BOLETÍN 1843-13

I DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

REFERENCIA : Modifica la ley Nº19.2961 sobre asociaciones de
funcionarios de la administración del Estado

INICIATIVA : Mensaje presidencial

MINISTERIOS : Del Interior, del Trabajo y Previsión Social y de Hacienda

ORIGEN : Senado

INGRESO : 24 de abril de 1996

CALIFICACIÓN : Sin urgencia

ARTICULADO : 2 artículos

OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA

1.- Disponer que los quórum 2 mínimos para constituir una asociación de
funcionarios municipales, se calcularán separadamente según se trate de:

- funcionarios de planta y a contrata de la municipalidad;

- personal de los servicios de salud administrados directamente por ellas;

- personal docente dependiente de la administración municipal.

2.- Otorgar a las asociaciones, federaciones y confederaciones de los funcionarios

antes señalados un plazo de un año, contado desde la publicación de este proyecto
aprobado como ley, para que adecuen sus estatutos a las prescripciones de la ley 19.296.

3.- Declarar que, una vez efectuada la adecuación, la nueva entidad será la sucesora
legal de la anterior entidad gremial, para todos los efectos legales.
1 Esta ley se publicó en el Diario Oficial de 14 de marzo de 1994. Véase Reseña Legislativa 100 y 145.
2 El texto propuesto por el Ejecutivo utiliza la expresión "quorums". La palabra latina quorum corresponde al genitivo
plural de pronombre relativo qui. Si se castellaniza, puede tomarse como indeclinable (el quorum o los quorum) y
acentuarse conforme a las normas de ortografía española (quórum, palabra grave terminada consonante distinta de "n" o
"s"); también es posible castellanizar el plural: palabra terminada en consonante, para formar el plural agrega el sufijo -es:
quórumes (no quorums). Es similar a ítem (los ítem o los ítemes). Véase: Gramática de la Lengua Castellana (RAE) Nº30,
letra e).

LIBERTAD Y DESARROLLO 11
10 de mayo de 1996
4.- Facultar a las asociaciones, federaciones y confederaciones de funcionarios
municipales (las tres categorías) para que, dentro del plazo de un año, puedan incluir
en los nuevos estatutos, como directores del primer directorio, a personas que a esa
fecha estuvieren jubilados o pensionados, o que no tuvieren la calidad de directores de
una organización de base (en el caso de federaciones y confederaciones), todos los
cuales podrán ser reelegidos indefinidamente3.

FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA

La necesidad de evitar que, por una interpretación de la Contraloría General de

la República, se exija para la constitución de una asociación de empleados municipales,
un quórum calculado sobre el total de trabajadores del respectivo municipio, y no sobre
cada categoría, separadamente, como debería ser, atendido que se trata de segmentos
de trabajadores que tienen estatutos laborales diferenciados y características y funciones
propias.

3 Esta facultad ya se otorgó en términos amplios a todos los funcionarios en virtud de lo dispuesto en los artículos
segundo y tercero transitorios de la ley 19.296.

12 LIBERTAD Y DESARROLLO
 II COMENTARIOS

IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES

1.- Materia de ley. La Constitución cumplir ciertos requisitos, entre los

Política garantiza, en su artículo 19 cuales, determinados quórum o número
Nº15, el derecho de asociarse sin mínimo de funcionarios en relación a
permiso previo. Para gozar de total del respectivo servicio, unidad o
personalidad jurídica -agrega el inciso repartición.
segundo de ese precepto- será necesario
constituirse de conformidad a la ley. El proyecto de ley en examen
precisa la forma de contar dichos
Las asociaciones de funcionarios quórum para el caso de la constitución
de la administración del Estado, de asociaciones de funcionarios
incluidas las municipalidades, gozan de municipales, lo cual, por constituir un
personalidad jurídica desde que se requisito para gozar de personalidad
registran sus estatutos y el acta de jurídica, sólo puede ser establecido o
constitución, para lo cual se deben modificado, como en este caso,
mediante una norma de rango legal.

COMENTARIOS DE MÉRITO

2.- Marco jurídico general. Las respecto del nivel remuneratorio, se

normas sobre libertad de trabajo que prevé una consulta al mercado
garantiza la Constitución Política mediante una huelga con la posibilidad
tienen, en principio, una aplicación de reemplazar a los huelguistas, cuando
amplia tanto en el sector privado como se cumplen ciertos requisitos. Para
en el público; pero, obviamente, ciertas especies de trabajo (por ej.
reconociendo algunas diferencias. servicios -no estatales- de utilidad
pública), se prohíbe la huelga, pero en
El régimen general de trabajo ese caso la diferencia entre las partes se
contempla la libertad de trabajo y el debe someter a un arbitraje obligatorio.
derecho a desarrollar cualquier trabajo En el ámbito público, los
remunerado que no sea contrario a la funcionarios del Estado y de las
moral, la seguridad o salubridad municipalidades no podrán declararse
públicas o al interés nacional; asimismo, en huelga. Además, les está prohibido -
se otorga el derecho de negociar por ley- a los funcionarios del Estado y a
colectivamente con la empresa en que se los de las municipalidades pertenecer a
trabaja, a sindicarse voluntariamente y sindicatos en el ámbito público o
a no ser obligado a pertenecer a un municipal.
sindicado.
Esta prohibición legal debe
La negociación colectiva es un mirarse en relación con la prohibición
procedimiento compulsivo que constitucional de declararse en huelga.
desemboca en la celebración de un Si no existe la huelga como mecanismo
contrato colectivo. Si no hay acuerdo de negociación colectiva (que también
entre el empleador y los trabajadores les está constitucionalmente prohibida),

LIBERTAD Y DESARROLLO 13
carece de sentido la constitución de marco legal vigente (sin huelga, sin
sindicatos en el ámbito público o negociación colectiva)4.
municipal.
Otras funciones de las
Pero esos funcionarios pueden asociaciones son: recabar información
invocar el derecho constitucional de sobre la acción del servicio público en el
asociarse, aunque no puedan formar un que se desempeñan, hacer presente a las
sindicato (artículo 19 Nº19). autoridades el incumplimiento de las
normas estatutarias, representar a los
Para ejercer tal derecho se funcionarios ante organismos públicos
permite que las asociaciones de en los que puedan legalmente
funcionarios tengan personalidad participar, realizar acciones de bienestar
jurídica si se constituyen de social, asociarse con instituciones de
conformidad a la ley. De este modo, las carácter previsional o de salud,
asociaciones de funcionarios en general, establecer centrales de compra y las
y municipales en especial, son una demás que contemplen sus respectivos
especie de sindicato que no negocia estatutos y que no estén prohibidas por
colectivamente ni podría acordar una ley.
huelga. Por eso no son propiamente un
sindicato, sino una asociación. Las asociaciones pueden además
agruparse en federaciones y
3.- Estabilidad laboral y confederaciones, incluso de nivel
restricciones a la negociación. Entre las nacional.
finalidades que la ley reconoce a las
asociaciones de funcionarios, se Como se observa, la ley concibe y
encuentra la de promover el acepta a estos organismos gremiales con
mejoramiento económico de sus toda su proyección como potenciales
afiliados y de las condiciones de vida y grupos de presión ante las respectivas
de trabajo de los mismos, dentro del autoridades y jefaturas de servicios o de
organismos municipales.

4.- Efecto inmediato del proyecto.

Corresponde tener presente el efecto
inmediato que se produciría con su
aprobación, en el marco de las actuales
normas sobre quórum necesario para
constituir una asociación de
funcionarios municipales.

Tres son las reglas para

determinar el quórum exigido por la
ley:

4 Artículo 7º, inciso segundo, letra a), de la ley 19.296.

14 LIBERTAD Y DESARROLLO
- 25 funcionarios que representen de otra puedan formarla con un
a lo menos el 10% del total, siempre que quórum menor.
ese total sea superior a 50. Es decir, si
hay entre 51 y 250 funcionarios, se 5.- Conveniencia del proyecto. El
puede constituir la asociación con 25; si proyecto es consistente con la
son más de 250, se deberá completar el concepción de las asociaciones de
10% de los funcionarios. funcionarios, tal como está concebida en
la ley vigente. Se trata de permitir que
- 8 funcionarios que representen sin mayores limitaciones puedan
más del 50% del total, siempre que ese constituir organismos, distintos de un
total sea igual o inferior a 50. Es decir, sindicato, pero cuyos fines legales y
si hay 16 funcionarios, el mínimo estatutarios les permiten instar por
exigido son 8; si hay 50, el mínimo será mejoramientos remuneratorios, sin
25. huelga ni negociación colectiva.

- 250 funcionarios pueden siempre En este punto es necesario hacer

constituir una asociación, cualquiera una obligada reflexión sobre la ventajas
fuere el porcentaje que representen y desventajas que pueden presentar el
respecto del número total de régimen privado de trabajo y
funcionarios del respectivo servicio, remuneraciones frente al público.
unidad, repartición, o municipalidad.
En el sistema privado existe una
Así en una municipalidad que relativa menor seguridad de mantener
tenga 51 funcionarios entre los de planta el empleo, pues las causales del Código
y a contrata, más los que dependen de del Trabajo que permiten poner término
la unidad de educación o se al contrato no conllevan la exigencia de
desempeñan en el establecimiento de un sumario administrativo, como en el
salud municipal, se requieren, según la sector público. La fuente de trabajo de
interpretación de la ley vigente, 25 un trabajador particular depende, en
funcionarios a lo menos; el proyecto parte, de factores independientes de su
permitirá formar tres asociaciones, una desempeño, y en parte, de su
en cada categoría (planta, salud y dedicación, capacidad y eficiencia.
educación) que sea inferior a 51
funcionarios. En cada categoría se Frente al primer grupo de
podría constituir la asociación, según el situaciones que se relacionan con la
caso, con 8 funcionarios como mínimo situación económica en general, el
en lugar de una sola con 25. trabajador, cuando pierde su empleo,
tiene derecho a un desahucio (aviso o
De lo anterior se sigue que no pago en dinero de un mes) y a una
necesariamente se facilita en todos los indemnización por el tiempo servido. Si
casos la constitución de la asociación. se trata de una causal fundada en su
Lo que sí constituye una mayor mal desempeño, podría incluso no tener
flexibilidad, es que si una categoría de derecho a indemnización (por ejemplo
funcionarios no se interesa en la por falta de probidad).
constitución, ello no obstaría a que los

LIBERTAD Y DESARROLLO 15
 De aquí que las remuneraciones puede pagar a trabajadores sin
en el sector privado experimentan una especialización.
mayor fluctuación que en el público.
Cuando la economía está creciendo se Los niveles superiores de la
produce un aumento de la demanda por Escala Única de Sueldos, por otra parte,
mano de obra y el nivel de los salarios suelen ser inferiores a las
se eleva; al contrario, si la economía se remuneraciones de gerentes y ejecutivos
deprime, baja el nivel de sueldos y de la empresa privada.
remuneraciones. Esta fluctuación tiene
menor incidencia en el sector público, ya En la esencia de la mayor o
que es posible, en éste, que cuando la menor adecuación de nivel
economía se contrae, el nivel de las remuneratorio al grado de desarrollo
remuneraciones de los funcionarios se económico o a algún ciclo económico
mantenga; cuando la economía (de crecimiento o de recesión), está el
demanda mano de obra, se generan sistema legal aplicable, esto es, el
presiones remuneratorias, cuyo éxito Código del Trabajo o los regímenes
depende de condiciones políticas y del estatutarios del sector público. La
criterio en el manejo del gasto fiscal. mayor flexibilidad del sistema permite
una mayor adecuación entre sueldos y
Es decir, la remuneración del condiciones macroeconómicas; al
sector público es menos sensible a la contrario, la rigidización supone una
proyección de las variables económicas, traba a los mecanismos de ajuste.
que en el caso de trabajador particular.
Sin embargo, la aspiración que se
Ello puede ocasionar en el sector observa en el sector público consiste en
público un cierto divorcio entre obtener la mayor seguridad en el cargo
desarrollo económico y nivel con la mayor remuneración que soporte
remuneratorio, que en algún caso puede el erario nacional. En la medida que
llegar a ser poco justo con el esta aspiración tienda a materializarse
funcionario público, sea porque resulta haciendo crecer al Estado, se genera una
remunerado por encima o por debajo, segunda aspiración, esta vez en el sector
según el caso, del nivel remuneratorio privado, cual es la de obtener empleo en
del sector privado. el sector público. Ello eleva el precio de
contratación del trabajo en la empresa
En enfoque anterior sufre una privada y perjudica su eficiencia y
distorsión por el hecho de que la política competitividad.
reciente del gobierno ha elevado las
remuneraciones mínimas del sector Lo consistente con una política
público a niveles del orden de los de desarrollo es, entonces, flexibilizar
$110.000, lo que supone una diferencia ambos regímenes, el público y el
importante con el ingreso mínimo del privado, de manera que sus niveles
sector privado, recién propuesto remuneratorios sean reflejo de su
en $65.500, o con los niveles eficiencia y productividad o indicadores
reales remuneratorios que la economía de productividad, según el caso.

16 LIBERTAD Y DESARROLLO
 Desde este punto de vista, si bien regulaciones, de manera tal que una
el proyecto se aboca a una situación mayor seguridad de permanencia se
específica y accidental, su orientación es equilibre con una menor remuneración,
neutra, porque permite la formación de y viceversa, el riesgo en conservar o no
asociaciones voluntarias de funcionarios su puesto de trabajo, se pueda
municipales agrupados según su trabajo remunerar de acuerdo a la mayor
específico. Ello hará que las presiones productividad, eficiencia y capacidad
remuneratorias se fraccionen lo que del trabajador. Un primer esfuerzo en
constituye una presión menor que en el esta materia en el ámbito público, digno
caso de que se sumen. de ser estudiado, lo constituye el
proyecto de ley sobre remuneraciones
6.- Conclusión. El problema de del Ministerio de Obras Públicas, en
fondo no se aborda mediante este segundo trámite en el Senado (boletín
proyecto, ni tampoco se pretende -por 1767-09, Reseña Legislativa 271 y 283).
parte del Ejecutivo- que sea abordado.
Con este informe se aborda
Una visión completa de las también el proyecto iniciado por moción
relaciones entre el sector público y de diversos señores diputados5 (boletín
privado en materia de condiciones 1702-06) que persigue, con otra
legales de contratación aconseja una redacción, el mismo propósito.
mayor flexibilidad de ambas

5 Srs. Navarro, Ulloa, Muñoz, Galilea, Pérez (Víctor),

Palma (Andrés), Sota, Tohá, Pérez (Aníbal) y Silva.

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