Ecoronilla, 03 GyPP Bruno Sovilla TERMINADO

Del Seguro Popular al Insabi
¿Por qué recentralizar el gasto público en salud en México?

From Popular Insurance to Insabi:
Why Recentralize Public Health Spending in Mexico?
Bruno Sovilla y Ángel Manuel Díaz Sánchez*
Resumen: El objetivo de este trabajo es argumentar que la descentralización de los servicios

de salud para la población abierta en México no ha dado los resultados esperados. Al a nalizar
la evolución de algunos indicadores construidos a partir de las bases de datos del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (inegi) y de la Secretaría de Salud (ss), concluimos
que se justifica el esfuerzo del actual gobierno de recentralizar en el Insabi los servicios de
salud a la población no asegurada. Sin embargo, se evidencia la contradicción entre los
objetivos declarados y el esfuerzo financiero realizado, que hace improrrogable una reforma
fiscal. En la última parte mostramos la viabilidad de esta reforma en el contexto económi-
co actual y esbozamos sus características principales, que serán precisadas en un futuro
trabajo.
Palabras clave: salud, Seguro Popular, descentralización, reforma fiscal, corrupción.
Abstract: The objective of this work is to argue that the decentralization of health services for
the uninsured population in Mexico has not yielded the expected results. By analyzing the
evolution of some indicators constructed from inegi and Ministry of Health databases, we
conclude that the current government’s effort to recentralize health services to the uninsured
population in Insabi is justified. However, the contradiction between the declared objectives
and the financial effort made is evident, which makes a fiscal reform unavoidable. In the last
*Bruno Sovilla es profesor titular de Macroeconomía y Política Económica en la Facultad de Ciencias

Sociales de la unach (Universidad Autónoma de Chiapas), Calle Álvaro Obregón s/n, col. Revolución Mexi-
cana, San Cristóbal de las Casas, Chiapas, 29220. Tel: 967 678 0361. Correo-e: [email protected].
orcid: 0000-0001-5622-7464. Ángel Manuel Díaz Sánchez está adscrito a la Oficina de Representación de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) en el Estado de Chiapas, carretera a Chi
coasén km 0.350 s/n, entre río Pánuco y Boulevard escritor Armando Jiménez, Fraccionamiento Los Lagui-
tos, Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, 29020. Tel: 961 229 1949. Correo-e: [email protected]. orcid:
0000-0002-3063-6611.
Artículo recibido el 2 de octubre de 2021 y aceptado para su publicación el 9 de mayo de 2022.
doi: http://dx.doi.org/10.29265/gypp.v31i2.1257
GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 PP. 63-94 63
Bruno Sovilla y Ángel Manuel Díaz Sánchez
part, we show the feasibility of this reform in the current economic context and outline its
main characteristics, which will be specified in a future paper.
Keywords: health, popular insurance, decentralization, fiscal reform, corruption.
INTRODUCCIÓN
L a pandemia del Covid-19 ha puesto bajo la lupa el sistema mexicano de salud.

La atención a la salud es uno de los frentes donde se verificarán las buenas
intenciones del gobierno de la 4T de cambiar el rostro de la sociedad mexicana,
incluyendo a la mitad de población que vive en condiciones de marginación.
La desigualdad y la pobreza tienen muchas facetas, y la salud es de las más
visibles. En 2017, los seguros de salud cubrían a 44.87 millones de trabajadores
formales y familiares del sector privado (Instituto Mexicano del Seguro Social,
imss), 6.9 millones del sector público (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado, issste) y 5.3 de instituciones menores (Petróleos
Mexicanos, Pemex; Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexi-
canas, issfam; Secretaría de la Defensa Nacional, Sedena; Secretaría de Marina,
Semar). El Seguro Popular (sp) atendía a 48.6 millones,1 12.3 millones estaban
inscritos en el imss-Bienestar, un programa social que desde 1973 extiende los
servicios, del imss a la población abierta en las zonas rurales y de mayor margina
ción, y 21.2 millones no tenían ninguna cobertura.2
La descentralización de los servicios de salud que había iniciado en la década
de 1980 se aceleró con la creación del ramo 33 (1998), que incluye el Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud (Fassa), y en la administración de Vi-
cente Fox con la reforma de 2003, que instituyó el sistema de protección social
en salud (spss), con el sp como su brazo ejecutivo. El objetivo declarado era
asegurar a la mayoría de la población sin cobertura sanitaria, la cual tenía que
recurrir a menudo a gastos de bolsillo frente a cualquier necesidad de salud (com-
pra de medicamentos, visitas médicas, hospitalización, etcétera).
El financiamiento del spss y del sp, su programa principal, provenía del
gobierno federal a través del ramo 12, de los gobiernos estatales y de la misma
1
El sp daba cobertura sanitaria en primero y segundo nivel de atención a la población abierta (que no
tenía otro tipo de seguro) para las enfermedades definidas en un cause (Catalogo Universal de Servicios de
Salud) y a través de un Fondo de Protección para Gastos Catastróficos a otras intervenciones en el tercer nivel
de atención. Además, incluía un paquete de intervención para niños de 0 a 5 años, denominado Seguro
Médico Siglo XXI.
2
La suma de las personas aseguradas supera la población total, porque hay quien está adscrito a más de
una institución de salud.
64 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

Del Seguro Popular al Insabi: ¿Por qué recentralizar el gasto público en salud en México?
población asegurada, mientras que su instrumentación fue asignada a los re

gímenes estatales de protección social en salud (repss). El gobierno federal
contribuía con dos fondos, la cuota social y la aportación solidaria federal, fi-
nanciados con los ingresos tributarios, el gobierno estatal con la aportación so
lidaria estatal, utilizando transferencias y recursos propios. La aportación de las
familias era nula en los primeros cuatro deciles de ingreso, y crecía progresiva-
mente en los deciles superiores.
El programa había empezado beneficiando a 5.3 millones de personas en 2004,
y llegó a tener 53.5 millones de afiliados en 2018. La brecha de atención médica
entre asegurados y no asegurados se fue poco a poco reduciendo y en 2018 el
gasto per cápita (en pesos de 2018) en el spss era de $3 263.43 frente a $3 933.9
para los asegurados del imss. También la cobertura sanitaria se fue extendiendo,
desde el año 2004, comenzando con 91 hasta llegar a 294 intervenciones médi-
cas y 65 intervenciones especializadas de alto costo en 2018. Según J. Frenk,
secretario de Salud en el sexenio de Fox e ideólogo del sp, el programa fue e xitoso
no solo porque vino gradualmente incluyendo a la población no d erechohabiente
en los servicios de Salud de primero, segundo y tercer nivel,4 sino también por
elevar de forma estructural el gasto público en salud, estableciendo criterios claros
y mecanismos de financiamiento transparentes que obligaban a sumarse al es-
fuerzo a los gobiernos estatales, y en mínima parte a las familias beneficiadas por
encima del cuarto decil de ingreso.
Sin embargo, también hubo muchas críticas (Lakin, 2010; Laurell, 2013;
Flamand y Moreno, 2014). La ampliación de los servicios públicos de salud a la
población abierta ocurría en un contexto de descentralización del gasto público,
del gobierno federal a los gobiernos estatales. Este esfuerzo había empezado en
1982 y se completó en 1998 con la creación del ramo 33, a través del cual los
gobiernos estatales recibían ocho fondos, y uno de ellos —el Fassa— para atender
a la población abierta en cada estado. Cuando se introdujo el spss, buena parte
de los recursos del fassa y del ramo 12 se utilizaron para su financiamiento por
parte de la cnpss. La contribución del primer fondo de servicios de salud a la
persona (fassa/p) al spss pasó de 42.7 por ciento del total del fassa en 2004 a
65.8 por ciento en 2015 —el resto de los recursos financieros de este fondo se
3
En este cálculo se consideran los recursos administrados por la Comisión Nacional de Protección Social
en Salud (cnpss), las aportaciones estatales, así como los alineados de otras fuentes de financiamiento, para la
atención de los afiliados al snpss.
4
Ocho por ciento del fondo del sp era utilizado para los gastos catastróficos, que correspondían al tercer
nivel de atención de salud.
GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 65

destinan a la salud pública y otros gastos estatales—, mientras que las aportacio-
nes provenientes del ramo 12, en su componente de servicios personales pasaron
de 65.6 por ciento en 2008 a 82 por ciento en 2015 para soportar la cuota social
(cs), principal aporte del gobierno federal al programa —el sobrante del presu-
puesto de este segundo ramo se ocupa para apoyar los gastos propios de la secre-
taría federal de la salud— (cálculos con datos de la Secretaría de Salud, 2021).
En resumen, en el caso de la salud —como también en la educación— el fi-
nanciamiento del gasto se mantenía centralizado, pero el ejercicio se realizaba en
las secretarías estatales, a través de los repss.
A principio de 2020 el gobierno de la 4T ha decidido recentralizar la función
de atención a la salud y el manejo del recurso, y con esta finalidad constituyó
el Insabi (Instituto de Salud para el Bienestar), un organismo que depende de
la Secretaría de Salud, cuya misión es dar acceso gratuito a toda la población
abierta a los servicios de salud de primero y segundo nivel y, a través del Fondo
de Salud para el Bienestar, un fideicomiso del mismo Insabi, también al tercer
nivel.
Al inicio de este trabajo mostramos la descentralización fiscal que se trató de
introducir en México a finales del siglo pasado. Sucesivamente, aclaramos el
origen del sistema público de salud en México, la descentralización de la atención
a la población abierta y la creación del sp, y precisamos los mecanismos de fi-
nanciamiento y rendición de cuentas de las transferencias de recursos a los go-
biernos estatales, que no han dado los resultados esperados. Nuestra hipótesis
es que la recentralización del servicio de salud es un paso necesario para lograr
su añorada universalidad y contrastar los numerosos desvíos y despilfarros de
recursos que había con el sp. Sin embargo, para elevar la cobertura y la calidad
de la atención a la salud hacia los niveles de los países más desarrollados5 hay
que aumentar considerablemente el gasto público en salud, al menos igualándo
lo al promedio de los países latinoamericanos, o sea aproximadamente el doble
del gasto actual. Eso implica una reforma fiscal que eleve la recaudación tribu-
taria no petrolera al nivel de estos países, que analizaremos brevemente en la
última parte.
5
El presidente Andrés Manuel López Obrador ha declarado recientemente (2021) que: “En tres años la
atención médica y los medicamentos van a ser gratuitos y va a ser como un sistema nórdico, igual que Suecia
o Canadá. No puedo hacerlo de la noche a la mañana porque va a implicar mejorar las 20 mil clínicas rurales
y todo el tiradero de hospitales”. https://www.milenio.com/politica/amlo-reitera-compromiso-anos-siste-
ma-salud-nordico

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y DESIGUALDAD REGIONAL

La descentralización, en términos generales, se define como un proceso de trans-
ferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central a
los gobiernos locales —estatales y municipales— en los países federales. Este pro-
ceso es muy complejo e involucra dinámicas políticas, administrativas y fiscales.
La descentralización política implica una redistribución del poder público en
beneficio de las comunidades locales dotadas de personalidad jurídica propia. En
su vertiente administrativa la descentralización se entiende como la transferencia
de funciones y recursos de decisión del gobierno nacional a los gobiernos locales
para la provisión de servicios públicos y sociales. Así pues, la descentralización
fiscal conlleva transferir facultades de recaudación tributaria y de gasto público
(competencias fiscales) desde el gobierno superior hacia el inferior.
Por otro lado, la descentralización fiscal parcial transfiere las decisiones de
gasto, pero mantiene el centralismo tributario; es decir, los gobiernos locales
obtienen de las transferencias intergubernamentales una parte importante de sus
ingresos lo que puede traer consecuencias adversas en términos de incentivos.
De acuerdo con la literatura, las transferencias centrales proporcionan incentivos
a los gobiernos subnacionales para gastar más allá de sus posibilidades y reducen
el esfuerzo fiscal (Morales, 2019; Weingast, 2009). Este término se refiere a la
habilidad del gobierno local de recaudar impuestos en relación con su capacidad
tributaria (Hernández e Iturribaría, 2004).
Lo anterior parece ser el caso de México, la descentralización solo se ha lleva
do a cabo en el gasto, mientras la recaudación se mantiene centralizada (descen-
tralización incompleta). Eso obligó a introducir un programa de transferencias
federales del gobierno central a los gobiernos locales, lo que provocó una fuerte
dependencia fiscal de las autoridades locales (Sovilla et al., 2018). En materia de
los servicios de salud la evidencia empírica (Flamand y Moreno, 2014) sugiere
que algunos gobiernos estatales del país no contribuyen a financiar sus Sistemas
Estatales de Salud (ses), sino que dependen de transferencias federales (ramo
12, 33 y19) para la prestación de servicios médicos a su población, como se verá
más adelante.
Después de tres convenciones hacendarias que intentaron reglamentar las
relaciones fiscales entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, en 1980
entró en vigor la Ley de Coordinación Fiscal, que centralizaba la recaudación de
los impuestos de base amplia y los devolvía en parte a los estados a través de las
participaciones federales (el ramo 28), con carácter resarcitorio. Con esta medida se
pretendía reducir la desigualdad vertical entre distintos niveles de gobierno y

garantizar la posibilidad de gasto de cada gobierno estatal en algunos sectores.

De acuerdo con la teoría del federalismo fiscal (Oates, 1993; Weingast, 2009),
los impuestos sobre factores móviles venían recaudados de manera más eficiente
por el gobierno central. En el caso de México, estos impuestos (isr, iva, ieps)
representan más de 90 por ciento de la recaudación tributaria no petrolera, y
algunos menores quedan por recaudarse a nivel estatal. A través de varios conve-
nios se fueron transfiriendo recursos financieros a los estados, a medida que se
descentralizaban funciones importantes como la educación y la salud. Cuando
se completó la descentralización de los servicios de salud, en la década de 1990, se
unificaron estas transferencias en el fondo de aportaciones denominado ramo 33
del presupuesto de egresos del gobierno federal. Desde entonces, la mayor parte
de las transferencias a los estados fluyen a través de este fondo, cuyo carácter es
compensatorio, tratando de asegurar en todo el territorio del país los niveles de
gasto necesarios en sectores cruciales para el desarrollo, como la educación, la
salud y la reducción de la pobreza, en aras de reducir la desigualdad territorial, uno
de los mayores problemas del Estado mexicano.
Este proceso de descentralización en un país caracterizado por acentuadas
diferencias a nivel personal y territorial en la distribución del ingreso y de la rique-
za no ha sido exento de problemas. La gráfica 1 muestra cómo, a pesar del inten-
to de asegurar una disponibilidad de gasto mayor en los estados más pobres,6 la
brecha económica se ha seguido ampliando en el periodo, contrariamente a lo
esperado.
Si tomamos en cuenta la subdivisión del ramo 33, la transferencia con finali-
dad compensatoria que pretende reequilibrar el desarrollo regional, el primer
fondo en orden de importancia es el Fone (Fondo de Aportaciones para Nómina
Educativa), el segundo es el fassa (Fondo de Aportaciones para los Servicios de
Salud) y el tercero es el fais (Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social).
La gráfica 2 muestra la evolución del Fone per cápita entre los tres ricos y los
tres pobres, y los resultados de la prueba pisa (Programme for International Student
Assessment), con la cual se evalúa la calidad del sistema educativo público entre
los estudiantes con 15 años de edad.
6
Los tres estados con menor ingreso per cápita en 2019 son Chiapas, Oaxaca y Guerrero (estados más
pobres) y los tres con mayor ingreso per cápita son Coahuila, Baja California Sur y Nuevo León (en este
cálculo hemos excluido la Ciudad de México, el centro político-administrativo del país, y los estados petro
leros de Tabasco y Campeche, cuyo producto interno bruto (pib) crece por efecto de la producción petrolera
en sus territorios que viene incluida en el producto interno bruto estatal (pibe), elevando artificialmente los
ingresos percibidos por sus habitantes).

GRÁFICA 1. Transferencias federales per cápita y pib per cápita en estados pobres
y ricos
16 000 450 000
14 000 400 000

350 000
12 000
300 000
10 000
Transferencias
250 000
8 000
PIB
200 000
6 000
150 000
4 000
100 000
2 000 50 000
0 0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Transferencias federales per cápita (pesos 2018) PIB per cápita (pesos 2013) estados pobres
estados pobres (Chiapas, Guerrero y Oaxaca)
Transferencias federales per cápita (pesos 2018) PIB per cápita (pesos 2013) estados ricos
estados ricos (Coahuila, Nuevo León y BCS)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de inegi (2021a, 2021b) y shcp (2021).
GRÁFICA 2. Fone per cápita (pesos 2018) en estados pobres y ricos, y resultados
de la prueba pisa
5000 440
4000 420
400
3000
Fone
Promedio PISA
380
2000
360
1000
340
0 320
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fone PC (pesos 2018) en estados pobres Promedio general de la prueba PISA

(Chiapas, Guerrero y Oaxaca) en estados pobres
Fone PC (pesos 2018) en estados ricos Promedio general de la prueba PISA
(Coahuila, Nuevo León y BCS) en estados ricos
Fuente: Elaboración propia con base en datos de inegi (2021b), shcp (2021) e inee (2021).

GRÁFICA 3. Distribución del fais per cápita (pesos 2018) en estados pobres y ricos
y porcentaje de pobreza
2500 80
70
2000
60
Porcentaje de pobreza
1500 50
FAIS
40
1000 30
20
500
10
0 0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
FAIS per cápita (pesos 2018) estados pobres Porcentaje de población en situación
(Chiapas, Guerrero y Oaxaca) de pobreza-estados pobres
FAIS per cápita (pesos 2018) estados ricos Porcentaje de población en situación
(Coahuila, Nuevo León y BCS) de pobreza-estados ricos
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la shcp (2021), inegi (2021b) y Coneval (2021).
Como vemos, esta transferencia no ha logrado su objetivo: con un Fone per cá-
pita que en el periodo crece 57 por ciento en los estados pobres, la brecha que los
separa de los ricos en la prueba pisa ha aumentado de 11.1 por ciento a casi 15
por ciento en una década (2003-2012).7
La gráfica 3 muestra la evolución del fais per cápita entre las dos regiones y
se compara con la línea de la pobreza, que indica el porcentaje de familias pobres
en los estados del sur y del norte. El fais es parte de los recursos utilizados para
abatir la pobreza: en promedio, en los tres estados pobres es diez veces mayor que
en los tres más ricos y se ha cuadruplicado en veinte años, mientras que en los
7
La prueba pisa se realiza en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-
micos (ocde) cada tres años, pero en México los últimos resultados por entidad son los de 2012. Las prue-
bas de 2015 y 2018 solo se aplicaron a nivel nacional. Cabe precisar que es bastante criticable utilizar la
prueba pisa como indicador de la calidad del sistema educativo, sobre todo porque su estructura busca indi-
viduar habilidades cognitivas que no se desarrollan tanto en las instituciones educativas, sino en el entorno
social en el cual se vive. Sin embargo, se aplica con más rigor que otras pruebas, como la Evaluación Nacio-
nal de Logros Académicos en Centros Escolares (enlace), que da una información muy distorsionada de la
realidad educativa.

estados ricos se ha mantenido constante. Sin embargo, el número de pobres sobre

el total se reduce una tercera parte —de 27 a 18 por ciento— en los estados ricos
en el último quinquenio, y se mantiene alrededor de 70 por ciento en los estados
pobres. Tampoco esta transferencia ha cumplido con su cometido, el de contribuir
a reducir la brecha regional de la pobreza.
Ninguno de estos resultados es alentador. La descentralización incompleta
—por el lado de los gastos y no de los ingresos— ha significado un importante
flujo de dinero hacia los estados pobres, que en términos per cápita pudieron
disponer de una cantidad de recursos al menos igual a las entidades más ricas,
aun contribuyendo muy poco a la recaudación de impuestos de base amplia, pero
no ha cumplido con el objetivo de reducir las diferencias territoriales.
Si comparamos dos estados con la misma población y condiciones económi-
cas muy distintas, como Chiapas y Nuevo León, observamos que el gasto públi-
co programable en 2018 era muy similar, pero los impuestos de base amplia
recaudados en Chiapas cubrían menos de 10 por ciento de ese gasto, mientras
que en Nuevo León eran más del doble del gasto realizado.
En ese año, el último para el cual tenemos información, Nuevo León transfirió
al gobierno federal —al neto de las transferencias recibidas— una cuarta parte
de su pibe, y eso es equivalente a las transferencias recibidas por Chiapas y Oa-
xaca en el mismo año, al neto de los impuestos devengados al gobierno federal.
Esa transferencia neta ha sido superior, en 2018, al entero valor del pibe del es-
tado de Chiapas.
Obviamente este sistema de relaciones fiscales no es sostenible, por al menos
dos razones. La primera es que la enorme transferencia de recursos desde los es-
tados ricos del norte en beneficio de los gobiernos de las regiones pobres del
sureste alimentará los perjuicios contra las poblaciones sureñas, expresados en
declaraciones como la de Jaime Calderón, exgobernador de Nuevo León, que
atribuyen la pobreza de los estados del sur a la “desgracia de la flojera” de sus
habitantes (Migueles, 2019).
Para evitar una confrontación entre gobernantes de estados ricos y pobres, que
puede tener desenlaces impredecibles como hemos asistido recientemente con el
caso de Cataluña en España, es necesario reformar el sistema de relaciones fisca-
les vigentes. Pero hay otra razón, tal vez más importante.
El sistema fiscal actual es muy redistributivo a nivel territorial, pero regresivo
a nivel personal, debido a que los recursos recaudados en los estados más ricos
provienen en parte también de trabajadores de mediano-bajo ingreso, y se trans-
fieren a gobernantes de estados pobres. Como hemos visto, no hay evidencias de

que estos recursos sean invertidos para impulsar el desarrollo económico en las
entidades sureñas, todo lo contrario. Los numerosos episodios de corrupción en
los gobiernos estatales8 confirman la apropiación de una parte de estos recursos
por grupos pertenecientes a élites locales.
Una posible solución a esta situación contradictoria sería completar el camino
hacia el federalismo fiscal, eliminando el sistema de transferencias y dejando la
recaudación de impuestos de base amplia en el estado donde esta ocurre. Por
ejemplo, en 2018 —el último año para el cual existen datos—, en Chiapas los
impuestos recaudados por el Servicio de Administración Tributaria (sat) fueron
de unos 11 mil millones de pesos y el gasto del Fone fue 50 por ciento más (ine-
gi, 2019). Eso significa que, dada la gran desigualdad territorial, un federalismo
fiscal completo que obligara a los estados a contar con su propia recaudación
dejaría a los estados pobres sin recursos siquiera para pagar las nóminas magisteria-
les o las del personal de salud, sancionando así una división territorial definitiva.
La otra vía es aceptar la imposibilidad de descentralizar las finanzas públicas
en un país en desarrollo con enormes desigualdades territoriales como México y
recentralizar funciones públicas y recursos. La reciente reforma del sector salud,
que elimina el sp e introduce el Insabi, va en esta última dirección.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SISTEMA PÚBLICO DE SALUD

La historia más reciente de la salud pública en México se puede resumir en tres
generaciones de reformas. La primera generación surgió en 1943, con la confor-
mación de la Secretaría de Salubridad y Asistencia9 —actualmente, Secretaría de
Salud (ss)— y la creación del imss; la segunda reforma ocurrió entre 1983-1988,
y la tercera etapa arrancó en 1995 y comprende el ámbito de la ss, finalizando
con el establecimiento del spss en 2003.
La Ley del Seguro Social del imss (1943) instituyó el carácter obligatorio
del sistema de seguridad social a los trabajadores del sector formal privado de
la economía. Por su parte, la ss se responsabilizó de la salud de la población no
asegurada (trabajadores informales, desempleados y personas que no trabajaban),
8
Según la revista Forbes entre las diez personas más corruptas en México en 2013, había cinco goberna-
dores o exgobernadores); sucesivamente en el gobierno de Peña Nieto, otros cinco fueron asegurados a la
justicia. En 2017, 16 exgobernadores estaban siendo investigados por corrupción.
9
Fue el resultado de la fusión de la Secretaría de Asistencia Pública (sap), fundada en 1937 y el Depar-
tamento de Salubridad Pública (dsp), este último creado después de la Constitución de 1917 para diseñar
la legislación sanitaria del país e implantar medidas contra enfermedades contagiosas, entre otras (Gómez y
Frenk, 2019).

comúnmente denominada población abierta. Así que desde sus orígenes, el

sistema de salud estuvo segmentado entre los empleados del sector formal de
la economía y el resto de la población que carecía de un seguro público de salud
(Frenk et al., 2004). En 1959, el presidente Adolfo López Mateos impulsó una
reforma al artículo 123 constitucional para que los trabajadores del Estado
tuvieran protección a la salud, creando así el Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (issste), cuyo mandato oficial era promo-
ver los derechos sociales y laborales de los empleados y sus familias. Con el tiem-
po, se crearon otras instituciones de seguridad social de menor jerarquía que
cubrían a poblaciones específicas, como las agencias de seguridad social de las
fuerzas armadas y de los trabajadores de Pemex (Gómez y Frenk, 2019).
En la década de 1970, el sistema de salud mexicano empezó a evidenciar sus
carencias. Los costos sanitarios incrementaban a consecuencia de la mayor de-
manda y la creciente introducción de innovaciones tecnológicas en la atención
médica. El modelo sanitario de esos años tenía serias deficiencias que repercutían
en largos tiempos de espera, baja calidad de los servicios e incapacidad para
cubrir a la población rural que tenía que recurrir a servicios privados. Cabe
aclarar que cada institución era responsable de la rectoría, el financiamiento y la
prestación de servicios para su población específica. imss e issste prestaban sus
servicios a los ocupados formales del sector privado y público y a sus familiares.
La ss atendía a la población abierta disponiendo como única fuente de financia-
miento de los ingresos tributarios y otorgando un paquete de servicios limitados,
lo que contribuía a la alta proporción de gastos de bolsillo de las familias en el
momento de solicitar atención médica. Los prestadores de servicios privados,
muchos de los cuales carecían de acreditación, proporcionaban servicios de baja
calidad a los no asegurados con capacidad de pago. Según algunos especialistas,
el sistema mexicano de salud requería un cambio profundo en su organización
que ocurrió gradualmente (Frenk et al., 2004; Gómez y Frenk, 2019).
En 1974 el gobierno federal había creado el Programa Nacional de Solidaridad
Social (Pronasol), con el cual pretendía proveer de asistencia médica, farmacéu-
tica y hospitalaria a los grupos sociales más vulnerables y sin acceso a los servicios
de salud en el territorio mexicano, sobre todo en las zonas rurales donde no lle-
gaba ningún tipo de atención médica. Los esfuerzos del gobierno federal para
ampliar la cobertura de salud en las zonas rurales más marginadas se extendieron
en 1979 con la creación del programa imss-Coplamar —hoy imss-Bienestar—,
actualmente administrado en su totalidad por el imss, cuyos servicios médicos se
prestan con la infraestructura y el personal médico del mismo instituto.

La segunda reforma, denominada “el cambio estructural de la salud” tuvo

lugar entre 1983 y 1988. A raíz de los problemas que enfrentaba el sistema de
salud mexicano, fue necesario impulsar una serie de acciones para mejorar los
servicios médicos. Esta reforma constaba de diez estrategias, cinco a nivel macro
y cinco a nivel micro.
Las primeras fueron la descentralización de los servicios de salud que, por razones econó-
micas, se llevó a cabo solo en 14 entidades federativas; la sectorización institucional; la
modernización de la ss; la coordinación intersectorial, y la participación comunitaria. Las
estrategias de nivel micro fueron: la investigación en salud, el desarrollo de recursos huma-
nos para la salud, la información en salud, el financiamiento y los insumos para el sistema
nacional de salud (Soberón, 2001: 419-420).
Esta reforma incluyó el cambio de nombre de la Secretaría de Salubridad y Asis-

tencia por el de Secretaría de Salud, y en 1983 se realizaron reformas a la Cons-
titución de la República para insertar en el artículo 4º el derecho a la protección
de la salud de los mexicanos; posteriormente, en 1984, se promulgó la Ley Ge-
neral de Salud. Asimismo, se llevó a cabo la primera fase de descentralización
de los servicios de salud para la población no asegurada, que dio origen a los
servicios estatales de salud (ses).
El primer intento de brindarles responsabilidades y atribuciones a los distin-
tos estados data de 1982, aunque el proceso de descentralización no se llevó de
manera uniforme en todo el país, ya que la mayoría de las entidades no tenían
las condiciones económicas, sociales ni geográficas para asumir dicha responsa-
bilidad —en la actualidad tampoco cuentan con los medios suficientes—, y solo
14 estados firmaron convenios con el gobierno federal: Aguascalientes, Baja Ca-
lifornia Sur, Colima, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Morelos, México, Nuevo
León, Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Tabasco y Tlaxcala. A pesar de esto, las
decisiones de gasto permanecieron centralizadas, sobre todo en lo referente al
pago del personal; de tal manera que la descentralización no otorgó a las entida-
des más autonomía financiera de la que podrían obtener de sus propias fuentes de
ingresos, ni mucho menos le fueron asignadas la formulación de las políticas y
normativas en salud. Por tal motivo, más que una verdadera descentralización de
funciones se llevó a cabo una desconcentración administrativa, sin grandes cam-
bios en la prestación de los servicios de salud (Merino, 2003).
A inicios de la década de 1990, el sistema de salud mexicano seguía dividido
en tres componentes: la población con seguro social, atendida por las institucio-
nes de seguridad social (imss, issste y las agencias de seguridad social de las

fuerzas armadas y de los trabajadores petroleros); la población no asegurada que

recibía atención médica a través del imss-Solidaridad (antes imss-Coplamar) y
de los ses que habían surgido con la descentralización de la ss y el sector privado
(Frenk et al., 2020).
La tercera reforma en el sector salud surgió a mediados de los noventa (1995)
y comprendió el ámbito de la ss. En este periodo se culminó con el proceso de
descentralización de los servicios de salud creando 32 instituciones públicas de
salud, una por cada estado. El objetivo de esta reforma era cambiar el viejo
modelo vertical y segmentado, por uno nuevo, de tipo universal y participativo
(Jaramillo, 2007), y la descentralización era considerada el vehículo ideal para
lograrlo.
Este proceso de descentralización fue más profundo; otorgó mayor autonomía
en el manejo de los recursos federales transferidos a los estados, siempre y cuan-
do estos se destinaran a los servicios de salud. Sin embargo, las principales fun-
ciones de política pública y materia tributaria permanecieron centralizadas,
tanto para los servicios de salud como para los educativos. Desde el enfoque
fiscal, uno de los principales obstáculos para una descentralización completa es
la persistente centralización en materia tributaria. Pocos años antes de la primera
fase de descentralización se llevaron a cabo reformas que concentraron las prin-
cipales potestades tributarias en la Federación. En 1980 entró en vigor la ley de
coordinación fiscal, que centralizaba la recaudación de los impuestos de base
amplia y los devolvía en parte a los estados a través de las participaciones federa-
les (el ramo 28), con carácter resarcitorio. El centralismo tributario mexicano
pone serios obstáculos para lograr una descentralización completa y erosiona la
rendición de cuentas (Merino, 2003), como se verá más adelante.
El gobierno federal, principal promotor de la descentralización, aseguró que
el nuevo sistema de salud mejoraría la calidad de vida de la población y la eficien-
cia de los servicios médicos. El financiamiento para los ses provenía del Fondo
de Aportaciones para los Servicios de Salud (Fassa), creado en 1998 dentro del
ramo 33 y de los recursos propios de las entidades. El objetivo del Fassa es permi
tir a los estados prestar servicios de salud a la población abierta, aquella que no
está incorporada en un régimen de seguridad social. La prioridad de este fondo
es disminuir las desigualdades en la prestación de servicios en el territorio mexi-
cano mediante la promoción de la salud, y la prevención de enfermedades, así
como el abasto y la entrega de medicamentos (ciepse, 2015).
Finalmente, dentro de esta tercera generación de reformas destaca la descen-
tralización de los servicios sanitarios y la creación del spss en 2003 en la

a dministración del presidente Vicente Fox (2000-2006), siendo el Seguro Popu-

lar su brazo operativo.
DESCENTRALIZACIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA SALUD

La descentralización de los servicios de salud en México inició en la década de
1980 y se concreta en la formación del Fassa a mediados de la década de 1990.
Con el Fassa se hizo efectiva la descentralización a todas las entidades federativas,
y en esos años fue la principal fuente de recursos administrados por los ses. Sin
embargo, actualmente existen otros canales de financiamiento, en los que parti-
cipa este fondo junto con una aportación del gobierno federal (ramo 12) que
financian el spss, para atender a la misma población no asegurada.
Los criterios para asignar los recursos del Fassa provienen de la Ley de Coor-
dinación Fiscal (dof, 1997) y se aplican anualmente en el Presupuesto de Egresos
de la Federación (pef ), tomando en consideración algunos elementos específicos:
a) inventario de infraestructura médica y plantillas de personal en dotación de
los estados; b) previsiones para servicios personales contenidas en el presupuesto
de egresos federales, y c) recursos presupuestarios transferidos por la federación
para cubrir gastos de operación e inversión en el sector salud de los estados duran
te el ejercicio fiscal anterior del que se presupueste (dof, 1997: art. 30).
Finalmente, los mismos criterios señalados en la ley introducen un compo-
nente inercial que contrasta con el principio de equidad, cuando por ejemplo
se establece que la mayor parte de los recursos se asigna con base en la infraes-
tructura existente. Es decir, las necesidades y condiciones de salud de las entidades
federativas no eran tomadas en cuenta para la distribución de los recursos del
Fassa, lo cual resulta contradictorio considerando la finalidad compensatoria
del ramo 33.
En un primer análisis, Merino (2003) indica que, en los años posteriores a la
descentralización, no existía una relación entre las entidades con mayores índices
de pobreza (medida por el índice de marginación elaborado por el Consejo Na-
cional de Población [Conapo]) y el gasto per cápita en salud que ejercían los
gobiernos estatales. Las entidades del sureste mexicano recibían menos recursos
financieros que los estados del norte y centro del país.
En apoyo a la descentralización y en respuesta a los problemas mencionados,
en 2003 se aprobó la reforma en salud que dio origen al spss, iniciando formal-
mente operaciones el 1 de enero de 2004. El spss era un esquema de asegura-
miento público en salud a través de la afiliación voluntaria, y fue diseñado para
proteger financieramente a la población sin seguridad social. Según la Ley General

de Salud (lgs), a través de este programa el gobierno federal garantizaba el acceso

efectivo, oportuno y sin desembolso en el momento de recibir los servicios mé-
dicos-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios a los asegurados al sistema, lo
que mejoraba el costo y la efectividad de los servicios de salud.
El sp era el brazo operativo del spss y tenía entre sus objetivos: a) brindar
protección financiera a las personas más pobres que no tenían cobertura social;
b) disminuir el gasto de bolsillo y catastrófico de la población no asegurada que
se afiliara al sistema; c) disminuir la brecha de gasto entre la población asegurada
y no asegurada; d) incentivar una mayor contribución estatal en la oferta de los
servicios de salud, y e) mejorar los criterios de distribución de gasto entre las
entidades, tomando en cuenta también la demanda y no solo la oferta de servicios
de salud como sucedía con la fórmula del Fassa (Frenk et al., 2004).
El sp fue el instrumento principal para descentralizar la salud, y los gobiernos
estatales eran los encargados de implementar el programa y brindar servicios
médicos a la población que carecía de seguridad social a través de la infraestruc-
tura médico-hospitalaria de los sistemas estatales de salud. Este acuerdo entre el
gobierno federal y los estados proporcionó mayores recursos a los gobiernos es-
tatales en materia sanitaria, pero también mayores responsabilidades, que muchos
de ellos no pudieron asumir exitosamente.
Como hemos anticipado, el financiamiento del spss procedía de tres fuentes:
gobierno federal, estatal y beneficiarios. El gobierno federal contribuía mediante
la cuota social y la aportación solidaria federal, por su parte los gobiernos estatales
canalizaban recursos por medio de la aportación solidaria estatal y los afiliados al
programa pagaban una cuota anual dependiendo de su nivel socioeconómico.
La cuota social (cs) se financiaba en su totalidad con recursos federales y el
gobierno central estaba obligado a cubrir una cuota anual por cada afiliado al
sistema, la cual equivalía a 3.92 por ciento de un salario mínimo general vigente
diario para la Ciudad de México. Estos recursos eran transferidos a los gobiernos
estatales a través del ramo 12.
La aportación solidaria federal (asf) provenía del gobierno federal y de los go-
biernos estatales que utilizaban el fondo del Fassa. La asf era equivalente en pro-
medio a 1.5 veces la cs por cada persona afiliada al spss. La reforma de salud de
2003, no contempló cambios a la lcf, aunque incluyó algunas modificaciones que
permitieron alinear el ramo 12 y el Fassa. Esta alineación de recursos consiste en
contabilizar todos los financiamientos federales asociados a otros programas de
salud, que se transfieren a las entidades federativas a través del ramo 12 (programa
nacional de salud, programa médico seguro siglo xxi, componente salud prospera,

entre otros) y una cuota importante del Fassa (fassa/p) como parte de la asf
(Aguilera y Barraza, 2011). La aportación solidaria estatal (ase) debía ser entrega-
da de los gobiernos estatales al spss y equivalía a 0.5 veces la cuota social. La con-
tribución de las entidades federativas se desprendía en parte de sus participaciones
federales (ramo 28) y de los ingresos propios.
Por último, la cuota familiar (cf) es la contribución que los beneficiarios reali-
zaban cada año al sistema, dependiendo de sus condiciones socioeconómicas.
Como veremos, los criterios inerciales utilizados para asignar los recursos del
Fassa, las diferencias en la infraestructura médica-hospitalaria de los 32 ses y en
las condiciones socioeconómicas de los estados, y los numerosos desvíos y des-
pilfarros de recursos que había con el sp, limitaron los resultados de la descentra-
lización en México.
EL IMPACTO DEL SEGURO POPULAR

Según J. Frenk, secretario de salud en el sexenio de Fox e ideólogo del sp, el pro-
grama tuvo éxito no solo porque gradualmente incluyó a la población no dere-
chohabiente en los servicios de salud, sino también por elevar de forma
estructural el gasto público en salud y proveer protección financiera a los hogares.
A continuación, resumimos algunos resultados interesantes del sp.
En el cuadro 1 se presentan los efectos en tres objetivos del sp, sin incluir otros
dos: incrementar la contribución financiera de los estados al sistema sanitario y me-
jorar los criterios de distribución del gasto público en salud entre las entidades
federativas. Estos objetivos se examinarán más adelante con mayor detalle.
La instrumentación del sp no tuvo gran impacto en el presupuesto público
total en salud (gasto de población asegurada y no asegurada) como porcentaje
del pib, que incrementó de 2.6 por ciento en 2004 a 2.8 por ciento en 2018. Por
su parte, el gasto para la población no asegurada como porcentaje del gasto pú-
blico en salud, pasó de 33.1 por ciento a 45.8 por ciento en el mismo periodo;
sin embargo, este aumento relativo no significó una reducción del presupuesto
en salud destinado a las personas con seguridad social en términos reales. El
gasto per cápita en pesos constantes de 2018, entre 2004 y 2018 pasó de $5 549.2
a $6 051 para los asegurados y de $2 305.3 a $4 254.3 para los no asegurados.
Los recursos financieros del programa mejoraron la cobertura de atención sani-
taria e incrementaron los servicios médicos. El número de afiliados en el sp pasó de
5.3 millones en 2004 a 53.5 millones en 2018 y las intervenciones médicas en los
establecimientos de primer y segundo nivel aumentaron de 90 en 2004 a 294 en
2018, mientras que las intervenciones provenientes del Fondo de Protección contra

CUADRO 1. Principales resultados del Seguro Popular en México

Año Población Gasto de Gasto de Porcentaje Porcentaje Gasto público Gasto para
asegurada bolsillo como bolsillo como y número y número total en población
en el sp porcentaje porcentaje de hogares de hogares salud como no asegurada
(millones) del gasto del gasto en México en México porcentaje como
total privado con gastos con gastos del pib porcentaje
en salud catastróficos empobrecedo del gasto
en salud res en salud público total
en salud
2004 5.3 53.1 94.6 2.7 (3.7 1.3 (1.9 2.6 33.1
millones) millones)
2018 53.5 41.4 84.2 2 (2.7 0.7 (0.9 2.8 45.8
millones) millones)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Salud (2021) y Frenk et al. (2020) (número de
hogares con gastos catastróficos y empobrecedores).
Gastos Catastróficos (fpgc) pasaron de 4 a 66 en el mismo lapso (Frenk et al., 2020).

Pero, ¿qué efectos ha tenido el sp en la protección financiera de sus afiliados?
Tres tipos de variables nos permiten evaluar el impacto que tuvo el sp en la
población sin seguridad social en México: gasto de bolsillo, catastrófico y empo-
brecedor en salud. El primero es el gasto que realizan los hogares atendiéndose
con médicos particulares y la compra de medicamentos. Por su parte, los gastos
catastróficos son aquellos gastos de bolsillo que rebasan 30 por ciento de la capaci
dad de pago de los hogares. Asimismo, los gastos empobrecedores ocurren cuando
las familias, por atender sus problemas de salud, pasan por debajo de la línea de la
pobreza, medida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de De
sarrollo Social (Coneval).
Entre 2004 y 2018, el porcentaje de hogares con gastos catastróficos por mo-
tivo de salud apenas disminuyó, de 2.7 a 2 por ciento, así como el porcentaje de
hogares con gastos empobrecedores que pasó de 1.3 a 0.7 por ciento en el mismo
periodo (14 años). Por su parte, el uso elevado de servicios médicos privados en
México revela que el gasto de bolsillo integrado por atención primaria, hospitala-
ria y medicamentos, se ha mantenido en niveles altos, lo que incrementa el riesgo
de incurrir en gastos catastróficos. En promedio, en 2014, los afiliados al sp
gastaban $1 324 y en 2016 su gasto de bolsillo aumentó hasta $1 487. Asimismo,
en 2018 el gasto de bolsillo en el país representaba todavía 41 por ciento del
gasto total en salud, una de las cifras más altas de América Latina y el Caribe. Por
ejemplo, en ese año, el porcentaje de Colombia, Costa Rica y Uruguay era de 15,

25 y 16 por ciento, respectivamente (Frenk et al., 2020; Méndez-Méndez, 2017).

En resumen, los datos del cuadro 1 sugieren que el sp no ha sido un programa
tan efectivo para mejorar el cuidado de la salud de la población no asegurada,
aunque el debate sigue abierto.
A partir de un análisis econométrico con datos de la Encuesta Nacional de In-
gresos y Gasto de los Hogares (enigh) de 2004 a 2012, Knaul et al. (2018) demos-
traron que el sp tuvo un efecto significativo en reducir la probabilidad de sufrir
gastos empobrecedores entre sus afiliados; sin embargo, los resultados también
sugieren que el programa no demostró un impacto notable en la reducción del
gasto de bolsillo de los hogares mexicanos, ni tampoco existió una diferencia sig-
nificativa en la disminución de los gastos catastróficos y empobrecedores entre los
afiliados y no afiliados al sp. Por su parte, Ávila et al. (2013) encontraron, con datos
de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut, 2012), que el sp tuvo
efectos positivos sobre los gastos catastróficos y los gastos de bolsillo en las familias
afiliadas al programa, principalmente en hogares con necesidades de salud.
Analizaremos ahora los dos objetivos restantes del sp: incentivar una mayor
contribución financiera de los gobiernos estatales en materia sanitaria y mejorar
los criterios de distribución del gasto público en salud entre las entidades.
El financiamiento de los servicios de salud para la población sin seguridad
social proviene de cuatro fuentes: ramo 12 (Seguro Popular), ramo 33 (Fassa),
ramo 19 (imss-Bienestar) y del gasto estatal.10 Las dos primeras fuentes de ingre-
sos y la contribución de los estados son administradas por los gobiernos estatales
y el ramo 19 es ejercido por el imss.
En 2018, el ramo 12 representó la mayor cantidad de recursos para el sistema con
42.8 por ciento, seguido del Fassa (32.8%), mientras que el gasto estatal aportó
19.8 por ciento, y el ramo 19 contribuyó con 4.6 por ciento del gasto público en
salud para la población no asegurada en las entidades federativas (gráfica 4).
Como se muestra en la gráfica 4, la participación de todos los fondos federa-
les en el gasto público en salud, incluyendo las aportaciones estatales ha incre-
mentado en los últimos tres sexenios. Sin embargo, se observa que la contribución
financiera del ramo 12 aumentó considerablemente de 2000 a 2012, lo que ha
significado una menor participación porcentual del Fassa (ramo 33) al gasto en
salud. Este cambio se debe a la entrada en vigor del sp, que toma como principal
10
La Secretaría de Salud lo nombra gasto estatal (esfuerzo fiscal) porque en 2014 se reformó la Ley Gene-
ral de Salud, que establece que los estados no podrán registrar los recursos federales (ramo 12 y 33) como in-
gresos propios. Cabe aclarar que en este gasto viene incluida la ase del Seguro Popular.

GRÁFICA 4. Gasto público en salud en México para población no asegurada según

la proveniencia del financiamiento (porcentaje)
300 000 000
4.6
Miles de pesos constantes de 2018
250 000 000 4.6

12.0 19.8
200 000 000

30.4
5.4 32.8
150 000 000 15.9
100 000 000 39.5

15.2
53.0
49.5 42.8
50 000 000
39.2
35.3
0
2000 2006 2012 2018
Ramo 12 Ramo 33 Gasto estatal Ramo 19
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Salud (2021) e inegi (2021b).
indicador el número de afiliados al programa (demanda de servicios) y no la in-

fraestructura sanitaria (oferta de servicios), como sucede con la fórmula del
Fassa. Esto debería, en teoría, hacer más equitativa la distribución de los recursos
entre las entidades federativas.
Es importante reconocer que la contribución estatal al gasto público en salud
en términos reales creció más del triple entre 2000 y 2018, pero a nivel desagre-
gado, las diferencias entre las entidades federativas son muy significativas (gráfica
5). Los recursos estatales han venido decreciendo a finales de los sexenios, especí-
ficamente en el sureste mexicano. Por ejemplo, en la gráfica 5 se observa que los
estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Campeche y Tabasco disminuyeron el
monto per cápita destinado en salud entre 2006 y 2018. La misma gráfica también
muestra claramente el retardo de los estados del suroeste y la brecha creciente con
las demás entidades, principalmente las del centro y norte del país.
Con la segunda etapa de descentralización de los servicios sanitarios y la im-
plementación del sp, los 3211 gobiernos estatales se comprometieron a contribuir
11
México está dividido en 32 entidades federativas, pero en este estudio hemos excluido a la Ciudad de
México. La entidad concentra la mayor cantidad de hospitales de tercer nivel; por ende, tiene el mayor gasto
público en salud.

GRÁFICA 5. Gasto estatal per cápita en salud por entidad federativa (pesos 2018)
y grado de marginación
2700 3.0
2400 2.5
2.0
Índice de marginación
2100
1800 1.5
1.0
1500
0.5
1200 0.0
900 -0.5
600 -1.0
300 -1.5
0 -2.0
Chihuahua
Yucatán
Quintana Roo
Tamaulipas
Sonora
Tabasco
Guanajuato
Jalisco
Querétaro
Aguascalientes
Veracruz
Baja California Sur
Nayarit
México
Nuevo León
Sinaloa
Campeche
Zacatecas
Baja California
Durango
Puebla
Coahuila
Colima
Morelos
Tlaxcala
Hidalgo
Michoacán
Oaxaca
Guerrero
Chiapas
San Luis Potosí
Gasto Gasto estatal PC (2018) (ordenado de mayor Índice de
estatal PC (2006) a menor por ser el último año de referencia) marginación (2015)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Salud (2021), inegi (2021b) y Conapo (2021).
al financiamiento de sus ses con recursos propios o utilizando las participaciones

federales (ramo 28), además de asegurar a la población sin seguridad social el acce
so efectivo a los servicios de salud. Sin embargo, la información disponible (grá-
fica 5) muestra que las entidades del suroeste mexicano (Chiapas, Guerrero y
Oaxaca) no contribuyen a financiar su ses, sino que dependen de transferencias
federales (ramo 12, 19 y Fassa) para prestar atención médica a su población. Este
resultado demuestra que México no está preparado para llevar a cabo una verda-
dera descentralización de la salud, donde los órganos estatales sean los responsables
de financiar los sistemas de salud, tal como lo plantea la teoría del federalismo
fiscal (Oates, 1993; Weingast, 2009).
Por otra parte, la puesta en marcha del sp pretendió equilibrar la distribución
de recursos en salud entre las entidades federativas, aunque los datos de la gráfi-
ca 6 nos revelan que la distribución del gasto público en salud no se determina
por las condiciones de “necesidad” de los estados.
El sp introdujo un nuevo criterio para distribuir el gasto público en salud, con
base en la demanda. Sin embargo, contrariamente a lo esperado, la inercia en el

comportamiento del gasto persiste. Lo anterior se explica porque el Fassa forma

parte de la aportación solidaria federal —fassa/p—; es decir, la fórmula de
repartición de este fondo no se modificó, sino que se incorporó el razonamiento
del sp (personas afiliadas al spss), para compensar la mala distribución de los
recursos sanitarios a los estados. Como resultado, las tres entidades más pobres
del país (Chiapas, Guerrero y Oaxaca) incrementaron sus presupuestos en salud de
2006 a 2018.
Sin embargo, los datos disponibles indican que las entidades con mayor can-
tidad de infraestructura médico-hospitalaria (médicos, enfermeras/os, camas
censables y consultorios) son las que reciben más recursos financieros para operar
sus sistemas estatales de salud, pese a tener más altos niveles de desarrollo. Para
demostrar este supuesto, la gráfica 6 presenta la relación entre gasto público per
cápita y el personal médico en contacto con el paciente (médicos y enfermeras).
Esta variable es una forma aproximada de medir el tamaño de la infraestructura
médico-hospitalaria de los 32 ses (Flamand y Moreno, 2014).
GRÁFICA 6. Gasto público en salud per cápita por entidad federativa (pesos 2018)
y recursos humanos del sector
8000 7
7000 6
6000
5
Personal médico
5000
4
4000
3
3000
2
2000
1000 1
0 0
Chihuahua
Yucatán
Colima
Quintana Roo
Campeche
Tamaulipas
Coahuila
Tabasco
Aguascalientes
Durango
Sonora
Nayarit
Zacatecas
Baja California Sur
Querétaro
Guanajuato
México
Sinaloa
Oaxaca
Jalisco
Veracruz
Hidalgo
Tlaxcala
Nuevo León
Guerrero
Baja California
Morelos
Michoacán
Puebla
Chiapas
San Luis Potosí
Gasto público Gasto público en salud Personal médico por

en salud per per cápita (2018) (ordenado cada 1000 habitantes
cápita (2006) de mayor a menor por ser (médicos y enfermeras)
el último año de referencia) (2018)
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Secretaría de Salud (2021), inegi (2021b) y Conapo (2021).

La gráfica 6 muestra claramente que hay una relación estrecha entre la asig-
nación de recursos sanitarios y el personal médico, por lo que esta última variable
es la principal determinante del porcentaje de gasto en salud entre las entidades
federativas. Este resultado es consistente con la investigación de Flamand y More
no (2014), quienes analizan un periodo corto del gasto público en salud para la
población no asegurada (2000-2009).
En resumen, el sp no logró eliminar la asignación desigual del gasto público
en salud entre las entidades federativas; aunque la implementación del spss in-
trodujo criterios de distribución más justos, contrarios a los del fondo de apor-
taciones para los servicios de salud. No obstante, la baja contribución de los
estados en materia sanitaria y las diferencias en los recursos y servicios sanitarios
(médicos, enfermeras/os, camas censables, consultorios, etc.) de los 32 ses limi-
taron los resultados del programa (Flamand y Moreno, 2014).
Estos resultados obligan a modificar los criterios de asignación del Fassa y
del ramo 12; es decir, reformar la ley de coordinación fiscal. También es impor-
tante, aceptar la imposibilidad de descentralizar los servicios de salud en un país
con enormes desigualdades territoriales como México —la prueba de ello es el
alto grado de marginación que prevalece en los estados del sur-sureste del país,
pese a las mayores transferencias recibidas a través del ramo 33 en los últimos
años—, y recentralizar funciones públicas y recursos. La reciente reforma del
sector salud, que elimina el sp e introduce el Insabi, va en esta última dirección.
DESCENTRALIZACIÓN DE LA SALUD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

La literatura del federalismo fiscal advierte que la dependencia de transferencias
federales disminuye el esfuerzo fiscal de los gobiernos subnacionales y reduce la
eficiencia del gasto público (Weingast, 2009). Esta aseveración se confirma con
la descentralización de los servicios de salud en México. Las entidades han per-
cibido un incremento de gasto en salud, pero no han mantenido sus contribu-
ciones a lo largo del tiempo (véanse gráficas 5 y 6); además, existen señalamientos
de malas prácticas de los recursos públicos destinados a la salud por parte de los
gobiernos estatales (Gallegos, 2020).
El programa del sp se presentó como una alternativa de seguridad social
para la población abierta; su meta era alcanzar la anhelada cobertura universal
en 2010. No obstante, las revisiones oficiales aseguran que los recursos finan-
cieros del Fassa y del sp eran mal ejercidos (asf, 2020) para lograr la cobertura
universal en salud.
De acuerdo con Flamand y Moreno (2012), los informes de la Auditoría

Superior de la Federación (asf) son una fuente importante para evaluar el desem-
peño de los programas de salud en México. La asf es un órgano autónomo en-
cargado de fiscalizar el ejercicio del gasto público federal en México.
Los informes de las auditorías del Fassa y del sp de 2009 a 2019 ofrecen
evidencias suficientes de los problemas recurrentes que trajo la implementación
de estos programas de forma descentralizada. En este periodo, el órgano fisca-
lizador realizó observaciones por irregularidades en el manejo de los recursos
de estos dos fondos por más de 146 167.70 millones de pesos (mdp) (asf, 2020).
Estos recursos equivalen a poco menos de la mitad del gasto público en salud
que se destinó a la población sin seguridad social en México en el año 2018 y
que ascendió a 298 522.22 mdp (Secretaría de Salud, 2021). En el transcurso
de las auditorías, apenas se recuperó 10.1 por ciento del monto observado.
Entre los principales problemas destacan: la falta de documentación justifica-
tiva o comprobatoria del gasto utilizado, los desvíos de recursos a cuentas estata-
les y otros fondos o programas, recursos ejercidos en conceptos que no cumplen
con los objetivos específicos (compensaciones y bonos al personal de los ses,
subsidio del impuesto sobre la renta y vales de despensas por motivo de fin de
año, cubiertos con recursos del Fassa), personal no localizado en su lugar de traba-
jo, pagos superiores en sueldos, prestaciones o estímulos que no fueron autori
zados, adquisición de medicamentos y servicios no incluidos o superiores al
Catálogo Universal de Servicios de Salud (Causes).
En la auditoría de la cuenta pública 2019, el órgano fiscalizador detectó irre-
gularidades en el Fassa por 9 536.6 mdp en todo el país, los estados con mayor
monto fueron la Ciudad de México con 4 594.2 mdp, Oaxaca (1 488.4 mdp) y
Chiapas con 1 258.3 mdp. El monto de las tres entidades en conjunto representa
77 por ciento del total observado. Además, la asf señaló anomalías en el progra-
ma sp que se transfiere a los gobiernos estatales por 8 499.6 mdp. El principal
problema fue la falta de documentación justificativa o comprobatoria del gasto
por 6 394.2 mdp en la ss y en los estados de Chiapas, Ciudad de México, Gua-
najuato, Michoacán, Nuevo León, Sonora, entre otros.
El Fassa y el sp están estrechamente relacionados para atender a la población
no asegurada, es decir, la población más vulnerable, por lo que una de las reco-
mendaciones de la asf era integrar en una sola cuenta estos dos fondos para
garantizar mayor transparencia y rendición de cuentas, al considerar que tienen
el mismo objetivo. Las observaciones de la asf obligan a valorar si la descentra-
lización es la mejor alternativa para garantizar la prestación de servicios de salud
a las personas que carecen de seguridad social en México.

En 2010, la asf alertó sobre el despilfarro de recursos del Fassa por parte de los
gobiernos estatales en compras de vales de despensa para los trabajadores del sec
tor por motivo de fin de año por 38 mdp. Por su parte, el sp no estuvo exento de
indicaciones, ya que el órgano fiscalizador advirtió, en el mismo año, sobre la
compra de medicamentos en exceso al porcentaje autorizado, equivalente a 130
mdp. Además de pagar elevados salarios al personal de los repss y a personas no
contempladas en su estructura. Como repercusión, en 2011 la asf expuso el de
sabasto y caducidad de medicamentos, por la inexistencia de un programa anual
de adquisiciones de insumos en los estados.
Finalmente, en 2009, los dos fondos federales presentaron las mismas ano-
malías en su administración. En ese año, el órgano fiscalizador detectó que los
recursos del Fassa se utilizaron para asignar bonos a mandos medios y superiores
de los ses por 198.3 mdp en Baja California, Chiapas, Chihuahua, Durango,
Guanajuato, Guerrero, Nuevo León, Puebla, Tlaxcala, entre otros. Además, de
subsidiar el isr y dar incentivos de fin de año a los trabajadores en los estados de
Guerrero, Morelos, Quintana Roo, Tamaulipas y Tlaxcala, equivalentes a 33.4
mdp (asf, 2009).
Todo esto evidencia que México no está preparado para la descentralización
de los servicios de salud. Por lo que es necesario recentralizar el gasto público
sanitario.
Esta tesis la respalda la propia asf (2018) poniendo como ejemplo el proceso
de centralización del Fone, lo cual mejoró el manejo de los recursos de la nómi-
na magisterial y demás irregularidades, lo que optimizó la gestión de estos recur-
sos públicos.
Con el proceso de centralización y reestructuración del Fone se avanzó en el manejo de los

recursos de la nómina mediante la recuperación del pago a terceros institucionales, la can-
celación de pagos fuera de la normativa a comisionados sindicales y otras irregularidades lo
cual ha mejorado la gestión de estos recursos. A pesar de lo anterior, existen áreas de opor-
tunidad cuya atención deberá fortalecer, como es lo referente a la revisión, por la sep de la
nómina que le es remitido por las entidades federativas (asf, 2017: 172).
Para corroborar esta afirmación, el órgano fiscalizador elabora el indicador mon-

to observado (irregularidades en el manejo de los recursos) respecto a la muestra
auditada que ayuda a evaluar la calidad de la gestión de los recursos. Si compara
mos este indicador de las cuentas públicas entre 2009 y 2019, el Fone muestra
una tendencia descendente posterior a la recentralización en comparación del
Fassa y el programa sp (gráfica 7).

GRÁFICA 7. Monto observado/muestra auditada (%) de los fondos federales

(2009-2019)
40
35
30
25
20
15
10
0
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020
Fone Fassa SP
Fuente: Elaboración propia con base en informes de la asf 2020.
La gráfica 7 ilustra de manera precisa los efectos de la centralización del Fone en

la calidad de la gestión del gasto, a partir de 2013, año en el que inicia el proceso
de recentralización de este fondo. Las irregularidades en el manejo de los recursos
del Fone sobre el total de la muestra auditada disminuyeron notablemente entre
2009 y 2019, al pasar de 8 a 0.4 por ciento. Por su parte, las anomalías en el
presupuesto del Fassa ascendieron de 4.3 a 11.2 por ciento en el mismo periodo.
Para el sp, el comportamiento del indicador es muy irregular, el monto observado
de este fondo alcanza su límite en 2014 (37.2%) y tiene una caída pronunciada
en la cuenta pública de 2018, a un valor de 2.5 por ciento. Esto se debe a la dis-
minución de los subejercicios por efecto de la Ley de Disciplina Financiera de las
Entidades Federativas y los municipios,12 que establece la devolución de las trans-
ferencias federales etiquetadas a la Tesorería de la Federación (Tesofe) por parte
de los gobiernos estatales y municipales cuando no lo ejerzan oportunamente, en
los términos y plazos establecidos por ese ordenamiento (asf, 2017); sin embargo,
12
Esta Ley fue promulgada por el presidente Enrique Peña Nieto el 27 de abril de 2016 y su objetivo es
establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que rigen a las entidades y los
municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas.

CUADRO 2. Gasto total y público en salud e ingresos tributarios, porcentaje del pib
(2019)
Países Gasto total Gasto público Ingresos Impuesto sobre Impuesto
en salud en salud tributarios la renta (isr) sobre la
propiedad
Dinamarca 10.0 8.4 46.3 30.0 1.9
Suecia 10.9 9.3 42.9 15.1 0.9
Canadá 10.8 7.6 33.5 16.4 3.9
México 5.5 2.8 16.5 7.0 0.3
América Latina y el Caribe 8.0 4.1 22.9 6.2 0.9
Fuente: Elaboración propia con base en datos de la ocde (2021a, 2021b) y el Banco Mundial (2021).
en 2019 el porcentaje de irregularidades en este ramo incrementó a 21.8 por

ciento. El sp es el programa de salud con mayores observaciones, de acuerdo con
la asf. Tan solo en el periodo 2009-2019 se detectaron anomalías por más de
93 318 mdp (asf, 2020).
Si bien es cierto que el gasto público en salud incrementó a partir de la pues-
ta en marcha del sp, los recursos no eran suficientes para mejorar los 32 ses y
atender a la población sin seguridad social en México, ya que el problema no solo
es la baja inversión sino la descentralización de los servicios sanitarios que ha
incrementado los desvíos y despilfarros de recursos públicos. En este análisis es
necesario recentralizar e incrementar el presupuesto destinado a la salud.
Para incrementar el gasto público en salud al nivel de Dinamarca, Suecia y
Canadá (los países modelos citados por el presidente López Obrador), debería
multiplicarse aproximadamente por tres el gasto actual (cuadro 2). Dentro del
enfoque teórico de la disciplina fiscal, que el gobierno de la 4T ha mutuado de
los gobiernos neoliberales sería necesario aumentar la presión fiscal de 5-6 por
ciento del pib y destinar todos los mayores ingresos a la salud, lo cual acercaría la
recaudación tributaria de México a la de los países más desarrollados y también
al resto de América Latina (cuadro 2).
En nuestra opinión, es posible lograr este objetivo afectando a un sector muy
limitado de la población mexicana. La extrema concentración del ingreso y de la
riqueza permite realizar una mayor recaudación grabando solo a este sector de
la población y reducir la enorme desigualdad actual. Recordamos que según la
enigh el decil más rico concentra una tercera parte del ingreso nacional, pero

estudios independientes (Campos-Vázquez et al., 2018), que ajustan los datos

oficiales tomando en cuenta la subdeclaración de ingresos y el truncamiento en
este sector de la población, estiman casi dos terceras partes del ingreso en este
decil y una cuarta en manos del 1 por ciento más rico (Campos-Vázquez et al.,
150). Es decir, aumentando 20 por ciento la recaudación solo sobre el 1 por
ciento más rico se puede obtener un aumento de ingresos públicos equivalente a
5 por ciento del pib. La cuota de ingreso poseída por este grupo bajaría a 20 por
ciento del ingreso total, y seguiría siendo la más alta en la ocde y en las princi-
pales economías de América Latina (Campos-Vázquez et al., 153). Retomando
la propuesta Kaldor (1961), consideramos que las dos medidas necesarias son
aumentar la progresividad del isr, con un incremento de la tasa marginal (actual-
mente a 35%) y la introducción de impuestos a la riqueza poseída y transferida
(donaciones y legados). Las últimas columnas del cuadro 2 muestran los márge-
nes existentes para actuar en esta dirección.
CONCLUSIONES
Los cambios introducidos en el sistema público de salud con la recentralización
de la administración de los recursos públicos en una nueva institución de la Se-
cretaría de Salud, el Insabi, constituyen la reforma más importante en el primer
periodo del nuevo gobierno de la 4T.
Esta reforma ha neutralizado más de dos décadas de políticas descentralizado-
ras, que en 2004 tuvieron su auge con el sp. Como hemos visto en este trabajo, el
sp se insertó en un proceso de descentralización que empezó en la década de 1980,
cuyo objetivo era contribuir a la modernización del país, mejorando la eficiencia
de la pública administración. Sin embargo, con la descentralización, la corrupción
en el ejercicio de los recursos públicos se extendió a nivel estatal, como se ha evi-
denciado en los informes de la asf y en las numerosas iniciativas judiciales hacia
gobernadores y exgobernadores. Eso explica la poca efectividad del sp en reducir
los gastos de bolsillo de la población abierta, que supuestamente tenía que haber
sido beneficiada.
La concentración de los recursos para la salud en los ses, tampoco ha permi-
tido pasar de un uso inercial a otro que diera prioridad a las condiciones de ne-
cesidad de cada estado y favoreciera a los más pobres con mayor concentración
de población abierta.
Por lo tanto, consideramos oportuna la eliminación del sp y la recentralización
de los recursos que financian el sistema de salud en el Insabi, pero señalamos la
necesidad de acompañarla con un incremento del gasto público en salud, para

mejorar el sistema mexicano acercándolo al de los países más desarrollados. Den-

tro del enfoque de la disciplina fiscal, avalado por el gobierno de la 4T, eso im-
plica realizar esa reforma fiscal que se ha postergado hasta ahora, y elevar la
contribución del sector más rico de la población mexicana.
La transformación que el nuevo ejecutivo ha asumido como una misión his-
tórica debería mover la acción de gobierno en esta dirección, y la correlación de
fuerzas en el Congreso de la Unión, muy favorable para el ejecutivo, parecen
haber creado finalmente las condiciones políticas que favorecen una reforma
fiscal a la Kaldor, que no fue posible en la década de 1960, cuando las condicio-
nes políticas eran adversas. G
PP
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Bruno Sovilla es licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad de Boloña (Italia),

maestro en Relaciones Internacionales por la Universidad de Trento (Italia) y doctor en
Política Económica por la Universidad Complutense de Madrid (España). Es miembro
del Sistema Nacional de Investigadores, de la Academia Mexicana de Ciencias y del
Cuerpo Académico consolidado “Estudios Interdisciplinarios en Ciencias Sociales” de
la Universidad Autónoma de Chiapas. Sus principales líneas de investigación actual-
mente son teoría macroeconómica y políticas económicas heterodoxas.
Ángel Manuel Díaz Sánchez es licenciado en Economía con maestría en Desarrollo

Local por la Universidad Autónoma de Chiapas. Sus líneas actuales de investigación son
federalismo fiscal, teoría y política fiscal, y economía de la salud.

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Del Seguro Popular al Insabi

¿Por qué recentralizar el gasto público en salud en México?

Bruno Sovilla y Ángel Manuel Díaz Sánchez*

Resumen: El objetivo de este trabajo es argumentar que la descentralización de los servicios

*Bruno Sovilla es profesor titular de Macroeconomía y Política Económica en la Facultad de Ciencias

L a pandemia del Covid-19 ha puesto bajo la lupa el sistema mexicano de salud.

64 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

población asegurada, mientras que su instrumentación fue asignada a los re­

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 65

66 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y DESIGUALDAD REGIONAL

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 67

garantizar la posibilidad de gasto de cada gobierno estatal en algunos sectores.

68 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

14 000 400 000

Fone PC (pesos 2018) en estados pobres Promedio general de la prueba PISA

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 69

70 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

estados ricos se ha mantenido constante. Sin embargo, el número de pobres sobre

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 71

ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL SISTEMA PÚBLICO DE SALUD

72 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

comúnmente denominada población abierta. Así que desde sus orígenes, el

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 73

La segunda reforma, denominada “el cambio estructural de la salud” tuvo

Esta reforma incluyó el cambio de nombre de la Secretaría de Salubridad y Asis-

74 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

fuerzas armadas y de los trabajadores petroleros); la población no asegurada que

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 75

a­ dministración del presidente Vicente Fox (2000-2006), siendo el Seguro Popu-

DESCENTRALIZACIÓN Y FINANCIAMIENTO DE LA SALUD

76 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

de Salud (lgs), a través de este programa el gobierno federal garantizaba el acceso

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 77

EL IMPACTO DEL SEGURO POPULAR

78 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

CUADRO 1. Principales resultados del Seguro Popular en México

Gastos Catastróficos (fpgc) pasaron de 4 a 66 en el mismo lapso (Frenk et al., 2020).

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 79

25 y 16 por ciento, respectivamente (Frenk et al., 2020; Méndez-Méndez, 2017).

80 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

GRÁFICA 4. Gasto público en salud en México para población no asegurada según

250 000 000 4.6

200 000 000

100 000 000 39.5

indicador el número de afiliados al programa (demanda de servicios) y no la in-

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 81

al financiamiento de sus ses con recursos propios o utilizando las participaciones

82 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

comportamiento del gasto persiste. Lo anterior se explica porque el Fassa forma

Gasto público Gasto público en salud Personal médico por

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 83

DESCENTRALIZACIÓN DE LA SALUD Y RENDICIÓN DE CUENTAS

84 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 85

Con el proceso de centralización y reestructuración del Fone se avanzó en el manejo de los

Para corroborar esta afirmación, el órgano fiscalizador elabora el indicador mon-

86 VOLUMEN XXXI, NÚM. 2, SEGUNDO SEMESTRE DE 2022 GESTIÓN Y POLÍTICA PÚBLICA

GRÁFICA 7. Monto observado/muestra auditada (%) de los fondos federales

población asegurada, mientras que su instrumentación fue asignada a los re

a dministración del presidente Vicente Fox (2000-2006), siendo el Seguro Popu-