LA 4T

Y EL RÉGIMEN POLÍTICO
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
Rector general, José Antonio de los Reyes Heredia
Secretaria general, Norma Rondero López

UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA-XOCHIMILCO

Rector de Unidad, Francisco Javier Soria López
Secretaria de Unidad, Angélica Buendía Espinosa

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

Directora, Dolly Espínola Frausto
Secretaria académica, Silvia Pomar Fernández
Jefe de la sección de publicaciones, Miguel Ángel Hinojosa Carranza

CONSEJO EDITORIAL
Jerónimo Luis Repoll (presidente)
Gabriela Dutrénit Bielous
Álvaro Fernando López Lara

Asesores del Consejo Editorial: Miguel Ángel Hinojosa Carranza

COMITÉ EDITORIAL
Araceli Soní Soto (presidenta)
Aleida Azamar Alonso / María del Pilar Berrios Navarro / Joel Flores Rentería
Alfonso León Pérez / Abigail Rodríguez Nava /
Araceli Margarita Reyna Ruiz / Gonzalo Varela Petito

Asistente editorial: Varinia Cortés Rodríguez

 LA 4T
Y EL RÉGIMEN POLÍTICO

Godofredo Vidal de la Rosa

Coordinador
La 4T y el régimen político
de Godofredo Vidal de la Rosa (coordinador)

Primera edición, 2022

D.R. © Universidad Autónoma Metropolitana

Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco
Calzada del Hueso 1100, Colonia Villa Quietud,
Alcaldía Coyoacán, Ciudad de México, C.P. 04960
Sección de Publicaciones de la División
de Ciencias Sociales y Humanidades
Edificio A, 3er piso. Teléfono 54 83 70 60
[email protected] / [email protected]
http://dcsh.xoc.uam.mx/repdig
http://www.casadelibrosabiertos.uam.mx/index.php/libroelectronico
ISBN UAM impreso: 978-607-28-2640-3
ISBN UAM digital: 978-607-28-2641-0

D.R. © 2022 David Moreno Soto

Editorial Itaca
Piraña 16, Colonia del Mar
C.P. 13270, Ciudad de México
Tel. 55 5840 5452
[email protected]
editorialitaca.com
ISBN Itaca impreso: 978-607-8856-26-8
ISBN Itaca digital: 978-607-8856-27-5

Diseño de portada: Mónica Zavala

Impreso y hecho en México / Printed and made in Mexico

 ÍNDICE

Introducción
Godofredo Vidal de la Rosa 9

La relación ejecutiva-legislativa en gobiernos unificados

y fragmentados: ¿de vuelta a la hegemonía partidista?
Laura Valencia Escamilla 23

La participación ciudadana en el control de la corrupción:

una promesa que el régimen no quiere cumplir
Nancy García Vázquez 57

El Poder Judicial en México

y su vínculo con el presidente López Obrador
Josafat Cortez Salinas 89

La reconfiguración del sistema de partidos

en México (1991-2021)
Alberto Arellano Ríos 109

Hacia dónde se perfila el nuevo sistema

de partidos en México
Juan Reyes del Campillo 137

La consolidación electoral de Morena en los comicios de 2021

Juan Pablo Navarrete Vela 163

Morena: un partido emergente para un régimen que persiste

Javier Rosiles Salas 195

Los clivajes del electorado mexicano y sus cambios

Carlos Luis Sánchez y Sánchez 223
Claroscuros de la cuarta transformación: las asociaciones
público-privadas en la construcción del tren maya
Alberto Espejel Espinoza
Mariela Díaz Sandoval 249

Del profesionalismo a la politización

de las fuerzas armadas mexicanas
Marcos Pablo Moloeznik 287

Los empresarios en el gobierno de Andrés Manuel

López Obrador. Un balance a mitad del camino
Anselmo Flores Andrade 321

El primer gobierno de Morena en la CDMX:

¿en busca de la igualdad social?
Francisco Reveles Vázquez 349

Las contradicciones de la política de comunicación

del gobierno de la “cuarta transformación”
ante la epidemia del covid-19
Javier Esteinou Madrid 383

Regímenes en transformación:
¿es México (todavía) una democracia?
Alejandro Monsiváis Carrillo 409

El elefante mañoso y reumático.

Estado y democracia en México
Godofredo Vidal de la Rosa 443

Conclusiones
Godofredo Vidal de la Rosa 477

Acerca de los autores 485

 INTRODUCCIÓN

Godofredo Vidal de la Rosa

Presentación

Los 15 ensayos reunidos en este volumen responden a un mismo con-

junto de interrogantes acerca de los alcances del ascenso a la Presidencia
de la República de Andrés Manuel López Obrador y sobre la actual
influencia de su partido, Movimiento Regeneración Nacional (More-
na). Consideramos que estos hechos representan un momento crítico
en el desarrollo del régimen político y, en general, en la construcción del
Estado mexicano del siglo XXI.
El populismo que encabeza López Obrador ha sido examinado so-
bre todo en artículos de opinión —escasamente en los ámbitos aca-
démicos— y desde muchas perspectivas. Este volumen no se focaliza
en descifrar la armazón interna ideológica, si es que tiene alguna, del
populismo mexicano; de hecho, es notable la escasez de textos que al
respecto circulan en México, comparados con la abundancia de estudios
en Europa y América del Sur. El populismo mexicano se guía menos
por ideas que por emociones, como la frustración y el enojo de un seg-
mento enorme de los votantes mexicanos (Flores, 2015; Castro, Ley y
Beltran, 2020), y aprovecha la oportunidad creada por la implosión de
la confianza en el sistema de partidos “oligárquicos”. Tal ambiente creó
la brecha para la irrupción de un movimiento cuya bandera es la reivin-
dicación de los pobres y los marginados. Sin embargo, no se puede decir
que Morena o López Obrador sean outsiders del establishment político

9
10 G V

nacional. Morena, y antes los cuadros que militaron en el Partido de la

Revolución Democrática (PRD), han tenido una amplia participación en
el gobierno (Vidal, 2020). La misma identidad de Morena y de su líder
como un partido o movimiento guiado por una agenda de izquierda ha
sido cuestionada en varias ocasiones (Monsiváis, 2020).
El triunfante populismo mexicano llegó con una o dos décadas de
atraso con respecto a la Ola Rosa (rojo pálido) de América del sur, y en
condiciones muy diferentes. Las condiciones internacionales se caracte-
rizan por una quiebra del orden mundial neoliberal establecido por Es-
tados Unidos hace cuatro décadas, y por la emergencia —caótica— de
una multipolaridad en la que el poder nacional, en una acepción realista
de la política, prevalece sobre la concordancia de valores liberales. Pero
el nuevo populismo pone una atención mínima o desprecia la concep-
ción realista, el poder económico y la concentración de fuerza nacional,
y se arropa en la construcción de imaginarios, en la lógica de la deslegiti-
mación y en la polarización. El nuevo populismo se articula sobre bases
doctrinarias que coinciden en la disputa por la hegemonía, disputa que
se transforma así en una lucha en el fango por la descalificación (Laclau,
1987; Marramao, 2021). Conceptos básicos de la política realista, como
pactos sociales, coaliciones políticas, desarrollo de capacidades estatales,
tienen poca o ninguna presencia en el discurso oficialista. Este desfase
es notable, a tal grado que la experiencia populista mexicana se vuelve
un hecho extraño y a contraviento. De ahí que las preguntas que suelen
formularse no sean sobre las causas del ascenso populista —que son de
gran interés— sino por las consecuencias de su gobierno.
En sus momentos más expresivos, el gobierno de la república, enca-
bezado por Andrés Manuel López Obrador (AMLO), ha anunciado sus
vagas intenciones de cambiar el régimen político e implementar una
reforma del Estado mexicano. En su campaña enunció algunas prome-
sas generales, y a pocos días de la elección acuñó la expresión Cuarta
Transformación (4T). En este libro examinaremos la discrepancia entre
las intenciones, las promesas y las capacidades institucionales; ello pon-
drá de realce los cambios y las continuidades que exhibe el gran triunfo
electoral de AMLO en julio de 2018.
El populismo mexicano —tanto su expresión primigenia en el si-
glo XX como el nuevo populismo— tiene muchas similitudes con el
 I 11

populismo latinoamericano en general, y muchas desemejanzas con las

autocracias desarrollistas asiáticas. A diferencia de éstas últimas, dispone
de legados estatales mucho más frágiles y sociedades más polarizadas.
Con las primeras comparten una matriz causal común, pues emergen
de la crisis de las coaliciones partidistas tradicionales que pretenden
reemplazar.
Un rasgo decisivo es el presidencialismo paradójico: fuerte porque
centraliza un poder formal enorme, pero débil en el sentido de que tiene
pocos recursos institucionales funcionales (el Estado) y poca capacidad
de crear coaliciones políticas amplias entre los sectores productivos. El
acendrado presidencialismo latinoamericano es de tipo voluntarista y
difiere de la autocracia asiática en numerosos rasgos. Asociados, el culto
al caudillo, la reconstrucción del mito del pueblo y el impulso a una
narrativa de victimización de la historia nacional, se movilizan contra
la heterogeneidad de los movimientos y transformaciones de la socie-
dad moderna, y contra las limitaciones sistémicas que ofrecen Estados
con capacidades medias y en retroceso. El populismo se analiza, con
frecuencia, como un suceso en una trayectoria etérea, ahistórica, por lo
que rara vez se pone en claro su contribución, sea positiva o negativa, al
desarrollo de capacidades estatales. La principal diferencia entre los po-
pulismos nacionalistas y desarrollistas de la primera mitad del siglo XX
(como el “dependentista”, el desindustrializador y el distribucionista) y
el nuevo populismo, reside en que los primeros se focalizaron en la crea-
ción de coaliciones clasistas, mientras que los neopopulismos dependen
de la permanencia de clivajes electorales fuertemente dependientes de
la disponibilidad de recursos clientelistas. Otro factor (derivado de la
dinámica autolegitimadora de las narrativas neopopulistas) que ha sido
observado ampliamente, son sus limitaciones para diagnosticar desde
una perspectiva realista los retos y problemáticas de los Estados, y para
presentar plataformas coherentes y aglutinadoras políticamente. En el
caso particular del nuevo populismo mexicano, existen claros indicios
que nos permiten concluir que ese déficit analítico es un componente
poderoso de sus limitaciones para fortalecer, en vez de deteriorar las
instituciones del régimen político. Y finalmente comparten una política
de polarización social y política que invita al ascenso de un nuevo au-
toritarismo con componentes pretorianos (Levitsky y Murillo, 2020).
12 G V

Varios temas han quedado fuera de esta colección, como las perspec-
tivas del federalismo y de los gobiernos “subnacionales” —que adquieren
un peso creciente en la dinámica política nacional y en la política exte-
rior, frente a un gobierno que ha adoptado un enfoque aislacionista—,
así como una serie de problemas temáticos de enorme importancia.
También el nivel de reflexión se ha centrado en el régimen o sistema
político, excluyendo cuestiones como las perspectivas de las relaciones
obrero-sindicales con el gobierno, y la cuestión central de las expectati-
vas de desarrollo de la sociedad civil.
Los trabajos que dan cuerpo a esta obra no han adoptado una pers-
pectiva predictiva; se han centrado en analizar los impactos del obrado-
rismo en las instituciones del régimen político. En lo inmediato, exa-
minar los cambios observables en la división de poderes es de especial
importancia, y varios trabajos analizan la configuración del papel del
Congreso y del Poder Judicial en la división de poderes. A pesar de la
apariencia abrumadora del nuevo presidencialismo, estas instituciones
mantienen vigencia y preservan el orden democrático. Un hueco que este
volumen no ha podido llenar es el análisis de las tendencias de la política
federalista en el siglo XXI, aunque sin duda hay investigadores que ahora
abordan el tema. Las bases sociales del obradorismo tampoco son exami-
nadas con la extensión necesaria, aunque se explora la construcción de un
“clivaje” populista. Sin embargo, el obradorismo no parece aglutinar una
base constante de organizaciones y/o movimientos sociales, de modo que
la clase trabajadora tenga en éstos un peso notable.
Laura Valencia examina en detalle cómo la lógica mayoritaria de
nuestro sistema presidencial ha incidido en la lógica multipartidista del
sistema electoral actual y cómo ha provocado diversos resultados que
ocasionaron conflicto, fricciones e incluso nuevas alianzas que difumi-
nan las líneas divisorias de las ideologías partidistas. Las elecciones de
2018 enfrentaron no sólo la competencia por la representación política,
sino además el desafío de la fragmentación y la división social derivada
de las dificultades de eficiencia de la democracia mexicana De ahí que
hayan surgido dudas sobre cuál es el reto que enfrentan el sistema pre-
sidencial mexicano y la nueva configuración de fuerzas. ¿Hacia dónde
se reorienta la relación entre poderes y cuál es el papel de los partidos
políticos bajo este nuevo equilibrio? Este trabajo intenta demostrar que
 I 13

la alta fragmentación en que estuvieron inmersos los partidos en México

desde 1997 originó carencias en la cooperación política, bajo el enfoque
de la formación de coaliciones. El trabajo presenta una serie de resulta-
dos estadísticos que ilustran la idea de que la cooperación no es posible
si existe un desequilibrio entre las fuerzas partidistas que integran el
Congreso; para ello se usaron diversos índices que arrojan resultados
sobre los siguientes temas: la fragmentación en la composición del Con-
greso desde 1997 a 2021; el peso del partido de los diferentes gobier-
nos; el peso de la oposición en términos de dominio, y los resultados
en términos de la agenda legislativa en la variación de diferentes tipos
de colaboración y/o negociación de la agenda: parálisis legislativa, dis-
funcionalidad legislativa, y cooperación desequilibrada. Tres escenarios
que muestran diferentes resultados en lo que concierne al alcance de las
relaciones entre poderes.
Nancy García revisa la participación ciudadana en el combate a la
corrupción. Para este propósito se revisan la experiencia de la figura de
los Comités de Participación Ciudadana, creada a partir de un modelo
top down que pone a la ciudadanía en lo alto de la pirámide institucional
para el control de la corrupción. Desde este enfoque, la ciudadanía fue
puesta a la cabeza de un complejo modelo de coordinación institucional
descentralizado. Así, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y
de sus homólogos estatales han generado una diversidad de resultados
cuyo balance muestra claroscuros. En el capítulo también se analizan los
resultados que se han obtenido hasta la fecha. Una conclusión general
sostiene que la estrategia ha sido bien planteada en su diseño institu-
cional pero que carece de consistencia en el proceso de implementación;
ello se explica por la dinámica gubernamental que limita los alcances de
la participación ciudadana en la gestión de la corrupción. Así, la parti-
cipación ciudadana se incorpora a la co-creación o se limita a la mera
denuncia, pero queda excluida en la investigación y en la sanción de los
hechos o delitos de corrupción
El papel del Poder Judicial durante los dos primeros años del gobier-
no de López Obrador ha creado una interacción estratégica en medio
de amenazas a la independencia judicial. Éste es el tema que Josafat
Cortez Salinas examina: la dinámica de las tensiones entre el Ejecutivo
y el Poder Judicial. Sin embargo, paradójicamente, dicha tensión no se
14 G V

ha resuelto en un predominio del primero, sino en el ascenso del segun-

do en el funcionamiento del sistema político y del Estado de derecho. Se
hace un recuento histórico del papel de la Corte y de su relación con el
presidente, así como de sus principales características y sobre su papel en
el régimen político mexicano. ¿Cómo ha sido la relación del presidente
Andrés Manuel López Obrador con el Poder Judicial? Pese al creci-
miento de las labores jurisdiccionales en todo el país, el Poder Judicial
y la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) han recibido poca
atención por parte de los especialistas y de la ciencia política (González,
2019). Sin embargo, cada vez se observa con más detalle la relevancia
que tiene la conducta judicial en la defensa de los derechos humanos
y a su papel como árbitro entre el Congreso y el presidente. El énfasis
se coloca en la SCJN. Se precisa que, durante los dos primeros años de
gobierno, la relación entre ambas instituciones ha estado marcada por
interacciones estratégicas. Por un lado, la SCJN mediante su presidente,
Arturo Zaldívar, se ha acercado a la coalición gobernante, lo que le ha
permitido mantener muchos de los privilegios del Poder Judicial y dise-
ñar y encabezar una nueva reforma judicial. Por otro lado, el presidente
y su partido han amenazado de forma recurrente la independencia judi-
cial mediante prácticas informales, como la presentación de iniciativas y
las constantes críticas a las labores de los operadores jurídicos.
En su contribución, Alberto Arellano Ríos bosqueja la configura-
ción del sistema de partidos en México en el periodo que va de 1991 a
2021. Da cuenta de los elementos que dan forma a dicho sistema, y de
sus modificaciones y características. Arellano Ríos intenta observar de
manera general el proceso de ajuste y cambios acontecidos en el sistema
de partidos dentro del régimen político. La descripción inicia con el sis-
tema de partido hegemónico y régimen autoritario hasta llegar al actual
gobierno, el cual, al menos discursivamente, intenta implantar otro ré-
gimen político, pasando por la etapa de transición hacia la democracia.
El marco analítico utilizado es la teoría clásica de los partidos políticos,
pero también las cavilaciones recientes que se han hecho al respecto, así
como que la evidencia empírica —los porcentajes de la votación emitida
en la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, y la in-
tegración de la Cámara de Diputados—.
 I 15

Juan Reyes del Campillo plantea un análisis del sistema de partidos,

partiendo de que el que surgió de la transición de los años noventa
del siglo pasado quedó severamente colapsado. El tripartidismo forjado
desde 1994, en donde el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el
Partido Acción Nacional (PAN) y el PRD controlaron la mayoría de las
posiciones políticas, los recursos del financiamiento público, los tiempos
en radio y televisión, así como los espacios políticos en las instituciones
electorales, sucumbió ante los embates de una nueva fuerza política:
Morena. Durante ese proceso electoral se modificaron intensamente las
interacciones entre los partidos políticos y la mecánica del pluralismo
moderado que se había alimentado de un bipartidismo segmentado que
terminó por agotarse. Hoy en día —si bien ese pluralismo se mantie-
ne y fue un elemento inherente al escenario político de la elección en
2021—, las dinámicas que se desarrollan en el sistema de partidos resul-
tan completamente diferentes.
La consolidación electoral de Morena en los comicios de 2021 es el
tema del trabajo de Juan Pablo Navarrete Vela. El autor recuerda que
Morena participó el 6 de junio de 2021 en su tercera elección de dipu-
tados federales y, de manera concurrente, en 15 elecciones para gober-
nadores, ayuntamientos y Congresos locales. El objetivo de Navarrete es
dar cuenta de la consolidación electoral del partido, el cual ya había te-
nido un empuje importante en las elecciones de 2018, en las que Andrés
Manuel López Obrador ganó la Presidencia de la República, y Morena
cinco gubernaturas, y en 2019 obtuvo la victoria en dos gobiernos es-
tatales más. En este trabajo se colige que Morena se consolidó como
la primera fuerza en captación de votos por segunda elección federal
consecutiva (2018 y 2021). Por medio de la comparación se analizan los
resultados de Morena en las elecciones de 2021. Navarrete sostiene que
el partido del presidente logró una eficiencia electoral importante, des-
plazando en los gobiernos estatales al PRI y al PRD, y en menor medida
al PAN. Además, el capítulo revisa algunas propuestas de cómo clasificar
a Morena como partido, categorías como catch all party, o bien como
partido activista. Las evidencias empíricas se organizan en cuadros y
gráficas. Los datos proceden de fuentes oficiales como el Programa de
Resultados Electorales Preliminares (PREP) y los Cómputos Distritales
del Instituto Nacional Electoral (INE).
16 G V

Javier Rosiles examina lo que denomina “el tsunami en etapa de

inundación” y revisa el desempeño de Morena en las elecciones inter-
medias de 2021, con el propósito de establecer qué tanto se presenta un
sostenimiento de su fuerza electoral y, especialmente, qué tanto dichos
resultados constituyen un apuntalamiento del proyecto político impul-
sado por el presidente Andrés Manuel López Obrador, proyecto al que
ha denominado “Cuarta Transformación”. Se trata de la elección más
grande de la historia del país tanto por el número de ciudadanos con-
vocados como por el número de cargos en disputa; ello obliga a realizar
un examen diferenciado en donde se identifique la lógica a nivel federal
y lo que ocurre en el ámbito local. Si en el nivel nacional está en disputa
la integración de la Cámara de Diputados, y por tanto la posibilidad de
futuros cambios legislativos, en lo local se busca ganar gubernaturas y
municipios que amplíen las redes de apoyo al proyecto lopezobradoris-
ta, aunque las dinámicas políticas particulares de cada entidad pueden
generar diques de contención a dichos propósitos.
Carlos Luis Sánchez y Sánchez aborda un asunto que ya empieza a
ser considerado, después de la excesiva atención prestada a los liderazgos
partidistas y especialmente populistas; nos referimos a los votantes en
un área que se conoce como el estudio de los clivajes (del inglés clea-
vages). El autor parte de la premisa de que ambas elecciones (2000 y
2018) reflejaron el peso de clivajes o fracturas previas que conformaron
un sistema de creencias que dividió a la opinión pública. En el primer
caso se decidiría la continuidad o no —después de más de setenta años
en el poder— del partido en el gobierno; y en la elección de 2018 se
decidiría la aceptación o el rechazo de un modelo económico susten-
tado en el mercado como principal eje de regulación. El trabajo utiliza
como evidencia empírica los datos de distintas encuestas nacionales que
documentan la naturaleza de la división existente en la opinión pública
antes de cada elección. Y con base en la encuesta postelectoral realizada
por el Proyecto de Elecciones Nacionales Comparadas de la Univer-
sidad Estatal de Ohio, se presentan, a través de un modelo logístico
multivariado, las características principales de los votantes de la elección
presidencial de 2018.
En su contribución a este volumen, Alberto Espejel y Mariela San-
doval examinan las particularidades del uso del esquema de asociación
 I 17

público-privada (APP) en el gobierno de la autodenominada Cuarta

Transformación. Se trata de una variante de las privatizaciones que per-
mite al sector privado participar en la creación y distribución de bienes y
servicios públicos. En el discurso público, Andrés Manuel López Obra-
dor ha rechazado su utilización; no obstante, en los hechos es un instru-
mento que ha servido para impulsar el ambicioso plan de infraestructura
de su gobierno. Por lo tanto, interesa desentrañar las particularidades de
este esquema en contraste con las administraciones que le precedieron.
A pesar de los límites impuestos a la penetración del sector privado,
persisten las críticas por favorecer a grandes consorcios que se vieron
beneficiados en sexenios previos. Por otra parte, dos tramos del Tren
Maya serán construidos por las fuerzas armadas, situación que abona
al debate en torno a las facultades que en la actual administración se
han otorgado a la Secretaría de Marina (Semar) y a la Secretaría de la
Defensa Nacional (Sedena). Finalmente, es posible afirmar que somos
testigos de una transformación política y económica en donde las APP
de larga duración son cuestionadas. Sin embargo, ello no significa que
las obras de infraestructuras de la actual administración no estén exentas
de riesgos económicos, ambientales y sociales.
Marcos Pablo Moloeznik aborda las nuevas relaciones civiles-mi-
litares en México, con especial atención a las misiones de las fuerzas
armadas y su desarrollo a lo largo de los gobiernos de alternancia polí-
tica, para demostrar el proceso de tránsito de la profesionalización a la
asunción de misiones y funciones alejadas de la profesión militar en el
marco de la identificación de la Sedena y la Semar con un proyecto polí-
tico sexenal. Las fuerzas armadas, por razón de su disciplina y capacidad
técnica y administrativa, han visto enriquecida su experiencia como un
factor político primordial en el ejercicio del poder del Ejecutivo; y esta
posición parece ir más allá del sexenio, para configurar un rasgo sistémi-
co del régimen político. Las fuerzas armadas de México se encuentran
ante una encrucijada, en un punto de inflexión que definirá su futuro: si
continúan asumiendo misiones y funciones que no son de su propia na-
turaleza, como garantizar la seguridad pública, y confundiendo proyecto
de Nación con proyecto político, antes de que concluya el presente se-
xenio se las identificará con la actual administración y correrán el riesgo
18 G V

de convertirse en una especie de guardia pretoriana que responda a los

designios de AMLO.
Anselmo Flores Andrade aborda el papel de los empresarios en
los primeros tres años de gobierno de Andrés Manuel López Obra-
dor; particularmente, el escrito se centra en tres asuntos que marcaron
la relación de los empresarios y el gobierno de la denominada Cuarta
Transformación. Tres momentos críticos del inicio de la nueva admi-
nistración son estudiados: la campaña electoral de 2018; la cancelación
de la construcción del nuevo aeropuerto internacional de México, y la
actitud de los empresarios ante la respuesta del gobierno a la pandemia
del covid-19. El ensayo parte de la idea de que la amplia legitimidad
obtenida por López Obrador en la elección presidencial de 2018 con-
trarrestó, en un primer momento, la reacción de los empresarios ante
algunas decisiones del gobierno. Por tal motivo los empresarios, confor-
me avanzó el periodo de gobierno, evitaron la confrontación directa y en
su lugar promovieron y financiaron una amplia y sistemática oposición
contra López Obrador, la cual tuvo como su punto álgido las elecciones
federales de 2021. En ese sentido, la estructura del artículo inicia con un
breve recuento histórico del empresariado mexicano y su relación con
los gobiernos en turno; continúa con el papel de los empresarios en la
campaña electoral de 2018, y concluye examinando la actitud de los em-
presarios frente a la respuesta del gobierno a la pandemia del covid-19,
y durante las elecciones federales de 2021.
Francisco Reveles Vázquez analiza el ejercicio de gobierno del parti-
do Morena en la Ciudad de México entre 2018 y 2021, con el objetivo
de explicar de qué manera enfrentó los problemas más apremiantes de
sus habitantes, en especial los relativos a la desigualdad social. La jefa de
Gobierno, Claudia Sheinbaum, ha reiterado su adscripción a la izquier-
da, recuperando todos los elementos que componen el discurso del pre-
sidente Andrés Manuel López Obrador. Por ello, hipotéticamente, una
de sus prioridades es buscar la igualdad social para la población capitali-
na. En términos teóricos, recupera los elementos que Leonardo Morlino
indica para evaluar la calidad de la democracia en la dimensión referente
a la igualdad social. En términos prácticos, con base en el programa y
los informes de gobierno, se revisan las políticas sociales instrumenta-
das en la primera mitad del sexenio actual respecto de cuatro materias:
 I 19

educación, salud, empleo e igualdad de género. Tales políticas tuvieron

un enfoque de universalización y fueron dirigidas principalmente a la
educación. El gobierno traspasó varios programas sociales al gobierno
federal, lo que redunda en la conservación e incluso el incremento de su
gasto social en algunos rubros. A semejanza de administraciones ante-
riores, dio continuidad a una política social que ha demostrado resulta-
dos positivos, aunque graduales y limitados, sin posibilidad de avanzar
de manera radical en la eliminación de la pobreza, la marginación y la
desigualdad social.
Javier Esteniou Madrid examina las contradicciones y déficits de las
políticas comunicativas del actual gobierno, focalizándose en el mane-
jo de la pandemia de covid-19. El autor cuestiona el paradigma co-
municativo que prioriza los intereses del poder sobre los colectivos; el
capricho político sobre la competencia científica de múltiples gremios
especializados en salud; la “verdad oficial” sobre la contundente realidad
epidémica grave; la subordinación política del vocero de salud sobre la
independencia estricta del cargo científico; la improvisación “a modo”
sobre la planeación responsable del Estado con base en la rigurosa ob-
servación empírica de los hechos; la propaganda oficialista sobre la va-
loración de los datos de laboratorio…, para darle primacía a la creación
oportunista de la “verdad política” de la jefatura política morenista con
el fin de intentar dirigir “exitosamente” al país durante la etapa de la
Cuarta Transformación.
Alejandro Monsiváis-Carrillo plantea la interrogante de si México
es (todavía) una democracia. El análisis comparado de la democracia se
ha desplazado, recientemente, al estudio de la expansión del autoritaris-
mo. La autocratización es el cambio negativo en los atributos democrá-
ticos del régimen político, con independencia de qué tan democrático o
autoritario sea ese régimen. Es un proceso que se caracteriza por limitar
o cancelar el ejercicio de derechos y libertades, por reducir o suprimir
el pluralismo y la oposición políticos, y por favorecer que el poder del
gobierno se ejerza de forma discrecional, sin controles ni rendición de
cuentas pública. Hasta hace poco, los casos de autocratización se produ-
cían a partir de acontecimientos abruptos, como los golpes de Estado,
que hacían colapsar la democracia e instaurar un sistema autoritario.
Recientemente, la autocratización se produce de forma gradual, a causa
20 G V

de las acciones de gobernantes electos que buscan concentrar en pocas

manos el poder político. Estos casos constituyen procesos de erosión,
declive o retroceso, que pueden conducir o no a la instauración de un
régimen autoritario. El objetivo de este capítulo es analizar la dinámica
de transformación del régimen político mexicano. ¿En qué etapa o si-
tuación se encuentra la democracia en este país? ¿Se mantiene estable,
con perspectivas de fortalecerse? ¿O se encuentra inmersa en un pro-
ceso de erosión gradual? Para abordar estas cuestiones, se discutirá la
evolución del régimen político en el mediano plazo, considerando tres
dimensiones: el poder del Estado, el Estado de derecho y la democracia.
Asimismo, se discutirán los desafíos de la democracia en la coyuntura
actual: ¿existe el riesgo de un retroceso autoritario promovido desde el
Poder Ejecutivo? De ser el caso, ¿cuáles son las dimensiones del régimen
en las que se detecta el riesgo de un deslizamiento en reversa?
En su colaboración, Godofredo Vidal analiza los límites sistémicos
del populismo obradorista en sus tres niveles: para cumplir con sus me-
tas de gobierno; reformar el régimen político, y dirigir una reforma del
Estado. Los límites derivan del recurso al presidencialismo reforzado
contra las tendencias hacia la complejidad del sistema político, así como
del voluntarismo y simplismo con que explica las causas de los proble-
mas que busca afrontar, como la exclusión económica, política y social.
Vidal concluye que el populismo obradorista es parte del problema, y no
la solución de los males que aquejan al “elefante reumático y mañoso”
que parece ser el Estado mexicano en el siglo XXI.
Esta obra no se planteó una agenda omnicomprensiva, sino una con-
tribución específica a un debate académico que es cada vez más nutrido
y con mayor capacidad analítica y crítica. Plantea un análisis de caso del
nuevo populismo en América Latina, a la vez que aborda problemas re-
lativos a la construcción del régimen político; y no está demás repetirlo:
no aborda, excepto tangencialmente, problemas como la evaluación de
las políticas públicas de la nueva administración, ni ofrece un examen
comparado con variedades regionales y mundiales del contraciclo po-
pulista de comienzos del siglo XXI. El ascenso del nuevo populista,
caracterizado por el episodio obradorista, afecta considerablemente el
funcionamiento y la estructura del sistema político; pero, sorprenden-
 I 21

temente, es más una continuación del proceso de desgaste de las institu-

ciones que una puerta a las soluciones. Esta trayectoria particular coin-
cide con la tendencia mundial a la emergencia de los nuevos populismos
en el siglo XXI. Así pues, este libro se suma al esfuerzo de la ciencia
política por explicar las causas que dieron paso al fenómeno, pero tam-
bién sus consecuencias. Las fallas en el desarrollo político institucional
se circunscriben al escaso desarrollo de capacidades estatales, y a la defi-
ciente funcionalidad del régimen político en el proceso de gobernanza;
en ambos, el nuevo populismo parece una regresión. Los ensayos reuni-
dos aquí ofrecen diferentes enfoques y hasta juicios de valor respecto a
la actual administración; pero los esfuerzos por alcanzar la objetividad
prevalecen sobre la cacofonía doctrinaria, y hay acuerdo entre los autores
sobre la inutilidad de emprender un diálogo de sordos.
Por último, la versión final de los trabajos que componen esta obra
fue realizada por el maestro Jorge Jiménez Valtiérrez. La impresión y
edición fue posible gracias a los recursos asignados por el fondo SEP-Co-
nacyt 2016 “Continuación de proyecto. Democracias latinoamericanas
en la perspectiva comparada”.

Bibliografía

Castro, R., Sandra Ley, y U. Beltrán (2020), “Enojo, identidad partidista

y la activación populista del electorado en México”, en Política y go-
bierno, vol. 27, núm. 2, Centro de Investigación y Docencia Econó-
micas A. C., recuperado de <http://www.politicaygobierno.cide.edu/
index.php/pyg/article/view/1281>.
Flores, J. (2015), “Sentimientos y resentimientos de la nación”, Encuesta
Nacional de Identidad y Valores, Universidad Autónoma Metropolita-
na, México.
González, E. (2019), “Courts in Latin America Politics”, en H. Vanden,
y G. Prevost (eds.), The Oxford Encyclopedia of Latin American Politics,
Universidad de Oxford, Nueva York.
Laclau, E. (1987), “Populismo y transformación del imaginario político
en América Latina”, en Boletín de Estudios Latinoamericanos y del Ca-
ribe, núm. 42, pp. 25-38.
22 G V

Levitsky, S., y M. Murillo (2020), “La tentación militar en América La-

tina”, en Nueva Sociedad, núm. 285, pp. 4-11, recuperado de <https://
nuso.org/articulo/la-tentacion-militar-en-america-latina/>.
Marramao, G. (2021), “Sulla sindrome populista: a deslegitimação como
estratégia política”, en Exilium. Revista de Estudos da Contemporanei-
dade, vol. 2, núm. 2, pp. 191-208.
Monsiváis, A. (2020), “La izquierda populista en México: ¿amenaza o
correctivo para la democracia?”, en J. Cadena y M. Aarmando López
Leyva (eds.), Las izquierdas mexicanas hoy. Las vertientes de la iz-
quierda, Instituto de Investigaciónes Sociales-Universidad Nacional
Autónoma de México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Ciencias y Humanidades, pp. 39-78, recuperado de <https://bit.
ly/2SFzPik>.
Vidal, G. (2020), “La izquierda y la democratización incompleta: 1988-
2018”, en G. Vidal (coord.), La izquierda mexicana y el régimen polí-
tico, Itaca, México.
 LA RELACIÓN EJECUTIVA-LEGISLATIVA
EN GOBIERNOS UNIFICADOS Y FRAGMENTADOS:
¿DE VUELTA A LA HEGEMONÍA PARTIDISTA?

Laura Valencia Escamilla

Resumen

Las elecciones de 2018 enfrentaron no sólo la competencia por la repre-

sentación política, sino además el desafío de la fragmentación. De ahí
que hayan surgido dudas sobre cuál es el reto que enfrenta el sistema
presidencial mexicano y la nueva configuración de fuerzas ¿Hacia dónde
se reorienta la relación entre poderes y cuál es el papel de los partidos
políticos en este nuevo equilibrio?
En este documento se analiza cómo la lógica mayoritaria del sistema
presidencial mexicano ha incidido en la lógica multipartidista del sistema
electoral actual y ha provocado diversos resultados que ocasionaron con-
flicto, fricciones e incluso nuevas alianzas que difuminan las líneas divi-
sorias de las ideologías partidistas. Por ello este trabajo intenta demostrar
que la alta fragmentación en que estuvieron inmersos los partidos en
México desde 1997 originó carencias en la cooperación política. Desde
el enfoque de la formación de coaliciones, el trabajo presenta una serie
de resultados estadísticos a partir de la idea de que la cooperación no
es posible si hay desequilibrio entre las fuerzas partidistas que integran
el Congreso; para ello se usaron diversos índices que arrojan resultados
sobre la fragmentación en la composición del Congreso desde 1997 a

23
24 L V

2021: el peso del partido de diferentes gobiernos; el peso de la oposición

en términos de dominio, y los resultados relativos a la agenda legislativa
en la variación de diferentes tipos de colaboración y/o negociación de la
agenda: parálisis legislativa, disfuncionalidad legislativa, y cooperación
desequilibrada. Tres escenarios que se muestran con resultados diferidos
en el alcance de las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Introducción

La pluralidad política y la alternancia del poder entre distintos actores

políticos han caracterizado al sistema político mexicano en los últimos
treinta años y han tenido diferentes efectos en la conformación del es-
quema electoral y en la relación Ejecutivo y Legislativo. Se puede decir
que en la primera etapa —entre 1988 y 1997— se conformó y conso-
lidó un sistema de partidos competitivos que logra disputar la mayoría
al partido hegemónico [el Partido Revolucionario Institucional (PRI)],
pero no lo suficiente para alcanzar la alternancia en la generalidad de
los cargos de representación. La hegemonía del Partido Revolucionario
Institucional transitó hacia el dominio electoral, donde la disputa por
los cargos de representación y la conformación de mayorías en el Con-
greso continuaba privilegiando al PRI.
En la segunda fase del cambio político, se inaugura el periodo de
los gobiernos divididos a nivel estatal y federal —entre 1997 y 2011—,
periodo cuya derivación será la alternancia desde el cargo presidencial,
pasando por las gubernaturas y los congresos, hasta las alcaldías muni-
cipales. En este sentido, parecía que la democracia mexicana caminaba
hacia su consolidación. Sin embargo, este periodo se distinguió por su
alta fragmentación, por lapsos de parálisis legislativa y por dificultades
en la gobernabilidad del país.
Finalmente, la tercera etapa inicia con la formación de una nueva
mayoría (50 %+1) integrada por la alianza de un partido dominante con
grupos políticos de bajo impacto electoral, pero útiles en la formación
de coaliciones mayoritarias en el interior del gobierno y de los congresos
entre 2012 y 2021. Este fenómeno se identifica con el reingreso del PRI
 L  -... 25

al gobierno federal en coalición con el Partido Verde Ecologista de Mé-

xico (PVEM), el cual contribuyó a integrar un contingente mayoritario
que dominó la agenda legislativa a la que se adhirieron las diferentes
corrientes dentro de los partidos opositores. En este contexto resurge el
liderazgo de Andrés Manuel López Obrador, proveniente de la izquier-
da nacionalista menos institucionalizada y quien de alguna manera sin-
tetiza los problemas de la consolidación democrática, al mismo tiempo
que logra conformar una estrategia de alianzas políticas que le dan una
mayoría que, desde 1997, no había logrado ningún contingente político.
¿Cuál es entonces el reto que enfrentan el sistema presidencial mexi-
cano y la nueva configuración de fuerzas? Bajo este contexto, ¿hacia
dónde se reorienta la relación entre poderes, y cuál es el papel de los
partidos políticos bajo este nuevo equilibrio?
En México, la lógica mayoritaria del sistema presidencial ha incidido
en la lógica multipartidista del sistema electoral actual y ha provocado
diversos resultados que ocasionan conflicto, fricciones e incluso nuevas
alianzas que difuminan las líneas divisorias de las ideologías partidistas.
Este trabajo intenta demostrar que la alta fragmentación en la que
estuvieron inmersos los partidos en México desde 1997, originó caren-
cias en la cooperación política en términos formales, dado que la fuerza
política dominante, encabezada por el PRI, bloqueó los sistemas de coo-
peración entre fuerzas políticas, debilitando los arreglos institucionales
de control democrático: sistemas de rendición de cuentas, transparencia
y efectiva participación ciudadana.
Sin embargo, la nueva recomposición política bajo el esquema de
alianzas, si bien intenta estrategias de reunificación política, éstas no
mantienen el enfoque de formación de coaliciones, dado que se trata de
alianzas a corto plazo, ni la negociación permanente, lo que desgasta la
integración de los actores políticos en función de un proyecto común.
En este capítulo se presenta una serie de resultados estadísticos a
partir de la idea de que la cooperación no es posible si existe desequili-
brio entre las fuerzas partidistas que integran el Congreso. Con este fin
se hace uso de diversos índices que arrojan resultados sobre la fragmen-
tación en la composición del Congreso de la Unión: el peso del partido
en el gobierno, así como el peso de la oposición en términos de dominio.
26 L V

Posteriormente con estos datos es posible identificar los escenarios de

cooperación legislativa en función de la formación de posibles coalicio-
nes parlamentarias según la integración de las cámaras en las elecciones
desde 1997 hasta la fecha.

Gobiernos no mayoritarios, divididos y fragmentados

Actualmente, los gobiernos no mayoritarios son las formas más comunes

de organización política. La mayoría de países democráticos se encuen-
tran en alguna modalidad de división. Se puede decir que un gobierno
dividido es aquel donde partidos políticos diferentes controlan la Presi-
dencia y el Congreso; en contrapartida, los gobiernos donde un mismo
partido político ocupa el Ejecutivo y controla —sólo o en coalición—
simultáneamente el Legislativo, se denominan gobiernos unificados.
El primer componente de los gobiernos divididos es el partidista;
por consiguiente, su origen es electoral. Casillas (2001: 82) afirma que
la formación de estos tipos de gobiernos en sistemas presidenciales de-
pende del número de partidos y del sistema electoral que conforman.
El modelo básico es el estadounidense con un sistema bipartidista y
mayoría relativa. Dicho modelo se caracteriza por tener un presidente
que pertenece a un partido y un Poder Legislativo con mayoría distinta
al partido del presidente. Un segundo modelo es el constituido por los
sistemas multipartidistas, cuyo grado de fragmentación da como resul-
tado tres escenarios potenciales (véase el cuadro 1): gobiernos unipartida-
rios con una mayoría parlamentaria contraria al partido del presidente,
o gobiernos con fuerzas políticas desiguales en tamaño, a favor de una
de ellas (en este modelo se incrementa el riesgo de bloqueo y conflicto);
gobiernos minoritarios donde ningún partido ostenta la mayoría. En este
caso particular, la negociación de acuerdos parlamentarios es puntual y
provisional y supeditada a la proximidad de los partidos en las políti-
cas concretas. Y gobiernos de coalición, con fuerzas políticas similares en
tamaño donde la negociación y el acuerdo es estable, y cuya duración
depende de la celebración de las siguientes elecciones (Reniu, 2008: 12).
 L  -... 27

CUADRO 1
Formación de gobiernos divididos en sistemas presidenciales

Sistema de partidos Sistema electoral Tipo de gobierno dividido Efecto

Bipartidista (con Mayoría relativa Unipartidario (mayoría Incrementa el blo-

dos partidos o dos (MR) parlamentaria contraria queo presidencial.
alianzas coaligadas) al partido del presidente,
o predominio de uno de
los partidos).
Multipartidista Sistemas mixtos Gobierno minoritario Negociación de
polarizado (MR y Represen- (ningún partido ostenta acuerdos puntua-
tación propor- la mayoría). les y provisionales.
cional) Condiciona la
cooperación a las
temáticas pun-
tuales.
Multipartidismo Gobierno de coalición Negociación de
moderado (fuerzas políticas simila- acuerdos estables.
res en tamaño). Incentiva a la
cooperación con el
presidente.

Fuente: Elaboración propia con base en Reniu (2008: 12).

En esta clasificación se toma en cuenta el nivel de fragmentación de

los sistemas de partidos, así como el predominio partidista. Respecto a la
fragmentación, la clasificación de Sartori (1999) en sistemas hegemóni-
cos, bipartidistas y multipartidistas (moderados o polarizados) pondera
el número efectivo de partidos1 para cada nivel de fragmentación; por
ejemplo, un sistema de partido hegemónico se encuentra entre uno y
1.7, mientras que un sistema multipartidista polarizado se identifica a
partir de una ponderación de 4.0, para el caso de los gobiernos divididos.

1
La fórmula para medir el número efectivo de partidos es la siguiente: NEP = 1/ ∑pi2,
donde el índice es igual a la suma de la proporción de escaños Pi que tiene cada partido
al cuadrado sobre uno.
28 L V

Sin embargo, para el caso de estudio es necesario añadir a la frag-

mentación el peso real o predominio partidista de la mayoría que respal-
da al presidente. Molinar (1991) contribuye con un índice que revalora
en un sistema multipartidista al partido ganador y su peso real respecto
a los pequeños partidos; es decir: se trata de captar la capacidad nego-
ciadora de los mismos —que se reduce o se incrementa en la medida en
la que el partido dominante revela la distribución real de las mayorías
en el Congreso—.
En este sentido, los gobiernos divididos por la fragmentación polí-
tica permiten la integración de fuerzas políticas desiguales en tamaño,
lo que produce multipartidismos que incentivan o no la formación de
coaliciones. Como se muestra en el cuadro 2, cuando un sistema mul-
tipartidista cuenta con un partido dominante, suficientemente mayo-
ritario, contrario al partido del presidente, fomenta el bloqueo de las
decisiones gubernamentales a la vez que controla la agenda legislativa,
evitando con ello la formación de coaliciones afines al partido del presi-
dente (unitario o bipartidista).
Cuando un sistema multipartidista carece de un partido dominante
y está altamente fragmentado, con más de cuatro partidos, es posible
que la similitud del tamaño de las fuerzas sea similar y por lo tanto los
acuerdo serán más puntuales y condicionados a temáticas específicas y a
concesiones gubernamentales.

CUADRO 2
Clasificación de la formación o carencia de mayorías en gobiernos divididos
Sistema multipartidista Formación o carencia de mayorías
Con partido dominante contrario al parti- Gobierno Unipartidario ‹ 1.7
do del presidente
Gobierno Bipartidista ‹ 2.4

Sin partido dominante

Gobierno de coalición › 2.5 ‹ 3.9
Gobierno minoritario ≥ 4.0

Fuente: Elaboración propia con base en adaptación de Jiménez (2006), Molinar (1991), y
Reniu (2008).
 29

CUADRO 3
Contracción y dispersión del poder en gobiernos mayoritarios
y sin mayoría (1988-2021)
% de Senadores
% de diputados
Composición % de senadores del partido
% de diputados del del partido
de las del partido del opositor mayo-
partido del presidente opositor mayori-
legislaturas presidente* ritario o grupo
tario (PP)
opositor (PP)
Gobiernos mayoritarios hegemónicos
1988-1991 52 % (PRI) 20.2 % (PAN) 93 % (PRI) 6.25 % (PMS)
1991-1994 64 % (PRI) 17.8 % (PAN) 97 % (PRI) 3.1 % (PMS)
1994-1997 60 % (PRI) 23.8 % (PAN) 74 % (PRI) 19.5 % (PAN)
Gobiernos sin Mayoría
1997-2000 48 % (PRI) 24.2 % (PAN) 60 % (PRI) 25.7 % (PAN)
2000-2003 41 % (PAN) 42 % (PRI) 36 % (PAN) 47 % (PRI)
2003-2006 30 % (PAN) 45 % (PRI) 36 % (PAN) 47 % (PRI)
2006-2009 41 % (PAN) 25 % (PRD) 40 % (PAN) 25 % (PRI)
2009-2012 28.6 % (PAN) 48 % (PRI) 40 % (PAN) 30 % (PRI)
2012-2015 48.2 % (PRI-PVEM) 22.8 % (PAN) 47.6 % (PRI) 29.7 % (PAN)
2015-2018 49 % (PRI-PVEM) 21.8 % (PAN) 47.6 % (PRI) 29.7 % (PAN)
Gobiernos mayoritarios por coalición
2018-2021 62.6 % (Morena, 25.4 % (PAN, 54.6 % (More- 28 % (PAN,
PES, PT) PRD, MC) na, PES, PT) PRD, MC)

2021- 55.8 % (Morena, PT, 39.4 % (PAN, 54.6 % (More- 28 % (PAN,

PVEM) PRI, PRD)** na, PES, PT) PRD, MC)

Fuente: Elaboración propia con base en datos en línea de la Cámara de Diputados (INE,
2015), de la Cámara de Senadores (CS) (INE, 2012) y de la Secretaría de Gobernación
(2022).
Sin PP: partido predominante opositor.
*
De 1988 a 1994, el total de senadores era de 64; de 1994 en adelante la CS se integra
por 128 legisladores.
**
Para las elecciones de 2021, Movimiento Ciudadano (MC) se deslinda de la alianza
opositora que había mantenido en las elecciones de 2018 con el Partido Acción Nacional
(PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD), de tal forma que en las elecciones
intermedias en las que se eligieron diputados federales, la alianza opositora “Va por México”
se conformó con el PAN, el PRI y el PRD. Por su parte, la alianza con el partido del presidente
integra al PVEM como nuevo aliado de la coalición gobernante.
30 L V

Finalmente, cuando un sistema multipartidista es moderadamente

fragmentado, es decir, cuando cuenta con más de dos y con menos de
cuatro partidos, es posible el consenso y la cooperación entre poderes.
El caso mexicano se localiza en el nivel de fragmentación moderada; sin
embargo, surge la pregunta: ¿por qué, pese a la moderada fragmenta-
ción, el consenso y la cooperación entre los actores se observa más bien
limitada y sin capacidad negociadora sobre la agenda del Ejecutivo?

Fragmentación de los gobiernos en México

Se puede decir que en México la formación de gobiernos sin mayoría se

inaugura a partir de 1997, causado por un sistema electoral multipartidis-
ta, mixto y competitivo, donde el ejecutivo ha pertenecido a un partido y
los poderes legislativos han estado fragmentados entre las distintas fuer-
zas ganadoras. Sin embargo, es posible decir que, pese al número de par-
tidos, la fragmentación es limitada dado que las fuerzas opositoras no son
similares en tamaño y, por tanto, la capacidad negociadora de la oposición
se reduce a un partido dominante, y dos partidos con pesos relativos.
Como se observa en el cuadro 3, la dispersión y la contracción del
poder en México ha mantenido una lógica unipartidista, bipartidista y
en ocasiones tripartidista. La lógica dependía del dominio de un solo
partido hasta 2012, o del grupo dominante mediante coaliciones de esa
fecha hasta la actualidad.
Antes de 1997, la hegemonía del PRI en gobiernos mayoritarios restó
peso a los partidos de oposición, lo que ocasionó un sistema uniparti-
dario con una o dos fuerzas opositoras sin gran incidencia en la agenda
legislativa. En gobiernos sin mayoría (a partir de 1997), la tendencia ha
sido bipartidista; en la etapa de la alternancia, con dominio del partido
opositor en ese momento (el PRI), y tripartidista con dominio del PRI
(en la oposición o en el gobierno, salvo en 2006) de 2009 hasta 2018.
Posteriormente a esa fecha, se contrae la fragmentación ante la alianza
de los grupos de izquierda y derecha, donde el PRI pierde el dominio que
había mantenido hasta entonces. El Movimiento Regeneración Nacio-
nal (Morena) sustituye ese dominio, pero bajo la estructura de coalicio-
nes electorales y parlamentarias.
 L  -... 31

Del lado opositor, en la etapa hegemónica, el PAN es el partido oposi-

tor mayoritario, con una fuerza relativa que no sobrepasaba los 20 pun-
tos en la Cámara baja, mientras que en la Cámara alta no se vislumbró
ningún tipo de equilibrio entre las fuerzas opositoras hasta 1997. Por
12 años (2000-2012) el partido opositor con mayor fuerza (incluso por
encima del partido en el gobierno) fue el PRI, cuyo dominio se tradujo
en amplia influencia en la agenda gubernamental. Cuando el PRI ocupa
la presidencia nuevamente en 2012, el PAN y el PRD agrupaban 43.6 %
de los asientos en la Cámara baja, y 46.86 % en la Cámara alta. Se obser-
va un equilibrio tripartita que duraría un trienio, pues para la siguiente
elección en 2015 el PRD se dividió y de la escisión de éste surge el par-
tido Movimiento Regeneración Nacional, situación que fragmentó el
voto de la izquierda, y de la suma del porcentaje de curules legislativass
del PAN, PRD y Morena, en conjunto obtuvieron 41.8 %; sin embargo,
la oposición lejos de mantenerse unida, conservó un comportamiento
no cooperativo, evidenciando la fragmentación, lo que permitió al PRI
ostentar un dominio ante una oposición dividida.
La recomposición de fuerzas nuevamente se transforma para las elec-
ciones federales de 2018 y se decanta por una nueva mayoría, pero en
coalición. La contundencia del voto favoreció a la coalición de Morena,
Partido del Trabajo (PT) y Partido Encuentro Social (PES), dándole el
triunfo presidencial y además una mayoría que no se presentaba desde
antes de 1997. La coalición de izquierda obtuvo en conjunto 62 % de los
asientos en la Cámara de Diputados, y 54 % en la de Senadores; en ambas
ostenta la mayoría para aprobar legislación secundaria.
Por su parte, el grupo opositor, que también se presenta en coalición,
lo integran miembros del PAN, el PRD y MC, quienes en conjunto obtu-
vieron 25 % de las curules en la Cámara baja y 28 % en la Cámara alta.
La derrota del PRI en las elecciones de 2018 es contundente: su coalición
con el PVEM y el Partido Nueva Alianza (Panal) lo deja en tercer lugar.
Nuevamente las estrategias electorales y la recomposición de fuerzas
en la recién celebrada elección intermedia de junio de 2021, reacomoda
las coaliciones y los resultados le restan espacios al partido en el poder y a
sus aliados, mientras que la oposición conforma una nueva estrategia con
el PAN, el PRI y un desbandado PRD, lo que le adjudica un 14 % adicional
al resultado que había conseguido en 2018. Situación que le permitirá
una mayor negociación en el proceso legislativo del trienio por venir.
32 L V

En este sentido, es importante hacer notar que el tamaño de la inte-

gración de los grupos parlamentarios en el Congreso es una variable im-
portante para identificar el dominio del partido o del grupo con mayor
peso y posibilidad de negociación de las agendas legislativas.
De ahí la importancia, por una parte, no sólo de la fragmentación
sino también del partido o grupo dominante, y por la otra, del peso de
la oposición.
Al aplicar el índice de partido dominante elaborado por Molinar
(1991), y el índice de oposición efectiva de Altman y Pérez (2001), se
puede observar en el cuadro 4 que, si bien es cierto el número efecti-
vo de partidos, electoralmente hablando ha oscilado entre 2.5 y 3.9.
Cuando aplicamos el índice de partido dominante, la fragmentación
en el Congreso reduce un sistema tripartidista a uno bipartidista y por
momentos unipartidista, dado el peso del partido o grupo dominante.
Como se observa en el cuadro 4, la tendencia ha sido la disminución de
la fragmentación por el dominio de uno de los partidos o de un grupo,
y por la propensión a gobiernos unificados.
El PRI fue dominante en la oposición, pero sobre todo su influen-
cia se incrementó con la victoria de Enrique Peña Nieto y su partido
en 2012 y 2015; por el contrario, el peso del PAN, el PRD y Morena se
contrae de acuerdo con el índice de oposición. Sin embargo, la predis-
posición al gobierno unificado se confirma aún más con el triunfo de
Andrés Manuel López Obrador y su partido Morena; en compañía de
su coalición política, reducen el número de partidos y el dominio se en-
cuentra claramente a favor del grupo ganador.
Es decir, se advierte la tendencia hacia la unificación del gobierno;
en combinación con una oposición disminuida, aumenta el dominio del
partido en el gobierno en conjunto con sus aliados y queda reducida sig-
nificativamente la importancia de los grupos opositores, de tal manera
que hoy en día Morena y sus aliados han sustituido al PRI como partido
dominante; de ahí las dudas sobre el comportamiento de los actores
políticos. La reunificación del poder en una coalición, ¿cómo afecta el
equilibrio de fuerzas en la relación Ejecutivo y Legislativo? ¿El partido
en el poder busca imponer su propia agenda, o impulsa las decisiones de
común acuerdo con los grupos opositores?
 L  -... 33

CUADRO 4
Fragmentación y dominio partidista
Núm. de partidos con-
Legislaturas Cámara Núm. efectivo de Índice de oposición
tando el peso del parti-
de Diputados partidos (NEP) Efectiva (IOE)
do dominante (NP)
1997-2000 2.93 2.03 0.42
2000-2003 2.81 2.41 1.02 (PRI)
2003-2006 3.05 2.18 1.46 (PRI)
2006-2009 3.60 2.91 0.74 (PRD)
2009-2012 3.01 1.91 1.88 (PRI)
2012-2015 3.16 1.82 PRI 0.38
2015-2018 3.26 1.7 PRI 0.40
2018-2021 3.3 1.4 Morena 0.11
Legislaturas Cámara de Senadores
1997-2000 2.3 1.16 PRI 0.40
2000-2006 2.72 2.07 1.39 (PRI)
2006-2012 3.33 2.46 0.75 (PRI)
2012-2015 3.1 1.27 PRI 0.37
2015-2018 3.3 1.21 PRI 0.25
2018- 3.9 1.7 Morena 0.20

Fuente: Elaboración propia con base en Jiménez (2006) y Molinar (1991).

NEP: número efectivo de partidos.
NP: índice de partido dominante.
IOE: índice de oposición efectiva.
SPD: sin partido dominante en la oposición.

Nuevos incentivos institucionales para la cooperación

Más de una docena de países en América Latina han aprobado nuevas

constituciones o introducido reformas profundas a sus constituciones;
los cambios propuestos intentan racionalizar las relaciones entre pode-
res, favoreciendo al mismo tiempo los mecanismos de control y coope-
ración en la búsqueda de un nuevo equilibrio.
En algunas constituciones se restringen las prerrogativas parlamen-
tarias a favor de las presidenciales. Podemos distinguir diferentes tipos
34 L V

de poderes presidenciales que otorgan facultades extraordinarias al presi-

dente: el poder de decreto sin restricción que poseen Argentina, Brasil y
Colombia; el de política reservada que detenta el presidente en Uruguay;
el poder de iniciativa presupuestaria extraordinaria que tienen la mayoría
de los mandatarios, aunque en algunos casos se restringe la participa-
ción del Congreso en la modificación del mismo, como en Brasil, Chile,
Colombia y Perú, y el poder de referéndum, el cual no requiere el con-
sentimiento del Congreso para convocar (Ecuador). En México existe la
llamada iniciativa preferente, como un mecanismo que evita la parálisis
legislativa (Shugart, 1995: 335).
En otros casos, las reformas han roto la lógica mayoritaria a favor de
sistemas plurales que facilitan la formación de gobiernos de coalición.
Los sistemas de segunda vuelta con umbrales de mayoría absoluta (Bo-
livia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú,
República Dominicana y Uruguay) estimulan alianzas electorales que
se transforman en gobiernos de coalición; los sistemas electorales que
requieren mayorías especiales (3/5 en Uruguay) o el sistema binomi-
nal chileno, que genera bloques políticos; la doble responsabilidad mi-
nisterial o el jefe de gabinete condicionado a la censura parlamentaria
(Argentina, Uruguay, Perú, Guatemala, Costa Rica, Panamá, Venezuela)
(Valadés, 2005), todos ellos instrumentos que estimulan el acuerdo en-
tre partidos, la solidez y el compromiso duradero sobre la base de temas
comunes y congruentes (Reniu, 2008; Chasquetti, 2001).2
El sistema presidencial en México puede colocarse entre los sistemas
con prerrogativas restringidas.3 Por ejemplo, en México la Constitución

2
De 1985 a 2000, países como Bolivia, Brasil, Uruguay, Chile y Argentina, todos
con mecanismos que incentivan la cooperación, han conformado 15 gobiernos de coa-
lición (Chasquetti, 2001: 332).
3
Las facultades que corresponden únicamente al Ejecutivo son reducidas y con re-
lativamente poco peso en la toma de decisiones; tal es el caso de la facultad de nombrar
y remover libremente a su gabinete y empleados de cierta jerarquía; dirige las fuerzas
armadas, facilita al Poder Judicial los auxilios necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, habilita toda clase de puertos y/o aduanas, concede indultos y privilegios
a ciertas personas. Las prerrogativas que comparte con el Congreso o con una de las
cámaras son aquellas facultades en las que el presidente propone ciertas acciones y
el Legislativo las aprueba o no. Entre ellas figura la ratificación de nombramientos
 L  -... 35

prevé el veto total y parcial en el artículo 72 constitucional, donde se

señala que “el proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de
origen” [Diario Oficial de la Federación (DOF), 2021a: apartado C]. En
este caso, el veto presidencial puede ser superado por una mayoría for-
mada por dos terceras partes de los miembros del Congreso. Pese a la
amplitud de la prerrogativa, el veto tiene alcances limitados, ya que el
Ejecutivo no puede vetar aquella legislación cuya resolución sea exclusi-
va de alguna de las dos cámaras; tal es el caso del presupuesto de gastos,
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.4 En cuanto a facultades
extraordinarias, como el decreto, la iniciativa presupuestal, el referén-
dum y la política reservada, en el caso mexicano no procede ya que los
decretos sean sancionados por el Congreso; la iniciativa presupuestal no
está restringida a la enmienda de los grupos parlamentarios, mientras
que las consultas populares, pese a haber sido aprobadas en la reforma
de 2014, son un proceso que no había sido utilizado por el Ejecutivo

diplomáticos, mandos superiores del ejército y algunos de su gabinete, del Procurador

General de la República, y de los ministros de la Suprema Corte de Justicia por parte
del Senado, o el otorgamiento de permisos al exterior a cargo del Congreso de la Unión
(DOF, 2021a: artículo 89).
4
Durante el sexenio de Vicente Fox se promovió una controversia constitucional
por parte del Ejecutivo respecto a la posibilidad de vetar parcialmente las modifica-
ciones que eventualmente hiciera la Cámara de Diputados al decreto de presupuesto
que se envía cada año, tras una polémica que inició en 2001. El fallo a la controversia
emitida fue favorable al Ejecutivo hasta 2005, con lo que se adiciona un mecanismo
que mejora el equilibrio de poderes, toda vez que se prevé la posibilidad de defensa de
la propuesta de política de gasto y la prioridad de los programas en la administración
en turno. Por lo que el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a la
controversia constitucional 109/2004 concluyó “Como corolario de la interpretación
literal, sistemática, histórica y genético-teleológica, cuyo resultado converge en el con-
tenido, sentido, razón de ser y finalidad de las normas inmersas en los artículos 70, últi-
mo párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se concluye que el Presidente de la República sí cuenta con facultades para
hacer observaciones al Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, las cuales,
una vez discutidas y votadas, pueden superarse por la Cámara de Diputados al recha-
zarse por las dos terceras partes de los Diputados presentes” (SCJN, 2004).
36 L V

hasta 2021, cuya participación fue de apenas el 7 % del padrón electoral

(DOF, 2021a: artículos 26 y 35, fracción VIII).5
Respecto a las reformas de cooperación, la reforma electoral de 2014
posibilita —mediante la Ley General de Partidos Políticos— la confor-
mación de coaliciones flexibles para postular al menos 25 % de las candi-
daturas bajo una misma plataforma; o coaliciones parciales que postulan
al menos 50 % de las candidaturas comunes (DOF, 2022: art. 88 numera-
les 2, 5 y 6). En ese sentido, la misma reforma introduce la posibilidad de
un gobierno de coalición; si el presidente no cuenta con mayoría, puede
optar por esta modalidad, para lo cual deberá firmar un convenio con los
partidos políticos representados en el Congreso de la Unión y obtener la
aprobación de parte del Senado; además de ratificar a los secretarios de
Estado que el mandatario denomine y los que se integran a la coalición
(DOF, 2021a: artículos 89 y 76).
Si bien es cierto que los convenios de coalición electoral son el ini-
cio de la formación de coaliciones parlamentarias y de gobierno, es una
realidad que sin la reunión de más de dos partidos en el Congreso, la
parálisis del trabajo legislativo sería inminente en gobiernos divididos o
aun en gobiernos con dominio partidista, con un sistema de mayorías
como requisito para la aprobación de leyes secundarias y/o constitucio-
nales.6 La composición de las cámaras hace pensar en posibles alianzas
para sacar adelante iniciativas de reforma tanto secundaria como consti-

5
En un estudio comparativo sobre poderes legislativos formales de presidencias
en América Latina, Shugart (1995: 339) coloca a México entre las presidencias más
débiles de la región (institucionalmente hablando), ya que la constitución sólo le otorga
al presidente prerrogativas restringidas; tal es el caso del veto o de la iniciativa presu-
puestal. Es decir, el poder de éste residía no en las facultades constitucionales sino en el
control electoral ejercido por el partido del presidente, situación que ha ido desapare-
ciendo en la medida en que las fuerzas políticas se han diversificado. El caso contrario
lo representan Argentina, Chile, Brasil, Colombia y Uruguay, como los países con el
mayor número de poderes legislativos, independientemente del apoyo partidario del
presidente.
6
Para aprobar una ley secundaria se requiere de la mitad más uno de los integrantes
de cada una de las cámaras (251 en la Cámara de Diputados y 65 en la de Senadores).
Para aprobar leyes constitucionales, la mayoría requerida son las tres cuartas partes de
los integrantes de cada una de las cámaras (375 en la Cámara baja y 96 en el Senado),
así como la aprobación del 50+1 de los congresos locales (DOF, 2021a: art. 135)
 L  -... 37

tucional, sobre todo por la cantidad de proyectos e iniciativas ingresadas

al congreso para su dictamen y aprobación.
Como se observa en el cuadro 5, el tripartidismo del número efectivo
de partidos no se refleja en los escenarios propuestos para las coaliciones
mínimas ganadoras. Por el contrario, la fragmentación de los partidos
permite identificar el predominio de uno de ellos, particularmente el PRI
(en 2009 y 2012) y actualmente Morena (2018 y 2021), quienes solos o
en coalición requieren de aliados para conformar coaliciones mínimas
ganadoras para aprobar leyes constitucionales y/o secundarias. Fuera de
estos periodos, ningún grupo político poseía el número suficiente para
aprobar leyes por sí mismos. Sin embargo, como se puede observar en
la gráfica 1, un número creciente de dictámenes han sido debatidos y
aprobados, no sólo los originados en el Ejecutivo y sus partidos; todos
los grupos parlamentarios registran dictámenes positivos en algunas de
sus propuestas.

CUADRO 5
Asientos de coaliciones electorales y dominio partidista (2000-2021)
Reforma Ley se-
Legislatura Coaliciones y partidos CD CS
Constitucional cundaria
2000-2003 Alianza por el Cambio (PAN- 224 60 No No
PVEM)
NEP 2.81
Alianza por México (PRD, PT,
NP 2.41 PAS, PSN, CD) 65 16 No No

IOE 1.02 PRI 208 51 No No

Alianza para Todos (PRI-PVEM) 241 51 No No
2003-2006
PAN 151 60 No No
NEP 3.05
PRD 97 16 No No
NP 2.18
PT 6 No No
IOE 1.46
CONV 5 No No
Por el bien de todos (PRD, PT,
2006-2009 157 36 No No
CONV)
NEP 3.60 Alianza por México (PRI-
123 39 No No
PVEM)
NP 2.91
PAN 206 52 No No
IOE 0.74 NA 9 1 No No
38
Continuación
Reforma Ley se-
Legislatura Coaliciones y partidos CD CS
Constitucional cundaria

Salvemos a México (PT-CONV) 15 No No

2009-2012
Primero México
NEP 3.01 258 39 No Sí
(PRI-PVEM)
NP 1.91 PAN 147 52 No No
IOE 1.88 PRD 72 36 No No
NA 8 No No
2012-2015 Movimiento Progresista (PRD,
135 28 No No
PT, MC)
NEP 3.1
Compromiso por México (PRI,
251 62 No Sí
NP 1.27 PVEM, NA)

IOE 0.38 PAN 114 38 No No

Izquierda Progresista (PRD, PT) 54 28 No No
Convenio de Coalición Parcial
2015-2018 (PRI-PVEM) 245 62 No No

NEP 3.3 PAN 109 38 No No

NP 1.21 Morena 46 No No
MC 21 No No
IOE 0.40
Panal 12 No No
PES 9 No No
2018-2021 Coalición por México al Frente
127 37 No No
(PAN, PRD, MC)
NEP 3.9
Juntos Haremos Historia
313 70 No Sí
NP 1.7 (Morena, PT, PES)

IOE 0.11 Todos por México (PRI, PVEM) 58 19 No No

Fuente: Elaboración propia con base en Composición del Congreso, Cámara de Diputados
(INE, 2015 y 2018; Cámara de Diputados LXV Legislatura, 2022b); y de la Cámara de
Senadores (INE, 2012).
NEP: Índice del número efectivo de partidos.
NP: Índice del número de partidos predominantes.
IOE: Índice de oposición efectiva.
 L  -... 39

En este sentido, se puede decir que el multipartidismo en México ha

introducido mecanismos de cooperación —mediante coaliciones flexi-
bles o parciales— y atribuciones adjudicadas al Ejecutivo que no garan-
tizan un equilibrio institucional; el Ejecutivo depende de los poderes
partidarios que le proporcionan las mayorías conformadas por el partido
del presidente, hoy día franqueado por una coalición leal y, para algunos,
subordinada a los designios del actual Ejecutivo, coalición que se halla
bajo el control de los líderes parlamentarios en ambas cámaras.

De la división a la reunificación
y la aprobación de la agenda legislativa presidencial

Como bien menciona Jiménez (2006: 152), los gobiernos divididos

ofrecen la oportunidad de volver proactivos a los congresos frente al
Ejecutivo: incrementan su producción legislativa; la carencia de mayo-
rías en el Congreso incentiva la formación de coaliciones ganadoras en
torno a partidos, al mismo tiempo que la formación de coaliciones for-
talece la postura de los partidos opositores, dado que la obstrucción y la
cooperación de éstos se convierte en una forma de control de la agenda
para incluir preferencias e intereses de los actores políticos.
En México, la hegemonía presidencial —producto del gobierno uni-
ficado y del partido hegemónico— había dejado la producción legisla-
tiva en manos de este último, quien —según se decía— gobernaba legis-
lando. Por ejemplo, mientras el PRI mantuvo (antes de 1997) la mayoría
en ambas cámaras y controló la mayoría de los 31 congresos locales, la
tasa de aprobación de las iniciativas presidenciales era superior a 95 %; al
mismo tiempo, las reformas constitucionales se incrementaron. Durante
el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) se registraron 66 refor-
mas a la Constitución. Carlos Salinas (1988-1994) reformó 55 artículos
de la Carta Magna, entre 1994 y 1997. Ernesto Zedillo (1994-2000)
logró exitosamente la aprobación de 52 reformas (Valencia, 2008: 36-
39). Es decir, el poder mayoritario le otorgaba hegemonía al presidente
en el ámbito legislativo.
40 L V

GRÁFICA 1
Número de iniciativas aprobadas por legislatura

600 PES
500 PT
400 MORENA

300 MC
PANAL
200
PVEM
100
PRD
0
PAN
PRI

Núm. total de iniciativas (cons- Tasa de aprobación

Trienios titucionales y secundarias) pre- de iniciativas del Congreso
sentadas por el Congreso Federal* Federal
1997-2000 595 18.5 %
2000-2003 1 308 20.0 %
2003-2006 3 405 12.4 %
2006-2009 3 906 7.2 %
2009-2012 5 234 6.6 %
2012-2015 5 168 6.8 %
2015-2018 7 747 5.4 %
2018-2021 11 006 5.9 %
*
Incluye las iniciativas presentadas por los grupos parlamentarios de la Cámara de Diputa-
dos y de la de Senadores.
Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema de Información Legislativa, recuperada
de <http://sil.gobernacion.gob.mx/portal/Numeralia/iniciativas>.

Sin embargo, cuando el presidente Ernesto Zedillo se enfrentó por

primera vez, en 1997, a un escenario en el que los poderes partidistas
iban disminuyendo, su partido perdió la mayoría absoluta (50 %+1) en la
Cámara de Diputados y la mayoría calificada en la de Senadores (2/3), y
la mayoría absoluta en algunos de los congresos locales. Esta nueva com-
posición, ilustrada en el cuadro 3, tuvo repercusiones en la segunda mitad
del mandato zedillista; por un lado, el éxito de aprobación de iniciativas,
 L  -... 41

sobre todo constitucionales, se redujo considerablemente.7 Por otro lado,

la aprobación de tales reformas se dio en un contexto de negociación y de-
liberación que anticipa un gobierno con responsabilidades compartidas,
sobre todo con los partidos que crecieron en la oposición, principalmente
con el PAN, quienes debían enfrentar la responsabilidad de gobernar.
Con el advenimiento de la alternancia (del 2000 en adelante), el go-
bierno dividido bajo un bloque opositor dominante, produjo cambios
en la toma de decisiones. Por un lado, la carencia de mayoría (50 % + 1)
redujo la capacidad del partido del presidente para influir en la agenda
legislativa, y por el otro, la debilidad presidencial activó la presencia del
partido dominante en la toma de decisiones; de ahí que la formulación
de políticas pasara de ser una tarea concentrada en la figura del presi-
dente a una colegiada representada por las alianzas partidistas.
Esta situación redujo la capacidad legislativa del presidente, así como
la probabilidad de éxito de las iniciativas presentadas por éste. Esta situa-
ción obligó al presidente Vicente Fox —y posteriormente a Felipe Calde-
rón— a instrumentar estrategias de negociación, no siempre exitosas, con
los partidos que estuvieran dispuestos a cooperar y colaborar con el nuevo
régimen. En el ámbito legislativo, los presidentes panistas —a diferencia
de sus antecesores— disminuyeron su capacidad de incidencia en las de-
cisiones legislativas, al reformar con éxito 43 artículos de la Constitución;
al mismo tiempo, el éxito de las iniciativas aprobadas se contrajo hasta
45 % en promedio en las dos administraciones del PAN (véase cuadro 6).
Esto se explica por la prevalencia del bloque opositor unipartidario, cuya
influencia o dominio ha venido ascendiendo hasta igualar o sobrepasar la
influencia del partido gobernante, como en el sexenio de Felipe Calderón,
donde el partido del presidente representaba el 0.28 en el índice de frag-
mentación partidista en la Cámara baja, y 0.40 en la Cámara alta.
Por su parte, el regreso del PRI al poder bajo la administración del
presidente Enrique Peña Nieto, hizo que el fenómeno de la relación
dividida se redujera; cuantitativamente, la coalición que apoyaba al pre-

7
Por ejemplo, en este periodo, el jefe del Ejecutivo logra la aprobación de 26 refor-
mas constitucionales, el número de iniciativas presentadas también se reduce y la tasa
de aprobación de propuestas presidenciales disminuye en 10 % (véase cuadro 6).
42 L V

sidente (PRI-PVEM) le otorgó una mayoría, lo que facilitó la negociación

con los partidos opositores en la aprobación de la agenda legislativa pre-
sidencial. En ese periodo (2012-2018), la tasa de aprobación de iniciati-
vas originadas en el Ejecutivo se incrementó entre 20 y 30 %, porque el
trabajo legislativo se trasladó del Ejecutivo al partido del presidente en
el Congreso. De tal manera que el grupo parlamentario del PRI logró la
aprobación de 116 iniciativas, lo mismo que el PAN con 73, y el PRD con
37 proyectos de ley suscritos en el Congreso y publicados en el Diario
Oficial de la Federación (Secretaría de Gobernación, 2022).

CUADRO 6
Evolución de la producción legislativa del Ejecutivo
Reformas constitu- Núm. total de ini- Tasa de aproba- Tamaño del par-
Trienios cionales presenta- ciativas presentadas ción de iniciati- tido y/o coalición
das por el Ejecutivo por el Ejecutivo vas presidenciales en el gobierno
Gobierno unificado con partido hegemónico
1988-1991 12 (12) 85 96 % 0.52
1991-1994 44 (44) 135 98 % 0.64
1994-1997 52 (52) 84 99 % 0.60
Gobiernos no mayoritarios
1997-2000 18 (9) 57 86 % 0.48
2000-2003 17 (13) 86 82.5 % 0.41
2003-2006 46 (13) 76 65.7 % 0.31
2006-2009 18 (16) 56 91 % 0.41
2009-2012 25 (1) 61 57.3 % 0.28
Gobiernos mayoritarios por coalición
2012-2015 16(8) 71 85 % 0.47
2015-2018 12(5) 52 73 % 0.49
2018-2021 5 (4) 36 77 % 0.62
Fuente: Elaboración propia con base en la Gaceta Parlamentaria (Cámara de Diputados
LXV Legislatura, 2022a); Secretaría de Gobernación (2022).
Los números entre paréntesis indican el número de artículos constitucionales aprobados y
publicados, propuestos por el Ejecutivo.
 L  -... 43

Algo similar sucede con el actual presidente Andrés Manuel López

Obrador, quien en su primer trienio (2018-2021) y con una contunden-
te mayoría, elevó la tasa de aprobación, pero no a título personal; si se
observa el cuadro 6, el número de cambios constitucionales propuestos
por el Ejecutivo disminuye considerablemente, y la tasa de aprobación
de iniciativas del presidente, aunque también es limitada, alcanza el 73 %
para el periodo 2015-2018, y 77 % para el periodo de 2018 a 2021. Es
decir, el trabajo legislativo se coloca en la dimensión correspondiente (el
Poder Legislativo), dejando a los grupos parlamentarios la tarea de le-
gislar y acordar con la oposición la aprobación de la agenda del partido
en el gobierno. En este periodo, Morena consiguió la aprobación de 200
iniciativas, mientras que partidos opositores, como el PAN, obtuvieron
117. El PRI consiguió la aprobación de 68 iniciativas de ley, pese a ocupar
el segundo y quinto lugar, respectivamente, en el número de legisladores
en el Congreso (Secretaría de Gobernación, 2022). Lo que revela la infor-
mación es que, a despecho del contundente carisma presidencial, el traba-
jo legislativo es una labor de los líderes parlamentarios que no sólo con-
siguen la aprobación de la agenda gubernamental, sino que intercambian
apoyos a cambio de la aprobación de las agendas de los grupos opositores.
Estos datos nos permiten afirmar que la disminución del éxito legis-
lativo en la época de los gobiernos no mayoritarios no es producto de
una parálisis legislativa propiamente dicha, sino de una disfuncionalidad,
ya que los presupuestos, las propuestas fiscales, las políticas de seguridad
y económicas, entre muchas otras, fueron aprobadas; sin embargo, el
nivel de modificación de dichas propuestas a manos del bloque opositor
engendró desencuentros entre poderes.
Claramente, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo (en su primer trienio)
impulsaron agendas legislativas que fueron apoyadas incluso por los gru-
pos opositores, dada la potencial influencia del presidente en el Congreso y
en su partido, que mantuvo en esas dos administraciones la hegemonía pri-
mero y el dominio partidista en la segunda etapa del gobierno de Zedillo.
En el caso de Enrique Peña Nieto, llama la atención que si bien su
partido no sólo obtuvo la mayoría sino también el dominio de su banca-
da sobre la oposición, la influencia del presidente en su partido disminu-
yó, mientras que, durante los dos periodos de su administración (2012-
2018), la agenda legislativa se trasladó a su grupo parlamentario, el cual
condujo los trabajos del llamado Pacto por México con cierto éxito para
44 L V

el partido y la administración presidencial, dado que logra la aprobación

de 65 de las 95 propuestas del Pacto. Sin embargo, a diferencia de sus
correligionarios predecesores, la agenda no estuvo bajo el dominio del
presidente. Ésta se comparte con los partidos políticos, incluidos los de
menor peso en las decisiones legislativas. El PRI logra aprobar, respecti-
vamente, 61 y 100 proyectos de ley en el primero y segundo trienios de
la administración de Peña Nieto; mientras que al PAN se le aprueban 66
y 110 iniciativas, números ligeramente superiores a los registrados por
el partido del presidente. El Partido de la Revolución Democrática, el
Partido Verde Ecologista de México, Movimiento Ciudadano e incluso
Morena logran la aprobación de decenas de iniciativas de ley.
La misma mecánica se observa en la legislatura anterior (2018-2021).
Como lo muestra la gráfica 1, el partido del presidente logra la aprobación
de 200 proyectos de ley —más del doble de los aprobados por el PRI en
el sexenio anterior (61 entre 2012 y 2015, y 100 entre 2015 y 2018), o
por el PAN en sus periodos de gobierno (105 en total durante el sexenio
de Vicente Fox, y 127 en el de Felipe Calderón)—. A pesar de la amplia
producción de Morena, los partidos opositores (PAN, PRI, PRD y MC) han
logrado la integración de parte de sus agendas con la aprobación de 270
proyectos legislativos. La estrategia fue el consentimiento de la agenda de
gobierno a partir de la negociación entre las diferentes fuerzas políticas.
De ahí la importancia de los líderes de los grupos parlamentarios y
su capacidad negociadora. El papel de estos personajes se magnifica en
la medida en que la organización del trabajo legislativo se concentra en
un órgano que conjuga la pluralidad política del Congreso: la Junta de
Coordinación Política, que es una entidad colegiada que tiene su origen
en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, indica en su artículo 31
numeral 4:
En el caso de que ningún Grupo Parlamentario se encuentre en el supuesto
señalado en el párrafo anterior, la Presidencia de la Junta será ejercida, en
forma alternada y para cada año legislativo, por los Coordinadores de los
tres Grupos Parlamentarios que cuenten con el mayor número de diputa-
dos. El orden anual para presidir este órgano será determinado por la Junta
de Coordinación Política.
 L  -... 45

Este órgano es de suma importancia para los acuerdos, dado que

los miembros de la instancia cuentan con amplias facultades para cons-
truir puentes y “agilizar el trabajo legislativo”, además de las atribuciones
políticas que tienen a su cargo: impulsar acuerdos y declaraciones que
representan una posición política; proponer la integración de comisio-
nes; la convocatoria de los consejeros electorales, y los titulares de los
órganos autónomos. También cuentan con atribuciones administrativas
en la medida en que elaboran el anteproyecto presupuestal anual de cada
Cámara, y asignan recursos humanos, materiales y financieros a los gru-
pos parlamentarios, lo que da la pauta a seguir para el control del voto
de sus afiliados, en tanto que las decisiones se toman por voto pondera-
do; es decir: los coordinadores parlamentarios representan tantos votos
como integrantes tiene su fracción parlamentaria; en caso de empate, el
presidente de la Junta tiene voto de calidad (DOF, 2021b: arts. 31-36).
Ciertamente, la fragmentación del espectro partidista en el Congreso
a partir de 1997 modificó la aprobación de proyectos de ley introducidos
por los presidentes en gobiernos divididos y mayoritarios por coalición;
no sólo trasladaron la iniciación de leyes hacia sus partidos, sino parti-
cularmente a sus representantes en el Congreso a través de la Junta de
Coordinación Política.
Y fue durante la segunda mitad de la administración de Ernesto Ze-
dillo —periodo en el que da inicio la etapa de gobierno divididos—
cuando el número de reformas constitucionales disminuyó hasta 18
propuestas, la mayoría presentadas por el Ejecutivo y no por su partido,
y sólo la mitad de ellas tuvieron éxito (sobre todo aquellas iniciativas
que plantearon la reforma en materia de justicia). Las propuestas más
controvertidas enviadas por el Ejecutivo —las que abordaron el tema
de derechos humanos en materia indígena y la privatización del sector
eléctrico— permanecieron sin respuesta en las comisiones; de ahí que
en 1999 se integrara la nueva Ley Orgánica y, con ella, se constituyera la
Junta de Coordinación Política como instrumento de control y extensión
entre el partido del presidente, el Ejecutivo y su grupo parlamentario.
Un escenario más conflictivo lo constituyeron los gobiernos de Vicente
Fox Quesada y Felipe Calderón Hinojosa, quienes, con una clara desven-
taja numérica en la integración del Congreso (promedios que van de 0.40
a 0.28), tuvieron dificultades en la conformación de coaliciones que sopor-
46 L V

taran los cambios estructurales o los nuevos diseños institucionales pro-

puestos por los jefes del Ejecutivo extraídos del Partido Acción Nacional.
Las expectativas generadas por el gobierno de la primera alternancia
a partir del año 2000 supusieron no sólo la aportación de reformas en
ciertos ámbitos de la Constitución sino también la transformación del
país, a través de la Reforma del Estado para consolidar las bases demo-
cráticas y de funcionamiento del sistema. Durante los primeros meses
del gobierno de Vicente Fox se estableció una comisión especial para
la Reforma del Estado, en la que se consideraban nueve temas básicos
para la renovación estatal: 1) equilibrio de poderes y órganos autónomos
del Estado; 2) sistema político; 3) Poder Judicial; 4) sistema electoral;
5) federalismo y fortalecimiento de las entidades del pacto federal; 6)
reforma política del Distrito Federal; 7) pueblos indígenas; 8) medios
de comunicación y derecho a la información, y 9) derechos humanos.
Sin embargo, las expectativas sobrepasaban la capacidad negociadora
de los actores involucrados, a tal punto que las propuestas ni siquiera
llegaron a ser consideradas como proyectos de ley. El gobierno foxista se
caracterizó por ser un gobierno dividido en bloques opositores unipar-
tidistas en sus dos periodos legislativos. La de Fox fue una de las admi-
nistraciones cuya relación con el Legislativo se definió por su rispidez y
sus desencuentros. Por ejemplo, durante esta administración se promo-
vieron 12 controversias constitucionales, de las cuales una fue iniciada
por el gobierno del DF en contra del Ejecutivo en turno (expediente
32/2002, SCJN), y dos más fueron promovidas por el Poder Legislativo
en contra de éste (expedientes 145/2002 SS; y 38/2006, SCJN). Por su
parte, el Ejecutivo recurrió en nueve ocasiones a la Suprema Corte para
este mismo fin en contra de tres entidades en cinco ocasiones, y cuatro
más en contra del Poder Legislativo: tres contra la Cámara de Diputa-
dos (expedientes, 91/2003; 74/2005; y 44/2005, SCJN) y una contra la
Cámara de Senadores (expediente 9/2003). Al mismo tiempo, el Eje-
cutivo vetó siete leyes, entre las que figuran la Ley General de Salud, el
Código Penal Federal, el Código Federal de Procedimientos Penales, la Ley
de Fomento a la Lectura y el Libro, la Ley de Desarrollo Rural Susten-
table, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
la Ley de Servicio de Administración Tributaria. Lo más controvertido
fueron las observaciones que el jefe del Ejecutivo envió a las modifi-
 L  -... 47

caciones realizadas por los miembros de la Cámara de Diputados al

Presupuesto de Egresos.
Es así como el proceso legislatvo, en el gobierno de Vicente Fox, se
convirtió en una negociación interminable; por un lado, dificultó el trán-
sito de manera rápida y sin cambios, y por el otro, impidió la discusión
de reformas estructurales consideradas estratégicas para el desarrollo del
país.8 Las reformas cubrían tres temas básicos: disciplina fiscal (reforma
financiera), reforma laboral (que incluye la discusión de las pensiones,
capacitación, competitividad, productividad) y la reforma energética (que
modificaría los proceso regulatorios de la Comisión Federal de Electrici-
dad, la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, Petróleos Mexicanos y la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes). El Ejecutivo envió diver-
sas iniciativas que abordaban los siguientes temas: el federalismo fiscal; la
reestructuración del sector energético, y la participación del sector priva-
do en la explotación del petróleo. Dichas iniciativas fueron abiertamente
rechazadas, o bien permanecieron sin resolución en comisiones. El resto
permaneció en el Congreso sin discusión y resolución.
En la administración de Felipe Calderón Hinojosa, la disputa elec-
toral de 2006 supuso la búsqueda de un nuevo diseño institucional. Pese
a que los actores políticos cayeron en la cuenta de la necesidad de es-
tablecer las bases para una transformación integral, serán los miembros
del bloque opositor unipartidista (el PRI) quienes continuarían contro-
lando las reglas del juego; de ahí que fueran los integrantes del Partido
Revolucionario Institucional los iniciadores de una propuesta de Ley
para la Reforma del Estado, signada el 14 de noviembre de 2006; en
ella se plantea, a partir de la naturaleza del gobierno dividido, cambiar
nuevamente las reglas adoptándolas y adaptándolas a la gobernabilidad
de los anteriores gobiernos unificados, sin el legado autoritario de anta-

8
Es decir, los paquetes legislativos aprobados en general fueron condicionados por
los legisladores, de tal forma que los más controvertidos tuvieron que ser sometidos a
una segunda votación, artículo por artículo, por lo que fue un proceso que generó múl-
tiples enmiendas al proyecto inicial y que muchos de los miembros de las fracciones no
estaban dispuestos a apoyar si no eran incluidas sus propuestas de enmienda; de ahí que
el Ejecutivo vetara leyes que él mismo había propuesto.
48 L V

ño.9 No obstante que la propuesta fue generada por uno de los actores
políticos, se procuró incluir, a través de consultas públicas, a diferentes
sectores de la sociedad. El resultado fue un tanto desolador: se creó un
sinnúmero de iniciativas que se discutieron en el Congreso, pero sin el
consenso suficiente para integrar una reforma integral. Por el contrario,
los cambios fueron parciales, particularmente en materia electoral y ju-
dicial, olvidando la transformación del régimen, del sistema federal y las
garantías sociales. En este escenario, y a pesar de que el presidente dejó
en manos de los partidos la reforma del Estado, ésta no fue posible; ade-
más, la capacidad negociadora del Ejecutivo fue tan poco efectiva como
la de su grupo en el Congreso.
Durante el primer trienio del gobierno de Calderón (2006-2009),
la agenda legislativa del presidente abordó temas en torno a la reforma
energética, a la rendición de cuentas, la seguridad pública y la justicia
penal. La mayoría de estas propuestas fueron aprobadas por el Congreso
en la medida en que el tamaño del partido en el gobierno alcanzó un
índice de 0.41, lo que mejoró el control de las negociaciones en torno a
las propuestas presidenciales. Sin embargo, pasada la elección de 2009,
la composición del Congreso no fue de ninguna manera favorable para
el presidente Calderón; el bajo índice se reflejó en el escaso éxito de
las propuestas del gobierno federal: significativamente, la mayoría de
los planteamientos de reforma constitucional quedaron sin efecto. Cabe
mencionar que las temáticas de los proyectos enviados por el Ejecutivo,
encabezado por Calderón Hinojosa,10 no tuvieron resonancia entre los

9
Las temáticas propuestas por la ley fijaban cinco temas básicos: Régimen de Es-
tado y de Gobierno; democracia y sistema electoral; federalismo; reforma del poder
judicial, y garantías sociales (Valencia, 2011: 68).
10
La propuesta concreta de reforma enviada el 15 de diciembre de 2009 al Con-
greso consistió en diez puntos que abordan; 1.- la elección consecutiva de los le-
gisladores locales, alcaldes y regidores de los ayuntamientos, así como de los jefes
delegacionales, con un límite de 12 años; 2.- Permitir la elección consecutiva de
legisladores federales con un límite de 12 años; 3.- Reducir el número de integrantes
en el Congreso. Reducir de cuatro a tres los senadores por entidad, en la Cámara de
Diputados propuso pasar de 500 a 400 legisladores, de tal manera que 240 sean electos
por el principio de mayoría relativa y 160 por representación proporcional; 4.- Au-
mentar de dos a cuatro el porcentaje mínimo de votos necesarios para que un partido
conserve su registro y acceda al financiamiento público, 5.- Incorporar la figura de
 L  -... 49

actores políticos debido a lo polémico de los temas que debían abordar,

como el mando único policial, la reforma laboral, o la reforma política,
que no llegó a ser discutida por los partidos políticos.
En 2012 se presenta la segunda alternancia, con el regreso del Parti-
do Revolucionario Institucional y, con él, de una mayoría más cómoda,
pero sin el peso del pasado; es decir: el número de bancadas del partido
del presidente representan 0.48 en alianza con el PVEM, cifra similar a la
conseguida por el PRI en 1997, pero sin la alianza de otro grupo político
y con una fragmentación mayor. En este escenario, la administración de
Enrique Peña Nieto celebra un amplio acuerdo entre las fuerzas opo-
sitoras y el partido del presidente. Este convenio abre un escenario de
oportunidad no sólo para imponer una agenda de gobierno, sino además
para negociar una agenda legislativa acordada con el conjunto de las
fuerzas políticas, dando paso al denominado Pacto por México. Para algu-
nos autores, el convenio entre las fuerzas políticas significó el inicio de
un proceso de coalición parlamentaria destinada a negociar una agenda
de temas compartidos, donde se acordaron los contenidos, los tiempos
de debate y las reformas constitucionales por aprobar (Escamilla, 2015).
Si bien parecía que en ese momento el contexto favorecía la cooperación
parlamentaria con el gobierno en turno, se debe mencionar que, dada
la desproporción entre los pesos respectivos de las fuerzas políticas, se
puede afirmar que la negociación no fue del todo equilibrada.
Durante este periodo podemos observar que el efecto del desequi-
librio entre la oposición (ampliamente fragmentada) y el dominio del
grupo parlamentario mayoritario, produjo la aprobación de ocho refor-

iniciativa ciudadana; 6.- Incorporar la figura de las candidaturas independientes a nivel

constitucional para todos los cargos de elección popular;7.- Adoptar un sistema de
elección por mayoría absoluta, con segunda vuelta electoral para los comicios para ele-
gir al mandatario de la República; 8.- Reconocer a la SCJN la atribución para presentar
iniciativas de ley en el ámbito de su competencia; 9.- Crear la figura de las “iniciativas
preferentes”, para que al inicio de cada primer periodo ordinario de sesiones el Poder
Ejecutivo pueda presentar dos iniciativas al Congreso, las cuales deberán dictaminarse
y votarse antes de que concluya el periodo, o en caso contrario se consideraría aprobada;
y 10.- Establecer de manera expresa en la Constitución la facultad del Ejecutivo para
presentar a las Cámaras observaciones parciales o totales a los proyectos de ley aproba-
dos por el Congreso, así como al Presupuesto de Egresos de la Federación.
50 L V

mas constitucionales en un plazo relativamente corto de 18 meses, bajo

una coalición sobredimensionada11 entre el PRI-PVEM, PAN y PRD du-
rante el primer año del gobierno de Enrique Peña Nieto;12 y el consenti-
miento del PRI y el PRD a favor de la reforma fiscal, y del PRI con el PAN
en apoyo de la reforma política y energética.13 Aunque el soporte de las
fuerzas políticas fue amplio y generoso para la aprobación del paquete
de reformas, se debe recordar que el Pacto originalmente se componía
de 95 propuestas, de las cuales 65 fueron incorporadas a siete proyectos
de ley que abarcaron reformas en las siguientes materias: justicia penal;
energética; hacendaria; educativa; laboral; financiera, y político electo-
ral. Además, se debe mencionar que, a pesar de la amplia aceptación de
los proyectos, la agenda de los partidos de oposición no fue del todo
integrada, por ejemplo, en el ámbito laboral. Y la seguridad social exten-
dida, el incremento salarial y la democracia interna de los sindicatos no
fueron temas que se añadieran a la propuesta final; lo mismo sucedió en
el ámbito político: el fuero, la segunda vuelta y el ministro de gabinete
fueron temas que, si bien no se excluyeron del todo inicialmente, la ne-
gociación fue tan extendida que las reformas y algunos nombramientos
no lograron concluir su discusión durante el sexenio priista.

11
Existen dos tipos de coaliciones parlamentarias: las coaliciones mínimas gana-
doras con el número necesario de legisladores para aprobar legislación constitucional
y/o secundaria; y las coaliciones sobredimensionadas, como el conjunto de partidos que
participan en la coalición más allá del número suficiente para aprobar legislación.
12
Las reformas apoyadas por todos los partidos cubren el tema educativo, teleco-
municaciones, transparencia, finanzas, y endeudamiento de las entidades federativas
(Castellanos, 2016).
13
Por ejemplo, la reforma laboral y energética fueron las que menor respaldo consi-
guieron en la Cámara baja: 351 y 354 votos, respectivamente; la reforma educativa fue
la de mayor consenso con 423 votos; la política electoral y la de telecomunicaciones,
así como la de competencia económica, fueron respaldadas con 400 votos cada una
(Cámara de Diputados [LXII Legislatura], 2014). En el Senado como colegisladora,
dichas reformas tuvieron mayor consenso aún: la reforma laboral obtuvo 100 votos
de 128; la de telecomunicaciones, 113, de tal manera que, en promedio, las reformas
obtuvieron el apoyo de 114 senadores de 128, lo que significa un apoyo sobredimen-
sionado que potenció la legitimidad del gobierno hasta ese momento (Secretaría de
Gobernación, 2022).
 L  -... 51

En la tercera alternancia (2018-2024), el voto ciudadano favorece a

la coalición de izquierda liderada por la figura de Andrés Manuel López
Obrador, quien consigue la mayoría absoluta mediante la alianza elec-
toral de Morena, PT y PES, además de la adición del PVEM a la coalición
parlamentaria; una vez en el Congreso, en donde el Ejecutivo consigue
el poder partidario que le otorga el 63.3 % de los asientos parlamenta-
rios, así como el poder de agenda y la capacidad para influir de mane-
ra directa mediante sus representantes en el Congreso (los líderes de
partidos mayoritarios y sus aliados), todo ello coadyuva a mitigar los
efectos de la separación de poderes e induce a los legisladores a cooperar
mediante la negociación y la demanda de beneficios parroquiales pro-
puestos por los legisladores en lo individual.
En esta etapa, la agenda gubernamental se muestra amplia y con
profundos cambios en el ámbito social, de seguridad y de reorientación
presupuestal, a la par que frena la iniciativa privada en la generación
de energía eléctrica e hidrocarburos. Casi al término de la legislatura
del primer trienio del presidente López Obrador, llama la atención el
incremento inusitado del número de iniciativas presentadas por los fa-
cultados para legislar (11 006), donde se destacan los legisladores como
los más prominentes; contrariamente, el Ejecutivo resulta ser el actor
legislativo con el menor número de propuestas, en comparación con sus
antecesores, como lo muestra el cuadro 6. Ello significa que el Ejecutivo
ha dejado en manos de su representación en el Congreso la tarea de le-
gislar y negociar su agenda. De tal manera, el número de propuestas de
ley aprobadas en el Congreso por la coalición gubernamental, ascendió
a 200 leyes (secundarias y constitucionales); al mismo tiempo, la nego-
ciación para el aval de dichas iniciativas fue la aprobación por parte de
la agenda de los partidos de la alianza opositora. Tal es el caso del PAN,
con 117 iniciativas aprobadas, siete más que en el periodo anterior y
casi el doble de las presentadas durante los gobiernos panistas; de las 68
iniciativas aprobadas al Partido Revolucionario Institucional con apenas
14 senadores y 45 diputados. Hay que mencionar asimismo las 53 ini-
ciativas de Movimiento Ciudadano y las 32 del PRD como los partidos
del bloque opositor más pequeño, pero con amplia incidencia al formar
parte de la coalición opositora. Ello revela el formato de negociación
entre los grupos parlamentarios (Secretaría de Gobernación, 2022a).
52 L V

Si bien la agenda gubernamental en el Congreso ha sido exitosa gra-

cias a la estrategia de negociación entre los grupos políticos, es impor-
tante señalar que los grupos opositores han impugnado diversas norma-
tivas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la Nación (SCJN)
por considerarlas anticonstitucionales; por ejemplo, en 2020 la Cámara
de Diputados promueve una acción de inconstitucionalidad en contra
del acuerdo presidencial para disponer de las fuerzas armadas en tareas
de seguridad pública; de igual forma los órganos autónomos, como los
más afectados por los recortes presupuestales y las medidas legislativas
aprobadas, han promovido controversias constitucionales: impugnaron
los recortes a la Comisión Federal de Competencia Económica, al Ins-
tituto Federal de Telecomunicaciones y al Instituto Nacional Electoral.
Igualmente han promovido controversias constitucionales a la reforma a
la Ley de la Industria Eléctrica, la Ley de Hidrocarburos, la Ley Federal
de Telecomunicaciones y Radiodifusión, la Ley General de Educación,
la Ley de Extinción de Dominio, la Ley de Seguridad Nacional y la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, como las más visibles. En
conjunto, la SCJN tiene que resolver 10 acciones de inconstitucionalidad
y 15 controversias constitucionales, además de cientos de amparos que
responden a los litigios interpuestos que reclaman la inconstitucionali-
dad de las decisiones tomadas por el gobierno, la invasión de competen-
cias entre los órganos de gobierno o el abuso de facultades (SCJN, 2022).
Es decir, los poderes partidarios y de agenda con los que actualmente
cuenta el presidente López Obrador, en parte han sido descompensados
por los controles judiciales a los que está sometido el Ejecutivo.
De acuerdo con el contexto en que se han desenvuelto los actores po-
líticos antes mencionados, tenemos que dentro del Congreso mexicano
es posible identificar tres situaciones en curso:
1) Parálisis legislativa. Tiene lugar cuando el partido dominante se
encuentra en la oposición, y el partido en el gobierno es segunda
fuerza. Esta dinámica la podemos localizar en los segundos trie-
nios de los gobiernos panistas.
2) Disfuncionalidad legislativa. Se debe a que las alianzas no son es-
tables ni duraderas; cuando la oposición no mantiene el dominio,
pero tampoco el partido en el gobierno, situación que le impide
tomar decisiones gubernamentales a largo plazo o lo circunscribe
 L  -... 53

a cuestiones particulares, como en los primeros trienios de los go-

biernos de Vicente Fox y Felipe Calderón, así como el segundo de
Enrique Peña Nieto.
3) Cooperación desequilibrada. Se presenta cuando el partido en el
gobierno domina, tiene la capacidad de impulsar su agenda con-
venida con los grupos opositores, pero sin acuerdos permanentes,
dado que los grupos pactados no logran incluir gran parte de sus
propuestas.

Conclusiones

El trabajo demostró cómo la relación de poderes entre gobiernos unifi-

cados y fragmentados mantiene una variación que depende no sólo de
los poderes partidarios del presidente, sino de los escenarios que se ma-
nifiestan en el seno del Congreso. Por un lado, los poderes formales del
presidente se redujeron a tal grado que su capacidad de persuadir a los ac-
tores políticos se ha visto cuestionada; por el otro, el equilibrio de poderes
produjo riesgos en la toma de decisiones, a tal punto que la negociación
se convirtió en la acción cotidiana a fin de evitar la ingobernabilidad y el
obstruccionismo de las políticas, incluso en gobiernos unificados.
La preponderancia del partido dominante en el Congreso es de suma
importancia, dado que la tarea legislativa no es ya una tarea concentrada
en la figura del presidente sino una colegiada representada por las coa-
liciones partidistas. El partido dominante ha sido determinante en la
conducción de la agenda y en la aprobación de legislación relevante para
la agenda gubernamental.
La condición de los partidos de oposición (en particular cuando el
partido opositor es el dominante) para aprobar iniciativas del presidente
fue la modificación de la propuesta original, lo que en un momento
dado creó fricciones entre los poderes y los grupos políticos.
El partido del presidente dejó de ser un sancionador de leyes formula-
das por él para convertirse él mismo en procreador de iniciativas.
Cuando carecía de mayoría, el partido en el gobierno se convirtió
en conciliador de propuestas gubernamentales y de las suyas propias; la
aprobación de cualquier iniciativa ha requerido de la formación de coa-
liciones, las cuales han sido posibles gracias a la cooperación de todos los
54 L V

partidos, pero sobre todo con el partido más afín, generando coaliciones
sobredimensionadas en la mayoría de los casos.
Las coaliciones formadas en torno a las propuestas generadas en
el Congreso no fueron lo suficientemente amplias y homogéneas para
mantener el apoyo del conjunto de legisladores individuales. Así, aun
cuando los legisladores se presentan como los agentes de las estrategias
partidistas, amplían o reducen su apoyo en función de la capacidad de
los actores para implantar sus propias agendas políticas.
Los partidos grandes favorecieron con su voto a la mayor parte de
las iniciativas. La estrategia de éstos respondió a acciones electorales,
por lo que en algunos casos retiraron su apoyo a aquellas iniciativas que
suponían costos electorales, como las reformas estructurales, y apoyaron
más las de carácter social o protocolarias.
Finalmente, la transición del partido dominante del PRI a Morena,
ha supuesto la reconfiguración de las coaliciones; pero a diferencia del
dominio ejercido por el PRI, actualmente el peso de la oposición es su-
mamente limitado, lo que permite suponer la posibilidad del reingreso
de un gobierno unificado y una oposición débil y fragmentada que ha
podido intercambiar la aprobación de la agenda gubernamental por la
propia; pero la posibilidad de controles judiciales es una variante im-
portante de control extraparlamentario al que los actores políticos han
recurrido para limitar las acciones gubernamentales ante el desequilibrio
mayoritario.

Bibliografía

Altman, D., y A. Pérez (2001), “Assessing the Quality of Democracy:

Freedom, Competitiveness, and participation in Eighteen Latin
American Countries”, en Democratization, núm. 92, pp. 85-100, re-
cuperado de <https://acortar.link/D0P5AS>.
Cámara de Diputados (LXII Legislatura) (2014), “Listado de votacio-
nes por periodo: Primer periodo de sesiones extraordinario del se-
gundo receso del segundo año”, en Cámara de Diputados, recuperado
de <https://acortar.link/bJBZOx>.
Cámara de Diputados (LXV Legislatura) (2021), “Reformas Constitu-
cionales por Decreto en orden cronológico”, en Cámara de Diputa-
 L  -... 55

dos, recuperado de <http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/

cpeum_crono.htm>.
______ (2022a), Gaceta Parlamentaria, recuperado de <http://gaceta.
diputados.gob.mx/>.
______ (LXV Legislatura (2022b), “Tus Diputados”, en Honorable Cá-
mara de Diputados, recuperado de <https://acortar.link/C66uHm>.
Casillas, C. (2001), “Gobierno dividido en México: entre la pluralidad
y la eficacia”, en Revista de Estudios Políticos (nueva época), núm. 113,
pp. 75-100.
Castellanos, R. (2016), La reforma político-electoral de 2014. Diagnóstico,
primeros resultados y principales desafíos, Instituto Belisario Domín-
guez, Senado de la República, LXIII Legislatura, México.
Chasquetti, D. (2001), “Democracia, multipartidismo y coaliciones en
América Latina: evaluando la difícil combinación”, en Tipos de pre-
sidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales (Clacso), recuperado de <https://
acortar.link/C3UyOQ>.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2021a), “Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos”, en DOF, recuperado de <https://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CPEUM.pdf>.
______ (2021b), “Ley Orgánica del Congreso de la Unión”, en DOF,
recuperado de <https://acortar.link/YcfLJ2>.
______ (2022), “Ley General de Partidos Políticos”, en DOF, recuperado
de <https://acortar.link/A5WfDE>.
Escamilla, A. (2015), “Gobierno de coalición y ratificación del gabinete
presidencial”, en M. González y A. Escamilla (coords.) El nuevo sis-
tema político electoral mexicano en 2015, Universidad Autónoma Me-
tropolitana (UAM), México.
Instituto Nacional Electoral (INE) (2012), “Cámara de Senadores –
2012: Distribución de cámara de senadores en elecciones de 1991 a
2012”, en Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federa-
les 2014-2015, recuperado de <https://acortar.link/mdmIVA>.
______ (2015), “Cámara de Diputados – 2015: Distribución de cámara
de diputados en elecciones de 1991 a 2015”, en Sistema de Consulta
de la Estadística de las Elecciones Federales 2014-2015, recuperado de
<http://siceef.ine.mx/camdiputados.html?p%C3%A1gina=1>.
56 L V

______ (2018), “Concluye el INE la integración del Congreso de la

Unión”, en Central Electoral, recuperado de <https://acortar.link/
O7wOvr>.
Jiménez, M. (2006), La oposición parlamentaria en México. Su rendimien-
to en gobiernos de mayoría dividida, Miguel Ángel Porrúa, México.
Molinar, J. (1991), “Counting the Number of Parties: An Alternative
Index”, en American Political Science Association, vol. 85, núm. 4, pp.
1383-1391.
Reniu, J. (2008), “Los gobiernos de coalición en los sistemas presiden-
ciales de Latinoamérica: elementos para el debate”, en Documentos
CIDOB, núm. 25, Barcelona, pp. 5-32, recuperado de <https://acortar.
link/i85L52>.
Sartori, G. (1999), Partidos y sistemas de partidos: marco para un análisis,
Alianza, Madrid.
Secretaría de Gobernación (2022), Sistema de Información Legislativa,
recuperado de <https://acortar.link/NatxtK>.
Shugart, S. (1995), “The Electoral Cycle and Institutional Sources of
Divided Presidential Government”, en The American Political Science
Review, vol. 89, núm. 2, pp. 327-343.
Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) (2002), “Controversia
Constitucional 32/2002”, en SCJN, recuperado de <http://www2.
scjn.gob.mx/juridica/engroses/3/2004/9/3_70946_0.doc>.
______ (2004), “Controversia Constitucional 109/2004”, en SCJN, recu-
perado de <https://acortar.link/kW154A>.
______ (2022), Portal de estadística judicial-Controversia Institucional
Explorador, recuperado de <https://acortar.link/nDguQI>.
Valadés, D. (2005), El gobierno de gabinete, Universidad Nacional Au-
tónoma de México (UNAM) / Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México.
Valencia, L. (2008), “Reforma del Estado para la gobernabilidad demo-
crática en México”, en Política y Cultura, núm. 29, UAM, pp. 11-39,
recuperado de <https://acortar.link/uhH9Mi>.
______ (2011), “Representación, decisiones legislativas y ciudadanía”,
en Revista Mexicana de Estudios Electorales, núm. 10, Sociedad Mexi-
cana de Estudios Electorales A. C. (SOMEE), pp. 61-78, recuperado
de <https://acortar.link/OUKK0s>.
 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
EN EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN:
UNA PROMESA QUE EL RÉGIMEN NO QUIERE CUMPLIR

Nancy García Vázquez

Integrar la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones pú-

blicas ha sido una de las demandas más persistentes en el Estado mexi-
cano. Por momentos, el régimen político muestra una mayor disposición
a implementar mecanismos de la mano de activistas y organizaciones.
Sin embargo, una constante es que la inclusión de la ciudadanía se da
con cuentagotas, y a veces también se verifican retrocesos.
Este capítulo analiza la participación ciudadana en el control y com-
bate de la corrupción a partir de la creación del Comité de Participación
Ciudadana (CPC), del Sistema Nacional Anticorrupción.
A partir de esta experiencia, queremos mostrar cómo se estructura un
modelo de participación ciudadana del tipo top-down, en donde se co-
loca a las personas en lo alto de la pirámide institucional para el control
de la corrupción. Bajo este enfoque, la ciudadanía es puesta a la cabeza
de un complejo modelo de coordinación institucional descentralizado.
Esta experiencia es única dentro de los esquemas de participación ciu-
dadana, justamente por su grado de institucionalización, por su nivel de
interrelación y por los recursos asignados.
Para analizar este caso como uno de los diseños top-down más inno-
vadores en la lucha contra la corrupción en México, nos concentraremos
en revisar su origen, estructura, mecanismos y resultados. Se realiza un

57
58 N G

análisis institucional basado en su marco normativo, así como en la lite-

ratura especializada.
Una conclusión general sostiene que el CPC, si bien es un diseño
novedoso, carece de consistencia en el proceso de implementación que
se observa a partir de la dinámica gubernamental, la cual limita los al-
cances de la participación ciudadana en la gestión de la corrupción. Así,
la participación ciudadana se incorpora en la co-creación, pero queda
excluida de la investigación y en la sanción de los hechos o delitos de
corrupción.
Finalmente, también en este capítulo haremos un balance de cómo
el desarrollo institucional de los CPC vive un proceso de estancamiento
promovido por los propios actores del régimen político actual.

Introducción

En las dos últimas administraciones, el gobierno mexicano se ha dicho

promotor de la participación ciudadana en el combate a la corrupción.
En el discurso gubernamental, la ciudadanía aparece como el actor prin-
cipal para denunciar, investigar y coordinar las distintas políticas orien-
tadas a disminuir los hechos y delitos de corrupción.
La incorporación de la ciudadanía a las acciones anticorrupción obe-
dece a una gran presión internacional y social para disminuir este fenó-
meno. Así, por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el De-
sarrollo Económicos (OCDE), Transparencia Internacional o la Agencia
de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus si-
glas en inglés) se pronuncian constantemente porque México desarrolle
muchas más capacidades institucionales en la materia.
Paralelamente, diversos grupos de la sociedad civil mexicana, como
la Red por la Rendición de Cuentas, Transparencia Mexicana, y México
Evalúa, entre muchas otras, han puesto en evidencia importantísimos
hechos y delitos de corrupción en todos los órdenes de gobierno, a la vez
que formulan propuestas de diseño institucional y política pública para
disminuir la corrupción.
Ante estas presiones, el régimen político mexicano ha sido ambiva-
lente a la hora de promover la incorporación plena de la ciudadanía. En
 L     ... 59

este capítulo analizamos el caso del CPC en el Sistema Nacional Antico-

rrupción (SNA). Este caso es relevante porque es el diseño institucional
más innovador de inclusión ciudadana en las acciones gubernamentales.
El complejo diseño del Sistema Nacional Anticorrupción privilegió
en la forma a la inclusión ciudadana. Actualmente, quienes integran el
CPC tienen la posibilidad de presidir al SNA por un año y formar parte
de la Comisión Ejecutiva. La presidencia del CPC tiene como función
principal promover la coordinación entre dependencias de muy distinta
naturaleza y con una historia organizacional diferente. Quienes partici-
pan en la Comisión Ejecutiva pueden incidir en el diseño e implemen-
tación de planes, programas y acciones para controlar la corrupción.
Sin embargo, el CPC en su conjunto no tiene elementos vinculatorios
ni de ningún tipo de obligatoriedad y observancia sobre el resto de los
actores del sistema y sobre la administración pública federal. Por lo tan-
to, su incidencia depende de procesos externos.
Asimismo, está la falta de voluntad política. Se anunció su creación
con optimismo, pero desde el propio régimen político se ha frenado su
desarrollo. En la primera sección de este capítulo abordaremos concep-
tualmente las características de las estrategias y los modelos anticorrup-
ción, a fin de explicar el caso mexicano. En la segunda parte analizare-
mos el desarrollo institucional del CPC. En la tercera parte presentamos
una discusión sobre las inercias que han disminuido la efectividad del
SNA. Por último, expondremos nuestras conclusiones.

Modelos y estrategias anticorrupción

La mayoría de las definiciones de corrupción suelen presentarla como

una conducta no deseable. Nye (1967: 149) precisa que la corrupción
es un comportamiento que se desvía de los deberes formales de un rol
público, debido a la obtención de ciertas ganancias o de un status (per-
sonal, familiar, privado). Otros más, como Ackerman (2008), sostienen
que la corrupción es el uso de los cargos públicos para beneficios per-
sonales. Esta autora añade que ciertos diseños institucionales permiten
que de manera legítima existan beneficios privados para los políticos y
la burocracia.
60 N G

Rothstein (2011) señala que la definición de corrupción como captu-

ra de los cargos públicos es incompleta, pues también es necesario consi-
derarla un acto de imparcialidad desde las propias autoridades públicas.
En la corrupción no sólo se capturan los puestos o los recursos, también
importan las decisiones.
Khan, Andreoni y Roy (2016) añaden que la corrupción involucra
conductas que implican diferentes tipos de violaciones a la legalidad
cometidas por la burocracia, los políticos y los empresarios; ello da como
resultado el mal uso del poder para beneficios privados. Estos autores
también señalan que existe una fuerte correlación entre la corrupción
y un marco —y desempeño— institucional débil que tiene impactos
negativos en los derechos de propiedad y en las reglas formales de los
políticos.
Beyerle (2014) señala que la corrupción va más allá de una conducta:
debe ser entendida como un sistema. El sistema facilita que el poder pú-
blico sea apropiado para beneficios tanto privados como colectivos o po-
líticos. En ese sentido, la corrupción involucra un conjunto de relaciones
—algunas evidentes, otras ocultas— donde los intereses creados pueden
operar verticalmente dentro de una institución, o bien pueden operar
de manera horizontal a través de las esferas política, social y económica.
Existe un cuerpo teórico muy consolidado, quizás el dominante en-
tre las diversas corrientes, que identifica los mecanismos causales de la
corrupción a partir de la racionalidad.
Desde esta perspectiva, la corrupción se explica a través de distintos
modelos de racionalidad en el comportamiento de los individuos y la
sociedad. Uno de estos modelos dominantes es el de la acción colectiva,
en el cual los individuos actúan persiguiendo más sus propios intereses
que los bienes comunes (Köbis et al., 2016).
Otra de las escuelas afirma que la corrupción puede ser entendida a
partir de las asimetrías en las conductas modeladas en la teoría del prin-
cipal-agente. Se trata de relaciones basadas en un contrato, que redefine
los roles del principal y del agente. La diversidad de intereses origina,
fuera del contrato, conductas que causan otros problemas (asimetrías de
información, riesgo moral, etcétera) y ponen en riesgo el cumplimiento
de la norma (Klitgaard et al., 2000; Ahmad, 2002).
 L     ... 61

Y finalmente, un problema de coordinación. Aquí se pone de ma-

nifiesto cómo diferentes expectativas de los agentes pueden alterar el
funcionamiento de las instituciones. Así pues, la corrupción es vista
como un problema de coordinación, por cuanto pueden existir reglas
no escritas (instituciones informales) que terminan por imponer una
nueva lógica a las reglas escritas (instituciones formales) (Berninghaus
et al., 2013).
A partir de estos modelos se han desarrollado estrategias y polí-
ticas para el control de la corrupción. De manera consecuente, estas
estrategias parten del supuesto de que las instituciones deben generar
incentivos para promover conductas deseables (integridad, ética, im-
parcialidad, transparencia, honestidad, etcétera) e inhibir las conductas
no deseables (abuso de poder, tráfico de influencias, clientelismo, nepo-
tismo, entre otras).
Khan, Andreoni y Roy (2016) refieren que las estrategias antico-
rrupción convencionales han intentado atacar la corrupción mejorando
el comportamiento a través de la promoción del cumplimiento de las
normas en todos los ámbitos y, en particular, las que regulan a los fun-
cionarios públicos.
De acuerdo con estos autores, existen dos enfoques convencionales
anticorrupción. El primero de ellos se orienta hacia el fortalecimiento
del Estado de derecho y a la aplicación de los derechos de propiedad.1
Una segunda estrategia está fundamentada por la teoría del princi-
pal-agente bajo el argumento de que las asimetrías de la información
de la burocracia pueden hacer que se desvíen los objetivos públicos en
función del interés propio de los funcionarios. Lógicamente, este enfo-
que trata de modificar el comportamiento de los burócratas con cambios
en los incentivos, por ejemplo, mejores salarios, sistemas de monitoreo
y más sanciones (Klitgaard, 1988; Campbell y Göritz, 2013; Dimant y
Schulte, 2015).

1
Esta estrategia se fundamenta en la evidencia de que existen correlaciones entre
las características institucionales de las sociedades, por ejemplo, el Estado de derecho y
sus niveles de corrupción (Ades y Tella, 1996; Rauch y Evans, 2000).
62 N G

Hollyer (2012) advierte que las iniciativas anticorrupción no suelen

afectar directamente la corrupción en sí. Esto se debe a que la corrupción
no sólo es multicausal, sino porque muchas de las actividades suceden
más allá del alcance directo del Estado. En ese sentido, Hollyer señala
que las iniciativas anticorrupción buscan alterar las conductas mediante
incentivos y los beneficios esperados, y al mismo tiempo deben incre-
mentar la probabilidad de detección.
Así, un enfoque realista asume las limitaciones para controlar todos
los eslabones de la cadena causal de la corrupción. Sin embargo, los
enfoques teóricos tienen nuevas posibilidades de desarrollo si se piensa
que las estrategias anticorrupción deben ir más allá de la mera conducta
de la burocracia.
En este trabajo nos interesa señalar que también debe pensarse en
cómo las instituciones anticorrupción pueden incorporar a la ciudada-
nía. En ese sentido, señalamos dos estrategias que tienen este objetivo:
una es denominada “de arriba-hacia-abajo” (top-down), y otra, “aba-
jo-hacia-arriba” (bottom-up). Cada una de estas estrategias obedece a
lógicas de dirección, intervención y acción entre gobierno y ciudadanía.
Ambas estrategias han sido ampliamente discutidas en todos los cam-
pos de disciplinas como administración pública o políticas públicas.
Las estrategias top-down se basan en una estructura jerárquica donde
el gobierno incluye a los ciudadanos en el proceso de formulación o
implementación de las políticas anticorrupción. Fundamentalmente, se
desarrollan mecanismos de consulta, denuncia o auditoría. Sin embargo,
el gobierno determina las condiciones de participación de la ciudadanía
en muchos aspectos: en los tiempos, en las formas y en los alcances.
La participación ciudadana tiene como propósito evidenciar los ac-
tos y a los actores de la corrupción. Por ejemplo, la denuncia expone
el comportamiento corrupto de los funcionarios públicos, el ejercicio
de la discrecionalidad en su actuación, el abuso del poder o los benefi-
cios personales que conllevan estas conductas. En correspondencia, los
gobiernos o las agencias anticorrupción suelen reconocer o premiar la
participación cívica. Sin embargo, no debe perderse de vista que la ciu-
dadanía no tiene capacidad directa para activar los castigos o sanciones,
por lo que la conclusión de la rendición de cuentas se ejecuta a través de
otros funcionarios públicos de mayor jerarquía.
 L     ... 63

Con este tipo de estrategias se busca un control de la corrupción a

través de reglas que fomenten la integridad y la honestidad. De hecho,
algunas estrategias impulsan el desarrollo de liderazgos sobre esos prin-
cipios a través del mérito individual o de los consejos o estructuras cor-
porativas. A través de esas estrategias se pretende que la actividad de la
burocracia sea más transparente y orientada hacia la rendición de cuen-
tas constante. Incluso la rotación de cargos o la supervisión continua
de las decisiones y los procesos, forman parte de los mecanismos para
inducir nuevos comportamientos en las élites de la burocracia. Con ello
se espera que disminuyan prácticas discrecionales, se frenen los sobor-
nos y cualquier conducta que pueda afectar un liderazgo anticorrupción.

DIAGRAMA 1
Estrategias Top-down y Bottom-up

Top-down Bottom-up
Estructura

Participativo
Jerárquico
Colegiado
Corporativo
Gobernanza
Mecanismos

Auditoría
Denuncia
Monitoreo
Consulta
Supervisión
Auditoría
ERvaluación

Desarrollo colectivo de capaci-

Desarrollo de liderazgos
daes de autogestión y autoorga-
Resultado

Promoción de principios
nización
individuales (ética, integridad,
Promoción de principios co-
honestidad, etc.)
lectivos (solidaridad, legalidad,
Nuevas conductas individuales
transversalidad, etc.)

Fuente: Elaboración propia con base en consideraciones de Van Meerkerk (2019).

64 N G

Por su parte, el enfoque de abajo-hacia-arriba, bottom-up, establece

formas y espacios de colaboración en los que los ciudadanos son líderes
o poseen facultades vinculantes en el diseño, implementación y evalua-
ción de las estrategias anticorrupción. En este enfoque, la participación
de la ciudadanía puede verificarse antes del diseño de las políticas an-
ticorrupción; es decir: es por la iniciativa o las presiones de los grupos
de la sociedad civil que el gobierno activa estrategias. Así se recuperan
las capacidades de auto-organización o de autogestión de la propia so-
ciedad civil para impulsar las estrategias. Incluso las propias organiza-
ciones ciudadanas pueden estar orientadas a definir las condiciones de
participación con el gobierno, lo cual sin duda le da un enorme poder
de agenda.

TABLA 1
Análisis institucional de las estrategias anticorrupción
Categoría Componentes Elementos de observación
Origen Justificación y formalización Consistencia en su diseño e
de la estrategia institucionalización.
Estructura Top-down o Bottom up Formas de selección y partici-
pación.

Estructura organizativa.

Vinculación institucional.
Mecanismos Herramientas para la promo- Diseño y alcances de las herra-
ción e implementación de las mientas como mecanismos an-
estrategias anticorrupción ticorrupción y para la rendición
de cuentas.
Resultados Capacidades e incidencia Generación de capacidades
(individuales o colectivas).

Contribución a las acciones

anticorrupción.

Fuente: Elaboración propia.

 L     ... 65

Sin embargo, también pueden tener lugar estrategias de esta natura-

leza promovidas por el propio gobierno. Estas estrategias pueden estar
cimentadas en la co-creación de iniciativas y acciones, o bien en la co-
producción de capacidades de monitoreo, auditoría, supervisión o eva-
luación. Serra (2011) dice que existen tres razones por las que, por ejem-
plo, el monitoreo es más efectivo en este esquema: 1) los beneficiarios
de los servicios públicos probablemente tienen mejor información sobre
la corrupción; 2) ellos pueden tener incentivos más fuertes para moni-
torear a los proveedores de servicios a fin de evitar los costos generados
por la corrupción, y 3) los funcionarios públicos pueden sufrir costos
no monetarios más altos cuando son monitoreados por miembros de su
comunidad, debido al temor de recibir desaprobación social y sanciones
formales o informales. A continuación, se comparan las características
de las estrategias top-down y bottom-up.
A partir de la clasificación y caracterización de las estrategias anti-
corrupción, desde el punto de vista organizativo, nos interesa identificar
elementos para el caso del Comité de Participación Ciudadana del SNA.
A continuación, se presentan estos elementos y se describe su contenido.
A partir de estos cuatro elementos: origen, estructura, mecanismos y
resultados, se propone analizar la participación ciudadana en las estra-
tegias anticorrupción. En este punto hay que hacer varias precisiones.
1) Las estrategias son modelos analíticos, pero no son excluyentes;
pueden combinarse o alternarse.
2) No existe una valoración cuantitativa o cualitativa de las estrate-
gias top-down o bottom-up. Es decir, no se pretende señalar que
alguna es mejor o peor que la otra. En todo caso, se contrastan los
alcances del diseño organizacional de cada estrategia.
3) Las categorías permiten en su conjunto describir el nivel de ins-
titucionalización y de incidencia de cada una de las estrategias.
4) Los mecanismos tampoco son excluyentes, aunque algunos pue-
den predominar más en una determinada estrategia.
5) A partir de este análisis, es posible observar áreas de oportunidad
en la incorporación de la participación ciudadana.
66 N G

6) Se asume que la participación ciudadana en las estrategias no es

estática; puede ser modificada durante la implementación de las
mismas.
En las siguientes secciones se expone el origen y evolución del CPC a
partir de estas categorías de análisis. Se comienza con el origen de cada
estrategia, se revisan su estructura y sus mecanismos, y se presentan al-
gunos de sus resultados.

El Comité de Participación Ciudadana

del Sistema Nacional Anticorrupción: un diseño top-down

En esta sección nos interesa mostrar que la creación del Comité de Par-
ticipación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción puede ca-
racterizarse como una estructura top-down, con ciertas particularidades
que aquí se van a exponer.
Por consistencia con las categorías de análisis definidas en la sección
anterior, se presentará una descripción del origen del CPC; posterior-
mente haremos referencia a su estructura y a sus mecanismos. Final-
mente, se presentarán algunos de los resultados obtenidos.

Origen del CPC

La concepción del Comité de Participación Ciudadana está vinculada a
la discusión acerca de cómo incorporar a la ciudadanía en el control de la
corrupción. En primer lugar, en 1996 se firmó la Convención Interame-
ricana Contra la Corrupción (CICC) promovida por la Organización de
Estados Americanos y la OCDE.
El artículo XIV, relativo a la asistencia y cooperación, refiere que los
Estados deben intercambiar experiencias por medio de acuerdos y reu-
niones entre los órganos e instituciones competentes; de hecho, deben
poner especial atención a las formas y métodos de participación ciuda-
dana en la lucha contra la corrupción.
Posteriormente se estableció un mecanismo de seguimiento que se
firmó en 2001. Más adelante, en 2003, la Convención de las Naciones
 L     ... 67

Unidas contra la Corrupción, en su artículo 13, estableció que los Esta-

dos parte deberían adoptar medidas adecuadas para:
Fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan
al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no guberna-
mentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención
y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con
respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a
la amenaza que ésta representa [Oficina de las Naciones Unidas Contra la
Droga y el Delito (ONUDD), 2004].

De manera muy concreta, la ONUDD (2004) sugirió una serie de me-

didas para incluir la participación ciudadana en el combate de la corrup-
ción. Dichas medidas son 1) aumentar la transparencia y promover la
contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones;
2) garantizar el acceso eficaz del público a la información; 3) realizar
actividades de información pública para fomentar la intransigencia con
la corrupción, así como programas de educación pública, incluidos pro-
gramas escolares y universitarios; 4) respetar, promover y proteger la
libertad de buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la
corrupción; 5) garantizar el respeto de los derechos o la reputación de
terceros; 6) salvaguardar la seguridad nacional, el orden público, o la
salud o la moral públicas.
Las formalizaciones de las distintas instancias gubernamentales
para el control de la corrupción se llevaron a cabo durante el sexenio
de Enrique Peña Nieto (2012-2018). Como candidato a la Presiden-
cia de la República por la Alianza Partido Revolucionario Institucional
(PRI)-Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Peña Nieto propuso
la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción. De hecho, esta
propuesta se presentó en el llamado “Compromiso por México”, el 30
de marzo de 2012 (Redacción Animal Político, 2012).
Posteriormente al triunfo electoral de Peña Nieto, en noviembre de
ese año, se presentó una iniciativa para crear la Comisión Nacional An-
ticorrupción, la cual fue promovida por los grupos parlamentarios de
PRI y PVEM en el Senado. Esta Comisión Nacional sería una “un órgano
de carácter estrictamente técnico y profesional”, para prevenir, investigar
y sancionar los actos de corrupción en materia administrativa cometidos
68 N G

por los servidores públicos de la federación, así como por cualquier par-
ticular, fuera persona física o moral (Pérez, 2019).
Aquí quisiéramos destacar que, en términos de la participación ciu-
dadana, esta iniciativa sólo contemplaba la posibilidad de que se pro-
movieran denuncias a través de los denominados Reportes Ciudadanos.
Complementariamente, en la estructura de la Comisión se propuso la
creación del Consejo Nacional por la Ética Pública, como un órgano de
carácter interinstitucional encargado de promover acciones para forta-
lecer el comportamiento ético de la sociedad y coordinar las instancias
de gobierno encargadas de prevenir y combatir la corrupción en toda la
república.
Este antecedente es importante en términos de los actuales CPC,
dado que incorporaba a “ciudadanos que se hayan destacado por su con-
tribución a la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a la
corrupción”. Sin embargo, de acuerdo con Pérez (2019), no se definía
cuántos ciudadanos y cuál era el mecanismo de selección. Sólo se seña-
laba que este Consejo estaría presidido por el titular del Poder Ejecutivo
e incluiría la presencia del presidente del Senado, el presidente de la Cá-
mara de Diputados, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, el presidente de la Comisión Nacional Anticorrupción (secre-
tario técnico), el secretario de Gobernación, el secretario de Hacienda
y Crédito Público, el procurador general de la República, el secretario
de Educación Pública, los 31 gobernadores y el jefe de gobierno del
Distrito Federal, el auditor superior de la Federación y el presidente del
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos.2
Ese mismo año, los senadores perredistas propusieron la creación de
la Agencia Nacional para el Combate a la Corrupción, la cual fue pen-
sada desde su origen como un órgano constitucional autónomo para la
prevención, combate, investigación y persecución de los actos de corrup-
ción en la federación, las entidades federativas y los municipios.

2
La Comisión Nacional Anticorrupción (CNA) sería el antecedente de la Fiscalía
Especial para el Combate a la Corrupción. Si bien se promulgó el decreto para su crea-
ción, éste órgano no se instituyó.
 L     ... 69

Por lo que se refiere a la participación ciudadana, proponía, según

Pérez (2019), dos mecanismos. En el primero se le otorgaba la posibili-
dad de formar parte del proceso de selección de siete fiscales nombrados
por el Senado de la República a propuesta ciudadana, por un término
de siete años, sin posibilidad de reelección. En el segundo mecanismo,
del mismo modo que el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA), se
proponía crear un Consejo Consultivo Ciudadano de la Agencia, como
un órgano con capacidad para revisar la actuación de la Agencia y emitir
recomendaciones a toda dependencia o entidad pública en los tres nive-
les de gobierno.
Una innovación en este diseño fue la introducción de un sistema de
cuotas con el fin de favorecer la igualdad de género y la participación de
profesionistas jóvenes; debía integrarse con al menos 40 % de consejeros
de un mismo género, y con 20 % de jóvenes. Este Consejo estaría inte-
grado por 10 ciudadanos cuya duración en el cargo sería de cinco años.
Podían ser ratificados una sola ocasión.
Estas iniciativas fueron presentadas en un contexto político donde la
corrupción pública en el grupo más cercano al presidente Enrique Peña
Nieto (2012-2018), fue particularmente denunciada.
Desde la academia y desde la sociedad civil cobró fuerza la idea de no
crear más instituciones fragmentadas e inconexas. Ibarra (2020) refiere
que existió un conjunto de organizaciones públicas y privadas que pug-
naron por la creación del Sistema Nacional Anticorrupción.
Este autor refiere que hubo una etapa donde se integró una Coalición
Promotora formada por Transparencia Mexicana y el Instituto Mexica-
no para la Competitividad (IMCO), a través del impulso a la campaña
#3de3. Una segunda coalición se organizó para la redacción de las ini-
ciativas de las leyes secundarias del SNA y Ley General de Responsa-
bilidades Administrativas. Aquí había representantes de instituciones
académicas, como el Instituto Tecnológico Autónomo de México, el
Centro de Investigación y Docencia Económicas, el Instituto Tecnoló-
gico y de Estudios Superiores de Monterrey, y la Universidad Nacional
Autónoma de México, así como centros de pensamiento, como IMCO,
México Evalúa, y el Centro de Estudios Espinosa Yglesias. Este grupo
recolectó firmas para presentar una iniciativa ciudadana con las citadas
reformas. Incluso se anexaron, por parte del sector privado, la Confe-
70 N G

deración Patronal de la República Mexicana (Coparmex), Cinépolis,

así como integrantes del IMCO y el Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey (ITESM) (Ibarra, 2020: 98).
Por su parte, la Red por la Rendición de Cuentas, un colectivo de
más de 50 instituciones, llevó a cabo el seminario “Combate a la corrup-
ción: balance para una propuesta”, en 2013, año en que también surgie-
ron importantes ideas base para el diseño institucional del SNA. Dice
Ibarra que la “Red por la Rendición de Cuentas (RRC) es auspiciada por
el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) y por
la Fundación Hewlett, principalmente” (Ibarra, 2020: 106).
La RRC, al agrupar a tantas organizaciones, cuenta con mayor capacidad de
movilización de recursos hacia las estrategias o mecanismos para lograr sus
objetivos. De igual forma, al ser parte del CIDE, sus integrantes tienen la
posibilidad de coordinarse con distintos actores de otros centros de pensa-
miento, como México Evalúa o Causa en Común (Ibarra, 2020: 106-107).

En marzo de 2014 se creó la Fiscalía Especializada en materia de

Delitos relacionados con Hechos de Corrupción. Tanto en las Cáma-
ras de Diputados y Senadores, particularmente en las comisiones de
Anticorrupción y Participación Ciudadana, Gobernación y Estudios
Legislativos, Puntos Constitucionales; Gobernación se aprobó la crea-
ción del SNA.
El 27 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
(DOF) el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas
disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
en materia de combate a la corrupción. El SNA es concebido en el texto
constitucional como “la instancia de coordinación entre las autorida-
des de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención,
detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de
corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”
(DOF, 2015).
Posteriormente, el propio Poder Legislativo dispuso de un año de
plazo para emitir las leyes secundarias correspondientes. Finalmente,
el 18 de julio de 2016, en el mismo DOF apareció la Ley General del
Sistema Nacional Anticorrupción, en la cual se establecen las bases para
 L     ... 71

la creación del CPC, esto es, la Comisión de Selección, así como la es-
tructura y las atribuciones del propio CPC.

Estructura del CPC

Por lo que se refiere a las formas de selección y participación del CPC,
están profundamente legitimadas en su origen. El CPC es un comité
ciudadano que se integra a partir de un proceso de auscultación también
ciudadano. Es decir, es la ciudadanía representándose a sí misma. Desde
luego, este proceso debe ser formalizado en el Congreso de la Unión, el
cual tiene la facultad para designar a los integrantes del CPC.
Aquí hay que recordar que, en octubre de 2016, se publicó la con-
vocatoria para integrar la Comisión de Selección del Comité de Parti-
cipación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción. De acuerdo
con el Artículo 18 de la Ley del SNA, dicha Comisión está compuesta
por nueve ciudadanas y ciudadanos, que estarán en su cargo tres años.
Los requisitos que debían cumplir los aspirantes a la Comisión eran
los siguientes: poseer una trayectoria reconocida en el control de la co-
rrupción; la participación en instituciones de educación superior y de
investigación, y la presencia de organizaciones de la sociedad civil espe-
cializadas en materia de fiscalización, de rendición de cuentas y combate
a la corrupción (Comisión de Selección del SNA, 2017).
La primera Comisión de Selección contó con un perfil muy alto, pero
también muy legítimo. El 13 de octubre, el Senado aprobó los nombra-
mientos de la siguiente manera. Como representantes de las organiza-
ciones de la sociedad civil (OSC): Edna Jaime Treviño, Sergio López
Ayllón, Antonio Carlos Gómez Espinera y Viridiana Ríos Contreras.
Por las universidades y centros de investigación: María Elena Morera
Mitre, Juan Ernesto Pardinas Carpizo, Cynthia Patricia Cantero Pache-
co, Pedro Salazar Ugarte, y José Luis Juan Caballero Ochoa (Comisión
de Selección del SNA, 2017: 7-8).
El 7 de noviembre de 2016, la Comisión de Selección del SNA emitió
la convocatoria para elegir a las o los cinco miembros del CPC. La convo-
catoria tuvo como plazo del 15 de noviembre al 2 de diciembre de 2016.
Dicha convocatoria hizo hincapié en que la invitación era para
aquellas o aquellos con el más alto prestigio y honorabilidad que hayan
72 N G

contribuido a la transparencia, evaluación, fiscalización, rendición de

cuentas o combate a la corrupción y quisieran poner su talento y ener-
gía a disposición del Estado para implementar el SNA (Comisión de
Selección del SNA, 2017: 26).
La ley y la convocatoria establecieron los siguientes criterios de se-
lección: la experiencia de al menos cinco años en materia de transpa-
rencia, evaluación, fiscalización, rendición de cuentas o combate a la
corrupción; tener más de 35 años de edad; título de licenciatura con una
antigüedad mínima de 10 años y contar con los conocimientos y expe-
riencia relacionados con la materia de esta convocatoria; buena repu-
tación y no haber sido condenado por algún delito; así como presentar
sus declaraciones de intereses, patrimonial y fiscal, de forma previa a su
nombramiento. Por supuesto, también era indispensable no haber sido
candidato ni tener cargos partidistas ni haber sido funcionario público.
A estas consideraciones, la Comisión de Selección agregó elemen-
tos de género, diversidad geográfica, de experiencias profesionales y de
perspectivas interdisciplinarias; trayectoria de vida; aptitud para trabajar
en un órgano colegiado; independencia; capacidad de vinculación con la
sociedad civil; y calidad de juicio.
Finalmente, el 30 de enero de 2017, la Coordinadora de la Comisión
de Selección sometió a votación del Pleno y aprobó los nombramientos
de Mariclaire Acosta Urquidi, Alfonso Hernández Valdez, José Octavio
López Presa, Luis Manuel Pérez de Acha y Jaqueline Peschard Maris-
cal, quien fue nombrada también como la primera presidenta del SNA
(Comisión de Selección del SNA, 2017: 20).
De manera simbólica, para el SNA la existencia del CPC implica otor-
gar a la ciudadanía el protagonismo del combate a la corrupción. La
propia Ley del SNA establece que sus alcances no sólo están en el diseño
institucional del sistema federal, sino también de los sistemas subnacio-
nales o locales.
En ese sentido, como se muestra en el siguiente diagrama, hay una
estructura colegiada. Aunque existe una Presidencia del SNA, en su ope-
ración hay cuerpos colegiados que trabajan de manera independiente,
pero que deben coordinarse y retroalimentarse mutuamente.
 L     ... 73

DIAGRAMA 2
Estructura del CPC en el SNA

Presidencia del SNA

1 integrante del CPC

Comité
Poder
Coordinador
Legislativo
6 dependencias

Órgano de Gobierno
Comité
Comisión de de Participación
Selección Ciudadana
5 integrantes

Comisión
Secretaría
Ejecutiva
Ejecutiva
4 integrantes
CPC y SE

Órgano Interno de Control

Fuente: Elaboración propia.

En esta estructura organizativa, hay que señalar que el CPC tiene

presencia en tres estructuras importantes que a continuación se mues-
tran. La primera de ellas es el Comité Coordinador (CC), que, según el
artículo 8 de la Ley del SNA, “es la instancia responsable de establecer
mecanismos de coordinación entre los integrantes del Sistema Nacio-
nal y tendrá bajo su encargo el diseño, promoción y evaluación de po-
líticas públicas de combate a la corrupción” (DOF, 2016). Un integrante
del CPC forma y preside el CC, por lo que simbólicamente es el máximo
representante del SNA. Éste es el nivel más alto de la estructura del
sistema.
Un segundo mecanismo es la Comisión Ejecutiva (CE), que es el
órgano técnico auxiliar de la Secretaría Ejecutiva. De acuerdo con el ar-
74 N G

tículo 31, la CE “tendrá a su cargo la generación de los insumos técnicos

necesarios para que el Comité Coordinador realice sus funciones” (DOF,
2016). Esta instancia es muy relevante porque se involucra en aspectos
de diseño, implementación y evaluación de acciones y programas.
Finalmente, está la estructura del propio CPC. También se trata de un
órgano colegiado. Quien preside el CC también lo hace en el CPC. Sin
embargo, todas sus decisiones y acuerdos relevantes deben ser sometidos
a votación y aprobados por mayoría.
Ni el CPC ni sus homólogos estatales poseen patrimonio, estructura
operativa o personalidad jurídica propia. La ley establece con claridad
que no son servidores públicos, aunque deben obedecer las normas que
regulan la conducta de la burocracia. Tanto el Órgano de Gobierno
como el Órgano Interno de Control son instancias que de manera indi-
recta tienen injerencia operativa en el CPC.
Los primeros integrantes del CPC fueron designados por periodos
escalonados, uno, dos, tres, cuatro y cinco años. Bajo esta consideración
temporal, la presidencia del CPC, y por tanto de SNA, ha sido escalonada
y rotativa. La persona electa por un año presidió en ese mismo periodo
el Sistema; posteriormente, quien estuvo dos años, asumió la presidencia
en su último año y así sucesivamente. A la salida de cada uno de estos
cinco integrantes, la Comisión de Selección debe emitir la convocatoria
y designar a un nuevo integrante. Una laguna de la Ley del SNA es que
no define cómo debe ser la presidencia después de estos cinco años.
Por lo que se refiere a la vinculación institucional, desde nuestra pers-
pectiva, el mecanismo de selección, de rotación y de continuidad del
CPC hace que su estructura sea más parecida a un modelo top-down. En
primer lugar, en la selección de los integrantes se definieron perfiles muy
competitivos no sólo en cuanto a la trayectoria profesional, sino también
en su reputación. Este último requisito no aplica para la mayoría de los
cargos públicos. Sin embargo, tratándose de un órgano anticorrupción,
se pone como uno de los aspectos cualitativos más importantes. En se-
gundo lugar, este perfil justifica la rotación escalonada de los integran-
tes, más que cualquier otro tipo de consideración, como su desempeño
en el seno del sistema. En tercer lugar, se espera que los integrantes
mantengan su alto perfil técnico y ético durante su comisión.
Además de lo anterior, no hay que perder de vista que el CPC, como
ya se describió, tiene presencia en dos de los cuerpos colegiados más im-
 L     ... 75

portantes del SNA: el CC y la CE. En el caso del CC, asume una posición
de liderazgo, a pesar de la enorme diferencia de facultades y atribuciones
establecidas por las propias leyes. En el caso de la CE, también se espera
que asuma un liderazgo (no individual, pero sí colectivo) en el desarrollo
de estrategias anticorrupción. Y además de todos estos señalamientos,
el CPC debe posicionarse con un liderazgo social. Esto es, la verdadera
fortaleza del CPC reside en su capacidad para vincularse e incorporar a
otras organizaciones sociales, académicas, empresariales, por mencionar
algunas en las acciones anticorrupción.
Desde el CPC se instauró la Red Nacional de Comité de Participa-
ción Ciudadana, la cual integra a todas estas instancias homólogas en las
entidades federativas. A las labores de éstas se han adherido organiza-
ciones como Gesoc A.C.; Fundar; Artículo 19; IMCO; México Evalúa;
RRC; Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad; Transparencia
Mexicana; Litigio Estratégico Mexicano, y Ethos, entre otras (Comité
de Participación Ciudadana [CPC], 2019).
A nivel internacional se han vinculado con World Justice Project,
Borde Político, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
Alliance for Integrity, The Washington Office on Latin America, Due
Process of Law Foundation, y la Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito, entre otros.

Mecanismos del CPC

Los mecanismos del CPC están definidos en la Ley del SNA. En el ar-
tículo 21 se señalan todas las facultades de este órgano. Nosotros las
hemos clasificado en 10 mecanismos. Asimismo, hay que señalar que no
todos los mecanismos operan en los mismos ámbitos ni con los mismos
alcances. Por esa razón, en la siguiente tabla mostramos el ámbito de
interacción que se tiene: en el interior del propio CPC, con el Comité
Coordinador, con la Comisión Ejecutiva y con las organizaciones de la
sociedad civil.
De todos los mecanismos enlistados habría que destacar dos cosas.
Primero, que el CPC está dotado de muchos instrumentos para incidir
en todo el ciclo de políticas anticorrupción, así como en la coordinación
con todas las instancias colegiadas del SNA y, sobre todo, con las organi-
76 N G

zaciones ciudadanas. Sin embargo, también hay que hacer énfasis en que
los CPC carecen de efectos vinculantes dentro y fuera del SNA.
Por lo que se refiere al interior del SNA, el CPC sólo puede hacer
solicitudes al CC; no tiene mecanismos de contrapesos formales frente
a éste. Afuera del SNA, sin duda la mayor debilidad institucional se
expresa en su relación con el Poder Legislativo. El nombramiento de
la Comisión de Selección de las y los integrantes del CPC, los recursos
humanos y financieros, entre muchos otros elementos, son definidos
por el Congreso de la Unión.

TABLA 2
Mecanismos del CPC
Mecanismo Descripción CPC CC CE OSC

Proponer y/o implementar

Control y fiscal-
mecanismos de contraloría o
ización
fiscalización

Coordinación Incidir en la coordinación del

SNA

Participar en la toma de deci-

Deliberativos
siones/Voto efectivo
Proponer y/o implementar
Denuncia
mecanismos de denuncia
Participar en procesos de
Organizativos planeación, programación,
implementación, evaluación
Proponer y/o implementar
Prevención
acciones anticorrupción
Establecimiento de normativi-
Regulatorios dades y desarrollo de proyectos
de mejora
Rendición de Proponer mecanismos de ren-
cuentas dición de cuentas del SNA
Transparencia Generar y solicitar información
Proponer y/o implementar
Vinculación acciones de integración de otras
instancias

Fuente: Elaboración propia.

 L     ... 77

Así, en la práctica, el CPC ha enfrentado una gran vulnerabilidad.

Los procesos de selección y designación han sido muy inconstantes.
También los recursos financieros han sido fluctuantes en cuantía y pe-
riodicidad. Esto, entre otras cosas, ha provocado falta de planeación y
organización. Como consecuencia, varios de sus integrantes han renun-
ciado. Luis Pérez de Acha renunció el 9 de enero de 2019; ese mismo
año, pero el 30 de septiembre, también presentó su dimisión Irene Levy;
por último, Alfonso Hernández Valdez lo hizo el 31 de octubre de 2020.
En agosto de 2020, el CPC promovió un juicio de amparo para que el
Senado cumpliera con la obligación de nombrar una nueva Comisión de
Selección que eligiera a los miembros faltantes. Pero hasta el día de hoy,
el CPC sólo tiene un integrante: Jorge Alberto Alatorre Flores. Un año
después, el 5 de agosto del 2021, se emitió la convocatoria para elegir a
los cuatro integrantes del CPC.

Resultados del CPC

La escasa generación de resultados es uno de los hechos que más se han
criticado al SNA, y en particular al CPC. En la opinión pública existe la
idea de que no hay resultados, o que el desarrollo es muy lento.
Desde luego, la principal expectativa en relación con el SNA es que
incida de tal manera que disminuyan los actos de corrupción en todos
los niveles de gobierno a partir de la coordinación interinstitucional.
Sin embargo, este resultado va más allá de la expedición de la Ley.
Con excepción del órgano de transparencia, el resto de las instancias de
gobierno han trabajado de manera independiente por décadas. Más allá
de la transparencia, la Ley del SNA está obligando a dichas instancias a
desarrollar capacidades interinstitucionales con miras a planear, imple-
mentar y evaluar acciones anticorrupción conjuntas, algo para lo cual no
tienen personal ni recursos. Incluso, yendo más lejos, es un error suponer
que todas estas dependencias están dispuestas a trabajar juntas.
De modo que la coordinación no es sólo un asunto directivo, sino que
obliga a un cambio organizativo profundo. Por ejemplo, para el Consejo
de la Judicatura, pero sobre todo para el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, la generación de capacidades para la coordinación no
es sólo un tema directivo. Se tienen que transformar las condiciones y
78 N G

la cultura de todo el aparato de administración de justicia (juzgados,

juzgadores, etcétera). Al mismo tiempo, la Fiscalía Especializada tiene
el enorme reto de desarrollar personal policial y de investigación con un
perfil anticorrupción.
Muchos de estos cambios ni siquiera han comenzado. En medio de
estos retos, el CPC ha tenido que desarrollar liderazgos muy fuertes. En
ese sentido, importa mucho que se mantenga el alto perfil de las y los
integrantes. Sin embargo, al no tener facultades vinculantes ni en la Presi-
dencia ni en las comisiones en que participa el resto de los integrantes, los
resultados obtenidos van más hacia la creación de estructuras y procesos.
Por lo que se refiere a la generación de capacidades, el CPC ha de-
sarrollado procesos de institucionalización. En su informe de 2020,
destaca que se establecieron un reglamento interior, lineamientos a las
sesiones del CPC, y un protocolo para la atención de la correspondencia.
El propio informe señala que
con esta normativa fue posible dar continuidad a la operatividad del CPC
ante los cambios eventuales en su integración, así como dar cumplimiento
a nuevas obligaciones conferidas en el marco de la Ley General de Trans-
parencia y Acceso a la Información Pública, Ley Federal en la materia y
demás marco normativo aplicable (CPC, 2021).

Además de esto, hoy el CPC es el primer sujeto obligado indirecto

en lo relativo a las solicitudes de acceso a la información a través de la
Plataforma Nacional de Transparencia.
En cuanto a su contribución a las acciones anticorrupción, desde
su comienzo el CPC se ocupó de participar en el diseño institucional
del SNA. En primer lugar, realizó diversas propuestas y negociaciones
relativas a la estructura organizativa y el presupuesto de la Secretaría
Ejecutiva (SE). Desde luego, esto implicó un cabildeó no sólo con la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público sino también con todo el CC. Se
consiguió instalar al secretario técnico de la SE y su estructura operativa.
Asimismo, el CPC participó en los lineamientos para la instalación del
Comité Coordinador del SNA y del Órgano de Gobierno.
También participó en la creación de la Plataforma Nacional Digital
y en la Política Nacional Anticorrupción (PNA). En ambos procesos
debe destacarse que se contó con el respaldo de organizaciones acadé-
 L     ... 79

micas y de la sociedad civil. Aquí destaca la organización de consulta

nacional de la PNA.
Se han institucionalizado procesos como la revisión del Plan de Tra-
bajo Anual del Comité Coordinador. Actualmente, en el informe se
señala que se participa en el protocolo de actuación en contrataciones
desarrollado por la Secretaría de la Función Pública; en el Grupo de
Investigación, Análisis y Opinión de la Comisión de Transparencia y
Anticorrupción (GIAO) de la LXIV Legislatura de la Cámara de Dipu-
tados Federal. También están participando en el diseño de instrumentos
para la implementación de la Política Nacional Anticorrupción.
Finalmente, el CPC se pronunció desde el principio de la pandemia
de covid-19 y desarrolló un mecanismo de política pública para moni-
torear la contratación pública.

Ambivalencias del régimen en la estrategia anticorrupción

En este trabajo sostenemos que, a pesar de que se está estructurado

todo un sistema interinstitucional para coordinar e implementar estra-
tegias anticorrupción, existen resistencias desde el propio régimen que
no facilitarán el desarrollo del SNA, y que de manera muy concreta han
limitado la participación ciudadana.
En opinión de Nieto (2020), la estrategia inicial de la administración
de Enrique Peña Nieto fue reactiva, incompleta y limitada. Este autor
refiere que fue incompleta porque los recursos fueron invariablemente
precarios y nunca se formuló una política anticorrupción coherente (o al
menos no en los primeros años de implementación). Y fue limitada por-
que no hubo voluntad política para consolidar y mejorar el sistema, ni una
coalición que asegurara decisivamente su continuidad (Nieto, 2020: 683).
En una entrevista, su primera presidenta, Jaqueline Peschard, señaló:
“Me dieron toda la responsabilidad y nada del poder”. En ese mismo
sentido se pronunció su compañero Luis Manuel Pérez de Acha, quien
dijo: “Fui ingenuo cuando arrancó el sistema; creía y tenía la esperanza
de que iba a funcionar [...] ahora sé que quieren sabotear todo lo que
hacemos” (Ahmed, 2017).
80 N G

Las cosas empeoraron con la salida anticipada de tres de los inte-

grantes, pues desde luego eso debilitó al CPC y la incidencia que la ciu-
dadanía podía tener en el SNA. Otro elemento que indicó un deliberado
freno al desarrollo institucional del SNA, fue la muy lenta creación de
la Fiscalía Anticorrupción. Primero se pasó por un amplio debate para
darle autonomía e independencia.
No fue sino hasta 2019 cuando se aprobó el Acuerdo por el que
se Instala la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, y se
designó a la doctora María de la Luz Mijangos Borja como titular. Por
lo que se refiere a las designaciones de magistrados para el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa y del propio Auditor Superior de la
Federación, el CPC y la Presidencia del CC tuvieron una injerencia muy
limitada frente a la Cámara de Diputados.
Así, el SNA ha estado incompleto. Bohórquez señala que “desde abril
de 2017 ha estado pendiente el nombramiento de los magistrados que
conformarán la Sala Especializada en Materia de Combate a la Corrup-
ción del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA)”.
Y a esto hay que añadir las renuncias de los integrantes del propio CPC
(Maza, 2021).
En la presente administración, la situación no ha mejorado. Al con-
trario, la estrategia anticorrupción del gobierno federal camina de ma-
nera independiente. Por un lado, el presidente Andrés Manuel López
Obrador ha mostrado su aversión al Sistema. Casi a principios de su
gobierno declaró que, en una lógica de austeridad, era necesario reducir
el número de los magistrados del Tribunal Federal de Justicia Admi-
nistrativa. Hasta el día de hoy, en el Tribunal Federal de Justicia Admi-
nistrativa no han sido nombrados todos los magistrados, ni de las salas
superiores ni de las especializadas (Rangel, 2021a).
En concordancia con lo anterior, el 22 de marzo de 2021 la Comi-
sión de Justicia del Senado aprobó una iniciativa para desaparecer cinco
salas especializadas en materia de Responsabilidades Administrativas,
que mandata la Ley del SNA. Esta iniciativa deberá ser revisada por la
Cámara de Diputados.
 L     ... 81

En una declaración a los medios de comunicación, el presidente se-

ñaló a propósito del CPC:
El colmo fue la creación de esta institución de combate a la corrupción,
Sistema Nacional Anticorrupción [...]. Y están funcionarios y los de la lla-
mada sociedad civil, porque todos ésos a final de cuentas lo que buscaban
también era acomodarse en estos organismos, cuando no era delito grave la
corrupción, el que robaba podía salir bajo fianza (Rangel, 2021b).

La división de la estrategia anticorrupción fue más evidente con el

peso que tiene la Secretaría de la Función Pública (SFP).
En 2020, con la doctora Irma Eréndira Sandoval a la cabeza de la
SFP, se dio el banderazo al Sistema de Ciudadanos Alertadores Inter-
nos y Externos de la Corrupción, modelo que tiene una orientación
bottom-up, en la que a través de la promoción de valores, como la ética
y la integridad, se esperaba que la ciudadanía participara a través de la
denuncia en las herramientas gubernamentales diseñadas desde la SFP.
Este programa recibió un fuerte impulso por parte de la SFP, pero
no es un mecanismo vinculado al SNA o a los CPC. Tras la salida de la
secretaria y la llegada del maestro Roberto Salcedo, se desconoce la con-
tinuidad de este programa.
Lo cierto es que en ninguno de los seis objetivos prioritarios de la
Secretaría de la Función Pública refiere un trabajo conjunto con la SNA,
ni con los CPC; ello a pesar de que se alude a la necesidad de incorporar
a la ciudadanía.
Finalmente, el 12 de julio de 2021, en el Senado, el grupo parla-
mentario del Movimiento Regeneración Nacional (Morena) propuso
a la Unidad de Inteligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público y al Comité Coordinador del Sistema Nacional Anti-
corrupción, una iniciativa para reformar el Artículo 113 constitucional.
Dicha iniciativa sigue en revisión.
82 N G

Conclusiones

En este capítulo hemos resaltado la experiencia del Comité de Partici-

pación Ciudadana como el mecanismo más innovador en las acciones
gubernamentales para el control de la corrupción, incluyendo, desde
luego, a la ciudadanía.
Aquí vale la pena resaltar que no se trató de una concesión del régi-
men político mexicano. Por el contrario, la inclusión de la ciudadanía fue
promovida desde fuera del régimen, por las instancias internacionales,
por las y los ciudadanos y organizaciones cívicas y, paradójicamente, por
los propios escándalos de corrupción que sexenio tras sexenio suceden.
Nuestra intención es evidenciar el diseño institucional del CPC como
un modelo para la participación y la toma de decisiones del tipo top-
down. Esto es, un modelo que empodera a un grupo o a una determi-
nada élite, a partir de una estructura jerárquica. Lo interesante de este
diseño institucional es que no es una estructura tradicional, en la que
sólo la burocracia puede participar.
El modelo top-down del CPC procuró mostrar una fuerte legitimidad
en su origen y una fuerte capacidad en su desempeño. Como mostramos
en el análisis de su origen, la figura de un órgano ciudadano en el centro
y en la presidencia del Comité Coordinador tuvo una legitimidad social,
que fue bien recibida por los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Sin embargo, en el análisis de la estructura se observa que no existen
facultades vinculatorias a nivel de la Presidencia ni en las comisiones
en que participa el CPC. No es un primus inter pares, ni tampoco un
par entre las instancias del sistema en lo que a capacidad deliberativa,
resolutiva o sancionatoria se requeriría. Esta condición se refuerza en el
diseño de los mecanismos que se disponen en la Ley del SNA.
Finalmente, en cuanto a los resultados esperados del CPC sobre el
SNA, se debe resaltar su participación en el diseño de la Política Nacio-
nal Anticorrupción, en la conformación de la Secretaría Ejecutiva y en
mantener el proceso de institucionalización. Aun así, la renuncia de los
integrantes debilitó a la propia organización, provocando que el sistema
se mantuviera incompleto por más tiempo y que su incidencia se viera
limitada.
 L     ... 83

A partir de la experiencia del CPC y del propio SNA, lo que puede

observarse es que hay un estancamiento deliberado. Con total indepen-
dencia de la ideología de los partidos en el gobierno, una transformación
profunda de las instituciones encargadas de supervisar, vigilar y san-
cionar la corrupción seguirá presentándose como un reto del régimen
político mexicano.

Bibliografía

Ackerman, S. (2008), “Corruption”, en C. Rowley, y F. Schneider, Read-

ings in Public Choice and Constitutional Political Economy, Springer,
Boston, pp. 551-566.
Ades, A., y R. Tella (1996), “The Causes and Consequences of Corrup-
tion: A Review of Recent Empirical Contributions”, en IDS Bulletin,
vol. 27, núm. 2, pp. 6-11.
Ahmad, N. (2002), “Corruption and Government Regulations: An em-
pirical Analysis”, en Bangladesh Development Studies, vol. 28, núm.
4, Bangladesh Institute of Development Studies (BIDS), pp. 29-51.
Ahmed, A. (2017), “‘Es un mal chiste’: miembros del organismo anti-
corrupción mexicano denuncian que el gobierno los obstaculiza”, en
The New York Times, recuperado de <https://acortar.link/actWlw>.
Berninghaus, S., S. Haller, T. Krüger, T. Neumannb, S. Schosserb, B.
Vogt (2013), “Risk Attitude, Beliefs, and Information in a Corrup-
tion Game. An Experimental Analysis”, en Journal of Economic Psy-
chology, núm. 34, pp. 46-60.
Beyerle, S. (2014), Curtailing Corruption: People Power for Accountability
and Justice, Boulder / Lynne Rienner Publishers, Colorado / Lon-
dres.
Campbell, J. L., y A. Göritz (2013), “Culture Corrupts! A Qualitative
Study of Organizational Culture in Corrupt Organizations”, en
Journal of Business Ethics, vol. 120, núm. 3, pp. 291-311.
Comisión de Selección del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)
(2017), “Libro Blanco. Informe del proceso de designación del Co-
mité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrup-
ción”, en México Evalúa, recuperado de <https://www.mexicoeva-
84 N G

lua.org/mexicoevalua/wp-content/uploads/2020/03/libro-blanco1.
pdf>.
Comité de Participación Ciudadana (CPC) (2019), “Informe Anual de
Actividades. Febrero 09 2018-febrero 09 2019”, en CPC, recuperado
de <http://sumawebdesarrollo.com/cpcnacional_wp/wp-content/
uploads/2019/05/Informe-Anual-de-Trabajo-CPC-2018-2019.
pdf>.
______ (2020), “Informe anual de actividades del Comité de Partici-
pación Ciudadana. Febrero 2019-febrero 2020”, en CPC, recupe-
rado de <https://cpc.org.mx/wp-content/uploads/2020/02/Infor-
me-Anual-de-Actividades-CPC-del-SNA-2019.pdf>.
______ (2021), “Informe anual de actividades 2020”, en CPC, recupera-
do de <https://acortar.link/doSgev>.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2015), “Decreto por el que se refor-
man, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a
la corrupción”, 27 de julio, en DOF, recuperado de <http://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5394003&fecha=27/05/2015>.
______ (2016), “Decreto por el que se expide la Ley General del Sis-
tema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabili-
dades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa”, 18 de julio de 2016, en DOF, recuperado
de <https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445048&fe-
cha=18/07/2016>.
______ (2019), “Acuerdo por el que se instala la Fiscalía Especializada
en Combate a la Corrupción”, 1 de marzo, en DOF, recuperado de
<https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5551633&fe-
cha=01/03/2019>.
Dimant, E., y T. Schulte (2015), “The Nature of Corruption: An Inter-
disciplinary Perspective”, en German Law Journal, vol. 17, núm. 1,
pp. 54-72.
Hollyer, J. (2012), “Is it Better to Empower the People or the Author-
ities? Assessing the Conditional Effects of ‘Top-Down’ and ‘Bot-
tom-Up’ Anticorruption Interventions”, en Research Economics, vol.
15, núm. 1, pp. 247-277.
 L     ... 85

Ibarra, A. (2020), “La incidencia de las élites en el diseño institucional

de México: el caso del Sistema Nacional Anticorrupción”, tesis para
obtener el grado de maestro en Gobierno y Asuntos Públicos, Uni-
versidad Nacional Autónoma de México
Khan, M., A. Andreoni, y P. Roy (2016), Anti-Corruption in Ad-
verse Contexts: A Strategic Approach, ponencia presentada en
The Development Studies Association (DSA) Conference, el 13
de septiembre de 2016, Londres, recuperada de <https://eprints.
soas.ac.uk/23495/1/Anti-Corruption%20in%20Adverse%20Con-
texts%20%281%29.pdf>.
Klitgaard, R. (1998), “International Cooperation against Corruption”,
en Finance & Development, vol. 35, núm. 1, pp. 3-6.
Klitgaard, R., R. Maclean-Abaroa, y H. Parris (2000), Corrupt Cities: A
Practical Guide to Cure and Prevention, Institute for Contemporary
Studies (ICS) / World Bank Institute, California.
Köbis, N., J. van Prooijen, F. Righetti, y P. Van Lange (2016), “Prospec-
tion in Individual and Interpersonal Corruption Dilemmas”, en Re-
view of General Psychology, vol. 20, núm. 1, pp. 71-85.
Maza, A. (2021), “En la cuatroté, el SNA continúa incompleto”, en El Sol
de México, recuperado de <https://www.eloccidental.com.mx/mexi-
co/politica/en-la-cuatrote-el-sna-continua-incompleto-sistema-na-
cional-anticorrupcion-6425486.html>.
Nieto, F. (2020), “El legado del ‘sexenio de la corrupción’: los retos del
sistema nacional anticorrupción”, en Foro internacional, vol. LX, núm.
2 (240), pp. 683-715, recuperado de <https://doi.org/10.24201/fi.
v60i2.2736>.
Nye, J. (1967), “Corruption and Political Development: A Cost-Benefit
Analysis”, en The American Political Science Review, vol. 61, núm. 2,
pp. 417-427.
Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD)
(2004), Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ONU-
DD, recuperado de <https://www.unodc.org/documents/mexicoand-
centralamerica/publications/Corrupcion/Convencion_de_las_NU_
contra_la_Corrupcion.pdf>.
Organización de Estados Americanos (OEA) (1996), Convención Inte-
ramericana Contra la Corrupción (B-58), en OEA, recuperado <http://
86 N G

www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamerica-
nos_B-58_contra_Corrupcion.asp>.
Pérez, R.-B. (2019), “Fiscalía Ciudadana Anticorrupción: una reinter-
pretación contemporánea del republicanismo maquiaveliano”, tesina
para obtener el grado de licenciado en Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, Centro de Investigación y Docencia Económicas,
recuperado de <http://hdl.handle.net/11651/3155>.
Rauch, J., y P. Evans (2000), “Bureaucratic Structure and Bureaucratic
Performance in Less Developed Countries”, en Journal of Public Eco-
nomics, vol. 75, núm. 1, pp. 49-71.
Rangel, L. (2021a), “Senado de la República sin voluntad política para
integrar el SNA”, en Reporte Índigo, recuperado de <https://www.re-
porteindigo.com/reporte/senado-de-la-republica-sin-voluntad-po-
litica-para-integrar-el-sna/>.
______ (2021b), “Sin respaldo de AMLO al Sistema Nacional Antico-
rrupción”, en Reporte Índigo, recuperado de <https://www.reportein-
digo.com/reporte/sin-respaldo-de-amlo-al-sistema-nacional-anti-
corrupcion/>.
Redacción Animal Político (2012), “Peña Nieto arranca campaña con ‘tres
compromisos’ y declaración patrimonial”, en Animal Político, 30 de
marzo, recuperado de <https://www.animalpolitico.com/2012/03/
pena-nieto-arranca-campana-con-tres-compromisos-y-declara-
cion-patrimonial/>.
Rothstein, B. (2011), “Anti-Corruption: the Indirect ‘Big-Bang’ Ap-
proach”, en Review of International Political Economy, vol. 18, núm.
2, pp. 228-250.
Secretaría de la Función Pública (2020), “Programa Sectorial derivado
del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024”, en Diario Oficial de la Fe-
deración (DOF), 26 de junio de 2020, recuperado de <http://www.dof.
gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5595678&fecha=26/06/2020>.
Senado de la República (LXII Legislatura) (2012), Iniciativa con pro-
yecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 22, 73, 79, 105,
107, 109, 113, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos que presentan las senadoras y los senadores in-
tegrantes del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Insti-
tucional y del Partido Verde Ecologista de México del Senado de la
 L     ... 87

República, en Senado de la República, 15 de noviembre, recuperado de

<https://www.senado.gob.mx/comisiones/puntos_constitucionales/
docs/Corrupcion/Iniciativa_PRI.pdf>.
Serra, D. (2011), “Combining Top-Down and Bottom-Up Account-
ability: Evidence from a Bribery Experiment”, en Journal of Law,
Economics, & Organization, vol. 28, núm. 3, pp. 569-587.
Van Meeker Ingmar (2019), “Top-down versus Bottom-up Pathways
to Collaboration between Governments and Citizens: Reflecting on
Different Participation Traps”, en A. Kekez, M. Howlett, M. Ra-
mesh, Collaboration in Public Service Delivery Promise and Pitfalls,
Edward Elgar Publishing, Reino Unido.
 EL PODER JUDICIAL EN MÉXICO
Y SU VÍNCULO CON EL PRESIDENTE
LÓPEZ OBRADOR

Josafat Cortez Salinas

¿Cómo ha sido la relación del presidente Andrés Manuel López Obra-

dor con el Poder Judicial? Pese al crecimiento de las labores jurisdiccio-
nales en todo el país, el Poder Judicial y la Suprema Corte de Justicia de
la Nación (SCJN) han recibido poca atención por parte de los especialis-
tas y de la ciencia política (González-Ocantos, 2019). Sin embargo, cada
vez se presta más atención a la relevancia que tiene la conducta judicial
en la defensa de los derechos humanos y a su papel como árbitro entre
el Congreso y el presidente.
El objetivo de este ensayo es describir la relación entre el presidente
López Obrador y el Poder Judicial; el énfasis se coloca en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Durante los dos primeros años del go-
bierno de AMLO, la relación entre ambas instituciones estuvo marcada
por interacciones estratégicas. Por un lado, la SCJN, mediante su presi-
dente (Arturo Zaldívar), se ha acercado a la coalición gobernante, lo que
le ha permitido no sólo mantener muchos de los privilegios del Poder
Judicial, sino también diseñar y encabezar una nueva reforma judicial.
Por otro lado, el presidente y su partido han amenazado de forma re-
currente la independencia judicial mediante prácticas informales, como
la presentación de iniciativas y constantes críticas a las labores de los

89
90 J C

operadores jurídicos (Cortéz y Saavedra, 2021). Se hace un recuento

histórico del papel de la Corte y de su relación con el presidente, así
como de sus principales características y su papel en el régimen político
mexicano.

La SCJN en el siglo XX: una historia de marginación y subordinación

Durante el siglo XX, un rasgo distintivo del régimen político mexicano

fue la debilidad del Poder Judicial, y en particular de la SCJN frente al
presidente. No fue sino hasta la reforma judicial de 1994 cuando se re-
configuraron las condiciones de independencia judicial y del poder de la
Corte, lo que dio lugar a una nueva relación entre ambos poderes.
Diversas circunstancias se asociaron para que la SCJN fuera cercana a
la coalición de gobierno durante el presidencialismo mexicano. La pri-
mera de ellas fue la existencia de un mecanismo de rotación de nom-
bramientos entre los ministros de la Corte. Los jueces duraban poco en
su encargo porque éste era un eslabón más en la carrera política dentro
del sistema político mexicano (Magaloni, 2003). Una segunda circuns-
tancia interna que lastimó la independencia judicial fue una institución
informal —denominada el “pacto de caballeros”— para la renovación
de jueces y magistrados (Pozas y Ríos, 2018). El pacto consistía en que
cada juez tenía un turno para nombrar jueces y ninguno de los colegas
objetaba el nombramiento de ningún candidato, y así sucesivamente. A
cada juez le iba tocando su turno para elegir jueces y magistrados. Esta
práctica generó redes de patronazgo y vulneró la independencia judicial
(Pozas y Ríos, 2018).
A estas características internas es necesario agregar que el compor-
tamiento de la Corte frente a los temas en que estuvo involucrado el
Ejecutivo, o la coalición en el gobierno, fue el de nunca votar en contra,
sino respaldar siempre las decisiones gubernamentales (González Ca-
sanova, 1965).
Es decir, tuvimos una Corte que desempeñó un papel marginal en
el régimen político y que estuvo apegada al gobierno en turno, mante-
 E    M 91

niéndose cercana a las preferencias del presidente. Esta realidad política

también dio lugar a que no se prestara mucha atención académica al
comportamiento judicial ni a la estructura interna del Poder Judicial,
porque se consideraba una institución débil y secundaria (Magaloni,
2003).
Tomando en cuenta dicho contexto de marginación y subordinación
histórica del Poder Judicial y de las cortes al Poder Ejecutivo, algunos
autores y periodistas comenzaron a preguntarse sobre la relación entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en específico sobre la relación
con las cortes. La interrogante recurrente era: ¿en qué condiciones las
cortes desafían al presidente, o por qué votan contra el presidente? La
respuesta llegó con la hipótesis de la fragmentación; es decir: en aquellos
contextos donde el presidente no tenía mayoría en el Congreso era más
probable que los jueces votaran contra él, porque sancionarlos era más
difícil. La fragmentación supone mejores condiciones institucionales
para que los jueces puedan decidir de forma sincera frente a las ramas
electas (Ríos, 2007).
Desde este mirador, las cortes desafían al presidente y gozan de ma-
yor independencia cuando existe pluralidad política en las instituciones
(Ríos, 2007). Por ejemplo, durante los sexenios de Vicente Fox y Felipe
Calderón se presentaron 15 controversias constitucionales entre el Eje-
cutivo y el Congreso. Solamente en cuatro decisiones se falló en contra
de los intereses del presidente y en dos se afectó la columna vertebral
del gobierno (Cortéz, 2014). La condición que explica estas decisiones
es que durante el periodo en que se definieron, los presidentes no habían
nombrado ningún juez; es decir: cuando el presidente nombra ministros
es menos probable que se tomen decisiones contra él (Cortez, 2014).
La posibilidad de nombrar ministros ofrece a los titulares del Ejecu-
tivo poder plasmar su visión ideológica en la SCJN, con candidatos que
puedan compartir su visión del gobierno y de los derechos humanos. El
presidente López Obrador hasta el momento ha podido nombrar a tres
ministros, lo que sin duda lo fortalece, pues difícilmente votarán contra
su agenda de gobierno.
92 J C

Estructura interna y burocracia judicial

La reforma judicial de 1994 buscó fortalecer el Poder Judicial y a la Su-

prema Corte de Justicia de la Nación, creando las condiciones institu-
cionales para la independencia de jueces y magistrados, y estableciendo
criterios de mérito y profesionalismo para el ingreso y promoción de
personal jurisdiccional. Además de reformular la independencia judi-
cial, se le otorgó a la SCJN la facultad de ejercer el control constitucional
mediante las controversias constitucionales y las acciones de inconstitu-
cionalidad como complemento del amparo. En estos 25 años, la mayor
parte de los estudios sobre la Corte de México coinciden en señalar
que su comportamiento y sus decisiones se han centrado en resolver
los conflictos entre las ramas electas antes que garantizar derechos hu-
manos (Helmke y Ríos, 2010). La literatura ha comprobado que los
jueces no decidieron contra el presidente hasta que existió un gobierno
dividido (Ríos, 2007), pese a que podían haberlo hecho desde 1994, lo
que demuestra la importancia de la fragmentación política para la inde-
pendencia judicial.
Después de la reforma judicial, el comportamiento de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación se ha centrado más en dirimir conflictos
entre poderes y en actuar como árbitro del federalismo mexicano, que
en los derechos humanos. Esta conducta se ha explicado con distintas
teorías. Una hipótesis aborda la cultura jurídica de los jueces y sostiene
que el formalismo jurídico es la guía con que éstos deciden los conflictos
apegándose al texto y a la literalidad de las normas jurídicas (Madrazo
y Vela, 2011; Cuéllar, 2014; González-Ocantos, 2016). Pese a que en
los últimos años ha habido ministros que cuestionan la visión predo-
minante del derecho desde una nueva perspectiva anclada en el neo-
constitucionalismo y el garantismo jurídico, la mirada hegemónica es la
formalista (Cortez, 2020a).
Una segunda hipótesis aborda la importancia de la estructura interna
y organizacional para entender y explicar el comportamiento judicial
(Cortez, 2020b). Esta hipótesis pone énfasis en la forma en que los jue-
ces organizan su equipo de trabajo y en el perfil y trayectorias de los se-
cretarios de Estudio y Cuenta (Cortez, 2020b; Cortez y Saavedra 2021).
La SCJN está integrada por 11 ministros que duran en su cargo 15 años
 E    M 93

y se renuevan de forma escalonada. Después que comenzó la renovación

de los jueces constitucionales en el año 2003, existen jueces que vienen
de la carrera judicial y jueces externos con una trayectoria profesional
diferente. Ambos perfiles conviven e interactúan en la Corte, tanto en el
trabajo en Salas como en el pleno para tomar las decisiones judiciales.
A 25 años de la reforma judicial de 1994, la SCJN ha evolucionado
sobre todo en la cultura institucional de la organización de las ponencias
(equipos de trabajo de los jueces), lo que ha tenido impacto en la cons-
trucción de la decisión judicial. En el Poder Judicial de la Federación
de México existen tres tipos de empleados: de base (sindicalizados), de
confianza, y de carrera judicial. La gente de carrera judicial son los en-
cargados de elaborar las sentencias judiciales y desde 1994 se presupone
que su ascenso y promoción está marcado por el mérito. Sin embargo,
en un estudio reciente se comprobó que en el país predominan vínculos
de nepotismo en los juzgados y tribunales federales, lo que ha debilitado
la carrera judicial (Ríos, 2018).
En la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los secretarios de Es-
tudio y Cuenta y la estructura que trabaja en las ponencias de los jueces,
son estructuras descentralizadas en las que cada juez ordena y selecciona
de forma discrecional a sus colaboradores. Ahora bien, los secretarios
de Estudio y Cuenta en México tienen tres funciones fundamentales:
aportan pluralidad a la resolución de conflictos jurídicos; reducen costos
de aprendizaje sobre lo válido y lo incorrecto en las cortes, y son por-
tadores de nuevas ideas jurídicas, lo que permite al juez innovar en los
criterios jurisprudenciales (Cortez, 2020b).
¿Cómo se organizó la Suprema Corte de Justicia de la Nación des-
pués de la reforma judicial de 1994? La mayor parte de los jueces que
llegaron a la SCJN con la reforma judicial de 1994 provenía de la carrera
judicial. La literatura ha comprobado que la llegada de nuevos princi-
pios constitucionales es un mecanismo de renovación de las ideas ju-
rídicas (Landau, 2005; Nunes, 2010). En el caso de México, con las
renovaciones de los jueces constitucionales comenzaron los cambios en
la burocracia interna de las ponencias de los jueces, lo que gradualmente
cambió las sentencias judiciales y las formas culturales de las cortes so-
bre lo válido y lo incorrecto en la forma de organizar los equipos de co-
laboradores y las modalidades de trabajo. En el año 2003, con la llegada
94 J C

del ministro José Ramón Cossío, inició una nueva forma de trabajo. Una
modificación gradual en su equipo de colaboradores modificó las rutinas
de la Corte. El cambio fue aparentemente sencillo: incorporó abogados
con trayectorias académicas y con experiencia en litigio, y los combinó
con abogados de carrera judicial con mucha experiencia; contrató es-
tudiantes de derecho o recién egresados para apoyar a los secretarios,
y utilizó los recursos de la Corte para capacitar a su equipo en cortes
internacionales y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Cortez, 2020b).
Estos cambios se aprecian, por ejemplo, en que de 2006 a 2012 las
citas a las sentencias de la Corte Interamericana fueron 325, lo que ubi-
ca a la SCJN entre las que más dialoga, en América Latina, con la Cor-
te Interamericana (González-Ocantos, 2018). Una explicación de este
constante crecimiento en las citas no sólo a la Corte Interamericana sino
a distintas cortes internacionales, se puede explicar por la capacitación
de secretarios de Estudio y Cuenta en Cortes de otros países y tribu-
nales internacionales para conocer el funcionamiento y aprender sobre
derechos humanos y procesos jurisdiccionales (Cortez, 2020b), así como
a la presencia de jueces que no son de carrera judicial, como es el caso del
juez José Ramón Cossío, quien citó en un porcentaje importante de sus
sentencias a la Corte Interamericana (González-Ocantos y Sandholtz,
2021).
Una de las debilidades de la SCJN que dificulta su estudio sistemá-
tico es que es difícil identificar lo que ella dice en las sentencias; por
ejemplo, en las sentencias no se acompañan de una síntesis de lo que
se decidió (Pou, 2016). Esto contrasta con los esfuerzos por dictar una
mejor sentencia tanto en términos de redacción como en términos de
acceso al público mediante bases de datos disponibles y buscadores para
la ciudadanía.

Incentivos para minar la independencia judicial

Los Ejecutivos en América Latina históricamente han querido jueces

cercanos a sus preferencias políticas y a su proyecto político. Existe una
tentación recurrente por capturar a las Cortes y tribunales, porque des-
 E    M 95

de los juzgados se puede decidir el rumbo de las políticas públicas que

forman la columna vertebral del gobierno. Los jueces y la independencia
judicial pueden ser un obstáculo para determinados objetivos guberna-
mentales.
Una de las lecciones de las reformas políticas y judiciales que edifica-
ron la independencia judicial en la región, es que no son suficientes para
garantizar que no se ataque a los jueces y a su comportamiento por parte
de los actores políticos (Llanos et al., 2016). Existe una serie de meca-
nismos y prácticas informales que pueden inhibir e influir en las deci-
siones de los jueces; además siguen existiendo presidentes que deciden
modificar la integración de los poderes judiciales porque así conviene a
sus intereses, o que amenazan a los actores judiciales mediante juicios y
otros procesos intimidatorios.
En América Latina, uno de los esfuerzos institucionales durante y
después de las transiciones, ha sido reformar el Poder Judicial y las Cor-
tes Supremas en su poder e independencia. Las reformas institucionales
también fueron un espacio para que distintos actores plasmaran sus pre-
ferencias sobre las instituciones jurisdiccionales, y en algunos casos para
que se debilitaran (Pérez-Liñán y Castagnola, 2016). La independencia
judicial puede ser desglosada de iure y de facto (Ríos y Staton, 2014).
La primera se refiere a la normatividad relacionada con la duración en
el cargo, el método de nombramiento y las condiciones para retirar a
los jueces. La segunda es la autonomía y sinceridad con que los jueces
toman sus decisiones (Ríos-Figueroa-Staton, 2012). Existe una interac-
ción entre ambas esferas vinculadas a la independencia judicial; y medir
empíricamente no siempre es fácil.
Uno de los retos para las democracias contemporáneas es construir
diseños institucionales que blinden a los jueces y la actividad jurisdic-
cional, pero no siempre se ha logrado. En América Latina, tanto en
contextos de autoritarismo como de democracia, los presidentes siempre
han querido jueces cercanos a sus preferencias ideológicas y políticas
(Chávez, 2004). La lectura de la Constitución por medio del control
constitucional otorga a los jueces un poder central para determinar el
rumbo de las políticas públicas, y los presidentes saben que es probable
que parte de su agenda de gobierno termine en decisiones judiciales
(Kapiszewski y Taylor, 2008).
96 J C

El retiro de jueces puede verificarse mediante retiros inducidos o for-

zados o court-packing,1 ya que los presidentes quieren ministros cercanos
a su visión del gobierno; de ahí que prefieran nombrarlos ellos mismos,
para sustituir a sus antecesores (Castagnola, 2018). Los presidentes pue-
den utilizar todo el catálogo de mecanismos institucionales o informales
para provocar el retiro de jueces con los que no están de acuerdo: juicios
políticos o la amenaza del juicio, retiros inducidos por la oferta de otro
cargo, o la posibilidad de sanciones (Castagnola, 2018).
En este contexto, también se puede minar la independencia judicial
desde el Congreso mediante la presentación de iniciativas que rediseñan
la estructura y el poder del Poder Judicial, o por medio de constantes
ataques retóricos de los legisladores a los jueces y a la Corte (Clark,
2011). La presentación de iniciativas puede influir en el comportamien-
to de los jueces y acercar en la resolución de los conflictos a la coalición
gobernante (Clark, 2011).

El presidente López Obrador,

el partido en el poder y el Poder Judicial

Una de las características del gobierno de López Obrador ha sido su

constante crítica al Poder Judicial y a los jueces. Durante su gobierno se
ha atacado la independencia judicial mediante prácticas informales que
pueden vulnerar el entorno institucional para que los jueces decidan con
sinceridad. El primer ataque informal fue mediante declaraciones en
contra del Poder Judicial y de los jueces. Desde el inicio de su campaña,
AMLO ha declarado en contra de jueces y ministros.2 Para el presidente,

1
Court packing se refiere a cuando existe el cambio en más de la mitad de los inte-
grantes de una Corte provocado por retiros de los jueces.
2
Desde su campaña en un evento en Colima (7 febrero de 2018) calificó a los mi-
nistros como “maiceados y alcahuetes” por sus altos sueldos y sus decisiones. En otro
mitin de campaña dijo: “¿Saben de algo que hayan hecho los de la Suprema Corte en
beneficio de México, se han enterado de algo que hayan resuelto a favor del pueblo?
Nada”. Véase (Cortez y Saavedra, 2021).
 E    M 97

los ministros y la estructura del Poder Judicial eran actores conservado-

res y cercanos a determinados grupos de interés.
Por ejemplo, cuando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe-
deración le otorgó la constancia como presidente electo, López Obrador
declaró que su presidencia no tendría “palomas mensajeras ni halcones
amenazantes” con los impartidores de justicia y el Poder Judicial (Sala
Superior 259/2018, 2018). Sin embargó, esta promesa paulatinamente
se fue diluyendo en un ambiente de tensión y amenazas para el Poder
Judicial y los actores judiciales.
El primer eslabón en la relación del presidente con el Poder Judicial
es la posibilidad de nombrar nuevos jueces. De acuerdo con la renovación
escalonada de los jueces de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
José Ramón Cossío terminó su periodo en 2018. El presidente mandó
una terna al Senado y éste eligió a Juan Luis González Alcántara, quien
se había desempeñado como magistrado del Tribunal Superior de Jus-
ticia de la Ciudad de México en el periodo 2000-2003. Meses después,
la ministra Luna Ramos terminó su periodo; el presidente mandó una
nueva terna y el Senado eligió a Yasmin Esquivel Mossa, quien es la
esposa de José María Rioboó, funcionario cercano a López Obrador. De
acuerdo con la renovación de ministros de la Corte, el próximo ministro
en salir era Fernando Franco a finales de 2021; sin embargo, en octubre
de 2019 el ministro Eduardo Medina Mora renunció a su cargo. Este es
un hecho novedoso en la historia reciente de la Corte y de las institucio-
nes políticas mexicanas; después de la reforma judicial de 1994, ningún
ministro había renunciado a su cargo, y la Corte había sido una de las
instituciones más estables. Pero lo más notable del suceso fue la opacidad
y la falta de transparencia en el procedimiento. Ni Medina Mora, ni el
presidente, ni el Senado, explicaron por qué se retiraba del cargo, lo que
generó rumores sobre posibles presiones por parte del gobierno federal.
En una declaración en las conferencias de prensa, el presidente señaló:
“El ministro quiere atender denuncias presentadas, no sé si una, dos, no
sé cuántas denuncias que se han interpuesto y que están en manos de la
Fiscalía General de la República” (Cortez y Saavedra, 2021: 46).
La salida del ministro Medina Mora generó polémica; por cuanto
no se explicaron las razones y hasta la fecha no se hace público si hubo
denuncias y un procedimiento abierto contra el ex ministro, el hecho
98 J C

pudo leerse como una presión y amenaza contra los ministros, y que la
coalición en el gobierno está dispuesta a presionar para obtener puestos
en la Corte. Para ocupar la vacante, el presidente mandó una terna in-
tegrada sólo por mujeres, y esta vez el Senado se inclinó por Margarita
Ríos Farjat, quien era la titular del Servicio de Administración Tribu-
taria. En menos de tres años el presidente nombró a tres integrantes de
la Corte de acuerdo con sus preferencias y cercanías ideológicas, lo que
le permitió reconfigurar las coaliciones internas tanto en las salas como
en el pleno.
A finales de 2021, el ministro Fernando Franco terminó el periodo
para el que fue elegido, por lo que el presidente envió una terna al Sena-
do con los nombres de Bernardo Bátiz Vázquez, Eva Verónica de Gyvés
Zárate y Loretta Ortiz Ahlf. En noviembre de 2021, el Senado eligió
por 94 votos a Loretta Ortiz Ahlf como nueva integrante de la SCJN. Así
pues, el presidente López Obrador ha designado cuatro jueces constitu-
cionales, con lo que puede tener influencia en las salas y en el pleno por
la reconfiguración de las coaliciones internas de votación.
Además de los nombramientos de los ministros de la Corte, se inició
un periodo de cambios en el Consejo de la Judicatura Federal. Este órga-
no es presidido por el presidente de la SCJN y lo integran seis consejeros
más. El presidente designa uno, el Senado, dos, y la Corte, tres. En 2019
el presidente designó a Bernardo Bátiz, quien ha sido cercano al presi-
dente desde que era jefe de Gobierno de la Ciudad de México; el Senado
nombró a Loretta Ortiz y Eva Verónica Gyves Zárate, quienes son cer-
canas al partido en el poder y al presidente. Es importante precisar que
el Consejo de la Judicatura es el órgano de gobierno del Poder Judicial y
desde ahí es posible impulsar determinadas medidas, como la austeridad
en la administración de bienes y servicios, o el impulso de la carrera ju-
dicial mediante el ingreso del personal. Se debe tener en consideración
que existen amplias redes de nepotismo y patronazgo en el Poder Judicial
Federal y en los diferentes circuitos judiciales (Ríos, 2018); por ello, tener
presencia con cuadros cercanos en las decisiones de la estructura de go-
bierno del Poder Judicial es fundamental para el gobierno federal.
Un hecho que también amenaza la independencia judicial es la pre-
sentación de iniciativas en el Congreso para reconfigurar la estructura
del Poder Judicial (Clark, 2011). Durante los primeros tres años de su
 E    M 99

gobierno, el presidente López Obrador tuvo mayoría en el Congreso.

Un ejemplo del constante acecho es que en los primeros dos años de
gobierno se presentaron 105 iniciativas de ley sobre transformaciones y
modificaciones al Poder Judicial. Cerca de 50 iniciativas provienen de
Morena y las demás son de la oposición (Cortez y Saavedra, 2021). En
este conjunto de iniciativas sobresale la presentada por el senador Ricar-
do Monreal, que propuso en 2019 crear la Tercera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, centrada en temas de corrupción con
una integración propuesta por el presidente de la República (Cortez y
Saavedra, 2021). Esta iniciativa fue criticada desde varios sectores de la
academia y de la sociedad civil y no prosperó en comisiones del Senado
de la República; pero el daño estaba hecho: la amenaza simbólica contra
la independencia judicial.
La presentación de iniciativas de ley que buscan modificar la estruc-
tura del Poder Judicial atenta contra la independencia judicial y puede
inducir el comportamiento de los jueces. Se genera un ambiente nocivo
de constante amenaza por parte de las mayorías en el Congreso contra
los actores judiciales (Clark, 2011).
En los primeros tres años de gobierno hubo una reconfiguración de
la SCJN y del Consejo de la Judicatura, y el gobierno federal pudo nom-
brar colaboradores cercanos a sus preferencias ideológicas y a su visión
sobre la forma de entender la labor jurisdiccional. Los nuevos integran-
tes de la SCJN y del Consejo de la Judicatura implican nuevas coaliciones
de votación y negociaciones sobre la forma de entender la división de
poderes, los derechos humanos y la administración de recursos y perso-
nal en el Poder Judicial. Es importante precisar que, a finales de 2021,
con la salida de Fernando Franco de la SCJN, el presidente y su gobierno
habían nombrado cuatro jueces constitucionales, con lo que predomina-
rían tanto en las Salas de la Corte como en el Pleno.

La presidencia estratégica de Zaldívar

Arturo Zaldívar llegó a la Corte en el sexenio de Felipe Calderón, y

en el sexenio de López Obrador se convirtió en presidente de la SCJN.
Zaldívar construyó su carrera profesional fuera del Poder Judicial fede-
100 J C

ral; su trayectoria está en el litigio, y su formación y visión del derecho,

de acuerdo con el propio juez, la debe a Héctor Fix Zamudio (Cortez,
2020b). El ministro Zaldívar es un juez estratégico que ha sabido defen-
der al Poder Judicial de la institución presidencial, y ha negociado una
reforma judicial cercana a sus preferencias, con lo cual ha evitado que se
trastoquen beneficios de la burocracia judicial. Este comportamiento es
llamativo por cuanto él no pertenece a la carrera judicial.
El ministro Zaldívar, en cuanto cabeza del Poder Judicial, se ha acer-
cado a la coalición en el gobierno mediante diferentes decisiones admi-
nistrativas. La primera fue una decisión sobre la austeridad, al reducir
25 % el salario de los ministros de la SCJN (Ferrer, 2019); la segunda fue
mediante un combate al nepotismo y a las redes de patronazgo que se
documentaron en el Poder Judicial federal en diferentes circuitos ju-
diciales.3 En este sentido, es importante tener en consideración que,
después de la reforma de 1994, los concursos para ingresar como juez o
magistrado en el Poder Judicial de la Federación han tenido dos rasgos
distintivos. El primero es que han sido casi en su totalidad cerrados,
es decir, únicamente para personal de carrera judicial, lo que inhibe la
competencia e inhibe la participación (Ríos, 2018). El segundo es que
han sido discrecionales, porque cada concurso es distinto y con dife-
rentes requisitos y etapas (Fix, 2020). Además, los concursos y convo-
catorias han sido únicamente para secretarios de Estudio y Cuenta de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En agosto de 1999 se abrió
una convocatoria cerrada para secretarios de Estudio y Cuenta, a fin de
ocupar 40 plazas de jueces de distrito, y en 1999 se abrió un concurso
para 57 jueces de Distrito dirigida a secretarios de Estudio y Cuenta y a
personal del Consejo de la Judicatura (Ríos-Figueroa, 2018). El mérito
y el profesionalismo se han visto opacados, lo que ha mermado la labor
jurisdiccional y su valoración por parte de la sociedad.
Pero la cercanía más importante del ministro Zaldívar es con las
decisiones judiciales que pueden favorecer al gobierno federal o a sus

3
Véase el Acuerdo del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal (CJF), que es-
tablece el Plan Integral del Combate al Nepotismo (Poder Judicial de la Federación,
2019).
 E    M 101

intereses de gobierno. En este caso varias decisiones han sido funda-

mentales. La primera fue sobre la consulta popular para juzgar a los ex
presidentes Carlos Salinas, Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calde-
rón y Enrique Peña Nieto. La Corte favoreció la consulta y formuló la
pregunta que debía hacerse en la consulta. En total seis ministros respal-
daron la consulta impulsada desde el gobierno. Destacan los votos de los
tres ministros propuestos por el presidente López Obrador (Esquivel,
González Alcántara y Ríos Farjat), lo que muestra la importancia de no-
minar jueces a la Corte durante el periodo de gobierno para reconfigurar
las coaliciones internas de las votaciones.
Un segundo tema fundamental que está detenido en la SCJN, es la
controversia constitucional que cuestiona el “Acuerdo por el que se
dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de
seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, su-
bordinada y complementaria”, el cual fue expedido por el presidente y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de mayo de 2020.
Esta decisión será fundamental en la agenda del gobierno federal por el
papel del ejército en labores de seguridad pública y su rol en el Estado
mexicano. Sin embargo, en un hecho sin precedentes, la SCJN aún no se
pronuncia sobre el tema.
Un tercer tema polémico fue la Reforma Judicial impulsada por el
presidente Zaldívar y diseñada por su equipo de trabajo con el visto
bueno del presidente y de Morena. Fue titulada “Reforma judicial con
y para el Poder Judicial”. Es decir, en las interacciones estratégicas, el
presidente le permitió al presidente de la Corte edificar una reforma
judicial de acuerdo con sus preferencias y visión sobre la función ju-
risdiccional y se respaldó el proyecto con la mayoría del partido en el
gobierno.
La reforma tuvo el consenso suficiente para ser aprobada en las dos
cámaras; sin embargo, no ha sido bien recibida por la comunidad interna
del Poder Judicial (Monroy, 2020) ni por los académicos, quienes han
criticado la centralidad que le otorga a la SCJN y a su presidente para
diseñar y controlar el ingreso y acceso, así como las sanciones de toda
la labor jurisdiccional. Ríos-Figueroa (2020) considera que la reforma
mina la independencia judicial interna al otorgar mucho poder al presi-
dente de la Corte y al Consejo de la Judicatura; hace que los jueces infe-
102 J C

riores estén en una posición de desventaja y con cierta subordinación de

sus pares jerárquicos. Es decir, por medio de decisiones administrativas
tomadas por las cabezas del Poder Judicial se puede influir en la confi-
guración de las sentencias y en la resolución de los problemas jurídicos
que enfrentan los actores judiciales.
Por otro lado, en los aspectos positivos se fortalece la carrera y la
escuela judiciales para tener mejores operadores jurídicos y procesos
formativos, y se busca poner fin a las redes de nepotismo y patronazgos
existentes (Ríos-Figueroa, 2020).
Un hecho que llamó la atención fue el transitorio que apareció cuan-
do salió la reforma judicial, porque implicaba la ampliación de la presi-
dencia de Arturo Zaldívar de cuatro a seis años, favoreciendo de igual
modo a los integrantes del Consejo de la Judicatura Federal. Frente a
las críticas y las impugnaciones por las ampliaciones de los mandatos,
el propio Zaldívar organizó una conferencia de prensa para anunciar la
renuncia a la ampliación de su periodo y apegarse al tiempo original-
mente establecido de cuatro años. En la conferencia precisó: “Agradezco
al señor presidente sus reiteradas muestras de afecto y de apoyo. No
estoy aquí por cargos propuestos ni por privilegios, estoy en la Suprema
Corte por valores, principios y convicciones. Así lo ha demostrado toda
mi carrera en este Tribunal” (Barragán, 2021).
Parece que en la relación entre el presidente y el ministro había un
acuerdo de que Zaldívar continuara en el cargo para desarrollar la refor-
ma judicial de manera cercana con el gobierno.
Los jueces son abogados que estudiaron derecho y aprendieron una
forma de resolver los problemas jurídicos; pero también son actores
políticos que están condicionados por el contexto político en que se
desenvuelven. Se enfrentan a las ramas electas mediante decisiones es-
tratégicas con las que buscan evitar sanciones y medidas restrictivas,
y congraciarse con determinados actores (Cortez, 2020a). El ministro
Zaldívar, como cabeza del Poder Judicial, decidió acercarse al gobierno
a cambio de una reforma judicial edificada por él y su equipo de trabajo
y mantener cierta autonomía en el manejo interno del Poder Judicial.
Pero también hay una cercanía en cuanto a preferencias políticas e ideo-
lógicas, lo que ha permitido que el vínculo fluya de mejor forma.
 E    M 103

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está en un pro-

ceso de degradación institucional. Al inicio del sexenio de López Obra-
dor, el Tribunal Electoral tuvo que decidir sobre la multa de 197 millones
de pesos que le puso el Instituto Nacional Electoral a Morena por las
irregularidades sobre el fideicomiso “Por los demás”, creado para apoyar
a las víctimas del sismo de 2017. La Sala Superior del Tribunal Elec-
toral revocó la decisión del Instituto Nacional Electoral favoreciendo
al partido del presidente al inicio del sexenio (Sala Superior 282/2018,
2018). Después de esta decisión, un hecho polémico que marca el inicio
del declive institucional fue la renuncia de la magistrada Janine Otálora
en enero de 2019. De acuerdo con versiones periodísticas, la renuncia
se verificó en un contexto de presiones desde el gobierno federal por la
decisión en la elección de Puebla (Cortez y Saavedra, 2021). Después
de la renuncia de la magistrada, llegó a la presidencia Felipe Fuentes
Barrera para terminar el periodo para el que fue elegida la magistrada
Otálora. A finales de 2020 los magistrados eligieron como su presidente
al magistrado José Luis Vargas, pero unas semanas después se ventiló
en la prensa que Vargas estaba siendo investigado por la Unidad de In-
teligencia Financiera de la Secretaría de Hacienda. A inicios de agosto
de 2021, un grupo de cinco magistrados destituyó de su cargo a José
Luis Vargas, apelando a los problemas que existían en el tribunal sobre
procedimientos y a la relación con el gobierno en turno. La inestabilidad
del Tribunal y de sus presidentes ha generado la pauta para que desde
distintos foros y espacios se busque una nueva reforma electoral en la
que se nombren nuevos magistrados para el proceso electoral de 2024.

Conclusiones

El Poder Judicial y las cortes supremas son actores centrales en los re-
gímenes políticos por el control constitucional. El poder de decir lo que
dice la Constitución coloca en el centro de atención a los jueces y opera-
dores jurídicos y a las instituciones jurisdiccionales como parte esencial
de la democracia. En este sentido, una de las relaciones más problemá-
104 J C

ticas que enfrentan las cortes es con el Poder Ejecutivo, porque siempre
existen incentivos para capturar a las Cortes y a los jueces con el propó-
sito de que decidan a favor de los intereses del gobierno en turno. Los
presidentes prefieren lidiar con jueces nombrados por ellos y no con sus
antecesores. En América Latina existe un catálogo de prácticas infor-
males para minar la independencia judicial. La lección más importante
de las reformas judiciales fue que pese a blindar a los jueces y generar
condiciones institucionales para un libre desempeño jurisdiccional, ello
no siempre es suficiente para poder garantizar la independencia judicial.
El gobierno de López Obrador ha tenido un comportamiento ba-
sado en amenazas a la independencia judicial y a los actores judicia-
les. Amenazas retóricas y presentación de iniciativas han sido parte del
catálogo para generar un ambiente nocivo a los juzgadores y trastocar
la independencia judicial. Esto se ha acompañado de prácticas infor-
males, como las presiones e investigaciones a los jueces realizadas con
opacidad, como en el caso de Medina Mora. Además, para impulsar
su agenda de gobierno y su visión sobre el Poder Judicial, los nom-
bramientos en la Suprema Corte y en el Consejo de la Judicatura han
sido claves para modificar las coaliciones internas y las votaciones. Para
cualquier gobierno es fundamental poder nombrar actores judiciales con
los que tengan cercanía ideológica y respalden sus políticas públicas. En
este contexto, también es necesario resaltar que el Poder Judicial, vía el
presidente de la Corte, ha respondido al gobierno con una actitud de
colaboración a cambio de determinados beneficios. El intercambio más
importante fue la reforma judicial diseñada por el ministro Zaldívar y
sus colaboradores, la cual les permite plasmar su mirada sobre lo que
debe ser el Poder Judicial, y conservar muchos de los beneficios de que
disfrutan los actores judiciales.
En los próximos tres años la relación entre el presidente y el Poder
Judicial estará marcada por interacciones estratégicas de acuerdo con los
recursos de cada actor y el contexto político, así como por el desarrollo
de la reforma judicial.
 E    M 105

Bibliografía

Barragán, A. (2021), “Arturo Zaldívar renuncia a la ampliación de su

mandato al frente de la Suprema Corte”, en El País, recuperado de <
https://elpais.com/mexico/2021-08-06/zaldivar-renuncia-a-la-am-
pliacion-de-su-mandato-al-frente-de-la-suprema-corte.html>.
Castagnola, A. (2018), Manipulating Courts in New Democracies: Forcing
Judges off the Bench in Argentina, Routledge, Nueva York.
Chávez, R. (2004), The Rule of Law in Nascent Democracies: Judicial Poli-
tics in Argentina, Stanford University Press, Stanford.
Clark, T. S. (2011), The Limits of Judicial Independence, Cambridge Uni-
versity Press, Nueva York.
Cortez, J. (2014), “Análisis Cualitativo Comparado: las decisiones de la
Suprema Corte contra el Ejecutivo en México”, en Revista Mexicana
de Sociología, vol. 76, núm.3, pp. 413-439.
______ (2020a), “¿Qué es la decisión judicial? Notas sobre los estu-
dios judiciales en América Latina”, en Latin American Law Review,
núm. 4, pp. 129-145, recuperado de <doi: https:// doi.org/10.29263/
lar04.2020.06>.
______ (2020b), Ideas, innovación y cambio organizacional en la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nación, Universidad Nacional Autóno-
ma de México (UNAM)-Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
(FCPyS)-Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ), México.
Cortez, J., y C. Saavedra (2021), “Palomas mensajeras y halcones ame-
nazantes: la justicia federal en los primeros dos años del gobierno de
López Obrador”, en El Cotidiano, tomo 33, núm. 225, Universidad
Autónoma Metropolitana (UAM), pp. 42-52.
Cuéllar, A. (2014), La SCJN: sus ministros, la política y el agravio social,
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPyS)-UNAM, México.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2020), “Acuerdo por el que se dis-
pone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de
seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada,
subordinada y complementaria”, en DOF, 11 de mayo, recuperado
de <https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5593105&fe-
cha=11/05/2020#gsc.tab=0>.
106 J C

Ferrer, A. (2019), “Ministros de la Suprema Corte acuerdan reducir

25 % su sueldo”, en El Financiero, recuperado de <https://www.el-
financiero.com.mx/nacional/ministros-de-la-suprema-corte-acuer-
dan-reducir-2-su-sueldo/>.
Fix, H. (2020), El poder del Poder Judicial y la modernización jurídica en el
México contemporáneo, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México.
González Casanova, P. (1965), La democracia en México, Era, México.
González-Ocantos, E. (2016), Shifting Legal Visions: Judicial Change
and Human Rights Trials in Latin America, Cambridge University
Press, Cambridge.
______ (2018), “Communicative Entrepreneurs: The Case of the In-
ter-American Court of Human Rights’ Dialogue with National
Judges” en International Studies Quarterly, vol. 62, núm. 4, pp. 737-
750.
______ (2019), “Courts in Latin America Politics”, en H. Vanden, y G.
Prevost (eds.), en The Oxford Encyclopedia of Latin American Politics,
Oxford University Press, Nueva York.
González-Ocantos, E., y W. Sandholtz (2021), “Constructing a Region-
al Human Rights Legal Order: The Inter-American Court, National
Courts, and Judicial Dialogue (1988-2014)”, en International Journal
of Constitutional Law, vol. 19, núm. 5, pp. 1559-1596.
Helmke, G. (2005), Courts under Constraints. Judges, Generals, and Presi-
dents in Argentina, Cambridge University Press, Cambridge.
Helmke, G., y J. Ríos-Figueroa (coords.) (2010), Tribunales constitu-
cionales en América Latina, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México.
Helmke, G., y J. Staton (2010), “El rompecabezas de la política judicial
en América Latina: una teoría sobre el litigio, las decisiones judicia-
les y los conflictos entre poderes”, en J. Ríos-Figueroa, y G. Helmke
(coords.), Tribunales constitucionales en América Latina, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, México.
Kapiszewski, D., y M. Taylor (2008), “Doing Courts Justice? Studying
Judicial Politics in Latin America”, en Perspectives on Politics, vol. 6,
núm. 4, pp. 741-767.
 E    M 107

Landau, D. (2005), “The Two Discourses in Colombian Constitution-

al Jurisprudence: a New Approach to Modeling Judicial Behavior
in Latin America”, en George Washington International Law Review,
vol. 37, núm. 3, pp. 687-744.
Llanos, M., C. Tibi, C. Heyl, y A. Stroh (2016), “Informal Interference
in the Judiciary in New Democracies: A Comparison of Six African
and Latin American Cases”, en Democratization, vol. 23, núm. 7, pp.
1236-1253.
Madrazo, A., y E. Vela (2011), “The Mexican Supreme Court’s (Sexual)
Revolution?”, en Texas Law Review, vol. 89, núm. 7, pp. 1863-1893.
Magaloni, B. (2003), “Authoritarianism, Democracy and the Supreme
Court: Horizontal Exchange and the Rule of Law in México”, en S.
Mainwaring y C. Welna, Democratic Accountability in Latin America,
Oxford Scholarship, Nueva York, pp. 266-306.
Monroy, J. (2020), “Magistrado se pronuncia contra iniciativa sobre re-
forma judicial y acusa presiones”, en El Economista, recuperado de
<https://www.eleconomista.com.mx/politica/Magistrado-se-pro-
nuncian-contra-iniciativa-sobre-reforma-judicial-y-acusa-presio-
nes---20201123-0039.html>.
Nunes, R. (2010), “Ideational Origins of Progressive Judicial Activism:
The Colombian Constitutional Court and the Right to Health”, en
Latin American Politics and Society, vol. 52, núm. 3, pp. 67-97.
Pérez-Liñán, A., y A. Castagnola (2016), “Judicial Instability and En-
dogenous Constitutional Change: Lessons from Latin America”, en
British Journal of Political Science, vol. 46, núm. 2, p. 395.
Poder Judicial de la Federación (2019), “Acuerdo del pleno del Consejo
de la Judicatura Federal por el que se establece el Plan Integral del
Combate al Nepotismo”, en Consejo de la Judicatura Federal (CJF),
recuperado de <https://www.cjf.gob.mx/resources/index/planInte-
gralCombateNepotismo.pdf>.
Pou, F. (2016), “Cambio constitucional y la arquitectura institucional de
la Suprema Corte”, en A. Castagnola y S. López, El rol de la Suprema
Corte en la Consolidación Democrática de México, Tirant lo Blanch /
IIJ-UNAM, México, pp. 70-107.
Pozas, A., y J. Ríos-Figueroa (2018), “Anatomy of an Informal Institu-
tion: The ‘Gentlemen’s Pact’ and Judicial Selection in Mexico, 1917-
108 J C

1994”, en International Political Science Review, vol. 39, núm. 5, pp.

647-661.
Ríos-Figueroa, J. (2007), “Fragmentation of Power and the Emergence
of an Effective Judiciary in Mexico, 1994-2002”, en Latin American
Politics and Society, vol. 49, núm. 1, pp. 31-57.
______ (2010), “Instituciones para la justicia constitucional en América
Latina”, en G. Helmke y J. Ríos-Figueroa (eds.), Tribunales constitu-
cionales en América Latina, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México.
______ (2018), El déficit meritocrático. Nepotismo y redes familiares en el
Poder Judicial de la Federación, Mexicanos contra la Corrupción y la
Impunidad, México.
______ (2020), El buen juez por su casa empieza. La necesaria autoreforma
del Poder Judicial de la Federación, Mexicanos contra la Corrupción y
la Impunidad, México, pp. 48.
Ríos-Figueroa, J., y J. Staton (2014), “An Evaluation of Cross National
Measures of Judicial Independence”, en The Journal of Law, Econom-
ics, and Organization, vol. 30, núm. 1, pp. 104-137.
Sala Superior 259/2018 (2018), “Con la entrega de constancia de Presi-
dente Electo ‘se materializa la investidura del titular del Poder Eje-
cutivo, electo por el voto ciudadano a través de un procedimiento
democrático, validado por este tribunal constitucional’: Otálora Ma-
lassis”, en Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, recu-
perado de <https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/detail/3359/0>.
Sala Superior 282/2018 (2018), “El TEPJF revoca la sanción impuesta
por el INE a Morena por la supuesta responsabilidad por la creación
y operación del fideicomiso ‘Por los demás’”, en Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación, recuperado de <https://www.te.gob.
mx/front3/bulletins/detail/3359/0>.
 LA RECONFIGURACIÓN DEL SISTEMA
DE PARTIDOS EN MÉXICO (1991-2021)

Alberto Arellano Ríos

Introducción

En este ensayo académico se analiza la trayectoria del sistema de parti-

dos en México y su reciente reconfiguración política; es decir: se aborda
la situación en que las partes que componen el sistema vuelven a tener
una forma y un orden. Por consiguiente, aquí delineamos el recorrido
y los desplazamientos de los partidos dentro del sistema político entre
1991 y 2021. El factor tiempo es el elemento que da cuenta del compor-
tamiento evolutivo de las fuerzas partidistas. Al plantearse tal objetivo,
este trabajo procura mostrar cómo las fuerzas políticas se desplazan en
un espacio sociopolítico. El punto de observación se detiene en los re-
sultados de la elección del 6 de junio de 2021, cuando, con base en los
resultados electorales, se hace posible hablar de una “reconfiguración po-
lítica”, es decir, de cómo entre los componentes del sistema de partidos
de México se verificó un reajuste con respecto a una situación anterior.
En otras palabras: nos preguntamos si hubo una transformación política
e institucional en el sistema de partidos por motivos coyunturales, y si
ésta puede llegar a ser de fondo o estructural.
Sin embargo, estas consideraciones de análisis en la geometría polí-
tica sólo son observables en su justa dimensión cuando se valoran en el
mediano plazo y en un análisis procesual, el cual ubica y diferencia qué
es estructural y qué es coyuntural. Es decir, se valoran y justiprecian los

109
110 A A

alcances de los resultados electorales en un espectro socio-temporal más

amplio. La geometría política nos indica nuevas extensiones, los nuevos
puntos de observación y estudio de que disponen actores e instituciones
para medir y visualizar dichas relaciones. Por lo tanto, el capítulo aborda
las perspectivas que se ofrecen al estudio de los partidos políticos para
luego adentrarse en el periodo de estudio; toma en cuenta los resulta-
dos en las elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa.
Lo anterior, además de ser una cuestión heurística, se debe a que los
porcentajes obtenidos de los partidos por este principio, condiciona la
configuración del sistema de partidos en su conjunto.
Así pues, el documento bosqueja la configuración del sistema de par-
tidos en México durante el periodo de estudio señalado. Da cuenta de
los elementos que le dan forma al sistema partidista, identifica sus mo-
dificaciones y características. Observa de manera general el proceso de
ajuste y los cambios acontecidos en el sistema de partidos del régimen
político. El trabajo se inicia con la descripción del sistema de partido
hegemónico y de su régimen autoritario, y avanza hasta llegar al go-
bierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), quien
discursivamente intenta implantar otro régimen político, pasando por
la etapa de transición hacia la democracia. El marco analítico utilizado
es la teoría clásica de los partidos políticos y se basa en las reflexiones
recientes que se han hecho al respecto. Su evidencia empírica, por cuan-
to tiene un fin heurístico, son los porcentajes de la votación emitida en
la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, así como
la integración de la Cámara de Diputados. Estos datos constituyen la
evidencia que más incide en las posteriores relaciones entre los poderes
para el ejercicio gubernamental.

El estudio y las crisis de los partidos políticos

Las valoraciones negativas de los partidos políticos son muchas y de di-

versa índole; otras son positivas y tienden a sobrevalorarlos en el sistema
político democrático. Pero una posición intermedia considera su exis-
tencia sociológica como un mal necesario para la democracia política.
Siguiendo a Norberto Bobbio (1997: 23-48), aquí se afirma que los parti-
 L     ... 111

dos políticos nacen como un mal necesario ligado a la democracia repre-

sentativa: una realidad sociológica no prevista en la utopía democrática.
Al comienzo surgieron entre el individuo y el Estado múltiples grupos
que dieron cuenta de sociedades pluralistas, y esta tendencia culminó
en la creación de los partidos políticos. Ante esta realidad, los partidos
cumplieron el papel de producir gobiernos, articular demandas y agregar
intereses, así como originar una clase política (Vallès y Bosch, 1997).
En suma, los partidos son
estructuras institucionales de intermediación entre el Estado y la sociedad
que permiten generar integración social y política. Esta función de inter-
mediación o interfaz los convierte en mecanismos muy relevantes en el pro-
cesamiento de las demandas y la reducción de la complejidad social (Mella,
2012: 95).

Desde entonces, los partidos políticos son elementos sustantivos de

la democracia en su vertiente representativa. Y el debate acerca de la
función positiva o negativa de los partidos en el régimen democrático
no deja de renovarse. Los partidos políticos aparecieron en aquellos paí-
ses que adoptaron las primeras formas de gobierno representativo. De
este modo se erigieron los nacientes partidos, los cuales fueron clasifica-
dos como partidos de notables, de masas y/o partidos electorales (Oppo,
1998: 1153-1160). Su existencia sociológica obligó a definirlos con pre-
cisión: una tarea que no ha sido fácil; de hecho, aún no se resuelve. Pero
un elemento común es su carácter asociativo para fines políticos y con
miras a acceder al poder en las democracias modernas.
Desde una perspectiva amplia, la discusión se enmarca entre la de-
mocracia directa y la democracia representativa (Bobbio, 1997: 49-73).
Esto debido a que a los partidos se les ha encomendado la función de la
representación en el sistema político, pero se les acusa de que no son el
canal adecuado para representar el interés ciudadano (Cárdenas, 1996:
10). Luego hay una aceptación funcional de su papel dentro del sistema
político, la cual transita a una crisis generalizada de los partidos y del
régimen democrático en su conjunto. La crisis ahora no es exagerada: la
situación es grave y decisiva por cuanto pone en peligro no sólo el desa-
rrollo y la existencia misma de los partidos políticos, sino la democracia
en su conjunto. A los partidos políticos se les cuestiona que la represen-
112 A A

tación surgida de ellos no es genuina y real debido a la reivindicación de

los intereses de los grupos de poder.
Posiciones críticas llevaron a sostener que en las democracias mo-
dernas se ha instaurado una partidocracia (Calero, 1982). Este término
—un neologismo— describe sociopolíticamente, define y clasifica un
sistema político en el que los partidos, y en específico sus oligarquías
y su burocracia, asumen el control del régimen haciendo a un lado la
soberanía popular. Además, el término hace alusión a la desviación del
papel que los partidos políticos deberían tener en la democracia repre-
sentativa. Se instaura así un sistema político en donde hay un traspaso
de estafeta en los cargos públicos de forma consecutiva. Lo anterior
interrumpe las posibilidades de que se exprese verdaderamente la vo-
luntad ciudadana. También hace alusión a negociaciones y acuerdos que
atentan contra el interés público, y a que se detenta el monopolio de las
nominaciones a los cargos de elección popular, así como el control sobre
los representantes electos (véase Calero, 1982).
Desde el punto de vista politológico, los partidos políticos son ana-
lizados básicamente como sistema, instituciones u organizaciones. La
concepción sistémica nos hace ver las partes —nominalmente opues-
tas— en un conjunto de relaciones de interacción e interdependencia
que confiere forma a un todo unificado. La visión institucional las con-
sidera como esos constructos humanos que vertebran la vida social y
desempeñan labores político-partidistas. En tanto que una concepción
organizacional lo ve como ese conjunto de individuos que se agrupan
para obtener un objetivo común, en este caso la obtención del poder po-
lítico. Como objeto central o variable independiente, la ciencia política
se ha adentrado en su estudio con relación al Congreso, las elecciones,
el gobierno, la clase política, entre otros temas. Pero la bibliografía espe-
cializada ha constituido una base teórica sobre los partidos políticos que
tienen en Maurice Duverger (1996), Giovanni Sartori (1997) y Angelo
Panebianco (2009) a los estudiosos fundadores. En la obra de Duverger
se presenta un estudio sociológico de los partidos; con Sartori, un estu-
dio sistémico cuya tipología es un prototipo de cómo hacer y construir
la disciplina política. En tanto que de Panebianco se valora su análisis
interno del partido.
 L     ... 113

Los partidos políticos se constituyeron en las democracias durante el

periodo que va de 1850 a 1950. Al comienzo se estableció una distin-
ción muy general entre partidos electorales y parlamentarios (Duverger,
1996: 16-22). Luego de estas distinciones de tipo sociohistórico, se ins-
tituyó otra de tipo sistémico. Pero Duverger delineó una ruta analítica al
clasificar los sistemas de partidos en función del número de partidos; así
identificó los sistemas monopartidistas, bipartidistas y multipartidista
(véase Duverger, 1996). Más tarde, Sartori precisó dicha tipología nu-
mérica con criterios de competencia e interacción partidaria para hacer
notar su dinamismo y su posible transformación de un sistema de partido
a otro.1 Los partidos políticos también se analizan como instituciones u
organizaciones. Quien conecta el modelo originario (la formación del
partido) y su grado de institucionalización, es Angelo Panebianco (2009).
Se han identificado —en una mirada panorámica a la vida de los
partidos políticos (ya casi 200 años de existencia) y a su relación con
la democracia representativa— los siguientes grandes periodos: 1) un
periodo de nacimiento e implantación; 2) uno de institucionalización,
y 3) otro de crisis generalizada y estructural. Pero en la llamada crisis
global de los partidos se habla de problemas de confianza hacia estas
instituciones. Se argumenta que han perdido su influencia e identidad
debido a que son incapaces de generar vínculos con la sociedad civil, o
bien que se ha abierto un espacio para nuevas formas de hacer política
sin su intermediación (Albalá y Vieira, 2014).
En los partidos políticos se nota una situación contradictoria: si bien
están más institucionalizados, esto no significa que sean más represen-
tativos socialmente
Los partidos se alejaron de la ciudadanía al acercarse al poder. Este fenó-
meno, por supuesto, no es homogéneo ni mecánico. Observamos, así, que

1
Giovanni Sartori identificó el sistema de partido único (ex Unión Soviética); el sis-
tema de partido hegemónico (en su momento México); el sistema de partido dominante
(en su momento la India y Japón); el bipartidismo (Estados Unidos y Gran Bretaña); el
pluralismo moderado (Países Bajos, Suiza, Bélgica y la República Federal de Alemania);
y el pluralismo polarizado (Chile hasta 1973, Italia hasta 1993, y Finlandia). Después de
esto se da una atomización en el sistema de partidos (véase Sartori, 1997).
114 A A

en varios países latinoamericanos, los partidos, incluso en el poder, mantu-

vieron un contacto estrecho con su base electoral […]. De forma creciente
en numerosos casos, sobre todo del mundo occidental, la ciudadanía no
identifica como sus representantes a los partidos políticos y actúa de forma
más autónoma al intentar hacer llegar al poder público sus demandas. No
obstante, la actuación de la ciudadanía a partir de los movimientos sociales
y reivindicativos no ha producido realineamientos o reordenamientos sig-
nificativos en los sistemas partidistas de la región, lo que se observa es que
algunas de las pautas levantadas por estos movimientos son generalmente
cooptadas por algunos de los partidos políticos […]. Es importante con-
siderar que este cambio en el papel de los partidos no significa que éstos
hayan perdido su importancia como promotores del diálogo y de políticas.
Hemos de notar, asimismo, que los partidos están hoy más institucionali-
zados y, a pesar de alejarse de la función de organización social (Albalá y
Vieira, 2014: 166-167).

Si la confianza constituye un indicador de la fortaleza de una socie-

dad democrática, los vínculos que existen hoy día entre los ciudadanos y
sus partidos son los más débiles y con problemas serios en su legitimi-
dad. Pues los partidos políticos son los entes que generan la mayor des-
confianza. La población no encuentra seguridad o una esperanza firme
en estas instituciones u organizaciones en el sentido de que van obrar
de cierta manera como creen que deben hacerlo. En este escenario, la
desconfianza se manifiesta en la competencia electoral. Surgen nuevos
partidos en contextos de desconfianza hacia los partidos tradicionales.
Se reorganiza la competencia electoral y genera cambios en el sistema
de partidos (Barreada y Ruiz, 2019).
Corral, en sentido negativo, afirma lo siguiente:
La [des]confianza en los partidos políticos en América Latina encontramos
que está causada por actitudes políticas y evaluaciones que tienen que ver
con la [ine]eficacia del sistema, a nivel nacional y local. Lo más difícil, y tal
vez en lo que menos se trabaja, es cómo la mejora del desempeño debería
ser la manera más trascendente para elevar la confianza en los partidos
(Corral, 2008: 201).
 L     ... 115

Empero, limitarse a los asuntos meramente partidistas hace que no se

vean asuntos más estructurales y a largo plazo. Para Peter Mair (2015),
la era de la democracia de los partidos políticos ha pasado; aunque los
partidos permanecen, su desconexión con la sociedad es tan grande que
no son capaces de sustentar a la democracia en su forma presente. Para
Mair, la crisis es histórica y estructural, de carácter global y, en una vi-
sión de sociología histórica de larga data, inicia en la década de 1990.
La crisis profunda en la que están consta de tres espacios: una crisis de
la democracia, una crisis política, y una crisis de los mismos partidos.
Esto ha preparado un cóctel explosivo y letal que los ha colocado en una
difícil crisis institucional. Quizás el principal problema reside en que se
convirtieron en instituciones con un alto grado de autonomía frente al
gobierno, la población y el Estado. Si quieren sobrevivir, requieren su-
pervisión, control y límites (Mair, 2015).
La crisis global de los partidos como la manifestación negativa más
evidente de la democracia representativa, explica el surgimiento del po-
pulismo. Se debe comprender que el populismo no es un “estilo político”
que pueda ser reducido a su dimensión demagógica, sino que es la ex-
presión estructural de la crisis de la democracia en su conjunto. De ahí
que se deba desarrollar una “democracia interactiva” mediante el ejerci-
cio de una ciudadanía activa que supere la “entropía democrática”. Esto
implica complejizar la democracia (Rosanvallon, 2020 y 2012).

La reconfiguración del sistema de partidos

Sobre el sistema de partidos en México cabe decir que se transitó de un

partido hegemónico a un sistema de partidos de pluralismo moderado.
En el plano nacional, y echando una mirada al siglo XX, José Wolden-
berg (1993) sostiene que en la relación entre el Estado y los partidos se
ha pasado por los siguientes fases o periodos: el primero tiene lugar a
comienzos de la Revolución mexicana, y el proceso se cierra en 1929,
con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) —en este
último periodo se atomiza el sistema de partidos políticos—. El segun-
do periodo abarca de 1929 a 1968; fue una etapa centralizadora y de
consolidación del partido hegemónico. La tercera etapa es un lapso muy
116 A A

largo donde se observan dos subperiodos: el de 1968 a 1977, y el de

1977 a 1993. En el primer subperiodo histórico se da un momento de
crisis política y social aguda sin correspondencia con el mundo de los
partidos y las elecciones, en tanto que en el siguiente se da un proceso
lento y errático de apertura política con diversas reformas electorales
(Woldenberg, 1993).
Así, desde la elección de 1997 a la elección de 2015, se configuró
un sistema multipartidista estable y sólido. Esto como resultado de la
transición votada mexicana (Merino, 2003). El sistema de partidos gozó
de mayor institucionalización en comparación con los demás países de
la región latinoamericana (Díaz, 2019). Por institucionalización se debe
entender la unidad partidista en el sistema, la cual es una condición de
interacción partidaria. De este modo, los partidos conforman un espacio
de interacción; no son unidades partidistas aisladas como organizaciones
autónomas (Martínez, 2018: 212). La institucionalización del sistema de
partidos depende de 1) la estabilidad de la competencia interpartidista
(la volatilidad electoral entendida como el cambio neto en la porción de
escaños (y votos) de todos los partidos entre una elección y la siguiente);
2) el arraigo de los partidos en la sociedad, la percepción de su legitimidad
y las elecciones; y 3) la fortaleza de las organizaciones partidistas (estabili-
dad del sistema de partidos e identificación con los partidos) (véase Mella,
2012: 121-122).
No obstante, en los últimos 25 años el sistema de partidos mexica-
no ha sufrido un proceso significativo hacia la desinstitucionalización
en la competencia partidista democrática (1997-2018), proceso que se
aceleró en las elecciones de 2018, cuando el Movimiento Regeneración
Nacional (Morena) creció en detrimento de los tres partidos tradiciona-
les. Dicho declive tuvo consecuencias en la competencia política, en su
configuración, e incentivó la fragmentación partidista, la competitividad
y volatilidad electoral (véase Díaz, 2019). La erosión y después derrum-
be del sistema tripartidista conformado en el proceso de transición a la
democracia, se visualizó durante el sexenio del presidente Enrique Peña
Nieto (2012-2018) (véase Prud’homme, 2020).
Durante 30 años, en el país se establecieron tres ofertas políticas pre-
dominantes: Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción
Nacional (PAN) y Partido de la Revolución Democrática (PRD), lo que
 L     ... 117

correspondía a un pluralismo moderado. Este predominio tripartidista

limitó el crecimiento de los partidos pequeños y la emergencia de una
cuarta fuerza política competitiva. La emergencia de Morena, partido
político, vino a modificar esa lógica, por su capacidad de convertirse en
un partido competitivo a la altura de los otros tres, bajo el liderazgo de
AMLO (Espinoza y Navarrete, 2016).
El sistema de partidos transitó de un sistema autoritario de partido
hegemónico hacia un sistema competitivo de tres grandes partidos en la
década de 1990. No obstante, se pueden distinguir dos etapas distintas:
la primera, caracterizada por un multipartidismo moderado con baja
polarización y cierto grado de institucionalización durante la primera
década de este siglo; pero la segunda etapa se singularizó por una mayor
fragmentación y polarización con una marcada desinstitucionalización
(Díaz, 2019: 57). Hasta la elección de 2018, el sistema de partidos se
sustentó en tres ofertas políticas centrales: PRI, PAN y PRD. En ellas se
concentró casi la totalidad de los votos y de cargos públicos (Espinoza y
Navarrete, 2016: 100).
La transición a la democracia mexicana se vio envuelta en graves
crisis que mermaban su legitimidad, lo que condujo a un ciclo de desde-
mocratización y a un realineamiento electoral que incidió en el sistema
de partidos. El resultado fue doble: la recomposición de las fuerzas par-
tidistas instituida en un gobierno unificado, y el regreso a un sistema de
partido dominante (Aziz, 2020: 22). Las fallas en el sistema presidencia-
lista evidenciaron los abusos de una clase política que se expresó en altos
niveles de corrupción y en pactos políticos —sellados con impunidad—
que empeoraron la impartición de justicia y deterioraron los derechos
humanos. Lo anterior, sin remedio, produjo desencanto, desconfianza y
desvinculación ciudadana con respecto a los tres grandes partidos po-
líticos. De ahí que tuviera lugar el nuevo partido-movimiento surgido
en 2014. Hubo en el caso mexicano un realineamiento electoral en un
proceso de des-democratización del régimen (Aziz, 2020: 26).
Por realineamiento electoral se debe entender
la reorganización del sistema de fuerzas políticas, como parte de la tran-
sición de una coyuntura histórica a otra. Ello significa la modificación de
los patrones de votación, la redistribución de las bases electorales, la mo-
118 A A

dificación de los consensos y posicionamientos ideológicos, el reacomodo

de las élites de los partidos y de los sujetos subpartidistas —incluyendo la
posible desaparición de algunos y la emergencia de otros—, cambios en la
formación y configuración de los grupos de poder extrapartidistas, la trans-
formación de los sistemas de intereses de los diferentes sectores sociales,
el reordenamiento de las prioridades de los distintos actores políticos y el
reajuste de las formas de participación política (Domínguez, 2017: 95).

Para Charles Tilly, la democracia no es resultado de las condiciones

culturales o institucionales, sino de una lucha reivindicativa; en este lógi-
ca, la democracia es un proceso donde se verifica “el aumento de la am-
plitud y la igualdad en las relaciones entre los agentes del gobierno y los
miembros de la población súbdita de dicho gobierno” (Tilly, 2007: 13);
de ahí que, en un sentido inverso, cuando acontecen transformaciones
que incrementan la desigualdad y la desprotección de los segundos, se
erija un proceso “desdemocratizador”. Por eso, la elección de 2018 —nos
dice Alberto Aziz (2020: 26)— fue significativa: implicó una desaproba-
ción del proceso que llevó la transición hacia la democracia, puesto que
no llegó la consolidación. Los abusos de una clase política que se expresó
en altos niveles de corrupción y en una serie de pactos de impunidad, tra-
jeron consigo el desencanto, la desconfianza y la desvinculación ciudada-
na con relación a los tres grandes partidos políticos, y el apoyo se trasladó
a un nuevo partido-movimiento que surgió en 2014 (Aziz, 2020: 26).
Fue así que, en el ámbito electoral, el sexenio de Enrique Peña se
caracterizó por una reconfiguración radical de las fuerzas políticas. Se
colapsó el sistema de partidos que estructuró la política mexicana desde
la transición democrática. Se configuró el de las fuerzas políticas en el
ámbito socioterritorial; hubo una recomposición de las coaliciones pre-
sidenciales y se dio un voto cruzado masivo que benefició a AMLO (véase
Sonnleitner, 2020). Según Alberto Aziz (2020), en la opinión pública
surgió el debate de si Morena sería un nuevo PRI. Otros argumentaron
que Morena no es un partido sino un movimiento. Pero la geometría
partidista surgida después de 1988 (PRI, PAN y PRD) aún no logra recu-
perarse (Aziz, 2020: 76-78). A menos que se coloquen como un frente
opositor a AMLO y Morena sin propuestas o sin un proyecto alternativo.
El paso desde un sistema autoritario de partido hegemónico hacia uno
competitivo y multipartidista, propició una serie de instituciones demo-
 L     ... 119

cráticas y reajustes en el régimen político: la efectiva separación de pode-

res; los gobiernos divididos; el papel cada vez más relevante del Congreso
frente al Poder Ejecutivo, y un renovado federalismo… (Díaz, 2019: 34).
Empero, el sistema de partidos en México entró en una tercera fase:
La pasada elección federal de 2018 marca posiblemente el inicio de una ter-
cera fase del sistema de partidos […]. Cabe señalar que la primera transfor-
mación ocurrió durante los noventa y comprendió el paso desde un primer
sistema caracterizado por una competencia electoral muy limitada y el con-
secuente dominio de un solo partido hacia un segundo sistema de partidos
competitivo y multipartidista moderado, con tres partidos principales alrede-
dor de los cuales se estructuró de manera regular tanto la competencia como
la cooperación en las arenas electoral y legislativa […]. [Por eso] el sistema
mexicano de partidos durante esta etapa se podría describir mejor como otro
caso más de “estabilidad sin raíces” […] lejos de permanecer estático, el siste-
ma ha experimentado una segunda transformación relevante, cuyos efectos se
han manifestado claramente en el proceso electoral federal de 2018 […]. La
situación actual en el sistema de partidos se puede describir como una desins-
titucionalización significativa respecto al pasado, cuyas causas son complejas
e involucran: una creciente insatisfacción de los electores con el desempeño
de los gobiernos de los partidos tradicionales (Díaz, 2019: 35-36).

Por un lado, el crecimiento exponencial de Morena en 2018 fue co-

yuntural, y falta tiempo para que se consolide como un nuevo partido
mayoritario, dominante o hegemónico. En la elección de 2018, More-
na, al ser un movimiento-partido, tuvo que aglutinar a diversas fuerzas.
Abandonó o atemperó, al menos, el discurso político polarizante, lo que
permitió la construcción de una coalición dominante (Santiago, 2020:
334). Dicha coalición se encaminó a triunfar; en el ámbito legislativo se
incrementó el número de legisladores en sus bancadas. El Instituto Na-
cional Electoral (INE) inicialmente le asignó 55 senadores y 191 diputa-
dos. Pero en el Senado incrementó su bancada con cuatro legisladores y
en la Cámara de Diputados con 63 (Santiago, 2020: 336).
Para Javier Santiago (2020) se conformó un sistema de partido pre-
dominante. Dicha apreciación parte quizá de observar la superioridad
en cantidad, número o intensidad que Morena como fuerza política te-
nía sobre otras. Pero su debilidad radicaba en un liderazgo carismático
120 A A

y en alianzas que condicionaban su inestabilidad. Estas características

harían que Morena no se institucionalizara como partido político. Su
característica fue la fragilidad, la cual, aun cuando no iba a desplazarlo
en el corto plazo, lo debilitaría (Santiago, 2020: 336). Tal y como suce-
dió en las elecciones intermedias de 2021.
Lo que queda claro es que el terremoto morenista sacudió al sistema
de partidos, y éstos no dan señales de recuperación (Sonnleitner, 2020).
Por otro lado, para Prud’homme (2020) el tránsito de un sistema multi-
partidista moderado a un sistema de partido dominante no es tan claro.
Para Prud’homme el tema es más complejo, y aún es temprano para
decir qué se ha llegado a definir en el nuevo sistema de partidos mexi-
cano únicamente con base en los resultados electorales: Morena queda
en situación de dominación, pero aún no hay un sistema de partido
dominante. Las elecciones intermedias de 2021 medio aclararon esta
incógnita, pues se instauró un “partido mayoritario o dominante en el
sistema de partidos”, pero no un “sistema de partido dominante”.2
La elección intermedia de junio de 2021 dejó algunas enseñanzas.
Para Sonnleitner y Viqueira (2021) se deben matizar algunas ideas que
se afianzaron en dicho proceso electoral. Con el propósito de desmentir
o precisar algunas falacias al respecto, dicen lo siguiente:
Falacia 1: “La concurrencia de las elecciones federales con las de go-
bernador explica la alta participación electoral”. Si bien se elogió la alta
participación (52.7 %) en dichos comicios, fue tan sólo ligeramente su-
perior a la de las elecciones intermedias de 2015, 2009 y de 2003, pero
inferior a la de la elección de 1997, cuando el PRI perdió la mayoría de
la Cámara de Diputados (Sonnleitner y Viqueira, 2021).
La falacia 2 es que “Morena es el partido de los pobres”. Sonn-
leitner y Viqueira (2021) plantean que la correlación entre el nivel de
desarrollo de los distritos y el porcentaje de votos a favor de Morena no
es la que se supone. El ahora partido oficial obtiene sus mejores resulta-
dos en distritos que tienen un alto nivel de escolaridad (10.3 años). Esto
contrasta con lo que sucedía antes con el PRI —cuya votación aumenta-

2
“Lo propio de sistema predominante es que haya competencia, pero sin alternan-
cia efectiva” (Sartori citado por Mella, 2012: 116-117).
 L     ... 121

ba fuertemente conforme la escolaridad de los votantes disminuía—, así

como con el perfil del voto panista —cuyo electorado se concentra en los
estratos con mayores promedios de escolaridad.
La falacia 3 es “que el PAN se recuperó”. Si bien el partido albiazul si-
gue contando con bases estables y territorialmente arraigadas, ha sufrido
un importante retroceso (Sonnleitnery Viqueira, 2021).
La falacia 4: “El PRI está en agonía”. El partido tricolor perdió todas
las gubernaturas que poseía; sin embargo, logró aumentar ligeramente
su porcentaje de votos (1.2 %). El PRI está perdiendo su famoso “voto
verde” por lo que no puede competir exitosamente en el mundo rural.
Si el PRI quiere sobrevivir, tendrá que arraigar en las franjas pobres y de
clase media urbanas (Sonnleitner y Viqueira, 2021).
La falacia 5 es la siguiente: “La chiquillada no cuenta más que para
completar mayorías en las cámaras”. Aunque tienen una distribución
territorial muy desigual, estos partidos minoritarios son importantes en
territorios muy bien localizados y han logrado avances. Un ejemplo es
Movimiento Ciudadano (MC), el cual, después de haber conquistado
Jalisco, ha extendido su fuerza a Nuevo León, Campeche y en lugares de
Chihuahua, Nayarit y Veracruz. El Partido Verde Ecologista de México
(PVEM) sigue siendo importante en Chiapas y conquistó la gubernatura
de San Luis Potosí. El PRD conserva una fuerza significativa en territo-
rios de Michoacán, Guerrero y Tabasco (Sonnleitner y Viqueira, 2021).
La falacia 6 es: “El retroceso de Morena en la Ciudad de México es
un voto de castigo a la gestión de Claudia Sheinbaum”. La disminución
del porcentaje de votos por Morena en la capital del país, y el triunfo de
la alianza PAN-PRI-PRD en ocho de las 16 alcaldías, carecen todavía de
la suficiente perspectiva para ser explicados. Lo que sí es específico de la
capital, a diferencia de la regla en el país, es que la participación electoral
aumentó en los distritos con un alto nivel de desarrollo, favoreciendo al
voto panista (Sonnleitner y Viqueira, 2021).
Por último, la falacia 7 señala “que Morena no tendría la mayoría ab-
soluta en la Cámara de Diputados”. No es imposible que un buen número
de diputados abandonen sus bancadas originales para sumarse a Morena
al iniciarse la LXV Legislatura o en los meses siguientes; y que por lo
tanto se dé el transfuguismo político-partidista. Sólo así se sabrá el peso
de cada partido político en la Cámara baja (Sonnleitner y Viqueira, 2021).
122 A A

Qué dice la estadística descriptiva

Generalmente, el sistema de partidos se toma como la variable depen-
diente del sistema electoral al determinar su número. La literatura po-
litológica concibe el papel o función del sistema electoral en función de
los votos en escaños. Con fines heurísticos, en los siguientes párrafos se
analizará lo siguiente: los resultados electorales en la elección de dipu-
tados por el principio de mayoría relativa; la integración de la Cámara
de Diputados, y el tipo de relación que se ha establecido con el Poder
Ejecutivo. Aunque nuestro sistema es bicameral, se excluye al Senado
por las distorsiones que genera en la representación poblacional y en
la conformación de un gobierno unificado o un gobierno dividido; la
consideración de la Cámara alta podría dar pie a la instauración de un
gobierno no unificado. Por lo tanto, se elige a 500 diputados, de los cua-
les 300 son electos de acuerdo con el principio de votación mayoritaria
relativa, y los otros 200 por el principio de representación proporcional.
Para la asignación de diputados de representación proporcional, se pro-
cede a la aplicación de una fórmula de proporcionalidad pura, cuyos
elementos son el cociente natural y el resto mayor.
A reserva de que se consulte con detalle la tabla 1 y el gráfico 1, en
el periodo de estudio aludido (1991-2021) se manifiestan tres ritmos o
tiempos en la mecánica del cambio en el sistema de partidos en México.
En una mirada global, el primero corresponde a las elecciones de 1991
y 1994, es decir, a los últimos años de existencia del sistema de partido
hegemónico. Le siguen las elecciones de 1997, 2003, 2006, 2009 y 2015,
en ellas el sistema de partidos es claramente multipartidista y su número
efectivo es de entre 2.5 y tres fuerzas políticas. Este periodo corresponde
al llamado periodo de transición a la democracia por la vía electoral y
de la lucha por el reconocimiento y respeto al voto como mecanismo de
acceso al poder. Finalmente, las elecciones de 2018 y 2021 apuntan a la
redefinición del sistema de partidos; como ya se dijo páginas atrás, para
que se instaure un sistema de partido dominante aún es muy pronto
(Prud’homme, 2020). Con todo, Morena sí es una fuerza política domi-
nante en el sistema de partidos.3

3
Generalmente la ciencia política entiende por sistema de partido dominante al
 TABLA 1
Porcentaje de votación obtenido por el principio de mayoría relativa para Diputados federales (1991-2021)*

1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021
PAN 16.82 24.98 26.61 38.24 30.73 33.39 28.01 25.89 21.04 17.69 18.90
PRI 58.47 48.58 39.11 36.92 23.14 28.21 36.75 29.87 28.82 16.44 18.37
PRD 7.91 16.12 25.71 18.68 17.61 28.99 12.20 16.46 10.78 5.08 3.77
PVEM 1.37 1.36 3.82 -- 3.99 -- 6.52 4.06 6.50 4.68 5.63
PT 1.08 2.58 2.69 -- 2.40 -- 3.57 2.76 2.81 3.46 3.36
MC -- -- -- -- 2.26 -- 2.38 2.58 6.10 4.24 7.27
Morena -- -- -- -- -- -- -- -- 8.35 36.60 35.33
Otros partidos 9.52 3.16 2.12 3.76 2.79 6.9 9.64 13.35 10.73 9.04 7.37

Fuente: Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones del Proceso Electoral del INE. Se puede consultar en <https://www.ine.mx/
voto-yelecciones/resultados-electorales/>.
*
Para 1991, 1994 se incluye en “otros partidos” los no registrados.
*
En la elección del año 2000, el porcentaje de votación del PRD incluye la coalición con los partidos PT, Convergencia, PAS y PSN.
*
El PAN incluye su coalición con el PVEM.
*
Para el 2003 se contempla Convergencia como MC.
*
No se contempla la coalición PRI-PVEM.
*
Para el 2005 se contempla en el porcentaje del PRI su coalición con el PVEM; y en el PRD su coalición con Convergencia y PT.
*
Para el 2009 y 2012 no se contemplan las coaliciones, sólo los votos emitidos por cada partido.
*
Para el 2012 y 2015 en la casilla “otros partidos” contemplan las coaliciones entre los partidos.
*
Para el 2005 la casilla “otros partidos” considera los votos emitidos a Nueva Alianza y Encuentro Social; no se consideran las coaliciones.
*
Para la elección de 2021 se consideró el cómputo distrital del 13 de junio.

123
124

GRÁFICO 1
Porcentajes obtenidos en la elección de diputados federales
por el principio de mayoría relativa (1991-2021)
70

60

PAN
50
PRI

PRD
40
PVEM

30 PT

MC
20
Morena

Otros partidos
10

0
1991 1994 1997 2000 2003 2005 2009 2012 2015 2018 2021

Fuente: Elaboración propia.

En la elección de 2018 se dio el llamado tsunami de Morena. Pero

en la elección intermedia de 2021 dio muestras de la importancia de
los territorios y los procesos locales. En cuanto al triunfo de Morena
en 2021, Willibald Sonnleitner (2021), sostiene que “no solo trajo un
nuevo partido dominante sino que reacomodó el papel que juegan los
partidos en el sistema político”. Para Sonnleitner, el tripartidismo co-
menzó a erosionarse desde 2013 y colapsó en 2018. Ya en el declive en
conjunto, los partidos de la transición democrática y Morena pasaron a
ser la fuerza dominante en el sistema de partidos. Como se observa, es-
tamos en un periodo de transformación política e institucional, esto es,
de una reconfiguración que sigue en curso, cuya distribución territorial
invita a distinguir configuraciones regionales.

sistema donde una fuerza política tiene una influencia superior a otras. Pero a diferen-
cia del partido hegemónico permite la competencia electoral. Por lo tanto, comparte el
poder y puede perder elecciones o necesita de otras fuerzas para conformar coaliciones
de gobierno en los órganos legislativos. Como sistema tiene ya cierta estabilidad y ca-
racterísticas propias dadas a lo largo del tiempo.
 L     ... 125

A nivel de la elección distrital, el PAN es fuerte en el Bajío, Tamau-

lipas, Nuevo León, Baja California, la Ciudad de México, “el corredor
azul” del Estado de México y Yucatán. El PRI se reconfigura y su fuerza
se concentra en Coahuila, Nuevo León, Hidalgo, Guerrero y Oaxaca.
El PRD apenas se hace presente en zonas de Michoacán, Guerrero, el
Valle de México, Veracruz y Tabasco. En el caso de Morena y después
del tsunami de la elección de 2018, crece en los estados norteños y des-
ciende en la capital del país, Estado de México, Hidalgo y Puebla. Y
enclaves de partidos emergentes como el Partido del Trabajo (PT) y MC
(Sonnleitner, 2021).
Pero en una visión de mediano plazo, otra vertiente que tiene que ver
con el sistema de partidos es la que se da en los órganos colegiados de
representación política; en este caso, en la Cámara de Diputados. Por
cuestiones heurísticas se excluye al Senado de la República. En primer
lugar fue por la forma en que se designa e integra, y en segundo lugar
porque en el interés gubernamental se está más al tanto de la integra-
ción de este órgano colegiado.4
De igual manera, en la tabla 2 y el gráfico 2 se observan los cambios
que el sistema de partidos instituido ha tenido con el Poder Ejecutivo fe-
deral. Antes conviene delinear la travesía en la integración de la Cámara
de Diputados. Si bien es cierto que hay una cláusula de gobernabilidad
que tiene que ver con la sobrerrepresentación con el partido que obtuvo
la votación más alta, el gobierno unificado tiene sentido cuando el presi-
dente de la República tiene o no mayoría absoluta (la mitad más uno de
los integrantes). En caso contrario, se conforma un gobierno dividido.
Lo anterior es importante, porque entre estos entes se establece una re-
lación en la que son gobierno, a partir de tres actividades: la aprobación
de leyes secundarias, el presupuesto y la cuenta pública.5

4
En este sentido, por gobierno dividido debe entenderse con mayor precisión
“aquél en que la mayoría de la Cámara pertenece a un partido y el presidente […]
a otro. Y al contrario, cuando un partido posee el control, tanto del Ejecutivo como
del Legislativo, unicameral o bicameral, se habla de gobierno unificado, mientras que
cuando nadie cuenta con mayoría (absoluta) congresional se habla de gobiernos no
unificados” (Hurtado, 1998: 46).
5
Después de un largo periodo de gobiernos divididos, en el gobierno unificado del
 TABLA 2

126
Escaños en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión por los principios
de mayoría relativa y representación proporcional (1991-2021)*
LV LVI LVII LVIII LIX LX LXI LXII LXIII LXIV
(1991-1994) (1994- (1997- (2000- (2003- (2006- (2009- (2012- (2015- (2018-
1997) 2000) 2003) 2006) 2009) 2012) 2015) 2018) 2021)
PAN 89 119 121 205 147 206 142 114 109 79
PRI 320 300 239 211 223 106 242 212 205 48
PRD 41 71 125 50 95 127 63 104 54 11
PT 10 7 8 7 11 14 15 48
PVEM 6 18 17 17 22 29 39 11
MC** 3 5 18 6 16 20 25
Morena 47 254
Otros 50 2 5 6 15 11 10 26 24
partidos
Fuente: Cámara de Diputados. Congreso de la Unión. Recuperado de INE, 2015; 2021.
MR: Mayoría relativa.
RP: Representación proporcional.
*
Los datos corresponden a los cómputos del INE hasta junio de 2021.
Faltan los de RP y oficiales definitivos.
**
En MC se considera su antecedente Convergencia por la Democracia, el cual se fundó en 1999. En 2011 cambia a Movimiento
Ciudadano.
 GRÁFICO 2
Porcentaje obtenido para la integración
de la Cámara de Diputados (1991-2021)*
350

PAN
300
PRI

PRD
250
PT
200 PVEM
Curules

150
MC**

100

MORENA
50

0 OTROS

(1991-1994) (1994-1997) (1997-2000) (2000-2003) (2003-2006) (2006-2009) (2009- 2012) (2012-2015) (2015-2018) (2018-2021)

LV LVI LVII LVIII LIX LX LXI LXII LXIII LXIV

Fuente: Elaboración propia.

*
Los datos corresponden a los cómputos del INE hasta junio de 2021. Faltan los de RP y oficiales definitivos.

127
128 A A

Los gobiernos divididos son importantes: se determinan por la inte-

gración del Poder Legislativo y por la interacción que deriva del sistema
de partidos en la conformación de mayorías. Generalmente, el gobierno
dividido se define como la situación —en un sistema presidencial— en
que el partido al que pertenece el Ejecutivo no cuenta con la mayoría
absoluta, por lo que ocupa a diversos especialistas del derecho consti-
tucional y la ciencia política. El veto, siguiendo a Jorge Carpizo (2002:
85), es la participación del Ejecutivo en el proceso legislativo, y tiene tres
fines: 1) evitar la precipitación en el proceso legislativo desde la consi-
deración del Ejecutivo; 2) es una forma de defensa contra la invasión o
imposición del Legislativo, y 3) se aprovecha la experiencia y responsa-
bilidad del Ejecutivo (Carpizo, 2002: 85).
En la tabla 2 se observa cómo el PRI tiene esas amplias mayorías en
las que a la oposición se le reconoce su existencia, pero no es parte de
la gobernabilidad. Son los periodos de 1991-1994 y 1994-1997. Es la
segunda mitad del gobierno de Carlos Salinas, y la primera mitad del de
Ernesto Zedillo, respectivamente. Luego está el periodo de 1997-2000,
en el que incluso para algunos integrantes de la comunidad politoló-
gica, tiene lugar la entrada del régimen democrático; es cuando el PRI
pierde la mayoría en la Cámara de Diputados y se conforma un bloque
opositor. Este periodo corresponde a la segunda mitad del gobierno de
Ernesto Zedillo. Desde esta legislatura hasta las de 2015-2018 se ins-
tauran los gobiernos divididos. Es el llamado periodo de la transición,
en el que existen tres fuerzas políticas con siete gobiernos divididos y
que corresponden a los gobiernos de Ernesto Zedillo (en su segunda
mitad), Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña. En la LX legis-
latura, el PRI tiene una estrepitosa caída al contar con apenas 106 dipu-
tados. Luego se repone, pero en el periodo de estudio (1991-2021) los
gobiernos unificados han existido en un sistema de partido hegemónico
y en el reciente periodo de partido dominante (véase tabla 3).

periodo 2018-2021 se observó que el 62.3 % de los integrantes de la Cámara de Dipu-

tados votaron en reformas legislativas y reglamentos; 14.96 % en reformas constitucio-
nales; 14.3 % fue en leyes de ingresos, presupuestos y cuentas públicas; 4.6 % asuntos de
órganos de gobierno; y 0.6 % puntos de acuerdo (Montaño, 2021: 46).
 TABLA 3
Relación Ejecutivo-Cámara de Diputados (1991-2021)
Carlos Andrés Ma-
Salinas de Ernesto Zedillo Ponce de Vicente Fox Quesada Felipe Calderón Enrique Peña Nieto nuel López
Gortari León (PRI) (PAN) Hinojosa (PAN) (PRI) Obrador
(PRI) (Morena)
LV LVI LVII LVIII LIX LX LXI LXII LXIII LXIV
Cámara de
(1991- (1994- (1997- (2000- (2003- (2006- (2009- (2012- (2015- (2018-
Diputados
1994) 1997) 2000) 2003) 2006) 2009) 2012) 2015) 2018) 2021)
Escaños del
Partido del 320 300 239 205 147 206 142 212 205 254
Ejecutivo
Escaños de la
180 200 261 295 353 294 358 288 295 246
oposición
Tipo de
Unificado Unificado Dividido Dividido Dividido Dividido Dividido Dividido Dividido Unificado
gobierno*

Fuente: Elaboración propia.

*
Se excluye al Senado de la República.

129
130 A A

Si bien es cierto que Morena conformó su mayoría en tiempos pos-

telectorales (en el periodo de 2018-2021) para constituir un bloque que
le permitiera hacer cambios constitucionales sin la oposición, esto se
debió al “transfugismo”, el cual se verifica cuando un individuo decide
cambiar de partido, cambio que puede ser clasificado como falso, puro,
estratégico o independiente (véase Moran-Torres, 2017).6

El balance provisional

Una premisa que debemos resaltar es que los partidos políticos son im-
portantes para la democracia, al menos en su aspecto funcional. La crisis
global de éstos es real. Han perdido la confianza de la ciudadanía, su
identidad, y sus vínculos con la sociedad son muy escasos. Son insti-
tuciones demasiado autónomas frente al Estado. Su crisis generalizada
tiene tres vertientes: una institucional, otra política, y una más del régi-
men democrático. La institucional es propia de los partidos en cuanto
pilares del modo adecuado de operar y desenvolverse en los regímenes
democráticos.
La crisis política corresponde a que son los entramados mediante los
cuales se accede al poder, y los actores y la clase política tienen un des-
prestigio total. Finalmente, la crisis del régimen democrático se da en la
dirección de cómo lograr el equilibrio entre eficacia y legitimidad. No
obstante, hay embates en que la erosión no pone en una situación de
fragilidad a la democracia representativa.
Es claro que a los partidos políticos les hace falta mejores mecanismos
de control y vigilancia. Considerando esto como un problema político
y público, sin valoraciones positivas o negativas de estas instituciones,
advertimos que, pese a la tendencia global de su crisis, frenan la instau-
ración de procesos políticos populistas, autocráticos o autoritarios con
una base clientelar y/o corporativa que dinamitan la institucionalidad de
la democracia en su vertiente republicana (institucional y de respeto a la

6
En la LVII legislatura hubo 20 casos; en la LVIII, 12; en la LIX, 26; la LX nueve; en
la LXI, 17; en la LXII, 20; en la LXIII, 40; y en la LXIV, 80 casos (Montaño, 2021: 46).
 L     ... 131

ley). Lo anterior, desde luego, es una tendencia global en la que México

está inserto. Pero está claro que el sistema de partidos en el país transitó,
a lo largo de 30 años, de un sistema hegemónico a uno multipartidista.
Luego, teniendo ya al voto como el elemento central y formal de
la democracia en el sistema de partidos de México, el país está en un
proceso de realineamiento electoral. El sistema de tres partidos cla-
ramente diferenciados fue hecho a un lado. El debate radica en si se
está instaurando un sistema de partido hegemónico; pero la evidencia
y una sensata interpretación de la estadística descriptiva, el contexto y
las tendencias apuntan a que estamos en la instauración de un partido
dominante o mayoritario en el sistema de partidos. Esto significa que
Morena tiene un papel en donde manifiesta una tendencia a dirigir la
vida política, pero aún no hay relaciones que den cuenta de una visión
sistémica estable y ordenada.
La diferencia entre sistema de partido hegemónico y un sistema de
partido dominante o mayoritario, no es una argucia narrativa, sino el in-
tento de precisar y clasificar de la mejor manera la reconfiguración del sis-
tema de partidos en México. La idea de sistema implica que, como tal, las
partes que lo integran están ordenadas por normas y procedimientos que
regulan su funcionamiento en un lapso de tiempo y se logra la estabilidad.
En tanto que una fuerza política, ya sea partido mayoritario o do-
minante, que se inserta en el sistema de partidos es la expresión de una
coyuntura histórica cuyos resultados será posible observar en uno o dos
procesos electorales más. Los próximos procesos electorales serán im-
portantes para visualizar si hay o no estabilidad en el sistema de parti-
dos, y también para identificar aquellos en los que hay una volatilidad;
los electores ahora no tienen dueño y emiten su voto de manera es-
tratégica y/o diferenciada. Y las dinámicas territoriales de tipo local y
regional también son fundamentales.

Bibliografía

Albalá, A., y S. Vieira (2014), “¿Crisis de los partidos en América Lati-

na? El papel de los partidos políticos latinoamericanos en el escena-
rio reciente”, en Política, vol. 52, núm. 1, pp. 145-170.
132 A A

Aziz, A. (2020), “Desdemocratización y realineamiento político-electo-

ral en México”, en A. Aziz, E. Valencia y J. Alonso, Tres miradas al
México de hoy, Cátedra Interinstitucional / Universidad de Guadala-
jara-Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropolo-
gía Social (CIESAS), México, pp. 21-86.
Barreda, M., y L. Ruiz (2019), “Confianza partidista y estabilidad elec-
toral en América Latina”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 81,
núm. 2, pp. 247-273.
Bobbio, N. (1997), El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econó-
mica (FCE), Ciudad de México.
Calero, A. (1982), Partidos políticos y democracia, Salvat, Barcelona.
Cárdenas, J. (1996), Partidos políticos y democracia, Instituto Nacional
Electoral (ine), México.
Carpizo, J. (2002), El presidencialismo mexicano, Siglo XXI, Ciudad de
México.
Corral, M. (2008), “(Des)confianza en los partidos políticos en América
Latina”, en Revista de ciencia política, vol. 28, núm. 2, Santiago, pp.
195-202.
Díaz, O. (2019), “El sistema de partidos mexicano después de la elec-
ción crítica de 2018. Desalineamiento, cartelización y desinstitucio-
nalización”, en Estudios sobre las Culturas Contemporáneas, vol. XXV,
núm. 5, pp. 33-71.
Domínguez, E. (2017), “La teoría del realineamiento y la evolución del
sistema político estadounidense”, en Revista Universidad de La Ha-
bana, núm. 284, pp. 84-105.
Duverger, M. (1996), Los partidos políticos, FCE, México.
Espinoza, R., y J. Navarrete (2016), “Morena en la reconfiguración del
sistema de partidos en México”, en Estudios Políticos, núm. 37, pp.
81-109.
Hurtado, J. (1998), “Los gobiernos divididos y las elecciones de 1998 en
México”, en Este País, núm. 85, pp. 46-53.
INE (2015), “Distribución de Cámara de Diputados en elecciones de
1991 a 2015”, en Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones
Federales 2014-2015, recuperado de <http://siceef.ine.mx/camdipu-
tados.html?p%C3%A1gina=1>.
 L     ... 133

______ (2018), “Concluye el INE la integración del Congreso de la

Unión”, en INE, recuperado de <https://centralelectoral.ine.mx/
wp-content/uploads/2018/08/Descarga-aqui%CC%81-la-infogra-
fi%CC%81a-8.pdf>.
______ (2021), “Cómputos distritales 2021”, en INE, recuperado de <ht-
tps://computos2021.ine.mx/votos-distrito/mapa>.
Mair, P. (2015), Gobernando el vacío. La banalización de la democracia
occidental, Alianza, Madrid.
Martínez, A. (2018), “La institucionalización del sistema de partidos en
América Latina: revisión conceptual y metodológica”, en Revista de
El Colegio de San Luis, vol. 8, núm. 15, pp. 205-236.
Mella, M. (2012), Elementos de Ciencia Política. Conceptos, actores y pro-
cesos, vol. 1, Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de
Chile, RIL Editores, Santiago de Chile.
Merino, M. (2003), La transición votada. Crítica a la interpretación del
cambio político en México, FCE, Ciudad de México.
Montaño, M. (2021), “El Poder Legislativo mexicano 2018-2019: el
regreso del gobierno unificado”, en P. Pineda (coord.), Estructura ins-
titucional, división de poderes y ejercicio de gobierno en México, Univer-
sidad de Guadalajara, Guadalajara, pp. 35-56.
Morán-Torres, E. (2017), “Transfuguismo: dicotomía entre la lealtad
partidaria y la participación política. Una visión desde los prece-
dentes judiciales en México”, en Díkaion. Revista de Fundamenta-
ción Jurídica, vol. 26, núm. 1, pp. 84-106, recuperado de <https://doi.
org/10.5294/dika.2017.26.1.5>.
Oppo, A. (1998), “Partidos políticos”, en N. Bobbio, N. Matteucci y G.
Pasquino, Diccionario de política, Siglo XXI, México, pp. 1153-1160.
Panebianco, A. (2009), Modelos de partido, Alianza, Madrid.
Prud’homme, J. F. (2020), “Partidos y sistema de partidos en las eleccio-
nes mexicanas de 2018”, en Foro Internacional, vol. LX, núm. 2, pp.
397-450.
Rosanvallon, P. (2012), “Pensar el populismo”, en Este País, núm. 249, re-
cuperado de <https://archivo.estepais.com/site/2012/pensar-el-po-
pulismo/>.
______ (2020), El siglo del populismo. Historia, teoría y crítica, Manantial,
Argentina.
134 A A

Santiago, J. (2020), “El sistema de partidos en México”, en S. López

(coord.), El sistema de partidos políticos de México hacia el 2021 y 2024,
Instituto Electoral del Estado de Guanajuato-Instituto Electoral de
Michoacán, pp. 316-338.
Sartori, G. (1997), Partidos y sistemas de partidos, Alianza, Madrid.
Sonnleitner, W. (2020), “La reconfiguración territorial de las fuerzas
políticas mexicanas: geografía de la fragmentación, el colapso y la
recomposición del sistema de partidos (2012-2018)”, en Foro Inter-
nacional, vol. LX, núm. 2, pp. 451-500.
______ (2021), “¿Qué queda del tripartidismo después del tsunami
de Morena?”, en La Lista, recuperado de <https://la-lista.com/opi-
nion/2021/06/24/que-queda-del-tripartidismo-despues-del-tsuna-
mi-de-morena>.
Sonnleitner, W., y J. Viqueira (2021), “Siete falacias electorales”, en Le-
tras Libres, recuperado de <https://www.letraslibres.com/mexico/po-
litica/siete-falacias-electorales>.
Tilly, C. (2007), Contienda política y democracia en Europa, 1650-2000,
Editorial Hacer, Barcelona.
Vallès, J. M., y A. Bosch (1997), Sistemas electorales y gobierno representa-
tivo, Ariel, Barcelona.
Woldenberg, J. (1993), “Estado y partido: una periodización”, en Revista
Mexicana de Sociología, núm. 2, Universidad Nacional Autónoma de
México, pp. 83-96.
 ANEXO 1
Escaños en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión por los principios
de mayoría relativa y representación proporcional (1991-2021)
LV LVI LVII LVIII LIX LX LXI LXII LXIII LXIV LXV
(1991- (1994- (1997- (2000- (2003- (2006- (2009- (2012- (2015- (2018- (2021-
1994) 1997) 2000) 2003) 2006) 2009) 2012) 2015) 2018) 2021) 2024)*
MR RP MR RP MR RP MR RP MR RP MR RP MP RP MP RP MR RP MP RP MR

PAN 11 78 21 98 63 58 135 70 76 71 136 70 68 74 52 62 56 53 41 38 70

PRI 289 31 273 27 166 73 132 79 159 64 65 41 188 54 163 49 158 47 10 38 30
PRD 41 6 65 70 55 24 26 54 41 91 36 34 29 60 44 29 25 6 5 7
PT 10 1 6 2 6 1 6 2 9 4 10 5 10 41 7 32
PVEM 6 7 11 3 14 0 17 4 18 14 15 21 18 5 6 31
MC** 3 5 5 13 6 6 10 10 10 14 11 7
Morena 22 25 163 91 123
Otros 50 2 5 6 1 14 2 9 10 4 22 20 4
Total 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300 200 300

Fuente: Cámara de Diputados. Congreso de la Unión. Recuperado de INE, 2015; 2021.

MR: Mayoría relativa.
RP: Representación proporcional.
*
Los datos corresponden a los cómputos del INE de hasta junio de 2021.
Faltan los de RP y definitivos y oficiales.

135
**
En MC están considerado su antecedente Convergencia por la Democracia el cual se fundó en 1999.
En 2011 cambia a Movimiento Ciudadano.
 HACIA DÓNDE SE PERFILA EL NUEVO SISTEMA
DE PARTIDOS EN MÉXICO

Juan Reyes del Campillo

Con la elección presidencial de 2018, el sistema partidario mexicano

que surgió de la transición de los años noventa del siglo pasado quedó
severamente colapsado. El tripartidismo forjado desde 1994, en donde
el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacio-
nal (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) controlaron
la mayoría de las posiciones políticas, los recursos del financiamiento
público, los tiempos en radio y televisión, así como los espacios políti-
cos en las instituciones electorales, sucumbió ante los embates de una
nueva fuerza política: el Movimiento Regeneración Nacional (Morena).
Durante ese proceso electoral se modificaron intensamente las interac-
ciones entre los partidos políticos, y la mecánica del pluralismo mode-
rado que se había alimentado de un bipartidismo segmentado terminó
por agotarse. Hoy en día, si bien ese pluralismo se mantiene y fue un
elemento inherente al escenario político de la elección en 2021, las di-
námicas que se desarrollan hoy en el sistema de partidos resultan com-
pletamente diferentes.
¿Pero qué fue exactamente lo que sucedió en el sistema partidario
pluripartidista durante la elección de 2018, y cuáles han sido los aspec-
tos que se modificaron en la mecánica de las relaciones interpartidarias?
Lo que nos proponemos realizar en esta entrega es explicar qué ha pa-
sado con el sistema de partidos en el país desde los años de la transición
y hacia dónde se dirige en el futuro inmediato. En este caso es impres-

137
138 J R

cindible revisar la relación entre el formato y la mecánica que propone

Sartori (1992: 162) en su clásico libro sobre los sistemas partidarios, en
el que plantea la necesidad de analizar el criterio numérico y la variable
ideológica para pasar de las clases a los tipos de sistemas partidarios. Se
trata, de acuerdo con este autor, de estudiar “cómo se relaciona la clase,
que denota el formato, con el tipo, que connota las propiedades”.
Durante muchos años, el pluralismo limitado que se estableció y
consolidó en México se ha caracterizado por desarrollar una competen-
cia centrípeta, en donde no existen oposiciones extremas ni una profun-
da distancia ideológica entre los partidos, sino una competencia política
moderada. Sin embargo, el cambio reciente del sistema se caracteriza
por haber dejado atrás un bipartidismo segmentado de oposiciones bi-
laterales, en el que el PRI tenía en ciertas regiones del país como opositor
al PAN, y en otras al PRD. Con el ascenso de Morena, lo que vamos a
encontrar como novedoso en el sistema de partidos es la superación de
esa mecánica y, posteriormente, la configuración de una competencia
bipolar alrededor de dos grandes coaliciones electorales. En todo caso,
hay que asumir también la institucionalización del pluripartidismo, en el
que se reconoce y se afirma la diversidad entre las fuerzas políticas, ade-
más de fortalecerse un espacio para que los partidos desarrollen intensas
relaciones de competencia y colaboración vinculadas con dos polos cla-
ramente delimitados del escenario político.
Es un hecho que los partidos que desarrollaron la transición termi-
naron por empatar con el modelo de desarrollo neoliberal; así se des-
gastaron y fueron perdiendo fuerza electoral. Conformaron un sistema
partidario que logró ubicarse en la centralidad del sistema político y, con
ello, tomaron y formalizaron las principales decisiones. En 2018, estos
partidos se enfrentaron a una fuerza política que se presentó con un pro-
yecto diferente, una propuesta nacional popular, en el sentido de rescatar
las instituciones nacionales, fortalecer al Estado y, con ello, buscar mejo-
rar las condiciones de vida de una mayoría de la población. Así pues, son
estos dos modelos genéricos los que de alguna forma encauzan y dan
sentido a las coaliciones, y que seguramente se habrán de confrontar en
los tiempos políticos de mediano y largo plazo.
 H        ... 139

Los caminos de la transición

Desde los años noventa, cuando se originó el Instituto Federal Electo-

ral, una institución relativamente autónoma del gobierno para organi-
zar las elecciones, los procesos electorales en el país empezaron a tener
mayor credibilidad y reconocimiento por parte de la sociedad civil y de
los propios actores políticos. En consecuencia, las diferentes propuestas
políticas se desplegaron con mayor certidumbre, con recursos, financia-
miento público y con espacios en radio y televisión. Fueron dos opciones
distintas al PRI las que se proyectaron a lo largo y ancho del territorio
nacional, con lo cual se dio inicio a una fuerte e intensa competencia
por los espacios políticos, como casos destacados las gubernaturas de las
entidades de la república.
En la elección presidencial de 1994, al encontrarse el PRI frente a
dos fuertes contendientes, todas las entidades del país presentaron una
fragmentación arriba de dos puntos. Lo relevante de esa elección fue
que se manifestó la pluralidad del país; las oposiciones, segmentadas y
separadas, lograron llevar la fragmentación a 2.84 puntos para perfilar
un sistema con características bipartidistas. Cabe señalar que aun cuan-
do eran todavía evidentes las manifestaciones de un sistema de partido
hegemónico, la presencia de una fuerza política dominante se extinguió
en el país al lograr las oposiciones la suficiente fortaleza en las urnas
como para mostrar una mayor pluralidad.
No obstante, la pluralidad de los tres principales partidos no siempre
se alcanzó en las entidades federativas; por lo general era sólo uno de
los adversarios del PRI —el PAN o el PRD— el que lograba concentrar la
votación opositora. Esa disyuntiva estratégica tenía detrás el efecto me-
cánico del sistema de mayoría relativa, un juego de suma cero en donde
el ganador se lleva todo y los perdedores se quedan sin nada, fuera de
los espacios de representación proporcional en los congresos estatales.
Por ello, en las entidades federativas del país la votación se concentraba
en el PRI y en su principal competidor, mientras que la tercera opción
obtenía sólo una pequeña cantidad de sufragios que la ubicaban como
una fuerza en ocasiones meramente testimonial. En estos casos, a pesar
del formato pluralista de partidos, se establecía una mecánica o disputa
bipartidista.
140 J R

Si bien la concentración segmentada de los votos en el ámbito re-

gional no permitía la eliminación de los partidos a nivel nacional, en
el plano de las elecciones locales la excesiva polarización inducía a la
formación de dinámicas bipartidistas. Se generalizó la idea de que en
el norte del país el PAN era la opción electoral, mientras que en los es-
tados del sur eran más sólidas las preferencias por el PRD. Por ende, el
PAN empezó a obtener triunfos electorales —además de Baja Califor-
nia— en los estados de Aguascalientes, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco,
Nuevo León, Querétaro y Yucatán, mientras que el PRD se consolidaba
no sólo en el Distrito Federal sino también en Chiapas, Guerrero, Mi-
choacán, Oaxaca y Tabasco. Asimismo, debido a escisiones en el PRI, el
PRD logró hacerse de las gubernaturas de Baja California Sur, Tlaxcala
y Zacatecas.
Desde entonces, y ello fue la consecuencia lógica de la transición en
México, el sistema de partido hegemónico dio paso a un sistema de plu-
ralismo limitado y moderado de tres grandes fuerzas políticas, mismas
que fueron acompañadas por pequeñas organizaciones que lograban su-
perar el umbral de votos necesarios para sobrevivir en el escenario elec-
toral. Un pluripartidismo que se caracterizó por reconocer la diversidad
política en el país y que trajo, desde luego, nuevos conflictos y reacomo-
dos entre las diferentes fuerzas, pero también la certeza de que para lle-
gar al gobierno era necesario ganarlo en las urnas. Se hizo evidente que
estos tres grandes y relevantes partidos eran los que tenían la capacidad
de estructurar la competencia en el sistema partidario, los que definían
en cada coyuntura local y federal la disputa por el poder político.
Es importante destacar que las transiciones en las épocas electorales
están marcadas por realineamientos políticos, con los partidos y elec-
tores ajustando posiciones a través de nuevas dimensiones en las líneas
de tensión. Asimismo, el modelo de desalineamiento evalúa a los par-
tidos en términos de su relevancia en cuanto a las necesidades sociales
y políticas de la población (Dalton, Flanagan y Beck, 1984). Lo que un
proceso de desalineamiento prefigura es que existen ciertas épocas (que
se manifiestan en elecciones críticas) en las que se presenta el desva-
necimiento de lealtades de un cuerpo importante de electores en rela-
ción con algún partido político. El resultado de una pérdida de afectos
e identificación partidista tiene como consecuencia el distanciamiento
político electoral respecto a algún partido. Los electores se alejan de
 H        ... 141

ciertos partidos y, dada esa circunstancia, pueden o no acercarse a otros

distintos (López Montiel, 2002).
Sin embargo, las preguntas que debemos hacernos son las siguientes:
¿cuáles fueron las demandas, problemáticas y tensiones que permitie-
ron la consolidación de ese renovado sistema de partidos? ¿Qué fue lo
que dio soporte y sustentabilidad a ese pluripartidismo en México? Es
evidente que, con respecto al PRI, hubo un fuerte desalineamiento polí-
tico electoral. Las recurrentes crisis económicas, y el cambio de modelo
de desarrollo hacia el neoliberalismo, tuvieron como consecuencia que
muchos ciudadanos terminaran alejándose del PRI. Ciertamente fue un
proceso largo y lento, en el cual una importante cantidad de electores
fueron dejando de votar por ese partido. Muchos electores nuevos, que
arribaron a la ciudadanía y a ejercer sus derechos políticos, tampoco
se sintieron identificados con ese partido, al que consideraban antide-
mocrático, inserto en la corrupción y culpable de las prácticas de mal
gobierno. En consecuencia, la porción partidario-electoral priista termi-
nó encogiéndose y disminuyendo en relación con sus etapas previas de
dominación política.
Ahora bien, si muchos electores se distanciaron del PRI, no nece-
sariamente se identificaron o se acercaron política e ideológicamente
a otro partido distinto, ni tampoco se presentó un proceso general de
realineamiento. Fueron distintas las alternativas que se le presentaron al
electorado. Fue posible observar que, en algunas entidades, junto con el
proceso de desalineamiento se fue consolidando uno de realineamiento,
ya fuera con el PAN o con el PRD, aunque ese desalineamiento respecto
al PRI no siempre terminó en un realineamiento con otro partido. Por
supuesto, ocurrió que muchos electores decidieron sustituir al PRI con
otro partido, pero no necesariamente identificándose o vinculándose de
manera afectiva. Es más, varias veces los electores que optaron por un
partido distinto, en un proceso electoral posterior decidieron volver a
modificar su preferencia y regresaron a votar por el PRI, o bien lo hicie-
ron por un tercer partido; es decir: fueron diversos los caminos tomados
por el electorado durante la transición política.
El proceso hacia la conformación de un pluralismo limitado, aunque
acotado por la presencia de distintas dinámicas bipartidistas regiona-
les, ha sido destacado por una buena cantidad de colegas. Los casos de
Baja California, Guanajuato, Chihuahua y Jalisco, como los primeros
142 J R

en los que se presentó la alternancia política, fueron analizados des-

de la perspectiva de que estaban configurándose sistemas bipartidistas
(Espinoza, Mizrahi, Regalado y Rionda, 1998; Alonso, 1995; Mizrahi,
1998; Rionda, 1998; Negrete Mata, 2002). La fuerte concentración de
la votación en el PRI y el PAN (con alrededor de 90 % de la votación) es
lo que prefigura ese tipo de dinámica bipartidista en estos estados. Lo
mismo sucederá durante elecciones posteriores en Nuevo León (Garza,
1998), Querétaro (Morales, 2001), Aguascalientes (Reyes, 2004) y Yu-
catán (Poot y Paredes, 1998). Véase el cuadro 1.

CUADRO 1
Resultados en elecciones locales durante la transición
Estado Año PRI PAN PRD Concentración
Aguascalientes *
1998 37.5 % 52.4 % 6.8 % 89.9 %
Baja California *
1989 38.3 % 47.8 % 3.0 % 86.1 %
Baja California Sur *
1999 37.4 % 6.7 % 55.9 % 93.3 %
Campeche* 1997 48.0 % 3.1 % 41.2 % 89.2 %
Coahuila* 1996 44.5 % 36.8 % 8.5 % 81.3 %
Colima *
1997 42.6 % 38.2 % 16.3 % 80.8 %
Chiapas* 1995 48.1 % 15.3 % 29.9 % 78.0 %
Chihuahua* 1992 47.3 % 49.4 % 3.2 % 96.7 %
Ciudad de México *
1997 25.6 % 18.1 % 48.1 % 73.7 %
Durango** 1995 34.8 % 32.0 % 22.0 %1 66.8 %
Guanajuato* 1995 32.9 % 52.5 % 7.0 % 85.4 %
Guerrero *
1999 49.8 % 3.9 % 42.7 % 92.5 %
Hidalgo* 1999 50.9 % 30.5 % 13.8 % 81.4 %
Jalisco* 1995 37.4 % 53.5 % 4.8 % 90.9 %
Estado de México **
1996 37.2 % 30.4 % 21.6 % 67.6 %
Michoacán* 1995 38.9 % 25.5 % 32.4 % 71.3 %
Morelos** 1997 35.6 % 18.6 % 32.9 % 68.5 %
Nayarit *
1999 44.8 % 52.9 % 2
97.7 %
Nuevo León* 1997 42.0 % 48.6 % 3.2 % 90.6 %
 H        ... 143
Continuación
Oaxaca* 1998 44.8 % 10.4 % 37.4 % 86.2 %
Puebla **
1995 47.0 % 34.9 % 9.4 % 81.9 %
Querétaro* 1997 39.9 % 45.1 % 7.3 % 85.0 %
Quintana Roo* 1999 44.4 % 17.4 % 36.1 % 80.5 %
San Luis Potosí 1997 45.8 % 38.5 % 10.7 % 84.3 %
Sinaloa* 1998 41.8 % 32.9 % 17.7 % 74.7 %
Sonora* 1997 41.3 % 32.4 % 23.2 % 73.7 %
Tabasco **
1997 51.1 % 3.4 % 41.1 % 92.2 %
Tamaulipas** 1995 46.7 % 34.5 % 6.8 % 81.2 %
Tlaxcal* 1998 43.0 % 8.4 % 45.2 % 88.2 %
Veracruz *
1998 49.0 % 27.1 % 17.9 % 76.1 %
Yucatán* 1995 48.8 % 44.4 % 3.3 % 93.2 %
Zacatecas* 1998 38.1 % 13.3 % 44.3 % 82.4 %
Fuente: Elaboración propia con base en información de los organismos electorales locales.
*
Elecciones de gobernador.
**
Elecciones municipales.
1
Resultados del Partido del Trabajo (PT).
2
Resultados de la Alianza por el Cambio (Partido Acción Nacional [PAN]-Partido de la
Revolución Democrática [PRD]-PT-Partido Renovación Social [PRS]).

Respecto a la dinámica bipartidista entre el PRI y el PRD, encon-

tramos también una buena cantidad de trabajos que vislumbran esa
perspectiva. A partir de la elección del jefe de Gobierno en el Distrito
Federal en 1997 (Emmerich, 2001), el PRD empezó a obtener diversos
éxitos electorales en diferentes entidades federativas. Fueron los casos
de Tlaxcala en 1998 (López, 2001), de Zacatecas en 1998 (Muro, 2007
y 2013) y de Baja California Sur en 1999 (Almada y Beltrán, 2013;
Martínez Valdés, 2013), entidades donde tras la separación de tres po-
líticos de añeja militancia en el PRI, éstos alcanzaron el triunfo de las
gubernaturas mediante las siglas del PRD. No obstante, desde años atrás,
el PRD había despuntado y se había consolidado como fuerza opositora
en los estados de Chiapas (Valdés, 2000), Guerrero (Fernández, 2004),
Michoacán (Rivera, 2007), Oaxaca (Martínez y Díaz Montes, 2001) y
Tabasco (Curzio, 1998), estados en los cuales se observaba una dinámi-
ca bipartidista entre el PRI y el PRD. Si bien no todos los autores hacen
énfasis en la idea de una mecánica bipartidista, al observar la fuerte
144 J R

concentración de la votación entre el PRI y el PRD es evidente que se

establecieron en estos estados sistemas con esas características.
De acuerdo con el recuento de las entidades que establecieron di-
námicas bipartidistas durante los años de la transición, es posible de-
terminar que más de la mitad del país se encontraba en esa tesitura.
Asimismo, a partir de la revisión de los textos de otros colegas, podemos
observar que el pluralismo se había instalado de forma muy sólida en
prácticamente todo el país. Casos como Nayarit (Pacheco, 2000), Mo-
relos (Cuna, 2001), Campeche (Escamilla, 2001), Sinaloa (Hernández
y Rocha, 2000), Puebla (Reynoso, 2007), Colima, San Luis Potosí y
Sonora (Reyes del Campillo, 1999), Estado de México (Emmerich y
Arzuaga, 1999) y Veracruz (Reyna, 2007) evidencian que la pluralidad
se asentaba en el país, y que el PRI difícilmente alcanzaba a superar el
50 % de la votación. No obstante, en la mayoría de los casos ese desali-
neamiento no produjo un vínculo directo con otro partido político en
específico, sino que el electorado definía su preferencia de acuerdo con
la coyuntura y con las opciones electorales que se le presentaban. Por lo
general, sobre todo después del triunfo de Vicente Fox Quesada en las
elecciones presidenciales en el año 2000, fue el PAN el partido que en
mayor medida se vio favorecido; sin embargo, en otros espacios los can-
didatos que presentaba el PRD lograron atraer el voto ciudadano.
Como podemos observar, las elecciones en México se volvieron pro-
pensas a polarizar en dos fuerzas principales las preferencias electorales,
aunque no eran siempre los mismos partidos los que aparecían a lo largo
del país disputando las posiciones de mayoría. Sin duda, la crisis econó-
mica había afectado considerablemente la votación del partido oficial,
lo cual tendría como consecuencia el fortalecimiento de los partidos de
oposición. Este conjunto de resultados indica la crisis del sistema de
partido hegemónico y el asentamiento de la pluralidad política en el
país, en donde fuerzas de diferente signo político lograron establecerse
con relativa eficacia en las entidades federativas. Asimismo, a pesar de
las ventajas que tenía el partido oficial, habría que reconocer la capaci-
dad competitiva de las oposiciones. Tanto la pluralidad política como
la capacidad competitiva de la oposición marcaron la crisis del sistema
hegemónico y permitieron proyectar en el corto plazo un sistema de
pluralismo limitado, acotado y/o apuntalado por bipartidismos regiona-
les diferenciados (Reyes del Campillo, 2005).
 H        ... 145

Agotamiento del modelo político de la transición

En México resultaba indispensable que se ampliara y fortaleciera la pre-

sencia de la democracia con relación al autoritarismo. También era hasta
cierto punto lógico que, tras haber sido desplazado el añejo autoritaris-
mo del Poder Ejecutivo en el año 2000, la tensión respecto al modelo
de proyecto nacional empezara a ocupar un lugar relevante en la disputa
por el poder político (Aziz y Alonso, 2009: 289). Por ello, el papel del
Estado en la economía y en el desarrollo nacional empezó a convertirse
en el elemento clave para definir los posicionamientos de los partidos y
los electores; en consecuencia, la polaridad política empezó a definirse
entre las posiciones de izquierda y de derecha.
Como en la mayoría de los países, las diferencias en la sociedad
mexicana son muchas y de muy diversos tipos, aunque no todas las con-
tradicciones llegan necesariamente a expresarse en términos de partidos
políticos, y menos en los escenarios electorales. Asimismo, los partidos
proponen diferentes formas de luchas o demandas y definen posiciones
diversas; en ese sentido son todos multifacéticos, por lo cual muchas
veces no logran diferenciarse entre ellos con suficiente claridad. Por lo
general, es sencillo distinguir e identificar las propuestas socioeconómi-
cas de cada partido; pero otras más, vinculadas a las sociedades moder-
nas (demandas posmaterialistas), los partidos las manifiestan sin mucha
convicción o sin claridad. ¿Cuál es, por ejemplo, el motor central de
la lucha y las reivindicaciones del Partido del Trabajo, o el del Partido
Verde Ecologista de México, o de Movimiento Ciudadano? Es algo que
nunca ha quedado del todo claro para la ciudadanía o la opinión pú-
blica. Por supuesto que buscan expresar una identidad política, pero de
ninguna manera son sus apelativos el centro de sus propuestas y, en gran
medida, son formaciones reactivas a la estructura de la competencia cen-
trada, definida y monopolizada por las fuerzas políticas relevantes.
Fue la elección presidencial de 2006 la que con mayor intensidad
mostró el pluripartidismo en el país: 22 estados mostraron una frag-
mentación superior a los tres puntos. En esta elección, las únicas 10
entidades que mantuvieron un perfil bipartidista fueron Guanajuato,
Jalisco, Nuevo León, Querétaro, Sonora y Yucatán en favor del PAN, y
Chiapas, Distrito Federal, Guerrero y Tabasco en favor del candidato
146 J R

del PRD. En esos comicios, como sabemos, el candidato del PRI, Ro-
berto Madrazo Pintado, cayó hasta el tercer lugar en la contienda, y se
presentó una fuerte y muy intensa disputa nacional entre los candidatos
del PAN, Felipe Calderón Hinojosa, y el de la coalición Por el Bien de
Todos, Andrés Manuel López Obrador. Cada uno de estos dos can-
didatos ganó la mitad de las entidades en el país: la región norte fue
ganada por Calderón, y la zona sur por López Obrador. No obstante, la
presencia del candidato priista, con el 22.26 % de la votación nacional,
impulsó hacia arriba los niveles de fragmentación en los estados y una
fragmentación nacional de 3.29 puntos.
Pero fue precisamente a partir de esa elección que el sistema parti-
dario inició una etapa severa de descomposición. Por un lado, empezó
a presentarse con relativa fuerza la tensión respecto al modelo de desa-
rrollo en el país, tendiendo a polarizarse la votación entre la derecha y la
izquierda (Prud’homme, 2007). Si bien no se percibía de manera clara la
confrontación de dos modelos distintos de desarrollo, los proyectos y las
alternativas que presentaron Calderón y López Obrador sí permitieron
visualizar un fuerte deslinde entre los electores. Por otra parte, la ríspi-
da elección y sus secuelas generaron una pérdida de legitimidad de las
instituciones electorales y, desde entonces, empezó a desarrollarse una
fuerte inestabilidad en el sistema partidario. Los partidos de oposición,
el PAN y el PRD, cuestionaron severamente los procesos electorales por
la intervención de las autoridades, los poderes fácticos y el uso irregular
de recursos públicos y privados, aspectos que rebasaban la capacidad de
los organismos electorales y a las mismas instituciones encargadas de
impartir justicia electoral.
Después de la cuestionada elección presidencial, diversos conflictos
en los estados empezaron a mostrar, además del desencanto generaliza-
do por los procesos electorales, los amplios márgenes de discrecionali-
dad que se daban en el uso de recursos para apuntalar a determinados
candidatos. Al mismo tiempo, quedaron evidenciadas las limitaciones
de los organismos electorales locales por su incapacidad para contener
no sólo los excesos del uso ilegal de recursos, sino las evidentes intromi-
siones de los gobiernos estatales. La mayoría de las elecciones termina-
ron decidiéndose en los tribunales electorales. Sin embargo, a pesar de la
conflictividad que se produjo por la falta de legitimidad de los procesos
 H        ... 147

electorales, la intensa disputa electoral entre los adversarios elevó los

niveles de competitividad y fragmentación partidaria.
Durante este periodo, con el fin de contener el deterioro del siste-
ma electoral, se produjeron dos importantes reformas. La primera de
ellas, en 2007, tuvo como objetivo prioritario cambiar la composición
del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), el cual había
quedado muy desgastado con la elección de 2006. Aunque la renovación
de consejeros se procesó por partes, el cambio de su presidente —Luis
Carlos Ugalde— fue fundamental para recuperar la legitimidad de la
institución. Otro asunto importante tuvo que ver con los recursos que
los partidos destinaban a la compra de espacios en los medios de comu-
nicación, lo cual culminó en la decisión de que en adelante se utilizarían
los tiempos oficiales y dejarían de comprarse espacios por parte de los
partidos políticos (Aziz y Alonso, 2009; Becerra 2010). Otro impor-
tante aspecto de la reforma sería la de empatar las fechas electorales.
Durante muchos años, un mecanismo de dominación del régimen auto-
ritario fue separar las fechas de las elecciones en los estados y celebrarlas
de acuerdo con un calendario que le convenía más y le permitía mover
a sus operadores electorales. Así pues, se consensuó que se fuesen agru-
pando los procesos electorales estatales de cada año en una sola fecha.
Por su parte, los partidos políticos entraron en una etapa de desarro-
llo sumamente complicada y desgastante. Conflictos internos severos se
produjeron en la disputa por controlar las direcciones de los principales
partidos mexicanos. Encabezar las direcciones partidarias implica ma-
nejar no sólo los recursos del financiamiento público, sino contar con
cierto manejo discrecional de las diferentes candidaturas del partido a
los puestos de representación y autoridad política. En ese sentido, las
contiendas por dirigir a los partidos se traducen en una lucha muy in-
tensa al ponerse en juego la posibilidad de utilizar vastos recursos políti-
cos y económicos. Cabe agregar que, por lo general, los partidos no son
muy dados a transparentar el ejercicio de sus recursos.
El PRI, después de su devastadora derrota electoral, quedó desdibu-
jado en el espectro político. Solamente las expectativas en la figura de
Enrique Peña Nieto, y el control de la mayoría de las gubernaturas,
lograron sacarlo del marasmo en que se encontraba. Asimismo, los am-
plios recursos dispuestos en las campañas le permitieron superar la cri-
148 J R

sis que padecía. El PRI decidió, bajo el argumento de la unidad, tomar

las riendas de todas las decisiones importantes en su dirección nacional
(Mirón Lince, 2010). Esa sería, sin duda, la mejor vía para apuntalar la
candidatura de Peña Nieto en 2012. En muchas de las contiendas de go-
bernador, la presencia (de recursos económicos y operadores) del futuro
candidato presidencial fue una constante, lo cual le permitiría tener bajo
su dominio a la extensa estructura partidaria.
El PAN, como partido de gobierno, sufrió fuertes presiones desde la
presidencia de la República y desarrolló un álgido proceso de conflic-
tos y reacomodos (Alarcón, 2010). Las diferencias internas dentro del
partido se manifestaron en diversos cambios en la dirección nacional
vinculados con distintos fracasos en elecciones federales y locales. El
PAN no pudo refrendar sus éxitos en Yucatán (2007) y Nayarit (2008),
perdió en Michoacán (2007) y acabó en Guerrero (2008) como parti-
do testimonial. En las elecciones intermedias de 2009 sucumbió ante
la fuerza del PRI, y en 2010 sufrió severos reveses en sus bastiones de
Aguascalientes, Baja California y Chihuahua (Hernández Vicencio,
2011). Así llegó, sumamente desgastado a la elección presidencial de
2012 con una candidatura que se impuso a los designios e intereses del
presidente Calderón.
El PRD, después de la elección presidencial de 2006, vivió en 2008
un proceso interno muy desgastante, mismo que terminó resolviéndose
en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. La fuerte
división entre sus corrientes por controlar la dirección del partido, así
como los recursos del financiamiento público, llevaron al partido a una
desastrosa elección interna. Días después de la elección, el ingeniero
Cuauhtémoc Cárdenas, fundador y dirigente del partido, planteó “la re-
nuncia de los contendientes a los cargos de elección, la disolución de
los cuerpos de dirección del partido y su sustitución por entes provi-
sionales” (Cárdenas, 2009). Ante la imposibilidad de que la Comisión
Técnica Electoral lograra evitar las intromisiones de las dos corrientes,
sus comisionados decidieron renunciar y, ante la gran cantidad de irre-
gularidades en el proceso, la misma Comisión Nacional de Garantías
decidió anular la elección al considerar que en más de 20 % de las casillas
se presentaron irregularidades (Larrosa Haro y García Bonilla, 2010).
Meses después, en noviembre de 2008, el Tribunal Electoral del Poder
 H        ... 149

Judicial de la Federación (TEPJF) decidió otorgarle el triunfo al candi-

dato Jesús Ortega, de la corriente Nueva Izquierda.
Así las cosas, con la intromisión de los gobiernos estatales en los co-
micios, y mediante vastos recursos para operarlos, el único partido que
mejoró sus resultados en la elección intermedia de 2009 terminó siendo
el PRI. Entonces llegaron las elecciones de 2010, las cuales resultaron
muy complicadas para el sistema partidario mexicano. Se pondrían en
juego 12 gubernaturas, y para intentar contener la avalancha de recur-
sos en apoyo de las candidaturas del PRI, el PAN y el PRD establecieron
alianzas en cinco estados para enfrentarlas (Reyes del Campillo, 2011a y
2011b). En principio, estas alianzas entre un partido de derecha y uno de
izquierda, aparecieron como una táctica inspirada en el pragmatismo de
corto plazo de las direcciones partidarias, ya que en los estados en las que
se concretaron, el PRI siempre había gobernado. Las alianzas (anti-natu-
ra, diría el PRI) terminaron siendo exitosas en Oaxaca, Puebla y Sinaloa.
Desde luego, las coaliciones modificaron el escenario político; pero
más allá de los escándalos por las alianzas, así como por el asesinato del
candidato del PRI en Tamaulipas, el atropellado proceso electoral evi-
denció la crisis de la clase política nacional. Por un lado, las contiendas
de 2010 se llevaron a cabo en una sola fecha, el 4 de julio, lo cual fue una
noticia positiva para la política mexicana. Sin embargo, fue evidente el
uso excesivo de recursos para apuntalar a los candidatos (por lo general,
los gobernadores lograron imponer a sus delfines): hubo dinero fuera
de toda proporción, un uso arbitrario de programas gubernamentales y
medios de comunicación oficiales, todo lo cual terminó por restarle cre-
dibilidad a los procesos electorales (Reyes del Campillo, 2011a). Tam-
bién puede considerarse que los resultados terminaron en tablas, pues
mientras las alianzas arrebataron tres gubernaturas al PRI, este partido
logró quedarse con tres estados que estaban en manos de sus opositores.
Desde luego, cabía la pregunta de si las elecciones presidenciales del
siguiente año continuarían en la misma tónica.
Ciertamente, la elección presidencial de 2012 estuvo llena de inci-
dentes y anomalías, todo con el fin de asegurar el triunfo electoral de
Enrique Peña Nieto. Exceso de recursos para apuntalar su candidatura,
guerra sucia, uso de tarjetas para la compra y coacción del voto, encuestas
amañadas como instrumento de propaganda, inequidad en el trato de
150 J R

los medios (lo que fue resultado de la compra encubierta de espacios),

rebase de topes de campaña, etcétera (Bolívar, 2012). En donde se evi-
denciaron las anomalías fue en el crecimiento de la participación elec-
toral en los distritos rurales, mediante el uso de monederos electrónicos,
depósitos en tiendas de autoservicio, tarjetas telefónicas prepagadas con
la imagen del candidato del PRI, bajo complejos mecanismos de trian-
gulación de recursos realizados por empresas privadas. La discrepancia
en la votación de ciertos distritos rurales con respecto a otros urbanos,
y donde el candidato Peña Nieto obtuvo una cantidad considerable de
votos, fue demasiado evidente (Reyes del Campillo, 2012).
La compra del voto y el incremento “sospechoso” en el medio ru-
ral también se observan al revisar las diferencias de votación entre las
secciones rurales y urbanas, y al compararse estas diferencias con las
elecciones presidenciales de 2000 y 2006. El crecimiento de la partici-
pación en el medio rural se vincula con el apoyo al candidato del PRI,
quien obtuvo en promedio 47.2 % en las secciones rurales, mientras que
en las urbanas obtuvo solamente 37.2 %, 10 puntos porcentuales menos
(Sonnleitner, 2018: 240). En efecto, puede señalarse que los votos eran
auténticos, pero sólo como resultado del enorme dispendio de recursos
para asegurar que los electores del medio rural acudieran a las urnas.
Una segunda reforma electoral se procesó en 2013 e implicó la desa-
parición del Instituto Federal Electoral, el cual se convirtió en Instituto
Nacional Electoral (INE). Con ello, este organismo tendría atribuciones
en el desarrollo de los procesos electorales estatales, se ubicaría por enci-
ma de los organismos locales y decidiría la conformación y composición
de cada uno de sus órganos superiores. Los integrantes de los consejos
generales de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLES) se
definirían a partir de entonces en el Consejo General del INE. Con ello,
en buena medida se buscaba evitar la injerencia de los poderes públicos
locales en las decisiones político-electorales. La idea de una naciona-
lización de las elecciones se fortaleció al considerar que la autoridad
electoral nacional tendría mayores capacidades para regular los procesos
mediante la fiscalización de los gastos locales de los partidos. No obs-
tante, la composición del organismo directivo de la autoridad electoral
nacional siguió siendo designada a partir del reparto de cuotas entre los
partidos políticos mayoritarios en la Cámara de Diputados.
 H        ... 151

Un nuevo cambio de sistema partidario

El sistema de partidos plural y competitivo —aunque limitado y mo-

derado— que surgió con la transición, se caracterizó por su persistente
inestabilidad y por un reacomodo constante. A partir de 2006, elección
tras elección, los tres principales partidos perdían votos y sufrían del
rechazo ciudadano (véase el cuadro 2). Los demás partidos solamente
lograban ocupar ciertos huecos que dejaban los grandes partidos. En esa
tesitura de desgaste partidario, la sucesión presidencial de 2018 planteó
de manera clara y tajante el dilema de mantener o cuestionar tanto el
modelo neoliberal que se desarrolló en México desde los años ochenta,
como el modelo de dominación acaparado por esos tres partidos políti-
cos. Sin embargo, es importante evidenciar que fue precisamente dentro
del mismo sistema partidario surgido de la transición donde afloró una
alternativa con capacidad para definir en términos estratégicos la dis-
puta por el poder político. Lo anterior resulta muy revelador, ya que la
crisis no resultó en un quiebre total del sistema de partidos, sino básica-
mente en un fuerte reacomodo en la relación entre electores y partidos.

CUADRO 2
Votación de diputados federales (2006-2021)
Año PAN PRI PRD Suma
2006 33.39 28.21 *
28.99 **
90.59
2009 28.01 36.75 12.20 76.96
2012 25.89 29.87 16.46 72.22
2015 21.04 28.82 10.78 60.64
2018 17.93 16.57 5.29 39.79
2021 18.25 17.73 3.65 39.63

Fuente: Instituto Nacional Electoral (INE) (1991-2015) y Cómputos

distritales, 2018 y 2021.
*
Alianza por México (Partido Revolucionario Institucional [PRI] y
Partido Verde Ecologista de México [PVEM]).
**
Por el Bien de Todos (PRD, PT y Convergencia).
152 J R

Son varios los autores que han señalado las dificultades electorales
que desde antes de la elección de 2018 venían enfrentando los partidos
que encabezaron la transición (Luque, 2016; Díaz Jiménez, 2019; Re-
yes del Campillo, 2019; Prud’Homme, 2020). Algunos de ellos lo han
referido como un proceso de desinstitucionalización o de erosión del
sistema de partidos. Sin duda, el debilitamiento de estos tres partidos
venía acumulándose desde las elecciones de 2006, cuando pasaron de
obtener 90.5 % de la votación a 76.96 % en 2009, a 61.12 % en 2015,
y apenas a 39.79 % en 2018. En 2021, los tres partidos en conjunto
alcanzaron 39.63 % de los votos (véase cuadro 2).
El sistema de partidos sufrió un cisma en la elección de 2018, al
perder estos tres partidos políticos su predominio; pero su crisis se ma-
nifestó básicamente al desestructurarse el equilibrio que lograron entre
ellos durante más de 20 años. Se produjo un fuerte realineamiento entre
electores y partidos, con lo cual esas fuerzas fueron expulsadas del go-
bierno y marginadas de las principales decisiones (Garrido y Freiden-
berg, 2020). Al alterarse las coordenadas del cambio, el sistema partida-
rio se modificó drásticamente. La vieja disputa entre el autoritarismo y
la democracia dejó de ser el centro del debate para dar paso a la disputa
por el modelo de desarrollo. El desgaste del modelo neoliberal permitió
que se potenciara la presencia de la izquierda, con una propuesta que se
oponía al proyecto de desarrollo centrado en el mercado y en el ánimo
de beneficiar al capital nacional e internacional. La propuesta de Cuarta
Transformación ha reordenado el debate a partir de la enorme corrup-
ción e impunidad que caracterizaron a ese proyecto, en donde el Estado
ha servido de instrumento para fortalecer las ganancias, beneficios y pri-
vilegios del gran capital.
La derecha en México se sostuvo y fortaleció vinculada a los inte-
reses económicos del modelo neoliberal, pero también a partir de una
narrativa de modernización y globalización que se relaciona con la era
de la digitalización y la cibernética. El problema es que los beneficios
no llegan al grueso de la población y los privilegios se circunscriben a
ciertas minorías entre las que figura, desde luego, una buena cantidad
de intelectuales, periodistas y comunicólogos, abogados corporativos,
financieros, constructores y hasta artistas y deportistas que se benefician
y velan por sus intereses, mismos que hoy en día siguen defendiendo a
 H        ... 153

capa y espada. En ese sentido, el neoliberalismo se rodeó de un núcleo

de profesionales que endulzaron y colorearon sus aspectos moderniza-
dores, aunque escondieron o disfrazaron sus efectos perversos (Gibson,
1996: 5-28).
La corrupción y la impunidad se agravaron al vincularse con el mo-
delo neoliberal y al generalizarse entre toda la clase política dominante.
Hacer negocios con la política y saberse o sentirse exentos de castigo
gracias al poder, se extendió entre los funcionarios públicos. Pocos po-
líticos se salvan de esa generalidad, y los que llegaron al poder desde
la oposición al viejo partido hegemónico también fueron partícipes de
esas prácticas, ya que muchos de quienes llegaron al gobierno a través
del PAN, lo mismo que quienes lo hicieron por medio del PRD, se vieron
inmiscuidos y resultaron muy hábiles en esas destrezas inmorales. Esto
es muy significativo porque uno de los reiterados argumentos de los
opositores al régimen priista fue su superioridad ética y moral. Mucho
de ello se debió a que los negocios del modelo neoliberal resultaron bas-
tante apetecibles para quienes habían estado al margen de las funciones
de gobierno. En cierto modo, fue ése el origen del fracaso del sistema
partidario de la transición, ya que los partidos confundieron su papel
de intermediarios privilegiados con una accionar patrimonialista de los
recursos del Estado (Barranco, 2018).
La cuestión resultó ser que las añejas formas corporativas que desa-
rrolló el PRI a partir de controlar los aumentos salariales, los empleos, los
créditos o préstamos hipotecarios para vivienda, además de concesiones
y permisos para infinidad de servicios, fueron prácticas que los políticos
opositores aprendieron con rapidez. Llevaron a cabo los mismos méto-
dos y se beneficiaron de la gestión de recursos de manera personal. La
diferencia es que los programas del gobierno de Andrés Manuel López
Obrador tienden, además de desarrollar una amplia red de promotores
de los beneficios, a establecer vínculos directos, o con una mínima inter-
mediación, con amplios sectores de la sociedad.
Ciertamente, las propuestas del gobierno de la 4T tienen muchas li-
mitaciones, y se centran fundamentalmente en aspectos socioeconómi-
cos; se hallan muy lejos de una transformación de carácter sociocultural
que permita profundizar en aspectos relacionados con la democracia, y
se vinculan poco con las motivaciones e intereses de la vida cotidiana de
154 J R

muchos ciudadanos. En los hechos, más allá de las estrechas consultas

de carácter público, la ciudadanía no ha sido convocada a discutir y re-
flexionar respecto a cuestiones relativas al tipo y a la forma de las deci-
siones. Hasta ahora las consultas han sido solamente sobre aspectos que
están en la agenda del gobierno, pero no necesariamente de la sociedad
civil. En ese sentido, la visión de izquierda presentada por el gobierno ha
sido excluyente y bastante limitada; no incorpora a amplios núcleos de
los sectores medios, los cuales se plantean nuevas demandas culturales
y sociales en la línea de la modernización, que incluye capacidades y
habilidades bastante diferentes.
La propuesta de la izquierda en el gobierno ha sido hasta cierto pun-
to arcaica y limitada. Es indudable que se requieren mejores salarios,
mejores viviendas, mayores espacios en la educación pública…; pero
también mayor protección ante las injusticias, mayores espacios a la
participación política, así como la incorporación en la agenda guberna-
mental de las demandas de la sociedad civil, las cuales tienen que ver con
el aumento de libertades y con mayor equidad. La agenda ético-moral
del gobierno de la 4T se ha desarrollado hasta ahora con cuentagotas,
y se han venido incorporando algunos aspectos no por iniciativa de las
autoridades, sino por la lucha, la resistencia y las manifestaciones de
diversos grupos sociales. Tarde o temprano, un proyecto de izquierda
tendrá la necesidad de incorporar nuevas demandas implícitas en la
necesaria modernización del país (Inglehart y Welzel, 2006).
Si algo resulta claro es que el sistema de partidos está obligado a re-
encontrar su lugar en el escenario político, ya que tiene la experiencia y
la fortaleza para mantenerse en la centralidad de las decisiones políticas.
Ciertamente, la pluralidad que se alcanzó después de la transición será
difícil de sostener; diversos partidos no tienen futuro como fuerzas polí-
ticas aisladas y solamente lograrán sobrevivir como partes integrantes de
alguna coalición. Hoy en día, en la disputa política se nos presentan una
coalición de derecha y otra de izquierda, y ésa será la vía de la política
electoral a mediano y largo plazo. Desde luego, dependiendo de la co-
yuntura y de los proyectos, habrá matices tanto en uno como en el otro
lado del espectro político.
En esta tesitura resulta muy interesante analizar y reflexionar sobre
toda una gama de aspectos que están en disputa y que tienen como
 H        ... 155

escenario un radicalizado contexto político en el país. El proyecto de

gestión política y social, las formas de gobierno y representación, las
relaciones entre poderes, el conjunto de políticas públicas, las dinámicas
de los espacios de la sociedad civil, además de otros asuntos éticos, cí-
vicos y culturales, son dimensiones que están a la orden del día y se van
a seguir dirimiendo en una contienda entre el neoliberalismo y la pro-
puesta nacional-popular que sostiene el gobierno actual. En ese sentido,
es posible abordar una amplia diversidad de problemáticas en la lógica
de que se trata de asuntos controvertidos que tendrán que ser resueltos.
De acuerdo con lo que se ha producido en los últimos tiempos y a se-
mejanza de lo que hemos estado observando en otras partes del mundo,
en México se vislumbra la conformación de una dinámica bipolar en el
sistema de partidos (Sartori, 1992: 223-232). Las interacciones pare-
cen tomar el rumbo de una confrontación entre dos grandes coaliciones
electorales: en cada lado del espectro político, a la izquierda y a la de-
recha, se ubicarían diversos partidos que estarían disputándose el poder
político. Después de la elección de 2018, y sobre todo con la intermedia
de 2021, observamos una amalgama entre partidos que fueron adversa-
rios antes y después de la transición, y que empiezan a participar de ma-
nera conjunta para enfrentar a la coalición que hoy encabeza Morena.
Con la transición de los años noventa, en México se produjo un sis-
tema de partidos limitado y moderado que desarrollaba interacciones
triangulares en donde el PRI enfrentaba al PAN en una parte del país, y
en otra disputaba con el PRD los espacios; pero con el surgimiento y la
consolidación de Morena, esa interacción partidaria triangular terminó
por agotarse, y lo que se está conformando es una dinámica diferente
de carácter bipolar. Desde luego, tenemos que preguntarnos qué pasará
con el sistema de partidos que surgió en México y que, de acuerdo con
el formato, fue un sistema de partidos limitado en donde tres grandes
partidos y varios acompañantes disputaban las posiciones políticas. Ese
sistema de pluralismo moderado no ha desaparecido y, al parecer, va a
sobrevivir todavía durante algún tiempo. No obstante, la dinámica de
confrontación, en donde un partido en el centro competía con dos opo-
siciones, pareciera haberse desvanecido para convertirse en una dinámi-
ca de disputas de carácter bipolar.
156 J R

El formato, decía Sartori, no interesa sino en la medida en que afecta

la mecánica. En ese sentido, como la mecánica que estamos observando
en el sistema de partidos en México es ahora una de características bipo-
lares —aun cuando el formato que observamos es a todas luces pluripar-
tidista—, nos encontramos en una disyuntiva para poder caracterizar la
nueva configuración del sistema partidario. Si consideramos únicamen-
te el formato, tenemos que definirlo como pluralismo limitado; pero si
partimos básicamente de la mecánica, entonces tenemos que resolver
que se trata de una de rasgos bipolares. De acuerdo con el autor, esta
relación es posible si en el formato de pluralismo limitado se estable-
cen coaliciones en ambos lados del espectro político izquierda-derecha.
Esto quiere decir que una mecánica bipolar es perfectamente posible en
un formato pluralista. No obstante, tendríamos que preguntarnos si esa
clasificación todavía funciona, pues fue elaborada hace más de 45 años.
Ante ello, de acuerdo con Caramani (2014: 225), también podríamos
señalar que nos encontramos ante un sistema de partidos bipolar. De
acuerdo con este autor, estos sistemas combinan elementos tanto de los
sistemas multipartidistas como de los sistemas de dos partidos.
A fin de cuentas, más que los partidos en su condición individual, lo
que definirá en el mediano plazo las características del gobierno, serán
las coaliciones. Es por demás interesante destacar que ésa parece ser la
ruta que están siguiendo diversos países, como España, donde ninguno
de los partidos tradicionales —el Partido Obrero Socialista Español y
el Partido Popular— tiene los asientos suficientes en el Congreso para
definir por sí mismo al Ejecutivo del gobierno español, por lo que están
obligados a formar coaliciones. Para alcanzar mayoría y formar gobier-
no, tienen que realizar coaliciones, ya sea con Podemos o con Vox. Eso
mismo sucede en Uruguay, donde los gobiernos funcionan a partir de
coaliciones gubernamentales, ya sea con el Frente Amplio, o bien con
los arreglos entre los partidos Colorado y Nacional. Pero también está
sucediendo en países como Alemania, Francia e Italia. De tal suerte, es
muy probable que ésta sea la vía a la que tendrán que recurrir muchos
otros países en los próximos años, por lo que será necesario revisar la
idea o la propuesta de un sistema de partidos bipolar. Dicho lo anterior,
sin importar que se trate de Estados centralistas o federales, de regíme-
nes parlamentarios o presidencialistas, los distintos sistemas de partidos
 H        ... 157

con claros formatos pluripartidistas parecen encaminarse por la ruta de

la mecánica bipolar. Éste es probablemente el camino que se ha abierto
en los nuevos tiempos políticos.

Bibliografía

Alarcón, V. (2010), “El PAN en 2007-2008: conflictos y reacomodos”,

en J. Santiago y M. Larrosa (coords.), Elecciones y partidos políticos en
México, 2008, Universidad Autónoma Metropoliana (UAM), México.
Almada, R., y J. Beltrán (2013), “El Sol Azteca sudcaliforniano:
¿una nueva hegemonía?”, en J. Cadena, y M. López (comps.), El
PRD: orígenes, itinerario, retos, Instituto de Investigaciones Sociales
(IIS)-Universidad Nacional Autónoma de México (unam) / Centro
de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades
(CEIICH)-UNAM, México.
Alonso, J. (1995), El cambio en Jalisco: Las elecciones de 1994 y 1995, Uni-
versidad de Guadalajara, Guadalajara.
Aziz, A., y J. Alonso (2009), México, una democracia vulnerada, Porrúa
/ Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología
Social (CIESAS), México.
Barranco, B. (coord.) (2018), El infierno electoral. El fraude del Estado de
México y las próximas elecciones de 2018, Grijalbo, México.
Becerra, P. (2010), “La reforma electoral 2007-2008”, en J. Santiago, M.
Larrosa (coords.), Elecciones y partidos políticos en México, 2008, UAM,
México.
Bolivar, R. (2012),“El Partido de la Revolución Democrática en el proceso
electoral de 2012”, en El Cotidiano, núm. 175, UAM, México, pp. 29-
35, recuperado de <https://www.redalyc.org/pdf/325/32524468004.
pdf>.
Caramani, D. (2014), “Party Systems”, en D. Caramani (coord.), Com-
parative Politics, Oxford University Press, Oxford, pp. 216-236.
Cárdenas, C. (2009), “Carta abierta a los militantes del PRD”, en S.
Aguayo, La transición en México. Una historia documental 1910-2010,
Fondo de Cultura Económica (FCE) / El Colegio de México, México.
158 J R

Cuna, E. (2001), “Elecciones en Morelos: la fuerza de los votos”, en M.

Larrosa (coord.), Elecciones y partidos políticos en México, 1997, Centro
de Estadística y Documentación Electora (CEDE) / UAM, México.
Curzio, L. (1998), “Tabasco en el contexto nacional”, en F. Castañeda y
E. Gutiérrez (coords.), El Debate Nacional, 2. Escenarios de la demo-
cratización, UNAM / Diana, México.
Dalton, R., S. Flanagan, y P. Allen Beck (eds.) (1984), Electoral Change
in Advance Industrial Democracies: Realignment or Dealignment, Prin-
ceton University Press, Princeton.
Díaz, O. (2019), “El sistema de partidos mexicano después de la elec-
ción crítica de 2018. Desalineamiento, cartelización y desinstitucio-
nalización”, en Estudios sobre las Culturas Contemporáneas, época III,
vol. XXIV, número especial V, Colima, pp. 33-71.
Emmerich, G. (2001), “Las elecciones del 6 de julio de 1997 en el Dis-
trito Federal”, en M. Larrosa (coord.), Elecciones y partidos políticos en
México, 1997, CEDE / UAM, México.
Emmerich, G., y J. Arzuaga (1999), “Estado de México: pírrica victoria
del PRI”, en M. Larrosa y R. Espinoza (coords.), Elecciones y partidos
políticos en México, 1996, CEDE / UAM, México.
Escamilla, A. (2001), “El proceso electoral en Campeche: de la hegemo-
nía a la competitividad”, en M. Larrosa (coord.), Elecciones y partidos
políticos en México, 1997, CEDE / UAM, México.
Espinoza, A., Y. Mizrahi, J. Regalado, y L. Miguel (1998), “Liberaliza-
ción política y gobiernos de oposición. Baja California, Guanajuato,
Chihuahua y Jalisco”, en F. Castañeda y E. Gutiérrez (coords.), El
Debate Nacional, 2. Escenarios de la democratización, UNAM / Diana,
México.
Fernández, R. (2004), Elecciones y alternancia. Guerrero 2005, Nuevo
Horizonte Editores / Instituto Internacional de Estudios Políticos
Avanzados Ignacio Manuel Altamirano (IIEPA)-Universidad Autó-
noma de Guerrero (UAG), México.
Garrido, S., y F. Freindenberg (2020), “El poder del voto. Cambio elec-
toral y sistema de partidos a nivel federal en México en 2018”, en Po-
lítica y Gobierno, vol. 27, núm. 2, Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), México, recuperado de <http://www.politicay-
gobierno.cide.edu/index.php/pyg/article/view/1279>.
 H        ... 159

Garza, L. (1998), “El bipartidismo en Nuevo León”, en F. Castañeda y

E. Gutiérrez (coords.), El Debate Nacional, 2. Escenarios de la demo-
cratización, UNAM / Diana, México.
Gibson, E. (1996), Class and Conservative Parties. Argentina in Compa-
rative Perspective, The John Hopkins University Press, Baltimore /
Londres.
Hernández, E., y M. Rocha (2000), “Geografía política de Sinaloa: re-
giones, votantes y poder”, en S. Gómez y M. Valdés (coords.), La geo-
grafía del poder y las elecciones en México, Instituto Federal Electoral
(IFE) / Plaza y Valdés, México.
Hernández, T. (2011), “Elecciones 2010. El PAN y sus bastiones electo-
rales”, en G. López, R. Mirón, y F. Reveles (coords.), Los estados en
el 2010. El nuevo mapa de poder regional, Gernika / UNAM / Instituto
Electoral del Estado de Guanajuato (IEEG) / Instituto Tecnológico y
de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM), México.
Inglehart, R., y C. Welzel (2006), Modernización, cambio cultural y de-
mocracia: la secuencia del desarrollo humano, Centro de Investigaciones
Sociológicas, Madrid.
Instituto Nacional Electoral (INE) (1991-2015), “Atlas de Resultados
Electorales Federales 1991-2015”, en Sistema de Consulta de la Esta-
dística de las Elecciones Federales 2014-2015, recuperado de <http://
siceef.ine.mx/atlas.html?p%C3%A1gina=1#siceen>.
______ (2018), Cómputos Distritales 2018, recuperado de <https://com-
putos2018.ine.mx/#/presidencia/nacional/1/1/1/1>.
Larrosa, M., y E. García (2010), “Las elecciones internas del PRD en
2008: crisis en la coalición dominante: ¿la unidad o la ruptura?”, en
J. Santiago y M. Larrosa (coords.), Elecciones y partidos políticos en
México, 2008, UAM, México.
López, G. (2002), “Algunos estudios del voto y las elecciones en la cien-
cia política”, en C. Sirvent y O. Rodríguez (coords.), Partidos políticos
y procesos electorales en México, UNAM-Faculdad de Ciencias Politicas
y Sociales (FCPyS) / Miguel Ángel Porrúa, México.
López, M. (2001), “Tlaxcala: configuración de un nuevo orden político,
consolidación de la pluralidad y realineamiento electoral”, en C. Sir-
vent (coord.), Alternancia y distribución del voto en México. Estudio de
7 casos, UNAM / Gernika, México.
160 J R

Luque, J. (2016), “Desinstitucionalización del sistema de partidos en

México: volatilidad, fragmentación y número efectivo de partidos”,
en Revista Debates, vol. 10, núm. 3, Porto Alegre, pp. 11-38.
Martínez, G. (2013), “Baja California Sur. Realineamientos electora-
les ‘desde arriba’, 1975-2011”, en G. López, R. Mirón y F. Reveles
(coords.), Los estados en 2011, Elecciones locales y sucesión presidencial,
Ediciones La Biblioteca / Friedrich Naumann Stifttung / ITESM,
México.
Martínez, V., y F. Díaz (coords.) (2001), Elecciones municipales en Oaxa-
ca, Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca (UABJO) / Insti-
tuto Estatal Electoral Oaxaca (IEEO), Oaxaca.
Mirón, R. (2010), “El PRI y las elecciones locales de 2008”, en J. San-
tiago y M. Larrosa (coords.), Elecciones y partidos políticos en México,
2008, UAM, México.
Mizrahi, Y. (1998), “Las elecciones de 1995 en Chihuahua”, en M. La-
rrosa y L. Valdés (coords.), Elecciones y partidos políticos en México,
1995, UAM / Fundación Rafael Preciado / CEDE, México.
Morales, M. (2001), “Subversión silenciosa: el papel de los municipios
en la derrota priista de Querétaro”, en M. Larrosa (coord.), Elecciones
y partidos políticos en México, 1997, UAM, México.
Muro, F. (2007), “Los comicios en Zacatecas en el 2004. El sinuoso
camino hacia la legitimidad electoral”, en V. Espinoza (coord.), Las
rutas de la democracia. Elecciones locales en México, Eón / Centros de
Estudios de Política Comparada (CEPCOM), México, pp. 79-100.
______ (2013), “Los gobiernos del PRD en Zacatecas”, en J. Cade-
na-Roa, y M. López (coords.), El PRD: orígenes, itinerario, retos,
UNAM-IIS-CIICH / Ficticia, México.
Negrete, J. (2002), “Trayectoria político-electoral en Baja California
(1988-2001)”, en T. Guillén y J. Negrete (coords.), Baja California:
escenarios para el nuevo milenio, CIICH-UNAM, México.
Pacheco, L. (2000), “Nayarit: del dominio priista a la pluralización del
voto”, en S. Gómez y M. Valdés, La geografía del poder y las elecciones
en México, IFE / Plaza y Valdés, México.
Poot, E., y L. Paredes (1998), “Las elecciones de 1995 en Yucatán”, en
M. Larrosa y L. Valdés (coords.), Elecciones y partidos políticos en Mé-
xico, 1995, UAM / Fundación Rafael Preciado / CEDE, México.
 H        ... 161

Prud’homme, J.-F. (2020), “Partidos y sistema de partidos en las elec-

ciones mexicanas de 2018”, en Foro Internacional, vol. LX, núm. 2, pp.
397-450.
______ (2007), “La recomposición del sistema de partidos después de
las elecciones del 2 de julio de 2006”, en J. Peschard, 2 de julio. Re-
flexiones y alternativas, UNAM, México.
Reyes del Campillo, J. (1999), “La disputa por las gubernaturas”, en L.
Salazar (coord.), 1997. Elecciones y transición a la democracia en Méxi-
co, Cal y Arena, México.
______ (2005), “Elecciones y transformación del sistema de partidos
en México”, en V. Espinoza y L. Rionda, Después de la alternancia:
elecciones y nueva competitividad, Eón / UAM / Universidad de Gua-
najuato / Sociedad Mexicana de Estudios Electorales, México.
______ (2011a), “Elecciones locales 2010 y cambio de escenario políti-
co”, en El Cotidiano, núm. 165, UAM, México.
______ (2011b), “Las alianzas entre Acción Nacional y el Partido de
la Revolución Democrática”, en G. López, R. Mirón y F. Reveles
(coords.), Los estados en el 2010. El nuevo mapa de poder regional,
Gernika / UNAM / ITESM / Fundación Friedrich Naumann para
la Libertad / Instituto Electoral del Estado de Guanajuato (IEEG),
México.
______ (2012), “2012. Elecciones sembradas de dudas”, en El Cotidia-
no, núm. 175, UAM, pp. 37-47, recuperado de <https://www.redalyc.
org/pdf/325/32524468005.pdf>.
______ (2019), “Las elecciones de 2018 en México y la transformación
del sistema de partidos”, en Argumentos, año 32, núm. 91, pp. 15-35.
Reyes, A. (2004), Nudos de poder. Liderazgo político en Aguascalientes,
Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA) / Conciuculta
Aguascalientes.
Reyna, M. (2007), “Veracruz en el proceso electoral 2006”, en E. Agüe-
ra y R. Valdiviezo (coords.), Las elecciones federales en México 2006.
Estudios de caso, Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
(BUAP)-Centro de Investigaciones Sobre Opinión Pública (CISO),
Puebla.
Reynoso, V. (2007), “Los cambios detrás de la continuidad. Las elec-
ciones poblanas de 2004”, en V. Espinoza (coord.), Las rutas de la
162 J R

democracia. Elecciones locales en México, Eón / Cepcom, México, pp.

183-204.
Rionda, L. (1998), “Las elecciones de la crisis: Guanajuato en 1995”,
en M. Larrosa y L. Valdés (coords.), Elecciones y partidos políticos en
México, 1995, CEDE-UAM, México.
Rivera, J. (2007), “Michoacán en la era de la alternancia”, en V. Espinoza
(coord.), Las rutas de la democracia. Elecciones locales en México, Eón /
Cepcom, México, pp. 171-182.
Sartori, G. (1992), Partidos y sistemas de partidos, Alianza Editorial, Ma-
drid.
Sonnleitner, W. (2018), Lo que el voto se llevó. La des-composición del pacto
revolucionario en México, El Colegio de México, México.
Valdés, M. (2000), “Regiones y votos en Chiapas”, en S. Gómez y M.
Valdés, La geografía del poder y las elecciones en México, IFE / Plaza y
Valdés, México.
 LA CONSOLIDACIÓN ELECTORAL DE MORENA
EN LOS COMICIOS DE 2021

Juan Pablo Navarrete Vela

Resumen

Morena participó el 6 de junio de 2021 en su tercera elección de diputa-

dos federales y, de manera concurrente, en 15 elecciones para goberna-
dores, ayuntamientos y congresos locales. El objetivo de este trabajo es
dar cuenta de la consolidación electoral del partido, el cual ya venía de
un empuje importante desde las elecciones de 2018, en donde Andrés
Manuel López Obrador ganó la Presidencia de la República y cinco
gubernaturas, y en 2019 obtuvo la victoria en dos gobiernos estatales
más. En este trabajo se asume que Morena se consolidó como la primera
fuerza en captación de votos por segunda elección federal consecutiva
(2018 y 2021). Por medio de la comparación, se analizan los resultados
de Morena en las elecciones de 2021. Sostenemos que el partido del
presidente logró una eficiencia electoral importante, desplazando en los
gobiernos estatales al Partido Revolucionario Institucional (PRI) y al
Partido de la Revolución Democrática (PRD), y en menor medida al
Partido Acción Nacional (PAN). Además, el capítulo revisa algunas pro-
puestas de cómo clasificar a Morena: como partido, en categorías como
catch-all party, o bien como partido activista. Las evidencias empíricas se
organizan en cuadros y gráficas. Los datos proceden de fuentes oficiales,
como el Programa de Resultados Electorales Preliminares (PREP) y los
Cómputos Distritales del Instituto Nacional Electoral (INE).

163
164 J N

Introducción

El propósito de este capítulo es analizar dónde se encuentra Morena

después de las elecciones del 6 de junio de 2021. Nos formulamos algu-
nas preguntas: ¿Morena creció electoralmente? ¿Cuál es el acomodo de
Morena en el sistema de partidos? Después de las elecciones de 2021
¿sigue siendo un partido rentable? ¿En dónde gobernará Morena?
Estas preguntas resultan importantes porque la mira del partido de
Andrés Manuel López Obrador está puesta en la elección presidencial
de 2024; pero antes, en 2022, estarán en disputa seis gubernaturas: Oa-
xaca (gobernado por el PRI); Tamaulipas (gobernado por el PAN); Hi-
dalgo (gobernado por el PRI); Durango (gobernado por el PAN); Aguas-
calientes (gobernado por el PAN), y Quintana Roo (gobernado por el
PAN-PRD). En 2023 se elegirá gobernador en Coahuila (gobernado por
el PRI) y en el Estado de México (gobernado por el PRI).
Es pertinente recordar que Morena es un partido político de reciente
creación y participación electoral, la cual se remonta a 2015. A partir
de ese momento, comenzó una disputa muy fuerte con los tres partidos
tradicionales hasta ese momento —el PRI, el PAN y el PRD—, además
de otros partidos minoritarios, como Movimiento Ciudadano (MC), el
Partido Verde Ecologista de México (PVEM) y el Partido del Trabajo
(PT). Además, otros partidos se agregaron: el Partido Nueva Alianza
(Panal) y el Partido Encuentro Social (PES), pero perdieron su registro
oficial al no superar el umbral de votación en el 2018.
En 2015, Morena comenzó como un partido opositor con una fuer-
za moderada, pero ganaría terreno a partir de 2018 en el ámbito fe-
deral, subnacional y municipal. Para explicar el crecimiento electoral
realizamos una comparación de algunos indicadores desde la llegada
de Morena al sistema de competencia, partiendo del pasado reciente
hacia la coyuntura política de las elecciones de junio de 2021. Los datos
se organizan en cuadros comparativos y se retoman como fuentes ofi-
ciales el PREP del Instituto Federal Electoral (IFE) de 2012; Cómputos
Distritales de 2015, 2018 y 2021 del INE y de los organismos públicos
locales (OPLE).
No está de más señalar que en la cuestión sobre el estado de Morena
encontramos recientemente algunos trabajos que analizan el liderazgo
 L    M... 165

político y el peso de la izquierda (Centeno, 2020); la parte organizati-

va y la ideología (Bolívar, 2019); los estudios del rendimiento electoral
(Navarrete, 2019; y 2020), e incluso algunos que analizan de manera
muy crítica las acciones del partido gobernante (Becerra y Woldenberg,
2020). Derivado de lo anterior, este capítulo se inserta en la vertiente de
los estudios que analizan el desempeño electoral de Morena en términos
de victorias y derrotas.
En la teoría podemos encontrar algunas categorías para clasificar qué
tipo de partido es Morena. Desde la postura de Kirchheimer lo podría-
mos clasificar como un partido que apuesta a incluir a todo tipo de per-
sonajes para asegurar votos y victorias, es decir, un catch-all party (1980:
331). Este tipo de estrategia ha sido una práctica recurrente desde la
fundación del partido, sobre todo al postular candidatos externos a la
militancia morenista.
Por ejemplo, de 2015 a 2017, en 24 procesos para gobernadores, 18
de 24 candidatos provenían de otros partidos: 15 ex perredistas; dos
ex priistas, y un ex panista. En 2018, siete de nueve candidatos fueron
externos: tres ex perredistas, dos ex panistas, uno del PES y uno ex MC.
En las elecciones de gobernadores de 2019, uno de los dos candi-
datos de Morena era un ex perredista (Navarrete, 2019: 165). En los
comicios de 2021, de los 15 candidatos solamente tres contaban con
militancia en Morena. Entre los que figuraban dos ex priistas; dos con-
taban con pasado en el PT, y ocho con pasado perredista.
Con base en estos datos, de 50 candidatos a gobernadores desde
2015-2021, 38 fueron externos, equivalente a 76 %. Con base en esta
evidencia empírica, podríamos señalar que Morena encaja en lo que
describe Kirchheimer, un partido en donde se pueden integrar todo tipo
de miembros. A corto plazo resulta positivo porque abona a que sea un
partido ganador; pero a largo plazo la militancia cuenta con menos po-
sibilidades de alcanzar candidaturas.
¿De qué otra forma podemos explicar a un partido como Morena?
Desde la teoría podemos encontrar otra categoría muy pertinente. Peña
analiza
los comportamientos de partidos híbridos observables en diferentes con-
textos y regiones, se centra en una posibilidad novedosa, el partido activista
166 J N

[…] refiriéndose a los partidos que combinan una organización profesiona-

lizada con el despliegue de tácticas similares a movimientos para lograr los
objetivos electorales (Peña, 2020: 3; traducido por el autor).

A partir de lo anterior, este tipo de partido es uno que mantiene un

alto nivel de comunicación (ataque o defensa) de la agenda de gobierno,
por lo que su discurso, logros y desaciertos están en constante movi-
miento en los medios (impresos, televisión, redes sociales).
Este tipo de partido pareciera que está en campaña electoral perma-
nente. Esto explicaría por ejemplo dos tipos de conferencias del partido
en el gobierno en los últimos dos años. Primero, las conferencias maña-
neras del presidente López Obrador, en las que informa y confronta a
sus adversarios políticos; y por otro lado, las conferencias diarias de las
19:00 p.m. de la Subsecretaría de salud (28 de febrero de 2020-11 de ju-
nio de 2021) para informar sobre el avance en el combate a la pandemia
del covid-19. Esto, desde luego, es parte de la estrategia de un partido
activista, que consiste en destacar los logros en cuanto información para
la ciudadanía, con miras a que dicha comunicación sea capitalizada en
votos, por ejemplo, la exposición mediática de la llegada de vacunas con-
tra el covid-19 todos los días.
En la literatura de la ciencia política también encontramos algunas
propuestas que versan sobre el estatus de la consolidación de los par-
tidos y su incidencia en la institucionalización (normas y rutinas en el
funcionamiento del partido). La propuesta de Panebianco sugiere que
los partidos con una institucionalización débil dependen de la existen-
cia de personajes con arraigo popular. “El carisma personal va además
generalmente asociado a fuertes resistencias a la institucionalización”
(Panebianco, 2009: 136). No es un secreto que parte del éxito de More-
na está relacionado con el carisma y arrastre popular de Andrés Manuel
López Obrador. Esto fue evidente cuando dejó al PRD y fundó Morena:
los electores que habían votado por él en el perredismo se alinearon con
Morena.
A López Obrador no podemos catalogarlo como un líder carismáti-
co del tipo rupturista del sistema político, sino como un líder carismá-
tico-integrador-pragmático que utilizó los canales oficiales (elecciones)
para disputar el poder (Navarrete, 2016: 227). Es decir, la vía de lucha
 L    M... 167

del tabasqueño ha sido la ruta de los procesos electorales, la cual inclu-

ye tres candidaturas presidenciales en dos partidos políticos diferentes:
PRD (2006 y 2012) y Morena (2018). Así que la apuesta no fue la ani-
quilación del sistema político, sino su transformación.
Ahora bien, Morena es un partido todavía muy conflictivo en el ám-
bito interno, porque las reglas informales no favorecen la consolidación
interna, y desde la postura de Bolívar (2019: 62) de hecho persiste un
desdibujamiento ideológico. A pesar de lo anterior, una institucionaliza-
ción débil no ha sido un impedimento para el crecimiento político-elec-
toral de Morena, aunque queda pendiente la consolidación organizativa,
lo cual le generaría mayor estabilidad y cohesión interna; pero ese tema
está más allá de los propósitos de este capítulo, ya que requiere un tra-
tamiento profundo.
Los valores y propuestas de Morena en la práctica lo ubican como
un partido de centro-izquierda que ofrece programas sociales a deter-
minados sectores de la población, aunque para Centeno estamos en un
“progresismo fallido en México” (2020: 166); es decir: Morena no encaja
como un partido de izquierda en el ideario de las izquierdas progresistas
latinoamericanas, aunque para otros, como Ruiz Sotelo,
la victoria de Morena es la de una oposición de izquierda cuyos orígenes
podemos remontar hasta la década de 1940. Sus fundamentos se encuen-
tran arraigados a los principios del nacionalismo revolucionario mexica-
no, pensamiento que desde entonces hizo crítica a los gobiernos en turno
(Ruiz, 2019: 155).

Consideramos que Morena es un partido de centro-izquierda que

busca la rectoría del Estado en áreas estratégicas (programas sociales,
Petróleos Mexicanos [Pemex], sector eléctrico), pero no una izquierda
que busca subsidiar todo. Esto último, de hecho, hizo fracasar la política
económica a nivel mundial. Entonces Morena como partido gobernante
actúa en los límites de una izquierda moderada.
En las elecciones de 2021 estaba ahí, simbólicamente, la disputa en-
tre la visión del presidente López Obrador de un partido de izquierda
liberal versus la derecha conservadora, sin que esto signifique que todos
los partidos opositores a Morena sean estrictamente de derecha o lo
168 J N

contrario; más bien, la propaganda en los medios se orientaba hacia la

polarización ideológica.
En otra dimensión política, Motolinia (2021) señala que en la com-
petencia electoral existe evidencia de una sincronización de los ciclos
electorales y el rendimiento, en específico cuando se trata de la perma-
nencia de los mismos legisladores; es decir: el autor está pensando en la
reelección legislativa. Este tema cobró especial relevancia porque en la
competencia parlamentaria en México estaba de por medio la compo-
sición de la LXV Legislatura (2021-2024) de la Cámara de Diputados.
La pluralidad de este órgano era de vital importancia para que el titular
del Ejecutivo contara con mayoría y, por ende, con margen de maniobra
en la aprobación de sus iniciativas de gobierno.
Como parte del contexto, en décadas anteriores no existía la posibi-
lidad constitucional de la reelección legislativa; pero con la introducción
de dicha oportunidad este recurso fue utilizado por 448 de los 500 legis-
ladores de la LXIV Legislatura (2018-2021) (Redacción Proceso, 2021).
Con esos datos, 89 % de los diputados en el cargo intentaron mantener-
se en él, aunque solamente 30 % pudieron lograr ese cometido (García,
2021). Con base en ese escenario, llegó el día de la contienda electoral
el 6 de junio de 2021.

La competencia por los votos

¿Cómo evolucionó la fracción parlamentaria de Morena a través del

tiempo? En su primera participación en 2015 obtuvo 35 diputados, cifra
que aumentó significativamente a 188 en los comicios de 2018. Cabe se-
ñalar que nos referimos a los escaños asignados oficialmente a Morena
por el INE en ambos procesos (INE/CG804/2015; INE/CG1181/2018).
En la contienda de 2021, los diputados asignados al partido del presi-
dente fueron 198 (Redacción El Financiero, 2021). Entonces, un primer
hallazgo es que Morena se mantuvo como el partido con más votos y
escaños en 2021, aunque con una ligera caída en relación con 2018.
Basinger y Lavine (2005: 169) señalan que “los votantes que man-
tienen actitudes partidistas ambivalentes constituyen el 30 % del electo-
rado [quienes] reducen su dependencia de la identificación partidaria”.
 L    M... 169

En ese sentido, los autores explican que los votantes ambivalentes son
cambiantes y no permanentes, es decir, no hay una identificación com-
pletamente dura con el partido. De ahí que los resultados de las eleccio-
nes de 2021 sean importantes; Morena venía de un gran impulso en su
votación en el ámbito legislativo y éste se mantuvo por dos elecciones
consecutivas por encima del 30 %; es decir: en 2018 alcanzó 37.25 %,
y en 2021 sumó 34.09 % (INE, 2018a; y 2021), lo que implica que un
sector de los electores consideraron salir de actitudes ambivalentes hacia
una concepción más estable en Morena; esto no significa que serán de-
finitivos en el largo plazo. Pero si bien no podemos sostener que sea un
voto duradero a favor de Morena, sí presenta cierta estabilidad.
Becher y Menéndez (2019: 169) analizan dos aspectos que influyen
en el comportamiento electoral: “la capacidad de respuesta a las políti-
cas y la calidad de los legisladores”. De ello podemos inferir que en la
primera se puede evaluar el desempeño del gobierno, sus programas, su
relación con los empresarios, organizaciones civiles y con los propios
ciudadanos. Por otro lado, también se puede medir el desempeño de los
legisladores que son parte del partido en el gobierno. En otras palabras:
los ciudadanos pueden examinar, apoyar o rechazar el trabajo legislativo
del partido del presidente y así apoyar o castigar los proyectos guberna-
mentales, o permitir que los partidos opositores sean un contrapeso. Lo
anterior es pertinente al pensar en comicios que se desarrollan a mitad
del sexenio (elecciones intermedias) en donde el proyecto de gobierno del
presidente pudo ser ratificado con mayorías legislativas o privilegiar un
gobierno dividido.
Con los resultados de las elecciones intermedias de 2021 se puso de
manifiesto que el partido de Andrés Manuel López Obrador experi-
mentó un castigo. El referente más reciente a comparar son los votos
para diputados que obtuvo el PRI en 2012, los cuales fueron 31.87 %, y
en la elección intermedia bajó a 29.18 %, una caída de 2.69 % del partido
del presidente Enrique Peña Nieto (IFE, 2012; e INE, 2015).
Por otra parte, en 2018 Morena obtuvo el 37.25 %, y en 2021 recibió
el 34.09 %, lo que significó un descenso de 3.16 % (INE, 2018a; y 2021).
Así pues, el castigo para Morena en la elección intermedia de 2021 fue
muy similar al que experimentó el presidente Peña Nieto en la elección
de 2015.
170 J N

En tiempos electorales también cobra notoriedad cuán rígida puede

ser la posición ideológica de los partidos, es decir, si permanece estable
o bien experimenta variaciones a lo largo del tiempo. Sobre ese tema,
Grofman sostiene que “en otros períodos [sin elecciones] los partidos
principales son muy divergentes en sus posiciones políticas, y ningu-
no se acerca a las opiniones del votante medio [a diferencia de un año
electoral]” (Grofman, 2016: 523; traducido por el autor). Esto tiene
sentido, porque en tiempo de elecciones se pueden flexibilizar sus va-
lores ideológicos, hasta el grado de establecer coaliciones con partidos
que defienden —en teoría— posiciones ideológicas contrapuestas de
izquierda-derecha.
Una muestra de lo anterior se puede explicar en dos momentos re-
cientes: el primero, en la coalición Por México al Frente, que se mate-
rializó entre el PAN-PRD-MC a nivel presidencial y para algunas gu-
bernaturas en las elecciones de 2018; el segundo fue el procesamiento
de la coalición Va por México en 2021, la cual integró al PAN-PRI-PRD.
Éstos compitieron juntos en 11 de 15 gubernaturas, y en 219 de los 300
distritos electorales de mayoría (López, 2021). Lo anterior también
ocurrió en el caso de Morena, ya que en algunos estados compitió como
Morena-PT, en otros Morena-PT-PVEM, mientras en otros comicios
fue Morena-PT-PVEM-Panal. Así que la flexibilidad también imperó
en el partido gobernante.
El escenario anterior nos expone tres aspectos: primero, que la com-
petencia electoral en México sigue privilegiando la conformación de
coaliciones electorales; segundo, que es más frecuente que las coaliciones
integren a partidos ideológicamente opuestos, y tercero: se ve poco pro-
bable que los partidos compitan en solitario (excepto los partidos que
por restricción legal deben obtener su votación de manera individual, es
decir, nos referimos a los nuevos partidos).1 En el pasado reciente, Mo-
rena compitió sólo en 2015, al igual que en 2021 los tres nuevos parti-

1
Los partidos de nuevo registro no podrán convenir frentes, coaliciones o fusiones
con otro partido político antes de la conclusión de la primera elección federal o local
inmediata posterior a su registro según corresponda (Diario Oficial de la Federación
[DOF], 2022: artículo 85, inciso 4).
 L    M... 171

dos, Fuerza Por México (2.47 %), Redes Sociales Progresistas (1.76 %) y
el PES (2.75 %), de los cuales ninguno logró superar el 3 % indispensable
para mantener el registro (INE, 2021). Así que el sistema de partidos en
México no excluye por sí mismo la llegada de nuevos partidos, pero no
es tan sencillo que mantengan su registro.
En otra dimensión de la competencia, Ascencio y Rueda examinan
cómo los partidos enfrentan la manipulación electoral por medio de la
estructura partidaria para proteger el voto. Los autores señalan que exis-
te “una sólida correlación positiva entre la presencia de representantes
de partidos y el porcentaje de votos de ese partido” (Ascencio y Rueda,
2019: 727). Esto es importante porque estamos hablando del cuidado y
la defensa del voto en primera línea, en las urnas. En décadas anterio-
res, el único partido que podía asegurar presencia en todos los distritos
de mayoría en el país era el PRI; esto era posible porque como partido
oficial contaba con acceso a una gran cantidad de recursos y podía mo-
vilizar la maquinaria gubernamental a su favor.
En el contexto actual, el reto de Morena como partido en el gobierno
fue capitalizar a su favor los programas sociales por medio de la estruc-
tura de gobierno, entre ellos, los llamados “siervos de la nación”, quienes
fueron la cara más cercana de la autollamada Cuarta Transformación
(4T) ante la ciudadanía. El partido del presidente López Obrador fue
quien más representantes de casilla solicitó al INE. “Morena y el PRI
[fueron] los partidos con más representantes de casilla en las elecciones
del 6 de junio. El primero registró 93.24 % de los necesarios para vigilar
cada una de las 163 mil casillas del país, y el segundo, 77.75 %” (De la
Rosa, 2021).
No está de más mencionar la crítica al uso con fines electorales de
estos funcionarios públicos, porque incluso fueron utilizados en la estra-
tegia del gobierno federal en la campaña nacional de vacunación contra
el covid-19. Algunas opiniones describieron que “los ‘servidores de la
nación’ [fueron] el ‘ejército’ de Andrés Manuel López Obrador (AMLO)
para difundir sus programas sociales […] y la oposición los acusa de
promoción electoral” (Ortega, 2021). En sexenios anteriores se utilizaba
la estructura de la Secretaría de Desarrollo Social; ahora fueron los fun-
cionarios de la Secretaría del Bienestar.
172 J N

Con base en el contexto anterior, después de seis años de competen-

cia electoral (2015-2021), Morena demostró ser un partido que logró
adaptarse en la arena política. Pasó de una postura cerrada, en términos
ideológicos, a un partido más abierto y pragmático, aunque esto no ha
estado exento de críticas de la propia militancia sobre la llegada de ex
militantes de otros partidos; ello desde luego reduce las posibilidades
de los cuadros propios para acceder a candidaturas y debilita su institu-
cionalización organizativa. En la siguiente sección revisaremos algunos
datos que nos permiten analizar la exitosa participación de Morena en
las elecciones.

El partido nuevo más exitoso en la historia electoral

En el pasado electoral nuevos partidos han participado en elecciones

presidenciales e intermedias, pero lograron resultados mínimos. El ma-
yor éxito había sido el PRD en 1991, al obtener 7.91 %. Ese porcentaje
se mantendría como el referente en las siguientes dos décadas y media.
Pero veamos brevemente cómo les fue a los nuevos partidos para soste-
ner que Morena puede considerarse el más exitoso.
En 1991, el Partido Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional
(PFCRN) obtuvo 4.12 % de los votos. En 1994, el PT sumó 2.74 %. En los
comicios intermedios de 1997, el PVEM consiguió 3.71 %. En el 2000,
el Partido Democracia Social (PDS) apenas alcanzó 1.57 %. En 2003, el
PVEM captó 3.99 %. En 2006 llegó al sistema de partidos el Panal, que
obtuvo 4.54 %. En las elecciones intermedias de 2009, el Partido Social-
demócrata (PS) acumuló el 1.03 % (INE, 2015). La mayoría de esos par-
tidos perdió su registro; solamente se mantuvieron el PT y el PVEM, aun-
que en sus primeros 10 años de vida no ganaron ninguna gubernatura.
En el proceso electoral de 2012, el partido Convergencia por la De-
mocracia cambió de nombre a MC y sumó el 2.58 %. Para los comicios
de 2015, el PES logró el 3.30 %, y en esa misma elección, Morena con-
siguió el máximo histórico para un partido de reciente creación: 8.39 %
(INE, 2015). Así pues, en 24 años de competencia electoral desde 1991
hasta 2015, ningún partido nuevo había superado los votos del PRD en
su debut en las elecciones federales. En ese mismo periodo ninguna
 L    M... 173

de esas organizaciones políticas había ganado una gubernatura, así que

no sólo eran partidos minoritarios sino con peso limitado en el ámbito
estatal (gobernadores).
En 2015, Morena sobrepasó a todos los partidos minoritarios exis-
tentes y se colocó de inmediato como un partido intermedio,2 con 8.39 %
y 35 diputados, pero lejos de los tres partidos grandes: el PRI obtuvo
29.18 %; el PAN, 21.01 %, y el PRD 10.87 % (INE, 2015). No obstante, la
llegada de Morena representó un primer ajuste en el sistema de partidos
en los últimos 24 años.
En los siguientes tres años, específicamente en 2018, el escenario
de la competencia electoral sería muy diferente; la concentración que
habían mantenido los tres partidos grandes se modificó y ese pluralismo
de tres partidos terminó. Morena obtuvo 37.25 %; le siguió el PAN con
17.93 %, el PRI con 16.53 % y el PRD sumó 5.27 % (INE, 2018). Ahora
el reacomodo arrojaría un nuevo partido a la cabeza: Morena; luego el
PAN y el PRI. El partido del sol azteca, por primera ocasión desde su
fundación en 1989, se quedaría fuera de ese tripartidismo, porque quedó
en cuarto lugar.
Las elecciones federales de 2021 confirmaron el mismo acomodo de
los tres punteros: Morena en primer lugar, con 34.09 %; luego el PAN,
con 18.24 %, y el PRI con 17.73 %. Por segunda ocasión consecutiva se
consolidó un pluralismo moderado de tres partidos fuertes, pero ahora
el cuarto lugar correspondió a MC con el 7.01 %, el quinto al PVEM con
5.43 %, y el PRD fue relegado hasta el sexto lugar con apenas 3.64 %
(INE, 2018).
En el periodo analizado, el único caso de éxito para un nuevo partido
había sido la gubernatura ganada por Manuel Velasco Coello, candidato
del PVEM3-PRI-Panal, quien resultó electo gobernador de Chiapas para

2
La propuesta para clasificar el tamaño de los partidos es la siguiente: Partido
grande recibe más del 20 % de los votos; Partido intermedio de 7 % al 19.9 %; parti-
do minoritario de 3 % hasta 6.99 %. Clasificación con base en Navarrete y Espinoza
(2017: 73).
3
Su primer intento de registro como partido fue en 1986 como Partido Verde
Mexicano, luego en 1991 como Partido Ecologista de México. Fue hasta 1993 que
registraron el nombre de Partido Verde Ecologista de México (Partido Verde, 2020).
174 J N

el periodo 2012-2018. Si consideramos que el registro del PVEM data

de 1993, fue hasta 19 años después que logró su primera victoria en el
ámbito estatal.
El siguiente caso de éxito para un nuevo partido fue la victoria de MC
en las elecciones para gobernador de 2018 en Jalisco, con el candidato
Enrique Alfaro; ese partido ganó su primera gubernatura siete años des-
pués de su refundación en 2011. En un escenario similar, el PRD ganó la
jefatura de gobierno del Distrito Federal en 1997, ocho años después de
su registro. Así pues, en el periodo 1989-2018 solamente tres partidos
nuevos ganaron una gubernatura en sus primeros ocho años de partici-
pación electoral: MC, PRD y Morena (cinco gubernaturas en 2018).
Con base en ese parámetro de comparación, ¿cómo le fue a Morena
en sus primeros siete años de vida? El 2014 fue el año de fundación y a
partir de 2015 entró de lleno a la competencia por votos a nivel nacional
y subnacional. En las elecciones de 2018, a tan sólo cuatro años de su
fundación, logró ganar cinco gubernaturas, entre ellas Ciudad de Mé-
xico, Chiapas, Tabasco, Veracruz y Morelos.4 Estos datos confirmaron a
Morena como el partido más exitoso al ganar gubernaturas más rápido
que cualquier otro partido, en tan sólo cuatro años. Las elecciones de
2019 mostraron la consolidación del partido al ganar dos gubernaturas
más, Baja California y Puebla. En cinco años ya contaba con siete go-
biernos estatales.
Las elecciones de 2021 fueron contundentes al confirmar a Morena
como la primera fuerza a nivel de gobiernos estatales: ganó 11 de 15
comicios para gobernadores. En resumen, en los primeros siete años
como partido de reciente creación ha ganado 17 de los 32 goberna-
dores en el país, refrendando Baja California. Esos datos convierten a
Morena en el partido nuevo más exitoso. El recuento de las victorias se
muestra en el cuadro 1.

4
El candidato más fuerte de ese momento era el ex futbolista Cuauhtémoc Blanco,
del Partido Encuentro Social (PES). A pesar de que la coalición fue Morena-PT-PES,
el candidato provenía del PES.
 CUADRO 1
Gobernadores de Morena (2018-2021)
Año de elección Estado Gobernador electo % de votos Partido o Coalición Periodo
2018 Veracruz Cuitláhuac García 44.02 Morena-PT-PES 2018-2024
2018 Morelos Cuauhtémoc Blanco 52.69 Morena-PT-PES 2018-2024
2018 CDMX Claudia Shiembaun 47.05 Morena-PT-PES 2018-2024
2018 Tabasco Adán Augusto López 61.10 Morena-PT-PES 2018-2024
2018 Chiapas Rutilio Escandón 39.08 Morena-PT-PES 2018-2024
2019 Puebla Miguel Barbosa 44.67 Morena-PT-PVEM 2019-2025
2019 Baja California Jaime Bonilla 50.61 Morena-PT-PVEM-Transformemos 2019-2021
2021 Baja California Marina del Pilar Ávila 48.18 Morena-PT-PVEM 2021-2027
2021 Tlaxcala Lorena Cuellar 48.60 Morena-PT-PVEM 2021-2027
2021 Campeche Layda Sansores 33.22 Morena-PT 2021-2027
2021 Nayarit Miguel Ángel Navarro 49.31 Morena-PT-PVEM-Panal 2021-2027
2021 Guerrero Evelyn Salgado 46.34 Morena 2021-2027
2021 Zacatecas David Monreal 48.73 Morena-PT-PVEM-Panal 2021-2027
2021 Colima Indira Vizcaíno 32.92 Morena-Panal 2021-2027
2021 Michoacán Alfredo Ramírez Bedolla 41.59 Morena-PT 2021-2027
2021 Baja California Sur Víctor Manuel Castro 46.65 Morena-PT 2021-2027
2021 Sonora Alfonso Durazo Montaño 51.51 Morena-PT-PVEM-Panal 2021-2027
2021 Sinaloa Rubén Rocha Moya 56.61 Morena-Partido Sinaloense 2021-2027

175
Promedio ganador 46.82

Fuente: Elaboración propia con base en el PREP de cada estado.

176 J N

Es interesante observar que en esas 18 victorias en 17 comicios para

gobernadores, Morena compitió en coalición con otros partidos; sola-
mente en una elección compitió solo (Evelyn Salgado en Guerrero en
2021). Esto nos indica que la tendencia entre 2018-2021 fue participar
con aliados. Al sumar el porcentaje de votos en todas las elecciones y
dividirlo entre la cantidad total de elecciones, nos da un promedio ga-
nador de 46.82 %, lo cual muestra que ha ganado con bastante amplitud.
Las elecciones de gobernadores de 2021 dejan un saldo negativo para
la coalición PAN-PRI-PRD, pues no ganaron ninguna. El PRI fue el más
afectado: perdió ocho gubernaturas, entre ellas, Tlaxcala, Campeche,
Guerrero, Zacatecas, Colima, Sonora, Sinaloa y San Luis Potosí. El PAN
perdió dos: Nayarit y Baja California Sur, mientras que el PRD perdió
Michoacán, la única entidad que gobernaba.
En los resultados también destaca que MC ganó su segundo gobierno
estatal en Nuevo León, y se corrobora que los electores de ese estado
castigaron a los partidos tradicionales (PRI, PAN, PRD, incluido también
Morena). Por su parte, el PAN retuvo Querétaro y Chihuahua, mientras
que la coalición PVEM-PT ganó en San Luis Potosí.
En total, de las 15 elecciones para gobernadores de 2021 se concreta-
ron 12 alternancias. Antes del 6 de junio, el PRI gobernaba 12 entidades;
el PAN 10; Morena siete, el PRD una, MC una y el candidato indepen-
diente una. Tras la jornada electoral, el PRI gobernará en cuatro, el PAN
en ocho, MC en dos y una el PVEM, mientras Morena quedó como el
partido con más ejecutivos estatales, con 17 de 32. Este escenario se
podría modificar después de las seis gubernaturas en disputa en 2022 y
de las dos en 2023, aunque falta tiempo para ello.

La competencia por los ayuntamientos en el país

¿Cuál fue el desempeño de Morena en su pelea por los municipios en el

país? ¿Cuáles fueron los resultados que obtuvo en los ayuntamientos? Es
preciso señalar que éste es uno de los rubros en donde el partido del pre-
sidente muestra su mayor fragilidad en comparación con las gubernatu-
ras. En el gráfico 1 se muestra el promedio de votos que obtuvo Morena
en los ayuntamientos, pero agrupados por estados de la república.
 177

GRÁFICO 1
Promedio de votos Morena Ayuntamientos por estado (2021)

Nuevo León 10.64

San Luis Potosí 13.63
Yucatan 18.39
Jalisco 18.55
Tlaxcala 19.52
Querétaro 20.11
Morelos 20.87
Aguascalientes 21.94
Puebla 22.67
Michoacán 25.07
Chihuahua 25.56
Colima 25.86
Chiapas 28.21
Zacatecas 29.65
Veracruz 29.65
Guanajuato 30.65
Quintana Roo 31.02
Coahuila 31.15
Oaxaca 31.54
México 31.66
Nayarit 32.2
Campeche 33.54
Sonora 35.3
Baja California Sur 35.47
Sinaloa 35.6
Guerrero 35.8
Tamaulipas 36.34
Hidalgo 37.91
CDMX 40.06
Baja California 42.36
Tabasco 48.32

0 10 20 30 40 50 60

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del PREP de cada estado, excepto Duran-
go, en donde sólo se realizaron elecciones de diputados locales.
178 J N

Como podemos observar, hay estados con gran impacto y otros en

donde su participación fue mínima. Con miras a organizar los datos,
hemos distribuido la votación por estado de la república y por rangos de
votación. Esto para identificar las entidades en donde obtuvo su mejor
captación de votos y en cuáles presenta mayor debilidad.
Cabe señalar que la gráfica se construye a partir de la votación in-
dividual de Morena sin coalición. Obviamente, los resultados de las di-
ferentes coaliciones son mayores cuando se consideran todos los votos,
pero no queremos subestimar la fuerza de Morena; por ello solamente
consideramos la votación individual.
En tres entidades del país, entre ellas, Tabasco, Baja California y
CDMX, el partido del presidente obtuvo su mejor recepción de votos;
de hecho, son estados en donde Morena ha ganado la gubernatura.
En estos estados, Morena y sus aliados ganaron 25 de 38 ayunta-
mientos disputados, lo cual generó un 65.78 % de eficiencia electoral.
Éstos son números muy altos, porque hablamos que 6 de cada 10
municipios los ganó. En éstos obtuvo victorias muy importantes; por
ejemplo, en Tabasco ganó 13 de 17 Ayuntamientos; en Baja Califor-
nia, 3 de 5, mientras que en la CDMX obtuvo la victoria en 7 de 16
alcaldías en disputa.
Con base en los datos del gráfico, en otros 13 estados la votación de
Morena estuvo en un rango entre 30 % y 39.99 %, entre ellos Guana-
juato, Quintana Roo, Coahuila, Oaxaca, México, Nayarit, Campeche,
Sonora, Baja California Sur, Sinaloa, Guerrero, Tamaulipas e Hidalgo.
En estos estados Morena y sus aliados disputaron 608 ayuntamientos
y ganaron 196, lo cual representa una eficiencia electoral de 32.23 %,
equivalente a ganar tres de cada 10 municipios en disputa, lo cual fue
mucho menor en comparación con los estados donde superó el 40 %.
Ahora bien, al sumar los estados con una votación de más de 30 % y
40 %, tenemos 16 entidades con una votación muy importante, lo que en
realidad representa la mitad de los estados del país.
Veamos ahora los resultados en forma desagregada. En Guanajuato,
Morena solamente ganó 3 de 46 ayuntamientos en disputa; en Quinta-
na Roo, uno de 11; Coahuila, ocho de 38; Oaxaca, 51 de 153; Estado de
 L    M... 179

México, 29 de 124; Nayarit, 15 de 19; Campeche, dos de 13; Sonora, 22

de 71; Baja California Sur, tres de cinco; Sinaloa, 15 de 18; Guerrero, 13
de 49; Tamaulipas, 10 de 43, e Hidalgo, 14 de 18. Como podemos ob-
servar, los mejores resultados en términos de eficiencia electoral en este
rango de votación los obtuvo en Nayarit, Baja California Sur, Sinaloa e
Hidalgo.
En el siguiente rango de votación están 10 estados con más de 20 %
y 29.99 %. En este caso se encuentran Querétaro, Morelos, Aguasca-
lientes, Puebla, Michoacán, Chihuahua, Colima, Chiapas, Zacatecas y
Veracruz. En éstos la competencia de Morena fue más fuerte con los
partidos de oposición y mostró una mayor dificultad para ganar presi-
dencias municipales. En estas entidades, el partido del presidente y sus
aliados disputaron 855 presidencias municipales y ganaron 233, lo cual
implicó una eficiencia electoral de 27.25 por ciento.
En Querétaro, Morena obtuvo la victoria en uno de los 18 de ayunta-
mientos que se disputaron; en Morelos ganó siete de 33; en Aguascalien-
tes, uno de 11; en Puebla, 49 de 217; Michoacán, 31 de 112; Chihuahua,
siete de 67; Colima, cuatro de 10; Chiapas, 26 de 117; Zacatecas, 18 de
58, y Veracruz 87 de 212. Con base en estos datos los mejores resultados
los obtuvo en Veracruz y Colima.
Finalmente, mencionaremos los cinco estados en donde Morena
captó menos votos y en donde ganó pocos espacios a nivel de los ayun-
tamientos respecto de la cantidad total de los espacios en disputa. En
algunos casos, el rango de votación fue mayor de 10 %, y en otros llegó
hasta el 19.99 %. En ese escenario figuran Tlaxcala, Jalisco, Yucatán, San
Luis Potosí y Nuevo León. En esos estados, Morena disputó 382 ayun-
tamientos y sólo pudo ganar 60, lo cual dejó una eficiencia electoral de
15.70 %: la más baja en todos los estados.
En Tlaxcala, Morena ganó 12 de 44 ayuntamientos; en Jalisco, 15 de
125; Yucatán, siete de 104; San Luis Potosí, cuatro de 58, y Nuevo León,
ocho de 51. Como podemos observar, en este rango de votación no sólo
obtuvo porcentajes bajos de votos, sino que también las victorias fueron
escasas. El mejor resultado lo consiguió en Tlaxcala.
180 J N

La competencia por los congresos locales

Veamos ahora otro rubro de la competencia en las elecciones del 6 de

junio de 2021. Nos referimos a los congresos locales en todo el país.
Organizamos los datos de Morena en su disputa por los distritos locales
de mayoría en el ámbito de los congresos en los estados del país. Al igual
que en los datos de los ayuntamientos, ordenamos los votos por estado
de la república y por los mismos rangos de votación. Los votos de Mo-
rena se consideran sin coalición, como se observa en el gráfico 2.
La mayor cantidad de diputados locales los obtuvo en cinco estados:
Sinaloa, Oaxaca, Guerrero, Baja California y Tabasco, con una votación
superior a 40 % y hasta 52.36 %. En estas entidades, Morena disputó
114 diputados locales, de los cuales ganó 97, lo cual implicó una eficien-
cia electoral de 85.08 %.
En Sinaloa, Morena arrasó en 24 de 24 distritos en competencia, por
lo cual tendrá mayoría. En Oaxaca obtuvo 19 de 25 diputados locales,
lo cual lo sitúa también con mayoría. En Guerrero consiguió 16 de 27
y se ubica como partido mayoritario. Baja California también ganó 17
de 17 diputados locales. En Tabasco se observa el mismo escenario: el
partido del presidente derrotó a la oposición al triunfar en 21 de 21
distritos locales.
En otros 12 estados su votación estuvo en un rango de 30 % a 39.99 %.
Entre dichos estados figuran: Zacatecas, Puebla, Estado de México,
Chiapas, Durango, Nayarit, Hidalgo, Campeche, Baja California Sur,
Veracruz, Tamaulipas y cdmx. En estas entidades federativas, Morena
disputó 268 distritos locales para el Congreso y obtuvo la victoria en
180, por lo cual su eficiencia electoral fue de 67.16 por ciento.
Los resultados de forma desagregada arrojan que, en Zacatecas, Mo-
rena consiguió nueve de 18 escaños locales, por lo cual será el partido
mayoritario. En Puebla triunfó en 19 de 25, por lo cual quedó como la
primera fuerza. En Chiapas arrasó al ganar las 24 diputaciones en dis-
puta. En Nayarit ganó los 18 escaños del Congreso local.
 181

GRÁFICO 2
Promedio de votación de Morena Congresos locales (2021)

Nuevo León 12.96

Tlaxcala 13.72
San Luis Potosí 16.18
Sonora 19.02
Jalisco 20.85
Morelos 21.13
Guanajuato 22.72
Aguascalientes 23.28
Querétaro 23.65
Yucatan 24.69
Chihuahua 27.42
Colima 27.55
Michoacán 29.39
Zacatecas 30.01
Puebla 30.65
México 30.25
Chiapas 31.27
Durango 31.34
Nayarit 32.72
Hidalgo 33.68
Campeche 35.39
Baja California Sur 35.4
Veracruz 36.07
Tamaulipas 37.79
CDMX 38.71
Sinaloa 41.12
Oaxaca 41.24
Guerrero 41.71
Baja California 43.25
Tabasco 52.36

0 10 20 30 40 50 60

Fuente: Elaboración propia con base en los datos del PREP de cada estado, excepto Coahuila
y Quintana Roo en donde solamente se realizaron elecciones de ayuntamientos.
182 J N

En Hidalgo se presentó carro completo pues ganó 18 de 18 escaños

locales. En Baja California Sur el partido del presidente López Obrador
obtuvo 12 de 16 diputados locales, por lo cual será el partido mayori-
tario. Mismo caso que en Veracruz en donde alcanzó la victoria en 26
de 30 escaños locales. En Tamaulipas también se presentó un escena-
rio parecido pues Morena ganó 16 de 22 distritos locales. En la CDMX
también tendrá mayoría porque obtuvo la victoria en 18 de 33 escaños.
En el Estado de México consiguió 22 de 45 asientos en el Congreso
local, por lo cual tendrá un gobierno dividido entre el PRI y Morena.
En Campeche ganó cinco de 21 distritos, por lo cual habrá un gobierno
dividido. En Durango, Morena consiguió cuatro de 15, lo que signifi-
ca que será partido minoritario. Como puede observarse en este rango
de votación a nivel de los congresos locales, en nueve de 12 congresos
Morena será el partido mayoritario, y solamente en dos será parte de un
gobierno dividido y en uno, un partido minoritario.
En nueve entidades federativas, la votación de Morena estuvo en
un rango de entre 20 % y 29.99 %. Entre dichas entidades se encuen-
tran Jalisco, Morelos, Guanajuato, Aguascalientes, Querétaro, Yucatán,
Chihuahua, Colima y Michoacán. En estos estados la competencia fue
más dura para el partido del presidente: de 164 diputaciones locales en
disputa, solamente ganó 37, lo que implicó una eficiencia electoral de
22.56 %.
Finalmente, cuatro estados en donde obtuvo su votación más baja son
Nuevo León, Tlaxcala, San Luis Potosí y Sonora. Su rango de captación
de votos está entre 10 % y 19.99 %. A pesar de captar una menor cantidad
de votos como partido de manera individual, sus aliados le ayudaron a
conseguir votos para ganar distritos locales. Así pues, de 62 diputaciones
locales, ganaron 33, lo cual muestra una eficiencia electoral de 53.22 %.
En total, Morena ganó 360 de 623 diputaciones locales, lo cual arrojó
una eficiencia electoral del 58 %. Ello le valió para ser mayoría en 18
congresos locales; además, será partido minoritario en nueve estados y
será parte de un gobierno dividido en otros cinco.
 183

CUADRO 2
Los 34 municipios más poblados del país y el partido ganador
Estado Ciudad Población Partido o coalición ganadora
Aguascalientes Aguascalientes 948 990 PAN-PRD
Baja California Mexicali 1 049 792 Morena
Baja California Tijuana 1 922 523 Morena-PT-PVEM
Baja California Sur Los Cabos 351 111 Morena-PT
Campeche Campeche 294 077 MC
Coahuila Saltillo 879 958 PRI-PRD
Colima Manzanillo 191 031 Morena
Chiapas Tuxtla Gutiérrez 604 147 Morena
Chihuahua Juárez 1 512 450 Morena-PT-Panal
CDMX Gustavo A. Madero 1 173 351 Morena-PT
CDMX Iztapalapa 1 835 486 Morena-PT
Guanajuato León 1 721 215 PAN
Guerrero Acapulco 779 566 Morena
Jalisco Zapopan 1 476 491 MC
Jalisco Guadalajara 1 385 629 MC
México Ecatepec 1 645 352 Morena-PT-Panal
México Nezahualcóyotl 1 077 208 Morena-PT-Panal
Michoacán Morelia 849 053 PAN-PRD
Morelos Cuernavaca 378 476 PAN-PSD
Nayarit Tepic 425 924 Morena-PT-Panal-PVEM
Nuevo León Monterrey 1 142 994 MC
Oaxaca Oaxaca de Juárez 270 955 Morena
Puebla Puebla 1 692 181 PAN-PRI-PRD-locales
Querétaro Querétaro 1 049 777 PAN
Quintana Roo Benito Juárez 911 503 Morena-PT-PVEM
San Luis Potosí San Luis Potosí 911 908 PAN-PRI-PRD
Sinaloa Culiacán 1 003 530 Morena-PAS
Sonora Hermosillo 936 263 PAN-PRI-PRD
Tabasco Centro 683 607 Morena
Tamaulipas Reynosa 704 767 Morena-PT
Tlaxcala Huamantla 98 764 PVEM
184 J N
Continuación
Veracruz Veracruz 607 209 PAN-PRI-PRD
Yucatán Mérida 995 129 PAN
Zacatecas Fresnillo 240 532 Morena

Fuente: Elaboración propia con base en el Inegi 2020 y datos del PREP de cada estado.

La competencia por las ciudades más pobladas del país

Como complemento, el 6 de junio de 2021 Morena obtuvo asimismo

resultados muy importantes en los 34 ayuntamientos más grandes del
país. Para clasificarlos elegimos el municipio más poblado de cada esta-
do y en algunos casos destacamos aquellos municipios que superan más
de un millón de habitantes, como se muestra en el cuadro 2.
Morena ganó 18 de los 34 municipios más grandes del país, lo que
representa una eficiencia electoral de 52.94 %. Esos 34 municipios cuen-
tan con un total de 32 753 977 millones de habitantes, y las 18 victorias
de Morena y sus aliados significan que gobernarán a 16 382 835 millo-
nes de personas.
El PAN, por su parte, obtuvo la victoria en 10 de estas 34 ciudades
(una eficiencia de 29.41 %), con lo cual gobernará a 10 090 201 millones
de personas. MC ganó en cuatro de 34, para una eficiencia electoral de
11.76 %, lo cual representa 4 299 191 millones de personas. El PRI sola-
mente ganó uno de 34, equivalente a 2.94 % de eficiencia, con 879 958
habitantes. También el PVEM ganó sólo uno de 34, correspondiente a
2.94 %, con 98 764 habitantes (Inegi, 2020).
Veamos ahora las ciudades de más de un millón de habitantes. En
el país hay 14 municipios con una población mayor a un millón de ha-
bitantes (Inegi, 2020). De esos, Morena y sus aliados ganaron ocho, lo
que representa una eficiencia electoral de 57.14 %. El PAN ganó en dos,
y uno más en coalición con el PRI y el PRD, lo que representa el 21.24 %.
Los otros tres municipios restantes los ganó MC, lo que también re-
presenta 21.24 % de eficiencia. Dos municipios ganados por MC están
en Jalisco, y el otro en Nuevo León, ambos estados gobernados por ese
partido. El detalle de estas ciudades se puede observar en el cuadro 3.
 L    M... 185

CUADRO 3
Ciudades de más de un millón de habitantes y el partido ganador
Estado Ciudad Población Partido o coalición ganadora
Baja California Tijuana 1 922 523 Morena-PT-PVEM
CDMX Iztapalapa 1 835 486 Morena-PT
Guanajuato León 1 721 215 PAN

Puebla Puebla 1 692 181 PAN-PRI-PRD-locales

México Ecatepec 1 645 352 Morena-PT-Panal

Chihuahua Juárez 1 512 450 Morena-PT-Panal
Jalisco Zapopan 1 476 491 MC

Jalisco Guadalajara 1 385 629 MC

CDMX Gustavo A Madero 1 173 351 Morena-PT
Nuevo León Monterrey 1 142 994 MC

México Nezahualcoyotl 1 077 208 Morena-PT-Panal

Querétaro Querétaro 1 049 777 PAN

Baja California Mexicali 1 049 792 Morena

Sinaloa Culiacán 1 003 530 Morena-PAS

Fuente: Elaboración propia con base en el Inegi (2020) y el PREP de cada estado.

Como se mencionó previamente, Morena ganó ocho de estos 14 mu-

nicipios más poblados, pero además fue la segunda fuerza electoral en
otros cinco municipios; es decir: la presencia de Morena fue muy com-
petitiva en 13 de los 14 municipios con mayor población.
Respecto de la población en disputa, Morena gobernará a 11 219 692
millones de personas; el PAN hará lo propio con 4 463 173 millones de
personas, y MC sumó 4 005 114 millones de personas. Así pues, el par-
tido del presidente también obtuvo resultados muy favorables en este
rubro.
Finalmente, otro dato en donde Morena resultó ganador: la coali-
ción Morena-PVEM-PT ganó 52 de los 100 municipios más poblados
del país; la coalición PAN-PRI-PRD obtuvo la victoria en 18; el PAN, en
solitario, triunfó en 13; MC en seis; la coalición PRI-PRD en seis; la coa-
lición PAN-PRD en tres; el PRI uno y uno un independiente en solitario
(Integralia Consultores, 2021: 14).
186 J N

Reflexión final

Al principio de este capítulo formulamos una serie de preguntas que nos

guiaron para articular los datos. ¿Morena creció electoralmente? La evi-
dencia nos muestra que en 2021 el partido recuperó la racha ganadora
que traía de 2018 y 2019; es decir: se recuperó de la caída que sufrió en
las elecciones locales de 2020.
También nos preguntamos: ¿cómo quedó el acomodo de Morena en
el sistema de partidos? Los resultados confirmaron a Morena como el
principal receptor de votos, luego el PAN y el PRI; además, los resultados
demuestran que el perredismo quedó fuera de los tres partidos grandes
y, en realidad, como un partido al borde de la irrelevancia.
Otra de las preguntas fue si Morena sigue siendo un partido ren-
table. La evidencia electoral nos sugiere que sí. Morena, al mantener
una posición pragmática de coaliciones con otros partidos afines, logró
victorias importantes, aunque fueron diversas coaliciones, algunas con el
PT, otras con el PT-PVEM, y otras sumaron incluso al Panal.
Finalmente, ¿en dónde gobernará Morena? Después de las eleccio-
nes del 6 de junio de 2021, el partido del presidente López Obrador
tendría a su cargo 17 gubernaturas, lo cual debilitó considerablemente
la posición de predominio que tenía el PRI hasta antes de 2018. Cabe
destacar que la última victoria del PRI en una gubernatura se presentó
en el año 2017; en 2018, 2019 y 2021 no ha logrado ganar ninguna, y no
ha podido mantener las que tenía.
Veamos ahora los principales hallazgos a lo largo de este capítulo.
Morena sigue utilizando la estrategia de postular candidatos externos;
esto fue evidente en las elecciones de gobernadores, ya que 12 de 15
candidatos provenían de otros partidos, lo que coloca a Morena como
un partido catch-all ganador, aunque ha provocado inconformidades de
la militancia.
Morena resulta ser igualmente un partido activista, es decir, un parti-
do que está en campaña permanente, utilizando a su favor la maquinaria
gubernamental; no obstante, se presenta como un partido con algunas
ambigüedades ideológicas; sin embargo, esto no le ha impedido presen-
tarse como un partido ganador de elecciones.
 L    M... 187

El partido de López Obrador, al superar en dos elecciones consecu-

tivas el 30 % de los votos en la Cámara de Diputados (2018 y 2021), ha
logrado que los electores ambivalentes comiencen a considerarse como
votantes estables; esto explica que, a pesar del castigo en la elección in-
termedia (una caída del -3.16 %), mantenga una base dura de electores
a pesar de los ataques mediáticos en contra de López Obrador y de
Morena.
Para tratar de contener el control de Morena en la Cámara de Dipu-
tados, se conformó una histórica coalición llamada Va por México entre
el PAN-PRI-PRD, la cual pudo evitar que el partido de López Obrador
consiguiera mayoría absoluta por sí mismo y que lograra con sus aliados,
el PT y el PVEM, mayoría calificada; no obstante, a nivel de las guberna-
turas la eficiencia electoral de la coalición opositora fue nula, ya que no
ganaron en ninguna de las 11 en donde participaron juntos.
El mapa de poder estatal cambió a favor de Morena porque consi-
guió 11 victorias en 15 elecciones para gobernadores, lo que generó una
eficiencia electoral de 73 %. En la Cámara de Diputados el partido guin-
da resultó el que más votos recibió en el plano individual, con el 34.09 %
(INE, 2021). Eso lo colocó como el partido mayoritario por segunda
ocasión consecutiva (2018 y 2021).
En el ámbito subnacional, ganó 58 % de los distritos locales en todo
el país, por lo que se colocó como partido mayoritario en 18 congresos
locales. En el ámbito de los municipios con mayor población, Morena
será el partido gobernante en 52 de 100 de las ciudades más grandes,
además de ganar en ocho de 14 municipios con más de un millón de
habitantes.
El área de mayor debilidad se presenta en los ayuntamientos, pues
ganó 493 de 1886 en disputa, cifra equivalente al 26 % del total. Este
tipo de elecciones locales representan la mayor fragilidad, aunque debe-
mos considerar que fueron 10 los partidos en competencia.
El saldo final es que Morena queda bien posicionado en las eleccio-
nes de gobernadores, con mayoría en la Cámara de Diputados y en los
18 congresos estatales; además ganó 52 % de los municipios con mayor
densidad poblacional, aunque muestra una débil en los ayuntamientos
en general.
188 J N

Después de las elecciones del 6 de junio de 2021, Morena quedó

como un partido con una mayor maquinaria gubernamental a su fa-
vor. Los resultados muestran una organización que sigue siendo exitosa
y rentable como marca, un partido consolidado electoralmente, lo que
no significa una consolidación organizativa en su interior. Tenemos sin
duda un partido que peleará fuertemente las elecciones de gobernadores
en 2022 y 2023, ya en la antesala de la elección presidencial de 2024.

Bibliografía

Ascencio, S., y M. Rueda (2019), “Partisan Poll Watchers and Elec-

toral Manipulation”, en American Political Science Review, vol. 113,
núm. 3, pp. 727-742, recuperado de <https://doi.org/10.1017/
S0003055419000108>.
Basinger, S., y H. Lavine (2005), “Ambivalence, Information, and Elec-
toral Choice”, en American Political Science Review, vol. 99, núm. 2,
Cambridge University Press, pp. 169-184, recuperado de <https://
doi.org/10.1017/S0003055405051580>.
Becerra, R., y J. Woldenberg (coords.) (2020), Balance tempano; desde la
izquierda democrática, Grano y Sal, México.
Becher, M., e I. González (2019), “Electoral Reform and Trade-Offs
in Representation”, en American Political Science Review, vol. 113,
núm. 3, pp. 694-709, recuperado de <https://doi.org/10.1017/
S0003055419000145>.
Bolívar, R. (2019), “Desdibujamiento ideológico y pragmatismo. Mo-
rena en la coalición Juntos Haremos Historia, durante el proceso
electoral de 2018”, en Revista Mexicana de Opinión Pública, núm. 14,
pp. 61-77.
Centeno, R. (2020), “López Obrador o la izquierda que no es”, en Foro
Internacional, vol. LXI, núm. 243, El Colegio de México, pp. 163-207.
Comisión Estatal Electoral de Nuevo León (CEE Nuevo León), y Pro-
grama de Resultados Electorales Preliminares (PREP) Nuevo León
(2021), “Elecciones Estatales de Nuevo León”, en PREP Nuevo León
2021, recuperado de <https://www.sipre.mx/P03E.htm>.
 L    M... 189

Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (Ceepac) San

Luis Potosí, y PREP San Luis Potosí (2021), “Elecciones Estatales
de San Luis Potosí”, en PREP San Luis Potosí 2021, recuperado de
<https://prepslp.mx/gubernatura>.
De la Rosa, Y. (2021), “Morena y PRI, partidos que registraron más repre-
sentantes de casilla”, en Forbes México, recuperado de <https://www.
forbes.com.mx/morena-y-pri-partidos-que-registraron-mas-repre-
sentantes-de-casilla/>.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2022), “Ley General de Partidos
Políticos”, en DOF, recuperado de <https://www.diputados.gob.mx/
LeyesBiblio/pdf/LGPP.pdf>.
García, C. (2021), “La Cámara de Diputados tendrá un 30 % de dipu-
tados que alcanzaron la reelección”, en Decisión, recuperado de <ht-
tps://politica.expansion.mx/congreso/2021/06/10/camara-de-dipu-
tados-tendra-casi-30-diputados-reelectos>.
Grofman, B. (2016), “Perspectives on the Comparative Study of Elec-
toral Systems”, en Annual Review of Political Science, vol. 19, núm.
1, pp. 523-540, recuperado de <https://www.annualreviews.org/doi/
abs/10.1146/annurev-polisci-020614-092344>.
Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana Chiapas (IEPC), y PREP
Chiapas (2021), “Elecciones Estatales de Chiapas 2021”, en PREP Chia-
pas 2021, recuperado de <https://prepchiapas2021.mx/ayuntamientos/
votos-municipio/mapa>.
Instituto Electoral de Coahuila (IEC) (2021), “Programa de Resultados
PREP Coahuila 2021”, en PREP Coahuila, recuperado de <http://prep.
capitalcoahuila.com.mx/#/entidad/municipio/mapa>.
Instituto Electoral de Michoacán (IEM), y PREP Michoacán (2021),
“Elecciones Estatales de Michoacán”, en PREP Michoacán 2021, re-
cuperado de <https://prepmich2021.mx/gubernatura/votos-candi-
datura/grafica>.
Instituto Electoral de Quintana Roo (IEQROO), y PREP Quintana Roo
(2021), “Elecciones Estatales de Quintana Roo”, en PREP Quintana
Roo 2021, recuperado de <https://ieqroo.org.mx/prep2021/escrito-
rio/ayuntamientos/evm>.
Instituto Electoral de Tamaulipas (IETAM), y PREP Tamaulipas (2021),
“Elecciones Estatales de Tamaulipas”, en PREP Tamaulipas 2021, re-
190 J N

cuperado de <http://prep2021.hoytamaulipas.net/diputaciones/en-
tidad/votos-distritos/mapa>.
Instituto Electoral del Estado de Campeche (2021), “Elecciones Es-
tatales de Campeche 2021”, en PREP Campeche, recuperado de <ht-
tps://prep2021-cam.mx/gubernatura/votos-candidatura/grafica>.
Instituto Electoral del Estado de Colima, y PREP Colima (2021), “Elec-
ciones Estatales de Colima 2021”, en PREP Colima 2021, recuperado
de <https://ieecolima.org.mx/convprep2021.html>.
Instituto Electoral del Estado de Guanajuato (IEEG), y PREP Guana-
juato (2021), “Elecciones Estatales de Guanajuato”, en PREP Guana-
juato 2021, recuperado de <https://prepgto2021.ieeg.mx/#/ayunta-
mientos/entidad/votos-entidad/mapa>.
Instituto Electoral del Estado de México (IEEM), y PREP Estado de
México (2021), “Elecciones Estatales del Estado de México”, en
PREP Estado de México 2021, recuperado de <https://www.ieem.org.
mx/prep2021/prep_ieem_escritorio/index.html>.
Instituto Electoral del Estado de Puebla (IEEP Puebla), y PREP Puebla
(2021), “Elecciones Estatales de Puebla”, en PREP Puebla 2021, recu-
perado de <https://www.prep2021-pue-iee.mx/prep-pue.html#!/A/
ENT/PC?tipoRep=graph>.
Instituto Electoral del Estado de Querétaro (IEEQ), y PREP Queréta-
ro (2021), “Elecciones Estatales de Querétaro”, en PREP Querétaro
2021, recuperado de <https://prep2021qro.ieeq.mx/home/gob/enti-
dad-graf>.
Instituto Electoral del Estado de Sinaloa (IEES), y PREP Sinaloa (2021),
“Elecciones Estatales de Sinaloa”, en PREP Sinaloa 2021, recuperado
de <https://ieesinaloa.mx/prepsinaloa2021/gubernatura>.
Instituto Electoral del Estado de Zacatecas (IEEZ), y PREP Zacatecas
(2021), “Elecciones Estatales de Zacatecas”, en PREP Zacatecas 2021,
recuperado de <http://resultadospreliminares.ieez.org.mx/#/gober-
nador/entidad/votos-candidatura>.
Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC) de Tabasco, y
PREP Tabasco (2021), “Elecciones Estatales de Tabasco”, en PREP
Tabasco 2021, recuperado de <http://iepct.mx/prepet/2021/diputa-
ciones/votos-distrito/mapa>.
 L    M... 191

Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC) del Estado de

Guerrero, y PREP Guerrero (2021), “Elecciones Estatales de Guerre-
ro”, en PREP Guerrero 2021, recuperado de <https://prep2021-gro-
opl.mx/gubernatura.html>.
Instituto Electoral y de Participación Ciudadana (IEPC) Durango, y
PREP Durango (2021), “Elecciones Estatales de Durango”, en PREP
Durango 2021, recuperado de <https://www.prepdurango2021.mx/
diputaciones>.
Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Yucatán (IEPAC),
y PREP Yucatán (2021), “Elecciones Estatales de Yucatán”, en PREP
Yucatán 2021, recuperado de <https://prepyucatan2021.com/diputa-
ciones/votos-distrito/mapa>.
Instituto Electoral y de Participación Ciudadana Jalisco, y PREP Jalisco
(2021), “Elecciones Estatales de Jalisco”, en PREP Jalisco 2021, recu-
perado de <https://prep2021.iepcjalisco.org.mx/diputaciones/enti-
dad/votos-distritos>.
Instituto Estatal Electoral Baja California (2021), “Gubernatura-En-
tidad-Votos por Candidatura”, en PREP Baja California 2021, recu-
perado de <https://prep2021bc.mx/gubernatura/votos-candidatura/
grafica>.
Instituto Estatal Electoral de Baja California Sur (2022), “Guberna-
tura | Por partido político, candidatura común, candidatura inde-
pendiente y coalición”, en Cómputos Oficiales, Proceso Local Electoral
2020-2021, recuperado de <https://computos2021.ieebcs.org.mx/
gubernatura/por-partido-politico>.
Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, y PREP Chihuahua (2021),
“Elecciones Estatales de Chihuahua”, en PREP Chihuahua 2021, re-
cuperado de <https://prep2021.ieechihuahua.org.mx/Gubernatura/
Graficavc.html>.
Instituto Estatal Electoral de Higalgo (IEE Hidalgo), y PREP Hidal-
go (2021), “Elecciones estatales de Hidalgo”, en PREP Hidalgo 2021,
recuperado de <http://200.57.172.51:5010/Prep2021/prep-hgo.ht-
ml#!/D/ENT/PC?tipoRep=graph>.
Instituto Estatal Electoral de Nayarit (IEE Nayarit), y PREP Nayarit
(2021), “Elecciones Estatales de Nayarit”, en PREP Nayarit 2021, re-
cuperado de <https://www.prepnayarit2021.com>.
192 J N

Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana (IEE) Sonora,

y PREP Sonora (2021), “Elecciones Estatales de Sonora”, en PREP So-
nora 2021, recuperado de <https://prepsonora.org.mx/gubernatura>.
Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca (IEE
Oaxaca), y PREP Oaxaca (2021), “Elecciones Estatales de Oaxaca”,
en PREP Oaxaca 2021, recuperado de <https://www.ieepco.org.mx/
prep2021/html/prep-oax.html#!/D/ENT/PC?tipoRep=graph>.
Instituto Federal Electoral (IFE) (2012), “Resultados preliminares a ni-
vel nacional”, en PREP 2012, recuperado de <https://prep2012.ife.
org.mx/prep/NACIONAL/PresidenteNacionalVPC.html>.
Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudada-
na (Impepac), y PREP Morelos (2021), “Elecciones Estatales de Mo-
relos”, en PREP Morelos 2021, recuperado de <https://prep2021mor.
mx>.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2020), “Número
de habitantes”, en Cuéntame, recuperado de <http://cuentame.inegi.
org.mx/monografias/informacion/df/poblacion/default.aspx?tema=-
me&e=09>.
Instituto Nacional Electoral (INE) (2015), “Acuerdo del Consejo Ge-
neral del Instituto Nacional Electoral por el que se efectúa el cóm-
puto total, se declara la validez de la elección de diputados por el
Principio de representación proporcional y se asignan a los partidos
políticos nacionales Acción Nacional, Revolucionario Institucional,
de la Revolución Democrática, Verde Ecologista de México, Mo-
vimiento Ciudadano, Nueva Alianza, Morena y Encuentro Social,
los diputados que les corresponden para el periodo 2015-2018”, en
Transparencia y Protección de Datos Personales, recuperado de <https://
transparencia.ine.mx/obligaciones/rsc/documentos/Articulo74/For-
mato4d/DEPYPP/inecg8042015.pdf>.
______ (2015), “Atlas de Resultados Electorales Federales 1991-2015”,
en INE, recuperado de <https://portalanterior.ine.mx/archivos3/por-
tal/historico/contenido/Historico_de_Resultados_Electorales/>.
______ (2015), “Votos por partido”, en INE, recuperado de <http://com-
putos2015.ine.mx/Nacional/VotosPorPartido/>.
 L    M... 193

______ (2018a), “Cómputos Distritales 2018-Diputaciones-Nacional”,

en INE, recuperado de <https://computos2018.ine.mx/#/diputacio-
nes/nacional/1/3/1/2>.
______ (2018b), “INE/CG1181/2018”, en Transparencia y Protección de
Datos Personales, recuperado de <https://repositoriodocumental.ine.
mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/98206/CGor201808-23-
ap-5.pdf>.
______ (2021), “Cómputos Distritales 2021-Avance nacional”, en INE,
recuperado de <https://computos2021.ine.mx/votos-distrito/mapa>.
Instituto Tlaxcalteca de Elecciones (ITE), y PREP Tlaxcala (2021),
“Elecciones Estatales de Tlaxcala”, en PREP Tlaxcala 2021, recupe-
rado de <https://prep2021-795f1.web.app/prep2021/gubernaturas/
votos-candidatura/grafica>.
Instuto Electoral Ciudad de México (IECM), y PREP CDMX 2021 (2021),
“Elecciones Estatales de la Ciudad de México”, en PREP CDMX 2021,
recuperado de <http://iberoprep2021.ibero.mx/prep2021/screen01.
php>.
Integralia Consultores (2021), “Balance de Resultados Elecciones
2021”, en Integralia Consultores, recuperado de <https://integralia.
com.mx/web/reporte-electoral-2021-balance-de-resultados/>.
Kirchheimer, O. (1980), “El camino hacia el partido de todo el mundo”,
en K. Lenk y F. Neumann (coords.), Teoría y sociología críticas de los
partidos políticos, Anagrama, Barcelona, pp. 328-347.
López, J. (2021), “PRI, PAN y PRD amplían coalición: van juntos en 73 %
de distritos electorales”, en Milenio, recuperado de <https://www.
milenio.com/politica/elecciones-2021/pri-pan-prd-amplian-coali-
cion-juntos-73-distritos>.
Motolinia, L. (2021), “Electoral Accountability and Particularistic Le-
gislation: Evidence from an Electoral Reform in Mexico”, en Ameri-
can Political Science Review, vol. 115, núm. 1, pp. 97-113, recuperado
de <https://doi.org/10.1017/S0003055420000672>.
Navarrete, J. (2016), Ciclos políticos del liderazgo carismático en el Partido
de la Revolución Democrática: Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano y An-
drés Manuel López Obrador, Universidad de La Ciénega del Estado
de Michoacán de Ocampo, México.
194 J N

Navarrete, J. (2019), Morena en el sistema de partidos en México: 2012-

2018, Instituto Electoral del Estado de México (IEEM), México.
Navarrete, J. (2020), Morena en las elecciones de 2018: arribo al poder, Ins-
tituto Electoral del Estado de México (IEEM), México.
Navarrete, J., y R. Espinoza (2017), “Morena en las elecciones federales
de 2015”, en Estudios Políticos, vol. 9, núm 40, pp. 71-103.
Organismo Público Local Electoral (OPLE) Veracruz, y PREP Veracruz
(2021), “Elecciones Estatales de Veracruz”, en PREP Veracruz 2021,
recuperado de <https://prep2021-ver.org.mx/ayuntamientos/vo-
tos-municipio/mapa>.
Ortega, A. (2021), “Los ‘siervos’ de AMLO acumulan cuestionamientos
con miras a la elección de 2021”, en Expansión Política, recuperado
de <https://acortar.link/jDmy7R>.
Panebianco, A. (2009), Modelos de partidos, Alianza, Madrid.
Partido Verde (2020), “Historia del Partido Verde Ecologista de Méxi-
co”, en Partido Verde, recuperado de <https://www.partidoverde.org.
mx/historia-partido-verde>.
Peña, A. (2020), “Activist Parties and Hybrid Party Behaviors: A Typo-
logical Reassessment of Partisan Mobilization”, en Political Stu-
dies Review, vol. 19, núm. 4, pp. 1-19, recuperado de <https://doi.
org/10.1177/1478929920952000>.
Redacción El Financiero (2021), “Resultados electorales: Morena per-
derá diputados; PRI y PAN ganarán curules en San Lázaro”, en El
Financiero, recuperado de <https://www.elfinanciero.com.mx/elec-
ciones-2021/2021/06/06/resultados-electorales-morena-pierde-di-
putados-pri-y-pan-ganan-curules-en-san-lazaro/>.
Redacción Proceso (2021), “De los 500 diputados federales, 448 van por
la reelección en 2021”, en Proceso, recuperado de <https://www.pro-
ceso.com.mx/nacional/2021/1/5/de-los-500-diputados-federales-
448-van-por-la-reeleccion-en-2021-255637.html>.
Ruiz, M. (2019), “Morena: la izquierda y la consolidación de la demo-
cracia”, en Argumentos, año 32, núm. 89, Universidad Autónoma Me-
tropolitana (UAM), pp. 155-174.
Trejo, F. (2021), “PREP 2021 Aguascalientes: resultados electorales pre-
liminares”, en LJA.MX, recuperado de <https://acortar.link/Fw8Rzq>.
 MORENA: UN PARTIDO EMERGENTE
PARA UN RÉGIMEN QUE PERSISTE

Javier Rosiles Salas

En el presente ensayo se discute el papel que cumple Morena en el pro-

yecto de la llamada Cuarta Transformación (4T), encabezada por Andrés
Manuel López Obrador. Para ello se parte del supuesto de que no nos
encontramos frente a un cambio de régimen, sino en una etapa de ajuste
que procura favorecer un modelo de democracia mayoritaria. En ese
marco se argumenta que, pese a sus aspiraciones, Morena no puede ser
el centro de un sistema de partido hegemónico, como en su momento lo
fue el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Aquí nuestro propósi-
to es caracterizar a Morena, un partido emergente que en poco tiempo
tuvo un crecimiento tal que, postulando a su fundador, ganó la primera
elección presidencial en que participó. Y proponemos que dicha fuerza
política es un modelo de partido: electoralista de ablación multiterri-
torial; un modelo que comparte la propuesta clásica de Panebianco de
partido profesional-electoral —y no tanto la de Kirchheimer de partido
catch-all—, pero que parte de una perspectiva local más que nacional.

La Cuarta Transformación: régimen en ajuste

Nadie puede poner en duda el hecho de que, desde el gobierno federal,

encabezado por Andrés Manuel López Obrador, se está impulsando
una serie de cambios importantes (Díaz, 2019). La pregunta, eso sí, es

195
196 J R

si dichos cambios son de tal magnitud que están sentando las bases de
una cuarta transformación en la historia del país, tal y como se prometió;
esto es: una alteración comparable con la Independencia, la Reforma y
la Revolución mexicana (Meyer, 2021). Para centrar una discusión que
puede ser demasiado extensa y compleja, aquí se plantea la pregunta de
en qué grado la llamada Cuarta Transformación significa una modifica-
ción del régimen mexicano; se argumenta que se está frente a un ajuste,
no ante un cambio de régimen.
Para Duverger, el término régimen “designa un conjunto completo
de instituciones más o menos coordinadas y articuladas, que se refieren
a la vez al fundamento del poder, a la elección de los gobernantes, a
su estructura y a su limitación” (Duverger, en Ferrando, 1995: 49). A
lo anterior cabría agregar el aspecto informal, como lo hace Morlino
(2019: 92): “conjunto de instituciones y normas gubernamentales que
están formalizadas o están reconocidas informalmente como existentes
en un territorio dado y con respecto a una población dada”, y también
Ferrando al señalar que el concepto de régimen tiene que ver con la or-
ganización concreta y real de una sociedad, con la realidad política, y por
lo tanto es un concepto que abarca “no sólo las estructuras de los gober-
nantes y gobernados (relación política) y demás supuestos y estructuras
(supuestos físicos o territoriales y estructuras técnico-económicas, socia-
les y de encuadramiento), sino también su funcionamiento y, por tanto,
los comportamientos humanos” (Ferrando, 1995: 37).
Es importante resaltar, además, que el régimen es una mediación en-
tre el Estado y la sociedad que “consiste de un conjunto de instituciones,
reglas y prácticas que regula el acceso desde la sociedad hasta las más
altas posiciones en el Estado” (O’Donnell, 2008: 11) y que por tanto
puede definirse como
los patrones, formales e informales, y explícitos e implícitos, que determi-
nan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las ca-
racterísticas de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los
recursos y las estrategias permitidos para lograrlo, y las instituciones a través
de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son tomadas las decisiones
gubernamentales (O’Donnell, 2008: 11).
 M:   ... 197

Resulta pertinente, entonces, cuestionarse sobre qué tanto las insti-

tuciones, reglas y prácticas de acceso al poder —sean formales o infor-
males— han cambiado a partir del triunfo de López Obrador. Desde el
discurso de quienes se hicieron del poder en las elecciones de 2018 se
impulsa, legítimamente, una Cuarta Transformación; cabe analizar qué
tanto, en los hechos, dicha pretensión se ha venido logrando.
Siguiendo a Morlino (2019), existen dos conceptos clave para ana-
lizar las variaciones que puede presentar un régimen: el de transición y
el de cambio. Pero debe notarse que, en principio, ambos tienen que ver
con modificaciones que parten de sistemas autoritarios hacia la apari-
ción de componentes democráticos. Aunque se trata de una discusión
que no puede abordarse aquí con la profundidad que se requiere, se parte
del supuesto de que la llegada de López Obrador al poder ocurre en un
contexto democrático; es decir: en la presente administración se estaría
pasando de un género de democracia a otro. Pueden hacerse diversas
consideraciones, como la de que estamos en presencia de cambios o
procesos políticos desiguales y ante una construcción democrática in-
acabada (Attili, 2006), o de que existe el riesgo de un avance gradual
del autoritarismo en regímenes democráticos (Guillén, Monsiváis y
Tejera, 2019), o bien que el mexicano es un régimen semidemocrático
(Vidal, 2019).
En todo caso, existen elementos democráticos en el régimen mexica-
no. Varios autores señalan que “las elecciones federales y locales de 2018
consumaron la ruta que se inició en México en 1988: transformar radi-
calmente el escenario democrático hasta hoy conocido” (Arreola, 2018:
16) y que México logró construir una democracia germinal en donde las
principales fuerzas políticas lograron desmontar un sistema autoritario
de gobierno para dar paso a uno de pluralidad política (Woldenberg,
2013). Como argumentan Córdova y Núñez (2021: 7), “lo cierto es que
la democracia mexicana no nació el 1 de julio de 2018. Las condiciones
democráticas estaban ahí, y gracias a ello fue posible el triunfo de An-
drés Manuel López Obrador en su tercera campaña presidencial”.
Con relación a los cambios de una democracia a otra —como en el
caso mexicano—, Morlino parte de la distinción entre democracia mayo-
ritaria y democracia consensual (Lijphart, 2012). Utiliza la valoración de
“ajuste y movimiento (es decir, cambio parcial) cuando algunas dimensio-
198 J R

nes cambian sustancialmente yendo en la misma dirección, esto es, en una

dirección mayoritaria o consensual” y la de ajuste “cuando sólo una o algu-
nas de esas dimensiones cambian parcialmente, y el régimen democrático
continúa siendo mayoritario o consensual” (Morlino, 2019: 128-129).
La diferencia entre democracia mayoritaria y democracia consensual
resulta de utilidad para los propósitos de este ensayo. Como señala dicho
autor, en el modelo mayoritario el poder político se concentra en una
mayoría que puede ser escasa o relativa, en tanto que en el consensual se
busca maximizar el tamaño de las mayorías, así como dividir, dispersar
y limitar el poder: “El modelo mayoritario de democracia es excluyente,
competitivo y de confrontación, mientras que el modelo consensual se
caracteriza por la inclusión, el pacto y el compromiso” (Lijphart, 2012:
14). El autor plantea 10 diferencias entre ambos modelos:
Las cinco diferencias en la dimensión ejecutivos-partidos son las
siguientes:
1) Concentración del Poder Ejecutivo en gabinetes mayoritarios de
partido único frente a la división del Poder Ejecutivo en amplias
coaliciones multipartidistas.
2) Relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en las que el
Ejecutivo domina frente al equilibrio de poder ejecutivo-legislativo.
3) Bipartidismo frente a sistemas multipartidistas.
4) Sistemas electorales mayoritarios y desproporcionales frente a la
representación proporcional.
5) Sistemas de grupos de interés de mayoría relativa con compe-
tencia libre entre los grupos frente a sistemas de grupos de inte-
rés coordinados y “corporatistas” orientados al compromiso y a la
concertación.
Las cinco diferencias en la dimensión federal-unitaria son las
siguientes:
1) Gobierno unitario y centralizado frente a gobierno federal y
descentralizado.
2) Concentración del Poder Legislativo en una legislatura unicame-
ral frente a la división del Poder Legislativo en dos cámaras igual-
mente fuertes pero constituidas de forma diferente.
 M:   ... 199

3) Constituciones flexibles que aceptan enmiendas mediante mayo-

rías simples frente a constituciones rígidas que únicamente pue-
den cambiarse por medio de mayorías extraordinarias.
4) Sistemas en los que las legislaturas tienen la última palabra en lo
referente a la constitucionalidad de su propia legislación frente a
sistemas en los que las leyes están sujetas a una revisión judicial
para analizar su grado de constitucionalidad mediante tribunales
supremos o constitucionales.
5) Bancos centrales que dependen del Ejecutivo frente a bancos cen-
trales independientes (Lijphart, 2012: 15).
Si bien algunos de los elementos mencionados por Lijphart pueden
resultar dudosos y discutibles (Pasquino, 2011), permiten situar el caso
de México. Las elecciones de 2018 se dieron en condiciones democráti-
cas y le permitieron a López Obrador hacerse de la Presidencia. Una vez
en el poder, el político tabasqueño ha emprendido acciones para forta-
lecer un modelo de democracia mayoritaria. Si en momentos anteriores
existieron algunos visos de que el país se encontraba en vías de un mo-
delo consensual, lo que destaca es una prevalencia histórica del modelo
mayoritario y su mantenimiento con la implementación de la llamada
Cuarta Transformación. En el régimen actual perviven características
como la concentración del Poder Ejecutivo en un gabinete mayoritario
de partido único, y hay un desequilibrio de poderes entre el Ejecutivo
y el Congreso; se busca vigorizar el sistema electoral mayoritario —en
detrimento del proporcional— y el gobierno centralizado, además de
que existe una doble pretensión: crear condiciones para un sistema de
dos polos en disputa electoral, y controlar el banco central.
Así pues, al menos en la primera mitad del actual sexenio y para te-
ner cierta precisión conceptual, cabe hablar de un ajuste de régimen en
tiempos de la Cuarta Transformación.

Morena, el partido de la 4T

Una pregunta importante que es preciso responder es qué tipo de parti-

do es Morena y qué papel cumple en un contexto de ajuste de régimen.
200 J R

Para ello es necesario hacer un somero recorrido por la extensa literatu-

ra académica que tiene como objeto de estudio a los partidos políticos
(Strom y Müller, 1999), vastedad que se explica por el hecho de que han
sido analizados desde el mismo nacimiento de la ciencia política moder-
na (Montero y Gunther, 2007). En dicha creciente bibliografía, pervive
una pluralidad de enfoques y la ausencia de un paradigma dominante
(Ware, 2004). En cuanto a las clasificaciones, a lo largo del tiempo se
han planteado varias. Si bien no existe un consenso absoluto, han permi-
tido comprender a los partidos de mejor manera y seguir avanzando en
su estudio. Pueden identificarse cuatro modelos generales: los partidos
de élite o de cuadros; los de masas; los catch-all o electoralistas, y los de
cartel (Krouwel, 2006).
Neumann (1962) argumentaba que los partidos cambiaron sus fun-
ciones y características: dejaron de ser “partidos de representación indi-
vidual” para convertirse en “partidos de integración social”. Los primeros
son característicos de sociedades con participación política restringida,
y los segundos se subdividen a su vez en “partidos de integración de-
mocrática” y “partidos de integración total” (o totalitaria). Para Weber
(2004), incluso en el caso de formas muy democráticas de organización
de los partidos de masas, en los hechos un partido es el núcleo de per-
sonas que determina el programa y la designación de los candidatos.
Duverger (1957) es un estudioso de los partidos de masas, a los que
distingue de los partidos de cuadros a partir, no de una diferencia de
tamaño, sino de estructura.
Kirchheimer y Panebianco rompen con la dicotomía partido de cua-
dros-partido de masas. Kirchheimer observa que “tras la Segunda Gue-
rra Mundial se hizo insoslayable en todos los países europeos el recono-
cimiento de las leyes del mercado político. Y este cambio se reflejó a su
vez en el cambio de estructura de los partidos políticos” (1980: 330). Lo
anterior da pie a la aparición de un nuevo tipo de partido.
El partido de integración, nacido en una época de diferencias de clase más
profundas y de estructuras confesionales más claramente reconocibles, se
transforma en un auténtico partido popular, en un partido de todo el mun-
do (catch-all-party). Renuncia a los intentos de incorporar moral y espiri-
tualmente a las masas y dirige su atención ante todo hacia el electorado;
 M:   ... 201

sacrifica, por tanto, una penetración ideológica más profunda a una irradia-
ción más amplia y a un éxito electoral más rápido (Kirchheimer, 1980: 331).

Esta categoría ha sido utilizada para caracterizar a Morena (Navarre-

te, 2019 y 2020), pero aquí se parte de la precisión que hace Panebianco
(2009). El autor italiano distingue entre burócratas y profesionales, y
toma dicha distinción como criterio principal para establecer dos tipos
ideales de partido: el burocrático de masas y el profesional-electoral, que
tienen como referencia los planteamientos de Duverger y Kirchheimer,
aunque Panebianco señala: “He preferido usar la expresión partido pro-
fesional-electoral, en lugar de la de partido-escoba [catch-all party], no
sólo para acentuar el aspecto de la profesionalización, sino también para
subrayar que el aspecto básico es el organizativo y no el de la represen-
tación social” (Panebianco, 2009: 491).
Resulta de suma relevancia la transformación que observa el autor
italiano: los partidos de afiliación con fuertes lazos organizativos de tipo
vertical, con una dirección prominente y que se financian por medio de
aportaciones de los afiliados, abandonan estas características para diri-
girse al electorado (“partido electoralista”). Entonces dan preeminencia
a los representantes públicos y a financiarse mediante fondos públicos o
grupos de interés.
Gunther y Diamond (2001) realizaron un gran aporte al conside-
rar que en la literatura no existen modelos suficientes que capturen las
características más importantes de muchos de los partidos del mundo,
debido a que para construir las tipologías se ha tendido a tomar en cuen-
ta sólo un criterio, ya sea la estructura organizativa el objetivo principal
de la organización, o bien las bases sociales de representación. Deciden,
entonces, construir un marco integral con base en tres criterios: el ta-
maño de la organización formal y la amplitud de las funciones que lleva
a cabo; si el partido es tolerante y pluralista o más bien protohegemó-
nico en sus objetivos y comportamiento; y si el partido se distingue por
compromisos programáticos o ideológicos. Construyen así 15 “especies”
de tipos ideales, agrupados en cinco “géneros”: partidos de élite (nota-
ble local y clientelista); partidos de masas (pluralistas: de masas como
clase, nacionalista pluralista y de masas confesional; protohegemónicos:
leninista, ultranacionalista y fundamentalista religioso); de base étnica
202 J R

(étnico y congreso); electoralistas (catch-all, programático y personalis-

ta), y partidos-movimiento (de izquierda libertaria y de extrema derecha
postindustrial).
En el recuento de tipologías, es pertinente mencionar a Katz y Mair
(1995), quienes hablan de partido cartel, por cuanto estas organizacio-
nes se convierten en agentes del Estado y hacen uso de los recursos de
éste para garantizar su supervivencia de manera colectiva, en conjunto.
Se han sumado algunas otras: modelo de partido empresarial o business
firm party (Hopkin y Paolucci, 1999), modelo de franquicia de la or-
ganización del partido (Carty, 2004), ciberpartido (Margetts, 2006) y
partidos “nicho” o no mayoritarios (Meguid, 2008), en un esfuerzo por
explicar el explosivo incremento del número de partidos nuevos en el
mundo. El problema sigue siendo que ni los esquemas clásicos ni los
contemporáneos logran capturar el rango de variación del extremada-
mente amplio número de partidos que actualmente existe a nivel mun-
dial (Montero y Gunther, 2007). Pero quizá se trata de una búsqueda
vana: una tipología comúnmente aceptada cuando los contextos varían
de país en país. Y justo el estudio de los contextos lleva a contemplar un
aspecto sustancial que complejiza todavía más la clasificación partidaria:
el ámbito subnacional.
Es necesario desplazar la atención que por mucho tiempo se prestó a
la organización nacional de los partidos hacia el estudio de lo local. Des-
chouwer (2006) critica que incluso en sistemas federales se piense en la
organización central de los partidos como el más importante núcleo de
toma de decisiones. Swenden y Maddens critican que se haya ignora-
do la organización regional de los partidos “pese a que los análisis del
partido de élite, partido de masas, partido atrapa-todo o partido cartel
pueden describir cómo los partidos se organizan localmente” (Swenden
y Maddens, 2009: 2; traducido por el autor). Van Houten, por su parte,
nos advierte que “la suerte de los partidos en cada nivel suele estar in-
fluida por otros niveles, mientras que las diferentes ‘unidades territoria-
les’ en un partido probablemente se enfrentan a demandas e imperativos
muy diferentes en sus operaciones” (2009: 137).
Para los propósitos de este trabajo se toma en cuenta lo anterior, pero
se parte de una perspectiva multiterritorial más que multinivel. Siguien-
do a Haesbaert, el territorio es “un espacio delimitado y controlado, a
 M:   ... 203

través del cual se ejerce un determinado poder” (Haesbaert, 2011: 35).

Pero éste debe concebirse en el marco de una dinámica combinada de
múltiples territorios: “Esta multiplicidad o diversidad territorial en tér-
minos de dimensiones sociales, dinámica (ritmos) y escalas tiene como
resultado la yuxtaposición o convivencia, a la par, de tipos territoriales
diferentes” (Haesbaert, 2011: 282-283). En esta multiplicidad territorial
ocurren interacciones políticas que tienen como características principa-
les la diversidad y la simetría, esto es, existe una gran cantidad de actores
con peso político variable, algunos con mayor influencia que otros, y
con preferencias políticas distintas que van más allá de las estrictamente
circunscritas al entorno de un partido (Rosiles, 2021).
De esta manera, en lo que corresponde al aspecto organizativo, hay
que resaltar que en la estructura interna de los partidos se pueden apre-
ciar dos grandes bloques: el orgánico y el territorial. La organización
orgánica tiene primacía y es la que suministra la funcionalidad, en tanto
que la organización territorial proporciona la estructura (Rebollo, 2007).
Entre ambas hay una necesidad de coexistencia y complementariedad:
“La estructura territorial del Estado condiciona de forma primaria la
estructura interna del partido, y en igual grado, y como consecuencia de
ello, surge la necesidad de una organización funcional centralizada y con
carácter nacional” (Rebollo, 2007: 133).
Las perspectivas y planteamientos anteriores no hacen sino reflejar
una transformación de los partidos políticos. Por ejemplo, en las décadas
de 1960 y 1970 la organización de afiliados tenía la mayor relevancia
para los partidos, en tanto que más recientemente este “poder estratégi-
co” se ha trasladado a la organización electoral, gobernante o legislativa
(Alcántara y Freidenberg, 2003: 24). También por eso ha sido nece-
sario diferenciar entre partidos tradicionales y emergentes, siendo los
primeros aquellos que se encontraban ya formados en el momento de la
transición a la democracia en cada país y entre los que se cuentan el PRI,
Partido Acción Nacional (PAN) y Partido de la Revolución Democrática
(PRD) (Wills-Otero, 2015).
Uno de los argumentos centrales de este ensayo es que Morena no
puede ser comparado con el otrora partido más importante en el país,
el PRI. Sartori caracterizó a México como el caso más emblemático de
204 J R

partido hegemónico-pragmático [tipo que definió así:] el partido hegemó-

nico no permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia de
facto. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segunda,
autorizados; pues no se les permite competir con el partido hegemónico
en términos antagónicos y en pie de igualdad. No se produce de hecho la
alteración, no puede ocurrir, dado que ni siquiera se contempla la posibilidad
de una rotación en el poder (Sartori, 2005: 282).

Desde luego que no ha sido la única manera de concebir al PRI. Re-

veles argumenta que el partido se constituyó como un “instrumento del
régimen” para la dominación política, una organización fundamental
para el régimen político autoritario; “sin embargo, el partido no fue la
institución central de dicho régimen. El partido nació y se desarrolló
bajo el ascendiente del poder presidencial, haciendo de él un partido dé-
bilmente institucionalizado” (Reveles, 2003: 15). Existe una diferencia
sustancial entre un partido que fue creado desde el poder, para retener-
lo, como el PRI (Hernández, 2016), y no con la intención de alcanzarlo,
como Morena (Navarrete, 2019). Además, siguiendo a Villa, incluso
durante parte del dominio priista ocurría una democracia mínima: “No
se desconoce que el régimen es democrático, se deplora que sea insu-
ficiente y estrecho”. Eran tiempos en los que “se han privilegiado los
mecanismos de control y se han descuidado los de participación” (Vi-
lla, 1987: 36). El PRI nació en condiciones de control político; Morena,
en un contexto de competencia electoral.
El particular contexto mexicano ha generado una serie de partidos
con sus particularidades, entre los que destaca actualmente Morena por
su súbito éxito. Para caracterizarlo, se propone un modelo al que deno-
minamos “electoralista de ablación multiterritorial” por las razones que
se explican a continuación.

Partido electoralista de ablación multiterritorial

Si se quisiera utilizar una tipología clásica, Morena parece ser menos un

partido hegemónico —según lo expuesto por Sartori (2005)— que un
partido de vocación mayoritaria aquel
 M:   ... 205

que posee la mayoría absoluta en el Parlamento o es susceptible de poseerla

algún día, por el juego normal de las instituciones. La existencia de partidos
con vocación mayoritaria es totalmente excepcional en los regímenes de
multipartidismo: se encuentra allí solamente en caso de dominio (Duver-
ger, 1957: 309).

Morena poseyó esa mayoría en el Congreso entre 2018 y 2021, si

bien fue “camuflada”: el número de legisladores con el que contó superó
al estrictamente obtenido en las urnas, tanto porque muchos morenis-
tas compitieron en la elección de 2018 bajo las siglas de otros partidos
como porque algunos integrantes de otras bancadas decidieron sumarse
al partido del presidente. Con base en los resultados electorales, a More-
na le correspondían 191 diputados; pero apenas a cinco días de iniciada
la Legislatura ya contaba con 254, al integrarse 32 diputados del Parti-
do del Trabajo (PT), 26 del Partido Encuentro Social (PES) y cinco del
Partido Verde Ecologista de México (PVEM), consiguiendo con ello la
mayoría absoluta (Navarrete y Rosiles, 2019).
Volviendo a las tipologías clásicas de partidos, debe considerarse que
corresponden a otras condiciones y cualidades. Para empezar, los ciuda-
danos se muestran mucho menos dispuestos a asumir los compromisos y
obligaciones relacionadas con la afiliación a alguna organización política
(Mair, 2015). Los partidos de masas prácticamente desaparecen y dan
pie a otros modelos organizacionales. Previamente a las elecciones de
2021, en México se encontraban afiliados 5 517 724 ciudadanos, siendo
el PRI el partido con más militantes: 2 065 141 (37.43 %). Morena con-
taba con apenas 466 931 afiliados (8.46 %) (Instituto Nacional Electoral
[INE], 2021a).
Además de la escasa militancia, llama la atención la concentración
territorial de la misma. En el caso de Morena, 54.34 % de sus afiliados se
encuentran en tan sólo dos entidades: el Estado de México, con 126 923
(27.18 %), y la Ciudad de México, con 126 811 (27.16 %). La entidad
con mayor número de afiliados a Morena después de las entidades refe-
ridas, es Tabasco, con 17 824 (3.82 %) (INE, 2021a).
 CUADRO 1
Composición de la LXIV Legislatura (2018-2021)
Cámara de Diputados % Senado Tamaño
Partido Tamaño de bancada %
MR RP Total MR RP Total de bancada*

Morena 106 85 191 254 +63 50.8 42 13 55 59 +4 46.1

PAN 40 41 81 79 -2 15.8 17 6 23 24 +1 18.8

PRI 7 38 45 47 +2 9.4 8 6 14 14 = 10.9
PRD 9 12 21 20 -1 4.0 6 2 8 6 -2 4.7
PT 58 3 61 29 -32 5.8 5 1 6 6 = 4.7
PVEM 5 11 16 11 -5 2.2 4 2 6 5 -1 3.9
MC 17 10 27 28 +1 5.6 5 2 7 7 = 5.5
NA /sin = 0.8
2 --- 2 2 = 0.4 1 --- 1 1
grupo
PES 56 --- 56 30 -26 6.0 8 --- 8 5 -3 3.9
Total 300 200 500 100 96 32 128 100

* La suma es de 127 debido a que al 5 de septiembre de 2018 aún no tomaba protesta el senador chiapaneco Noé Fernando Castañón, pos-
tulado por el PRI (primera minoría).
Fuente: Elaboración propia con base en Navarrete y Rosiles (2019: 189).
 M:   ... 207

CUADRO 2
Número de afiliados por partido político previo a la elección de 2021
Partido político Mujeres Hombres Total Porcentaje
PRI 1 329 204 735 957 2 065 161 37.43
PRD 816 345 426 066 1 242 411 22.52
PVEM 419 468 241 406 660 874 11.98
Morena 247 350 219 581 466 931 8.46
PT 276 919 171 573 448 492 8.13
MC 227 166 154 569 381 735 6.92
PAN 131 014 121 126 252 140 4.57
Total 3 447 466 2 070 278 5 517 724 100
*
Datos al 9 de septiembre de 2020.
Fuente: Elaboración propia con base en INE (2021a).

En el caso mexicano, además, es posible detectar una falta de uni-

formidad en los resultados electorales, una especie de “intercambio
político multiterritorial”. Actores políticos, grupos, facciones, fuerzas,
organizaciones, sectores, instancias y estructuras pueden estar actuando
y tratando de influir en territorios diversos, pero no disputan todos con
la misma intensidad ni sus preferencias son necesariamente las mismas
en cada uno de ellos. Existe una combinación de diferentes territorios,
con sus características propias y su particular constelación de actores
políticos (Rosiles, 2021).
Desde esta perspectiva, el triunfo de López Obrador es el resultado
de una serie de interacciones multiterritoriales que le fueron favorables.
Los intereses de diversos grupos políticos, que tienen su correlato en las
estructuras políticas que los sostienen, se alinearon para que Morena
ganara en un territorio, pero que no lo hiciera en otros tantos. Como
señala Prud’homme (2020: 443), “el apoyo electoral a la candidatura de
López Obrador logró rebasar los límites territoriales, organizacionales y
de lealtades partidistas existentes”.
208 J R

MAPA 1
Distribución de militantes de Morena (2020)

*
Datos al 9 de septiembre de 2020.
Fuente: Elaboración propia con base en INE (2021a).

En el proceso electoral de 2018, Morena ganó en 75.4 % de los mu-

nicipios en la elección presidencial, pero sólo en 57.76 % en la de dipu-
tados federales; triunfó en apenas la mitad de los municipios en los que
se eligieron diputados locales (50.70 %) y tuvo una caída pronunciada en
los 1 605 territorios en los que se eligió presidente municipal, donde so-
lamente pudo ganar en 17.45 % de los casos. En contraparte, mientras el
PRI ganó sólo en 10.31 % de los municipios en la elección presidencial,
lo hizo en 32.02 % en la de ayuntamientos.
Llama la atención que partidos que resultan irrelevantes en la elec-
ción presidencial recobran cierta trascendencia en la de presidentes
municipales: el PRD pasó de 18 a 134 municipios ganados entre una
elección y otra; el PVEM, de 10 a 102, y Movimiento Ciudadano (MC)
de 10 a 88. En un desglose por entidad federativa pueden apreciarse va-
riaciones importantes. En los comicios para elegir diputados federales,
 M:   ... 209

Morena perdió 48 municipios en Puebla, 44 en Michoacán, 42 en Jalis-

co, 41 en Oaxaca, 31 en Veracruz y Yucatán, 24 en Guerrero y Zacatecas,
y 20 en Chihuahua.
Existe evidencia de que el fenómeno se repitió en el proceso electoral
de 2021. Aunque a la fecha se cuenta con datos parciales de los pro-
gramas de resultados electorales preliminares (PREP), pueden apreciarse
variaciones importantes. Entre la elección de diputados federales y la de
ayuntamientos, Morena perdió 83 municipios en Puebla, 62 en Vera-
cruz, 43 en el Estado de México, 42 en Chiapas, 33 en Michoacán, 23
en Sonora, 21 en Yucatán y 18 en Morelos.
Bajo estas condiciones se va conformando un partido de ablación
multiterritorial: se nutre con el arrastre, la inclusión de liderazgos, gru-
pos y estructuras locales desplazados o con perdedores durante el proce-
so de democratización para simbolizar un cambio respecto de los grupos
otrora ganadores. Lo anterior se logra debido a que son convocados en
torno de un proyecto liderado por un personaje reconocido y experimen-
tado en la liza electoral que en poco tiempo se posicionó como exitoso
y con una tendencia hacia altos niveles de rendimiento electoral. Todo
esto en un contexto de pluralismo y fragmentación que, por lo pronto,
hace muy difícil la homogeneidad de un partido y genera las condicio-
nes para diversificar como nunca los intereses políticos de acuerdo con
los territorios de que se trate.
Para mostrar lo dicho, pueden revisarse los perfiles de los candidatos
y candidatas de Morena a las 15 gubernaturas que estuvieron en disputa
en 2021. La gran mayoría de ellos pueden calificarse de tradicionales,
por cuanto cuentan con una larga trayectoria política desarrollada en
partidos diferentes a Morena, o que —aunque se trate de líderes jó-
venes— pertenecen a grupos políticos reconocidos en la entidad. En
el primer caso, pueden destacarse Miguel Ángel Navarro en Nayarit,
Lorena Cuéllar en Tlaxcala, y Clara Luz Flores en Nuevo León, quienes
renunciaron a más de dos décadas de militancia en el PRI. En el segundo
caso, el ejemplo emblemático es el de Índira Vizcaíno en Colima.
 CUADRO 3

210
Municipios ganados por partido político en cuatro elecciones concurrentes (2018)
Tipo de elección
Partido
Presidencial % Diputados federales % Diputados locales % Presidente municipal %
PAN 282 11.45 369 14.99 355 15.14 297 18.50
PRI 254 10.31 461 18.72 523 22.30 514 32.02
PRD 18 0.73 89 3.61 113 4.82 134 8.35
MC 10 0.41 52 2.11 65 2.77 88 5.48
PT 25 1.02 24 0.97 24 1.02 23 1.43
PVEM 10 0.41 27 1.10 40 1.71 102 6.36
Morena 1857 75.40 1422 57.76 1189 50.70 280 17.45
PES 1 0.04 1 0.04 0 0.00 3 0.19
Panal 4 0.16 14 0.57 18 0.77 62 3.86
Local 0 0.00 0 0.00 16 0.68 72 4.49
Indep 2 0.08 3 0.12 2 0.09 30 1.87
Total 2463 100.00 2462 *
100.00 2345 100.00 1605 **
100.00
*
No existen datos para un municipio de Yucatán.
No existen datos para cinco municipios de Puebla, uno de Oaxaca y uno de Quintana Roo.
**

Fuente: Elaboración propia con base en Rosiles (2021: 168).

 211

CUADRO 4
Municipios ganados por Morena
según tipo de elección por entidad federativa (2018)
Entidad federativa Presidente Diputados federales Diferencia
Aguascalientes 8 3 -5
Baja California 5 5 =
Baja California Sur 5 4 -1
Campeche 10 9 -1
Chiapas 101 89 -12
Chihuahua 31 11 -20
Ciudad de México 15 15 =
Coahuila 22 12 -10
Colima 9 6 -3
Durango 23 17 -6
Guanajuato 11 5 -6
Guerrero 71 47 -24
Hidalgo 77 70 -7
Jalisco 70 28 -42
México 115 99 -16
Michoacán 89 45 -44
Morelos 32 30 -2
Nayarit 19 19 =
Nuevo León 14 7 -7
Oaxaca 514 473 -41
Puebla 171 123 -48
Querétaro 10 3 -7
Quintana Roo 10 10 =
San Luis Potosí 30 14 -16
Sinaloa 16 11 -5
Sonora 49 33 -16
Tabasco 17 17 =
212 J R
Continuación
Tamaulipas 14 6 -8
Tlaxcala 60 58 -2
Veracruz 162 131 -31
Yucatán 36 5 -31
Zacatecas 41 17 -24

Fuente: Elaboración propia con base en INE (2019).

Podría decirse que por cuanto Morena es de reciente creación, no

puede sino postular candidatos tradicionales, mientras transcurre el
tiempo necesario para ir generando sus cuadros propios. Pero hay dos
casos que muestran que esto no necesariamente tendría que ocurrir, o
que en todo caso este proceso se está desenvolviendo con lentitud. Tanto
en Baja California como en Chihuahua fueron postulados dos perfiles
emergentes: una que dejó el ámbito de la academia para dedicarse a la
política a través de Morena (Marina del Pilar Ávila), y otro caso similar,
pero que proviene de la esfera empresarial ( Juan Carlos Loera de la
Rosa), respectivamente.
El modelo electoralista de ablación multiterritorial explica a Morena
como un partido emergente con un liderazgo añejo: un partido nuevo
—de reciente creación— pero no necesariamente moderno; una orga-
nización política que resultó útil para competir y alcanzar el poder, pero
que aún presenta algunas debilidades como sustento para gobernar: no
cuenta con una fortaleza estructural equiparable a un liderazgo como el
de López Obrador. El liderazgo del presidente de la república, el cual
se fue construyendo por décadas, contrasta con Morena, que padece los
resultados de acuerdos y negociaciones realizados con cierto apresura-
miento. Cuestiones como la democracia interna y la institucionalización
pasan a segundo plano para un partido que está diseñado para “arras-
trar” en su favor a líderes y grupos, sobre todo locales, lo que ha dado
como resultado lo que Anguiano (2019) llama acertadamente un bloque
político “heteróclito” (que destaca por su extrañeza, que se sale de lo
habitual), el cual, amalgamado por López Obrador, le permitió llegar a
la Presidencia.
 213

CUADRO 5
Municipios ganados por Morena
según tipo de elección por entidad federativa (2021)
Número de Diputados Presidentes
Entidad federativa Diferencia
municipios federales municipales
Aguascalientes 11 1 3 +2
Baja California 5 5 5 =
Baja California Sur 5 3 3 =
Campeche 13 12 5 -7
Chiapas 120 (117) 68 26 -42
Chihuahua 67 8 7 -1
Ciudad de México 16 13 7 -6
Coahuila 38 11 8 -3
Colima 10 7 4 -3
Durango 39 24 --- ----
Guanajuato 46 9 3 -6
Guerrero 81 (54) 50 15 ---
Hidalgo 84 58 --- ---
Jalisco 125 22 15 -7
México 125 (124) 73 30 -43
Michoacán 113 (112) 64 31 -33
Morelos 36 (33) 30 12 -18
Nayarit 20 (19) 16 15 -1
Nuevo León 51 1 8 +7
Oaxaca 566 (153) 466 51 ---
Puebla 217 132 49 -83
Querétaro 18 0 1 +1
Quintana Roo 11 9 8 -1
San Luis Potosí 58 9 4 -5
Sinaloa 18 16 15 -1
Sonora 72 (71) 45 22 -23
Tabasco 17 17 13 -4
Tamaulipas 43 8 10 +2
214 J R
Continuación
Tlaxcala 60 (45) 53 12 ---
Veracruz 212 149 87 -62
Yucatán 106 (104) 28 7 -21
Zacatecas 58 31 18 -13
Notas: entre paréntesis aparece el número de municipios de los que se presenta información
en los PREP cuando ésta no incluye a la totalidad de territorios que conforman la entidad.
En Durango e Hidalgo no se desarrollaron elecciones para ayuntamientos en 2021.
Fuente: Elaboración propia con base en INE (2021b) y los PREP de cada Organismo Público
Local Electoral.

Morena es, indudablemente, un producto del largo y gradual proceso

democrático mexicano: es la escisión de la escisión. Sus orígenes pueden
rastrearse hasta el PRI, de donde emerge un primer rompimiento que
daría vida al PRD. De este último, años después, se desprendería el nú-
cleo de Morena. Tuvo apenas cuatro años para convertirse, con urgen-
cia, en un partido con presencia territorial nacional; de ahí la necesidad
de las negociaciones y las inclusiones. En diversos territorios en donde
el partido aún no existía unos cuantos meses antes de los comicios de
2018, se vio favorecido por la operación electoral de grupos del PRI,
PAN y Partido Verde (Olvera, 2020). A tal punto que surge un elemento
de suma relevancia: la fuerza del partido fundado por López Obrador
se encuentra en su capacidad de arrastre; su reciedumbre se basa en la
integración de liderazgos otrora marginados, excluidos por las élites en
su momento triunfantes a nivel subnacional, y que hoy, a través de una
marca reconocida y exitosa como lo es Morena, buscan alcanzar el poder.
Este modelo ha provocado un nuevo tipo de relación entre partido
en el gobierno y presidente de la República: la de presidente militante
con licencia. El bloque político heterogéneo que se aglomeró en torno
de Morena ha dado tales muestras de inestabilidad que López Obra-
dor declaró lo siguiente: “Si el partido que ayudé a fundar, Morena, se
echara a perder, no sólo renunciaría a él; me gustaría que le cambiaran
de nombre porque ese nombre nos dio la oportunidad de llevar a cabo la
Cuarta Transformación de la vida pública del país, entonces no se debe
manchar ese nombre” (Rosas, 2019).
 215

CUADRO 6
Candidaturas de Morena a las 15 gubernaturas en disputa (2021)

Ent. federativa Candidato/a Perfil Tipo

Se desempeñó en el ámbito académico an-
Baja California Marina del
tes de dedicarse a la política de manera pro- Emergente
Pilar Ávila
fesional. Sólo ha militado en Morena
Fue candidato a la gubernatura en 1987 por
Baja California Víctor Ma-
el Partido Revolucionario de los Trabajado-
Sur nuel Castro Tradicional
res (PRT) y en 2015 por Morena. Militó en
Cosío
el PRD.
Hija del exgobernador de Campeche Car-
Campeche Layda los Sansores Pérez, inició su carrera política
Tradicional
Sansores en el PRI. Tiempo después militó en el PRD,
Convergencia y Morena
Empresario que inició su actividad política
en 2012 en Morena. En dicho partido ha
Juan Carlos
Chihuahua sido secretario nacional de Mexicanos en el
Loera de la Emergente
Exterior y Política Internacional, así como
Rosa
secretario general del Comité Ejecutivo Es-
tatal en Chihuahua
Hija del líder de izquierda en la entidad Ar-
Índira noldo Vizcaíno Sánchez, fue delegada de Pro-
Colima Vizcaíno gramas para el Bienestar del gobierno federal. Tradicional
Silva Antes de Morena, militó en el PRD. Con 34
años, es la gobernador/a más joven del país
Se convirtió en candidata de Morena a la
gubernatura al sustituir a su padre, Félix
Salgado Macedonio, a quien le fue can-
celado el registro por el INE y el TEPJF al
Evelyn incumplir con la entrega de informes de
Guerrero Salgado fiscalización. En 2012 buscó ser candidata Tradicional
Pineda a una diputación local por el PRD. Obtuvo
la candidatura por la influencia de su padre,
quien ha sido tres veces candidato a la gu-
bernatura (aunque la de 2021 fue fallida).
Fue militante del PRI y del PRD.
Sustituyó a Raúl Morón como candidato a
Alfredo
Michoacán gobernador por Morena después de que el
Ramírez Tradicional
INE y el TEPJF le cancelaran el registro por
Bedolla
incumplir con la entrega de informes de
216
Continuación
gastos de precampaña. Ramírez Bedolla se
convirtió en militante del PRD en 1997, par-
tido al que renunciaría para apoyar a López
Obrador. En 2015 fue candidato de Morena
a la presidencia municipal de Morelia
Renunció a una militancia de 29 años en el
Miguel
Nayarit PRI . Buscó convertirse en gobernador en
Ángel Tradicional
2005 postulado por el PRD y en 2017 por
Navarro
Morena
Postulada por el PRI, fue presidenta muni-
Nuevo León Clara Luz
cipal de Escobedo. Renunció a ese partido Tradicional
Flores
tras 22 años de militancia
Exmagistrada del Tribunal Superior de Jus-
Querétaro Celia Maya ticia del estado. En 2003 por el PRD y en
Tradicional
García 2015 por Morena, también buscó la guber-
natura del estado, pero fue derrotada
Antes de ser designada como candidata de
San Luis Potosí Mónica Morena, se desempeñó como secretaria de
Tradicional
Rangel Salud durante la administración del priista
Juan Manuel Carreras
Fue candidato a la gubernatura en 1986 por
Sinaloa Rubén Ro- la alianza de izquierda Movimiento Popular
Tradicional
cha Moya Sinaloense y en 1998 por el PRD, cuando era
dirigido por López Obrador
Se desempeñó como secretario particular de
Luis Donaldo Colosio, candidato priista a la
Presidencia en 1994. En 2000 se incorporó
Sonora Alfonso a la campaña presidencial de Vicente Fox y
Tradicional
Durazo en 2006 al proyecto de López Obrador. Se
convirtió en secretario de Seguridad y Pro-
tección Ciudadana en el gobierno federal a
partir de diciembre de 2018
Disputó por tercera vez la gubernatura. La
Tlaxcala Lorena nieta de los ex gobernadores Crisanto Cué-
Tradicional
Cuéllar llar Abaroa y Joaquín Cisneros, renunció a
una militancia de 20 años en el PRI
Se trata de un personaje que inició su carre-
Zacatecas David ra política en el PRI y que después militó en
Tradicional
Monreal el PRD, PT y Morena. En 2021 fue la segun-
da vez que buscó la gubernatura

Fuente: Elaboración propia con base en la revisión de diarios nacionales y locales.

 M:   ... 217

El presidente también ha dicho que no tiene conocimiento sobre

los conflictos internos del partido que fundó y lo llevó a la Presidencia:
“No me corresponde atender asuntos de grupos, de sectores, de partidos.
Nada de política partidista, de facciones. El gobierno no tiene esa enco-
mienda, no es para eso” (Rodríguez, 2019).
Si bien el presidente está al pendiente e interesado en lo que ocurre
en el partido que fundó, también es cierto que marca cierta distancia; no
es la “sana distancia” enarbolada por el ex presidente Ernesto Zedillo, ni
tampoco la “sana cercanía” que se retoma en el sexenio de Enrique Peña
Nieto (Rosiles, 2013): “Yo tengo licencia, permiso en mi partido, no
estoy participando en el partido, tengo la encomienda de gobernar para
todos los mexicanos y como distintivo del nuevo gobierno hemos esta-
blecido que no hay partido predilecto, preferido, ni sindicato” (López,
2019).

A manera de conclusión

Morena es un partido nuevo que surge en medio de un ajuste al régi-

men mexicano. No se trata de una organización política sobre la que se
sustente un régimen nuevo. Fue diseñado para ganar elecciones en un
contexto democrático de alta competitividad electoral y fragmentación
política. Es un partido para alcanzar, no para mantener el poder. Se en-
cuentra en ese proceso de recambio de sus propósitos originales.
Después de las elecciones de 2018 no se está frente a un cambio de
régimen autoritario a uno democrático, sino que se busca consolidar un
tipo de democracia, el mayoritario, frente a algunos signos que en algún
momento llegaron a aparecer correspondientes a un patrón consensual.
Morena ha sido un instrumento importante para que López Obrador
ganara la Presidencia, así como en sus intentos por desarrollar un proyec-
to de país. Las condiciones actuales dificultan que sea la matriz de un sis-
tema de partido hegemónico a la manera del que encabezó por décadas el
PRI; en todo caso se trataría de una organización con vocación mayorita-
ria, con tan sólo pretensiones —legítimas, desde luego— de hegemonía.
Sin embargo, los cambios que se han vivido a lo largo de los últimos
años y que obligan a actualizar las caracterizaciones de los partidos polí-
218 J R

ticos, así como las particulares cualidades que presenta el surgimiento y

desarrollo de Morena, invitan a plantear nuevos modelos que contribu-
yan a una mejor comprensión de organizaciones políticas que, como el
partido fundado por López Obrador, han resultado ser trascendentales
en la vida política mexicana. Aquí, más que un modelo de partido tan
sólo se ofrece y se pone a discusión una caracterización de Morena.
El partido electoralista de ablación multiterritorial considera el ob-
jetivo pragmático que prevalece en muchas organizaciones actuales: la
obtención de triunfos electorales. Pero no olvida la relevancia que tiene
lo local para la consecución de tales fines. Ahora bien, no concibe la or-
ganización como de tipo multinivel, sino multiterritorial, lo que permite
una visión más dinámica en la que queda bien establecido que los terri-
torios no se disputan con la misma intensidad ni grado de preferencia en
todos los casos. De modo tal que los intereses políticos no se constriñen
a una organización partidaria y éstos se reflejan en los resultados elec-
torales, mostrando una importancia significativa de estructuras de mo-
vilización electoral que responden a determinados liderazgos y tienen
la capacidad de incorporarse temporalmente a un partido, sin que ello
signifique que no puedan trabajar por un voto diversificado, según los
intereses y los territorios que defienden en ese momento. Hay, entonces,
una reivindicación del estudio del voto colectivo, además de lo que los
ciudadanos puedan hacer en lo individual.
Finalmente, el partido electoralista de ablación multiterritorial es
producto de un largo y gradual proceso de democratización en el que
es difícil la aparición de liderazgos emergentes con el respaldo necesario
para ser competitivos en la liza electoral. De ahí que sean necesarias la
negociación, la integración de liderazgos y grupos otrora desplazados,
pero cuya fuerza política pervive; actores que continuando con la defen-
sa de sus propios intereses y territorios, pueden contribuir a la obtención
de triunfos para el partido.

Bibliografía

Alcántara, M., y F. Freidenberg (2003), “Organización y funcionamien-

to interno de los partidos políticos en América Latina”, en M. Alcán-
 M:   ... 219

tara y F. Freidenberg (coords.), Partidos políticos de América Latina.

Cono Sur, Fondo de Cultura Económica (FCE) / Instituto Federal
Electoral (IFE), México, pp. 11-30.
Anguiano, A. (2019), “Andes Manuel López Obrador (AMLO) 2018:
elecciones de crisis, ¿gobierno de crisis?”, en Argumentos. Estudios crí-
ticos de la sociedad, núm. 89, pp. 125-152.
Arreola, Á. (2018), “La sucesión presidencial: impactos y expectativas
en la democracia mexicana”, en Á. Arreola y R. Trejo (coords.), La
transición presidencial: México 2018, Orfila, México, pp. 15-36.
Attili, A. (coord.) (2006), Treinta años de cambios políticos en México, Cá-
mara de Diputados LIX Legislatura / Universidad Autónoma Me-
tropoliana (UAM) / Miguel Ángel Porrúa, México.
Carty, R. (2004), “Parties as Franchise Systems: The Stratarchical Or-
ganizational Imperative”, en Party Politics, vol. 10, núm. 1, pp. 5-24.
Córdova, L., y E. Núñez (2021), La democracia no se construyó en un día,
Grijalbo, México.
Deschouwer, K. (2006), “Political Parties as Multi-Level Organiza-
tions”, R. Katz y W. Crotty (eds.), Handbook of Party Politics, Sage,
Londres, pp. 291-300.
Díaz, M. (2019), “El triunfo de Andrés Manuel López Obrador. El
cambio en las estrategias en materia de seguridad y la reconfigura-
ción estatal”, en Argumentos, año 32, núm. 89, UAM, pp. 59-80.
Duverger, M. (1957), Los partidos políticos, FCE, México.
Ferrando, J. (coord.) (1995), Regímenes políticos actuales, Tecnos, Madrid.
Guillén, D., A. Monsiváis, y H. Tejera (coords.) (2019), México 2012-
2018: ¿erosión de la democracia?, UAM / Instituto Mora / Juan Pablos,
México.
Gunther, R., y L. Diamond (2001), “Types and functions of parties”,
en L. Diamond y R. Gunther (eds.), Political Parties and Democracy,
Johns Hopkins University Press / National Endowment for Demo-
cracy, Baltimore, pp. 3-39.
Haesbaert, R. (2011), El mito de la desterritorialización: del “fin de los te-
rritorios” a la multiterritorialidad, Siglo XXI, México.
Hernández, R. (2016), Historia mínima del Partido Revolucionario Insti-
tucional, El Colegio de México, México.
220 J R

Hopkin, J., y C. Paolucci (1999), “The Business Firm Model of Party

Organization: Cases from Spain and Italy”, en European Journal of
Political Research, vol. 35, núm. 3, pp. 307-339.
Instituto Nacional Electoral (INE) (2019), “Sistema de consulta de la
estadística de las elecciones del proceso electoral 2017-2018”, en INE,
recuperado de <https://siceen.ine.mx:3000/#/tablas-resultados>.
______ (2021a), “Verificación de padrones de partidos políticos”, en
INE, recuperado de <https://www.ine.mx/actores-politicos/parti-
dos-politicos-nacionales/padron-afiliados/>.
______ (2021b), Solicitud de información con folio 2210000212421.
Katz, R., y P. Mair (1995), “Changing Models of Party Organization
and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, en Party
Politics, vol. 1, núm. 1, pp. 5-28.
Kirchheimer, O. (1980), “El camino hacia el partido de todo el mundo”,
en K. Lenk y F. Neumann (coords.), Teoría y sociología: críticas de los
partidos políticos, Anagrama, Barcelona, pp. 328-347.
Krouwel, A. (2006), “Party Models”, en R. Katz y W. Crotty (eds.),
Handbook of Party Politics, Sage, Londres, pp. 249-260.
Lijphart, A. (2012), Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados
en 36 países, Ariel, México.
López, J. (2019), “AMLO pide licencia a Morena; ‘no hay partido predi-
lecto’”, en Milenio, recuperado de <https://www.milenio.com/politi-
ca/amlo-toma-distancia-de-morena>.
Mair, P. (2015), Gobernando el vacío. La banalización de la democracia oc-
cidental, Alianza, Madrid.
Margetts, H. (2006), “Cyber Parties”, en R. Katz y W. Crotty (eds.),
Handbook of Party Politics, Sage, Londres, pp. 528-535.
Meguid, B. (2008), Party Competition between Unequals: Strategies and
Electoral Fortunes in Western Europe, Cambridge University Press,
Cambridge.
Meyer, L. (2021), “La 4T y los cambios de régimen previos”, en B. He-
redia y H. Gómez (coords.), 4T claves para descifrar el rompecabezas,
Grijalbo, México.
Montero, J., y R. Gunther (2007), “Introducción: los estudios sobre los
partidos políticos”, en J. Montero et al., Partidos políticos: viejos con-
 M:   ... 221

ceptos y nuevos retos, Trotta / Fundación Alfonso Martín Escudero,

Madrid, pp. 15-46.
Morlino, L. (2019), Cambios hacia la democracia: actores, estructuras,
procesos, Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ ) / Consejo de
Ciencia y Tecnología del Estado de Querétaro (Concyteq) / Siglo
XXI, México.
Navarrete, J. (2019), Morena en el sistema de partidos en México: 2012-
2018, Instituto Electoral del Estado de México (IEEM), México.
______ (2020), “Morena y su relación con las organizaciones sociales”,
en E. Palma y S. Tamayo (coords.), México 2018: elecciones, partidos y
nuevos clivajes sociales, UAM, México, pp. 157-183.
Navarrete, J., y J. Rosiles (2019), “El liderazgo de Andrés Manuel López
Obrador: de la derrota electoral a gobernar la victoria”, en Argumen-
tos, año 32, núm. 89, pp. 177-201.
Neumann, S. (1962), “Toward a comparative study of political parties”,
en S. Neumann (ed.), Modern Political Parties: Approaches to Compa-
rative Politics, Universidad de Chicago, Chicago, pp. 395-421.
O’Donnell, G. (2008), “Algunas reflexiones acerca de la democracia, el
Estado y sus múltiples caras”, en Revista del Centro Latinoamerica-
no de Administración para el Desarrollo (CLAD) Reforma y Democracia,
núm. 42, pp. 5-30.
Olvera, A. (2020), “México 2018: elección plebiscitaria, crisis neoliberal
y proyecto populista”, en G. Caetano y F. Mayorga (coords.), Giros
políticos y desafíos democráticos en América Latina. Enfoques de casos na-
cionales y perspectivas de análisis, Consejo Latinoamericano de Cien-
cias Sociales (Clacso), Buenos Aires, pp. 115-142.
Panebianco, A. (2009), Modelos de partidos, Alianza, Madrid.
Pasquino, G. (2011), Nuevo curso de ciencia política, FCE, México.
Prud’homme, J. F. (2020), “Partidos y sistema de partidos en las eleccio-
nes mexicanas de 2018”, en Foro Internacional, vol. LX, núm. 2, pp.
397-450.
Rebollo, L. (2007), Partidos políticos y democracia, Dykinson, Madrid.
Reveles, F. (coord.) (2003), Partido Revolucionario Institucional: crisis y
refundación, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) /
Gernika, México.
222 J R

Rodríguez, A. (2019), “Se desmarca AMLO de conflictos en Morena;

‘tengo licencia’, dice”, en Proceso, recuperado de <https://acortar.link/
ysHWJm>.
Rosas, O. (2019), “Si Morena se echa a perder renunciaré al partido:
AMLO”, en Expansión Política, recuperado de <https://politica.ex-
pansion.mx/presidencia/2019/08/28/si-morena-se-echa-a-perder-
renunciare-al-partido-amlo>.
Rosiles, J. (2013), “PRI: el regreso de la ‘sana’ cercanía”, en Sin embargo,
recuperado de <https://www.sinembargo.mx/04-03-2013/544266>.
______ (2021), “Los diques al tsunami Morena: la elección de 2018 en
perspectiva local”, en Apuntes Electorales, vol. 20, núm. 64, Instituto
Electoral del Estado de México (IEEM), pp. 123-177.
Sartori, G. (2005), Partidos y sistemas de partidos. Marco para un análisis,
Alianza, Madrid.
Strom, K., y W. Müller (1999), “Political Parties and Hard Choices”,
en W. Müller y K. Strom (eds.), Policy, Office, or Votes? How Political
Parties in Western Europe Make Mard Decisions, Universidad de Camm -
bridge, Cambridge, pp. 1-35.
Swenden, W., y B. Maddens (2009), “Introduction. Territorial Party Po“-
litics in Western Europe: a Framework for Analysis”, en W. Swene-
den y B. Maddens (eds.), Territorial Party Politics in Western Europe,
Palgrave Macmillan, Nueva York, pp. 1-30.
Van Houten, P. (2009), “Multi-Level Relations in Political Parties: a
Delegation Approach”, en Party Politics, vol. 15, núm. 2, pp. 137-156.
Vidal, G. (coord.) (2019), La izquierda mexicana y el régimen político,
UAM / Itaca, México.
Villa, M. (1987), La institución presidencial. El poder de las instituciones y
los espacios de la democracia, UNAM / Miguel Ángel Porrúa, México.
Ware, A. (2004), Partidos políticos y sistemas de partidos, Tres Cantos /
Istmo, Madrid.
Weber, M. (2004), Economía y sociedad: esbozo de sociología comprensiva,
FCE, México.
Wills-Otero, L. (2015), Latin American Traditional Parties, 1978-2006.
Electoral Trajectories and Internal Party Politics, Universidad de los
Andes, Bogotá.
Woldenberg, J. (2013), México: la difícil democracia, Taurus, México.
 LOS CLIVAJES DEL ELECTORADO MEXICANO
Y SUS CAMBIOS1

Carlos Luis Sánchez y Sánchez

El propósito de este trabajo es utilizar el concepto de clivaje para ana-

lizar el comportamiento electoral observado en las elecciones presiden-
ciales de julio de 2000 y 2018, respectivamente. La premisa de que parte
este trabajo es que cada una de estas elecciones reflejó el peso de un
clivaje que dividió a la opinión pública: en el caso de la elección del año
2000, en torno a la continuidad o no del partido en el gobierno después
de más de setenta años de control político; mientras que en la elección
de 2018, la división en la opinión pública y en el electorado se expresó
alrededor de la aceptación o rechazo de un modelo económico sustenta-
do en el mercado como principal eje de regulación.
El trabajo utiliza como evidencia empírica los datos de distintas en-
cuestas nacionales que documentan la naturaleza de la división existente
en la opinión pública antes de cada elección; asimismo, con base en la
encuesta postelectoral realizada por el Proyecto de Elecciones Nacio-
nales Comparadas de la Universidad Estatal de Ohio, se presentan —a

1
Este artículo fue hecho en el marco del proyecto papiit: “Los clivajes del elec-
torado mexicano en las elecciones presidenciales 2000-2018: Reformas Económicas
y Transición a la Democracia”, clave: 302822. Se agradece el apoyo a la Dirección
General de Asuntos del Personal Académico de la Universidad Nacional Autónoma
de México.

223
224 C S

través de un modelo logístico multivariado— las características princi-

pales de los votantes de la elección presidencial de 2018.

Introducción

A lo largo de los primeros 18 años del nuevo siglo, la dinámica de

competencia política en México se transformó radicalmente. Durante
el periodo de transición a la democracia, se caracterizó por su talante
táctico y estratégico respecto a la continuidad o no del Partido Revo-
lucionario Institucional (PRI) en el Gobierno Federal (Molinar, 1993;
Klesner, 2004). Con la consecución de la alternancia en el Poder Ejecu-
tivo en julio del 2000, la instauración de la democracia procedimental
como meta dejó de ser central en la conformación de las preferencias
políticas.
Las orientaciones de izquierda y derecha dejaron de estar vinculadas,
respectivamente, al deseo del cambio democrático o de mantener el sta-
tu quo (Moreno, 2002) para vincularse a posturas en conflicto acerca de
las capacidades (re)distributivas del Estado y el mercado para terminar
con la pobreza y la desigualdad.
En ambos periodos —transición y postransición— la conformación
de las preferencias políticas obedeció a distintas líneas divisorias o de
conflicto, es decir, a distintos clivajes. Al respecto, un clivaje existe por-
que expresa una división profundamente arraigada entre los individuos;
una división que configura menos una identificación política que una
identificación social (Lipset y Rokkan, 1967). No obstante, el artícu-
lo parte de la premisa de que los clivajes o divisiones en el electorado
pueden también producirse a través del efecto que tiene la movilización
producida por determinados actores o partidos políticos, los cuales son
capaces de producir sus propios lineamientos (Lipset y Rokkan, 1967;
Colomer y Puglisi, 2005).
En este sentido, el objetivo del trabajo es mostrar que los resultados
de las elecciones presidenciales de julio de 2000 y de 2018 son produc-
to de la manera como Vicente Fox y Andrés Manuel López Obrador
destacaron e impulsaron distintas líneas divisorias de conflicto en el
 L    M... 225

electorado, lo cual caracterizó el periodo previo a su llegada a la Presi-

dencia de la República.
Ambos procesos constituyeron elecciones críticas que reflejaron el
peso de clivajes o fracturas previas ocasionadas por sistemas de creen-
cias que dividieron a la opinión pública. En el primer caso se trató de
un clivaje pro régimen vs antirégimen (Klesner, 2004), definido en rela-
ción con la disputa por la continuidad o no, después de más de setenta
años de permanencia en el poder, del Partido Revolucionario Institu-
cional (PRI) en la Presidencia de la República. En el segund caso, los
resultados de la elección de 2018 serían producto de la activación de un
clivaje distributivo caracterizado por la aceptación y, principalmente,
el rechazo de un modelo económico sustentado en el mercado como
principal eje de regulación.
Este capítulo se estructura de la siguiente forma: en la primera parte
se hace una revisión del concepto de clivaje y se valora su utilidad para
explicar la conformación de las preferencias políticas. La segunda parte
explica cómo las reformas económicas orientadas al mercado y el ini-
cio del proceso de transición, constituyen coyunturas críticas que dieron
lugar al clivaje pro régimen/anti-régimen, y al clivaje distributivo. La
tercera y cuarta partes presentan la forma en que se estructuró el clivaje
pro régimen vs antirrégimen, y el clivaje distributivo, respectivamente.
Finalmente, se presentan —a través de un modelo logístico multi-
variado— las características principales de los votantes de la elección
presidencial de 2018.
El artículo utiliza como evidencia empírica los datos de distintas en-
cuestas nacionales que documentan la naturaleza de la división existente
en la opinión pública antes de cada elección; y para el modelo multiva-
riado se utilizó la encuesta postelectoral de agosto de 2018 realizada por
el Proyecto de Elecciones Nacionales Comparadas de la Universidad
Estatal de Ohio.

El concepto de clivaje

El concepto de clivaje (cleavage, en inglés) fue acuñado por Seymour

Martin Lipset y Stein Rokkan en su obra Party Systems and Voter Alig-
226 C S

nments. Por el título mismo de la obra se puede inferir que el concepto

está vinculado a una teoría explicativa sobre el surgimiento de los parti-
dos políticos, principalmente en Europa. Para Lipset y Rokkan la con-
formación de los sistemas de partidos responden a la forma en que éstos
han logrado movilizar y activar distintos clivajes o fisuras relacionados
con coyunturas críticas, como: i) la revolución nacional; ii) los procesos
de construcción de los Estados europeos, y iii) la Revolución industrial.
En el caso de la revolución nacional y los procesos de construcción de
los Estados europeos, los clivajes que se desprenden son en principio
la oposición entre aquellos que dominaron la construcción del Estado-
nación contra las minorías que fueron integradas a dicho proceso, y la
fisura caracterizada por la oposición entre aquellos que promovían la se-
cularización del Estado contra la Iglesia católica. La Revolución indus-
trial, por su parte, determinó la oposición entre terratenientes y la emer-
gente burguesía industrial, y la oposición entre burguesía y clase obrera.
En este sentido, el clivaje expresa un área de conflicto, una dimensión de
competencia que es producto de una instancia crítica (Collier y Berins,
1991). En otras palabras: un clivaje es el resultado de un proceso histó-
rico cuya secuencia, duración y profundidad (Luna, 2007) constituyen
un legado, un path dependence que explica el surgimiento y duración de
los partidos políticos en la medida en que éstos articulan su discurso, sus
programas y estrategias en torno a la particular línea divisoria de con-
flicto. En suma, hablar de clivajes es hablar del particular contenido que
adquiere la representación política y la forma en que ésta es gestionada
social y estratégicamente en una sociedad y un contexto determinados.
El clivaje ha sido propuesto como un modelo de explicación de la
formación de las preferencias político-partidarias, fundamentalmente
porque una coyuntura crítica y la activación o generación de un clivaje
genera una identidad política y social (Lipset y Rokkan 1967). Para Bar-
tolini y Mair (1990), un clivaje se constituye en un factor de influencia
cuando genera y cuenta con una base social y normativa (cultural) que
permite establecer la probable correlación entre la divisoria social y la
presencia de determinadas identidades políticas.
 L    M... 227

Así pues, el clivaje es el marco general en que se desarrollan las iden-

tidades partidistas; las etiquetas de los partidos pueden cambiar, pero
no el conflicto o los conflictos surgidos a la luz de procesos históricos
o acontecimientos que incluso pueden permanecer “congelados” para
posteriormente emerger a causa de la movilización en que incurran los
partidos o distintos actores políticos.
Desde la aportación original de Lipset y Rokkan, el concepto de
clivaje implica cierto determinismo social, siendo éste provocado por
acontecimientos de gran envergadura. Sin embargo, su planteamiento
no entra en conflicto con el hecho de que las consideraciones estraté-
gicas, la formación de alianzas y coaliciones, la dinámica de competen-
cia propia de las campañas electorales y el papel de ciertos liderazgos
políticos y sociales —por ejemplo, los de índole populista— se erijan
en factores exógenos de la creación o activación política de los clivajes
previamente existentes.
En el caso del papel de los liderazgos, autores como Gunther (1986 y
1995), Gunther y Mughan (1993), Torcal y Chhibber (1995) sostienen
que, en regímenes posautoritarios, el liderazgo y el diseño institucional
desempeñan de manera conjunta un papel fundamental: mitigar o acti-
var determinados conflictos políticos y sociales que se derivan de clivajes
específicos. En este sentido, una de las líneas de conflicto que presentan
mayor activación, sobre todo en democracias emergentes, es la división
de clase social; ésta se da la mayoría de las veces para consolidar un seg-
mento, un núcleo duro de individuos, o un electorado desmovilizado.
En este sentido, Bartolini y Mair (1990) opinan que para que un
clivaje opere son necesarias dos derivaciones no estructurales: i) una
derivación normativa, que se expresa en un conjunto de valores contra-
puestos que son defendidos por cada una de las partes en conflicto, y ii)
una derivación organizativa, la cual implica la articulación institucional
u organizacional de dichos valores a través de la creación de partidos
políticos que serán los que los defiendan.
Con ello, los mecanismos causales que provocan una identidad o un
alineamiento. Véase la gráfica 1.
228 C S

GRÁFICA 1
Mecanismos causales en la formación
de preferencias partidarias: clivajes sociales
Clivaje o Desarrollo Organización Alineamientos
línea divisoria de la de valores de partidos identidades
estructura social políticos políticos partidistas

Fuente: Elaboración propia.

La influencia de los clivajes no es determinista, sino probabilística.

Puede suceder que muchas de las divisiones sociales existentes no sean o
no lleguen a ser políticamente relevantes; por lo tanto, no se producen una
serie de valores políticos que den forma a organizaciones como los parti-
dos políticos. Lipset y Rokkan reconocen que no existe una total rigidez
en torno a la estabilidad propuesta de los alineamientos político-electora-
les; un cambio en el sistema de partidos y, por lo tanto, de las identidades
o alineamientos existentes, de producirse, sería sólo a través de grandes
fluctuaciones. Aun con esta advertencia, la inferencia causal propuesta por
la aproximación teórica versa sobre una estabilidad de los alineamientos
partidarios y, consecuentemente, del comportamiento electoral.
La posibilidad de que los clivajes se vean alterados en su naturaleza,
o incluso de que puedan producirse, condujo a desarrollos teóricos alter-
nativos que consideran las líneas divisorias como variables dependientes
o incluso intervinientes. En ellos, por un lado, es posible la emergencia
de nuevas coyunturas críticas que conducirían a transformaciones socia-
les inesperadas; por otro lado, profundos cambios institucionales, princi-
palmente en los sistemas electorales, crearían las condiciones necesarias
para cambios significativos en los sistemas de partido y, por lo tanto, en
la orientación de las alineaciones partidistas.

Reformas económicas y transición a la democracia

como coyunturas críticas

La década de los años setenta constituyó un punto de convergencia para

cambios de profunda raigambre en términos políticos y económicos. En
 L    M... 229

lo político comenzaría la denominada Tercera Ola de la Democracia

(Huntington, 1994), metáfora utilizada para denominar al conjunto de
transiciones a la democracia que se produjeron entre 1974 y 1990. En lo
económico, a finales de los setenta y a comienzos de la nueva década, el
arribo de los gobiernos de Margaret Thatcher (1979) y Ronald Reagan
(1981) —poco después del golpe de Estado de Augusto Pinochet en
Chile (1973), y poco antes del arribo al poder de Miguel de la Madrid
en México (1982)— representaría el inicio de una serie de reformas
económicas2 que se presentaron como la solución a la crisis fiscal de los
Estados sociales al mismo tiempo que se proponía un modelo integral
de funcionamiento social que presuntamente superaba el de las socieda-
des socialistas estatizadas (Aguilar, 2007: 53).
El agotamiento del modelo desarrollista —que ponía el acento en
la industrialización basada en la sustitución de importaciones y en dis-
tintas formas de intervención gubernamental— dio paso a un esquema
que priorizaba la estabilidad monetaria y el equilibrio de las variables
macroeconómicas para la consecución de un crecimiento sostenido (Ro-
drik, 1997).
Esto implicó la pérdida de la centralidad del Estado en México y
en América Latina, el final de lo que se ha denominado “la matriz Es-
tadocéntrica”; en otras palabras: la desaparición de un modelo en que
el Estado interviene de forma amplia en la economía, constriñendo a
los mercados y controlando políticamente la participación a través de
canales clientelares de tipo corporativo, mediante la provisión de bienes
que subrayaron, en el caso mexicano, una legitimidad fundacional (Ca-
varozzi, 1996). Lo anterior supuso también un debilitamiento de las po-
líticas sociales como mecanismos de integración, inclusión y movilidad
social; el fin del Estado de bienestar a la mexicana (Labastida, 2001).

2
Reformas que tuvieron los siguientes objetivos principales: la estabilidad mone-
taria; el equilibrio de las variables macroeconómicas como condición para un creci-
miento sostenido (Rodrik, 1997; la liberalización de los mercados financieros, y —en
ese entonces— una incipiente apertura comercial. Ello configuró una nueva estrategia
de desarrollo encaminada a trascender el proteccionismo comercial y un Estado exce-
sivamente intervencionista que tuvo como resultado, a principios de la década de los
ochenta, tasas altas de inflación, déficit fiscal, crisis en la balanza de pagos y una enorme
deuda externa (Esquivel y Hernández, 2009: 277).
230 C S

En México, la implementación de las reformas económicas orien-

tadas al mercado (también llamadas reformas estructurales) realizadas
durante el gobierno de Miguel de la Madrid estuvieron encaminadas a
instaurar una economía abierta de Estado mínimo. Las consecuencias
de estas medidas fueron la desestimación del crecimiento y la distri-
bución del ingreso como prioridad política y económica, el posterior
abandono de la política social bajo principios igualitaristas, y el inicio de
su aplicación bajo una directriz de compensación (De la Garza, 1996)
Al final del sexenio de Miguel de la Madrid, la aplicación de esta
política económica tuvo resultados contrarios a los esperados, lo cual
habría de producir un malestar político y social generalizado. Durante
los años 1986 y 1987 se produjo una caída del consumo y del ahorro
interno; la inflación durante 1988 tuvo niveles del 52 %; el producto
interno bruto (PIB) sólo creció 1.3 %, y el ingreso per cápita disminuyó
5.4 %. El mercado interno se deprimió al presentarse un crecimiento de
las exportaciones de tan sólo 5 %; el empleo creció menos del 1 %, y el
salario mínimo retrocedió 12.7 %; finalmente se perdió cerca de 62 % en
materia de poder adquisitivo.
De esta forma, el cambio del modelo económico en América La-
tina en lo general, y en México en lo particular, así como el inicio de
los distintos procesos de transición a la democracia entre 1982 y 1990,
constituyeron coyunturas críticas que habrían de determinar el perfil
ideológico y las formas de organización de los partidos políticos y sus
liderazgos en la región.

El clivaje pro régimen-antirrégimen

El inicio de la transición a la democracia en México coincide con el

comienzo de un periodo marcado por un quiebre estructural del ingreso
per cápita que desde 1981 aumentaba a una tasa promedio muy baja
de 0.5 % anual (Esquivel y Hernández de Trillo, 2009: 278). En este
sentido, las reformas económicas o reformas estructurales implementa-
das eran consideradas, a finales de los ochenta, infructuosas o al menos
subóptimas en sus resultados (Tornell y Esquivel, 2004; García-Verdú,
 L    M... 231

2007). Ello generó un descontento popular que sentó las bases de un

cambio político en profundidad.
Estas condiciones estructurales minaron el apoyo social y generaron
no sólo descontento por los resultados negativos en materia de bienestar
individual y social, sino también una reacción ante la ausencia de reglas
de decisión formales para la sustitución de los gobernantes, y contra la
arbitrariedad e inequidad de las reglas: una reacción contra el régimen
(Colomer y Puglisi, 2005: 14).
Lo anterior ocasionó que surgieran expectativas fundadas acerca de
que un cambio democrático podía producirse como consecuencia de
una serie de condiciones económicas y políticas estrechamente vincu-
ladas: en primer lugar, el desgaste de un conjunto de reglas que habían
otorgado estabilidad al sistema político en términos de la circulación de
cuadros en el interior del partido y en la élite gobernante; y en segundo
lugar, la falta de efectividad de un modelo económico que, sustentado en
el mercado como principal eje de regulación, durante sus primeros seis
años de funcionamiento no condujo a una mejora en las condiciones de
vida de la población.
Esto marca propiamente el inicio de una serie de percepciones en la
opinión pública en contra de la permanencia de un partido único, tal y
como se muestra en la tabla 1.
Para 1988, independientemente de las preferencias por uno u otro de
los partidos de oposición, las preferencias individuales por un sistema
político más inclusivo en sí mismo eran predominantes.

TABLA 1
Actitudes hacia la posición del PRI en las elecciones mexicanas (1986-1988)
Actitudes 1986 1988 (+/-)
Satisfacción con el dominio de un solo Partido 37 % 28 % -9
Preferencia por un Sistema de Partidos más competitivo 62 % 63 % 1

Fuente: Elaboración propia con base en encuesta del New York Times realizada en 1986 y la
Encuesta IMOP/Gallup, en Domínguez y McCann (1996).
232 C S

En este contexto, las posiciones ideológicas distintivas entre izquier-

da y derecha se encontraban representadas esquemáticamente en el ám-
bito económico: por el apoyo de la izquierda a la intervención estatal,
y por el apoyo de la derecha a la privatización y liberalización de los
mercados. Durante la década de los noventa, la división ideológica en
términos socioeconómicos quedaría muy luego subsumida en una di-
mensión “táctica y estratégica” (Morlino, 1991, Klesner, 2004) definida
por un eje de competencia Sistema/ Antisistema.
En dicho eje, los simpatizantes y militantes del Partido Acción Na-
cional (PAN) y del Partido de la Revolución Democrática (PRD) conver-
gerían más allá de sus diferencias programáticas en su animadversión al
PRI, identificado en esta división estructural o clivaje, con el régimen y
el sistema.
Tal y como lo señala Moreno (2002), en los noventa la izquierda
y la derecha en México, y sus respectivas adscripciones partidarias, se
vinculaban a la idea del cambio, la alternancia y la transformación de-
mocrática del sistema, más que a cuestiones de tipo económico y social.3
Para Domínguez y McCann (1996) se fue configurando una deci-
sión de voto en donde lo más importante para un elector era si sufragaba
a favor o en contra del PRI, es decir, a favor o en contra del régimen.
Una vez tomada la decisión, otros factores eran tomados en cuenta para
inclinar la balanza hacia el PRD o el PAN (Klesner, 2004).
En suma, el denominado modelo de voto “en dos pasos”4 expresa-
ba que la principal línea de división en el electorado mexicano llegó a
ser, en la década de los noventa, el clivaje pro régimen-antirrégimen, en
donde los partidarios del PRI, además de votar por este partido, mani-
festaban sus dudas acerca de las ventajas de contar con un sistema más
competitivo; mientras que el electorado panista y perredista comparti-

3
Otros autores han señalado también, que existían como elementos definitorios de
una orientación política de izquierda, además de las demandas de mayor democrati-
zación del sistema, aquellas que, inspiradas por los postulados ideológicos de la Revo-
lución mexicana, propugnaban como prioridad la reactivación del mercado interno, la
equidad en la distribución del ingreso y la mejora en los niveles de vida de la población
(Ávila, 2006: 188).
4
Two Step Model Vote, por sus siglas en inglés.
 L    M... 233

rían no sólo el afán de una alternancia en el Poder Ejecutivo, sino tam-

bién ostentarían actitudes en general favorables a la democracia como
sistema político.
Aunque después de la muy cerrada elección presidencial que se vivió
en 1988, el PRI logró mantener porcentualmente casi su mismo nivel
de votación de 1994 —apenas una diferencia de casi 0.7 %—, fue en el
contexto de la elección presidencial del año 2000 cuando la división ré-
gimen-antirrégimen logró cristalizar en un proyecto exitoso de la mano
de la candidatura de Vicente Fox Quesada y el PAN.
Tal y como lo muestra la tabla 2, la intención del voto por Vicente
Fox se expresaba con mayor contundencia que los votos por la candida-
tura de Cuauhtémoc Cárdenas por parte de las personas ubicadas en el
polo antirrégimen/anti-PRI.
Algunas características clave de dicho polo son las siguientes: se
encuentra conformado principalmente con personas con escolaridad
media superior y superior; previamente a la elección consideraban, en
contraposición al polo pro régimen/pro PRI, que las elecciones no eran
limpias y que México no era una democracia. En términos ideológicos,
donde 0 es completamente de izquierda y 10 completamente de dere-
cha, el bloque anti-PRI tiene un puntaje promedio de 5 puntos; prácti-
camente se ubica en el centro ideológico. En contraste, el bloque pro
régimen/pro PRI promedia 8 puntos en la escala referida, por lo cual se
encuentra muy cercano a la ideología de derecha.
En intención de voto, el polo anti-PRI se inclinaba, en poco más de
la mitad, por la candidatura de Vicente Fox; casi 31 % se consideraban
panistas, más del 18 % perredistas, y 41.3 % no se identificaban con nin-
gún partido político.
En contraste, en el bloque Pro PRI 82 % se identificaban política-
mente con el PRI y sólo un 8 % no se identificaban con partido político
alguno.
Este clivaje se expresaría finalmente en julio del 2000, el día de la
elección presidencial: poco más de 50 % de los votantes de izquierda se
coordinarían mayoritariamente en torno a la candidatura de Vicente
Fox Quesada y la Alianza por el Cambio, conformada por el PAN y el
Partido Verde.
 TABLA 2

234
Principales Actitudes e Intención de Voto en el Clivaje Antirrégimen/Pro Régimen
Variable Anti-Régimen/Anti-PRI Pro-Régimen/Pro-PRI
Educación (% con Preparatoria/Educación Universitaria) 34 % 16 %
Propensión al Riesgo (% dispuesto a tomar riesgos en su vida) 73 % 48 %
Ideología (media sobre una escala del 0-10) 5 8
Percepciones sobre Fraude electoral (% que responde que las elecciones no
36 % 6%
son limpias)
Percepción del Régimen (% que responde que México no es una democ-
67 % 31 %
racia)
Intención de Voto:
Francisco Labastida (PRI) 5% 86 %
Vicente Fox (PAN) 50 % 7%
Cuauhtémoc Cárdenas (PRD) 20 % 1%
Identidad Partidista
Priísta 4% 82 %
Panista 31 % 4%
Perredista 18 % 2%
Independiente 41 % 8%

Fuente: Elaboración propia con datos del Estudio Panel 2000. Departamento de Investigación Grupo Reforma.
 L    M... 235

Finalmente, el comportamiento estratégico del votante de izquierda

se verifica en lo que concierne a la distribución de las lealtades partidis-
tas (gráfica 2).
En este caso, las personas identificadas con el PRD habrían votado
ligeramente, en poco más de 10 %, por la Alianza por el Cambio; esto
—en conjunción con la orientación de los votantes no identificados po-
líticamente con algún partido, los llamados votantes independientes—
explicaría el triunfo de Vicente Fox y la Alianza por el Cambio (More-
no, 2003) (gráficas 3 y 4).
El contexto postelectoral de 1988 delinearía un camino donde el
apego político de los votantes respondería al desarrollo político de los
partidos (Pastrana, 2014); en este sentido, el rechazo al régimen identi-
ficado con el PRI explicaría el fortalecimiento paulatino de nuevos vín-
culos partidarios en los años noventa.
Aun así, para Domínguez y McCann (1996), y para Moreno (2003),
la identificación partidista durante este periodo fue estable; el aumento
de la identidad partidista en los partidos de oposición se explica por el
rechazo al PRI y por el aumento de la competitividad electoral (véase
también Pastrana, 2014).
Para Moreno (1999), el determinante transversal de la orientación
perredista y panista, más allá de sus diferencias en términos de políticas
distributivas o ideológicas, era su actitud y preferencia por un régimen
político más abierto y democrático (véase también Klesner, 2004).
De esta forma, “la cristalización de orientaciones político-ideológicas
ha reflejado el contexto de la transición a la democracia, las presiones de
cambio y la resistencia a éste que caracterizan a las sociedades en tránsito
hacia un sistema político más abierto y competitivo” (Moreno, 1999: 45).

El clivaje distributivo

La coyuntura crítica que significó la convergencia de, por un lado, la

implementación de las reformas orientadas al mercado y, por otro, del
inicio de la transición a la democracia, determinó la conformación de
dos tipos de clivajes cuyos puntos culminantes fueron las elecciones pre-
sidenciales de julio de 2000 y de 2006.
236

GRÁFICA 2
Elecciones presidenciales (julio de 2000). Ideología y voto
50 50 51

35
28 31

17 15
11

Izquierda Centro Derecha

Fox/Alianza por el Cambio Labastida/PRI Cárdenas/Alianza por México

Fuente: Elaboración propia con base en Encuesta de salida (Exit Poll) realizada el 2 de julio
del año 2000 por el Departamento de Investigación del Grupo Reforma.

GRÁFICA 3
Identidad partidista y voto por presidente. Elección presidencial México (2000)

Independientes 54% 20% 20%

Perredista 10% 4% 84%

Panista 94% 3% 2%

Priista
Priísta 9% 89% 2%

Fox/Alianza por el Cambio Labastida/PRI Cárdeas /Alianza por México

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de salida (Exit Poll) realizada el 2 de
julio del año 2000 por el Departamento de Investigación del Grupo Reforma.
 L    M... 237

GRÁFICA 4
Razones de voto por candidato. Elección presidencial (2000)
Cambio 66% 15% 18%
Candidato 27% 50% 19%
Propuestas 36% 43% 17%

Lealtad al partido 9% 79% 10%

Menos Malo 35% 41% 21%
No sabe 21% 52% 19%
Otra 33% 44% 21%
Costumbre 11% 84% 5%
Obligación 28% 60% 12%

Vicente Fox Francisco Labastida Cuauhtémoc Cárdenas

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de salida (Exit Poll) realizada el 2 de
julio del año 2000 por el Departamento de Investigación del Grupo Reforma.

En este sentido, la dinámica de competencia política postransición se

vincularía a un cuestionamiento frontal a la ausencia de efectividad de
un modelo económico que, sustentado en el mercado como principal eje
de regulación, no habría conducido a una mejora en las condiciones de
vida de la población durante casi dos décadas de funcionamiento.
A partir del año 2000, el debate público y la estrategia de polariza-
ción que impulsó Andrés Manuel López Obrador se basaron en la ca-
racterización del neoliberalismo como un modelo económico limitado
y corrupto, al mismo tiempo que se revalorizaba y rescataba el carácter
asistencial del Estado benefactor.
A lo largo de casi de tres sexenios, López Obrador ha propugnado un
proyecto de acción y de gobierno contrapuesto abiertamente al mercado
(Escalante 2007), y ha buscado retornar a las bases tradicionales de legi-
timidad del Estado basado en un pacto social y un proyecto económico
tradicional. La estrategia tiene sustento histórico. Desde la fundación del
PRD, y ahora con el tránsito a Morena, la denuncia del modelo neoliberal
ha formado parte del mito fundacional de la izquierda contemporánea
(Paramio, 1998), y lo que antes era imputable al PRD ahora lo es a Morena.
238 C S

La centralidad que tiene en la opinión pública la tensión dilemática

entre Estado y mercado expresa la división entre los principales actores
políticos. De acuerdo con Zaller, cuando las élites se encuentran dividi-
das en torno a un tema en específico, también se produce en la opinión
pública una división o polarización en virtud de que dicha división (re)
activa predisposiciones y valores previos en los individuos (Zaller, 1992).
Durante el sexenio foxista (2000-2006) la mitad de los mexicanos
consideraba que lo más importante para ellos era el crecimiento de la
economía (Domínguez, 2009: 297-298; Ai, 2018: 22). Por otra parte, si
consideramos el periodo de análisis de 2006 a 2013, los datos de Latino-
barómetro muestran que la opinión promedio a favor de que el Estado
debe producir la riqueza es de 55.45 %; destacan los años 2010 y 2011,
cuyos niveles se colocan por encima de la media en 14.5 y 18.5 puntos
porcentuales, respectivamente. En el caso de la opinión concerniente a
que la economía de mercado es el único sistema para que México pueda
desarrollarse, entre 2002 y 2016 el promedio fue de 58.4 %. Los años
más favorables fueron de 2002 a 2005, ya que presentaron niveles entre
8 y 15 puntos porcentuales por encima del promedio.
El año más desfavorable a la opinión de que la economía de mercado
es el único sistema para que México pueda llegar a ser un país desa-
rrollado, fue 2016. A dos años del cierre del sexenio de Enrique Peña
Nieto, el grado de acuerdo había descendido a poco menos de 40 %, 19
puntos porcentuales por debajo de la media registrada en 11 mediciones
hechas entre 2002 y 2016.
La tendencia que permanece constante es la insatisfacción con la
economía del país; a lo largo de 13 mediciones y casi tres sexenios, 78 %
de los encuestados en promedio manifestaron su insatisfacción con el
estado de la economía en que se encuentra el país.
Por otra parte, con datos de la encuesta postelectoral del Proyecto
de Elecciones Nacionales Comparadas, realizada en agosto del 2018, la
división en torno a distintas posturas relacionadas con la intervención
del Estado o del mercado es la siguiente (gráfica 5).
Como se puede observar, los votantes de la elección presidencial de
julio de 2018 consideran en su mayoría (46 %) que se deberían otorgar
mayores incentivos para la iniciativa individual como la principal estra-
tegia de combate a la pobreza. Solo 33 % consideran que debería haber
por parte del Estado una distribución equitativa de la riqueza (gráfica 6).
 239

GRÁFICA 5
Estado vs mercado y satisfacción con la economía de México (2002-2016)
64.4 83 81.6
74 85.4 83.4
84
74.3 83 78.3 76.6
70 74
57.3 50.7 47.2 76.7
60.8 47 86.2
42
39.8
66.3 64.5 72 73
52.1 56.3 48.1 55.8 56.3 58.2

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2013 2015 2016

Satisfacción con la Economía del País**

El Estado tiene que producir la riqueza

La Economía de Mercado es el único sistema con el México puede llegar a ser Desarrollado*

Fuente: Elaboración propia con datos de Latinobarómetro (2022) de 2002 a 2016.

*
Muy de acuerdo / + De acuerdo / ** No muy satisfecho / + Nada satisfecho

GRÁFICA 6
Opiniones sobre estrategias de combate a la pobreza y la desigualdad
46

33

20

¿Debería haber una distribución más Respuestas Ambiguas Debería haber más incentivos para
equitativa de la riqueza? la iniciativa individual

Fuente: Elaboración propia con datos de Mershon Center for International Security Stu-
dies (MCISS) (2012).
240 C S

En el caso de las estrategias propuestas sobre política fiscal y asisten-

cia social, los votantes se inclinaron mayoritariamente por la reducción
de los impuestos, y sólo 29 % señalaron que no importaba un incremen-
to de los mismos, si esto significaba mejorar la asistencia social. Las
respuestas ambiguas oscilaron 23 % (gráfica 7).
En el caso de las opiniones sobre quién debe ser el responsable del
bienestar individual, el gobierno o uno mismo, 48 % opinaron que debe
ser la gente o los individuos los que se ocupen de sí mismos, de su bien-
estar y de su propio éxito en la vida; solo 28 % señalaron que debe ser el
gobierno el principal responsable del bienestar de la gente (gráfica 8).
De manera significativa, con el 67 % las personas se manifiestan en
contra de la privatización; sólo 15 % está a favor, y 17 % se manifiesta de
manera ambigua (gráfica 9).

Clivaje distributivo y la elección presidencial de julio de 2018

En este apartado se pone a consideración un modelo logístico multiva-

riado que incluye las variables anteriormente descritas junto con otras
relevantes, como la identificación partidista, la ideología, la edad, el gé-
nero, la escolaridad, el interés por las campañas y la (des)aprobación pre-
sidencial. El modelo fue realizado con datos de la encuesta postelectoral
de agosto del 2018 realizada por el Proyecto de Elecciones Nacionales
Comparadas de la Universidad de Ohio5 (tabla 3).
En el caso de la identidad partidista, se observa que el panismo, el
perredismo y el morenismo fueron variables significativas para explicar el
voto por sus respectivos candidatos/partidos. Es de resaltar que, en el caso
del voto por Andrés Manuel López Obrador, era más probable que una
persona no identificada con ningún partido —el voto independiente o no
alineado— sufragara por este candidato que una persona identificada con
Acción Nacional. Lo mismo sucede en el caso de la identificación con
Morena y con el voto por el PRI/José Antonio Meade: era más probable
que un votante no alineado sufragara por el priista que un morenista.

5
The Ohio State University, “About the Comparative National Elections Project”,
recuperado de <https://u.osu.edu/cnep/>.
 L    M... 241

GRÁFICA 7
Opiniones sobre estrategias de política fiscal y asistencia social
46

29
23

¿Mejor asistencia social, aún si Respuestas Ambiguas Reducir los impuestos aún si
significa incrementar los esto significa reducir los
impuestos? servicios del gobierno y la
asistencia social

Fuente: Elaboración propia con datos de MCISS (2012).

GRÁFICA 8
Opiniones sobre quién debe ser responsable de su propio bienestar
48

28
24

¿El gobierno debe ser el principal Respuestas Ambiguas La gente debería ocuparse de sí
responsable del bienestar de la misma y ser responsable de su
gente? propio éxito en la vida

Fuente: Elaboración propia con datos de MCISS (2012).

En el caso de la ideología, sólo la orientación de derecha fue significa-

tiva para explicar el voto por el PRI/Meade. En el caso de la edad, el grupo
de personas entre 18 y 30 años, los jóvenes, fueron una variable significa-
tiva para explicar el voto por Meade y por Jaime Rodríguez Calderón “El
Bronco”. Por otra parte, el grupo de 60 años o más fueron un predictor del
voto por el PRI, mas no por Ricardo Anaya; en este último caso, era más
probable que votaran por el candidato de la alianza PAN/PRD/Movimien-
to Ciudadano (MC) las personas de entre 30 y 40 años.
242 C S

GRÁFICA 9
Opiniones privatización vs gestión estatal
67

17 15

¿Mantener las empresas públicas Respuestas Ambiguas Privatizar las empresas públicas
actuales?

Fuente: Elaboración propia con datos de MCISS (2012).

En cuanto al tiempo que tomó la decisión de por quién votar, esta

variable sólo fue significativa para predecir el voto por “El Bronco”; en
este caso las personas que decidieron votar el mismo día de la elección
sufragaron por el gobernador de Nuevo León.
El ingreso fue un predictor importante del voto por Morena/AN-
DRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR: tanto las personas de ingreso bajo
como las de ingreso medio fueron claves en el triunfo del candidato
morenista. En contraste, los votantes de altos ingresos votaron por el
PRI/Meade y por el candidato regiomontano.
En cuestión de la aprobación presidencial, las personas que califican
mal la gestión de Enrique Peña Nieto votaron por Morena, y aquellos
que aprobaban su gestión votaron por el PRI/Meade.
Respecto a las variables concernientes al clivaje distributivo, tenemos
que las personas que consideran que debería haber una distribución más
equitativa de la riqueza votaron por Morena y Andrés Manuel López
Obrador, mientras que aquellos que consideraban que debería haber
más incentivos para la iniciativa individual votaron por Ricardo Anaya
(signo negativo y significativo).
De igual forma, las personas que piensan que la gente y no el go-
bierno debería ser responsable de su propio éxito en la vida, votaron por
Ricardo Anaya y José Antonio Meade, aunque resalta en el primero un
coeficiente y grado de significancia mucho mayor que el del segundo.
En contraparte, las personas que votaron por Morena y Andrés Manuel
López Obrador consideran que el gobierno es el principal responsable
del bienestar de la gente (signo negativo y significativo).
 243

TABLA 3
México. Determinantes sociales y contextuales del voto 2018:
Modelo de regresión logística
Variables AMLO Meade Anaya Bronco
Identidad partidista: PRI a
0.485 0.0207 -1.201 **
-1.352
Identidad partidista: PAN a
-2.696 ***
─ 6.292 ***
─
Identidad partidista: PRDa 1.018 ─ 2.495*** ─
Identidad partidista: Morena a
2.896 ***
-2.257 ***
-2.121 *
─
Ideología política: izquierda b
0.366 -0.0119 -0.637 -0.112
Ideología política: derechab -0.443 1.264** 0.0574 -1.478
Sexo: mujer 0.100 0.201 -1.805** 1.972
Edad: 18 a 30 años c
-0.423 1.213 *
-0.693 2.037**
Edad: 40 a 60 añosc -0.246 0.318 -0.557 1.948*
Edad: más de 60 años c
0.00645 1.817 ***
-2.929 **
0.818
Escolaridad: media d
0.921 **
-0.560 -1.761 **
0.0418
Escolaridad: altad 1.056* -0.564 -2.412* 1.593
Interés por las campañas 0.642 -0.502 -1.047 0.134
Decisión de voto: mismo día -0.129 -1.409 0.804 2.613**
Decisión de voto: última semana 0.0477 -1.181 -0.324 3.279
Decisión de voto: mes antes -0.289 0.0338 -0.522 1.929*
Nivel de ingreso: bajoe 2.200*** -1.705* -0.775 -3.959***
Nivel de ingreso: medio e
1.454 **
-2.153 **
0.715 -3.663**
Desaprueba trabajo de EPN 2.014*** -1.415** 1.420 2.187
Debería de haber una distribución
más equitativa de la riqueza 3.388*** -1.514 -2.864** ─
La gente debería ocuparse de si
misma y ser responsable de su pro-
pio éxito en la vida -3.585*** 2.130* 3.339*** ─
Privatizar las empresas públicas 0.569 -3.041 **
3.116 **
─
Reducir los impuestos aún si esto
significa reducir los servicios del
gobierno -1.227*** 1.795*** 1.012* -0.130
Constante -2.107 0.423 -1.009 -2.977
Porcentaje de predicción 85.2 91.27 93.62 94.77
244 C S

a
Se utiliza como referencia sin identidad partidista.
b
Se utiliza como referencia ideología: centro.
c
Se utiliza como referencia Entre 30 y 40 años.
d
Se utiliza como referencia Escolaridad baja.
e
Se utiliza como referencia alto ingreso
***
p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Fuente: Elaboración propia.

En el caso de si las empresas públicas deberían privatizarse o ser man-

tenidas bajo control estatal, llama la atención que los votantes priistas
se decantan sobre esta última opinión (signo negativo y significativo),
mientras que los votantes de Ricardo Anaya están por la privatización.
Finalmente, y en contraste, ambos grupos de votantes se inclinan por
la reducción de impuestos, mientras que los votantes de Morena apues-
tan por lo opuesto.

Conclusiones

El artículo ha presentado cómo a partir de dos acontecimientos deci-

sivos o coyunturas críticas, como lo fueron las reformas orientadas al
mercado y el proceso de transición a la democracia, se constituyeron dos
clivajes que determinaron la formación de preferencias y los resultados
electorales en dos elecciones clave en la historia reciente de México: la
elección presidencial del año 2000 y la elección presidencial de 2018.
El desarrollo del proceso de transición orientó las preferencias hacia
un voto plebiscitario: sí o no a la continuidad del Partido Revolucionario
Institucional; la noción de cambio carecía de sentido programático. Eso
habría de cambiar a partir del año 2000. En un periodo de 18 años, el
discurso y el curso de los acontecimientos descongelaron la división exis-
tente en torno a las capacidades (re)distributivas del Estado y el mercado.
De la mano del concepto de clivaje y de su operacionalización, he-
mos podido mostrar cómo estas divisiones en el electorado han deter-
 L    M... 245

minado las preferencias electorales en dos elecciones cuyos resultados

produjeron gobiernos ideológicamente distantes entre sí.
Con el modelo multivariado se pudo establecer la importancia del
voto por los distintos candidatos a la Presidencia en la elección del 2018,
así como la importancia de las variables con que operacionalizamos la
diversidad de orientaciones en torno al Estado y el mercado.
Queda pendiente indagar la presencia, en términos de conformación
o activación, de nuevos clivajes en el electorado mexicano: los referidos
a las distintas orientaciones normativas sobre temas como: matrimo-
nio igualitario, interrupción legal del embarazo, consumo de mariguana,
adopción por parejas homosexuales, entre otras.

Bibliografía

Aguilar, L. (2007), Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Eco-

nómica (FCE), México.
Ai, R. (2018), La política en México. ¿Consolidación democrática o deterio-
ro?, FCE, México.
Ávila, J. (2006), La era neoliberal, Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM) / Océano, México.
Bartolini, S., y P. Mair (1990), Identity, Competition and Electoral Avai-
lability. The Stabilization of European Electorates 1885-1985, Cambri-
dge University Press, Cambridge.
Cavarozzi, M. (1996), El capitalismo tardío y su crisis en América Latina,
Homo Sapiens Ediciones, Buenos Aires.
Colomer, J., y R. Puglisi (2005), “Cleavages, Issues and Parties: A Cri-
tical Review of the literature”, en European Political Science, núm. 4,
pp. 502-530.
Collier, D., y R. Berins (1991), Shaping the Political Arena, Critical Junc-
tures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America,
Princeton University Press, Princeton.
De la Garza, E. (1996), “La reestructuración del corporativismo en Mé-
xico”, en M. Cook, K. Middlebrook y J. Molinar (coords.), En las
246 C S

dimensiones políticas de la reestructuración económica, Cal y Arena, Mé-

xico, pp. 402-433.
Domínguez, J. (2009), “Conclusion. The choices of voters during the
2006 Presidential Election in Mexico”, en J. Domínguez, C. Law-
son, y A. Moreno (eds.), Consolidating Mexico’s Democracy, The 2006
Presidential Campaign in Comparative Perspective, pp. 285-303, John
Hopkins University Press, Baltimore.
Domínguez, J., y J. McCann (1996), Democratizing Mexico, Public Opi-
nion and Electoral Choices, Johns Hopkins University Press, Balti-
more.
Escalante, F. (2007), “Baile de máscaras. Conjeturas sobre el Estado en
América Latina”, en Nueva Sociedad, núm. 210, pp. 65-77.
Esquivel, G., y F. Hernández (2009), ¿Cómo pueden las reformas pro-
piciar el crecimiento en México?, en L. Rojas-Suárez (comp.), Los
desafíos del crecimiento en América Latina. Un nuevo enfoque, Center
for Global Development / FCE, México.
García-Verdú, R. (2007), Demographics, Human Capital and Economic
Growth in Mexico: 1950-2005, Banco Mundial, Washington.
Gunther, R. (1955), The Politics of Democratic Consolidation, Johns Hop-
kins University Press, Londres.
______ (1986), “Los partidos comunistas en España”, en J. Linz y J.
Montero (coords.), Crisis y cambio: electores y partidos en la España
de los años ochenta, Centro de Estudios Políticos y Constitucionale,
Madrid, pp. 493-524.
Gunther, R., y A. Mughan (1993), “Political Institutions and Cleavage
Management”, en R. Weaver y B. Rockman (coords.), Do Institutions
Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad,
Brooking Institutions, Washington, pp. 272-301.
Huntington, S. (1994), La tercera ola. La democratización a fines del siglo
XX, Josefina Delgado (trad.), Paidós, España.
Klesner, J. (2004), “The Structure of the Mexican Electorate: Social,
Attitudinal, and Partisan Bases of Vicente Fox’s Victory”, en J. Do-
mínguez, W. Cornelius, R. Ai, y K. Bruhn (coords.), Mexico’s Pivotal
Democratic Election. Candidates, Voters and the Presidential Campaign
of 2000, Stanford University Press, Stanford, California, pp. 91-122.
 L    M... 247

Labastida, J. (2001), “Legitimidad y cambio del régimen político en

México”, en J. Labastida, L. Paramio, y A. Camou (coords.), Globali-
zación, identidad y democracia. México y América Latina, UNAM / Siglo
XXI, México, pp. 170-128.
Latinbarómetro (2022), “Datos por año”, en Latinbarómetro, recuperado
de <https://www.latinobarometro.org/latContents.jsp>.
Lipset, S., y S. Rokkan (1967), “Cleavages Structures, Party Systems
and Voter Alignments: An Introduction”, en S. Lipset y S. Rokkan
(coords.), Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspec-
tives, Free Press, Nueva York, pp. 23-25.
Luna, J. (2007), “Representación política en América Latina: el estado
de la cuestión y una propuesta de agenda”, en Política y Gobierno, vol.
14, núm. 2, pp. 391-435.
Mershon Center for International Security Studies (2012), “Publicly
Available Surveys”, en Comparative National Elections Project, recupe-
rado de <https://u.osu.edu/cnep/surveys/surveys-through-2012/>.
Molinar, J. (1993), El tiempo de la legitimidad, Cal y Arena, México.
Moreno, A. (1999), “Ideología y voto: dimensiones de la competencia
política en México en los noventa”, en Política y Gobierno, vol. 6,
núm. 1, pp. 45-81.
______ (2002), “Ideología y voto: dimensiones de la competencia polí-
tica en México en los noventa”, en C. Elizondo y B. Nacif, Lecturas
sobre el cambio político en México, FCE / Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE), México, pp. 45-81.
______ (2003), El votante mexicano. Democracia, actitudes políticas y con-
ducta electoral, FCE, México.
Morlino, L. (1991), “Los autoritarismos”, en G. Pasquino (comp.), Ma-
nual de Ciencia Política, Alianza, Madrid.
Paramio, L. (1998), “Sin confianza no hay democracia: electores e iden-
tidades políticas”, Documento de trabajo 98-03, Instituto de Estu-
dios Sociales Avanzados (CSIC), pp. 98-03.
Pastrana, A. (2014), La identificación partidista y su inestabilidad, recupe-
rado de <http://clepso.flacso.edu.mx/sites/default/files/clepso2014_
eje3_pastranavalls.pdf>.
Rodrik, D. (1997), “Democracy and Economic Performance”, Harvard
University Press, Harvard.
248 C S

Torcal, M., y P. Chhibber (1995), “Elites, cleavages y sistema de partidos

en una democracia consolidada: España (1986-1992)”, en Revista
Española de Investigaciones Sociológicas, núm. 69, pp. 7-38.
Tornell, A. y G. Esquivel (2004), “The political economy of Mexico’s
Entry into NAFTA”, en T. Ito y A. Krueger (coords.), Regionalism
versus Multilateral Trade Arrangements, University of Chicago Press,
Chicago.
Zaller, J. (1992), The Nature and Origins of Mass Opinion, Cambridge
University Press, Cambridge.
 CLAROSCUROS DE LA CUARTA TRANSFORMACIÓN:
LAS ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS
EN LA CONSTRUCCIÓN DEL TREN MAYA

Alberto Espejel Espinoza

Mariela Díaz Sandoval

El objetivo de este artículo es identificar las características del uso de las

Asociaciones Público-Privadas (APP) para la construcción y manejo de
infraestructura pública bajo el gobierno de la Cuarta Transformación.
Para ello se elabora un análisis de la utilización de este esquema en el
macroproyecto Tren Maya, una de las obras insignes del gobierno de
Andrés Manuel López Obrador (AMLO). El argumento central de este
artículo es que, aun cuando las APP son un instrumento útil para impul-
sar el ambicioso plan de infraestructura del actual gobierno, éstas han
sufrido cambios importantes al no privilegiar los tradicionales contratos
de larga duración. Se concluye afirmando que el proyecto político enar-
bolado por el actual presidente del país explica, en parte, el viraje en la
orientación de las APP.

Introducción

En el marco de la Conferencia de Prensa del Gobierno Federal, cele-

brada el 20 de julio de 2021, el presidente de la república, AMLO, afirmó
que las APP han generado un gran daño al interés nacional, pues gracias
a este tipo de contratos —a los que ha calificado de “leoninos”— se
249
250 A E  M D

construyeron obras de infraestructura pública a partir de acuerdos con el

sector privado caracterizados por la corrupción y el influyentismo (Gar-
duño y Becerril, 2021). Esta declaración es relevante debido a que, en
términos discursivos, da cuenta de una ruptura con los gobiernos que le
precedieron, los cuales aceptaron la participación cada vez más profunda
del sector privado para la construcción y el manejo de bienes y servicios
públicos. Sin embargo, el gobierno de la autodenominada Cuarta Trans-
formación ha impulsado un ambicioso plan de infraestructura en donde
destacan magnos proyectos, como la construcción del Tren Maya. Sobre
esta obra, aunque en 2019 el entonces director del Fondo Nacional de
Fomento al Turismo (Fonatur), Rogelio Jiménez Pons, informó que se-
ría construida bajo el esquema de APP —es decir, por medio de la firma
de contratos de larga duración en donde el sector privado financiaría la
obra y, a su término, el gobierno aportaría el pago del 10 % de la misma,
para, en un plazo de 30 años, cubrir una renta por concepto de cons-
trucción y mantenimiento, además de intereses (Redacción El Financie-
ro, 2019)—, el propio AMLO canceló esta posibilidad lanzando fuertes
críticas al esquema.
Lo anterior no implica que el gobierno de AMLO haya prescindido
de este tipo de acuerdos. Por lo tanto, en este artículo se afirma que en
la actual administración tiene lugar una transformación en la utilización
de las APP en proyectos de infraestructura, privilegiando la participa-
ción privada en el diseño y construcción de obras cuyo funcionamiento
y mantenimiento quedará bajo la responsabilidad del gobierno. Se trata
de un cambio impulsado por el proyecto político de AMLO, en donde se
privilegia la rectoría del Estado en ciertos sectores. Dicho proyecto se ha
configurado a lo largo de la trayectoria política de AMLO, y se caracte-
riza, además, por una abierta oposición a los procesos de privatización.
Expuesto lo anterior, este artículo se estructura en cuatro apartados. En
el primero se aborda brevemente la historia de las APP. En el segundo se
profundiza en la evolución de dicho esquema en México. En la tercera
sección se discute la transformación del Estado y de las APP en el con-
texto de la Cuarta Transformación. Finalmente, en el cuarto apartado se
examinan las características de las APP en la construcción del Tren Maya,
lo que permite afirmar que el proyecto político de AMLO ha ejercido un
importante efecto en la reorientación de los contratos público-privados y
en el desarrollo de infraestructura pública en el país.
 C    ... 251

Asociaciones Público-Privadas: un breve antecedente

Desde la década de 1980, las APP fueron promovidas por medio de con-
tratos que posibilitan la participación del sector privado para generar
bienes y servicios públicos, y que actualmente gozan de aceptación en
gobiernos de izquierda y de derecha, así como en regímenes democráti-
cos y autoritarios (Hinojosa y D’Medina, 2016). Miraftab (2004) descri-
be a las APP como el “caballo de Troya” del neoliberalismo, pues fueron
concebidas —tanto por organismos financieros internacionales como
por élites económicas y políticas— como potenciadoras del crecimiento
económico. En este orden de ideas, en el debate académico también se
ha afirmado que, tanto en las privatizaciones como en las APP, la prefe-
rencia del sector privado por la maximización de ganancias se superpone
al interés público (Hall, 2015; Schamis, 1999). Al mismo tiempo, ante
marcos regulatorios defectuosos, las APP son señaladas por perpetuar
problemas presentes en el modelo tradicional de construcción de obra
pública, como la corrupción, la opacidad, la discrecionalidad, la colusión
y otras irregularidades en el proceso de asignación, implementación y
evaluación (Engel, Fischer, y Galetovic, 2014).
Los primeros ejemplos de APP surgieron bajo los gobiernos conser-
vadores de Ronald Reagan, en Estados Unidos, y de Margaret Thatcher
en Reino Unido, países donde se utilizó este esquema para proveer ser-
vicios de salud, vivienda, transporte y educación. Desde ese momento,
la difusión del esquema fue sorprendente: tan sólo entre 1990 y 2001 se
impulsaron 2 500 proyectos en los países en vías de desarrollo, apoyados
por una fuerte inversión del Banco Mundial (135 billones de dólares)
(Verma, 2016). Hasta 2012, cerca de 30 gobiernos crearon instituciones
encargadas de promover, implementar y monitorear los proyectos de APP
(Díaz, 2017-2018; Siemiatycki, 2012; Siemiatycki y Farooqi, 2012).
Debido al fracaso de las privatizaciones (Hellman, Jones, y Kauf-
mann, 2000; Kaufmann et al., 2000), las APP se convirtieron en una
estrategia que políticos y gobiernos utilizan para defender la transfe-
rencia de bienes públicos al sector privado (Hodge y Greve, 2007). No
obstante, es preciso indicar que las APP son una modalidad dentro de
los procesos de privatización. La inversión privada —público-privada—
implica la mercantilización de bienes y servicios públicos; se concibe al
252 A E  M D

usuario como cliente, más que como ciudadano portador de derechos

(Grimsey y Lewis, 2007). Esto debido a que el Estado y la empresa pri-
vada tienen una naturaleza y objetivos distintos; mientras que el primero
es guiado por el interés público, la segunda opera en busca de ganancias
y acumulación del capital (Guerrero, 2001; Verma, 2016). En América
Latina, las APP fueron impulsadas desde la década de 1980 para proveer
infraestructura pública; sin embargo, la primera ley para regular el uso
de las APP se aprobó hasta 2008 en Perú. Los países que continuaron
con la aprobación de leyes para normar las APP fueron Chile en 2010, y
México y Colombia en 2011 (Boletín FAL, 2020).

La evolución del esquema de participación

público-privada en México

En México, la construcción de infraestructura y la gestión de servicios

públicos vía APP han sido uno de los pilares en las administraciones
posteriores a la alternancia democrática en el año 2000. Específicamen-
te, en el sexenio del ex presidente Enrique Peña Nieto (EPN), en el Plan
Nacional de Desarrollo 2012-2018, se estableció que en el impulso de
infraestructura se privilegiaría el uso de las APP, permitiendo con ello
una “amplia participación del sector privado” (Diario Oficial de la Fede-
ración [DOF], 2013: 51). En el actual gobierno, encabezado por AMLO,
político de centro-izquierda, también se ha priorizado la celebración de
contratos público-privados entre los que destaca el Tren Maya, una de
las obras más importante del sexenio, junto con la refinería Dos Bocas
y el Corredor Transístmico (Forbes Staff, 2019a). Sin embargo, aunque
las APP son un instrumento fundamental para la generación y manejo
de bienes públicos, en esta administración es posible identificar varia-
ciones sobre la penetración de la participación del sector privado, así
como en los sectores en los que se privilegia el uso de los contratos
público-privados.
Desde antes de contar con un marco normativo para regular las APP
en México (la Ley de Asociaciones Público-Privadas), se impulsó la
construcción de infraestructura carretera mediante el esquema de con-
cesiones. Fue en el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),
 C    ... 253

del Partido Revolucionario Institucional (PRI), cuando se apostó por

una fuerte estrategia para permitir la participación privada mediante la
venta de activos estatales en distintos sectores, como el bancario, de tele-
comunicaciones y el carretero. En dicho gobierno se configuró un nuevo
y poderoso conglomerado de actores económicos (Hogenboom, 2004)
que participó activamente en la compra de empresas estatales.
El antecedente de las APP se encuentra en los Proyectos de Inversión
de Infraestructura Productiva con Registro Diferido en el Gasto Pú-
blico (Pidiregas), instrumento diseñado para promover la construcción
de obra pública en el sector energético, tanto en la Comisión Federal
de Electricidad (CFE), como en Petróleos Mexicanos (Pemex). Una vez
concluidas dichas obras eran transferidas al sector público. En los Pidi-
regas, el financiamiento de la obra proviene del sector privado; cuando
ésta es ejecutada, el gobierno federal es responsable de asumir el costo de
la obra y el interés correspondiente. Este modelo pronto se empleó para
la construcción y el manejo de carreteras. Los posteriores gobiernos,
independientemente de su pertenencia partidista, continuaron promo-
viendo las concesiones a contratistas, como una estrategia para la crea-
ción de infraestructura en distintos sectores mediante la participación
de capital privado. Habría que situar esta decisión dentro de una ten-
dencia global de recortes al gasto gubernamental, frente a la incesante
necesidad de construir obra pública en distintos ámbitos, como la salud,
las telecomunicaciones, la seguridad, la educación, la energía, etcétera
(Cámara de Diputados LX Legislatura, 2007). Sin embargo, como se
pretende demostrar aquí, las preferencias ideológicas de los gobernantes
pueden tener un peso en la implementación y características de las APP.
En 2003, bajo el gobierno de Vicente Fox, se crearon los Proyectos de
Prestación de Servicios (PPS) para permitir una amplia participación del
sector privado en ámbitos tradicionalmente administrados en su totali-
dad por el Estado, como el hospitalario, el ferroviario, la construcción y
el manejo de infraestructura vial y energética (electricidad y gas natural);
el desarrollo de infraestructura y manejo de puertos marítimos y aero-
puertos; la distribución y saneamiento del agua, así como las telecomu-
nicaciones y el sector educativo. Los PPS son acuerdos contractuales para
que el sector privado desarrolle servicios y obra pública, compartiendo
con el sector público riesgos, recursos y recompensas, a fin de lograr
254 A E  M D

mayor eficiencia y garantizar el cumplimiento de los objetivos del bien

público (López y Chávez, 2020).
De acuerdo con datos del Banco Mundial, México, Argentina, Bra-
sil, China e India son considerados los top five, es decir, el conjunto de
países dentro de las naciones en desarrollo que, desde 1991, realizaron
millonarias inversiones para el desarrollo de APP. De éstos, México es
el país que ha tenido un constante flujo de recursos, y en donde se han
aprobado cambios constitucionales de gran envergadura, como la re-
forma a la Ley de Hidrocarburos, que permitió la inversión privada, vía
APP, en Pemex y la CFE (Ruiz-Nuñez et al., 2016). De hecho, aunque
de manera tardía, en diciembre de 2011 la Junta de Coordinación Polí-
tica de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de decreto que dio
paso a la Ley de Asociaciones Público-Privadas (Cámara de Diputa-
dos, 2011).1 Ello junto con la aprobación de la Ley de Hidrocarburos
en 2014, la Ley de Asociaciones Público-Privadas y otras normativas,
como la Ley Minera y la Ley de Inversión Extranjera, tendentes a gene-
rar condiciones legales idóneas para la inversión privada (Diario Oficial
de la Federación [DOF], 2014).
Con la reforma a la Ley de Hidrocarburos, la Ley de Asociaciones
Público-Privadas eliminó la restricción que impedía la inversión privada
en el sector energético, tanto en la electricidad como en los hidrocar-
buros. Con la nueva Ley de Hidrocarburos se suprimieron los candados
que impedían la participación privada en el sector energético, después
de que, en 2008, Felipe Calderón impulsó, sin éxito, la aprobación de la
reforma al Artículo 27 de la Carta Magna.2
La evolución del esquema de APP debe situarse en un contexto de
profundos cambios financieros y políticos, entre los que destaca la trans-
formación del Estado en sus distintas dimensiones. A partir de la cri-
sis de la década de 1970, se configuró un consenso ideacional a favor

1
La Ley de Asociaciones Público-Privadas se impulsó desde 2009 (Cámara de
Senadores, 2009); sin embargo, no fue aprobada hasta diciembre de 2011.
2
También en el gobierno de Calderón, y previo a la aprobación de la Ley de Aso-
ciaciones Público-Privadas, se anunció la construcción de 10 penales de máxima segu-
ridad, cuyos contratos fueron adjudicados de manera directa a empresas sin experiencia
en el sector carcelario (Espejel y Díaz, 2015).
 C    ... 255

del paradigma monetarista, lo que dio paso a la institucionalización del

neoliberalismo (Babb, 2003; Centeno y Cohen, 2012). La llegada de
la clase política tecnócrata al Poder Ejecutivo de México permitió el
impulso en la gestión pública del paradigma que privilegió la participa-
ción del sector privado; el Estado adquirió la función de regulador. Para
hacer frente a las consecuencias provocadas por la crisis de la deuda (es
decir, al aumento de la pobreza y del déficit fiscal) (Lustig, 2002), Car-
los Salinas de Gortari impulsó una profunda reingeniería constitucional
dirigida a generar condiciones idóneas para permitir la participación de
empresas privadas en la producción y distribución de bienes públicos
(Babb, 2005). Los posteriores gobiernos dieron continuidad a la profun-
dización del programa neoliberal por medio de las privatizaciones en sus
distintas modalidades, incluidas las APP.
Sobre esto se afirma que los gobiernos a lo largo y ancho del mundo,
con independencia de su preferencia ideológica, han impulsado las APP,
a pesar de la firme creencia de que únicamente los políticos de derecha
respaldan este tipo de contratos. Al respecto, de acuerdo con Hinojosa y
D’Medina (2016), aun en los países desarrollados con gobiernos de iz-
quierda se han impulsado las APP. En este sentido, es preciso analizar las
condiciones que provocan que los gobiernos de izquierda decidan apostar
por este tipo de acuerdos contractuales para la generación y provisión de
servicios públicos. Por supuesto, es menos probable que los gobiernos de
izquierda, más alejados del centro, decidan apoyar la utilización de APP;
sin embargo, ello no es imposible. Lo anterior puede obedecer a restric-
ciones presupuestales que impiden que el gobierno asuma en su totalidad
el financiamiento de obras y servicios públicos. Sin embargo, las preferen-
cias ideológicas y los liderazgos sí pueden imprimir diferencias en la pro-
fundización de la participación del sector privado en la creación de bienes
públicos, así como en qué sectores debe permitirse la inversión privada.

El Estado y las Asociaciones Público-Privadas

bajo el gobierno de Andrés Manuel López Obrador

La participación privada en la generación de infraestructura y en el ma-

nejo de servicios públicos en México, específicamente mediante el es-
256 A E  M D

quema de APP, tiene su antecedente en el gobierno de Ernesto Zedillo

Ponce de León con el uso de los Pidiregas, empleados para el financia-
miento de proyectos a largo plazo tanto en Pemex como en la CFE. De
manera paulatina, los contratos de tipo público-privado permearon las
distintas áreas del funcionamiento del Estado. Ha sido tal la profundi-
zación del uso de las APP que todas las entidades del país cuentan con
una ley en la materia, o bien normativas orientadas a regular la partici-
pación del sector privado vía PPS (Espejel y Díaz, 2015). Estados como
Sonora, Yucatán, Hidalgo, Jalisco, Guerrero, Campeche y Guanajuato
aprobaron sus respectivas legislaciones para permitir la inversión públi-
co-privada, inclusive antes de la aprobación de la Ley de Asociaciones
Público-Privadas. Bajo la presidencia de Enrique Peña Nieto se promo-
vió la inversión público-privada para la creación de infraestructura e in-
vestigación en materia agroindustrial, por medio del Fondo de Capitali-
zación de Inversión del Sector Rural y, en particular, mediante el Fondo
de Inversión de Capital en Agronegocios, cuyo objetivo fue la creación
de recursos por medio de las aportaciones de inversionistas del sector
privado, tanto del país como del extranjero (Díaz y Espejel, 2018).
Ahora bien, la llegada de AMLO al Gobierno de la República en di-
ciembre de 2018 ha sido relevante: trajo cambios en la orientación del
uso de las APP para la creación de infraestructura y servicios públicos.
En su discurso público, AMLO ha defendido de manera reiterada la se-
paración entre el poder económico y el poder político, como principal
estrategia gubernamental para disminuir las desigualdades socioeconó-
micas (Espejel y Díaz, 2021). De igual forma, ha definido a su gobierno
como “la Cuarta Transformación”, encargada de revertir los “agravios”
llevados a cabo por las administraciones neoliberales. Al respecto, de
acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, el Estado debe-
rá ser fortalecido y nunca sustituido por el mercado, a fin de cumplir los
objetivos prioritarios del gobierno (Gobierno de México, 2019).
En ese sentido, destaca de manera particular el anuncio de la crea-
ción de Gas Bienestar, una empresa del Estado manejada por Pemex
y encargada de la venta y distribución de cilindros de gas LP a precios
bajos. Esta decisión surgió para contrarrestar el alza indiscriminada de
precios en el mercado por parte de empresas y distribuidores privados
(Carrillo, 2021). En definitiva, la creación de Gas Bienestar rompe, en
 C    ... 257

cierta medida, con una tendencia inaugurada en las administraciones

anteriores, caracterizada por la privatización de activos estatales y por
la profundización de la participación privada en tareas anteriormente
exclusivas del Estado. Otra particularidad de la política de infraestruc-
tura y servicios del actual gobierno, es la participación de las fuerzas
armadas en la construcción y operación de proyectos prioritarios, como
ocurrió en el caso del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, ubicado
en la Base Aérea Militar núm. 1 de Santa Lucía. Este hecho se suma al
aumento de atribuciones que el ejército ha tenido en la administración
de AMLO (García, 2020). Si bien la decisión de otorgarle mayores facul-
tades a las fuerzas armadas ha recibido duras críticas, porque ello pro-
fundiza la militarización del país, el presidente de la república justifica
esta medida con el argumento de que la presencia del ejército contribuye
al ataque a la corrupción, una de sus principales promesas de campaña.3
Lo anterior no significa que el sector privado haya sido impedido de
participar activamente en la generación de bienes y servicios públicos;
sin embargo, sí implica la reorientación del esquema de APP, por cuanto
se han puesto límites a la penetración de la participación y responsa-
bilidades adquiridas por el sector privado. De hecho, magnas obras del
gobierno —como el Tren Maya, la refinería Dos Bocas y el Corredor
Transístmico— consideran la participación privada, aunque descartan-
do contratos de larga duración tipo BOOT (Build.Own-Operate-Trans-
fer) o esquemas similares (véase cuadro 1). En la siguiente sección se
analizan las particularidades de la inversión privada vía APP en una de
las obras más importantes del gobierno de AMLO: el Tren Maya. Se

3
Aunque la presencia del ejército en la construcción de obras de infraestructura ha
sido criticada, al ser considerada una medida que otorga facultades desproporcionada a
las Fuerzas Armadas (institución involucrada en violaciones graves a los derechos huma-
nos, como lo es el caso de los 43 de Ayotzinapa), de manera reiterada, AMLO ha defendi-
do su participación, afirmando que: “Con el personal militar se cuidan las instalaciones
estratégicas de la nación, se cuida la Comisión Federal de Electricidad, se cuida Pemex,
se evita el robo de hidrocarburos, se enfrenta al contrabando, se combate a la corrupción
en los puertos y en las aduanas, se defiende la soberanía, se protege a migrantes y, por si
fuera poco, las Fuerzas Armadas nos ayudan en la construcción de obras de infraestruc-
tura para el desarrollo del país”(López, 2022).
258 A E  M D

realiza un análisis de las características de las APP en el actual gobierno

y se aporta información relevante sobre el papel que el Estado debe des-
empeñar en la presente administración.

Tren Maya y Asociaciones Público-Privadas:

¿1 500 km de esperanza?

El que los gobiernos de izquierda opten por políticas privatizadoras

dependerá de múltiples factores, entre los que destacan las restriccio-
nes presupuestales para la generación de bienes y servicios públicos, así
como la influencia del sector empresarial, que potencialmente podría
beneficiarse con el impulso de dichos acuerdos contractuales. A su vez,
la construcción de obra pública es la materialización más evidente de
las acciones realizadas por un gobierno; por ello los políticos preferirán
impulsar sus propios proyectos antes que velar por la continuidad de la
infraestructura creada por sus antecesores (Engel et al., 2014). Las obras
desarrolladas en el marco de la Cuarta Transformación constituirán un
legado tangible sobre el que, además, descansan las concepciones e ideas
incrustadas en el proyecto lopezobradorista, en donde el Estado no debe
ceder al sector privado áreas neurálgicas para su explotación.
Desde su anuncio, las obras insignia del gobierno de AMLO recibie-
ron críticas por el impacto ambiental que indudablemente tendrán. En
este sentido, llaman la atención dos casos: la refinería Dos Bocas y el
Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles. En el primero, el Instituto
Mexicano del Petróleo alertó sobre los riesgos de construir dicha obra
en Paraíso, Tabasco. De hecho, tal alerta se dio a conocer en el Análisis de
Prefactibilidad Ambiental y Socioeconómica, publicado en 2008, en donde
se indicó que los riesgos ambientales de construir una refinería serían
mayúsculos, principalmente por la destrucción de una amplia extensión
de manglar (Forbes Staff, 2019a). Desde los actores partidistas también
se criticó la decisión de construir la refinería en Tabasco. Por ejemplo,
destacan políticos que apoyaron la Reforma Energética de 2013, como
el panista Ricardo Anaya y el ex presidente Felipe Calderón Hinojosa.
 C    ... 259

CUADRO 1
Modelos de APP para la construcción de infraestructura pública
Modelo de apps Características
Diseño-Construcción Gobierno y contratista acuerdan el diseño y construcción. Al
(Design-Build) concluir, el Estado es responsable de la operación y manteni-
miento de la instalación.
Operación-Manten- Por medio de un acuerdo con una duración de tres a cinco
imiento (Operate-Main- años, el contratista es el responsable de todos los aspectos vin-
tain) culados con la operación y mantenimiento de un bien.
Construir-Manten- La obra es diseñada, financiada, operada y mantenida por el
er-Operar-Transferir privado. Sin embargo, una vez concluido el periodo estable-
(Build-Own-Oper- cido en el contrato, la instalación es transferida al gobierno.
ate-Transfer)
Construir-Oper- El contratista diseña, financia, opera y mantiene las instala-
ar-Transferir ciones. El periodo en este tipo de acuerdos suele ser más corto
que la vida útil de la instalación.
(Build-Operate-Transfer)
Diseño, Construcción, En ambos modelos, el diseño y el financiamiento de la insta-
Financiamiento (De- lación corresponden al concesionario. Particularmente en el
sign-Build-Finance) y segundo modelo, el privado puede operar algunas funciones
Diseño, Construcción dentro de la instalación.
y Operación (De-
sign-Build-Operate)
Diseño, Construc- En ambos, el concesionario se encarga de diseñar, construir,
ción, Financiamiento financiar y operar la instalación. Dependiendo de las caracte-
(Design-Build-Fi- rísticas contractuales, el privado puede mantener la propiedad
nance-Operate) y Diseño, del activo.
Construcción, Oper-
ación y Mantenimiento
(Design-Build-Oper-
ate-Maintain)
Concesión (Concession) Se le otorga al concesionario el derecho para usufructuar todo
el activo público. Este modelo es usualmente empleado para el
manejo de carreteras y aeropuertos, sin embargo, los modelos
incluidos en esta tabla también han sido utilizados para desa-
rrollar infraestructura de comunicación terrestre.
Diseño-Poseer-Operar El contratista diseña, financia, construye, opera y mantiene el
(Desing-Own-Operate) activo por un largo periodo de tiempo. Al término del acuer-
do, el privado transfiere la propiedad al sector público.

Fuente: Elaboración propia con base en Alborta, Stevenson, & Triana (2011); World Bank
Group (2021); Espejel y Díaz (2020); Kwak, Chih, e Ibbs (2009); Keçi (2015); y Siemia-
tycki y Farooqi (2012).
260 A E  M D

En cuanto al Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, opositores al

gobierno de AMLO han señalado de manera reiterada que la cancelación
del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM)
ha supuesto un gran coste económico para el gobierno. Por ejemplo,
el colectivo #NoMásDerroches (integrado por organizaciones como la
Comisión Mexicana de Derechos Humanos, la Confederación Patronal
de la República Mexicana, el Consejo General de Abogacía Mexicana,
Mexicanos contra la Corrupción, y México Unido contra la Delincuen-
cia) interpuso 147 juicios de amparo. De igual forma, empresas contra-
tistas como GIA, Promotora y Desarrolladora Mexicana, S. A. de C. V.
(Prodemex) y Grupo Carso promovieron recursos contra la cancelación
de dicha obra (Paz, 2019).
Aunque AMLO ha atacado el esquema de APP, específicamente los
acuerdos contractuales a largo plazo, en su toma de protesta como pre-
sidente se comprometió con el impulso de polos de desarrollo para que
la población no migre desde sus comunidades en búsqueda de mejores
oportunidades. Por lo tanto, la justificación del uso de las alianzas públi-
co-privadas descansa en el esperado impulso de este tipo de acuerdos en
el desarrollo regional sustentable, así como en un supuesto aprovecha-
miento de la infraestructura pública (Espejel y Díaz, 2021; Secretaría de
Comunicaciones y Transporte [SCT], 2019). Además, en este gobierno
se impulsó un profundo plan de infraestructura a nivel regional, privi-
legiando a las entidades federativas que históricamente han sufrido de
rezago económico (Abre Más los Ojos, 2018).
En particular, el Tren Maya, junto con el Corredor Multimodal Tran-
sístmico, forman parte de la estrategia del gobierno de AMLO para crear
polos de desarrollo en el sur-sureste del país. Sin embargo, ambos pro-
yectos rescatan las inquietudes de administraciones previas; por ejem-
plo, el Corredor Multimodal Transístmico encuentra sus antecedentes
en el Plan Puebla-Panamá, que pretendía desarrollarse en el gobierno
de Vicente Fox. El objetivo del Corredor Multimodal Transístmico, en-
marcado dentro del Plan para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec, tiene
como objetivo el desarrollo de infraestructura social y productiva con
inversión público-privada, donde se llevarán a cabo:
1) la modernización del ferrocarril Istmo de Tehuantepec;
 C    ... 261

2) la ampliación y modernización de los puertos industriales de

Coatzacoalcos, Veracruz, y de Salina Cruz, Oaxaca;
3) el desarrollo de vías carreteras —autopistas y caminos rurales—;
4) el mantenimiento y modernización del oleoducto, que tiene una
extensión de 220 km;
5) el mantenimiento y la rehabilitación de refinerías en Minatitlán,
Veracruz, y Salina Cruz, Oaxaca;
6) el desarrollo de centrales eólicas para la generación de energía,
específicamente en Ixtepec, Oaxaca, y
7) la creación de infraestructura en materia de telecomunicaciones
—fibra óptica— (Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
[Banobras], 2021b).
El Corredor Multimodal Transístmico es un proyecto de gran en-
vergadura cuyo objetivo es facilitar el flujo de mercancías y otros bienes
y servicios, e interconectar el golfo de México y el océano Pacífico; sin
embargo, ha generado resistencia por parte de las comunidades, debido
al impacto que generará el conjunto de obras que conforman este ambi-
cioso plan de infraestructura (Clavijo, 2020).
Este corredor se encuentra conectado con el Tren Maya, el cual es la
continuación del Tren Transpeninsular, magna obra que pretendía ser
construida durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. El Tren Maya
es un megaproyecto cuyo propósito principal es interconectar las princi-
pales ciudades y sitios turísticos del sur-sureste por medio de un servicio
de transporte y carga. Para tal propósito, en diciembre de 2018 el Go-
bierno Federal asignó el proyecto al Fonatur, dependiente de la Secre-
taría de Turismo (ST), y no a la Secretaría de Infraestructura, Comuni-
caciones y Transportes —antes llamada Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (SCT)—, con lo que nuevamente en el sexenio de AMLO
se marginó a esta dependencia, aun cuando entre sus facultades figuran
la promoción, formulación y conducción “de políticas y programas para
el desarrollo de las telecomunicaciones y transporte terrestre y aéreo, de
acuerdo a las necesidades del país” (Diario Oficial de la Federación [DOF],
2022). Recordemos que el gobierno de AMLO otorgó facultades al ejér-
cito para la construcción y el manejo de obra pública, relegando a la SCT.
Sobre esta situación, Jorge Arganis Díaz Leal, titular de la SCT, afirmó:
262 A E  M D

En lo personal, considero muy importante que seamos los profesionales de

la ingeniería civil quienes la dirijan [la SCT] y tengan en sus manos la res-
ponsabilidad de guiar su camino. Así lo he dicho y así lo considero, a lo me-
jor me corren por eso, porque ahora están de moda los ingenieros militares
(Declaración de Jorge Arganis Díaz Leal publicada en Villanueva, 2021).

Esta situación muestra un cambio importante de la ingeniería ins-

titucional en la administración de AMLO y se halla en sintonía con el
rol secundario que han adquirido los ministerios en su gobierno, con
excepción de la Secretaría de Relaciones Exteriores —a cargo de Mar-
celo Ebrard—, debido a su papel en las gestiones para la adquisición
de vacunas contra el covid-19. A la par que el debilitamiento de las
secretarías de Estado, en el gobierno de la Cuarta Transformación las
fuerzas armadas adquirieron un papel protagónico en el desarrollo de
infraestructura pública. Cabe señalar que la participación del ejército
en este tipo de tareas no es nueva; en los gobiernos de Felipe Calderón
Hinojosa y Enrique Peña Nieto, la Secretaría de la Defensa Nacional
(Sedena) llevó a cabo 851 obras (Redacción Obras, 2021). Sin embargo,
en el gobierno de AMLO, es llamativo el protagonismo de la Sedena y la
Secretaría de Marina (Semar), dependencias a las que se le ha encomen-
dado el control de todos los puertos, y de 36 de las 49 aduanas del país,
para controlar el tráfico de gasolina y diesel (Raziel, 2021).
Bajo el gobierno de AMLO, a las fuerzas armadas se les asignó la
construcción de obras de infraestructura, como el Aeropuerto Interna-
cional Felipe Ángeles y los tramos 5 norte, 6 y 7 del Tren Maya. Al res-
pecto, Rogelio Jiménez Pons, funcionario que antecedió en la dirección
del Fonatur a Javier May Rodríguez, justificó la decisión del presidente
de la república con el argumento de que las fuerzas armadas serán las
responsables de desarrollar el proyecto en las zonas donde el terreno es
más accidentado, garantizando una disminución del costo y del tiem-
po previsto para la construcción de la obra (Redacción Obras, 2021).
Por otro lado, el Fonatur es la dependencia responsable del proyecto del
Tren Maya, en específico una de sus filiales: Fonatur Tren Maya S.A.
de C.V. (anteriormente Fonatur Operadora Portuaria S.A. de C.V.).
La SCT fue la encargada de asignar la obra a Fonatur Tren Maya S.A.
de C.V., otorgándole facultades de construcción, operación y explota-
ción. Esta transferencia de responsabilidades se efectuó el 21 de abril
 C    ... 263

del 2020; sin embargo, desde marzo de 2019 Fonatur Tren Maya S.A.
de C.V. ya había adjudicado de manera directa los primeros contratos,
específicamente para servicios de asesoría técnica e ingeniería básica
(Clavijo y Castrejón, 2020).
El Tren Maya, como parte de los 30 Proyectos y Programas Priorita-
rios del Gobierno Federal (Gobierno de México, 2021), comprende: 1)
la construcción de vías ferroviarias; 2) el equipamiento de trenes y otro
tipo de material rodante; 3) la instalación de señalización y de sistemas
de telecomunicaciones y seguridad; 4) la construcción de estaciones, y 5)
la prestación del servicio de pasajeros y de carga (Banobras, 2021a). Se
trata de un proyecto que contempla el diseño, la construcción, el equipa-
miento, el mantenimiento y la operación del tren, con una inversión de
139 000 000 000 de pesos. Este macroproyecto, definido así por el propio
Gobierno Federal, se desarrolla en los estados de Campeche, Chiapas,
Quintana Roo, Tabasco y Yucatán (véase la imagen 1).
Esta obra consta de siete tramos que fueron asignados tanto a em-
presas constructoras como a las fuerzas armadas. Sin embargo, en 2018
se consideró el desarrollo del proyecto, en su totalidad, por medio de
contratos de APP, en específico bajo la modalidad BOT, BOOT (y sus va-
riantes), considerados en la Ley de Asociaciones Público-Privadas, en
donde se establece que el contratista y el gobierno participarán en el
financiamiento del proyecto, en una relación contractual de largo plazo.
De acuerdo con una investigación elaborada por la organización no
gubernamental Proyecto sobre Organización, Desarrollo, Educación e
Investigación (PODER), en primera instancia se consideró que el gobier-
no federal aportaría 10 % del costo de la obra, mientras que los contra-
tistas invertirían el 90 %; no obstante, este esquema fue descartado por
AMLO en 2019, bajo el argumento de que el Gobierno Federal absor-
bería el costo total del financiamiento de la obra. Esta situación va de
la mano con la crítica férrea que AMLO ha dirigido hacia las APP y, en
general, contra los procesos de privatización iniciados en la década de
1980 (Espejel y Díaz, 2021). Empero, la obra contempla la utilización
de distintos esquemas de APP que excluyen la participación privada en
el largo plazo. Esto es importante, pues permite comprender el proyecto
político de AMLO y, en particular, el papel que debe desempeñar el Es-
tado en su gobierno, así como los sectores y la penetración de las APP.
 IMAGEN 1

264
Trazo del Tren Maya

Fuente: Mapa elaborado por Fonatur (2021b).

 C    ... 265

Desde el inicio de su trayectoria política, AMLO se opuso firmemente

a las privatizaciones en sus diferentes modalidades. En particular, destaca
su oposición al intento de liberalizar el sector energético en el gobierno
de Carlos Salinas de Gortari. De igual forma, en el gobierno de Ernes-
to Zedillo se opuso al anuncio de la venta de plantas petroquímicas de
Pemex, situación que motivó una serie de protestas lideradas por el ac-
tual presidente de la República (Espejel y Díaz, 2021). Más allá de su
consabida trayectoria política, mientras fungió como jefe de Gobierno
del Distrito Federal, AMLO se opuso a que el sector privado participara
en la comercialización del agua, por lo que promovió la modificación de
la Ley de Aguas del Distrito Federal, convirtiendo al Sistema de Agua
del Distrito Federal (ahora Sistema de Aguas de la Ciudad de Méxi-
co) en una entidad pública con total control sobre sus activos, inversión,
tarifas, operación y mantenimiento del vital líquido (Rosales, 2014). Lo
anterior es importante porque da cuenta de decisiones gubernamentales
con un claro sello lopezobradorista; en otras palabras: el sector privado
puede quedar marginado de invertir en ciertos sectores o proyectos en
los que estaba habituado a participar en sexenios anteriores. Se trata de
una visión sobre la función que debe cumplir el Estado en la sociedad, así
como de la preferencia por revertir o poner en cuestión grandes obras de
infraestructura iniciadas en sexenios anteriores, como las prisiones que,
en el gobierno de Felipe Calderón, se construyeron con capital privado,
o bien de la cancelación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de
México, magna obra de infraestructura y servicios iniciada en el sexenio
de Enrique Peña Nieto.4

4
Entre las características de los arreglos contractuales para la construcción y opera-
ción del Nuevo Aereoperto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) destacó su
larga duración (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE],
2015). Al respecto, de acuerdo con datos de la SCT, el modelo de financiamiento del
NAICM comprendería una participación del 60 % del Gobierno Federal, mientras que el
40 % de recursos provendrían del sector privado, “a través de una combinación de cré-
ditos bancarios y emisiones de bonos de largo plazo de los mercados internacionales de
capital” (SCT, 2016: 31). Para 2021, la ASF informó que la cancelación del NAICM tuvo
un costo de 331 mil 996 millones 517.6 mil pesos, es decir, 232 % mayor a lo previsto
por el Gobierno Federal (Noguez, 2021); no obstante, la propia institución tuvo que
266 A E  M D

Es indiscutible la importancia del peso ideológico de AMLO, el cual

se hizo evidente en el proceso electoral 2020-2021. No es casual que los
tres partidos que intentaron, sin éxito, obtener el registro —Partido En-
cuentro Solidario (PES), Fuerza por México, y Partido Redes Progresistas
de México (RSP)— mostraran una gran inclinación hacia el proyecto lo-
pezobradorista, donde el reforzamiento del Estado, específicamente en el
aumento de sus capacidades, fue un postulado reiterado en sus respectivas
plataformas electorales. Dicha situación contrasta con lo acontecido en
la elección de 2012, momento en que fuerzas políticas como el Partido
Nueva Alianza (PNA) —y en particular su candidato presidencial, Ga-
briel Quadri— propusieron la privatización de los sectores penitenciario y
energético. Por su parte, Enrique Peña Nieto impulsó con éxito la reforma
a la Ley de Hidrocarburos, que si bien no implicó la venta del activo esta-
tal —es decir, de las instalaciones de Pemex y la CDF—, sí favoreció otras
modalidades de privatización, como el uso de APP (Díaz, 2021).
De hecho, es pertinente recordar la oposición de AMLO a continuar
otorgando concesiones de minería a cielo abierto, contraponiéndose a los
gobiernos que le antecedieron. Como anteriormente se afirmó, esto no
implica una negativa a permitir la participación privada en la generación
de bienes públicos mediante otras modalidades. Esta postura fue confi-
gurándose a lo largo de su trayectoria política, particularmente después
del proceso electoral de 2006, coyuntura en la que mantuvo un discurso
más agresivo en contra del sector privado. Después de esa elección, y
ante la desconfianza que generaba su proyecto político, AMLO adquirió
un aprendizaje estratégico que se hizo palpable en la moderación de su
discurso en torno a la relación entre Estado y mercado (Díaz y Espejel,
2020).
Sobre el Tren Maya, la participación de grandes empresas construc-
toras ha generado sospechas; se ha llegado a afirmar que, contrariamente

desmentir tal cifra, una vez que AMLO calificó como exagerados tales datos. Finalmen-
te, la ASF corrigió la información presentada en febrero de 2021, concluyendo que la
cancelación del proyecto tuvo un costo de 113 mil 327 millones de pesos (Redacción
El Economista, 2021).
 C    ... 267

a su discurso en contra del neoliberalismo, sus proyectos de infraestruc-

tura se caracterizan por la depredación ambiental y social, así como por
el negocio a favor de poderosas empresas privadas. Sin embargo, para
AMLO, tanto las privatizaciones como las APP, en particular los contra-
tos a largo plazo que comprometen la transferencia de recursos públicos
a empresas privadas, son inadmisibles en su proyecto de país y Estado.
Sobre las APP, en el caso de México, la Ley de Asociaciones Público-Pri-
vadas, aprobada en 2011, define este tipo de contratos como proyectos
que comprenden una relación de largo plazo entre el sector privado e
instituciones del sector público, con el objetivo de prestar servicios a este
último (Ley de Asociaciones Público-Privadas, 2016). Sin embargo, en
la discusión académica se considera que las APP pueden tomar la forma
de contratos de corto o largo plazo, en donde el sector privado desarrolle
una obra y/u ofrezca servicios al sector público (Alborta, Stevenson, y
Triana, 2011). En términos generales, las APP pueden ser empleadas en
todos los sectores a través de las siguientes modalidades:
1) Acuerdos de gestión y operación: se adjudica al contratista la
gestión de actividades (la provisión de servicios a llevarse a cabo
en un periodo que oscila entre dos y cinco años).
2) Arrendamientos: con algunos aspectos similares a la concesión,
estos contratos tienen una duración que va de los ocho a los 15
años, y contemplan el mantenimiento y operación, así como la
prestación de un servicio a usuarios. Una parte de los ingresos
son destinados a la institución del sector público por concepto
de arrendamiento, mientras que el privado conserva el resto.
3) Concesión: refiere a APP de pago de usuarios, es decir, se le otor-
ga al concesionario los derechos de utilizar todo el activo, man-
teniendo el control de las ganancias. Se utiliza para el diseño,
rehabilitación, ampliación, construcción, financiamiento, man-
tenimiento y operación de servicios a usuarios. Un ejemplo son
las concesiones carreteras y aeroportuarias.
4) Proyectos de Construcción-Operación-Traspaso (Build-Ope-
rate-Transfer) y Proyectos de Diseño-Operación-Construcción
(Design-Build-Operate): como se muestra en el cuadro 1, este
268 A E  M D

tipo de APP tiene una gran variedad de modalidades, y en tér-

minos generales se caracterizan porque el concesionario o enti-
dad privada se encarga del diseño, construcción, mejoramiento
y optimización de un bien público. Este tipo de acuerdos públi-
co-privados son los que privilegia la Ley de Asociaciones Públi-
co-Privadas, al tratarse de contratos cuya duración va de los 20
a los 30 años. No obstante, la duración puede variar, pudiéndose
tratar de contratos que únicamente comprendan el diseño y la
construcción de la obra de infraestructura. Un ejemplo de este
tipo de contratos es la construcción y el manejo de las prisiones
adjudicadas de manera directa en el 2010, así como la creación
de hospitales de alta especialidad a nivel federal y estatal.
5) Cooperativas: son acuerdos con un objetivo común establecidos
entre organizaciones comunitarias o de la sociedad civil e insti-
tuciones públicas, ya sean gobiernos o instancias de desarrollo.
6) Asociación al riesgo compartido: el privado y el sector público
comparten riesgos, costos y ganancias. Un ejemplo es la creación
de compañías para construir obras de infraestructura (Díaz,
2017-2018; World Bank Group, 2021).
En cuanto al Tren Maya, si bien no se establecieron contratos a largo
plazo, el sector privado puede participar por medio de APP. El gobierno
federal define el diseño y la construcción como un acuerdo por obra
determinada (Banobras, 2021b); no obstante, en la literatura especia-
lizada, este tipo de relación sí puede catalogarse como un contrato de
APP (Keçi, 2015; World Bank Group, 2021). En este orden de ideas, el
Tren Maya comprende la construcción de siete tramos: Tramo 1 Pa-
lenque-Escárcega; Tramo 2 Escárcega-Calkini; Tramo 3 Calkini-Iza-
mal; Tramo 4 Izamal-Cancún; Tramo 5 Norte Cancún-Playa del Car-
men; Tramo 5 Sur Playa del Carmén-Tulum; Tramo 6 Tulum-Bacalar;
y Tramo 7 Bacalar-Escárcega (Fonatur, 2021b). Los tramos 5 norte,
6 y 7 fueron asignados al ejército, mientras que los tramos 1, 2, 3 y
4 se adjudicaron a empresas privadas. En cuanto al tramo 5 norte, se
lanzó una licitación pública en la que la empresa BlackRock presentó
una propuesta; sin embargo, ésta fue rechazada, debido a que pretendía
 C    ... 269

establecer un contrato de APP de larga duración, comprometiendo al

gobierno a realizar un pago anual por 2 275 millones de pesos más Im-
puesto sobre el Valor Añadido (IVA), así como un pago por concepto de
financiamiento de 11 650 000 000 millones de pesos (Caso, 2020). Esta
situación es importante, pues permite identificar el viraje en el uso de
las APP, al rechazar el establecimiento de contratos de largo plazo, que
pueden involucrar ya sea el pago anual, o bien que el gobierno ceda al
sector privado el usufructo de las ganancias por un tiempo determinado,
tal como ocurre con las concesiones carreteras. El trazo del Tren Maya
contempla la instalación de 19 estaciones y 11 paraderos, en donde las
comunidades de dichas zonas podrán ofrecer sus productos: con ello se
impulsará el turismo comunitario (Fonatur, 2021b) (véase imagen 1).
Sin embargo, el tramo 5 tuvo una modificación importante; en primera
instancia se anunció que éste se construiría por un paso elevado sobre la
carretera federal 307 Playa del Carmen-Tulum. No obstante, en enero
de 2021 el Fonatur informó que el tramo 5 se construirá en la selva,
específicamente sobre un frágil ecosistema conformado por cuevas y ce-
notes (Zamorano, 2022).
Para el desarrollo de la infraestructura en los tramos asignados a
contratistas privados, se establecieron acuerdos APP bajo la modalidad
de Diseño-Construcción (DC o DB por sus siglas en inglés). Para la
construcción de infraestructura pública, este tipo de APP implica que el
gobierno asigna un contrato a una empresa privada para el diseño y la
construcción de la obra; una vez concluida, el Estado es el responsable
del manejo de la misma. La modalidad DB ejemplifica un tipo de rela-
ción en la que el sector privado no tiene responsabilidades en el manejo
posterior de la obra, como sí ocurre con otros modelos. La variación en
las distintas modalidades de APP para la construcción de infraestructura
pública reside en el grado de participación del sector privado, en la du-
ración de los contratos, así como en la distribución de riesgos que varían
según la modalidad. Existe una discusión en torno a la tipología de APP;
sin embargo, en el cuadro 1 se destacan algunos de los principales mo-
delos para el desarrollo de infraestructura pública.
Los tramos del Tren Maya construidos con participación de la inicia-
tiva privada responden a la modalidad DC; es decir: una vez concluida la
270 A E  M D

obra, ésta es transferida al Estado para su manejo, operación y explotación.

Para establecer un parámetro de comparación, las prisiones construidas
por medio de APP fueron asignadas, vía adjudicación directa, por un perio-
do de 22 años, en los que el gobierno está obligado a pagar a contratistas
privados una renta por el diseño, construcción, operación y mantenimien-
to del bien público (Espejel y Díaz, 2020). En este sentido, se trata de una
participación en la que el sector privado es responsable de desarrollar la
infraestructura, lo cual se distingue de la tenencia que permeó la construc-
ción de megaproyectos de obra pública en sexenios anteriores.
El proyecto del Tren Maya es de tal envergadura que, en el proceso de
licitación, así como en la preparación del proyecto para la construcción,
se contó con la participación de empresas y constructoras de carácter in-
ternacional. Por ejemplo, en 2018 se anunció que la elaboración del plan
maestro (el proyecto jurídico, técnico y administrativo) correspondería
a las empresas PricewaterhouseCoopers (PWC) y Steer Davies (Redacción
Animal Político, 2019). De igual forma, como se aprecia en el cuadro 2,
para el desarrollo de los tramos en los que participa la iniciativa privada
se asignaron contratos, vía concurso público, a grandes constructoras,
como la española Mota-Engil, que ha participado en otras obras de in-
fraestructura en México, no sin cuestionamientos sobre su desempeño
(La W Radio, 2019) así como la compañía estatal china China Com-
munications Construction Company Limited (CCCC), que hace algunos
años fue acusada de prácticas fraudulentas en otros países —en 2009,
el Banco Mundial inhabilitó por ocho años a esta empresa, acusándola
de fraude y soborno en la construcción de una autopista en Filipinas—
(Chaudhury, 2019).
Por su parte, la Operadora CICSA ganó el contrato para el Tramo
2 Escárcega-Calkini; esta constructora forma parte del Grupo Carso,
propiedad de Carlos Slim, a quien se le han adjudicado varias obras de
infraestructura por medio de su empresa IDEAL, con resultados cues-
tionables, como lo fue la Línea 12 del Metro de la Ciudad de México
(Zepeda, 2013). La constructora ICA, que recientemente sufrió graves
problemas financieros, también ha participado en múltiples obras, sien-
do a su vez beneficiaría del rescate carretero de 1997 (Centro de Estu-
dios de las Finanzas Públicas, 2004; Ocaranza, 2018). A lo anterior se
 271

suman las críticas de instancias multilaterales, como la Organización

de las Naciones Unidas (ONU), la cual se manifestó sobre el incumpli-
miento de estándares para llevar a cabo la consulta a comunidades que
se verán afectadas con la construcción del Tren Maya (Forbes Staff,
2019b; ONU, 2019).
Es necesario señalar que, en México, la participación del sector pri-
vado en la provisión de bienes y servicios públicos tiene lugar en un
contexto de evidente debilidad institucional, así como en un ambiente
de corrupción que ha permitido la propagación de prácticas como la
opacidad, la colusión, los conflictos de interés y el sobreprecio de los
proyectos (Casar, 2015), aun cuando la eficiencia destaca entre los pre-
tendidos beneficios del uso de las APP. De hecho, este esquema y, en
general, las privatizaciones, encuentran justificación en el paradigma
de la Nueva Gestión Pública, desde donde se presumen cualidades po-
sitivas, como la eficiencia, la competitividad y la calidad en el manejo
y distribución de bienes (Appuhami, Perera, y Perera, 2011; Guerrero,
2004). No obstante, de acuerdo con Chen, Hubbard, y Liao (2012), en
entornos con débil institucionalidad, las APP pueden provocar externa-
lidades negativas.
En la experiencia mexicana, aunque se cuenta con marcos normativos
para regular los procesos de adjudicación de obra pública, la impunidad,
la corrupción y la opacidad persistentes son obstáculos que inciden en
la distribución ineficiente de bienes públicos. De igual forma, la Ley de
Asociaciones Público-Privadas da lugar a decisiones discrecionales, pues
contempla la figura de la “adjudicación directa”, que en sexenios ante-
riores permitió otorgar contratos a empresas que desarrollaron obras
con sobrecosto y excediendo el periodo estipulado para su terminación.
En este contexto, la adopción de alternativas en donde se privilegia el
financiamiento con capital privado está lejos de representar una ventaja
frente al modelo tradicional de construcción de obra pública. No obs-
tante, aunque en el gobierno de AMLO el uso de las APP sufrió cambios,
uno de los problemas más graves es que la opacidad en el desarrollo de
obra pública persiste (Diario Oficial de la Federación, 2021).
 CUADRO 2

272
Tramos construidos con aprticipacion privada
Fecha de Tipo de
Tramo Contratista Características de la APP Monto
asignación asignación
Tramo 1 Mota-Engil, China Commu- APP del tipo DC. Elaboración 30 de abril de Licitación pública $ 15 538 133 056.80
Palenque- nications Construction Com- del proyecto ejecutivo, rehabi- 2020
Escárcega (227 km) pany Limited (CCCC) Grupo litación del Tramo 1, construc-
Cosh S.A. de C.,V Eyasa y ción de vías y de la plataforma
Gavil Ingeniería S.A del tren.
Tramo 2 Operadora CICSA S.A. de APP de tipo DC. Elaboración del 12 de mayo de Licitación pública $ 18 553 738 338.84
Escárcega- C.V. y FCC Construcción proyecto ejecutivo, suministro 2020
Calkini (235 km) S.A. de materiales, así como la cons-
trucción de plataforma y vía
férrea del Tren.
Tramo 3 Construcciones Urales, S.A. APP de tipo DC. Elaboración del 25 de mayo de Licitación pública $ 10 192 938 694.58
Calkiní-Izamal de C.V, GAMI Ingeniería e proyecto ejecutivo, el suministro 2020
(157.2 km) Instalaciones, S.A. de C.V y de materiales y la construcción y
AZVI, S.A.U. vía férrea del Tren.
Tramo 4 Grupo ICA y Consorcio del APP de tipo DC. Elaboración del Adjudicación direc- $ 29 985 373 806.71
Izamal-Cancún Mayab, S.A. de C.V proyecto ejecutivo, el suministro ta bajo el argumento
(223 km) de materiales y la construcción y de que el contratista
vía férrea del Tren. tiene la concesión
de la autopista fede-
ral 180D
Tramo 5 Blackrock México Infraes- Desierto $ 17 359 410 936.55
Cancún-Tulúm tructura II, S. de. R.L. de
(129 km) C.V.
Monto total que será $ 91 629 594 833.48
transferido a la inicia-
tiva privada
Fuente: Elaboración propia con base en datos de Grupo Carso (2020), Fonatur (2020a, 2020b, 2021a), Clavijo y Castrejon (2020), Secretaría
de la Defensa Nacional (Sedena), y Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) (2021), y Forbes staff (2021).
 C    ... 273

En cuanto a la distribución de riesgos, existe controversia sobre los

efectos negativos de las APP. Al respecto, Miraftab (2004: 91) indica que
la literatura en torno a las APP debe leerse con reservas, pues un conjunto
considerable de trabajos ha sido financiado por organismos multilatera-
les de desarrollo. Dichas investigaciones parten de una supuesta equidad
entre gobierno y las contrapartes privadas; no obstante, en países pobres,
esta relación es visiblemente asimétrica. Otra veta de investigación abor-
da el comportamiento rentista y las prácticas ilegales y corruptas que pue-
den acompañar sus procesos de licitación e implementación en las APP
(Osei-Tutu et al., 2010; Scribner, 2011). Aunque no es prudente afirmar
que el desempeño del esquema de APP siempre será igual, con indepen-
dencia del contexto en que se implementen, se ha sostenido que cuanto
más profunda es la participación del sector privado, más riesgos pueden
generarse. Al respecto se afirma que cuanto más profunda es la participa-
ción del sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura, el
nivel de riesgo tiende a incrementarse, ya que es el sector público el que
debe asumir los costos en caso de una inadecuada construcción y manejo
del bien. Se trata de un argumento que puede ser discutible; sin embargo,
el entorno institucional, así como el apego a la legalidad por parte del
sector público y el privado, entre otros elementos, cumplirán un papel
importante en el manejo eficiente de la obra de infraestructura (Keçi,
2015; Little, 2011; Scribner, 2011; Siemiatycki, 2012).
Indudablemente, la preferencia por contratos de APP en los que el
sector privado tiene responsabilidad por un periodo determinado, espe-
cíficamente en la construcción de la obra, marca un cambio importante
en la utilización de este esquema de articulación entre sector público y
privado. Además, permite dar cuenta de la postura de AMLO en torno
a las APP y, en particular, sobre el papel del Estado en la generación de
bienes públicos, así como en qué sectores se justifica la inversión de
recursos públicos. A la vez, el análisis del uso de las APP en el diseño
y construcción del Tren Maya hace posible conocer hasta qué grado la
participación del sector privado es justificable en el proyecto lopezobra-
dorista, al descartar proyectos a largo plazo.
274 A E  M D

Conclusiones

Las APP son un recurso al que gobiernos de todo el mundo han recu-
rrido para la creación y distribución de bienes y servicios públicos. Se
trata de una modalidad de participación del sector privado cercano a
las privatizaciones, aunque con diferencias importantes. Una de ellas es
que las APP no comprometen la venta del activo estatal, como sí ocurre
con la privatización; no obstante, pueden involucrar acuerdos de largo
plazo en los que el sector privado adquiere responsabilidades que con-
templan el diseño, la construcción, el manejo y/o mantenimiento de un
bien público.
En México, a partir de la segunda mitad de la década de 1990, co-
menzó la rápida difusión del esquema de APP, logrando su penetración
en una variedad de sectores públicos. Conforme transcurrieron los años,
las APP se consolidaron como un recurso para el desarrollo de obras
de infraestructura en los gobiernos posteriores a la alternancia electoral
del 2000. Sin embargo, el triunfo de AMLO supone una transformación
en la utilización de las APP. Lo anterior responde al proyecto político
que el actual presidente de la República ha configurado a lo largo de su
trayectoria política, permeado por una clara oposición a los procesos de
privatización que comenzaron a impulsarse en la década de 1990. En
particular, su abierta oposición a la liberalización del sector energético
contribuyó a la construcción de un proyecto político al que en este ar-
tículo denominamos lopezobradorismo, es decir, la abierta oposición a la
participación del sector privado en funciones tradicionalmente desem-
peñadas por el Estado.
Aunque el aprendizaje que AMLO adquirió como parte de su expe-
riencia en la lucha por la Presidencia de la República, le obligó a mo-
derar su discurso en torno a la participación del sector privado, una vez
al frente del Poder Ejecutivo aún muestra visos de su férrea oposición a
las privatizaciones. Un ejemplo de ello es el viraje en el uso de las APP;
mientras que en los sexenios que le precedieron éstas representaron el
recurso principal para la construcción de obra pública, bajo su gobierno,
aunque no se ha negado la participación del sector privado por esta vía,
se impusieron límites, tanto en el grado de participación como en los
sectores en los que éste puede participar. Un ejemplo de ello es la cons-
 C    ... 275

trucción del macroproyecto del Tren Maya, que en primera instancia

contempló la firma de contratos de APP de larga duración; no obstante,
el gobierno de AMLO reviró, argumentando que los contratos que com-
prometen por varios años el pago de recursos millonarios han estado
plagados de corrupción.
La crítica a las APP llevó a AMLO a cuestionar magnas obras de in-
fraestructura, como las prisiones y los hospitales. Precisamente en no-
viembre de 2020, AMLO manifestó su oposición a continuar con los
contratos de APP en las prisiones de máxima seguridad en México. Sin
embargo, al realizar un análisis detallado de sus proyectos prioritarios, y
de los dos paquetes de proyectos de infraestructura con inversión priva-
da bajo su administración, donde se contempla la utilización de APP en
diferentes modalidades, es posible sostener que, además de apostar por
un determinado modelo de contratos de colaboración público-privada,
su gobierno preferirá revertir proyectos en sectores en los que se concibe
al Estado como el único proveedor.
A pesar de los límites impuestos a la penetración del sector privado,
persisten las críticas por seguir favoreciendo a grandes consorcios que
se vieron beneficiados en sexenios previos. Por otra parte, dos tramos
del Tren Maya serán construidos por las fuerzas armadas, situación que
abona al debate en torno a las facultades que la actual administración le
ha otorgado a la Semar y a la Sedena. Finalmente, es posible afirmar que
somos testigos de una transformación política y económica en donde las
APP de larga duración son cuestionadas. Sin embargo, ello no significa
que las obras de infraestructura de la actual administración no estén
exentas de riesgos económicos, ambientales y sociales.

Bibliografía

Abre Más los Ojos (2018), Pejenomics vol. II, en ISSUU, México, recupe-
rado de <https://bit.ly/37m90bI>.
Alborta, G., C. Stevenson, y S. Triana (2011), Asociaciones público-priva-
das para la prestación de servicios. Una visión hacia el futuro, Banco In-
teramericano de Desarrollo, recuperado de <https://bit.ly/2VspigF>.
276 A E  M D

Appuhami, R., S. Perera, y H. Perera (2011), “Management Controls

in Public-Private Partnerships: An Analytical Framework”, en Aus-
tralian Accounting Review, vol. 21, núm. 1, pp. 64-79, recuperado de
<https://doi.org/10.1111/j.1835-2561.2010.00122.x>.
Babb, S. (2003), Proyecto México: los economistas del nacionalismo al neoli-
beralismo, Fondo de Cultura Económica (FCE), México.
Babb, S. (2005), “Del nacionalismo al neoliberalismo: el ascenso de los
nuevos Money Doctors en México”, en Políticas de economía, ambien-
te y sociedad en tiempos de globalización, pp. 155-172, recuperado de
<https://bit.ly/3irnhuk>.
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) (2021a),
“Macroproyecto: contratos para el diseño, construcción, equipamien-
to, mantenimiento y operación del Tren Maya”, en Proyectos México,
México, recuperado de <https://bit.ly/3ytholS>.
______ (2021b), “Megaproyectos: Programa para el Desarrollo del Ist-
mo de Tehuantepec (PDIT)”, en Proyectos México, recuperado de <ht-
tps://bit.ly/2VC9XKk>.
______ (2021c), “Marco legal”, en Proyectos México, recuperado de <ht-
tps://www.proyectosmexico.gob.mx/marco-legal/>.
Boletín FAL (2020), Public-private Partnerships Under the “People-First”
Approach, boletín 383, núm. 7, en Comisión Económica para Amé-
rica Latina y el Caribe (Cepal), recuperado de <https://bit.ly/3Aa-
GCWz>.
Cámara de Diputados LX Legislatura (2007), Pidiregas: un estudio gene-
ral, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, México.
Cámara de Diputados LXI Legislatura (2011), Diario de los Debates, año
III, sesión núm. 38, en Crónica Parlamentaria, recuperado de <ht-
tps://bit.ly/3Af9ihg>.
Cámara de Senadores LXI Legislatura (2009), Diario de los Debates, año
I, sesión núm. 23, en Crónica Parlamentaria, recuperado de < https://
bit.ly/3io2IPc>.
Carrillo, E. (2021), “Andes Manuel López Obrador (AMLO) responde a
alza del gas LP: anuncia creación de Gas Bienestar”, en Forbes México,
recuperado de <https://bit.ly/3isA2ow>.
 C    ... 277

Casar, M. (2015), México: anatomía de la corrupción, Centro de Investi-

gación y Docencia Económica (CIDE) / Instituto Mexicano para la
Competitividad (IMCO), México.
Caso, D. (2020), “Rechazamos propuesta de BlackRock para tramo 5
del Tren Maya para no adquirir deuda, explica AMLO”, en El Finan-
ciero, recuperado de <https://bit.ly/2WZBSEZ>.
Centeno, M., y J. Cohen (2012), “The Arc of Neoliberalism”, en Annual
Review of Sociology, vol. 38, pp. 317-340, recuperado de <https://doi.
org/10.1146/annurev-soc-081309-150235>.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) (2004), “Costo fi-
nanciero del programa de apoyo para el rescate de autopistas conce-
sionadas”, en CEFP, recuperado de <https://www.cefp.gob.mx/intr/
edocumentos/pdf/cefp/cefp0152004.pdf>.
Clavijo, I. (2020), Corredor del Istmo de Tehuantepec. Las Asociaciones Pú-
blico Privadas y sus impactos territoriales en México, Proyecto sobre Or-
ganización, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER), Ciudad
de México, recuperado de <https://bit.ly/3rWjng0>.
Clavijo, I., y D. Castrejón (2020), El tren de las élites. Empresas benefi-
ciadas y proyectos energéticos en el sureste, PODER, Ciudad de México.
Chaudhury, D. (2019), “The World Bank bans Chinese companies again
for financial crimes”, en The Economic Times, recuperado de <https://
acortar.link/AikRhF>.
Chen, C., M. Hubbard, y C.-S. Liao (2012), “When Public-Private
Partnerships Fail”, en Public Management Review, vol. 15, núm. 6,
pp. 839-857, recuperado de <https://doi.org/10.1080/14719037.20
12.698856>.
Dagnino, E., A. Olvera, y A. Panfichi (2006), La disputa por la construc-
ción democrática en América Latina, Programa Interinstitucional de
investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos
Humanos, México, recuperado de <http://controlatugobierno.com/
archivos/bibliografia/olveradisputa.pdf>.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2013), “Plan Nacional de Desarro-
llo 2013-2018”, en Diario Oficial de la Federación (DOF), recuperado
de <https://bit.ly/2U2vaNq>
______ (2014), “Decreto por el que se expide la Ley de Hidrocarburos y
se reforman diversas disposiciones de la Ley de Inversión Extranjera;
278 A E  M D

Ley Minera, y Ley de Asociaciones Público Privadas”, 8 de agosto

de 2014, Secretaría de Gobernación, México, recuperado de <https://
bit.ly/3xv3XQW>.
______ (2021), “Acuerdo por el que se instruye a las dependencias y en-
tidades de la Administración Pública Federal a realizar las acciones
que se indican, en relación con los proyectos y obras del Gobierno
de México considerados de interés público y seguridad nacional”,
22 de noviembre, Secretaría de gobernación, México, recuperado de
<https://acortar.link/r3e1y1>.
______ (2022), “Ley Orgánica de la Administración Pública Federal”,
29 de diciembre, Secretaría de Gobernación, México, recuperado de
<http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153_110121.pdf>.
Díaz, M. (2017-2018), “Transparencia y proyectos de infraestructura
por medio del esquema de asociación público-privada en México:
una revisión del marco regulatorio”, en Revista Técnica sobre Rendi-
ción de Cuentas y Fizcalización Superior, año 7, núm. 12, Auditoría
Superiorde la Federación, pp. 21-36, recuperado de <http://www.asf.
gob.mx/uploads/250_Revista_Tecnica/RT_12_web.pdf>.
______ (2021), “Origen y ocaso de los nuevos partidos en el proceso
electoral 2021: Partido Encuentro Solidario, Fuerza por México y
Partido Redes Progresistas”, en El Cotidiano, año 37, núm. 229, Uni-
versidad Autónoma Metropoliana (UAM), pp. 43-56, recuperado de
<http://www.elcotidianoenlinea.com.mx/pdf/229.pdf>.
Díaz, M., y A. Espejel (2018), “Asociaciones público-privadas y segu-
ridad alimentaria, Un estudio exploratorio en el ámbito agrícola en
México”, en C. Martínez, R. García, I. Aguillón, J. Bautista (eds.), La
gobernanza alimentaria en México. Los actores sociales en los programas
de seguridad alimentaria, Plaza y Valdés / Universidad Autónoma del
Estado de Hidalgo (UAEH), México.
Díaz, M., y A. Espejel (2020), “Aprendizaje y transformación: un aná-
lisis de las estrategias electorales de Andrés Manuel López Obra-
dor a partir del Enfoque Estratégico-Relacional”, en M. Hernández,
A. Muñoz, y G. Gómez (coords.), El triunfo de la izquierda en las
elecciones de 2018. ¿Ideología y pragmatismo?, Universidad de Gua-
najuato / Grañén Porrúa, pp. 139-172, recuperado de <https://bit.
ly/37mXbCd>.
 C    ... 279

Engel, E., R. Fischer, y A. Galetovic (2014), Economía de las asociaciones

público-privadas, Una guía básica, FCE, México.
Espejel, A., y M. Díaz (2015), “De violencia y privatizaciones en México:
el caso de las asociaciones público-privadas en el sector penitencia-
rio”, en Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública,
vol. 4, núm. 1, pp. 129-158, recuperado de <https://bit.ly/3jp9yU5>.
______ (2020), “¿Privatización del sistema penitenciario en México?
Un balance en torno a las prisiones construidas bajo el esquema de
asociaciones público-privadas”, en L. Jasso y M. Pierre (coords.),
Transformación del Estado y privatización de la seguridad pública. Poli-
cías privados, cárceles privadas y gated communities en México, Instituto
de Investigaciones Sociales (IIS)-Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM), México, pp. 125-165, recuperado de <https://
bit.ly/3CkTz24>.
______ (2021), “Un fantasma recorre el mundo: el fantasma de las pri-
vatizaciones. Balance del cambio y continuidad en las asociaciones
público-privadas bajo el gobierno de izquierda en México (2018-
2021)”, en C. Haefner y D. Camarena (coords.), Sociedades locales bajo
riesgos globales: observaciones desde las ciencias sociales, Ediciones del
Lirio / Universidad Autónoma de Nayarit (UAN), Nayarit.
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) (2020a), “Tabla re-
sumen de los contratos de obra del Tren Maya”, en Proyecto Tren
Maya, recuperado de <https://bit.ly/3lOEBvt>.
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) (2020b), “Tren
Maya. Análisis Costo Beneficio”, en Proyecto Tren Maya, recuperado
de <https://bit.ly/37pNjb4>.
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) (2021a), “Licitacio-
nes”, en Proyecto Tren Maya, recuperado de <https://www.trenmaya.
gob.mx/licitaciones/>.
______ (2021b), “Trazo”, en Proyecto Tren Maya, recuperado de <ht-
tps://www.trenmaya.gob.mx/trazo/>.
Forbes Staff (2019a), “La refinería de Dos Bocas es inviable, señala el
IMP”, en Forbes, recuperado de <https://www.forbes.com.mx/la-refi-
neria-de-dos-bocas-es-inviable-senala-el-imp/>.
______ (2019b), “Así será el Tren Maya que promueve el gobierno de
AMLO”, en Forbes México, recuperado de <https://bit.ly/3ywe21p>.
280 A E  M D

______ (2019c), “ONU critica consulta del Tren Maya: no cumplió con
estándares”, en Forbes México, recuperado de <https://acortar.link/
jtYFmI>.
______ (2021), “México Compañía Constructora gana licitación del
Tramo 5 Sur del Tren Maya”, en Forbes México, recuperado de <ht-
tps://www.forbes.com.mx/mexico-compania-constructora-gana-li-
citacion-del-tramo-5-sur-del-tren-maya/>.
García, J. (2020), “El ejército mexicano aumenta su poder con la cons-
trucción y explotación del nuevo aeropuerto”, en El País, recuperado
de <https://bit.ly/3AifLrs>.
Garduño, R., y A. Becerril (2021), “Asociaciones Público Privadas, gran
daño al interés nacional: AMLO”, en La Jornada, recuperado de <ht-
tps://bit.ly/3fCEmzD>.
Gobierno de México (2019), Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024,
México, recuperado de <https://bit.ly/3rXanHw>.
Gobierno de México (2021), “Proyectos y Programas Prioritarios”, en
Gobierno de México, recuperado de <https://acortar.link/oL8FXz>.
Grimsey, D., y M. Lewis (2007), Public Private Partnerships: The World-
wide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance, Ed-
ward Elgar Publishing, Reino Unido.
Grupo Carso (2020), “Fonatur adjudica a Operadora CICSA un contrato
para la construcción del Tramo 2 del Tren Maya”, en Grupo Carso,
recuperado de <https://bit.ly/3ysCqB4>.
Guerrero, O. (2001), “Organizaciones públicas y gobierno”, en Signos
Públicos, año 2, núm. 4, pp. 59-72.
Guerrero, O. (2004), “El mito del nuevo ‘management’ público”, en Re-
vista Venezolana de Gerencia, año 9, núm. 25, pp. 9-52.
Hall, D. (2015), “Why Public-Private Partnerships Don’t Work: The
Many Advantages of the Public Alternative”, en Public Services In-
ternational, recuperado de <https://www.world-psi.org/sites/default/
files/rapport_eng_56pages_a4_lr.pdf>.
Hellman, J., G. Jones, y D. Kaufmann (2000), “Seize the State, Seize
the Day An empirical analysis of State Capture and Corruption in
Transition”, conferencia presentada en ABCDE 2000 Conference, del
18 al 20 de abril de 2000, Washington, D.C.
 C    ... 281

Hinojosa, S., y E. D’Medina (2016), “Asociaciones Público-Privadas e

ideología: ¿hasta dónde importa la tendencia política gubernamental
en América Latina?”, en Programa para el impilso de Asociaciones Pú-
blico-Privadas, Washington D.C., recuperado de <http://www.piap-
pem.org/file.php?id=511>.
Hodge, G., y C. Greve (2007), “Public-Private Partnerships: An inter-
national Performance Review”, en Public Administration Review, vol.
67, núm. 3, pp. 545-558, recuperado de <https://doi.org/10.1111
/j.1540-6210.2007.00736.x>.
Hogenboom, B. (2004), “Economic Concentration and Conglomerates
in Mexico”, en Journal of Developing Societies, vol. 20, núm. 3-4, pp. 207-
225, recuperado de <https://doi.org/10.1177/0169796X04050959>.
Kaufmann, D., J. Hellman, G. Jones, y M. Schankerman (2000), “Mea-
suring Governance, Corruption, and State Capture: How Firms and
Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Econo-
mies”, en World Bank, recuperado de <https://openknowledge.worl-
dbank.org/handle/10986/18832>.
Keçi, J. (2015), “Public-Private Partnership for Infrastructure Projects
Mapping the Key Risks”, en International Journal of Economics and
Management Engineering, vol. 9, núm. 9, World Academy of Science,
Engineering and Technology, pp. 3141-3151.
Kwak, Y., Y. Chih, y C. Ibbs (2009), “Towards a Comprehensive Un-
derstanding of Public Private Partnerships for Infrastructure Deve-
lopment”, en California Management Review, vol. 51, núm. 2, pp.
51-79, recuperado de <https://doi.org/10.2307/41166480>.
La W Radio (2019), “Empresarios colombianos denuncian a la firma
portuguesa Mota Engil”, en La W Radio, recuperado de <https://
www.wradio.com.co/noticias/actualidad/empresarios-colombia-
nos-denuncian-a-la-firma-portuguesa-mota-engil/20190110/
nota/3848004.aspx>.
Little, R. (2011), “The Emerging Role of Public-Private Partners-
hips in Megaproject Delivery”, en Public Works Management &
Policy, vol. 16, núm. 3, pp. 240-249, recuperado de <https://doi.or-
g/10.1177/1087724X11409244>.
López, A. (2022), “Versión estenográfica. Mensaje del presidente Andrés
Manuel López Obrador, 109 Aniversario del Día el Ejército Mexi-
282 A E  M D

cano”, en Gobierno de México, recuperado de <https://www.gob.mx/

presidencia/articulos/version-estenografica-mensaje-del-presiden-
te-andres-manuel-lopez-obrador-109-aniversario-del-dia-el-ejerci-
to-mexicano?idiom=es>.
López, V., y L. Chávez (2020), “Evolución de las asociaciones Públi-
co-Privadas 1990-2018”, en D. Vicher y J. Culebro (eds.), Las aso-
ciaciones Público-Privadas. Retos y dilemas para su implementación,
Instituto Nacional de Administración Pública, México, pp. 27-62,
recuperado de <https://www.inap.mx/portal/2020/asocpubpriv.
pdf>.
Lustig, N. (2002), México: Hacia la reconstrucción de una economía, Cole-
gio de México, El Colegio de México / Fondo de Cultura Económi-
ca (FCE), México.
Miraftab, F. (2004), “Public-Private Partnerships, The Trojan Hor-
se of Neoliberal Development?”, en Journal of Planning Educa-
tion and Research, vol. 24, núm. 1, pp. 89-101, <https://doi.or-
g/10.1177/0739456X04267173>.
Noguez, R. (2021), “Cancelación del aeropuerto de Texcoco costó 232 %
más: ASF”, en Forbes México, recuperado de <https://www.forbes.
com.mx/politica-naicm-texcoco-costo-cancelacion/>.
Norment, R., y M., Lewis (2005), “Public Private Partnerships: The
Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Fi-
nance, vol. 71”, Library of Congress Cataloguing in Publication,
Reino Unido, recuperado de <https://doi.org/10.4337/9781845423
438.00001>.
Ocaranza, C. (2018), “ICA: la debacle anunciada y cómo el Nuevo Ae-
ropuerto la salvó”, en PODER, recuperado de <https://poderlatam.
org/2018/04/ica-la-debacle-anunciada-y-como-el-nuevo-aeropuer-
to-la-salvo/>.
Organización de las Naciones Unidas (ONU) (2019), “El proceso de
consulta indígena sobre el Tren Maya no ha cumplido con todos
los estándares internacionales de derechos humanos en la materia:
ONU-DH”, en Naciones Unidas México, recuperado de <https://bit.
ly/3AebtBx>.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (2015), “Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraes-
 C    ... 283

tructura. El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciu-

dad de México”, en OECD iLibrary recuperado de <https://doi.or-
g/10.1787/9789264249349-es>.
Osei-Tutu, E., E. Badu, y D. Owusu-Manu (2010), “Exploring Co-
rruption Practices in Public Procurement of Infrastructural Pro-
jects in Ghana”, en International Journal of Managing Projects in
Business, vol. 3, núm. 2, pp. 404-427, recuperado de <https://doi.
org/10.1108/17538371011036563>.
Paz, P. (2019), “¿Quiénes están detrás de los amparos contra el Aero-
puerto de Santa Lucía?”, en Rompeviento TV, recuperado de <https://
www.rompeviento.tv/quienes-estan-detras-de-los-amparos-con-
tra-el-aeropuerto-en-santa-lucia/>.
Raziel, Z. (2021), “AMLO ordena militarizar aduanas de la frontera nor-
te; Marina controla las ubicadas en puertos”, en Animal Político, re-
cuperado de <https://bit.ly/2VzkSEC>.
Redacción Animal Político (2019), “Gobierno da a tres empresas inter-
nacionales para estudios del Tren Maya”, en Animal Político, recupe-
rado de <https://bit.ly/3rWoPPT>.
Redacción El Economista (2021), “Cancelación del NAICM costó
113 327.7 millones de pesos: ASF”, en El Economista, recuperado de
<https://www.eleconomista.com.mx/economia/Cancelacion-del-
NAICM-costo-113327.7-millones-de-pesos-ASF-20210510-0008.
html>.
Redacción El Financiero (2019), “Contratos del Tren Maya serán del
formato Asociación Pública Privada: titular de Fonatur”, en El Fi-
nanciero, recuperado de <https://bit.ly/3ftRJ4R>.
Redacción Obras (2021), “El Ejército se convierte en la gran construc-
tora de México”, en Obras por Expansión, recuperado de <https://bit.
ly/3Cj4gSH>.
Rosales, A. (2014), “State investment in municipal water systems: the
case of Mexico City”, ponencia presentada en The international con-
ference Putting public in public services: Research, action and equity
in the Global South South Africa, del 13 al 16 de abril de 2014,
recuperado de <https://bit.ly/2Vvz9Co>.
Ruiz-Nuñez, F., C. Harris, H. Kasper, E. Timusheva, Z. Wei, y L. Wi-
lson (2016), The State of PPPs Infrastructure Public-Private Partners-
284 A E  M D

hips in Emerging Markets & Developing Economies 1991-2015, World

Bank Group, Washington DC., recuperado de <https://ppiaf.org/
documents/3551/download>.
Scribner, M. (2011), The Limitations of Public-Private Partnerships, Com-
petitive Enterprise Institute, recuperado de <https://bit.ly/3AhXD-
hM>.
Schamis, H. E. (1999), “Distributional Coalitions and the Politics of
Economic Reform in Latin America”, in World Politics, vol. 51, núm.
2, The Johns Hopkins University Press, pp. 236-268.
Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT) (2016), Nuevo Aero-
puerto Internacional de la Ciudad de México, Informe Anual 2016, Go-
bierno de México, México, recuperado de <http://www.gacm.gob.
mx/doc/pdf/NAICM_IA_pages.pdf>.
______ (2019), “Razones para la cancelación del proyecto del Nuevo
Aeropuerto en Texcoco”, en Gobierno de México, recuperado de <ht-
tps://bit.ly/2VjMIFr>.
Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), y Fondo Nacional de Fo-
mento al Turismo (Fonatur) (2021), “Convenio específico de obra
pública a precio alzado No. PTM-Tramo5-EP/21-S-01”, en Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Da-
tos Personales (INAI), México, recuperado de <http://inai.fonatur.gob.
mx/Art70/FrXXVIIIB/2021/OBRA/CONTRATO/PTM-TRAMO5-EP-
21-S-01-VP.pdf>.
Siemiatycki, M. (2012), “The Global Experience with Infrastructure
Public-Private Partnerships”, en Planning & Environmental Law,
vol. 64, núm. 9, pp. 6-11, recuperado de <https://doi.org/10.1080/15
480755.2012.718624>.
Siemiatycki, M., y J. Friedman (2012), “The Trade-Offs of Transferring
Demand Risk on Urban Transit Public-Private Partnerships”, en
Public Works Management & Policy, vol. 17, núm. 3, pp. 283-302, re-
cuperado de <https://doi.org/10.1177/1087724X12436993>.
Siemiatycki, M., y N. Farooqi (2012), “Value for Money and Risk in
Public-Private Partnerships”, en Journal of the American Planning As-
sociation, vol. 78, núm. 3, pp. 286-299, recuperado de <https://doi.or
g/10.1080/01944363.2012.715525>.
 C    ... 285

Verma, M. (2016), “Role of the State in Partnerships with the Private Sec-
tor”, en Journal of Development Policy and Practice, vol. 1, núm. 1, pp. 53-
70, recuperado de <https://doi.org/10.1177/2455133315613229>.
Villanueva, D. (2021), “Titular de SCT critica intervención de militares
en obras públicas”, en La Jornada, recuperado de <https://bit.ly/3fA-
CrM1>.
World Bank Group (2021), Tipos de contratos de APP y terminología, re-
cuperado de <https://bit.ly/2Vl5fRO>.
Zamorano, C. (2022), “Nuevo trazo del Tren Maya afectaría ríos
subterráneos y cenotes”, en Real Estate, recuperado de <https://
realestatemarket.com.mx/noticias/infraestructura-y-construc-
cion/36816-nuevo-trazo-del-tren-maya-afectaria-rios-subterra-
neos-y-cenotes>.
Zepeda, M. (2013), “GDF admite: L12 del Metro tuvo un sobrecosto de
mil 59 mdp”, en Animal Político, recuperado de <http://www.animal-
politico.com/2013/03/gdf-admite-linea-12-del-metro-costo-mil-
59-mdp-mas-de-lo-presupuestado/>.
 DEL PROFESIONALISMO A LA POLITIZACIÓN
DE LAS FUERZAS ARMADAS MEXICANAS1

Marcos Pablo Moloeznik

Dedicado a Adrián Gimate-Welsh (QEPD),

académico comprometido con la democracia

Este capítulo procura dar cuenta de las relaciones civiles-militares en

México, con especial atención al desarrollo de las misiones reservadas a
las fuerzas armadas a lo largo de los gobiernos de alternancia política;
ello con miras a demostrar el actual proceso de tránsito de la profesión
militar a la asunción de misiones y funciones alejadas de dicha profesión
en el marco de la identificación de la Secretaría de la Defensa Nacio-
nal (Sedena) y de la Secretaría de de Marina (Semar) con el proyecto
político sexenal de Andrés Manuel López Obrador. Con esta finalidad,
el capítulo se divide en cuatro secciones: 1. Profesión militar, relaciones
civiles-militares y misiones de las fuerzas armadas. 2. Atipicidad de las
fuerzas armadas mexicanas. 3. Fuerzas armadas y gobiernos de alter-
nancia en México. 4. Del profesionalismo a la politización de las fuerzas
armadas mexicanas.

1
La presente contribución constituye un producto del Proyecto de Investigación
titulado La Seguridad como Política Pública en México bajo la gestión de Andrés Manuel
López Obrador (2018-2024) a cargo del autor.

287
288 M M

Introducción

El factor militar se erige en una expresión del poder nacional, el cual

puede concebirse como los “medios predominantemente militares a dis-
posición de la nación que, bajo dirección del Estado y por vía de la
coacción y disuasión, contribuyen a la conquista y mantenimiento de los
Objetivos Nacionales” (Cintra, 1991: 28). Se trata, en otras palabras, de
las fuerzas armadas (FFAA), es decir, de la máxima intensidad del uso de
la fuerza y último recurso (ultima ratio) del Estado como monopoliza-
dor tanto de la violencia como de la guerra.
Las FFAA se separan y diferencian del resto de los instrumentos coer-
citivos del aparato estatal por el elevado poder de fuego y letalidad de
sus medios (sistemas de armas pesadas), y en general por estar reservadas
para atender asuntos de defensa nacional y para enfrentar amenazas a
la seguridad nacional: “La función normal de las fuerzas armadas de un
Estado es defender el territorio nacional contra las amenazas externas
(conflictos armados internacionales) y afrontar situaciones de conflicto
armado interno (no internacional)” (Comité Internacional de la Cruz
Roja [CICR]), 2015: 6). Al uso del instrumento militar en el escena-
rio internacional se lo identifica como hard power para diferenciarlo de
otras herramientas estatales que se corresponden con el soft power (véase
Gray, 2011).
La defensa nacional —como función básica y privativa del Estado—
es abordada por los pensadores clásicos de la teoría política; por ejem-
plo, para Adam Smith (1958: Libro Quinto, Capítulo I, Parte I) “la pri-
mera obligación del Soberano, que es la de proteger la sociedad contra la
violencia y de la invasión de otras sociedades independientes, no puede
realizarse por otro medio que el de la fuerza militar”.
Así pues, la defensa nacional se corresponde con la primera manifes-
tación histórica del Estado de Derecho, el Estado Liberal de Derecho,
también conocido como Estado Gendarme: un Estado no intervencio-
nista (dejar hacer, dejar pasar, laissez faire, laissez passé), reducido a su
mínima expresión, limitado a la defensa nacional (preservación de la
soberanía nacional e integridad territorial), la seguridad pública, la re-
lación con terceros Estados (diplomacia) y la justicia en sus diversas
modalidades (Díaz, 1985: 27-31).
 D    ... 289

La defensa nacional constituye un componente de la seguridad na-

cional que se encuentra subordinado a la misma; también es una política
sectorial cuya toma de decisión en los sistemas democráticos de gobier-
no descansa en el poder político.
En este marco, antes de abordar el caso mexicano, conviene reflexio-
nar sobre la profesión de las armas, las relaciones civiles-militares y las
misiones del instrumento militar.

Profesión militar, relaciones civiles-militares

y misiones de las fuerzas armadas

Si bien la historia de la humanidad es la historia de la guerra (véase Kee-

gan, 2014: capítulo I), los estudios sobre la profesión militar irrumpen
tardíamente —a mediados de la década de los años cincuenta del siglo
XX— en el mundo académico, siendo las obras The Soldier and the Sta-
te, de Samuel P. Huntington (1957) y Sociología militar, de Benjamín
Rattenbach (1959), las pioneras. “La profesión militar es una materia
de particular interés en el ámbito de la sociología militar, debido a que
institucionaliza el lado más dramático del ser humano, como es la reso-
lución de sus conflictos por la vía de la violencia” (García, 2005: 1).
Al militar se lo prepara para hacer la guerra, es decir, para participar
de manera directa en un conflicto armado, lo que trae aparejada tanto su
disposición a dar la vida como a quitarla, bajo la lógica amigo-enemigo
y los límites establecidos por las leyes y costumbres de la guerra, es de-
cir, el Derecho Internacional Humanitario; ello explica que la profesión
militar merezca un tratamiento diferente al que suele reservarse a otras
actividades humanas. En especial, el requerimiento de ofrendar la vida
“exige desarrollar una serie de códigos internos de la propia profesión
con valores, conductas y motivaciones que le permitan cumplir con ese
requerimiento tan extremo y definitivo. Por ello, que Estado, FFAA y
profesión militar están indisolublemente unidos” (García, 2005: 7).
Pero más allá de esta nota distintiva, se pueden identificar, entre
otras, las siguientes características esenciales de la profesión militar:
grupo orientado por una doctrina, una férrea disciplina y severas san-
ciones que suelen establecerse en el Código de Justicia Militar y cierran
290 M M

el camino a la agremiación o sindicalización, así como a la posibilidad

de recurrir al derecho de huelga; ello a partir de una cadena de mando
responsable basada en la relación mando-obediencia (organización de
tipo jerárquico o piramidal); todo ello está dotado de coherencia, espí-
ritu de cuerpo, valores comunes, principios de identidad y alto sentido
simbólico; selección (reclutamiento), formación (molde común) y ca-
rrera (escalafón y reglas de ascensos) definidas, diseñadas, estructuradas
y desarrolladas por el propio grupo militar; función pública indelegable
que no se puede ejercerse libremente en cualquier lugar o país; y polifa-
cética, debido a que a lo largo de la carrera militar se puede desempeñar
una diversidad de actividades, incluso de manera simultánea (elaborado
con base en Cope, 1988).
En contraste, la ciencia política demuestra, consistentemente, un es-
pecial interés por las relaciones civiles-militares (véase por ejemplo Smi-
th Louis, 1957). En particular, tratándose de América Latina, la historia
política signada por golpes de Estado o irrupciones extraconstituciona-
les y gobiernos de facto encabezados por militares, atrae durante décadas
la atención y el estudio del fenómeno del poder militar en cuanto actor
político clave del devenir histórico de los países de la región (Rouquié,
1982). Esta tendencia baja de intensidad con la llegada de gobiernos
democráticos y la pérdida de la importancia relativa de las FFAA en la
arena política, menoscabo que se refleja, en gran medida, en la reducción
de los gastos de defensa y en la disminución del número de aspirantes a
la carrera de las armas (Donaldo, 2014).

Bajo sistemas políticos democráticos de gobierno

Alexis de Tocqueville (2019), un avezado observador de su época (pri-
mera mitad del siglo XIX), desarrolla el primer análisis del componen-
te militar subordinado al poder político en su obra La democracia en
América.
Más recientemente, destaca la doctrina del “ciudadano en unifor-
me” concebida por el general Graf von Baudissin (1982: 11; 15-16)
en la construcción de las FFAA de la República Federal de Alemania
(Bundeswehr) en 1956 y como reacción histórica ante las atrocidades
cometidas por la Wehrmacht durante la segunda conflagración mundial
 D    ... 291

(1939-1945). Lo que se traduce, por ejemplo, en que en la Bundeswehr

la opinión de un Haupmann (un simple capitán), si está bien fundamen-
tada, es respetada y tomada en cuenta por sus superiores jerárquicos;
incluso durante su participación en misiones de imposición de la paz
como la de Afganistán —en el marco de la Organización del Tratado
del Atlántico Norte—, el oficial subalterno cuenta con iniciativa y liber-
tad de ejecución bajo la doctrina de órdenes tipo misión.
En el caso de Estados Unidos probablemente los siguientes dos fac-
tores explican que las relaciones civiles-militares gocen de buena salud y
que la Unión Americana sea una democracia consolidada:
1) La mayoría de los oficiales procedan del medio civil, es decir, de
más de 1 700 universidades (a través del programa del cuerpo de
entrenamiento de oficiales de reserva [ROTC por sus siglas en in-
glés]), y sólo una minoría de los mandos castrenses son egresados
de las tres célebres academias: la United States Military Academy
(West Point), la United States Naval Academy (Annapolis) y la
United States Air Force Academy (Colorado Springs) (Todays Mi-
litary, 2022). Esto significa que la mayoría de los oficiales de las
FFAA de Estados Unidos pasan, previamente, por las aulas uni-
versitarias (USAGOV en español, 2022). De ahí el reconocimiento
de que “en los ejércitos democráticos, todos pueden llegar a ser
oficiales, lo que generaliza el deseo de ascender y extender los
límites de la ambición militar casi hasta el infinito” (De Tocque-
ville, 1982: 14); siendo el mérito, en tiempos de paz, y las acciones
en combate, en periodos de guerra, lo que determina los ascensos.
2) La guardia nacional, institución basada en la concepción de “na-
ción y pueblo en armas” de fines del siglo XVIII, que encuentra su
origen en la independencia de las trece colonias de Norteamérica
y responde al sistema de milicias ciudadanas, integrado por volun-
tarios armados en defensa de un proyecto de nación independien-
te. La misma descansa en el pacto y modelo federal, puesto que
cada estado de la Unión Americana cuenta con dicho instrumen-
to coercitivo, siendo el gobernador su comandante supremo, y está
integrada por ciudadanos e instruida por las autoridades estatales
correspondientes, para defender y preservar la soberanía nacional,
292 M M

así como para velar por la paz, la tranquilidad y el orden internos;

y tratándose de casos de emergencia, se encuentra preparada para
hacer frente a las situaciones críticas, sin movilizar al ejército, y
ejercer un control efectivo mientras llegan los militares, de ser ne-
cesario. En resumen, se trata de un modelo descentralizado, volun-
tario y de tiempo parcial (part time), cuyo origen se remonta al 13
de diciembre de 1636, aunque su primer marco normativo —The
Militia Act— es del 8 de mayo de 1792 (National Guard, 2021).
Ahora bien, en los Estados democráticos de derecho se presentan,
en materia de defensa nacional, dos dimensiones: la política y la técnica.
La primera establece la política de defensa nacional, es decir, las grandes
directrices en la materia, así como las estrategias que emanan de éstas;
en cambio, las FFAA —como instrumento del poder político— encarnan
la dimensión técnica y son concebidas como el escalón de ejecución de
esta política sectorial generada en el Ministerio o Secretaría de De-
fensa —que en la mayoría de los países tiene actualmente un carácter
civil—, o a partir del trabajo en comisiones del Congreso (Donaldo,
2014). Ambas instancias —del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo,
respectivamente— cuentan con expertos civiles en materia de seguri-
dad y defensa nacional, quienes, junto a personal militar en situación
de retiro, suelen especializarse en las universidades de mayor prestigio y
reconocimiento y, en general, se hallan en cargos y posiciones de funcio-
narios públicos en los cuerpos superiores de la administración pública
del Estado, cargos obtenidos por concursos públicos de oposición y tras
haber superado cursos en escuelas o centros de formación del propio
Estado (merit system), como la mayoría del personal que se desempeña
en el Pentágono (Moloeznik, 2018: 462-463; García, 2005: 23-30). Así,
por ejemplo, Donald Trump tuvo que solicitar autorización al Congreso
para designar al general del United States Marine Corps (USMC), James
Norman “perro rabioso” Mattis, como titular de la Secretaría de Defensa
de Estados Unidos, cargo que desempeñó del 20 de enero de 2017 al
31 de diciembre de 2018. El único precedente de contar con un unifor-
mado al frente del Pentágono, y por ende de la política de defensa de
la Unión Americana, databa de 1950 con el general George Marshall,
impulsor del plan de reconstrucción de la Europa de la posguerra, cuya
excepción contó con la aprobación del Congreso.
 D    ... 293

Bajo sistemas políticos autoritarios y totalitarios

La evidencia sobre los crímenes aberrantes (de agresión, guerra y geno-
cidio) cometidos por la Wehrmacht durante la Segunda Guerra Mun-
dial (especialmente en el frente oriental) es abrumadora (véase Knopp,
2009; Rees, 2008; y Wette, 2006).
El juramento de los integrantes de las FFAA en los países de mayor
tradición democrática se centra en la defensa de la Constitución o Ley
Suprema de la Nación contra los enemigos externos e internos; por el
contrario, en los Estados totalitarios el juramento suele ser de obedien-
cia ciega al dictador, como el caso de la Wehrmacht, cuyos efectivos jura-
ban fidelidad al führer Adolf Hitler y no al pueblo alemán al que se de-
bían (Moloeznik, 2021). Además, la obediencia debida suele ser una nota
esencial del comportamiento de las FFAA bajo regímenes autoritarios y
totalitarios, cuyo significado es acatar ciegamente las órdenes del supe-
rior jerárquico, aunque las mismas importen la comisión de un delito o
transgredan el orden jurídico vigente. Precisamente, éste fue el principal
argumento de la defensa —como eximente de responsabilidad penal
por los delitos cometidos en cumplimiento de la orden de un superior
jerárquico— esgrimido por los criminales de guerra nacionalsocialistas,
así como por los integrantes de las FFAA argentinas sentados en el ban-
quillo de los acusados con el advenimiento de la democracia. La juris-
prudencia y las sentencias, en ambos casos, no exime de responsabilidad
penal cuando el autor material sabía que estaba cometiendo un delito o
su ilicitud era manifiesta, como ocurre con delitos de derecho interna-
cional, tales como crímenes de guerra, de lesa humanidad, o genocidio,
que por su propia naturaleza son imprescriptibles.
Tanto bajo regímenes políticos autoritarios como totalitarios, las fuer-
zas armadas suelen confundirse con el partido político en el poder; en
otras palabras: se erigen en un engranaje clave del ejercicio del poder y
del control social, en un pilar sobre el que se asienta la conducción po-
lítica del Estado. Así, los militares suelen constituirse en una especie de
partido político o, por lo menos, en los “perros guardianes” del régimen
en el poder.
En el caso de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS),
junto con la creación del Ejército Rojo de Obreros y Campesinos, se
294 M M

introduce la figura de los comisarios políticos (Politruk), una especie de

orden de samuráis comunistas, encargados de concientizar a las masas
populares, aleccionar a las tropas, efectuar tareas partidarias y ejercer
vigilancia sobre los ex oficiales zaristas. Posteriormente, bajo la dirección
política de Iosif Stalin, sobre la institución militar soviética se ejerce
una combinación de control civil subjetivo y objetivo (CHEKA-NKVD /
Comisariado para los Asuntos Internos del Estado), que apunta a una
cuidadosa militarización del Partido Comunista de la Unión Soviética
(PCUS) y a una simultánea politización del ejército. El terror forma parte
de la estrategia de control y a ello responde la gran purga desatada con el
ejército rojo y la marina de guerra soviética en 1937 (Moloeznik, 2018:
181-182; 285-288). Simultáneamente, generales y almirantes ocupan
posiciones clave en el PCUS, incluso en su Comité Central, y el adoctri-
namiento cumple un papel central sobre quienes ejercen los comandos.
Esto se reproduce en Cuba y Venezuela; por ejemplo, en el primer
caso:
Los cambios actuales que se observan en las relaciones bilaterales entre
Cuba y Estados Unidos no tienen de inmediato un efecto en las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Cuba. No hay que esperar por ejemplo una
rebaja importante del número de efectivos, ni mucho menos una profesio-
nalización de ese cuerpo en el sentido de despolitización y desideologiza-
ción de sus fuerzas. Al contrario, continuarán siendo un cuerpo voluminoso
y altamente politizado con participación directa en gestiones de gobierno y
principal baluarte del sostenimiento del statu quo fruto de la revolución de
1959 (Orestes Enrique Díaz Rodríguez, 2015).

Tratándose de Venezuela, Francine Jácome explica el creciente pa-

pel de los militares en la economía y política venezolanas, a contraco-
rriente de los objetivos de control democrático:
Su creciente participación política y partidista […] y sus actividades empre-
sariales han potenciado el auge del militarismo. El resultado es la desins-
titucionalización, la desprofesionalización y la desconfianza social respecto
de las Fuerzas Armadas y la constitución de una suerte de “socialismo mi-
litar” ( Jácome, 2018: 119).
 D    ... 295

En síntesis, bajo regímenes políticos autoritarios y totalitarios, las

FFAA desempeñan diversos roles que pueden ir desde el ejercicio di-
recto del poder político (por ejemplo, gobiernos militares de facto que
llegan al poder por golpes de Estado, como en Brasil de 1964 a 1985, y
en Argentina de 1976 a 1982) hasta mecanismos de control político y
social encargados de tareas represivas (por ejemplo, Siria), pasando por
una combinación de naturaleza cívico-militar en los órganos de conduc-
ción política que suele confiar funciones extra-castrenses —económicas
y administrativas— a los institutos armados (como la extinta URSS y
Cuba). Siendo el común denominador el elevado nivel de prerrogativas
y privilegios con las que se ven favorecidas en cuanto élites (como el caso
venezolano).

Misiones de las fuerzas armadas

Para un reconocido profesor es posible identificar, en el escenario es-
tratégico actual, cuatro misiones de carácter principal: 1) la resolución
de amenazas tradicionales, como una agresión o ataque militar; 2) la
atención a las denominadas nuevas amenazas, como el crimen organi-
zado transnacional y el terrorismo; 3) el cumplimiento de los compro-
misos estratégicos asumidos por el Estado-nación, como operaciones de
mantenimiento de la paz, y 4) la contribución al desarrollo nacional, de
acuerdo con el rol subsidiario del Estado si la política económica es de
mercado. Además, como quinta tarea, se agregan las funciones de segu-
ridad pública cuando la policía depende del sector defensa. Cada país
prioriza estas misiones soberanamente y de acuerdo con su particular
situación (García, 2005: 25); a ellas se suman la protección civil, en casos
de emergencias y desastres naturales y socio-organizativos, y medidas de
cooperación entre naciones amigas y de confianza mutua acordadas en
el plano diplomático (véase la tabla 1).
Las misiones convencionales son las que atiende el derecho inter-
nacional humanitario en el marco de un conflicto armado interestatal o
internacional entre FFAA regulares de dos o más Estados-nación, o bien
de un conflicto armado intrasocial o de carácter no internacional entre
las FFAA y uno o más portadores irregulares de armas, como grupos
insurgentes o guerrilleros.
296 M M

TABLA 1
Misiones de las Fuerzas Armadas
Principales Subsidiarias
Convencionales Apoyo a las autoridades civiles
No convencionales Acciones humanitarias
Compromisos estratégicos asumidos Apoyo al desarrollo nacional
Protección civil Diplomacia militar
Medidas de cooperación y confianza Atípicas
Fuente: Elaborado con base en García (2005: 24-25), CICR (2015: 6) y Moloeznik (2018:
498-510).

Las no convencionales son aquellas que han dado lugar al derecho

penal del enemigo, doctrina desarrollada por Günther Jakobs, quien le
reserva un tratamiento diferenciado a los narcotraficantes y a los terro-
ristas, contemplando el uso de la fuerza militar.
El solo hecho de ser un Estado miembro de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) trae aparejado el compromiso con la paz y se-
guridad internacionales y, por ende, la participación en misiones de paz
bajo el mandato de su Consejo de Seguridad, en el marco de la defensa
colectiva como excepción al uso de la fuerza en la arena internacional
(Capítulo VII de la Carta de la ONU). También, por ejemplo, formar
parte de alianzas como la Organización del Tratado del Atlántico Nor-
te implica cumplir con su mandato y las misiones que se decidan en
Bruselas.
Recientemente, la profesión militar va más allá de su concepción tra-
dicional y apuesta por la preservación de vidas humanas en situaciones
que ponen en riesgo el derecho a la vida; ello se traduce en la integración
de los sistemas nacionales de protección civil, que en algunos países se
denomina defensa civil. Y es que las FFAA suelen ser las únicas institu-
ciones que cuentan con la doctrina, la formación, los sistemas de comu-
nicación y transporte, y con una aquilatada experiencia y, sobre todo, con
las capacidades para evacuar población civil en riesgo (salvando así vidas
humanas) y, posteriormente, coadyuvar a la reconstrucción de la zona
afectada por el siniestro. Esta misión puede replicarse en situaciones de
catástrofe de terceros países bajo la modalidad de acciones humanita-
 D    ... 297

rias, ya sea a solicitud del Estado-nación afectado o por iniciativa propia

y solidaridad ante el dolor de naciones que han sufrido contingencias.
A la luz de las amenazas que no respetan fronteras ni soberanías
nacionales, ningún país —independientemente de su capacidad de ge-
neración de riqueza y de su poder militar relativo— puede, por sí solo,
enfrentarlas exitosamente. De ahí la imperiosa necesidad de impulsar
medidas de cooperación y confianza mutuas, para compensar las debili-
dades propias. El papel de los agregados militares y navales se inserta en
esta dimensión, y a él se suman mecanismos como la Junta Interamerica-
na de Defensa, la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas,
las Conferencias de Ejércitos, Armadas y Fuerzas Aéreas Americanas, y la
Conferencia de Líderes de Infanterías de Marina de las Américas, como
el mecanismo más novedoso de diplomacia castrense. En el caso mexica-
no, el Plan Mérida establecía el apoyo del gobierno de Estados Unidos en
materia de defensa.
El apoyo a las autoridades civiles suele girar en torno a la seguridad
pública y a la atención a esa zona gris entre la guerra y la paz que el
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR, 2015: 17-27) denomina
“otras situaciones de violencia”, caracterizada por actos aislados y es-
porádicos de violencia, tales como motines, tensiones y disturbios que
suelen rebasar las capacidades de las fuerzas policiales y de seguridad,
pero que no alcanzan un nivel de intensidad de violencia tal como para
ser consideradas conflicto armado. En estos casos se aplica el derecho
interno de cada Estado soberano y el Derecho Internacional de los De-
rechos Humanos.
Tratándose de América Latina, se verifica una tradición de las FFAA
en el cumplimiento de la misión de apoyo al desarrollo nacional: en al-
gunos casos, los militares han contribuido a crear condiciones de hábitat
y producción en regiones de difícil acceso o con déficit de infraestructu-
ra básica, proporcionada por los propios uniformados.
Finalmente, hay una serie de misiones que pueden englobarse bajo
la denominación de “atípicas”, como velar por la seguridad del primer
mandatario, custodiar las instalaciones estratégicas de la nación, llevar el
registro y ejercer el control sobre las armas de fuego, asegurar las boletas
electorales durante los comicios, vacunar y brindar atención médica a la
población de áreas remotas, y demás.
298 M M

Atipicidad de las fuerzas armadas mexicanas2

Las FFAA mexicanas se diferencian y alejan del resto de sus pares de La-
tinoamérica por estar subordinadas al poder político, aunque gozan de
un elevado grado de autonomía que responde a un pacto cívico-militar
establecido, una vez finalizada la Revolución mexicana (1910-1920), por
los gobiernos posrevolucionarios (Solís, 2017: 191 y 192). En virtud de
dicho acuerdo, la tradición de las FFAA mexicanas es de lealtad hacia
el presidente de la República en turno, en su calidad de Comandante
Supremo (de ahí la celebración, año con año, del “Día de la Lealtad”); si
a esto se suma la concepción y práctica de obediencia debida que domina
las actuaciones de militares y marinos, el lector puede sacar sus propias
conclusiones. Basta ilustrarlo con el siguiente ejemplo: si en México el
Director del Colegio del Aire (ubicado en Zapopan, Jalisco) quiere orga-
nizar un ciclo de conferencias con profesores de cualquier institución de
educación superior externa (como ya ha ocurrido), aunque ello no traiga
aparejado costo alguno, debe solicitar autorización a la Sedena; e, incluso
los oficiales retirados se deben incondicionalmente a la institución cas-
trense, es decir, deben pedir permiso a la Sedena o a la Semar para ejer-
cer el derecho a la libre expresión de sus ideas, a fin de no ser acreedores
a una sanción; por lo tanto, siguen siendo milis antes que civis, aun cuando
dejar de estar en servicio (Moloeznik, 2021).
Dicho en otras palabras: para garantizar la no intervención de los
militares en la cosa pública, el sistema político mexicano tuvo que otor-
gar concesiones al alto mando militar, concesiones que pueden sinteti-
zarse en el ejercicio del control y de la autonomía del sistema de defensa
por parte de los propios uniformados.
Según Raúl Benítez Manaut (2021: 431-432),
esto se heredó como base del sistema político mexicano del siglo XX, au-
toritario y vertical. Las fuerzas armadas gozan de autonomía del resto del
aparato del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, gobiernos estatales y

2
Véase Moloeznik, 2005 y 2008.
 D    ... 299

municipales) y el llamado “control civil” es frágil o inexistente, y la apertura

de información es casi nula, así como la llamada “rendición de cuentas”.

Más allá de esta situación, en rigor las FFAA mexicanas ejercen un

presupuesto históricamente bajo equivalente al 0.6 % del Producto In-
terno Bruto (PIB), prácticamente tres veces por debajo del 2 % del PIB
que, en promedio mundial, se destinan a las FFAA, de conformidad con
el director de Jane’s en Washington, DC (Guevara, 2021).
El personal encuadrado tampoco guarda correspondencia con la que,
hasta 2018, era considerada la decimoquinta economía del orbe (tabla 2).3
Especialmente, resalta el insuficiente número de efectivos de la fuer-
za aérea que debe garantizar la vigilancia y seguridad del espacio aéreo.
En el caso de la armada, resulta por demás sorprendente el sobredi-
mensionamiento de la infantería de marina, que prácticamente equivale
a la mitad del personal naval encuadrado.
Otro dato característico de las FFAA mexicanas, que las separa de sus
pares del subcontinente, es el alto número de generales y almirantes,
pues suelen ser más de 500 y de 300 en servicio, respectivamente (véase,
Velázquez, 2012a y 2012b; Medellín, 2017a y 2017b; y Aleph, 2021).
Pero lo verdaderamente inquietante es la coexistencia de dos mi-
nisterios: la Sedena (integra al ejército y a la fuerza aérea) y la Semar,
cuyos titulares son militares en activo: general de división y almirante
diplomados de estado mayor, respectivamente.

TABLA 2
Total de efectivos bajo las armas
Ejército Armada Fuerza Aérea
157 500 50 500 (21 000 infantería de marina) 8 000
Fuente: Elaboración propia con base en International Institute for Strategic Studies (2021:
419-421).

3
Basta comparar las fuerzas armadas mexicanas con sus pares de la región; véase,
por ejemplo el capítulo 8: “Latin America and the Caribbean”, en The Military Balance,
a cargo del International Institute for Strategic Studies (2021).
300

TABLA 3
Misiones de las Fuerzas Armadas Mexicanas
Sedena Semar / Armada de México
Defender la integridad, la Emplear el poder naval de la Federación para la defensa
independencia y la sobera- exterior.
nía de la nación
Contribuir a preservar la Coadyuvar en la seguridad interior del país.
Seguridad Nacional
Garantizar la seguridad Cooperar en el mantenimiento del orden constitucional del
interior Estado Mexicano.
Garantizar la gobernabili- Realizar acciones para salvaguardar la soberanía y defen-
dad y el Estado de Dere- der la integridad del territorio nacional en el mar territorial,
cho zona marítimo-terrestre, islas, cayos, arrecifes, zócalos y pla-
taforma continental; así como en aguas interiores, lacustres
y ríos en sus partes navegables, incluyendo los espacios aé-
reos correspondientes, así como vigilar los derechos de so-
beranía en la zona económica exclusiva.
Fortalecer las capacidades Proteger el tráfico marítimo, fluvial y lacustre, en las zonas
de vigilancia, control y marinas mexicanas, aguas interiores navegables y donde el
protección del espacio aé- Mando Supremo lo ordene, así como establecer las áreas
reo nacional restringidas a la navegación, incluidos los espacios aéreos
correspondientes, en coordinación con las autoridades com-
petentes y de conformidad con la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, los instrumentos jurídicos
internacionales y la legislación nacional.
Realizar acciones cívicas y Ejercer funciones de guardia costera para mantener el es-
obras sociales que tiendan tado de derecho en las zonas marinas mexicanas, costas y
al progreso del país (activi- recintos portuarios, además de la seguridad y protección
dades de labor social) marítima, a través de acciones de vigilancia, verificación,
visita, inspección u otras acciones previstas en las disposi-
ciones jurídicas aplicables.
Auxiliar a la población ci- Salvaguardar la vida humana mediante operaciones de bús-
vil en casos de necesidades queda y rescate en las zonas marinas mexicanas, aguas inter-
públicas nacionales y en todas aquéllas en las que el Mando Supremo
lo ordene.
Participar en Operaciones Proteger instalaciones estratégicas del país en su ámbito de
de Mantenimiento de la competencia y donde el Mando Supremo lo ordene.
Paz
Proporcionar seguridad a Auxiliar a la población en los casos y zonas de desastre o
las instalaciones estratégi- emergencia; aplicando los planes institucionales de protec-
cas del país ción civil, en coordinación con otras autoridades.
 301
Continuación
En caso de desastre prestar Proteger los recursos marítimos, fluviales y lacustres nacio-
ayuda para el manteni- nales, así como participar en toda actividad relacionada con
miento del orden, auxilio el desarrollo marítimo nacional.
de las personas y sus bienes
y la reconstrucción de las
zonas afectadas
Recuperar y preservar Garantizar el cumplimiento del orden jurídico en las zonas
la seguridad pública y el marinas mexicanas por sí o coadyuvando con las autorida-
combate a la delincuencia, des competentes en el combate al terrorismo, contrabando,
construir y mantener la piratería en el mar, robo de embarcaciones pesqueras, artes
paz, y reconstruir el tejido de pesca o productos de ésta, tráfico ilegal de personas, ar-
social a través de la Guar- mas, estupefacientes y psicotrópicos, en los términos de la
dia Nacional legislación aplicable.
Realizar obras de rehabi- Realizar actividades de investigación científica, oceanográ-
litación y/o mejoramiento fica, meteorológica, biológica y de los recursos marítimos,
de espacios públicos en actuando por sí o en colaboración con otras instituciones
las zonas más pobres del nacionales o extranjeras, o en coordinación con dependen-
país cias y entidades de la Administración Pública Federal
Participación en el fortale- Intervenir, sin perjuicio de las atribuciones de las depen-
cimiento de una cultura cí- dencias y entidades de la Administración Pública Federal,
vica, llevando a cabo even- en la prevención y control de la contaminación marítima, así
tos cívicos con los cuales como vigilar y proteger el medio marino dentro del área de
se promueve el sentido de su responsabilidad, actuando por sí o en colaboración con
pertenencia en la pobla- otras dependencias e instituciones nacionales o extranjeras.
ción y permiten dirigir los
esfuerzos nacionales hacia
una sola dirección y un ob-
jetivo común: el desarrollo
integral del país
Reforzar la materialización Fomentar y participar con las autoridades civiles en activi-
de inspecciones a quie- dades socio-culturales y cívicas en aspectos relacionados con
nes cuenten con licencias el medio marítimo.
y permisos otorgados al
amparo de la Ley Federal
de Armas de Fuego y Ex-
plosivos
Participar en actividades Ejecutar los trabajos hidrográficos de las costas, mares, islas,
de Ayuda Humanitaria a puertos y vías navegables; publicar la cartografía náutica y la
otras naciones que deter- información necesaria para la seguridad de la navegación,
mine el Gobierno de Mé- y organizar el archivo de cartas náuticas y las estadísticas
xico relativas.
Administrar y fomentar la educación naval en el país

Fuente: Elaboración con base en Diario Oficial de la Federación (DOF) (1986 y 2020b) y
Sedena (2020).
302 M M

De donde se desprende una situación de confusión entre la dimen-

sión política y la técnica que presenta el sistema de defensa mexicano;
de manera tal que los militares se erigen en arquitectos de su propio
destino, a la luz del monopolio —de jure y de facto— que ejercen en la
materia, propio de los sistemas políticos autoritarios y totalitarios.
Esto también trae aparejada la excesiva burocratización de las FFAA, al
hacerse cargo de actividades administrativas en detrimento de sus atri-
buciones operacionales; esto las desvirtúa y genera una tensión —cuan-
do no confrontación— entre el personal de gabinete (que se encuentra
detrás de los escritorios) y el operativo (que desempeña funciones en
terreno).
Otro dato sorprendente que coadyuva a la atipicidad de las FFAA
mexicanas es la multiplicidad de misiones que les son confiadas, las cua-
les van de las tradicionales o convencionales hasta algunas francamente
inéditas, como la integración del Consejo Nacional de Seguridad Públi-
ca, instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas
en la materia (véase la tabla 3).
El reconocimiento y la aceptación social de que gozan las FFAA
mexicanas en gran medida se deben al Plan de Defensa Nacional (DN-
III-E) y al Plan de Auxilio a la Población Civil en Casos de Desastre,
instrumento operativo militar que establece los lineamientos generales
a los organismos del ejército y la fuerza aérea mexicanos para realizar
actividades de auxilio a la población civil afectada por cualquier tipo de
desastre. Esta misión contempla también medidas preventivas, como las
desarrolladas por la Semar para la salvaguarda de la vida en el mar y en
las aguas interiores.

Fuerzas armadas y gobiernos de alternancia en México

La llegada al poder del primer gobierno que rompe con la hegemonía

detentada a lo largo de 71 años por el Partido Revolucionario Institu-
cional (PRI) no modifica el estatus de los uniformados. Efectivamente,
una asignatura pendiente del proceso de transición a la democracia es
la reforma militar, ya que los sucesivos gobiernos de alternancia política
optaron por mantener el pacto cívico-militar del régimen político auto-
 D    ... 303

ritario posrevolucionario, del que deriva el elevado grado de autonomía

del instrumento militar mexicano.
El precio de la lealtad a la figura presidencial puede, entonces, sinte-
tizarse en el elevado grado de autonomía castrense que se refleja en el
goce de altas prerrogativas, entre las que destacan las siguientes.
1) La expansión de su rol, en el mantenimiento de la ley y el orden
interno, incluida la seguridad pública.
2) La coordinación del sistema de defensa, al estar ambas secretarías
de Estado en sus propias manos.
3) El ejercicio del control del sector defensa en manos de los propios
uniformados.
4) El monopolio del planeamiento sectorial.
5) La autonomía en la administración de sus recursos y en el ejerci-
cio del gasto militar.
6) La participación en el Consejo de Seguridad Nacional, instancia
deliberativa de coordinación de acciones orientadas a preservar la
seguridad nacional.
7) La participación en el Consejo Nacional de Seguridad Pública,
máximo órgano de decisión en la materia.
8) La participación en el Gabinete de Seguridad Pública, responsa-
ble del diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del
gobierno central mexicano.
9) La ausencia de una tradición legislativa en asuntos de defensa; el
Poder Legislativo se limita a aprobar o desaprobar el presupuesto
presentado por el Poder Ejecutivo, y las FFAA casi nunca proveen
información detallada acerca del sector defensa al Congreso.
10) La discrecionalidad en la promoción de oficiales superiores,
pues aunque el Senado tiene constitucionalmente la potestad de
aprobar o rechazar el pliego de ascensos a los grados de coronel y
capitán de navío, general y almirante, jamás se ha dado el caso de
desestimar promoción de oficial superior alguno (elaborado con
base en Stepan, 1988: tabla 7.1. Selected Prerogatives of Military
as Institution in a Democratic Regime; 94-97).
304 M M

Para Raúl Benítez (2021: 437), “paradójicamente, con la democrati-

zación del país, de forma inusual se han fortalecido las fuerzas armadas.
Esto se debe a la ampliación de las misiones militares”.
La participación directa de las FFAA en misiones y funciones de na-
turaleza policial y parapolicial sin acompañamiento del debido proceso
de reconversión profesional (de actuaciones de la guerra a la paz) y de
reglas de uso de la fuerza (principios de actuación consagrados en el có-
digo de conducta para los funcionarios encargados de hacer cumplir la
ley, así como en las directrices para la aplicación de los principios básicos
sobre el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley de la ONU) en sustitución de reglas
de enfrentamiento (leyes y costumbres de la guerra), ha devenido en
violaciones graves a los derechos humanos documentadas por la Comi-
sión Nacional de Derechos Humanos (2021) y diversas organizaciones
no gubernamentales, desde la última etapa del gobierno de Vicente Fox
hasta los primeros años de la administración encabezada por Enrique
Peña Nieto. De ahí el crecimiento exponencial de las unidades jurídicas
y de derechos humanos, tanto de la Sedena como de la Semar.
Dicho en otras palabras: México perdió la oportunidad histórica de
incluir la reforma militar en la Agenda de Reforma del Estado a lo largo
de los sucesivos gobiernos de alternancia desde el año 2000 (Vicente Fox,
Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto, respectivamente). Probablemente,
el único intento serio de modificar la inercia en el ámbito de la seguri-
dad nacional y del sector defensa, fue el encabezado por Adolfo Aguilar
Zínser —a la sazón al frente de la Consejería Presidencial de Seguridad
Nacional—, quien postulaba un conjunto de principios de seguridad de-
mocrática como pilares de su propuesta (Rodríguez, 2018: 67-71).
Dada la posición relativa de México y la relación altamente com-
primida con Estados Unidos —el mayor consumidor de drogas del
mundo— cualquier asunto relacionado con la seguridad o la defensa
nacional mexicana no debe soslayar al vecino del norte. A lo largo de
su más reciente obra, Agustín Maciel-Padilla (2021) hace un dramático
llamamiento sobre la necesidad de dar un giro de 180 grados al llevar
a cabo consideraciones sobre la seguridad del Estado mexicano, de la
dimensión interna a la externa, con especial atención a las relaciones
México-Estados Unidos.
 D    ... 305

Como quiera que sea, cada administración le confía a las FFAA un

mayor número de misiones y funciones, verificándose así una expansión
de las mismas año con año.
En contraste, el sistema de defensa, la Sedena y la Semar continúan
siendo temas tabúes reservados a las FFAA; con el agravante de que el
número de especialistas del medio civil es escaso y que se presenta un
marcado desinterés por los asuntos de la seguridad y defensa nacional.
Además, en México hay talento desperdiciado, ya que los escasos exper-
tos no son convocados por el gobierno federal en un contexto signado
por la violencia endémica.

Del profesionalismo a la politización de las fuerzas armadas mexicanas

Se suele reconocer que, desde el 15 de abril 1932, con la creación de la

Escuela Superior de Guerra —en la que se forman los oficiales diplo-
mados de Estado Mayor—, las FFAA mexicanas apuestan por un pro-
ceso de profesionalización de sus cuadros. Posteriormente se ponen en
marcha instituciones educativas de nivel superior que ofrecen cursos de
posgrado, tales como el Centro de Estudios Superiores Navales (CES-
NAV) de la Armada de México (21 de septiembre de 1970) y el Colegio
de la Defensa Nacional de la Sedena (1 de agosto de 1980). Ex ante, por
decreto presidencial del 29 de diciembre de 1975 se crea la Universidad
del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos (UDEFA), institución castrense
que agrupa a los diversos planteles de educación militar de México. En
el caso de la armada, la Universidad Naval nace más recientemente, por
decreto del Poder Ejecutivo de la Federación del 23 de julio de 2015,
con la finalidad de integrar, regular y coordinar de forma eficiente en una
sola organización a todas las Escuelas de Formación, las de Posgrado, las
Técnicas, los Centros de Capacitación y los Centros de Adiestramiento
de la Semar-Armada de México. Todo esto contribuye al camino de la
profesionalización de las FFAA mexicanas.
Así, quienes abrazan la carrera militar o naval como proyecto perso-
nal de vida, ex ante —y en contraste con prácticamente el resto de los
componentes de la función pública mexicana— deben rendir exáme-
nes de oposición para ingresar a las escuelas de formación (H. Colegio
306 M M

Militar, H. Escuela Naval y Colegio del Aire, en el caso de los futuros

oficiales) [subsistema de ingreso] y sortear los obstáculos impuestos
por el sistema de educación militar o naval [subsistema de formación].
Posteriormente, deben sujetarse a las reglas de juego del sacrosanto es-
calafón —rigurosas pruebas del estado físico y de salud; exámenes de
conocimientos, cuando no acreditar cursos como el de Oficial de Estado
Mayor— para optar por ascensos [subsistema de carrera]. De entre-
vistas con mandos militares y navales se desprende que el proceso de
formación y especialización suele ser constante y continuo, incluso en el
marco de cooperación con pares de terceras naciones, especialmente con
Estados Unidos en el caso de la armada.
De ahí el innegable atractivo que ejercen las FFAA en cuanto institu-
ción como modelo para otras instituciones piramidales o basadas en la
relación mando-obediencia. De esta forma, en su reciente tesis de doc-
torado, Sergio Padilla Oñate (2021: 12-32) distingue dos modalidades
de militarización: directa e indirecta. La primera trae aparejada la par-
ticipación directa de las FFAA —ya sea en operaciones independientes o
en conjunto con la policía, de fronteras hacia adentro— en el ámbito de
la seguridad pública; mientras que la indirecta se refiere a la transforma-
ción de las policías de la mano de equipamiento, formación y lógicas de
operación de tipo militar.
El proceso de militarización de la seguridad pública se explica, entre
otras, por las siguientes razones: (Pontón, 2012: 143-146) 1) por el fra-
caso tanto de las políticas criminales como del sistema de justicia penal,
incluyendo a sus principales operadores, las instituciones policiales; 2)
por el dominio del denominado populismo punitivo, es decir, el discurso
de mano dura y tolerancia cero; 3) por la existencia de una tradición
histórica de los militares y marinos mexicanos de desempeñar misiones
y funciones de naturaleza policial, a la luz de su propia naturaleza y de
decisiones de los sucesivos titulares del Poder Ejecutivo de la Federa-
ción, comandantes supremos; 4) por el innegable atractivo que ejercen
las fuerzas armadas en tanto institución, de la mano de su profesionalis-
mo, disciplina, espíritu de cuerpo, movilidad, polivalencia y sistema de
armas; 5) porque, en muchos casos, situaciones excepcionales demandan
respuestas excepcionales; 6) porque, en interpretación de la máxima au-
 D    ... 307

toridad jurisdiccional, las fuerzas armadas pueden intervenir en apoyo o

auxilio de las autoridades civiles.
Dado que el presidente de la República es el comandante supremo
de las FFAA, los titulares de la Sedena y la Semar suelen confundir Pro-
yecto de Nación con proyecto político del gobierno en turno,4 con el agravante
de que el partido político Movimiento Regeneración Nacional (More-
na) ni siquiera presentó propuestas en su plataforma político-electoral
de 2018. Efectivamente, en el ejercicio denominado “Foro: Seguridad
pública y derechos humanos. Presentación y análisis de las plataformas
electorales de los candidatos a la Presidencia de la República”, auspi-
ciado por el Instituto Nacional Electoral (INE), la Asociación Nacional
de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), y la
Universidad de Guadalajara (UdeG), realizado en el Paraninfo de esta
última el 16 de mayo de 2018, tres académicos de esta casa de estudios
—entre los que figuraba este autor— le cuestionaron al representante
de Morena, Alejandro Gertz Manero, que en dichas materias su partido
político sólo llevaba a cabo un diagnóstico pero carecía de propuestas, a
lo que respondió con evasivas.
Así se constató lo siguiente: 1) en la plataforma político-electoral de
Morena no estaba plasmada propuesta alguna (sólo se hacía referencia
a la figura de la Guardia Nacional como mero enunciado); 2) al INE le
cabe una responsabilidad histórica por aceptar un documento que, ante
la ausencia de políticas, estrategias y líneas de acción, no reunía las con-
diciones para ser considerado como plataforma político-electoral, y 3)
Alejandro Gertz Manero —al igual que la titular de la Comisión Nacio-
nal de los Derechos Humanos, María del Rosario Piedra Ibarra— per-
tenecía a Morena y, por ende, incumplía con la necesaria imparcialidad
que debe garantizar quien se encuentre al frente de la Fiscalía General
de la República (Moloeznik, 2021).

4
Dado que, al subordinarse al presidente en turno en su calidad de comandante su-
premo de las Fuerzas Armadas, lo obedecen ciegamente sin cuestionar si las decisiones
al más alto nivel de conducción política entran en colisión con la letra y espíritu de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se erige en la plasmación nor-
mativa del Proyecto de Nación. De esta manera se da prioridad al proyecto político del
gobernante en turno, en no pocos casos en detrimento de la Ley Suprema de la Nación.
308 M M

La falta de propuestas en materia de seguridad pública de la actual

administración se hace sentir fundamentalmente en los siguientes cinco
aspectos: 1) la elevada tasa de homicidios dolosos o intencionales, la cual
supera a las de cualquier sexenio de los gobiernos de alternancia política
y que da al traste con el sagrado derecho a la vida (violencia endémica de
conformidad con la Organización Mundial de la Salud); 2) un asunto
crítico que se ha erigido en una amenaza a la seguridad nacional, es la
pérdida del ejercicio efectivo de la soberanía en probablemente la tercera
parte del territorio nacional, de la mano del asentamiento de actores no
estatales. Los actos de demostración de fuerza, por ejemplo, del cártel
Jalisco Nueva Generación (CJNG), ilustran sobre la renuncia del aparato
estatal al control de grandes espacios de la geografía nacional, lo que
deja a la población en un completo estado de indefensión social; 3) la
proliferación de armas de alto poder de fuego y letalidad, cuya responsa-
bilidad está lejos de descansar en las espaldas de los fabricantes de armas
estadounidenses, sino más bien en las del Estado mexicano, que no es
capaz de controlar el contrabando y la comercialización ilícita de medios
letales y municiones; 4) la desaparición de la policía federal —me atre-
vería a afirmar, la única policía seria que tenía nuestro país, técnicamente
hablando— a partir de una decisión presidencial sin sustento ni apoyo
en estudio técnico alguno y cuyo significado es que la Secretaría de Se-
guridad y Protección Ciudadana se ha quedado sin un brazo armado,
con lo que incluso ha dejado de tener razón de ser, ya que sus funciones
podrían ser absorbidas por la Secretaría de Gobernación en el contex-
to de austeridad republicana enarbolado por la actual gestión; y 5) la
reciente decisión irracional de denunciar y abandonar el Plan Mérida,
por obra del cual las fuerzas armadas mexicanas lograron en los últimos
años —con el apoyo de Estados Unidos— dar un salto de moderniza-
ción en sus componentes cualitativos materiales y no materiales, tales
como sistemas de armas, de comunicaciones y plataforma tecnológica,
inteligencia y desarrollo profesional en general (Moloeznik, 2021).
En este marco, la Presidencia de la República cifra toda la política
sectorial de seguridad en la creación de la figura de la Guardia Nacional
—si bien la Constitución la concibe bajo el molde civil, recientemente
el presidente hizo pública su dependencia a la Sedena, al margen de lo
establecido por la Carta Magna— y en el proceso de militarización de
 D    ... 309

la seguridad pública, mediante el Acuerdo Presidencial del 11 de mayo

de 2020, que dispone de la Fuerza Armada permanente para “llevar a
cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fis-
calizada, subordinada y complementaria” (DOF, 2020a), en un horizonte
temporal que se extiende hasta el 27 de marzo de 2024. Y, dicho sea de
paso, en ambos casos se pone el acento en la mera reacción inmediata
en detrimento de la prevención social de las violencias y la delincuencia.
A esta delicada responsabilidad de la Sedena y la Semar de velar por
la seguridad pública, a la sazón principal preocupación ciudadana, se
suma un conjunto inédito de funciones asignadas por el titular del Po-
der Ejecutivo de la Federación, las cuales van desde la construcción del
Aeropuerto Internacional “Felipe Ángeles”, tramos del Tren Maya y las
sucursales del Banco del Bienestar, hasta la gestión y administración de
aduanas y puertos, y la educación de la marina mercante (véase tabla 4).
En lo que respecta a las operaciones militares del actual sexenio, des-
taca la evacuación del presidente saliente de Bolivia, Evo Morales, y del
vicepresidente saliente, Álvaro García Linera, mediante el envío de una
aeronave Gulfstream G-550 de la fuerza aérea mexicana a cargo de una
tripulación bajo el comando del general Miguel Eduardo Hernández
Velázquez; aeronave que, tras un accidentado vuelo, arribó al aeropuerto
de la Ciudad de México el 12 de noviembre de 2019. Se trata de una
clara injerencia del gobierno de México que da al traste con el principio
normativo —de la conducción de la política exterior— de no inter-
vención [entendida como no intervención en los asuntos internos de
los Estados] de conformidad con el Artículo 89, fracción X, de la Ley
Suprema de la Nación.
De acuerdo con la propia Sedena (2020: 4), “el desempeño multifa-
cético del Instituto Armado se manifiesta a través de las múltiples tareas
que realiza en diversos lugares del país […] en el aumento del desgaste
físico del Recurso Humano”.
Esto significa que el presidente Andrés Manuel López Obrador ha
incrementado el papel de los militares en la vida pública (International
Institute for Strategic Studies, 2021: 380).
310

TABLA 4
Funciones de las Fuerzas Armadas bajo la actual gestión
Sedena Semar / Armada de México
Dirección, formación, despliegue y operación la Guardia Fortalecimiento e impulso de
Nacional. la Autoridad Marítima Na-
cional a través de la Unidad de
Capitanías de Puerto y Asun-
tos Marítimos (Unicapam) y
con los medios operativos de
la Armada de México en fun-
ciones de Guardia Costera, así
como acciones de dragado en
las vías navegables de puertos
nacionales de ambos litorales.
Edificación de los cuarteles de la Guardia Nacional. Fomento y apoyo de la edu-
cación náutica.
Construcción del Aeropuerto Internacional en Santa Lu- Creación de la Unidad de Po-
cía en la Base Aérea Militar de Santa Lucía, Estado de licía Naval para coadyuvar en
México. los esfuerzos del Gobierno de
México en la Estrategia Na-
cional de Seguridad Pública.
Participación en el Programa “Sembrando Vida”.
Participación en el Programa “Jóvenes construyendo el
futuro”.
Actividades destinadas a impulsar el desarrollo del ganado
equino y canino que produce la Sedena.
Contribuir en la seguridad de las fronteras norte y sur
mediante el “Plan de Migración y Desarrollo” y otros me-
canismos de coordinación para atender la problemática
común de estas regiones geográficas del país.
Constitución de una entidad paraestatal para la adminis-
tración, operación y explotación del Aeropuerto Interna-
cional.
Construcción de la infraestructura del Gobierno de Méxi-
co de obras sociales que permitan el progreso del país, en
coadyuvancia con las demás instituciones públicas del país.
Coadyuvar con la Secretaría del Bienestar a través de la
producción de árboles en los viveros forestales militares.
Apoyar en la distribución de recursos económicos de los
programas sociales del Gobierno de México.
Apoyar la custodia y traslado de diversos artículos e in-
sumos necesarios para la población, a fin de garantizar su
entrega, así como la estabilidad de las entidades.

Fuente: Elaboración con base en Sedena (2020) y DOF (2020b).

 D    ... 311

Andrés Manuel López Obrador afirmó en cierta ocasión que con la

guardia nacional ya no será necesario el ejército; se trata de un tránsito
del ejército a una fuerza intermedia de seguridad, a la luz del natural
desgaste institucional y humano de los militares y marinos comprome-
tidos en tantas y tan disímiles actividades. En diciembre de 2020 se
estimaba que la guardia nacional contaba con más de 90 000 efectivos
(International Institute for Strategic Studies, 2021: 380).
Como quiera que sea, el lector es testigo de un proceso de creciente
politización de las FFAA, que se presenta con mayor intensidad en la
Sedena, al asumir funciones que se enmarcan en los programas sociales
estrella de AMLO: “Sembrando Vida” y “Jóvenes construyendo el futu-
ro”; a los que se suman la distribución de recursos económicos de los
programas sociales del gobierno de México y la construcción del Aero-
puerto Internacional “Felipe Ángeles”, cuyos ingresos estarán regulados
por la Sedena y la Semar. La Semar no se queda atrás al desplazar a la
Secretaría de Transportes y Comunicaciones en la dirección y operación
de todos los puertos de la nación en calidad de Autoridad Marítima
Nacional y al hacerse cargo de la educación náutica (marina mercante)
del país.
Se trata de una expansión y diversificación sin parangón de las misio-
nes y actividades de ambas secretarías, cuyo significado podría resumirse
en la multiplicidad.
En contraste, Geoffrey Till (2007: 160) —el pensador naval contem-
poráneo por excelencia— recomienda a las armadas (aunque ello se hace
extensivo al ejército y a la fuerza aérea) apostar por un “nicho de espe-
cialidades”, es decir, ser eficiente y eficaz en un conjunto reducido de
misiones y funciones que respondan a su perfil y vocación, y compensar
las debilidades a través de la cooperación internacional. La asignación
de nuevas e inéditas responsabilidades, por un lado, y el fin del Plan
Mérida, por el otro, aleja a las FFAA de la racionalidad del profesor Till, y
les impone una lógica de dispersión con efectos perniciosos que se harán
sentir en el corto, mediano y largo plazo.
312 M M

Conclusión

En conclusión, las FFAA de México se encuentran en una encrucijada o

en un punto de inflexión que definirá su futuro: si continúan asumien-
do —acríticamente y en el marco de la obediencia debida— misiones y
funciones que no son de su propia naturaleza, incluida la de garantizar
la seguridad pública, y si se sigue confundiendo proyecto de Nación con
proyecto político, antes de la finalización del presente sexenio se las iden-
tificará con la actual administración y correrán el riesgo de convertirse
en una especie de constabulary o guardia pretoriana que responda a los
designios de AMLO, con lo que posteriormente, deberán someterse tanto
al juicio de la historia como a la del pueblo en su condición de soberano.
De ahí la apreciación profética de un pionero de la sociología militar,
quien identificó una disminución de prestigio de la carrera de las armas
cuando, por razones de política interna u otras causas, sufre una caída en
la consideración pública (Rattenbach, 1959: 75). El pasaje de la profe-
sionalización a la politización de la mano del proyecto sexenal de More-
na (autodenominado la Cuarta Transformación o 4T) contribuye a ello.
Con el objetivo de revertir dicho efecto no deseado y ajustar las FFAA
a las condiciones de un sistema político democrático que, a su vez, con-
tribuya a la modernización militar y a la necesaria disminución de su
elevado grado de autonomía, conviene empezar a concebir la plataforma
sobre la que debería asentarse la reforma militar adeudada, a saber:
1) La redefinición de misiones y funciones de las FFAA debería con-
templar la desmilitarización de la seguridad pública y la segu-
ridad interior, y su gradual sustitución por otros instrumentos
coercitivos del Estado, como los cuerpos de seguridad pública.
Lo recomendable, como lo demuestran las buenas prácticas, sería
consignar las misiones de dicho instrumento militar en la Ley
Suprema de la Nación. Así, como primer paso, se debería respon-
der a la pregunta “FFAA ¿para qué?” a través del debate público
(incluidos especialistas civiles y personal militar y naval) sobre
sus misiones y funciones. Evidentemente, habría que diferenciar las
misiones principales de las subsidiarias, a partir del reconocimiento
de que los recursos son escasos y de uso alternativo, y que “quien
 D    ... 313

mucho abarca, poco aprieta”, o lo que es lo mismo: no se puede ser

eficiente y eficaz en todo.
2) La salida de la Sedena y la Semar del Consejo y del Gabinete
Nacional de Seguridad Pública, cuyas decisiones de políticas y
estrategias deberían ser tomadas por autoridades civiles.
3) La fusión del sistema de defensa en una única Secretaría de des-
pacho, bajo el principio de austeridad republicana, depuración e
incorporación de expertos civiles. La mayoría del personal encua-
drado se destinaría a las FFAA para desempeñar funciones propias
de la profesión militar, ajenas a las burocráticas.
4) La centralización del comando, control, comunicaciones, sistemas
computacionales e inteligencia (C4 I) para responder a las viejas
y nuevas amenazas a la seguridad nacional y a la naturaleza del
conflicto armado moderno, que incluye el espacio ultraterrestre y
el ciberespacio como cuarta y quinta dimensión, respectivamente.
En el plano estrictamente militar, sería recomendable el planea-
miento militar conjunto, y su actualización permanente.
5) La creación del Estado Mayor Conjunto y, en general, otorgar
prioridad al concepto “conjunto” para las políticas, estrategias
y líneas de acción en el sector defensa, incluidas las maniobras,
simulaciones y juegos de guerra; las operaciones; la logística; la
formación y especialización de los cuadros, entre otros aspectos.
Todo esto debería estar acompañado por un Curso de Estado Ma-
yor Conjunto, destinado a especializar a los más brillantes oficiales
de las tres FFAA, mediante un riguroso examen de selección.
6) Una vez definidas las misiones y funciones de los institutos ar-
mados, se debería discutir sobre la arquitectura de fuerza, el pen-
samiento estratégico y la doctrina militar y naval, las capacidades y
medios, el despliegue (zonas y regiones militares y navales), la inte-
ligencia y contrainteligencia, la logística y el sistema educativo militar
y naval, así como el componente humano, bajo la idea-fuerza de
calidad sobre cantidad.
7) El logro de un mayor grado de eficiencia militar a menor costo, lo
que implica eliminar lo innecesario. Dicha situación impone tres
ideas-fuerza: coherencia y credibilidad operacional en toda es-
tructura de fuerza; polivalencia de las capacidades, e interoperabi-
314 M M

lidad que —a partir de un lenguaje común para que circule la in-

formación— facilite las acciones internacionales y la cooperación.
8) La construcción de acuerdos de cooperación con el gobierno de
Estados Unidos, tanto para la especialización de funcionarios
civiles en materia de seguridad y defensa nacional, como para
coadyuvar al proceso de modernización de las FFAA, incluyendo
maniobras sobre el terreno y ejercitaciones combinadas. Tal vez
repensar un Plan Mérida de nuevo cuño, tan necesario a la luz de
la escasez de recursos financieros y materiales de México.
9) En síntesis, las FFAA, institución básica del Estado, símbolo de la
soberanía nacional, deben estar al servicio de los intereses y objetivos
nacionales que respondan a un proyecto de Nación. De esta mane-
ra, toda democracia que se precie de serlo debe contar con FFAA
modernas, flexibles, polivalentes, con alto nivel de aprestamiento
y operatividad, a la sazón instrumento coercitivo confiable, profe-
sional y al que se pueda apelar en caso necesario. Se trata de una
herramienta subordinada al poder político y cuyo desarrollo demanda-
ría políticas de Estado de largo aliento para hacer frente a amenazas a
la seguridad nacional (véase Moloeznik, 2018: 497-511).
Recapitulando: la reforma del Estado debería incluir un debate sobre
la política de defensa y el instrumento militar, y en coherencia con el
proceso de tránsito a la democracia y vigencia del Estado de Derecho,
integrar las FFAA en la discusión, con miras a su incorporación en el
proceso de democratización, rendición de cuentas y transparencia del
Estado mexicano.
En otros términos: incorporar la reforma militar en la Agenda de
Reforma del Estado. Para el arquitecto de la Bundeswehr: “Cualquiera
sea la sociedad de que se trate, el proceso de tránsito que se realice de un
régimen autoritario a otro democrático, para ser profundo y perdurable,
debe abarcar a las fuerzas armadas de esa sociedad” (Von Baudissin, 1982:
9; el subrayado es nuestro).
 D    ... 315

Bibliografía

Aguirre, E. (2018), “Analizan propuestas en seguridad”, en Reforma, re-

cuperado de <https://acortar.link/TJRnYn>.
Arrona, O. (2021), “¿Cuántos generales de 4 estrellas tiene Estados
Unidos?”, en Aleph, recuperado de https://acortar.link/Ii6tjk>.
Benítez, R. (2021), “El Sistema de Defensa en México en el siglo XXI”,
inédito.
Cintra, J. (1991), Seguridad nacional, poder nacional y desarrollo, Centro
de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), México.
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) (2021), “Recomen-
daciones por violaciones graves a los Derechos Humanos”, en CNDH
recuperado de <http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=40084>.
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) (2015), “Violencia y uso
de la fuerza”, CICR, Ginebra.
Cope, J. (1988), “The Institution and Profession of Arms”, Center for
Hemispheric Defense Studies (CHDS), Washington, D.C.
De Tocqueville, A. (1982), “Los ejércitos en los países democráticos
(1840)”, en A. de Tocqueville, y Sun Tzú, El ejército y la guerra. Dos
documentos imprescindibles, Emecé Editores, Buenos Aires.
______ (2019), La democracia en América, Fondo de Cultura Económica
(FCE), México.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (1986), “Ley Orgánica del Ejército
y Fuerza Aérea Méxicana”, 26 de diciembre, Cámara de Diputados
del H. Congreso de la Unión, México, recuperado de <http://www.
diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/169_210618.pdf>.
______ (2020a), “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada
permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera
extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria”,
11 de mayo, Secretaría de Gobernación, México, recuperado de <ht-
tps://acortar.link/p013tE>.
______ (2020b), “Programa Sectorial de Marina 2020-2024”, 3 de
julio, Secretaría de Gobernación, México, recuperado de <ht-
tps://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5596130&fe-
cha=03/07/2020#gsc.tab=0>.
Díaz, E. (1985), Estado de derecho y sociedad democrática, Taurus, Madrid.
316 M M

Donaldo, M. (2014), Atlas comparativo de la defensa en América Latina y

el Caribe, Red de Seguridad y Defensa de América Latina (Resdal),
Buenos Aires.
García, J. (2005) “Transformación de la defensa: el caso de EEUU y su
aplicación en Latinoamérica”; en Military Review, recuperado de
<https://iugm.es/wp-content/uploads/2016/07/TransfMilRev.pdf>.
______ (2010) “La profesión militar ayer y mañana”, en Revista Naval,
pp. 15-30, recuperado de <https://acortar.link/AD8fij>.
Gray, C. (2011), Hard Power and Soft Power: the Utility of Military
Force as an Instrument of Policy in the 21st Century, The Strategic
Studies Institute (SSI), recuperado de <https://www.files.ethz.ch/
isn/128690/pub1059-1.pdf>.
Guevara, Í. (2021), “Reorganización ‘pendiente’ de fuerzas armadas”, en
El Heraldo de México, recuperado de <https://acortar.link/HHswcz>.
Huntington, S. (1957), The Soldier and the State: The Theory and Politics of
Civil-Military Relations, Harvard University Press, Boston.
International Institute for Strategic Studies (2021), “Latin America and
the Caribbean”, en The Military Balance, vol. 121; núm. 1, recuperado
de <https://doi.org/10.1080/04597222.2021.1868797>.
Jácome, F. (2018), “Los militares en la política y la economía de Vene-
zuela”, en Revista Nueva Sociedad, núm. 274, pp. 119-128, recuperado
de <https://nuso.org/articulo/los-militares-en-la-politica-y-la-eco-
nomia-de-venezuela/>.
Keegan, J. (2014), Historia de la guerra, Turner, Madrid.
Knopp, G. (2009), La Wehrmacht. Un Balance, Tempus, Barcelona.
Maciel-Padilla, A. (2021), Understanding Mexico’s Security Conundrum,
Routledge, Routledge Focus, Nueva York.
Medellín, J. (2017a), “El Ejército mexicano tiene de 541 generales, de
ellos solo 5 son mujeres”, en Defensa.com, Ciudad de México, dispo-
nible en <https://www.defensa.com/mexico/ejercito-mexicano-tie-
ne-541-generales-activo-ellos-solo-cinco>.
______ (2017b), “Ascienden 120 generales y almirantes en promoción
anual en las fuerzas armadas en México”, en Defensa.com, Ciudad de
México, recuperado de <https://www.defensa.com/mexico/ascien-
den-120-generales-almirantes-promocion-anual-fuerzas>.
 D    ... 317

Moloeznik, M. (2005), “La naturaleza de un instrumento militar atí-

pico: las fuerzas armadas mexicanas”, en Revista Fuerzas Armadas y
Sociedad, año 19, núm. 1, pp. 168-212.
______ (2008), “Las Fuerzas Armadas Mexicanas: entre la atipicidad
y el mito”, en Revista Nueva Sociedad, núm. 213, disponible en <ht-
tps://www.casede.org/BibliotecaCasede/3500_1.pdf>.
______ (2018), Tratado sobre pensamiento estratégico-militar (enseñanzas
para el sistema de defensa de México), Colectivo de Análisis de la Se-
guridad en Democracia, A.C. (Casede), México, recuperado de <ht-
tps://acortar.link/KwNuA7>.
______ (2021), “Del Ejército a la Guardia Nacional”, en Animal Políti-
co, recuperado de <https://www.animalpolitico.com/seguridad-180/
del-ejercito-a-la-guardia-nacional/>.
National Guard (2021), “How We Began”, en Nationa Guard, recupe-
rado de <https://www.nationalguard.mil/About-the-Guard/How-
We-Began/>.
Padilla, S. (2021), “Las policías estatales en el proceso de militarización
de la seguridad pública en México (2007-2017)”, tesis para obtener
el grado de doctor en Ciencias Sociales con Especialidad en Sociolo-
gía Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio de México, México.
Pontón, J. (2012), “La militarización de la seguridad ciudadana: una
tendencia regional. Entrevista con Marcos Pablo Moloeznik Gruer”,
en URVIO, Revista Latinoamericana de Estudios de Seguridad, núm. 12,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) Ecuador,
pp. 143-146, recuperado de <http://revistas.flacsoandes.edu.ec/ur-
vio/article/view/143-146>.
Rattenbach, B. (1959), Sociología Militar (una contribución a su estudio),
vol. 491, Círculo Militar Argentino-Biblioteca del Oficial, Buenos
Aires.
Rees, L. (2008), “Los verdugos y las víctimas. Las páginas negras de la
historia de la Segunda Guerra Mundial”, Crítica, Barcelona.
Rodríguez, A. (2018), Granos de arena. Ideas y marco conceptual en la segu-
ridad nacional en México, contexto internacional y cambio político, Uni-
versidad Iberoamericana, México.
Rouquié, A. (1982), L’ètat militaire en Amérique latine, Éditions du Seu-
il, París.
318 M M

Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) (2020), “Programa Sectorial

de Defensa Nacional 2020-2024”, en Orden Jurídico Nacional, Mé-
xico, recuperado de <http://www.ordenjuridico.gob.mx/sectoriales.
php#gsc.tab=0>.
Smith, A. (1958), Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza
de las naciones, FCE, México.
Smith, L. (1951), American Democracy and Military Power: A Study of
Civil Control of the Military Power in the United States, University of
Chicago Press, Chicago.
Solís, M. (2017), “Fuerzas armadas, seguridad nacional, relaciones cívi-
co-militares y gobernabilidad democrática en México: 2006-2012”,
tesis para obtener el grado de doctor en Ciencias Sociales, Centro
Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades-Universidad de
Guadalajara, Guadalajara.
Stepan, A. (1988), Rethinking Military Politics: Brazil and the Southern
Cone, Princeton University Press, Nueva Jersey.
Till, G. (2007), Poder Marítimo. Una guía para el siglo XXI, Instituto de
Publicaciones Navales, Buenos Aires.
Todays Military (2022), “Programas del Cuerpo de Entrenamiento de
Oficiales de la Reserva (ROTC por sus siglas en inglés)”, en Todays
Military, recuperado de <https://www.todaysmilitary.com/es/educa-
tion-training/rotc-programs>.
Universidad de Guadalajara (2018), “Foro: Seguridad pública y dere-
chos humanos. Presentación y análisis de las plataformas electorales
de los candidatos a la Presidencia de la República”, en Universidad
de Guadalajara, recuperado de <https://acortar.link/VIj6iN>.
USAGov en español (2022), “Cómo entrar en las Fuerzas Armadas”, en
USAGov en español, recuperado de <https://www.usa.gov/espanol/en-
listarse-fuerzas-armadas>.
Velázquez, R. (2012a), “Ejército mexicano, burocratizado”, en Contra-
línea, recuperado de <https://contralinea.com.mx/ejercito-mexica-
no-burocratizado/>.
______ (2012b), “600 millones de pesos para cúpula de la Armada”, en
Contralínea, recuperado de <https://contralinea.com.mx/600-millo-
nes-de-pesos-para-cupula-de-la-armada/>.
 D    ... 319

Von Baudissin, G. (1982), “Prólogo”, en Fuerzas armadas y democracia,

Instituto Latinoamericano de Cooperación Tecnológica y Relacio-
nes Internacionales (ILCTRI) / El Cid Editor, Buenos Aires.
Wette, W. (2006), La Wehrmacht. Los crímenes del ejército alemán, Crítica,
Barcelona.

Entrevistas:
Díaz Rodríguez, Orestes Enrique (2015), Entrevista realizada en Gua-
dalajara el 13 de marzo.
 LOS EMPRESARIOS EN EL GOBIERNO
DE ANDRÉS MANUEL LÓPEZ OBRADOR.
UN BALANCE A MITAD DEL CAMINO

Anselmo Flores Andrade

Introducción

Los empresarios mexicanos constituyen un actor político, económico y

social muy heterogéneo y está agrupado en una variedad de organizacio-
nes: la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, Servicios
y Turismo (Concanaco) de 1917; la Confederación de Cámaras Indus-
triales (Concamin) de 1918; la Confederación Patronal de la República
Mexicana (Coparmex) de 1926; la Asociación de Banqueros de México
(ABM) de 1928, ahora denominada Asociación de Bancos de México;
la Cámara Nacional de la Industria de Transformación (Canacintra) de
1941; el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN) de 1962,
ahora denominado Consejo Mexicano de Negocios; el Consejo Coordi-
nador Empresarial (CCE) de 1976, y el Consejo Empresarial Mexicano
de Comercio Exterior (Comce) de 1999,1 todas ellas con intereses diver-
sos basados en su actividad, en su ubicación geográfica, en los montos de

1
También podríamos mencionar al Consejo Nacional de la Publicidad (CNP) fun-
dado en 1959 y reestructurado con el nombre de Consejo de la Comunicación en 2001
por ser el brazo especializado en medios de comunicación del sector empresarial y por
tanto dedicado a difundir el pensamiento empresarial en la sociedad (véase Sosa, 2010).

321
322 A F

su capital, en sus vínculos con el exterior; es decir: el denominado sector

privado no es un grupo homogéneo. No obstante, se puede hablar del
empresariado como un agente, tomando como referencia las expresio-
nes de los representantes de las organizaciones empresariales legalmente
reconocidas y legitimadas por el gobierno como interlocutores válidos
del sector.
El estudio de este actor político generó una amplia bibliografía en la
que se da cuenta del origen y estructura de sus organizaciones (Tirado,
2015; Puga y Tirado, 1992; Hernández, 1991; Ortiz, 2002; Briz, 2002),
de su relación con el Estado (Labastida, 1986, Pozas y Luna, 1991, Her-
nández, 1985; Arriola y Galindo, 1984), por periodos de gobierno (Alba,
1996 y 2020; Martínez, 1984; Luna, Millán y Tirado, 1985) en relación
con sucesos políticos muy significativos (Sosa, 2016; Hernández, 1986;
Tirado, 1986; Luna y Tirado, 1984), o como sujeto importante en el sis-
tema político (Luna, 1992; Millán, 1988, Tirado, 1985) o su participa-
ción en la arena político-electoral (Mizrahi, 1996; Guadarrama, 1987).
La mayoría de esta literatura surgió en la década de los ochenta para dar
cuenta de la relación entre empresarios y gobierno en los sexenios ante-
riores, pero sobre todo para explicar las transformaciones que ese actor
había sufrido desde el periodo posrevolucionario hasta la década de los
noventa. Este interés por estudiar al empresariado mexicano decayó con
la alternancia en la Presidencia de la República en el año 2000. A par-
tir de esa fecha son muy pocos los textos que abordan al empresariado
mexicano en cualquiera de sus ámbitos de participación; las excepciones
son Alba (2006, 2020) y Sosa (2010, 2016).
El papel de los empresarios y sus organizaciones se ha modifica-
do sustancialmente en los últimos años debido a los cambios del sis-
tema político (crisis del modelo neoliberal, alternancia en el gobierno,
transformación del sistema de partidos), y a causa de las modificaciones
ocurridas en el sistema internacional (crisis del discurso neoliberal, mu-
tación de la geopolítica mundial entre las grandes potencias, crisis del
sistema económico internacional). En cierto sentido, podemos afirmar
que de un periodo de alta visibilidad política y social caracterizada por
un amplio activismo del sector empresarial en distintos ámbitos de la
vida nacional —un periodo de vínculos muy estrechos y consolidados
con el gobierno y sus representantes (1988-2000)— pasamos a una eta-
 L      A... 323

pa caracterizada por un activismo velado centrado más bien en las rela-

ciones personales de los grandes empresarios con el gobierno en turno
(2000-2012). Con el gobierno de Enrique Peña Nieto no hubo des-
avenencias graves, salvo por la reforma fiscal, la cual encontró rechazo
por parte del empresariado mexicano y cierta estridencia mediática. No
obstante, al final los empresarios la consideraron un hecho consumado
y no hubo mayor problema porque contenía algunos puntos que los
beneficiaban, como la eliminación del impuesto empresarial a tasa única
(IETU). En términos generales, podemos afirmar que la relación entre
los empresarios y el gobierno de Peña Nieto fue una relación positiva
sin pronunciados altibajos (Alba, 2020). Por el contrario, desde el inicio
del periodo de gobierno actual (2018-2024) nos encontramos con un
fuerte activismo empresarial en contra de las acciones de Andrés Ma-
nuel López Obrador (AMLO), que para algunos es similar a la figura
de Luis Echeverría (1970-1976). En particular porque los empresarios,
opositores políticos y académicos han difundido la idea de que el estilo
personal de gobernar de AMLO se asemeja al de Echeverría (Zárate,
2021; Mayer-Serra, 2021), y han calificado las propuestas económicas
de López Obrador como anacrónicas (Rubio, 2021).
El cuestionamiento de los empresarios a algunas de las acciones del
gobierno de Andrés Manuel López Obrador (por ejemplo: la cancela-
ción del aeropuerto de Texcoco; la intención del gobierno de revisar la
reforma energética aprobada en el sexenio anterior; la construcción de
una refinería en Dos Bocas, y la gestión de la pandemia del covid-19) se
asemeja a la actitud asumida por los empresarios frente a la propuesta
de reforma fiscal y a la política exterior (en particular, la simpatía con el
gobierno del socialista Salvador Allende) de Luis Echeverría. En dicho
periodo se evidenció que el pacto tácito que se había establecido en el
periodo posrevolucionario entre empresarios y Estado (particularmente
la proscripción del empresariado de la política, y la idea de que, ante
cualquier medida gubernamental de carácter económico, el sector em-
presarial sería consultado) había llegado a su fin (Garrido y Puga, 1990).
En esta ruptura se conjugaron el agotamiento del modelo económico
en los años setenta con la crisis de legitimidad del régimen político evi-
denciada por el movimiento estudiantil del 68, así como el denominado
324 A F

reformismo de Echeverría y la crisis de confianza en el último año de

López Portillo (Loaeza, 1977).
El arribo de Miguel de la Madrid Hurtado a la Presidencia de la
República, y más precisamente el gobierno de Carlos Salinas de Gorta-
ri, ocasionaron que el empresariado mexicano tuviera un protagonismo
nunca antes visto debido a la importancia que le asignaba el nuevo mo-
delo económico del régimen, pero también como producto de la nue-
va alianza entre empresarios y gobierno (Hernández, 1990, Concheiro,
1996). A finales de la década de los ochenta, el modelo económico mos-
traba los siguientes rasgos característicos: la redefinición del papel del
Estado en la economía y el reconocimiento explícito de la empresa como
motor del desarrollo; la reorientación de la economía hacía el mercado
mundial; la reorganización financiera; la desregulación económica y la
desincorporación y venta de empresas estatales; la flexibilización de la
legislación sobre inversión extranjera y las reformas legales para limitar
el poder del Presidente en relación con las nacionalizaciones, y el im-
pulso a la planeación democrática con la participación activa del sector
privado (Luna, Millán, Tirado, 1985; Garrido y Puga, 1990).
Con esa nueva fisonomía en el ámbito económico, se trataba de dar
solución a las consecuencias del derroche, la irresponsabilidad y el cre-
ciente intervencionismo estatal en la economía de los gobiernos ante-
riores, que habían llevado al país a un desbordado endeudamiento y a
la devaluación de la moneda. Ante ello, los empresarios respondieron
con desinversión, fuga de capitales y un fuerte activismo que tuvo como
protagonistas al CCE y a la Coparmex en vinculación con la Iglesia, vía
su actuación en la sociedad civil; en el ámbito electoral y, sobre todo,
impulsando sus demandas corporativas y participando en la determina-
ción de las políticas públicas. En esta coyuntura, la política económica
impulsada por los dos programas del periodo, el Pacto de Solidaridad
Económica (PSE) de 1987 y su sucesor, el Pacto de Estabilidad y Cre-
cimiento (PECE), provocaron fuertes restricciones en el gasto social,
contracción salarial, desempleo y liberalización de los precios. Esta si-
tuación provocó que las vigorosas movilizaciones sociales de obreros,
campesinos y clases medias canalizaran sus humores al ámbito electoral,
trayendo como consecuencia elecciones conflictivas ( Jacobo, Luna y Ti-
rado, 1989).
 L      A... 325

En este panorama, los empresarios se constituyeron en una fuente de

apoyo importante para el gobierno de Salinas de Gortari: con un nuevo
discurso que pugnaba por la democracia, el bien común, la defensa de
la propiedad privada y el Estado subsidiario; así como con inéditas for-
mas de participación en ámbitos como la oposición partidista, grupo de
presión y con una vigorosa alianza con sectores de la derecha, los empre-
sarios mexicanos ocuparon un lugar central en la dinámica económica,
política y social nunca antes visto (Luna y Tirado, 1984). En esa época
de finales de los noventa, el contexto de crisis económica y las respuestas
generadas por el gobierno de Ernesto Zedillo marcaron el tono de la
respuesta empresarial.
En el año 2000, con la llegada a la Presidencia de la República de Vi-
cente Fox, quien tenía antecedentes en el ámbito empresarial, hicieron
pensar a muchos que los empresarios tendrían al fin un gobierno hecho
a modo; pero no sucedió así. Los saldos de la transición democrática, la
distribución del poder político en el Congreso y la creciente internacio-
nalización de la economía, incidieron en la relación de los empresarios
con el gobierno de Vicente Fox y con el de Felipe Calderón, su sucesor
como titular del Poder Ejecutivo Federal (Alba, 2020); si bien esta re-
lación no fue armoniosa, tampoco existieron confrontaciones significa-
tivas. El origen partidista de los presidentes Fox y Calderón, sus pro-
puestas económicas y los vínculos que mantuvieron de manera informal
con algunos prominentes empresarios, contribuyeron a que en los dos
gobiernos panistas el agua no desbordara los cauces tradicionales.
Desde que Andrés Manuel López Obrador anunció que participaría
como candidato en la elección presidencial de 2018, la reacción gene-
ral fue de rechazo. Los grandes empresarios mexicanos con derecho de
picaporte en los tres últimos gobiernos, como Carlos Slim (Grupo Car-
so), Rogelio Zambrano (presidente de Cemex), Alberto Baillères (Grupo
Bal), Germán Larrea (Grupo México), Claudio X. González (Kimberly
Clark), veían amenazado ese privilegio con un posible triunfo de López
Obrador; por ello, de manera individual y a través de sus organizacio-
nes, los empresarios financiaron, promovieron y estimularon una am-
plia campaña mediática sistemática en contra del López Obrador. Los
mensajes difundidos por el sector empresarial señalaban que el proyecto
político de Andrés Manuel López Obrador no era el adecuado para el
326 A F

país y lo calificaban de populista, mesiánico, autoritario, por lo que si

ganaba las elecciones podrían perderse empleos, habría devaluación y se
generaría una profunda crisis económica.
Los temas y ámbitos de conflicto entre los empresarios y AMLO en
estos tres años de gobierno son muchos y diversos; cada uno de ellos
amerita una investigación propia y de mayor profundidad. En este es-
crito, por motivos de espacio, sólo abordaremos de manera muy esque-
mática la reacción empresarial2 frente a cuatros asuntos que marcaron la
relación de los empresarios y el gobierno: 1) la campaña presidencial de
2018; 2) la cancelación de la construcción del Nuevo Aeropuerto Inter-
nacional de México (NAIM); 3) la actitud de los empresarios frente a la
respuesta del gobierno a la pandemia del covid-19, y 4) la participación
de los empresarios en el proceso electoral del 2021. Este capítulo está di-
vidido en cuatro apartados, uno para cada acontecimiento mencionado.

La campaña electoral de 2018 y los empresarios

Durante su campaña electoral, Andrés Manuel López Obrador generó

temor lo mismo en los empresarios que en la clase política, debido a que
ofreció llevar a cabo una cuarta transformación del país semejante, en
su opinión, a la Independencia (1810-1821), la Reforma (1858-1861)
y la Revolución mexicana (1910-1917). Es decir, ofrecía un periodo
fundacional que modificaría el panorama político y económico hasta
entonces conocido. Por ello, los empresarios estaban dispuestos a actuar

2
En este texto, al referirnos a los empresarios o a la reacción empresarial nos esta-
mos remitiendo al Consejo Coordinador Empresarial (CCE), la Confederación Patronal
de la República Mexicana (Coparmex) y algunos representantes del Consejo Mexicano
de Negocios (CMN). El primero, porque aún es considerado la cúpula de los empresa-
rios mexicanos, vocero y representante de los empresarios y sobre todo interlocutor
reconocido por el gobierno. El segundo, la Coparmex, porque desde su nacimiento se
ha caracterizado por ser beligerante frente a las acciones del gobierno en turno, y en
este periodo no es la excepción. Finalmente, en relación al CMN, los pronunciamientos
de Alberto Baillères (del Grupo Bal) y Claudio X. González (Kimberly Clark), entre
otros, pertenecientes a esta selecta organización empresarial, mostraron una activa y
visible actividad durante estos tres años de gobierno de AMLO.
 L      A... 327

de la manera más vehemente posible, dada la amenaza que representaba

para ellos López Obrador, a quien denominaban populista, autoritario
y atado al pasado.
La relación tensa de los empresarios con Andrés Manuel López
Obrador durante estos años no es nueva, la desavenencia viene de años
atrás. Como se sabe, durante la elección presidencial de 2006 un gru-
po importante de empresarios, tanto en lo individual como a través de
ciertas organizaciones, como el CCE y la Coparmex, participaron activa-
mente en la campaña electoral para evitar que López Obrador, candida-
to de la Coalición por el Bien de Todos, integrada por el Partido de la
Revolución Democrática (PRD), Partido del Trabajo (PT) y Convergen-
cia, ganara las elecciones; situación que se volvió a repetir en la elección
presidencial de 2012, en donde poderosos e influyentes empresarios del
país hicieron todo lo posible para que López Obrador, candidato de la
coalición Movimiento Progresista, integrada por los partidos PRD, PT y
Movimiento Ciudadano (MC), no ganara las elecciones de ese año. En
ambas ocasiones, las campañas negativas financiadas e impulsadas por
los empresarios en contra de Andrés Manuel López Obrador influyeron
en un sector de la población y contribuyeron a generalizar una imagen
negativa de AMLO.
En la elección presidencial de 2018 las cosas no tenían por qué ser
diferentes. Las propuestas de gobierno de López Obrador no eran de
las preferencias del empresariado, en particular las declaraciones sobre
anular la reforma energética, cancelar la construcción del nuevo aero-
puerto de la Ciudad de México y derogar la reforma educativa aprobada
durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Asimismo, los adjetivos
que AMLO encajó a un grupo influyente de empresarios, como Alberto
Baillères, Germán Larrea, Eduardo Tricio, Alejandro Ramírez y Clau-
dio X. González, acusándolos de pertenecer a “la mafia del poder” y de
que eran “traficantes de influencias”, generó rechazo y molestia, por lo
que nuevamente un grupo de prominentes empresarios elaboraron una
estrategia concertada a través de los medios de comunicación para hacer
campaña en contra del candidato de la coalición Juntos Haremos His-
toria, integrada por los partidos Movimiento Regeneración Nacional
(Morena), PT y Partido Encuentro Social (PES).
328 A F

Ejemplos de ello son los desplegados “Trabajamos por México” y

“Así no”, emitidos por el Consejo Mexicano de Negocios (CMN) y el
CCE, respectivamente, en mayo de 2018. El primero motivado por las
declaraciones de López Obrador en el sentido de que, según él, Ricardo
Anaya, candidato de la coalición Por México al Frente, integrada por
los partidos PAN, PRD y Movimiento Ciudadano, se había reunido con
los empresarios para pedirles que solicitaran al presidente Enrique Peña
Nieto apoyar su candidatura y, de esa forma, formar una alianza en su
contra. En el desplegado, el CMN rechazaba las “expresiones injuriosas y
calumniosas” de López Obrador.
El segundo desplegado, el del CCE, era en respuesta a los ataques y
descalificaciones vertidos por López Obrador en contra de los empre-
sarios; y aprovecharon la ocasión para afirmar que ellos eran parte de la
solución y no de los problemas del país; y sentenciaron: “Las condicio-
nes de confianza y certeza jurídica son fundamentales para preservar y
promover el ahorro, la inversión, el crecimiento económico y el empleo.
La confianza se cultiva. No se dicta ni se obliga” (Redacción El Finan-
ciero, 2018).
No obstante, una de las acciones más conocidas de la intervención y
estrategia concertada de los empresarios en el proceso electoral de 2018,
fue una serie de cartas que prominentes empresarios enviaron a sus em-
pleados para sugerirles votar en contra de la opción populista que repre-
sentaba Andrés Manuel López Obrador, así como una serie de videos
difundidos en Youtube con la misma intención. En cuanto a lo primero,
podemos mencionar a empresarios como Germán Larrea (presidente
del Grupo México, que es una compañía de producción en cobre, trans-
porte e infraestructura); Alberto Baillères (presidente del Grupo Bal,
un conglomerado de empresas que pertenecen a diferentes ramas, como
operaciones comerciales, operaciones industriales y servicios financie-
ros-como GNP Seguros, Profuturo, Médica Móvil, Valores Mexicanos
Casa de Bolsa, Palacio de Hierro); Andrés Conesa, director general
de Aeroméxico; Eloy Vallina (presidente de Grupo Chihuahua, que
participa en empresas de diferentes sectores económicos, como Accel
Logística); Héctor Hernández Pons Torres, director general de Grupo
Herdez, quienes difundieron cartas entre sus empleados, colaboradores
y accionistas para sugerirles “votar con inteligencia” y evitar un gobierno
 L      A... 329

populista que llevaría al país por el mismo camino de Venezuela, pro-

nosticando que si “se llegara a imponer en México, se desincentivarían
las inversiones afectando gravemente los empleos y a la economía, se
devaluaría nuestra moneda y se provocaría fuertes alzas de precios en
productos y servicios” (Montalvo, 2018).
En relación con lo segundo, los videos difundidos para criticar las
propuestas de López Obrador estuvieron a cargo de los empresarios José
Antonio Fernández Carbajal, presidente del Consejo de Administración
de Fomento Económico Mexicano Femsa (de la que forman parte las
tiendas OXXO y estaciones de servicio OXXO Gas, y es el embotellador
de Coca-Cola Company); Sergio Argüelles González, presidente del
grupo FINSA (empresa proveedora de insumos industriales y uno de los
mayores desarrolladores de parques industriales); José Ramón Elizon-
do, presidente del Grupo Vasconia (grupo industrial conocido por los
utensilios de cocina, pero que también cuenta con división de productos
industriales [ALMEXA], que es empresa líder en la producción de alumi-
nios planos en Latinoamérica).
Un mes antes de las elecciones, López Obrador se reunió con el
Consejo Mexicano de Negocios. A dicha reunión acudieron Germán
Larrea, presidente de Grupo México; Claudio X. González Guajardo,
fundador de Mexicanos Primero; Carlos Slim Domit; Valentín Díez
Morodo, del Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, In-
versión y Tecnología, y Emilio Azacárraga, presidente del Consejo de
Administración de Grupo Televisa, entre otros, para limar asperezas.
Esta reunión se llevó a cabo, probablemente, por el previsible triunfo de
López Obrador en las elecciones de 2018; de acuerdo con una encues-
ta patrocinada por Coparmex y realizada por la empresa Berumen por
esas fechas, y en la que se señalaba que Andrés Manuel López Obrador
contaba con el 41 % de la intención de votos frente al 13.6 % de José An-
tonio Meade (candidato de la coalición conformada por el PRI / Partido
Verde Ecologista de México [PVEM] / Partido Nueva Alianza [Panal]) y
al 21.0 % de Ricardo Anaya, de la coalición integrada por PAN/PRD/MC)
(Coparmex, 2018); situación que la mayoría de las encuestas confirma-
ban, aunque con una disparidad en la ventaja de López Obrador sobre
los demás contendientes (Expansión política, 2018).
330 A F

Los empresarios ante el gobierno de la Cuarta Transformación

Durante los días (y semanas) siguientes a su triunfo electoral, Andrés

Manuel López Obrador se reunió con el CCE, el Grupo Monterrey
(integrado por Rogelio Zambrano, de Cemex; Enrique Zambrano, de
Proeza; Armando Garza Sada, del Grupo Alfa; Federico Toussaint, de
Grupo Lamosa; Eduardo Garza, de Frisa; Adrián Sada, de Grupo Vitro
y Juan González, de Maseca), además del poderoso CMN, integrado por
los 50 empresarios más poderosos del país, entre quienes figuran Carlos
Slim, de Grupo Carso; María Asunción Aramburuzabala, de Tresalia
Capital; Claudio X. González Laporte; de Kimberly Clark; Valentín
Díez Morodo, del Grupo Modelo; José Antonio Fernández, de Femsa,
y Emilio Azcárraga Jean, de Televisa, con la finalidad de reafirmar el
mantenimiento del clima de comunicación entre empresarios y gobier-
no. En particular, López Obrador tranquilizó a los empresarios ante el
hecho de que la coalición ganadora en las elecciones contaría con una
amplia mayoría en el Congreso mexicano; les propuso generar mesas de
trabajo periódicas, e invitó a los empresarios a invertir en los proyectos
que tenía su gobierno para incentivar el desarrollo y crecimiento del sur
del país.
A partir de este momento se abría un breve periodo de luna de miel
caracterizada por mensajes de confianza y cordialidad, pero que una vez
pasada la euforia del triunfo electoral y con la revisión de asuntos con-
cretos de interés para el empresariado mexicano (como la construcción
del nuevo aeropuerto), resurgieron las interpelaciones entre el presidente
Andrés Manuel López Obrador y los empresarios. No obstante, existie-
ron tres factores que, durante ese periodo, coadyuvaron a que los empre-
sarios mantuvieran la serenidad y cierta confianza en el nuevo gobierno:
1) la presencia de Alfonso Romo como futuro jefe de la Oficina de la
Presidencia y enlace presidencial con el sector empresarial;3 2) la afirma-

3
Alfonso Romo era un exitoso empresario originario de Monterrey, Nuevo León;
presidente del Grupo Plenus con actividades en los sectores de agrobiotecnología, bio-
logía sintética, educación y bienes raíces; además, dirigía la casa de bolsa independiente
más grande de México (Vector). En la década de los ochenta fue presidente de la afa-
mada tabacalera La Moderna.
 L      A... 331

ción de López Obrador de que su gobierno mantendría una disciplina

fiscal estricta para no incrementar el déficit fiscal y, por tanto, mantener
las finanzas públicas sanas, y 3) el respeto a la autonomía del Banco
de México. Todos estos factores mantuvieron tranquilo al empresariado
mexicano. Por el contrario, las causas de disgusto e inconformidad de
los empresarios giraron en torno a la cancelación de la construcción del
nuevo aeropuerto de la Ciudad de México y a la revisión de la reforma
energética.
En efecto, el tema del nuevo aeropuerto de la Ciudad de México
gravitó desde el inició de la campaña electoral de 2018 y se mantuvo
hasta que se tomó la decisión final al respecto. La actitud ambigua que
mantuvo López Obrador respecto a este tema durante la campaña elec-
toral (primero que no se iba a cancelar, después que se iban a revisar
los contratos, en otra ocasión que, en caso de ganar, dialogaría con los
interesados antes de tomar una decisión, e incluso que habría una licita-
ción para concesionar la construcción del aeropuerto) generó fricciones
con los empresarios, como lo ejemplifica la cancelación de un foro, en
abril de 2018, para abordar ese tema y las declaraciones que externó el
presidente del CCE:
Lo que hemos observado es que cuando no están de acuerdo con él (AMLO),
descalifica a las personas y eso nos preocupa porque hemos ofrecido diálo-
go y análisis [...]. México necesita propuestas fundamentadas, no discursos
vacíos que apelan a la demagogia, clientelismo y corporativismo. Nuestro
principal objetivo es impulsar la participación ciudadana para que la re-
flexión lleve a los mexicanos a realizar un voto informado y razonado el 1
de julio (González, 2018).

A pesar de que tras el triunfo de López Obrador en la elección pre-

sidencial de 2018 los empresarios manifestaron que trabajarían juntos
para lograr el crecimiento económico del país y que eran optimistas con
la llegada del nuevo gobierno, muy pronto expresaron su inconformidad
e incertidumbre debido a la postura del gobierno en torno a la cancela-
ción del nuevo aeropuerto y de la reforma energética. Respecto al pri-
mer tema, dos meses después de su triunfo electoral, AMLO se reunión
con el CMN para dialogar sobre las propuestas del gobierno sobre cómo
lograr el crecimiento económico del país, el combate a la corrupción, la
332 A F

inseguridad y; por supuesto, la construcción del nuevo aeropuerto inter-

nacional de la Ciudad de México. En esa reunión, el presidente electo
informó que había tres opciones: 1) continuar con la construcción del
aeropuerto en Texcoco; 2) concesionarlo, y 3) construir otro en Santa
Lucía. El interlocutor gubernamental con los empresarios para decidir
cuál opción sería la definitiva fue el Secretario de Comunicaciones y
Transportes, Javier Jiménez Espriú. Las posiciones eran encontradas.
Por un lado, el gobierno deseaba cancelar el aeropuerto en construcción;
por el otro, los empresarios se mantenían firmes en defender la conti-
nuidad de la construcción del aeropuerto en Texcoco.
En este contexto, Andrés Manuel López Obrador tomó la decisión
de realizar una consulta ciudadana para decidir si continuaba la cons-
trucción del nuevo aeropuerto de Texcoco o se cancelaba. Decisión a la
que se opusieron los empresarios, argumentando que con ello se gene-
raría incertidumbre y de que se estaría enviando a los inversionistas y a
la ciudadanía el mensaje de que en el país no se respetaba el Estado de
derecho.
En la denominada Consulta Nacional Nuevo Aeropuerto, realizada
entre el 25 y 28 de octubre de 2018, la opción que obtuvo más respaldo
fue la de la construcción de dos nuevas pistas en Santa Lucía (69.75 %);
mientras que la opción de continuar con la construcción del nuevo ae-
ropuerto en Texcoco obtuvo 29 %. Como es natural, la reacción del sec-
tor empresarial del país no se hizo esperar. El presidente del CCE, Juan
Pablo Castañón, afirmó que la consulta se realizó fuera del marco legal
y sin garantías de imparcialidad, neutralidad y representatividad, por lo
que no podía ser fundamento para revertir una decisión de Estado que
había sido estudiada por 20 años (El Heraldo de México, 2018). Por su
parte, el presidente de la Coparmex, Gustavo de Hoyos, señaló que ellos
no le reconocían a la consulta realizada por el gobierno validez legal,
ni legitimidad ni validez estadística; y afirmó que López Obrador “les
‘mintió’ al asegurar que la consulta se apegaría a la ley”, lo cual en su opi-
nión no fue así, por lo que realizarían acciones legales (Administrador
Regeneración, 2018). Sin embargo, a pesar del malestar expresado, éste
fue desarticulado por AMLO y su equipo de negociación (Carlos Urzúa,
previsto como secretario de Hacienda; Javier Jiménez Espriú, previsto
como secretario de Comunicaciones y Transporte, y Alfonso Romo, po-
 L      A... 333

sible jefe de la Oficina de la Presidencia). Una vez conocido el resultado

de la consulta, iniciaron una mesa de negociaciones con los empresarios
afectados por la cancelación de la construcción del NAIM.
Evidentemente, antes de la consulta y ya previendo el resultado,
López Obrador había tenido acercamientos con los más importantes
contratistas del nuevo aeropuerto de Texcoco, como Carlos Slim, Jeró-
nimo Gerard y Olegario Vázquez; de ahí que, a pesar del resultado de
la consulta, los empresarios y López Obrador pudieron encontrar vías
alternas de solución para no tener un enfrentamiento legal y político
de consecuencias funestas para el país. Una de las vías que se dieron
a conocer y posibilitó el entendimiento más que la confrontación, fue
la invitación de AMLO a los empresarios afectados a participar en las
licitaciones para construir las dos pistas del aeropuerto en Santa Lucía,
además de mejorar el funcionamiento de dos terminales del aeropuerto
Benito Juárez. La respuesta vino del CCE, el cual, a través de su presi-
dente, manifestó que el desacuerdo con el gobierno electo no significaba
que dejarían de colaborar con él. Incluso días después de conocer los re-
sultados de la consulta, y tras una reunión de los empresarios con López
Obrador, la mayoría desistió de interponer demandas judiciales por la
cancelación del NAIM (Ramírez, 2018).
El otro tema que generó incertidumbre en los empresarios fue la in-
tención de López Obrador de revisar la reforma energética aprobada en
2013-2014. En este asunto, al igual que con la construcción del nuevo
aeropuerto, AMLO fue ambiguo. Desde su campaña electoral de 2018,
López Obrador había asegurado que, de ganar la elección presidencial,
iniciaría un proceso para modificar las leyes de la reforma energética,
debido a que, en su opinión, varias de las licitaciones y los contratos de-
rivados de ellas estaban “manchados de corrupción” (Forbes Staff, 2018).
Incluso, en su discurso de toma de protesta como presidente de México,
afirmó:
Nada ha dañado más a México que la deshonestidad de los gobernantes y
de la pequeña minoría que ha lucrado con el influyentismo. Esa es la causa
principal de la desigualdad económica y social [...] por ejemplo, la reforma
energética, que nos dijeron que vendría a salvarnos sólo ha significado la
334 A F

caída en la producción de petróleo y el aumento desmedido en los precios

de las gasolinas, el gas y la electricidad (López, 2018).

En consecuencia, a finales de 2018, el equipo de López Obrador

anunció que se suspenderían las subastas petroleras, y que había iniciado
la revisión de algunos contratos, en particular del consorcio formado
por Premier Oil PLC, Talos Energy y Sierra Oil & Gas, el cual ganó
dos contratos de exploración y extracción en aguas del golfo de México
en 2015 (Forbes Staff, 2018). Una serie de reuniones llevadas a cabo en
los meses siguientes entre López Obrador y su equipo (Rocío Nahle,
secretaria de Energía, y Octavio Romero, director general de Pemex)
con empresarios del sector petrolero, como Alberto de la Fuente (di-
rector general de Shell México), Luis Vázquez Sentíes (presidente del
grupo Diavaz), Mónica Boe (directora general en México de la petrolera
noruega Statoil), Dionisio Garza (del consorcio Jaguar, Exploración y
Producción), contribuyeron a que la inconformidad de los empresarios
de ese ramo se mantuviera en los márgenes marcados por el gobierno de
López Obrador; por ello, a mediados de 2019 señaló que se respetarían
los contratos realizados tras la reforma energética; y posteriormente, en
julio del 2020, afirmó que su gobierno no tenía intención de promover
cambios a la reforma energética de Peña Nieto debido a que tenía el
compromiso de que en sus primeros tres años de gobierno no haría re-
formas legales en la materia, “por lo que se mantiene vigente las rondas
petroleras y los contratos derivados de la misma” (Urrieta y Muñoz,
2020). Un desdecirse y una habilidad para decir ambigüedades que, para
esas fechas, era ya un rasgo típico de López Obrador.

Los empresarios en el contexto de la pandemia del covid-19

El primer caso por enfermedad del covid-19 en México se dio a cono-

cer el 28 febrero de 2020, y el 19 de marzo el Consejo de Salubridad
General reconoció la pandemia de enfermedad por el virus SARS-CoV2
(covid-19) como una enfermedad grave de atención prioritaria. Ante
este hecho, la Secretaría de Salud se encargó de coordinar con las insti-
tuciones del sector salud y con los gobiernos de los estados de la repúbli-
 L      A... 335

ca, programas y campañas para la prevención y el control del covid-19.

Desde el inicio de la emergencia sanitaria por covid-19, los empresarios
demandaron responsabilidad y liderazgo en el manejo de la pandemia
por parte del presidente de la República, y manifestaron su desacuerdo
con las medidas tomadas por el gobierno federal. El CCE, por ejemplo,
solicitó al gobierno claridad y certeza en las decisiones gubernamenta-
les, esto con relación a un decreto regulatorio emitido por el gobierno
federal que, en opinión de esa organización empresarial, no definía con
exactitud las actividades esenciales que podían continuar sus actividades
durante las fases de la pandemia. La Coparmex fue más contestaria al
señalar que AMLO no tenía una visión clara para afrontar la pandemia
y, por ello, en el gobierno existía una “notoria falta de estrategia y de
propuestas eficaces” (EFE, 2020).
Ante esta situación, el CCE dio a conocer una propuesta de medidas
económicas, fiscales y administrativas para enfrentar la pandemia del
coronavirus. En particular: mantener la inversión; apoyar a la peque-
ña y mediana empresa, y conservar los empleos. Además sugerían lo
siguiente: diseñar un programa para los próximos nueve días; medidas
diferenciadas por mes y por circunstancias; ayudar a empresas solventes
para que la falta de liquidez no las haga caer en la insolvencia en los
próximos 90 días; establecer con fondos públicos un programa de apro-
ximadamente 100 000 millones de pesos para que la banca de desarrollo
garantice créditos a través de la banca privada con enfoque particular
a Pequeñas y medianas empresas (Pymes) con problemas de liquidez,
para conservar empleos y sufragar la nómina; en los sectores críticos
(aviación, hotelería, restaurantes) diferir el pago del 100 % de las contri-
buciones a la seguridad social, sin condonación; diferimiento de pagos
de impuestos de las empresas hasta 90 días sin cargo de intereses; y
suspensión temporal de pagos provisionales de Impuesto Sobre la Renta
(ISR) (propio y retenido por sueldos) (Salazar, 2020). La respuesta del
presidente López Obrador fue severa: “Así era antes, no pagaban los
de arriba y utilizaban de excusa la crisis. El no pago de impuestos se
justificaba con el supuesto crecimiento económico, pero ¿qué sucedió
durante el periodo neoliberal? No hubo pago de impuestos y no hubo
crecimiento” (Beauregard y Martín, 2020).
336 A F

En este periodo las relaciones entre empresarios y el presidente de la

República estaban en los niveles más bajos de entendimiento hasta ese
momento. Un factor que había incidido en esa relación tensa entre em-
presarios y López Obrador lo constituyó la cancelación de la construc-
ción de una planta cervecera de Constellation Brands, en Mexicali, Baja
California, en marzo de ese año. En esa ocasión se repitió, guardando
las proporciones debidas, el mismo procedimiento que con la cancela-
ción del NAIM; es decir, una consulta popular decidió el destino de ese
importante proyecto en el norte del país (de 1 500 millones de dólares),
lo que motivó fuertes reclamos por parte de los empresarios mexicanos.
Por ejemplo, Coparmex manifestó
Que el gobierno decidió implementar y validar una consulta ilegal, “no re-
presentativa y sin reglas”, en la que participaron sólo 4.58 % de la lista no-
minal de electores de Mexicali. “Un puñado de personas no puede decidir
el futuro de una inversión de miles de millones de dólares. De lo contrario
seguiremos cayendo en los índices de confianza de inversión extranjera di-
recta” (Redacción La Jornada, 2020).

Ante esta situación, el presidente López Obrador simplemente seña-

ló que se respetaría el resultado de la consulta: “Fueron los ciudadanos
de Mexicali los que decidieron y se va a cumplir su voluntad. Ya es un
mandato”.4
La respuesta del gobierno federal a los reclamos empresariales por
apoyos fiscales (en particular los empresarios de los sectores manufac-
tureros, de la construcción, comercial y de servicios no financieros) y al
previsible escenario de una caída importante del PIB (en torno al 5 %),
no fue la que todos esperaban. El presidente López Obrador, en estricto
apego a su ortodoxia económica, rechazó contraer deuda pública para

4
Y abundó: “Aquí en Mexicali algunos a lo mejor no están conformes, otros sí,
pero aquí se decidió que la gente, los ciudadanos, iban a tener la última palabra para la
operación de la cervecera, y no hay que tener miedo al pueblo […]. Hay que estar con-
sultando, a mandar obedeciendo al pueblo, algunos se extrañaron: ¿cómo una consulta?
Pues no saben o pensaban que éramos iguales […]. AMLO asegura que se cumplirá con
el resultado de la consulta sobre planta de Constellation Brands en Mexicali” (Notimex
y Reuters, 2020).
 L      A... 337

sustentar algunas de las medidas sugeridas por los empresarios. En cam-

bio, se comprometió a aumentar la inversión pública y a crear empleos
(dos millones en nueve meses); en particular, señaló que se otorgarían
créditos a pequeñas empresas, a trabajadores informales, y que se aten-
dería prioritariamente a los más pobres (por lo que anunció que se ade-
lantaría cuatro meses el pago de la pensión para adultos mayores y niños
pobres con discapacidad); además se comprometió a que no habría au-
mento de impuestos ni gasolinazos. Finalmente, señaló que su gobierno
obtendría recursos de los ahorros del Fondo de Estabilización de los
Ingresos Presupuestarios y de los fideicomisos, pero sobre todo de una
mayor austeridad republicana —se eliminarán los aguinaldos de altos
funcionarios públicos; se reducirían el gasto en publicidad del gobierno,
la partida de viáticos, los gastos de operación— y a través de rifas o
subastas de la enajenación de bienes de la delincuencia. En palabras del
presidente López Obrador: “La fórmula que estamos aplicando para re-
montar la crisis transitoria, repito, es la suma de tres elementos básicos:
mayor inversión pública para el desarrollo económico y social; empleo
pleno y honestidad y austeridad republicana” (López, 2020).
Evidentemente, al sector empresarial no lo complacieron ni el dis-
curso ni las propuestas económicas del presidente López Obrador. El
CCE y Coparmex las calificaron de decepcionantes e incompletas, de-
bido a que no presentaban apoyos a la planta productiva del país, por
lo que “se corre el riesgo de tener un sexenio perdido” (Saldaña et al.,
2020). Ante esta reacción, el presidente de la República acusó a algunas
grandes empresas de despedir a trabajadores (346 000 entre mediados
de marzo y la primera semana de abril), por lo que las conminó a ser
solidarias en el contexto de la emergencia sanitaria; y en un tono más
enérgico amenazó a las empresas que debían impuestos (un total de 15
empresas, por un monto de 50 000 millones de pesos) con proceder ju-
dicialmente si no liquidaban sus adeudos con la Secretaría de Hacienda
(Morales y Villa, 2020). La respuesta de los empresarios fue que no to-
das las grandes empresas cuentan con rentas o privilegios especiales; por
el contrario, comentaron que muchas de ellas enfrentarán problemas de
solvencia durante el periodo de la emergencia sanitaria, por lo que, si no
recibían facilidades fiscales o en el pago de la seguridad social, se verían
obligadas a despedir a trabajadores. Y añadieron:
338 A F

En un entorno como éste, esperar que la recaudación se incremente y al

mismo tiempo se puedan crear 2 millones de empleos en los próximos nue-
ve meses, como lo aseveran las autoridades, es improbable. De hecho, se
anticipa un escenario a la inversa, en el que la recaudación se contraiga
sustancialmente y se pierdan quizá más de un millón de puestos de trabajo
(LPO, 2020).

Ante este diálogo de sordos, los empresarios buscaron alternativas

para modificar el statu quo imperante. Es decir, para evitar un choque
frontal con el gobierno, los dirigentes empresariales se volcaron a apo-
yar, financiar o a sugerir la conformación de un bloque opositor en las
elecciones intermedias de 2021 con el propósito de ganar espacios en el
Congreso y de ese modo restarle poder al presidente López Obrador.

Los empresarios y las elecciones intermedias de 2021

A finales de mayo de 2020 se dio a conocer la existencia de un Frente

Nacional Anti-AMLO, mejor conocido como Frena, integrado por al-
rededor de 67 miembros, cuyas cabezas más visibles fueron Gilberto
Lozano, miembro del consejo de administración de Femsa, y Pedro Luis
Martín Bringas, miembro del directorio de Soriana; como integrantes
de Frena también figuraban populares comunicadores, como Pedro Fe-
rris Hijar y Rafael Loret de Mola. El propósito de esa organización era
provocar la renuncia de AMLO; así, mediante una acción concertada de
difusión de mensajes en contra del gobierno y del presidente López
Obrador a través de las redes sociales y de la organización de carava-
nas de automóviles en distintas ciudades del país, se pretendía generar
una amplia movilización social para exigir la dimisión de López Obra-
dor debido a que, de acuerdo con los dirigentes de Frena, se pretendía
implantar el comunismo en el país al estilo de Cuba o Venezuela.5 A

5
Véase Padilla (2020), Frente Nacional Anti-AMLO (FRENA) realizó también una
serie de acciones para “presionar” la dimisión de AMLO como bloquear algunas avenidas
de la Ciudad de México, convocar a un paro económico nacional y a solicitar boicots
de pago de impuestos; finalmente realizó un plantón en el zócalo de la capital del país.
 L      A... 339

pesar de que esta organización se declaraba ciudadana y que nadie la

financiaba, con el tiempo se supo que algunos empresarios y políticos
de derecha financiaban a esa organización. Días después, el presidente
López Obrador dio a conocer la existencia de un documento en el que
se hablaba de un plan denominado “Rescatemos a México”, impulsado
por un Bloque Opositor Amplio (BOA) en el que figuraban diversos
actores (del sector empresarial, la comunicación, la academia, y políticos
de diversos partidos) que tenían como denominador común el rechazo
al gobierno de la Cuarta Transformación, y en particular la antipatía
hacia López Obrador. Los mencionados rechazaron tajantemente tanto
su participación como la existencia de ese BOA. Incluso, el ex candidato
presidencial, Gabriel Quadri, a través de sus redes sociales, realizó un
llamado a todas las figuras de izquierda y derecha del país para unirse
contra AMLO.
Igualmente, por esas fechas se dio a conocer la existencia de un gru-
po denominado Sí por México, integrado, según sus organizadores, por
400 organizaciones (como Mexicanos contra la Corrupción e Impuni-
dad, Coparmex de varias entidades de la república, la Unión de Padres
de Familia, México Unido contra la Delincuencia, la Cámara Mexica-
na de la Industria de la Construcción) e impulsada, entre otros, por el
empresario Claudio X. González y Gustavo de Hoyos, presidente de
Coparmex. A diferencia de Frena, Sí por México planteaba una agenda
con el propósito de que los partidos políticos la hicieran suya con mi-
ras a las elecciones intermedias de 2021.6 A este movimiento en contra
del gobierno de López Obrador se adhirieron el PAN, el PRI y el PRD.
Los presidentes nacionales de esos partidos, Marko Cortés, Alejandro
Moreno y Jesús Zambrano, respectivamente, señalaron que, con el pro-
pósito de ganar la mayoría en el Congreso en las elecciones de 2021,
no sólo formarían una alianza electoral; también ofrecerían candida-

Ninguno de ellos rebasó la estridencia del anuncio.

6
La agenda propuesta se centraba en seis ejes: 1) una democracia plena; 2) seguri-
dad, combate a la corrupción y acceso a la justicia para todos; 3) crecimiento económico
sostenible con combate a la pobreza y la desigualdad; 4) salud y educación universal con
calidad; 5) equidad de género y combate eficaz a cualquier tipo de violencia contra las
mujeres y 6) un medio ambiente sano y sustentable (Badillo, 2020).
340 A F

turas a diputados, senadores, presidentes municipales y gobernadores

a empresarios (Hernández, 2020). En consecuencia, se dio a conocer
que los gobernadores de Jalisco, Nuevo León, Chihuahua, Guanajuato,
Tamaulipas, Coahuila, Aguascalientes, Michoacán, Durango y Colima
trabajaban en una estrategia conjunta para apoyar a candidatos mejor
posicionados en al menos 100 distritos electorales estratégicos. Los em-
presarios apoyarían dicho esfuerzo con financiamiento a las campañas
electorales en esos estados (García, 2020).
Así, en una amplia e inédita conjunción de los partidos PAN, PRI y
PRD junto a un variopinto conglomerado de personalidades y organi-
zaciones de derecha aglutinadas en Va por México, coalición de fuerzas
políticas y sociales contrarias al gobierno de López Obrador, canali-
zaron todos sus esfuerzos por arrebatarle al partido del presidente los
escaños en el Congreso mexicano en las elecciones federales de 2021 (en
donde se elegirían 500 diputados, 15 gubernaturas, y varios congresos y
ayuntamientos locales, entre ellos el de la Ciudad de México). En este
proceso se observó un fuerte activismo empresarial encabezado por los
empresarios Gustavo de Hoyos (vinculado a la Coparmex) y Claudio
X. González (vinculado a las organizaciones Mexicanos contra la Co-
rrupción e Impunidad; Instituto para la Competitividad y con nexos en
diversas organizaciones no gubernamentales [ONG], varias de las cuales
financia). Una de las acciones promovidas por ellos consistió en patro-
cinar una serie de campañas con el propósito de “orientar” el voto de los
empleados de sus empresas (Redacción Sin Embargo, 2021), así como
la publicación de un desplegado titulado Manifiesto por la República, la
democracia y las libertades, firmado por más de 400 personalidades (his-
toriadores, escritores, politólogos, intelectuales, académicos y empresa-
rios) solicitando a la población votar en contra de Morena (Expansión
Política, 2021). Este activismo empresarial, en palabras del presidente
de la Coparmex, José Medina Mora Icaza, consistió en la promoción
del voto libre y razonado, la organización de debates, el despliegue de
observadores electorales y la divulgación del contenido del Manifiesto
por la República (Tapia, 2021).
El resultado de las elecciones de julio 5 de 2021 —el partido del
presidente ganó 11 de las 15 gubernaturas en juego y 198 diputaciones,
 L      A... 341

frente a 144 conseguidas por el PAN, 71 del PRI y 14 del PRD—7 disgustó
a los empresarios, pues no consiguieron arrebatarle la mayoría al partido
del presidente para con ello impedirle que, de manera unilateral, confec-
cionara y aprobara el presupuesto para sus programas sociales. A pesar
de ello, los empresarios asumieron el resultado. La reunión que tuvo el
presidente López Obrador con los empresarios mexicanos después de
las elecciones reinició la relación basada en declaraciones cordiales, pero
a la espera de una nueva oportunidad para el conflicto.

Reflexiones finales

La relación de los empresarios con el presidente Andrés Manuel López

Obrador puede calificarse de tensa y discrepante, ya que estuvo con-
dicionada por la desconfianza en la figura de AMLO y por las posturas
ambiguas que manifestó el titular del Ejecutivo Federal en los temas que
al sector empresarial le interesaban. Aunque cabe mencionar que esto
no es de sorprender, en otras ocasiones los empresarios mexicanos han
mirado con desconfianza y recelo las posturas o decisiones que en mate-
ria económica o de política exterior ha tomado el gobierno en turno. Lo
que es novedoso es la manera sistemática y explícita (a nivel individual y
organizativa) de la acción empresarial. Los agravios que intercambiaron
los empresarios con el presidente López Obrador en la campaña electo-
ral de 2018 rebasaron los límites del decoro. La amenaza populista y au-
toritaria que, en la opinión de los empresarios, representaba el gobierno
de la Cuarta Transformación, estuvo latente durante todo este periodo
y generó mucha desconfianza e incertidumbre en el empresariado; y no
sin razón: la cancelación de la construcción del NAIM y de la cervecera
Constellation Brands, ambas mediante una consulta popular de dudosa
credibilidad, confirmaron sus temores.

7
Las curules obtenidas por los partidos para la Cámara de Diputados conforme a
los resultados de la elección intermedia de 2021 quedó así: Morena 198 (39.6 %); PT
37 (7.4 %); PVEM 43 (8.6 %) PAN 114 (22.8 %); PRI 71 (14 %); PRD 14 (3 %); MC 23
(4.6 %). Véase Puente (2021).
342 A F

Pero sobre todo fue la manifiesta e irreconciliable postura frente a lo

que debía o no hacerse en materia económica para enfrentar la crisis de
la pandemia de covid-19 lo que marcó los términos de la relación entre
AMLO y los empresarios mexicanos. De ahí que éstos mostraran en ese
periodo una notoria participación e intromisión en política, financiando
a grupos sociales que estuvieran en contra del gobierno (por ejemplo,
Mexicanos contra la Corrupción e Impunidad; Mexicanos Primero;
Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. [IMCO]), promovien-
do campañas de desprestigio en torno a la figura presidencial en redes
sociales y medios de comunicación (mediante spots que señalan la inep-
titud o los errores del gobierno), subvencionando candidatos y campa-
ñas electorales, así como alentando rumores sobre los supuestos peligros
que López Obrador significaba para el país (comunismo y dictadura).
Este activismo empresarial para evitar ser asociado exclusivamente con
los intereses particulares del sector privado, lo enmarcaron como pre-
ocupación de la sociedad civil; es decir: los empresarios vincularon sus
reclamos a las demandas ciudadanas por mayor seguridad, protección
del empleo, etcétera.
No obstante, el respeto a la autonomía del Banco de México, el man-
tenimiento del déficit fiscal mediante la política de austeridad repu-
blicana, el mantenimiento del tipo de cambio, el mantenimiento de la
inflación en un dígito, y el leve incremento de la deuda del país han sido
factores importantes para mantener manejable al país frente a un con-
texto internacional muy inestable; pero sobre todo, fueron factores para
desarticular los malos augurios difundidos por los empresarios y la opo-
sición política sobre el gobierno de AMLO. Hasta el momento, a pesar de
las declaraciones estridentes del sector privado del país, el gobierno de
López Obrador ha sabido sortear los momentos críticos en su relación
con los empresarios. No obstante, nada garantiza que no se repitan los
desenlaces de los gobiernos de Echeverría y López Portillo. Pero todavía
es temprano para corroborarlo.
 L      A... 343

Bibliografía

Administrador Regeneración (2018), “Coparmex y CCE rechazan re-

sultados de la consulta NAIM”, en Regeneración, recuperado de <ht-
tps://regeneracion.mx/coparmex-rechaza-resultado-de-la-consul-
ta-naim-amlo-nos-mintio-dicen/>.
Alba, C. (1996) “Los empresarios y el Estado durante el salinismo”, en
Foro Internacional, vol. XXXVI, números 1/2, El Colegio de México,
pp. 31-79.
______ (2006), “Los empresarios y la democracia en México”, en Foro
Internacional, vol. XLVI, núm. 1 (183), El Colegio de México, pp.
122-149.
______ (2020), “Los empresarios mexicanos durante el gobierno de
Peña Nieto”, en Foro Internacional, vol. LX, núm. 2 (240), El Colegio
de México, pp. 537-627.
Arriola, C., y J. Galindo (1984), “Los empresarios y el Estado en Méxi-
co, 1976-1982” en Foro Internacional, vol. XXV, núm. 2, El Colegio de
México, pp.118-137.
Badillo, D. (2020), “Empresarios y ciudadanos coinciden en Sí por
México”, en El Economista, recuperado de <https://www.eleco-
nomista.com.mx/politica/Empresarios-y-ciudadanos-coinci-
den-en-Si-por-Mexico-20201021-0030.html>.
Beauregard, L., y Martín, J. (2020), “Los empresarios mexicanos reclaman
al gobierno oxígeno para afrontar la crisis”, en El País, recuperado de
<https://elpais.com/economia/2020-04-02/los-empresarios-mexi-
canos-piden-al-gobierno-oxigeno-para-la-crisis-que-viene.html>.
Briz, M. (2002), El Consejo Mexicano de Hombres de Negocios: surgimiento
y consolidación, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),
México.
Concheiro, E. (1996), El gran acuerdo. Gobierno y empresarios en la mo-
dernización salinista, Editorial Era / UNAM, México.
Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex) (2018),
“Encuesta Electoral 2018”, en Coparmex, recuperado de <https://
www.coparmex.org.mx/downloads/ENVIOS/FEP_ESTUDIO_ELEC-
TORAL_2018-2123HRS_11_JUN.pdf>.
344 A F

EFE (2020), “Empresarios mexicanos piden claridad normativa ante

nuevas fases de pandemia”, en Agencia EFE, recuperado de <ht-
tps://www.efe.com/efe/america/mexico/empresarios-mexica-
nos-piden-claridad-normativa-ante-nuevas-fases-de-pande-
mia/50000545-4206872>.
Expansión política (2018), “En la guerra de las encuestas, ¿cómo llegan
los presidenciables al 1 de julio”, en Expansión Política, recuperado
de <https://politica.expansion.mx/presidencia/2018/06/26/en-la-
guerra-de-las-encuestas-como-llegan-los-presidenciables-al-1-de-
julio>.
______ (2021), “Intelectuales, académicos y políticos piden votar en
contra de Morena”, en Expansión Política, recuperado de <https://
politica.expansion.mx/mexico/2021/05/31/intelectuales-academi-
cos-y-politicos-piden-votar-en-contra-del-autoritarismo>.
Forbes Staff (2018), “AMLO no quita el dedo del renglón: revisará refor-
ma energética”, en Forbes México, recuperado de <https://www.for-
bes.com.mx/amlo-no-quita-dedo-renglon-revisara-reforma-ener-
getica/>.
______ (2018), “Equipo de AMLO inició revisión de contratos petrole-
ros”, en Forbes México, recuperado de <https://www.forbes.com.mx/
equipo-de-amlo-ya-revisa-contrato-de-consorcio-petrolero/>.
García, S. (2020), “Gobernadores, partidos y empresarios van juntos al
2021”, en El Universal, recuperado de <https://www.eluniversal.com.
mx/opinion/salvador-garcia-soto/gobernadores-partidos-y-empre-
sarios-van-juntos-al-2021>.
Garrido, C., y C. Puga (1990), “Transformaciones recientes del empre-
sariado mexicano”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 52, núm.
2, pp. 43-61.
González, L. (2018), “CCE acusa cerrazón de AMLO y cancela mesa del
NAIM”, en El Economista, recuperado de <https://www.eleconomista.
com.mx/empresas/CCE-acusa-cerrazon-de-AMLO-y-cancela-mesa-
del-NAIM-20180418-0069.html>.
Guadarrama, G. (1987), “Empresarios y política: Sonora y Nuevo León,
1985”, en Estudios Sociológicos, vol. 5, núm. 13, El Colegio de México,
pp. 139-168.
 L      A... 345

Heraldo de México (2018), “Empresarios rechazan resultados sobre la

consulta ciudadana del NAIM”, en El Heraldo de México, recupera-
do de <https://heraldodemexico.com.mx/economia/2018/10/29/
empresarios-rechazan-resultados-sobre-la-consulta-ciudada-
na-del-naim-62923.html>.
Hernández, E. (2020), “PRI y PRD abren candidaturas a empresarios y
activistas para enfrentar a la 4T”, en Forbes México, recuperado de
<https://www.forbes.com.mx/politica-pri-y-prd-abren-candidatu-
ras-a-empresarios-y-activistas-para-frenar-la-4t/>.
Hernández, R. (1985), “Empresarios, Estado y condiciones laborales
durante la sustitución de importaciones” en Foro Internacional, vol.
XXVI, núm. 2 (102), El Colegio de México, pp. 157-171.
______ (1986), “La política y los empresarios después de la nacionali-
zación de la banca”, en Foro Internacional vol. XXVII, núm. 2 (106), El
Colegio de México, pp. 247-265.
______ (1990), “La conducta empresarial en el gobierno de Miguel de
la Madrid”, en Foro Internacional, vol. XXX, núm. 4, El Colegio de
México, pp. 736- 764.
______ (1991), “Los problemas de representación en los organismos
empresariales”, en Foro Internacional, vol. XXXI, núm. 3 (123), El Co-
legio de México, pp. 446-471.
Jacobo, E., M. Luna, y R. Tirado (1989), “Empresarios, pacto político
y coyuntura actual en México”, en Estudios Políticos, vol. 8, núm. 1,
pp.4-15.
Labastida, J. (coord.) (1986), Grupos económicos y organizaciones empresa-
riales en México, Alianza / UNAM, México.
Loaeza, S. (1977), “La política del rumor: México, noviembre-diciem-
bre de 1976”, en Foro Internacional, vol. XVII, núm. 4 (68), El Colegio
de México, pp. 557-586.
López, A. (2018), “Discurso completo del C. Presidente Andrés Ma-
nuel López Obrador en la toma de protesta”, en Gobierno de México,
recuperado de <https://embamex.sre.gob.mx/sudafrica/index.php/
discurso-integro-de-andres-manuel-lopez-obrador-al-rendir-pro-
testa-como-presidente>.
______ (2020), “Discurso del presidente Andrés Manuel López Obra-
dor en su informe al pueblo de México”, en AMLO, recuperado
346 A F

de <https://lopezobrador.org.mx/2020/04/05/discurso-del-pre-
sidente-andres-manuel-lopez-obrador-en-su-informe-al-pue-
blo-de-mexico/>.
LPO (2020), “Rebelión fiscal: empresarios estatales ya avisan que no pa-
garán impuestos durante la pandemia”, en La Política Online, recu-
perado de <https://www.lapoliticaonline.com.mx/nota/129543-re-
belion-fiscal-empresarios-estatales-ya-avisan-que-no-pagaran-im-
puestos-durante-la-pandemia/>.
Luna, M. (1992), Los empresarios y el cambio político: México, 1970-1987,
Ediciones Era, México.
Luna, M., R. Millán, y R. Tirado (1985) “Los empresarios en los inicios
del gobierno de Miguel de la Madrid”, en Revista Mexicana de Socio-
logía, vol. 47, núm. 4, pp. 215-257.
Luna, M., y R. Tirado (1984), “Los empresarios y el gobierno: modali-
dades y perspectivas de la relación en los ochentas”, en Revista Mexi-
cana de Ciencias Políticas y Sociales, vol. XXV, pp. 5-15.
Martínez, J. (1984), “Conflicto Estado-empresarios en los gobiernos de
Cárdenas, López Mateos y Echeverría”, Nueva Imagen, México.
Mayer-Serra, C. (2021), Y mi palabra es la ley. AMLO en Palacio Nacional,
Debate, México.
Millán, R. (1988), Los empresarios ante el Estado y la sociedad, Siglo XXI,
México.
Mizrahi, Y. (1996), “La nueva relación entre empresarios y el gobierno:
el surgimiento de los empresarios panistas”, en Estudios Sociológicos,
vol. 14, núm. 41 El Colegio de México, pp. 493-515.
Montalvo, A. (2018), “Estos son los líderes empresariales que se han
pronunciado contra López Obrador”, en El Economista, recuperado
de <https://www.eleconomista.com.mx/politica/Estos-son-los-li-
deres-empresariales-que-se-han-pronunciado-contra-Lopez-Obra-
dor-20180531-0092.html>.
Morales, A., y P. Villa (2020), “AMLO advierte a grandes empresas: si
no pagan impuestos se procederá judicialmente”, en El Universal,
recuperado de <https://www.eluniversal.com.mx/nacion/amlo-ad-
vierte-grandes-empresas-si-no-pagan-impuestos-se-procedera-ju-
dicialmente>.
 L      A... 347

Notimex y Reuters (2020), “AMLO asegura que se cumplirá con el resul-

tado de la consulta sobre planta de Constellation Brands en Mexicali”,
en El Economista, recuperado de <https://www.eleconomista.com.
mx/politica/AMLO-asegura-que-se-cumplira-con-el-resultado-de-
la-consulta-sobre-planta-de-Constellation-Brands-en-Mexica-
li-20200328-0032.html>.
Ortiz, A. (2002), “El Consejo Mexicano de Hombres de Negocios: ór-
gano de acción política de la élite empresarial”, en Revista Mexicana
de Sociología, vol. 64, núm. 1, pp. 101-139.
Padilla, L. (2020), “Frente Nacional Anti-AMLO busca derrocarlo en
2020”, en El Universal, recuperado de <https://www.milenio.com/
politica/frente-nacional-anti-amlo-grupo-busca-quitar-presidente>.
Pozas, R., y M. Luna (1991), Las empresas y los empresarios en el México
contemporáneo, Grijalbo, México.
Puente, K. (2021), “La nueva Cámara de Diputados de México: inercias
y cambios”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 83, núm. 4, UNAM,
pp. 1021-1038.
Puga, C., y R. Tirado (coords.) (1992), Los empresarios mexicanos, ayer y
hoy, UNAM / El Caballito, México.
Ramírez, J. (2018), “Empresarios del NAIM cierran filas con López Obra-
dor y van por nuevos proyectos”, en Revista Expansión, recuperado
de <https://politica.expansion.mx/presidencia/2018/10/31/em-
presarios-con-contratos-en-texcoco-cierran-filas-con-amlo-e-ini-
cian-dialogo>.
Redacción El Financiero (2018), “‘Así no’, le responde el Consejo Mexi-
cano de Negocios a las acusaciones de AMLO”, en El Financiero, re-
cuperado de <https://www.elfinanciero.com.mx/elecciones-2018/
asi-no-le-responde-el-consejo-mexicano-de-negocios-a-las-acusa-
ciones-de-amlo/>.
Redacción La Jornada (2020), “Cancelación de planta cervecera, golpe a la
inversión: Coparmex”, en La Jornada, recuperado de <https://www.jor-
nada.com.mx/ultimas/economia/2020/03/23/cancelacion-de-plan-
ta-cervecera-golpe-a-la-inversion-coparmex-2830.html>.
Redacción Sin Embargo (2021), “Sí por México y Coparmex piden
orientar a obreros sobre el voto”, en Sin Embargo, recuperado de <ht-
tps://www.sinembargo.mx/24-05-2021/3979483>.
348 A F

Rubio, L. (2021), La nueva disputa sobre el futuro, Grijalbo, México.

Salazar, C. (2020), “Medidas para enfrentar la contingencia económica
covid-19”, en Confederación Patronal de la República Mexicana (Co-
parmex), recuperado de <https://coparmex.org.mx/downloads/EN-
VIOS/CCE_CSL_com_empr.pdf>.
Saldaña, I., S. Cantera, y T. Puga (2020), “Informe decepcionante, más
de lo mismo, afirman empresarios”, en El Universal, recuperado de
<https://www.eluniversal.com.mx/nacion/informe-de-amlo-es-de-
cepcionante-mas-de-lo-mismo-empresarios>.
Sosa, G. (2010), “El Consejo de la Comunicación: portavoz de los em-
presarios en la democracia mexicana”, en Andamios, vol. 7, núm. 14,
pp. 69-99.
______ (2016), “Los grupos de poder mediático ante el cambio institu-
cional: la reforma en telecomunicaciones (2013-2015)”, en Estudios
Políticos, núm. 39, pp. 91-119.
Tapia, P. (2021), “El voto de los empresarios: esto han dicho y hecho para
las elecciones”, en EME/EQUIS, recuperado de <https://www.m-x.
com.mx/al-dia/el-voto-de-los-empresarios-esto-han-dicho-y-he-
cho-para-las-elecciones).
Tirado, R. (1985), “Los empresarios y la derecha en México”, en Revista
Mexicana de Sociología, vol. 47, núm. 1, UNAM, pp. 105-123.
______ (1986) “La politización de los empresarios mexicanos (1970-
1982)”, en J. Labastida (coord.), Grupos económicos y organizaciones
empresariales en México, Alianza Editorial Mexicana / UNAM, Méxi-
co, pp. 411-454.
______ (2015) “Teorías y conceptos para analizar las organizaciones
gremiales de empresarios”, en Revista Mexicana de Sociología, vol. 77,
núm. 3, pp.467-495.
Urrieta, A., y A. Muñoz (2020), “Gobierno no considera modificar refor-
ma energética del sexenio pasado: AMLO”, en La Jornada, recupera-
do de <https://www.jornada.com.mx/ultimas/politica/2020/07/29/
gobierno-no-considera-modificar-reforma-energetica-del-sexe-
nio-pasado-amlo-2139.html>.
Zárate, A. (2021), El país de un solo hombre. AMLO y el futuro crítico de
México, Editorial Planeta, México.
 EL PRIMER GOBIERNO DE MORENA EN LA CDMX:
¿EN BUSCA DE LA IGUALDAD SOCIAL?

Francisco Reveles Vázquez

Introducción

En este trabajo analizamos el ejercicio de gobierno del partido Morena

en la Ciudad de México entre 2018 y 2021, con el objetivo de explicar
de qué manera enfrentó los problemas más apremiantes de sus habi-
tantes, en especial la desigualdad social. La jefa de Gobierno, Claudia
Sheinbaum, ha reiterado su adscripción a la izquierda, y recupera to-
dos los elementos que componen el discurso de Andrés Manuel López
Obrador (AMLO), presidente de la República. Por ello, hipotéticamente,
una de sus prioridades ha sido buscar la igualdad social para la población
capitalina. En este trabajo, para evaluar la incidencia de las políticas
sociales en la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de la
capital, se toman en cuenta cuatro materias: educación, salud, empleo e
igualdad de género. Asimismo, se abordan algunas otras acciones im-
portantes, aunque secundarias para el gobierno actual. Por último, se
exponen los resultados en general, así como las asignaturas pendientes
en lo relativo a la generación de empleo formal y a la atención a disca-
pacitados, y en lo que concierne a la diversidad sexual y a los indígenas,
cuyas necesidades siguen siendo poco atendidas por el gobierno.
Por su complejidad, dejamos fuera del análisis las acciones realizadas
por el gobierno durante la pandemia. Solamente hacemos mención de su
impacto en la toma de decisiones y en las principales políticas sociales.

349
350 F R

Como veremos, sus indeseadas e inesperadas secuelas fueron enfrentadas

con un incremento en los apoyos económicos gubernamentales, sin que
por el momento se pueda hacer una evaluación objetiva de su eficacia.
La búsqueda de la igualdad es una de las facetas esenciales de los
gobiernos democráticos en la actualidad, sean de derecha o de izquier-
da. Para los de izquierda, este objetivo es obligado, porque entre sus
convicciones doctrinales está el igualitarismo (Bobbio, 1996: 166; Pi-
ketty, 2020: 1110).1 En términos teóricos, recuperamos los elementos
que Leonardo Morlino indica para evaluar la calidad de la democracia
en su dimensión social.2 En términos prácticos, se revisan las políticas
sociales instrumentadas en la primera mitad del gobierno del partido
Movimiento Regeneración Nacional (Morena), encabezado por Clau-
dia Sheinbaum Pardo, jefa de Gobierno para el periodo 2018-2024.
El programa y los informes anuales de gestión sirven para hacer la
valoración del desempeño gubernamental. Hay limitaciones en el análi-
sis debido a que, en primer lugar, el examen se lleva acabo a poco menos
de la mitad del sexenio; en segundo lugar, dicha evaluación se hace en
función de los programas y de lo que los gobernantes realizan o dicen
haber realizado, sin posibilidad de revisar su impacto en los beneficiarios
a partir de sus propias percepciones; y finalmente, una limitación más
consiste en que las consecuencias de las políticas sociales se revelarán a
mediano o largo plazo. Como es natural, a la fecha no hay mediciones
confiables y objetivas al respecto.

1
Piketty coloca la igualdad en el centro del debate ideológico actual para “superar
el actual sistema capitalista y trazar lo que podrían ser las bases de un nuevo socialismo
participativo de cara al siglo XXI, de una nueva perspectiva igualitaria de alcance uni-
versal, basada en la propiedad social, la educación y en compartir el conocimiento y el
poder” (2020: 1110).
2
Morlino señala ocho dimensiones o cualidades de la democracia, entre ellas “la
implementación progresiva de una mayor igualdad política, social y económica” (2019:
295). Más adelante indica que: “Los principales derechos sociales de una entidad polí-
tica democrática incluyen el derecho a la salud o al bienestar mental y físico; el derecho
a la asistencia y la seguridad social; el derecho al trabajo; el derecho a la dignidad hu-
mana; el derecho de huelga; el derecho a estudiar; el derecho a un medio ambiente sano
y, en general, al medio ambiente y a la protección del medio ambiente; y el derecho a la
vivienda” (Morlino, 2019: 310).
 E    M   ... 351

En este capítulo se destacan las prioridades del gobierno en materia

de igualdad. Como se expondrá a continuación, las principales políticas
tuvieron un enfoque de universalización y fueron dirigidas a la educa-
ción. El gobierno traspasó varios programas sociales al gobierno federal,
lo que redundó en la conservación e incluso el incremento de su gasto
social en algunos rubros. A semejanza de administraciones anteriores, el
gobierno capitalino dio continuidad a una política social que ha demos-
trado resultados positivos, pero graduales y limitados.
Poco más de la mitad de los casi nueve millones de pobladores de la
Ciudad de México vive en condiciones de pobreza desde hace mucho
tiempo, pese a la presencia de gobiernos de izquierda desde 1997. Con
una economía con ventajas significativas respecto de las entidades fede-
rativas de la república mexicana, y a despecho de su pretensión de ser
parte de una fuerza política que busca la transformación de fondo del
sistema político, el gobierno de Sheinbaum se encamina a ser una admi-
nistración más sin impactos contundentes e inmediatos en el bienestar
social de los capitalinos.

Antecedentes

En el discurso presidencial de AMLO está presente la idea de que su

equipo de gobierno no está integrado por políticos iguales a los del
pasado; son diferentes, luchadores sociales, honestos y dedicados a la
obtención del bienestar del pueblo y a hacer realidad la democracia.
Claudia Sheinbaum es considerada por el presidente como parte de sus
colaboradores más cercanos, y los medios la consideran una potencial
sucesora en el cargo para el año 2024.
Las principales decisiones de gobierno del presidente de la Repú-
blica se han replicado en la Ciudad de México (CDMX). Por ejemplo, la
política de austeridad fue establecida desde el comienzo del sexenio, y
movió a la jefa de Gobierno a seguirla sin mayor discusión. En adición,
el programa de gobierno de Morena para la capital del país no ofreció
novedades respecto de las administraciones perredistas anteriores. Esto
se explica, en parte, debido a la anterior militancia de los dirigentes mo-
renistas al Partido de la Revolución Democrática, incluida la misma jefa
de Gobierno. Sin embargo, hay algunos temas donde quedó establecido
352 F R

el deslinde: en primer lugar, en el combate a la corrupción, cuyas denun-

cias habían sido ignoradas por la anterior administración (Sheinbaum,
2019). La jefa identificó diversos asuntos de la gestión gubernamental
donde se vieron involucrados los anteriores funcionarios: seguridad pú-
blica, regulación de establecimientos mercantiles, permisos de construc-
ción de vivienda, y adjudicación de contratos de obra pública.
Con frecuencia, muchos de los problemas de la ciudad fueron acha-
cados a la administración anterior, encabezada por Miguel Ángel Man-
cera, actual senador del Partido de la Revolución Democrática (PRD).3
Este funcionario se ganó el cargo como colaborador del jefe de Gobier-
no Marcelo Ebrard en el periodo 2006-2012. Mancera nunca se afilió
y se mantuvo distante del partido; construyó su propia corriente con
cuadros perredistas, y aspiró a la candidatura presidencial de 2018. Sus
decisiones políticas lo distanciaron de corrientes y liderazgos como el de
Sheinbaum, y los perredistas en conjunto dejaron problemas sin resol-
ver que, con el tiempo, les correspondió enfrentar como integrantes del
partido Morena. Las respuestas fueron más o menos las mismas, como
veremos más adelante, sin que haya claridad sobre un proyecto a largo
plazo para la ciudad.
Los gobernantes de este territorio se han beneficiado de las extraor-
dinarias condiciones de vida y desarrollo económico que tiene la CDMX
en comparación con otras entidades (Reveles, 2016: 182-183). Y Shein-
baum ha tenido la fortuna de gobernar con la mayoría de su partido en
la Asamblea Legislativa. Este panorama cambió en sentido negativo
para Morena en los comicios de 2021; pero, de cualquier manera, el par-
tido se mantuvo como dominante.4 En el plano federal, tuvo la mayoría

3
En el programa de gobierno se afirma: “En los últimos años, vivimos el abando-
no del servicio público y la democracia, se estableció un modelo de desarrollo urbano
desigual que privilegió la ganancia inmobiliaria sobre el interés público, que ahondó las
desigualdades; un gobierno que se dedicó al espionaje político, que privilegió el interés
de grupos y se instauró la práctica clientelar por encima de los derechos sociales, que
utilizó la fuerza para reprimir al pueblo y regreso la corrupción, que provocó el aban-
dono de los servicios públicos y el retorno de la inseguridad” (Gobierno de la Ciudad
de México, 2019: 8).
4
Morena sumó 34 legisladores de 66 en la CDMX en 2018 y tres años después, el
partido en el gobierno alcanzó 29, pero con sus aliados logró sumar, una vez más, 34
 E    M   ... 353

en el Congreso de la Unión en el periodo 2018-2021, y posteriormente

siguió siendo el primer grupo parlamentario, aunque sin los represen-
tantes suficientes para reformar la Constitución o decretar nuevas leyes.
A esto hay que añadir el apoyo político, público y notorio, del presidente
de la República a Sheinbaum.
En vez de promover un ambicioso programa de gobierno para reba-
sar al gobierno federal y resolver con prestancia acuciantes problemas
capitalinos, como la desigualdad social y la persistente pobreza, la jefa
de Gobierno optó por seguir al pie de la letra las políticas dictadas desde
el Poder Ejecutivo.

Problemática social y políticas gubernamentales

En su programa original, la jefa planteó dos prioridades: trabajar en pro

de los derechos sociales de los capitalinos e impulsar la innovación en la
gestión gubernamental para una atención más eficaz a la sociedad. Con
base en los principios de igualdad, honestidad, sustentabilidad, innova-
ción y gobierno abierto, se propuso trabajar definiendo seis ejes: Igual-
dad de Derechos; Ciudad Sustentable; Más y Mejor Movilidad; Ciudad
de México, Capital Cultural de América; Cero Agresión y Mayor Segu-
ridad; y Ciencia, Innovación y Transparencia. Por razones de espacio, en
este trabajo estudiamos solamente lo referente a las políticas en busca
de la igualdad social. Ésta es la más importante de las dimensiones de la
vida cotidiana de los capitalinos que pueden resultar más afectadas por
la gestión de un gobierno que se presume democrático y diferente a los
que la ciudad ha tenido desde 1997.
En alusión a la igualdad, se indicó: “Nuestro faro es trabajar para trans-
formar las desigualdades sociales a partir de fortalecer el derecho a la edu-
cación, la salud, la vivienda, el agua, la movilidad, la cultura y el espacio
público” (Gobierno de la Ciudad de México, 2019: 16). En adición, se
planteó la búsqueda de la equidad de género y de soluciones a las diferen-

votos. Véase Congreso de la Ciudad de México, 2022.

354 F R

tes expresiones de la desigualdad en lo que atañe a personas con discapa-

cidad, infantes e integrantes de la juventud y de la diversidad sexual.
El punto de partida para la administración morenista no era tan ne-
gativo como los de otras entidades. Desde 1997 se habían instaurado po-
líticas de corte progresista, particularmente en materia de política social
(Vargas, 2016; Yanes, 2016). Una de ellas, la pensión para adultos mayo-
res, decretada por el entonces jefe de Gobierno, Andrés Manuel López
Obrador, fue replicada por los gobiernos del Partido Acción Nacional
(PAN) y del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el plano nacio-
nal, por su evidente pertinencia. A partir de 2018, esta política capitalina,
junto con la beca para estudiantes de bachillerato y las becas para personas
con discapacidad, pasaron a ser proporcionadas por el gobierno federal.
La gestión de Sheinbaum no minimizó los graves problemas sociales.
Al contrario, impulsó una nueva forma de medición de la pobreza, con
base en indicadores cualitativamente diferentes a los del órgano federal
en la materia: el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de De-
sarrollo Social (Coneval). Evalúa CDMX, órgano supervisor de la política
social, estableció en 2018, conforme al Método de Medición Integral de
la Pobreza,5 que 52.5 % de la población de la ciudad se encontraba en
condiciones de pobreza, y 19.6 % padecían pobreza extrema. Consideran-
do estratos sociales, 622 000 personas estaban afectadas por una pobreza
muy alta, y un millón 97 mil personas, por una pobreza alta, para un
subtotal de un millón 719 mil; en pobreza moderada se ubicaban dos
millones 895 000. De este modo, sumados ambos tipos de pobreza, acu-
mulaban un total de cuatro millones 614 mil personas, de un total po-
blacional de ocho millones 781 mil capitalinos (Damián, 2020a: 61-62;
Sheinbaum, 2019: 96).
La desigualdad es parte también de la problemática social capitalina,
pese a la continuidad de los gobiernos de izquierda desde hace más de dos
décadas. En el mismo programa de la administración actual, como una
de las formas de medir el problema, se aportaban datos sobre el ingreso
corriente per cápita mensual en la CDMX: en 2016, el decil poblacional
X con mayor riqueza, tenía un ingreso de 96 899 pesos, mientras que el
decil I, el de mayor pobreza, era de 2 058 pesos. El 20 % más rico de la

5
Cuyo autor principal es Julio Boltvinik y Damián (2020).
 E    M   ... 355

población concentraba 62 % del ingreso total de las personas, mientras

que el 20 % más pobre tan sólo el 4 % (Gobierno de la Ciudad de México,
2019: 94).
La Población Económicamente Activa (PEA) ascendía a casi cua-
tro y medio millones de personas. De ellas, casi la tercera parte recibía
ingresos de máximo dos salarios mínimos mensuales; el 29 % tenía un
empleo informal, y la desocupación afectaba a 4.6 %, en su mayoría jó-
venes (Gobierno de la Ciudad de México, 2019: 36). La cifra de infor-
malidad cambia en el mismo documento, pues en otra parte se indica
que la informalidad laboral abarcaba 48.9 % de la PEA, afectando a 1.22
millones de personas, dedicadas al comercio y a servicio de restaurantes
(Gobierno de la Ciudad de México, 2019: 40). La gran mayoría de ellos
tenía ingresos de hasta un salario mínimo mensual.
La administración de Sheinbaum dio continuidad a las políticas socia-
les desarrolladas hasta entonces por sus predecesores; ello sin un programa
sectorial definido, pero con cambios legales y de estructura institucional
que parecen demostrar su preocupación al respecto. Después de traspasar
al gobierno federal en lo que respecta a los programas más conocidos, de
mayor monto presupuestal y número de beneficiarios, Sheinbaum adqui-
rió el compromiso de garantizar los derechos sociales y optó por ampliar
las transferencias económicas directas con cobertura universal. En 2019,
tales trasferencias se distribuyeron en 41 programas, por un monto de
10 438 210 395 pesos; las ayudas en especie se distribuyeron mediante
cuatro programas por un monto de 1 068 598 755 pesos; y los apoyos por
servicios, a través de 10 programas, en los cuales se erogaron 783 596 220
pesos (Damián, 2020a: 125). De acuerdo con Evalúa CDMX, órgano eva-
luador de la política de desarrollo social en la capital, esto implicó un
cambio de fondo, puesto que se hizo a un lado la perspectiva de “brindar
oportunidades”, se eliminó la focalización al máximo y se reafirmaron los
preceptos de la Constitución Política local, en el sentido de la responsabi-
lidad del Estado de garantizar los derechos sociales.6

6
“Esto implica la transición desde una perspectiva de necesidades a un enfoque
de derechos; de una política asistencialista a una de provisión de servicios sociales;
de una relación de promotor y beneficiario a una triada de gobierno, comunidad y
persona” (Sheinbaum, 2019: 69).
356 F R

GRÁFICA 1
Inversión en programas sociales por derecho
al que contribuyen 2019 a precios de 2020
Educación 32.72
Protección mínima de seguridad social 22.06
Alimentación 9.83
Medio ambiente y desarrollo rural 9.76
Vivienda 7.08
Laboral 5.75
Asistencia social 5.43
Espacio público 2.49
Cultura 1.68
Salud 1.33
Deporte 1.09
Equidad de género 0.6
Identidad indígena 0.14
Reinserción social 0.03

0 5 10 15 20 25 30 35
Fuente: Elaboración propia con base en Damián (2020a: 111).

Los grupos sociales más beneficiados por la Jefatura de Gobierno ya

no fueron los adultos mayores o los jóvenes estudiantes, sino los infantes
de educación básica, principalmente. Y el rubro educativo se confirmó
como el principal asunto de interés de la gestión de Morena en la ca-
pital: en 2012, absorbió el 32.72 % de la inversión en programas socia-
les, en tanto que la protección mínima de seguridad social se llevó el
22.06 %; la alimentación casi el 10 % y medioambiente y desarrollo rural
un porcentaje similar. En contraposición, equidad de género e indígenas
recibieron muy poca inversión, como se aprecia en la gráfica 1.
 E    M   ... 357

El traslado de programas a la administración federal aportó recursos

para la capital (alrededor de más de 9 600 millones de pesos anuales
promedio a partir de 2020, según cálculos de Evalúa CDMX (Damián,
2020a: 101). Sin especificar el monto, el gobierno de Sheinbaum ase-
guró que una buena parte de tales ingresos fueron aprovechados para
sostener y ampliar algunos de los programas sociales.
Los cambios en la estructura institucional del gabinete no parecen
sustantivos en materia social, salvo por el uso de la noción de bienestar
en sustitución de la de desarrollo social, de tal modo que la Secretaría
de Desarrollo Social cambió a Secretaría de Inclusión y Bienestar Social
(Sibiso). La tabla 1 enlista los programas nuevos que se llevaron a cabo
por lo menos hasta la mitad del sexenio.

TABLA 1
Nuevos programas sociales en la CDMX
# Programa Presupuesto
1 Mi beca para empezar 1 470 200 000
2 Altépetl 1 000 000 000
3 Mejor Escuela 282 500 000
4 Servidores de la ciudad 130 000 000
5 “Ponte pila” deporte comunitario 127 116 000
6 Talleres de artes y oficios comunitarios 106 643 200
7 Ciberescuelas en Pilares 99 535 000
8 Promotores culturales de la CDMX 65 680 000
9 Educación para la autonomía económica en Pilares 56 491 000
10 Red de mujeres por la no violencia de la CDMX 38 400 000
11 Colectivos culturales comunitarios CDMX 2019 33 929 000
12 Mi beca para terminar la prepa en Pilares 12 039 200
13 Programa de fortalecimiento y apoyo a las comunidades indígenas 2019 7 400 000
14 Coinversión para la igualdad de la CDMX 7 000 000
15 Programa especial 2019 de apoyo a personas que perdieron algún 5 472 000
familiar en el sismo del 19 de septiembre del 2017
Total 3 442 405 400

Fuente: Elaboración propia con base en Damián (2020a: 105).

358 F R

El interés del gobierno por la superación de las precarias condiciones

sociales de los capitalinos, fue mediado por las dificultades de creci-
miento económico nacional. Pese a ello, las cifras señalan que a la ciudad
le fue mejor que al país. Entre 2003 y 2017, el Producto Interno Bruto
(PIB) de la ciudad tuvo un crecimiento promedio anual de 2.4 %, y dado
que la cantidad de población permaneció estable, el PIB per cápita tuvo
un crecimiento de 2.3 % anual. Los montos de gasto social durante la
hegemonía perredista fluctuaron entre 5 y 7 %, y en el primer año de la
gestión en estudio, 2019, se incrementó en casi 10 % respecto de 2018,
lo que no significó un aumento sustancial.
Al seguir la clasificación por funciones de gobierno, Evalúa CDMX in-
dica que, en cuanto a desarrollo social, en el último año de la gestión an-
terior, el gasto fue de 99.51 millones de pesos; en 2019 aumentó a 110.15
millones, y en 2020 se redujo ligeramente y quedó en 109.54 millones. En
términos porcentuales, las cifras fueron de 43.31 %, 45.59 % y 45.84 %, res-
pectivamente. De cualquier manera, fue el monto de egresos gubernamen-
tales más elevado de los dos primeros años (Damián, 2020a: 95-96). Esto
no implicaría un incremento sensible, si se toman en cuenta las enormes
carencias que se debieron enfrentar desde el principio, con políticas con-
tundentes y que sentaran las bases de la profundización o la aceleración del
cambio. En vez de ello, la administración morenista se desentendió de mu-
chos programas de la anterior administración, principalmente de los pro-
gramas focalizados y los de aportaciones en especie. Respecto de los prime-
ros, argumentó deficiencias en su formulación o instrumentación, como en
el caso de uno de los más emblemáticos: El Médico En Tu Casa; o debido
a su limitado impacto en la búsqueda de la equidad, o por el uso clientelar
que se les dio, como los consistentes en la distribución de despensas.
En números gruesos, en los dos primeros años del sexenio, los pro-
gramas universales —fueron cuatro— tuvieron un presupuesto prome-
dio superior a los 800 millones de pesos y los focalizados solamente 95
millones (Damián, 2020b: 14).
Aunque en materia de política social el gobierno prefirió impulsar
medidas con enfoque universal, a la postre también estableció la acción
conocida como Estrategia 333 Colonias, Pueblos y Barrios (E333), con
el fin “garantizar los derechos, mejorar la calidad de vida y disminuir
la violencia” en los territorios de mayor marginación social. En 2018,
 E    M   ... 359

el 84 % de estas colonias tenía niveles bajos de desarrollo social, y 27 %

ostentaron los mayores niveles de delitos de alto impacto. Hacia tales
demarcaciones fueron dirigidas las acciones en materia de seguridad,
además de que se instalaron 81 Puntos de Innovación, Libertad, Arte,
Educación y Saberes (Pilares); funcionaron 152 comedores sociales; se
realizaron más de 35 000 visitas con base en el programa El Médico En
Tu casa, y se canalizaron los distintos apoyos de que dispone el gobierno,
a los que nos referiremos más adelante. De momento no hay datos sobre
los resultados de todas estas acciones, pero se podrán tener en el media-
no plazo, cuando Evalúa CDMX vuelva a medir los niveles de desarrollo
social por colonia (tarea que ya ha llevado a cabo en el pasado).

Educación

Una de las prioridades de la Jefatura de Gobierno, la principal por su

monto presupuestal y número de beneficiarios, es la educación. Sin em-
bargo, hay programas sociales que los gobiernos en general tienen que
desarrollar forzosamente, como el mantenimiento de las escuelas de ni-
vel básico. Pese a su exaltación por parte del gobierno y a ser considerado
como nuevo programa, su instrumentación no varió significativamente
respecto del pasado. Tal vez sólo se modificó al establecer que los padres
y madres de familia tienen ahora la posibilidad de participar en la defi-
nición del destino de los recursos del mantenimiento, pero de momento
no hay evaluaciones al respecto.
El monto de las transferencias para la adquisición de útiles y uniformes
escolares se duplicó en el primer año del gobierno actual. En 2020, para
contrarrestar la pandemia, el apoyo llegó a mil pesos para cada uno de los
infantes escolarizados, que en ese momento llegaban a un millón 203 mil
476. Estas transferencias datan de la administración de López Obrador
(2000-2006) y constituyen un apoyo relevante para la economía de mi-
llones de hogares. Como se dan una vez al año, su impacto es coyuntural,
pese a que es recibido por todos aquellos que acuden a la escuela.
Mi Beca Para Empezar fue la política social original y la más impor-
tante de la Jefatura de Gobierno actual, con una cobertura de 60 % de
personas en hogares con pobreza. De acuerdo con Evalúa CDMX, los
360 F R

hogares más pobres incrementaron sus ingresos hasta en un 8 % (Da-

mián, 2020a: 14). Fue concebido desde el gobierno como un programa
que podría sentar la base para el “mínimo vital para una vida digna” que
se menciona en la Constitución capitalina (Constitución, 2019: 27). Lo
cierto es que todavía está lejos de serlo, pese a su universalidad.7 Esta
beca sustituyó al programa Niños Talento, que daba apoyos económicos
mensuales a estudiantes de educación básica (preescolar, primaria, se-
cundaria y especial) en razón de su promedio escolar. El nuevo progra-
ma dispuso la distribución de un apoyo económico (300 pesos al mes
en preescolar, 330 pesos al mes en primaria y secundaria y 400 pesos
al mes para primaria, secundaria y laboral de los Centros de Atención
Múltiple), para todos los estudiantes sin distinción. Por la pandemia,
se hicieron pagos adelantados en 2020 y se otorgó un monto adicional
único de 500 pesos en el mes de mayo a los niños inscritos, cuyo número
ascendía a un millón 186 037 escolares (Sheinbaum, 2020: 67).
La eliminación del mérito académico como requisito fue un cambio
sustantivo, aunque el monto del apoyo es reducido. Asimismo, la pobla-
ción infantil que no asiste a la escuela queda excluida de dicho beneficio.
Los infantes en edad preescolar que no acuden a la escuela no disfrutan de
este beneficio y mucho menos los integrantes de la primera infancia. De
cualquier manera, es un apoyo que destaca por su tendencia a la universa-
lización. Pero los niños de cero a cinco años, cuya cantidad era de 661 000
en 2015 (Damián, 2020b: 11), no recibieron la atención necesaria, a pesar
de las iniciales estrategias programadas por el gobierno a principios del
sexenio (Sheinbaum, 2019). Al parecer, la falta de presupuesto desplazó su
interés inicial por esta población, quedando en las mismas condiciones de
debilidad que en administraciones anteriores, hasta el día de hoy.
La administración 2018-2024 tiene interés en resolver la limitada
cobertura educativa en los niveles de educación media superior y supe-
rior. Pero sus acciones al respecto no muestran aún sus bondades. Según
el mismo programa de gobierno, se reconocía que en 2018 sólo cuatro
de cada 10 jóvenes con edades de entre 12 y 18 años, asistía a la escuela;

7
Sobre las características del llamado ingreso básico universal, véase en particular
los capítulos 1 y 2 de Van Parijs y Vanderborght (2017: 17-74).
 E    M   ... 361

y 75 de cada 100 la abandonaban. En esta línea, el gobierno continuó

con el fortalecimiento del Instituto de Educación Media Superior al
habilitar más escuelas preparatorias (dos en la alcaldía Gustavo A. Ma-
dero y una en Iztapalapa), y al mantener el apoyo a la Universidad Au-
tónoma de la Ciudad de México. En adición, de manera conjunta con
el gobierno federal, promovió la construcción de una nueva institución
de educación superior: el Instituto de Educación Superior Rosario Cas-
tellanos, con distintas sedes en zonas de rezago social.8 Los estudiantes
de estas escuelas reciben transferencias económicas ahora de parte del
gobierno federal, por lo que la Jefatura de Gobierno se ha desenten-
dido de su atención. Otras dos acciones destacables fueron la creación
de la Universidad de la Salud (en su primer año, 2020, atendía a 1 044
estudiantes), y la reinauguración del Centro de Estudios Interculturales
Nezahualcóyotl, “para hacer efectivo el derecho de los pueblos indígenas
a la educación”, de acuerdo con el Primer Informe de Gobierno.
Una política social original y relevante, desde la perspectiva del go-
bierno, es la conocida como Pilares. Son centros que dan servicios de ca-
rácter educativo y cultural, como capacitación para el trabajo, talleres ar-
tesanales, formación artística y actividades deportivas y de recreación. Se
conciben como de carácter comunitario, por la promoción que potencial-
mente pueden dar a la participación social y a la creación o recuperación
del tejido social en las comunidades donde desarrollan su actividad. Para
su operación se parte de un enfoque de focalización territorial, puesto que
se da prioridad a las colonias con mayor índice de marginación. La meta
inicial del gobierno era que a la mitad del sexenio estuvieran funcionando
300 Pilares. El crecimiento del número de este tipo de centros se retrasó
por el confinamiento social causado por la pandemia. Los estudiantes en
línea son beneficiarios de la Beca Pilares, aunque en los hechos su número
es reducido, pues su cobertura es de casi 11 % de la población necesitada.
Lo mismo sucede con Mi Beca Para Terminar la Prepa en Pilares, cuya co-
bertura es de menos del 1 % (Damián, 2020a: 115).

En 2020 había cuatro unidades, distribuidas en Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo

8

A Madero y Cuauhtémoc. Atendía a seis mil 714 estudiantes.

362 F R

El impacto de los Pilares es limitado si se presta atención a la preca-

riedad de las condiciones en que muchos de ellos surgieron y se desarro-
llaron. Aunque se edificaron nuevos edificios, también se utilizaron re-
cintos oficiales de dimensiones diversas para su instalación, como casas
de la cultura, estaciones o módulos de policía, módulos de participación
social, ciberescuelas o edificios abandonados por anteriores gobiernos.
Son evidentes las dificultades para el equipamiento y, sobre todo, para
cubrir los gastos de la plantilla de maestros encargados de las distintas
actividades. Aunque hubo programas dirigidos a usuarios de estos cen-
tros, como la beca de prepa (ya mencionado) o el de Educación para la
Autonomía Económica, dirigido a mujeres, sus coberturas son limitadas
(éste último tiene una cobertura de 8.2 % de la población necesitada, de
acuerdo con cálculos de Evalúa CDMX). Adicionalmente, la suspensión
de actividades debido a la pandemia bloqueó su labor por más de un
año, por lo menos en cuanto a actividades presenciales se refiere.

Salud

El gobierno de Sheinbaum decidió suprimir los programas de salud

para invertir en equipamiento e infraestructura a fin de brindar servicios
de manera masiva, con prestancia, calidez y eficacia. Al mismo tiempo
que se definió esta estrategia, a principios del segundo año de mandato
la política de salud capitalina debió concentrarse en enfrentar las conse-
cuencias de la pandemia por el covid-19 desde marzo de 2020.
De entrada, es preciso señalar que una de las desigualdades sociales
más evidentes en la capital es la referente a este servicio. El suyo es un
problema nacional, en gran medida derivado de la irresponsabilidad de
los gobiernos del PRI y el PAN. En la capital está toda la infraestructura
de salud existente en el plano nacional, pero alrededor de cuatro millo-
nes de capitalinos no se beneficia de ella debido a que no está afiliada a
las dos grandes instituciones de salud del país, el Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios de Salud
de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) (Gutiérrez, 2016; Schlaepfer
y Mendoza, 2016). El gobierno capitalino tiene su propia infraestruc-
tura, con base en centros de salud, clínicas y hospitales, todos ellos del
 E    M   ... 363

anteriormente llamado Seguro Popular y ahora Instituto de Salud y

Bienestar (Insabi). Una de las acciones relevantes de la administración
actual, como ya se indicó, fue la fundación de la Universidad de la Salud
en 2020, con miras a formar médicos y enfermeras para cubrir necesi-
dades del sector salud capitalino. Otro problema con el que tuvo que
lidiar fueron las prácticas de corrupción, que afectaron principalmente
el abasto de medicamentos y el mantenimiento de la infraestructura.9
Una de las acciones más sobresalientes del gobierno de Mancera,
que fue replicada en otros países latinoamericanos de acuerdo con in-
formación oficial, El Médico En Tu Casa, fue desechado por la nueva
administración. Los argumentos esgrimidos fueron desde problemas en
su diagnóstico, formulación e instrumentación, además de que los bene-
ficios eran limitados y dudosos sus resultados. Sin embargo, las visitas a
domicilio a adultos mayores y enfermos sin movilidad o con dificultades
de movilidad continuaron por parte de la Secretaría de Salud, ahora con
la estrategia identificada como Salud en Tu Casa. Supuestamente ya no
como programa social, sino como una actividad cotidiana. En 2019 se
realizaron 416 000 visitas, a partir de las cuales se detectó a 16 000 per-
sonas necesitadas de atención médica (Sheinbaum, 2019). La cifra fue
superior a las 15 000 personas atendidas por el programa El Médico En
Tu Casa en 2018. Pero ninguna de las dos acciones parece suficiente, si se
toma en cuenta que en la ciudad habitan más de 870 000 adultos mayo-
res, muchos de ellos con problemas de salud y dificultades de movilidad.
El gobierno emprendió una serie de medidas para fortalecer esta in-
fraestructura, como la construcción de dos hospitales, uno en Topilejo
y otro en Cuajimalpa, que se agregarían a las 18 clínicas especializadas
que regula el gobierno local. Asimismo, se dedicó a la construcción de
ocho nuevos centros y a la ampliación de 11, así como a invertir en equi-
pamiento y contratación de personal para los centros que funcionaban

9
El gobierno denunció actos de corrupción en el sistema de salud, donde debido
a malos manejos hubo escasez de medicamentos, insumos y equipo médico; deudas
sin saldar; contratos sin licitaciones de por medio (hasta un 70 % de las adquisiciones
de medicamentos e insumos se hizo por asignación directa), contratos en condiciones
desventajosas para la administración de salud, excesivo número de trabajadores comi-
sionados. Véase la entrevista a Olivia López Arellano en González (2019).
364 F R

de manera regular. Con base en ello, 111 de un total de 206 centros

de salud ampliaron su horario de servicio de atención. La entrega de
medicamentos gratuitos a hospitales y centros de salud pasó de 30 % en
diciembre de 2018 a 85 % un año después (Sheinbaum, 2019: 35).
El reto es enorme si se considera el tamaño de la demanda potencial,
por la gran cantidad de personas que trabajan en la informalidad o que
viven en pobreza y que requieren de atención médica. La pandemia no
hizo más que empeorar una situación de suyo preocupante, frente a la
cual las políticas son inexistentes o insuficientes.10 Por decisión propia,
en materia de salud, el gobierno canceló los programas anteriores, sin
promover nuevos. La pandemia surgió como un problema adicional y
de gran magnitud, que fue enfrentado con muchas complicaciones, so-
bre todo a principios de 2021, cuando el nivel de contagios fue mayor.
Desde el año anterior se dio inicio a un programa denominado Hoga-
res Responsables y Protegidos, consistente en apoyo económico, médico
y alimentario a familias con un integrante contagiado de covid-19. El
gobierno identificó 36 colonias con mayores índices de contagio, en las
que estableció un conjunto de medidas para evitar la propagación del
virus. Mediante visitas domiciliarias, se distribuyeron 1 661 apoyos del
programa mencionado y se entregaron 3 179 kits de salud con tarjetas de
vales con un valor de mil pesos (Sheinbaum, 2020: 107).
La información es insuficiente en lo que se refiere al impacto de la
pandemia en las finanzas gubernamentales; pero es claro que muchos
recursos fueron canalizados para enfrentar la extraordinaria situación.
De acuerdo con el segundo informe de gobierno, hasta el primer semes-
tre de 2020, todos los apoyos sociales sumaron 4 899.9 millones de pesos
(Sheinbaum, 2020: 124), o sea casi el 40 % del monto total de transfe-
rencias económicas del año anterior. La pandemia reveló las carencias
del sistema de salud de manera cruda, con una mayor afectación para
los sectores más pobres. De acuerdo con algunos estudios, tan sólo en lo

10
Una medida desesperada fue el llamado de la jefa de Gobierno a los altos mandos
de la burocracia a solidarizarse con la gente mediante algún donativo de su salario.
Ella puso el ejemplo con la aportación de dos meses de su sueldo, y para junio de 2020
acumulaba 14 millones 576 mil 457 pesos (Sheinbaum, 2020: 73).
 E    M   ... 365

relativo a gastos por atención médica o medicamentos para enfrentar la

enfermedad, las personas más pobres tuvieron que desembolsar más de
50 % de sus ingresos anuales.

Empleo

Al principio de su mandato, imitando decisiones del presidente en ma-

teria salarial, la jefa de Gobierno decretó la reducción de un 50 % en los
emolumentos de la alta burocracia capitalina. Y dispuso un aumento
salarial de 4.3 % a los 230 000 trabajadores de base, un porcentaje poco
significativo, apenas superior al índice de la inflación. En el informe de
gobierno inicial, se indica que casi 20 000 trabajadores que ganaban me-
nos del salario mínimo, tuvieron un aumento mayor, pero no se dan más
datos al respecto (Sheinbaum, 2019: 8). En contraste, los 84 300 policías
de la ciudad recibieron incrementos de 9 % en el primero y el segundo
año del sexenio (Sheinbaum, 2020: 253).
Hay cierto desdén de la administración capitalina en materia de
empleo. Aunque la generación de empleos no es su responsabilidad, el
elevado número de informales y de pobres que viven en la capital exi-
ge respuestas de largo alcance. Como sucedió con otros programas, en
este rubro el gobierno en funciones debió eliminar el denominado Mi
Primer Trabajo, que se transformó para ser la base del programa federal
llamado Jóvenes Construyendo el Futuro (Damián, 2020a: 154). También
se canceló el programa Crecimiento Social Sostenido, consistente en apo-
yos para emplear a personas en severas condiciones de vulnerabilidad
laboral, personas con el virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) o
víctimas de violencia intrafamiliar, que se supone pasaron a ser atendi-
dos por los programas universales. De ese modo se evitó la focalización,
la atención de unas cuantas personas, aunque lo requirieran. Por el mo-
mento no hay modo de ver si el cambio afectó o no a las 800 personas
inscritas en este programa en 2019.
El gobierno hace hincapié en la continuidad de los apoyos para la
constitución y fortalecimiento de empresas sociales y solidarias, es decir,
de pequeñas y medianas empresas; el interés gubernamental está cen-
trado en las que tienen un perfil comunitario, familiar o de cooperativa.
366 F R

Al principio del sexenio se trazó como objetivo el fortalecimiento de

400 cooperativas existentes y la formación de 1 300; pero los informes
no tienen cifras sobre los avances al respecto. Los apoyos consistieron en
créditos o transferencias directas, por lo que su impacto en el largo pla-
zo es discutible. Esta misma estrategia se utilizó durante la pandemia,
para apoyar microempresas con créditos de 10 000 pesos, con tasa cero
de interés y dos años para pagar. Se distribuyeron 50 000 créditos, insu-
ficientes para beneficiar tan sólo a los primeros solicitantes, que fueron
más de 100 000 personas (Sheinbaum, 2020: 67-68).
Hay que reconocer que el Seguro de Desempleo fue una política he-
redada de las administraciones pasadas; el problema es que no se am-
plió con miras a erigirla en un beneficio contundente para las personas
carentes de trabajo. Inédito en el país, el seguro consiste en un apoyo
económico mensual de 2 568.50 pesos, disponible hasta por seis meses.
Se complementa con capacitación para el trabajo y bolsa de empleo.
Sin embargo, se restringe a aquellas personas que perdieron un empleo
formal y su monto es reducido, incluso menor al salario mínimo men-
sual. En 2019, su cobertura fue de 24.7 % (Damián, 2020a: 115). Al
año siguiente, el gobierno decidió duplicar el monto del seguro (en los
primeros meses del confinamiento, al menos, es decir, de abril a junio) y
ampliar el número de beneficiarios, pasando de 44 388 personas a 48 801
(Sheinbaum, 2020: 69).
El aumento no fue demasiado, considerando que las restricciones de
movilidad forzaron a la inactividad o de plano al desempleo a millones
de personas. Por eso se emitió otro apoyo emergente, consistente en
1 500 pesos al mes por dos meses, que se otorgó a 33 333 personas. El
mismo tipo de apoyo fue concedido a 10 264 trabajadores informales,
una cifra ínfima si se toma en cuenta que 47.16 % (aproximadamente
dos millones 300 mil personas) de la Población Económicamente Acti-
va de la ciudad trabajan en la informalidad (Sheinbaum, 2020: 70).
Los informales recibían poca atención. Si acaso, mediante el hereda-
do programa de Fomento al Trabajo Digno, tenían una opción de capa-
citación para el autoempleo, pero temporal. En 2019 se contabilizaban
7 000 beneficiarios, una cifra relativamente importante pero pequeña, si
se compara con las cifras de desempleo prevalecientes en la ciudad.
 E    M   ... 367

El partido gobernante se ha visto envuelto en discrepancias por el

tratamiento legal de la informalidad. No es gratuito, debido a que mu-
chos trabajadores informales están integrados a organizaciones sociales
o políticas afines. En el discurso gubernamental suele haber una defensa
del trabajo informal, que se concibe como indispensable para miles de
personas, y también como una forma natural de actividad económica.
Las diferencias entre las corrientes de Morena y el rechazo de algunos
partidos de oposición han impedido colocar este tipo de labor en el mis-
mo nivel que el empleo formal, como han sugerido algunos legisladores.
En realidad, ninguna de las políticas trata el asunto como un problema
derivado de la falta de crecimiento económico y de la generación de em-
pleos formales. La explotación laboral no se menciona y mucho menos
la propiedad de los medios de producción, que está en unas cuantas ma-
nos. En otras palabras, la defensa de la informalidad de parte del gobier-
no de Morena evita en el fondo la descalificación del modelo económico
vigente, que sigue con poca capacidad para asegurar el pleno empleo.
En la capital, el gobierno concibe la figura de “facilitador” como un
programa social, pero en realidad es una persona que recibe una transfe-
rencia monetaria para proporcionar un servicio a la población. De modo
que ni es una acción social ni tampoco un empleo. Se trata de una es-
pecie de subcontratación de personas que reciben un apoyo económico
directo (el monto variaba de entre 250 pesos a casi 10 000 pesos al mes
en 2020) y cumplen con distintas tareas relacionadas con la instrumen-
tación de programas sociales. En 2019 se contabilizaban 11 450 facilita-
dores (Damián, 2020a: 122). En 2020, la mayor parte de ellos se ubicaba
en la Red de Mujeres por la Igualdad y la Violencia (3 005), Servidores de
la ciudad (1 900), Ponte Pila, una beca para deportistas (1 901), Talleres y
oficios comunitarios (1 854), Educación para la autonomía Pilares (1 851),
promotores culturales (1 110) y comedores populares (560) (Damián,
2020a: 208). Se mantiene así una figura que en su momento se con-
cibió como excepcional y que ahora parece querer institucionalizarse,
en demérito del trabajo realizado, carente de estabilidad, prestaciones
laborales y óptimas condiciones para desempeñar su actividad. Evalúa
CDMX ha propuesto tímidamente su contratación por honorarios, pero
su situación demanda una regularización inmediata para la mejora de
sus condiciones de trabajo y para optimizar su desempeño.
368 F R

Sin ser su responsabilidad, el gobierno de la ciudad otorga apoyos a

emprendedores privados para la generación de empleos. Llama la aten-
ción un programa, que se califica como social, dirigido a ejidatarios,
comuneros y posesionarios de tierras en suelo de conservación en la
capital. El programa Altépetl abarca una amplia cantidad de objetivos y
actividades, por lo que su presupuesto es generoso.11 Pero sus beneficia-
rios no son necesariamente la población que vive en tales propiedades.
En el segundo informe, por ejemplo, se indicaba que se había apoyado
a 11 081 personas con este programa, pero en la cuantificación se to-
maba en cuenta también a los facilitadores participantes (Sheinbaum,
2020: 199). Entre las actividades instrumentadas figuraban las siguien-
tes: restauración del río Magdalena; combate de incendios forestales;
agroturismo; mejoramiento de zonas forestales, y apoyos a productores
del campo, entre las principales (Sheinbaum, 2020: 199-200). En todo
caso, su impacto trasciende la política social y es de largo plazo, por lo
que su evaluación lo es también.12

Política social en pro de la igualdad de género

En esta materia, las primeras acciones fueron las siguientes: la conver-

sión del Instituto de Mujeres en Secretaría de la Jefatura de Gobierno;
la creación de la Fiscalía de Feminicidios y el impulso a la Red de Mu-
jeres por la Igualdad y la No Violencia, y a otra denominada Red de Apoyo
Mutuo de Mujeres Indígenas en la CDMX para Prevenir y Erradicar la Vio-
lencia y Discriminación en distintos barrios y pueblos.

11
El programa recibe más de mil millones de pesos anuales desde 2019, puesto que
se reunieron una serie de acciones que realizaban diversas dependencias en la anterior
administración, entre las que se incluye una alternativa de empleo. Está dedicado al cui-
dado del suelo de conservación, al fomento a la producción agrícola y a la conservación
de los territorios considerados como patrimonios culturales tangibles de Xochimilco,
Tláhuac y Milpa Alta.
12
En 2020, los inscritos en este programa recibieron un apoyo adicional único por
diez mil pesos, para enfrentar los efectos de la pandemia. La medida benefició a tres mil
500 familias, según información oficial.
 E    M   ... 369

Al comienzo, los principales apoyos fueron reducidos, a tal grado

que solamente se distinguieron dos nuevas acciones en esta gestión: en
primer lugar, el conjunto de servicios que se proporcionan mediante las
Unidades Territoriales de Atención denominadas LUNAS, las cuales son
27 centros de atención ubicados en las 16 alcaldías y que “ofrecen ser-
vicios de canalización, asesoría psicológica y acompañamiento jurídico
a mujeres víctimas de violencia” (Sheinbaum, 2020: 159). Una parte de
las mujeres violentadas que se registran en estos centros reciben un apo-
yo económico reducido y temporal (solamente beneficia a 2.4 % de las
mujeres en dicha situación).13 En segundo lugar, el gobierno constituyó
una red de 156 abogadas defensoras de los derechos de las mujeres, que
laboran en las coordinaciones territoriales y agencias del Ministerio Pú-
blico de toda la ciudad, para la atención de quienes lo requieran. Del 4 de
marzo al 31 de agosto de 2019, 26 614 atenciones a mujeres víctimas de
violencia de género, 5 059 carpetas de investigación, con 2 569 casos de
representaciones legales ante el Ministerio Público. En el siguiente año,
del primero de agosto al 31 de julio de 2020, el gobierno reportó la aten-
ción de casi 50 000 víctimas, el inicio de 12 000 carpetas de investigación,
con la representación legal en 7 736 casos.
En sus inicios, el gobierno se propuso organizar la Red de Mujeres
por la Igualdad y la No Violencia. Fue integrada por 212 coordinadoras
zonales y 2 596 mujeres impulsoras, acompañadas por 43 profesionales,
todas ellas encargadas de difundir los derechos de las mujeres en el ám-
bito territorial. Desde el primer año tuvo problemas, porque el trabajo
de las participantes fue maniatado por los partidos PRD y Morena; de
ahí que perdiera fuerza en el segundo y, sobre todo, en el tercer año (por
la pandemia). Una tarea y un problema similares tuvo la Red de Jóvenes
por la Paz y la No Violencia, encaminado a apoyar a las mujeres y a los
jóvenes en especial.
Una política adicional que se concibe como parte de la atención a la
violencia de género, es la de Sendero Seguro, que se vincula a la atención

13
En 2020 el apoyo ascendía a 3 690 pesos al mes hasta por seis meses (con posi-
bilidad de prórroga por tres meses más). En ese entonces el número de beneficiarias
fue de 875.
370 F R

en el espacio público. Consiste básicamente en instalar o mejorar la ilu-

minación de calles inseguras y deterioradas. En 2020 se informó de la
conclusión de 127 senderos seguros. Tal política se conjunta con otras
que algunas alcaldías desarrollaron desde tiempo atrás y aunque son bien
recibidas, no hay todavía una evaluación disponible sobre su incidencia
en la vida cotidiana de las mujeres. Como se sabe, el acoso y la violencia
contra las mujeres ocurre en espacios abiertos o cerrados, iluminados o
no, y a cualquier hora del día.
La intensa lucha feminista que se ha desarrollado en la ciudad (Espi-
noza, 2021; Pantoja, 2021; San Martín, 2021) forzó a la emisión de un
Plan de Acciones Inmediatas de Atención a la Violencia Contra las Mujeres
en agosto de 2019, lo que llevó a la emisión de la alerta de violencia con-
tra las mujeres en la CDMX en noviembre de 2019 (Sheinbaum, 2020:
159). Pese a las exigencias sociales, el gobierno solamente intensificó
las acciones que previamente ya instrumentaba, considerando que eran
suficientes para dar respuesta a las exigencias de las mujeres en acción.
La persistencia de la movilización demostró que no fue así; ni siquiera
en tiempos de confinamiento, cuando el incremento de la violencia in-
trafamiliar volvió a llevar a las calles a activistas, mujeres y personas en
general. La jefa de Gobierno se quedó con pocas respuestas, y puso en
evidencia su incapacidad para seguir una línea de gobierno diferente a
la del presidente de la República, quien minimizó el problema y des-
calificó las movilizaciones (supuestamente por su agresividad). Ante el
continuo activismo feminista, el gobierno capitalino llevó a cabo nuevas
acciones: creación del Registro Público de Agresores Sexuales; decreto
de la llamada Ley Olimpia (para sancionar los delitos contra la intimidad
sexual de las mujeres en el ámbito digital, conocido como ciberacoso);
mayor capacitación en la materia para funcionarios públicos, policías y
empleados de los ministerios públicos; atención al problema del acoso
en el transporte público, especialmente en el metro y en el servicio de
taxis; y apertura de tres unidades para la Atención de Delitos Sexuales
en los centros de justicia para mujeres de Azcapotzalco, Iztapalapa y
Tlalpan (Sheinbaum, 2020).
 E    M   ... 371

Otros rubros relevantes de la política social

El problema alimentario fue enfrentado por el gobierno a través de la

consolidación de los llamados comedores sociales: un programa de ad-
ministraciones pasadas que habían demostrado su eficacia, aunque con
cobertura limitada. En ellos se sirven raciones de alimentos a bajo costo
para cualquier usuario, y se ubican en zonas de alta marginación.14 En
las escuelas también comenzaron a brindarse alimentos, ya que hubo un
incremento del horario de atención en muchas de ellas. El alcance de es-
tas acciones es restringido: el número de beneficiarios es impreciso en el
caso de los comedores, y la cobertura de la distribución de alimentos no
llega a más de la mitad de las escuelas. Los evaluadores tampoco perciben
incidencia en los patrones de alimentación, dados los elevados niveles de
obesidad y sobrepeso prevalecientes en los infantes.
Hasta la primera mitad del sexenio, la política de vivienda no presentó
novedades ni un empuje significativo. El gobierno actual descalificó de
manera reiterada a su antecesor, por la promoción y tolerancia de prácti-
cas irregulares en la materia, lo que redundó en privatización del espacio
público, gentrificación, clientelismo y corrupción. Muy llamativa fue la
denuncia sobre la falta de atención a las demandas y necesidades de los
damnificados por el sismo de 2017: en su toma de posesión, la jefa de
Gobierno aseguró que, un año después del desastre natural, no se había
reparado ninguna vivienda y no se tenía un censo de las edificaciones
afectadas. Sheinbaum debió hacer un plan de reconstrucción para enmen-
dar la omisión y emprendió también distintas acciones para investigar y
sancionar actos de corrupción en este tema.
Los apoyos han continuado en la línea de proporcionar créditos para
vivienda media alta y no social, sin llegar a beneficiar a los más pobres

14
Los informes de gobierno siguen haciendo la distinción de varios tipos de come-
dores. En 2019 se hablaba de 500 comedores comunitarios que brindaron 9, 761, 304
raciones. Había 110 comedores populares y 42 comedores públicos, que en específico
atienden a personas en situación de calle, adultos mayores, personas con vulnerabilidad y
población de Centros de asistencia e Integración Social. En general, los comedores brin-
dan comidas o desayunos por diez pesos. Y había 24 Centros Asistenciales que entrega-
ron víveres a población altamente vulnerable (Gobierno de la Ciudad de México, 2019).
372 F R

y con mayor necesidad de un lugar adecuado para vivir. El nuevo pro-

grama de esta administración se denomina Programa de Regeneración
Urbana y Vivienda Incluyente, que pretende fomentar la vivienda en co-
rredores delimitados previamente para evitar la segregación urbana. Una
obligación que deben asumir las constructoras es que al menos 30 %
de las viviendas que se construyan sean de interés social. Pese a com-
promisos gubernamentales para atender este tipo de demandantes, las
leyes del mercado inmobiliario funcionan, a veces de manera irregular y
con la complicidad de las autoridades. Todo ello parece persistir, por la
exigua información gubernamental al respecto. De cualquier forma, el
programa indicado es incipiente y falta mucho para estar en condiciones
de valorar su impacto; ello no puede ser inmediato.15

Resultados y asignaturas pendientes

Para culminar este trabajo, conviene citar el número de beneficiarios

atendidos por este tipo de políticas, lo cual se distingue en la tabla 2.
Como es evidente, los programas de mayor impacto son los educati-
vos, los que apoyan a personas con discapacidad y el seguro de desem-
pleo. Los más limitados son los apoyos a organizaciones de la sociedad
civil o a proyectos productivos de personas o micro y pequeñas empre-
sas. En conjunto, estos programas beneficiaron aproximadamente a un
millón 900 mil personas en 2019 y a más de dos millones al año siguien-
te, de acuerdo con cifras de Evalúa CDMX.16 Es interesante la medición
de este organismo respecto de su cobertura, pues nos da una idea mejor
de su alcance en el bienestar social. La tabla siguiente contiene el dato
de los principales programas de esta administración.

15
Al inicio de su sexenio, la jefa de Gobierno anunció la promoción de 11 corredo-
res urbanos para la construcción de vivienda, en donde por lo menos 30 % debía ser de
carácter social (Gobierno de la Ciudad de México, 2020). Pero el confinamiento por la
pandemia pospuso el plan. En marzo de 2022 dio a conocer un ambicioso proyecto que
retoma y amplía sus objetivos iniciales.
16
En 2018, el total de personas beneficiadas fue de 1 749 299; en 2019, fueron
1 913 857; en 2020, 2 050 408. Damián, 2020a: 199.
 373

TABLA 2
Beneficiarios directos de programas de transferencias monetarias
y en especie de la CDMX (2019)
Programa Número de beneficiarios
Útiles y uniformes escolares gratuitos 1 250 000
Mi beca para empezar 1 100 000
Alimentos escolares 686 661
Pensión alimentaria adultos mayores 525 000
Prepa sí 215 400
Niños y niñas talento 93 885
Apoyo a personas con discapacidad permanente 77 890
Seguro de desempleo 52 443
Más becas, mejor educación 23 715
Vivienda en conjunto 9 857
Educación garantizada 9 368
Bebé seguro 8 031
Fomento trabajo digno 7 041
Becas IEMS 6 200
PAIPIPC 4 500
Beca Pilares 3 854
Los jóvenes unen al barrio 3 700
Atención personas con discapacidad en UBR 2 600
PAIMS 2 387
Seguro autonomía de las mujeres 2 050
Mejoramiento de vivienda 1 802
Atención a personas egresadas SJP 1 500
Apoyo personas material de Osteosíntesis 1 300
Estímulos económicos a deportistas 400
Ciudad hospitalaria y movilidad humana 344
Apoyo económico a policías y bomberos 207
Impulso laboral personas egresadas SJP 200
IEMS: Instituto de Educación Media Superior; PAIPIPC: Programa de Atención Integral
a Personas Integrantes de Población Callejera; Pilares: Puntos de Innovación, Libertad,
Arte, Educación y Saberes; PAIMS: Programa de Apoyo a Madres Solteras Residentes de la
CDMX; SJP: Sistema de Justicia Penal; UBR: Unidades Básicas de Rehabilitación.
Fuente: Elaboración propia con base en Damián, 2020a: 113; gráfica 13.
374 F R

Las políticas sociales fueron la punta de lanza de los gobiernos an-

teriores. El de Sheinbaum ratificó la mayoría de los programas y bene-
ficios, dando preferencia a las transferencias económicas directas, sin
profundizar ni atender los más apremiantes, como la falta de empleo y
la profusa cantidad de trabajadores informales.
Se mantienen las precarias condiciones de trabajo de muchos em-
pleados, subempleados o personas que trabajan por cuenta propia, con
pequeños negocios que tienen dificultades para funcionar de manera
regular o desempeñando labores sin las mejores condiciones de trabajo
y de seguridad social. Sectores importantes de la población siguen pa-
deciendo pobreza y marginación, lo que se distingue a simple vista y
cotidianamente, por ejemplo, en los distintos espacios de esparcimiento
disponibles o en las estaciones del transporte público con mayor circu-
lación de personas.
En suma, la desigualdad social sigue presente y se pone de manifiesto
en la vida cotidiana de la capital. Lo hace en la misma magnitud que la
pobreza, que es padecida por millones de personas, en una proporción
similar a la que tendencialmente se estableció desde las administraciones
perredistas de antaño. Según el propio gobierno, 4.3 millones de los nue-
ve que componen la población capitalina, son pobres, y de ellos alrededor
de un millón 700 mil forman parte de la llamada pobreza extrema. Si se
considera el impacto negativo de la pandemia y el confinamiento social,
este problema se agravó y superarlo costó mucho más que antes.
El gobierno sigue en deuda con diferentes grupos sociales en
condiciones de vulnerabilidad. Además, es necesario que asuma una
mayor responsabilidad para estimular el crecimiento económico, de
tal manera que redunde en generación de empleos, formales y bien
remunerados.
 E    M   ... 375

GRÁFICA 2
Coberturas estimadas de programas sociales seleccionados (2019) (%)

Útiles escolares gratuitos 100

Uniformes escolares gratuitos 100
Mi beca para empezar 88
Mejor escuela 88
Pensión alimentaria adultos mayores 78
Rescate de unidades habitacionales 75.4
Atención personas de poblaciones callejeras (PAIPIPC) 66.6
Beca Prepa sí 55.5
Alimentos escolares 54.9
Estímulos económicos a asociaciones deportivas 42.3
Sistema de captación de agua pluvial 25.3
Seguro de desempleo 24.7
Atención a personas egresadas del sistema de justicial penal 16.1
Apoyo a personas con discapacidad 14.8
Becas ejercicio fiscal 2019 13.1
Ciberescuelas en PILARES 10.9
Niños y niñas talento 10.1
Más becas, mejor educación 8.7
Educación para autonomía económica en PILARES 8.2
Bebé seguro 7.8
Fomento empresas sociales y solidarias 6.6

0 20 40 60 80 100 120

Fuente: Damián, 2020a: 115.

Además de la población de la primera infancia, el gobierno tendría

que tomar en serio las necesidades de personas con discapacidad, in-
tegrantes de la diversidad sexual e indígenas. Si bien es cierto que hay
apoyos para discapacitados, siguen muy siendo limitados y el número
de beneficiarios es mínimo. Respecto a las peticiones y exigencias de la
diversidad sexual, los avances en las administraciones perredistas y en la
de Morena han persistido en las leyes, pero no en las prácticas. Ahí es
donde subsisten necesidades no cubiertas, como la atención de la salud
de matrimonios de personas de un mismo sexo o garantizar una vida
libre de acoso o violencia.
376 F R

Para atender a una población indígena de 1 004 525 personas, que

en 2015 equivalía a 11.3 % de la población de la CDMX, en diciembre de
2019 se publicó la Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios Origina-
rios y Comunidades Indígenas Residentes en la CDMX.
La Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades
(Sederec) se eliminó, para dar lugar a la conformación de la Secretaría
de Pueblos Originarios y Comunidades Indígenas Residentes (SEPI).17
Esta dependencia comenzó o retomó tres programas: dos destinados a
financiamiento de proyectos, y uno dirigido a apoyar a las mujeres indí-
genas; pero en 2020 inició un proceso de transformación, debido a que
presentaban debilidades y su impacto era restringido. Es probable que
esta problemática haya sido desplazada por la atención a la pandemia en
2020 y 2021, frente a la cual solamente se dieron 4 000 apoyos económi-
cos de 1 500 pesos cada uno (Sheinbaum, 2020: 72).
Este tipo de programas productivos son los que podrían erigirse en
prioritarios dentro de una política proactiva de generación de empleos.
En este caso, el gobierno no tendría por qué ser el actor protagónico
o exclusivo, sino reconocer, promover y financiar iniciativas colectivas,
comunitarias o cooperativistas de producción y de generación de em-
pleos. No se trata necesariamente de innovar sino de amplificar una la-
bor de suyo ordinaria. Por ejemplo, en esta administración hay un Pro-
grama de Coinversión para la Inclusión y el Bienestar Social, mediante
el cual se firmaron convenios con 21 organizaciones de la sociedad civil
para financiamiento de proyectos de:
I) Prestación de servicios sociales y atención a personas mayores; II) Aten-
ción psicosocial y emocional a damnificados en el marco del Programa de

17
Dentro de ella, en el primer año “Se creó un Programa para el Fortalecimiento de
la Autonomía y Empoderamiento Económico de las Mujeres de Pueblos, Barrios ori-
ginarios y Comunidades Indígenas residentes en la Ciudad de México, con el objetivo
de brindar ayudas económicas para la adquisición de materiales de trabajo, equipos e
insumos básicos para la implementación de proyectos productivos, que contribuyan a
su autonomía económica. Se encuentran en ejecución 35 proyectos, con un monto pre-
supuestal de 2.5 millones de pesos, beneficiando directamente a mujeres que han sido
víctimas de violencia. Junto a los apoyos económicos se les brinda asistencia técnica,
acompañamiento social y jurídico” Sheinbaum, 2019: 89-90.
 E    M   ... 377

Reconstrucción; III) Servicios de orientación, técnicas de intervención y

IV) Acompañamiento emocional a las familias de personas con discapaci-
dad y prestación de servicios sociales y atención a las personas LGBTTTI-
QA (Sheinbaum, 2019: 72-73).

Asimismo, en los informes de gobierno se habla de apoyos produc-

tivos para pequeñas y medianas empresas, como microcréditos. Por
ejemplo, en 2019 se distribuyeron 25 735 microcréditos, con un monto
total de 247 600 000 pesos. 72 % fueron para mujeres emprendedoras o
empresarias. Productos financieros para jóvenes fueron para 4 394 per-
sonas por un monto de 37 500 000 pesos, de los cuales 70 % fueron para
mujeres. Para autoempleo y emprendimiento de adultos mayores hubo
3 291 créditos por 36 millones de pesos. También existe un Programa
de Financiamiento de Microcréditos para Actividades Productivas de
Autoempleo destinado a negocios familiares. Fueron 1 322 créditos con
un monto de 66 100 000 pesos. El programa MujerEs Innovando ofrece
apoyos para emprendedoras y empresarias de la industria manufacture-
ra, apoyos que van de 25 000 pesos, si participan de manera individual,
a 125 000 pesos si participan como colectivo, en grupos de dos a cinco
integrantes (Sheinbaum, 2019: 103). Mediante dicho programa se be-
nefició a 372 mujeres con un monto de 8.7 millones de pesos.
Varios de estos apoyos podrían detonar la producción en el ámbito
local y ser un factor contundente para el crecimiento del empleo formal.
Mientras menos individualizados sean, su impacto podría ser mayor. Y
a mayor monto disponible de recursos, mayor será el impacto produc-
tivo. Hasta el momento, los apoyos tienden a ser individuales y de baja
magnitud, por lo que se convierten en un recurso adicional que sirve
de manera coyuntural. Fue el caso de la mayoría de los recursos que se
distribuyeron durante la pandemia. La estrategia seguida se explica por
la urgencia del momento; pero con base en un proyecto económico de
largo plazo, tal distribución de recursos podría tener efectos mucho más
beneficiosos para la población en general.
378 F R

A modo de conclusión

Es difícil sacar alguna conclusión sólida por las limitaciones señaladas

al principio de este trabajo. A la espera del término de la gestión mo-
renista y de datos completos sobre crecimiento económico e índices de
bienestar sociales, solamente resta destacar algunas ideas a partir de la
incipiente evaluación que hemos hecho en estas páginas.
El gobierno de Claudia Sheinbaum tendría que reforzar sus con-
vicciones ideológicas para avanzar con paso firme en la búsqueda de
la igualdad social. Su credo democrático y de izquierda así lo exige. Su
pertenencia a una fuerza política que gobierna la capital desde hace más
de 20 años, y actualmente su militancia en la fuerza política hegemónica
en el plano nacional, la comprometen a ello. Y las condiciones son las
más propicias para que los gobernantes de la ciudad ejerzan el poder en
un sentido netamente social. La gran magnitud de la población que vive
en precarias condiciones desde hace décadas necesita soluciones guber-
namentales inmediatas.
La experiencia de gobiernos democráticos o de izquierda de otras
naciones demuestra que hay políticas sociales de impacto alto e inme-
diato para la mejora de las condiciones de vida de la población (Araní-
bar y Rodríguez, 2013; Van Parijs y Vanderborght, 2017; Reveles, 2020).
Medidas que no han sido tomadas en cuenta de manera sistemática en
nuestro país y tampoco en el ámbito capitalino. La promoción del pleno
empleo, la redistribución de la riqueza y la ampliación y mejora en la
prestación de servicios, son acciones que han surtido efectos contun-
dentes en la vida de muchas personas en otras naciones, y bien podrían
replicarse en México, particularmente en su capital.
En vez de ello, la política social del gobierno en funciones ha optado
por seguir las políticas dictadas desde el gobierno federal. En el plano
local, ha adoptado un enfoque universalista para las transferencias econó-
micas directas, que es el principal instrumento de política social que se ha
llevado a cabo hasta hoy. No se ha concedido relevancia al pleno empleo
ni a la promoción de proyectos productivos (salvo uno que en efecto tras-
ciende su carácter de política social y con el que se respalda fundamen-
talmente a productores rurales). La individualización de los apoyos y sus
exiguos montos son limitaciones difíciles de superar, pero que requerirían
 E    M   ... 379

en efecto modificaciones sustanciales para reorientar la política econó-

mica, en aras de cambios de fondo en la matriz productiva, por lo menos
en el ámbito local. La propiedad social o colectiva y las sociedades coo-
perativas son figuras que se podrían promover al máximo, para también
darle un sentido ideológico distinto a la gestión gubernamental.
Con frecuencia, en el discurso de la jefa de Gobierno y de su partido,
aparece la petición a la sociedad de mantener la esperanza en un futuro
mejor. La sociedad capitalina ha esperado eso desde 1997. Es tiempo de
hacer realidad un discurso que lleva mucho tiempo pidiendo paciencia a
millones de personas que sobreviven con lo mínimo diariamente.

Bibliografía

Araníbar, A., y B. Rodríguez (coords.) (2013), América Latina, ¿del neo-

liberalismo al neodesarrollismo?, Siglo XXI / Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD), Buenos Aires.
Bobbio, N. (1996), Derecha e izquierda. Razones y significados de una dis-
tinción política, Taurus, Madrid.
Boltvinik, J. (2020), Pobreza y florecimiento humano. Una perspectiva radi-
cal, Zacatecas, Universidad Autónoma de Zacatecas / Itaca, México.
Boltvinik, J., y A. Damián (2020), Medición de la pobreza de México: aná-
lisis crítico comparativo de los diferentes métodos aplicados, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)-Organización
de las Naciones unidas (ONU), México, recuperado de <https://acor-
tar.link/1Z0XHG>.
Congreso de la Ciudad de México (2022), “Conoce a tu Diputad@”, en
Congreso de la Ciudad de México, recuperado de <https://congresocd-
mx.gob.mx/conoce-tu-diputad-106-1.html>.
Damián, A. (coord.) (2020a), Evaluación estratégica de la política social
de la Ciudad de México 2018-2020, Consejo de Evaluación del Desa-
rrollo Social de la Ciudad de México (Evalúa CDMX), recuperado de
<https://acortar.link/nMrjmd>.
Damián, A. (coord.) (2020b), Infancias en la Ciudad de México, 2020,
Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de Méxi-
co (Evalúa CDMX), recuperado de <https://acortar.link/t0cbty>.
380 F R

Espinosa, V. (2021), “No sintamos que no avanzamos porque no dismi-

nuyen los feminicidios”, en Proceso, México, pp. 15-18.
Gobierno de la Ciudad de México (2019), Programa de gobierno 2019-
2024, Gobierno de la Ciudad de México, México, recuperado de
<https://acortar.link/ivy7T8>.
Gobierno de la Ciudad de México (2020), “Industria de la construcción,
potencializador del desarrollo en la CDMX: Sheinbaum Pardo”, en
Gobierno de la Ciudad de México Jefatura de Gobierno, recuperado de
<https://n9.cl/x8p6a>.
González, R. (2019), “Entrevista con Oliva López Arellano. Anterior
gobierno heredó un sector salud arruinado, con deudas y corrup-
ción”, en La Jornada, recuperado de <https://www.jornada.com.
mx/2019/03/09/capital/026n1cap>.
Gutiérrez, I. (2016), “Políticas innovadoras en salud en el DF en 15
años de gobiernos de izquierda (1997-2012)”, en P. Vargas (coord.),
Ciudad de México. Quince años de políticas públicas en gobiernos de iz-
quierda, Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM),
México, pp. 301-324.
Morlino, L. (2019), Cambios hacia la democracia. Actores, estructuras, pro-
cesos, Siglo XXI / Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Inno-
vación Tecnológica (Concytec) / Universidad Autónoma de Queré-
taro (UAQ), Querétaro.
Pantoja, S. (2021), “Violencia digital en la CDMX, Cientos de víctimas
pero ninguna condena”, en Proceso, México, pp. 19-23.
Piketty, T. (2020), Capital e ideología, Grano de sal, México.
Reveles, F. (2016), Saldos de la democracia: el ejercicio de gobierno del Par-
tido de la Revolución Democrática en el Distrito Federal, Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) / Gernika, México.
Reveles, F. (coord.) (2020), Gobiernos y democracia en América Latina: ¿en
la búsqueda de la igualdad social?, UNAM-Teseo, Buenos Aires.
San Martín, N. (2021), “Bloque Negro, radicalidad de la protesta”, en
Proceso, México, pp. 77-81.
Schlaepfer, L., y J. Mendoza (2016), “Políticas públicas del Gobierno
del Distrito Federal en materia de salud, en las tres administraciones
de izquierda: 1997-2012”, en P. Vargas (coord.), Ciudad de México.
 E    M   ... 381

Quince años de políticas públicas en gobiernos de izquierda, UACM, Mé-

xico, pp. 265-300.
Sheinbaum, C. (2019), Primer informe de gobierno, Gobierno de la Ciu-
dad de México, México.
Sheinbaum, C. (2020), Segundo informe de Gobierno. Resumen ejecutivo.
Agosto 2019-2020, Gobierno de la Ciudad de México, México, recu-
perado de <https://informedegobierno.cdmx.gob.mx/wp-content/
uploads/2020/09/Resumen-Ejecutivo.pdf>.
Van Parijs, P., y Y. Vanderborght (2017), Ingreso básico. Una propuesta
radical para una sociedad libre y una economía sensata, Grano de Sal,
México.
Vargas, P. (coord.) (2016), Ciudad de México. Quince años de políticas pú-
blicas en gobiernos de izquierda, UACM, México.
Yanes, P. (2016), “Quince años de política social en la Ciudad de Mé-
xico. Logros y desafíos, lecciones y tensiones”, en P. Vargas (coord.),
Ciudad de México. Quince años de políticas públicas en gobiernos de iz-
quierda, UACM, México, pp. 249-264.
 LAS CONTRADICCIONES DE LA POLÍTICA
DE COMUNICACIÓN DEL GOBIERNO
DE LA “CUARTA TRANSFORMACIÓN”
ANTE LA EPIDEMIA DEL COVID-19

Javier Esteinou Madrid

Comunicar para gobernar

Con el fin de enfrentar la epidemia de covid-19 en México, el gobierno

de la Cuarta Transformación implementó diversas acciones en los ám-
bitos económico, administrativo, financiero, social, educativo, cultural,
logístico, preventivo, etcétera, en el esfuerzo por resolver dicho fenóme-
no sanitario durante 2020 y 2021. Sin embargo, además de la aplicación
de tales medidas importantes, también fue indispensable la ejecución
de una estrategia de “Comunicación de Riesgo” que respaldara en la
misma proporción las iniciativas adoptadas en estos escenarios de difí-
cil gobernabilidad. La comunicación de riesgos debe “intercambiar, en
tiempo real, información, consejos y opiniones entre los expertos, los
líderes comunitarios, los funcionarios públicos y las personas en situa-
ción de riesgo”, con objeto de que “los grupos más expuestos entiendan
y adopten las medidas de protección que correspondan. Por ello, es una
herramienta clave para la correcta y oportuna información a la pobla-
ción durante la pandemia por covid-19” (Instituto Nacional de Salud
Pública [INSP], 2021: 41).
De esta manera,

383
384 J E

Ante una emergencia sanitaria, la población requiere contar con informa-

ción confiable para la toma de decisiones sobre el cuidado de su salud. [Por
ello] la comunicación de información basada en evidencia debe ser adapta-
da a las características sociodemográficas y culturales de la población para
facilitar su comprensión. Existe evidencia científica donde se sugiere que
para reducir las desigualdades de comunicación durante una emergencia a
gran escala, como una pandemia, los funcionarios de salud pública deben
centrar sus esfuerzos de comunicación en los jóvenes, los grupos poblacio-
nales con menor escolaridad y los grupos vulnerables, como lo son la pobla-
ción indígena, personas mayores de 60 años y aquellos con escaso acceso a
los medios de comunicación virtual (INSP, 2021: 41).

En este sentido, es fundamental considerar que

la buena comunicación también es un componente de la buena gobernanza,
y resulta esencial en una crisis. Las personas sólo responderán a las orde-
nanzas de salud pública si éstas les generan confianza y brindan informa-
ción sólida basada en evidencia científica. Además, los ciudadanos tienen
derecho a ser informados verazmente por las autoridades sobre la magnitud
de la amenaza y las mejores formas de protegerse de ella (Institute For
Global Health Sciences, 2021: 6-7).

Por ello, la diseminación de información útil, significativa y aceptable

para la población representó uno de los retos más importantes para el
control de la pandemia de covid-19.
El Gobierno de México desarrolló lineamientos de comunicación social
basados en evidencia científica y respeto a los derechos humanos orientados
a reducir y manejar riesgos y facilitar la atención de personas afectadas. Sin
embargo, la diseminación de esta información ha significado un importan-
te desafío, debido a que, como en otras sociedades, el combate al covid-19
compitió simultáneamente de forma desigual con otra “epidemia”, pero
ahora en el campo informativo, denominada “infodemia” o “disinfodemia”,
que fomentó la incertidumbre y distorsionó el comportamiento social.
En este contexto, fue difícil para el público distinguir la evidencia cien-
tífica y los hechos de las fuentes de información menos confiables, trans-
mitidas, principalmente, por medios electrónicos y redes sociales. En varios
 L    ... 385

países del mundo la pandemia y su manejo por parte del Gobierno ha sido
utilizada con fines partidistas y México no fue la excepción. En torno a la
pandemia se generó en nuestro país una gran polarización que se alimentó
de información sesgada que tuvo como propósito impulsar agendas de par-
tidos o grupos con motivaciones políticas (INSP, 2021: 41-42).

Dicha realidad obligó a emplear estrategias para la comunicación

efectiva y la persuasión en torno a la salud pública a través de todos los
recursos tecnológicos con los que contaba, incluyendo su participación
en las redes sociales y los principales medios de comunicación. Con este
fin, las autoridades mexicanas iniciaron un trabajo de comunicación so-
cial a finales de enero del 2020, buscando dar respuesta a la pandemia.
Bajo tal perspectiva, la instrumentación del prototipo de difusión
gubernamental de naturaleza anticrisis no fue un instrumento aislado o
secundario en el proceso del combate a la epidemia del coronavirus en la
república, sino que formó parte del corazón del problema mismo, pues
se convirtió en una herramienta informativa medular para beneficiar o
dañar el manejo social de la pandemia y, por lo tanto, para fortalecer o
erosionar el delicado equilibrio estructural del país.

La estrategia comunicativa

La médula de la estrategia de “comunicación de riesgo” anti-pandemia

del gobierno de la Cuarta Transformación descansó en la implementa-
ción de los siguientes seis elementos constitutivos de la difusión guber-
namental anticrisis:
1) Un vocero oficial único que condujera hegemónicamente el pro-
yecto de lucha contra la pandemia en la república mexicana. Di-
cho portavoz gubernamental fue el doctor Hugo López-Gatell
Ramírez, subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud de
la Secretaría de Salud.
2) La instrumentación diaria de una Conferencia de Prensa Vesper-
tina de Salud utilizada como el canal oficial para notificar dia-
riamente a la población sobre la situación de la epidemia en el
mundo y en el país. Tal mecanismo permitió la intervención de
386 J E

los principales funcionarios del gobierno mexicano y de organis-

mos internacionales vinculados con la salud.
3) El aprovechamiento de algunos espacios de la Conferencia de
Prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador
en Palacio Nacional para destacar diversos aspectos relevantes del
combate a la pandemia.
4) La realización de diversas campañas de comunicación social no
farmacéuticas a través de medios de difusión abiertos, canales
restringidos, plataformas de noticias e información, transmisión
por redes sociales del ciberespacio para explicar masivamente los
principales mecanismos de protección ante la epidemia, fomentar
la concienciación, la comprensión y el cumplimiento de las res-
tricciones.
5) La creación de un “Semáforo Epidemiológico” para anunciar grá-
ficamente a la población con diversos colores el grado en que se
encontraba el desarrollo del contagio colectivo y las implicaciones
que se derivaban de cada uno de éstos. Dicho semáforo fue un sis-
tema de monitoreo compuesto por cuatro colores (rojo, naranja,
amarillo y verde) que alertaron sobre la situación en que se en-
contraba cada zona del territorio de la república mexicana; reguló
el uso del espacio público de acuerdo con el grado de riesgo de
contagio presentado por el covid-19.
Los parámetros que conformaron los diversos colores del “Semáforo
Epidémico” fueron los siguientes:
Luz roja. Se declaró cuando se obtuvo una ocupación hospitalaria
mayor a 65 %, o dos semanas de incremento estable. Se permitieron úni-
camente las actividades económicas esenciales, y se autorizó que las per-
sonas pudieran salir a caminar alrededor de sus domicilios durante el día.
Luz naranja. Se aprobó cuando se alcanzó una ocupación hospitala-
ria menor a 65 % y dos semanas de tendencia a la baja. Se consintieron
las actividades económicas esenciales y se autorizó que las empresas de
las actividades económicas no esenciales trabajaron con el 30 % del per-
sonal para su funcionamiento, siempre tomando en cuenta las medidas
de cuidado máximo para las personas con mayor riesgo de presentar un
cuadro grave de covid-19. Se abrieron los espacios públicos abiertos con
un aforo (cantidad de personas) reducido.
 387

CUADRO 1
Actividades específicas permitidas por el nivel de riesgo epidémico (2020)
Riesgo Riesgo muy Riesgo
Actividad social Riesgo moderado
máximo alto-alto bajo
Hoteles (ocupación ho- 25 % (ocu- 50 % (ocupa- 75 %
telera) pación) Sin ción)
áreas comunes Áreas comu-
nes 50 %
Restaurantes y cafeterías Sólo servicio 50 % 75 %
(Aforo permitido) en habitación,

Todas las actividades sociales y económicas están permitidas sin restricciones,

para llevar o a
domicilio
Peluquerías, estéticas y Sólo servicio 50 % 75 %
barberías (Aforo per- a domicilio

pero con las reglas de tránsito a la nueva normalidad.

mitido) con protocolo Sólo con citas
sanitario
Parques, plazas y espa- 25 % 50 % 75 %
cios públicos abiertos
(Aforo permitido)
Mercados y súper mer- 50 % 75 % 100 %
cados (Aforo permitido y 1 persona por 1 persona por 1 persona por
personas por familia) familia familia familia
Gimnasios, albercas, Suspendidos 50 % 75 %
centros deportivos, spa
y centros de masajes
(Aforo permitido)
Deportes profesionales Juegos a Juegos a puer- 50 %
(Aforo permitido) puerta cerrada ta cerrada
(Sin público) (Sin público)
Cines, teatros, museos Suspendidos 25 % 50 %
y eventos culturales de
hasta 500 localidades
(Aforo permitido)
Centros comerciales Suspendidos 25 % 50 %
(Aforo permitido)
Centros religiosos: igle- Suspendidos 25 % 50 %
sias, templos, sinagogas,
mezquitas, etc. (Aforo
permitido)
388 J E
Continuación
Eventos masivos y Suspendidas Suspendidas 50 %

las reglas de tránsito a la nueva normalidad.

Todas las actividades sociales y económicas
están permitidas sin restricciones, pero con
centros recreativos: con-
ciertos, parques de diver-
siones, balnearios y ferias
(Aforo permitido)
Centros nocturnos, ba- Suspendidos Suspendidos 50 %
res y salones de eventos
(Aforo permitido)
Centros comerciales Suspendidos 25 % 50 %
(Aforo permitido)
Otros eventos como Familia nu- Sólo mante- Actividad regular
reuniones familiares, clear mante- niendo sana con medidas de
fiestas, etc. niendo sana distancia prevención
distancia

Fuente: Elaboración propia con base en Cortés y Alomía (2020: 23-24).

Luz amarilla. Se autorizó cuando la ocupación hospitalaria fue me-

nor a 50 % y se registraron dos semanas de tendencia a la baja. Todas
las actividades laborales fueron permitidas, cuidando a las personas con
mayor riesgo de presentar un cuadro grave de contagio. El espacio pú-
blico se abrió de forma regular, y los espacios públicos cerrados se admi-
tieron con aforo reducido. Estas actividades se realizaron con medidas
básicas de prevención y máximo cuidado a las personas con mayor ries-
go de presentar un cuadro grave de covid-19.
Luz verde. Se instrumentó cuando la ocupación hospitalaria fue me-
nor a 50 % y se contabilizó al menos un mes con ocupación baja esta-
ble. Se permitieron todas las actividades, incluidas las escolares (Infobae,
2020; Hospital San Ángel Inn, 2020).
Así pues, la principal herramienta para decidir las etapas de desconfi-
namiento fue el “Semáforo Epidemiológico”, que indicó el nivel de ries-
go epidémico a nivel estatal y definió el tipo de actividades económicas
y sociales que podían realizarse.
Finalmente, el sexto elemento fue la elaboración de diversas páginas
web en internet especializadas en información epidémica, numeralias
estadísticas, recomendaciones sanitarias, documentos oficiales y suge-
rencias prácticas para la población.
 L    ... 389

Dicho sistema de comunicación de crisis fue dirigido en sus diversas

fases por las concepciones y decisiones que adoptaron las autoridades
de salud y de la Presidencia de la República, las cuales se divulgaron
fundamentalmente a través de la Conferencia de Prensa Vespertina de
Salud y en las Conferencias de Prensa Matutinas de la Presidencia de la
República. Por consiguiente, para ser eficiente tal prototipo de difusión
del gobierno morenista contra la epidemia del coronavirus, debía cubrir
mínimamente los requisitos básicos de claridad, concisión, consistencia,
coherencia y credibilidad en todos sus niveles de operación, con objeto
de orientar adecuadamente a los ciudadanos ante la emergencia sanita-
ria y salvarles la vida (Chertorivski et al., 2020).
Según el presidente Andrés Manuel López Obrador, tal modelo de
comunicación social permitió que el gobierno mexicano se convirtiera
en el país que más notificó a la sociedad sobre la situación de la pan-
demia en todo el mundo. Así destacó que “hemos informado todos los
días, no creo que en ningún país se haya informado tanto, se haya orien-
tado tanto, se haya concientizado tanto como en México” (Presidencia
de la República, 2020a).

Las contradicciones comunicativas

Sin embargo, pese a la necesidad imperiosa de que la estrategia de co-

municación oficial del Estado mexicano cumpliera los requisitos míni-
mos de calidad que exige cualquier sistema de información institucio-
nal en una situación de crisis sistémica, dicho modelo produjo diversas
contradicciones y errores muy graves —a nivel nacional y regional—
que debilitaron las acciones estatales en el ámbito epidemiológico hasta
un grado altamente significativo. Dichas contradicciones y equívocos
ocasionaron una gran confusión ciudadana, erosionaron la credibilidad
institucional, y provocaron un desgaste psico-emocional y la pérdida de
muchas vidas humanas.
Tal deterioro destacó en diversos ámbitos de la política de atención
sanitaria, pero especialmente en los siguientes trece niveles de actuación
gubernamental: la relevancia que se le concedió a la presencia de la epi-
demia en la nación; el reconocimiento de los sectores sociales afectados;
390 J E

las vías del contagio; los mecanismos para detener el covid-19; el uso del
cubrebocas; la política de la “sana distancia”; “¡quédate en casa!”; el rol
del vocero oficial de la Secretaría de Salud; los pronósticos de evolución
de la pandemia; el monitoreo de la epidemia; el control de la pandemia;
la defensa de la gestión oficial contra las críticas; la evaluación de la
estrategia gubernamental contra el SARS-Cov-2; el triunfalismo guber-
namental con las vacunas, y la anarquía del “Semáforo Epidémico”.
Así, la estructura ideológica del prototipo de comunicación epi-
démica que instrumentó la cúpula política del gobierno de la Cuarta
Transformación para intentar combatir la pandemia del coronavirus en
México, se distinguió por difundir mensajes confusos e incoherentes, e
informaciones institucionales cruzadas sobre la gravedad de la amenaza.
Predominó el ruido y los intereses políticos para enfrentar la pandemia
por encima de las normas médicas y científicas especializadas para ata-
car con mayor certeza y profesionalismo el fenómeno epidémico. Hubo
marcadas discordancias y falta de coordinación fundamentales entre las
autoridades, y entre las cabezas burocráticas dirigentes y los expertos
técnicos, dificultando así que los auditorios pudieran comprender con
claridad cuál era la ruta institucional que debían seguir para encarar la
grave epidemia.
Por ejemplo, durante la expansión de la pandemia en el país diversas
autoridades de primer nivel de la administración pública hicieron las si-
guientes declaraciones: “El coronavirus-19 no es una enfermedad grave.
Sus síntomas son los de un catarro […] la posibilidad y la eficiencia con
que se transmite va a ser considerablemente menor en la temporada de
calor” (Infobae, 2020b). “¡Serenos, tranquilos, la pandemia no es algo te-
rrible, fatal, ni siquiera es equivalente a la influenza (gripe)!” (Presidencia
de la República, 2020b). “Durante el covid, ¡hay que abrazarse, no pasa
nada! ¡Nada de confrontación, ni de pleitos!” (Presidencia de la Repú-
blica, 2020c). “¡No nos van a hacer nada los infortunios, las pandemias!”
(Presidencia de la República, 2020b). “Para protegerme cuento con mi
protector: ‘¡Detente enemigo, que el corazón de Jesús está conmigo!’”
(Presidencia de la República, 2020d). “¡Si yo me hago la prueba, estoy
induciendo a que todo mundo vaya a saturar los laboratorios de análisis
¿y qué ganamos con eso?, nada!” (Presidencia de la República, 2020e).
 L    ... 391

¡No sirve de nada saber si es positivo o negativo. ¿Por qué razón? Porque la
atención médica de una persona con covid, la enfermedad que produce el
nuevo coronavirus, es exactamente igual se sepa que tiene o que no tiene el
virus! (Presidencia de la República, 2020e).

Los pobres son inmunes al SARS-Cov-2, debido a que los casos asociados
a la epidemia provinieron de personas “ricas”, “acomodadas” que anterior-
mente viajaron a algún lugar del extranjero y allí se contagiaron. ¡Si ustedes
son ricos están en riesgo, si son pobres no, pues los pobres estamos inmunes!
(Núñez, 2020).

“¡Las mascarillas o cubrebocas no sirven, sólo da una falsa sensación

de seguridad!” (Miranda, 2020). “El cubrebocas sirve para lo que sirve y
no sirve para lo que no sirve” (Parish, 2020), etcétera.
De esta manera, un elemento fundamental que contribuyó a la pro-
fundización y prolongación de la epidemia del SARS-Cov-2 en el país,
fue el contradictorio, improvisado y deficiente modelo colectivo de co-
municación sanitario que instrumentó el gobierno de la Cuarta Trans-
formación, desorientando a la población a tal grado que se pensó que la
epidemia no existía o no era relevante, no tenía trascendencia, y que las
ocasionales manifestaciones localizadas ya estaban controladas.
Uno de los ejemplos más claros del cruce de dichas contradicciones se
manifestó cuando concluyó el patrón de difusión de las Conferencias Ves-
pertinas de salud y la lucha que se entabló para definir las directrices del
“Semáforo Epidémico” con criterios políticos y no sanitarios en el país.

Cambio en el modelo de comunicación:

el fin de las conferencias vespertinas

Después de más de un año y medio de transmisiones ininterrumpidas

de las “Conferencias de Salud” sobre la situación de la epidemia del co-
vid-19 en México, el 11 de junio de 2021, cuando la sociedad mexicana
llegó a un total de 229 821 defunciones por coronavirus, con 2 448 820
casos de contagio confirmados, el subsecretario de Prevención y Promo-
ción de la Salud, doctor Hugo López-Gatell, anunció el fin del mode-
392 J E

lo de comunicación gubernamental basado en la difusión de ruedas de

prensa diarias para reportar la situación de la pandemia en el territorio
nacional. Las razones que argumentaron las autoridades gubernamen-
tales para concluir dicho estilo de práctica informativa cotidiana fueron,
entre otras, las seis siguientes:
1) La contingencia sanitaria se estabilizó registrando cinco meses a
la baja de fallecimientos y contagios en el país y 19 estados están
en riesgo mínimo, lo cual implica que ya no se requiere difundir
tanta información sobre tal circunstancia.
2) Existe un avance muy sustancial en el “Plan Nacional de Vacu-
nación” contra el coronavirus así como indicadores de una amplia
inmunidad poblacional que se conocerán y actualizarán con los
esfuerzos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2021.
3) El país se recupera en distintos aspectos globales y, aprovechando
que la epidemia se encuentra estable, la atención de la sociedad ya
no debe continuar centrándose privilegiadamente en el combate y
las repercusiones del covid.
4) La dinámica de la conferencia puede llegar a un punto de satura-
ción y agotamiento, por lo que es pertinente modificar el esquema
de comunicación.
5) Finalmente, las empresas comenzarán a vacunar a trabajadores
contra covid-19 a partir de julio, prevé la Coparmex ( Redacción
AN / AG, 2021; Redacción El Financiero, 2021a).
6) Dicho prototipo de comunicación basado en Conferencias Ves-
pertinas sobre el SARS-Cov-2 acumuló entre marzo de 2020 y ju-
nio de 2021 más de 44 191 273 vistas en los diversos canales de
YouTube del Gobierno de México, Canal Catorce del Sistema Pú-
blico de Radiodifusión del Estado Mexicano (SPREM) y la página
de la Secretaría de Salud. Del total de estos impactos, 2 182 000
manifestaron reacciones de likes con “me gusta” y 44 555 con “no
me gusta”. La conferencia más vista fue la del 30 de marzo de
2020, en la que se anunció que la pandemia de covid-19 se con-
virtió en una emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, con
1 569 000 vistas. La reunión más aprobada fue la del 27 de mayo
de 2020, cuando López-Gatell explicó los conceptos de morta-
 L    ... 393

lidad y letalidad. El encuentro menos gustado fue el del 23 de

marzo de 2020, donde el doctor Gatell se dedicó a responder pre-
guntas con fuertes críticas hacia los periodistas (véase el cuadro 2)
(Barragán, 2021a).

CUADRO 2
Visitas en Youtube a la conferencia vespertina de salud sobre covid-19
(marzo de 2020-junio de 2021)
Canal de difusión Total de visitas
Gobierno de México 38 123 354
Secretaría de Salud 4 464 756
Canal 14 1 603 163
Total 44 191 273

Fuente: Elaboración propia con base en Barragán (2021a).

Con ello se concluyó la instrumentación de un largo ciclo de informa-

ción periódica de las autoridades sanitarias a la población sobre el estado
de la pandemia, y se abrió otra nueva fase de difusión cambiando de for-
mato y periodicidad, compuesta por entrevistas, cápsulas informativas y
conferencias de prensa ocasionales. Mientras tanto, las autoridades conti-
nuaron monitoreando y atendiendo la pandemia en el país y el “Semáforo
covid” siguió vigente; además, los martes, en la “Conferencia Mañanera”
del presidente Andrés Manuel López Obrador, se mantuvo el espacio
para hablar sobre el “pulso de la salud” (Redacción El Financiero, 2021a).
La pandemia sólo se podía considerar terminada hasta que la socie-
dad evolucionara a uno de los dos siguientes escenarios: por una parte,
cuando existiera una
interrupción completa de la transmisión en todo el mundo; por otra parte,
cuando se alcance un grado endémico, es decir, una situación en donde el virus
SARS-COV-2, y consecuentemente la enfermedad covid-19, empezara a mani-
festarse como una enfermedad persistente probablemente con ciclos de subidas
y bajadas que corresponderán a estaciones del año, tal como ocurre con muchos
otros virus respiratorios como la influenza (Redacción AN / LP, 2021).
394 J E

El retorno a la nueva normalidad

Dentro de este contexto de cambio comunicativo y de prolongación de

la crisis de salud, por primera vez, a más de 15 meses de que la pandemia
de covid-19 llegara a México, la Agencia Digital de Innovación Pública
anunció, el 17 de junio de 2021, que la Ciudad de México pasaría del
semáforo color amarillo al semáforo color verde, al igual que el Estado
de México. La apertura se efectuó oportunistamente un día después de
la terminación de las elecciones federales intermedias de 2021 en el país.
A la sazón se aprobó la ejecución de las siguientes actividades: clases
presenciales en los centros educativos; talleres, casas de cultura, casas
comunitarias y guarderías con asistencia voluntaria; uso obligatorio de
cubrebocas, medidas de sana distancia y suspensión de actividades cívi-
cas o festivales; operación de hoteles al 60 %; funcionamiento de tiendas
departamentales y centros comerciales con aforo al 50 %; restaurantes
con cupo de 50 % en el interior, y salones de eventos con “actividades
permitidas” con aforo al 50 %, pudiendo ofrecer servicio hasta la media-
noche (Santiago, 2021).

La minimización de la Tercera Ola

En ese marco de intento de renovación de la normalidad de la vida
cotidiana, surgió en México una Tercera Ola epidémica del covid-19,
encabezado por la variante Delta. Dicho resurgimiento de la pandemia
ocasionó que muchas personas vacunadas completamente con ambas
dosis contra el SARS-Cov-2 quedarán contagiadas causando inicialmente
el deceso de múltiples habitantes en por lo menos nueve entidades del
país: Hidalgo, Sonora, Guerrero, Michoacán, Nuevo León, Baja Cali-
fornia, Yucatán, Ciudad de México y Nayarit.
Pese a esta grave situación, el 23 de junio de 2021, el presidente An-
drés Manuel López Obrador minimizó la relevancia de la Tercera Ola
epidémica: “No es un asunto grave […], no me lo habían informado y
todos los días tenemos reunión sobre la pandemia […], y no se planteó.
Es mínimo, o sea, prácticamente inexistente” (Arista, 2021). Por otra
parte, el 15 de julio reforzó esta perspectiva señalando que la variante
Delta “no tiene un efecto nocivo mayor y las vacunas pueden con todas
 L    ... 395

estas variantes” (Presidencia de la República, 2021b; Morales, y Villa

2021).
A despecho de tal posicionamiento presidencial —que menospreció
la nueva fase de agudización de la pandemia—, la cruda realidad sani-
taria mostró, según la Secretaría de Salud capitalina, que para finales
de julio de 2021 la variante Delta ya se había “convertido en el factor
dominante en el 90 % de los casos totales de covid-19 en la capital”
(Forbes Staff, 2021; Redacción El Financiero, 2021c), causando más de
240 906 muertes acumuladas y 2 848 252 casos de contagios confirma-
dos (Redacción El Economista, 2021), provocando en algunos días una
aceleración superior a más de 20 000 infectados diarios con este sorpre-
sivo elemento virulento que desplazó a las variantes Alpha, Gamma y
Beta (France, 2021: 24).

La lucha política y el semáforo daltónico

Sin embargo, debido al aumento de fallecimientos y contagios ocurridos
después de la apertura, dos semanas después, el 21 de junio de 2021, la
Ciudad de México tuvo que regresar forzadamente al semáforo amarillo
junto con otras siete entidades de la república: Sonora, Chihuahua, Si-
naloa, Nuevo León, Colima, Veracruz y Campeche. Con ello se produjo
un enfrentamiento entre la jefa de Gobierno de la Ciudad de Méxi-
co, la doctora Claudia Sheinbaum, y el subsecretario de Salud, doctor
Hugo López-Gatell, pues paradójicamente en su conferencia de prensa
de mediodía, la primera declaró que la pandemia en la capital de la re-
pública ya estaba contenida y debía avanzar al color verde, e incluso se
anunció el incremento de aforos para eventos de entretenimiento en es-
pacios cerrados, cines y teatros. A pesar de tal enfoque oficial, ese mismo
día por la noche la Secretaría de Salud federal aseguró opuestamente
que la capital no reunía las características para avanzar a verde, debido
a que se había registrado un aumento de 20.07 % en el número de casos
activos por covid-19, y colocó a la metrópoli en semáforo amarillo del
21 de junio al 4 de julio.
Posteriormente, ante tal posicionamiento oficial de la Secretaría de
Salud, la jefatura capitalina se subordinó indicando que respetaría las
políticas federales, asumiendo que el regreso al amarillo no representaba
396 J E

un conflicto con las autoridades centrales, y tampoco significaba res-

tricciones en las actividades económicas (Hernández, 2021; Zamarrón,
2021). Debido a ello, la Secretaría de Educación Pública (SEP) a través
de la Autoridad Educativa Federal en la Ciudad de México (AEFCM),
nuevamente suspendió las clases presenciales en las escuelas públicas y
privadas de Educación Básica, Normal y Actualización del Magisterio
en la Ciudad de México, para evitar mayores riesgos de contagios de
covid-19 (Camhaji, 2021). Las instituciones de enseñanza continuaron
el ciclo escolar con clases a distancia, como lo habían hecho a lo largo
de la pandemia, y cada comunidad escolar decidió si su plantel operaría
como Centro Comunitario de Aprendizaje (CCA), garantizando medi-
das como aforo limitado, sana distancia entre los asistentes y suspensión
de actividades presenciales en caso de detectar algún caso sospechoso
(Expansión Política, 2021).
De igual forma, esta misma incongruencia de la política de comu-
nicación entre autoridades locales y federales nuevamente se repitió el
9 de agosto de 2021, cuando se contrapusieron la jefa de Gobierno de
la CDMX, Claudia Sheinbaum, y el doctor Hugo López Gatell, para
definir el grado en que debería ubicarse la epidemia de covid-19 del
9 al 22 de agosto en el Valle de México por el vertiginoso avance de
la variante Delta, más contagiosa que las previas. Ante ello, la doctora
Sheinbaum sostuvo que debido a la mejoría registrada por el progreso
de la vacunación, la metrópoli continuaría con las características propias
del semáforo color naranja; a su vez, el doctor López Gatell señaló que
esta urbe debía colocarse dentro de la normatividad del semáforo rojo
por la gravedad del avance del coronavirus, junto con los estados de Co-
lima, Guerrero, Jalisco, Nuevo León, Nayarit y Sinaloa (Zimmerman,
2021; El País, 2021).
Ante tal situación, ninguna de las autoridades respectivas modifi-
có sus ejes políticos de gobernabilidad. Así, la capital de la república
tuvo simultánea y paradójicamente en funcionamiento dos semáforos
contradictorios de alerta epidemiológica: el naranja y el rojo. El cho-
que entre estas dos interpretaciones oficiales opuestas sobre el nivel de
gravedad de la epidemia produjo grandes desconciertos en la conciencia
ciudadana, incrementando la pérdida de credibilidad hacia la política
 L    ... 397

pública de salud del régimen de la Cuarta Transformación y alimentan-

do la anarquía en los comportamientos preventivos ante la pandemia.
Frente a la incapacidad gerencial de resolver el conflicto entre ambos
funcionarios, el 10 de agosto el presidente López Obrador intervino
para solucionarlo políticamente señalando: “¡Ya se decidió, corresponde
al gobierno de la Ciudad definir que tiene semáforo naranja y eso es lo
que se está llevando a cabo!”. En consecuencia, por resolución política y
no científica, el semáforo rojo se convirtió automáticamente en naranja
independientemente de lo que mostraran los indicadores médicos (Re-
dacción El Financiero, 2021b).
Por otra parte, la política de aplicación del “Semáforo covid” fue su-
mamente anárquica, casi con características daltónicas, pues a diferencia
de las fases anteriores, donde las actividades sociales permitidas para cada
color del semáforo estaban claramente determinadas, en este nuevo pe-
riodo las acciones que se aprobaron para cada etapa no correspondieron
rigurosamente a la alerta del color correspondiente. Por ejemplo, con-
trastando con otros momentos, la aplicación en la CDMX del semáforo
naranja en la fase de la variante Delta no contempló restricciones en la
actividad económica; se permitió que los restaurantes continuaran ope-
rando sin restricción de aforo; los gimnasios quedaron abiertos, y no exis-
tió Ley Seca. En síntesis: en comparación con las dos primeras olas de la
epidemia, el paquete de medidas que se instrumentaron en la Tercera Ola
no contempló restricciones severas (Varela, 2021) (véase el cuadro 3).

La Torre de Babel
Esta confusa política de comunicación gubernamental desató muchas
reacciones irónicas en la sociedad, especialmente en las redes virtuales,
donde los internautas, a través de cómicos memes, preguntaban con mu-
cha ironía: “¿Cuál es el semáforo de covid en la Ciudad de México? ¡Es
un semáforo amarillo que se siente naranja, pero en realidad es rojo; pero
la gente lo ve como verde!”. En otra caricatura se exponía una amplísima
paleta de colores naranja que decía: “¡1 001 formas de llamar al naranja,
para no decirle rojo!”. Otra más indicó: “¡Es un semáforo rojo que parece
naranja, pero con las medidas preventivas se convierte en verde!” (Re-
dacción 24 Horas, 2021; Valdez. 2021), etcétera.
398 J E

CUADRO 3
Características del nuevo “semáforo epidemiológico” (2021)
Verde Amarillo Naranja Rojo
Operación por
Operación de
Operación Operación redu- Operación redu- indicación de
actividades
habitual cida al 75 % cida al 50 % autoridad local
no esenciales
o federal
Obligatorio en
Recomendado espacios públi- Obligatorio en
en espacios pú- cos y cerrados espacios públi-
Recomendado
Uso de cubre- blicos cerrados y recomendado cos y cerrados
en todos los es-
bocas y sin posibilidad en espacios sin sin posibilidad
pacios públicos
de mantener posibilidad de de mantener
sana distancia mantener sana sana distancia
distancia
Estrategia
Estrategia per- Estrategia Estrategia
Comuni- para la alerta
manente para la para evitar un específica para
cación de epidémica y
mitigación de incremento de el cierre de
riesgos la saturación
contagios contagios actividades
hospitalaria
Aforo de
75 %-100 % 50 %-75 % 30 %-50 % <30 %
espacios
Movilidad Sin restricciones Disminución Reducción Quédate en casa
ligera en el de movilidad
espacio público comunitaria
Operación de Operación Operación Operación redu- Operación redu-
actividades habitual habitual cida al 75 % cida al 50 %
esenciales

Fuente: Elaboración propia con base en Cortés y Alomía (2020).

Regresar a clases ¡llueva, truene o relampaguee!

Dentro de este marco conflictivo y en pleno apogeo de la Tercera Ola de
la epidemia, a principios de agosto de 2021 el Gobierno de la República
decidió que para continuar fortaleciendo la “nueva normalidad” de la
vida cotidiana, a finales del mismo mes se debía regresar a clases presen-
ciales en las escuelas “¡llueva, truene o relampaguee!” Así, el presidente
Andrés Manuel López Obrador expresó que “ya fue bastante, no man-
tendremos cerradas las escuelas”. “México es con Bangladés el país que
 L    ... 399

más tiempo lleva con escuelas cerradas, y esto no es bueno” (Redacción

AN / MDS, 2021). Además, el jefe del Ejecutivo subrayó lo siguiente:
Ya no podemos tener a los niños encerrados o dependiendo por entero del
Nintendo, eso es muy tóxico. Yo soy respetuoso, pero es muy enajenante es-
tar recibiendo todo ese bombardeo de información, mucha violencia en los
juegos, pero sobre todo están ensimismados y el ser humano no puede vivir
así, somos eminentemente sociales, tenemos que convivir con otros y eso es
lo que se logra en la escuela (Presidencia de la República, 2021c).

Mediante ello, se le dio prioridad a la “estrategia meteorológica” de

¡llueva, truene o relampaguee! para resolver la guía epidemiológica y no
las pautas de la ciencia.

Las contradicciones

Esta anarquía de políticas públicas de comunicación sanitaria reflejó

nuevamente los desencuentros existentes entre las autoridades federales
y las locales de la CDMX, ocasionando fuertes confusiones en la pobla-
ción al recibir mensajes cruzados y contradictorios sobre cómo com-
portarse ante la pandemia; cada jefatura de gobernabilidad, con base a
sus intereses particulares, tuvo su propia interpretación sobre el nivel de
algidez de la misma, acerca del tipo de “Semáforo Sanitario” que debía
predominar —la alerta distinta que correspondía al grado de riesgo de la
misma—, manteniendo las actividades sociales sin modificarlas.
De esta forma, las autoridades actuaron con gran ligereza al aparen-
tar que la situación epidémica estaba bajo control, dejándola sin solu-
ción; de ahí que no se puedira culpar a las personas que hicieron fiestas,
reuniones o viajes cuando se les informó que ya había pasado lo peor,
o cuando se les dijo que se pondría el semáforo en color amarillo, pero
dejarían los niveles de concurrencia en los mismos porcentajes de ocu-
pación que cuando estaba el color verde. Tales mensajes contrapuestos lo
único que produjeron fue el desconcierto de los habitantes, fomentando
que cada persona realizara lo que su interpretación subjetiva le indicara
y no siguiendo una planificación coherente y ordenada para resolver el
400 J E

problema (Cardona, 2021). Todo lo cual reflejó, una vez más, el desor-
den existente en la política de comunicación sanitaria del gobierno de la
Cuarta Transformación en la república.
En este contexto, la Organización Panamericana de la Salud diag-
nosticó el 11 de agosto de 2021 que el incremento de los contagios de
covid-19 en México se debió a la presencia de la variante Delta y al
claro relajamiento de las medidas sanitarias por parte de la población
mexicana (Expansión Política, 2021). Así, la fallida política de comu-
nicación por parte del régimen de la “Regeneración Nacional” sobre la
epidemia de covid-19 no sólo creó una mala imagen del gobierno en
turno, sino que fundamentalmente contribuyó a que la población debi-
litara sus comportamientos sanitarios preventivos, lo que agravó la crisis
epidémica en México. Sin la ejecución de una política de comunicación
gubernamental clara y coherente en el ámbito de la salud, no era posible
detener la pandemia en la nación.
Dicha situación fue especialmente preocupante durante la Tercera
Ola del SARS-COV-2 en el país; el notorio avance que tuvo la variante
Delta en un muy breve periodo rebasó todos los récords de los picos epi-
démicos alcanzados durante la crisis sanitaria. Por ejemplo, en la semana
del 9 al 13 de agosto de 2021 se produjo la fase más agresiva de toda
la vida de la pandemia, con más de 100 000 contagiados en sólo cinco
días, y con más de 25 000 casos registrados en un solo día en la repúbli-
ca mexicana (Redacción Animal Político, 2021). Incluso, tal disparo de
contagios llegó a su clímax el 18 de agosto cuando alcanzó 28 953 casos
de infección por el nuevo coronavirus, 940 muertes y 3 152 205 diagnós-
ticos confirmados en México, lo que representó el récord de infecciones
en un día desde el inicio de la pandemia en México (Barragán. 2021b).

Las preguntas

Ante ello surgen los siguientes interrogantes: ¿cómo fue posible que
después de la presencia de un año y medio de existencia de la pandemia
de covid-19 en México, nuevamente el Poder Ejecutivo menospreciara
el surgimiento de la Tercera Ola de la pandemia? ¿De qué sirvió definir
 L    ... 401

los diversos colores del “Semáforo Epidémico” si éstos se determinaron

con base en los caprichosos intereses políticos de los distintos funciona-
rios enfrentados entre sí sin considerar científicamente la realidad con-
creta de la crisis sanitaria en territorio nacional? ¿Cómo es posible que
después de sufrir dos olas de contagio, el régimen de la “regeneración
nacional” todavía no fuera capaz de crear una política de comunica-
ción coherente y unívoca sobre la situación de la pandemia, evitando
choques, por intereses grupusculares, entre los principales funcionarios,
a costa del extravío ciudadano? ¿Por qué la determinación del tipo de
“Semáforo Sanitario” se decidió presidencialmente con criterios polí-
ticos y no con base en un estricto análisis científico sobre el estado del
fenómeno?

Ciudadanos abandonados a la “buena de Dios”

El conjunto de ambigüedades, inconsistencias, ocurrencias, discordan-

cias y descalificaciones que generó el modelo de comunicación del go-
bierno de la Cuarta Transformación debilitaron el liderazgo institucio-
nal, moral y carismático de las autoridades responsables de combatir la
pandemia. Se desgastó la narrativa gubernamental en materia epidemio-
lógica, y languideció la capacidad de dirección hegemónica del gobierno
lopezobradorista en el ámbito de la salud; ello creó un clima de confusión
en la población, permitiendo que cada ciudadano decidiera subjetiva-
mente cómo enfrentar la epidemia del covid-19, lo que trajo consigo un
universo conductual individualista que fomentó el caos social.
Por ello, en última instancia, dicho género de difusión colectiva tras-
ladó a los ciudadanos la responsabilidad para encarar la crisis sanitaria,
con objeto de que ellos decidieran personalmente, con base en su libre
albedrío, cómo protegerse de la epidemia. Así, al volverse tan volubles,
confusos y anárquicos los marcos de orientación informativa sobre la
verdadera situación de la pandemia, así como la actitud rectora del Esta-
do para corregirla, se construyó en el espacio público una Torre de Babel
de significaciones que ocasionó que las personas normaran sus compor-
tamientos desde subjetividades descontroladas, fragmentadas, caóticas e
402 J E

individualistas, donde cabían todo tipo de interpretaciones atomizadas,

especulaciones frívolas, e incluso concepciones delirantes.
En este sentido, el sistema de comunicación estatal no contribuyó a
crear integralmente un “orden público subjetivo” común para que toda
la población actuara en la misma dirección del combate a la epidemia;
sus incoherencias y fricciones internas contribuyeron a crear una anar-
quía social conductual que propició que las resoluciones ciudadanas para
combatir la pandemia quedaran determinadas por el caprichoso criterio
del imaginario de cada sujeto, y no con base en las directrices institu-
cionales preventivas del Estado rector. Lo “público” para defender un
“bien común” en materia de salud no se construyó desde la participación
de todos los sectores vinculados con la atención a la pandemia (cientí-
ficos, sociedad civil, organismos médicos, instituciones internacionales,
empresas, ciudadanos, padres de familia, enfermos, etcétera), sino desde
los requerimientos de legitimación política del nuevo gobierno de la
izquierda nacionalista.
Dicho paradigma comunicativo se distinguió por anteponer los in-
tereses grupusculares de poder al interés colectivo; el capricho político a
la competencia científica de múltiples gremios especializados en salud;
la “verdad oficial” a la contundente realidad epidémica grave; la subor-
dinación política del vocero de salud a la independencia estricta del
cargo científico; la improvisación “a modo” a la planeación responsable
del Estado a partir de la rigurosa observación empírica de los hechos;
la propaganda oficialista a la valoración de los datos de laboratorio…,
para darle primacía a la creación oportunista de la “verdad política” de la
jefatura política morenista con el fin de intentar dirigir “exitosamente”
al país durante la etapa de la Cuarta Transformación.

Modificar el modelo de comunicación covid-19

A causa de este álgido escenario cuajado de versiones virulentas, los ciu-

dadanos todavía exigimos la creación de un nuevo modelo de comuni-
cación sanitario que supere los errores cometidos y permita enfrentar de
forma más eficiente las posibles crisis epidémicas en la república. Dicho
modelo de comunicación renovado deberá estar regido por las pautas
 L    ... 403

de la ciencia médica y no por los intereses viciados de la política opor-

tunista que fundamentalmente pretende conservar una buena imagen y
obtener votos para su legitimación.

Bibliografía

Arista, L. (2021), “‘No es un asunto grave’, dice AMLO sobre muertes

por covid-19 de vacunados”, en Expansión Política, recuperado de
<https://politica.expansion.mx/presidencia/2021/06/23/no-es-un-
asunto-grave-dice-amlo-sobre-muertes-por-covid-19-de-vacuna-
dos>.
Barragán, S. (2021a), “Conferencias de López-Gatell, en su punto más
bajo de atención en YouTube”, en Aristegui Noticias, recuperado de
<https://aristeguinoticias.com/1106/mexico/conferencias-de-lopez-
gatell-en-su-punto-mas-bajo-de-atencion-en-youtube/?utm_sour-
ce=aimtell&utm_medium=push&utm_campaign=campaign-2091>.
______ (2021b), “Rompe México récord de diagnósticos de covid-19;
revisa aquí cuántos casos activos hay en tu municipio”, en Ariste-
gui Noticias, recuperado de <https://aristeguinoticias.com/1808/
mexico/rompe-mexico-record-de-diagnosticos-de-covid-19-revi-
sa-aqui-cuantos-casos-activos-hay-en-tu-municipio/>.
Camhaji, E. (2021), “Ciudad de México suspende las clases por el regre-
so del semáforo amarillo”, en El País, recuperado de <https://elpais.
com/mexico/2021-06-19/ciudad-de-mexico-vuelve-a-semaforo-
amarillo-por-el-riesgo-frente-a-la-covid.html>.
Cardona, R. (2021), “El cristalazo de Rafael Cardona, con José Cárde-
nas Informa”, en JoséCárdenas, Youtube, recuperado de <https://www.
youtube.com/watch?v=EP-VuiQiHpk>.
Cortés, R., y J. Alomía (2020), Lineamiento para la estimación de riesgos del
semáforo por regiones covid-19, Secretaría de Salud, México, recupe-
rado de <https://coronavirus.gob.mx/wp-content/uploads/2020/10/
SemaforoCOVID_Metodo.pdf>.
Chertorivski. S., J. Córdova, J. Frenk, M. Juan, J. Narro, G. Soberón
(2020), La gestión de la pandemia en México. Análisis preliminar y re-
comendaciones urgentes, Consejo Consultivo Ciudadano, recuperado
404 J E

de <https://salud.dgire.unam.mx/PDFs/gestion-pandemia-Mexi-
co-Analisis-preliminar.pdf>.
El País (2021), “Sheinbaum defiende la permanencia de Ciudad de
México en semáforo naranja al ver ‘señales de mejoría’”, en El País,
recuperado de <https://elpais.com/mexico/2021-08-07/sheinbaum-
defiende-la-permanencia-de-ciudad-de-mexico-en-semaforo-na-
ranja-al-ver-senales-de-mejoria.html>.
Expansión Política (2021), “La SEP suspende el regreso a clases presen-
ciales en la CDMX”, en Expansión Política, recuperado de <https://
politica.expansion.mx/cdmx/2021/06/19/la-sep-suspende-el-regre-
so-a-clases-presenciales-en-la-cdmx>.
______ (2021), “La variante Delta domina 67 % de los casos en México:
OPS”, en Expansión Política, recuperado de <https://politica.expan-
sion.mx/mexico/2021/08/04/la-variante-delta-domina-67-de-los-
casos-en-mexico-ops>.
Forbes Staff (2021), “Variante Delta domina en 85 % de casos totales
en CDMX: autoridades”, en Forbes, recuperado de <https://www.for-
bes.com.mx/variante-delta-domina-en-85-de-casos-totales-en-cd-
mx-autoridades/>.
France 24 (2021), “México vuelve a más de 20 000 casos diarios de
covid-19, con delta como dominante”, en Agencia France 24, recu-
perado de <https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/2021
0805-m%C3%A9xico-vuelve-a-m%C3%A1s-de-20-000-casos-
diarios-de-covid-19-con-delta-como-dominante>.
Hernández, E. (2021), “Chocan Sheinbaum y López-Gatell en semáfo-
ro”, en Eje Central, recuperado de <https://www.ejecentral.com.mx/
chocan-sheinbaum-y-lopez-gatell-en-semaforo/>.
Hospital San Ángel Inn (2020), “¿Cómo funciona el Semáforo Epide-
miológico?”, en Hospital San Ángel Inn, recuperado de <https://www.
hospitalsanangelinn.mx/post/como-funciona-el-semaforo-epide-
miologico>.
Infobae (2020a), “Así funciona el semáforo epidemiológico que regi-
rá las actividades en la Ciudad de México”, en Infobae, recupera-
do de <https://www.infobae.com/america/mexico/2020/05/20/
asi-funciona-el-semaforo-epidemiologico-que-regira-las-activida-
des-en-la-ciudad-de-mexico/>.
 L    ... 405

______ (2020b), “La OMS corrigió a subsecretario de salud mexicano: los

síntomas del coronavirus no son ‘los de un catarro’”, en Infobae, recu-
perado de <https://www.infobae.com/america/mexico/2020/03/03/
la-oms-corrigio-a-subsecretario-de-salud-mexicano-los-sinto-
mas-del-coronavirus-no-son-los-de-un-catarro>.
Institute For Global Health Sciences (2021), La respuesta de México al
covid-19: Estudio de caso, University of California, San Francisco,
recuperado de <https://globalhealthsciences.ucsf.edu/sites/global-
healthsciences.ucsf.edu/files/la_respuesta_de_mexico_al_covid_esp.
pdf>.
Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) (2021), Reflexiones sobre la
respuesta de México ante la pandemia de covid-19 y sugerencias para
enfrentar los próximos retos, Gobierno de México, México, recuperado
de <https://www.insp.mx/recomendaciones-pandemia/publicacio-
nes-61a19315bde452.11106751>.
Miranda, P. (2020), “Cubrebocas dan una falsa sensación de seguridad:
López Gatell”, en El Universal, recuperado de <https://www.eluni-
versal.com.mx/nacion/coronavirus-cubrebocas-dan-una-falsa-sen-
sacion-de-seguridad-lopez-gatell>.
Morales, A., y P. Villa (2021), “Variante delta del covid-19 no tiene un
efecto nocivo mayor, asegura AMLO”, en El Universal, recuperado de
<https://www.eluniversal.com.mx/nacion/variante-delta-del-covid-
19-no-tiene-un-efecto-nocivo-mayor-asegura-amlo>.
Núñez, E. (2020), “Los pobres somos inmunes al coronavirus; afecta a
los ricos: Barbosa”, en La Jornada de oriente, recuperado de <https://
www.jornada.com.mx/ultimas/estados/2020/03/25/los-pobres-esta-
mos-inmunes-de-coronavirus-barbosa-7821.html>.
Parish, N. (2020), “¿Por qué tanta gente muere por covid-19 en Méxi-
co?”, en Forbes, recuperado de <https://www.forbes.com.mx/analisis-
por-que-tanta-gente-muere-por-covid-19-en-mexico/>.
Presidencia de la República (2020a), “Versión estenográfica. Confe-
rencia de prensa del presidente Andrés Manuel López Obrador
del 15 de septiembre de 2020”, en Gobierno de México, recuperado
de <https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/version-esteno-
grafica-conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lo-
pez-obrador-del-15-de-septiembre-de-2020?idiom=es>
406 J E

______ (2020b), “Versión estenográfica | Diálogo con los pueblos afro-

mexicano, mixteco y tlapaneco”, en Gobierno de México, recuperado
de <https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/version-esteno-
grafica-dialogo-con-los-pueblos-afromexicano-mixteco-y-tlapane-
co?idiom=es>.
______ (2020c), “Versión estenográfica de la conferencia de prensa
matutina | Miércoles 4 de marzo de 2020”, en Gobierno de Méxi-
co, recuperado de <https://www.gob.mx/presidencia/articulos/ver-
sion-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-mierco-
les-4-de-marzo-de-2020?idiom=es>.
______ (2020d), “Versión estenográfica de la conferencia de prensa ma-
tutina | Miércoles 18 de marzo de 2020”, en Gobierno de México,
recuperado de <https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/ver-
sion-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-mierco-
les-18-de-marzo-de-2020?idiom=es>.
______ (2020e), “Versión estenográfica de la conferencia de pren-
sa matutina | Lunes 16 de marzo de 2020”, en Gobierno de Méxi-
co, recuperado de <https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/
version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-lu-
nes-16-de-marzo-de-2020?idiom=es>.
______ (2021a), “Versión estenográfica. Conferencia de prensa del pre-
sidente Andrés Manuel López Obrador del 23 de junio de 2021”,
en Gobierno de México, recuperado de <https://www.gob.mx/pre-
sidencia/es/articulos/version-estenografica-conferencia-de-pren-
sa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-23-de-ju-
nio-de-2021?idiom=es>.
______ (2021b), “Versión estenográfica. Conferencia de prensa del pre-
sidente Andrés Manuel López Obrador del 15 de julio de 2021”,
en Gobierno de México, recuperado de <https://www.gob.mx/pre-
sidencia/es/articulos/version-estenografica-conferencia-de-pren-
sa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-15-de-ju-
lio-de-2021?idiom=es>.
______ (2021c), “Versión estenográfica. Conferencia de prensa del pre-
sidente Andrés Manuel López Obrador del 6 de agosto de 2021”,
en Gobierno de México, recuperado de <https://www.gob.mx/pre-
sidencia/es/articulos/version-estenografica-conferencia-de-pren-
 L    ... 407

sa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-5-de-agos-
to-de-2021-278940?idiom=es>.
Redacción 24 Horas (2021), “¿Estamos en rojo o naranja? Los me-
jores memes por el semáforo epidemiológico en la CDMX”, en 24
Horas. El Diario Sin Límites, recuperado de <https://www.24-ho-
ras.mx/2021/08/07/estamos-en-rojo-o-naranja-los-mejores-me-
mes-por-el-semaforo-epidemiologico-en-la-cdmx/>.
Redacción AN / AG (2021), “Coronavirus: conferencias vespertinas llegan
a su fin; López-Gatell anuncia nuevos canales de comunicación”, en
Aristegui Noticias, recuperado de <https://aristeguinoticias.com/0906/
mexico/coronavirus-conferencias-vespertinas-llegan-a-su-fin-lo-
pez-gatell-anuncia-nuevos-canales-de-comunicacion/>.
Redacción AN / LP (2021), “Fin de conferencias vespertinas no sig-
nifica el final de la pandemia: López-Gatell”, en Aristegui Noti-
cias, recuperado de <https://aristeguinoticias.com/1106/mexico/
fin-de-conferencias-vespertinas-no-significa-el-final-de-la-pande-
mia-lopez-gatell/?utm_source=aimtell&utm_medium=push&utm_
campaign=campaign-2091>.
Redacción AN / MDS (2021), “Regreso a clases presenciales será en agos-
to ‘llueva, truene o relampaguee’”, en Aristegui Noticias, recuperado de
<https://aristeguinoticias.com/2507/mexico/regreso-a-clases-pre-
senciales-sera-en-agosto-llueva-truene-o-relampaguee-amlo/>.
Redacción Animal Político (2021), “México suma 22 mil 711 casos de
covid, cifra más alta en pandemia; Salud reconoce 246 mil muer-
tes”, en Animal Político, recuperado de <https://www.animalpolitico.
com/2021/08/covid-casos-record-salud-11-agosto/>.
Redacción El Economista (2021), “Número de casos de covid-19 en Mé-
xico al 31 de julio de 2021”, en El Economista, recuperado de <https://
www.eleconomista.com.mx/politica/Numero-de-casos-de-Covid-
19-en-Mexico-al-31-de-julio-de-2021-20210731-0025.html>.
Redacción El Financiero (2021a), “¿Por qué llegan a su fin las conferen-
cias vespertinas de López-Gatell?”, en El Financiero, recuperado de
<https://www.elfinanciero.com.mx/salud/2021/06/09/por-que-lle-
gan-a-su-fin-las-conferencias-vespertinas-de-lopez-gatell/>.
Redacción El Financiero (2021b), “Sheinbaum le ‘gana’ a Gatell: Semá-
foro covid en CDMX es naranja, dice AMLO”, en El Financiero, recu-
408 J E

perado de <https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/2021/08/10/
sheinbaum-le-gana-a-gatell-semaforo-covid-en-cdmx-es-naran-
ja-dice-amlo/>.
Redacción El Financiero (2021c), “Variante Delta provoca 90 % de los
casos covid en CDMX”, en El Financiero, recuperado de <https://
www.elfinanciero.com.mx/cdmx/2021/08/06/delta-esta-detras-del-
90-de-los-casos-covid-en-cdmx/>.
Santiago, D. (2021), “Covid-19: la CDMX y el Edomex pasan a semáforo
verde tras 15 meses de pandemia”, en Expansión Política, recuperado
de <https://politica.expansion.mx/cdmx/2021/06/04/covid-cdmx-
y-edomex-pasan-a-verde-tras-15-meses-de-pandemia>.
Valdez, N. (2021), “Los mejores memes del semáforo rojo-naranja en la
CDMX”, en La Verdad, recuperado de <https://laverdadnoticias.com/
viral/Los-mejores-memes-del-semaforo-rojo-naranja-en-la-CD-
MX-20210807-0021.html>.
Varela, M. (2021), “Los nuevos criterios del semáforo epidemiológico
descartan prohibir actividades económicas de forma generalizada”,
en El País, recuperado de <https://elpais.com/mexico/2021-07-26/
los-nuevos-criterios-del-semaforo-epidemiologico-descartan-pro-
hibir-actividades-economicas-de-forma-generalizada.html>.
Zamarrón. I. (2021), “CDMX regresa a semáforo amarillo tras dos se-
manas en verde”, en Forbes, recuperado de <https://www.forbes.com.
mx/cdmx-regresa-a-semaforo-amarillo-tras-dos-semanas-en-ver-
de/>.
Zimmerman, E. (2021), “Choca la 4T por semáforos en CDMX; cono-
ce saturación de hospitales”, en RealEstate, recuperado de <https://
realestatemarket.com.mx/noticias/34013-choca-la-4t-por-semafo-
ros-en-cdmx-conoce-saturacion-de-hospitales>.
 REGÍMENES EN TRANSFORMACIÓN:
¿ES MÉXICO (TODAVÍA) UNA DEMOCRACIA?

Alejandro Monsiváis Carrillo

Resumen

Los regímenes políticos están sujetos a procesos de transformación. En

una democracia, el cambio gradual puede contribuir a profundizar algu-
nos de sus aspectos o a consolidar sus atributos. Sin embargo, el cambio
también puede avanzar en la dirección opuesta. La autocratización gra-
dual, de hecho, se ha convertido en la vía más común de transformación
de la democracia en autoritarismo. El riesgo de un retroceso democráti-
co aumenta cuando llegan al poder políticos con rasgos autoritarios, que
promueven un discurso antagonista y polarizador, y que cuentan con
el respaldo mayoritario de su partido en el Congreso. Con base en los
datos del proyecto Variedades de la democracia (V-Dem, v11), este estudio
analiza el desarrollo de la democracia en México desde la perspectiva del
cambio incremental en los regímenes políticos. Por un lado, el análisis
muestra que el desarrollo de la democracia ha permanecido estancado,
en lo general, a lo largo de dos décadas; por el otro, se examinan las con-
secuencias de la llegada de un gobierno personalista al poder en 2018
mediante un conjunto de indicadores de la democracia, con el objetivo
de identificar indicios de un avance democrático o de un retroceso au-
toritario. El análisis constata que se han activado las estrategias políticas
propias de la autocratización.

409
410 A M

Introducción

Los regímenes políticos cambian de forma. Durante el siglo XX, el modo

más común en los cambios de régimen era un tránsito claramente dis-
cernible de un tipo a otro. La democracia se rompía cuando un grupo
armado tomaba el poder por la fuerza, como sucede en los golpes perpe-
trados por militares. En lugar de la democracia se instalaba un régimen
autoritario (Linz, 1978). El tránsito en sentido inverso es el que va del
autoritarismo a la democracia, donde los poderes Ejecutivo y Legisla-
tivo son electos por el sufragio popular. La ola de democratización que
inició a mediados de los años setenta del siglo XX, la llamada “tercera
ola”, se caracterizó por un número sin precedentes de transiciones a la
democracia (Doorenspleet, 2000; Huntington, 1993). Esta ola comenzó
en el sur de Europa, se extendió luego por América Latina y por algu-
nos países de Asia, y alcanzó su punto más alto durante la década de los
noventa, como consecuencia del final de la Guerra Fría.
Por otra parte, la transformación de los regímenes políticos también
puede ir en aumento. Las democracias, por ejemplo, pueden fortale-
cerse a lo largo de varias dimensiones. Un sistema político en el que se
celebran elecciones suficientemente libres y competitivas, pero que sin
embargo adolece de deficiencias, puede progresar hacia un régimen en
el que las libertades ciudadanas se protegen, la integridad de las elec-
ciones aumenta y el gobierno de la ley es eficaz. Sin embargo, el cam-
bio incremental en el régimen político puede avanzar en la dirección
opuesta. De forma gradual, la erosión de las libertades ciudadanas, la
calidad de las elecciones o el gobierno de la ley puede convertir a un ré-
gimen que celebra elecciones en un autoritarismo de facto (Del Tronco
y Monsiváis, 2020). La autocratización gradual, de hecho, no sólo se ha
convertido en la vía más común de transformación de la democracia en
autoritarismo. En los últimos años se ha consolidado una tercera ola de
“autocratización” (Lührmann y Lindberg, 2019), en la que el número
de países que atraviesan por procesos de declive democrático sobrepasa
al número de países que transitan del autoritarismo a la democracia
(Hellmeier et al., 2021).
En el contexto de una ola de autocratización, el presente capítulo
analiza el régimen político mexicano desde la perspectiva del cambio
 R  ... 411

incremental. ¿En qué momento se encuentra la democracia en este país?

¿Se mantiene estable, con perspectivas de fortalecerse? ¿O se encuentra
inmersa en un proceso de erosión gradual? Estas preguntas cobran sen-
tido en el contexto de la Cuarta Transformación (4T), el programa de
gobierno del presidente electo en 2018, Andrés Manuel López Obra-
dor (AMLO). La 4T prometió un “cambio verdadero” que erradicaría la
corrupción y produciría un cambio de magnitudes equiparables a otros
momentos emblemáticos en la historia del país (López, 2017). Entre las
promesas figuraba la de instaurar una auténtica democracia (Monroy,
2018), ya que el candidato vencedor en 2018 reclamaba haber sido víc-
tima de un fraude electoral lo mismo en la elección presidencial de 2006
que en la de 2012. Desde la perspectiva del gobierno, esta promesa se
ha cumplido: pocos días después de las elecciones de 2021, el presidente
invitó a celebrar el resultado, “porque logramos nuestro propósito: el de
establecer en México una auténtica, una verdadera democracia” (López,
2021). Otros analistas, en cambio, destacan que el gobierno de la 4T,
impulsando la concentración de poder en manos del presidente, pone
en riesgo los avances democráticos alcanzados en el país (por ejemplo,
Meyenberg y Peschard, 2021).
Con base en los datos del proyecto Variedades de la democracia
(V-Dem, v11), este capítulo muestra que la democracia en México se ha
mantenido estable a lo largo de dos décadas. Al mismo tiempo, muestra
que el componente liberal de la democracia, relacionado con el equili-
brio de poderes, el gobierno limitado y la protección de libertades, ha
tenido un desarrollo menor y presenta una tendencia negativa. Exami-
nando algunos atributos clave de la esfera pública y el régimen demo-
crático, la evidencia muestra indicios de un retroceso gradual, que se ha
acentuado desde que llegó al poder la 4T. Esto es consistente con lo que
se espera de un gobierno personalista (Rhodes-Purdy y Madrid, 2020),
encabezado por un presidente populista que cuenta con el respaldo le-
gislativo de un partido poco institucionalizado y dependiente de su lí-
der. En conjunto, los datos constatan que los mecanismos que provocan
la erosión de la democracia y pueden convertir al régimen mexicano en
un autoritarismo electoral, están activos.
La segunda parte del texto, después de esta introducción, discute la
importancia de analizar los regímenes políticos desde la perspectiva del
412 A M

cambio incremental. Este enfoque no sólo es necesario para analizar

las tendencias democratizadoras en el seno de un país, sino para iden-
tificar los mecanismos de la autocratización. La tercera parte aborda
una de las causas más frecuentes del deterioro de la democracia y del
avance del autoritarismo: las acciones deliberadas y estratégicas de los
gobernantes para concentrar poder. El énfasis está puesto en una condi-
ción particular: cuando el presidente en turno es un político personalista
que cuenta con el apoyo legislativo de un partido político que depende,
esencialmente, del liderazgo del presidente. La cuarta parte del trabajo
se focaliza en el desarrollo democrático de México, con el objetivo de
identificar indicios de un avance democrático o de un retroceso autori-
tario. En la quinta sección se examinan las consecuencias de la llegada
de un gobierno personalista al poder en 2018 mediante un conjunto de
indicadores de la democracia. Las conclusiones resumen los hallazgos y
presentan unas reflexiones generales.

Regímenes en transformación

Un régimen político es el conjunto de reglas y recursos mediante los

cuales un grupo de actores ejercen la autoridad imponiendo y haciendo
efectivas las decisiones que obligan a una colectividad definida (Kits-
chelt, 1992). La democracia es un régimen político en el que los ciu-
dadanos tienen iguales derechos y libertades civiles y políticas, lo cual
les permite participar en condición de igualdad en la formación de la
opinión pública, la elección de representantes y gobernantes, la supervi-
sión y escrutinio del ejercicio del gobierno, y la rendición de cuentas. En
específico, las condiciones que hacen de un régimen político un régimen
democrático son las siguientes:
1) Derechos y libertades de expresión, asociación y participación po-
lítica de la población adulta de una sociedad.
2) Elecciones regulares, libres, limpias y competitivas para acceder a
los puestos de gobierno y representación popular.
3) El gobierno de la ley, legalidad o Estado de derecho, bajo la forma
de un sistema de pesos y contrapesos formales e informales que
 R  ... 413

protegen a las personas del ejercicio arbitrario u opresivo de la

autoridad política.
Estos componentes constituyen lo que habitualmente se denomina
“democracia procedimental” o “democracia liberal”. Un régimen políti-
co, sin embargo, puede ser considerado democrático si se cumplen los
criterios 1 y 2 señalados arriba. En tal caso, se trata de una democracia
electoral. Una democracia electoral, congruente con la noción de poliar-
quía desarrollada por Dahl (1971), no es tampoco una democracia mí-
nima —la cual sólo requiere la verificación del punto 2 señalado arriba
(Przeworski, 1999)—, pues implica el reconocimiento, la garantía y la
protección de los derechos civiles y políticos básicos.
La democracia puede incorporar elementos participativos, delibera-
tivos, igualitarios o proporcionales (Coppedge, 2012). No obstante, para
que una sociedad pueda aspirar a realizar los ideales de la democracia o
cualquier otro ideal que colectivamente se considere relevante, las con-
diciones mínimas que definen a una democracia electoral deben estar
presentes. Si alguno de esos atributos falta, o funciona de forma defi-
ciente, cualquier otro mecanismo o espacio democrático se encuentra
limitado en sus alcances o puede verse en riesgo.
A partir de la tercera ola de la democracia, el estudio de los regíme-
nes políticos concentró su atención en los procesos de democratización.
La agenda de investigación comenzó analizando la transición de los
regímenes autoritarios hacia la democracia (O’Donnell y Schmitter,
1986). En un segundo momento se estudiaron las condiciones asociadas
a la consolidación de este régimen (Linz y Stephan, 1996). Pronto re-
sultó evidente, asimismo, que la calidad de muchas democracias nuevas
distaba mucho de ser semejante a la de otras democracias ya estableci-
das. Los regímenes emergentes tenían atributos propios de “subtipos
disminuidos” (Collier y Levitsky, 1997). Esto dio lugar a una dinámica
agenda centrada en el estudio de las condiciones asociadas a la calidad
de las democracias (Morlino, 2011).
La transformación de los regímenes políticos, sin embargo, no sigue
solamente una trayectoria de democratización. El camino de regreso, la
autocratización, no sólo es una posibilidad latente en muchos casos, sino
que se ha convertido en el tipo de cambio de régimen más frecuente en
414 A M

los últimos años. La autocratización es el proceso inverso a la demo-

cratización. Es un cambio negativo en los atributos democráticos del
régimen político, lo mismo en regímenes autoritarios que democráticos
(Lührmann y Lindberg, 2019). Se trata de un proceso que Waldner y
Lust llaman “deslizamiento en reversa” (backsliding): “El deslizamiento
implica un deterioro de las cualidades asociadas con la gobernanza de-
mocrática al interior de cualquier régimen. En regímenes democráticos,
es el declive en la calidad de la democracia; en autocracias, es un declive
en las cualidades democráticas del gobierno” (Waldner y Lust, 2018: 95;
traducido por el autor).
La paulatina autocratización puede avanzar a todo lo largo de los
atributos de la democracia. Con frecuencia, las libertades ciudadanas
fundamentales se ven limitadas o canceladas progresivamente. De la
misma forma, la integridad de las elecciones se puede ver mermada
de múltiples maneras y no sólo mediante prácticas abiertas de fraude
electoral. Asimismo, el autoritarismo ataca la separación de poderes, así
como el gobierno de la ley y el funcionamiento de agencias estatales de
control y vigilancia de toda índole. El avance en contra del gobierno
de la ley, como señalan Huq y Ginsburg (2018), también se expresa
en el debilitamiento de la efectividad de la legalidad en el plano admi-
nistrativo, sometiendo el aparato público al control discrecional de los
gobernantes. El resultado de la autocratización gradual, sin embargo,
no siempre es una autocracia cerrada, en la que se prohíben la oposición
política y se cancelan las elecciones. Antes bien, lo que resulta, con fre-
cuencia, son sistemas que aparentan ser democracias en la forma, pero
que en la práctica no lo son. Se trata de los autoritarismos electorales, o
sistemas en los que se realizan elecciones periódicas, pero los límites en
las libertades ciudadanas, la falta de equidad, limpieza e integridad de
las elecciones y la debilidad del Estado de derecho impiden, en la prác-
tica, que ese régimen funcione como una democracia (Levitsky y Way,
2010; Schedler, 2013).
Ahora bien, aunque la autocratización erosiona la democracia, no
necesariamente provoca una ruptura del régimen ni desemboca en el
autoritarismo (Bermeo, 2016; Del Tronco y Monsiváis, 2020; Jee et al.,
2019). El declive democrático observado en Estados Unidos de Amé-
rica, durante la administración de Donald Trump (2016-2021), al igual
 R  ... 415

que la registrada en Brasil desde el desafuero de Dilma Rousseff y la pos-

terior elección de Jair Bolsonaro (2016 a la fecha), son casos ilustrativos
de deslizamiento en reversa que no se han convertido en autoritarismos.
Por otra parte, la autocratización puede tener lugar en un sistema ya au-
toritario. En este caso, al revertir los elementos democráticos que tuviera
ese régimen, la autocratización provoca que el sistema se vuelva cada vez
más cerrado. Es lo que se observa en Rusia, desde la llegada de Vladimir
Putin a la presidencia, o en Venezuela y Nicaragua bajo los mandatos de
Nicolás Maduro y Daniel Ortega, respectivamente.

Personalismo y declive de la democracia

En los regímenes democráticos se espera que los gobiernos electos se

conduzcan con apego al mandato electoral que recibieron en las urnas, o
que su desempeño sea congruente con las expectativas del electorado. Si
los votantes desaprueban los resultados del gobierno, las elecciones les
darán la oportunidad de elegir otros representantes. Sin embargo, algu-
nos gobernantes en funciones no sólo cuidan su popularidad; también
hacen lo posible por aumentar su poder y permanecer en el cargo, a costa
de las instituciones democráticas.
Una de las causas más importantes de los procesos de autocratización
recientes son las acciones deliberadas de representantes electos —presi-
dentes, primeros ministros, y otros—, las cuales tienen como consecuen-
cia el debilitamiento de los controles institucionales sobre el Ejecutivo y
la protección de la democracia liberal. De acuerdo con Haggard y Kau-
fman (2021), al proceso desencadenado por las “estrategias y tácticas” de
los líderes electos para neutralizar, cancelar o subvertir las instituciones
de una democracia, se le denomina “declive” o “retroceso” (backsliding)
democrático. Este proceso implica un “ensanchamiento” del Ejecutivo
(executive aggrandizement), manipulación electoral y ataques a la opo-
sición política y a las libertades ciudadanas (Bermeo, 2016). Es la ruta
a través de la cual las “democracias mueren” (Levitsky y Ziblatt, 2018).
En América Latina, el activismo presidencial ha sido un factor de-
cisivo en los episodios de declive y ruptura de la democracia. Como lo
muestran Pérez-Liñán, Schmidt y Vairo (2019), entre 1925 y 2015 la
416 A M

hegemonía presidencial fue un predictor decisivo de la inestabilidad de

la democracia en los países de la región. La hegemonía presidencial se
presenta cuando el presidente tiene la habilidad de controlar al Poder
Legislativo y al Poder Judicial. Con frecuencia, los presidentes latinoa-
mericanos que emprenden acciones para controlar a los otros poderes
del Estado y limitar las libertades democráticas, tienen un discurso po-
pulista. El populismo es un discurso maniqueo que concibe a la política
como un escenario de lucha entre el bien y el mal (Hawkins y Rovira,
2017). El bien está representado por una noción homogénea y unificada
del pueblo; por su parte, el mal está encarnado en las élites nacionales y
extranjeras, típicamente calificadas como corruptas. Con este discurso,
los presidentes populistas latinoamericanos han impulsado la inclusión
de los sectores populares, pero también han promovido la polarización
política (Mudde y Rovira, 2013). Asimismo, han combatido a los con-
troles institucionales y atacado a las libertades de prensa, asociación y
oposición política (Ruth, 2017; Weyland, 2013).
El discurso populista es un elemento clave del repertorio de herra-
mientas políticas de los presidentes latinoamericanos que buscan au-
mentar su poder formal e informal. Sin embargo, no es una condición
necesaria ni suficiente del declive democrático. De acuerdo con Rho-
des-Purdy y Madrid (2020), la clave está en el tipo de vínculo entre
los presidentes con inclinaciones autoritarias y el partido o movimiento
político del que forman parte. Cuando el partido político depende de
un presidente dominante y tiene como misión principal contribuir a sus
propósitos políticos, el riesgo para la democracia es mayor. A partir de
la noción de partido personalista formulada por Kostadinova y Levi-
tt (2014), Rhodes-Purdy y Madrid (2020) postulan que un presidente
dominante y un partido político débilmente institucionalizado y depen-
diente de su líder de facto constituyen una díada personalista. Así, anali-
zando información de los países de América Latina entre 1980 y 2015,
Rhodes-Purdy y Madrid (2020) muestran que el personalismo se asocia
con una mayor probabilidad de que el presidente intente concentrar po-
der, debilitar los controles horizontales y burlar al gobierno de la ley.
 R  ... 417

La democracia en México

De acuerdo con los criterios que definen a una democracia electoral (Dahl,
1971; Munck, 2014), el régimen político mexicano es una democracia; es
decir: es un régimen en el que los gobernantes se eligen en elecciones lim-
pias y competitivas, en un entorno de libertades civiles y políticas. Si bien
se podrían discutir algunos “peros”, es importante resaltar la diferencia: el
régimen mexicano es una democracia, no un autoritarismo. La democracia
gobierna al país desde mediados de la década de los noventa del siglo XX.
Con anterioridad a esa fecha, el régimen mexicano era un autoritarismo
competitivo —se celebraban elecciones regulares en todos los niveles de
gobierno, pero las elecciones distaban mucho de ser libres e imparciales—.
La democracia mexicana, entonces, es un fenómeno relativamente recien-
te. Como se ve en el gráfico 1, entre 1900 y 2020 el país ha vivido en de-
mocracia el último 16 % de un periodo que abarca un siglo y dos décadas.
El gráfico 1 presenta la evolución de la democracia electoral y la de-
mocracia liberal en México usando los datos del proyecto Variedades de
la democracia, versión 11 (V-Dem, v11) (Coppedge, Gerring, Knutsen,
Lindberg, Teorell, Alizada, et al., 2021). El índice de democracia elec-
toral se compone de indicadores de la extensión del derecho al sufra-
gio, libertad de asociación, libertad de expresión y fuentes alternativas
de información, y celebración de elecciones libres y limpias para elegir
representantes en los poderes Legislativo y Ejecutivo (Coppedge, Ge-
rring, Knutsen, Lindberg, Teorell, Altman, et al., 2021). Para construir
el índice de democracia electoral, se emplea un método que produce
estimaciones puntuales y su respectivo intervalo de confianza de 95 %
a partir de más de 40 indicadores (Pemstein et al., 2021). El índice de
democracia liberal se obtiene a partir de ajustar una estimación del com-
ponente liberal del régimen político con el nivel alcanzado, en el índice
de democracia liberal, por ese mismo régimen (Coppedge et al., 2015).
El índice de democracia liberal, entonces, mide el grado en que las liber-
tades de los individuos y los derechos de las minorías están protegidos
de la “tiranía de la mayoría” y del poder arbitrario del Estado. El com-
ponente liberal requiere la protección constitucional de libertades civi-
les, un Estado de derecho fuerte, un Poder Judicial independiente, y el
funcionamiento de pesos y contrapesos para limitar al Poder Ejecutivo.
418 A M

GRÁFICA 1
Democracia electoral y liberal en México (1900-2021)

Fuente: Elaboración propia con datos del V-Dem (v-dem.net, v11).

La gráfica 1 ilustra, en primer lugar, el carácter singular del periodo

democrático en México, si se le compara con el autoritarismo electoral
que predominó durante todo el siglo XX. Como puede apreciarse en este
gráfico, hasta la década de los noventa comenzó un proceso gradual pero
sostenido de cambio político, que transformó al régimen en una demo-
cracia electoral. El punto de corte que separa a una democracia electoral
de un autoritarismo competitivo es una calificación igual a 0.50 en índi-
ce de democracia electoral. De acuerdo con los datos del V-Dem, el ré-
gimen mexicano rebasó ese umbral en 1996, cuando obtiene un puntaje
de 0.508. Sin embargo, todavía ese año el límite inferior del intervalo
de confianza estaba por debajo del 0.50 (0.445). En sentido estricto,
México se convirtió en una democracia electoral en 1998, cuando ésta
alcanzó un valor de 0.594 y el límite inferior del intervalo de confianza
quedó también por encima del 0.5 (límite inferior del intervalo de con-
fianza 95 % = 0.532; límite superior = 0.658). Desde entonces y hasta el
2021, tanto el estimador puntual del nivel de democracia electoral del
 R  ... 419

país como su intervalo de confianza están por encima del 0.50 (en 2021,
el valor estimado es de 0.645, con un intervalo igual a 0.581-0.707).
Sin embargo, a diferencia de la democracia electoral, la democracia
liberal ha tenido un desarrollo institucional de menor magnitud. De
hecho, desde que comenzó la transición a la democracia, en ningún mo-
mento el desarrollo de la democracia liberal en este país ha estado por
encima del punto de corte (0.50). Solamente en los años 2003 y 2004, el
estimador puntual de nivel de la democracia liberal mexicana alcanzó un
valor de 0.504. El límite inferior del intervalo de confianza, no obstante,
quedó por debajo de ese nivel (0.442). En promedio, entre 1995 y 2021,
el desarrollo de la democracia liberal fue de 0.43 (IC95 %= 0.37, 0.49).
Esto significa que, si bien el régimen es democrático, está lejos todavía
de ser un régimen en el que las libertades de los ciudadanos estén pro-
tegidas en contra del poder estatal o la discrecionalidad ejercida desde
el Poder Ejecutivo.
Por otra parte, el gráfico 1 también revela que el periodo en el que la
democratización del régimen alcanzó un mayor avance, fue en los años
noventa del siglo XX. Tomando en cuenta el criterio de un cambio de 0.1
en el índice de democracia electoral que Lührmann y Lindberg (2019)
utilizan para distinguir los periodos de democratización o autocratiza-
ción, entre los años de 1968 y 1990 el nivel democrático de México
tuvo un cambio de 0.146 puntos. En el año de la represión estudiantil
perpetrada por el gobierno de Gustavo Díaz Ordaz, la democracia elec-
toral tenía una calificación de 0.241 —claramente dentro del rango de
un régimen autoritario—. Dos décadas y dos años después, en 1990,
el régimen había alcanzado un nivel de 0.387. La década siguiente,
una década turbulenta en lo político y lo económico, fue un periodo de
cambio institucional intensivo. En 1991, el régimen era calificado con
0.411; en el año 2000, cuando el Partido Revolucionario Institucional
(PRI) dejó la presidencia del país tras su derrota en las urnas, México ya
había transitado hacia la democracia electoral (0.631). En ese lapso, la
democracia mejoró 0.24 puntos. A partir del año 2000, sin embargo, el
ritmo de democratización se detuvo. Entre 2000 y 2021 (0.645) hay una
diferencia de 1 por ciento.
Es importante notar que aun cuando el ritmo de democratización
se detuvo a partir del año 2000, tampoco se registra un cambio igual o
420 A M

mayor a 0.1 en la dirección opuesta. La democracia electoral mexicana,

hasta 2020, no padeció ningún declive sustantivo a lo largo de dos déca-
das. Sin embargo, analizando con mayor detenimiento el desarrollo del
régimen se pueden detectar algunos procesos particulares. En primera
instancia, el punto de desarrollo más alto que ha alcanzado la democra-
cia mexicana fue entre 2003 (0.693) y 2005 (0.705), justo después de
las primeras elecciones intermedias llevadas a cabo en un gobierno de
alternancia. Al año siguiente, en 2006, tuvo lugar un conflicto postelec-
toral promovido por Andrés Manuel López Obrador, quien comenzó
la campaña electoral con un margen sustantivo de ventaja; pero que-
dó menos de medio punto porcentual por debajo de Felipe Calderón
en el conteo definitivo. El conflicto postelectoral sembró dudas acerca
de la legitimidad de la elección presidencial y provocó inestabilidad en
las reglas de competencia y debilitamiento de las instituciones centrales
de administración (Instituto Federal Electoral [IFE]) y justicia electoral
(Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, [TEPJF]). Este
conjunto de factores interrumpió el desarrollo democrático en curso, el
cual ya tenía un ritmo ralentizado.
A partir del 2006, el desarrollo de la democracia electoral mexicana
registra una tendencia a la baja, la cual se detuvo en 2013 (0.619), a
comienzos del mandato de Enrique Peña Nieto, el primer presidente
del PRI desde el año 2000. Entonces —si bien marginalmente— el ni-
vel de la democracia electoral se recuperó hasta llegar a las elecciones
presidenciales de 2018, cuando el candidato opositor resultó electo en
las urnas por un amplio margen de ventaja. De 2018 a 2020, el índice
de democracia electoral registra, nuevamente, un pequeño descenso (de
0.671 a 0.641). La disminución es insuficiente para ser considerada un
indicador de declive democrático, pero coincide con una tendencia que
alerta acerca de esa posibilidad. La pendiente negativa en el desarrollo
del régimen es más perceptible en el índice de democracia liberal. Si
bien la democracia electoral se recuperó en 2018 del declive paulatino
que inició en 2006, la democracia liberal no ha conocido todavía ese
repunte. Desde un nivel de 0.504 en 2005, el régimen liberal se ha ido
deteriorando gradualmente, hasta llegar a 0.407 (IC95 % 0.336-0.449)
en 2020. La diferencia no es todavía igual a 10 % menos, pero sí equivale
 R  ... 421

a 7 %. De hecho, el nivel que tenía la democracia liberal mexicana en

2020 sólo es superior al que tenía el país en 1999 (0.373).
El tiempo transcurrido entre 2018 y 2020 parece ser demasiado bre-
ve para detectar cambios drásticos en el nivel democrático del régimen.
Sin embargo, tanto en el índice de democracia electoral como en el ín-
dice de democracia liberal se registran cambios negativos. Aunque la
magnitud de esos cambios no es todavía estadísticamente significativa,
tienen importancia conceptual. Como se señaló en la sección anterior,
son cambios que pueden ser anticipados cuando se presenta una con-
dición de gobierno personalista: el ascenso al poder de un presidente
caudillista que cuenta con un respaldo mayoritario de su partido en el
Congreso. Un partido político que responde, sustancialmente, a los in-
tereses de su líder.

Personalismo, populismo y democracia

¿Existe un riesgo de que la autocratización avance en el régimen político

mexicano? A diferencia de gobiernos anteriores, el gobierno electo en
2018 cumple con las características que definen a los gobiernos persona-
listas (Rhodes-Purdy y Madrid, 2020). Dado que se presenta esta condi-
ción, es esperable observar la activación de tendencias autocratizadoras
en distintos planos. En esta sección se examina el desarrollo de diversos
componentes específicos del régimen democrático a través de una serie
de indicadores. El primer grupo de indicadores muestra la evolución
del carácter democrático de la esfera pública. En este grupo se describe
el cambio en las estrategias de legitimación, el respeto a contra-argu-
mentos y el nivel de polarización social. El segundo grupo de variables
comprende elementos clave de la democracia electoral: el grado en que
el gobierno reprime a las organizaciones de la sociedad civil; la censura
gubernamental de los medios de comunicación, y la autonomía de la ad-
ministración electoral. El tercero contiene indicadores de la democracia
liberal: el grado en que el Poder Ejecutivo respeta la Constitución; la
independencia de la Suprema Corte, y la transparencia y predictibilidad
de la aplicación de las leyes. Todos estos indicadores forman parte de
los índices construidos por el V-Dem (Coppedge, Gerring, Knutsen,
422 A M

Lindberg, Teorell, Altman, et al., 2021). En lo subsiguiente, después del

concepto que mide cada variable, se presenta entre paréntesis el código
que la identifica en la base de datos del V-Dem.

El gobierno personalista
En México, tras la elección en 2018 de Andrés Manuel López Obrador
como presidente del país, se establece la condición descrita por Rho-
des-Purdy y Madrid (2020) como gobierno personalista. Esta condición
tiene dos componentes. Por un lado, un presidente personalista, cuyos
rasgos son los que Weyland (2001) identifica como populistas. Con la
llegada al poder de AMLO, se establece un “nuevo presidencialismo” (Vi-
dal de la Rosa, 2020: 52): ya no está basado en el corporativismo que
sostuvo al PRI, sino en la captura de votos y la toma de decisiones “por
aclamación”.
El carácter personalista y populista de López Obrador es reconocido
extensamente. Desde antes de ser electo, era considerado un líder po-
lítico con una amplia capacidad de movilización popular. Sus cualida-
des caudillistas y mesiánicas fueron señaladas tempranamente (Krauze,
2006). De igual forma, las consecuencias políticas del carácter populista
de su discurso han sido discutidas en distintos estudios (Bruhn, 2012;
Monsiváis, 2019). El discurso político de AMLO es prototípicamente
populista (Hawkins y Rovira, 2017), ya que contiene una concepción
homogénea y virtuosa del pueblo. En su primer informe de gobierno,
por ejemplo, exclamó: “Gracias por la protección y el apoyo que recibo
de ustedes y de mucha gente. Yo solo soy un dirigente; el pueblo es el
gran señor, el amo, el soberano, el gobernante, el que verdaderamente
manda y transforma” (López, 2019). Asimismo, para López Obrador, las
élites —la “mafia del poder”— son responsables de la “corrupción” y de
todos los males que aquejan al país. En tercer lugar, el conflicto entre el
“Pueblo” mexicano y la “mafia del poder” alcanza el estatus de una lucha
cosmogónica entre el bien y el mal. Su gobierno no busca, sino que ya
representa la 4T. Un “cambio de régimen” equiparable a sucesos históri-
cos como la Independencia (1810-1821), la Reforma (1857-1961) y la
Revolución (1910-1917). En sus propios términos, los opositores a la
 R  ... 423

4T, “fifís”, “conservadores”, “neo-porfiristas”, “neoliberales”, y los que se

acumulen, están “moralmente derrotados”.
El segundo componente del gobierno personalista es un partido po-
lítico poco institucionalizado y dependiente del presidente. Es el caso
del Movimiento Regeneración Nacional (Morena), un partido que sur-
gió de la separación de AMLO del Partido de la Revolución Democrática
(PRD), el cual fue el principal partido de izquierda entre 1996 y 2012.
En un contexto de profunda crisis de los partidos tradicionales mexi-
canos, en poco tiempo Morena se convirtió en el partido más votado.
En las elecciones de 2018 obtuvo 37 % de los votos al Congreso, y en las
elecciones intermedias de 2021 alcanzó el 34 %. En 2021, también ob-
tuvo 11 de 15 gubernaturas en disputa, para quedar en 17 en total, con-
siderando las que ya tenía. En 2018, encabezando la coalición electoral
Juntos Haremos Historia, obtuvo 43.6 % de la votación al Congreso.
Sacando ventaja de la legislación electoral, ese porcentaje se convirtió en
61.6 % de legisladores en la Cámara de Diputados y en 53.9 % en la de
Senadores (Murayama, 2019), alcanzando una sobrerrepresentación de
18 % y 10 %, respectivamente.
A pesar de su primacía electoral y legislativa, el funcionamiento ins-
titucional de la estructura interna y la toma de decisiones en Morena
están supeditados a las prioridades del líder fundador (Díaz y Espejel,
2018). Como muestran diversos estudios, el partido fundado por AMLO,
privilegiando el pragmatismo electoral sobre la coherencia ideológica
(Bolívar, 2019), ha cumplido su propósito: ser “una estructura partidista
totalmente afín a su proyecto personal” (Bolívar, 2017: 482). La función
principal del partido fundado por AMLO es ser la maquinaria de movi-
lización electoral y apoyo legislativo del presidente.

Legitimación y polarización
Con independencia de si el régimen es democrático o autoritario, el
ejercicio de la autoridad requiere justificarse con base en algún precep-
to. Recuperando aportaciones clave al estudio de la legitimidad política
(Beetham, 2013; Lipset, 1959; Weber, 1964), Tannenberg, Bernhard,
Gerschewski, Lührmann, y von Soest (2020) distinguen cuatro tipos
generales de estrategias de legitimación: Ideología (v2exl_legitideol),
424 A M

persona del líder (v2exl_legitlead), desempeño político (v2exl_legitperf ) y

desempeño legal-racional (v2exl_legitratio). Un detalle importante: ob-
servar las estrategias utilizadas por el gobierno no equivale a afirmar que
la sociedad acepta esas pretensiones de legitimidad.
La ideología como estrategia de legitimación responde a esta pregun-
ta: ¿hasta qué punto el gobierno actual promueve una ideología o mode-
lo social específicos (un conjunto de creencias oficiales empleadas para
justificar un conjunto particular de relaciones sociales, políticas, y econó-
micas, por ejemplo, socialismo, nacionalismo, etcétera) para justificar al
régimen establecido? Para evaluar qué tanto se recurre a la persona del lí-
der para legitimar al gobierno, la pregunta es: ¿hasta qué punto el jefe del
Ejecutivo es presentado como dotado con características personales y/o
habilidades de liderazgo extraordinarias? El desempeño político, como
estrategia de legitimación, implica referirse a los logros del gobierno (en
materia de crecimiento económico, reducción de la pobreza, gobierno
efectivo y no-corrupto, seguridad, etcétera). Finalmente, la estrategia de
apelar al desempeño legal-racional supone que el gobierno se refiere al
cumplimiento de las leyes y regulaciones para justificar al régimen es-
tablecido. Cada indicador está medido en una escala ordinal de cuatro
niveles. Los valores de esta variable ordinal se convierten a una escala de
intervalo como resultado del modelo de medición. Los valores más altos
indican una mayor presencia de la estrategia de legitimación en juego.
Como se puede ver en la gráfica 2, las pretensiones de legitimidad del
gobierno de AMLO se basan en tres estrategias principales: desempeño,
personalidad del líder e ideología. Estas estrategias suponen un cambio
sustancial con respecto a las pretensiones de legitimidad de gobiernos
anteriores. Desde 2000, el criterio de un gobierno legal-racional que
sigue y aplica las reglas, estaba en el discurso de los presidentes Fox
y Calderón —asunto diferente es que hayan cumplido dicha preten-
sión—. El gobierno del priista Peña Nieto le concedió menor importan-
cia; pero es en la administración de AMLO donde este principio pierde,
notoriamente, centralidad. En comparación, los criterios de ideología y
personalidad del líder, que comparativamente tuvieron menor impor-
tancia en periodos anteriores, se convirtieron en los principios que rigen
la justificación del ejercicio del poder en el gobierno de López Obrador.
 R  ... 425

GRÁFICA 2
Estrategias de legitimación política en México (2000-2020)

Fuente: Elaboración propia con datos del V-Dem (v-dem.net, v11).

Los datos presentados en la gráfica 2 reflejan el estilo caudillista y

redentor del titular del Ejecutivo, quien se presenta a sí mismo como un
político “honesto”, al servicio del “pueblo” e inspirado por valores mo-
rales que lo distinguen de sus adversarios (“no somos iguales”). En las
conferencias matutinas, las “mañaneras”, su gobierno sistemáticamente
enaltece supuestos logros, como la erradicación de la corrupción, el con-
trol de la violencia, o el control de la pandemia de covid-19. Ninguno de
esos logros parece resistir un examen sistemático basado en la evidencia.1
Asimismo, a diferencia de gobiernos anteriores, el gobierno de AMLO ha

1
De acuerdo con un conteo realizado por la empresa de comunicación política
SPIN, entre el 3 de diciembre de 2018 y el 30 de junio de 2012, López Obrador había
proferido 56 181 declaraciones no-verdaderas en sus conferencias matutinas, alcanzan-
do un promedio de 88 de esas declaraciones por conferencia (SPIN Taller de Comuni-
cacion Política, 2021).
426 A M

promovido activamente ideología, basada en los preceptos de la “cuarta

transformación”, para que haga las veces de una moral pública.2
Un segundo aspecto es la disposición del gobierno a respetar los argu-
mentos que contradicen a sus iniciativas en materia de política pública.
Este atributo se observa mediante la variable respeto a contra-argumentos
(v2dlcountr), la cual se basa en la siguiente interrogante: cuando se con-
sideran importantes cambios en la política pública, ¿qué tanto las élites
políticas reconocen y respetan los contra-argumentos? La opción de res-
puesta que representa el nivel mínimo equivale a la siguiente afirma-
ción: “Los contra-argumentos no están permitidos y si se formulan, se
castigan”. La opción de respuesta que equivale al nivel más alto es: “Las
élites casi siempre reconocen los contra-argumentos y los valoran explí-
citamente; con frecuencia, hasta los aceptan y cambian su postura”. Ésta
es una variable ordinal que se transforma a una escala de intervalo como
resultado del modelo de medición. Los valores más altos representan res-
peto a los contra-argumentos, mientras que los valores más bajos o nega-
tivos indican un alto nivel de intolerancia hacia los contra-argumentos.
La gráfica 3 muestra que el respeto de los argumentos críticos ha
sufrido un retroceso. Desde el año 2007 es ya perceptible el inicio de una
tendencia a la baja en la calidad de este atributo de la esfera pública de-
mocrática. Desde finales del gobierno de Felipe Calderón y durante todo
el sexenio de Peña Nieto, los gobernantes fueron volviéndose más into-
lerantes al debate y el cuestionamiento de sus políticas. A partir de 2018,
sin embargo, la pendiente tiene una caída más pronunciada, colocándose
al nivel registrado en el año 2000. El respeto a los contra-argumentos
aumentó con el inicio de la democracia electoral, pero pronto comenzó a
declinar. Al asumir el poder el gobierno de AMLO, tal disposición a escu-
char los argumentos de los adversarios y, de ser el caso, cambiar la propia
postura, retrocedió hasta el nivel que tenía al inicio del periodo.

2
El presidente López Obrador ha insistido en diversas ocasiones en su compro-
miso de elaborar una Constitución moral, que será sometida a consulta. En esa línea
se encuentra la difusión de la Cartilla Moral. Siendo obra original de Alfonso Reyes,
el gobierno federal la adaptó y difundió al comienzo de su gestión (véase Gobierno de
México, 1992).
 R  ... 427

GRÁFICO 3
Polarización social en México (2000-2020)

En la variable Polarización social, la tendencia negativa es indicativa de un incremento en

la polarización.
Fuente: Elaboración propia con datos del V-Dem (v-dem.net, v11).

Una tendencia equivalente, que representa un deterioro de la esfera

pública democrática, se observa en el tercer indicador: Polarización social
(v2smpolsoc). Esta variable responde a la siguiente pregunta: “¿Cómo
se pueden caracterizar las diferencias de opinión en torno a los asuntos
políticos de mayor importancia en la sociedad?”. El extremo negativo de
esta variable es indicativo de una grave polarización social: “Hay serias
diferencias de opinión en la sociedad en casi todos los asuntos políticos,
las cuales resultan en fuertes choques de ideas”. En el polo opuesto, la
opción de respuesta que equivale a la ausencia de polarización: “Hay
diferencias de opinión, pero también hay un acuerdo general en la direc-
ción que deben seguir los asuntos políticos”. Entre estas dos opciones se
ubican varias posibilidades intermedias.
428 A M

El nivel de medición de esta variable se convirtió en una escala de

intervalo a partir de las estimaciones del modelo de medición. En re-
sumen, los valores más altos indican que en la sociedad prevalece un
acuerdo general sobre los asuntos públicos, mientras que los valores más
bajos o negativos indican un alto nivel de polarización.
En México, la polarización política de la sociedad ha aumentado en
los últimos años. La gráfica 3 muestra en primer lugar que los valores de
esta variable se ubican por debajo del cero, desde el comienzo de la de-
mocracia electoral. Dado que la escala de medición está estandarizada,
ello significa que el grado de polarización política en México es mayor
que el promedio de polarización en los países del mundo, sean demo-
cráticos o autoritarios. En segundo lugar, a lo largo de dos décadas se
puede apreciar que las elecciones presidenciales de 2006 y 2012 provo-
caron un incremento relativo en la polarización política. Sin embargo, la
magnitud del desacuerdo se revirtió poco después. En cambio, de 2016
en adelante comenzó un episodio en el que la polarización aumentó.
En ningún otro momento, desde el año 2000, el nivel de polarización
había alcanzado el nivel que se registra en el año 2020. Tal incremento
en la polarización política es congruente con la insistencia del titular del
Ejecutivo en denostar a quienes critican su gobierno.

La democracia electoral
Por otra parte, existen atributos de la democracia electoral que son espe-
cialmente reveladores del desarrollo de un episodio de autocratización
(Haggard y Kaufman, 2021; Hellmeier et al., 2021). Uno de ellos es
un componente de la libertad de expresión: censura gubernamental de los
medios (v2mecenefm). Cuando el gobierno de un país censura de forma
directa y rutinaria a los medios de comunicación, se vulnera un atributo
esencial de la democracia. En el proyecto de V-Dem, a la censura directa
y rutinaria se le asigna el valor más bajo de la escala de la variable. En
cambio, cuando en un país se permite el desarrollo irrestricto de la pren-
sa y los medios, la variable adopta el valor más alto conforme al modelo
de medición.
En México, durante la etapa del autoritarismo competitivo, la liber-
tad de prensa estaba sometida al partido gobernante. La prensa libre y
 R  ... 429

crítica era la excepción, más que la regla, y sistemáticamente se veía suje-

ta a presiones, esfuerzos de cooptación o en riesgo de ser reprimida. Con
todo, los medios críticos desempeñaron un papel clave en la transición
democrática y ganaron impulso en el marco de la democracia electoral.
Los esfuerzos de los gobiernos por cooptar o reprimir a los medios crí-
ticos, no han desaparecido. Sobre todo, en el plano local, el ejercicio pe-
riodístico se enfrenta a los actos represivos de los gobernantes, muchas
veces coludidos con el crimen organizado. En este contexto, el esfuerzo
gubernamental por censurar a los medios ha conocido un incremen-
to significativo con la llegada de AMLO al poder. Como se aprecia en
la gráfica 4, el nivel de censura gubernamental ha alcanzado un nivel
mayor que el que prevalecía en el año 2000, al comienzo del régimen
democrático electoral.
De igual forma, un elemento indispensable de la libertad de asocia-
ción es la ausencia de represión de las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) (v2csreprss). En regímenes brutalmente represivos, como la Rusia
de Stalin, la Alemania nazi o la China de Mao Tse Tung, el gobierno per-
sigue de forma activa y violenta a aquellas personas que presuntamente
forman parte de organizaciones sociales. En el extremo opuesto, la au-
sencia de represión gubernamental implica que las organizaciones de la
sociedad civil son libres para organizarse, asociarse, hacer huelgas, expre-
sarse y criticar al gobierno sin temor a represalias o persecución. Debido
a las características del modelo de medición empleado por el V-Dem,
un régimen es considerado represor de las OSC conforme obtiene cali-
ficaciones que se alejan del 0 en una dirección negativa. La ausencia de
represión está indicada por valores positivos que se distancian del 0.
De acuerdo con los datos de la gráfica 3, aunque las OSC mexica-
nas pueden ejercer sus funciones en un entorno de relativa libertad, la
protección de esta garantía democrática se había deteriorado desde el
2006. Lo notable es que esta expresión de la libertad asociativa tiene
un repunte positivo en 2018, para descender rápidamente en los años
subsiguientes. Al igual que con los medios críticos, el gobierno de la
4T ha promovido un entorno hostil y acosador hacia las organizaciones
sociales independientes, profesionales y críticas (véase Marcial, 2021).
430 A M

GRÁFICO 4
Atributos de la democracia electoral en México (2000-2020)

En las variables Censura gubernamental y Represión de OSCs, la tendencia negativa es indi-

cativa de un incremento en la censura o la represión. Fuente: Elaboración propia con datos
del V-Dem (v-dem.net, v11).

Por último, un aspecto crucial para la democracia es que la autono-

mía del órgano de administración electoral se ha fortalecido. La auto-
nomía constitucional del Instituto Nacional Electoral (INE) —Instituto
Federal Electoral (IFE) hasta 2014— ha resultado ser un fundamento
clave de la democracia. La autonomía del INE ha padecido altibajos.
Después de la elección del 2000, el desarrollo institucional de este órga-
no no ha sido ajeno a las estrategias oportunistas de las élites políticas.
Sin embargo, ha desempeñado su función de forma eficaz. Entre 2016 y
2020 recuperó el nivel de autonomía que mostró el IFE en el año 2000.
Esto quedó de manifiesto en las elecciones intermedias de 2021.
Con todo, la fortaleza del INE sigue en riesgo. Desde la coalición
que encabeza el presidente López Obrador se ha dejado muy claro que
la intención es implementar un cambio constitucional que transfiera
las facultades y funciones del INE a la Secretaría de Gobernación —tal
como funcionaba la administración de las elecciones bajo el régimen de
partido dominante—. Si eso sucede, la democracia mexicana se trans-
formaría de facto en un autoritarismo electoral. Aun si un cambio de tal
 R  ... 431

magnitud no se produce, existen otras estrategias que podrían imple-

mentarse para cooptar o sujetar al control del partido gobernante una
institución clave para garantizar la democracia en el país.

La democracia liberal
Si bien la autonomía y capacidad de la administración electoral ha sido
clave para mitigar el deterioro de la democracia durante el gobierno de
la 4T, el avance del autoritarismo comienza a hacerse notar en algunos
aspectos clave de la democracia liberal.
En primer lugar, como se ve en la gráfica 5, un indicador esencial, el
ejecutivo respeta la Constitución (v2exrescon), registra un deterioro siste-
mático desde el año 2006. Esta variable responde a la siguiente pregun-
ta: “Los miembros del Poder Ejecutivo (jefe de Estado, jefe de gobierno,
y los ministros), ¿respetan la Constitución?” La opción de respuesta que
representa el nivel mínimo indica que los integrantes del Poder Eje-
cutivo violan la constitución siempre que lo deseen, sin consecuencias
legales. En el extremo opuesto, la categoría de respuesta significa que
nadie en el Ejecutivo desobedece nunca a la Constitución.
Los valores de esta variable ordinal se convierten a una escala de in-
tervalo como resultado del modelo de medición. Como puede notarse a
lo largo de los gobiernos de Calderón y Peña Nieto, el respeto del Poder
Ejecutivo a la Constitución ha venido deteriorándose progresivamente.
Al asumir AMLO la presidencia de la república, esa tendencia, lejos de
revertirse, se ha profundizado.
Estrechamente vinculado con el respeto del Ejecutivo por la Consti-
tución, la independencia de la Suprema Corte (v2juhcind) es un elemento
crucial para hacer valer el Estado de derecho. En el proyecto V-Dem,
la independencia de la Corte se mide así: “Cuando la Suprema Corte
decide acerca de casos que son importantes para el gobierno, ¿qué tanto
se puede decir que toma decisiones que meramente reflejan los deseos
del gobierno sin importar su opinión sincera acerca del precedente le-
gal?”. La opción de respuesta que representa el nivel mínimo indica que
la corte suprema siempre decide teniendo en cuenta los deseos del go-
bierno. En el extremo opuesto, la categoría de respuesta significa que la
corte suprema nunca decide conforme a los deseos del gobierno.
432 A M

GRÁFICO 5
Atributos de la democracia liberal en México (2000-2020)

Fuente: Elaboración propia con datos del V-Dem (v-dem.net, v11).

La independencia de la Suprema Corte (SC) en México ha sido un

tema controvertido de manera persistente. Las controversias en torno
a la independencia de la SC, bajo el gobierno de la 4T, no han sido la
excepción, como queda de manifiesto en la gráfica 5, donde se registra
una tendencia negativa en este indicador. Los motivos de esta tendencia
son diversos. Por ejemplo, en octubre de 2019 renunció a su cargo uno
de los ministros, Eduardo Medina Mora, sin razones públicas que jus-
tificaran esa decisión. Medina Mora había sido nombrado pocos años
antes, en 2015, bajo el gobierno de Peña Nieto. Con la dimisión del
ministro, López Obrador tuvo oportunidad de proponer a tres de los 11
ministros que integran la Corte y pudo intervenir en la designación de
uno más, en 2021. Los votos de ministros afines con los que cuenta el
presidente pueden ser suficientes para garantizar la constitucionalidad
de las normas, ya que se requieren ocho votos para tal propósito. Por otra
parte, en abril de 2021, el Congreso aprobó la “Ley Zaldívar”, una ley
 R  ... 433

que, en un artículo transitorio, permitía al presidente de la SC prolongar

su mandato de 2022 a 2024, una medida abiertamente inconstitucional,
promovida por el gobierno de AMLO. Tras varios meses de tensión e
incertidumbre, el ministro Zaldívar rechazó la extensión de su periodo.
Previamente, Zaldívar había sido sujeto de críticas por su visible cerca-
nía con el Ejecutivo. En particular, el ministro presidente emitió el voto
decisivo a favor de la consulta popular propuesta por el gobierno, cuya
pregunta tenía una redacción que fue rechazada por cinco ministros por
contraria a la Constitución. La mayoría de los ministros, sin embargo,
con una argumentación confusa y sospechosa de apegarse a los deseos
del presidente, dieron validez a la consulta, aunque cambiando por com-
pleto la pregunta.
Finalmente, un aspecto clave del gobierno de la ley es la calidad de
la aplicación de las normas. Para observar esta dimensión, se utiliza el
indicador Leyes transparentes y de aplicación predecible (v2cltrnslw). Esta
variable mide si “las leyes son claras, ampliamente difundidas, cohe-
rentes (consistentes entre sí), relativamente estables de un año a otro, y
aplicadas de una forma predecible”. La categoría más alta indica que las
leyes son transparentes y aplicadas de forma no-arbitraria. Los valores
más bajos o negativos indican que la transparencia y predictibilidad de
las leyes es nula. Las leyes se generan y aplican de forma arbitraria. Si
bien México nunca se ha caracterizado por la transparencia y falta de
arbitrariedad en la aplicación de las normas, en este aspecto también
se observa un deterioro. A partir del año 2018, después de un repunte
asociado, probablemente, a la implementación de las reformas del Pac-
to por México, la transparencia y predictibilidad de la aplicación de las
leyes ha caído a un nivel que está por debajo del que existía en el año
2000. Esto puede ser consecuencia del abierto rechazo del gobierno
de la 4T a aplicar normas que considera ligadas al “período neo-libe-
ral”. Como sea, diversos reportes constatan que la legalidad ha sido
puesta “contra las cuerdas”, en función del número de controversias in-
terpuestas ante la Suprema Corte, además de numerosas “ilegalidades
abiertas”, acciones de “dudosa legalidad” y “leyes a modo” (Casar, 2020;
Casar y Carrasco, 2020).
434 A M

Conclusiones

La rápida expansión del autoritarismo en las democracias emergentes

y consolidadas ha obligado a repensar las categorías que usualmente
se aplicaban en el análisis de los regímenes políticos. Hoy en día se
reconoce la importancia de observar con detenimiento los procesos de
cambio gradual. Cuando muchos pensaban que una vez establecida la
democracia sería cuestión de tiempo y perseverancia alcanzar un régi-
men de mejor calidad, la realidad ha mostrado que el cambio político
más común y frecuente se produce en la dirección inversa. Los procesos
de autocratización, sin embargo, resultan cada vez menos de sucesos re-
pentinos, muchas veces violentos, que rompen la democracia e instauran
un régimen en el que las elecciones son canceladas y prohibidos los par-
tidos políticos de oposición. El autoritarismo se instaura, antes bien, de
forma paulatina pero estratégica, mermando los derechos ciudadanos,
anulando los contrapesos institucionales o debilitando la integridad de
las elecciones. En algunos casos, de hecho, los procesos de autocratiza-
ción pueden ser detenidos antes de que se instale un régimen compe-
titivo pero autoritario. En todo caso, la institucionalidad democrática
quedará erosionada y debilitada.
Este capítulo analizó el desarrollo del régimen político mexicano.
Por un lado, el análisis muestra que el desarrollo de la democracia elec-
toral ha permanecido, en lo general, estancado a lo largo de dos décadas.
Después de un prolongado pero intensivo proceso de cambio institu-
cional durante la última década del siglo XX, la democracia mexicana
ha tenido altibajos, pero en ningún caso estos cambios representan un
avance democratizador. Y tampoco constituyen un retroceso en una di-
rección autoritaria.
Sin embargo, el análisis constata que se han activado las estrategias
políticas propias de la autocratización. Como lo muestra la literatura
reciente, el riesgo de un retroceso democrático aumenta cuando llegan
al poder políticos con rasgos autoritarios que promueven un discurso
antagonista y polarizante, en el que se proclaman a sí mismos como
los únicos representantes legítimos de la voluntad popular. Una vez en
el poder, emprenden un ataque sistemático en contra de la oposición
política, promueven cambios institucionales para aumentar su poder y
 R  ... 435

adoptan estrategias para controlar los contrapesos formales e informales

( Juon y Bochsler, 2020; Levitsky y Ziblatt, 2018). En América Latina,
como lo muestran Rhodes-Purdy y Madrid (2020), cuando esos políti-
cos cuentan con el apoyo legislativo y electoral de un partido poco insti-
tucionalizado y con poca autonomía efectiva con respecto al presidente,
es altamente probable que la democracia se vea amenazada.
En México, las condiciones asociadas al personalismo político que
impulsa la autocratización se establecieron en 2018, con la llegada al
poder de AMLO, un político caudillista y populista, y del partido funda-
do por él, Morena, el partido político mayoritario, pero poco institucio-
nalizado y dependiente de su líder fundador. Este trabajo muestra que,
bajo el gobierno de AMLO, las estrategias de legitimación han cambiado.
Se pone menos énfasis en el apego a la legalidad que en las cualida-
des extraordinarias del líder, en su desempeño y su ideología: la “cuarta
transformación”. Asimismo, los datos del V-Dem indican que, bajo el
gobierno de la 4T, en comparación con todo el periodo democrático
en el país, de 2000 a 2018 ha aumentado la polarización política y ha
disminuido la disposición de los gobernantes a respetar contra-argu-
mentos. En lo que respecta a la democracia electoral y la democracia
liberal, se detectan cambios negativos en indicadores clave; a saber: la
disposición del gobierno a garantizar la libertad de las organizaciones
de la sociedad civil ha disminuido en el gobierno de AMLO. De la mis-
ma forma ha aumentado el esfuerzo gubernamental para censurar a los
medios de comunicación. Los datos indican que la independencia de la
Suprema Corte ha perdido terreno, al igual que la aplicación predecible
y transparente de las leyes. El grado en que los integrantes del Poder
Ejecutivo, empezando por el presidente, respetan la Constitución, ha
continuado con una trayectoria negativa previa, pero ha alcanzado un
punto inferior al que había en el año 2000. Dentro de ese conjunto de
indicadores, destaca que la autonomía del INE es uno de los factores
clave que le han dado estabilidad a la democracia mexicana.
En el presente análisis se omite discutir las implicaciones que pueden
tener para la democracia las múltiples problemáticas por las que atra-
viesa el país. Desde las consecuencias sociales y políticas de la gestión
de la pandemia de covid-19 a la violencia criminal y el creciente control
territorial por parte del crimen organizado, pasando por la corrupción,
436 A M

que sigue enraizada en todo el aparato público a pesar del discurso ofi-
cial. De igual forma, sería importante considerar el impacto que tiene
el desmantelamiento de las capacidades de la administración pública
promovida por esta administración, al igual que las consecuencias del
rápido crecimiento de la militarización, no sólo en la Guardia Nacional
o en las funciones de seguridad, sino también en la ejecución de proyec-
tos de infraestructura y la administración pública. En un contexto como
éste, en el que las problemáticas sociales de gobiernos anteriores parecen
agravarse al mismo tiempo que surgen otras nuevas, es un hecho que la
democracia mexicana está en riesgo.
Aunque pueden ser múltiples las causas que incrementan ese riesgo,
en este trabajo se ha destacado una en particular, por su centralidad y
relevancia: la voluntad del titular del Ejecutivo de fungir como la última
instancia de decisión política y representación popular. Ciertamente, la
composición de la Cámara de Diputados tras las elecciones interme-
dias de 2021 incrementa los costos de transacción política para efectuar
cambios constitucionales, una vez que la coalición gobernante perdió
escaños a pesar de retener la mayoría absoluta. No obstante, la voluntad
presidencial de transformar el régimen persiste. Para lograr el cambio
histórico al que aspira la 4T, las instituciones democráticas constituyen
un obstáculo, en la medida en que la concepción de la soberanía popular
de este régimen institucional no es uniforme ni puede ser representa-
da por una sola persona. Por el contrario, la democracia es resultado
de institucionalizar el pluralismo político, las libertades ciudadanas, la
integridad de las elecciones y los equilibrios entre poderes del Estado.

Bibliografía

Beetham, D. (2013), The Legitimation of Power, Palgrave-McMillan,

Londres.
Bermeo, N. (2016), “On Democratic Backsliding”, en Journal of De-
mocracy, vol. 27, núm. 1, Johns Hopkins University Press, pp. 5-19,
recuperado de <https://doi.org/10.1353/jod.2016.0012>.
Bolívar, R. (2017), “Movimiento de Regeneración Nacional: democracia
interna y tendencias oligárquicas”, en Foro Internacional, vol. LVII,
 R  ... 437

núm. 2, El Colegio de México, pp. 460-489 recuperado de <https://

doi.org/10.24201/fi.v57i2.2385>.
______ (2019), “Desdibujamiento ideológico y pragmatismo. Mo-
rena en la coalición Juntos Haremos Historia, durante el proce-
so electoral de 2018”, en Revista Mexicana de Opinión Pública,
vol. 27, pp. 61-76, recuperado de <http://dx.doi.org/10.22201/
fcpys.24484911e.2019.27.65654>.
Bruhn, K. (2012), “‘To hell with your corrupt institutions!’, AMLO and
populism in Mexico” en C. Mudde, y C. Rovira (eds.), Populism in
Europe and the Americas: Threat or Corrective for Democracy?, Cambri-
dge University Press, Cambridge, pp. 88-112.
Casar, M. (2020), “La ilegalidad y el presidente”, en Nexos, recuperado
de <https://www.nexos.com.mx/?p=47085>.
Casar, M., y G. Carrasco (2020), “La ilegalidad presidencial en tiempos
del coronavirus”, en Nexos, recuperado de <https://www.nexos.com.
mx/?p=48270>.
Collier, D., y S. Levitsky (1997), “Democracy with Adjectives: Concep-
tual Innovation in Comparative Research”, en World Politics, vol. 49,
núm. 3, Cambridge University Press, pp. 430-451.
Coppedge, M. (2012), Democratization and Research Methods, Cambrid-
ge University Press, Cambridge.
Coppedge, M., J. Gerring, C. Knutsen, S. Lindberg, J. Teorell, D. Alt-
man, M. Bernhard, A. Cornell, M. Fish, L. Gastaldi, H. Gjerløw, A.
Glynn, A. Hicken, A. Lührmann, S. Maerz, K. Marquardt, K. Mc-
Mann, V. Mechkova, P. Paxton, D. Pemstein, J. von Römer, B. Seim,
R. Sigman, S.-E. Skaaning, J. Staton, A. Sundtröm, E. Tzelgov, L.
Uberti, Y. Wang, T. Wig, y D. Ziblatt (2021), “V-Dem Codebook
v11.1”, Varieties of Democracy (V-Dem) Project, Suecia.
Coppedge, M., J. Gerring, C. Knutsen, S. Lindberg, J. Teorell, N. Aliza-
da, D. Ziblatt (2021), V-Dem [Country-Year/Country-Date] Dataset
v11.1. Varieties of Democracy (V-Dem) Project.
Coppedge, M., S. Lindberg, S. Skaaning, y J. Teorell (2015), “Measuring
High-Level Democratic Principles Using the V-Dem data”, en In-
ternational Political Science Review, vol. 37, núm. 5, pp. 580-593.
Dahl, R. (1971), Polyarchy: Participation and Opposition, Yale University
Press, New Haven.
438 A M

Del Tronco, J., y A. Monsiváis (2020), “La erosión de la democracia”, en

Revista de Estudios Sociales, vol. 74, pp. 2-11, recuperado de <https://
doi.org/10.7440/res74.2020.01>.
Díaz, M., y A. Espejel (2018), “Militancia partidaria y toma de decisio-
nes en el Movimiento Regeneración Nacional”, en Revista Mexicana
de Estudios Electorales, vol. 2, núm. 20, Sociedad Mexicana de Estu-
dios Electorales, pp. 159-193.
Doorenspleet, R. (2000), “Reassessing the Three Waves of Democra-
tization”, en World politics, vol. 52, núm. 3, Cambridge University
press, pp. 384-406.
Gobierno de México (1992), Cartilla Moral, Secreatría de Educación
Pública, México, recuperado de <https://lopezobrador.org.mx/
wp-content/uploads/2019/01/CartillaMoral.pdf>.
Haggard, S., y R. Kaufman (2021), Backsliding: Democratic Regress in
the Contemporary World, Cambridge University Press, recuperado
de <https://www.cambridge.org/core/elements/backsliding/CCD-
2F28FB63A56409FF8911351F2E937>.
Hawkins, K., y C. Rovira (2017), “The Ideational Approach to Popu-
lism”, en Latin American Research Review, vol. 52, núm. 4, Latin Ame-
rican Studies Association, pp. 513-528. <http://doi.org/10.25222/
larr.85>.
Hellmeier, S., R. Cole, S. Grahn, P. Kolvani, J. Lachapelle, A. Lühr-
mann, S. Maerz, S. Pillai, y S. Lindberg (2021), “State of the World
2020: autocratization turns viral”, en Democratization, vol. 28, núm.
6, pp. 1-22, recuperado de <https://doi.org/10.1080/13510347.2021
.1922390>.
Huntington, S. (1993), The Third Wave: Democratization in the Late
Twentieth Century, vol. 4, University of Oklahoma Press, Oklahoma.
Huq, A., y T. Ginsburg (2018), “How to Lose a Constitutional Demo-
cracy”, en University of California, Los Angeles (UCLA) Law Review,
vol. 65, núm. 78, UCLA, California.
Jee, H., H. Lueders, y R. Myrick (2019), “Towards a Unified Concept
of Democratic Backsliding”, en SSRN, recuperado de <https://www.
readcube.com/articles/10.2139%2Fssrn.3374080>.
Juon, A., y D. Bochsler (2020), “Hurricane or Fresh Breeze? Disentan-
gling the Populist Effect on the Quality of Democracy”, en European
 R  ... 439

Political Science Review, vol. 12, núm. 3, Cambridge University Press,

pp. 391-408, recuperado de <https://www.cambridge.org/core/
journals/european-political-science-review/article/abs/hurrica-
ne-or-fresh-breeze-disentangling-the-populist-effect-on-the-qua-
lity-of-democracy/0DA616D3C82308A6AD94368FC1F85A4E>.
Kitschelt, H. (1992), “Political Regime Change: Structure and Pro-
cess-Driven Explanations?”, en American Political Science Review,
vol. 86, núm. 4, pp. 1028-1034, recuperado de <https://www.cam-
bridge.org/core/journals/american-political-science-review/article/
abs/political-regime-change-structure-and-processdriven-explana-
tions/DEF7A574B75B129C48538DEFC85EB2E3>.
Kostadinova, T., y B. Levitt (2014), “Toward a Theory of Personalist
Parties: Concept Formation and Theory Building”, en Politics and
Policy, vol. 42, núm. 4, pp. 490-512.
Krauze, E. (2006), “El mesías tropical”, en Letras Libres, recuperado de
<http://www.letraslibres.com/espana-mexico/revista/el-mesias-tro-
pical>.
Levitsky, S., y D. Ziblatt (2018), How Democracies Die, Crown, Nueva
York.
Levitsky, S., y L. Way (2010), Competitive Authoritarianism: Hybrid Re-
gimes after the Cold War, Cambridge University Press, Cambridge.
Linz, J. (1978), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown,
y Reequilibration, The Johns Hopkins University Press, Baltimore /
Londres.
Linz, J., y A. Stephan (1996), Problems of Democratic Transition and
Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Com-
munist Europe, John Hopkins University Press, Baltimore.
Lipset, S. (1959), “Some Social Requisites of Democracy: Economic
Development and Political Legitimacy”, en American Political Science
Review, vol. 53, núm. 1, American Political Science Association, pp.
69-105.
López, A. (2017), 2018. La Salida. Decadencia y renacimiento de México,
Planeta, México.
______ (2019), “Discurso de Andrés Manuel López Obrador, presiden-
te Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer
año de gobierno 2018-2019”, en AMLO, recuperado de <https://lope-
440 A M

zobrador.org.mx/2019/12/01/discurso-informe-primer-ano-de-go-
bierno/>.
______ (2021), “Versión estenográfica de la conferencia de prensa ma-
tutina del presidente Andrés Manuel López Obrador”, en AMLO,
recuperado de <https://lopezobrador.org.mx/2021/06/14/version-
estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presiden-
te-andres-manuel-lopez-obrador-551/>.
Lührmann, A., y S. Lindberg (2019), “A Third Wave of Autocratization
is Here: What is New About It?”, en Democratization, vol. 26, núm.
7, pp. 1-19, recuperado de <https://doi.org/10.1080/13510347.2019
.1582029>.
Marcial, D. (2021), “La ofensiva de López Obrador contra la prensa
enciende las alarmas de los organismos internacionales”, en El País,
recuperado de <https://elpais.com/mexico/2021-07-07/la-ofensiva-
de-lopez-obrador-contra-la-prensa-enciende-las-alarmas-de-los-
organismos-internacionales-empobrece-la-democracia.html>.
Meyenberg, Y., y J. Peschard (2021), “La democracia en riesgo. La ero-
sión de la apertura informativa”, en Estudios Políticos, vol. 52, Univer-
sidad Nacional Autónoma de México (UNAM), pp. 13-25, recuperado
de <http://dx.doi.org/10.22201/fcpys.24484903e.2021.52.78020>.
Monroy, J. (2018), “Andrés Manuel López Obrador promete autén-
tica democracia en su mandato”, en El Economista, recuperado de
<https://www.eleconomista.com.mx/politica/Andres-Manuel-Lo-
pez-Obrador-promete-autentica-democracia-en-su-manda-
to-20180611-0127.html>.
Monsiváis, A. (2019), “¿El renacimiento de México? Sobre descontento,
populismo y democracia”, en G. Vidal (coord.), La izquierda mexica-
na y el régimen político, Itaca / Universidad Autónoma Metropolitana
(UAM), México, pp. 265-290.
Morlino, L. (2011), Changes for Democracy: Actors, Structures, Processes,
Oxford University Press, Oxford.
Mudde, C, y C. Rovira (2013), “Exclusionary vs. Inclusionary Populism:
Comparing Contemporary Europe and Latin America”, en Gover-
nment and Opposition, vol. 48, núm. 2, pp. 147-174, recuperado de
<https://doi.org/10.1017/gov.2012.11>.
 R  ... 441

Munck, G. (2014), “What is Democracy? A Reconceptualization of

the Quality of Democracy”, en Democratization, vol. 23, núm. 1, pp.
1-26, recuperado de <https://doi.org/10.1080/13510347.2014.9181
04>.
Murayama, C. (2019), “La captura del Congreso por Morena”, en Nexos,
recuperado de <https://www.nexos.com.mx/?p=43100>.
O’Donnell, G., y P. Schmitter (1986), Transitions from Authoritarian
Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies, John Hop-
kins University Press, Baltimore / Londres.
Pemstein, D., K. Marquardt, E. Tzelgov, Y. Wang, J. Medzihorsky, J.
Krusell, J. von Römer (2021), “The V-Dem Measurement Model:
Latent Variable Analysis for Cross-National and Cross-Tempo-
ral Expert-Coded V-Dem Institute (Data)”, V-Dem Working Paper,
núm. 21, Varieties of Democracy Institute, Göteborg University.
Pérez-Liñán, A., N. Schmidt, y D. Vairo (2019), “Presidential Hege-
mony and Democratic Backsliding in Latin America, 1925-2016”,
en Democratization, vol. 26, núm. 4, pp. 606-625, recuperado de <ht-
tps://doi.org/10.1080/13510347.2019.1566321>.
Przeworski, A. (1999), “Minimalist Conception of Democracy: A De-
fense”, I. Shapiro, y C. Hacker (eds.), en Democracy’s Value, Cambrid-
ge University Press, Cambridge, pp. 23-55.
Rhodes-Purdy, M., y R. Madrid (2020), “The Perils of Personalism”, en
Democratization, vol. 27, núm. 2, pp. 321-339, recuperado de <ht-
tps://doi.org/10.1080/13510347.2019.1696310>.
Ruth, P. (2017), “Populism and the Erosion of Horizontal Accountabi-
lity in Latin America”, en Political Studies, vol. 66, núm. 2, pp. 356-
375, recuperado de <https://doi.org/10.1177/0032321717723511>.
Schedler, A. (2013), The Politics of Uncertainty: Sustaining and Subver-
ting Electoral Authoritarianism, Oxford University Press, Oxford.
SPIN Taller de Comunicacion Política (2021), “Infografía #55”, en SPIN
Taller de Comunicacion Política, recuperado de <http://www.spintcp.
com/conferenciapresidente/infografia-55/>.
Tannenberg, M., M. Bernhard, J. Gerschewski, A. Lührmann, y C. von
Soest (2020), “Claiming the Right to Rule: Regime Legitimation
Strategies from 1900 to 2019”, en European Political Science Re-
view, Cambridge University Press, pp. 1-18, recuperado de <https://
442 A M

www.cambridge.org/core/journals/european-political-science-re-
view/article/claiming-the-right-to-rule-regime-legitimation-stra-
tegies-from-1900-to-2019/6394D262B708B6199B115DFFEE-
11BE7C>.
Vidal, G. (2020), “El nuevo presidencialismo mexicano y los votos de
AMLO”, en Argumentos, vol. 91, Universidad Autónoma Metropoli-
tana (UAM), pp. 39-56.
Waldner, D., y E. Lust (2018), “Unwelcome Change: Coming to Terms
with Democratic Backsliding”, en Annual Review of Political Science,
vol. 21, núm. 1, City University of New York, pp. 93-113, recuperado
de <https://www.jstor.org/stable/422412>.
Weber, M. (1964), Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica
(FCE), México.
Weyland, K. (2001), “Clarifying a Contested Concept: Populism in the
Study of Latin American Politics”, en Comparative Politics, vol. 34,
núm. 1, University of New York, pp. 1-22, recuperado de < https://
www.jstor.org/stable/422412>.
______ (2013), “Latin America’s Authoritarian Drift: The Threat from
the Populist Left”, en Journal of Democracy, vol. 24, núm. 3, pp. 18-32.
 EL ELEFANTE MAÑOSO Y REUMÁTICO.
ESTADO Y DEMOCRACIA EN MÉXICO

Godofredo Vidal de la Rosa

Introducción

En la teoría contemporánea del desarrollo político, la caracterización del

Estado mexicano en términos de capacidades institucionales medias, es
conceptual y empíricamente pertinente (Mazzuca y Munck, 2020), ya
que presenta un cuello de botella: las instituciones estatales están en-
trampadas porque carecen de capacidades institucionales. Esta trampa
del desarrollo político se asemeja a las trampas de desarrollo medio des-
critas por los economistas. El problema es cómo inducir desarrollo polí-
tico, que es sinónimo de capacidades institucionales para la gobernanza,
en condiciones internas y externas en rápida transformación. Este fenó-
meno político complejo ha sido bautizado como “el elefante mañoso y
reumático”. Las causas son múltiples y diversas, y algunas están profun-
damente arraigadas en la cultura política y en las formas de dominación
características del país: la transferencia de recursos gubernamentales, y
por supuesto, la política misma.
En este trabajo se abordan de manera general las “trampas insti-
tucionales del Estado” mexicano, y en particular los límites del nuevo
gobierno de la república, autodenominado “la Cuarta Transformación”
(4T) o “el obradorismo”, para identificar el movimiento encabezado por
el presidente López Obrador. El texto pone el énfasis en las rupturas

443
444 G V

y las continuidades de este gobierno con los anteriores, y sus grietas y

limitaciones.
El actual gobierno es singular por al menos tres razones: las carac-
terísticas de su elección; la propuesta de un populismo político junto a
una intensa política de propaganda, y las limitaciones institucionales de
sus capacidades. El primer asunto, la singularidad de su ascenso, ha sido
examinado muchas veces, y en él destacan los componentes de la crisis
en la implosión del pacto político construido por el gobierno del presi-
dente Enrique Peña Nieto (EPN). Se han señalado varios elementos im-
portantes. En primer lugar, que la crisis final del pacto oligárquico que
marcó al gobierno de EPN se remonta a la arquitectura de la coalición
política —el Pacto por México— cuyos antecedentes se remontan a la
formación del régimen en las últimas cuatro décadas. En ese sentido,
la crisis final del sexenio es la conclusión de un ciclo de dominación
duradero.
Una tesis sugerente es que la victoria electoral de Andrés Manuel
López Obrador (AMLO) no es un corolario inevitable de la crisis del
ciclo de dominación, que por simplificación se ha llamado “pacto neoli-
beral” (aunque esta locución no es del todo exacta). El ascenso de AMLO
tiene antecedentes en una larga trayectoria de construcción de un parti-
do-movimiento opositor, que se articuló en el Partido de la Revolución
Democrática (PRD) y culminó en el Movimiento Regeneración Nacio-
nal (Morena), así como en las tres campañas electorales emprendidas
por AMLO. En éstas se conjugó un “clivaje” electoral, también llamado
voto duro de AMLO, que se acerca a los 15 millones de electores, apro-
ximadamente una quinta parte del padrón electoral. En la tercera elec-
ción, victoriosa, AMLO obtuvo los votos equivalentes a un poco más del
30 % de la lista nominal de electores, y más de 50 % de los votos emitidos
(Vidal, 2019).
En la época moderna, de competencia electoral efectiva, es la mayor
victoria lograda por un contendiente. Gran parte de los votos obtenidos
provino de electores leales durante la larga carrera del candidato AMLO,
pero al menos la mitad fueron votos de rechazo episódico o votos de cas-
tigo al establishment político representado por los partidos tradicionales,
como el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido Acción
Nacional (PAN) (Vidal, 2019). Esa masiva votación representó una base
 E     445

electoral heterogénea y fluctuante que generó la mayor catarsis electoral

antisistema en la historia moderna de México. A partir de una lectura
probablemente apresurada del apoyo logrado a través de los votos, el
nuevo gobierno enarboló una campaña que anunciaba cambios trascen-
dentales, incluido el cambio de régimen. Para ello adoptó, en parte por
vocación y en parte por oportunidad, una agenda de concentración de
poder político presidencialista inusitadamente ambiciosa.
Pero el tercer rasgo de la victoria de AMLO está en las limitaciones
de sus capacidades efectivas para gobernar —las cuales no dependen de
su índice de popularidad— en dos dimensiones: las capacidades para
abordar los problemas del Estado mexicano, y los límites para crear y
estabilizar un nuevo régimen, a partir de una variante recargada del pre-
sidencialismo mexicano.
A partir de estas tres singularidades se formula la tesis que indica
que se restaura un presidencialismo fuerte con altos índices de acepta-
ción popular, pero sin la capacidad para edificar las bases de un nuevo
régimen político, ni para reformar las bases institucionales del elefante
mañoso y reumático, como el mismo López Obrador bautizó la condi-
ción institucional del Estado mexicano.

La crisis del régimen

Este largo periodo de ascenso y crisis de la democratización “neoliberal”

consta de tres etapas: salinismo o inicialización; alternancia, caracteri-
zada por los gobiernos de Vicente Fox y Felipe Calderón, y atrofia, en
el gobierno de Peña Nieto (Vidal, 2020). Todas estas variantes son una
ramificación del presidencialismo autoritario y, al mismo tiempo, un es-
fuerzo por generar (en plena crisis de gobernabilidad) alternativas a la
versión mexicana de los regímenes burocráticos autoritarios.
Las fuerzas políticas endógenas de la democratización se localizan
en el imperativo de la gobernanza en un entorno de cambios mundiales
(el fin de la Guerra Fría y el reacomodo de la geopolítica regional de
Estados Unidos conocida como “Consenso de Washington”); ello sugie-
re que la democratización del régimen representó una reconfiguración
político-oligárquica con la introducción del bipartidismo, representado
446 G V

por el PRI y del PAN, y posteriormente el multipartidismo (que fue, de

facto, un tripartidismo con la inclusión del PRD) (Vidal, 2020a).
Este proceso, sobre todo en la etapa panista, establece un tipo de
presidencia acotada con base en gobiernos divididos; de ahí que mos-
trara una debilidad básica a la hora de lograr acuerdos sobre los temas
fundamentales de la agenda del Estado. Ello condujo al presidencia-
lismo recargado en la administración de Peña Nieto. A pesar de tener
mayoría en ambas cámaras legislativas, ése gobierno consideró necesario
un pacto oligárquico —El pacto por México— para impulsar una serie
de reformas “estructurales” (Elizondo, 2017). Dado que la implosión de
este pacto oligárquico es el antecedente del ascenso de la 4T, conviene
poner atención a las fuentes de su debilidad.
Desde la década de los 70 del siglo pasado el régimen ha transitado por una
sucesión de reformas políticas limitadas con diferentes metas. Pero hasta
la década de los 90 se toma en serio la tarea de “democratizar” al sistema
político. Varios factores inducen a éstas decisiones en la clase política: 1) la
necesidad de legitimar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
ante el público estadounidense; 2) las presiones internas (aunque no per-
sigan deliberadamente la introducción de una democracia liberal explícita,
generaron tensiones por la insurgencia del Ejército Zapatista de Liberación
Nacional —EZLN— en el estado de Chiapas), y las necesidades pragmáti-
cas de establecer nuevos pactos formales e informales en las elites políticas,
y 3) la formación de una oposición electoral de izquierda, construida sobre
la fusión de disidentes priistas y militantes de la izquierda socialista. La
coyuntura crítica de mediados de los años 80 dio origen a reformas ins-
titucionales genéricamente conocidas como “la transición” y a una agenda
parcial de reformas del Estado (Valencia, 2008).1

En primer lugar, se instaló un sistema electoral autónomo del go-

bierno, a fin de lograr imparcialidad en la competencia, y a partir de ello
se institucionalizó un sistema tripartito (básicamente) con un partido
dominante. Una segunda consecuencia fue que, si bien legalmente el

1
Una propuesta disidente fue elaborada por el diputado Porfirio Muñoz Ledo
(2001), la cual terminó relegada.
 E     447

régimen es multipartidista, dio paso a un régimen dominado por tres

partidos nacionales con un partido preponderante (el PRI) que mantuvo
un dominio en votación, un control territorial (gobiernos subnacionales),
un control de las cámaras legislativas y una capacidad de veto de las de-
cisiones del Ejecutivo, independientemente de qué partido ostentaba el
cargo, seguido por el PAN, de centro derecha, y en un lejano tercer lugar,
el partido de centro-izquierdista, el PRD. El cambio de régimen hacia el
tripartidismo con dominancia del PRI tiene implicaciones importantes
en el funcionamiento del régimen, y es un atributo sustantivo de la “de-
mocratización”. En tercer lugar, una consecuencia directa del nuevo ré-
gimen de partidos fue la aparición de los llamados “gobiernos divididos”
(Casar, 2013; 2015), no sólo porque ha habido dos gobiernos federales de
oposición (en 2000, y 2006) sino porque ello ha afectado la distribución a
nivel sub-nacional de las gubernaturas y municipios del país
Los “gobiernos divididos” muestran una situación donde el gobier-
no requiere pactar, formal o informalmente, con fuerzas políticas par-
tidistas, en orden de avanzar en su agenda de gobierno. Dado que el
fiel de la balanza era el PRI, todo gobierno dependió de la aquiescencia
o poder de veto priista, pero también se requería “pactar” coaliciones
con la oposición. La ventaja de un sistema tripartidista, con poder de
veto estratégico, le permitió al PRI restaurar la legitimidad del siste-
ma político al introducir “elecciones” competitivas, creíbles, que permi-
tían la “alternancia” y un grado de competencia intensa por puestos de
gobierno federal y subnacional (Loza y Méndez, 2016). A partir de la
elección (intermedia) de 1997, y hasta 2012, ningún presidente contó
con una mayoría (50 % + 1) en la Cámara de Diputados. La distribución
del poder político por vías electorales no sólo se refleja en la relación
entre el Ejecutivo y el Legislativo. A nivel sub-nacional, el número de
gobernadores por cada partido y el número de presidencias municipales
se constituyó como un segundo piso de distribución de puestos públicos
mediante prácticas clientelares alejadas del servicio profesional de ca-
rrera. Un problema central que se hizo evidente es que esos mecanismos
son parcialmente “discrecionales”, no auditables, excepto por la misma
Secretaría de Hacienda (SHCP). A pesar de la creación o renovación de
instrumentos de auditoría horizontal y vertical, como la Auditoría Su-
perior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública (SFP)
448 G V

y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Pro-

tección de Datos Personales (INAI), la opacidad en el manejo de recur-
sos públicos en los niveles subnacionales de gobierno aumentó drástica-
mente. Esto resultó en el uso de recursos no auditables o discrecionales
para fines indiscernibles (aunque en ocasiones reportajes periodísticos
hicieron visible para el público el uso para financiar las campañas polí-
ticas federales). Aun cuando existe una institución especializada en esa
auditoría, se ha mostrado incapaz de cubrir la magnitud de operaciones
y recursos (Instituto Mexicano para la Competitividad [IMCO], 2017).
La instrumentación de la transición del gobierno de partido único
al tripartidista, con poder de veto del PRI, fue la creación del Instituto
Federal Electoral (IFE, que a partir de 2014 se llama Instituto Nacional
Electoral [INE]). El IFE se transformó en INE por las deficiencias de los
Institutos Electorales Estatales. Sus funciones son: elaborar el padrón; el
registro de votantes, y la regulación y el financiamiento de las campañas,
entre otras. El financiamiento público se rige por una regla de 1/3 de
la bolsa a los partidos contendientes, y el resto según el porcentaje de
votación obtenido (no sobre el porcentaje de votos sobre el padrón), lo
que aumenta los beneficios marginales por cada voto no emitido. Así
pues, el costo del voto per cápita en México se convirtió en el más alto
de América Latina. Dos fenómenos son reconocibles como resultado
de esta fórmula: los partidos son instituciones poco representativas y
confiables, organizadas en un sistema tripartidista con básicamente dos
partidos de cobertura nacional (el PRI y el PAN) y un partido de iz-
quierdas (el PRD) en un lejano tercer lugar nacional. Otros aspectos del
régimen tuvieron cambios funcionales que permitieron la preservación
de un sistema “corporativista” en las negociaciones entre los agentes del
capital y los sindicatos (Bensunsán y Middlebrook, 2013).
El corporativismo que fundamentó el dominio del PRI durante más de
medio siglo, mostró una erosión que condujo a su “modernización”, pa-
sando de un corporativismo basado en el control sindical de los obreros,
los campesinos y un pacto informal con los empresarios, a un régimen que
el Banco Mundial caracterizó como “capturado” por poderes fácticos em-
presariales, sindicales y corporativos (Banco Mundial, 2007). El informe
citado, de expertos del Banco Mundial, señalaba las dificultades de em-
prender reformas económicas o políticas bajo estas condiciones de con-
 E     449

centración no democrática —a lo que denominó “democracia parcial”—

del poder político y de acceso privilegiado a los recursos del Estado.

La atrofia estatal

Este apartado examina dichas reformas sobre la proposición de que los

arreglos políticos básicos desde las cuales se implementó la “reforma
neoliberal” del Estado, generaron diversos focos de atrofia estatal. El
Estado mexicano, previo a las reformas analizadas, fue caracterizado
como populista, según sus coordenadas económico-políticas (Bazdresch
y Levy, 2007), en concordancia con la agenda del “Consenso de Was-
hington”. Esta agenda se centra en tres grandes “reformas” estatales: la
seguridad, la educación —sobre éstas ha habido un consenso duradero
de que el país tiene graves debilidades—, y la reforma de la política
económica, que se ha mantenido y reforzado hasta el actual gobierno de
López Obrador, que acepta los términos de la transformación del Tra-
tado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en un Tratado
de Comercio México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC).2 Básicamen-
te esta macro-reforma del Estado, llamada genéricamente neoliberal,
se caracteriza no sólo por la liberalización sino por la ausencia de un
enfoque estratégico, lo cual es típico de los países de América Latina y
contrasta con los países de reciente industrialización asiáticos (para el
caso mexicano véase Esquivel, 2014; Serrano y Bulmer-Thomas, 1998).
El nuevo arreglo en la división de poder electoral dio paso a la cons-
trucción de un consenso básico en la agenda de las reformas “neoliberales”
entre el PRI y el PAN (Laurell, 2015; Elizondo, 2017; Petersen, 2016). La
justificación política de la reforma del régimen en el periodo que exa-
minamos ha sido la de facilitar la concertación en la toma de decisio-
nes críticas para las reformas “estratégicas” del Estado mexicano en la era
neoliberal. La paradoja fundamental de un régimen comprometido con
reformas estructurales que es incapaz de ejecutar debido a la opacidad, la

2
Ni para los Estados Unidos ni para Canadá se trata de un “Tratado”, con conno-
taciones de acuerdo estatal, sino un acuerdo.
450 G V

ineficiencia y la corrupción, es central en este trabajo.3 Siguiendo algunas

líneas argumentales básicas sobre el problema estratégico de la gobernan-
za del Estado moderno, se aprecia una tensión entre las políticas “neolibe-
rales” y la democratización en que las políticas neoliberales disminuyen la
capacidad estatal para interferir en la economía de mercado. Sin embargo,
no hay motivo para suponer que la doctrina neoliberal requiere un Estado
atrofiado. Los costos que imponen instituciones ineficaces y atrofiadas a
la actividad económica han sido motivo de las críticas de las instituciones
financieras internacionales a los diversos gobiernos mexicanos. Institu-
ciones políticas deficientes y corrompidas no sólo obstaculizan las polí-
ticas neoliberales, sino cualquier política de desarrollo. Un examen de las
transformaciones estatales mexicanas muestra que las reformas políticas
introdujeron incentivos perversos a las políticas públicas y a las buro-
cracias gubernamentales. Debe destacarse que se reforzaron los rasgos
“patrimonialistas” de la política mexicana. La “burocracia de baja con-
fianza” mexicana es opaca e ineficiente (Peeters et al., 2018), y ha crecido
después de cada competencia electoral, lo que sugiere la existencia de un
“ciclo político” patrimonial que ha “inflando la nómina”. El crecimiento
de la burocracia ha sido reportado como una causa del incremento de la
“corrupción”, lo que ha hecho subir los costos de los trámites: 82.2 % de
las empresas reportan actos de corrupción en la realización de trámites
gubernamentales, lo que afecta en mayor medida a la microempresa (Ins-
tituto Nacional de Estadística y Geografía [Inegi], 2016).

3
La relación entre la calidad democrática y la calidad de la gobernanza es una
relación compleja y se disponen de análisis cuantitativos, que son escasos para el caso
mexicano. El deterioro de calidad de la gobernanza ha sido observado en el crecimiento
del “mercado de plazas públicas” que ha acompañado las alternancias partidistas en los
gobiernos federales y sub-nacionales. Un reporte dado a la luz pública, elaborado por
la empresa Consultores Internacionales S.A.: “Qué gordo es mi gobierno”, señala el
crecimiento de las contrataciones en la burocracia federal en el periodo: “entre los años
2000 y 2012 el gasto devengado en servicios personales en todos los órdenes y niveles
de gobierno creció 141.6 % en términos nominales. A su vez, en las entidades federa-
tivas y los municipios el gasto creció 152 % en igual periodo, y en los llamados Ramos
Autónomos, que incluyen los poderes Judicial y Legislativo, así como el Instituto Fede-
ral Electoral (IFE) y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), creció
283.7 % en los mismos términos” (Notimex, 2013).
 E     451

TABLA 1
BTI Índice de Transformación Democrática

País 2006 2016 Tendencia 06-16

Uruguay 7.9 7.6 -0.3
Chile 9.1 8.8 -0.3
Costa Rica 9.4 9.2 -0.2
Brasil 7.9 8 0.1
Panamá 7.6 7.6 0.0
Jamaica 8.7 8.3 -0.4
El Salvador 7.4 7.3 -0.1
Perú 6.9 6.6 -0.3
Argentina 7.9 7.6 -0.3
Colombia 5.9 6.6 0.7
Bolivia 6.8 7.3 0.5
R. Dominicana 7.3 7.1 -0.2
México 7.6 6.3 -1.3
Paraguay 6 6.8 0.8
Honduras 6.8 6.6 -0.2
Ecuador 6.2 5.5 -0.7
Nicaragua 6.6 5.6 -1
Guatemala 5.7 5.2 -0.5
Cuba 3.4 3.7 0.3
Venezuela 5.2 4 -1.2

Fuente: Elaboración propia con datos de BTI.

La calidad de la gobernanza es una dimensión crítica de la evalua-

ción de un régimen político. La calidad del régimen político mexicano
ha sido evaluada a través de tres décadas por indicadores del desempeño
de funciones básicas tanto políticas como administrativas. En el último
tramo del periodo se ha observado un deterioro sensible. Uno de los
informes más confiables, tanto en el mundo académico como en el gu-
bernamental y empresarial, es el Bertelsmann Stiftung’s Transformation
Index (BTI) (tabla 1). Este informe examina el comportamiento de 10
452 G V

indicadores. La tabla 1 muestra los índices compuestos para América

Latina entre 2006 y 2016: México es el país latinoamericano que mayor
retroceso experimenta. En general, en la muestra de 20 países hay un
estancamiento de la calidad democrática en un promedio de -0.29, en
tanto que México muestra un retroceso de -1.3, un retroceso cuatro ve-
ces mayor que el promedio general. Puede señalarse que los países étnica
y socioeconómicamente desiguales, son los que menos avance tienen,
mientras que los países pequeños, étnicamente homogéneos y desigual-
dades sociales atenuadas, son los que tienen mayores avances. México
es un caso extremo de la muestra, sólo superado por la fractura demo-
crática en Venezuela. Un régimen democrático debe satisfacer, además
de las demandas ciudadanas de representación, el voto libre y secreto, el
derecho a la información, las exigencias de un gobierno mínimamente
eficaz, y la transparencia, entre las principales características que defi-
nen los criterios para evaluar la calidad democrática (Morlino, 2014).
La ausencia de autocontroles, como la rendición de cuentas y mínimos
criterios de racionalidad gubernamental, no son satisfechos. La tabla 1
muestra este retroceso de manera general.

Rendición de cuentas y transparencia

La rendición de cuentas siguió siendo el talón de Aquiles del régimen

político, a pesar de la creación de organismos para la auditoría (Vidal,
2007). Una serie de iniciativas parciales se emprendieron —con miras a
fortalecer la Auditoría Superior de la Federación, dependiente del Poder
Legislativo— para examinar los gastos federales, aunque no tenían la
facultad de penalizar o iniciar juicios legales cuando encontraran irregu-
laridades. La creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a
la Información y Protección de Datos Personales (INAI) como organis-
mo autónomo permite el acceso ciudadano a la información oficial, pero
las restricciones legales agrupadas en el rubro indefinido de “seguridad
nacional” limitaron de origen su alcance. La iniciativa llamada Ley de
 E     453

Seguridad Interior,4 restringe aún más la discrecionalidad gubernamen-

tal para permitir el acceso a la información, y admite la intromisión
militar en actividades civiles bajo la etiqueta amplia de “seguridad nacio-
nal” (México Evalúa, 2018; Fundar, 2017). La descentralización, sin los
adecuados mecanismos de rendición de cuentas, ha contribuido al alza
de la “corrupción” (Nieto, 2011), aunque la descentralización es un com-
ponente teóricamente positivo del desarrollo, en la medida en que atenúa
la gran concentración de poder en el Ejecutivo federal y lo devuelve a
los estados de la federación.
La corrupción en el sector público se asocia directamente a las ca-
racterísticas de la organización del Poder Judicial (Buscaglia y Thomas,
1997; Buscaglia, 2013). Entre los países de ingreso medio-alto, a los que
pertenece México según la clasificación del World Justice Project (WJP),
Costa Rica obtuvo el primer lugar en Estado de derecho; nuestro país se
encuentra en la posición 34 de 36, sólo por encima de Turquía y Vene-
zuela (WJP, 2018). El think tank empresarial IMCO reporta lo siguiente:
Según el Banco de México, la corrupción en el país representa cerca del
9 % del producto interno bruto (PIB). Y de acuerdo con datos del Inegi, la
corrupción pública, a nivel nacional alcanzaría $ 347 mil millones de pesos,
equivalentes al 2 % del PIB (2013). El Banco Mundial estimó que la corrup-
ción cuesta a México el equivalente a 9 % de su PIB y 80 % de la recaudación
de impuestos federal. Forbes coincide con el 9 % (2014) y el Centro de
Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP) la sitúa en 10 % (2015)
(Casar, 2015: 42).

Aunque desde 2018 a la fecha no hay informes completos sobre la

“corrupción” política (como existieron durante el sexenio de EPN) que
indiquen un avance o retroceso en su combate, la política del gobierno
de AMLO ha privilegiado la persecución selectiva antes que la consolida-
ción de instituciones anticorrupción. En un aspecto crítico, el gobierno
de López Obrador ha abierto la puerta a una mayor corrupción pública
al favorecer los contratos del sector público por medio de asignaciones
directas (IMCO, 2021).

4
Recuperado de <https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSInt_300519.pdf>.
454 G V

Estado “capturado”

El elefante mañoso y reumático es un elefante “capturado” en muchas

funciones básicas. Hace una década y media se publicó, con el auspicio
del Banco Mundial, un informe titulado Gobernabilidad democrática en
México: más allá de la captura del Estado y la polarización social (2007). En
dicho informe se reportaban cuestiones importantes relacionadas con la
baja capacidad estatal y la atrofia institucional para implementar ade-
cuadamente, con mínimos estándares de eficiencia y transparencia, un
conjunto de políticas públicas: educación, telecomunicaciones y energía.
Introduciendo el término “captura” —tomado de la teoría económica de
la regulación— el reporte observó una tendencia del Estado mexicano
en sus diversas instancias a ser “capturado” por grupos particulares. El
fenómeno de “captura” difiere del cohecho en que, aun cuando pueden
considerarse formas de corrupción, la primera se refiere a instituciones,
sus reglas y a la capacidad de grupos privilegiados para influir en los
resultados. El cohecho, que se asocia con la corrupción política común,
se refiere a la capacidad de actores particulares de afectar decisiones par-
ticulares (asignación de contratos es la más común en México). No obs-
tante, los casos de “captura sistémica” son mucho más complejos de do-
cumentar. Un tipo de “captura sistémica” que es un sinónimo de pérdida
de autonomía estatal, es la captura plutocrática, donde el Estado atiende
preferentemente las demandas de los representantes organizados del
capital (lobbies), sacrificando las posibilidades de determinar el interés
público potencial; este tipo de “captura” de las instituciones públicas es
decisivo para el progreso o la regresión democrática general, y empieza
a ser observado por organismos financieros internacionales, agencias ca-
lificadoras y, más recientemente, proyectos de investigación académica.
La captura clientelar es una variante donde el “cliente” (una corpo-
ración, un cartel económico, un sindicato o una organización política)
domina al “patrón” (la agencia de gobierno, el comité legislativo), condi-
cionando su lealtad a flujos continuos o arbitrarios de recursos (como el
caso de los grandes sindicatos “de Estado”, como documenta el reporte
citado del Banco Mundial en el caso del sindicato de profesores o el
de trabajadores de la empresa Petróleos Mexicanos [Pemex]) (Banco
Mundial, 2007). Estos últimos se identifican selectivamente con los
 E     455

obstáculos a las reformas estructurales “neoliberales”, aunque en general

son obstáculos a cualquier intento de modernización estatal. Los ca-
sos de la regulación estatal en comunicaciones han sido documentados
como un caso arquetípico de captura plutocrática (Sosa, 2016). En los
esfuerzos por consolidar la rectoría estatal en el sector energético, se han
aumentado las cargas fiscales para mantener a flote a las empresas Pe-
mex y Comisión Federal de Electricidad (CFE), y se han incrementado
las barreras a competidores y tecnologías alternativas; asimismo, se han
creado barreras a la transparencia abriendo así la puerta a la corrupción
que, paradójicamente, busca combatir (Méndez, Lendo, y Flores, 2021).

La erosión de la ley y del orden

Algunos académicos estadounidenses sugirieron que el Estado mexica-

no ha caído en la categoría de “Estado fallido”. (Grayson 2011; Nava,
2011). La expresión se refiere a la pérdida de capacidades vitales, como
la de garantizar una mínima protección a la vida, propiedad y seguridad
de sus ciudadanos. En México, este proceso se debe al ascenso del cri-
men organizado y a su control territorial para la distribución de drogas
en vastas zonas y municipios del país, paralelamente al colapso de las
capacidades coercitivas y legales del Estado para enfrentar el problema
con medios policiacos.
Aunque el vínculo estructural “desigualdad socioeconómica-crimi-
nalidad” es poderoso para explicar la tendencia general (Enamorado et
al., 2016), el vínculo corrupción política-crimen organizado ha sido el
más explorado a la hora de examinar el doble proceso “local” de éxito del
crimen organizado y el colapso del aparato policiaco (Davis, 2006). El
uso creciente de fuerzas militares en las tareas de seguridad interna ha
obedecido a la ineficacia y a la corrupción de las agencias policiacas. A
pesar de numerosas iniciativas para crear policías a nivel federal y local
profesionales, estas iniciativas se han encontrado con obstáculos insalva-
bles. El vacío generado por las deficiencias del aparato policiaco ha sido
aprovechado rápidamente por el crimen organizado. Existen numerosos
estudios de caso que describen relaciones entre la lucha de partidos por
puestos de elección popular y el ascenso de las bandas criminales. Por
456 G V

un lado, el dinero ilegal ha financiado campañas y candidatos; por otro,

las extorsiones a las autoridades locales se han vuelto rutinarias (Trejo
y Ley, 2016; Trelles y Carreras, 2012). Estudios descriptivos (Benítez,
2012, 2015; Ponce, 2016; Sandoval, 2015) muestran una condición de
penetración regional del crimen organizado (que incluye, según repor-
tes, hasta el 25 % de los municipios). Se ha estimado que el “crimen
organizado” representa, entre pérdidas de las actividades legales y be-
neficios ilegales, 18 % del PIB (Calderón et al., 2013). Tres décadas para
profesionalizar y depurar los aparatos policiacos no han sido suficientes.
En una perspectiva más general, de acuerdo con un reporte del WPJ:
“México se ubica en el lugar 92 de 113 países evaluados en el Índice de
Estado de Derecho 2017-2018” (WPJ, 2018), México cayó cuatro posi-
ciones respecto al mismo índice de 2016. A nivel global, el estudio indi-
ca que los derechos fundamentales y los límites al poder gubernamental
se debilitaron en este periodo, 14 puntos netos perdidos en este ranking
por las 30 repúblicas de Latinoamérica y el Caribe.
El informe de la Corporación Latinobarómetro de 2017 muestra que
la policía en México es la institución que recibe menos confianza de la
ciudadanía, con una aprobación de 21 % de la muestra, por debajo de
la media latinoamericana, que es de 35 % (Latinbarómetro (2022) con
datos del año 2017: 23). La “militarización” de las tareas policiacas o de
seguridad interior ha involucrado a las fuerzas armadas en actividades
policiacas, afectando su organización y perspectiva estratégica (Astorga,
2015; Sandoval, 2000; Benítez 2012; 2015). Aunque las fuerzas armadas
son una institución en que los mexicanos confían, debido particular-
mente a la eficiencia y cobertura del Plan de Auxilio a la Población Civil
(PDN III), el uso de militares en combate en zonas pobladas ha generado
denuncias de abusos ilegales de la fuerza que deterioran las relaciones
entre civiles y militares. La Ley de Seguridad Interna, aprobada en el
mes de noviembre de 2018, creó la Guardia Nacional (en términos simi-
lares a la iniciativa fallida de EPN de crear una Gendarmería Nacional),
la cual busca reglamentar las acciónes castrenses en conflictos civiles,
en un rango muy amplio que va del combate directo a la prevención del
delito. Esta ley está en la misma frecuencia que iniciativas similares en
Brasil y Argentina, países que activan un proceso genérico de “militari-
zación” de la acción policiaca. La impunidad en la violación al Estado de
 E     457

derecho es altamente tolerada tanto en el ámbito de los delitos políticos

como en el ámbito criminal, con notorias fallas en el sistema fiscal y
judicial (LeClercq y Rodríguez, 2017).
La rama judicial del Estado mexicano recibió poca atención en las
reformas políticas durante el largo periodo de la democratización. Aun-
que hubo una serie de cambios legales y administrativos, el sistema legal
sigue siendo uno de los factores de mayor desconfianza entre la ciuda-
danía, apenas por encima de la confianza casi nula en las policías y los
partidos políticos. La reforma al Poder Judicial en 1994 disminuyó el
número de ministros, de 26 a los actuales 11. La iniciativa de 2016 para
crear una Fiscalía General de la República, independiente del Poder Eje-
cutivo, motivó un alto grado de participación crítica de organizaciones
civiles en discusión y finalmente implementación, logrando un consenso
en la necesidad de independizar la procuración de la justicia en manos
del Ejecutivo, en un organismo independiente y transparente (México
Evalúa, 2016; Fundar, 2017). La propuesta de un “fiscal independiente”
no fue recibida positivamente ni por el presidente Peña Nieto ni por el
presidente López Obrador. El indicador crítico, socialmente visible de
la disfuncionalidad del sistema judicial, es la impunidad: un estudio re-
porta que México ocupa el cuarto lugar a nivel mundial y el número uno
en el continente americano en incapacidad de perseguir y castigar deli-
tos, con un 99.3 % de tasa de impunidad (LeClercq y Rodríguez, 2017).

La sociedad civil bloqueada

El aspecto más diferenciado de la democracia mexicana respecto a los

países sudamericanos es la importancia marginal de la ciudadanía en el
diseño institucional. La reforma política no incluyó mecanismos especí-
ficos en el diseño institucional para responder a la participación ciuda-
dana, a despecho de que se ha observado lo siguiente:
Los datos muestran que la competencia electoral no tiene efectos en el
rendimiento de los gobiernos municipales. De aquí la sugerencia de que
la calidad de los gobiernos municipales depende del proceso de domina-
ción patrimonialista, de la cooperación y confianza de los ciudadanos, de
458 G V

la relación entre liderazgos políticos y sus seguidores, y de la expectativa

de permanencia de canales de distribución clientelares (Cleary, 2007: 283;
traducido por el autor).

Esta observación contrasta con el déficit de mecanismos institucio-

nales de democracia directa para la participación electoral y no-electoral
(Olvera, 2001; 2010; 2016; Isunza y Hevia, 2006). La abstención de votar
es elevada y existen fuertes desincentivadores para ejercer el voto, como la
coacción de mecanismos clientelares. Los movimientos sociales han sido
ampliamente examinados (Cadena-Roa, 2016) y representan un conjunto
de prácticas culturalmente arraigadas en la sociedad. Como ha observado
Cleary (2007; 2010), estos movimientos toman la ruta de la presión —le-
gal e ilegal— a través de bloqueos de vías e instalaciones públicas como
un modo efectivo de que la clase política reaccione ante la posibilidad de
una exhibición pública en los medios masivos. Pero debe advertirse que no
generan una cultura de la participación legal y de promoción de derechos
civiles. Su eficacia para lograr respuestas inmediatas gubernamentales ha
sido aprendida por generaciones (de hecho, ha generado una industria de
gestores y “caciques” rurales y urbanos que viven de la extorsión y las ren-
tas que produce su capacidad de extorsionar a las instituciones).
En general, la situación mexicana es mucho más atrasada que el resto
de América Latina en lo que se refiere a establecer mecanismos insti-
tucionales de conversación entre demandas y respuestas institucionales.
La opinión pública es una fuerza poderosa para influir en la clase po-
lítica y en las agendas públicas. Sin embargo, la alta tasa de asesinatos de
periodistas afecta dramáticamente esta capacidad, aunque la disemina-
ción de redes digitales ha permitido un clima de opinión “instantáneo”
al que el gobierno teme, más que atiende. La baja densidad de organi-
zaciones civiles autónomas es un rasgo distintivo que contrasta con su
auge en países como Brasil, Chile o la India, debido a las dificultades
y costos en tiempo y recursos monetarios para instalar una organiza-
ción no gubernamental (ONG) (tabla 2). Sin embargo, algunas ONG han
logrado un impacto positivo, como el think tank empresarial IMCO, y
ONG como México Evalúa (subsidiaria de IMCO) y Fundar. El sistema
político mexicano muestra un gran déficit en la institucionalización de
mecanismos legales de democracia participativa en los niveles federal,
estatal y municipal de gobierno.
 E     459

TABLA 2
Organizaciones de la Sociedad Civil en el mundo (comparativo)

Comparativo: OSC por

Núm. de habi-
OSC en diversos Núm. de OSC Población cada 10 mil
tantes por OSC
países habitantes

Estados Unidos 2 000 000 307 212 123 65.1 153.6 hab./OSC

Entre 1 200 000 y Entre 971.7 y

India 1 166 079 217 10.3
1 500 000 777.3 hab./OSC

Brasil 338 000 198 739 269 17.0 587.9 hab./OSC

Argentina 120 000 40 913 584 29.3 340.9 hab./OSC

Chile 106 000 16 601 707 63.8 156.6 hab./OSC

México 19 428 111 211 789 1.7 5 724.3 hab./

OSC

Fuente: Ablanedo (2009: 6), con datos del John Hopkins University Center for Civil So-
ciety Studies.

El indicador de confianza ciudadana es interesante. En cuanto al

apoyo ciudadano a la democracia, “la mayor pérdida se produce en Mé-
xico con 10 puntos porcentuales menos que en 2016, llegando a 38 %
en 2017, con un máximo de 59 % en 2005” (Latinbarómetro [2022] con
datos del año 2017: 12). Otros estudios refuerzan la tendencia (Romero,
Pará y Zechmeisters, 2015; véase también Cantú y Hoyo, 2017). La baja
confianza en las instituciones y los gobiernos se refleja en la predisposi-
ción a recursos autoritarios para resolver los problemas de la corrupción
y violencia. Romero León et al. (2015: 161) comentan al respecto:
Ante mucha corrupción, el porcentaje que justifica un golpe de Estado fluc-
túa entre 40 y 60 % con su punto más alto en 2010 y el más bajo en 2012,
aunque este vuelve a incrementar en 2014. Finalmente, ante mucha delin-
cuencia, la justificación de un golpe de Estado se mantiene alrededor de un
60 % entre 2006 y 2010. A partir de 2010 la tendencia va en declive hasta
llegar a un 48 % en 2014.
460 G V

TABLA 3
Probabilidad de estar a favor de un golpe
de Estado militar ante mucha delincuencia
México 2014 Porcentaje
Educación baja 48.0
Educación alta 38.8
1er quintil de ingreso 53.0
2do quintil de ingreso 43.7
No fue víctima 46.2
Víctima de delincuencia 54.9
Nota: Los datos son predicciones del modelo para cada escenario
manteniendo el resto de variables constantes en su media
Fuente: Elaboración propia con base en Romero et al. 2015: 161.

En lo relativo al resto del continente, los datos muestran que en 2014

México fue uno de los países con mayor apoyo a un hipotético golpe de
Estado ante un escenario de mucha delincuencia. En México, al igual que
en Jamaica, Paraguay y Guyana, aproximadamente la mitad de los encues-
tados respondieron que sí justificarían al arribo de militares al poder por
un golpe de Estado ante mucha inseguridad. Aproximadamente la mitad
de los mexicanos opinan que una medida de mano dura sería justificada
ante mucha corrupción. Dicho esto, México otra vez se posiciona entre
los primeros países con mayor proporción de justificación, junto con Pa-
raguay, Nicaragua y Perú (Romero et al., 2015). Esta cifra duplica el apoyo
a la intervención militar entre el público estadounidense (tabla 3).

El triunfo del presidencialismo populista tardío

Durante los pasados 30 años se construyó un régimen con un presi-

dencialismo parcialmente acotado por la competencia electoral y por el
paulatino fortalecimiento del Legislativo como contrapeso. Los resulta-
dos numéricos de la elección de julio de 2018 cambiaron esta situación:
dieron a la Presidencia el respaldo de una mayoría absoluta (50 % + 1)
en las dos cámaras del Poder Legislativo. Los presidentes EPN y Salinas
 E     461

de Gortari tuvieron mayorías en ambas cámaras y utilizaron esa ventaja

para impulsar baterías de reformas constitucionales que sentaron las ba-
ses del “modelo neoliberal”. AMLO se halló en una situación semejante,
sólo que esta vez para revertir aquellas reformas del Estado.
El retorno del presidencialismo dominante no es un rasgo único de
la política mexicana; de hecho, es un mantra histórico ante cada crisis
política nacional. La tesis de que el sistema político mexicano adolece
de un exceso de dispersión del poder político y que requiere un presi-
dencialismo fuerte, es común. El argumento no sólo se apoya en los fra-
casos estrepitosos del presidencialismo del “nuevo priismo” del gobierno
de Peña Nieto, sino en una confirmación de la tendencia pluralista del
sistema y el régimen.
El presidencialismo hiper-reforzado de López Obrador intenta dar
respuesta, con un enfoque radical, a problemas sistémicos del régimen
y el Estado, problemas que convergen en un caso de trampa institu-
cional de desarrollo medio. Un defensor del actual gobierno, Lorenzo
Meyer, después de haber sido un crítico del presidencialismo mexicano,
sostiene ahora que un cambio de régimen político sólo puede llevarlo
a cabo un presidente que concentre el poder y centralice las decisiones
clave (Gil, 2020). Sin embargo, no hay hasta ahora evidencia de que
el nuevo presidencialismo tenga la capacidad para impulsar un cambio
de régimen político, o las metas, más reducidas, de impulsar políticas
sectoriales efectivas. Paradójicamente, el debilitamiento de instituciones
reguladoras autónomas aumenta los problemas que el jefe de la 4T dice
combatir, abriendo un enorme vacío político institucional.
La tesis de la recesión democrática y el fortalecimiento de los go-
biernos autocráticos tienen una amplia audiencia en la ciencia políti-
ca comparada: sugieren causas comunes a estos procesos de involución
democrática, que sin embargo aún no son discernibles. En la historia
política mexicana, el populismo está firmemente arraigado en la cultura
política y es central en los debates modernos. Sin embargo, la versión
actual difiere sustancialmente de los populismos que han dominado el
escenario mexicano, desde Cárdenas hasta Echeverría y López Portillo,
no sólo por sus contextos históricos sino por su antidesarrollismo. El
fenómeno del neopopulismo obradorista es singular, pero a la vez arrai-
gado en la cultura política nacional.
462 G V

Cuando se examina la crisis de la trayectoria de la democratización

del régimen político mexicano en una perspectiva comparada con Sud-
américa, se encuentran diferencias y similitudes. La pérdida de eficacia
gubernamental y estatal, y el deterioro de instituciones, han sido la ca-
racterística de cada proceso político. Mientras que en los países del sur
del continente la crisis es paralela a una grave crisis financiera y fiscal,
en México la crisis del régimen fue producida por un deterioro institu-
cional del Estado (capacidad de gobernanza) y del sistema de partidos
que fundamentó el “pacto de dominación”. Las motivaciones anti-sis-
tema provienen de un rechazo al statu quo político, y temas como la
corrupción y la inseguridad dominan sobre los reclamos económicos.
La tesis de la crisis de las democracias y el ascenso de las autocracias es
suficiente para explicar el ascenso del populismo mexicano. Los dos ca-
sos de populismo radical recientes en América Latina, el venezolano y el
mexicano, han surgido de la crisis de los sistemas de partidos. El “pacto
Punto Fijo” venezolano dominó la política de ese país durante décadas,
hasta que colapsó cuando las posibilidades de acuerdos entre las élites
políticas se agotaron en medio de una grave crisis económica, sustentada
en instituciones estatales frágiles. El nuevo populismo mexicano no es
muy diferente a los casos sudamericanos, al menos en una perspectiva de
política comparada, y comparte los siguientes rasgos: está arraigado en
la cultura política regional desde hace décadas; su discurso polarizante
erosionó su capacidad de impulsar pactos sociales sustentables, y sus
bases institucionales estatales son débiles (Murillo, 2018). La combina-
ción de estos tres elementos genera una mezcla inestable (breaking bad)
y autolimitante.
En el caso mexicano, la elección de Donald Trump a la presidencia
de Estados Unidos y su adopción de posturas proteccionistas y aislacio-
nistas, sacudió las expectativas de la clase política mexicana acerca de
la continuidad del Tratado de Libre Comercio y sobre el apoyo tácito
de la clase política estadounidense al statu quo político mexicano. La
coincidencia temporal entre la duración del Tratado de Libre Comercio
de América del Norte y el régimen mexicano reformado puede ser coin-
cidente, pero además de su contenido simbólico, representa el fin de un
ciclo del acuerdo geoeconómico y geopolítico con Estados Unidos. La
crisis de legitimidad y la crisis de capacidades de gobernabilidad en el
 E     463

Estado mexicano contribuyen a explicar el proceso electoral de julio de

2018 y sus resultados. Suponiendo que la clase política dominante en el
periodo actuó bajo principios de acción racional, su error de cálculo más
importante fue considerar que la debilidad y la desorganización de la
oposición efectiva a las “reformas estructurales” persistiría, y que el statu
quo neoliberal internacional se mantendría en las elecciones estadouni-
denses de 2016, de manera que el régimen podría persistir sin reformas
políticas que elevaran la rendición de cuentas e incrementaran el control
de los aparatos de coerción, los cuales son manejados de acuerdo con las
prioridades del gobierno.
A diferencia del populismo desarrollista que caracterizó al gobier-
no de Lázaro Cárdenas (1932-1938) (Córdova, 1974), el populismo
de López Obrador es un híbrido de la política económica y la políti-
ca social distribucionista de los sexenios previos, con recetas retóricas
neopopulistas de deslegitimación de las instituciones y actores políticos,
sin los componentes desarrollistas y modernizadores de las experien-
cias cardenista y echeverrista. El populismo de López Obrador ha sido
abordado ampliamente (Monsiváis, 2020; Cansino y Covarrubias, 2007;
Pérez Verduzco, 2019; Castro, Ley y Beltrán, 2020; Ramírez, 2020). Di-
fiere en tres aspectos fundamentales del cardenismo: en primer lugar,
no se sostiene en un movimiento social o clasista identificable, sino en
una heterogénea base electoral que en el pasado reciente ha mostrado
la volatilidad de sus preferencias y su dispersión ideológica. La segunda
diferencia está en el ambiente mundial y tiene dos vertientes: la ausencia
de una política exterior delineada, y la estrecha y reforzada dependencia
política y económica (y militar-policiaca) a Estados Unidos. La tercera
diferencia reside en la interrogante de si el presidencialismo que propo-
ne el nuevo gobierno mexicano es funcional para gobernar en un entor-
no de capacidades institucionales disminuidas en áreas críticas, y en un
entorno mundial rápidamente cambiante y exigente (Vidal, 2021).

La cuarta transformación

La narrativa de la 4T nació específicamente meses antes de la elección

presidencial, cuando ya se anticipaba la victoria de López Obrador. A
464 G V

medida que ésta se volvió una certeza, el discurso fue radicalizándose

hasta convertirse en un pregón para el cambio de régimen. El voto ma-
sivo creó la imagen de un mandato y la popularidad presidencial se con-
virtió en el sustento de la fuerza presidencial. Sin embargo, los límites
para cambiar el marco constitucional y los límites de facto impuestos por
la realidad política, económica, militar y policiaca, han mostrado que la
4T es un proyecto de alcance y potencia limitados.
En su campaña, AMLO hizo algunas promesas generales, y a pocos
días de la elección se acuñó la expresión “Cuarta Transformación” (4T).
Después de tres años de gobierno, esas metas aún son vagas y probable-
mente exageradas. Las políticas públicas de la administración son bási-
camente dos: los “apoyos sociales”, y las proverbiales megaobras: la refi-
nería de Dos Bocas, el Tren Maya y el Aeropuerto Felipe Ángeles. Un
tercer rubro tiene que ver con la restauración de la viabilidad de las dos
grandes empresas: Pemex y Comisión Federal de Electricidad, aunque
parece exagerado calificar estas iniciativas como una política energética,
o un componente de una estrategia de desarrollo industrial.
Los límites del poder presidencial (e hiperpresidencial) se han ma-
nifestado en dos aspectos: el primero es la capacidad para administrar
eficazmente las políticas públicas, especialmente en la lucha contra la
corrupción, la inseguridad y la pobreza y marginación. En esencia, las
políticas macroeconómicas han continuado ceñidas a la austeridad fiscal
y al control de la inflación del periodo llamado “neoliberal”. De hecho,
la “austeridad republicana”, como un marco de la política económica
gubernamental, va en dirección contraria a la de los países capitalistas de
todo el mundo a partir de 2020, cuando la pandemia de covid-19 requi-
rió cambios radicales en los enfoques económicos (Vidal, 2021). Las po-
líticas sociales se han reorientado hacia poblaciones “objetivo” altamente
sensibles electoralmente (Vidal, 2020; Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social [Coneval], 2021; Jaramillo-Molina,
2021), pero se mantienen en la lógica de los programas focalizados, ins-
talados en el comienzo del salinismo y el proyecto neoliberal. La “aus-
teridad republicana”, que ha aumentado considerablemente los recursos
asistenciales de un impacto a corto plazo, ha recortado recursos a tareas
críticas, como los programas de salud y desarrollo de la infraestructura,
la ciencia y tecnología, focalizando los esfuerzos del Estado en aquellos
 E     465

programas que magnifican la popularidad presidencial. El segundo es

la incapacidad del hiper-presidencialismo para producir un avance en
la democratización, o para originar un cambio de régimen político. Los
cambios introducidos son de gran importancia para el futuro inmediato.
El más notorio es el incremento de las tareas otorgadas a la Secretaría
de la Defensa Nacional (Sedena), más allá de las tradicionalmente asig-
nadas a las fuerzas armadas. Los militares, tanto en el ejército y fuerza
aérea como en la marina de guerra, han asumido su papel como gerentes
de obras públicas y administradores de aduanas y puertos, además de
la sobrecarga de trabajo en tareas de inteligencia y seguridad interna,
con lo cual el Gabinete de Seguridad refuerza su preponderancia en la
estructura del Poder Ejecutivo.

El legado

La transición sexenal fue notablemente tersa y se verificó en un ambien-

te de calma social y política. El nuevo presidente reconoció que recibió
un gobierno sin crisis política ni económica:
Hay problemas, es público, es notorio, pero también se ha logrado que la
transición se esté dando en armonía, con estabilidad, no hay crisis política.
No tenemos una crisis financiera, no nos está pasando lo que está sucedien-
do en Argentina. Eso también hay que considerarlo. Sí tenemos problemas
graves, hay mucha pobreza, mucha inseguridad, violencia, pero hay con-
diciones también, hay ánimo, esperanza en la gente de que las cosas van a
mejorar; vamos a estar a la altura de las circunstancias (León, 2018).

Las características de la administración de López Obrador, descon-

tando por ahora la crispación retórica, pueden analizarse en dos seg-
mentos. En primer lugar, la calidad de la gobernanza y los logros especí-
ficos, en una perspectiva comparada con gobiernos previos. En segundo
lugar, la construcción de un “legado” político.
En el primer aspecto, la administración se ha caracterizado por man-
tener el clima de estabilidad económica y política heredada del sexe-
nio anterior. Aun descontando las pérdidas debidas a los impactos de la
pandemia de covid-19 en el comportamiento de la economía y los pro-
466 G V

gramas sociales, la continuidad es notoria. El gobierno de AMLO ha im-

pulsado políticas iniciadas por su antecesor, como la ratificación de los
cambios al tratado de comercio con Estados Unidos y Canadá, y el re-
forzamiento de los compromisos en las áreas de seguridad y migración,
aunque cambiando los nombres y agregando una retórica nacionalista
inconsecuente. La política económica mantiene las metas de control
del déficit público, aunque ha transferido considerables recursos a los
programas sociales, en detrimento de las inversiones en infraestructura.
La austeridad republicana ha reducido la inversión en infraestructura,
afectando especialmente al sector salud en plena pandemia (Centro de
Investigación Económica y Presupuestaria [CIEP], 2020). La pandemia
de covid-19 afectó las expectativas, pero no las políticas del gobierno fe-
deral, las cuales no crearon respuestas para paliar los efectos económicos
negativos sobre las familias y los trabajadores, y dejó que las “libres fuer-
zas del mercado” resolvieran los enormes problemas que ha enfrentado
la población de bajos recursos (Vidal, 2021).
En el segundo aspecto, el legado político, plantea dos cuestiones: la
primera, la “sucesión presidencial”, que emula la tradición del “dedazo”,
gracias a la implosión de los partidos de oposición y a la debilidad ins-
titucional de la maquinaria política de Morena. La segunda es que la
combinación de un triunfo de Morena sin el plus carismático de López
Obrador, junto a la debilidad del sistema de partidos, resulta en una
situación inestable, con una presidencia debilitada. Bajo esta lógica, el
neopresidencialismo reforzado, más que una solución transicional, so-
cava las bases del poder político en México. El nuevo presidencialis-
mo mexicano no tiene los beneficios geopolíticos del cardenismo, ni
los beneficios de un ciclo de exportaciones, como los populismos de la
Ola Rosa en Suramérica, y en cambio mantiene una dependencia sis-
témica con Estados Unidos en áreas críticas como la economía, las ex-
portaciones, la migración, las remesas, la seguridad interior, las tareas
de inteligencia político-militar y, recientemente, las relaciones laborales
(Bensunsán y Middlebrook, 2020).
En este escenario, el espacio para un presidencialismo populista pos-
terior a la administración de López Obrador ha ingresado en una zona
pantanosa donde su capacidad de provocar consensos y coaliciones po-
líticas perdurables se ha erosionado por las mismas prácticas de la con-
 E     467

centración y personalización del ejercicio del poder político institucional

(Sánchez, 2020; Centeno, 2021), y el uso sistemático de la polarización y
descalificación de los adversarios políticos.
Por último, el triunfo del 6 de julio de 2018 ha impulsado el ascenso
de un partido populista de izquierda en un giro de la transición y alter-
nancia democrática. La durabilidad de Morena como partido dominan-
te es ahora motivo de un examen detallado (Bolívar, 2021; Navarrete y
Rosiles, 2020; Rosiles, 2021). La restauración de un régimen político
con un partido cuasi hegemónico es un déja vu político en un mundo
muy diferente al que sustentó el largo dominio priista.

Conclusiones

El legado del primer gobierno de la 4T ha sido de relativa estabilidad,

pero a costa del estancamiento de la economía nacional y de una depen-
dencia profundizada de recursos externos, del comercio y las remesas.
Del lado social, los compromisos distribucionistas sobre vastos segmen-
tos de la población, situación agravada por la pandemia covid-19, han
tenido balances negativos, sobre todo en el área de la salud pública (Co-
neval, 2021a; Vidal, 2021).
Las tendencias de la criminalidad del fuero común y el crimen or-
ganizado no se han reducido respecto a las del sexenio precedente, y el
crimen organizado ha avanzado en muchas zonas del país, apropiándose
del control de vías de comunicación locales y federales. La respuesta
del Ejecutivo fue aumentar las tareas de los militares, exponiendo a las
instituciones castrenses a una sobreextensión de responsabilidades ad-
ministrativas —ahora debían encargarse, además de las tareas que de-
bían ser atendidas por agencias policiacas federales y estatales, de tareas
gerenciales que corresponden a áreas ineficientes del Poder Ejecutivo.
Un caso extremo es la titubeante iniciativa de crear una Guardia Na-
cional militarizada bajo el incierto mando de la Secretaría de Seguridad
Pública, sólo para proponer, tres años después de su iniciativa, el retorno
de la Guardia Nacional a la Sedena.
En cuanto al “cambio de régimen” político, la 4T tampoco ha mos-
trado una agenda ni ha acumulado los recursos políticos necesarios para
468 G V

modificar el marco constitucional del régimen político por medio de

mayorías calificadas, o de negociaciones y creación de consensos. Des-
pués de las elecciones “intermedias” de julio de 2021, el presidente anun-
ció algunas iniciativas de reforma política, como la electoral, consistente
en cambios marginales —como el número de diputados de representa-
ción proporcional—, pero no ha anunciado una iniciativa de consenso
para modificar las leyes electorales. Iniciativas como la de revocación de
mandato, comunes en América Latina, pueden considerarse menores
contrastadas con el anuncio de un cambio de régimen. En el campo de
las políticas económicas, las perspectivas de la 4T son, en el mejor de los
casos, las de mantener la estabilidad económica y política, con un au-
mento de la interdependencia financiera y comercial especialmente con
Estados Unidos, y que la agresividad verbal del presidente no afecte los
fundamentos de la estabilidad política y económica, ni de las relaciones
internacionales. En el campo de las políticas públicas hay indicios de
resultados negativos en el combate a la pobreza y la desigualdad social,
y que el balance neto será una regresión (mediada por los efectos de la
pandemia de covid-19 y las políticas gubernamentales insuficientes).
Como se ha señalado en este trabajo, las agendas de las debilidades
estatales del “elefante mañoso, reumático” y “capturado”, son mucho más
complejas de lo que el gobierno de México ha estado dispuesto a acep-
tar. Y es de plano improbable que el nuevo gobierno reconozca la nece-
sidad de una agenda de desarrollo y reforma del Estado que se manten-
ga fuera del alcance de un Poder Ejecutivo concentrado que incentiva la
polarización política y social. De esta manera, el mayor legado de la 4T
sigue siendo el resultado de las elecciones del primero de julio del 2018,
cuando el ancien régime implosionó para dar paso a un presidencialismo
neopopulista decidido a apoderarse de las narrativas y los símbolos, y
focalizado en construir una base electoral a partir de una “reinvención”
de “los imaginarios sociales” y en la “transformación simbólica de la po-
lítica”, combinada con una fuerte inyección de apoyos gubernamentales
focalizados.
Los resultados de las elecciones intermedias del 6 de julio de 2021
mostraron un electorado heterogéneo. Por una parte, un votante parcial-
mente guiado por motivos afectivos y sensibles al llamado populista y a
las políticas asistencialistas, forma el “núcleo duro” del oficialismo. Por
 E     469

otra parte, existe un amplio segmento de “votantes racionales” orienta-

dos por evaluaciones de resultados gubernamentales. El obradorismo,
por un lado, empoderó a un electorado tradicional y fuertemente clien-
telista, pero al que no se le puede imputar una filiación ideológica “iz-
quierdista”; y por otro lado, originó un sistema político en desequilibrio
y propenso a ser abrumado por los tropiezos del envejecido elefante
reumático y mañoso.

Bibliografía

Ablanedo, I. (2009), “Las organizaciones de la sociedad civil en la le-

gislación mexicana”, en International Center for Not-for-Profit Law
(ICNL) / United States Agency for International Development (USAID),
Estados Unidos.
Astorga, L. (2015), ¿Qué querían que hiciera? Inseguridad y delincuen-
cia organizada en el gobierno de Felipe Calderón, Grijalbo, México.
Banco Mundial (2007), Gobernabilidad democrática en México: más allá
de la captura del Estado y la polarización social, Banco Mundial, Mé-
xico.
Bazdresch, C., y S. Levy (2007), “Populism and Economic Policy in
Mexico, 1970-1982”, en R. Dornbusch, y S. Edwards (eds.), The
Macroeconomics of Populism in Latin America, University of Chicago
Press, pp. 223-262.
Benítez, R. (1994), “Las fuerzas armadas mexicanas a fin de siglo: su re-
lación con el Estado, el sistema político y la sociedad”, en Sociológica,
año 9, núm. 25, México.
Benítez, R. (2012), “México: crimen organizado. Seguridad nacional,
democracia y elecciones”, Universidad Nacional Autónoma de Mé-
xico (UNAM), México.
Benítez, R. (2015), “Democracia, violencia y narcotráfico en México:
desafíos 2015”, en Anuario Latinoamericano. Ciencias Políticas y Re-
laciones Internacionales, vol. 2/2015, Universidad Maria Curie-Skto-
dowska, pp- 127-146.
Bensusán, G., y K. Middlebrook (2013), Sindicatos y política en México:
cambios, continuidades y contradicciones, Facultad Latinoamericana de
470 G V

Ciencias Sociales (Flacso) / Universidad Autónoma Metropolitana

(UAM) / Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso),
México.
Bensusán, G., y K. Middlebrook (2020), “Cambio político desde afuera
hacia adentro. Influencia comercial estadounidense y reforma de los
derechos laborales en México”, en Foro internacional, vol. 60, núm. 3,
pp. 985-1039.
Bolívar, R. (2021), “Selección de candidatos al Poder Legislativo federal
en México: el caso del partido Movimiento de Regeneración Nacio-
nal, en el proceso electoral de 2018”, en Intersticios Sociales, núm. 20,
pp. 287-312.
Buscaglia, E. (2013), Vacíos de poder en México: cómo combatir la delin-
cuencia organizada, Debate, México.
Buscaglia, E., y U. Thomas (1997), “A Quantitative Assessment of the
Efficiency of the Judicial Sector in Latin America”, en International
Review of Law and Economics, vol. 17, núm. 2, pp. 275-291.
Cadena-Roa, J. (2016), “Las organizaciones de los movimientos socia-
les y los movimientos sociales en México, 2000-2014”, en Friederich
Ebert Stiftung, México, análisis núm. 1, México.
Calderón, G., G. Robles, A. Díaz-Cayeros, y B. Magaloni (2015), “The
Beheading of Criminal Organizations and the Dynamics of Violen-
ce in Mexico”, en Journal of Conflict Resolution, vol. 59, núm. 8, pp.
1455-1485.
Cansino, C., y I. Covarrubias (2007), “Retóricas y dinámicas del po-
pulismo en México, un análisis desde la teoría política”, en Revista
Enfoques, vol. 5, núm. 7, pp. 37-72.
Cantú, F., y V. Hoyo (2017), “México 2016: El declive de la confianza
institucional”, en Revista de ciencia política (Santiago), vol. 37, núm.
2, pp. 493-517.
Casar, M. (2013), “Quince años de gobiernos sin mayoría en el Con-
greso mexicano”, en Política y gobierno, vol. 20, núm. 2, pp. 219-263.
Casar, M. (2015), México: anatomía de la corrupción, Centro de Investi-
gación y Docencia Económica (CIDE) / Instituto Mexicano para la
Competitividad (IMCO), México.
 E     471

Castro, R., S. Ley, y U. Beltrán (2020), “Enojo, identidad partidista y la

activación populista del electorado en México”, en Política y Gobier-
no, vol. 27, núm. 2.
Centeno, R. (2021), “López Obrador o la izquierda que no es”, en Foro
internacional, vol. 61, núm. 1, pp. 163-207.
Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) (2020),
Infraestructura en México. Prioridades y deficiencias del gasto público,
CIEP, recuperado de <https://ciep.mx/wp-content/uploads/2020/06/
Gasto-en-Infraestructura-CIEP-Jun_22_2020-v2.pdf>.
Chaguaceda, A., y L. López (2021), “Política populista y democracia
plebiscitaria: las consultas ciudadanas en el México de la Cuarta
Transformación”, en Andamios. Revista de Investigación Social, vol.
18, núm. 46, México, pp. 205-232.
Cleary, M. (2007), “Electoral competition, participation, and gover-
nment responsiveness in Mexico”, en American Journal of Political
Science, vol. 51, núm. 2, pp. 283-299.
Cleary, M. (2010), The Sources of Democratic Responsiveness in Mexico,
University of Notre Dame Press, Indiana.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval) (2021a), De la emergencia a la recuperación de la pandemia
por la covid-19: la política social frente a desastres, Coneval, Ciudad de
México, recuperado de <https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/
IEPSM/Documents/Politica_social_atencion_a_desastres.pdf>.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval) (2021b), “El Coneval presenta información referente a la
pobreza laboral al segundo trimestre de 2021”, comunicado núm. 10,
en Coneval, recuperado de <https://www.coneval.org.mx/SalaPren-
sa/Comunicadosprensa/Documents/2021/COMUNICADO_010_
ITLP_SEGUNDO_TRIM_2021.pdf>.
Córdova, A. (1974), La política de masas del cardenismo, Era, México.
Davis, D. (2006), “Undermining the Rule of Law: Democratization and
the Dark Side of Police Reform in Mexico”, en Latin American Poli-
tics and Society, vol. 48, núm. 1, pp. 55-86.
Diario Oficial de la Federación (DOF) (2017), “Ley de Seguridad Inte-
rior”, 21 de diciembre, Cámara de Diputados, recuperado de <ht-
tps://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSInt_300519.pdf>.
472 G V

Elizondo, C. (2017), “Reforma de la Constitución: la economía política

del Pacto por México”, en Revista Mexicana de Ciencias Políticas y
Sociales, vol. 62, núm. 230, pp. 21-49.
Enamorado, T., L. López, C. Rodríguez, H. Winkler (2016), “Income
inequality and violent crime: Evidence from Mexico’s drug war”, en
Journal of Development Economics, vol. 120, pp. 128-143.
Esquivel, G. (2014), “El TLCAN: 20 años de claroscuros”, en Foreign
Affairs: Latinoamérica, vol. 14, núm. 2, pp. 7-16, recuperado de <ht-
tps://revistafal.com/el-tlcan-20-anos-de-claroscuros-2/>.
Fundar (2017), “La Ley de Seguridad Interior atenta contra el derecho
de acceso a la información”, en Fundar. Centro de Análisis e Investiga-
ción, recuperado de <http://fundar.org.mx/la-ley-de-seguridad-inte-
rior-atenta-contra-el-derecho-de-acceso-a-la-informacion/>.
Gil, J. (2020), “Entrevista con Lorenzo Meyer: concentrar el poder para
cambiar un régimen”, en Proceso, recuperado de <https://www.pro-
ceso.com.mx/reportajes/2020/11/30/entrevista-con-lorenzo-me-
yer-concentrar-el-poder-para-cambiar-un-regimen-253603.html>.
Grayson, G. (2011), Mexico: narco-violence and a failed state?, Transac-
tion Publishers, Nueva Jersey.
Guerrero, E. (2010), Transparencia y seguridad nacional, vol. 18, Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública, México.
IMCO (2017), “Barómetro de información presupuestal estatal. Docu-
mentos (2017)”, en IMCO, recuperado de <http://imco.org.mx/finan-
zaspublicas/#!/indice-de-informacion-presupuestal-estatal/docu-
mentos/2017>.
______ (2021), “43 % de las compras públicas fueron por adjudica-
ción directa en 2020”, en IMCO, recuperado de <https://imco.org.
mx/43-de-las-compras-publicas-fueron-por-adjudicacion-directa-
en-2020/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_ca>.
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) (2016), “Encuesta
nacional de calidad regulatoria e impacto gubernamental en empre-
sas (Encrige)”, en Inegi, recuperado de <https://www.inegi.org.mx/
programas/encrige/2016/>.
Isunza, E., y F. Hevia (2006), Relaciones sociedad civil-Estado en Méxi-
co: un ensayo de interpretación, Centro de Investigaciones y Estudios
 E     473

Superiores en Antropología Social (CIESAS) / Universidad Veracru-

zana, México.
Jaramillo-Molina, M. (2021), “Los mitos de la política social de la 4T”,
en Nexos, recuperado de <https://economia.nexos.com.mx/los-mi-
tos-de-la-politica-social-de-la-4t/>.
Latinbarómetro (2022), “Datos por año”, en Latinbarómetro, recuperado
de <https://www.latinobarometro.org/latContents.jsp>.
Laurell, A. (2015), “Three Decades of Neoliberalism in Mexico: the
Destruction of Society”, en International Journal of Health Services,
vol. 45, núm. 2, pp. 246-264.
LeClercq, J., y G. Rodríguez (coords.) (2017), Índice Global de Impu-
nidad 2017. Dimensiones de la impunidad global, Fundación Uni-
versidad de las Américas, Puebla.
León, M. (2018), “Recibo un país estable y sin crisis económica, afirma
López Obrador”, en El Financiero, 5 de septiembre, recuperado de
<https://www.elfinanciero.com.mx/nacional/recibo-un-pais-esta-
ble-y-sin-crisis-economica-afirma-lopez-obrador/>.
Loza, N., e I. Méndez (coords.) (2016), Poderes y democracias. La política
subnacional en México, Facultad Latinoamericana de Ciencias Socia-
les (Flacso), México.
Mazzuca, S., y G. Munck (2020), A middle-quality institutional trap:
democracy and state capacity in Latin America, Cambridge Univerity
Press, Cambridge.
Méndez, I., T. Lendo, y U. Flores (2021), “Corruption and Populism in
Mexico: is AMLO the same formula against corruption?”, en Populism
and Corruption, Edward Elgar Publishing, Reino Unido.
México Evalúa (2017), Hallazgos 2016. Seguimiento y evaluación del sis-
tema de justicia penal en México, México Evalúa / Friedrich Naumann
Stiftung, México.
______ (2018), Hallazgos 2017. Seguimiento y evaluación del sistema de
justicia penal en México, México Evalúa / Friedrich Naumann Stif-
tung, México.
Monsiváis, A. (2020), “La izquierda populista en México: ¿amenaza o
correctivo para la democracia?”, en J. Cadena-Roa y M. López (eds.),
Las izquierdas mexicanas hoy. Las vertientes de la izquierda, UNAM /
Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) / Centro de Investigacio-
474 G V

nes Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEICH), Méxi-

co, pp. 39-78, recuperado de <https://bit.ly/2SFzPik>.
Morlino, L. (coord.) (2014), La calidad de las democracias en América La-
tina: Informe para Instituto Internacional para la Democracia y la Asis-
tencia Electoral (IDEA Internacional), IDEA internacional, Costa Rica.
Muñoz, P. (coord.) (2001), Comisión de estudios para la reforma del Esta-
do: conclusiones y propuestas, UNAM, México.
Murillo, M. (2018), “La historicidad del pueblo y los límites del popu-
lismo”, en Nueva Sociedad, núm. 274, pp. 165-175.
Nava, J. (2011), “México: ¿Estado frágil o democracia emergente?”, en
Military Review, Estados Unidos.
Navarrete, J., y J. Rosiles (2020), “Morena: de la transición a la llegada al
poder presidencial”, en Estudios Políticos, núm. 51, UNAM.
Nieto, N. (2011), “Corruption, Decentralisation and Caciquismo in
Mexico in the Last Decade”, en SudHistoria: Revista digital en estu-
dios desde el sur, núm. 3, pp. 102-120.
Notimex (2013), “Tiene México gobierno obeso”, en El Economista,
recuperado de <https://www.eleconomista.com.mx/politica/Tie-
ne-Mexico-gobierno-obeso-20130617-0096.html>.
Olvera, A. (2001), “El estado actual de la ciudadanía en México”, en Este
País, núm. 124, México.
Olvera, A. (2016), “La crisis política, los movimientos sociales y el fu-
turo de la democracia en México”, en Revista mexicana de ciencias
políticas y sociales, vol. 61, núm. 226, pp. 279-295.
Olvera, A. (coord.) (2010), La democratización frustrada. Limitaciones
institucionales y colonización política de las instituciones garantes de de-
rechos y de participación ciudadana en México, Centro de Investiga-
ciones y Estudios Superiores en Antropología Social-Universidad
Veracruzana, México.
Sandoval, J. (2000), “Militarización, seguridad nacional y seguridad pú-
blica en México”, en Espiral, vol 6, núm. 18, pp. 183-222.
Peeters, R., H. Trujillo, E. O’Connor, P. Rojas, M. Gonzáles, D. Morales
(2018), Burocracia de baja confianza: una exploración de los mecanismos
y los costos de cargas administrativas en México, CIDE, recuperado de
<http://repositorio-digital.cide.edu/handle/11651/2369>.
 E     475

Pérez-Verduzco, G. (2019), “Análisis de la percepción ciudadana y el

contexto político mexicano previo al proceso electoral 2018. Una
aproximación hacia la cultura política de la alternancia”, en Estudios
sobre las Culturas Contemporáneas, vol. 25, núm. esp. 5, pp. 107-134.
Petersen, G. (2016), “Instituciones, agentes y reformas estructurales. Las
reformas energéticas de 2008 y 2013 en perspectiva comparada”, en
Foro internacional, vol. 56, núm. 3, pp. 657-683.
Ponce, A. (2016), “Cárteles de droga, violencia y competitividad elec-
toral a nivel local: evidencia del caso mexicano”, en Latin American
Research Review, vol. 51, núm. 4, Latin American Studies Associa-
tion, pp. 62-85.
Ramírez, L. (2020), “La retórica populista de Morena a contraluz, una
medición del populismo en el mundo”, en Nexos, recuperado de <ht-
tps://datos.nexos.com.mx/la-retorica-populista-de-morena-a-con-
traluz-una-medicion-del-populismo-en-el-mundo/>.
Romero, V., P. Parás, y E. Zechmeisters (2015), Cultura política de la
democracia en México y en las Américas, 2014: gobernabilidad demo-
crática a través de 10 años del Barómetro de las Américas, Vanderbilt
University / La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID) / Instituto Tecnológico Autónomo de México
(ITAM), México.
Rosiles, J. (2021), “Los diques al tsunami Morena: la elección de 2018
en perspectiva local”, en Apuntes Electorales, vol. 20, núm. 64, Institu-
to Electoral del Estado de México (IEEM), pp. 123-177.
Rothstein, B. (2011), The Quality of Government: Corruption, Social
Trust, and Inequality in International Perspective, University of Chi-
cago Press, Londres / Chicago.
Rothstein, B., y J. Teorell (2008), “What Is Quality of Government? A
Theory of Impartial Government Institutions”, en Governance, vol.
21, núm. 2, International Political Science Association’s Research
Committee on the Structure & Organization of Government (SOG),
pp. 165-190.
Sánchez, M. (2020), “México 2019: política personalista y neoliberalis-
mo desde la izquierda”, en Revista de Ciencia Política, vol. 40, núm. 2,
Pontificia Universidad Católica de Chile, pp. 401-430.
476 G V

Serrano, M., y V. Bulmer-Thomas (1998), La reconstrucción del Estado.

México después de Salinas, Fondo de Cultura Económica (FCE), Mé-
xico.
Sosa, G. (2016), “Los grupos de poder mediático ante el cambio institu-
cional: la reforma en telecomunicaciones (2013-2015)”, en Estudios
políticos, núm. 39, UNAM, pp. 91-119.
Trejo, G., y S. Ley (2016), “Federalismo, drogas y violencia. Por qué el
conflicto partidista intergubernamental estimuló la violencia del nar-
cotráfico en México”, en Política y gobierno, vol. 23, núm. 1, Centro de
Investigación y Docencia Económicas, pp. 11-56.
Trelles, A., y M. Carreras (2012), “Bullets and Votes: Violence and Elec-
toral Participation in Mexico”, en Journal of Politics in Latin America,
vol. 4, núm. 2, German Institute of Global and Area Studies-Insti-
tute of Latin American Studies and Hamburg University Press, pp.
89-123.
Valencia, L. (2008), “Reforma del Estado para la gobernabilidad demo-
crática en México”, en Política y Cultura, núm. 29, UAM, pp. 11-39.
Vidal, G. (2007), “La transición democrática en México y las elecciones
presidenciales del 2 de julio de 2006”, en Sociológica, año 22, núm. 64,
pp. 153-178.
Vidal, G. (2019), “El nuevo presidencialismo mexicano y los votos de
AMLO”, en Argumentos, núm. 91, UAM, pp. 39-56.
Vidal, G. (2020), “La izquierda y la democratización incompleta: 1988-
2018”, en G. Vidal (coord.), La izquierda mexicana y el régimen polí-
tico, Itaca, México.
Vidal, G. (2021), “Covid-19 y la respuesta del Estado mexicano”, en
Veredas, División de Ciencias Sociales y Humnidades-UAM, recu-
perado de <https://veredas.xoc.uam.mx/index.php/2021/04/19/co-
vid-19-y-la-respuesta-del-estado-mexicano/>.
World Justice Project (WJP) (2018), “Rule of Law Index 2017-2018”,
en WJP, recuperado de <https://worldjusticeproject.org/sites/default/
files/documents/WJP_ROLI_2017-18_Online-Edition.pdf>.
 CONCLUSIONES

Godofredo Vidal de la Rosa

El régimen político es un sistema de tres niveles; el primero está com-

puesto por la arquitectura del equilibrio de poderes y la regulación de
la competencia política; el segundo, por las instituciones políticas de la
gobernanza y ejecución de las políticas públicas, y en él se verifican las
coaliciones y “pactos políticos” interclasistas; y el tercero, por las insti-
tuciones de la democracia transversal y la participación ciudadana. La
articulación de éstos tres niveles, su alcance y profundidad —en cuanto
recursos de que el Estado dispone—, son básicos para la existencia del
Estado y para la construcción de sus estrategias, así como para el desa-
rrollo de su capacidad para enfrentar retos internos y externos. Este en-
foque prevaleció por décadas entre los analistas de la política mexicana,
para quienes el examen de la política estaba orientado hacia la búsqueda
de capacidades de negociación en el orden mundial. Aunque en la últi-
ma década esta perspectiva fue eclipsada, nunca ha desaparecido, y eso
es lo que tratamos de destacar en este volumen. Durante decenios, el
presidencialismo se ha asentado como la norma básica del régimen po-
lítico mexicano. A lo largo de 10 décadas dicho presidencialismo se ha
adaptado, con frecuencia improvisando y eludiendo los debates públicos
y la deliberación reflexiva, a los cambiantes retos internos y externos. En
cierto sentido, la historia del régimen es la historia de las experiencias
presidencialistas y la de las instituciones políticas que sobreviven a su
sombra. Durante los últimos 30 años se exploró una modalidad “acota-
da” de presidencialismo, que terminó en una breve crisis política y pre-

477
478 G V

cedió a las elecciones de julio de 2018. Ese experimento sucedió en una

transición democrática muy sesgada, que promovió la opacidad y formas
de gobierno oligárquicas. También fue un sistema de gobierno ineficaz
y, por supuesto, muy corrupto. Cuando este sistema implosionó, la opor-
tunidad para una nueva generación de reformas se abrió de par en par.
En este volumen hemos abordado sólo algunos aspectos del problema
del régimen político y del Estado. Muchos “temas” han quedado fuera.
Sin embargo, los asuntos que se han abordado tienen una importancia
crítica. Los trabajos que componen este volumen abordan los cambios
y retos del régimen político mexicano contemporáneo. Desde el título
los lectores se percatan de que la “variable interviniente” es el ascen-
so a la Presidencia de la República de López Obrador. Este aconteci-
miento es trascendente por el arribo de un líder político notablemente
carismático y autocomplaciente, fortalecido por 30 millones de votos,
con una plataforma y un discurso antisistema que se fue radicalizando
conforme se acercaba la fecha de la elección, y aún más después de ella.
La implosión del sistema de partidos que había prevalecido casi por
tres décadas; basado en la tríada PRI-PAN-PRD, dio paso al victorioso
partido Morena, con apenas un par de años de existencia pero que tuvo
de inicio mayoría simple en la Cámara de Diputados y Senadores. In-
mediatamente, con una oposición partidista confundida y fragmentada,
el presidente comenzó una tarea de confrontación con lo que denominó
vagamente “mafia del poder”, compuesta por capitanes de industria que
habían tenido mucha influencia en la política nacional. También dio
inicio a una cruzada contra las entidades autónomas regulatorias, y logró
colocar a cuatro integrantes, afines a su proyecto, en la Suprema Corte
de la Nación.
La novedad del “nuevo presidencialismo obradorista” es que surge
para llenar el vacío institucional postelectoral, pues la oposición política
colapsó. Frente a la ausencia del mecanismo de la competencia partidis-
ta, y por el debilitamiento del fenómeno de los gobiernos divididos, la
preponderancia presidencial fue natural. La tensión con la ruta demo-
crática mexicana es examinada por Alejandro Monsiváis. En este esce-
nario, la ventana de oportunidad para reforzar los avances democráticos
dio paso al experimento de una presidencia autoritaria, que anunció su
intención de transformar al régimen.
 C 479

En este volumen se abordan sólo algunos aspectos de la nueva presi-

dencia en el cambio del régimen. Los más importantes son los siguien-
tes: los efectos en el sistema partidista, que son examinados por los tra-
bajos de Juan Pablo Navarrete, Javier Rosiles, Juan Reyes del Campillo
y Alberto Arellano. El análisis del partido Morena es particularmente
relevante porque este partido es una laxa coalición de intereses políticos,
unidos a la sombra de la popularidad presidencial, sin un nexo orgánico
ni una estructura regional. Con un foco restringido al tradicional centro
de poder regional de Morena y de su antecesor en el PRD, Reveles ex-
plora las expectativas del gobierno en la capital mexicana. En segundo
lugar, los trabajos que abordan la nueva relación entre el Poder Legis-
lativo y el Poder Judicial son los realizados por Laura Valencia y Josafat
Cortez, respectivamente. Las relaciones entre poderes reales, como los
empresariales, son examinadas por Anselmo Flores; y los militares, por
Marcos Moloeznik.
Otro aspecto del nuevo presidencialismo es el realineamiento de las
fuerzas políticas dentro del Ejecutivo. El caso más notable es la nue-
va presencia militar en tareas administrativas —como en la gestión del
Tren Maya—, examinada por Alberto Espejel y Mariela Díaz. Dicha
presencia ejemplifica el estilo personal de la gobernanza obradorista. Sin
una previa reforma del aparato y de las instituciones militares, la milicia
fue llamada a ocupar cargos y tareas tradicionalmente civiles. Junto a es-
tas tareas no militares se improvisó una nueva tarea policiaca: la Guardia
Nacional, que finalmente se tornaría un brazo castrense.
Con un sistema de partidos implosionado, sin una alternativa de
partido dominante y menos hegemónico, y un presidencialismo que
erosiona las instituciones que sostienen el balance de poderes, paradó-
jicamente la concentración de poder en el Ejecutivo es más aparente
que real. El Poder Ejecutivo como concentración de poder personal es
una versión extrema de la definición de autocracia. La versión mexica-
na, sin embargo, dispone de recursos muy reducidos para ejercer una
gobernanza efectiva. El presidente, como cabeza del Poder Ejecutivo, a
lo largo de cuatro décadas ha ido reduciendo sus ámbitos de control en
áreas básicas de la economía y de las sociedades mexicanas. Este proceso
es subsidiario de otro más fundamental: la reducción de los alcances del
Estado mexicano en la conducción de la política económica (lo que ge-
480 G V

néricamente es conocido como etapa neoliberal), y en el plano político,

como el proceso de democratización. Es muy común atribuir las fallas
de ambas tentativas —la implantación de una economía de mercado y
la democratización— a la debilidad presidencial. Este diagnóstico es
el que el obradorismo comparte, por lo que la respuesta a la compleja
crisis es restaurar el presidencialismo según los parámetros y visiones
de hace medio siglo. La diagnosis es falaz, porque el presidencialismo
de los años setenta fue en gran parte el causante de la crisis económica
y política de aquella época. Si se establece una referencia comparativa
internacional, en Venezuela la autocracia disponía de los enormes recur-
sos petroleros, que inutilizó rápidamente. En Rusia, Putin disponía de
los recursos del gas y el poderío militar, y podía establecer las reglas del
juego a la oligarquía. En México, el presidente no cuenta con el recurso
del poderío militar de una gran potencia, y el existente está distraído en
tareas administrativas y policiales; no cuenta siquiera con la fuerza para
orientar la economía de manera autónoma y tampoco con los recursos
fiscales para establecer una agenda social y de desarrollo. Gobierna sobre
un Estado con graves atrofias y recursos extremadamente limitados. En
segundo lugar, gran parte de la gobernanza pasa por el diseño tecnológi-
co y económico con la megaeconomía estadounidense. Así que más que
una confrontación entre autocracia y capitalismo dependiente, se está
dando un acomodo abigarrado, con áreas de ingobernabilidad notorias.
La tercera alternativa, entre la restauración autoritaria del presidencia-
lismo y el presidencialismo acotado, asociado a la “captura del Estado”
y la crisis de gobernabilidad que precede al arribo de la presidencia de
López Obrador, era la profundización de la democratización del régi-
men político, o la presidencia democrática.
Pero una vez que se establecieron los términos de la buena correla-
ción de fuerzas en el corto plazo, surgen las cuestiones sobre si se sa-
tisfacen los requisitos iniciales de un régimen capaz de dar respuesta
eficaz y perdurable a los grandes problemas internos y retos externos de
la nación. El presidencialismo reforzado de Echeverría y López Portillo
no lograron evitar una crisis mayúscula; de hecho, contribuyeron a su
desenlace. El presidencialismo semidemocratizado del llamado perio-
do neoliberal no tiene tampoco un registro de éxitos perdurables. El
 C 481

hiper-presidencialismo obradorista tampoco ha logrado calificaciones

destacables en tres años de existencia.
Los problemas a corto plazo no son los más graves, aunque a veces
sean los únicos visibles. A mediano y largo plazo, la deriva autocráti-
ca populista tardía representa una pérdida de oportunidad del Estado
mexicano. El deterioro de la gobernanza en el Estado mexicano durante
los sexenios de Peña Nieto y de López Obrador es analizado en este
volumen por Godofredo Vidal. La imagen del “elefante reumático y
mañoso” —expresión que usó López Obrador para describir la situa-
ción— no sólo representa una burocracia incompetente y corrupta en
áreas críticas de atención a los asuntos públicos, sino también a un Es-
tado “capturado” por poderosas organizaciones empresariales, sindicales
y por grupos de presión organizados. También entra en juego una capa-
cidad reguladora poco desarrollada en una economía altamente diversi-
ficada, heterogénea y básicamente desorganizada en segmentos de pro-
ductividad muy diferenciados, con la mitad de sus actividades realizadas
en la economía “informal”, donde priva la ley de la selva. El Estado
mexicano se ha contraído a los requerimientos de una economía política
neoliberal, con capacidades regulatorias mínimas. Cuando el gobierno
obradorista ha atacado a los órganos reguladores, ha abierto la puerta a
procesos de distorsión de los mercados mucho más costosos que los que
provocó el modelo neoliberal.
En tercer lugar, el elefante reumático y cansado tampoco tiene ener-
gía para avanzar reconfigurando la gobernanza capitalista en la ruta
mundial del “retorno de los Estados”. Su base fiscal es pequeña y su ca-
pacidad de ampliarla depende de pactos y negociaciones con los inver-
sionistas y sus representaciones políticas nacionales e internacionales.
Explicar la decisión de tomar la ruta aislacionista-negacionista del
populismo tardío requerirá mucho más análisis e información objetiva.
Las presunciones aceptadas sugieren un déficit analítico de la nueva éli-
te del poder, y un severo aislamiento de la realidad.
La persistencia del vínculo populista en grandes segmentos del elec-
torado, también debe ser considerado. Y Carlos Luis Sánchez contribu-
ye a este debate en su ensayo sobre la base electoral del “obradorismo”.
Por el lado de las élites, el populismo tardío mexicano tiene varias di-
ferencias con los tipos autocráticos emergidos en Asia en el siglo XXI.
482 G V

Aquellos, como el caso de Vladimir Putin y Narendra Modi, están sus-

tentados en visiones y promesas de fuerza y prestigio mundial, a diferen-
cia de las versiones radicales latinoamericanas de Venezuela, Nicaragua
y México, que son aislacionistas y defensivas. Pero la diferencia básica
reside en el sustrato institucional. Los populismos latinoamericanos han
surgido de un deterioro rápido de procesos de democratización sobre
bases de capacidades estatales débiles. En Morena coexisten políticos
sin una clara identidad ideológica o doctrinaria, pero en dicho partido
posee un núcleo duro de políticos radicales formados en las luchas de
poder en las universidades públicas, los cuales han mostrado un fuerte
talante autoritario.
La paradoja de las autocracias latinoamericanas es que son dema-
siado abrumadoras en regímenes en crisis, pero demasiado débiles para
establecer nuevos marcos institucionales. En especial en México, el hi-
per-presidencialismo es visiblemente débil e inoperante para impulsar
un nuevo marco institucional y un ordenamiento del poder presidencial,
y carece de una gobernanza efectiva en múltiples áreas estratégicas de
la existencia del Estado: seguridad nacional e interior; bienestar social;
infraestructura y desarrollo. Todas estas áreas son compartidas con acto-
res nacionales e internacionales, y en el caso de la seguridad, de manera
abrumadoramente asimétrica, con el gobierno estadounidense
La bandera de la anticorrupción en el gobierno fue probablemente el
aspecto más atractivo de la campaña de López Obrador, quien incluso
llegó a afirmar que con los “ahorros” logrados en la lucha contra la co-
rrupción podría mantenerse el gasto público sin recurrir a los impuestos
o el endeudamiento. La lucha contra la corrupción, aunque ha sido una
batalla sostenida desde la sociedad civil por décadas, tuvo una regresión
considerable en el sexenio de Enrique Peña Nieto, tras ser conocida
por la existencia de mecanismos de monitoreo y rendición de cuentas
altamente funcionales. De hecho, las mayores denuncias contra actos de
corrupción en el gobierno fueron posibles gracias a la prensa y a los me-
dios de comunicación, a los informes de agencias como el Banco Mun-
dial, a organizaciones civiles y a una ciudadanía harta de ser abusada.
El presidente los desdeña e imagina como “adversarios” (una población
imaginaria de más de treinta millones de ciudadanos). La esencia de
la política anticorrupción del sexenio actual ha sido abandonar la ruta
 C 483

de monitoreo público y gubernamental basada en mecanismos institu-

cionalizados y en las mejoras al marco legal, así como en una intensa
actividad de la ciudadanía y de las organizaciones no gubernamenta-
les, para enfocarse en una persecución de personajes singulares. Casos
críticos son mantenidos en la opacidad, como el escándalo provocado
por la empresa brasileña Odebrecht; y las acusaciones de corrupción en
la construcción del cancelado aeropuerto de Texcoco han resultado en
humo. En su ensayo, Nancy García examina las políticas anticorrupción
y observa que éstas dependen de la eficacia de instituciones guberna-
mentales y de la activa participación de la sociedad civil. En cambio, el
nuevo gobierno ha optado por una política de extrema opacidad en las
compras gubernamentales, cuyos efectos aún no se pueden documentar
plenamente, y por una política persecutoria de casos de corrupción indi-
viduales, con resultados mediocres.
La eficiencia de la retórica ha sido espectacular y contrasta con la
falta de resultados en las políticas públicas. La propaganda ha sustituido
a la política de comunicación, priorizando el efectismo sobre los resul-
tados. En este volumen, Javier Esteinou documenta este fenómeno en el
caso específico del manejo gubernamental de la pandemia de covid-19
durante los años de 2020 y 2021. Pero probablemente este patrón de
distorsión de la política de comunicación pública sea el mismo en mu-
chas áreas críticas de la administración.
Este volumen ofrece una contribución al debate plural necesario.
Aunque está dirigido a un público de especialistas, fue redactado de
forma accesible para el público interesado en la res publica mexicana. La
cuestión central abierta es si el legado del obradorismo será la intensifi-
cación de la degradación de las capacidades de la gobernanza estatales y
democráticas, o lo contrario.
 ACERCA DE LOS AUTORES

Alberto Arellano Ríos. Doctor en ciencias sociales por el Centro de In-

vestigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
Profesor-Investigador en El Colegio de Jalisco. El trabajo más reciente
es: El régimen político de Jalisco. Travesía democrática en inercias autori-
tarias editado por el El Colegio de Jalisco. Los temas de interés son el
análisis político, las políticas públicas y los gobiernos locales. Miembro
del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II, y de diversas organiza-
ciones académicas.

Josafat Cortez Salinas. Profesor de Tiempo Completo en la Facultad

de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de México (UNAM) y miembro del Sistema Nacional de Investigado-
res. Doctor en ciencias sociales- ciencia política por la Flacso-México.
Maestro en Derecho-Facultad de Derecho de la UNAM; máster en Es-
tudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca España; y
licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública- Facultad
de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Sus líneas de investigación
son Poder Judicial y Conducta Judicial, Culturas Legales e Instituciones
Políticas. Su libro más reciente es Ideas, Innovación y Cambio Organiza-
cional en la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la Nación. IIJ-FCPyS-
UNAM. 2020.

Mariela Díaz Sandoval. Doctora en ciencias sociales por la Flacso-Mé-

xico. Profesora-Investigadora del Instituto Internacional de Estudios
Políticos Avanzados de la Universidad Autónoma de Guerrero. Miem-
bro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel 1. Artículo recien-

485
486 A   

te: “¿Privatización del sistema penitenciario en México? Un balance en

torno a las prisiones construidas bajo el esquema de asociaciones públi-
co-privadas”, en el libro Transformación del Estado y privatización de la
seguridad pública. Policías privadas, cárceles privadas y gated communities
en México, coordinado por Lucía C. Jasso y Matari Pierre Manigat, y
editado por el IIS-UNAM.

Alberto Espejel Espinoza. Doctor en ciencia política por la UNAM. Pro-

fesor investigador de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán de la
UNAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel 1. Pu-
blicaciones recientes: “Violencia política contra las mujeres: estudio de
caso en las alcaldías de la Ciudad de México en el proceso electoral de
2018” (coautor), y “Morena y el transfuguismo electoral en 2021” (en
prensa). Líneas de investigación: Partidos políticos, Asociaciones Pú-
blico-Privadas, Violencia. Segundo lugar en el Concurso Nacional de
Estudios Políticos y Sociales (2017) organizado por la CEENL. Primer
lugar en el Concurso Nacional sobre Temas Electorales (2011) organi-
zado por la SOMEE.

Javier Esteinou Madrid. “Profesor Distinguido”, Universidad Autóno-

ma Metropolitana. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores,
Nivel III. Ex vicepresidente (fundador), Asociación Mexicana de In-
vestigadores de la Comunicación (AMIC). Ex consejero ciudadano del
“Canal de Televisión del Congreso de la Unión”. “Miembro Honorario”
del Consejo Nacional para la Enseñanza e Investigación de las Ciencias
de la Comunicación (Coneicc). Premio Nacional de Periodismo (PNP)
en 2004, en 2010 y en 2014. Premio Nacional de Comunicación “Pages
Llergo 2011” (Revista Siempre! y Fundación Pagés Llergo). Miembro
de la Academia Mexicana de las Ciencias (AMC). Autor de múltiples
libros, ensayos especializados y artículos periodísticos sobre comunica-
ción, cultura, información y política en México, América Latina y otros
países. Correo electrónico: <[email protected]>

Anselmo Flores Andrade. Doctor en ciencias políticas y sociología por la

Universidad Complutense de Madrid España, y ha sido profesor-inves-
tigador en el Colegio de México (Colmex), en la Facultad Latinoame-
 A    487

ricana de Ciencias Sociales (Flacso) y de asignatura en la Universidad

Iberoamericana. Autor de 30 artículos sobre empresarios, democracia,
partidos políticos y reforma educativa.

Nancy García Vázquez. Doctora en investigación en ciencias sociales con

Mención en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Cien-
cias Sociales, Flacso-Sede México; maestra en Sociología Política por
el Instituto José María Luis Mora, y licenciada en Ciencias Políticas
y Administración Pública, Universidad Nacional Autónoma de Méxi-
co. Adscripción Profesora-investigadora del Departamento de Políticas
Públicas de la Universidad de Guadalajara. Miembro del SNI, nivel I.
Líneas de investigación: evaluación y análisis de políticas públicas, la
fiscalización superior y la rendición de cuentas, los procesos electorales
y la representación parlamentaria. Su publicación más reciente es Nancy
García Vázquez y Antonio Ruiz Porras, El federalismo fiscal en Jalisco,
Universidad de Guadalajara, México, 2020). 240 págs. ISBN: 978-607-
547-956-9.

Marcos Pablo Moloeznik. Profesor-Investigador de la Universidad de

Guadalajara e Investigador Nacional Nivel II del Sistema Nacional de
Investigadores. Profesor visitante del Instituto Internacional de Dere-
cho Humanitario (IIDH), San Remo (Italia). Primer académico no es-
tadounidense en ser acreedor del Premio William J. Perry a la Excelencia
en Educación en Seguridad y Defensa en la categoría individual, William
J. Perry Centro Hemisférico de Estudios de Defensa, National Defense
University (NDU), Washington, D.C., 21 de septiembre de 2017. Códi-
go ORCID: 0000-0002-4078-9451. Correo electrónico: <mmoloeznik@
gmail.com>.

Alejandro Monsiváis-Carrillo (El Colegio de la Frontera Norte). Se in-

teresa por el estudio de la democracia, investigando las condiciones
que contribuyen a fortalecerla y las que propician su deterioro. Sus pu-
blicaciones abordan temas de cultura política, confianza institucional,
derechos ciudadanos, deliberación, legitimidad y populismo. E-mail:
<[email protected]>.
488 A   

Juan Pablo Navarrete Vela. Doctor en estudios sociales (Procesos Políti-

cos) por la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Iztapalapa,
México. Profesor-investigador titular B, TC en la Universidad de La
Ciénega del Estado de Michoacán, México. Realizó una estancia de
investigación en el Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la
Universidad de Costa Rica. Miembro del Sistema Nacional de Inves-
tigadores, nivel I. Su más reciente libro es Navarrete Vela, Juan Pablo
(2021), Treinta años del Partido de la Revolución Democrática. Desarrollo y
balance electoral, UCEMICH, México, pp. 272.

Juan Reyes del Campillo. Profesor investigador del Departamento de

Política y Cultura en la UAM-Xochimilco. Sus líneas de investigación
abordan los procesos político-electorales, así como la cultura política y
representación. Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores
y fue consejero electoral en el Instituto Electoral del Distrito Federal
entre 2001 y 2005. Autor de cerca de cien artículos en revistas especia-
lizadas y capítulos de libro. Es también autor y coordinador de diversos
libros.

Francisco Reveles Vázquez. Doctor en ciencia política. Profesor de tiem-

po completo del Centro de Estudios Políticos de la FCPS de la UNAM.
Investigador Nacional Nivel III del Sistema Nacional de Investigadores
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Sus libros más recientes
son: Saldos de la democracia: el ejercicio de gobierno del PRD en la CDMX,
publicado por la UNAM y editorial Gernika; Gobiernos y democracia en
América Latina: problemas del ejercicio del poder en las democracias real-
mente existentes, y Gobiernos de izquierda en América Latina: participación,
conflicto y confrontación, ambos editados por la UNAM y editorial Teseo.

Javier Rosiles Salas. Politólogo por la Facultad de Ciencias Políticas y

Sociales de la UNAM. Maestro y doctor en estudios sociales, con la espe-
cialidad en Procesos Políticos, por la UAM Iztapalapa. Profesor e inves-
tigador de tiempo completo en la Universidad de la Ciénega del Estado
de Michoacán de Ocampo (Ucemich). Miembro del SNI nivel 1. Su
publicación más reciente es “Los diques al tsunami Morena: la elección
de 2018 en perspectiva local”, en la revista Apuntes Electorales (vol. 20,
 A    489

núm. 64, enero-junio de 2021). Sus líneas de investigación son: partidos

políticos, procesos electorales y política gubernamental. Contacto: <ja-
[email protected]>

Carlos Luis Sánchez y Sánchez. Doctor en ciencia política por la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales, sede México. Maestro en estudios
políticos y sociales por el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y
Sociales de la UNAM. Realizó su investigación posdoctoral en el Instituto
de Investigaciones Sociales de 2012 a 2014. Actualmente es Profesor/In-
vestigador Asociado “C” de Tiempo Completo, en la Facultad de Cien-
cias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de Méxi-
co. Es Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Conacyt (SNI)
nivel 1. Sus publicaciones más recientes son: El comportamiento político
del electorado de izquierda en México en las elecciones presidenciales: 2008-
2018, en Cadena, Jorge, y Miguel Armando López Leyva (coords.); y
Las izquierdas mexicanas hoy. Las vertientes de la izquierda, editado por
el Instituto de Investigaciones Sociales y el Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades.

Laura Valencia Escamilla. Profesora investigadora titular C de la UAM-Xo-

chimilco. Integrante del sistema Nacional de Investigadores; autora de
libros como La disciplina parlamentaria en México; La representación par-
lamentaria: un recorrido histórico por la teoría política; De la profesión a la
profesionalización de los legisladores en México; El vínculo de la representa-
ción: control y retroalimentación entre ciudadanos y legisladores, entre otros.
Y es autora de más de 60 artículos en capítulos de libros y revistas espe-
cializadas e indexadas en revistas nacionales e internacionales.

Godofredo Vidal de la Rosa. Doctor en ciencias políticas y sociales por la

UNAM, profesor investigador titular en el Departamento de Relaciones
Sociales, DCSH, UAM-Xochimilco. Sus libros más recientes son Políti-
ca Latinoamericana Contemporánea (coord.) (UAM, 2016), La izquierda
mexicana y el régimen político (coord.) (Itaca, 2020). Dirige el proyecto
“El retorno del Estado” (DCSH, UAM-X). Es miembro del SNI, nivel 2.
 La 4T y el régimen político,
de Godofredo Vidal de la Rosa (coordinador),
se terminó de imprimir en octubre de 2022.
Se tiraron 1 000 ejemplares.
El cuidado de la edición estuvo a cargo
de David Moreno Soto
y Caricia Izaguirre Aldana.
Formación de originales:
Maribel Rodríguez Olivares.