Sael 20160726133032 F

ÁREA DE PRESIDENCIA
-OFICIALÍA MAYOR-
http://www.dip-badajoz.es/municipios/sael/index.php?cont=docum&c=1&id=3
ASUNTO: BIENES/CAMINOS
Inclusión de antiguo camino en Catálogo de

Caminos Públicos de la localidad.
182/2015
E
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INFORME
I. ANTECEDENTES DE HECHO.
Escrito del Sr. Alcalde recibido el día XX.07.2015 en el que expone:
PRIMERO: Que el Ayuntamiento de XX por acuerdo plenario de XX de

septiembre de 2006, acordó aprobar el catálogo de caminos públicos
del término municipal de XX, incluyéndolos en el Inventario de Bienes
Municipales.
SEGUNDO: Que la aprobación definitiva del catálogo de caminos de la

localidad se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Badajoz
con fecha XX de 2006 al objeto de darle publicidad, en los términos
establecidos en la Ley 12/2001 de caminos públicos de Extremadura.
TERCERO: Que con fecha de XX de 2015, uno de los interesados en

representación de la COMPAÑÍA MERCANTIL XX” presentó solicitud y
declaración de nulidad de pleno derecho por entender que el
denominado Camino XX incluido en el Catálogo de Caminos Públicos
de XX, es de titularidad privada y no pública.
CUARTO: Que el reclamante presenta junto con la solicitud de

declaración de nulidad de pleno derecho, las escrituras de elevación a
público de acuerdos sociales así como la inscripción de la finca por la
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-OFICIALÍA MAYOR-
que discurre el camino objeto de problemática en el Registro de la

Propiedad, y los planos de cartografía catastral, adjuntos.
QUINTO: Que con fecha de XX de julio de 2015 el guarda rural del

Ayuntamiento de XX informó sobre la titularidad pública del camino
en cuestión aportando como documento una copia de un plano de
principios del Siglo XX que tenían las Cámaras Agrarias.
Por todo lo que antecede, SOLICITA.
PRIMERO: Informe jurídico del Servicio de Asesoramiento y Asistencia

Jurídica de la Excma. Diputación de Badajoz sobre la admisión o
inadmisión a trámite de la declaración de nulidad de pleno derecho
solicitada por el interesado, debido a la inclusión del Camino XX en el
Catálogo de Caminos Públicos de la localidad.
II. LEGISLACIÓN APLICABLE
—Constitución Española de 1978.

—Código Civil (CC).
—Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen
Local (LBRL).
—Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
—Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(LRJPAC).
—Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (LVP).
—Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la Comunidad
Autónoma de Extremadura (LPEX).
—Ley 12/2001, de 15 de noviembre, de Caminos Públicos de
Extremadura (LCPEX).
—Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por el —
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (RBEL).
—Reglamento General de Procedimientos en materia de Patrimonio
de la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por el Decreto
70/2010, de 12 de marzo (RGPEX)
—Reglamento de Vías Pecuarias de Extremadura, aprobado por el
Decreto 49/2000, de 8 de marzo (RVPEX).
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-OFICIALÍA MAYOR-
III. FONDO DEL ASUNTO.
1.-LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO DE LAS ENTIDADES LOCALES.
1.1 GENERALIDADES.-
Con idéntica formulación tanto el artículo 74.1 del TRRL como el

artículo 3.1 del RBEL disponen que “1. Son bienes de uso público
local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y
estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o
utilización generales cuya conservación y policía sean de la
competencia de la entidad local.”, lo que engloba a todos estos bienes
en la categoría de los bienes de dominio público conforme a los
artículos 79.3 de la LBRL y 2.2 del RBEL. Por lo que respecta a los
caminos, tienen su regulación específica en la LCPEX, cuyo artículo 4
atribuye a los Ayuntamientos la titularidad de la red secundaria de
caminos rurales, por cuyo término municipal discurra. Es esta última
norma la que da un concepto de camino al establecer en el artículo 2
que “Son caminos públicos las vías de comunicación terrestre de
dominio y uso público, destinadas básicamente al servicio de
explotaciones e instalaciones agrarias y que, por no reunir las
características técnicas y requisitos para el tráfico general de
vehículos automóviles, no puedan clasificarse como carreteras.”,
concretando qué comprende la red secundaria en el artículo 3, en la
que se incluyen todos los que no sean el único acceso entre
localidades o de una localidad a la red de carreteras ni los incluidos
en la red de pistas forestales.
1.2 DE LOS CAMINOS RURALES.-
Los caminos rurales no están concretamente definidos ni regulados.

Hace más de un siglo el Real Decreto de 1848 los clasificaba en dos
órdenes en razón a su anchura, dando al de segundo orden los 18
pies de firme (unos cinco metros de anchura). Después, la Ley de
1911 hacía una referencia genérica la “anchura suficiente para que se
crucen dos carros…”. Y después, nada más, dejando su consideración
al criterio de la jurisprudencia. Su estructura, extensión de firmes,
cunetas, etc., no tienen norma legal. Ha de estarse sobre todo para
determinar sus características a los planos catastrales rústicos o de
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-OFICIALÍA MAYOR-
cualquier naturaleza que los recojan e incluso a la tradición, reflejada

también en las informaciones que de los propios vecinos se puedan
obtener. La solución a este vacío tiene que venir necesariamente a
través de los instrumentos de planeamiento. Si la fijación y
delimitación del camino, no está precisada ni definida, debemos
acudir a la potestad de deslinde: La recuperación de oficio exige un
expediente administrativo donde “se identifique sobre el terreno el
bien afectado, de tal modo que si en aquél no fuese posible
concretarlo, será indispensable la práctica de un previo deslinde”
(STS 3-12-97, STS 23-3-87 y STS 20-2-85). La potestad
recuperadora comprende lo preciso para mantenerlo abierto al
tránsito, lo que implica la determinación de la anchura que debe
tener para restablecerlo en su integridad (STS 18-7-86).
Pues bien y de acuerdo con LCEX, debemos considerar, en lo que al

presente informe atañe, que son caminos rurales aquellos de
titularidad y competencia local que facilitan la comunicación directa
con pueblos limítrofes, con pequeños núcleos urbanos o con fincas, y
que sirven a los fines de la agricultura y la ganadería. De tal manera
que, dentro del concepto de caminos rurales cabría distinguir entre
caminos vecinales (que enlazan unas vecindades con otras o red
primaria), de los rurales ( red secundaria) en sentido estricto: ambos
son caminos públicos a efectos de su conservación y reivindicación.
Los caminos públicos son bienes de uso y dominio público. El carácter
público o privado dependerá de la naturaleza del suelo sobre el que
transcurren. Camino público es aquel cuyo suelo es público, y que
debemos diferenciar de la servidumbre de paso sobre suelo privado
(art. 564 del Código Civil y por todas STS de 27 de mayo de 1995).
La jurisprudencia tiene declarado que los caminos tienen la condición
de públicos (STS de 7 de mayo de 1987), siendo a estos efectos
indiferente que no figuren en el Inventario de Bienes si el carácter de
uso público del camino se acredita suficientemente (STS de 29 de
septiembre de 1989). Ni siquiera el hecho de que en el Registro de la
Propiedad estuvieran inscritos como de propiedad privada constituye
un obstáculo a la titularidad y carácter de dominio y uso público del
camino.
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-OFICIALÍA MAYOR-
1.3 DE LA DEFENSA Y CONSERVACION DEL DEMANIO
Lo normal es que las Corporaciones actúen en defensa de sus bienes

y derechos, mediante el ejercicio pertinente de acciones, pero puede
suceder que por ignorancia, negligencia o cualquier otra causa,
descuiden el cumplimiento de sus deberes: en este caso se da
entrada a la actuación de los vecinos, y así el art. 68 LRBRL, dispone:
(….)
“2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos

civiles y políticos podrá requerir su ejercicio a la Entidad interesada.
Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen
resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el
plazo para el ejercicio de las mismas por un término de treinta días
hábiles.”
Por lo demás, la conservación de caminos y vías rurales constituye,

según el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora
de las Bases de Régimen Local (LRBRL), una competencia local,
valorada como determinante de la imputabilidad de los hechos al
Ayuntamiento (artículo 38 TRRL para entidades locales menores).
La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1991, declara la

responsabilidad de la Administración en virtud de daños causados por
los bienes de dominio público, como destinados a soportar las vías de
comunicación cuando haya existido omisión en dicha conservación
(STS de 26 de marzo de 1957, STS de 30 de octubre de 1965, SSTS
de 27 de diciembre de 1969, 3 de julio de 1961 y 10 de diciembre de
1963. En ellas se hace referencia a aspectos sobre su anchura,
competencia municipal, deber de defensa y obligación de conservar y
mantenerlos en buen estado): si la no reparación del camino produce
un daño a otro particular estaríamos ante el tema del principio
general y amplísimo de la responsabilidad objetiva de la
Administración, reconocido en el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2
de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local, según el cual, las
Entidades Locales responderán de los daños y perjuicios causados a
los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos, en los términos establecidos
en la legislación general sobre responsabilidad administrativa: así se
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-OFICIALÍA MAYOR-
desarrolla en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), desarrollado a su
vez por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones
Públicas, en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Los casos de
responsabilidad externa se producen si existen daños ocasionados a
terceros como consecuencia de la falta de mantenimiento o
reparación de los inmuebles y en su caso de la vía pública. Si hay
varios causantes del daño y resulta imposible determinar
separadamente la responsabilidad, esta recaerá sobre ellos de forma
solidaria, ya que éste es el recurso que utiliza la jurisprudencia
cuando es imposible distinguir la responsabilidad de los intervinientes
en el acto dañoso (Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de mayo de
1994).
Desde la perspectiva civil es clara la aplicación del régimen del art.

1902 del Código Civil (si se dan los requisitos de existencia de daño,
omisión de la necesaria diligencia y enlace preciso entre omisión y
perjuicio). Si el daño al camino lo ha producido un particular, una vez
determinado el autor o autores del daño, se les puede y se les debe
obligar a la reparación del camino reponiéndolo a la situación en que
se encontraba antes de la producción de los daños (orden de
ejecución previa a la ejecución subsidiaria para la restauración de la
legalidad): el artículo 130.2 de la LRJ-LPC 30/1992, (desarrollado por
el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora, aprobado por RD 1398/1993 de 4 de agosto) declara la
compatibilidad entre las responsabilidades administrativas que se
deriven de un procedimiento sancionador y la exigencia al infractor
de la reposición del estado originario. También se declara dicha
compatibilidad con la indemnización por los daños y perjuicios
causados, que podrán ser determinados por el órgano competente,
debiendo en este caso comunicarse al infractor para su satisfacción
dentro del plazo que al efecto se determine, quedando, de no hacerse
así, expedita la vía judicial correspondiente. De la interpretación de la
LRJ-LPC 30/1992 y su reglamento deducimos la generalización en
principio de la regla de ejecutoriedad para la reparación de daños,
siempre que éstos sean al mismo tiempo infracción. Esta competencia
de conservación de caminos y vías rurales, es irrenunciable para los
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-OFICIALÍA MAYOR-
Ayuntamientos, quienes, en virtud de la misma, pueden reivindicar

estos terrenos por sí mismos y, en cualquier tiempo al tener la
consideración de dominio público, bastando con requerir a los
detentadores para que repongan la situación anterior, advirtiéndoles
que, si no lo hacen, el Ayuntamiento lo llevará a cabo a su costa.
Corresponde en definitiva a las distintas Administraciones Públicas, y

en particular a los Ayuntamientos, ejercitar las potestades y
prerrogativas que la legislación les atribuye en defensa de sus bienes,
las cuales, sin perjuicio de lo señalado, pasamos a analizar:
2.-LAS PRERROGATIVAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

RESPECTO DE SUS BIENES.
La CE, en su artículo 132, se ha ocupado de los bienes de dominio

público, para determinar que “1. La Ley regulará el régimen jurídico
de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en
los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, así como su desafectación.”, estableciendo en el
apartado esa misma reserva de ley para la regulación de la
administración, defensa y conservación del Patrimonio del Estado
(concepto que, en los términos de los artículos 1 y 2 de la LPAP, debe
entenderse en sentido extenso como Patrimonio de las
Administraciones Públicas, en el que se incluyen los bienes de las
Entidades Locales). Atendiendo a esa reserva de ley, el artículo 68.1
de la LBRL impone a las entidades locales “... la obligación de ejercer
las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.”
Pero como puede ocurrir que no se actúe, ese mismo precepto regula
la acción pública, previo requerimiento ante la Administración titular
de los bienes. La obligación de defensa de sus bienes por las
entidades locales tiene su desarrollo reglamentario en los artículos 9,
apartados 2 y 3, y 73 del RBEL, precepto este último que veda a las
Corporaciones Locales el allanamiento “... a las demandas judiciales
que afectaren al dominio y demás derechos reales integrantes de su
patrimonio.”
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-OFICIALÍA MAYOR-
Así mismo, en aplicación de aquella reserva de ley, la LPAP regula

determinadas prerrogativas de las Administraciones Públicas en
relación con su patrimonio en los artículos 41 a 57, siendo aplicables
en el ámbito local buena parte de ellos (artículos 41, 42, 44, 45, 49,
50 y 53), al otorgarles carácter básico su Disposición Final Segunda.
Así mismo, el artículo 4.1.d) de la LBRL confiere a los Municipios, en
su calidad de Administraciones Públicas Territoriales y dentro de la
esfera de sus competencias, diversas potestades entre las que se
incluyen “d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde
y recuperación de oficio de sus bienes.” Esta misma norma, en el
artículo 82, reitera las facultades de deslinde “… en cualquier
momento cuando se trate de los de dominio público, ...” (apartado a)
y de recuperación, “… que se ajustará a lo dispuesto, en la legislación
del Patrimonio del Estado y, en su caso, en la legislación de los
montes.” (apartado b).
Estas prerrogativas vienen reiteradas en el artículo 44.1 del RBEL

(con el añadido del desahucio administrativo) en los términos
siguientes: “1. Corresponde a los municipios, … las siguientes
potestades en relación con sus bienes: a) La potestad de
investigación. b) La potestad de deslinde. c) La potestad de
recuperación de oficio. d) La potestad de desahucio administrativo.” A
estas potestades, el apartado 2 del precepto de la norma
reglamentaria añade que “2. Para la defensa de su patrimonio y para
asegurar la adecuada utilización del mismo, las Corporaciones
Locales también podrán establecer e imponer sanciones de acuerdo
con lo previsto en la normativa sectorial aplicable.”
2.1. LA POTESTAD DE INVESTIGACIÓN.
La potestad de investigación que otorga a las Entidades Locales el

citado artículo 4 de la LBRL (reiterada en el artículo 44.1.a del RBEL)
que, como señala el artículo 45 de la norma reglamentaria, es la
facultad que tienen las Corporaciones Locales respecto de “... la
situación de los bienes y derechos que se presuman de su propiedad,
siempre que ésta no conste, a fin de determinar la titularidad de los
mismos.”, procedimiento que puede iniciarse de oficio o por denuncia
de los particulares (la llamada acción popular). Con carácter previo a
su inicio el RBEL exige en el artículo 46 un requisito, la realización de
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-OFICIALÍA MAYOR-
un estudio previo sobre la procedencia del ejercicio de la acción

investigadora, cumplido esto, si el estudio determina su procedencia
se incoará el expediente, con la tramitación prevista en los artículos
49 a 53 de la misma norma, que sucintamente se detalla:
1. Acuerdo de iniciación del expediente y publicación en el BOP y

tablón de anuncios por plazo de quince días.
2. Traslado del acuerdo de iniciación a las Administraciones Estatal y
Autonómica.
3. Admisión de alegaciones por plazo de un mes a contar desde la
terminación de la publicación del anuncio y notificación personal a los
afectados en el expediente, caso de ser conocidos y estar
identificados.
4. Apertura de un período de pruebas.
5. Efectuadas y valoradas las pruebas se pondrá de manifiesto el
expediente para alegaciones por plazo de diez días a las personas a
quienes afecte la investigación que hubieren comparecido.
6. Resolución del expediente, previo informe del Secretario de la
Corporación, por el Pleno de la Corporación que es el órgano con
atribuciones para “El ejercicio de las acciones administrativas y
judiciales”, conforme a lo dispuesto en el artículo 22.2.j) de la LBRL,
como de manera reiterada viene exigiéndose por la jurisprudencia del
Tribunal Supremo, por todas Sentencia de 28 de mayo de 1992:
“Pues en efecto la legislación de Régimen Local vigente exige que en
los casos como el de autos el acto de recuperación del camino, que
desde luego debe ser debidamente fundado, sea dictado por el Pleno
y no por el Alcalde.”
7. Si la resolución es favorable, se procederá a la tasación del bien y
a su inclusión en el inventario, y la adopción de las medidas
tendentes a la efectividad de los derechos de la Corporación.
En el procedimiento descrito, con el fin de acreditar tanto la

existencia misma de los caminos como sus características, resulta
clave la actividad probatoria, en la que tienen un peso más que
notable la planimetría histórica (planimetría de la Dirección General
del Instituto Geográfico y Catastral) y el Catálogo de Caminos
Públicos, elaborado en cumplimiento de lo exigido por el artículo 9 de
la LCPEX, que debe recoger los contenidos determinados en su
párrafo segundo, “El catálogo debe incluir los caminos mediante una
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-OFICIALÍA MAYOR-
numeración reglada y contener al menos longitud y anchura, límite

inicial y final, así como una descripción de las características
generales de cada uno de ellos ...” En este sentido, el Tribunal
Superior de Justicia de Extremadura, en su Sentencia nº 255, de 14
de noviembre de 2007, ha sentado la siguiente doctrina:
“En esta tesitura, y de acuerdo con lo antedicho, debemos concluir

que en el caso presente, la inclusión de los caminos litigiosos en el
Catálogo de Caminos Públicos, no se advierte ilegal, por cuanto
obedeció a criterios de razonabilidad, dada la existencia de indicios
de su naturaleza pública. Indicios que, insistimos, son suficientes de
acuerdo con lo expuesto para que se pueda llevar a cabo la citada
inclusión, y sin perjuicio de las posibles acciones que puedan
ejercitarse ante los órganos de la Jurisdicción Civil.
Los indicios existentes a los que aludimos vienen recogidos de
manera clara y evidente en el informe técnico-pericial de la
Consejería de Desarrollo Rural obrante a los folios 140 y siguientes
de las actuaciones y son reproducidos de una manera
suficientemente detallada en la sentencia de instancia, ...
Como se observa de lo expuesto, los tres caminos se encuentran
reflejados en la planimetría histórica, lo que constituye, a los efectos
que aquí nos ocupan, un dato suficientemente expresivo por sí
mismo de su carácter público. Y es que, como se indica en el informe
técnico al que hemos aludido, los planos históricos son documentos
elaborados en cumplimiento de la Ley de 24 de agosto de 1896,
sobre Rectificación de Cartillas Evaluatorias de la Riqueza Rústica y
Pecuaria y Formación del Catastro de Cultivos y del Registro de
Predios Rústicos y de la Ganadería. Ley ésta cuyo Reglamento de
ejecución establece que los planos comprenden "los caminos rurales
siempre que éstos sean de servicio público y constituyan el perímetro
de los pueblos y de los demás grupos de población que excedan de
diez edificios". En consecuencia, esta cartografía recoge los caminos
rurales de naturaleza pública existentes en la época de su
elaboración. Y en concreto, y en relación con los tres caminos objeto
del presente litigio, se aportan junto con el informe técnico que figura
en los autos dos planos históricos del año 1944, que son una
actualización de otros más antiguos, elaborados por el Instituto
Geográfico y Catastral, en los que vienen señalados en color amarillo
los citados caminos.”
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-OFICIALÍA MAYOR-
Finalmente, procede realizar las siguientes consideraciones:
1ª. Si la resolución del expediente es favorable, el

Ayuntamiento está en condiciones de adoptar las medidas tendentes
a la efectividad de sus derechos y, en su caso, el ejercicio de las
facultades de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su
pertenencia y los de los particulares, cuyos límites fueran imprecisos
o sobre los que existieren indicios de usurpación, y recobrar por si la
tenencia de sus bienes de dominio público en cualquier tiempo.
2ª. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41.2 de la LPAP

“2. El conocimiento de las cuestiones de naturaleza civil que se
susciten con ocasión del ejercicio por la Administración de estas
potestades corresponderá a los órganos de este orden jurisdiccional.”
Previsión que, en términos parecidos se recoge en el artículo 55.1 del
RBEL, respecto de la potestad de investigación, si bien como señala
el apartado 2 del mismo precepto, los afectados podrán impugnar la
resolución esta vez en la vía contencioso-administrativa (véase para
una y otra cuestión el fundamento de derecho segundo de la STS de
22 de diciembre de 1995).
2.2. LA POTESTAD DE DESLINDE.
La potestad de deslinde, reconocida a favor de las Administraciones

Públicas en el artículo 50.1 de la LPAP y otorgada a las Entidades
Locales en los preceptos ya citados (artículos 4 de la LBRL y 44.1.a
del RBEL) consiste “… en practicar las operaciones técnicas de
comprobación y, en su caso, de rectificación de situaciones jurídicas
plenamente acreditadas.” (artículo 57.1 de la norma reglamentaria)
con el objeto de “… delimitar la finca a que se refirieran y declarar
provisionalmente la posesión de hecho sobre la misma.” (apartado 2
del precepto anterior) y puede ser una consecuencia del
procedimiento de investigación antes comentado. Su regulación está
recogida en los artículos 56 a 69 del RBEL. Conforme al apartado 2
del artículo 50 de la LPAP y 66 del RBEL, una vez “Iniciado el
procedimiento administrativo de deslinde, no podrá instarse
procedimiento judicial con igual pretensión ni se admitirán interdictos
sobre el Estado posesorio de las fincas mientras no se lleve a cabo
dicho deslinde.” Lo normal es que se instruya de oficio, cuando la
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-OFICIALÍA MAYOR-
Entidad considere que los límites entre sus bienes y los de los
particulares resulten imprecisos o bien cuando aprecie la existencia
de indicios de usurpación. También lo pueden promover los
particulares, pero en este caso no a modo de acción popular, sino
reservado a los linderos o enclavados. El deslinde requiere la
tramitación de expediente en el que se observará el siguiente
procedimiento:
1. El expediente se inicia mediante el correspondiente acuerdo, que

tomará como base una memoria justificativa que describa los bienes
objeto del mismo y determine su titularidad (es imprescindible
constatar ambos extremos, sin los cuales es imposible llevar a cabo el
deslinde, tal y como tiene declarado el Tribunal Supremo en su
Sentencia de 10 de diciembre de 2003) e inscripción y toda la
información posesoria y actos de reconocimiento que se hubieren
llevado a cabo. Al expediente se unirá también un presupuesto de los
gastos de deslinde.
2. Caso de estar inscrita la finca, se comunicará el inicio al Registro

de la Propiedad, para que se extienda nota marginal.
3. Traslado del acuerdo de iniciación a los dueños de las fincas

colindantes y titulares de otros derechos reales sobre las mismas y
publicación de anuncio en el BOP y en el tablón de anuncios del
Ayuntamiento, al menos sesenta días de antelación a la fecha fijada
para inicio de las operaciones. El anuncio contendrá al menos los
datos necesarios para la identificación de cada finca y la fecha, hora y
lugar para empezar.
4. Admisión de alegaciones y de documentos probatorios hasta los

veinte días anteriores al comienzo de las operaciones.
5. Estudio y resolución por la Corporación en relación con las

alegaciones, documentos y pruebas, desde la fecha anterior al
señalado para dar comienzo al deslinde.
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-OFICIALÍA MAYOR-
6. Comienzo del apeo con fijación precisa de los linderos, lo que se

realizará con asistencia de un técnico con titulación adecuada y los
prácticos designados por la Corporación y del Secretario del
Ayuntamiento, que extenderá la correspondiente acta, con el
contenido del artículo 64.3 del RBEL. Si no se finalizara en una sola
jornada, se proseguirán las actuaciones hasta su conclusión,
extendiéndose tantas actas como sean precisas.
7. Concluidas las operaciones, se incorporarán al expediente el acta o

las actas levantadas y un plano a escala de la finca deslindada.
8. Resolución del expediente por el Pleno de la Corporación, conforme

a lo dispuesto en el artículo 22.2.j) de la LBRL, cuyo acuerdo será
ejecutivo y sólo podrá ser impugnado ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, sin perjuicio de las cuestiones civiles que
se harán valer ante la jurisdicción ordinaria.
9. Una vez sea firme el acuerdo de aprobación, se procederá al

amojonamiento con participación de los interesados e inscripción en
el Registro de la Propiedad, si ya estuviera inscrita la finca a la que se
refiera; de no ser así, se inscribirá previamente la finca y a
continuación el deslinde.
2.3. LA POTESTAD DE RECUPERACIÓN ADMINISTRATIVA.
Centrándonos ya en la facultad de recuperación administrativa,

también regulada en la LPAP, artículos 41.1.c (que, como se ha dicho,
tiene carácter básico) y 55 a 57, debe reiterarse que, conforme al
artículo 4.1.d) de la LBRL, las entidades locales gozan de la potestad
de recuperación de oficio de sus bienes, mediante la que pueden
reivindicar por si mismas la posesión o tenencia de sus bienes, con la
finalidad de restituir una situación posesoria anterior alterada por un
particular, sin necesidad de requerir la actuación jurisdiccional de los
tribunales, prerrogativa expresamente recogida en el artículo 82.a)
de la LBRL y reiterada asímismo en el artículo 70, apartados 1 y 2,
del RBEL. Es ilustrativa de cuanto se ha expuesto la Sentencia del
Tribunal Supremo de 8 de julio de 1998, que en su fundamento de
derecho segundo declara “La circunstancia que justifica el ejercicio de
una acción de recuperación de la posesión de un bien de dominio
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-OFICIALÍA MAYOR-
público, sea de manera directa, sea a través del expediente de

deslinde (que aquí se ha utilizado con cierta impropiedad, desde el
momento en que lo cuestionado no es la imprecisión de los limites
entre la propiedad municipal y la privada, sino la existencia misma
del bien -camino en este caso- de propiedad demanial), no es otra
cosa que la previa situación de posesión a título público de dicho
bien, que es la que justifica el ejercicio de la acción por vía
administrativa, sea de recuperación, sea de deslinde, y la
consiguiente sumisión a esta jurisdicción en su función revisora del
actuar de la Administración. Partiendo de tal premisa, claramente
deducible de los artículos 56 y 71 del Reglamento de Bienes y
corroborada por una reiterada Jurisprudencia de esta Sala
(Sentencias de 28 de enero de 1.998 y 25 de marzo de 1.998), ...”
Los preceptos antes citados prevén la acción de manera distinta

según se trate de bienes de dominio público (los caminos lo son),
podrán recuperarse en cualquier momento, o patrimoniales, en el
plazo de un año, a contar del día siguiente de la fecha en que se
hubiera producido la usurpación. El expediente para la recuperación
podrá iniciarse de oficio o por denuncia de los particulares, conforme
a las previsiones del artículo 46 del RBEL, por remisión expresa del
artículo 71.1 (como se ha dicho la “acción popular” del artículo 68.2
de la LBRL). Debiendo tramitarse un procedimiento contradictorio con
audiencia del interesado, en el que el Ayuntamiento deberá llevar a
cabo las actuaciones de instrucción necesarias para acreditar la
posesión administrativa, sin perjuicio de la titularidad, y que el uso ha
sido perturbado por el administrado contra quien se dirige, de
manera se constate el alcance de la posible extralimitación del
particular, según exige la doctrina del Tribunal Supremo en su
Sentencia de 17 de enero de 1985: “Lo incorrecto como se ha dicho
es que tal decisión se adoptase sin tramitar un verdadero expediente
contradictorio, en el que inexcusablemente constase el alcance de la
posible extralimitación del particular, determinación de la invasión,
efectuando el previo y necesario deslinde de la propiedad privada y
patrimonial municipal, audiencia en todo caso del interesado, etc.,
trámites o requisitos que predeterminan la legalidad de la medida,
pues en otro caso se trata de una resolución arbitraria por falta de
acreditamiento de los presupuestos que le hacen posible, a la vez que
la falta de audiencia del interesado vicia de nulidad todo lo actuado.”
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Por tanto, en el procedimiento se llevarán a cabo mediante la

incorporación de todos los actos y antecedentes (denuncia,
alegaciones, pruebas, informes, etc.) que sean necesarios para la
determinación y comprobación de los datos en virtud de los cuales
haya que resolver, debiendo ponerse de manifiesto el expediente a
los interesados con carácter previo a la redacción de la propuesta de
acuerdo, para que en trámite de audiencia aleguen y presenten los
documentos y justificaciones que estimen oportunos. Finalizado el
trámite indicado, se redactará la propuesta de acuerdo, de la que así
mismo se dará traslado a los interesados, elevándose el expediente
con la propuesta y las alegaciones contra la misma al órgano
competente para resolver, que será el Ayuntamiento Pleno, conforme
a lo dispuesto en el artículo 22.2.j) de la LBRL y por la jurisprudencia
citada.
Concluido el procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo

71.3 del RBEL, el Ayuntamiento está habilitado para utilizar “... todos
los medios compulsorios legalmente admitidos, ...”, principalmente la
ejecución forzosa y la ejecución subsidiaria, reguladas en los artículos
95 y 98 del la LRJPAC, respectivamente, procedimientos que se
sustanciarán bajo estrictos criterios de proporcionalidad. En tales
supuestos, se realizará apercibimiento con carácter previo, en el que
se deberá informar del importe del coste de ejecución.
2.4. DE LA SOLICITUD DE DECLARACION DE NULIDAD DE

INCLUSION DE CAMINO EN CATALOGO DE CAMINOS PUBLICOS DEL
MUNICPIO
Examinada la documentación presentada por D. XX con fecha 22 de

mayo de 2015,en el Ayuntamiento manifestando lo que a su derecho
conviene, proponiendo la prueba que les interesa y solicitando la
nulidad del expediente de inclusión en el Catalogo de Caminos
Publicos de XX.
Entrando en el fondo del asunto, la obstrucción de un camino de uso

público exige, evidentemente, una actuación protectora de la
Administración mediante el ejercicio, de la acción de recuperación
posesoria de la parte del camino supuestamente invadido, en base a
lo dispuesto en el artículo 82 a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
15
-OFICIALÍA MAYOR-
Reguladora de las Bases de Régimen Local, que reconoce a las

Entidades Locales la prerrogativa de recuperar por sí mismas los
bienes de dominio público que se les hubiere usurpado. En
semejantes términos el artículo 71 del Reglamento de bienes de las
Entidades Locales, de 13 junio 1986, artículos 4.1 d) y 82 a) de la ley
7/1985 y artículo 220 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de
1986, que dispone que los Ayuntamientos están obligados a
recuperar por sí mismos la posesión de los bienes de dominio público
entre los que se incluyen los caminos de aprovechamiento o
utilización vecinal (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de
1991 y artículo 3 del Reglamento de Bienes antes citado) y que tal
facultad recuperatoria puede ejercitarse en cualquier tiempo.
A la vista de las alegaciones que resultan de meritados escritos y la

competencia que la normativa vigente atribuye a la Administración
local en defensa de sus bienes, a juicio de esta Oficialía Mayor, y por
lo que se dirá, deben ser desestimadas todas las alegaciones
formuladas por el Sr. XX, incluido el trámite de admisión a prueba.
Por lo demás, el único hecho constatado es que el Catálogo de

Caminos Públicos de Alconchel está aprobado definitivamente por
esta Corporación y publicado para conocimiento general, conforme
determina el artículo 9 de la Ley de Caminos que arriba se invoca.
Catálogo éste que para aquellos interesados que en su día no lo
recurrieron en fase de información pública, (cuál es el caso del
recurrente y propietario de la finca afectada por el camino a que se
refiere el presente) es un acto firme y consentido, y por tanto con
eficacia “erga omnes” y cuya virtualidad solo puede declinar mediante
el recurso a otros trámites que no proceden en el presente
expediente.
Al respecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 julio 1998

determina que “En cuanto al primer punto la sentencia apelada
declara que la discusión sobre si el camino era de propiedad pùblica o
propiedad privada es una cuestión que corresponde decidir a la
jurisdicción ordinaria según el artículo 232.1 de la Ley de Reforma y
Desarrollo Agrario, texto refundido aprobado por Decreto 118/1973,
de 12 enero. No puede efectuarse, por tanto, un pronunciamiento
16
-OFICIALÍA MAYOR-
sobre dicho extremo en vía contencioso-administrativa pese a la

discusión que obra en autos con testimonio de numerosos vecinos
sobre el carácter privado del camino en cuestión”.
En idéntico sentido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de

Castilla y León de 23 de noviembre de 2003 donde se dispone que “
en definitiva lo que está discutiendo y constituye la auténtica
cuestión controvertida del presente procedimiento no deja de ser sino
una cuestión de titularidad dominical, pues no en vano sobre la base
de la propiedad o dominio del camino litigiosos articula el recurrente
su pretensión anulatoria, lo que no puede ser objeto de
pronunciamiento en vía contencioso-administrativa. El alcance de
esta cuestión excede, por tanto, los límites de esta jurisdicción, cuya
competencia no se extiende al ámbito del derecho de propiedad, por
lo que deberán conocer del tema plantado los órganos
jurisdiccionales del orden civil, ya que ni la Administración por sí,
primero, ni esta Jurisdicción, después pueden determinar las
titularidades dominicales o resolver cuestiones de propiedad.
En efecto, el artículo 2 de la LJCA de 1956 y el artículo 3 de la actual

Ley 29/1998, deja fuera de la jurisdicción contenciosa las cuestiones
de índole civil, aunque tengan relación con la actividad de la
Administración Pública. Como ya se señaló por esta Sala en su
sentencia de 8 de mayo de 2000 (rec. 262/99) “ La jurisdicción es el
primero de los requisitos procesales que debe darse para que un
órgano judicial pueda conocer una pretensión que ante él se deduzca,
siendo imprescindible que el fundamento jurídico-material esté
dentro de sus atribuciones (STS 30 de abril 1988). como establecen
los artículos 5.2 y 9 de la LO del Poder Judicial, una pretensión
fundada en normas de Derecho civil no podrá ser conocida por un
órgano del orden contencioso-administrativo, y si se planteara ante
dicho órgano una pretensión cuyo conocimiento corresponda a otro
orden jurisdiccional, deberá declararse la inadmisibilidad por falta de
jurisdicción. El artículo 1 LJCA y el 9.4 LOPJ atribuyen al orden
contencioso-administrativo el conocimiento de las pretensiones que
se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública
sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones
reglamentarias, de conformidad al control jurisdiccional establecido
en el artículo 106.1 CE y es que tanto estos como la resolución que
17
-OFICIALÍA MAYOR-
nos ocupa a la vista de la fundamentación de la pretensión del actor

no son objeto de revisión por parte de la Jurisdicción contencioso al
tratarse de una evidente cuestión civil, al basarse en las normas del
Código Civil relativas a las servidumbres de paso y a pesar de que en
la resolución recurrida el Ayuntamiento remitiera al recurrente a esta
jurisdicción.
Resta señalar, conforme a lo apuntado más arriba, que aplicando esta

doctrina al caso que nos ocupa y como lo que se cuestiona y se
pretende en última instancia por el recurrente es una declaración o
por mejor decir, un reconocimiento del derecho de propiedad de
aquel sobre el terreno sobre el que discurre el camino publico XX del
Catalogo de Caminos Públicos de XX, resulta patente que su ejercicio
aunque sea frente a esta Administración municipal ha de ejercitarse
ante los Tribunales ordinarios.
Asimismo el hecho de que la inclusión del camino XX en el catálogo

pudiera haber omitido alguno de los elementos descriptivos no es
óbice para que ello pueda complementarse en cualquier momento vía
modificación por adición en el catálogo de los referidos elementos o
datos, amén de ello se constata su existencia y titularidad pública con
la documentación aportada por el Guarda Rural, cuya falta no empece
a la existencia y configuración de dicho camino como camino público,
lo que no desdice el hecho de no figurar en otros registros o
planimetría distintos, pues es evidente, que el nacimiento de una
situación de hecho ha de producirse en algún momento, y esta
constatación documental para el camino público XX, que no de su
existencia, se produjo además de su constancia por las fuentes que
señala el indicado guarda rural, por su inclusión y aprobación en el
Catalogo de Caminos Públicos de este Municipio elaborado en su día a
instancia de la Junta de Extremadura y como queda dicho, aprobado
definitivamente por este ayuntamiento.
Así respecto de la denuncia de haber podido incurrir la actuación

municipal en causa de nulidad de pleno derecho, ex artículo 62 ley
30/92, no es modo alguno sostenible por cuanto los acuerdos
municipales combatidos se han adoptado conforme a derecho y
siguiendo el procedimiento legalmente establecido, por lo que tales
alegaciones han de decaer igualmente por desestimación, pues baste
18
-OFICIALÍA MAYOR-
recordar por todas la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de

octubre de 1991, que al respecto enuncia:
“Este Tribunal tiene dicho, en S. De 18-1-1984, que para que

proceda la nulidad del acto administrativo por el motivo c) del art.
47.1 de la referida Ley, es preciso que se haya prescindido total y
absolutamente de los trámites del procedimiento, no bastando la
omisión de alguno de estos trámites, y resulta necesario ponderar, en
cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión a la parte
interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre
todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en
caso de observarse el trámite omitido, pues un elemental principio de
economía procesal impide que se anule el acto cuando lógicamente
se prevé que el nuevo vaya a ser igual que el anulado; señalando la
S. de 14-7-1987 que la omisión de un trámite, por importante que
sea, no es bastante para declarar la nulidad de pleno derecho de un
acto administrativo....”
Lo que es evidente, a juicio de quien informa, es que ahora por Sr.

XX en la representación que ostenta, se trata de cuestionar el acto
administrativo de aprobación en su día del catálogo de Caminos
Públicos del Ayuntamiento de XX, actuación administrativa que ha
devenido firme e inatacable, la cual no puede ser alzada en contra de
la corrección de dicho acto administrativo por cuanto, baste recordar
que, los bienes de dominio público están exceptuados de la obligación
de inscripción (artículo 5 del Reglamento Hipotecario), amén de que
los datos o información física de los bienes inscritos en el Registro de
la Propiedad, no están amparados por la fe pública registral, y baste
recordar la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cuenca de 26 de
marzo de 2003 (nº 87. Rec. Apel 76/2003): “...lo cierto es que ello, a
lo más que permite llegar, es a la genérica presunción de que el
dominio ha de entenderse libre, sin que la circunstancia de que los
otorgantes del negocio manifestaran que las fincas se encontraran
libres de cargas resulte, naturalmente, una prueba irrefutable de
dicho extremo, en la medida de que es obvio que el Notario
autorizante se limita a consignar en la escritura lo que resulta
manifestado por los intervinientes....”
Es más, y como el sr. XX, en la representación que ostenta, y que a
la fecha de aprobación definitiva del Catalogo (2006), ya la
19
-OFICIALÍA MAYOR-
ostentaba, no procedió a la impugnación en tiempo y forma del

Catálogo de caminos Públicos municipal del Ayuntamiento de XX (que
recordemos, no define ni determina propiedades sino que es un
instrumento para recordar a los entes locales su obligación de instar
cuantas acciones sean conducentes a la protección de los bienes de
dominio público), habrán de reconducir su pretensión si así les
interesa, ante la jurisdicción civil ordinaria, en su caso, para
confrontar allí las pretensiones que en este acto esgrimen en defensa
de lo que consideran un terreno de propiedad particular del que, en
su opinión, ha sido desposeído en base a un acto administrativo firme
cual es el Catálogo de Caminos municipal del Ayuntamiento de XX.
En su consecuencia, las alegaciones formuladas por el Sr. XX, no

pueden, a juicio de quien suscribe, y conforme a lo señalado
anteriormente, desdecir la eficacia y titularidad municipal del Camino
Público XX, y deben ser desestimadas, pues todo lo actuado viene en
poner de manifiesto la correcta actuación de este Ayuntamiento en
defensa del demanio público. O es que acaso ¿no tiene el mismo
carácter y tendría que actuar el ayuntamiento con la celeridad que
exige la defensa del dominio público el cierre de una vía pública
urbana por un particular que con el cierre de un camino cuyo uso es y
ha sido público y así queda constatado con su inclusión en el
catálogo, sin contradicción alguna hasta el día de la fecha?.
IV. CONCLUSIONES
PRIMERA.- El artículo 68.1 de la LBRL impone a las entidades locales

la obligación de defender sus bienes, para lo que les otorga las tan
citadas potestades de investigación, deslinde y recuperación
administrativa, pues: “la naturaleza de los fines a los que están
afectados los bienes de dominio público justifica un régimen jurídico
privilegiado que habilita a la Administración por sí misma y sin
necesidad de acudir a los Tribunales para recuperar su posesión, lo
que implica una aplicación de la autotutela administrativa en el
ámbito del dominio público… y constituye, en esencia, una auténtica
acción interdictal, conocida como interdictum impropium, de carácter
puramente posesorio, que deja imprejuzgado el problema de la
titularidad dominical, prerrogativa reconocida por abundante y
20
-OFICIALÍA MAYOR-
constante jurisprudencia cuya notoriedad excusa la cita concreta”

(STS 25-3-1998). No es posible la prescripción extintiva porque los
caminos son bienes de dominio y uso público, y por ello
imprescriptibles.
SEGUNDA.- En el supuesto de inacción de los representantes públicos

de las entidades locales en materia del ejercicio de las potestades de
deslinde, investigación y recuperación administrativa de los bienes de
su pertenencia, el ordenamiento da la solución de que sea el vecino
(artículo 68.2 LRBRL) el que accione en nombre e interés de la
entidad local, el cual, de prosperar la acción, tendrá derecho al
reembolso de las costas procesales y de los daños y perjuicios y al
premio previsto en el artículo 54 del RBEL. Pero ello no obsta a la
exigencia de responsabilidad civil y penal a la que el artículo 79.1 de
la LBRL sujeta a los miembros de las Corporaciones Locales “... por
los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo.”, que el
artículo 146 de la LRJPAC extiende al personal a su servicio, ni a la
responsabilidad patrimonial a que haya lugar, conforme a los artículo
79.3 de la LBRL y 145.3 de LRJPAC, que la propia Corporación podrá
exigir “... de sus miembros cuando por dolo o culpa grave, hayan
causado daños y perjuicios a la Corporación o a terceros, si éstos
hubiesen sido indemnizados por aquélla.”
TERCERA.- En cualquiera de los supuestos y con el fin de

salvaguardar la libre circulación de todos los usuarios del camino en
cuestión, deberá el Ayuntamiento y a resultas de lo que se resuelva
sobre el mismo, ante cualquier acto impeditivo del tránsito sobre el
indicado camino, proveer a dictar los actos y ordenes de ejecución
que fueren precisos para dejar libre y expedito el uso de aquel.
21

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ÁREA DE PRESIDENCIA

Inclusión de antiguo camino en Catálogo de

Escrito del Sr. Alcalde recibido el día XX.07.2015 en el que expone:

PRIMERO: Que el Ayuntamiento de XX por acuerdo plenario de XX de

SEGUNDO: Que la aprobación definitiva del catálogo de caminos de la

TERCERO: Que con fecha de XX de 2015, uno de los interesados en

CUARTO: Que el reclamante presenta junto con la solicitud de

que discurre el camino objeto de problemática en el Registro de la

QUINTO: Que con fecha de XX de julio de 2015 el guarda rural del

Por todo lo que antecede, SOLICITA.

PRIMERO: Informe jurídico del Servicio de Asesoramiento y Asistencia

II. LEGISLACIÓN APLICABLE

—Constitución Española de 1978.

III. FONDO DEL ASUNTO.

1.-LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO DE LAS ENTIDADES LOCALES.

Con idéntica formulación tanto el artículo 74.1 del TRRL como el

1.2 DE LOS CAMINOS RURALES.-

Los caminos rurales no están concretamente definidos ni regulados.

cualquier naturaleza que los recojan e incluso a la tradición, reflejada

Pues bien y de acuerdo con LCEX, debemos considerar, en lo que al

1.3 DE LA DEFENSA Y CONSERVACION DEL DEMANIO

Lo normal es que las Corporaciones actúen en defensa de sus bienes

“2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos

Por lo demás, la conservación de caminos y vías rurales constituye,

La Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1991, declara la

desarrolla en el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de

Desde la perspectiva civil es clara la aplicación del régimen del art.

Ayuntamientos, quienes, en virtud de la misma, pueden reivindicar

Corresponde en definitiva a las distintas Administraciones Públicas, y

2.-LAS PRERROGATIVAS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

La CE, en su artículo 132, se ha ocupado de los bienes de dominio

Así mismo, en aplicación de aquella reserva de ley, la LPAP regula

Estas prerrogativas vienen reiteradas en el artículo 44.1 del RBEL

2.1. LA POTESTAD DE INVESTIGACIÓN.

La potestad de investigación que otorga a las Entidades Locales el

un estudio previo sobre la procedencia del ejercicio de la acción

1. Acuerdo de iniciación del expediente y publicación en el BOP y

En el procedimiento descrito, con el fin de acreditar tanto la

numeración reglada y contener al menos longitud y anchura, límite

“En esta tesitura, y de acuerdo con lo antedicho, debemos concluir

Finalmente, procede realizar las siguientes consideraciones:

1ª. Si la resolución del expediente es favorable, el

2ª. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41.2 de la LPAP

2.2. LA POTESTAD DE DESLINDE.

La potestad de deslinde, reconocida a favor de las Administraciones

1. El expediente se inicia mediante el correspondiente acuerdo, que

2. Caso de estar inscrita la finca, se comunicará el inicio al Registro

3. Traslado del acuerdo de iniciación a los dueños de las fincas

4. Admisión de alegaciones y de documentos probatorios hasta los

5. Estudio y resolución por la Corporación en relación con las

6. Comienzo del apeo con fijación precisa de los linderos, lo que se

7. Concluidas las operaciones, se incorporarán al expediente el acta o

8. Resolución del expediente por el Pleno de la Corporación, conforme

9. Una vez sea firme el acuerdo de aprobación, se procederá al

2.3. LA POTESTAD DE RECUPERACIÓN ADMINISTRATIVA.

Centrándonos ya en la facultad de recuperación administrativa,

público, sea de manera directa, sea a través del expediente de

Los preceptos antes citados prevén la acción de manera distinta