el cumplimiento de
en sus respectivas jurisdicciones. Así mismo, se recomienda que
las medidas relevantes
los países creen políticas a corto y largo plazo, debido a que el requeridos en las
sector de los AV se encuentra en continua evolución. Recomendaciones del GAFI.
Además, deben exigir a los PSAV que identifiquen, evalúen y
adopten medidas efectivas para mitigar los riesgos asociados
con el suministro o la participación en actividades relacionadas
con activos virtuales o con la oferta de productos o servicios
asociados a los mismos.
2) Licencia o registro

Se debe exigir a los PSAV que, como mínimo, tengan licencia

o estén registrados en las jurisdicciones donde se crean con el
fin de poder realizar una supervisión efectiva de los mismos.
Además, el GAFI apunta que las jurisdicciones anfitrionas
puedan exigir este requisito de licencia o registro a los PSAV
que operen desde su jurisdicción u ofrezcan productos y/o
servicios a clientes dentro de la misma.

Se requiere la adopción de medidas adecuadas y la aplicación

de las sanciones correspondientes en el caso de personas
físicas o jurídicas que lleven a cabo operaciones de AV sin la
EL ENFOQUE DEL GAFI EN
LOS ACTIVOS VIRTUALES
licencia o registro. No es preciso que un país imponga
sistemas de registro independientes en el caso de las IF
previamente autorizadas o registradas, pues ya están sujetas
Blockchain, bitcoin,
a todas las obligaciones recomendadas por el GAFI.
criptoactivos, monedas
virtuales un vocabulario
3) Supervisión o Monitorización completamente nuevo que
describe tecnología innovadora
Los PSAV deben estar sujetos a sistemas efectivos de para transferir valor
supervisión y control para garantizar el cumplimiento de los rápidamente en todo el mundo.
requisitos nacionales sobre PLA/FT. La blockchain de rápida
evolución y las tecnologías de
En este sentido, la autoridad de control de cada país llevará a contabilidad distribuida tienen
cabo una supervisión con un EBR, y deberá contar con el potencial de cambiar
poderes suficientes para garantizar el cumplimiento por parte radicalmente el panorama
de los PSAV, con inclusión de un régimen inspector y financiero. Pero, su velocidad,
sancionador disuasorio de índole civil, penal o administrativo alcance global y, sobre todo, su
aplicable a los mismos y a sus órganos de administración y
anonimato, también atraen a
quienes quieren escapar del
dirección.
escrutinio de las autoridades.
4) Medidas preventivas

Los países y los SO (PSAV) deben diseñar procesos que

LOS PAÍSES NECESITAN:
permitan el cumplimiento de sus obligaciones de Diligencia Comprender los riesgos de
Debida para cumplir con las Recomendaciones del GAFI y sus lavado de dinero y
legislaciones nacionales. La aplicación de medidas de diligencia financiamiento del
debida permite la identificación y conocimiento del cliente, terrorismo que enfrenta el
incluidos los beneficiarios de las transferencias, así como del sector.
titular real o beneficiario último con carácter previo al inicio de Licencia o registro de
la relación de negocio o a la realización de cualesquiera proveedores de servicios de
operaciones. Adicionalmente, los países han de incluir entre
activos virtuales.
Supervisa el sector, de la
dichas medidas la obtención de información adicional sobre el
misma forma que supervisa
cliente y el propósito e índole de la relación de negocio, así como
a otras instituciones
la obtención de información sobre el origen de los fondos, la
financieras.
motivación de las transacciones previstas o realizadas y la
realización de un seguimiento continuado de la relación de
negocio.
 Se establece un umbral cuantitativo a partir del cual los

LOS PROVEEDORES DE PSAV deberán aplicar medidas de diligencia debida para

SERVICIOS DE ACTIVOS todo tipo de transacciones con AV, incluyendo transacciones

ocasionales por encima de 1.000 EUR/USD.
VIRTUALES DEBEN:
Asimismo, son de aplicación otros requisitos como la
Implementar las mismas verificación de inclusión en listas de sanciones y la aplicación
medidas preventivas que de contramedidas financieras como la congelación y bloqueo
las instituciones de fondos y la prohibición de transacciones con las personas
financieras, incluida la y entidades designadas por las RCSNU.
diligencia debida del
cliente, el mantenimiento de Por el elevado nivel de riesgo que comportan las distintas
registros y la notificación formas de intercambio entre criptomonedas y dinero
de transacciones fiduciario o de curso legal y otros activos virtuales, así como
sospechosas. los servicios de custodia y/o administración que permiten su

Obtener, retener y control, la participación y la prestación de servicios

transmitir de forma segura financieros asociados su comercio y otros riesgos inherentes

a los mismos como el carácter pseudónimo o anónimo de las
la información del
transacciones y los pagos recibidos de terceros no conocidos,
originador y del
el GAFI insta a los países a adoptar medidas reforzadas de
beneficiario al realizar
diligencia debida como:
transferencias
Comprobar la información aportada por el cliente relativa

CONSTRUYENDO UNA a su identidad, como el número de su documento de

ALIANZA identidad, contrastándolo con bases de datos de terceros u

otras fuentes fiables;
Rastrear la dirección IP del cliente; y
La regulación de los
Buscar en Internet cualquier información complementaria
proveedores de servicios de que permita corroborar la coherencia de la actividad del
activos virtuales es un desafío cliente con su perfil de transaccional, respetando siempre
para todos. Las autoridades la legislación aplicable en materia de protección de datos.
nacionales deben desarrollar
habilidades para comprender la Otra importante medida preventiva es que los PSAV tengan
tecnología involucrada, sistemas de gestión de riesgos apropiados para determinar si
mientras que los proveedores los clientes o titulares reales son personas expuestas
de servicios de activos políticamente (PEPs) o familiares o allegados de las mismas
virtuales deben aprender sobre y, si por lo tanto, se han de reforzar las medidas de diligencia
las reglas financieras que debida. Por otra parte, los países se deben asegurar de que los
ahora se aplican a su sector. PSAV conserven todos los registros de transacciones y
medidas de diligencia debida al menos durante cinco años, de
Depende del sector mismo tal manera que las transacciones individuales puedan ser

desarrollar la tecnología para reconstruidas quedando esta información a disposición las

cumplir con los requisitos del autoridades competentes. Estos registros incluirán, por

GAFI, particularmente cuando ejemplo: información relacionada con la identificación de los

intervinientes, las claves públicas y direcciones o cuentas
se trata de recopilar y
empleadas (o identificadores equivalentes), naturaleza y
transmitir de forma segura
fecha de las transacciones y cantidades transferidas.
información sobre el originador
y el y el beneficiario.
5) Transparencia de las personas
jurídicas

Al considerar que los PSAV pueden ser tanto personas físicas

como personas jurídicas, se recuerda a los países que deben
adoptar las medidas adecuadas para evitar el uso indebido de las
mismas.

Además, se requiere que los países se aseguren de que los PSAV

también evalúen y mitiguen sus riesgos de LA/FT e
implementen la gama completa de medidas preventivas
siguiendo las Recomendaciones del GAFI.

Por último, no hay que olvidar la necesaria coordinación con las

autoridades pertinentes para garantizar la compatibilidad de los
requisitos necesarios a efectos de PLA/FT con las normas de
protección de datos, privacidad y disposiciones similares.

El GAFI, en la Declaración pública sobre activos virtuales y

proveedores relacionados de 21 de junio de 2019, hace un
llamamiento a todos los países para que adopten medidas para
la implementación de sus Recomendaciones en el contexto de las
actividades relacionadas con los activos virtuales y reconoce que
“la amenaza del uso delictivo y terrorista de los activos virtuales
es grave y urgente”. Por ello, el GAFI ha informado que
supervisará la implementación de los nuevos requisitos por parte
de países y los PSAV.

METODOLOGÍA DE TRABAJO
En cumplimiento de la R1 del GAFI, que exige los países deben identificar, evaluar y comprender los riesgos de LA
y FT que surgen de las actividades de activos virtuales y las actividades u operaciones de los PSAV, y sobre la
base de esa evaluación, se deben aplicar un enfoque basado en el riesgo (EBR) para asegurar que las medidas para
prevenir o mitigar el LA y el FT son proporcionales a los riesgos identificados. También los países deben requerir a
los Proveedores de Servicios de Activos Virtuales (PSAV), Sujetos Obligados(SO) igualmente identificar, evaluar y
tomar acciones efectivas para mitigar su riesgos LA y FT.

A fines del año 2019, la SEPRELAD realizó una evaluación preliminar del sector y se instaló una mesa de trabajo
con instituciones como la Subsecretaria de Estado de Tributación, Ministerio de Industria y Comercio, Ministerio de
las Tecnologías de la Información y Comunicación (MITIC) y BCP, a fin de tratar los cambios introducidos a la
Recomendación 15 de GAFI (Nuevas Tecnologías).

En fecha 15 de enero de 2020, se les incluyó a las personas físicas y jurídicas que desarrollan actividades asociadas
con activos virtuales como sujetos obligados de las Leyes 1015/97, 3783/09 y 6497/19.
De las informaciones recabadas, y visitas al sector, teniendo como referencia la metodología del GAFI, que el
riesgo puede verse como una función de tres factores: amenaza, vulnerabilidad y consecuencia, se realizó el
complemento del Estudio Sectorial de Riesgos LA/FT.

Se ha colectado datos, estadísticas e informaciones principalmente del sector de AV, que incluyen las
actividades con AV y los actores involucrados que son los PSAV.

Por tratarse de un sector nuevo, cuyas actividades son igualmente novedosas y complejas se ha trabajado
muy de cerca con el sector que se ha podido identificar mediante estrategias empleadas por la SEPRELAD,
como la emisión de la Resolución N° 08/2020 por la cual se establecen como SO de la Ley N° 1015/97 y sus
modificatorias a las personas físicas y jurídicas que desarrollan actividades asociadas con AV. Las
actividades obligadas son las minerías, intercambio, transferencia, almacenamiento y/o administración de AV
y los servicios financieros relacionados, denominados PSAV, y el correspondiente llamado al registro o
licenciamiento ante la SEPRELAD como autoridad de aplicación de normas ALA/CFT.

Se ha realizado consulta vía Circular N°03/2019 al universo de sujetos obligados de la ley 1015/97 y sus
modificatorias, Ley N° 3783/09 y Ley N° 6497/19, con el fin conocer la evolución del sector de activos
virtuales en nuestro país, como resultado se obtuvo en total 7 (siete) SO que han operado con AV de los
cuales 5 (cinco) fueron entidades bancarias, 1 (una) financiera y 1(una) entidad aseguradora.

Asimismo se realizaron acercamientos al sector con mesas de trabajo a fin de conocer el uso de activos
virtuales, modalidades de negocios y los actores asociados o los proveedores de servicios (virtual o financiero)
El sector con los que se trabajó fueron las personas jurídicas que tienen como actividad la Minería y el
Intercambio de AV (En total participaron 5 empresas).
 ACTIVIDADES IDENTIFICADAS
INTERCAMBIO DE AV PEER TO PEER (P2P): Es el intercambio de AV a través de una red distribuida, esta
modalidad se puede dar entre dos personas físicas o jurídicas que cuentan con billeteras digitales (wallets) y
quieran intercambiarse directamente AV. Estas plataformas permiten una transacción directa de dichos
activos sin la necesidad de contar con un intermediario y ningún servidor central, es comúnmente utilizado
para evitar pagar comisiones a las empresas de intercambio (exchanges).
EMPRESAS DE INTERCAMBIO DE AV: Se ha identificado empresas que ofertan servicios de intercambio de
AV por otro AV, o moneda de curso legal. Así como el modelo de negocio de intercambio de divisas
tradicional en el sistema financiero, las operativas incluyen las operaciones de Compra de AV, Venta de AV y
Canje o permuta entre AV. Generalmente estas empresas tiene una plataforma digital mediante la cual
atraen a sus clientes/usuarios, para intermediar en las operaciones o actuar como proveedor de los servicios
de AV, que incluyen habilitar una wallet (billetera) virtual para almacenar los códigos que representan el
valor del AV que son intangibles.
Según manifestaciones varían los modelos de negocios, algunos primero captan clientes interesados en
comprar AV, posteriormente busca un vendedor en la red u otro cliente que quiere vender AV. En efecto el
PSAV, compra primeramente el AV para luego venderlos, es decir no se trata de una intermediación pura,
saca su beneficio de la oferta y demanda de AV. Otros si son intermediarios y fijan una comisión por los
servicios prestados.
ACTIVIDADES DE MINERIA DE AV: Una de las actividades que se ha identificado como en auge, es la
Minería de AV de todos los AV que operan en Prueba de Trabajo, Proof-of-Work (PoW) sobre todo de
Bitcoin, y otras las monedas con las mismas características o variaciones mejoradas como Monacoin,
BitcoinCash (BCH), BitcoinSV (BSV), Peercoin (PPC), DGB-SHA (DGB) y otros. Según manifestaciones del
sector, se utiliza como estrategia comercial o del mercado de las industrias de AV, que al minar unas de las
monedas virtuales (AV) la convierte en Bitcoin automáticamente, por tener un valor considerable en relación
a las monedas de curso legal, facilidad de cambiar y por tener aceptación en el mercado nacional
e internacional.

Según observaciones del equipo técnico de la SEPRELAD, las empresas mineras utilizan una estructura
particular, pues trabaja con tecnología (ordenadores/software) las 24 (veinticuatro) horas del día, que
necesita acondicionamiento del ambiente, razón por las cuales la utilización de la energía eléctrica es
primordial. Y considerando la disponibilidad de dicho recurso en el país, se han instalado inversionistas
nacionales y extranjeros para incursionar en la industria de la minería.

OTRAS ACTIVIDADES VINCULADAS CON LA MINERÍA DE AV:

Pools de Minería: Es un espacio que le permite a los mineros trabajar de forma cooperativa para poder minar
bloques de criptomonedas (AV). Fueron creados con la finalidad de facilitar el trabajo de minería y para
hacer frente de forma más efectiva a la creciente dificultad de minar Bitcoins y otras criptomonedas (AV). Es
decir, son una agrupación de mineros que cooperan con el objetivo de minar bloques de una blockchain, la
finalidad de esta agrupación es la de facilitar el trabajo de minería y obtener beneficios equitativos para
todos dentro del grupo.
La creación de estas agrupaciones responde a la necesidad de poder resolver satisfactoriamente los acertijos
de una blockchain a medida que se aumenta el poder de su red y la dificultad de la minería. Un trabajo que
de forma individual sería muy difícil de concretar para cada minero.
 AMENAZA
De acuerdo al análisis realizado por el equipo de la SEPRELAD con el sector que explota actividades de AV,
se han identificado las siguientes amenazas:

1) USO DE DINERO EN EFECTIVO: Se ha identificado que el uso del dinero en efectivo es muy extendido
para la comprar, vender y cambiar AV. Esto a raíz de que las entidades bancarias han cerrado las cuentas de
los PSAV, especialmente de los tipos de emprendimientos que se dedican a Intercambio, transferencia y
custodia de AV. En razón de lo mencionado, dicho factor podría representar una amenaza, si los mismos
provienen de actividades ilícitas. El nivel de amenaza que representa para propósitos de LA/FT es medio alto,
debido a dos hechos principales: 1) que a nivel nacional se ha identificado como amenazas graves de LA, al
narcotráfico, el contrabando y la piratería y 2) el uso extendido del dinero en efectivo en las actividades
comerciales y financieras del país.

2) INVERSIÓN O INTERCAMBIO PEER TO PEER: Se ha notado que en el mercado cualquier persona física
puede acceder a negociar, intercambiar AV con otro en internet sin un intermediario o PSAV, puede optar
por comprar o vender AV de/a otras jurisdicciones. Si bien de los ROS recibidos en la SEPRELAD antes de
los cierres de las cuentas se han identificados delitos financieros y hechos esporádicos no muy relevantes
como: pequeñas estafas entre los inversores particulares, abusos de utilización de tarjetas de créditos, cuentas
asociadas a TEI, cuyos beneficiarios fueron PSAV de otras jurisdicciones, el nivel de actividad no está muy
desarrollada, razón por la cual la amenaza se encuentra en un nivel moderado, para propósitos de
LA/FT.

3) ACTIVIDAD DE MINERIA DE AV EN LAS ZONAS DE FRONTERAS: Paraguay tiene una de las represas
hidroeléctricas más grandes de la región y el segundo más grande del mundo, asimismo el costo de la energía
eléctrica es barata y con tarifas especiales para las industrias, razón principal para que se instalen las granjas
mineras de manera masiva, principalmente de Bitcoin, sin embargo muy pocos se hicieron visibles al llamado
de registro obligatorio de SO de la SEPRELAD, el cual se trata de un registro administrativo para propósitos
de supervisión y monitoreo. Como la actividad minera requiere, aparte de la energía eléctrica (insumo
principal) de inversiones tecnológicas (ordenadores, instalaciones adecuadas para alojar los servidores) 1)
que se importan de otras jurisdicciones, podría asociarse con otras amenazas como el contrabando de
equipos de minería, y la utilización como medio de pagos dinero en efectivo o los mismos AV que fueron
minados. El nivel de amenaza de LA/FT es moderado.

MITIGANTE: En razón de la amenaza revelada se han incluido como Sujetos Obligados de las leyes de
ALA/CFT a los emprendimientos mineros.

4) UTILIZACIÓN COMO MEDIOS DE PAGO: Se han identificado comercios que aceptan AV como Bitcoin
como medios de pago por compra de bienes muebles como automóviles, relojes y compras realizadas del
exterior. Sin embargo la misma se encuentra en un estado incipiente, se trata más bien de esfuerzos
individuales de promocionar los mismos. El nivel de amenaza LA/FT es bajo.
5) OPERACIONES CON OTRAS JURISDICCIONES: Se ha identificado modelos de negocios sobre todo en
la minería de Bitcoin, en donde existen actividades con intermediarios y operadores claves como los pool de
minerías y los intercambiadores (personas y/o estructuras jurídicas) que se encuentran incorporados en el
exterior. En ese sentido, se ha identificado que las empresas de minería instaladas en el país, operan con
pool de minerías de EE.UU, China y Brasil, e intercambiadores de Estados Unidos.

6) ALCANCE GLOBAL: Así como menciona GAFI en su Informe al G20 (junio 2020) sobre los riesgos
LA/FT de los denominados “Stablecoins” por su traducción en español “Monedas Estables”, corresponde
advertir que “Los activos virtuales se pueden negociar e intercambiar a través de Internet y se pueden
utilizar para pagos transfronterizos y transferencias de fondos. Además, los activos virtuales comúnmente
se basan en infraestructuras complejas que involucran a varias entidades, a menudo distribuidas en varias
jurisdicciones, para transferir fondos o ejecutar pagos. Esta segmentación de servicios significa que la
responsabilidad por el cumplimiento y la supervisión / ejecución ALA/CFT puede no estar clara…” En
consideración a las afirmaciones mencionadas, en el país se aprecia igual escenario que el mercado
internacional, puesto que se puede realizar intercambios, transferencias, compras y ventas con actores de
otras jurisdicciones a través de plataformas en internet. Sin embargo, la posibilidad de identificar, registrar
o supervisar el cumplimento de los reglamentos ALA/CFT, serán desafíos para la UIF y las autoridades
competentes del país.

VULNERABILIDADES
A nivel local se ha identificado las siguientes vulnerabilidades:

1) PROTECCIÓN JURIDICA: Los PSAV fueron determinados como SO de las Leyes ALA/CFT y por ende
estarán sujetos al cumplimiento de los requisitos de prevención de LA y FT. Sin embargo no se cuenta con
un marco legal de protección de la industria y de los consumidores. En efecto, el desarrollo del sector
depende del esfuerzo y del apetito de riesgos de los inversionistas y los diversos usuarios.

2) EXCLUSION FINANCIERA E INFORMALIDAD DE LAS ACTIVIDADES: Como la mayoría de los PSAV,

principalmente los que se dedican al intercambio, compra, venta, custodia y transferencia de AV fueron
excluidos del sistema financiero tradicional (bancario), dichos intermediarios han utilizado el efectivo como
medio de cambios y pagos, hecho que aumenta la informalidad, con la adopción de servicios financieros
paralelos o desarrollados por mismos PSAV, se convierten en sus propias bancas, realizan sus propias
compensaciones, y otras actividades financieras de ajustes o compensaciones.

3) DESCONOCIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CON AV: Otra vulnerabilidad a nivel de sector es el

desconocimiento por parte de la población y las autoridades competentes del país sobre el ecosistema
general de las actividades con AV (actores, modelos de negocios, etc.). Situación que trae aparejada la
desconfianza y cierto rechazo hacia el sector.

4) APLICACIÓN TECNOLOGICA COMPLEJA Y ENTORNO VIRTUAL DE LAS OPERACIONES: Así como el

anonimato, las actividades y operaciones con AV se dan en ambientes completamente virtuales, además
están muy asociadas a la innovación tecnológica en cuánto a Hardware y Software. Así como el
desconocimiento generalizado sobre el sector, la aplicación tecnológica avanzada en una sociedad con
costumbres comerciales conservadora, hacen el proceso de adopción o aceptación lento.
5) DIFICULTAD PARA IDENTIFICAR A LOS PSAV: Desde enero 2020, en el país se encuentra vigente la
Resolución SEPRELAD N° 08, a través de la cual se determina como SO de la Leyes ALA/CFT a los PSAV,
sin embargo hasta la fecha no se ha podido registrar a más de 5 (cinco) SO.

6) CORRUPCIÓN: Por último a raíz de las vulnerabilidades anteriores como la ausencia de regulación
prudencial, informalidad, desconocimiento del rubro y las complejidades implícitas del sector, ubicaciones
geográficas remotas de los mineros dentro del país hacen que sean susceptibles a conductas indeseables de
partes de los órganos de orden público.

RIESGOS
Teniendo en cuenta que el riesgo es la conjunción de las amenazas y vulnerabilidades, se ha analizado por
un lado las actividades con AV y de los PSAV a nivel nacional, hasta la fecha no se ha identificado PSAV
o Instituciones que participen en la emisión y administración de los llamados “Stablecoins” ya sea como
creadores o desarrolladores, organismos de gobierno central o entidades participantes de los acuerdos de
las monedas estables (ya sea centralizados o descentralizados) conforme a las características analizadas
por GAFI en su Informe al G20. Las actividades con AV desarrollados en el país son la minería, compra-
venta ente pares o a través de un PSAV y cambios por monedas de curso legal, que ya fueron lanzados
previamente en el mercado global como el Bitcoin y sus bifurcaciones. Sin embargo, existe el riesgo de que
PSAV actúen como intermediarios independientes en las actividades desarrolladas en el país, con los
llamados “Stablecoins” especialmente los descentralizados, debido a sus características transfronterizas y
virtuales. No obstante, cabe recalcar que el país se considera a los intermediarios como SO de la Leyes
ALA/CFT y deberán cumplir con los requisitos exigidos por los estándares de GAFI, para la mitigación de
los riesgos LA/FT.