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Facultad: Posgrados

Denominación del programa: Especialización en Finanzas Públicas

Nombre de la asignatura: Control y Seguimiento de la Gestión Financiera

Modalidad1: Presencial-Distancia

Tipo de asignatura2: Teórico-Práctica

Número de créditos3: 3

Horas de acompañamiento directo: 48

Horas de trabajo independiente: 96

Nombre del autor: Jaime Enrique Arregocés Montero

Corrector de estilo: Laura Novoa

Asesoría Pedagógica y control de calidad: Equipo de Educación y Entornos Digitales–ESAP

Fecha última versión:

ISBN: 978-958-652-664-7
Contenidos producidos en el marco del contrato interadministrativo 273 celebrado entre la Escuela Superior de Administración Pública
– ESAP y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

1 Presencial, distancia o virtual.

2 Teórico-Práctica o teórica.
3 Un crédito equivale a 48 horas distribuidas así: 12 horas de acompañamiento directo del docente y 36 horas de trabajo in-
dependiente, que involucra acompañamiento mediado y trabajo autónomo del estudiante (Decreto 1295 del 2010 y Decreto
1075 del 2015).

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AUTOR

JAIME ENRIQUE ARREGOCÉS MONTERO

Experto en Finanzas Públicas con experiencia de más de treinta y cinco (35) años vinculado al sector público,
especialmente en las áreas de Presupuesto, Planeación y Estadísticas Financiera Contabilidad Tesorería e Inven-
tarios. Habilidades especiales en análisis y preparación de informes con destino a organismos de control y de
gestión estatales, ante los cuales también he interactuado como enlace; diseño de planes financieros, marcos
fiscales, planes indicativos, saneamiento contable y actualización de manuales de procesos y procedimientos.
Preparación, seguimiento e implementación de planes de mejoramiento asumidos en virtud de compromisos
internos y externos. Experiencia en área de control fiscal micro y macro y de auditoría e interventoría.

Amplia experiencia docente en las áreas de Presupuesto y Contabilidad Pública, Finanzas Públicas Nacionales y
Territoriales, Control Fiscal y Normatividad de las Finanzas Públicas, modalidad presencial, distancia y virtual.

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PROGRAMA DE ASIGNATURA

INFORMACIÓN GENERAL DE LA ASIGNATURA

Nombre del programa ESPECIALIZACION EN FINANZAS PÚBLICAS

Nombre de la asignatura CONTROL Y SEGUIMIENTO DE LA GESTION FINANCIERA

Campo Temático
Código de la asignatura Esta asignatura es nueva, no tiene código asignado
Nivel de formación Posgrado
Modalidad de Formación Presencial–Distancia
N° créditos Total horas Horas acompa- Horas de acompa- Horas de traba-
3 créditos = 144 horas ñamiento directo ñamiento mediado jo autónomo
del docente

Tipo de Crédito Teórico/ Práctico (TP)

Tipo de Asignatura Disciplinar / complementaria
Duración de la asignatura 6 semanas
Autor del contenido Jaime Enrique Arregocés Montero.
Experto en Finanzas Públicas con experiencia de más de treinta y cinco (35) años vinculado al sector público, especialmente en
las áreas de Presupuesto, Planeación y Estadísticas Financiera Contabilidad Tesorería e Inventarios. Habilidades especiales en
análisis y preparación de informes con destino a organismos de control y de gestión estatales, ante los cuales también he inte-
ractuado como enlace; diseño de planes financieros, marcos fiscales, planes indicativos, saneamiento contable y actualización
de manuales de procesos y procedimientos. Preparación, seguimiento e implementación de planes de mejoramiento asumidos
en virtud de compromisos internos y externos. Experiencia en área de control fiscal micro y macro y de auditoría e interventoría.
Amplia experiencia docente en las áreas de Presupuesto y Contabilidad Pública, Finanzas Públicas Nacionales y Territoriales,
Control Fiscal y Normatividad de las Finanzas Públicas, modalidad presencial, distancia y virtual.
Fecha de actualización Día/Mes/Año Versión y fecha N°

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CONTENIDO
CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ASIGNATURA.......................................................................................................................................................................................................... 6

OBJETIVO GENERAL DE LA ASIGNATURA.............................................................................................................................................................................................................. 9

JUSTIFICACIÓN................................................................................................................................................................................................................................................................ 9

ESTRUCTURA DE LA ASIGNATURA – IDEOGRAMA...........................................................................................................................................................................................10

UNIDAD DIDÁCTICA 1 – CONTROL POLÍTICO Y DE GESTIÓN FISCAL DE LAS

FINANZAS PÚBLICAS...................................................................................................................................................................................................................................................14

RESUMEN DE LA UNIDAD DIDÁCTICA...........................................................................................................................................................................................................14

COMPETENCIA DE LA UNIDAD DIDÁCTICA.................................................................................................................................................................................................15

CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA...................................................................................................................................................................................................16

TEMA 1. CONTROL POLÍTICO....................................................................................................................................................................................................................................16

TEMA 2. CONTROL DE LA GESTIÓN FISCAL EN LAS FINANZAS PÚBLICAS...............................................................................................................................................28

ESTUDIO DE CASO................................................................................................................................................................................................................................................31

CONCLUSIONES............................................................................................................................................................................................................................................................33

MATERIAL DE ESTUDIO...............................................................................................................................................................................................................................................34

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................................................................................................................................................................................35

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR..........................................................................................................................................................35

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS COMENTADAS.........................................................................................................................................................................................36

WEBGRAFÍA.............................................................................................................................................................................................................................................................42

GLOSARIO................................................................................................................................................................................................................................................................44

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CONTEXTUALIZACIÓN DE LA ASIGNATURA
Los sistemas de control no pueden ser considerados al margen de la estructura de las ramas del poder público,
pues, así como estas, cumplen funciones bien definidas dentro de la estructura estatal, el ordenamiento jurídico
ha establecido responsabilidad específica y funciones concretas en diferentes órganos del Estado que se traduce
históricamente en la separación de la función legislativa, ejecutiva y judicial. Además de esta estructura, se in-
cluyen otros autónomos e independientes para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, que incluye
unos sistemas de control sometido al denominado Estado de Derecho, es decir, el sometimiento a un principio de
legalidad, señalados por el mismo ordenamiento jurídico.

El control, incorporado en todo ámbito de estructura que desarrolla procesos administrativos, no se puede sus-
traer de la actividad pública, pues es una actividad que no solo se desarrolla obedeciendo al ordenamiento jurídi-
co, sino que actúa como garante de la confianza pública que la sociedad deposita en sus gobernantes y gestores
públicos. No obstante, el andamiaje jurídico, funcional y organizacional, uno de los aspectos más cuestionados
cuando en el escenario nacional se denuncian actos de corrupción, es la poca efectividad de los diferentes siste-
mas de control con que cuenta el Estado, no solo para castigar las actuaciones de los corruptos, sino para prevenir
la comisión de tales actos delictivos. De manera coyuntural, para todos son conocidos los recientes casos que
comprometen significativos recursos públicos derivados de la concurrencia de actores públicos y privados en las
firmas Odebrecht y Reficar y en el orden territorial los casos denunciados en Meta, Córdoba y Guajira, entre otros,
con el probable convencimiento de la incierta recuperación de recursos, que repercutirán en más limitaciones
para proveer bienes y servicios por parte del Estado, con impacto en los sectores más vulnerables de la población
colombiana, situación que además impacta sobre el crecimiento económico y tiende a ser compensado de mane-
ra cíclica con reformas tributarias regresivas que incrementan los índices de pobreza y pobreza extrema.

Existen cifras que pueden resultar contradictorias, pero que de alguna manera dimensionan la magnitud de esta
problemática económica y social, calculando y otros casos especulando, en 50 billones de pesos la suma que
anualmente se esfuman de las arcas públicas por actos de corrupción, suma cercana al 20% del PIB de nuestro
país.

El control en el sector público, en sus distintas formas, está estrechamente relacionado con el tema de corrupción.
El control pretende constituir un filtro que resulta insuficiente e ineficaz cuando contrariando sus objetivos se
practican a instancia de este, actos de corrupción; sin embargo, es labor permanente instrumentalizar el control,
para hacerlo concordante con todo tipo de avance en lo legal, técnico, científico, político, ambiental y demás.

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Recientemente se han suscitado propuestas reactivas ante los escandalosos actos de corrupción. El Contralor
General de la República, máximo rector del control fiscal, ha propuesto de su parte la necesidad de implantar un
modelo de control fiscal “ajustado a estándares internacionales” con el fin de “acelerar los procesos de auditoría”,
y de esa manera obtener resultados más oportunos relacionados con el manejo de recursos públicos. Se busca
profundizar sobre aspectos financieros, cumplimiento y desempeño en contratos o en políticas públicas. Asegura
el Contralor que el nuevo modelo será “el mejor instrumento en la lucha contra la corrupción”, ya que permitirá
un control y vigilancia con mayor efectividad y especialización sectorial, un control fiscal con mayor cobertura,
orientado a una evaluación de gestión y resultados, que beneficiará la transparente administración de recursos
públicos. Los cambios referidos pretenden complementariamente cumplir requisitos exigidos a Colombia para
formar parte del OCDE.

La asignatura de Control y Seguimiento de la Gestión Financiera Pública surge como elemento concomitante
del desarrollo de las actuaciones administrativas en el sector público; no es dable desarrollar procesos donde se
generan, captan y aplican recursos públicos sin que se lleven a cabo mecanismos de control que permitan una
permanente verificación de su efectiva utilización o aplicación, inversión y resguardo.

Son varios los sistemas, órganos, funcionarios y herramientas técnicas encargados de controlar el erario público
en los diferentes órdenes y niveles estatales; de ahí el reiterado asombro del por qué a pesar de ello suceden
tantos actos de malversación y sustracción de fondos y bienes públicos, habida cuenta de la existencia de tantos
elementos funcionales; atribuible en gran medida al desconocimiento y por ende poca interés por defender lo
público; lejos está el sentido de pertenencia por lo que nos pertenece e incumbe a todos. De esa manera, la ense-
ñanza de esta asignatura desborda lo académico para exaltar valores civiles ciudadanos existente y la invitación
al compromiso de agotar mayores esfuerzos por la defensa del patrimonio público.

Trataremos los principales actores del control financiero estatal, traducido en primer lugar en el control político
que compete a las Corporaciones de Elección Popular (Congreso, Asambleas y Concejos distritales y municipa-
les); el control de la Gestión Fiscal encargado a las Contralorías en el orden nacional y territorial, que a pesar de
dárseles la connotación de órganos de control fiscal, su principal función está asociada al control de la Gestión y
manejo de los fondos, bienes y derechos estatales que integran la Hacienda Pública, pues el control financiero es
una función que compromete también a otros actores estatales, como veremos en nuestro desarrollo; el control
interno, bajo la perspectiva de un instrumento que hasta hace poco fue novedoso, pero que a estas alturas, y a
partir de la promulgación de nuestra Carta Política, ha alcanzado amplias dimensiones dentro de la administra-

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ción estatal y se consolida como un hecho que involucra a toda la estructura organizacional de los entes públicos,
encabezada por el representante legal de los mismos; también avocamos un control disciplinario a partir de la
defensa de los intereses públicos que compete al Ministerio Público, al contenido del Código Disciplinario Único
y la trayectoria para la vigilancia que partió en 1989 con la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales,
hoy día para la Economía y la Hacienda Pública. Al tenor de los contenidos constitucionales que exaltan la demo-
cracia participativa, incorporamos los elementos fundamentales del control ciudadano, dándole dimensión de
control fiscal participativo, a través de los mecanismos habilitados y que se armonizan con los demás sistemas
de control, pretendiendo hacer más participes a la sociedad civil en las ejecutorias de las decisiones guberna-
mentales a través de herramientas aún en proceso de implementación y de poca trascendencia actualmente,
en gran medida absorbidas por la intención de los ejecutores de las políticas públicas de minimizar este tipo de
intervención y participación comunitaria, también propiciada por la desidia, desconocimiento y falta de cultura
ciudadana.

La asignatura constituye un elemento fundamental en la formación académica orientada a la gerencia de los

recursos públicos; el control, teóricamente no solo es parte de todo proceso administrativo, sino que dentro de
la estructura estatal se convierte en el elemento más significativo para mantener o rescatar la confianza ciudada-
na en la gestión del Estado responsable de la administración de sus bienes y tributos voluntarios e impositivos.
Quienes por el ordenamiento constitucional y legal participamos con nuestros tributos en la consolidación de
recursos que el Estado traduce en cometidos, interpretando pertinencia y prioridad de las necesidades conside-
radas apremiantes para el bienestar ciudadano, valoramos el esfuerzo de los gestores estatales por comprometer
acciones tendientes a una buena administración de los recursos públicos. Los valores éticos y democráticos, con
vocación de servicio público, que desde su primera formación caracterizan el perfil del estudiante esapista deben
garantizarse no solo impartiéndole elementos substanciales que caracterizan a un buen gerente público, sino
infundirle elementos éticos y actuaciones demostrativas de su vocación por la preservación y buen uso de los
recursos públicos, pues su principal compromiso lo asume por su condición de ciudadano probo, y a partir de ello
se hace referente por su experticia como gestor público. A ello contribuye de manera destacada el conocimiento
de los sistemas y herramientas de control, no como una idea estática que lo compromete a aplicar, sino como
actor de iniciativas y emprendimiento en el mejoramiento continuo, apoyado hoy día con una amplia existencia
de herramientas tecnológicas y de sistemas comparados, dentro de un comportamiento globalizado, cambiante
y recurrentemente acelerado.

Nuestra asignatura concluye de manera concurrente con los elementos que se incorporan en el sector público
con el fin de realizar el seguimiento y evaluación de las Finanzas Públicas, dentro del que se destaca el realizado

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al Presupuesto conforme a los Artículos 91 al 94 del Estatuto Orgánico del Presupuesto por parte de la Dirección
General del Presupuesto Púbico Nacional y la Evaluación de la Gestión y efectuar el seguimiento de los proyectos
de inversión pública por parte del Departamento Nacional de Planeación, procedimiento que se realiza mediante
la obtención de los distintos informes reportados por los organismos estatales de distinto orden.

OBJETIVO GENERAL DE LA ASIGNATURA

Desarrollar habilidades relacionadas con la funcionalidad de los principales formas y sistemas de control y segui-
miento de la gestión financiera estatal en sus diferentes órdenes y niveles; los órganos y entidades que lo ejercen,
las herramientas aplicadas, sujetos de control y fundamentos jurídicos que los amparan.

JUSTIFICACIÓN
Las acciones de control buscan fundamentalmente el mejoramiento continuo y sostenido de las organizaciones.
En tal sentido, se controla para lograr cumplir los objetivos propuestos, para corregir desviaciones respecto a lo
planeado y se puedan alcanzar las metas, ya que durante la ejecución de planes y proyectos se presentan factores
que afectan variables de los procesos.

En nuestra asignatura, el estudiante aprenderá a conocer todo el acervo normativo en materia de control de las
finanzas públicas; analizar los diferentes informes resultantes de la vigilancia y control practicada a las personas
naturales y jurídicas, públicas o privadas que administren recursos públicos; evaluar la presentación adecuada de
los contenidos de los informes requeridos por los órganos de control y gestión estatal, como también el calenda-
rio para el cumplimiento de tales obligaciones; aplicar instrumentos de evaluación y seguimiento de los resulta-
dos financieros y presupuestales dentro del marco de las finanzas públicas, mediante la interpretación de tablas,
series históricas, análisis horizontal y vertical, determinación y análisis de indicadores e índices, en forma manual
o recurriendo a herramientas sistematizadas.

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ESTRUCTURA DE LA ASIGNATURA – IDEOGRAMA

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12
PLAN DE FORMACIÓN DE LA ASIGNATURA

Competencia gene- N° y nombre de la Competencia de la Estructura temática base Actividades por Tiempo de
ral de la asignatura unidad didáctica unidad didáctica de cada unidad temática unidad didáctica aprendizaje

Reconoce y diferencia la fun- Control Político y Comprende los elementos 1. Control Político y de Ges- Actividad Virtual 2 semanas
cionalidad de los principales de Gestión Fiscal conceptuales, funcionales tión Fiscal
formas y sistemas de control y de competencias de dife- 1. Foro temático indivi-
y seguimiento de la Gestión rentes instancias del Estado 1.1 Control político Nacional dual
Financiera Pública en sus di- relacionados con estos ti- 1.2 Control Político Territorial 2. Ensayo l sobre estu-
ferentes órdenes y niveles; pos de control, fundamen- dio de caso
los órganos y entidades que tado en el ordenamiento 1.3 Control de la Gestión Fiscal
lo ejercen, las herramientas jurídico. Nacional 3. Evaluación escrita
aplicadas, sujetos de control Comprende la importancia
y fundamentos jurídicos que 1.4 Control de la Gestión Fiscal
que para las finanzas pú- Territorial
los amparan. blicas representa la efectiva
participación de las corpo-
raciones de elección popu-
lar y las Contralorías en el
logro de los fines estatales

Competencia general N° y nombre de la Competencia de la Estructura temática base Actividades por unidad didáctica Tiempo de
de la asignatura unidad didáctica unidad didáctica de cada unidad temática aprendizaje

Control Interno Comprende y relaciona los 1.5 Control interno Actividad Virtual 2 semanas
y Disciplinario elementos conceptuales,
funcionales y de competen- 1.5.1 Control interno en 4. Foro temático individual
cias de diferentes instancias lo nacional
5. Ensayo sobre estudio de caso
del Estado relacionados 1.5.1 Control interno en
con los tipos de control, lo territorial 6. Evaluación escrita
fundamentado en el orde-
namiento jurídico. 1.6 Control disciplinario
Comprende la importancia 1.6.1 Control disciplinario
que para las finanzas públi- en lo nacional
cas representa un efectivo
control administrativo y 1.6.2 Control disciplinario
disciplinario en el logro de en lo territorial
los fines estatales.

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Competencia general N° y nombre de la Competencia de la Estructura temática base Actividades por uni- Tiempo de
de la asignatura unidad didáctica unidad didáctica de cada unidad temática dad didáctica aprendizaje

Control Ciudada- Comprende los elemen- 1.7 Control ciudadano Actividad Virtual 2 semanas
no y seguimiento tos conceptuales, funcio-
financiero nales y de competencias 0.6.1 Control ciudadano 7. Foro temático individual
de diferentes instancias en lo nacional
8. Ensayo sobre estudio de
del Estado relacionados 0.6.2 Control ciudadano caso
con estos tipos de con- en lo territorial
trol ciudadano, funda- 9. Evaluación escrita
mentado en el ordena- 0.7 Seguimiento Financiero
miento jurídico.
0.7.1 Seguimiento Fi-
Comprende la importan- nanciero en lo nacional
cia que para las finanzas
públicas representa un 0.7.2 Seguimiento Fi-
efectivo control ciu- nanciero en lo Territorial
dadano mediante los
mecanismos de partici-
pación consagrados en
la Constitución Política
y la Ley 134 de 1994 y el
Seguimiento Financiero
en el logro de los fines
estatales

UNIDAD DIDÁCTICA 1 – CONTROL POLÍTICO Y DE GESTIÓN FISCAL DE LAS

FINANZAS PÚBLICAS
RESUMEN DE LA UNIDAD DIDÁCTICA
El control político es una expresión de la forma en que el Estado distribuye competencias, dentro y fuera de las
ramas del poder público; es la razón fundamental de creación de un organismo o entidad, bajo funciones espe-
cializadas no atribuida a otro, que justifican la asignación no solo de competencias sino de recursos para el cum-
plimiento de sus funciones. Trataremos entonces el control político alimentado por el debate adelantado contra
los servidores públicos responsables de la ejecución de políticas públicas, lo cual ilustra, aún a base de cuestiona-
mientos la gestión que cada uno de ellos desarrolle respecto a la función encomendada, pero otra también rela-
cionada con el estudio y análisis de informes presupuestales, financieros y contables, que además de alimentar el
debate político, pueden tener otros tipos de alcance en otras instancias del mismo Estado.

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En la labor de control de la gestión fiscal, también fundamentada en el ordenamiento jurídico y acogido a princi-
pios de legalidad, encontramos la labor encomendada a las Contralorías agremiadas en SINACOF y a la Auditoria
General de la República, como medida para preservar el buen uso de los recursos públicos y juzgar, bajo una
jurisdicción especial, a los responsables del manejo y custodia de los recursos públicos. Incluye nuestra Unidad la
pertinencia de conocer en forma consolidada, informes resultantes de la consolidación bajo concepto macro, la
situación de las finanzas del Estado, el consolidado de la ejecución presupuestal y de la deuda del todo el sector
público, la auditoría del balance de la Nación y los correspondientes resultados fiscales, presupuestales y de teso-
rería que ilustran de manera significativa la gestión financiera estatal como un todo.

COMPETENCIA DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

ESTRUCTURA TEMÁTICA

Nombre de la uni- Competencia de aprendizaje de la unidad didáctica Tema Subtemas

dad didáctica

Control Político y de Comprende los elementos conceptuales, funcionales y de 1. Control Político 1.1 Control Político de la GFP en el
Gestión Fiscal en las competencias de diferentes instancias del Estado relacio- nivel Nacional
Finanzas Públicas nados con estos tipos de control, fundamentado en el or-
denamiento jurídico. 1.3 Control Político de la GFP en el
nivel Territorial
Comprende la importancia que para las finanzas públicas
representa la efectiva participación de las corporaciones 2. Control de la Gestión Fiscal en las 2.1 Control de la Gestión Fiscal Na-
de elección popular y las Contralorías en el logro de los Finanzas Públicas cional
fines estatales.
2.2 Control de la Gestión Fiscal Te-
rritorial

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CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

TEMA 1. CONTROL POLÍTICO

Esta primera Unidad Didáctica hace referencia a dos tipos de control estatal dirigidos a la gestión Financiera pú-
blica, con fines específicos consagrados bajo el principio de legalidad, consecuentemente independientes, pero
complementarios frente a los objetivos que persiguen. Lo manifestado se fundamenta en el hecho de que el
ejercicio del control político atribuido legalmente a las Corporaciones de Elección Popular, son quienes tienen a
su vez la elección de los contralores de distinto orden, circunstancia que ha hecho notorio el propósito de que la
actividad de control de la gestión fiscal constituya un apoyo directo de la actividad legislativa.

Efectivamente, la actividad legislativa se sustrae de lo político tradicional para ejercer una función especialmente
técnica relacionada con el análisis de informes y resultados de las finanzas del Estado, en representación del po-
der popular, labor poco conocida de las corporaciones de representación política, que se consolida con otra serie
de aspectos en materia económica y financiera, que las vincula con la creación de tributos, aprobación de los
presupuestos y planes de desarrollo y la legalidad de las demás actuaciones ejercidas en esta materia por todos
los actores de la estructura estatal.

La Constitución Política establece en su Artículo 114 que le corresponde al Congreso de la República de Colom-
bia, reformar la Carta Política, hacer las leyes y ejercer el “control político” sobre el gobierno y la administración
pública.

Por Control Político se entiende la función de las Corporaciones de elección popular, tanto del orden nacional
como del territorial, de citar a miembros del gobierno del orden a que corresponden, para evaluar sus actividades
o cuestionar sus actuaciones como funcionarios públicos. Es una evaluación crítica y política del desempeño de
un funcionario o la validez de las estrategias del Gobierno.

Se considera que el reto del control político en el Congreso es la transparencia en las reglas, la no manipulación
del debate, la prioridad del argumento sobre los ataques personales y de tendencias partidistas o de grupos. La
crítica institucional y no la personal son condiciones necesarias para garantizar debates democráticos que permi-
tan que surjan soluciones, conclusiones y propuestas que sean coherentes con el interés público y no con los de
individuos o particulares.

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Un adecuado ejercicio del control político requiere condiciones externas que tienen que ver con las estructuras
institucionales que garanticen la división de poderes, los pesos y contrapesos, que se establezcan competencias
de las entidades para ejercer el control y, además, la existencia de normas jurídicas que definan los procesos y
tipos de decisiones que cada funcionario o entidad debe y puede tomar. Pero también se requieren condiciones
internas relacionadas con el desarrollo específico del control, donde estén establecidas las reglas para promover
y desarrollar un debate que garantice información adecuada para quien ejerce el control como garantías de de-
fensa para el controlado. Además, del respeto de valores que aseguren una adecuada deliberación como bases
para un debate democrático, es necesario que no se ponga en riesgo la honra de las personas de manera que se
puedan desarrollar debates políticos a partir de la labor de los funcionarios, de los procesos y políticas públicas y
no de las condiciones personales.

Ya hemos señalado que el control político es una responsabilidad de las corporaciones de elección popular que
debe recibir todo el apoyo de la ciudadanía en general, ya que una de sus finalidades es la defensa de los inte-
reses comunitarios. En el marco de la función de control político, el Congreso, la Asamblea o Concejo Distrital o
Municipal puede proponer moción de censura contra funcionarios públicos en caso de que estos no concurran a
la citación o requerimiento que les formulen o respecto de funciones propias del cargo.

En lo que respecta al orden nacional, el Artículo 29 de la Ley 5 de 1992, define la moción de censura de esta ma-
nera: “Por moción de censura se entiende el acto mediante el cual el congreso en pleno y por mayoría absoluta
reprocha la actuación de uno o varios ministros del despacho dando lugar a la separación de su cargo.”

En concordancia con el anterior precepto, la moción de censura es un juicio a las actuaciones, que el Congreso
de la República puede hacer a los ministros del despacho, dando lugar a la separación del cargo, en el evento
de demostrarse los motivos por los cuales se propuso, es decir, por asuntos relacionados con las funciones del
cargo o por el incumplimiento de los requerimientos y citaciones que les haga el Congreso. Fue introducida en la
Constitución Política de 1991 con la finalidad de que el Congreso ejerciera el “control político” que le corresponde
como función constitucional sobre el gobierno y la administración pública. Si bien es una institución propia del
sistema parlamentario, en el derecho colombiano tiene el alcance de un cuestionamiento a la gestión del minis-
tro, que puede culminar con su separación de esa posición, pero que se considera coadyuva al mejoramiento de
la gestión y de la función pública.

La Ley 5 de 1992, “por la cual se expide el Reglamento del Congreso de la República”, en su Artículo 6º se refiere a las
funciones que cumple el Congreso, dentro de las cuales destacamos la función legislativa para elaborar, reformar
y derogar las leyes y códigos en todos los ramos de la legislación; la función judicial para juzgar excepcionalmente

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a los altos funcionarios del Estado por responsabilidad política; la función electoral para elegir Contralor General
de la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdic-
cional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la de Control Político para requerir y emplazar a los
Ministros del Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcio-
narios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones
de la responsabilidad política.

De otra parte, el control de la gestión fiscal atribuida a las Contralorías, que agremiadas conforman el deno-
minado Sistema Nacional de Control Fiscal-SINACOF, pretende establecer bajo principios rectores, la eficiencia,
eficacia, economía y equidad en el uso de los recursos públicos, recurriendo a sistemas de control, como el de
legalidad y el financiero, este último realizado conforme a normas internacionales de auditoria, para establecer si
los estados financieros de una entidad u organismo reflejan razonablemente sus operaciones y los cambios en su
situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que
los originaron, se observaron y cumplieron los principios de contabilidad universalmente aceptados y las normas
dictadas por el Contador General de la Nación, que técnicamente se apoyan en la práctica de auditorías para es-
tablecer hallazgos y comprometer a las distintas administraciones en planes de mejoramiento, con la finalidad de
subsanar inconsistencias o deficiencias en los procesos administrativos y fiscales. Esta función se complementa
con el ejercicio de procesos de responsabilidad fiscal seguidos contra quienes causan daño o detrimento patri-
monial al Estado, con fines resarcitorios o de recuperación del perjuicio fiscal ocasionado; actividad que contem-
pla la actuación extendida de otros órganos estatales ante las incidencias de tipo penal o disciplinario que tales
actuaciones ameriten.

El concepto más amplio en materia de control de la gestión financiera pública es ejercido por la Contraloría Ge-
neral de la República (CGR) a través del Control Fiscal Macro, ya que abarca en materia informativa y de análisis
todo el Estado en sus diferentes órdenes y niveles.

El Control Fiscal Macro tiene como objetivo “Examinar el comportamiento de las finanzas públicas y el grado de
cumplimiento de los objetivos macroeconómicos”. Según el Artículo 32, del Decreto Ley 267 de 2000, el nivel
macro de la vigilancia de la gestión fiscal, consiste en la consolidación de análisis, resultados y situaciones en que
se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por sectores de
actividad.

En esencia, la CGR por mandato de la Constitución Política y la Ley debe compilar las estadísticas fiscales del
Estado, lo cual le permite constituirse en la entidad estatal con el mayor acervo informativo y con suficiente

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poder coercitivo para hacer cumplir esta atribución, ya que los incumplimiento en términos de oportunidad y
contenidos pueden derivar en acciones o procesos sancionatorios pecuniarios y en algunos casos de solicitud de
remoción del funcionario responsable de tales omisiones.

En este mismo tenor, al órgano superior de control debe consolidar información financiera, presupuestal y esta-
dística en general, para analizar y evaluar la consistencia de la política fiscal y ambiental de los gobiernos en el
orden nacional y territorial, establecer los resultados superavitarios o deficitarios de las finanzas públicas, lo cual
fundamenta los diferentes informes que conforme a la misma Constitución y los ordenamientos legales debe
presentar al Congreso y Presidente de la República, como también a la sociedad civil en general.

No obstante, las competencias constitucionales y legales, atribuidas a la CGR en materia de estadísticas fiscales
es necesario comprometerse a fortalecer su operatividad y efectividad, pues a las mismas no se le ha dado la di-
mensión que los intereses institucionales requieren. En efecto, conforme a la señalado en el Artículo 42 de la Ley
42 de 1993: Ningún informe, cuenta o dato sobre la situación y las operaciones financieras de la Nación ni sobre
estadística fiscal del Estado y cualquiera otro de exclusiva competencia de la Contraloría General de la República,
tendrá carácter oficial si no proviene de esta, a menos que, antes de su publicación, hubiere sido autorizado por
la misma. Texto declarado exequible mediante Sentencia C-529 de 1993.

La CGR ha venido cumpliendo este ordenamiento legal lejos de la consideración de que sus cifras tengan el ca-
rácter oficial dentro del contexto de las finanzas públicas, donde se generan disímiles informes sobre un mismo
tema y por lo tanto distintos indicadores macroeconómicos por parte de los organismos estatales que se arrogan
tal función, como es el caso del DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la República, DANE,
Contaduría General, entre otros.

El propósito, más que reclamar las competencias del control fiscal a este respecto, es poder concretar unas cifras
oficiales confiables y oportunas que sirvan para la toma de decisiones y verdadero direccionamiento de la econo-
mía, pues la diversidad de cifras, indicadores y fuentes de información, son aspectos de gran impacto cuestiona-
do por organismos económicos multilaterales. De esa manera, las cifras reveladas por la CGR, más que lograr su
aceptabilidad por parte de las autoridades económicas en el concierto nacional, origina polémica y por qué no
decirlo, rechazo por parte del gobierno, donde en la mayoría de los casos los resultados, cifras e indicadores se
reflejan y manejan acorde con la coyuntura política del momento. Estos aspectos han sido evidentes en la deter-
minación y proyección del PIB, inflación, desempleo, déficit fiscal y deuda pública.

Vale señalar que para la medición de la consistencia macroeconómica y financiera, la CGR cuenta con su propio

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modelo, construido bajo parámetros internacionales, con el cual se pretende, entre otros aspectos: 1) Examinar
la consistencia de la meta de crecimiento del Gobierno, establecida con base en los supuestos gubernamentales;
2) Obtener hacia el futuro información respecto al comportamiento de las finanzas públicas, acorde con unos
supuestos de escenario macroeconómico y 3) Analizar el objetivo del gobierno de alcanzar un déficit fiscal de
acuerdo con las proyecciones presentadas.

La Constitución Política de 1991, le concedió a la CGR especiales competencias relacionadas con el presupuesto
público. En el orden nacional debe llevar la contabilidad de la ejecución del presupuesto (Art. 354 Constitución
Política) y consolidarlo con el de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios de cualquier or-
den y los recursos públicos manejados por particulares, lo cual constituye en esencia el presupuesto general del
sector público.

La contabilidad de la ejecución del presupuesto, como lo señala el Artículo 37 de la Ley 42 de 1993, consiste
básicamente en un sistema de información sobre la ejecución de ingresos y gastos, del presupuesto, e incluye
los reconocimientos y recaudos y la ordenación de gastos y de pagos. Contrariando principios adoptados por
la contabilidad financiera-patrimonial, esta se lleva mediante el método de partida simple, consistente en una
afectación lineal de sumatorias y restas para efectos de resultado (presupuesto inicial, más adiciones, menos re-
ducciones, presupuesto definitivo, ejecución y saldo).

El presupuesto es uno de los componentes más importantes de la política fiscal. Constituye una pieza clave para
el cumplimiento de las metas fiscales del gobierno y un elemento necesario para favorecer el crecimiento econó-
mico, lleva a determinar la viabilidad económica y financiera del mismo, ya que con base en los supuestos que lo
soportan, se evalúa la consistencia de las metas de déficit del sector público no financiero.

Con base en las competencias sobre esta materia, la CGR también se pronuncia anualmente sobre el proyecto
de presupuesto que en cada legislatura el Gobierno presenta a consideración del Congreso y también sobre el
monto antes del 15 de septiembre de cada vigencia fiscal, aunque con muy poco efecto sobre las decisiones ya
tomadas por el ejecutivo.

Las competencias de la Contraloría en materia presupuestal han sido ratificadas por Sentencia C-557/09, pro-
nunciada con asequibilidad como resultado de demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Artículo
37 de la Ley 42 de 1993. En dicha Sentencia se concreta también, la competencia de la CGR de determinar una
nomenclatura presupuestal en concordancia con la Ley Orgánica del presupuesto, aspecto necesario en el proce-
samiento y consolidación de la información.

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Sería importante proponerse afianzar la solidez de las competencias de la CGR en materia presupuestal y sus-
tentar la confiabilidad de los resultados en torno a su ejecución, de tal manera que constituyan herramienta de
ajustes fiscales, pues de manera deliberada la Ley orgánica a partir de la Ley 38 de 1989, excluyó a la CGR como
fuente de información válida a tener en cuenta al formular los presupuestos en cada vigencia fiscal. Es decir, las
recomendaciones de la CGR en materia presupuestal quedaron sin relevancia a partir de dicha norma, ya que es
totalmente discrecional del gobierno en la formulación del presupuesto la observancia del pronunciamiento del
órgano de control fiscal sobre esta materia, resultado de un control micro y macro. Normas anteriores en materia
presupuestal contemplaban que el gobierno en la formulación del presupuesto debía tener en cuenta las reco-
mendaciones de la CGR.

Las atribuciones que en materia macroeconómica la Carta Constitucional y la Ley le han conferido a la CGR se
concretan en sendos informes que deben ser presentados al Congreso de la República, de los cuales nos ocupa-
mos a continuación.

El proceso evolutivo del control fiscal ha evidenciado cada vez más la necesidad de apoyar el ejercicio legislativo
del Congreso. Los nexos que antes de la Carta Política de 1991 se venían dando con relación a la Cámara de Re-
presentantes, de quien dependía la elección del Contralor General, se ampliaron a partir de la promulgación de
esta última.

Se debe proponer afianzar las relaciones con el Congreso, con fines de apoyo y fortalecimiento del control polí-
tico. Considero que la CGR no solo debe presentar al Congreso los informes de Ley, sino también aquellos que el
Legislativo requiera para el debate político, mecanismo de apoyo similar a como opera en los Estados Unidos de
Norteamérica con la Oficina de Responsabilidad General GAO.

También considero pertinente se expida una clara reglamentación respecto a los informes que se presentan a
dicha corporación legislativa, toda vez que lo contenido en la Ley 5 de 1992 y Ley 42 de 1993 no da suficientes
elementos respecto al trámite y resultado de los mismos, al señalar que deben ser presentados al Congreso, en
algunos casos “para su conocimiento y análisis”. Solo en el caso de la denominada “Cuenta General del Presupues-
to y del Tesoro” presentada por el Contralor General, por corresponder a una atribución especial de la Cámara de
Representantes de examinarla y fenecerla (ordinal 2º., Artículo 178 de la Constitución Política) y su reglamenta-
ción a través de la precitada Ley 5 de 1992, aportan algunos elementos de juicio respecto a las actuaciones de
esta Corporación Legislativa a través de Comisión Legal de Cuentas.

La labor de dicha célula legislativa, es tal vez de los pocos elementos destacados en cuanto a los informes consti-

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tucionales y legales que se presentan al órgano legislativo, se trata de una labor iniciada a comienzos de la déca-
da de los 90, a pesar de su creación mediante la Ley 20 de 1975, pero que poca trascendencia tiene sus resultados,
toda vez que a pesar de su no fenecimiento, como prueba de no conformidad, la Cámara de Representantes
nunca ha adelantado actuación alguna contra las entidades que han resultado cuestionadas; esto en razón que la
misma Ley 5 de 1992 contempla la posibilidad de promover moción de censura contra los ministros del despacho
y actuaciones a través de la Comisión de Investigaciones y de Acusaciones cuando a ello hubiere lugar, agregan-
do que en efecto han existido razones para recurrir a tales actuaciones.

A continuación, damos una breve descripción de cada informe que el Contralor General debe presentar al Con-
greso de la República, lo que incorpora información financiera y presupuestales tanto del orden nacional como
territorial, central y descentralizada.

En primer lugar, encontramos el informe sobre la certificación de las finanzas del Estado. Este se presenta al tenor
del numeral 11, Art. 268 constitucional y Arts. 41 de la Ley 42 de 1993, 254 de la Ley 5 de 1992 y 64 del Decreto-Ley
267 de 2000. Contiene recomendaciones al Congreso y al Presidente de la República respecto al manejo y consis-
tencia de la política fiscal, análisis del cumplimiento de las metas fiscales y los resultados oficiales consolidados
de las finanzas del Estado (todas las entidades del sector público), entre otros aspectos.

El contenido integral de este informe comprendería materia de otros informes particulares, como es el caso de
los informes presupuestales, de la deuda y los referidos al balance de la Nación; no obstante, en cumplimiento
de las mismas normas se deben presentar separados. Una propuesta válida sería unificar en un solo informe las
diferentes materias (presupuesto, contabilidad, deuda pública, situación de los recursos naturales, dictamen del
balance), entre otras cosas las fechas son similares, pues esto contribuiría a evitar las confusiones que en efecto
se presentan.

Las normas al respecto no hacen un señalamiento claro en relación con el trámite y análisis o conocimiento que
el Congreso debe realizar del mismo. Por tal motivo, ha sido la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Repre-
sentantes la que ha venido teniendo conocimiento del mismo, sin que se le defina el tipo de pronunciamiento
que debe realizar al respecto, tal como existe para el caso de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.

Otro informe en cuestión hace referencia a la denominada “Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro”. Es
presentada en acatamiento de los Artículos constitucionales 178, 268 y 354 y Arts. 38 y 39 de la Ley 42 de 1993,
310 de la Ley 5 de 1992 y 64 del Decreto-Ley 267 de 2000. Debe Contener la ejecución de ingresos y gastos de
la vigencia inmediatamente anterior, el resultado presupuestal, los pagos realizados de la vigencia anterior, los

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saldos de las cuentas del tesoro (activos y pasivos corrientes) y las recomendaciones que el contralor considere.
El informe de la deuda pública, también requerido, se presenta en forma específica y separado.

Este informe se debe presentar antes del 31 de julio de cada vigencia ante la Secretaría de la Cámara de Repre-
sentantes. Posteriormente es enviado por la misma corporación legislativa a la Comisión Legal de Cuentas, en-
cargada de realizar el estudio y posteriormente presentar los resultados a la Plenaria de la misma Cámara para su
fenecimiento.

Es preciso reconocer que este informe constituye substancialmente el de mayor claridad en su evolución operati-
va dentro del Congreso, facilitado por la existencia de una célula legislativa especializada para este estudio, como
es el caso de la Comisión Legal de Cuentas, pero que sin embargo no ha tenido la trascendencia debida, salvo
las citaciones que periódicamente se hacen al Contador General, Procurador General, Contralor General y uno
que otro representante legal de entidades especialmente descentralizadas por servicios, para comprometerlas a
desarrollar algunas actuaciones, basadas en la información presentada por la CGR y la que la misma Comisión de
manera autónoma solicita a los diferentes organismos y entidades del orden nacional, competencia esta última
que no está plenamente establecida.

Finalmente es necesario observar, que no existe plena claridad respecto a la cobertura de la cuenta en cuestión.
Es decir, no se han definido las entidades que allí deben estar comprendidas, lo mismo que la competencia para
solicitar información y la labor operativa que debe desarrollar la referida Comisión Legal, pero que como se dijo
anteriormente, la actuación se puede extender a la Comisión de Acusaciones e Investigaciones de la Cámara, se-
gún lo establecido en la Ley Orgánica del Congreso, aspecto sobre el cual tendremos la oportunidad de debatir
en nuestro desarrollo académico.

Resulta aventurado afirmar que la administración pública ha mejorado a instancia de las actuaciones del control
político y en particular por el seguimiento que en algunos casos se realiza a la gestión institucional del sector
público. En verdad existe un divorcio entre las actuaciones derivadas del control fiscal tanto micro como macro y
el control político, prueba de ello es que en muy pocos casos se podría afirmar que el debate de control político
se deriva de una actuación de la CGR. De tal manera que resultan más significativos los sustentados en denuncias
periodísticas en las que la Contraloría actúa de manera reactiva, y en muy pocos casos de manera preventiva.

Involucramos a nuestra temática la Auditoría del Balance, si hablamos de un Balance General elaborado de ma-
nera consolidada por el Contador General de la Nación. Se fundamenta en el Parágrafo único del Artículo 354 de
la Constitución y en el Artículo 47 de la Ley 42 de 1993. La primera observación al respecto es relacionada con el

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citado Parágrafo, cuando señala que el balance a auditar es el “Balance de la Hacienda”, cuando debería expresar
es el Balance General, como verdadero estado financiero. De otra parte, el señalamiento que el citado Parágrafo
hace respecto a su presentación al Congreso “para su conocimiento y análisis”, por parte del gobierno, una vez
auditado por la Contraloría, pues se desconoce el propósito o por lo menos debe existir una norma que compro-
meta a realizar alguna labor al órgano legislativo, o si no para qué se presenta, pues no tiene ningún fundamento
presentarlo por el solo hecho de dar cumplimiento a las normas constitucionales y legales.

Al cesar las funciones de la CGR de “llevar” la contabilidad de la Nación y prescribir los métodos de contabilidad
que le atribuía la Constitución anterior, asume el verdadero papel como ente de control fiscal, por lo tanto, debe
auditar el balance que le presente el Contador General y rendir un dictamen u opinión que es presentado al Con-
greso y al Presidente de la República.

En resumen, la labor de la CGR con respecto al Balance que le presenta el Contador General, se pretende, entre
otros aspectos:

• Determinar la Razonabilidad de los Estados Financieros

• Conocer el estado de las Finanzas Públicas

• Evaluar la calidad de la contabilidad pública

• Determinar posibles irregularidades en el manejo de los recursos del Estado

La labor que la CGR debe desarrollar al respecto es dispendiosa, no existe en principio claridad sobre la cobertura
que debe tener el dictamen del Contralor, a pesar de que el Consejo de Estado se pronunció manifestando que
el Contralor debe pronunciarse sobre el balance total, es decir, el consolidado de todo el sector público, existen
limitaciones para cumplir esta tarea, situación que trataremos en nuestro desarrollo de la asignatura.

La principal dificultad para lograr la cobertura del total del balance es que la competencia de la CGR en materia de
control fiscal es del orden nacional, y de manera excepcional (Art. 267 de la C.P) sobre las entidades territoriales.
Para subsanar esta limitación la Contraloría General le solicita a los Contralores territoriales el dictamen por ellos
proferidos respecto a las entidades de su competencia, sin embargo esto resulta difícil de lograr, en razón a que
existen contralorías que deben ejercer control fiscal, y por lo tanto pronunciarse respecto a los estados financieros
de los municipios donde no existe contraloría (Art. 272 de la C.P), lo cual como es sabido debe fundamentarse en

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la práctica de una auditoría financiera, para la cual el personal resulta supremamente escaso, pues la Ley 617 de
2000, además de suprimir con medidas de ajuste, contralorías territoriales, limitó los recursos de las departamen-
tales y por el contrario les dejó más tareas a realizar. Un caso típico es el de departamentos como Cundinamarca,
con aproximadamente 120 municipios, donde el único que posee contraloría es Soacha.

Operativamente se presentan tres (3) balances: El de la Nación (incluidas sus entidades descentralizadas), el de las
entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios, con sus respectivas entidades descentralizadas por
servicios) y un tercer balance consolidado de todo el sector público.

Se pueden encontrar serios reparos a la credibilidad de los dictámenes proferidos, en el orden nacional, a pesar
de los pequeños esfuerzos que se hicieron por mandato de la Ley 716 de 2001 sobre saneamiento contable, el
dictamen no alcanza a ser con salvedades, ni mucho menos limpio. Mucho más grave se encuentra la situación
en las entidades territoriales.

Una buena labor a emprender en materia contable es lograr a instancias del control fiscal que la contabilidad se
constituya en una verdadera herramienta para el control, la evaluación de la gestión y toma de decisiones. La
evaluación que hoy día se puede hacer respecto a este importante sistema de información es que la misma se
prepara para cumplir los requisitos de presentación a los órganos de control y gestión estatal externos; es decir,
para el principal usuario, que es la propia administración, no está sirviendo para nada.

Es necesario entonces, establecer mecanismos para que al interior de las entidades públicas se valore la impor-
tancia de la contabilidad financiera-patrimonial, pues ha sido tradicional la exaltación que se da al presupuesto,
el cual como sistema de información adolece de las propiedades de la primera, ya que por su carácter anual no
acumula saldos ni capitaliza por llevarse todo al gasto y por lo tanto no reflejar un efecto patrimonial.

El cuarto informe a que hacemos referencia es sobre la deuda pública. Se fundamenta en el numeral 3 del Artículo
constitucional 268; Artículos 39, 41 y 43 de la Ley 42 de 1993 y 64 del Decreto-Ley 267 de 2000.

La CGR presenta anualmente al Congreso de la República un informe consolidado sobre el estado y evolución
de la deuda pública de la Nación y las entidades territoriales y mensualmente un informe estadístico y analítico.

La información de la deuda pública es relativamente razonable, confiable y oportuna. De una parte, toda entidad
pública debe someter a registro los contratos de deuda y las entidades financieras tienen especiales instruccio-
nes de no producir desembolsos mientras no se produce el registro, de esa manera se garantiza el registro para

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efectos de reflejar las cifras de competencia. De otra parte, las Contralorías territoriales tienen delegada la función
de expedir el certificado de registro a las entidades de su jurisdicción y enviar el correspondiente reporte a la CGR.

Comentario especial merecen los informes que al respecto produce la CGR para su presentación al Congreso, lo
cual poco trasciende. Sin embargo, es evidente la discordancia existente entre las cifras que al respecto refleja el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público con respecto a las de la CGR, pues mientras el órgano de control fiscal
toma para efectos de cálculo de la deuda la sumatoria de todo el sector público (deuda bruta), Hacienda por ra-
zones de conveniencia toma la deuda neta, es decir, considera como neutra la deuda contraída entre entidades
públicas y esto es un factor determinante para las diferencias.

La poca o nula incidencia que los informe respecto a los niveles de endeudamiento tienen los informes de la CGR
es lo que hace necesario invitar a reflexionar. Una buena labor al respecto estaría dada por la búsqueda de que
a instancia de informes creíbles por parte del órgano de control fiscal controle las pretensiones del ejecutivo de
contraer elevados niveles de endeudamiento, contando para ello con el apoyo del Congreso.

La CGR debe presentar al Congreso de la República, en concordancia con el orden legal, además de los informes
anteriores, un Informe sobre Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente y otro de gestión anual, que como
su nombre lo indica, presenta toda la gestión realizada durante la vigencia fiscal, tal como número de investiga-
ciones, juicios fiscales fallados, montos recaudados, auditorías realizadas, etc.

El Control Político se desarrolla, especialmente, al tenor del ordenamiento constitucional, la Ley 5 de 1992, Ley 136
de 1994 y Ley 1551 DE 2012, que comprenden la regulación en el orden nacional y municipal. Trataremos enton-
ces la competencia de las Corporaciones de Elección Popular de citar a ministros, jefes de departamentos admi-
nistrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, según el orden de competencia, y secretarios
de despacho para que respondan por asuntos relacionados con las funciones propias de su cargo, aspecto que
puede derivar en la imposición de moción de censura, que consiste básicamente en la solicitud de remoción del
cargo. También hace referencia al análisis, estudio y fenecimiento de los informes financieros, contables, estadísti-
cos y presupuestales que le presenten tanto la administración como las Contralorías correspondientes (Situación
de las Finanzas del Estado, Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, Situación de la Deuda Pública, Auditoria
del Balance, Estado de los recursos Naturales y del Ambiente). Adicionalmente se refiere a la competencia de estas
Corporaciones de estudiar y aprobar los Presupuestos, Planes de Desarrollo y evaluar los informes de seguimiento
y resultados.

Para el orden nacional, el Artículo 254 Ley 5 de 1992 hace referencia a la obligatoriedad de presentar informes

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al Congreso de la República por parte del Contralor General de la República: informes sobre el cumplimiento de
sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley; además, informe
anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

De conformidad con el Artículo constitucional 178, se señala la atribución especial de la Cámara de Representan-
tes de “examinar y fenecer la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro que le presente el Contralor General de
la República”, cuenta que en concordancia con el Artículo 38 de la Ley 42 de 1993 debe presentar dicho funcio-
nario a consideración de dicha corporación legislativa para su examen y fenecimiento, a más tardar el 31 de julio,
correspondiente a cada ejercicio fiscal.

En concordancia con el Parágrafo único, Art. 354 de la C.P, la Contraloría General de la República debe enviar al
Congreso el Balance General de cada vigencia fiscal que produce el Contador General debidamente auditado,
como una condición asimilada a la función de revisoría fiscal, para su conocimiento y análisis, aspecto que a su
vez tipifica una función del Congreso similar a la ejercida por la asamblea general en el ambiente empresarial.

Los Artículos 309 y 310 de la Ley 5 de 1992 se refieren a la Comisión Legal de Cuentas, célula legislativa encarga-
da de realizar el estudio y análisis de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro que presenta la Contraloría
General de la República a la Cámara de Representantes para su fenecimiento por parte de la plenaria de dicha
corporación legislativa. Este trámite lo recoge a su vez la Ley 38 de 1989, Art. 76 y la Ley 179 de 1994, Art. 55,
inciso 1), normas componentes de la Ley Orgánica del Presupuesto, para referirse en concreto al Control Político
Nacional, al señalar:

CONTROL POLÍTICO NACIONAL. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Con-
greso de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos:
…d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta General
del Presupuesto y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República.

En lo que respecta al orden territorial, el Artículo 32 de la ley 136 de 1994 sobre atribuciones de los Concejos
Municipales, señala:

Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de departamentos admi-
nistrativos o entidades descentralizadas municipales, al contralor o al personero, así como a cualquier
funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales so-
bre asuntos relacionados con la marcha del municipio.

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También se refieren a este tema el Artículo 165, numeral 6 de la Ley 136 de 1994 atribuciones del Contralor Muni-
cipal, en el que se señala: “Presentar anualmente al Concejo un informe sobre el estado de las finanzas de la enti-
dad territorial, a nivel central y descentralizado, acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes
y fondos públicos”.

En su Artículo 18, la Ley 1551 de 2012, establece que los concejos municipales podrán invitar a los diferentes
funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados
y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en
relación con temas de interés local. También señala el Artículo en comento la competencia de dicha corporación
de citar a control especial a los representantes legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean
públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el
respectivo Municipio o Distrito.

El Acto Legislativo No. 01 de 2007, al modificar los Artículos 300 y 301 de la Constitución Política, concedió a las
Asambleas departamentales y concejos distritales y municipales, respectivamente, competencias para aplicar la
moción de censura contra los secretarios de despacho. Ya anteriormente a nivel municipal el Artículo 39 de la Ley
136 de 1994 había creado la figura de “moción de observaciones”.

Son pocas las referencias que desde el punto de vista departamental se hacen en el ordenamiento legal colombia-
no a los departamentos. Encontramos, sin embargo, que la Ley 330 de 1996, sobre atribuciones de los contralores
departamentales, señala que anualmente dichos funcionarios deben presentar a la Asamblea Departamental y
a los Concejos Municipales, un informe sobre el estado de las finanzas de las entidades del departamento a nivel
central y descentralizado, que comprenda el resultado de la evaluación y su concepto sobre la gestión fiscal de la
administración en el manejo dado a los fondos y bienes públicos.

TEMA 2. CONTROL DE LA GESTIÓN FISCAL EN LAS FINANZAS PÚBLICAS

En el ámbito de control, la Gestión fiscal es considerada toda actividad económica y jurídica relacionada con la
adquisición, explotación, administración y disposición de bienes públicos que integran el patrimonio del Estado,
de sus actividades descentralizadas o que son administrados por particulares, desarrollado al tenor del contenido
constitucional, la Ley 42 de 1993, sus modificaciones y reglamentaciones, en el orden nacional y territorial. Se re-
fiere a las funciones de control micro y macro que ejercen las Contralorías correspondientes, con el fin de evaluar
los principios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y la valoración de los costos ambientales, en el uso de los

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recursos públicos, recurriendo a sistemas de evaluación de resultados, de la gestión, del control interno, financie-
ro y de legalidad.

El control de la gestión fiscal se ejerce en forma micro (la auditoria a cada organismo en particular) y en forma
macro sobre los resultados agregados. En el primer caso se pueden establecer las áreas de control más relevantes:
Contratación, presupuesto, tesorería, contabilidad, recursos físicos (inventarios), cartera o deuda.

Entre el control político y el fiscal existen especiales nexos. Se podría decir que el control fiscal constituye el prin-
cipal apoyo para el ejercicio del control político, aunque este enunciado no se da en todos los casos. En materia
de finanzas públicas, las Contralorías de los diferentes órdenes, deben presentar de acuerdo con la Constitución
Política y las Leyes (Ley 5 de 1992 y Ley 42 de 1993), informes sobre la situación de las finanzas del Estado o del
ente territorial de su competencia, sobre la ejecución presupuestal, sus resultados y el tesoro, deuda pública, au-
ditoria del balance e informes de gestión sobre el ejercicio de sus propias funciones.

El Control de la Gestión Fiscal Incluye los procesos adelantados con el fin de establecer la responsabilidad fiscal,
cuando por acción u omisión se le ha ocasionado un daño o detrimento patrimonial al Estado.

Es función de la Contraloría General de la República, como órgano superior de Control Fiscal, de conformidad
con el Art. 41 de la Ley 42 de 1993, concordante con el ordinal 11 del Artículo 268 de la Constitución Política,
“….certificar la situación de las Finanzas del Estado y rendir el respectivo informe al Congreso y al Presidente de
la República..”, lo que implica un informe consolidado de ingresos y gastos, con indicación de resultados fiscales,
presupuestales, de tesorería, del registro de la deuda y los resultados financieros de las entidades descentraliza-
das territorialmente o por servicios, aspectos que dan lugar a la presentación de importantes informes que serán
materia de nuestro estudio y análisis, bajo el concepto de control fiscal Macro.

El Control Fiscal Macro tiene como objetivo “Examinar el comportamiento de las finanzas públicas y el grado de
cumplimiento de los objetivos macroeconómicos”. Según el Artículo 32, del Decreto Ley 267 de 2000, el nivel
macro de la vigilancia de la gestión fiscal, consiste en la consolidación de análisis, resultados y situaciones en que
se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y territorial, como por sectores de
actividad.

En esencia, la Contraloría General de la República-CGR por mandato de la Constitución Política y la Ley, debe
compilar las estadísticas fiscales del Estado, lo cual le permite constituirse en la entidad estatal con el mayor acer-
vo informativo, con suficiente poder coercitivo para hacer cumplir esta atribución.

29
En este mismo tenor, el órgano superior de control debe consolidar información financiera, presupuestal y esta-
dística en general, para analizar y evaluar la consistencia de la política fiscal y ambiental de los gobiernos en el
orden nacional y territorial; establecer los resultados superavitarios o deficitarios de las finanzas públicas, lo cual
fundamenta los diferentes informes que conforme a la misma Constitución y los ordenamientos legales, debe
presentar al Congreso y al Presidente de la República, como también a la sociedad civil en general.

No obstante, las competencias constitucionales y legales, atribuidas a la CGR en materia de estadísticas fiscales,
es necesario comprometerse a fortalecer su operatividad y efectividad, pues a las mismas no se les ha dado la di-
mensión que los intereses institucionales requieren. En efecto, conforme a la señalado en el Artículo 42 de la Ley
42 de 1993:

Ningún informe, cuenta o dato sobre la situación y las operaciones financieras de la Nación ni sobre estadística
fiscal del Estado y cualquiera otro de exclusiva competencia de la Contraloría General de la República, tendrá
carácter oficial si no proviene de esta, a menos que, antes de su publicación, hubiere sido autorizado por la
misma (Texto declarado exequible mediante sentencia C-529 de 1993).

La CGR ha venido cumpliendo este ordenamiento legal lejos de la consideración de que sus cifras tengan el carác-
ter oficial dentro del contexto de las finanzas públicas, donde se generan disímiles informes sobre un mismo tema
y por lo tanto distintos indicadores macroeconómicos por parte de los organismos estatales que se atribuyen tal
competencia, como es el caso del DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Banco de la República, DANE,
Contaduría General, entre otros, pero que podríamos considerar que independiente de la fuente, lo importante
es que se genere información útil, comprensible, confiable y verificable, entre otras características, para los fines
estatales.

El propósito, más que reclamar las competencias del control fiscal a este respecto, es poder concretar unas cifras
oficiales confiables y oportunas que sirvan para la toma de decisiones y verdadero direccionamiento de la econo-
mía, pues la diversidad de cifras, indicadores y fuentes de información, son aspectos de gran impacto cuestionado
por organismos económicos nacionales y multilaterales. De esa manera, las cifras reveladas por la CGR, más que
lograr su aceptabilidad por parte de las autoridades económicas en el concierto nacional, origina polémica y por
qué no decirlo, rechazo por parte del gobierno, donde en la mayoría de los casos los resultados, cifras e indicado-
res se reflejan y manejan a conveniencia y acorde con la coyuntura política del momento. Estos aspectos han sido
evidentes en la determinación y proyección del PIB, inflación, desempleo, déficit fiscal y deuda pública.

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También es importante destacar que, a instancia del control Macro, la Constitución Política de 1991, le concedió
a la CGR especiales competencias relacionadas con el presupuesto público. En el orden nacional debe llevar la
contabilidad de la ejecución del presupuesto (Art. 354 Constitución Política) y consolidarlo con el de las entida-
des descentralizadas territorialmente o por servicios de cualquier orden y los recursos públicos manejados por
particulares, lo cual constituye en esencia el presupuesto general del sector público.

ESTUDIO DE CASO
En el ámbito de control de las Finanzas Públicas existen múltiples casos para el desarrollo de esta actividad aca-
démica. A continuación, consigno los lineamientos que interpretan elementos de la relación entre el control po-
lítico y el control de la gestión fiscal, destacando las falencias u omisiones de aplicación taxativa en concordancia
con el ordenamiento Constitucional y legal: El proceso evolutivo del control fiscal ha evidenciado cada vez más
la necesidad de apoyar el ejercicio legislativo del Congreso. Los nexos que antes de la Carta Política de 1991 se
venían dando con relación a la Cámara de Representantes, de quien dependía la elección del Contralor General,
se ampliaron a partir de la promulgación de esta última.

Se debe proponer afianzar las relaciones con el Congreso, con fines de apoyo y fortalecimiento del control po-
lítico. La CGR no solo debe presentar al Congreso los informes de Ley, sino también aquellos que el Legislativo
requiera para el debate político, mecanismo de apoyo similar al que opera en los Estados Unidos de Norteamérica
con la Oficina de Responsabilidad General GAO.

Evaluamos este importante tipo de actuación de control, pues es pertinente se expida una clara reglamentación
respecto a los informes que se presentan a dicha corporación legislativa, toda vez que lo contenido en la Ley 5 de
1992 y Ley 42 de 1993 no da suficientes elementos respecto al trámite y resultado de los mismos, al señalar que
deben ser presentados al Congreso, en algunos casos “para su conocimiento y análisis”. Solo en el caso de la de-
nominada “Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro” presentada por el Contralor General, por corresponder a
una atribución especial de la Cámara de Representantes de examinarla y fenecerla (ordinal 2º., Artículo 178 de la
Constitución Política) y su reglamentación a través de la precitada Ley 5 de 1992, aportan algunos elementos de
juicio respecto a las actuaciones de esta Corporación Legislativa a través de la Comisión Legal de Cuentas.

La labor de dicha célula legislativa, es tal vez de los pocos elementos destacados en cuanto a los informes cons-
titucionales y legales que se presentan al órgano legislativo, se trata de una labor iniciada a comienzos de la
década de los 90, a pesar de su creación mediante la Ley 20 de 1975, pero que poca trascendencia tienen sus
resultados, toda vez que a pesar de su no fenecimiento, como prueba de no conformidad, la Cámara de Represen-

31
tantes nunca ha adelantado actuación alguna contra las entidades que han resultado cuestionadas; esto en razón
a que la misma Ley 5 de 1992 contempla la posibilidad de promover moción de censura contra los ministros del
despacho y actuaciones a través de la Comisión de Investigaciones y de Acusaciones cuando a ello hubiere lugar,
agregando que en efecto han existido razones para recurrir a tales actuaciones.

Las Contralorías deben tener mayor protagonismo en el debate de control político, se deben constituir en el brazo
técnico en que se apoye el legislativo para controlar las actuaciones del ejecutivo; deben justificar la disposición
de toda una estructura con relativos recursos disponibles para realizar un buen ejercicio de control, sin que los
órganos parlamentarios tengan que recurrir a otros medios informativos para sustentar los cuestionamientos,
proponer las reformas legislativas y promover los cambios en el manejo de las finanzas del Estado.

Complementariamente es preciso reconocer que las Contralorías cuentan con competencias para adelantar pro-
cesos resarcitorios del daño o detrimento patrimonial ocasionado, aspecto que desde luego ha requerido la ne-
cesidad de justificar la existencia de estos órganos de control, ante los precarios resultados, pero también por
la ineficacia de los resultados de los procesos en esta instancia, ya que los mismos pueden ser recurridos ante
la jurisdicción contencioso-administrativa, situación que dilata y vuelve inoperante el resarcimiento patrimonial
público.

La propuesta va dirigida a que las Contralorías generen confianza hacia el Congreso de la República, demostrán-
dole transparencia, independencia, imparcialidad y oportunidad en sus informes, no de manera reactiva, sino pro-
positiva; pues no debe ser propio de las Contralorías pronunciarse en la medida que vayan sucediendo los hechos,
pues un buen control debe procurar la prevención de irregularidades, circunstancia que aún bajo el concepto de
control posterior es posible realizar.

Vale señalar que las Contralorías requieren, para realizar un control efectivo, el decidido concurso de las Corpora-
ciones de Elección Popular (CEP), los múltiples informes que la Carta Constitucional y las leyes le obligan a presen-
tar al Honorable Congreso de la República, Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales, no
solo apoyando sus iniciativas legislativas, sino expresando los resultados evaluativos de los informes presentados
en materia presupuestal, financiera, estadística, de deuda pública, medio ambiente y de gestión en general, al
considerarse las CEP una instancia superior de control que contribuya a que la administración pública acate a
buen juicio las recomendaciones que se le formulen, sin necesidad de recurrir a engorrosos y antieconómicos
procesos sancionatorios.

Poco efectivo resulta el control fiscal, cuando a pesar de grandes esfuerzos para presentar soportados los informes

32
constitucionales y legales al Congreso, referidos especialmente al manejo de las finanzas públicas en forma con-
solidada, a estos se les da poca trascendencia, lo cual parecería estarse cumpliendo por la formalidad de acatar
el ordenamiento legal.

En esencia, no existe un compromiso tácito de pronunciamiento del Congreso respecto a tales informes, a excep-
ción de la Cuenta General del Presupuesto, cuyo estudio por parte de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara
de Representantes debe concluir con un pronunciamiento de la plenaria de dicha Corporación Legislativa, que
de manera recurrente ha sido de “no fenecimiento”, destacando que a pesar de los recurrentes resultados de des-
aprobación, no se ha adelantado actuación alguna a través de la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de
la misma Cámara, como se establece al tenor de la Ley 5 de 1992.

Se propone trabajar de manera articulada con el legislativo, en concordancia con el ordenamiento constitucional
de colaboración armónica, retroalimentando el debate de control político, pero a su vez requiriendo el apoyo
del Congreso para hacer efectivos los compromisos que los administradores públicos asuman para subsanar las
observaciones formuladas, dentro de un concepto de gestión continuada, y también apoyando las enmiendas
necesarias para fortalecer jurídicamente el ejercicio del control de la gestión fiscal.

CONCLUSIONES
Con las comprensión y análisis de los temas tratados en esta Unidad, el especialista en Finanzas Públicas está en
capacidad de:

• Comprender las funciones de control político de las Corporaciones de elección popular, expresadas a
través del debate político y de control a las actuaciones de las administraciones en el orden nacional y
territorial, aspecto que poco se conoce de las mismas, ya que tradicionalmente se ha creado un ambiente
de cuestionamiento de sus actuaciones por los casos de corrupción de que han estado precedidas las
mismas.

• Conocer los distintos informes que los órganos de control estatal presentan a las Corporaciones de Elec-
ción Popular del orden nacional y territorial, con la finalidad de alimentar el debate político y de cumpli-
miento con el ordenamiento jurídico con propósito de análisis y aporte al proceso legislativo.

• Disponer del acervo normativo que implica la compilación de toda la normatividad en materia de los
distintos controles que se ejercen por parte del Estado a la actividad financiera y de gestión en general.

33
 • Precisar las fechas y contenidos de los informes que deben ser rendidos a las Corporaciones de Elección
Popular y órganos de control, como también las sanciones de tipo penal, fiscal, administrativas y discipli-
narias resultantes del incumplimiento por la no presentación o presentación extemporánea de dichos
informes.

• Evaluar la importancia que para el manejo transparente de los recursos del Estado y la lucha contra la
corrupción tiene la actuación efectiva de los controles político y de la gestión fiscal.

MATERIAL DE ESTUDIO
• Constitución Política de Colombia, Titulo X – De los organismos de control.

• Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República.

• Informe de la CGR al Congreso de la República sobre la Situación de las Finanzas del Estado, última vigen-
cia.

• Informe de la CGR a la Cámara de Representantes sobre la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro,
última vigencia.

• Ley 136 de 1994, normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

• Informes de auditoría de diferentes Contralorías, orden nacional y territorial.

• Relatoría de los debates de Control Político en el nivel nacional y territorial.

• Sentencias Corte Constitucional respecto a los controles políticos y de gestión fiscal.

• Doctrina proferida por el Consejo de Estado relacionada con el control y sus competencias.

• Informes sobre fenecimiento de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro–Cámara de Representan-
tes – Comisión Legal de Cuentas.

34
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR
Constitución Política de Colombia. (1991).

Congreso de la República de Colombia. (1993). Ley 42 de 1993.

Congreso de la República de Colombia. (1994). Ley 136 de 1994.

Domínguez, G y Higuita, L.M (2001). El Nuevo Control Fiscal. Bogotá D.C.: Biblioteca Jurídica DIKE.

Ley 5 de 1992. Estatuto Orgánico del Congreso de la República.

Ley 42 de 1993. Sobre organización del control fiscal y los organismos que lo ejercen.

Ley 136 de 1994. Organización y funcionamiento de los municipios.

Turbay, J. (2009). Hacia un Nuevo Control Fiscal en Colombia. Bogotá D.C, Colombia.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS COMENTADAS
Contraloría General de la Nación. (2011-2014). Informe sobre la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro.

Es presentada en acatamiento de los Artículos constitucionales 178, 268 y 354 y Arts. 38 y 39 de la Ley 42 de 1993,
310 de la Ley 5 de 1992 y 64 del Decreto-Ley 267 de 2000. Debe Contener la ejecución de ingresos y gastos de
la vigencia inmediatamente anterior, el resultado presupuestal, los pagos realizados de la vigencia anterior, los
saldos de las cuentas del tesoro (activos y pasivos corrientes) y las recomendaciones que el contralor considere. El
informe de la deuda pública, también requerido, se presenta en forma específica.

Este informe se debe presentar antes del 31 de julio de cada vigencia ante la Secretaría de la Cámara de Represen-
tantes. Posteriormente es enviado por la misma corporación legislativa a la Comisión Legal de Cuentas, encargada
de realizar el estudio y posteriormente presentar los resultados a la Plenaria de la misma Cámara para su feneci-
miento.

Vale advertir que el término “fenecimiento” utilizado también en el ejercicio del control fiscal por la CGR, origina
en este caso también confusiones semánticas. En efecto, solo en una ocasión la Cámara de Representantes se
pronunció con fenecimientos respecto a dicha cuenta, y ha querido significar una no conformidad con el “no fe-
necimiento”, lo cual ha sido la tónica por cerca de 20 años.

También se requiere aclarar lo relacionado con el concepto “los saldos de las distintas cuentas que conforman el
tesoro”, pues este obedece a un tratamiento que se daba antes de la Constitución de 1991 a resultados en materia
contable, conformado por las cuentas de activo y pasivo corrientes, competencia que hoy recae en el Contador
General de la Nación. Dicha aclaración se hace extensiva a la Ley 5 de 1992, ya que, a pesar de haber sido promul-
gada posterior a la Constitución de 1991, dejó contemplado la presentación por parte de Contralor del total del
balance en los componentes de dicha cuenta, lo cual origina otro tipo de incongruencia.

No obstante lo señalado, es preciso reconocer que este informe constituye substancialmente el de mayor claridad
en su evolución operativa dentro del Congreso, facilitado por la existencia de una célula legislativa especializada
para este estudio, como es el caso de la Comisión Legal de Cuentas, pero que sin embargo no ha tenido la tras-
cendencia debida, salvo las citaciones que periódicamente se hacen al Contador General, Procurador General,
Contralor General y uno que otro representante legal de entidades especialmente descentralizadas por servicios,
para comprometerlas a desarrollar algunas actuaciones, basadas en la información presentada por la CGR y la
que la misma Comisión de manera autónoma solicita a los diferentes organismos y entidades del orden nacional,

36
competencia esta última que no está plenamente establecida.

Finalmente es necesario observar, que no existe plena claridad respecto a la cobertura de la cuenta en cuestión.
Me refiero a que no se han definido las entidades que allí deben estar comprendidas, lo mismo que la compe-
tencia para solicitar información y la labor operativa que debe desarrollar la referida Comisión Legal, pero que
como se dijo anteriormente, la actuación se puede extender a la Comisión de Acusaciones e Investigaciones de
la Cámara, según lo establecido en la Ley Orgánica del Congreso.

Resulta aventurado afirmar que la administración pública ha mejorado a instancia de las actuaciones del control
político y en particular por el seguimiento que en algunos casos se realiza a la gestión institucional del sector
público. En verdad existe un divorcio entre las actuaciones derivadas del control fiscal tanto micro como macro
y el control político, prueba de ello es que en muy pocos casos se podría afirmar, el debate de control político
se deriva de una actuación de la CGR. De tal manera que resultan más significativos los derivados de denuncias
periodísticas en las que la Contraloría actúa de manera reactiva, y en muy pocos casos de manera preventiva.

Contraloría General de la Nación. (2011). Informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado. Bogotá

La Contraloría General de la República (CGR), al analizar la situación fiscal del Estado, cumple con el mandato constitucional y
legal de certificar el balance fiscal del Sector Público Consolidado, e informa y explica al Congreso de la República y a la ciudada-
nía en general, cómo los elementos de entorno interno y externo de la economía influencian los resultados del sector público
colombiano en el desarrollo de sus funciones fundamentales.

En su esquema se presenta en primer lugar un capítulo de la situación fiscal del Estado, consistente en un análisis de los elemen-
tos de entorno macroeconómico externo e interno que sustentan los resultados económicos y del balance fiscal para los últimos
años, en particular para la última vigencia informada, considerando los sectores y entidades que hacen parte del Sector Público
Consolidado (SPC). Incluye, además, una sección de financiamiento en la que se presenta la forma y estrategias con las que el
sector público allegó los recursos para cubrir el desbalance fiscal, entre ellos principalmente con financiamiento de deuda.

En segundo lugar, se detalla el resultado fiscal del Gobierno Nacional Central, dado que es el componente más importante
del Sector Público Consolidado, tanto en términos de los recursos que maneja, como por el monto del déficit que genera. Se
presenta también el resultado del balance fiscal para la vigencia que se informa, se analizan los ingresos, teniendo en cuenta
los cambios que se han generado como resultado de reformas tributarias (de haberse dado) y, los gastos con base a los ajustes
efectuados para cumplir las metas de la regla fiscal, los giros de transferencias y la ejecución de los gastos de inversión.

37
La tercera parta del informe en cuestión muestra en detalle los balances fiscales de los restantes sectores y/o en-
tidades que componen el Sector Público Consolidado, haciendo énfasis en el comportamiento de los ingresos,
gastos y el financiamiento. Finalmente, el informe contiene una sección especial de anexos, en la cual se presen-
tan los elementos metodológicos del informe y las estadísticas fiscales.

Congreso de la República. (1992) Ley 5 de 1992, reglamento del Congreso de la República de Colombia. De acuer-
do con el Artículo 114 de la Constitución Política le corresponde al Congreso de la República de Colombia,
reformar la Carta Política, hacer las leyes y ejercer el “control político” sobre el gobierno y la administración
pública.

El control político que realiza el Congreso, además de lo previsto en el Artículo 135-3 de la Constitución, se desa-
rrolla en el capítulo X de la Ley 5ª de 1992… “b. Citación de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comi-
siones Constitucionales; c. Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del Despacho
y los Jefes de Departamento Administrativo, presenten a consideración de las Cámaras, en especial el mensaje
sobre los actos de la administración y el informe sobre la ejecución de los planes y programas, a que hace referen-
cia el numeral 12 del Artículo 189 de la Constitución Política”.

El capítulo XII de la LOP habla–Del Control Político Y El Seguimiento Financiero (Ley 38 de 1989, Art. 76, Ley 179 de
1994, Art. 55, inciso 1, Decreto 111 de 1996: Artículo 95.):

CONTROL POLÍTICO NACIONAL. Sin perjuicio de las prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso
de la República ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes instrumentos: ... d) Análi-
sis que adelante la Cámara de Representantes para el fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupues-
to y del Tesoro, que presente el Contralor General de la República.

En el orden territorial, es la función que tiene la CEP (Asamblea departamental o Concejo distrital o municipal), de
citar a los miembros del gobierno territorial, para evaluar sus actividades frente a la administración.

Constituye una evaluación crítica y política del desempeño de un funcionario o la validez de las estrategias del
Gobierno, fundamentado en el suministro o acopio de información que fundamente el debate y cuestionamien-
tos a la administración.

En el orden nacional el principal mecanismo de cuestionamiento queda reflejado en la denominada “moción de

censura (MC)” como mecanismo del control político. La MC fue introducida en la Constitución Política de 1991

38
con la finalidad de que el Congreso ejerciera el “control político” que le corresponde como función constitucional
sobre el gobierno y la administración pública. Tiene el alcance de un cuestionamiento que coadyuva en el mejo-
ramiento de la gestión y de la función pública.

A nivel Territorial, el Acto Legislativo No. 01 de 2007, al modificar los Artículos 300 y 301 de la Constitución Políti-
ca, concedió a las Asambleas departamentales y concejos distritales y municipales, respectivamente, competen-
cias para aplicar la moción de censura contra los secretarios de despacho. Ya anteriormente a nivel municipal el
Artículo 39 de la Ley 136 de 1994 había creado la figura de “moción de observaciones”.

La 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los muni-
cipios” en su Artículo 18 modifica el Artículo 32 de la Ley 136 de 1994, sobre atribuciones de los Concejos Muni-
cipales, y en su numeral 2, señala:

Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades des-
centralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcal-
de, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio. Igualmente, los concejos
municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de
los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departa-
mento o municipio, en relación con temas de interés local.

De otra parte, el Artículo 165, numeral 6 de la Ley 136 de 1994, sobre Atribuciones del Contralor Municipal, este
debe: “Presentar anualmente al Concejo un informe sobre el estado de las finanzas de la entidad territorial, a nivel
central y descentralizado, acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos públicos”.

No obstante, contemplar las leyes la obligatoriedad de la administración y del Contralor territorial correspondien-
tes, informes a la CEP territorial, no hay señalamientos expresos de los resultados del control político ejercido por
dichas corporaciones, en forma similar a lo que opera en el orden nacional con relación a la Cámara de Represen-
tantes, que en cumplimiento de lo establecido en el ordinal 2º del Artículo 178 de la Constitución Política, debe
“Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la
República”. Para tal finalidad existe en dicha Corporación legislativa, una célula congresional especializada en esta
labor, denominada “Comisión Legal de Cuentas”, con funciones definidas en el Artículo 310 de la Ley 5 de 1992.

Informe sobre auditoria del Balance. Se fundamenta en el Parágrafo único del Artículo 354 de la Constitución
el Artículo 47 de la Ley 42 de 1993.

39
La primera observación al respecto es relacionada con el citado Parágrafo, cuando señala que el balance a auditar
es el “Balance de la Hacienda”, cuando debería expresar es el Balance General, como verdadero estado financiero.
El concepto de “Balance de la Hacienda” obedece a un tratamiento manejado antes de la Carta Política de 1991,
donde el Balance General comprendía, además de este, el ´Balance del Tesoro”, tal como explicó en lo referente a
la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. De otra parte, el señalamiento que el citado Parágrafo hace res-
pecto a su presentación al Congreso “para su conocimiento y análisis”, por parte del gobierno, una vez auditado
por la Contraloría, pues se desconoce el propósito o por lo menos debe existir una norma que comprometa a
realizar alguna labor al órgano legislativo, ya que esto constituye un simple saludo a la bandera, o si no para qué
se presenta, pues no tiene ningún fundamento presentarlo por el solo hecho de dar cumplimiento a las normas
constitucionales y legales.

Al cesar las funciones de la CGR de “llevar” la contabilidad de la Nación y prescribir los métodos de contabilidad
que le atribuía la Constitución anterior, asume el verdadero papel como ente de control de la gestión fiscal, por lo
tanto, debe auditar el balance que le presente el Contador General y rendir un dictamen u opinión que es presen-
tado al Congreso y al Presidente de la República.

En resumen, la labor de la CGR con respecto al Balance que le presenta el Contador General, se pretende, entre
otros aspectos:

• Determinar la Razonabilidad de los Estados Financieros

• Conocer el estado de las Finanzas Públicas

• Evaluar la calidad de la contabilidad pública

• Determinar posibles irregularidades en el manejo de los recursos del Estado.

La labor que la CGR debe desarrollar al respecto es dispendiosa, no existe en principio claridad sobre la cobertura
que debe tener el dictamen del Contralor, a pesar de que el Consejo de Estado se pronunció manifestando que
el Contralor debe pronunciarse sobre el balance total, es decir, el consolidado de todo el sector público. Existen
limitaciones para cumplir esta tarea.

La principal dificultad para lograr la cobertura del total del Balance es que la competencia de la CGR en materia de
control fiscal es del orden nacional, y de manera excepcional (Art. 267 de la C.P) sobre las entidades territoriales.

40
Para subsanar esta limitación la Contraloría General le solicita a los Contralores territoriales el dictamen por ellos
proferidos respecto a las entidades de su competencia, sin embargo esto resulta difícil de lograr, en razón a que
existen contralorías que deben ejercer control fiscal, y por lo tanto pronunciarse respecto a los estados financieros
de los municipios donde no existe contraloría (Art. 272 de la Constitución Política), lo cual como es sabido debe
fundamentarse en la práctica de una auditoría financiera, para la cual el personal resulta supremamente escaso,
pues la Ley 617 de 2000, además de suprimir con medidas de ajuste, contralorías territoriales, limitó los recursos
de las departamentales y por el contrario les dejó más tareas a realizar. Un caso típico es el de departamentos
como Cundinamarca, con aproximadamente 120 municipios, donde el único que posee contraloría es Soacha.

Operativamente se presentan tres (3) balances: El de la Nación (incluidas sus entidades descentralizadas), el de las
entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios, con sus respectivas entidades descentralizadas por
servicios) y un tercer balance consolidado de todo el sector público.

Se pueden encontrar serios reparos a la credibilidad de los dictámenes proferidos, en el orden nacional, a pesar
de los pequeños esfuerzos que se hicieron por mandato de la Ley 716 de 2001 sobre saneamiento contable, el
dictamen no alcanza a ser con salvedades, ni mucho menos limpio. Mucho más grave se encuentra la situación en
las entidades territoriales justificado por limitaciones de recursos y en algunos casos por falta de personal.

Una buena labor a emprender en materia contable es lograr a instancias del control fiscal que la contabilidad se
constituya en una verdadera herramienta para el control, la evaluación de la gestión y toma de decisiones. La
evaluación que hoy día se puede hacer respecto a este importante sistema de información es que la misma se
prepara para cumplir los requisitos de presentación a los órganos de control y gestión estatal externos; es decir,
para el principal usuario, que es la propia administración, no está sirviendo para nada.

Finalmente, es necesario establecer mecanismos para que al interior de las entidades públicas se valore la impor-
tancia de la contabilidad financiera-patrimonial, pues ha sido tradicional la exaltación que se da al presupuesto,
el cual como sistema de información adolece de las propiedades de la primera, ya que por su carácter anual no
acumula saldos ni capitaliza por llevarse todo al gasto y por lo tanto no reflejar un efecto patrimonial.

Informe sobre estado de la Deuda Pública. Se fundamenta en el numeral 3 del Artículo constitucional 268; Ar-
tículos 39, 41 y 43 de la Ley 42 de 1993 y 64 del Decreto-Ley 267 de 2000.

La CGR presenta anualmente al Congreso de la República un informe consolidado sobre el estado y evolución
de la deuda pública de la Nación y las entidades territoriales y mensualmente un informe estadístico y analítico.

41
La información de la deuda pública es relativamente confiable y oportuna. De una parte, toda entidad pública
debe someter a registro los contratos de deuda y las entidades financieras tienen especiales instrucciones de no
producir desembolsos mientras no se produce el registro, de esa manera se garantiza el registro para efectos de
reflejar las cifras de competencia. De otra parte, las Contralorías territoriales tienen delegada la función de expedir
el certificado de registro a las entidades de su jurisdicción y enviar el correspondiente reporte a la CGR.

Comentario especial merecerían los informes que al respecto produce la CGR para su presentación al Congreso,
lo cual poco trasciende. Sin embargo, es evidente la discordancia existente entre las cifras que al respecto refleja
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con respecto a las de la CGR, pues mientras el órgano de control fiscal
toma para efectos de cálculo de la deuda bruta. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público toma la deuda neta,
es decir considera como neutra la deuda contraída entre entidades públicas y esto es un factor determinante para
la concordancia de los resultados.

La poca o nula incidencia que los informe respecto a los niveles de endeudamiento tienen los informes de la CGR
es lo que hace necesario invitar a reflexionar. Una buena labor al respecto estaría dada por la búsqueda de que
a instancia de informes creíbles por parte del órgano de control fiscal controle las pretensiones del ejecutivo de
contraer elevados niveles de endeudamiento, contando para ello con el apoyo del Congreso.

WEBGRAFÍA
Contraloría General de la República. (2016). Informe sobre Certificación de las Finanzas del Estado. Disponible en:
www.contraloria.gov.co

Contraloría General de la República. (2016). Informe sobre la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro. Disponible
en: www.contraloria.gov.co

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www.banrep.gov.co

www.camara.gov.co

www.contraloria.gov.co

www.dnp.gov.co

www.dane.gov.co

www.minhacienda.gov.co

www.presidencia.gov.co

www.senado.gov.co

43
GLOSARIO
Auditoria: Es la comprobación científica y sistemática de los libros de cuentas, comprobantes y registros finan-
cieros y legales de un individuo, firma o corporación, con el propósito de determinar la exactitud e integridad de
la contabilidad, mostrar la verdadera situación financiera y las operaciones y certificar los estados e informes que
se rindan.

Gestión fiscal: Conjunto de actividades económicas y jurídicas relacionadas con la adquisición, conservación,
explotación, enajenación, consumo o disposición de los bienes de Estado, así como la recaudación, manejo e in-
versión de sus rentas en orden a cumplir los fines der este y realizadas por los órganos y entidades de naturaleza
pública o por personas naturales o jurídicas de carácter privado (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio
Civil, radicado 848).

Contabilidad de la ejecución del presupuesto: Es un sistema de información sobre la ejecución de ingresos y

gastos, del presupuesto, e incluye los reconocimientos y recaudos y la ordenación de gastos y de pagos.

Contabilidad pública: Es una rama especializada de la contabilidad que permite desarrollar los diversos procesos
de registro, medición, información y control de las actividades financiera, económica, social y ambiental de la ad-
ministración pública en todos sus órdenes y niveles.

Control de gestión: Es el examen de la eficiencia y eficacia de las entidades en la administración de los recursos
públicos, determinada mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores de
rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que estas producen, así co-
mo de los beneficiarios de su actividad.

Control fiscal: Actuación que se adelanta con el fin de verificar el buen manejo y uso de los recursos del Estado
por parte de personas naturales y jurídicas públicas o privadas.

Control político: Vigilancia que ejercen las corporaciones públicas de elección popular de diferentes órdenes,
sobre las actuaciones de los miembros del gobierno y la administración a que corresponden, expresada en forma
de citaciones, cuestionarios, debates, solicitud, examen e análisis de informes.

Control interno: Es una forma de control fiscal ejercido por cada administración. Se considera un autocontrol.

44
Control participativo: Es una forma de control que le permite a los ciudadanos y a organizaciones de la sociedad
civil amparados en el ordenamiento constitucional y legal, ejercer reconocimiento, inspección y vigilancia de la
gestión pública, como un deber constitucional de participar en el control de las actuaciones del poder público.

Control de resultados: El control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los
sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la admi-
nistración, en un período determinado.

Evaluación del Control Interno: Es el análisis de los sistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia,
con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que les puede otorgar y si son eficaces y
eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.

Control de legalidad: Es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, econó-
micas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son
aplicables.

Control financiero: Es el examen que se realiza, con base en las norma de auditoría de aceptación general, para
establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los
cambios en su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y
operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las autoridades competen-
tes y los principios de contabilidad universalmente aceptados o prescritos por el Contador General.

Daño patrimonial al Estado: Es la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo,

disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos o a los
intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequi-
tativa e inoportuna, que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines
esenciales del Estado.

Eficiencia: Es la asignación de recursos más conveniente para maximizar los resultados de la administración pú-
blica.

Eficacia: Es la manera que tiene la administración pública de lograr los resultados oportunamente buscando que
guarden en todo momento, relación con sus objetivos y metas.

45
Economía: Es la adecuada adquisición y asignación de los recursos (humanos, físicos, financieros, técnicos y natu-
rales), efectuada por las entidades públicas en los diferentes procesos, para maximizar sus resultados.

Equidad: Identificación de los benefactores o receptores de la acción económica, analizar la distribución de los
costos y beneficios entres los sectores económicos y sociales y territoriales.

Valoración costos ambientales: Cuantificación del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el
medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

Indicador: Es la relación entre variables cuantitativas y cualitativas que permite observar la situación y las tenden-
cias de cambio generadas en un fenómeno observado en relación con objetivos previstos e impactos esperados,
los cuales pueden ser relacionados consigo mismo o con estándares internos y externos.

Proceso de responsabilidad fiscal: Es el conjunto de actuaciones administrativas, adelantadas por las contra-
lorías, con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de administradores públicos y de los particulares
cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de esta causen un daño al patrimonio del Estado.

46