Diccionario de Las Defensorias Del Pueblo

Diccionario de las Defensorías del Pueblo
Coordinadores: Carlos R. Constenla,

María Soledad Manin y Alejandro Nató
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Diccionario de las Defensorías del Pueblo / José Carlos Acevedo... [et al.] ;
coordinación general de Alejandro Marcelo Nató ; María Soledad Manín ;
Carlos Rosendo Constenla. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires :
Editorial Jusbaires, 2022.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-768-228-1
1. Diccionarios. 2. Derechos Humanos. I. Acevedo, José Carlos. II. Nató, Alejandro Marcelo, coord. III. Manín,
María Soledad, coord. IV. Constenla, Carlos Rosendo, coord.
CDD 323
© Editorial Jusbaires, 2022

Hecho el depósito previsto según Ley N° 11723
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Res. Nro. 543-2018
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Edición: Martha Barsuglia, María del Carmen Calvo y Daiana Fernández
Corrección: Daniela Donni, Leticia Muñoa, Mariana Palomino, Julieta Richiello y Manuel Vélez Montiel
Coordinación de Arte y Diseño: Mariana Pittaluga
Maquetación: Esteban J. González
La presente publicación ha sido compuesta con las tipografías Saira del tipógrafo argentino Héctor Gatti para la
fundidora Omnibus-Type y Alegreya de la fundidora argentina Huerta Tipográfica.
Autoridades
Presidente
Alberto Maques
Vicepresidente 1°
Francisco Quintana
Vicepresidenta 2a
Fabiana Haydeé Schafrik
Consejeros
Alberto Biglieri
María Julia Correa
Anabella Hers Cabral
Gonzalo Rua
Ana Salvatelli
Juan Pablo Zanetta
Secretaria de Administración General y Presupuesto

Genoveva Ferrero
PRESENTACIÓN ................................................................. 9
A ............................................................................................ 13
B ........................................................................................... 43
C ............................................................................................ 53
D ........................................................................................... 117
E .......................................................................................... 251
F ......................................................................................... 293
G ......................................................................................... 305
H ......................................................................................... 315
I .......................................................................................... 323
J .......................................................................................... 363
L .......................................................................................... 375
M ....................................................................................... 389
O ........................................................................................ 429
P ........................................................................................ 449
Q .......................................................................................... 517
R ......................................................................................... 523
S ......................................................................................... 553
T ......................................................................................... 587
U ......................................................................................... 613
V ......................................................................................... 621
X ........................................................................................ 649
BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA ......................................... 655

Presentación
Es grave error suponer que las defensorías del pueblo son algo así
como el ápice de un sistema institucional que ha crecido a partir de la
consolidación de la democracia representativa y de la división de las
funciones del Estado. Ese error es el que permite pensar que los re-
caudos de un régimen democrático están asegurados y que, si hay un
defensor o una defensora del pueblo, se perfecciona su mecanismo,
controlando el accionar administrativo y dándole a los habitantes del
Estado facilidad de quejarse para corregir prácticas de mala adminis-
tración. En una palabra, la interpretación de que una defensoría del
pueblo es algo que puede o no existir sin por eso conmover los sillares
democráticos de la organización política. Ese pensamiento está en la
base del hecho de que en la República Argentina, por ejemplo, el insti-
tuto está vacante hace doce años.
Creemos que es al revés, y que así como Cicerón dijo hace dos mil
años que “sin tribunado no hay república”,1 hoy podemos afirmar que
sin defensorías del pueblo no puede haber democracia. Su demostra-
ción es sencilla. En todo sistema pretendidamente democrático el go-
bierno es elegido por el pueblo. Eso incluye directa o indirectamente a
las otras funciones del Estado. ¿Qué sentido tiene entonces crear ins-
tituciones que defienden a las personas de gobiernos que ellas mismas
eligen? ¿Por qué suponer a priori que los administradores malversan la
confianza pública, que los representantes legisladores abusan del po-
der que les delega la sociedad y que la justicia prevarica? ¿No tiene en
sí mismo el sistema institucional los presupuestos correctivos frente
a alguna irregularidad? ¿De quién defienden al pueblo las defensorías
del pueblo?
Pensar negativamente sobre el desempeño de todas las institucio-
nes republicanas pone en cuestión a las reglas de juego, y por esa vía
se llega cuestionar la legitimidad del sistema como hoy, desgraciada-
mente, muchos piensan aquí y en el resto del mundo.
El poder positivo del Estado tiene por objetivo razones de Esta-
do por más que estas se hallen morigeradas hoy, en relación a las del
1. Cicerón, Leyes III, 15.
9
colección institucional
pasado, por políticas públicas inspiradas en el respeto por los derechos

humanos. Pero la república impone el respeto a la ley, a ideas de las ma-
yorías, al mejoramiento de la administración, al fortalecimiento de la
seguridad individual y a las certezas jurídicas. Y todo esto no siempre
es compatible con los derechos de la población colectiva o individual-
mente considerada. No siempre es la voz de todos y no todas se sienten
por igual; cuando alguna se siente; las asimetrías frente al poder son
la mayor parte de las veces tan grandes que convierten el principio de
igualdad ciudadana en una utopía y el sometimiento a la ley implica en
la realidad, más que al sometimiento a una abstracción formal, el so-
metimiento a una cierta relación social y de producción no concebida
en favor de los más débiles. Las defensorías del pueblo fueron estable-
cidas para defender los derechos de las personas: no le competen las
funciones del Ministerio Público que es una institución típica de la ju-
ridicidad, ni las de la Justicia que es la de aplicar la ley. Las defensorías
del pueblo están para limitar el poder cuando va más allá de lo que los
derechos humanos permiten.
La afirmación concreta de las defensorías del pueblo, en su gran
complejidad, se sostiene en la confianza y credibilidad de su misión y
de sus acciones. Para contribuir a su mejor desempeño hemos pensa-
do en la conveniencia de publicar un Diccionario de las Defensorías del
Pueblo. En sus entradas se hallan las voces (no todas) que, con frecuen-
cia, circulan en su ámbito, y es posible que sean de utilidad a quienes
se desempeñen en la titularidad de las defensorías, como a quienes
trabajen en ellas y aun para los que tengan necesidad de sus servicios.
Este Diccionario, de perfil latinoamericano, tiene muchos y muchas
autores/as, de muy diversas edades y experiencias. Aquí escriben de-
fensores y defensoras del pueblo y quienes lo han sido antes, agen-
tes de defensorías del pueblo, académicos, trabajadores, periodistas y
profesionales. Hay autores latinoamericanos y europeos. Todos ellos
han puesto sus mejores empeños y capacidades y han aceptado ge-
nerosamente normas editoriales y observaciones, más allá de haber
contribuido a esta obra en forma totalmente honoraria. A ellos y ellas,
nuestro reconocimiento y gratitud. Todo tipo de dificultades han de-
morado la publicación de esta obra pero finalmente hemos llegado al
objetivo. Somos plenamente conscientes de que este trabajo es perfec-
tible y confiamos en poder avanzar en este camino.
10
diccionario de las defensorías del pueblo
Mención especial para la Editorial Jusbaires por haber confiado

en nosotros disponiendo esta publicación.
En nombre de María Soledad Manin, Alejando Nató y en el mío,
en nuestro carácter de coordinadores de esta obra, mucho agradece-
mos todo el apoyo recibido.
Buenos Aires, otoño de 2021.
Carlos R. Constenla
Presidente emérito del Instituto Latinoamericano
del Ombudsman – Defensorías del Pueblo
11
Accesibilidad
Significa la posibilidad de acceso para cualquier persona, inclu-
so las que no tienen limitaciones en la movilidad, la comunicación o el
entendimiento, que les permita acceder a un lugar, a un objeto o a un
servicio. Este término, en relación con las personas con discapacidad o
con movilidad reducida, abarca otras dimensiones e incorpora la noción
de ausencia o eliminación de obstáculos o barreras en el entorno físico
y arquitectónico (vías públicas, vivienda, estaciones de transporte, edi-
ficios), en el transporte (terrestre, aéreo, acuático), a la comunicación,
a la información, a los sistemas, las tecnologías, de modo de brindar a
la persona con discapacidad la mayor seguridad y autonomía posibles,
equiparando sus oportunidades a las de otros sujetos sin discapacidad.
Es materia opinable si la accesibilidad es un derecho. Siguiendo a Agusti-
na Palacios, puede decirse que existen dos posturas: la primera sostiene
que la accesibilidad es un derecho y que bajo esta naturaleza ingresó a la
nómina de “nuevos derechos” (junto con la movilidad personal, la habi-
litación y la rehabilitación) en la Convención Internacional sobre los De-
rechos de las Personas con Discapacidad (en adelante CIDPD); pero hay A
otra interpretación, es aquella que se funda en el hecho de que, cuando
se refiere a la accesibilidad, la Convención no utiliza la palabra derecho, lo
que indicaría que se trata de medios instrumentales indispensables para
el goce de los demás derechos fundamentales (salud, educación, trabajo).
Por barreras de accesibilidad se entiende todo obstáculo que impida o
limite el acceso, la libertad de movimiento o de circulación. En tanto las
barreras urbanísticas son las originadas en estructuras inadecuadas en
lugares tanto públicos como privados, y las arquitectónicas comprenden
aquellos espacios sin rampas o sin sanitarios, debidamente, adaptados.
La accesibilidad en el transporte alude al libre desplazamiento de perso-
nas con discapacidad en trenes, subtes, transporte automotor, marítimo
y aéreo; unidades adaptadas para personas con movilidad reducida o
en sillas de ruedas, unidades de piso bajo, plataformas elevadoras, sis-
temas de inclinación, rampas, paradas y estaciones accesibles, señaliza-
ción sonora, solados hápticos, indicación en escritura Braille, etcétera.
Es preciso mantener en todo tramo o itinerario la cadena de accesibilidad,
porque si esta se trunca, la accesibilidad entendida como mecanismo
15
sine qua non para el ejercicio de derechos se fractura, con el consiguiente

perjuicio para el ciudadano con discapacidad. En cuanto a la accesibili-
dad en la comunicación, los mecanismos de acceso incluyen los lenguajes
(oral o gestual), el Braille, los macrotipos, la comunicación táctil, la visua-
lización de textos, los sistemas auditivos, el lenguaje sencillo, los medios
de voz digitalizada y medios y formatos aumentativos; el subtitulado
oculto o cuadros de textos escondidos en la señal de televisión (Closed
Caption) que aparecen cuando el usuario lo dispone; la video descripción
o narración de sucesos, escenarios o efectos especiales; la aparición de un
intérprete de lengua de señas en pantalla; aros magnéticos instalados en
lugares públicos que potencian el sonido de lo que se representa en cines,
salones y teatros; lectores de pantalla para personas ciegas, teclados en
pantalla, reconocedores de voz (órdenes verbales) páginas web accesibles
que responden a las pautas universales de accesibilidad web; libros “par-
lantes” disponibles en lugares públicos; servicio de telefonía para perso-
nas hipoacúsicas o con impedimentos del habla. La CIDPD señala que las
políticas públicas de los Estados Parte deben asegurar el derecho a la ac-
cesibilidad de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones
con las demás, en espacios abiertos al público o de uso público, tanto en
zonas urbanas como rurales, a través de la identificación de las barreras
existentes y su remoción. Las políticas públicas de inclusión, nacionales,
provinciales o municipales, deben elaborar y planificar estrategias para
concretar la accesibilidad con el fin de adecuar los espacios urbanos o
edilicios. Cuando no es posible llevar a cabo acciones de accesibilidad
plena aparece lo practicable (o modo de accesibilidad restringida) como
recurso para asegurar accesibilidad en aquellos casos en los que no es
posible modificar estructuras. El concepto de ajustes razonables (modifi-
caciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una
carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en un caso par-
ticular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o ejer-
cicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales) aplicado a la accesibilidad podría
importar cierta restricción a los recursos económicos destinados a las
adecuaciones de espacios públicos o edificios existentes. No obstante,
tales restricciones en la inversión, cuando de diseños o adecuaciones se
trata, no pueden perder de vista la necesidad de acceso que presentan las
personas con discapacidad o movilidad reducida, a riesgo de que peligre
16
su inclusión social. La accesibilidad debe ser anterior a la necesidad; en

este sentido se sostiene que la accesibilidad preventiva es aquella que se
anticipa y diseña espacios accesibles a todas las personas. Sin embargo,
estos diseños no pueden obedecer a criterios caprichosos sino al llama-
do diseño universal. La accesibilidad o diseño universal es el conjunto de
condiciones que deben cumplir los entornos, los productos, programas,
servicios, objetos, los dispositivos para ser utilizables y practicables por
todas las personas, en condiciones de seguridad, comodidad y con au-
tonomía, y las ayudas técnicas para grupos particulares de personas con
discapacidad que los requieran. Dice David Giménez Glück que la acce-
sibilidad aparece también como un principio jurídico derivado del dere-
cho a no ser discriminado con motivo de discapacidad. En tal sentido, la
inexistencia de condiciones de accesibilidad impide la inclusión social
de las personas con discapacidad, las segrega, las recluye en el reducido
ámbito familiar, niega su existencia y las invisibiliza. No tener en cuen-
ta al otro, no requiere el propósito específico de generar un daño, pero
excluir o restringir el ejercicio de los derechos aparece como una forma
implícita de discriminación. [Cecilia Pazos. Abogada. Oficina de las Personas
con Discapacidad del Defensor del Pueblo de la Nación] A
Acceso a la justicia
El acceso a la justicia es el derecho de recibir asistencia judicial
para ser reconocido como sujeto de derecho y garantizar el debido
proceso por vía de la igualdad de las partes. Toda persona debe tener
acceso a los mecanismos adecuados para la resolución de conflictos y
contar con las mismas posibilidades para hacer oír su voz, asegurar
el ejercicio de sus derechos y hacer frente a la discriminación, la des-
igualdad y la injusticia más allá de su estatus económico, social, políti-
co, racial, étnico, migratorio, filiación religiosa, identidad de género u
orientación sexual. Según señala el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), se trata de:
… un acceso de todos a los beneficios de la Justicia y del asesoramiento le-
gal y judicial, en forma adecuada a la importancia de cada tema o asunto,
sin costos o con costos accesibles, por parte de todas las personas físicas y
jurídicas, sin discriminación alguna por sexo, raza, religión o nacionalidad.
17
Tanto Las Reglas de Brasilia Sobre el Acceso a la Justicia de las Per-

sonas en Condición de Vulnerabilidad como El Objetivo 16 de la Agen-
da 2030 para el Desarrollo Sostenible dan cuenta de la importancia
que tiene el acceso a la justicia no solo como un derecho humano sino
como un mecanismo de inclusión. En un sentido estricto, la justicia y
el acceso son comprendidos desde la óptica de la organización judi-
cial, por lo que hacen referencia al modo en que se organiza la admi-
nistración de la justicia y se diseñan o implementan los mecanismos
efectivos que permiten asegurar el acceso. Sin embargo, no hay razón
para restringir este concepto a los tribunales estatales (en sus diversas
jurisdicciones y competencias) y confinarlo a la dinámica interna del
sistema judicial; antes bien, resulta posible entender el acceso a la jus-
ticia en relación a toda clase de mecanismos alternativos orientados
a la resolución de conflictos de modo pacífico, allí donde las prácticas
de mediación se erigen como un engranaje central. A partir de ello, la
teoría crítica propone concebir el acceso a la justicia desde una pers-
pectiva holística donde el reconocimiento formal legal de los derechos
debe estar acompañado de su concreción efectiva. La promoción de
mecanismos adecuados para la gestión constructiva de conflictos por
fuera del sistema judicial, concebido como complementario al servicio
de justicia, ha permitido poder acuñar la construcción semántica de
acceso a la justicia. En este punto, cabe destacar también que existen
distintos obstáculos o barreras institucionales, económicas, sociales,
etcétera, que impiden o dificultan la igualdad efectiva en el acceso a
la justicia. Dicho en otros términos, el sistema de administración de
justicia tiene rutinas, circuitos y trámites que impactan de manera
desigual sobre los derechos de quienes reclaman, y esto porque no se
suelen tomar en consideración las desigualdades sociales, económicas
y culturales estructurales que atraviesan a quienes se hacen presentes
ante la justicia. Difícilmente quienes se encuentran en condiciones de
desventaja social disfrutan de un verdadero acceso a la justicia y se
benefician de un debido proceso legal en condiciones de igualdad con
quienes no afrontan esas desventajas. La teoría crítica propone enton-
ces reconocer las asimetrías y diferencias estructurales presentes en la
sociedad donde existen grupos o sectores vulnerados, postergados o
con especiales dificultades para hacer respetar sus derechos, y elabo-
rar herramientas procesales de compensación que permitan asegurar
18
la igualdad en los procesos administrativos o judiciales. Queda claro

que al hablar de igualdad no nos referimos únicamente a la igualdad
formal de las partes en el proceso sino a la igualdad real o material que
se traduce en el efectivo acceso a la justicia. En este sentido, Boueriri
Bassil señala que el acceso a la justicia puede definirse como la acción
afirmativa del Estado, con preferencia en los sectores económicamen-
te pobres, dirigida a producir la disponibilidad real de medios o recur-
sos necesarios para hacer valer los derechos y garantías contenidas en
la Constitución y demás leyes que la desarrollan, con especial impacto
en el bienestar de los ciudadanos. Esta exigencia se deriva de los prin-
cipios de igualdad y no discriminación en virtud de los cuales, ante la
desigualdad real entre las partes, el Estado se encuentra obligado a
tomar acciones positivas que promuevan una igualación de posibili-
dades de acceder a la justicia. La presencia de condiciones de desigual-
dad real obliga a adoptar medidas de compensación que contribuyan
a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impiden o redu-
cen la defensa eficaz de los propios intereses. Es precisamente en este
sentido que Bates propone una concepción amplia o genérica del con-
cepto de justicia en estrecha relación con la justicia social, el bienestar A
y la participación en la vida política. Por su parte, Robles lo entiende
como un acceso a las condiciones sociales, políticas, económicas y ju-
rídicas que posibiliten el reconocimiento y ejercicio efectivo de dere-
chos por parte de los ciudadanos, ya sea dentro de las organizaciones
jurídicas formales como alternativas. En este sentido, la ampliación
al campo social, urbano y territorial, donde se manifiestan las conflic-
tividades sociales complejas y los conflictos vecinales, ha instado a la
estructuración institucional y el desarrollo –en crecimiento exponen-
cial– de la mediación comunitaria que emerge como un engranaje propi-
cio para garantizar justicia, desde la autogestión con presencia de un
tercero, a amplios sectores vulnerables de la población. En este marco,
aún debemos afirmar que la cuestión del acceso a la justicia implica
una dimensión netamente política allí donde el acceso, la justicia y el
derecho son concebidos como espacios de disputa, efectos naturali-
zados de relaciones de poder históricamente situadas que, de hecho,
pueden ser modificadas. La letra misma del derecho es el resultado de
luchas y enfrentamientos que tienen lugar en un determinado campo
de poder, de manera tal que todo intento de democratizar el acceso
19
al sistema de justicia se encuentra atravesado por dichas relaciones

de fuerza. Es entonces con miras a desarrollar una perspectiva crítica
sobre el problema de la accesibilidad a la justicia que consideramos re-
sulta necesario repensar cuál es la justicia a la que se pretende acceder
y cuáles son los derechos que resulta necesario asegurar y garantizar.
Una perspectiva comprometida con una concepción amplia y demo-
crática del acceso a la justicia debe orientarse al empoderamiento del
ciudadano en sus derechos y deberes y a la disputa de las nociones de
acceso a la justicia. [Alejandro Marcelo Nató. Universidad de Buenos Aires]
Acción de amparo
La acción de amparo es una institución destinada a garantizar,
en forma rápida y eficaz, la vigencia de derechos de raigambre consti-
tucional o legal que resultan restringidos, alterados o amenazados de
manera actual o inminente, por actos u omisiones con arbitrariedad o
ilegalidad manifiesta, llevados a cabo por autoridades públicas o por
particulares. La acción de amparo como vía idónea para la restitución
de derechos o garantías constitucionales o legales afectados requiere
actualidad de la conducta lesiva y falta de otros medios judiciales más
idóneos tendientes a garantizarlos. El amparo, en su origen teórico-
jurídico, tiene una larguísima tradición y acompasó el desarrollo del
pensamiento occidental desde la Edad Media; sus antecedentes pode-
mos rastrearlos en Inglaterra en la Carta Magna (1215), en el Acta de
Hábeas Corpus (1679) y en el Bill of Rights (1689). El origen etimológico
de amparo, proviene del latín anteparāre ‘prevenir’, que significa favo-
recer, defenderse, guarecerse, proteger y, desde esta configuración, el
amparo se constituye en el tutor, monitor, supervisor de la defensa
y resguardo de los derechos fundamentales cuando son afectados de
manera arbitraria o ilegal. En el continente europeo el amparo apare-
ció junto al reconocimiento de derechos y libertades en los códigos y
la función de tutela de estos derechos fue impuesta al Poder Judicial.
A fines de la Segunda Guerra Mundial, combinando con los princi-
pios democráticos que rigieron la formación del Estado de Derecho, el
amparo surgió para tutelar los derechos con alcance individual como
con alcance colectivo, así también contra la inconstitucionalidad de la
20
normativa, todo ello con centro en la persona humana y su dignidad.

Como antecedente en América Latina, podemos citar el amparo colo-
nial que rigió en la zona de dominación del imperio español. La acción
constituyó un remedio jurídico para retener o recuperar la posesión en
caso de turbación. En zona de dominación del imperio lusitano puede
citarse el mandato de segurança real. Durante el siglo XIX el amparo fue
incorporado en la Constitución de 1857 de los Estados Unidos Mexica-
nos, que influyó en el resto de Latinoamérica, donde se desarrolló du-
rante todo el siglo XX y se vinculó con los procesos de modernización
democrática. Actualmente varios países de la región han constitucio-
nalizado esta garantía como un recurso sencillo y rápido en resguar-
do de actos violatorios de derechos fundamentales. Fue contemplado
e incorporado en las constituciones o reformas constitucionales de
México 1917, Brasil 1934, Perú 1979, Colombia 1992 y Argentina en 1994.
Actualmente, la expresión “recurso de amparo” se encuentra cuestio-
nada en la doctrina de los países latinoamericanos al considerar que
“recurso” solo comprende un modo de revisión, que tiene como obje-
tivo corregir trámites o errores de interpretación de las normas vigen-
tes en el proceso judicial, mientras que la “acción de amparo” protege A
derechos fundamentales de las personas cuando sus derechos son vul-
nerados de manera arbitraria e ilegal con mayor o menor frecuencia,
por autoridades públicas o por particulares. En Latinoamérica, cada
país ha regulado y garantizado en el procedimiento (en el ámbito fede-
ral, nacional o provincial) consagrándolo mediante una “acción” o un
“recurso” y que recibe el nombre de “Recurso de Amparo”, “Acción de
Amparo” o “Mandato de Seguridad”, “Recurso de Protección” o “Acción
de Tutela”, según el caso. El amparo protege los derechos fundamen-
tales de los individuos, y en sentido amplio, garantiza que, cuando un
derecho reconocido en la Constitución, un Tratado o una ley de mane-
ra explícita o implícitamente es restringido o privado, sea restituido o
cese la perturbación del derecho afectado.
Como recurso, el amparo es una garantía procesal y el tipo de
protección varía en los distintos países, siendo la protección amplia,
intermedia o limitada según la extensión del objeto que protege: a) de
protección amplia, tal cual ocurre en Argentina y en Perú, donde cual-
quier derecho legal, administrativo o internacional –con excepción de
los que tutela el hábeas corpus o el hábeas data– puede ser protegido
21
mediante el recurso de amparo; b) de protección intermedia, como acon-

tece en Colombia, Venezuela y Ecuador, que protege los derechos de
la Constitución y de Tratados Internacionales, dejando fuera del mar-
co de protección los derechos instituidos en otra normativa; c) de pro-
tección limitada, bajo la denominación mandato de segurança (mandato
de seguridad) en Brasil. Rige limitada a los derechos de origen legal
que son violentados por actos u omisión ilegal proveniente del abuso
del poder siempre que tales derechos sean irrebatibles, no interpre-
tables y, si de manera excepcional se requiere interpretación, deben
ser acompañados de prueba documental preconstituida. Según los
derechos que tutela, la acción de amparo se configura como amparo
individual en un proceso autónomo que se lleva a cabo cuando no existe
otro medio idóneo para la restitución o satisfacción de los derechos de
alcance individual que requieren tutela urgente. Sin embargo, el ca-
rácter “individual” no permite concebirlo como un proceso en el que se
esclarecen problemas de los particulares, sino que envuelve una acción
de garantía frente a la necesidad de tutelar derechos fundamentales,
cuya defensa es encomendada a los jueces, quienes deberán constatar
la existencia del derecho invocado y la restricción, alteración o ame-
naza del derecho individual El amparo colectivo está destinado a prote-
ger colectivamente los derechos de los integrantes o miembros de una
comunidad, de un grupo o clase. Respecto de esta categoría distin-
guimos dos especies: (i) derechos de incidencia colectiva, que tienen
por objeto bienes colectivos tales como los derivados de afectaciones
al medioambiente o al patrimonio histórico y cultural, y (ii) referidos
a derechos de incidencia colectiva relativos a intereses individuales
homogéneos; incluye, entre otros, los derechos personales o patrimo-
niales derivados de afectaciones al ambiente y a la competencia, a los
derechos de los usuarios y consumidores y a los derechos de sujetos
discriminados. Dentro de esta denominación se incluyen las denomi-
nadas acciones de clase que constituyen una adecuada herramienta
eficaz, expedita y rápida para la protección o restauración de derechos
en una sentencia que tiene efecto erga omnes, para todos los que tienen
el mismo problema sin necesidad de iniciar un juicio por cada afecta-
do, con tal de que sea representativo del colectivo que sufrió un daño.
En nuestro siglo, tanto el amparo individual como el colectivo se ha
constitucionalizado regulando la reparación o cese de la lesión efecti-
22
va o potencial que se exterioriza a través de actos ilegales o arbitrarios

llevados a cabo por autoridades públicas o por particulares que afec-
tan, restringen o alteran el derecho de una persona o de un grupo de
personas. En cualquier caso, el afectado puede optar por esta vía si no
existe en el ordenamiento legal un remedio judicial más idóneo para
tutelar los derechos afectados y se tiende a ampliar el campo de acción
en la medida que no se requiere el agotamiento de la instancia admi-
nistrativa. [Osvaldo Alejandro Grossman. Universidad de Buenos Aires]
Administración pública
Esta expresión tiene dos acepciones; la primera de ellas se refiere
a la función del Estado que consiste en aplicar las leyes y cuidar de los
intereses y el bienestar públicos; la segunda se refiere al conjunto de los
organismos que –en todas sus escalas y jerarquías– desempeña la fun-
ción administrativa. Constituye la función típica del Poder Ejecutivo,
nacional o provincial, y de los municipios, y se encuentra regulada por
el Derecho Administrativo. En esta última nos detendremos, ya que A
una de las grandes funciones de las Defensorías del Pueblo se vincula
con el control de la administración pública; por ello es tan importante
conocer el universo comprendido en este concepto. La administración
pública es la organización institucional que depende del Poder Ejecu-
tivo. Por lo tanto, las funciones propias de dicho poder se encuentran
diseminadas en su estructura, que se compone de órganos. Es decir,
Ministerios, Secretarías, Direcciones, funcionarios y empleados que
de ellos dependen y entes como Institutos nacionales, Universidades,
entes reguladores, empresas con participación del Estado, entre otros.
Los orígenes de la moderna administración pública pueden situarse
en el período inmediatamente posterior a la Revolución Francesa.
Entonces el poder monárquico aparecía como un foco de arbitrarie-
dad y corrupción, fuente inagotable de abusos y desgracias para los
particulares. El proceso de institucionalización política que se pro-
dujo como reacción al absolutismo pone fin a la concentración del
poder, distribuyendo su ejercicio en órganos diferentes. Esta es la la-
bor que cumplió el constitucionalismo a través del Estado Moderno
Constitucional (siglo XV): transformar el monarquismo, fundado en
23
la persona del rey, en una organización objetiva de la sociedad y del

gobierno, denominada Estado; creación artificial, cuyos órganos de-
bían sujetarse a la ley política de separación de los poderes públicos y
en que una de sus funciones, la administrativa, tuvo como propósito
central conservar el orden público en el interior y la seguridad exter-
na, con miras a garantizar a los particulares una esfera superior de
derechos, como la libertad, la propiedad y la seguridad individual. La
inédita sujeción de la administración al derecho significó un esfuerzo
para equilibrar la fórmula: autoridad-potestad con libertad-derechos
subjetivos. En la alternativa autoridad-libertad se escoge esta última
bajo los presupuestos de que la noción de interés público, fundada en
los valores del liberalismo, reconoce una esfera de libertad integrada
por un grupo de derechos individuales que impuso un límite y sumi-
sión a la actividad estatal. Tal elección fue el triunfo del derecho sobre
la política al permitirse un amplio y fácil acceso de los ciudadanos a
los tribunales para controlar a la Administración, en especial en los
casos de vulneración de aquellos derechos. La resolución de estas con-
troversias mediante la jurisprudencia, emanada especialmente del
Tribunal de Conflictos y del Consejo de Estado francés, sentó las ba-
ses de la construcción jurídica del administrativismo. Explica Balbín
que el Estado como organización burocrática logró consolidarse en el
nuevo esquema del Estado liberal como consecuencia del crecimiento
de sus funciones y estructuras. Así, en el marco de este último período
histórico, el Estado incorporó cada vez más competencias y agentes en
un cuadro de organización más complejo y cuyos caracteres son, por
un lado, el principio jerárquico de las estructuras como sucedáneo del
modelo militar, es decir, de corte piramidal y con cargos unipersona-
les. En verdad, antes del Estado liberal, el cuerpo burocrático estatal
estuvo integrado básicamente por órganos colegiados (Consejos) y no
unipersonales. Por el otro, el principio de división de trabajo entre los
distintos órganos o departamentos. El concepto de organización es-
tatal y su desarrollo teórico se apoyó en los siguientes pilares: a) prin-
cipio de división del trabajo entre sus diversas estructuras llamadas
básicamente órganos administrativos. Así, el poder es distribuido
entre un conjunto de órganos. Sin embargo, el reparto de funciones
puede crear actuaciones de los órganos sin coordinación, por eso es
necesario unificar el trabajo estatal y darle carácter coherente por me-
24
dio de otras herramientas. ¿Cuáles son esos instrumentos? b) princi-

pio jerárquico como modo de articular esas unidades. Finalmente, c) el
principio de uniformidad de las reglas y responsabilidad e idoneidad
de sus agentes. Hemos establecido que en la administración pública
se realiza la función que corresponde al Poder Ejecutivo; es decir, fun-
ción administrativa. Sin embargo, describir la función administrati-
va puede resultar complejo y abstracto. Esta dificultad no solo se nos
plantea a nosotros, sino que también se ha planteado desde la doctrina
más prestigiosa. Conforme la definición de Marienhoff, la función ad-
ministrativa es “La actividad permanente, concreta y práctica del Esta-
do que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo
social y de los individuos que lo integran”. Cabe señalar que si bien el
Poder Ejecutivo realiza esencialmente dicha función, también ejerce
funciones materialmente legislativas y jurisdiccionales. Por ejemplo,
sobre la base de la necesidad de construir una autopista que conecte
dos localidades del país, el Poder Ejecutivo convocará a una licitación
pública y, una vez adjudicada la obra, controlará su ejecución. Para
ello, elaborará los pliegos generales y particulares que contendrán las
especificaciones técnicas respecto a las características y requisitos que A
deberá reunir la obra y, en este sentido, habrá ejercido función ma-
terialmente legislativa. Por su parte, en el procedimiento licitatorio,
resolverá las impugnaciones de los oferentes (empresas interesadas
en construir la obra), y de esta manera ejercerá función materialmen-
te jurisdiccional. La distribución de competencias entre los diferentes
órganos y entes que conforman la administración pública se realiza a
través de las técnicas de desconcentración y descentralización. En am-
bos casos, se trata de técnicas por medio de las cuales se distribuyen
competencias de modo permanente dentro de la estructura del Poder
Ejecutivo. La desconcentración de funciones importa una transferen-
cia de competencias hacia órganos de la Administración central. Por
ejemplo, las competencias del Poder Ejecutivo Nacional se distribu-
yen a los ministros en función de la materia. A su vez, los ministerios
distribuyen sus competencias a Secretarías, Subsecretarías, Direccio-
nes, entre otras reparticiones. Todas ellas se relacionan entre sí por el
principio de jerarquía, conforme al cual los órganos superiores tienen
la facultad de brindar instrucciones y efectuar controles sobre los infe-
riores, entre otras. Por su parte, por medio de la descentralización se
25
atribuyen competencias a entes con personalidad jurídica propia. In-

dudablemente, el modelo de Estado –según sea más cercano al liberal
o al social, según las definiciones previas– moldeará las dimensiones,
funciones y alcances de la administración pública, y a su vez, cuando
el país participe en procesos de integración regional, la delegación del
ejercicio de parcelas de soberanía a entes supranacionales conllevará
necesariamente un recorte de las funciones del Poder Ejecutivo, que
serán transferidas a los órganos regionales y al derecho originario y al
derivado de dichos procesos, que tendrá primacía por sobre el derecho
nacional. Entonces, la función de las Defensorías debe acompañar y
adaptarse a esos procesos, tal como ocurrió en la Unión Europea con la
creación del Defensor del Pueblo Europeo para intervenir respecto de
los casos de mala administración de los órganos e instituciones de di-
cho bloque regional. [María Soledad Manin. Docente e investigadora UBA.
Profesional de la Defensoría del Pueblo de la República Argentina]
Adultos mayores
Para el Diccionario de la Lengua Española de la RAE (2014): “Adulto,
ta (del latín adultus). 1. Adj. Dicho de un ser vivo: que ha llegado a la
plenitud de crecimiento o desarrollo. 2. Adj. Llegado a cierto grado de
perfección, cultivado, experimentado”. “Mayor (del latín maior, -oris).
… 3. Adj. Dicho de una persona: entrada en años, de edad avanzada…”.
“Persona (del latín persona: ‘máscara de actor’, ‘personaje teatral’. 1. In-
dividuo de la especie humana”.
La Gerontología utiliza indistintamente una y otra expresión:
adulto mayor y persona mayor. A la última etapa del ciclo vital se la
denomina Tercera edad y Cuarta edad. El Informe Mundial sobre el En-
vejecimiento y la Salud, de la Organización Mundial de la Salud (2015)
considera adulto mayor a toda persona de 60 años o más. Esta edad no
necesariamente coincide con la edad de jubilación, dado que esta difie-
re según los países. El envejecimiento de la población es resultado de la
evolución de los componentes del cambio demográfico –fecundidad,
mortalidad y migraciones–. Es un proceso de cambio en la estructura
por edad en la población, caracterizado por el aumento del peso rela-
tivo de las personas en edades avanzadas y la disminución del peso
26
relativo de los más jóvenes. Este proceso provoca una modificación

que se refleja en la inversión de la pirámide de edad. Dicho envejeci-
miento es visto como el resultado del proceso de transición demográ-
fica caracterizada por tres etapas. La primera de ellas se corresponde
con una población integrada mayormente por jóvenes, adultos y un
bajo porcentaje de personas mayores a causa de elevados niveles de
fecundidad y mortalidad. En la segunda etapa, debido a la reducción
de la mortalidad –principalmente infantil–, aumenta la cantidad de
niños, ensanchándose la base de la pirámide poblacional. Finalmente,
en la tercera etapa de la transición demográfica, tras un largo período
de descenso de la mortalidad general y la fecundidad, se conforman
poblaciones envejecidas con un porcentaje elevado de adultos mayo-
res que definen pirámides poblacionales con bases más angostas y
cúspides más ensanchadas con una creciente feminización. Así, el en-
vejecimiento global y el multigeneracionismo se constituyen como fe-
nómenos paradojales y complejos. El aumento de la esperanza de vida
permite la convivencia simultánea de varias generaciones. Son fenó-
menos sociales multitemporales, plurieconómicos y multiculturales.
Las políticas orientadas a la promoción de la salud en esta franja etaria A
tratan de lograr la participación e integración sustentable de la perso-
na mayor para superar el aislamiento y la soledad y, a su vez, recono-
cerlo como sujeto de derecho y como ciudadano en su medio, a través
de la implementación de actividades y estimulación de capacidades
dentro del marco social grupal y comunitario. Se consideran tres com-
ponentes principales. El envejecimiento activo, promoviendo las capa-
cidades intrínseca y funcional que favorecen el desempeño de la vida
cotidiana. Alientan la actividad física y mental a lo largo de la vida para
la preservación de la función cognitiva, reducen la ansiedad y la de-
presión y mejoran la autoestima, promoviendo la autonomía como la
capacidad para tomar decisiones. La educación para la promoción de
la salud, con la difusión del conocimiento para el autocuidado en sus
aspectos biológicos, funcionales, psicológicos y sociales. Esta estrate-
gia propone la creación de ambientes y entornos saludables, facilita la
participación social construyendo ciudadanía y estableciendo estilos
de vida saludables. El compromiso de la promoción de la salud supone
involucrar a la sociedad en la implementación de las políticas. Por úl-
timo, la Calidad de vida, mediante un mayor conocimiento y ejercicio
27
pleno de derechos y ciudadanía y estimulación de la vida comunita-

ria. La OMS define a la salud como “un estado de completo bienestar
físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o en-
fermedades”. Las personas mayores, por el solo hecho de serlo, sufren
consecuencias de los estereotipos, prejuicios y discriminación. El eda-
dismo ha sido señalado como la tercera forma de discriminación, tras
el racismo y el sexismo. Este tipo de actitudes está presente en el mun-
do occidental, en casos, incluso más que el racismo y el sexismo, aun-
que más difícil de detectar, y pueden ser mantenidas por las propias
personas mayores. La discriminación hacia los mayores tiene compo-
nentes cognitivos, conductuales y emocionales. Los sesgos edadistas
favorecen una descripción de los mayores basada fundamentalmente
en rasgos negativos dado que, si bien vejez y enfermedad no son sinó-
nimos, al envejecer es más probable que las personas presenten multi-
morbilidad, es decir, varias enfermedades crónicas al mismo tiempo.
Según el contexto, la multimorbilidad presentará una prevalencia que
aumenta en la edad muy avanzada. La infraestimación de las capaci-
dades físicas y mentales puede favorecer una prematura pérdida de
independencia con la consecuente necesidad de cuidados formales o
informales para realizar las actividades de la vida diaria (AVD) o las ac-
tividades instrumentales de la vida diaria (AIVD). Según los enfoques
epidemiológicos comúnmente utilizados al considerar la salud en la
vejez, a mayor discapacidad, mayores índices de depresión y una mor-
talidad anticipada en personas que, en otras condiciones, manten-
drían una vida productiva, satisfactoria y saludable. La importancia de
la percepción que tienen las personas sobre el envejecimiento positivo
se manifiesta en una perspectiva creciente de vida, e incluso cuando
se controlan variables como la salud funcional, el nivel socio-econó-
mico y el aislamiento. Para reducir el edadismo se tienen que producir
cambios en los sistemas que lo perpetúan, tales como los medios de
comunicación, la cultura popular, instituciones, gobiernos. Resulta
necesario realizar políticas de intervención basadas en dos cambios
de paradigma: 1) Las personas mayores como sujetos de derechos y 2)
Los niveles de atención (primaria, secundaria y terciaria) centradas en
la persona, que incluyan el diseño, implementación y evaluación de
programas dirigidos a reducir el impacto de las ideas y actitudes eda-
distas insertadas en la sociedad a través de programas coordinados de
28
investigación e intervención dirigidos a estos fines. Desde el punto de

vista de las respuestas institucionales se visualizan avances en favor
de un reconocimiento pleno de ciudadanía y de la posición jurídica de
las personas en su vejez. Están conectados con la evolución de los De-
rechos Humanos en virtud de su proceso de especificación internacio-
nal y con su incorporación a las Constituciones del mundo. También
se destaca el desarrollo de las Políticas Públicas Gerontológicas de vi-
sibilidad e impacto social que, al incorporar derechos fundamentales a
la Carta Magna, se transforman en medios de fortalecimiento para los
sujetos frágilmente situados en el sistema. La OEA, en su 45º Período
Ordinario de Sesiones (16/VI/2015), aprobó el Proyecto de Resolución
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de
las Personas Mayores que avanza con la adhesión de los Poderes Legis-
lativos de la Naciones Latinoamericanas. [Carlos Acevedo. Universidad
Nacional de Tres de Febrero –UNTREF–]
Antropología Social
A
La palabra antropología está compuesta por el prefijo griego
“anthropos”, que significa ser humano, y por el sufijo “logos”, que sig-
nifica conocimiento. Deriva de ahí su definición como el campo del
conocimiento sobre el ser humano. En líneas generales, abarca la Bio-
logía/Física, la Arqueología, la Lingüística, la Psicología y la Cultura.
La preocupación por la naturaleza humana y la vida en sociedad siem-
pre existió en la historia de la humanidad y fue fuente de reflexión
de los filósofos clásicos. La maduración de las ideas iluministas en el
Occidente del siglo XVIII va a orientar la consolidación de las ciencias
humanas ofreciéndoles el estatuto de disciplinas científicas a partir
del método de las ciencias de la naturaleza. La ruptura con el modo
teológico de explicación del mundo, las transformaciones económi-
cas, sociales y políticas, van a suscitar indagaciones sobre la existencia
de otros seres humanos que, a pesar de ser parecidos biológicamente
con los europeos, presentaban características y formas de organiza-
ción social, sistemas de creencias y valores distintos. Esto significa
que el impacto de la colonización europea, consolidando el proyecto
de conquista de nuevas tierras, difunde los ideales civilizatorios del
29
Viejo Mundo. Aunque su consolidación fue solo a partir de los inicios

del siglo XX, podemos decir que la Antropología, al indagar sobre la
diversidad cultural en la unidad humana, estuvo originalmente in-
sertada en el emprendimiento de los estados nacionales de conocer
al Otro. Fue así que varias monografías clásicas se concretizaron con
el apoyo financiero de los gobiernos británico, francés y norteameri-
cano, en Asia, en la Melanesia y en África. En sus principios, en los
grandes centros de producción académica, la Antropología trataba
de la comprensión de grupos humanos distantes geográficamente de
Europa. Muchas teorías intentaban explicar las diferencias culturales
como etapas de desarrollo dentro de un continuum que iba de la barba-
rie a la civilización, tomando como referencia el Viejo Mundo. Se creía
también que, por difusión cultural, algunos grupos humanos absor-
bían rasgos de las culturas centrales y otros simplemente sucumbían
frente a las desigualdades de fuerza material y política. Numerosos
historiadores y juristas son considerados predecesores de los estudios
antropológicos y muchos de ellos influenciaron la visión comparativa
contemporánea. El primero de ellos, Sir Henry Maine, publicó el libro
El Derecho Antiguo (1861), en el que explicaba el paso de una sociedad
constituida por las relaciones sociales de parentesco, hacia una so-
ciedad basada en el contrato entre hombres de diferentes grupos hu-
manos. Edward Tylor, por su parte, publicó La Cultura Primitiva (1871),
importante por contener la primera definición del concepto de cultu-
ra, categoría científica de análisis central en la construcción del saber
antropológico. A principios del siglo XX, Bronislaw Malinowski, inves-
tigador polaco formado en las ciencias matemáticas y físicas, diseñó y
delimitó las fronteras disciplinarias que constituyeron la Antropología
al inaugurar un método particular, diferente de los relatos de viajeros
y de misioneros que vivían en tierras lejanas en el período colonial,
como también distinto del método de las Ciencias Naturales. Esta
forma de conocimiento se diferenció de otras disciplinas que, al igual
que la producción capitalista, pasaban por procesos de especialización
en el mundo occidental. La observación participante, inaugurada por
Malinowski en el Archipiélago de las Islas Trobriand en la Costa Orien-
tal de Nueva Guinea durante los años 1914 a 1918, se caracteriza por la
inmersión del investigador en un determinado ambiente social, don-
de va a permanecer por un período de tiempo relativamente largo, va
30
a interactuar con los seres humanos pertenecientes a este ambiente y

compartir con ellos su vida cotidiana. En la mayoría de los casos, cuan-
do se trata de grupos humanos distantes geográficamente de Europa,
el investigador debería también aprender su lengua y comprender el
sistema de valores y creencias que organizaban estas formas cultura-
les antes desconocidas. Interesaba conocer lo que pensaban, cómo vi-
vían y cómo se definían los propios grupos humanos que eran sujetos
de observación. Fue este el enfoque primordial que la Antropología
Social defendía. Su naturaleza revolucionaria residía en el hecho de
poner en duda la centralidad cultural, material y simbólica de Europa.
Esto significa decir que la Antropología hace emerger la constatación
de que cada cultura es productora de su propia visión de mundo y de
la producción de su vida material. Revela, por lo tanto, que visiones
etnocéntricas sobre el mundo, en vez de comprender y exaltar positi-
vamente la diversidad, ampliaban e intensificaban las desigualdades
producidas por la propia cultura europea de la época. En la actualidad,
la Antropología practicada en países de América Latina tiende a hacer
un desplazamiento en relación a la producción teórica de los países
centrales. No porque niegue esta producción, sino porque impone un A
diálogo entre las teorías clásicas de los países centrales y la produc-
ción intelectual originariamente local (ver Cardoso de Oliveira). Y aquí
aparece un gran desafío. Más que una afirmación del mito fundador
del investigador en una isla distante, la Antropología contemporánea
coloca en perspectiva el ejercicio de pensar la otredad cultural en cual-
quier contexto. El denominado extrañamiento cultural (ver Da Matta y
Gilberto Velho) presenta la posibilidad de desnaturalizar todo aquello
que resulta familiar en el proceso de comprensión de la realidad, y de
ese modo descubrir dimensiones de otro modo opacadas. Es con esta
perspectiva que, en los países latinoamericanos, el ejercicio antropo-
lógico pasa a integrar proyectos de implantación de políticas públicas
dirigidas a la consolidación de derechos de grupos humanos social-
mente subyugados. De la misma manera, es una perspectiva orienta-
da al reconocimiento de las denominadas poblaciones tradicionales
–pescadores artesanales, campesinos, poblaciones indígenas– y de sus
saberes como fuentes legítimas de definición de sujetos de derechos
–al territorio, a las prácticas religiosas y a cualquier otra que definan
el grupo–. La antropología contemporánea se vuelve, también, para la
31
comprensión de fenómenos sociales urbanos, control social, crimen,

producción y administración de conflictos, seguridad pública, siste-
ma penitenciario, sistema de salud, prostitución, ocupación y ocio
urbanos, violencia contra grupos vulnerables como la población in-
dígena, negros, jóvenes, niños, mujeres, ancianos, población LGBTQ
(lesbianas, gays, bisexuales, transexuales y queer), entre tantos otros.
En estas áreas, muchos antropólogos son invitados a ofrecer consulto-
rías y análisis en contextos de proyectos de los Estados, Movimientos
Sociales y Sociedad Civil. [Kátia Sento Sé Mello. Antropóloga. Universidad
Federal Fluminense y Universidad Federal de Río de Janeiro, Brasil; y Juan
Pablo Matta. Antropólogo. CONICET-UNICEN]
Asentamientos
La ciudad es un producto social y, como tal, expresa las desigual-
dades y contradicciones de la sociedad que la construye. Si bien la vi-
vienda constituye un derecho humano fundamental, vastos sectores
de la población mundial y, en particular de América Latina, encuen-
tran vedadas o severamente restringidas sus posibilidades de acceder
a una vivienda a través del mercado formal por lo que deben recurrir a
la autoproducción para satisfacer sus necesidades habitacionales. La
informalidad es un fenómeno en expansión en nuestra región, que ha
cobrado mayor envergadura a partir de la segunda mitad del siglo XX
y constituye uno de los principales mecanismos de acceso al suelo
urbano. En la actualidad, se calcula que al menos uno de cada cuatro
ciudadanos tiene acceso a la tierra urbana y a la vivienda únicamente
a través de procesos informales en ciudades donde la informalidad al-
canza magnitudes del orden del 70% u 80%. Los procesos informales
han sido definidos como formas de producción del suelo totalmente
desordenadas y no sujetas a las regulaciones imperantes que presen-
tan como características constitutivas lo “no normativo” y lo “no for-
mal” de su origen como una manifestación normal en un contexto de
condiciones históricamente anómalas por la ausencia de alternativas
institucionales o legales. El fenómeno de la informalidad urbana y su
incremento significativo en la región responde a una multiplicidad de
causas y factores; entre ellos: el crecimiento demográfico de los nú-
32
cleos urbanos; los cambios en la estructura del trabajo asalariado; la

desigual distribución de la riqueza social y el incremento de la pobre-
za urbana; el alto costo de la tierra urbanizada y el tipo de políticas
desplegadas por la mayoría de los estados en materia de vivienda y
hábitat que se han caracterizado por la escasa inversión pública y la
falta de intervención y regulación de los mercados del suelo y la vi-
vienda. Lejos de ser un fenómeno homogéneo, la informalidad asume
una variedad de formas según los contextos históricos, económicos y
sociales de los distintos países y regiones, pero una característica co-
mún es que su lógica de acción y el orden que construye se diferencian
de modo sustantivo con el orden de la ciudad formal. Ello pese a que
ambas lógicas, lejos de constituir compartimentos estancos, están en
permanente interrelación y se condicionan mutuamente. Clichevsky
distingue diversos tipos de informalidad urbana. Desde el punto de
vista de la urbanización, la informalidad está definida por el incum-
plimiento de los estándares y criterios de construcción que establecen
las legislaciones urbanas. Desde el punto de vista del dominio: (i) los
mercados informales conformados a través de distintos mecanis-
mos como loteos clandestinos o “piratas”, loteos irregulares, locales A
comerciales informales, entre otros, y (ii) la ocupación directa de tie-
rra pública o privada que conforma los asentamientos precarios. Los
“asentamientos precarios” –también llamados “villas de emergencia”,
“callampas”, “favelas”, “pueblos jóvenes”, “cantegriles”, según el país en
el que se emplacen– han sido definidos por Un-Habitat como aquellos
asentamientos humanos que combinan algunas de las siguientes ca-
racterísticas: 1) viviendas precarias o inadecuadas, 2) limitado o nulo
acceso a servicios y/o infraestructura básica, 3) altos niveles de haci-
namiento, 4) condiciones de vida insalubres y localización de riesgo,
5) inseguridad de la tenencia. El alto nivel de hacinamiento que pre-
sentan estos asentamientos se relaciona con su elevada tasa de creci-
miento que resulta entre dos y cuatro veces superior a la que registra
la población total urbana. En su proceso de expansión, el fenómeno
verifica, al menos, dos etapas. En la primera, el desarrollo de los asen-
tamientos se sustentó en tres procesos: (i) de expansión y corrimiento
de las fronteras o bordes; (ii) de verticalización (o construcción en altu-
ra); y (iii) de surgimiento de nuevos asentamientos precarios. En tan-
to que la segunda etapa, signada por el agotamiento de las fronteras
33
de expansión, se caracterizó por una fuerte densificación, entendida

como el proceso a partir del cual se agregan, en el mismo espacio fí-
sico, nuevas unidades a las existentes o se transforman espacios pro-
yectados como unifamiliares en multifamiliares. Este último proceso
ha impactado de modo decisivo en la calidad del hábitat, invirtiendo
los ciclos de consolidación existentes y profundizando los niveles de
precariedad y tugurización. Las políticas implementadas por los es-
tados latinoamericanos en relación con los asentamientos precarios
han ido variando a lo largo de los años. En una primera etapa, y casi de
modo generalizado en los diferentes países de la región, la política es-
tatal se limitó a negar su existencia con sustento en la creencia de que
se trataba de un fenómeno contingente, un desajuste transitorio del
modelo de desarrollo que sería prontamente superado. Tuvieron que
transcurrir muchos años para que este paradigma cambiara y se perci-
biera a los asentamientos precarios no como una excepción anómala,
sino como un fenómeno estructural. Superada esta primera etapa, las
nuevas políticas enarbolaron como eje la erradicación y el desahucio
de los asentamientos precarios ya sea por la vía represiva como por la
relocalización de sus habitantes en “conjuntos habitacionales” cons-
truidos por los estados. El fracaso de estos intentos cedió lugar a la
emergencia de un nuevo paradigma: la regularización de asentamientos
y a programas que propiciaron la integración de la informalidad a la
formalidad. En muchos países, los programas de regularización fue-
ron acompañados por un marco normativo que concibió a la radicación
como un derecho que fue paulatinamente incorporado en la mayoría
de las cartas constitucionales de los distintos países de la región. A
pesar de la diversidad de enfoques y herramientas, lo cierto es que el
éxito de los programas de regularización ha sido escaso en relación
a la magnitud de un fenómeno que evidencia una decidida tendencia a
expandirse y perpetuarse. Las causas de este fracaso son diversas, pero
se destaca el hecho de que las políticas implementadas se limitaron,
básicamente, a actuar sobre sus efectos y no han resultado efectivas
para proteger a la población –en particular a los sectores más vulne-
rables– de las consecuencias derivadas de la mercantilización de la
vivienda ni para democratizar el acceso al suelo y a la vivienda. Las
experiencias acumuladas en estas décadas demuestran la inviabilidad
de toda política que pretenda operar exitosamente sobre la informali-
34
dad sin intervenir directa o indirectamente y de modo decidido en el

mercado formal. [Silvina Pennella. Abogada. Universidad de Buenos Aires.
Universidad de Alcalá]
Asistencia a la víctima. Centro/s

de asistencia a la víctima y testigo del
delito (CAVYTD)
Pensar de manera institucional lo que implica “asistir” a víctimas
remite, inevitablemente, a la conceptualización del término. Entende-
mos por víctimas a personas que, individual o colectivamente, han su-
frido daños, lesiones físicas o mentales que les ha ocasionado aflicción
emocional, pérdida o menoscabo de derechos como consecuencia de
acciones u omisiones individuales y/o colectivas. En esta terminología
incluimos a los familiares y a todos los que tengan un vínculo cerca-
no. Por lo tanto, la asistencia a víctimas implica un amparo particular,
institucional y especializado donde la confianza es uno de los pilares A
esenciales, como también las aptitudes profesionales vinculadas con la
escucha activa, la empatía, la espera paciente y la posibilidad de habi-
litar espacios de autoconocimiento y reconocimiento. Se trata de pen-
sar de forma conjunta en estrategias de protección, empoderamiento
y cuidado que permitan proyectar otro modo de vida donde la persona
no sienta que el único lugar donde puede ser ubicada es en el de “víc-
tima”. Las Defensorías del Pueblo surgen con el propósito prioritario
de proteger los derechos e intereses de personas individuales y de la
comunidad ante hechos, omisiones o actos irregulares de la adminis-
tración pública y sus agentes. El devenir acelerado de cambios socia-
les, políticos y culturales trae como consecuencia el reconocimiento de
nuevos derechos y su consecuente ejercicio y atención. Esto implica
el aggiornamento de las instituciones con el fin de que se adecúen a las
nuevas demandas sociales, individuales y grupales. Por ello, el perfil
institucional de las Defensorías fue ampliándose ante este nuevo esce-
nario, surgiendo la necesidad de una respuesta más ágil y cercana. El
término víctima conecta necesariamente, de modo directo o indirec-
to, con algún tipo de violencia que requiere de un abordaje complejo,
35
interdisciplinario, con perspectiva de derechos humanos y de género.

De allí la importancia en la especialización y formación de quienes
trabajan en dichos ámbitos. Uno de los propósitos de los CAVYTD es
no revictimizar, evitar que la persona vuelva a relatar varias veces la
misma situación, así como transitar diversas instituciones sin encon-
trar respuestas o información. Por eso, los protocolos de intervención
son herramientas útiles que permiten ordenar y sistematizar el tra-
bajo profesional sin perder la particularidad que cada caso requiere.
La primera acción es el contacto inmediato con el equipo profesional
interdisciplinario (abogados, trabajadores sociales y psicólogos) del
CAVYTD, que tiene como función la escucha, la contención, el aseso-
ramiento y el acompañamiento, entre otras acciones, conforme a las
necesidades, deseos y posibilidades de la víctima. El espacio a generar-
se debe ser cuidadoso, respetuoso y confidencial; adecuarse al proceso
interno y externo de la víctima, promoviendo el empoderamiento per-
sonal y social para salir de la situación traumática a partir de la incor-
poración de nuevas herramientas y recursos que permitan lograr una
vida diferente. La mirada interdisciplinaria refleja la convergencia de
distintos saberes y la integración de conocimientos. Los problemas no
se presentan como objetos, sino como demandas complejas que dan
lugar a prácticas sociales imbricadas en cuerpos conceptuales diver-
sos. Para la asistencia integral de las víctimas resulta imprescindible
un modelo integrativo complejo que vaya desde lo personal hacia pro-
cesos más amplios que incluyan a las familias y los sistemas sociales,
donde se atiendan y entrecrucen trayectorias vitales individuales,
representaciones culturales y realidades institucionales. El posicio-
namiento teórico y práctico, brevemente desarrollado, tiene como in-
tención provocar nuevas reflexiones en torno al concepto de víctima y
asistencia a las víctimas, ampliando las posibilidades de conocimien-
to y diálogo para no cerrarlo a la tradicional dicotomía víctima/victi-
mario. Esto representa una postura ética, respetuosa de la condición
humana, que tiene en cuenta particularidades y generalidades, y que
colabora con la creación de mecanismos que den respuestas a necesi-
dades específicas, contribuyendo al reconocimiento, reparación, pro-
tección y promoción de derechos. Las Defensorías como Instituciones
de Derechos Humanos y sus equipos profesionales participan de pro-
cesos de adecuación, crecimiento, desarrollo y aprendizaje en forma
36
activa. Esto se traduce en producción de material bibliográfico que

da cuenta de lo trabajado. El compromiso de los CAVYTD es atender
también las necesidades internas que se generan y que tienen como
finalidad “cuidar a los cuidadores”. Por ello, es fundamental habilitar
espacios de retrabajo interno a fin de evitar el Síndrome de Burnout,
que es un tipo de estrés laboral, un estado de agotamiento físico, emo-
cional o mental, que suele manifestarse en las personas que se des-
empeñan en lugares como los CAVYTD. Los desafíos son múltiples y
variados. El profesionalismo, la creatividad, la generación efectiva de
redes institucionales, la formación permanente y la mirada atenta y
respetuosa de las víctimas hacen de las defensorías instituciones va-
liosas con propósitos claros donde los derechos dejen de ser proclamas
para poder convertirse en acciones al servicio de la ciudadanía. [Raúl
Lamberto. Defensor del Pueblo de la Provincia de Santa Fe]
Autonomía
Potestad para dictarse su propia ley. Este vocablo se ha utilizado A
para determinar el poder que tiene un estado soberano para dic-
tar para sí y dentro de su territorio su propia norma, y en la organiza-
ción administrativa estatal es la facultad de un ente de dictar su
legislación. En el estudio del Derecho Público, este término se encuen-
tra en el capítulo de Organización Administrativa, en razón que perte-
nece a las técnicas de distribución de competencias de los entes
estatales. Para Marienhoff, este es un concepto político distinto de la
autarquía (capacidad del ente de administrarse a sí mismo de acuerdo
a una norma superior que le fue impuesta, por ejemplo, la ley de crea-
ción del ente), que es entendida como un término administrativo o
meramente organizativo. Para este autor, autonomía significa que el
ente tiene poder para darse su propia ley y regirse por ella. Dice: “Nues-
tras provincias son autónomas, pero no soberanas”. La autonomía, en
suma, denota siempre un poder de legislación que ha de ejercitarse
dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía
es un concepto político, porque político es el poder de propia legisla-
ción. El profesor Comadira afirma que la autonomía no es sino una for-
ma o modalidad superior de la descentralización política. En los
37
orígenes de la conformación del Estado argentino, la Constitución Na-

cional determinó que las provincias fueran autónomas. Desde el pun-
to de vista histórico, se le otorgaba autonomía a un ente por la división
estatal del territorio, con el fin de asegurar su independencia del Po-
der Ejecutivo. Posteriormente en el siglo XX, se comenzó a otorgar
autonomía desde el punto de vista institucional. El fin era garantizar
la independencia orgánica de una determinada institución pública
por los fines específicos que debía cumplir. Las medidas gubernamen-
tales que caracterizaron a la autonomía orgánica fueron: a) la creación
por ley del ente u organismo separándolo de la Administración Cen-
tral, b) la atribución de una personalidad jurídica propia, con estatuto
específico, c) la ubicación del organismo fuera de la órbita del Poder
Ejecutivo y sus Ministerios, d) Un presupuesto y patrimonio propio.
Un ejemplo de esto en nuestro país fueron el caso del Banco Central
(1935), la Junta Nacional de Granos (1963) y la Junta Nacional de Carnes
(1978), en los cuales distintos gobiernos intentaron dotar de la mayor
autonomía funcional posible a estas instituciones económicas para
asegurar su imparcialidad y neutralidad política. A partir de este siglo,
los entes autónomos surgieron con la Administración Moderna del Es-
tado. En Reino Unido, con las reformas sociales del gobierno liberal,
aparecen los quangos (quasi autonomous non governmental organisations)
que son organismos públicos fuera de la estructura de los ministerios,
que tienen el nivel más alto de autonomía respecto del Gobierno y el
Parlamento, y cumplen funciones reguladoras, de prestación de servi-
cios y asesoras. En los Estados Unidos surgen las independent agencies.
La primera de ellas fue la ICC que se ocupaba de regular los ferrocarri-
les. Estas agencias cumplen funciones de regular y controlar la activi-
dad privada en un determinado sector económico con competencias
normativas y ejecutivas. En cambio en Alemania, donde existían las
funktional Selbstverwaltungsträgern, instituciones autónomas reconoci-
das por su base territorial o funcional con facultades reguladoras y au-
torregulación, la autonomía otorgada por ley cobraba relevancia
debido a una alta participación ciudadana en la toma de decisiones.
Recién en 1978 aparecen en Francia las autoritiés adminsitratives
indépendantes con funciones parecidas a las agencias norteamericanas
y, como ellas, sin prestación de servicios públicos, con la salvedad de
que carecen de personalidad jurídica. Por último en España, surgen la
38
autoridades independientes, organismos creados por ley, que actúan

libres de órdenes o instrucciones gubernamentales de los mecanismo
de control de la Administración Central con funciones reguladoras y
de prestación de servicios, tales como: las universidades, Radiotelevi-
sión Española, el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado
de Valores, por citar algunos ejemplos. La diferencia importante, entre
los casos citados, señala la autora María Salvador Martínez, es que Ale-
mania es el único país que otorga real autonomía financiera (presu-
puesto propio) a sus entes autónomos. En el resto de los países, los
ingresos económicos de los entes autónomos, en menor a mayor me-
dida, dependen de la decisión del Gobierno o del Parlamento. Como
bien explica Balbín, la inclusión de los entes autónomos supuso desa-
poderar facultades administrativas y legislativas del Poder Ejecutivo
pero también del Poder Legislativo con el objeto de crear un Estado
neutral, eficiente e independiente de los poderes políticos. En Argen-
tina, a partir de la Reforma constitucional de 1994 se incluyó el concep-
to de autonomía para varios sujetos en particular: Municipios (arts. 5 y
123 de CN), Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 129 CN), la Audito-
ría General de la Nación (art. 85 CN), el Defensor del Pueblo (art. 86 A
CN), el Ministerio Público (art. 120 CN), las Universidades (art. 75,
inc. 19 CN) y los Entes Reguladores (art. 42 CN). Aquí se observa el vo-
cablo utilizado como un término político. La intención del legislador
era dotar de mayor libertad e independencia respecto de las decisiones
del Gobierno y favorecer a la neutralidad política de los nuevos orga-
nismos creados. Entonces, ¿cuáles son las características de estos en-
tes para ser denominados “autónomos”? a) Tienen poder reglamentario.
Por ejemplo, las universidades tienen libertad académica y de cátedra.
Otro ejemplo lo sentó nuestra Corte Suprema cuando falló a favor de la
Municipalidad de San Luis que había interpuesto una medida cautelar
ante dos leyes provinciales que interferían en los procesos electorales
del municipio. b) Cuentan con un procedimiento de designación y re-
moción de sus miembros que garantice su capacidad técnica y un pro-
ceso de selección constitucional como el concurso público, o sea, un
sistema de elección y de cese protegido del poder central (el caso Re-
drado del año 2010, que trató sobre la remoción del presidente del
Banco Central a través de un Decreto de Necesidad Urgencia puso en
duda la autonomía funcional del ente). c) Tienen un control de
39
auditoría y fiscalización externo y ajeno a la Administración Central,

como por ejemplo, varios países que han creado mecanismos de fisca-
lización adicionales: Ombudsman, las Citizen´s Charter, Defensor del
Pueblo, etc. d) Deben tener un financiamiento independiente. Una de
las mayores críticas es que la Auditoría General de la Nación no tiene
presupuesto propio. e) Tienen autogestión y dirección del personal. La
falta de designación de miembros del directorio de los Entes Regula-
dores en incumplimiento de la ley de creación del ente por parte del
poder central o la duración de la intervención por años, como fue el
caso CNC-Comisión Nacional de Comunicaciones, menoscaba la in-
dependencia de estos. En los países latinoamericanos, el grado de au-
tonomía se relacionaría con la forma de organización estatal, federal o
unitaria. En los casos de Argentina, Brasil o México, todos ellos Esta-
dos Federales, el tratamiento de la autonomía se ha vinculado con el
derecho constitucional propiamente dicho y con el derecho adminis-
trativo. En comparación, el Estado Mexicano ostentaría una organiza-
ción similar a la Argentina. Por ejemplo, el concepto de autonomía se
ve plasmado en las siguientes entidades: 1) organismos descentraliza-
dos (a partir de LOAPF se dispuso que los organismos de la Adminis-
tración paraestatal fuesen creados por ley o por decreto con
personalidad jurídica y patrimonio propio, incluyendo a las empresas
con participación estatal y los fideicomisos públicos); 2) órganos cons-
titucionalmente autónomos (Comisión Nacional de Derechos Huma-
nos, Instituto Federal Electoral y Banco Central de México); 3)
entidades federativas autónomas; 4) Institutos de Educación Superior
Federal, Público y Autónomos. Por el contrario, en los Estados Unita-
rios el tema ha sido ubicado en el Derecho Administrativo como una
forma de descentralización administrativa. Para ilustrar, en el Dere-
cho boliviano, el concepto de autonomía ha sido considerado una cate-
goría política, entendiéndose que expresa la descentralización política
de los Estados Federales y Regionales. A nivel regional, podemos ob-
servar que, en los últimos años, se ha tendido a dotar de mayor grado
de descentralización a los gobiernos locales, en especial a los munici-
pios. En Bolivia, recién a partir del año 2009 con la estructuración del
Estado autónomo, las entidades municipales pasaron de poseer un
régimen de descentralización administrativa técnica a considerarse
entes autónomos propiamente dichos, permitiendo el dictado de car-
40
tas municipales y legitimando la elección de autoridades de forma an-

cestral en aquellos asentamientos de pueblos originarios (véase
elecciones en Charagua Iyambae). Los casos examinados de México
federal y Bolivia unitario demuestran la relación del concepto autono-
mía entre la independencia funcional de una Institución y la distribu-
ción del poder estatal. A modo de conclusión, la autonomía es una
atribución política otorgada a un Ente en un Estado democrático para
garantizar el ejercicio efectivo de un derecho fundamental o para re-
gular y supervisar sectores privados de carácter económico o técnico.
También es un instrumento de control para el propio Estado. Ahora
bien, para que estas instituciones funcionen autónomamente, deben
poder garantizar una actuación eficaz, imparcial y neutral. Para ello,
es necesario respetar su independencia orgánica, funcional y financie-
ra, la prohibición de recibir órdenes o instrucciones de otros poderes
del Estado, la elección y la duración de los mandatos de sus miembros.
Si el nombramiento de sus directivos depende de ser personas afines a
gobiernos de turno, partidos políticos o sectores económicos involu-
crados, la posibilidad de clientelismo o patronazgo político aumentan
y el grado de autonomía disminuye. Es imprescindible entender que A
no es suficiente el dictado de un régimen jurídico o la elección de un
cuerpo colegiado de miembros técnicos en un ente estatal para alcan-
zar una real autonomía. A esto hay que sumarle el respeto de su inde-
pendencia y el cumplimiento de la participación ciudadana por parte
del Poder Ejecutivo. De lo contrario, las instituciones autónomas no
solo perderán legitimidad sino también credibilidad democrática.
[Paula Victoria Ceriani. Universidad de Buenos Aires]
41
Bienes colectivos
En los últimos siglos, la gobernabilidad de los ecosistemas ha gi-
rado en torno a la propiedad estatal o privada de los recursos que ellos
proveen. Esa fijación con lo dominial es el resultado del paradigma
económico de comprensión del ambiente que prevaleció en occidente
hasta finales del siglo XX, un modelo decisorio que se focalizaba ex-
clusivamente en el rol de la naturaleza como insumo de los procesos
de producción de bienes y servicios, es decir, como activo económico.
Bajo esa mirada, la naturaleza era vista como un objeto susceptible de
apropiación por el hombre para su explotación económica, por lo que
ella siempre tenía un dueño, actual o potencial. O bien lo era el Estado
–como titular de las cosas del dominio público, excluidas del tráfico
mercantil- o bien lo era el particular –como titular de derechos de pro-
piedad sobre el resto de ellas, libremente transferibles en el mercado-.
Esa estructura legal fue el resultado de una larga evolución histórica.
El modelo jurídico romano de res communes, que permitía el uso libre
de bienes de utilidad colectiva como un derecho natural de todos los
ciudadanos, fue abandonado progresivamente luego de la Edad Media B
a favor de un régimen de propiedad estatal, inicialmente titularizado
en cabeza del monarca y luego transferido al Estado liberal como ré-
gimen de excepción frente a la regla de la propiedad privada, nueva
piedra angular del sistema jurídico-social. De ese modo, se construyó
un modelo binario en el que sólo hay bienes del Estado o de los particu-
lares, sin que sea posible concebir categorías intermedias. Al tratarse
de un régimen centrado en la idea de propiedad, la justificación de
la capacidad regulatoria del poder público sobre los bienes comunes
se fundaba en una apropiación del recurso por parte del Estado. La
noción protagónica era, precisamente, la del dominio público, como
única herramienta posible de la gobernabilidad. Lo anterior implicó
sujetar la administración de los principales recursos comunitarios a
una ordenación burocrática y reconocer a la ciudadanía una limitada
injerencia. Bajo el paradigma del Estado-dueño no se reconocía a los
ciudadanos la posibilidad de exigir determinadas pautas de gestión
del recurso (v gr. uso sustentable), no se los empoderaba para incidir,
sino que se los concebía como meros receptores pasivos de decisiones
45
de los únicos participantes del sistema: los actores estatales –en tanto
dueños de los recursos- y los actores privados –en tanto titulares de de-
rechos de explotación otorgados por los primeros- Desde finales del si-
glo XX, el paradigma económico ha dado paso al paradigma ambiental.
La naturaleza ya no es entendida exclusivamente como un factor del
proceso productivo, porque hemos asumido la profunda interdepen-
dencia entre el ser humano y su entorno. La naturaleza no es un mero
objeto del hombre y ese cambio de paradigma ha hecho que la premisa
dominial se torne obsoleta. Por ello, el nuevo enfoque enfatiza la di-
mensión social y transindividual de los recursos más valiosos. Frente
a la división binaria de los bienes por su pertenencia al dominio públi-
co o privado, el paradigma ambiental impulsa la introducción de una
categoría de bienes que no pertenecen al Estado ni a los particulares
en forma exclusiva, y que no pueden ser separados en partes que per-
mitan afirmar sobre ellas la titularidad de un derecho dominial. Ellos
son los bienes colectivos. Ya no es posible hablar, entonces, de una ti-
tularidad excluyente en cabeza del Estado. Entre la órbita pública y la
privada hay una esfera social donde se ubican estos bienes colectivos,
y su régimen jurídico trasciende claramente los cánones usuales del
dominio público, en especial por cuanto amplifica el elenco de sujetos
con capacidad de incidir en su gestión. En Argentina, la Corte Fede-
ral definió –en el caso “Halabi” de 2009– a los bienes colectivos como
aquellos que pertenecen a toda la comunidad, son indivisibles y no
admiten exclusión alguna. Puntualizó que “en ningún caso existe un
derecho de apropiación individual sobre el bien ya que no se hallan
en juego derechos subjetivos. No se trata solamente de la existencia
de pluralidad de sujetos, sino de un bien que, como el ambiente, es de
naturaleza colectiva. Estos bienes no pertenecen a la esfera individual
sino social y no son divisibles en modo alguno”. Así como la idea de
dominio público ha permitido a la Administración decidir unilateral
y omnímodamente sobre el uso y destino de los bienes comunitarios
durante más de tres siglos, la noción de bienes colectivos inaugura un
nuevo capítulo de participación de la sociedad civil en la gestión –tanto
privada como estatal– de los recursos comunes, que tiene por funda-
mento la necesidad de asegurar metas de sustentabilidad. El sentido
de calificar a un bien como colectivo es, así, habilitar esa intervención
directa de la ciudadanía, sin depender para ello de los clásicos canales
46
de la representación política. La amplia legitimación ante los tribuna-

les y los efectos expansivos de los procesos judiciales colectivos son la
prueba más cabal de cómo los mecanismos de tutela de ciertos intere-
ses comunitarios se han independizado del monopolio burocrático. Si
bajo el paradigma dominial, los únicos sujetos que tenían incidencia
en la gestión los bienes públicos eran el Estado-dueño y el titular de
derechos administrativos conferidos por aquel, el concepto de bienes
colectivos rompe esa restricción. Todas las personas pueden participar
de su defensa y son responsables por ellos. En resumidas cuentas, la
idea de bienes colectivos elimina la idea de apropiación –pública o pri-
vada– y se focaliza en la generación de arreglos institucionales partici-
pativos. La meta central es que la ciudadanía asuma el protagonismo,
tanto en los derechos como en las obligaciones, que el modelo tradi-
cional le negaba. La gobernabilidad de los bienes comunes ya no gira
en torno de la figura del “dueño” (Estado o individuo), sino de los lazos
éticos y jurídicos que vinculan a la generación actual con las futuras.
[Juan Bautista Justo. Abogado. Defensoría del Pueblo de Río Negro, Argentina]
B
Bioética
La bioética puede definirse como el estudio sistemático e interdis-
ciplinario de la conducta humana en el campo de las ciencias biológicas
y la atención de la salud, en la medida en que esta conducta se exami-
ne a la luz de valores y principios morales. En primer lugar, para com-
prender cabalmente dicha definición, se vuelve necesario diferenciar a
la bioética de otros dos conceptos: moral y ética. Mientras que la moral
es un conjunto de normas de conducta socialmente aceptadas en una
comunidad, la ética consiste en la reflexión crítica sobre la moral; es
una disciplina filosófica que toma como objeto de estudio a la moral. Así
entonces, podemos analizar a la bioética como ética aplicada, en tanto
implica la utilización del razonamiento ético a un campo de acción es-
pecífico –el de las ciencias biológicas y la atención de la salud–. Ahora
bien, existen dos posiciones contrapuestas con respecto al alcance de la
ética aplicada. Una de ellas, la concibe como la aplicación de una deter-
minada teoría ética, por ejemplo el utilitarismo o la teoría kantiana, a
situaciones particulares, de modo que cualquier tipo de problema ético
47
se resuelve aplicando únicamente los principios morales de dicha teoría

ética. Por el contrario, la otra postura implica una concepción más am-
plia de la ética aplicada y no se relaciona exclusivamente con una teoría
ética, sino que se nutre del razonamiento ético y de otros elementos del
campo de la filosofía que ayudan a problematizar y argumentar cuál es
la acción moralmente correcta en cada situación. En segundo lugar, la
bioética –en tanto disciplina que se ocupa de los dilemas morales que se
presentan en el ámbito de las ciencias biológicas y de la medicina– inva-
riablemente comprende temas filosóficos como las nociones de perso-
na, justicia, autonomía o el valor de la vida humana. Sin embargo, cabe
destacar que la bioética no solo se nutre de la filosofía sino también de
los valiosos aportes que realiza el derecho, la medicina, la antropología,
la sociología y la psicología; de allí que una de las características intrín-
secas sea su interdisciplinariedad. Mundialmente, son numerosos los
factores que contribuyeron al surgimiento de la bioética. Desde el ám-
bito de la atención de la salud y la medicina clínica, uno de los episodios
relevantes que le dio origen tuvo lugar hacia fines de la década de 1950,
con la aparición del respirador artificial. Ello implicó el surgimiento de
serios cuestionamientos éticos relacionados con la toma de decisiones
y la utilización de nuevas tecnologías. ¿A quién le correspondía decidir
si el paciente seguía -o no- conectado al respirador aunque estuviese
un estado de coma irreversible? ¿Al equipo médico? ¿A la familia? Otro
aspecto que generó una fuerte controversia ética fue la distribución
de recursos escasos y costosos. En la década de 1960, Estados Unidos
lanzó el primer programa que utilizó un riñón artificial, lo que provo-
có que la demanda de acceso a este tratamiento fuera desbordante y se
impusiera la necesidad de definir ciertos criterios éticos de asignación
de recursos. Sin embargo, no podemos atribuirle el nacimiento de la
bioética a un único momento. Entre otros fenómenos que contribuye-
ron e incrementaron su surgimiento, podemos mencionar: cambios en
la relación médico-paciente; respeto de la autonomía del paciente y el
consentimiento informado como manifestación de su voluntad; irrup-
ción de los medios masivos de comunicación; medicalización de la vida;
surgimiento de las técnicas de reproducción humana asistida; y desci-
framiento del genoma humano. Paralelamente, desde el campo de las
ciencias biológicas, los orígenes de la bioética están íntimamente rela-
cionados con los abusos ejercidos sobre los pacientes en investigaciones
48
con seres humanos. Algunas de las atrocidades cometidas fueron: los

experimentos llevados a cabo en la Segunda Guerra Mundial por par-
te de los médicos de la Alemania nazi; el caso “Tuskegee” en Alabama,
Estados Unidos; el caso “Willowbrook State School” en Nueva York, Es-
tados Unidos; el “AIDS Clínica Trials Group protocolo 076 sobre trans-
misión vertical de HIV”, entre otros. La bioética, entonces, ha surgido
como respuesta a este tipo de fenómenos con el objetivo de examinar
la conducta humana a la luz de principios morales. Como hemos men-
cionado, la bioética se sirve de diversas teorías éticas para determinar la
corrección moral de las acciones dentro del ámbito de la salud. El marco
teórico que predominó en la Bioetica desde un primer momento está
integrado por las denominadas “teorías éticas clásicas” –es decir, la teo-
ría ética kantiana y el utilitarismo– y por la teoría de los principios de
Beauchamp y Childress. Sin embargo, no son las únicas teorías que han
hecho valiosos aportes a la bioética. A partir de la década de 1980 se in-
cluyó el enfoque de nuevas teorías que actualmente componen el marco
teórico de lo que se denominó la “segunda reflexión sobre la bioética”.
Algunas de estas teorías son: la casuística –o particularismo ético–, la
ética de la virtud, el feminismo, la ética del cuidado y el comunitaris- B
mo. Todas ellas han contribuido a enriquecer y profundizar el análisis
bioético. En la actualidad, podemos decir que la bioética se ocupa de
dos tipos de problemas: los micro y los macro. Los primeros son aque-
llos que se relacionan con la atención de la salud y la práctica médica,
por ejemplo, relación médico-paciente, la toma de decisiones hacia el
final de la vida, la continuación o discontinuación de un tratamiento,
los límites al respeto de la autonomía del paciente, etcétera. Los segun-
dos están mayormente emparentados con el avance de la tecnología y
las ciencias bilógicas, por ejemplo, la investigación biomédica en seres
humanos, la administración de los recursos ambientales, la protección
del medio ambiente, los derechos de los animales, los derechos de gene-
raciones futuras, los criterios de distribución de recursos escasos que
conviene implementar en una determinada sociedad, etc. No obstante,
la bioética se encuentra en constante desarrollo y transformación. Lejos
está aún de poder brindar respuestas inequívocas a los interrogantes
que se plantea. Será labor de cada sociedad, contribuir en esa búsqueda.
[Maximiliano A. Nitto. Universidad de Buenos Aires]
49
Bullying
La escuela es un espacio social en el cual interactúan diversos ac-
tores tales como alumnos, preceptores, docentes, directivos, padres y
administrativos, y esta interacción adquiere un significado relevante
para estos actores en especial para los estudiantes. En ella, se forja la
amistad, la lealtad, el compañerismo y las habilidades y competencias
sociales y cognitivas por lo que es fundamental garantizar un ambiente
educativo armonioso en el que prime el respeto mutuo. Actualmente,
esta visión constructiva y formadora de la escuela se ve opacada por la
violencia, maltrato y el hostigamiento. Este grave y creciente problema,
se conoce como bulling. El psicólogo noruego Dan Olweus fue quien
acuñó hace más de dos décadas este término, luego de la observación
de esta conducta en la escuela y advirtió sobre el perjuicio que provoca
en la psiquis de los niños el maltrato entre pares por abuso de poder.
El bulling es una conducta hostil o persecutoria, física o psíquica, rea-
lizada por uno o varios niños o niñas en perjuicio de otro u otra. Las
causas de estos ataques permanentes son múltiples y dependen de cada
contexto escolar, pero para configurarse el acoso debe existir más de un
ataque; no es un hecho aislado sino una conducta persecutoria hacia
un integrante de la clase. Las principales características de este hosti-
gamiento son: a) Reiteración de agresiones, b) Permanencia en el tiem-
po, c) Relación de poder asimétrica, d) Intención de producir daño. Las
consecuencias pueden ser, no desear concurrir a la escuela, sufrir de-
presión o nerviosismo, decaimiento de su rendimiento escolar, tener
problemas de integración, sufrir lesiones aún graves, entre otras. La
responsabilidad en cuanto a la prevención, intervención y resolución
del acoso escolar, no es sólo de padres y maestros, sino también del
Estado que debe desarrollar políticas públicas para prevenir y atender
esta grave problemática social a fin de garantizar a los niños y niñas sus
derechos consagrados. Asimismo, la sociedad también es responsable
en velar por ellos, lo que significa que no debe ser permisiva omitien-
do denunciar y no intervenir frente a una situación de hostigamiento
entre pares. La Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones
Unidas, firmada en 1989, en su artículo 3 establece la responsabilidad
del Estado en velar por la protección y cuidado del niño. De este modo,
50
a fin de atacar el problema, las políticas deben estar dirigidas a la pre-

vención y la atención de las víctimas y de los agresores. La Mediación
escolar es una forma más de mediación aplicada a conflictos que apa-
recen en las escuelas. Estos pueden resultar entre maestros, padres y/o
entre alumnos. Su abordaje se realiza a través de técnicas de mediación
que generan una escuela diferente y ayuda a los miembros de la comu-
nidad educativa a analizar y resolver su problemática desde perspecti-
vas cooperativas, positivas, atentas y respetuosas con los sentimientos
e intereses de todos los involucrados. Su antecedente se produce en los
Estados Unidos entre los años 1960 y 1970, cuando activistas religiosos
y pacifistas comenzaron a comprender la importancia de enseñarles a
los niños y a las niñas técnicas y habilidades para resolver los conflic-
tos. En esa época, las maestras intentaron incorporar estos métodos
pacíficos de resolución de conflictos a sus programas de enseñanza
pero sus esfuerzos fueron aislados y desorganizados. Poco tiempo des-
pués, en 1980 un grupo de educadores organizaron estas actividades
independientes en una asociación nacional quienes en 1984 crearon la
Academia Nacional para Mediadores en Educación. Paralelamente en
los centros de justicia barriales se ofrecían servicios de mediación para B
conflictos interpersonales y disputas comunitarias. En 1986, Bill Honig,
superintendente de Educación Pública, escribió sobre la importancia
en enseñar habilidades de resolución de conflictos en las escuelas y su
intención de que todos los estudiantes sean instruidos acerca de estos
métodos y habilidades comunicacionales. Consecuentemente, los pro-
gramas de mediación comunitaria solicitaron a las escuelas secunda-
rias y primarias preparar a los alumnos sobre el estudio de programas
de resolución de disputas. Francia y Canadá, entre otros, se han desta-
cado por la implementación de una serie de programas de convivencia
social tendientes a la formación y entrenamiento tanto de los estudian-
tes como de los docentes. En Latinoamérica, Costa Rica tomó la ini-
ciativa de sancionar una ley que incorpora de manera obligatoria los
contenidos relacionados con la resolución pacífica de controversias a
las diferente currículas escolares. Por su parte, la Argentina, a pesar de
no tener una ley nacional que específicamente trate esta herramienta
hace vanguardia entre los países de América del Sur, ya que los progra-
mas de Mediación Escolar comenzaron a aplicarse a comienzos de la
década del 90. La mediación sirve para abordar los conflictos y no otro
51
tipo de problemas que pueden surgir en la convivencia escolar. Utilizar

este mecanismo, por ejemplo, para resolver problemas de violencia in-
terpersonal es un gran error, ya que sitúan al mismo nivel de derechos
y obligaciones a dos personas que, a priori, ya no están en las mismas
condiciones. Pero esto no implica que no sea una buena estrategia para
su prevención. Cuando un centro educativo implementa un programa
de mediación en conflictos, además de resolver los conflictos, está po-
tenciando el enriquecimiento de la cultura de diálogo y negociación
pacífica de las dificultades interpersonales. Por otra parte, los métodos
de resolución de conflictos son cada vez más populares en las escuelas
del Reino Unido. Por ejemplo, el programa del Leap confronting conflict
pretende demostrar que los procesos activos de resolución y media-
ción de conflictos están en la base de toda educación personal, social
e incluso sanitaria de jóvenes. Mediante evaluaciones han demostrado
que la aplicación de estos métodos reduce las tasas de acoso escolar y
la frecuencia de las disputas que implican la intervención de un profe-
sor. Además, fomentan un ethos en el que las personas cuidan unas de
otras y se sienten comprometidas con la idea de una sociedad justa. El
desarrollo del bulling cada vez resulta más preocupante, por lo que es
imprescindible implementar métodos pacíficos de resolución de con-
flictos como la mediación escolar en los establecimientos educativos y
que este instrumento sea receptado tanto en la Convención sobre los
Derechos del Niño como también en las leyes nacionales de los Estados
a través de políticas públicas destinadas a la prevención con un rol ac-
tivo de la sociedad a fin de garantizarles a los niños, niñas y adolescen-
tes su derecho fundamental a una vida digna. [Romina Paola Capomasi.
Universidad de Buenos Aires]
52
Calidad de vida
Es un concepto que no resulta sencillo de definir, ya que distintas
personas, en diversos Estados y comunidades en las que están inser-
tas, han de valorar en disímil medida unos u otros factores que contri-
buyen a la realización de su proyecto biográfico. No obstante, resulta
posible adoptar una noción muy general con un consenso relativa-
mente amplio, según la cual la calidad de vida refiere a las condiciones
en las que vive un ser humano. Tales condiciones le permiten disfrutar
de una existencia plena, o bien cuanto menos, dejan al alcance de las
personas los presupuestos básicos a partir de los cuales esa realización
subjetiva es materialmente viable. La preocupación por la calidad de
vida es tan antigua como la especie humana, y, en sentido lato, es in-
cluso extensible a otros seres vivos con capacidad de sentir, cuando no
de razonar. Los animales no humanos que migran en búsqueda de un
clima más benévolo, o se procuran un hábitat más confortable, instin-
tivamente buscan transcurrir su existencia en mejores condiciones.
No obstante, dada su complejidad, su condición de seres pensantes y ,
también, su lamentable tendencia, que demuestra la historia, a causar C
daño a sus semejantes y a la misma naturaleza, es en relación a los
hombres y a las mujeres de este mundo que el estudio de la calidad de
vida adquiere ciertas notas particulares. Es así como a través del de-
recho, esa ciencia orientada a ordenar normativamente las conductas
de las personas en sociedad con miras a la realización de la justicia, se
han realizado avances muy importantes en torno a procurar el bienes-
tar de las personas. Ello, tanto a nivel interno en cada Estado concreto
como –en particular, y con gran relevancia y trascendencia– a través de
instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, a cuyo respe-
to se ha obligado una muy elevada cantidad de países en todo el mun-
do (y cuyo incumplimiento acarrea su responsabilidad internacional).
Así, por ejemplo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) en 1948, reconoce el derecho de toda persona a la vida, a
la libertad, a la igualdad y a la no discriminación, a no ser sometida a la
esclavitud, ni a torturas, ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes,
a acceder a la justicia en defensa de sus derechos fundamentales y a
55
no ser detenida, encerrada ni penada sino a través de un juicio justo

llevado a cabo por un tribunal independiente e imparcial. A su vez, se
protegen los derechos a la intimidad y privacidad, al honor, a gozar de
una nacionalidad, a la propiedad –de la que el Estado no puede privar
a los individuos arbitrariamente–, a formar una familia, a la libertad
de conciencia, de pensamiento y de religión, como así de expresión; y
los derechos de reunión y de asociación pacífica, de participación en
el gobierno de su país, de acceso a condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias, a la educación, a participar de la vida cultural de su co-
munidad. Todas estas garantías que los Estados deben velar por cum-
plir efectivamente en cada territorio son indudables baluartes de la
calidad de vida de los individuos que residen en cada uno de los países
del mundo. Ahora bien, interesa especialmente el derecho reconocido
a toda persona “a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a
su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vesti-
do, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enferme-
dad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios
de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”
(art. 25, apartado 1 de la Declaración). Estos parámetros son particu-
larmente relevantes para definir la calidad de vida de las personas, tal
como se ha conceptualizado dicha noción. A tal punto es así, que el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
adoptado por la Asamblea General de la ONU en 1966 y vigente desde
1976, ha profundizado en estas cuestiones, detallando y ampliando a lo
largo de su articulado las garantías comprendidas en materia laboral
y previsional (arts. 6 a 9), de protección de la familia (art. 10), al “nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido
y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia” (art. 11), al disfrute del más alto nivel posible de salud físi-
ca y mental (art. 12), a la educación (art. 13), y a la participación en la
vida cultural, goce de los beneficios del progreso científico y de sus
aplicaciones (art. 15, apartado 1, letras “a” y “b”). A su vez, en materia
de calidad de vida, interesa especialmente un fenómeno denominado
“principio de progresividad”, según el cual no sólo corresponde a los
Estados establecer los mecanismos para el efectivo goce de los dere-
chos fundamentales, sino además asumir el compromiso de que ac-
56
tuación estatal no habrá de empeorar, disminuir, desmejorar o hacer

retroceder el reconocimiento y el disfrute de aquéllos. La progresivi-
dad implica gradualidad, puesto que la efectividad de los derechos que
hacen a la calidad de vida no va a lograrse de una vez y para siempre,
sino a través de un proceso conformado por metas a corto, mediano y
largo plazo; como así también progreso, que significa que el disfrute
va a mejorar y que debe tenderse en todo caso al mejoramiento de las
condiciones de los derechos fundamentales. En definitiva, y a modo
de reflexión final, el mundo contemporáneo, complejo, globalizado
y pleno de profundos conflictos interestatales y culturales, ofrece un
panorama particularmente enrevesado para el desarrollo sustentable,
sostenido y generalizado de políticas públicas que redunden en una
mejor calidad de vida de las personas que habitan en cada uno de los
países del globo. Tal es el desafío que a los gobernantes les toca asumir
en los tiempos que corren. [Jonathan M. Brodsky. Docente e investigador de
la Universidad de Buenos Aires]
Capítulo Chileno del Ombudsman (CCO) C

El CCO - Defensoría del Pueblo es una asociación sin fines de lucro,
constituida al amparo de legislación chilena. Su principal misión es el
estudio e impulso de iniciativas para instaurar en Chile la figura del De-
fensor del Pueblo u ombudsman. Es una entidad autónoma, cuenta con
personalidad jurídica vigente y se relaciona con instituciones naciona-
les públicas y privadas del país y del extranjero. Se fundó en diciembre
de 1985 en el seno del Grupo de Estudios Constitucionales, o Grupo de
los 24, entidad que reunía a juristas y otros profesionales de oposición al
régimen militar en el Gobierno en ese entonces y que tenía por fin sen-
tar las bases de un gobierno democrático que sucediera a la dictadura
encabezada por Augusto Pinochet. Su fundador y principal promotor
fue el profesor constitucionalista Jorge Mario Quinzio y su propuesta
de crear un “capítulo chileno” tuvo su origen en la creación en 1983 del
Instituto Latinoamericano del Ombudsman (en adelante ILO) entidad
que promovía la creación de capítulos para instar por la creación de la
institución del ombudsman en los distintos países del continente. A
su constitución formal concurrieron 23 importantes profesionales y
57
dirigentes políticos de la época, hoy muchos de ellos fallecidos. Hasta el

término del gobierno militar sus principales actividades estuvieron re-
lacionadas con seminarios y simposios al inicio de publicaciones acerca
su factibilidad en el país. Fue a partir de 1989, año de elección de autori-
dades democráticas, que la entidad tuvo mayor relevancia pública y su
participación fue esencial para que el Programa del Presidente Aylwin,
primer presidente post dictadura, incluyera la creación de la figura. A
su vez, inició acciones de difusión pública siendo determinante la visita
por primera vez de un ombudsman en ejercicio, el Justitiae Ombudsman,
de Suecia. Una vez asumido, el Presidente Aylwin encargó públicamen-
te al CCO la redacción del primer proyecto constitucional y legal del De-
fensor del Pueblo, el que iniciaría su tramitación a mediados de 1991.
Este proyecto lamentablemente tuvo una deficiente estrategia legislati-
va, pues fue enviado al Congreso junto a otros proyectos de sustanciales
cambios en el Poder Judicial, no prosperando ninguno de ellos. No obs-
tante, la experiencia para el CCO constituyó un fuerte impulso en la de-
finición de las labores institucionales y es así que en todos los proyectos
posteriores (1997, 2000, 2006, 2008, 2014) participó en mayor o menor
grado en su definición y desarrollo. El Capítulo hacia el año 2000 había
aumentado sustancialmente el número de sus miembros provenientes
de sectores de organizaciones de derechos humanos, universidades,
sectores profesionales, trabajadores del Estado y algunos parlamenta-
rios. La Asamblea de 2004 consagró una línea de desarrollo seguida en
los hechos desde hacía algunos años antes, en sentido de relacionarse
estrechamente con organizaciones de la sociedad civil, considerarse
una de ellas y efectuar acciones en conjunto. En lo internacional, por
su parte, se había puesto fin a la relación institucional con el ILO, la
que vino a ser recuperada, bajo forma de estrecha colaboración, en el
año 2007 con motivo del momento refundacional del Instituto bajo una
nueva Presidencia. El CCO a lo largo de sus más de 30 años de existencia
ha desarrollado múltiples e importantes contactos a nivel internacional.
Así, respondiendo a su invitación han visitado el país varios ombudsman
nacionales, provinciales y municipales, tanto de Europa como de Amé-
rica latina. Ha producido publicaciones y seminarios sobre la materia o
participado en trabajos colectivos con organizaciones afines. Revisando
sus relaciones institucionales, podemos relevar, además de la que tiene
principalmente con el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, las
58
mantenidas con la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO),

el Instituto Internacional del Ombudsman, el Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, la Comisión Andina de Juristas, ADPRA, diver-
sas oficinas de Ombudsman y con diversas embajadas en Chile, habiendo
sido las más relevantes las embajadas de Suecia y Canadá. Pero sin duda,
la actividad más relevante es el cumplimiento de su misión de consti-
tuir el reconocido actor en el ya largo empeño para obtener la figura en
Chile. Mantiene relaciones permanentes y actividades con los sucesivos
gobiernos, habiendo participado incluso en entidades públicas relacio-
nadas con parlamentarios de distintos partidos, con organizaciones de
la sociedad civil, con universidades y autoridades municipales en pos de
defensorías ciudadanas locales. Es el símbolo e interlocutor legitimado,
con sus avances y retrocesos, de la idea y realización del Ombudsman en
Chile, en sus diversas expresiones. Más de 350 ciudadanos y ciudadanas,
dirigentes de organizaciones de derechos humanos y de derechos ciu-
dadanos, políticos, abogados, profesores universitarios y profesionales
de distintas áreas, en forma abierta y transparente, han sido socios o
socias del CCO a lo largo de su historia. Hoy cuenta con algunas decenas
de miembros activos, que en forma voluntaria, continúan entregando C
sus aportes para el logro de esta demanda ciudadana. [Juan Domingo Mi-
los Hurtado. Capítulo Chileno del Ombudsman]
Ciudadanía
Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la
ciudadanía es “una cualidad y un derecho del ciudadano”, habitante de
las antiguas ciudades o de Estados modernos, considerado un “sujeto
de derechos políticos y que interviene ejercitándolos, en el gobierno del
país”. En la ciudadanía reside el poder y el fundamento de la democra-
cia. Este término no hace referencia a una colectividad cualquiera, indi-
vidualizable por su simple residencia en el territorio estatal o la sujeción
a sus leyes, sino que se define como un “conjunto de personas ligadas al
Estado por un vínculo jurídico de pertenencia general y permanente”,
se establece un vínculo jurídico y político entre la nacionalidad de un
Estado y de la ciudadanía, trascendiendo la esfera interna del Estado. Su
reconocimiento y concesión se adquiere por quienes forman parte del
59
Estado, como titulares de determinados derechos fundamentales y de-

beres a nivel constitucional. Esta concesión es característica de nuestra
época, toda vez que en los Estados democráticos se reconoce a un núme-
ro muy amplio de personas que están bajo su jurisdicción, una situación
o estatus que en otras épocas era propia de una categoría restringida de
individuos. El concepto de ciudadanía es único, propio de las relaciones
entre los ciudadanos con el Estado, establecidas a nivel legal y norma-
tivo, por ello se considera fundamentalmente un concepto jurídico. Se
han distinguido tres dimensiones en la Ciudadanía, la civil, la política y
la social. Además su desarrollo a nivel teórico y político se vincula con los
avances de la democracia, los derechos sociales, y el ascenso o declive de
los sistemas del Estado de bienestar, así como el Estado social y las per-
tenencias e identidades colectivas. Es decir, los términos ciudadanía y
nacionalidad han sido utilizados para referirse a la vinculación del indi-
viduo con el Estado sobre una base territorial delimitada en dos sentidos:
i) La nacionalidad invoca a una descendencia cultural o étnica común e
incluso racial, y ii) La ciudadanía se define como el estatus que le otorga
derechos y obligaciones a los individuos. Es por ello que la nacionalidad
siempre ha servido de barrera política para el desarrollo pleno de la ciu-
dadanía, desde el momento en que se fundamenta en una perspectiva
político-instrumental basada en la delimitación territorial. Es decir, la
ciudadanía se identifica como pertenencia a una comunidad política
nacional, jurídicamente delimitada. Esta distinción entre nacionalidad
y ciudadanía se origina en el constitucionalismo latinoamericano y se
remonta a la independencia de esos países a principios del siglo XIX; los
primeros fueron Perú en 1823 y México en 1836. De manera general, se
ha entendido por casi dos siglos que la nacionalidad es un vínculo jurí-
dico entre una persona y un Estado, en tanto que la ciudadanía es un re-
quisito para ejercer ciertos derechos políticos, es decir, principalmente
derechos civiles clásicos. De acuerdo a Dahrendorf, la ciudadanía es un
principio guía que forma parte de la inclusión social de sus miembros
como titulares de normas sociales, obligados por las sanciones y prote-
gidos por las instituciones, y sólo resulta efectiva cuando hay estructu-
ras de poder que los respalden. La mayoría de las Constituciones en el
mundo no distinguen entre nacionalidad y ciudadanía, refiriéndose a
la ciudadanía como un requisito para gozar de los derechos y las liber-
tades fundamentales que reconoce la Constitución, incluidos los dere-
60
chos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Actualmente, el

espacio de la ciudadanía no pareciera limitarse al ámbito del Estado-
Nación, como señala Jürgen Habermas, sino que comienza a dibujarse
un espacio público planetario, como consecuencia de una comunicación
global, que apela a la opinión mundial. En esta época de globalización,
se ha abierto un nuevo espacio que vincula la idea de pertenencia a una
comunidad política nacional o ciudadanía con el desarrollo del derecho
internacional que somete a los individuos, las organizaciones no gu-
bernamentales y los gobiernos a nuevos sistemas de regulación. Desde
esta perspectiva, la noción de ciudadanía se ha ampliado también a los
sistemas regionales de integración, tanto en Europa como en América
Latina, los cuales la construyeron para solucionar el déficit democrático
institucional y de participación que padecían sus organizaciones inter-
nacionales, a pesar que las nociones de ciudadanía y democracia difieren
en estos sistemas. A partir del siglo XX, las experiencias de ciudadanía
se vinculan al desarrollo de diversas formas de organizaciones sociales
sobre todo cuando éstas alcanzan mayores niveles de articulación y a
movimientos sociales que demandan colectivamente derechos o influ-
yen en el desarrollo de políticas públicas. Desde el Tratado de Maastricht C
en 1992, se trata de dar cabida a ese pueblo o pueblos a través de la crea-
ción de la ciudadanía europea. Así, actualmente el Tratado de la Unión
Europea lo expresa en sus artículos 1 y 9 señalando que, en la Unión, “las
decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciuda-
danos que sea posible”, y que: “Será ciudadano de la Unión toda persona
que tenga la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la
Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla”. Las ciudadanas
y ciudadanos europeos gozan de los derechos y libertades que se procla-
man en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
(arts. 39 al 46). De esta forma, aun cuando los tratados constitutivos de la
Unión Europea no reconocen explícitamente la existencia de un pueblo
europeo, es precisamente la existencia de un demos, y no su ausencia,
la que consolidaría una verdadera democracia europea a nivel suprana-
cional. Para reducir la brecha entre la ciudadanía y la Unión Europea, la
creación de la institución del Defensor del Pueblo Europeo se consideró
como pieza constitutiva de la ciudadanía de la Unión Europea. El artícu-
lo 24 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé
la presentación de reclamaciones al Defensor del Pueblo como uno de
61
los derechos de los ciudadanos europeos para entablar reclamaciones

relativas a casos de mala administración por parte de las instituciones,
órganos y organismos de la Unión. Por otra parte, la fundamentación
de la democracia se basa en diseñar sistemas políticos, tanto internos
como internacionales, que sean los más representativos de todos los
sectores involucrados, a través de mecanismos de participación que
sean accesibles para la ciudadanía con el fin de permitir la cooperación
y la reivindicación de reformas sociales y políticas que también impul-
san los ciudadanos a partir de los mecanismos institucionales que otor-
ga el Estado o las organizaciones internacionales para conseguir estos
objetivos. Existen nuevos fenómenos como la ciudadanía multinacio-
nal, propia de los sistemas de integración regional, que han permitido
la inclusión de los ciudadanos a varias entidades políticas en forma si-
multánea, que los habilitan a través de mecanismos de participación y
permiten el acceso directo a algunas de sus instituciones, lo que acentúa
los rasgos de supranacionalidad de estas organizaciones internaciona-
les. [Ana María Moure. Universidad de Chile]
Ciudadanía ambiental
Ciudadanía ambiental es un término que proviene de la unión de
dos conceptos, que por su propia cuenta tienen complejidades y una
historia. Para una acabada caracterización del término consideramos
pertinente delinear primero el concepto jurídico de ciudadanía. La Real
Academia Española nos brinda tres acepciones para la palabra ciudada-
nía: “1. f. Cualidad y derecho de ciudadano. 2. f. Conjunto de los ciuda-
danos de un pueblo o nación. 3. f. Comportamiento propio de un buen
ciudadano.” Más tarde volveremos sobre la última acepción, pero en
este momento importa la cualidad y derecho de ciudadano. En términos
jurídicos es una calidad, una condición por la cual las personas que inte-
gran una sociedad se encuentran habilitadas para el ejercicio de los de-
rechos políticos y las obligaciones de igual carácter (aquellos derechos y
obligaciones vinculados con la toma de las decisiones públicas, la parti-
cipación en la vida política de la sociedad). La definición jurídica destaca
el reconocimiento de derechos civiles y políticos para las personas per-
tenecientes a una comunidad políticamente organizada. De esta forma,
62
encontramos tres componentes que caracterizan la ciudadanía: la per-

tenencia a una sociedad, la existencia de un Estado y fundamentalmen-
te el reconocimiento de los derechos. La ciudadanía tiene su origen en la
Antigua Grecia. Quienes eran considerados ciudadanos tenían derecho
a participar en las funciones legislativas y judiciales de su comunidad
política. No todo el conjunto de la sociedad gozaba de esta condición
sino que era reservada para una pequeña porción. Con el tiempo y las
revoluciones sociales la ciudadanía se fue haciendo universal hacia el
seno de las comunidades jurídicas y hoy la exclusión de esta condición
es la excepción que debe estar gravemente justificada. A partir de esta
concepción podemos acercarnos a la ciudadanía ambiental que surge
con el advenimiento de los derechos de tercera generación, entre los que
se incluye el derecho al ambiente sano y apto para el desarrollo humano.
La “ciudadanía” es la calidad del ciudadano, lo que éste puede y debe
hacer en relación a la vida política de su comunidad. Así, ciudadanía am-
biental es un término que señala una de las dimensiones de la calidad
de ejercer derechos políticos: aquella que se vincula con lo ambiental.
“Ciudadano ambiental” es el sujeto facultado a exigir la protección de su
ambiente, a hacer valer el derecho humano al ambiente, y es también el C
sujeto obligado a esa protección. Para que sea posible el goce del dere-
cho al ambiente sano es necesario que las personas individualmente, y
no solo la sociedad en general y a través del Estado, cuiden el ambiente.
Como puede observarse, la ciudadanía ambiental apunta a un ciudada-
no activo, regularmente partícipe de la vida política y determinante en
la toma de decisiones de su comunidad. Para ello son necesarias princi-
palmente dos condiciones sin las cuales no hay protección del ambiente
y, por lo tanto, éste se degrada. Estas condiciones tienen que ver con la
información y la participación. Con el objeto de incidir en la toma de
decisiones vinculadas al ambiente, resulta necesario estar bien infor-
mado, de manera tal que se puedan analizar los riesgos y beneficios de
cada alternativa y optar por la que dicte la ética de cada uno, teniendo
siempre presente que la protección del ambiente es una obligación de
cada ciudadano respecto a sus congéneres, a las generaciones futuras
y con la naturaleza. De esta forma, influyen en el concepto de ciudada-
no ambiental, devienen elementos centrales de la ciudadanía ambien-
tal el acceso a la información y la educación ambiental. El acceso a la
información pública es un derecho pilar de la democracia y en materia
63
ambiental resulta imprescindible la mayor amplitud posible en su ejer-

cicio de manera de no coartar el ejercicio de los derechos de este nuevo
ciudadano, ni impedirle el cumplimiento de sus obligaciones. En la mis-
ma dirección, la educación ambiental resulta de suma importancia para
la constitución plena de los ciudadanos como ciudadanos ambientales.
Las escuelas, principalmente, pero también los medios de comunicación
y los ámbitos de educación no formal, deben propender a la concientiza-
ción sobre las responsabilidades de cada uno a fin de fomentar y lograr
la participación en la vida política en cuestiones vinculadas al ambiente
a fin de tornar posible el derecho al ambiente sano. Estas dos cuestiones,
acceso a la información y educación ambiental, son requisitos para ga-
rantizar la mayor equidad posible en la participación de la ciudadanía.
La participación en estos asuntos hace del ciudadano un ciudadano am-
biental, pero esta participación puede no ser pacífica si no se generan o
informan los mecanismos para ejercerla. Por un lado, estar informado
sobre las problemáticas ambientales mueve a intervenir y por otro, la
educación sobre los mecanismos de toma de decisiones y de los medios
de participación que se deben garantizar logra que el ciudadano pueda
acceder a ellos de manera eficaz y pacífica. En este punto, debemos se-
ñalar el papel de las organizaciones de la sociedad civil como uno de los
medios para la incidencia política de los ciudadanos. Estas organizacio-
nes cumplen un rol fundamental para la ciudadanía ambiental, en tanto
canalizan preocupaciones coincidentes y aúnan esfuerzos de personas
que se ven sobrepasadas por los intereses que hacen peligrar el derecho
al ambiente sano. Por un lado, devienen una fuente de información y
por otro aglomeran el poder de cada ciudadano en una unidad que per-
mite equilibrar, al menos en parte, la disparidad frente a las empresas o
los Estados. De ello surge la necesidad de los encargados de garantizar
este derecho, de acercarse a las organizaciones, acordar metas en con-
junto y trabajar de manera mancomunada. Esta forma de la ciudadanía
cobra fuerza y relevancia a partir, principalmente, de la Cumbre de Río
de 1992, donde se inició el camino hacia la Carta de la Tierra. Con este
documento, el PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente) comenzó su trabajo hacia una ciudadanía global. Las accio-
nes que afectan el ambiente tienen efecto en todo el mundo, en tanto las
consecuencias de la actividad humana ya no solo traen consecuencias
en el espacio territorial en que se ejecutan. El cambio climático es un
64
claro ejemplo de ellos. Sin embargo, existen dos vertientes de la ciuda-

danía ambiental: por un lado global, en la que el ciudadano trasciende
las fronteras del Estado y sus obligaciones se vuelven planetarias; y, por
otro, una visión más localista, que sin perder de vista los efectos a nivel
global, apunta a acciones de cuidado del ambiente y de concientización
centradas en la localidad de cada sujeto. [Santiago Cané. Abogado. Univer-
sidad de Buenos Aires]
Código de Edificación (CE)

El CE constituye un cuerpo ordenado y sistemático de reglas, por
medio del que se establecen los estándares mínimos de seguridad que
deben respetarse en la construcción, mantenimiento, ampliación, refac-
ción, transformación o demolición de todas aquellas edificaciones urba-
nas, ya sean públicas o privadas. De esta manera, el Estado, en ejercicio
de su poder de policía, define aspectos tales como las características que
deben reunir los distintos tipos de construcciones (hotelería, comercios,
vivienda familiar, etc.), la forma en la que deben desarrollarse (condi- C
ciones que tienen que reunir los muros, los revestimientos, revoques,
etc.), los requisitos legales con que deben satisfacerse (inspecciones,
aprobación del proyecto, etc.) y las penalidades que corresponden en
caso de incumplirse alguna de las regulaciones. Las primeras regulacio-
nes acerca de los modos de construir pueden encontrarse en el Código
de Hammurabi (1728 a.C.). Bajo tal postulado, si alguna muerte o daño
físico se producía a causa de una construcción, quien la había realizado
debía pagar por ello con su propia vida o con un perjuicio corporal seme-
jante al producido. También, debe recalcarse que en las ciudades griegas
y romanas existían normas relativas al aspecto técnico de la construc-
ción y al control que debían efectuar las autoridades gubernamentales
de lo edificado. Recién en 1666 y con la ocurrencia del “Gran Fuego” de
Londres, por el que se destruyeron dos terceras partes de la ciudad, el
Parlamento Británico sancionó, en 1667, el Act for rebuilding the city of
London. Por medio de dicha ley, se estableció que todas las construccio-
nes debían ser realizadas en ladrillo o piedra, con un número máximo
de pisos y moradas, a los efectos de evitar la sobrepoblación y lograr ma-
yor seguridad. [Federico Taboada. Universidad de Buenos Aires]
65
Código de Planeamiento Urbano (CPU)

El CPU establece una serie de regulaciones acerca del modo de or-
ganización y desarrollo del tejido urbano. Mediante dichas normas, el
Estado sienta los criterios que regirán el uso y la ocupación del suelo, a
los efectos de ordenar adecuadamente las actividades que se llevarán a
cabo para satisfacer las necesidades sociales y urbanas de la población.
Para organizar adecuadamente la urbe, se fragmenta en distritos, zonas
y áreas y a cada una se le asignan diferentes funciones, características
y requisitos. Así, cada espacio fragmentado puede tener un cierto nivel
de ventilación, de iluminación, de ruido; una determinada cantidad de
espacios verdes, históricos, arquitectónicos, etc.; puede utilizarse para
ciertos fines comerciales o residenciales, etc. El origen etimológico de
“urbano” es la palabra latina Urbs. En la antigüedad dicho vocablo aludía
indudablemente a la gran ciudad de Roma. Debe recalcarse que el dic-
tado de este tipo de regulaciones es consecuencia de una disciplina co-
nocida como urbanismo que fue incorporada como materia hacia fines
de 1800 en la carrera de Arquitectura. Junto con tal introducción y con
el desarrollo producido a lo largo del siglo XX, hoy es una especialidad
autónoma que no solo se vincula con su principal raíz, la arquitectura,
sino también con la sociología, la historia y la filosofía. Por lo tanto, los
modelos de organización del espacio no solo obedecen a criterios prácti-
cos, sino también a principios de integración social, de vinculación y de
identidad. [Federico Taboada. Universidad de Buenos Aires]
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH)
Es un órgano principal y autónomo de la Organización de Estados
Americanos (OEA) que tiene a su cargo la promoción y protección de los
derechos humanos en el continente americano. Junto con la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos (Corte IDH) conforman institu-
cionalmente el Sistema Interamericano de protección de los derechos
humanos (SIDH). El artículo 106 de la Carta de la OEA establece que la
CIDH (o Comisión) “tendrá, como función principal, la de promover la
66
observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como ór-

gano consultivo de la Organización en esta materia”. Las facultades y
atribuciones de la Comisión se encuentran desarrolladas en su Estatu-
to (cuyo texto actual fue aprobado en 1979), su Reglamento (modifica-
do por última vez en 2013) y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (CADH) o “Pacto de San José de Costa Rica”. La CIDH fue
creada en 1959 durante la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores de la OEA. Su organización fue encomendada al
Consejo de la OEA que, en 1960, aprobó el primer Estatuto y eligió a sus
primeros integrantes. La Comisión está conformada por siete miem-
bros que deben ser personas de alta autoridad moral y de reconocida
versación en materia de derechos humanos. Son elegidas a título per-
sonal por la Asamblea General de la OEA de una lista de candidatos
propuestos por los Estados miembros, no pudiendo elegirse a más de
un nacional de un mismo Estado. El mandato de cada comisionado/a
tiene una duración de cuatro años, renovable sólo una vez. La Comi-
sión elige entre sus miembros un Presidente, un primer Vicepresiden-
te y un segundo Vicepresidente. La CIDH celebra sesiones ordinarias
y extraordinarias y, en el desempeño de sus funciones, representa a C
todos los Estados miembros de la OEA. Si bien su sede ha sido esta-
blecida en la ciudad de Washington DC, puede celebrar sus reuniones
en el territorio de cualquier Estado americano, con su anuencia o invi-
tación. Es asistida por una Secretaría Ejecutiva, que desarrolla tareas
de carácter operativo y administrativo. En 1961, la Comisión comenzó
a desarrollar visitas in loco con el objetivo de investigar una situación
particular o monitorear la situación general de los derechos humanos
en un país. En 1965, durante la Segunda Conferencia Interamericana
Extraordinaria, se autorizó expresamente a la CIDH a recibir, exami-
nar y procesar denuncias sobre violaciones a los derechos humanos
por parte de individuos bajo la jurisdicción de alguno de los Estados
Miembros de la OEA, llamadas “peticiones”. En 1966, el Estatuto de
la Comisión fue modificado, incluyéndose las facultades antedichas.
El Protocolo de Buenos Aires de 1967, que reformó por primera vez la
Carta de la OEA y entró en vigor en 1970, constituyó a la CIDH como
órgano principal de la OEA. Por su parte, la CADH, que fue adoptada
en 1969 y entró en vigor en 1978, la dotó de competencia para conocer
de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos
67
allí adquiridos por los Estados Parte. En líneas generales, la Comisión

cumple con sus funciones de promoción y protección de los derechos
humanos a través de tres tipos de tareas: el monitoreo de la situación
de los derechos humanos en los Estados Miembros, la focalización en
líneas temáticas prioritarias y el sistema de peticiones. En el marco de
las dos primeras, la CIDH puede formular recomendaciones a los Es-
tados para la adopción de medidas progresivas a favor de los derechos
humanos, solicitarles información, realizar visitas in loco con la anuen-
cia o invitación del respectivo gobierno, preparar estudios o informes,
atender las consultas que les formulen los Estados y brindarles aseso-
ramiento. Para el ejercicio de sus funciones, la Comisión puede asig-
nar tareas o mandatos específicos a sus miembros para la ejecución de
programas, estudios o proyectos especiales, crear grupos de trabajo,
relatorías de país, relatorías temáticas o relatorías especiales, estas úl-
timas a cargo de otras personas designadas por la CIDH. El monitoreo
de países y los estudios temáticos que la Comisión desarrolla se plas-
man en informes que contienen las respectivas conclusiones y reco-
mendaciones. En cuanto al sistema de peticiones, cualquier persona,
grupo de personas o entidad no gubernamental reconocida en uno o
más Estados miembros de la OEA puede presentar denuncias ante la
CIDH. Sin embargo, el marco jurídico aplicable varía según se trate
de Estados Parte en la CADH o de los restantes Estados miembros de
la OEA. Con relación a estos últimos, las denuncias deben referirse a
los derechos consagrados en la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre, de 1948. En cambio, en el caso de Estados Parte
en la CADH, las peticiones pueden versar sobre dicho tratado, de con-
formidad con sus disposiciones. La misma observación resulta aplica-
ble con relación a los Estados Parte en otros tratados internacionales
de derechos humanos del ámbito interamericano. El procedimiento
que siguen las peticiones tiene diversas etapas, en las que se controla
el cumplimiento de requisitos formales, se examina su admisibilidad
y el fondo del asunto. El examen del fondo se desarrolla esencialmen-
te por escrito, aunque la Comisión puede convocar a las partes a una
audiencia y realizar investigaciones in loco (con el consentimiento del
Estado). En cualquier etapa, las partes pueden negociar una solución
amistosa del asunto. Si la CIDH establece que no hubo una violación en
un caso determinado, emite un informe que se transmite a las partes
68
y se publica. En cambio, si se determina la existencia de violaciones,

un informe preliminar (de carácter reservado) es remitido al Estado,
fijando un plazo para dar cumplimiento a las recomendaciones efec-
tuadas. Si éstas no son acatadas, cuando se trate de Estados Parte en
la CADH, la Comisión someterá el caso a la Corte IDH, salvo decisión
fundada de la mayoría absoluta de sus miembros. Si se trata de un Es-
tado que no es parte en la CADH, la CIDH puede emitir un informe
final con nuevas recomendaciones y, luego de evaluar su cumplimien-
to, decidir sobre su publicación y transmisión a la Asamblea General
de la OEA. Es importante mencionar que el valor jurídico de los in-
formes finales de la Comisión ha sido fuente de múltiples debates en
la doctrina y la jurisprudencia, asunto que aún no ha sido resuelto de
manera unánime a lo largo del continente. En cualquier caso, la CIDH
da seguimiento al cumplimiento de sus informes o de las soluciones
amistosas que hayan sido alcanzadas. La CADH también prevé que la
Comisión examine comunicaciones interestatales cuando los Estados
hayan aceptado dicha competencia. Este procedimiento ha sido em-
pleado de manera absolutamente excepcional. En los últimos años, la
CIDH ha enfrentado numerosas dificultades relacionadas con los en- C
frentamientos políticos entre los Estados americanos, insuficiencias
presupuestarias, falta de personal y un creciente caudal de casos. La
voluntad política de los Estados resulta fundamental para superar este
momento de crisis y sostener el funcionamiento de este órgano que, a
casi 60 años de su creación, se ha constituido en un pilar fundamental
para la protección de los derechos humanos en la región. [Marcos D.
Kotlik. Universidad de Buenos Aires/CONICET]
Comisionado Parlamentario (CP)

Es una denominación confusa que lleva a uno de los tantos capí-
tulos históricamente complejos del derecho, el de la representación y el
mandato. Es sabido que no tienen igual entidad jurídica el mandato que
la representación, pues hay entre ellos una relación de género a especie:
toda representación tiene como presupuesto un mandato, pero no todo
mandato es representativo. A pesar de eso, hay regímenes jurídicos que
lo asimilan. El tema es que el Derecho Romano no aceptó el principio de
69
la representación y hubo que esperar a la Edad Media para encontrar su

formulación y al siglo XIX para elaborar una teoría general.
La representación surge cuando un individuo (representante, sujeto de
la declaración de voluntad) ejecuta un negocio jurídico en nombre de
otro (representado, sujeto del interés), de modo que el negocio se con-
sidera como celebrado directamente por este último y los derechos y
obligaciones emergentes del acto celebrado por el representante pasan
inmediatamente al representado (ver en Fontanarrosa).
Dentro de las modalidades del mandato sin representación, se
encuentra la comisión. Comisionado o comisionada es la persona a la
que se le encarga ejecutar o entender en algo. Cuando la comisión tie-
ne carácter comercial, a quien se encarga de ella, se lo suele llamar co-
misionista o consignatario. La denominación CP en el derecho público
fue tomada del derecho anglosajón, mediante un calco léxico literal
de Parliamentary Comissioner. La tradición dogmática liberal sostuvo,
desde fines del siglo pasado, que la naturaleza jurídica del ombudsman
y del Defensor o Defensora del Pueblo era la de un CP. Algunos pen-
saron que era un verdadero delegado, mandatario o representante del
órgano legislativo (véase Padilla); insertado en el Poder Legislativo, del
que es su mandante (ver Maiorano); un auxiliar del parlamento, esto
es, el fiduciario del órgano de representación de pueblo (véase Carba-
llo Armas); un representante comisionado del Parlamento (ver Fairén
Guillén); el comisionado del parlamento (los autores Gil Robles y Gil
Delgado). Esta corriente, que parte de la interpretación del vocablo
sueco ombudsman como represente, se afirmó tomando en cuenta la
denominación adoptada en Nueva Zelanda en 1962, en donde se dejó
de utilizar su denominación tradicional escandinava adoptándose la
de CP (Parliamentary Comissioner) que poco después, en 1964, repetiría
Gran Bretaña. Hubo sin embargo quien advirtió una deriva un tanto
“esquizofrénica” de la naturaleza del Defensor del Pueblo que en su
origen es Comisionado de las Cortes Generales, y por otro está habili-
tado para impugnar las normas emanadas de tales cortes (ver Colomer
Viadel). Sostener que el Defensor o Defensora del Pueblo puedan ser
CP, no condice con su verdadera naturaleza. No está en la esencia de
este instituto que pueda ser un subordinado o mandatario del Poder
Legislativo. Primero porque efectivamente sería contradictorio que el
70
mandatario obrara en contra de su mandato propiciando la declara-

ción de nulidad de su propias normas y, en segundo lugar, (tal vez lo
más significativo) que desde la perspectiva de la protección de los de-
rechos de las personas no es admisible que el Defensor o Defensora del
Pueblo estén vinculados más a la representación política que a la di-
recta soberanía del pueblo, no siempre ni necesariamente relacionada
con los llamados órganos representativos. Es verdad que desde una vi-
sión dogmática del derecho cuesta entender la existencia constitucio-
nal de una institución cuya competencias no pueden estar definidas ni
determinadas sólo por lo que la ley dice, pero a poco que se considere
que su misión principal es la de defender los derechos de las personas,
se entenderá plenamente. El Defensor o Defensora del Pueblo, no es
un CP. [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
Competencias
La primera de las competencias de una defensoría del pueblo es la
de recibir las quejas individuales o colectivas de la población, por los C
actos u omisiones de la administración que puedan repercutir nega-
tivamente en el disfrute de los derechos y libertades fundamentales.
Pero no es ésta la única de sus competencias, Gordillo hace una muy
ajustada síntesis que se podría sintetizar en estas ideas centrales: Dis-
cutir, disentir, innovar, provocar la creatividad en el ámbito de la ad-
ministración pública a través de la controversia y la discusión pública;
publicar aquellos comportamientos administrativos que constituyan
un ejercicio defectuoso de la función administrativa; investigar las de-
nuncias que lleguen a su conocimiento; dado su carácter, sin que sea
necesario que las denuncias reúnan requisitos formales, hasta puede
y debe investigar las denuncias anónimas que le lleguen, en tanto re-
únan visos mínimos de seriedad; recomendar privada o públicamente
a los funcionarios intervinientes, sea en informes privados, a través
de su informe público anual, o por intermedio de partes o reunio-
nes de prensa convocadas al efecto, cuáles acciones estime necesario
que la administración pública adopte, o cuáles comportamientos debe
modificar, cuáles nuevas normas de procedimiento incorporar, etc;
criticar, censurar, amonestar en el sentido de reprensión de índole
71
moral o política, pero sin implicar ejercicio de potestad disciplinaria

stricto sensu sobre los funcionarios públicos; iniciar acciones o recursos
judiciales contra la administración pública, en aquellos casos en que
a su juicio los Tribunales puedan por la índole del tema brindar una
solución idónea al fondo de la cuestión pero en que por problemas de
falta de personería, de legitimación, de fondos o de tiempo, pueda no
haber un individuo legitimado o dispuesto a iniciar él mismo la ac-
ción. Específicamente, agregamos, debe defender los derechos huma-
nos, dejando en claro que no hay que confundir los derechos con las
garantías establecidas para protegerlos, porque la falta o inexistencia
de estas garantías no implica la ausencia de derechos humanos, los
que, como demandas de la dignidad humana que son, conservan su
vigencia independientemente de su reconocimiento fáctico por parte
de un determinado ordenamiento jurídico. Las defensorías del pueblo
son instrumentos de garantías para la efectiva vigencia de los derechos
humanos. Debe estar siempre alerta frente a posibles actos de discri-
minación públicos o privados y ser un atento promotor de los derechos
humanos y de la cultura de la paz. Le cabe incidir en la formulación de
las políticas públicas y en el contralor de su cumplimiento. Debe asu-
mir asimismo la defensa de los usuarios de los servicios públicos y de
los consumidores en general, velar por la desburocratización de las re-
laciones entre la población y la administración y promover el derecho
a las buenas prácticas administrativas porque ese es también un dere-
cho humano. No debe renunciar jamás a ser considerado un calificado
mediador entre la administración y el ciudadano. Las defensorías del
pueblo son instituciones en la que prevalece la cultura del encuentro y
la proximidad, en las que debe primar el diálogo antes que la confron-
tación, no sólo en los temas que son de su específica atención, sino
también en lo que son sus métodos y procedimientos. De allí el natural
compromiso de esta institución con la solución de los conflictos, cua-
lesquiera sea su naturaleza. Las defensorías del pueblo no se deben
limitar a actuar en defensa de las libertades y los derechos frente al
poder del Estado. Deben propiciar y defender la participación desde la
queja y el reclamo hasta la propuesta y la iniciativa. En conclusión, las
defensorías del pueblo cumplen una misión de servicio y solidaridad.
Sus titulares no pueden apelar a la excusa de la incompetencia. Muy
por el contrario, deben facilitar a quien denuncia o reclama por cual-
72
quier motivo y en los casos en que no sea de su competencia específica,

ayudarlo a hacer su seguimiento. Su obligación es contener a quien
está angustiado por un problema y orientarlo; debe identificarse men-
tal y afectivamente con el estado de ánimo de quien busca su auxilio
o consejo, aunque este esté errado o desandado. [Carlos R. Constenla.
Comunicación
La historia humana es un proceso evolutivo y no fragmentario. Es
movimiento y, por eso, el pensamiento estructurado en compartimen-
tos llevó a crear categorías temporales para poder encuadrar los hechos
del pasado. Así se construyó la idea de una historia por partes que per-
mitió ordenar y comprender lo sucedido. Pero en estos tiempos esa es-
tructura del saber cruje por un inesperado, veloz y dinámico proceso
del conocimiento impulsado por una nueva revolución tecnológica de
características únicas y planetarias. Ya no hay un hemisferio que viva
de día y otro que duerma de noche acompañando la evolución del sol y C
la luna. Nada y nadie parece descansar en este mundo interconectado
donde, en un instante, se puede saber qué está pasando al otro lado del
planeta. Aquella definición anticipatoria de “aldea global” formulada
por el canadiense Marshall McLuhan marcó el camino de lo que vendría
cuando describió cómo el mundo se había convertido en una especie de
aldea de enormes dimensiones y que gracias a los medios masivos la
gente podía enterarse en todo momento qué pasa en cualquier lugar.
Así, la humanidad funciona como una aldea donde sus integrantes
pueden saber que ocurre de manera inmediata gracias a las dimensio-
nes reducidas del entorno donde se vive. El gran pensador ofreció su
idea en los años cincuenta del siglo pasado cuando los medios eran solo
los diarios, la televisión y la radio. Pero la irrupción tecnológica de in-
ternet y el desarrollo espiralizado de las redes digitales revolucionan
esa idea aldeana poniendo en crisis el viejo modelo. La comunicación
es, en esencia, el universo del conocimiento humano en movimiento y
como tal moldea conciencias y conductas. Nadie parece, en estos tiem-
pos, escapar fácilmente de este tsunami planetario marcado por la in-
formación y el conocimiento. Y por eso, como sucede con la vida misma,
73
hay que estar abierto a ingresar a esta nueva era que muchos comparan
con aquellos primeros sonidos y olores a tinta de la imprenta de
Gutemberg a mediados del siglo XV. Estamos en la primera fase de una
transición tecnológica profunda y compleja, dando comienzo a un
cambio de ciclo humano de características aún impredecibles, entre
otros motivos, por su rapidez envolvente. Las relaciones interpersona-
les, como las institucionales, están cruzadas por lo nuevo que por ser tal
no hay forma de comprenderlo con prontitud porque no hay experien-
cia, no hay memoria. Antes, la relación era bidireccional, es decir iba del
emisor de la información a la audiencia y en ese esquema los medios
tradicionales tenían el centro del juego. Hoy la información y su corre-
lato el conocimiento fluyen en forma circular y anárquica con múltiples
actores, fuentes, audiencias, emisores y procesadores, donde lo público
y lo privado se confunden o fusionan. Son sistemas descentralizados,
desestructurados, a veces con formas monopólicas como es el caso de
Google, aunque con una gran dispersión de públicos. Impera la sensa-
ción de cierto desorden, propio de todo aquello desconocido, que no
tiene reglas, que está librado a la iniciativa y a la libertad humana. El
conocimiento habita cada vez más en el ciberespacio extraterritorial y
nuestras interdependencias son ya globales. Esta naciente sociedad de
la información está planteando la dicotomía de si el construido rol so-
cial de la comunicación, que se desplazó de los medios tradicionales a
procesos más heterogéneos, terminará siendo impulsada por el propio
desarrollo tecnológico y los negocios que genera. Y para no perderse en
el difuso mar de la globalización general hay que construir desde la co-
municación una identidad e imagen propia que lo distinga. Las múlti-
ples organizaciones son ahora centros emisores y receptores de señales,
informaciones, mensajes, comunicación diversificada y se densifica
constantemente con un tráfico comunicacional que aumenta todo el
tiempo y tiende a la saturación. El fenómeno es la masividad que da
Internet pero con audiencias más fragmentadas y polarizadas, impreg-
nadas por las fuerzas individuales del mercado. Esto suele llevar a la
confusión de entender lo público a la antigua creencia, es decir aquello
colectivo y común, con la categoría de usuario o audiencia más identi-
ficada con la cultura de la economía de mercado. Por otra parte, la di-
versidad de los medios no necesariamente implica un pluralismo
informativo si no viene acompañado por políticas que garanticen pre-
74
cisamente esa diversidad de emisiones. Los grupos info-comunicacio-

nales se han erigido en los principales actores de un escenario que
combina la característica de ser concentrados y convergentes al mismo
tiempo, aumentando su centralidad e influencia en el conjunto de las
actividades económicas. ¿Cómo impacta todo esto en las distintas de-
mocracias en reformulación de este nuevo siglo? En primer término,
vale repreguntarse qué es el “bien público” en la sociedad digital. Los
expertos señalan que el desafío supera el alcance de los Estados-Nación
nacidos hace más de tres siglos. Impone complejas interacciones y ne-
gociaciones en el escenario global de las redes sociales y también en el
ámbito de las propias realidades locales de los países. Entonces, el con-
cepto construido de “bien público” ¿es hoy algo exclusivo de la estructu-
ra estatal surgida de la revolución industrial que empieza a ser
modificada y reemplazada por la llamada economía del nuevo milenio?
Ante esta realidad es legítimo preguntarse cuál es el rol del Estado en el
proceso de este cambio revolucionario a escala humana. También se
puede afirmar que ese “bien público” puede estar siendo representado
por el inmenso y creciente mundo de las organizaciones de la sociedad
civil que se han transformado en un actor de influencia institucional y C
política. Esas diversas “ciudadanías comunicacionales” replantean, asi-
mismo, el concepto de libertad empezando por la de expresión y tras
ella de la política y la económica. Por ello se producen múltiples tensio-
nes entre todos los actores. Inevitablemente, la complejidad de esta
transformación penetró las instituciones internacionales. La relación
entre las políticas culturales y de comunicación y las sociedades están
siendo mediatizadas por organismos internacionales que intervienen
en el diseño de los sistemas de comunicación de los países quedando,
generalmente, los gobiernos limitados a la función de traducir a nivel
local las regulaciones mundiales. Por eso, los nuevos soportes tecnoló-
gicos, como es Internet, obligan a revisar la especificación de la propie-
dad intelectual, desde el desplazamiento que se produce del ámbito
local al internacional. Otros de los desafíos es repensar los niveles glo-
bal, regional y nacional de intervención para lograr acuerdos comunes
entre países, sin renunciar a la posibilidad de regular ciertas especifici-
dades a nivel local. En síntesis, la cuestión de fondo es si los medios di-
gitales serán una nueva herramienta para mejorar la calidad de la
democracia generando una mayor accesibilidad a la información,
75
contribuyendo así la construcción de la nueva ciudadanía del siglo XXI.

Entender y actuar en el laberinto comunicacional actual excede a las
aproximaciones simplistas de circunscribirlo al fenómeno tecnológico.
Lo dijo hace varias décadas con claridad conceptual Walter Ong: “las
tecnologías no son solo recursos externos, sino también transforma-
ciones interiores de la conciencia”. La sociedad global de la comunica-
ción pone en el centro del escenario qué es hoy lo social y que queda
para lo individual. En este contexto apasionante de un sistema planeta-
rio en constante transformación, la institución del Defensor del Pueblo
cobra especial dimensión como mediador de las tensiones lógicas que
todo cambio genera porque es incertidumbre permanente. Es el rol de
atender a las nuevas necesidades sociales y, al mismo tiempo, ser fuen-
te informativa, interactuar con los demás protagonistas del circuito
comunicacional, hacer valer derechos y obligaciones, contribuir a la
elaboración de normas que sepan interpretar otras expectativas y nece-
sidades. Así, la figura del Defensor del Pueblo recobra valor en estos
tiempos ya que se constituye en receptor, actor, mediador y creador de
nuevos consensos. Comprender esta complejidad es el primer paso
para ser protagonista. [Claudio R. Negrete. Periodista y escritor. Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales]
Conflictividad social
Los intentos de definición tomadas desde la vasta investigación
alrededor de la Teoría del conflicto o aquellos que provienen de discipli-
nas del conflicto internacional, de la perspectiva conflictológica, o de
los Estudios de la paz es la aproximación que se escoge para delimitar
este título. Por ello es muy ilustrativa la descripción de los elementos
de análisis que nos brinda Lorenzo Cardaso que la concibe como “un
proceso de interacción contenciosa entre actores sociales que compar-
ten orientaciones cognitivas, movilizados con diversos grados de or-
ganización y que actúan colectivamente de acuerdo con expectativas
de mejora, de defensa de la situación preexistente o contraponiendo
un proyecto social”. Este enfoque que parte de la base del malestar
como sujeto tácito, incluye la interacción contenciosa, la acción colectiva y
lo social, difiere y también la complementa, del tradicional enfoque res-
76
pecto al conflicto propiamente dicho que se visualiza como proceso

donde los contendientes, generalmente con objetivos diferentes, in-
tentan obtener un resultado favorable en función de sus intereses. La
CS tiene diversos orígenes debido a que es multicausal y es imposible
escindirla de su debido proceso y contexto histórico. Algunas dimen-
siones en las cuales reposa la situación conflictiva podrían enunciarse
como las diversas situaciones de crisis que emanan tanto desde lo glo-
bal como desde lo local en sus diferentes escalas. Entre las variadas
causas existentes se podrían enunciar: las culturales, coyunturales,
históricas, estructurales, etc. En materia global, las causas se han ex-
presado a través de las diversas hecatombes financieras, la cuestión
ecológica que proviene del cambio climático, nuevos contextos de di-
vergencias geopolíticas y disputas territoriales, las diferencias religio-
sas, las tensiones étnicas, etcétera. En lo que respecta a lo local,
podemos tomar como referencia motivos estructurales como las des-
igualdades y las violencias que provienen de la exclusión social y la po-
breza que generan escenarios de fragmentación y vulnerabilidad
social. En el contexto más local aflora la conflictividad –de modo más
tangible y con mayores niveles de radicalidad con expresiones colecti- C
vas– en cuestiones de polarización y puja de intereses que se expresan
en clave de luchas por lógicas de poder, condiciones y calidad de vida,
lo ecológico y sus consecuencias comunitarias, la búsqueda de un or-
den preestablecido, disputas para hacer valer los derechos humanos,
relaciones equitativas de género, etc. Los diversos actores cuentan con
un amplio repertorio de modalidades de acción para cumplir con sus
objetivos de posicionamiento en el espacio público urbano y mediáti-
co. Además, la emergencia sindical, estudiantil, indígena, campesina,
los movimientos sociales y diversas minorías han ganado terreno pú-
blico en sus acciones colectivas que le permiten asentar liderazgos,
generar visibilidad y abrir canales de negociación a partir de su irrup-
ción en el espacio social urbano. La necesaria reconducción de la con-
flictividad hacia vías desprovistas de violencia requiere de un enfoque
que nos permita tener una caracterización que se adecue al campo de
intervenciones apropiadas. Esto nos impele, necesariamente, a obser-
varla como un elemento dinamizador de nuestras relaciones y vincu-
laciones. De este modo se la puede percibir como un fenómeno
complejo que nos brinda una oportunidad de aprendizaje. Por esta vía
77
podemos llegar a vislumbrar a la conflictividad como un motor social

que da propulsión y vitalidad al sistema de flujos y contraflujos de la
vida democrática. La situación conflictiva puede circular en dos anda-
riveles: a) mecanismos de tensión y fricción en distintas modalidades
de expresión y b) procesos de negociación u otros colaborativos. La
conflictividad antes de emerger y, potencialmente, luego de escalar
tiene una etapa previa de latencia que es donde aparecen los primeros
síntomas. Se podría denominar esta fase como: “etapa prodrómica” que
representa el momento propicio para desplegar acciones tendientes a
transformar el conflicto en la gestación de sistemas de alerta tempra-
na. Los niveles de escalamiento de la conflictividad dependen de los
marcos institucionales que se predispongan al respecto. También es-
tán supeditados al grado de capacidad de asimilar y procesar los con-
flictos que tiene el nuevo orden internacional como los Estados en sus
diferentes niveles. Las disfunciones del sistema son fuentes generado-
ras de conflictividad y las tradicionales inercias –con un alto compo-
nente de cultura institucional– no favorecen a la generación de
mecanismos de encauce para evitar que la escalada tenga una expre-
sión violenta. La acción encuentra generalmente una reacción apren-
dida y practicada. Tanto el polo activo como el reactivo se
retroalimentan en mayor conflictividad y esta química es insalubre
para los actores debido a que se aumentan a medida que avanza y cre-
ce la conflictividad las dosis de violencia desde ambos contendientes.
Es frecuente observar que en regímenes democráticos de gobierno
existen estilos de autoritarismo y fundamentalismo, en nombre de la
fuerza e imposición del orden, por parte del actor estatal a la hora de
afrontar la conflictividad social y esto es un demérito que atenta con-
tra la calidad del propio sistema democrático. La estructura política, la
organización del espacio social urbano y el sistema de poder político
estatal son el resultado de la interacción de factores que se materiali-
zan de modo originario hacia el interior del Estado. La forma en que
los diversos gobiernos articulan intersectorialmente con los actores
sociales y políticos influye decisivamente en el modo en el que se pos-
tulan las distintas maneras de encarar la conflictividad. Los modelos
de convivencia hacia adentro del propio sistema democrático son sus-
tanciales al momento de generar diseños apropiados de análisis de la
conflictividad y su respectiva intervención. El estilo de gobernanza y la
78
toma de decisiones políticas definen tanto las acciones como las omi-
siones y ambas tienen su correlato en el estado de ciudadanía y por
añadidura en el estado de la democracia. Las capacidades de asimila-
ción y trámite de la demanda social, por parte del actor estatal, nos dan
cuenta de lo situacional ya que, si la intervención conlleva distintos
tipos de violencia con puestas de escena de militarización, como así
también el uso (y abuso) del ejercicio de la fuerza en materia represiva,
nos impone una condición que obliga a repensar el rol del Estado. Para
hacer pie de modo estable es central sostenerse para poder trabajar
la conflictividad mucho más en la prevención de la violencia que en la
resolución de conflictos a través del diálogo. Los denominados “Méto-
dos de gestión, transformación y resolución de conflictos” se postulan
como los dispositivos idóneos para tramitar las tensiones que provie-
nen de la conflictividad. No obstante, si no se genera un núcleo de co-
hesión social aglutinante que incluya a diversos actores y con una
dinámica de integralidad de acciones que permitan la apertura de di-
ferentes procesos, difícilmente se obtengan salidas inclusivas con el
mero instrumento del diálogo. El diálogo se presenta desde la demo-
cracia como un espacio totalizante, ya que podría ser antídoto, aneste- C
sia y solución a cualquier tipo de conflictividad. Se podría caer en
propaganda engañosa, o en situaciones difusas y hasta perversas si la
pretensión dialógica diluyera la potencialidad del activo social. Este es
un motivo a tener presente al momento de verificar la legitimidad que
los propios actores le brindan a la palabra diálogo y sus consecuentes
connotaciones. Para ello es fundamental que se tenga un enfoque dia-
lógico que es distinto que sentar a todos en la misma mesa y que ade-
más ello sea lo suficientemente participativo para que trascienda la
cultura de la polarización que implica lógicas intersectoriales de
responsabilidad compartida y cogestión. Se debe poder superar la
desigualdad de posiciones que ya traen las partes y que, en el diálogo,
por más que existan terceros que garanticen el equilibrio de poder
(igualdad de oportunidades) jamás se van a nivelar las inequidades de
origen con las cuales cada parte llega a dialogar. Si partimos de la
premisa que el flujo de lo ideal deviene hoy en el reflujo de lo real se
podría aspirar a que el desafío en esta materia sería construir un tercer
lado que no sume a las polarizaciones (más leña al fuego) y que busque
personas que puedan edificar puentes de integración. Requiere la
79
predisposición de diseños metodológicos que permitan incluir dentro

de una plataforma común a actores sensibilizados donde la diversi-
dad, la experiencia y la formación permanente sean garantías de la
gestación de un espacio de posibilidad que le haga frente a la conflicti-
vidad. La conflictividad solicita de mayor involucramiento, conoci-
miento e intervención oportuna y temprana para poder garantizar
una prevención eficaz y trabajar las verdaderas causas originarias que
le han dado sentido a su existencia y expresión. Para ello, la sensibili-
zación y capacitación de actores -tanto estatales como de la sociedad
civiles vital y, además, posibilita mejores y adecuadas prácticas para
evitar la violencia. [Alejandro Marcelo Nató. Universidad de Buenos Aires]
Consenso
Consentimiento. Conformidad de una persona con una cosa o
acuerdo de varias personas entre sí. Si pensamos en el consenso en una
sociedad, ese acuerdo supone coincidencias en torno a principios, va-
lores o normas o sobre lo que es deseable para esa comunidad. Puede
haber consenso en la toma de postura respecto de un tema. La dificul-
tad del término reside en la imposibilidad de definirlo unívocamente.
Mori realiza un interesante recorrido histórico del término tomando
como punto de partida una concepción de esta expresión que contem-
pla que los vínculos recíprocos establecidos entre los hombres dotan
de sentido a las acciones, las palabras, las cosas y acontecimientos, es
decir lo que orienta sus creencias y conductas. Iniciando este camino
en la Antigüedad se reconoce a Antifonte como el autor de uno de los
primeros textos acerca de la concordia. Luego de él diversos filósofos
tratarán el tema, incluido Platón quien escribe sobre la conformidad
con las costumbres, lo que supone un reconocimiento y un acuerdo en-
tre los hombres. Por su parte Cicerón estudiaría los distintos niveles del
consentir. El desarrollo del pensamiento durante la Edad Media queda
estrechamente ligado a la autoridad de una Iglesia que se afirma en el
poder, no solo religioso y espiritual, sino también en el poder temporal
y político, aquí la interpretación sobre el consentimiento de los hom-
bres se ve limitada. Será el pensamiento político moderno el que pondrá
en discusión el problema de la articulación entre ejercicio de la sobe-
80
ranía, mediación del gobierno y expresión de la voluntad o consenso

del pueblo. En El príncipe, Maquiavelo hace explícita la importancia de
contar con el apoyo del pueblo para que un príncipe pueda gobernar
exitosamente. Este debe, para ser reconocido como autoridad y lograr
un dominio duradero, brindar cierta libertad y motivos de satisfacción
a sus gobernados. Lo que se fomenta es el reconocimiento y la voluntad
del pueblo. Más adelante el desarrollo teórico de los denominados con-
tractualistas pondrá un fuerte acento el consenso político. Entre ellos
resalta la figura de Hobbes, quien al desplegar su esquema tripartito
(a saber, estado de naturaleza/guerra, contrato, Estado político/socie-
dad civil) pondrá foco en el acuerdo al que deben alcanzar los hombres
para pactar y salir del estado de violencia y muerte en que se encuen-
tran en su estado de naturaleza. La firma del pacto supone el acuerdo de
todos los hombres (excepto uno) para entregar sus derechos al sobera-
no, quien detenta el poder absoluto, a cambio de la preservación de sus
propias vidas; el miedo es el que conduce al consenso. Más tarde Locke
también avanzará sobre la necesidad de un pacto entre los hombres,
presentando como ineludible el nexo entre consenso y legitimación del
poder político. El gobierno gozará del apoyo de sus súbditos en tanto C
sea capaz de garantizar la libertad individual y la propiedad privada.
Su desarrollo teórico tiene además la particularidad de avanzar sobre
una clasificación de consenso tácito y explícito, siendo el primero aquel
que obliga al respeto de las leyes del Estado (afirmación que será dura-
mente criticada por Hume). Por último, Rousseau basará su teoría del
Contrato Social en el acuerdo de las voluntades de todos los hombres,
un contrato que una vez puesto en marcha se renueva constantemente
y que se expresa en la voluntad general, superadora de la suma de las vo-
luntades particulares. El posterior desarrollo weberiano del concepto de
dominación incorporará la noción de consenso puesto que para que un
sistema de dominación funcione debe existir un mínimo de legitimi-
dad que le permite desarrollarse. La legitimidad podrá basarse, según
cada tipo ideal, en la tradición, el carisma o las leyes; no obstante ello,
Weber reconocerá la imposibilidad de reducir el fenómeno del consen-
so a una única dimensión. Ulteriormente Rawls desarrollará su teoría
del consenso entrecruzado, aquel que puede desplegarse a partir de la
convergencia entre diversas doctrinas religiosas, filosóficas y morales.
Surgirán paralelamente debates acerca de los grados intermedios y de
81
escalas de consenso Incluso se introducirán en los análisis acerca del

consenso el impacto de la comunicación y la formación de opinión; lo
que terminará desarrollándose como marketing político. Para Sartori
en el terreno de los principios fundamentales de una sociedad es nece-
sario el consenso; siendo el más importante el consenso acerca de las
reglas de resolución de los conflictos (el que identifica, en democracia,
con la regla mayoritaria). Si existe consenso sobre cómo resolver los
conflictos, será viable entrar en ellos en el campo de las políticas de go-
bierno. Por ello el consenso no debe entenderse como sinónimo de la
unanimidad. El consenso pluralista es un proceso de constante ajuste
entre sentimientos e intereses divergentes. Resume señalando que el
consenso es un proceso de compromisos y concordancias en continuo
cambio entre convicciones discordantes. No obstante eso, el consenso
no implica necesariamente una toma de decisión activa, puede tratarse
de una simple aceptación, un confluir generalizado y pasivo. Es, dice
retomando a Graham, un compartir que de alguna manera une. Puesto
que el consenso absoluto es improbable, particularmente cuanta más
cantidad de gente participa, algunos autores como Bobbio, consideran
oportuno hablar de grado de consenso existente. Como se ha visto se trata
de un término polisémico, lo que motiva la necesidad de un enfoque
multidisciplinario. David Held identificó siete puntos que pueden de-
venir en consenso: ejecución de órdenes o coerción (ausencia de posibilidad
de elección); tradición (conformidad con los hábitos sin reflexión sobre
las prácticas habituales); apatía (consentimiento debido a falta de vo-
luntad); aquiescencia pragmática (incapacidad de imaginar algo distinto
o el modo para hacerlo, aun cuando no se está a gusto con lo existente);
aprobación instrumental o acuerdo condicional (tendencia a adecuarse a lo
que no es de agrado pero en busca de las ventajas a las que se podrían
acceder a partir de allí); acuerdo normativo (adhesión a aquello que se
identifica ciertamente justo y apropiado) y por último; acuerdo normativo
ideal (consentimiento con aquello que en circunstancias ideales se rea-
lizaría). Puesto que estos siete elementos parecen en realidad presentar
siete nuevos conceptos de consenso, Held afirma que se trata de siete
motivos que en general se encuentran mezclados y cuya dinámica se
ve constantemente modificada. Ello se ve influido por la existencia de
diversas dimensiones del consenso, que como señala Dahl, se vinculan
con el número de personas involucradas, el nivel de convicción de las
82
que son portadoras y su comportamiento en relación con esta. Queda

en claro a partir de este análisis que el término consenso es multidimen-
sional y que es necesario abordarlo como una matriz conceptual que
en su interior articula diversos conceptos. [María Fernanda Terzibachian.
Docente e investigadora de la Universidad de Buenos Aires. Coordinadora del
Instituto de Investigación de la Universidad del Museo Social Argentino]
Constitucionalismo
El término constitucionalismo tiene y ha tenido a lo largo de la
historia, una pluralidad de sentidos. Aquí, en una primera aproxima-
ción a su definición, lo consideraremos como el ideal que plantea que
el poder de gobierno debe ser limitado legalmente con la intención de
garantizar el ejercicio de los derechos individuales. Actualmente, este
ideal se materializa en la mayoría de los Estados a través de sus Cons-
tituciones. Tal concepto refleja el resultado de la lucha que el hombre
ha librado por su libertad desde tiempos remotos. Ha sido un largo
camino el recorrido para echar los cimientos del constitucionalismo C
como hoy en día lo concebimos. Tal es así, que en la antigüedad, ni si-
quiera existía la noción de derechos individuales. El hombre existía
por y para el Estado y sus intereses se subsumían a los de aquel. Poste-
riormente en la Edad Media y en medio de un contexto caracterizado
por las monarquías absolutas europeas, aparecen por primera vez ins-
trumentos en los que son plasmados ciertos derechos –más bien aco-
tadas franquicias– reconocidos por parte de los monarcas a un número
muy limitado de destinatarios. Ejemplos de ello son la Carta Magna
(Inglaterra, 1215) y el fuero de Aragón (España, 1283). Sin embargo, no
fue sino hasta 1647 que se redacta, en el Reino Inglés, el “Agreement of
the People”, un documento en el que se declaran derechos que serían
indisponibles para cualquier autoridad, y a pesar de no haber sido fi-
nalmente sancionado, esboza una cuestión completamente novedosa
para la época: es “el Pueblo” el que acuerda instituir un gobierno que
tendrá ciertos límites. Prosiguiendo esta reseña, resulta de suma im-
portancia destacar a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciu-
dadano (1789) que consagró, como corolario de la Revolución Francesa,
un catálogo de derechos individuales que debían ser respetados por
83
todo gobernante, sentando a través de ellos las bases ideológicas del

constitucionalismo liberal: libertad e igualdad. Luego del término de la
Segunda Guerra Mundial, se evolucionaría hacia el constitucionalis-
mo social que concilia al interés individual con el interés de la colecti-
vidad. Este breve repaso, en el que se seleccionan sólo algunos de los
acontecimientos históricos relevantes, nos permite no sólo apreciar el
modo en que se han ido delineando los pilares del constitucionalismo
moderno, sino también comprender que el incremento de las liberta-
des del hombre ha ido siempre de la mano de la imposición de restric-
ciones al poder del gobierno. A su vez, se abre un vasto panorama de
interrogantes acerca de en qué manera asegurar dichas restricciones.
La primera inquietud que se plantea es cómo limitar mediante leyes a
gobiernos, que son justamente la fuente de dónde ellas emanan. A to-
das luces, se torna relevante que las restricciones tengan una estructu-
ra tal que logre evitar que el gobernante de turno pueda flexibilizarlas
o suprimirlas a su antojo. Dicha estructura debe sustentarse en princi-
pios y mecanismos que aseguren cierta continuidad a lo largo del
tiempo, pero que a su vez puedan ser aggiornados a la evolución de las
problemáticas cotidianas. En este escenario, se abren paso las Consti-
tuciones modernas, cuerpos normativos que conjugan el sistema de
contrapesos planteado, de manera que sujetan el poder político tanto
al respeto por los derechos, garantías y libertades que otorgan a los
ciudadanos, como a un conjunto de límites materiales que en cada Es-
tado constitucional adquieren diversas formas y contenidos, pero que
suelen tener como denominador común determinados principios: di-
visión de poderes, sistema republicano, alternancia en el poder,
régimen democrático, soberanía popular, entre otros. Resulta trascen-
dental señalar que las reglas constitucionales no sólo toman la forma
de normas escritas en sentido estricto. También, son integradas por la
interpretación que dan los jueces a dichos instrumentos normativos.
Este fenómeno tiene lugar ya que los textos constitucionales son es-
cuetos y no pretenden regular ni prever todas las situaciones de épo-
cas venideras, porque de esa manera perderían la futuridad necesaria,
sino sentar las bases fundamentales que permitan a los tribunales re-
solver conflictos contemporáneos, llenando de contenido concreto a
normas generales y abstractas. Existen importantes divergencias doc-
trinarias en torno a la cuestión de qué factor tener en cuenta al inter-
84
pretar la Constitución. Así, algunos autores, a quienes se los llama

originalistas, se inclinan por poner el foco en desentrañar la intención
y sentido que el legislador quiso dar a las palabras. Preconizan la im-
portancia de que las Constituciones preserven su estabilidad a lo largo
de la historia, manteniéndolas indemnes al contexto político de la épo-
ca en que se interpreten. Por el contrario, otros doctrinarios proponen
interpretar la Constitución de manera que se adapte a los cambios so-
ciales. Consideran al mencionado cuerpo normativo como una “Cons-
titución viviente”, capaz de adecuarse a cada contexto histórico, de
mano de los magistrados, quienes a través de sus sentencias, realizan
dicha tarea. Esta corriente doctrinaria critica a los originalistas por
considerar que su teoría transforma a las Constituciones en instru-
mentos rígidos y obsoletos para resolver las problemáticas actuales,
descartando en su interpretación al progreso de los paradigmas jurídi-
cos e incluso morales. Y viceversa, estos son criticados por los origina-
listas, quienes señalan el peligro que redunda en dejar en manos del
poder judicial, la competencia de interpretar libremente a la Constitu-
ción, pudiendo teñirla de intereses políticos o simple oportunismo,
desequilibrando así la balanza de la división de poderes. En definitiva, C
en el presente los Estados constitucionales han sintetizado ambas teo-
rías para la prosecución de los fines del constitucionalismo: estable-
cen, por una parte, que sea dificultoso alterar el contenido de las
Constituciones, previendo procedimientos de reforma constituciona-
les más complejos que los de sanción de leyes ordinarias con la finali-
dad de prevenir la tiranía de grupos políticos y mayorías autoritarias,
al tiempo que protege los derechos de las minorías, imponiendo cier-
tos principios de legitimidad inderogables y mecanismos contra ma-
yoritarios. Por otra parte, permiten que a través de la interpretación
judicial se concreticen normas genéricas y abstractas a situaciones
particulares y actuales, debiendo siempre interpretar las leyes de con-
formidad con el texto constitucional. A su vez, el poder judicial cumple
otra función primordial como garante de la supremacía constitucio-
nal. Esta es ejercer el control judicial de constitucionalidad. A pesar de
los esfuerzos esgrimidos a lo largo de procesos históricos para conso-
lidar las bases del constitucionalismo, en los últimos tiempos, y debido
a la constitucionalización de cuantiosas controversias políticas, el
estudio de la Constitución se convierte en escenario de discusiones
85
políticas cotidianas, lo que desemboca en ciertas tendencias, tanto le-

gislativas como judiciales, por alterar la esencia del texto constitucio-
nal y no precisamente en pos de adaptarlo a cuestiones novedosas que
adquieran relevancia constitucional, como han sido a mediados del
siglo pasado los derechos económicos, sociales y culturales, o actual-
mente las cuestiones de protección del medio ambiente y de los dere-
chos del consumidor. En lugar de ello, se persiguen intereses
sectoriales o de perpetuación en el poder, anulando herramientas que
fueron el resultado de arduas batallas ganadas contra el autoritaris-
mo. Por ello, es importante que como ciudadanos reflexionemos de
manera crítica acerca de las estructuras de poder, no perdiendo el foco
primordial que siempre debe estar puesto en asegurar la vigencia del
Estado de Derecho y la defensa de nuestros derechos fundamentales,
teniendo en cuenta que nadie debe ejercer el gobierno de una comuni-
dad sino por el consentimiento de los ciudadanos. [María Sol Dallochio.
Abogada y Docente de la Universidad de Buenos Aires]
Consulta Popular
La consulta popular es una forma directa de participación políti-
ca de los ciudadanos, mediante la cual, a través del ejercicio del voto,
influyen en la toma de decisiones sobre asuntos de relevancia institu-
cional. Refiere tanto al referéndum, es decir, el sometimiento de leyes
a la aprobación popular como al plebiscito que consiste en la consulta
no vinculante sobre temas de interés para la comunidad. En numero-
sos Estados, la consulta popular forma parte del catálogo de derechos
políticos del que gozan los civiles, pero lo cierto es que ello no siempre
fue concebido de esta manera. Si bien podemos remontarnos al siglo V
antes de Cristo para hablar de democracia directa y su nacimiento en
las ciudades-estado de la Grecia clásica, la realidad es que tuvo lugar
allí en función de factores muy particulares, como las condiciones geo-
gráficas, demográficas y, particularmente, gracias a que solo un pe-
queño número de habitantes eran considerados ciudadanos y podían
participar activamente en política. Este contexto cambió radicalmen-
te en la época moderna, caracterizada por sociedades complejas que
abarcan grandes poblaciones y áreas geográficas, lo que dificulta que
86
los ciudadanos puedan participar activamente en todas las decisiones

públicas. Mucho tiempo y mucha agua bajo el puente pasó para llegar
a la consolidación de la democracia representativa como la conocemos
en nuestros días, cuyo presupuesto esencial es la noción de soberanía
popular. En este escenario en el que la democracia representativa es el
sistema político que adoptaron por excelencia gran parte de los países
occidentales, algunos doctrinarios consideraban que la consulta po-
pular y otros mecanismos de democracia directa colisionaban con el
principio representativo uno de los pilares básicos de los Estados cons-
titucionales modernos, el que consiste en que el pueblo no delibera ni
gobierna, sino a través de sus representantes. Según su punto de vis-
ta, estos mecanismos serían funcionales a usos demagógicos, ya que
ciertos líderes carismáticos los utilizarían para legitimar su accionar.
Posteriormente, fueron adquiriendo adeptos en un contexto caracte-
rizado por la crisis de representación del sistema partidario y la des-
confianza que generaban en los ciudadanos las instituciones políticas.
En la actualidad, la vigencia de estos mecanismos a nivel mundial es
significativa ya que se encuentran contemplados –utilizando diferen-
tes terminologías– en numerosos textos constitucionales. Ello impli- C
ca que, en términos generales, se ha superado la mencionada disputa
doctrinaria para dar respuesta a crecientes demandas ciudadanas por
adquirir autonomía y presión política efectiva, dando como resulta-
do un sistema de democracia representativa que se complementa con
ciertos tintes de democracia directa. Sin embargo, subsisten algunos
dilemas relacionados a sus consecuencias en el campo de acción. En la
práctica, las consultas populares han tenido usos un tanto limitados y
erráticos. Así, en la historia latinoamericana reciente, han sido utiliza-
das como vía propicia para que líderes populares intenten legitimar su
accionar gracias al voto positivo del electorado, sorteando de tal ma-
nera los contrapesos impuestos por los otros poderes del Estado. Cabe
destacar que la regulación del instituto depende de la legislación inter-
na de cada Estado, ya sea en cuanto a las materias susceptibles de de-
ferirse a consulta, como a los procedimientos a seguir o en relación a
la oportunidad de realizarla, cada uno define su mecanismo particular
para poner en práctica la consulta popular. Señalaremos algunas mo-
dalidades. En primer lugar, la consulta popular puede ser obligatoria o
facultativa. Será obligatoria cuando en la legislación se exija que todas
87
las decisiones sobre determinadas materias deban necesariamente

ser sometidas a consulta popular. Mientras que la efectuada sobre los
asuntos sobre los que no recaiga tal exigencia será facultativa. Otra
posible modalidad es que la consulta popular sea vinculante o no vin-
culante. En el primero de los casos, lo resuelto por el Pueblo deberá ser
acatado ineludiblemente. En cambio, si la consulta fuera no vinculan-
te, no es obligatorio que las autoridades decidan conforme a la opinión
popular. Traspasando las cuestiones meramente formales, es de suma
importancia destacar determinadas exigencias que deberían ser teni-
das en cuenta siempre que se someta un asunto a consulta popular.
En este sentido, es fundamental que los ciudadanos que participen
gocen de plena autonomía para tomar sus decisiones. Para que dicha
condición se vea satisfecha, será necesario no sólo que el votante sea
capaz y actúe con intención, discernimiento y libertad, desprovisto de
todo tipo de coerción, sino que su toma de decisión debería ir de la
mano de las exigencias del consentimiento informado. En otras pala-
bras, la preocupación debe recaer en que el Estado difunda de manera
completa y detallada información pertinente a la consulta, que se ase-
gure de que los votantes comprendan acabadamente las implicancias
de su decisión, y que reciban la capacitación necesaria para evaluar el
panorama de opciones posibles y las consecuencias de optar por las
mismas. De lo contrario, se vería vulnerada la verdadera vocación de
una consulta popular, que consiste en descifrar la voluntad del pueblo
soberano. Su resultado sólo reflejaría una aparente preferencia, pero
basada en la ignorancia, una ignorancia que se embate como principal
enemiga de las democracias modernas y, lamentablemente, como vi-
tal aliada de gobiernos demagogos. En definitiva, la consulta popular
puede operar como un arma de doble filo. Por una parte si sus lími-
tes no son reglamentados de manera correcta, podría transformarse
en una herramienta fundamental para líderes que, amparándose en
el respaldo popular, busquen sortear los obstáculos institucionales
que les impidan perseguir sus fines políticos, menoscabando de esta
manera el sistema republicano y los derechos de las minorías. Sin
embargo, creemos que, siempre que se ponga en ejercicio una con-
sulta popular dentro del marco de legalidad descripto, contribuirá a
incrementar la calidad de la democracia, introduciendo mecanismos
de control y de participación en la toma de decisiones por parte del
88
ciudadano. El punto crucial que se debate entonces es identificar las

condiciones que resultan propicias a uno u otro escenario procurando
encontrar soluciones que favorezcan la calidad y representatividad de
las instituciones políticas y permitan a los ciudadanos canalizar sus
demandas por dentro del esquema institucional. [María Sol Dallochio.
Abogada y Docente de la Universidad de Buenos Aires - Facultad de Derecho]
Consumo
Consumo es la acción y efecto de consumir. Es aquella actividad
por la cual el sujeto de esa acción, el consumidor, acude al ámbito in-
material llamado mercado a procurarse (no necesariamente a adqui-
rir) los bienes y servicios necesarios para su subsistencia y, fuera de
ellos, los que sea su decisión o necesidad de obtener. Esta distinción
es basal, ya que si bien el término proviene del idioma latín “cosumere”
que significa gastar, no necesariamente el consumo implica una ero-
gación de dinero por parte del consumidor, ya que dentro del consu-
mo quedan comprendidos los fenómenos gratuitos como los regalos, C
productos adicionales o muestras gratis que se reciban, como también
los casos en que, sin ser parte de un contrato de consumo, se utilicen
bienes o servicios que han sido contratados por otro, o que forman
parte de la propuesta o ámbito y son complementarios de ésta como,
por ejemplo, servicios de estacionamiento, entretenimiento, despla-
zamiento (escaleras mecánicas) que se ofrecen en el establecimiento
del proveedor, cuya prestación no se contrata ni se paga, sino que se
utiliza como destinatario final de esos productos gratuitos o servicios
conexos. El consumo es el más cotidiano de los derechos. Con la pro-
ducción masiva de bienes y la enorme ampliación de la oferta de servi-
cios, el consumo se ha convertido tanto en un asunto de significación
social como en un tema de necesaria atención por parte de las normas
jurídicas y las políticas públicas. El consumo como valor legal y consti-
tucional presupone una decisión social de primacía de conductas por la
cual el empresario, el estado y la ciudadanía deben respetar y adecuar
su comportamiento a las regulaciones de consumo. El consumo cons-
tituye un principio formador del ordenamiento jurídico que obliga a
una concepción omnicomprensiva y multidisciplinaria (económica,
89
jurídica, política, sociológica y ambiental) que ha cambiado el enfoque

del derecho, obligado a ser entendido en forma diferente al resto de las
relaciones jurídicas cuando se trata de una relación de consumo, dada
la desigualdad negocial existente entre los protagonistas, consumidor
o usuario y empresario o proveedor. Salir al consumo por los bienes
y servicios que necesitamos o queremos es muchas veces un acto de
confianza extrema, una verdadera fe ciega y confiada en que lo obte-
nido va a cumplir con su función, porque para ello así ha sido fabrica-
do y el Estado de alguna manera está presente en el contralor de tal
procedimiento, como también en las condiciones de comercialización.
La filosofía básica del consumo desde el punto de vista del derecho es
humanista y solidarista, superadora de la tradicional visión que parte
de sujetos económicamente iguales con poder de negociación similar,
para reemplazarlo por la de consumidor como ser necesitado y, a la
vez, receptor o destinatario principal de esta actividad. Desde que se
constituye como vehículo de satisfacción de necesidades elementales,
el derecho al consumo es un derecho humano. Néstor García Canclini
define al consumo como “el conjunto de procesos socioculturales en
los que se realizan la apropiación y los usos de los productos”. Así, el
consumo expresa una realidad sociopolítica interactiva. Consumir es,
en ese pensamiento, participar en un escenario de disputas por aque-
llo que la sociedad produce y por las maneras de usarlo. Hay también
aspectos iconográficos y estéticos en el consumo, dado que la pose-
sión de cosas enuncia hacia afuera un signo de status, una personali-
dad determinada y una repercusión social. Se construye un paradigma
donde los pertenecientes comen, se divierten, estudian, se visten, ha-
bitan, viajan y, de una manera determinada, consultan o consumen
determinados medios de comunicación. Económicamente es el factor
que impulsa al desenvolvimiento productivo y le da su dinámica, ya
que el consumidor es el destinatario final de la actividad económica
y su nivel de consumo determina la necesidad de producción, confi-
gurando la dinámica de la economía. Es, por último, un indicador de
calidad de vida. La cantidad de recursos que pueden destinarse al con-
sumo y la medida en que ese destino satisface las necesidades de la
población determina el nivel de desarrollo alcanzado por esa sociedad,
estando involucrada en ese progreso la dignidad humana entendida
como atributo exclusivo del ser humano, un valor supremo respecto
90
de su situación económica, social y cultural. Su enlace con los princi-

pios generales de los derechos humanos es la vigencia en el fenóme-
no del consumo del principio de no discriminación, por cuyo imperio
se garantiza la igualdad de trato entre los individuos, desde la base
de considerar que todas las personas tienen iguales derechos e igual
dignidad y en esa inteligencia el ordenamiento jurídico debe garanti-
zarles idénticas condiciones para su desarrollo y realización personal.
[Carlos Eduardo Tambussi. Universidad de Buenos Aires]
Consumo sustentable
El concepto de consumo sustentable fue definido por la ONU
como el uso de servicios y productos que responden a las necesidades
básicas y aportan una mejor calidad de vida, al mismo tiempo que mi-
nimizan el uso de recursos naturales y de materiales tóxicos, así como
también, la emisión de desechos y contaminantes sobre el ciclo de vida
de manera tal de evitar poner en peligro las necesidades de futuras
generaciones (ver la Comisión de Naciones Unidas para el Desarro- C
llo Sustentable, 1995). El consumo sustentable es pauta de interpreta-
ción y aplicación del derecho del consumo, y se implica mutuamente
con la noción de desarrollo sustentable, propia del derecho ambien-
tal. El desarrollo sustentable es aquel que involucra una serie de me-
didas encaminadas a la administración eficiente y responsable de los
recursos naturales por parte del ser humano para la preservación del
equilibrio ecológico e implica satisfacer las necesidades de las genera-
ciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro
para atender sus propias necesidades en un verdadero compromiso
intergeneracional. En otras palabras, importa poner al ser humano
como centro y razón de ser del desarrollo. Importa que los consumi-
dores se interesen en que los productos que adquieran reúnan los más
altos parámetros de calidad y que, en su proceso de producción, no
deterioren el ambiente, en la inteligencia que cuanto más sanos sean
los productos que consuman, mayor es la posibilidad de disfrutar una
mejor calidad de vida. Los conceptos vinculados de desarrollo y consu-
mo sustentable se asocian con las características de un desarrollo que
además sea políticamente sustentable a través de la profundización de
91
la democracia y culturalmente sustentable y a través de la preservación

de la diversidad de valores. El concepto de desarrollo que se hermana
con la noción de consumo sustentable es el elaborado por la Organiza-
ción de las Naciones Unidas a partir de los informes del Programa de
Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano en una formulación que
ayuda a desvincular la noción de progreso solamente asociada a as-
pectos materiales y, a la vez, desligar mentalmente el prejuicio hacia
la preocupación ambiental que la relaciona con la negativa reacciona-
ria a la industrialización y con una significación de atraso, cuando no
con un mero entretenimiento de señoras pudientes. Desarrollo hu-
mano no es anticrecimiento; no solo tiene que ver con la distribución
de la riqueza, sino también con su creación. Desde una perspectiva
más amplia y concreta que los conceptos anteriores de desarrollo (es
decir, los enfoques que concedían atención exclusiva al crecimiento
económico), demuestra que éste, si bien es vital, no basta por sí para
el mejoramiento de la vida de las personas. El crecimiento no es el fin
del desarrollo humano, sino un medio. Ambos están estrechamente
ligados: las personas contribuyen al crecimiento y el crecimiento con-
tribuye al bienestar humano. En este sentido, el desarrollo sustentable
es una evolución del antiguo concepto de desarrollo, pues no solo con-
templa el progreso económico y material, sino que lo plantea en equi-
librio con el bienestar social y el aprovechamiento responsable de los
recursos naturales. De este modo, concilia los tres ejes fundamentales
de la sustentabilidad: lo económico, lo ecológico y lo social. Consumo
sustentable implica superar la inercia que marca que a la vez que se
desarrolla el consumo, se amenaza y se degrada el medio ambiente.
Por eso, sus pilares son: 1. Satisfacer las necesidades humanas; 2. Fa-
vorecer una buena calidad de vida por medio de estándares de vida
dignos; 3. Compartir los recursos; 4. Actuar tomando en cuenta las ge-
neraciones futuras; 5. Considerar el impacto de los productos que con-
sumimos a lo largo de todo el ciclo de vida desde el nacimiento hasta
el fin; y 6. Minimizar el uso de los recursos, la generación de residuos y
la contaminación. Desde el punto de vista del proveedor, el criterio de
consumo sustentable se vincula con el de responsabilidad social em-
presaria, entendida como un instrumento de auto-regulación volun-
taria que propone un conjunto de directrices a aplicarse en el interior
y exterior de las empresas en función de sus vínculos con los grupos
92
de interés involucrados en el ciclo de vida del producto por el cual las

empresas deben cumplir con las legislaciones nacionales y las directri-
ces internacionales en lo ambiental y social mediante un conjunto de
métodos y técnicas que contribuyen a minimizar el uso de los recursos
naturales y a una explotación sustentable de los mismos considerando
el principio precautorio y la capacidad del aire, el suelo y el agua de ab-
sorber los desechos y los contaminantes, buscando la conservación de
los ecosistemas. La incorporación de la interpretación del fenómeno
del consumo con base en el consumo sustentable introduce el tema
de la responsabilidad ambiental en los contratos y el de responder a
la demanda de los consumidores de productos que sean compatibles
con el medio ambiente, contemplando este aspecto en los procesos
productivos y de reformulación de productos, como así también en la
publicidad que se haga de los mismos, valorando el mantenimiento
de niveles de calidad, proscripción del uso de sustancias tóxicas, im-
plementación del etiquetado ecológico y el reciclado, el consumo de
energías renovables, manejo de residuos y envases, y otros aspectos.
La estrategia respecto al desarrollo del consumo y producción soste-
nibles plantea la necesidad de integrar esfuerzos de todos los actores C
–gobiernos, empresas, el sector público, organizaciones comunitarias
y de voluntarios, comunidades y familias– para lograr la visión del
desarrollo sostenible, priorizando un límite social a la racionalidad
económica de la modernidad y anteponer la biosfera a la lógica de la
economía de mercado despreciando un paradigma y estilo de desarro-
llo ecológicamente depredador, socialmente perverso y políticamente
injusto. Los gobiernos deben desarrollar e implementar un progra-
ma de trabajo sobre modelos de consumo y producción sustentables,
incluyendo objetivos e indicadores. La política fiscal mediante exen-
ciones y regímenes promocionales puede promover la producción sus-
tentable. A su vez, la certificación de productos y servicios conforme
estándares privados (normas ISO) o gubernamentales (sello verde)
informa al consumidor sobre la acreditación de sistemas producti-
vos ambientalmente sustentables. Respecto de su implementación
es necesario controlar, evaluar y generar informes en forma regular,
incluyendo las iniciativas intergubernamentales y de asociaciones.
La industrialización, la producción y el consumo, por si mismos, no
implican desarrollo. Su progresión desmedida puede convertirse en
93
un fenómeno ambientalmente nocivo si no se acompasa con un co-

rrecto manejo ecológico. El ambiente no puede ser contado como
una despensa, un almacén ilimitado al que se recurre de acuerdo con
las necesidades humanas de manera que se utilice irracionalmente y
comprometa el futuro de las próximas generaciones. No es posible un
desarrollo sustentable, perdurable en el tiempo sin un consumo que
tenga las mismas características y tenga en cuenta las consideraciones
ambientales. [Carlos Eduardo Tambussi. Universidad de Buenos Aires]
Contaminación
Según la RAE, se define a la contaminación (del lat. contaminatio,
-ōnis) como “1. f. acción y efecto de contaminar, 2. f. Ecd. Fenómeno
que se produce cuando una copia se realiza utilizando diversos mode-
los discordantes entre sí”. Es preciso definir entonces el término conta-
minar (del lat. Conntamināre): “1. tr. Alterar nocivamente la pureza o las
condiciones normales de una cosa o un medio por agentes químicos o
físicos. 2. tr. Contagiar o infectar a alguien. 3. tr. Alterar la forma de un
vocablo o texto por la influencia de otro. 4. tr. Pervertir, corromper la
fe o las costumbres. 5. tr. Profanar o quebrantar la ley de Dios”. En el
presente diccionario se abordará la contaminación relacionada con la
primera acepción del verbo y orientada al ambiente. Teniendo en
cuenta que existen numerosas definiciones, se considerará aquella in-
clusiva de sus diversos aspectos. La contaminación es la acción u efec-
to, directo o indirecto, generado por la introducción de contaminantes:
sustancias químicas, organismos vivos, energía, sonido, luz, radiacio-
nes o calor en el medio ambiente o en alguno de sus elementos como el
aire, agua o suelo, que por el lugar en que se produce, la forma o la
concentración genere efectos perjudiciales o nocivos para la salud hu-
mana, la flora, la fauna o la calidad del ambiente. En un análisis sisté-
mico de las causas y consecuencias de la contaminación, la evaluación
ambiental integral describe el funcionamiento del sistema planeta tie-
rra, donde se reconocen las esferas de la sociedad humana y la del me-
dio ambiente. Se aclara que esta separación es metodológica, ya que la
sociedad forma parte del medio ambiente. A partir de la existencia de
fuerzas motrices, tales como los cambios demográficos, los procesos
94
económicos, las actividades de consumo, distribución, producción, y

los procesos sociales, culturales, políticos e institucionales, se produ-
cen presiones sobre el medio ambiente, entre ellas las emisiones de
contaminantes, el cambio en el uso de la tierra y la extracción de recur-
sos. Estas presiones humanas, sumadas a los procesos naturales, pro-
ducen cambios en el estado del ambiente como la contaminación del
aire, el agua y el suelo, el cambio climático, la pérdida de la capa de
ozono y el detrimento de la biodiversidad. A su vez, se producen im-
pactos sobre los servicios medioambientales como la provisión de
agua dulce y aire puro, la producción de alimentos, la regulación del
clima y el reciclaje de nutrientes, los que finalmente afectan el bienes-
tar humano, en cuanto a la satisfacción de sus necesidades básicas,
salud y desarrollo humano. En respuesta a estos impactos, la sociedad
acude a vías formales e informales de adaptación y mitigación, inclu-
yendo cambios en el comportamiento humano y de modelos de desa-
rrollo a través de políticas públicas, marco normativo, ciencia y
tecnología. Estos elementos básicos -fuerzas motrices, presión, esta-
do, impacto y respuestas- se expresan a escalas local, regional y global
interactuando entre sí del mismo modo que ocurren en distintas esca- C
las temporales de corto, mediano y largo plazo. Relacionados con la
contaminación, existen otros conceptos que surgen desde las diversas
disciplinas de abordaje: daño ambiental, impacto ambiental, externa-
lidad y construcción social. Los aspectos legales relativos a la contami-
nación tomaron relevancia en la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas, en junio de 1992. Es-
tableció en su Principio 13 que los Estados deberían desarrollar legisla-
ción nacional e internacional relativa a la responsabilidad y la
indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros
daños ambientales. El daño ambiental como institución jurídica re-
quiere la caracterización y tratamiento específicos a través de los cua-
les se reconozca al ambiente como bien jurídico protegido, es decir
susceptible de tutela legal por sí mismo. El PNUMA (Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente) define daño ambiental
como “un cambio que tiene un impacto adverso considerable sobre la
calidad de un particular ambiente o alguno de sus componentes, in-
cluyendo sus valores utilitarios y no utilitarios y su capacidad para
soportar una calidad de vida aceptable y sustentable y un equilibrio
95
ecológico viable”. Este daño es causado a un interés colectivo carente

de materialidad y de titularidad colectiva. En América Latina, existe
una tendencia a la adaptación de las instituciones tradicionales pro-
pias de otras disciplinas jurídicas con el objeto de lograr la reparación
del daño ambiental. Desde el instituto del Derecho Civil, el sistema de
responsabilidad civil tiene la finalidad de reparar el bien jurídico da-
ñado; el Derecho Administrativo posee una función preventiva, esta-
bleciendo sanciones pecuniarias en caso de incumplimiento de
normas; mientras que el Derecho Penal persigue la seguridad jurídica,
previniendo futuras conductas delictivas. Sin embargo, las particula-
ridades del daño ambiental plantean problemas que el derecho tradi-
cional de daños no puede resolver, tales como: a) la determinación del
denominado nexo causal; b) el sistema de carga de la prueba; c) el pla-
zo de prescripción de la acción legal; d) la identificación del responsa-
ble; e) la legitimación activa; f) la forma de reparar el daño; y g) los
efectos de la sentencia. Algunas innovaciones propias del Derecho
Ambiental que han surgido en los diversos países son la reparación del
daño ambiental, los fondos de reparación de daños ambientales, la le-
gislación sobre delitos ambientales y los seguros ambientales. Las dis-
ciplinas relacionadas con la gestión ambiental utilizan el concepto de
impacto ambiental, definido como: cualquier cambio o efecto signifi-
cativo producido por la actividad humana, susceptible de influir sobre
las condiciones del ambiente, sobre alguno de sus componentes, o
afectar la calidad de vida de la población, el cual puede ser positivo o
negativo. Se puede observar que la contaminación es un aspecto par-
cial del daño ambiental o del impacto ambiental, pero que finalmente
también produce la afectación de los ecosistemas y del bienestar hu-
mano. Desde la perspectiva de la economía ambiental, la contamina-
ción es una externalidad negativa. Esto es una clase de falla de
mercado que se produce cuando la actividad de una persona o empre-
sa repercute sobre el bienestar de otra o sobre su función de produc-
ción sin que se pueda cobrar un precio por ello, en uno u otro sentido,
debido a que estos efectos no se reflejan en los precios de mercado. Si
fuera posible la internalización de esta externalidad, se resolvería la
contaminación en términos económicos. Un ejemplo es la contamina-
ción que produce una industria vertiendo sus efluentes en un río, lo
que afecta a los pescadores debido a la disminución de la población de
96
peces. Según la ecología política, las cargas de contaminación y el ac-

ceso desigual a los recursos y servicios ambientales generan conflictos
ecológico-distributivos que surgen debido a los derechos de propiedad
desiguales y a las desigualdades de poder e ingreso. En respuesta, ha
surgido el movimiento de la justicia ambiental o “ecologismo de los
pobres”, con interés material en el medio ambiente como fuente y con-
dición para el sustento y la demanda de justicia social contemporánea
entre seres humanos. Desde una perspectiva sociológica, se considera
que el ambiente es una construcción social y, en consecuencia, el pro-
blema de la contaminación sólo se podrá atender en la medida que
exista percepción socioambiental en sus dimensiones relativas al co-
nocimiento, la sensibilidad y la disposición al cambio, en cuanto a su
capacidad para idear acciones tendientes a resolver los problemas per-
cibidos. La conflictiva relación entre las sociedades y el ambiente se
debería abordar teniendo en cuenta los pilares del desarrollo sustenta-
ble: la sustentación del ecosistema global, la equidad distributiva inter
e intrageneracional y el crecimiento económico. Afirma Brailovsky:
“Los temas ambientales son cuestiones de derechos humanos”. [Andrea
Fizzotti. Ingeniera Agrónoma. Universidad de Buenos Aires] C
Contencioso administrativo
De este modo se denomina a los procesos judiciales donde la
Administración Pública (en adelante AP) es parte actora y/o deman-
dada. Así también de este modo, se denomina la competencia de los
tribunales especializados en el juzgamiento de la actuación de la AP
o las acciones judiciales que se entablan con este fin. La pretensión
principal que caracteriza este tipo de procesos es impugnar las con-
ductas estatales ya sean acciones u omisiones y que se revise la legi-
timidad del accionar de la AP, declarándose su validez o invalidez y
de corresponder hacer lugar o no a la reclamación por daños y perjui-
cios. El origen de este concepto tiene lugar en Francia, donde ocurri-
da la Revolución Francesa se restringió la competencia de los jueces
y mediante una especial interpretación del principio de división
de poderes se estableció que la propia AP se autojuzgaría. En con-
secuencia, a partir de entonces rigió en Francia la administración
97
activa encargada de la gestión administrativa y, por otro lado, la lla-

mada administración contenciosa cuya competencia consistía en el
análisis y resolución de conflictos entre la AP y los particulares. Este
tipo de jurisdicción, independiente del sistema judicial, es conocida
como sistema de control administrativo. En Latinoamérica, encon-
tramos distintos países que han adoptado idéntica denominación
a pesar de que ni su historia ni su sistema procesal administrativo
coinciden con el origen de este concepto. Desde este vértice, es po-
sible encontrar distintos tipos de sistemas procesales contencioso
administrativos los cuales se caracterizan por la aplicación del prin-
cipio de judicialización de la jurisdicción CA. Es decir, son sistemas
judicialistas cuyo control y juzgamiento de las causas donde la AP
es parte se encuentran a cargo de órganos judiciales. Dentro de este
sistema encontramos aquellos países donde los jueces pertenecen
a una justicia CA especializada como Argentina, Colombia, Perú y
Uruguay. Y, a su vez, es posible hallar países cuyas causas contencio-
so administrativas se encuentran a cargo de jueces de competencia
ordinaria. Entre ellos se encuentra Brasil donde rige el sistema de
jurisdicción única y no hay diferencias en función de quienes sean
los litigantes y la índole de la cuestión controvertida. En Chile, no se
ha creado un fuero especializado en lo contencioso administrativo,
a pesar de lo que establece su Constitución por lo que intervienen
los tribunales ordinarios ante causas donde se demande a la AP. En
lo que refiere a la regulación procesal encontramos algunos países
que cuentan con leyes especializadas e incluso códigos que regulan
el proceso contencioso administrativo mientras que otros aplican
normas procesales de carácter general sin hacer una diferenciación
particular para aquellas causas donde la AP es parte. El proceso con-
tencioso administrativo se caracteriza por reglas particulares que se
erigen en función de que una de las partes es el Estado y que como
tal se encuentra sometido al principio de legalidad o también lla-
mado de juridicidad y sus actos se presumen legítimos. Desde este
vértice, derechos fundamentales como el acceso a la justicia y a una
tutela judicial efectiva reconocidos en el artículo 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos ha llevado a que, en muchos
países latinoamericanos, los jueces conozcan en todas las causas
donde la AP es demandada, con amplitud de jurisdicción; no limi-
98
tándose al control de legalidad o revisión de los actos administra-

tivos (en adelante AA). Asimismo, ello ha llevado a que las acciones
contencioso administrativo no se circunscriban en forma exclusiva
a la pretensión de nulidad de los AA sino también al reclamo por las
actuaciones y/u omisiones de los particulares al dictar actos de au-
toridad o en ejercicio de función administrativa, como así también
en pretensiones que tienen por objeto la reclamación de daños y
perjuicios, la prestación de servicios públicos, vías de hecho, entre
otros. En este sentido, también desde el reconocimiento de derechos
se observa como el control contencioso administrativo por parte de
los jueces ha tendido a expandirse dejando de lado la naturaleza del
AA, si sus efectos son generales o particulares o, si son reglados o
discrecionales. Circunstancia que ha obedecido ya sea a una evolu-
ción jurisprudencial, en algunos casos, mientras que en otros al pro-
pio reconocimiento normativo, encontrándose desde ya excepciones
a esta expansión en el control de la actividad de la AP. En función
del interés público comprometido en todo proceso donde una de las
partes es el Estado, nos encontramos con institutos procesales es-
pecíficos como la obligatoriedad del agotamiento de la vía adminis- C
trativa, la caducidad de la acción frente al transcurso de un plazo
determinado por ley, el deber del juez de controlar el cumplimiento
de determinados presupuestos que permitan tener por habilitada la
instancia judicial, como así también, el reconocimiento de mayores
facultades a los tribunales contencioso administrativo para esclare-
cer la verdad. En concordancia con lo anterior, la legitimación para
accionar contra la AP en un primer momento se ha visto reducida a la
existencia de la afectación de un derecho subjetivo mientras que en
países como Argentina el reconocimiento normativo constitucional
ha llevado a la ampliación de la legitimación, incluyéndose los dere-
chos de incidencia colectiva. Como bien ha afirmado el Dr. Balbín,
el proceso contencioso adminsitrativo se erige como “un punto de
encuentro entre, por un lado, el principio del sometimiento del Esta-
do al Derecho y, por el otro, el derecho de las personas a defenderse
judicialmente”. [Gabriela Victoria Morel. Universidad de Buenos Aires]
99
Control de convencionalidad
El control de convencionalidad consiste en la verificación de la
compatibilidad de las prácticas de un Estado –legislativas, judiciales,
administrativas o de cualquier otra índole– con las directivas de los
tratados de derechos humanos de los que aquel es parte. Procura, en
esencia, asegurar la conformidad de los actos internos con los compro-
misos internacionales contraídos por un país. El término fue acuñado
por el ex juez y Presidente de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Sergio García Ramírez, en sus votos en los casos “Myrna
Mack Chang vs. Guatemala” de 2003 y “Tibi vs. Ecuador” de 2004. La
doctrina fue adoptada y desarrollada por ese tribunal internacional a
partir del caso “Almonacid Arellano y otros vs. Chile” de 2006. En esa
oportunidad, el cuerpo sostuvo que
… cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Con-
vención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, tam-
bién están sometidos a ella, lo que obliga a velar porque los efectos de las
disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de
leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos
jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de
control de constitucionalidad entre las normas jurídicas internas que apli-
can en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Hu-
manos. En esa tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente
el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte
Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.
El control de convencionalidad involucra, básicamente, una obli-
gación que es complementaria a las asumidas por los Estados Parte en
relación con los derechos y garantías reconocidos en la Convención
Americana, y que constituye una aplicación concreta del principio
pacta sunt servanda recogido en los artículos 26 y 27 de la Convención
de Viena del Derecho de los Tratados. La labor de compatibilizar el
comportamiento gubernamental con las obligaciones convencionales
materializa, en efecto, el deber que pesa sobre los Estados de adoptar
las medidas necesarias para asegurar el goce efectivo de los derechos
respecto de las personas sometidas a su jurisdicción. Es por ello que la
Corte Interamericana entiende que ese test de convencionalidad debe
100
ser efectuado de oficio y con efectos erga omnes por todos los órganos
estatales. El control de constitucionalidad es una derivación procedi-
mental directa del rasgo de subsidiariedad que caracteriza a la juris-
dicción de los tribunales de derechos humanos. De acuerdo con ella,
los instrumentos convencionales depositan la tutela de los derechos
en dos niveles correlativos: primero, la labor espontánea de las auto-
ridades domésticas; segundo, el papel suplementario de los órganos
internacionales. La jurisdicción internacional tiene carácter coadyu-
vante; su rol es complementario de la acción interna y ello hace que los
actores principales de los modelos de tutela convencional sean inicial-
mente los funcionarios de cada país. La regla de subsidiariedad no sólo
obedece a la necesaria operatividad del sistema internacional –que se
vería colapsado si debiera afrontar en forma directa e inmediata cada
uno de los planteos originados a escala doméstica– sino que se vincula
sobre todo con el hecho de que las autoridades nacionales poseen le-
gitimación democrática directa y se encuentran en principio en una
mejor posición que los tribunales internacionales para evaluar las ne-
cesidades y condiciones locales. Por ello, en asuntos de política general
en los cuales las opiniones dentro de una sociedad democrática pueden C
diferir ampliamente, debe reconocerse al rol de la autoridad nacional
una especial gravitación, siempre y cuando ella no traspase los pisos
mínimos de protección que establece el sistema. La subsidiariedad es,
así, un pilar esencial de la lógica de estos tratados de cara al goce efec-
tivo y concreto de los derechos allí reconocidos. Esa articulación entre
los niveles interno y supranacional jerarquiza la labor de la autoridad
local pero también califica sus responsabilidades. No alcanza con ins-
tituir órganos supranacionales que protejan los derechos por vía de
la responsabilidad internacional sino que es imprescindible que esa
protección se vea acompañada –en rigor, precedida– por una incorpo-
ración cultural y hermenéutica que asegure el acatamiento espontá-
neo de cada Estado parte. Ese camino empieza a recorrerse cuando las
autoridades locales asumen el rol que tienen encomendado como uno
de los niveles –el primario– del sistema y se encargan oficiosamente de
constatar, a cada paso, que sus actuaciones consultan adecuadamente
el plexo normativo que deben custodiar. De esa forma se concreta la
faceta de prevención de violaciones a los derechos que constituye el
propósito básico del modelo jurídico en juego. En resumidas cuentas,
101
el control de constitucionalidad procura materializar la responsabili-

dad de los Estados de garantizar por sí mismos el goce efectivo de los
derechos convencionales y el consecuente rol suplementario que en
pos de ella cumplen los órganos internacionales. Ello solo es posible
si cada autoridad doméstica verifica cotidianamente la consistencia
entre las prácticas a su cargo y las reglas de los tratados. [Juan Bautista
Justo. Abogado. Defensoría del Pueblo prov. de Río Negro, Argentina]
Control de legalidad
Este concepto jurídico se utiliza para designar un mecanismo que
tiene el Estado para vigilar que las conductas administrativas cumplan
la ley. Explica el profesor García de Enterría que el principio de legalidad:
… es, con toda claridad, una consecuencia del dogma rousseauniano de
la voluntad general, en virtud del cual no se aceptan ya poderes persona-
les; todo poder es de la Ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la
propia de la Ley; sólo en nombre de la Ley se puede exigir la obediencia.
La ley otorga, y a la vez limita, la autoridad de los agentes, que, como ta-
les, son sólo servidores de la Ley, lex loquens, aunque en el sentido preci-
samente opuesto al que se dio a esta expresión en la Edad Media cuando
se refería al Rey [...] se trata de la conversión del hecho bruto del poder
político en la idea técnica de la competencia legal.
Es una construcción jurídica nacida en el seno de la Revolución
Francesa que implica que cualquier ciudadano puede exigirle al go-
bierno de turno que justifique su actuar ante el Derecho. Entonces,
¿qué se controla? El cumplimiento del ordenamiento jurídico por par-
te del Estado y sus funcionarios. Por ello, el control de legalidad es un
instrumento necesario para la revisión de los actos administrativos
estatales. En la Argentina, gran parte de la doctrina entiende que el
control de legalidad incluye legitimidad y mérito, oportunidad y con-
veniencia. Para Marienhoff, constituye un control jurídico stricto sensu
que puede hacerse de oficio o a petición de parte, alcanzando actos,
comportamientos estatales y personas (funcionarios, empleados o ad-
ministrados). Asimismo, este autor caracteriza este concepto jurídi-
co desde tres puntos de vista: a) Tiempo. ¿Cuándo se controla? Antes
o después de la emisión de un acto o la realización de una conducta.
102
Por ende, puede ser preventivo, represivo o sustitutivo, ejemplos de

ello son la autorización, la aprobación, la suspensión, y la interven-
ción. b) Sujeto. ¿Quién ejerce el control? Si el control proviene de oficio
hecho por la misma administración pública o a pedido de una parte.
c) Objeto. ¿Qué se fiscaliza? Si sólo se cumplió con la norma legal, o si
también se analiza el mérito, oportunidad y conveniencia de la medi-
da. Al respecto, Gordillo señala que
… las sociedades latinoamericanas padecen por igual de un excesivo én-
fasis puesto exclusivamente en el cumplimiento del orden jurídico, con
el alcance de olvidar de algún modo todo lo que no sea consagración
normativa, legal o reglamentaria, de un principio. En realidad, cumplida
que sea la ley, existe la intuitiva convicción generalizada de que lo prin-
cipal ha sido logrado y que de algún a modo puede descansar el control.
Ahora bien, es importante tener en cuenta que para un normal desa-
rrollo del ejercicio de la administración pública, los actos estatales gozan
de la presunción de legitimidad, es decir, que se presume que toda acti-
vidad de la Administración se realiza conforme al ordenamiento jurídi-
co. De lo contrario, el Poder Ejecutivo no podría administrar ni cumplir
sus metas políticas porque tendría que demostrar permanentemente la C
validez de sus actos. Esta presunción de legitimidad del actuar adminis-
trativo trae como consecuencia que los jueces no puedan declarar la in-
validez del acto de oficio, porque implicaría violar la división de poderes
y que ante la invalidez de un acto sea el particular (administrado) quién
deba alegar y probarlo. En este ejercicio cotidiano del hacer del Estado
moderno es en donde surge el control de legalidad como un mecanismo
de freno ante el actuar estatal con abuso de poder. En la Argentina, los
principales sujetos encargados de controlar que se cumplan el bloque
de legalidad, en especial los derechos fundamentales y garantías esti-
pulados en la Constitución Nacional y en los Tratados Internacionales
adheridos por nuestro país son: el Presidente, el Jefe de Gabinete y sus
Ministros, a través de la resolución de los recursos administrativos, re-
clamos y denuncias, el juez en el marco del proceso judicial y el Defensor
del Pueblo. También, existen otros organismos encargados de controlar
y fiscalizar al Estado, éstos son: la Auditoría General de la Nación (AGN)
que realiza un control externo sobre el patrimonio y el gasto estatal,
por ejemplo auditan cómo contrata el estado y realiza las licitaciones
103
públicas; la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) que efectúa un

control interno contable y financiero supervisando la ejecución del pre-
supuesto estatal y su contabilización pública; la Fiscalía Nacional de In-
vestigaciones Administrativas, la cual investiga delitos cometidos por
funcionarios públicos o empleados; y la Oficina Anticorrupción que
ejerce un control interno concurrente con la Fiscalía, por ejemplo regis-
trando y evaluando las declaraciones juradas patrimoniales de los fun-
cionarios públicos. Este concepto jurídico está intrínsecamente ligado a
la figura del Defensor del Pueblo, dado que se relaciona con su misión
primordial. A partir de los años ´90, la figura del Defensor del Pueblo fue
incorporada en la mayoría de las constituciones latinoamericanas con
un mismo propósito, la defensa de los DD. HH. y la regulación de los
servicios públicos frente a los actos de la administración pública, salvo
Uruguay, Barbados, Belice, Haití, Jamaica, Panamá, Puerto Rico y Repú-
blica Dominicana que regularon el instituto por ley. Entonces, ¿Cómo
ejercen este control las defensorías del Pueblo en Latinoamérica? En la
mayoría de los países, su capacidad funcional se extiende a la función
investigativa y educativa y , en algunos casos, alcanza expresamente la
función mediadora como es el caso de Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, México, Nicaragua y Panamá. La mayoría de los países lati-
noamericanos adoptaron el procedimiento de la queja o la denuncia del
particular para dar curso a las investigaciones y han intentado avanzar
en ejercer funciones de auditorías sociales, de custodia de los intereses
colectivos o difusos y de prevención de conflictos sociales. Por ejemplo,
México otorgó la facultad a la CNDH de ejercitar acciones de inconstitu-
cionalidad desde el 2006. Ahora bien, el problema del “control de legali-
dad” es que en la práctica se ha centrado en el análisis de cumplimiento
de la legitimidad de los actos o comportamiento estatal como control
predominante, lo cual conlleva a una creciente reglamentación y a una
constante emisión de normas cada vez más detalladas y técnicas. Esto
es así, en razón que la apreciación de la legitimidad en sentido amplio
además de ser mayoritariamente aceptada, es mucho más sencilla de
controlar, “lo dice la norma o no lo dice”. En cambio, el control de mé-
rito, oportunidad y conveniencia recae en actos discrecionales donde el
análisis es más sensible porque pueden tratarse de actos institucionales
(intervención de una provincia) o políticos (indulto) que no son justi-
ciables debido al imperio del principio de división de poderes. En estos
104
casos Gordillo, propone “admitir la interposición de recursos, reclamos

y observaciones contra actos gravemente inoportunos, fundando la im-
pugnación en la irrazonabilidad, arbitariedad, o falta de sustento fáctico
del acto”. Para concluir, ¿cómo se logra un control eficaz y oportuno?
Todo indicaría que el exceso normativo no es el camino, quizás el au-
mento de la participación ciudadana ayude a garantizar transparencia
y respeto de los derechos fundamentales por encima del contexto políti-
co–económico. [Paula Victoria Ceriani. Universidad de Buenos Aires]
Convención Internacional de los

Derechos del Niño (CIDN)
Se trata de un instrumento jurídico, acordado en el marco de Na-
ciones Unidas, que reconoce los derechos humanos de niñas, niños y
adolescentes. Es la primera legislación vinculante referida a la niñez y
la adolescencia a nivel internacional. En ella misma se plasman todos
C
los derechos referidos a la protección de niñas, niños y adolescentes.
Dicho documento reconoce tanto los derechos civiles y políticos como
los culturales, económicos y sociales de esta población. Fue adoptada
por la Asamblea General de Naciones Unidas (ONU) el 20 de noviembre
de 1989 y entró en vigor el 2 de septiembre de 1990, de conformidad con
el artículo 49. La Convención establece en forma de ley internacional
que los Estados Parte deben asegurar que todos los niños y niñas –sin
ningún tipo de discriminación– se beneficien de una serie de medidas
especiales de protección y asistencia; tengan acceso a servicios como
la educación y la atención de la salud; puedan desarrollar plenamente
sus personalidades, habilidades y talentos y reciban información sobre
la manera en que pueden alcanzar sus derechos y participar en el pro-
ceso de una forma accesible y activa. Todas estas garantías se expresan
en los 54 artículos de los que está compuesta la Convención. La CIDN
marcó un hito en la historia legislativa de cada país participante, ya que
los países que formaron parte de la misma dieron su consentimiento,
a través de la firma, de cambiar sus legislaciones nacionales para que
estén acorde a los principios de la Convención. Este documento signi-
fica un cambio de concepción respecto de niñas, niños y adolescentes
105
y de los derechos que le son inherentes por su condición. Dio paso de

ese modo a un sistema institucional, político, social y familiar que se
orienta a proteger y promover los derechos de niñas, niños y adolescen-
tes de manera integral y en todos los ámbitos de su vida y desarrollo.
En este sistema, el Estado es el principal garante tanto de las políticas
públicas básicas universales (salud, vivienda y educación), como de las
de protección especial, que deben asegurar el cumplimiento efectivo
de los derechos de la niñez y la adolescencia. La CIDN no solo fija li-
neamientos jurídicos sino también, políticos y sociales. Uno de los
principales cambios culturales y simbólicos que introdujo este instru-
mento internacional fue en relación a la forma de ver a niñas, niños y
adolescentes. Ya no se los considera personas incapaces que deben ser
objeto de tutela, sino como ciudadanos que toman decisiones sobre lo
que les afecta, demandan y proponen lo que les interesa, como sujetos
de derecho. Ya no se los define por sus necesidades o por lo que les falta
para ser adultos, sino que se los reconoce como un nuevo actor en la
sociedad con derechos que les son específicos y que el Estado debe ga-
rantizar y proteger, teniendo en cuenta sus opiniones en las decisiones
que los involucren. Así, se deja de lado la concepción de que son meros
receptores de acciones tutelares o asistenciales por parte del Estado.
Se los reconoce como parte activa y esencial de la sociedad. Política-
mente marcó un punto de inflexión ya que comenzaron a proponerse
políticas públicas específicas en materia de niñez y adolescencia. En el
modelo anterior, las intervenciones estatales representaban respues-
tas asistenciales y fragmentadas a los problemas sociales de la niñez,
asociándolos a patologías individuales, desdibujando el rol de las polí-
ticas públicas para proteger a niñas, niños y adolescentes. [Analía Isabel
Colombo. Universidad Nacional de Rosario. Defensora de Niñas, Niños y Ado-
lescentes de la provincia de Santa Fe, Argentina]
Cooperativismo
Según la Real Academia de la Lengua Española (RAE), es la ten-
dencia a organizar un régimen de cooperación, especialmente, en el
orden económico y social. La cooperación es considerada como la obra
conjunta que se lleva a cabo con terceros para lograr un fin común.
106
Se caracteriza por ser una sociedad que se organiza de forma volun-

taria por un grupo de personas con finalidad de servicio mutuo y a la
comunidad. La finalidad es el bien común y no el individual. No hay
un propósito de lucro, sino un mejor servicio para la comunidad. Las
notas principales que podemos señalar en el cooperativismo son: au-
togestión, cooperación para el desarrollo, socialismo, justicia social,
desarrollo integrado, participación ciudadana, globalización, econo-
mía social, trabajo asociado, valores éticos y responsabilidad, entre
otras. Se distingue de cualquier otra fórmula societaria o empresarial
de tipo capitalista, ya que éstas persiguen el beneficio económico y se
regulan por la legislación mercantil que aúna las sociedades de capital.
Se encuentra su origen en el siglo XIX, partiendo de los ideales de la
Ilustración, como una alternativa que se fundamenta en la solidaridad
laboral, ayuda mutua y que gira en torno al ser humano como elemen-
to principal. Se impregna de la filosofía y la ideología de la doctrina
empresarial de las figuras de Owen, Fourier, Saint Simon o Darwin,
respecto del darwinismo social, en el sentido de superación de la se-
lección de la especie en favor de la colectividad. La primera cooperati-
va que se funda fue en el poblado de Rochdale, Inglaterra, cuando un C
grupo de artesanos que trabajaban en las fábricas de algodón crearon
la agrupación denominada “Sociedad de los Santos Justos Pioneros de
Rochdale”. Su nacimiento también está ligado a la revolución indus-
trial y a las fábricas, y se utilizó como fórmula para la solución de pro-
blemas económicos, al ser una modalidad de agrupación de miembros
para la obtención de bienes y servicios para la comunidad. Se pretendía,
pues, organizar a los trabajadores para lograr una sociedad más justa,
evitando las diferencias económicas de las clases sociales, y teniendo
como premisa la propiedad comunitaria y de trabajo de la colectivi-
dad. Son distintas las modalidades de C. y se distinguen entre coope-
rativas de primero y segundo grado. Las de primer grado se clasifican
en: Cooperativas de trabajo asociado, cooperativas de consumidores
y usuarios, cooperativas de viviendas, cooperativas agroalimentarias,
cooperativas de explotación comunitaria de la tierra, cooperativas de
servicios, cooperativas del mar, cooperativas de transporte, cooperati-
vas de seguros, cooperativas sanitarias, cooperativas de enseñanza y
cooperativas de crédito. La legislación regula específicamente su cons-
titución y régimen de funcionamiento, siendo de destacar la siguiente
107
normativa: Declaración de Identidad Cooperativa de Manchester, de

1995, refrendada por la recomendación 193 del 2002 de la Organización
Internacional del Trabajo sobre la Promoción de las Cooperativas; De-
claración Mundial sobre cooperativismo de trabajo asociado aprobada
por la Asamblea General de la ACI en Cartagena, Colombia, el 23 de
septiembre de 2005; y la Resolución N° 62/128, de 29 de enero, de 2008,
de la Asamblea General de Naciones Unidas. La Alianza Cooperativa
Internacional (ACI) señala los principios que sigue el movimiento coo-
perativista (libre adhesión, control democrático, gestión, educación,
reparto de excedentes, integración y preocupación comunitaria). Res-
pecto a su funcionamiento en el orden jurídico podemos apuntar las
siguientes notas: a) Tienen un capital variable; b) Disponen de una
estructura y gestión democrática (en el sentido de un socio represen-
ta un voto); c) Los Estatutos por los que se rigen podrán establecer la
constitución de secciones, que desarrollarán, dentro del objeto social,
actividades económico-sociales que serán gestionadas de forma au-
tónoma, manteniendo un patrimonio separado; d) Necesitan para su
constitución escritura pública e inscripción en el Registro correspon-
diente; e) Adquieren personalidad jurídica propia con la inscripción;
f) Se necesitan al menos tres socios, salvo que la respectiva legislación
indique otro mínimo; g) En los Estatutos se deberá contener: deno-
minación de la sociedad, objeto social, domicilio, ámbito territorial
de actuación, duración, capital social mínimo, aportación obligatoria
mínima al capital, forma de acreditación de las aportaciones al capital
devenga o no de intereses por las aportaciones obligatorias, clases de
socios, derechos y deberes de los socios, derecho de reembolso de las
aportaciones, normas de disciplina social, y composición del Consejo
Rector, número y período de actuación de los interventores, y si pro-
cede, de los miembros del Comité de Recursos; h) Los órganos de la
sociedad cooperativa son la Asamblea General (ordinaria o extraordi-
naria), el Consejo Rector y la Intervención a través de los socios coo-
perativistas que desarrollan dicha función; i) Los socios tienen unos
derechos (asistencia y participación en los debates, derecho de voto,
ser elector y elegible para los cargos, participación en las actividades,
retorno cooperativo, actualización y liquidación de las aportaciones
y percepción de intereses, baja voluntaria y derecho a ser informado
sobre sus derechos y cumplimiento de las obligaciones) y estarán so-
108
metidos al régimen de disciplina social. El movimiento cooperativo

surge de la necesidad social de un grupo de trabajadores para unirse
en busca de un fin común. Este sentimiento de unión determinará el
funcionamiento de una figura social y jurídica que afecta a nivel mun-
dial. Sus principios, inspirados en ideales ilustrados, van más allá de
la obtención del lucro para enriquecerse sus miembros, y se construye
sobre la solidaridad, ética y necesidad. Las cooperativas se incluyen
dentro del denominado tercer sector, economía social y solidaria que
participa de los conceptos económicos y del servicio público. La supe-
ración del lucro como elemento principal de la gestión económica en
pro de la satisfacción de la necesidad social es su principal característi-
ca. La normativa internacional considera a las cooperativas como una
fórmula para contribuir al desarrollo de la sociedad, erradicar la pobre-
za, generar empleo productivo y una mayor integración social, como
afirma Antonio Colomer. Una cuestión grave, como señala este autor,
es si en realidad se respetan actualmente los principios del cooperati-
vismo, ya que en ocasiones se han producido prácticas mercantilistas,
con desigualdad en el tratamiento de los socios. En la actualidad, el
cooperativismo sigue vigente y dispone de una regulación específica C
para su funcionamiento, así como la gobernanza del mismo. No obs-
tante lo anterior, la globalización y la necesidad de un mejor reparto
de los recursos influyen positivamente en el cooperativismo que se
propicia como una fórmula de autogestión de las comunidades para el
autoabastecimiento solidario. [Francisca Ramón Fernández. Universitat
Politècnica de València]
Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH)
La Corte IDH es una Institución Judicial Autónoma (cfr. art. 1 Es-
tatuto Corte IDH) internacional creada por la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (cfr. Capítulo VIII CADH) en el año 1969 que
funciona en el marco de la Organización de Estados Americanos y for-
ma parte del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Hu-
manos. Se constituyó definitivamente después de la entrada en vigor
109
de dicha Convención –el 18 de julio de 1978– y tuvo su primera reunión

en Washington los días 29 y 30 de junio de 1979 antes de instalarse en
la que hasta el día de la fecha es su sede, San José de Costa Rica, el 3
de septiembre de ese mismo año. Está compuesta por siete jueces na-
cionales de los Estados miembros de la OEA (cfr. art. 52 CADH; art. 4
Estatuto Corte IDH) elegidos en votación secreta y por mayoría abso-
luta de votos de los Estados Parte en la Convención, en la Asamblea
General de la Organización, de una lista de candidatos propuestos
por esos mismos Estados (cfr. art. 53 CADH). Para ser elegible como
juez de la Corte IDH es necesario ser jurista con la más alta autoridad
moral, de reconocida competencia en materia de derechos humanos y
reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas
funciones judiciales conforme a la ley del país del cual sean nacionales
o del Estado que los proponga como candidatos (cfr. art. 52 CADH;
art. 4 Estatuto Corte IDH). Los jueces son elegidos por un período de
seis años y solo pueden ser reelegidos una vez. En la composición de
la Corte no puede haber dos jueces de la misma nacionalidad. La Corte
IDH ejerce competencia jurisdiccional de acuerdo con las previsiones
de los artículos 61, 62 y 63 de la CADH y competencia consultiva de
conformidad con lo previsto en el artículo 64 de la CADH. En cuan-
to a la competencia jurisdiccional, la Corte IDH es competente para
conocer en cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de
las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Está facultada para decidir si se ha producido una violación a algu-
no de los derechos y libertades reconocidos por la Convención y para
adoptar las disposiciones apropiadas derivadas de esa situación. Es
igualmente competente para juzgar sobre los presupuestos procesa-
les en que se fundamenta su posibilidad de conocer del caso y para
verificar el cumplimiento de toda norma de procedimiento en la que
esté envuelta la interpretación o aplicación de la Convención. (Corte
Interamericana de Derechos Humanos Caso “Velásquez Rodríguez
vs. Honduras”. Sentencia del 26 de junio de 1987. Excepciones preli-
minares.) Del mismo modo, es competente para juzgar violaciones de
derechos reconocidos en instrumentos que le confieren competencia
material: sobre tortura, desaparición forzada y derechos económicos,
sociales y culturales en el área americana. Los fallos de la Corte IDH
son obligatorios, definitivos e inapelables (cfr. art. 67 CADH) y en caso
110
de desacuerdo sobre su sentido o alcance, es la Corte quien lo inter-

pretará a solicitud de cualquiera de las partes. Las sentencias de Corte
IDH tienen, de acuerdo con su propia jurisprudencia, efectos tanto
respecto de los estados que han formado parte del caso sometido a su
jurisdicción como respecto a aquellos que, sin ser parte del caso, han
aceptado la jurisdicción de la Corte IDH. En relación con el primero de
los supuestos la Corte IDH ha indicado que
… cuando existe una sentencia internacional dictada con carácter de
cosa juzgada respecto de un Estado que ha sido parte en el caso some-
tido a la jurisdicción de la Corte Interamericana, todos sus órganos, in-
cluidos sus jueces y órganos vinculados a la administración de justicia,
también están sometidos al tratado y a la sentencia de este Tribunal,
lo cual les obliga a velar para que los efectos de las disposiciones de la
Convención y, consecuentemente, las decisiones de la Corte IDH, no se
vean mermados por la aplicación de normas contrarias a su objeto y fin
o por decisiones judiciales o administrativas que hagan ilusorio el cum-
plimiento total o parcial de la sentencia. Es decir, en este supuesto, se
está en presencia de cosa juzgada internacional, en razón de lo cual el
Estado está obligado a cumplir y aplicar la sentencia. (Caso “Gelman vs.
Uruguay”. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la C
Corte Interamericana de Derechos Humanos del 20 de marzo de 2013.)
En cuanto al segundo de los supuestos, la Corte IDH ha dicho que
… en situaciones y casos en que el Estado concernido no ha sido parte
en el proceso internacional en que fue establecida determinada jurispru-
dencia, por el solo hecho de ser Parte en la Convención Americana, todas
sus autoridades públicas y todos sus órganos, incluidas las instancias
democráticas, jueces y demás órganos vinculados a la administración de
justicia en todos los niveles, están obligados por el tratado, por lo cual
deben ejercer, en el marco de sus respectivas competencias y de las re-
gulaciones procesales correspondientes, un control de convencionalidad
tanto en la emisión y aplicación de normas, en cuanto a su validez y com-
patibilidad con la CCT, como en la determinación, juzgamiento y resolu-
ción de situaciones particulares y casos concretos, teniendo en cuenta el
propio tratado y, según corresponda, los precedentes o lineamientos ju-
risprudenciales de la Corte Interamericana. (Caso “Gelman vs. Uruguay”.
Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos del 20 de marzo de 2013.)
111
En cuanto a la función consultiva de la Corte, la Convención Ame-

ricana prevé en su artículo 64 que cualquier Estado miembro de la Or-
ganización puede consultar a la Corte acerca de la interpretación de la
Convención Americana o de otros tratados concernientes a la protec-
ción de los derechos humanos en los Estados americanos. Este dere-
cho de consulta le corresponde también a los órganos enumerados en
el artículo 53 de la Carta de la OEA. La Corte puede también, a solici-
tud de cualquier Estado miembro de la Organización, emitir opinión
acerca de la compatibilidad entre cualquiera de sus leyes internas y los
tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los
Estados americanos, también de conformidad con el artículo 64 de la
Convención Americana. La proyección de los efectos de las opiniones
consultivas de la Corte IDH también alcanza a la totalidad de los Esta-
dos que aceptaron la jurisdicción de la Corte IDH. Así lo estableció la
Corte IDH al expresar que “estima necesario que los diversos órganos
del Estado realicen el correspondiente control de convencionalidad,
también sobre la base de lo que señale en ejercicio de su competencia no
contenciosa o consultiva, la que innegablemente comparte con su com-
petencia contenciosa el propósito del sistema interamericano de dere-
chos humanos, cual es, ‘la protección de los derechos fundamentales de
los seres humanos’” (Opinión Consultiva OC-21/14. Derechos y garantías
de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de pro-
tección internacional. Opinión Consultiva OC-21/14. Resolución del 19
de agosto de 2014). [Roberto Amette Estrada. Universidad de Buenos Aires]
Cultura
El concepto científico de cultura suele no coincidir con su senti-
do coloquial usualmente asociado a la erudición, cierto tipo de arte, el
conocimiento sofisticado y la alta cultura. Como categoría científica
es el objeto de estudio de la Antropología Social y una dimensión de
análisis preponderante en otras ciencias sociales. La primera defini-
ción de cultura que se reconoce como científica es la del antropólogo
evolucionista E. B. Tylor, quien en 1871, escribió:
La cultura o civilización, en sentido etnográfico amplio, es ese todo
complejo que incluye conocimiento, creencia, arte, moral, derecho,
112
costumbre y cualesquiera otras capacidades y hábitos adquiridos por el

hombre como miembro de una sociedad (ver p. 5).
Los principales aportes de esta definición estuvieron vinculados a
la idea de totalidad, de transmisibilidad y la universalización del con-
cepto. Aparece claramente planteado el postulado de la unidad psíquica
de la humanidad que marcará en buena medida el desarrollo poste-
rior de la Antropología Social. Cincuenta años más tarde, el antropólogo
estadounidense de origen judeo-alemán Franz Boas contrapondrá a las
tesis evolucionistas una perspectiva particularista (particularismo his-
tórico) en el marco de la cual redefinirá la cultura como
… la totalidad de las reacciones y actividades mentales y físicas que ca-
racterizan la conducta de los individuos componentes de un grupo so-
cial, colectiva e individualmente, en relación a su ambiente natural, a
otros grupos, a miembros del mismo grupo, y de cada individuo hacia sí
mismo (ver p. 166).
Esta propuesta implicaba un fuerte corrimiento teórico y meto-
dológico que destacaba el valor de la historicidad por sobre la compa-
C
ración. Las culturas pasan a ser diversas y sólo pueden ser analizadas
en su singularidad. De la mano de estos postulados se consagra, en la
Antropología Social, el relativismo cultural. En la misma época, el traba-
jo del antropólogo polaco Bronislaw Malinowski tendrá también un
destacado impacto en la Antropología Social. Desde una perspectiva
funcionalista que vinculaba lo social a las necesidades individuales,
para Malinowski la cultura:
… es esencialmente una realidad instrumental que ha aparecido para
satisfacer las necesidades del hombre que sobrepasan la adaptación al
medioambiente (…) La cultura, la creación acumulativa del hombre, am-
plia el campo de la eficacia individual y del poder de la acción: y propor-
ciona una profundidad de pensamiento y una amplitud de visión con las
que no puede soñar ninguna especie animal (ver pp. 126-127).
Esta perspectiva se destacó por haber logrado sistematicidad teó-
rica y metodológica para el estudio de la cultura. Los desarrollos poste-
riores del concepto estuvieron marcados por la falta de consenso sobre
su significado y alcance. En 1952, Alfred Kroeber y Clyde Kluckhohn
llegaron a contabilizar en un estudio clásico sobre el tema una lista de
164 definiciones a las cuales ellos mismos sumaban otra. En el contexto
113
latinoamericano, el uso del concepto se encuentra marcado por esta

dispersión semántica. Existen sin embargo una serie de referencias
cuya recuperación permite caracterizar de alguna manera su desarro-
llo. La primera de ellas se relaciona con la presencia de la Antropología
Estructural Francesa vinculada a la obra de Claude Lévi-Strauss quién
integró la misión francesa universitaria en la Universidad de São Pau-
lo a mediados de la década de 1930 del siglo pasado. Esta experiencia
determinó en buena medida su pensamiento sobre los indios del Bra-
sil Central y la posterior publicación de Las estructuras elementales del
parentesco en 1949. En esta obra, el etnólogo desarrolla la noción de que
la cultura es la afirmación de lo universal de la mente humana que, por
medio de la regla del incesto, impone la ruptura entre naturaleza y cul-
tura y afirma la diversidad de formas a partir de las cuales los grupos
humanos se organizan.
Sostenemos, pues, que todo lo que es universal en el hombre corresponde
al orden de la naturaleza y se caracteriza por la espontaneidad, mientras
que todo lo que está sujeto a una norma pertenece a la cultura y presenta
los atributos de lo relativo y de lo particular (ver Lévi-Strauss, p. 41).
De igual importancia será el texto Raza e Historia (1952), en el que
Lévi-Strauss argumenta que las diferencias físicas y biológicas entre
los seres humanos son tan pequeñas que no pueden servir para ex-
plicar la diversidad. De esta manera, Lévi-Strauss logra formular un
argumento convincente para descartar el concepto de raza como ex-
plicación de la diversidad/diferencia humana y con ello desestimar el
determinismo biológico imperante en su época. Otra referencia es la
propuesta del antropólogo norteamericano Clifford Geertz quien pro-
pone un concepto semiótico de cultura. Escribe:
Creyendo con Max Weber que el hombre es un animal inserto en tramas
de significación que él mismo ha tejido, considero que la cultura ha de
ser, por lo tanto, no una ciencia experimental en busca de leyes, sino
una ciencia interpretativa en busca de significaciones. Lo que busco es
la explicación, interpretando expresiones sociales que son enigmáticas
en su superficie (p. 20).
La cultura se convierte en un contexto semiótico en el marco del
cual los fenómenos sociales se vuelven significativos y por ello antropo-
lógicamente comprensibles. En 1982 el antropólogo argentino Néstor
114
García Canclini publica su obra Las culturas populares en el capitalismo en

donde desarrolla una crítica al valor científico y político de las defini-
ciones vigentes. Su propuesta recupera los aportes de Antonio Gram-
sci a la teoría social y busca vincular el concepto de cultura con los de
producción, superestructura, ideología, hegemonía y clases sociales.
Sobre esta base llega a “… caracterizar la cultura como un tipo particu-
lar de producción cuyo fin es comprender, reproducir y transformar la
estructura social y luchar por la hegemonía” (p. 26). Finalmente, bus-
cando tomar distancia de perspectivas esencialistas y constructivistas,
en los últimos años el antropólogo argentino Alejandro Grimson ha
desarrollado una propuesta conceptual que gana terreno en las dis-
cusiones contemporáneas sobre el tema. El autor reemplaza el con-
cepto de cultura por el de configuración cultural entendida como “un
marco compartido por actores enfrentados o distintos, de articulacio-
nes complejas de la heterogeneidad social” (p. 172). Plantea que una
configuración cultural se caracteriza por cuatro elementos constituti-
vos: son campos de posibilidad; poseen lógicas específicas de interre-
lación; implican una trama simbólica común; y, como consecuencia
de la sedimentación del transcurrir de los procesos sociales, tienen C
algo compartido. En esta conceptualización se incluyen dimensiones
como: la heterogeneidad, la conflictividad, la desigualdad, la histori-
cidad y el poder. [Juan Pablo Matta. Antropólogo. CONICET-UNICEN; y
Kátia Sento Sé Mello. Antropóloga. Universidad Federal Fluminense y Univer-
sidad Federal de Río de Janerio, Brasil]
115
117
Debido proceso legal
El debido proceso legal, como enseña Bacigalupo, “en una prime-
ra aproximación exegética, significa el proceso garantizado por la ley”.
Se trata de una garantía genérica que abarca toda una serie de garan-
tías específicas que tienden a asegurarlo con el fin de tutelar los dere-
chos de las personas frente al accionar del Estado e incluso de otros
particulares. En el ámbito interamericano, este puede ser construido
a partir del amplio catálogo de garantías que establece el artículo 8 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sobre el cual, re-
saltando su amplio campo de aplicación, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en el caso “Genie Lacayo c. Nicaragua”, sentencia
del 29 de enero de 1997, párr. 74, ha señalado que
… la norma se refiere a las garantías judiciales y consagra los lineamientos
del llamado debido proceso legal o derecho de defensa procesal, que consisten en
el derecho de toda persona a ser oída con las debidas garantías y dentro
de un plazo razonable por un juez o tribunal competente, independiente
e imparcial, establecido con anterioridad a la ley, en la sustanciación de
cualquier acusación penal formulada en su contra o para la determina- D
ción de sus derechos de carácter civil, laboral, fiscal u otro cualquiera.
Su origen, al igual que buena parte de las garantías constitucionales,
puede encontrarse en el derecho anglosajón, específicamente en la ex-
presión due process of law, cuyo origen a su vez se remonta a la Carta Mag-
na de 1215, siendo retomado por la Enmienda V de la Constitución de los
Estados Unidos de Norteamérica, donde se dispuso que “en los asuntos
criminales, nadie puede ser privado de su vida, de su libertad y de sus
bienes sin el debido proceso legal, ni denegar a cualquier persona la igual
protección de la ley”. Posteriormente, fue expandiéndose al resto de los
textos constitucionales, teniendo anclaje al día de hoy en la mayoría de
los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, tal como pue-
de observarse en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, en el artículo 26 de la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre, en el artículo 14.1 del Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos, y en el ya citado artículo 8 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Insistiendo en su función de tu-
tela de los derechos de los particulares, Badeni señala que las garantías
119
comprendidas en la noción de debido proceso legal, están destinadas a

“suministrar a los individuos el amparo necesario para la salvaguarda de
sus derechos con motivo del ejercicio jurisdiccional del Estado”. Dicha
limitación, en primer lugar, se concreta a través de la sujeción del poder
público al principio de legalidad, al que Ferrajoli considera como
… la máxima adquisición y al mismo tiempo el fundamento del Estado
constitucional de Derecho: la extensión del principio de legalidad también
al poder de la mayoría y, por consiguiente, la rígida sujeción a la ley de to-
dos los poderes públicos, incluido el legislativo, y su funcionalización a la
tutela de los derechos fundamentales constitucionalmente garantizados.
No obstante, no cualquier “proceso” que cumpla con el límite an-
terior –es decir, estar establecido por ley– es suficiente para hablar de
debido proceso legal. Además de este requisito formal, debe satisfacer
toda una serie de requisitos sustanciales cuya presencia es necesaria
para que este cumpla efectivamente con su función de tutelar los de-
rechos de los particulares. Es así que en todos los ámbitos, y según el
artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ya
mencionado, exige como requisitos sustanciales que se garantice a la
persona: 1) el derecho ser oída con las debidas garantías, 2) el derecho
a que ello lo sea dentro de un plazo razonable, 3) el derecho a que ello se
realice ante un juez o tribunal que debe ser competente, independien-
te e imparcial y, además, estar establecido con anterioridad por la ley.
Por otro lado, la noción de debido proceso legal se torna aún más
exigente en el caso del proceso penal, fundamentalmente por la natu-
raleza de los derechos que se encuentran en juego cuando el poder del
Estado se manifiesta a través del uso de la fuerza más brutal de la que
dispone. De este modo, el artículo 8 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, para hablar de debido proceso penal, exige que se
respeten, además de las garantías mencionadas anteriormente: 1) la
presunción de inocencia, 2) el derecho a ser asistido gratuitamente por
un traductor o intérprete, si la persona no comprende o no habla el idio-
ma del juzgado o tribunal, 3) la comunicación previa y detallada al incul-
pado de la acusación formulada, 4) la concesión al inculpado del tiempo
y de los medios adecuados para la preparación de su defensa, 5) el de-
recho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por
un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con
120
su defensor, 6) el derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor

proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación in-
terna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defen-
sor dentro del plazo establecido por la ley, 7) el derecho de la defensa de
interrogar a los testigos presentes en el tribunal y de obtener la compa-
recencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar
luz sobre los hechos, 8) el derecho a no ser obligado a declarar contra sí
mismo ni a declararse culpable, y 9) el derecho de recurrir del fallo ante
juez o tribunal superior. Finalmente, y a pesar de la clara enunciación
anterior, resulta de vital importancia destacar que la noción de “debi-
do proceso” es una garantía genérica que también puede vulnerarse por
más que no se viole concretamente alguna de las garantías específicas
que lo integran. Así, en el caso del debido proceso penal, el propio artícu-
lo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos refiere que
las garantías específicas que lo integran son solo “garantías mínimas”,
algo que refuerza el carácter de tutela que tiene, en sí misma, la garan-
tía genérica del debido proceso legal. Así lo ha entendido, además, y en
referencia a la noción más abarcativa del debido proceso legal, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Blake c. Guatemala”, D
sentencia de 24 de enero de 1998, párr. 96 al recordar que
… el artículo 81 de la Convención debe interpretarse de manera amplia
de modo que dicha interpretación se apoye tanto en el texto literal de esa
norma como en su espíritu, y debe ser apreciado de acuerdo con el artí-
culo 29, inciso c) de la Convención, según el cual ninguna disposición de
la misma puede interpretarse con exclusión de otros derechos y garan-
tías inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática
representativa de gobierno.
[María Soledad Manin. Docente e investigadora UBA. Profesional de la
Defensoría del Pueblo de la República Argentina]
Défenseur des droits

A su creación en 2011, el Défenseur des droits francés venía a susti-
tuir, en cierta medida, al Médiateur de la République. Esta última figura,
introducida en 1973, era una autoridad administrativa independiente
y unipersonal, nombrada por el Consejo de Ministros a propuesta del
121
Presidente de la República por un período de seis años. De manera

general, la misión del Médiateur de la République era la de atender las
reclamaciones atinentes al funcionamiento de las administraciones y
de los organismos que desempeñasen una función de servicio público,
en su relación con los administrados. El recurso al Médiateur –que sin
embargo requería, cuando se tratase de una reclamación individual, la
intercesión de un miembro del Parlamento– podía dar lugar a la pro-
moción de un recurso por la vía administrativa o contencioso-admi-
nistrativa o, en caso de inejecución de una sentencia firme por un
órgano de la administración, a un informe público de reproche. La in-
suficiencia de las garantías de independencia del Médiateur con res-
pecto al Poder Ejecutivo (al que correspondían su nombramiento y el
control de su presupuesto), así como la inadecuación de sus atribucio-
nes para hacer frente a su misión (medios de intervención poco incisi-
vos) fueron percibidas como puntos débiles de la institución a lo largo
de su existencia. La necesaria renovación de la institución fue objeto
de una ambiciosa propuesta por parte del Comité de réflexion et de propo-
sition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve Républi-
que, que preveía un incremento sustancial de las atribuciones del
Médiateur, su elevación a órgano constitucional y su nombramiento
por el Parlamento, siguiendo el modelo de los ombudsman en general y
el del Defensor del Pueblo español en particular. La propuesta, que
preveía igualmente la refundición de las competencias de varias auto-
ridades administrativas de control en la nueva institución reformada,
a fin de racionalizar las instituciones de garantía de los derechos fun-
damentales, tuvo un resultado desigual. La introducción del Défenseur
des droits es consecuencia directa de la reforma de la Constitución
francesa operada en julio de 2008. Esta reforma insertaba en el texto
fundamental un nuevo artículo que sienta las bases de la nueva figura,
cuyo régimen jurídico fue reglamentado por sendas leyes de marzo de
2011, con sus decretos correspondientes. De acuerdo con el artículo 71.1
de la Constitución francesa, la función del Défenseur des droits es la de
velar por el respeto de los derechos y libertades fundamentales por
parte de las administraciones y de los organismos que desempeñan
una función de servicio público. La nueva figura mantiene el carácter
unipersonal de su antecedente, si bien es asistida por un colegio, de
conformidad con la previsión expresa del texto constitucional. A pesar
122
de que el proyecto de reforma había apuntado a un nombramiento del

Défenseur por el Parlamento, se mantiene su designación por el Conse-
jo de Ministros a propuesta del Presidente de la República durante seis
años no prorrogables, si bien una mayoría cualificada de las comisio-
nes permanentes de la Asamblea y del Senado competentes puede
oponerse al nombramiento. Las innovaciones de mayor calado con-
ciernen la extensión sustancial de las funciones del Défenseur y la me-
jora sustancial de su accesibilidad. En un afán de racionalización, el
legislador ha concentrado en la persona del Défenseur des droits las fun-
ciones que habían correspondido a cuatro instancias administrativas
de protección de los derechos fundamentales, a saber: el Médiateur de la
République, el Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie
de la sécurité y la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour
l’égalité. Por consiguiente, el Défenseur des droits acumula una función
general de defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos en
sus relaciones con la Administración con tres funciones especializa-
das: velar sobre la protección de los Derechos del Niño; luchar contra
la discriminación prohibida por la ley y promover la igualdad; y velar
sobre el respeto de la deontología por parte de los sujetos que ejerzan D
una actividad de seguridad. Esta diversidad de funciones determina
una complicación del régimen jurídico aplicable al Défenseur (que varía
en función de la función que ejerza), así como una fuerte personaliza-
ción de la institución (a pesar del peso de los comités que le asisten en
el ejercicio de sus amplias funciones). El recurso al Défenseur des droits
es gratuito y puede ser ejercido por cualquier persona física o jurídica
que estime lesionados sus derechos y libertades por toda administra-
ción u organismo que desempeñe una misión de servicio público. En
sus funciones relativas a la protección de los Derechos del Niño, esta-
rán facultados para acudir al Défenseur el propio menor, sus padres o
representantes legales, los servicios médicos o sociales o las asociacio-
nes de defensa de la infancia. En sus funciones de lucha contra la dis-
criminación, podrá ser interpelado por el afectado o por las asociaciones
de lucha contra la discriminación, mientras que cualquier persona víc-
tima o testigo de hechos que estime contrarios a la deontología de la
seguridad podrá acudir al Défenseur. Una red de Delegados facilita el
acceso al Défenseur en todo el territorio nacional francés, así como
fuera de él para los franceses residentes en el extranjero. A pesar de la
123
inclusión del Défenseur en el bloque de constitucionalidad y de su defi-

nición por el artículo 2 de la loi organique N° 2011-333 du 29 mars 2011
como autorité constitutionnelle indépendante, la jurisdicción constitucio-
nal francesa ha determinado que él debe ser considerado como “auto-
ridad administrativa independiente”, por más que encuentre en la
Constitución la garantía de su independencia (Decisión Nº 2011-626
DC del Conseil constitutionnel, considerando Nº 5). Una vez iniciado su
mandato de seis años, el Défenseur es inamovible; solo puede dimitir
por iniciativa propia o en caso de estar impedido para ejercer sus fun-
ciones. No recibe instrucción de ninguna otra instancia, y goza de una
inmunidad jurisdiccional similar a aquella otorgada a los parlamenta-
rios. El Défenseur es afectado por un marco especialmente exigente de
incompatibilidades, y está obligado a publicar un reglamento interno
y un código deontológico al que deberá atenerse él mismo, sus agentes
y sus representantes. Su modo de nombramiento, así como la determi-
nación de su presupuesto anual por el Ejecutivo, son las carencias más
importantes en la independencia del Défenseur, de otro modo adecua-
damente sostenidas por el marco de garantías que la rodea. Las atribu-
ciones del Défenseur des droits son el resultado de la acumulación de
aquellas que habían correspondido a las autoridades administrativas a
las que este ha sucedido. Así, sus poderes son de tres tipos: a) poderes
de investigación: el Défenseur puede solicitar cualquier información o
documento, tanto público como privado, que se refiera a los hechos
que justifiquen su intervención. Esta facultad de requisición se extien-
de a los documentos protegidos por el secreto de sumario, pero que-
dan fuera de ella las informaciones y documentos cubiertos por el
secreto de defensa nacional, así como, en general, por el secreto profe-
sional de los abogados y el de los profesionales de la medicina, salvo
consentimiento de la persona afectada. Igualmente, se reconocen al
Défenseur poderes importantes de inspección ocular, al punto de per-
mitirle, en ciertos casos, penetrar en locales públicos y privados, inclu-
so contra la voluntad de sus ocupantes, si bien estos poderes están
sometidos a debate contradictorio y a control y confirmación judicia-
les (loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011, art. 22). b) poderes de reso-
lución amistosa de conflictos: el Défenseur puede emitir toda
recomendación que considere susceptible de contribuir al respeto de
los derechos y libertades fundamentales (medio de intervención más
124
frecuente). Llegado el caso, esta recomendación puede revestir la for-

ma de una exhortación dirigida a la persona o entidad objeto de la re-
comendación, instándola a resolver en equidad la situación de la
persona afectada. Igualmente, puede recurrir a la mediación y, para el
caso específico de la discriminación en el seno de una empresa, puede
proponer una transacción, que puede culminar en una multa transac-
cional o en la publicación más o menos amplia de un comunicado por
parte de la empresa. El Défenseur puede igualmente contribuir a la re-
solución de conflictos de modo indirecto, proveyendo de consejo jurí-
dico a toda persona que se considere víctima de discriminación o que
invoque una violación de los Derechos del Niño. c) poderes de apre-
mio: en caso de discriminación el Défenseur puede exhortar a la autori-
dad administrativa competente a emprender las acciones disciplinarias
sancionadoras que estime pertinentes. En caso de que la persona o
entidad objeto de una recomendación no haya informado acerca del
curso dado a la misma, o cuando el Défenseur estime que la recomenda-
ción no ha sido seguida por ninguna acción, este puede emplazar al
destinatario de la recomendación a justificar las medidas tomadas
para dar curso a la recomendación. De no haber respuesta en el plazo D
fijado, el Défenseur podrá emitir un informe público especial de repro-
che. En definitiva, la mecánica de este último tipo de poderes del Dé-
fenseur no se aleja de aquella propia de los poderes de su antecesor, el
Médiateur de la République. [Xesús Pérez López. Universidad de Montpellier]
Defensor Civitatis
Las fuentes romanas (siglos IV a VI d. C.) de las que disponemos
para el estudio de la institución son literarias (Eutropio, San Agustín,
Casiodoro) y jurídicas. El presente estudio considerará esencialmente
este segundo grupo de fuentes, especialmente el Código Teodosiano
(año 439), el Código de Justiniano (año 534) y la Novela XV de Justiniano
(año 535), títulos De defensoribus civitatum. La historia de esta institución
a partir de sus orígenes (Constantino, comienzos del siglo IV) es com-
pleja. Las etapas de su desarrollo y de su sistematización hasta Justinia-
no son múltiples, tanto más si consideramos que es necesario
aprehenderlas desde el punto de vista de la división del Imperio entre
125
Oriente y Occidente llevada a cabo por Valentiniano I y Valente (año

364). Por lo demás, es una Constitución de estos dos emperadores la que
fundó el principio, para la diócesis de Iliria, de la defensa de la ciudad:
un mecanismo de defensa contra la injusticia de los poderosos (contra
potentium… iniurias). Veinte años después, la institución fue extendida “a
todas las provincias” (Constitución de 385). El jurista podrá hacerse una
idea de esta categoría dogmática del ius publicum romano considerando,
en la medida de lo posible, las fuentes de modo sincrónico, a fin de abs-
traerlas de su devenir histórico. Lo esencial es plantear el problema co-
rrectamente desde el punto de vista del ius romano (sistema de lo justo y
equitativo) y no proyectar sobre él nuestras concepciones actuales del
derecho (estatalismo, separación de poderes, individualismo, derechos
fundamentales…). En esta línea de reflexión, podemos plantear desde
este momento tres cuestiones: ¿Qué? ¿Cómo? ¿Por qué? La defensa civil
(relativa a la ciudad, civitas) es un mecanismo jurídico de defensa (defen-
sio, tuitio) de los ciudadanos de las ciudades del Imperio contra los “abu-
sos de poder” de los funcionarios imperiales en provincias (oficiales,
jueces, el propio gobernador) y/o de los magistrados municipales. Se
trata, sin embargo, de un mecanismo cuya técnica y alcance deben ser
entendidos en sentido más amplio, desde el punto de vista político y so-
cial (incluso económico), ya que es instituido en beneficio de la plebs ur-
bana (y de los pobladores rurales, rus) contra la categoría general de los
“poderosos” (potentes). De ahí la proximidad en las fuentes (si es que no
puede hablarse de equivalencia) entre defensor civitatis y defensor plebis,
nociones que una parte de la doctrina continúa distinguiendo por razo-
nes históricas (historia de las fuentes a partir de Constantino) y concep-
tuales (defensor de los ciudadanos/abogado de los pobres). Cosa que no
hacía (ya) Justiniano en el siglo VI. Esta condición del defensor, una espe-
cie de tutela de Derecho Público, determina el funcionamiento jurídico
de la institución: el defensor vela sobre el respeto de los intereses de la
plebe (función de vigilancia); dispone en paralelo de libre acceso a las
grandes autoridades administrativas para denunciar los abusos ante
ellas (función de información), sin ser él mismo un magistrado (en
cuanto que no dispone del derecho de imponer multas y de infligir cas-
tigos corporales). Se entiende bien que este dispositivo haya parecido
curioso a ojos modernos, dada su condición particular al interior del sis-
tema; no tanto, sin embargo, como para que no tratemos de compren-
126
der la línea de reflexión específicamente romana en la que se inscribe.

Desde un punto de vista jurídico, es en efecto difícil para nosotros, hom-
bres modernos, comprender la defensa civil de los siglos IV a VI sin con-
siderar la noción (incluso la noción historiográfica) de “poder negativo”:
un poder que existe junto a un “poder positivo” de gobierno (la magis-
tratura). La referencia a la “plebe” es en este sentido particularmente
pertinente, desde el momento en que se contrapone a esta no ya el patri-
ciado, sino los poderosos. Esta estructuración jurídica bipolar de la vida
política local (un rasgo tradicionalmente romano, si lo referimos a la
República patricio-plebeya y al fundamento jurídico del poder imperial:
imperium proconsular y potestas sacrosanta tribunicia) permite matizar
ciertas explicaciones históricas (incluso coyunturales) del defensor civita-
tis, artificialmente ligadas a la tesis de la decadencia del Imperio. Si fue-
se necesario establecer nexos de causalidad, habría que hacerlo más
bien con la introducción, desde Constantino, de posibilidades de justa
resistentia del pueblo contra los agentes imperiales en provincias (sobre
todo los del Fisco), a fin de garantizar una buena administración. Par-
tiendo de estas grandes líneas, se entiende mejor el haz de competen-
cias (más o menos estable a lo largo de tres siglos) atribuido a los D
defensores de la ciudad a favor de los habitantes de las ciudades y de los
agricultores: secundar y controlar la actividad de los agentes del Fisco en
provincias, garantizar que toda violación de la persona o de los bienes
llegue a oídos de las autoridades competentes y sea juzgada por estas
(ellos mismos entendían de los asuntos de menor importancia), velar
por que ningún crimen quede impune (y enviar para ello a los culpables
ante los tribunales ordinarios), recibir y transmitir las quejas de los ciu-
dadanos a nivel de la diócesis o de la provincia, etc. La lectura de los Có-
digos arroja como conclusión que los emperadores fueron tenaces en la
implantación y el mantenimiento de estas funciones de protección, tan-
to en el plano administrativo como en aquel judicial, prescindiendo del
nombramiento administrativo o municipal de los defensores a lo largo del
tiempo. En su Novela de 535, Justiniano se presenta como promotor de
una nueva etapa de restauración de la institución contra los estragos del
tiempo. A tal efecto, y siempre con vistas a combatir la iniustitia, su estra-
tegia (realista para la época) es la de establecer una relación más eficaz
entre los jueces ordinarios y los defensores, otorgando a estos últimos
facultades jurisdiccionales civiles más extensas. A pesar de ello, el
127
emperador se inscribe en una digna continuidad: tomar a su cuidado

(cura) a todos sus súbditos de manera igual, prescindiendo de su rango y
de su fortuna, y todo ello para atraerse la mirada favorable de Dios. Los
desarrollos ulteriores de la figura son variados (Italia ostrogoda, por
ejemplo) y demuestran su supervivencia en Occidente después del Im-
perio. No obstante, la historia de las instituciones de Derecho Público en
Europa no ha contribuido a poner de relieve la defensa civil durante la
recepción/solicitación del derecho romano en época medieval, moderna
y contemporánea. En 1688, Claude Joseph de Ferrière, escribe La juris-
prudence des Novelles de Justinien, allí juzga por ejemplo que esta “eft inutile”
en el Reino de Francia. En el siglo XIX, sufre la misma desafección que
el tribunado de la plebe en la historiografía germánica del derecho del
estado, Theodor, Mommsen, en Römisches Staatsrecht indica una anula-
ción científica que comporta la construcción de un sistema jurídico sin
el poder del tribuno. Más tarde, se presta una atención renovada al “po-
der negativo”, especialmente en Italia (tierra naturalmente sensible al
constitucionalismo latino). Se considerará así que el tribunus plebis es,
ciertamente, una institución republicana (año 493 a. C.), pero que su
esencia, la defensa, es retomada, con un nombre diferente y con funcio-
nes específicas, en el Bajo Imperio (el defensor plebis o civitatis). Se puede
aducir en apoyo de tal modelo, entre otras, la obra del historiador Flavio
Eutropio (colaborador epistolar del emperador Valente, coautor de la
constitución clave de la década de 360 sobre la defensa civil) quien, en su
tratado sobre la historia romana desde la fundación de la ciudad (Brevia-
rium ab urbe condita 1.13), ilustra a sus contemporáneos acerca de la fun-
ción del antiguo tribunado romano: defender en la ciudad al pueblo
frente al Senado y los cónsules. Más tarde, en el Digesto (1.2.2.20), Justi-
niano ha demostrado una sensibilidad idéntica poniendo la historia al
servicio de la vida, al apropiarse de los desarrollos histórico-dogmáticos
del jurisconsulto clásico Pomponio acerca de la experiencia tribunicia.
[Laurent Hecketsweiler. Universidad de Montpellier]
Defensor o Defensora del Pueblo

Entre sus más variados nombres y modalidades, se los puede des-
cribir, antes que definir, a partir del reconocimiento de sus rasgos
128
comunes. El/la Defensor/a del Pueblo son funcionarios estatales no gu-

bernamentales, que gozan de autonomía funcional y administrativa.
Son designados generalmente por el parlamento o cuerpo legislativo
por un período determinado y en la mayoría de los casos por mayorías
calificadas. Son independientes aun del órgano que los designa y no re-
ciben instrucciones de nadie. Su misión es proteger y promover los De-
rechos Humanos, y asistir y defender a los habitantes de un Estado de
las arbitrariedades y abusos del poder público o de los organismos en los
cuales ha delegado este funciones públicas, a la vez que para asegurar la
correcta gestión de la actividad administrativa mediante recomenda-
ciones, consejos u opiniones. Puede actuar a pedido de un particular o
de oficio y sus resoluciones no son vinculantes. Tienen facultades de
investigación, y en la protección de intereses colectivos ejercen un po-
der negativo o impeditivo a través de la legitimación que generalmente
se les atribuye para actuar ante la justicia, tanto para demandar una
abstención o una acción ante los tribunales de justicia. Rinde anual-
mente un informe ante el cuerpo colegiado que lo designó, para que se
tome cuenta de su actuación y sus observaciones sobre el comporta-
miento de la Administración. Algunos regímenes aceptan como forma D
de elección el voto popular. En algunos casos el/la Defensor/a del Pueblo
puede vetar a través de un Consejo Constitucional una ley, un regla-
mento o un acto administrativo y en otro dictar medidas precautelares
sometidas a posterior homologación judicial. Desde el momento en que
se comenzó a pensar jurídicamente la organización de la sociedad, los
griegos y especialmente los romanos dieron forma a la idea de que la
democracia en un caso y la república en el otro, se asentaban sobre dos
bases relacionadas y enfrentadas a la vez: la legitimidad y la desconfian-
za. Las defensorías del pueblo anidan en el espacio de la desconfianza.
La legitimidad se sustenta procedimentalmente en la forma de elección
de los cargos públicos y en la forma de ejercerlos. La desconfianza pro-
cura hallar mecanismos que reduzcan la posibilidad de que los gober-
nantes desvíen sus compromisos y deberes con la ciudadanía. Estos
mecanismos de recelo pueden manifestarse institucionalmente o no. La
Defensoría del Pueblo es el modo institucional más importante que ha-
bilita la desconfianza en el sistema representativo. Solo de esta manera
encuentra su respuesta la perturbadora pregunta: ¿De quién defiende al
pueblo el Defensor del Pueblo? Las Defensorías son consideradas como
129
organismos democráticos de quejas y reclamos por parte de personas

individuales o colectivos de personas que sufren malas prácticas admi-
nistrativas de parte de los gobiernos. Pero, además, los/as Defensores/as
del Pueblo expresan un contrapoder, un poder obstructivo o poder ne-
gativo para limitar el poder positivo. No pueden hacer nada, pero pue-
den impedir leyes, actos y reglamentos a través de sus opiniones y
también mediante instrumentos judiciales, constitucionalmente esta-
blecidos. Tienen potestades investigativas e iniciativa parlamentaria.
Sus procedimientos tienen que ver antes por la protección de los dere-
chos de las personas que del cumplimiento de la ley. Solo es un órgano
de control secundariamente; es primordialmente un organismo de pro-
tección de derechos humanos, aun cuando esta protección contradiga
las disposiciones de la ley. Sus competencias están determinadas por las
necesidades que plantea la sociedad, más que por lo que dice su estatu-
to. Es como se aprecia una magistratura de enorme significación en la
estructura de las instituciones políticas al punto de que su existencia
condiciona la existencia misma de la democracia. En su Tratado de las
Leyes decía Cicerón que sin tribunado –refiriéndose a los tribunos del
pueblo en Roma– no hay república. Para cumplir con tan especiales res-
ponsabilidades las defensorías del pueblo deben actuar conforme a es-
tos principios: 1) Autonomía funcional y administrativa. Esta es la primera
nota característica. Sin ella no hay DP. Quien ejerce esta función lo debe
hacer con total independencia y sin recibir instrucciones de nadie, ni
siquiera del cuerpo que lo haya designado. A él le compete proyectar su
presupuesto y ejecutarlo sin otra condición que la de cumplir las nor-
mas de contabilidad que aseguren una administración transparente. La
norma legal que lo instituye además de consignar la duración de su
mandato debe prever una remuneración adecuada, personal suficiente
y autoridad para designarlo y a la vez liberarlo de responsabilidades le-
gales por acciones desarrolladas en el ejercicio de sus competencias.
2) Elección. Razones prácticas aconsejan que sean los cuerpos colegiados
(congreso, legislatura, asamblea, concejo, dieta, etc.) los que designen
Defensor del Pueblo. En primer lugar porque es teóricamente insoste-
nible su elección por parte del poder ejecutivo, ya que es este el objeto
principal de su atención. Su elección por el sufragio directo de los ciuda-
danos no ha sido tenida en cuenta en el Derecho Comparado, para subs-
traerlo de las exigencias y modalidades de una elección propiamente
130
política salvo muy contadas excepciones en la escala local. Al Defensor

del Pueblo se le exige como requisito esencial neutralidad política. Una
elección popular requiere hacer una campaña electoral, lo que posibilita
la generación de gastos, compromisos y obligaciones incompatibles con
esta función. Situación agravada cuando la campaña se hace desde el
ejercicio mismo de la función, frente a una eventual reelección. Por otra
parte, el/la Defensor/a del Pueblo no debe ser expresión de voluntad de
una parte, así sea mayoritaria sino la expresión de un consenso entre la
mayoría de las fuerzas representativas de la sociedad. A nadie puede
escapar sin embargo que la elección parlamentaria no es, ni mucho me-
nos, la ideal si se designa, como muchas veces sucede, al Defensor del
Pueblo para compensar obligaciones políticas, o por un simple acuerdo
de conveniencia entre partidos, se rinde un mal servicio a la ciudadanía.
3) Periodicidad. Es consustancial a esta institución la periodicidad de su
mandato. Su función, esencialmente activa, requiere una constante ve-
rificación de la opinión pública y de los órganos de representación de la
voluntad popular. Siendo un órgano eminentemente político, no es con-
veniente acordarle una estabilidad ad vitam que es propia de los tribuna-
les de justicia. Es recomendable que el período que debe desempeñar no D
coincida con el de las funciones ejecutivas o legislativas. 4) Función uni-
personal. La Defensoría del Pueblo es, en principio, unipersonal. Solo a
un individuo y no a un conjunto de personas colectivamente se puede
reconocer autoridad moral para desempeñar esta responsabilidad por-
que se trata de una función íntimamente ligada al prestigio personal de
quien la desempeña. La magistratura de opinión que desempeña el/la
Defensor/a del Pueblo se fundamenta en el rigor técnico con que asuma
sus responsabilidades, pero en mayor grado, en su imparcialidad ética,
coherencia y equilibrio entre la firmeza de sus convicciones y la flexibi-
lidad de los métodos de su actuación, valores estos que solo se pueden
juzgar singularmente. En el Uruguay se ha optado por una institución
colegiada de cinco miembros. 5) Carácter no vinculante de sus resoluciones.
La Defensoría del Pueblo es una magistratura de conciencia, de in-
fluencia, cuyas resoluciones no tienen otra autoridad que las que les
otorga el prestigio de su autor y el juicio y moderación de sus recomen-
daciones. No administran justicia ni sustituyen a la administración;
no puede sancionar ni revocar o anular un acto administrativo. Solo
aconseja y recomienda y en algunos casos puede acudir como parte
131
ante los tribunales. De estas afirmaciones, sin embargo, no se puede

colegir que sus recomendaciones no tengan efecto jurídico. Las reco-
mendaciones son exhortaciones, solicitudes, consejos, etcétera, pero a
diferencia de los que se emplean coloquial o familiarmente, quien la re-
cepta debe obligatoriamente considerarla, aceptarla o desecharla, pero
en este último caso, dando razón y fundamento a su oposición. 6) Inde-
pendencia partidaria. Las defensorías del pueblo son espacios de hospita-
lidad (debo el concepto a Ana Agostino) y buena fe; se les reclama que no
sesguen o inficionen su trabajo con criterios de política militante, inte-
reses sectoriales, grupales o partidarios. Algunos estatutos inhabilitan a
quienes ejercen esta función a presentarse, después de concluidos sus
mandatos, como candidatos a ocupar cargos electivos por un período
determinado. Esto lo pone al abrigo de la sospecha de que por esta vía
un ciudadano se está haciendo una campaña gratuita para ocupar un
cargo electivo. 7) Informalidad. Debe facilitar a la población la posibilidad
de hacerle llegar reclamos. Las presentaciones que reciba deben estar
libres de formalismos y no debe descartar por principio las denuncias
anónimas. Las defensorías del pueblo deben ser una real alternativa de
justicia informal accesible a todos sin sustituir los actos de la adminis-
tración activa ni de las instancias jurisdiccionales. El informalismo
también se relaciona con la manera en que puede actuar el/la Defensor
del Pueblo frente a la Administración. En términos generales y salvo ex-
plícitas restricciones legales, el/la Defensor/a del Pueblo se puede diri-
gir a todos los niveles de la Administración, sin necesidad de seguir la
vía jerárquica. Podrá indagar sobre cuestiones concluidas o archivadas;
podrá pedir documentación o consultarla en sus oficinas de radicación
y sus recomendaciones y amonestaciones tendrán un amplio arco de
objetos: desde el repudio a una medida administrativa que afecte direc-
tamente la validez de un derecho, hasta la corrección por el desmedido
rigor con el que se aplicó una norma. [Carlos R. Constenla. Universidad de
Buenos Aires]
Defensor del Pueblo Adjunto

El Defensor del Pueblo Adjunto o Defensor del Pueblo Auxiliar es
un órgano secundario y vicario del Defensor del Pueblo, su función
132
es la de auxiliar al Defensor del Pueblo en el ejercicio de sus tareas y

sustituirlo en sus impedimentos y ausencias. Los Defensores del Pue-
blo Adjuntos podrán ser designados por uno de los siguientes métodos
previstos en sus estatutos:
a. por libre nombramiento del Defensor del Pueblo (en el marco
de la Federación Iberoamericana de Ombudsman es la solu-
ción legal mayoritaria que está consagrada en los estatutos de
los Defensores del Pueblo, independientemente de su deno-
minación legal, de Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatema-
la, Honduras, Panamá, Portugal y Puerto Rico),
b. por elección del Parlamento a propuesta de los diputados o
de los grupos parlamentarios (Nicaragua y Paraguay), o por
elección del Parlamento a propuesta del Defensor del Pueblo
(Argentina, Bolivia y España).
A estos tres métodos, que podríamos llamar de puros, acrecen
otros dos, que podríamos llamar de mitigados, pues una variante del
primer método obliga al Defensor del Pueblo a convocar oposición
pública para escoger a sus Adjuntos (Perú), mientras que, en una
variante del tercer método, el Parlamento elige al Defensor Adjunto D
en el abanico más amplio de un listado de tres nombres propuestos
por el Defensor del Pueblo (Costa Rica). A pesar de que en los Estatu-
tos no se hace referencia alguna, los Defensores del Pueblo Adjuntos
deberán empezar sus funciones cuando se determina por el Defen-
sor del Pueblo porque es esa la regla de los órganos secundarios. De
otra parte, los Estatutos tampoco prevén el momento del cese en sus
funciones aunque, en este supuesto, se mantienen con el cese del De-
fensor del Pueblo, desemejante al que resulta de la regla general de
los órganos secundarios, al prever los Estatutos competencias vica-
rias sucesivas, esto es, sustituir al Defensor del Pueblo cuando este
cesa en sus funciones. Así, deberemos considerar que el Defensor del
Pueblo Adjunto cesa en sus funciones en el momento en el que el
Defensor del Pueblo elegido para el período siguiente empezar las
suyas. A los Defensores del Pueblo Adjunto, los Estatutos les reco-
nocen, en general, las mismas prerrogativas de independencia y de
inamovilidad que a los Defensores del Pueblo respectivos, como la
exención de cumplimento de órdenes impartidas por los órganos de
soberanía o por las demás autoridades públicas, el derecho a cumplir
133
su mandato sin que les puedan revocar por desconfianza política.

Ocurre lo mismo en materia de impedimentos e incompatibilidades
que necesitan ser respetados en el ejercicio de sus funciones (a título
de ejemplo, la exclusividad). A los Defensores del Pueblo Adjuntos les
está confiada la competencia para sustituir al Defensor del Pueblo en
sus impedimentos y ausencias, debiendo distinguir la sustitución si-
multánea, que ocurre mientras el Defensor del Pueblo está en ejercicio
de sus funciones, aunque impedido temporalmente por ejemplo por
enfermedad), o ausencia en su puesto de trabajo por vacaciones, de
la sustitución sucesiva, que ocurre cuando el Defensor del Pueblo cesa
en sus funciones por alguna de las causas previstas en su Estatuto o
demás leyes, debiéndose asegurar la continuidad del órgano. Si hay
dos o más Defensores del Pueblo Adjunto en la misma Defensoría,
usualmente los Estatutos establecen que deberá fijarse un orden en-
tre los Defensores del Pueblo Adjuntos (primero, segundo, tercero…)
en el momento de su designación, orden a utilizar cuando sea nece-
sario sustituir al Defensor del Pueblo. Si esta regla no está prevista
en los Estatutos, el Defensor del Pueblo deberá nombrar a uno de sus
Defensores del Pueblo Adjuntos para la sustitución cuando sea nece-
sario y si eso no ocurre, sustituirá al Defensor del Pueblo el de mayor
antigüedad en su plaza y, en el supuesto de coincidencia, el de mayor
edad. Las competencias legales del Defensor del Pueblo Adjunto son
las de ayudar al Defensor del Pueblo en sus tareas legales. Estas pue-
den ser: genéricas, cuando las competencias del Defensor del Pueblo
Adjunto puedan incidir en cualquier de las materias en el marco de
las tareas legales del Defensor del Pueblo, o especializadas, cuando
sus competencias están circunscritas a una materia previamente fi-
jada, como por ejemplo, defensa de los derechos de la niñez, la ado-
lescencia y la juventud, de la mujer, de la familia, de los derechos
civiles y políticos, de los derechos económicos, sociales y culturales,
del medio ambiente, de los Pueblos Indígenas, de las Comunidades
Étnicas… En cualquiera de los casos, las competencias de los Defen-
sores del Pueblo Adjuntos no devienen directamente de la ley sino
que les son delegadas por el Defensor del Pueblo. [José Lucas Cardoso.
Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional en la Universidade
Lusíada de Lisboa. Investigador del Centro de Estudos de Direito e Sociedade
y del Centro de Estudos Jurídicos, Económicos e Ambientais]
134
Defensor del Turista

Dentro del catálogo de las defensorías del pueblo especializadas
en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se instituyó a partir del año
2004 la llamada Defensoría del Turista. Esta institución reúne las condi-
ciones como para ser considerada una defensoría del pueblo, toda vez
que es independiente del poder político y goza de autonomía adminis-
trativa; su titular es elegido por la legislatura con mayoría calificada y
está ubicada orgánicamente como una adjuntía de la Defensoría del
Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Si bien la protección
de los derechos humanos de todas las personas que residan o estén
transitoriamente en Buenos Aires compete a la Defensoría del Pueblo,
y esta ha sido indudablemente una de las más significativas constata-
ciones de la importancia y necesidad del instituto, la enorme cantidad
de visitantes del interior y del exterior que recibe a diario plantea una
cantidad de problemas específicos, que hace sentir a las personas que
los sufren una fuerte sensación de desprotección. Por ese motivo, y
por la singularidad de las respuestas que demanda, es que se ha crea-
do esta defensoría especializada. La Defensoría del Turista tiene un D
importante nivel de competencias. Se ocupa de la defensa de todas
aquellas personas sin distinción de nacionalidad que por alguna razón
arriban transitoriamente a la Ciudad de Buenos Aires. Es innecesario
consignar la variedad de dificultades que se le puede presentar a una
persona que arriba a un lugar que no es el de su habitual residencia.
Un arco que va desde problemas de salud, de pérdida de documen-
tos, de ser objeto de un hecho de inseguridad, de la tentativa de ser
una víctima de trata de personas o de cualquier otro abuso sexual, de
extravíos, de incumplimientos de contratos de servicios, etcétera. Es
decir, no se trata de una exclusiva y excluyente protección al turista
entendido como aquel que viaja por una razón placentera (aunque
también él puede ser objeto de la atención), sino de todos aquellos via-
jeros que pasen por Buenos Aires y que, eventualmente, puedan ne-
cesitar protección. Como decía Unamuno se “… viaja por pasión, por
alegría o por tristeza, para recordar o para olvidar…”. Habitualmente,
es la misma Administración de la ciudad o del país la que se ocupa
de prestar estos servicios, pero lo hace bajo la contradicción de que
135
las posibles violaciones a los derechos de las personas que arriban a

las terminales ferroviarias, de ómnibus, fluviales o aéreas suelen res-
ponder a propios actos de esa Administración. No es descubrimien-
to si afirmamos, por ejemplo, que la discriminación es una de la más
común violación a los derechos humanos que se ejerce contra un ex-
tranjero, sobre todo si revela una situación de cierta vulnerabilidad.
Según Elias Canetti: “Cuando uno viaja lo acepta todo, la indignación
queda en casa”. Los organismos administrativos y la misma policía se
han mostrado la mayor parte de las veces ineficaces al momento de
atender requerimientos de los viajeros y, por actos u omisiones, han
debido intervenir las defensorías del pueblo en los pocos casos en que,
por desconocimiento, llega una denuncia de esta naturaleza. Por otra
parte, la Defensoría del Turista no puede omitir que el turismo, a pesar
de los beneficios que importa, puede acarrear consecuencias negati-
vas para las comunidades locales como por caso prostitución infan-
til, el tráfico de drogas y la afectación del medioambiente. Como lo ha
establecido la Organización Mundial del Turismo (OMT), los agentes
del desarrollo turístico y los propios turistas deberán prestar atención
a las tradiciones y prácticas sociales, religiosas y culturales de todos
los pueblos, incluso a las de las minorías nacionales y de las poblacio-
nes autóctonas. La OMT condena enfáticamente la explotación de la
persona en todas sus formas, sobre todo sexuales; destaca que la po-
lítica turística debe beneficiar a las comunidades locales, contribuir a
preservar y a embellecer el patrimonio y permitir el florecimiento de
las tradiciones. Propone procedimientos para resolver los conflictos
posibles entre un operador turístico o del mismo viajero y la comuni-
dad de acogida. De allí que sugiere un programa de alerta temprana
para contribuir con las autoridades a fin de evitar la proliferación de
esos hechos. La Defensoría del Turista debe advertir también al poder
local sobre eventuales daños que desde la propia población estable se
puede hacer contra el Patrimonio Cultural a través de construcciones
no reglamentarias o bien, aunque autorizadas, que puedan suponer
una vulneración a valores que merecen preservarse. El turismo y los
viajes en general son un fenómeno casi contemporáneo, masificado
en la segunda mitad del siglo XX. Los grandes beneficios que generó
a los países receptores puso en primer lugar la satisfacción de reque-
rimientos paisajísticos y de infraestructura; en una etapa posterior, la
136
de su sustentabilidad ambiental y compatibilidad con las culturas lo-

cales. Hoy que vivimos el tiempo de los derechos, plantea la necesidad
de establecer los instrumentos que protejan a todas las personas que
viajan, en la certeza de que ya dejó de ser como se dijo antes sólo un
valor placentero, sino también, y en gran medida, una necesidad. [José
F. Palmiotti. Defensor del Turista de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires]
Defensor Universitario
La Defensoría de los Derechos Universitarios o Procuraduría Aca-
démica u Ouvidoria o Defensoría Universitaria en general, es una ins-
tancia independiente de la estructura académica y administrativa de las
universidades e instituciones de educación superior, que no constituye
una autoridad de las mismas y cuyas recomendaciones no son vinculan-
tes y funciona como un Ombudsman especializado al interior de las Ins-
tituciones que han decidido establecerla dotándola de autonomía,
imparcialidad, accesibilidad e independencia, con funciones restaurati-
vas y facultades conciliatorias y de intermediación, que además funcio- D
na como custodia del orden jurídico universitario y garante del régimen
legal del país en donde se establece para la defensa de los derechos
humanos, escolares y académicos de los miembros de la comunidad
universitaria, alumnos, docentes, investigadores y eventualmente tra-
bajadores administrativos para restaurar sus derechos a través de la re-
comendación, cuando se cometan actos irrazonables, injustos o
inadecuados o se realicen acciones u omisiones contrarias a la Legisla-
ción Universitaria o a los Derechos Humanos de los miembros de sus
comunidades, así como para lograr la difusión, divulgación y consolida-
ción de una cultura de derechos humanos y, en su jurisdicción, contri-
buir democráticamente a la consolidación del estado de derecho
constitucional en el país donde se encuentre ubicada. La Universidad
Pública Autónoma y, en su caso, algunas privadas en Latinoamérica y el
Caribe, por un lado, tienen además, dentro de las altas responsabilida-
des que le confiere su autonomía académica, administrativa de gestión
y de normativa interna, así como de elección de sus autoridades y de li-
bertad de cátedra, investigación y enseñanza, la facultad para expedir
todas las normas, reglamentos y acuerdos necesarios, generales y
137
particulares, para el cumplimiento de sus fines dentro del orden jurídico

nacional y con el respeto y la observancia de los derechos universitarios
y humanos de los miembros de la comunidad universitaria y, desde lue-
go, a través del cumplimiento de sus fines, de formar profesionistas,
realizar investigación y extender y difundir la cultura y además actúa a
través de sus egresados, en la solución de los problemas sociales. Como
antecedentes de la institución, citaremos el establecimiento del Defen-
sor del Pueblo Español (1978), que a su vez tiene antecedentes modernos
en el Ombudsman Sueco y más atrás en la historia en el Justicia Mayor de
Aragón y el Sahib-al Mazalin (Juez de Injusticias) en España ibérica y mu-
sulmana respectivamente. Mientras que en México donde se reconoce
la cultura latina y por ende la española, aparecen el Procurador de los
Pobres (1847 ) y, en el siglo XX, el Procurador de la Defensa del Trabajo
(1937), el Procurador del Consumidor (1974), la Oficina Defensora de los
Derechos Humanos (Nuevo León 1972), el Procurador de Vecinos (Coli-
ma 1984) y, en 1985, la Universidad Nacional Autónoma de México,
UNAM, establece la Defensoría de los Derechos Universitarios y como
su consecuente inmediato, el Estado Mexicano establece constitucio-
nalmente la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y las legisla-
turas de los estados las Comisiones Estatales de los Derechos Humanos
(a partir de 1990) y, finalmente en 2011, se crea la Red de Defensores,
Procuradores y Titulares de Organismos de Defensa de los Derechos
Universitarios, REDDU, originalmente con los Defensores de las Uni-
versidades de Aguascalientes; Benemérita Autónoma de Puebla;
de Guanajuato; Autónoma de Guerrero y el ITESO, institución priva-
da de Jalisco, bajo la propuesta de la UNAM y que actualmente cuenta
con más de cincuenta Defensorías afiliadas de España, Austria, Canadá,
Latinoamérica y el Caribe. Enseguida se plantean las modalidades de
acción de las diversas instancias de defensa universitaria, especialmen-
te en Latinoamérica y el Caribe. Accesibilidad: A través de las vías tecnoló-
gicas modernas del correo electrónico y la trasmisión de datos, imágenes
y videos o la mera comparecencia personal, permiten el acceso y la apli-
cación del derecho de forma sencilla y con la confianza de que el proce-
dimiento será comprensible y sin formalidades innecesarias. Actuación a
petición de parte o de oficio: las Defensorías Universitarias pueden proce-
der de oficio ante una situación grave o de violación sistemática de dere-
chos de los universitarios o a petición de parte agraviada, que son los
138
estudiantes, los miembros del personal académico, profesores e investi-

gadores y, en algunos casos, los trabajadores administrativos. Autono-
mía: Es la capacidad del Ombudsman especializado de tomar decisiones y
emitir recomendaciones, conforme a su propio criterio, basado en la
equidad y en la buena fe. Coadyuvancia: es la consolidación de una cultu-
ra de cumplimiento de los derechos constitucionales, humanos y uni-
versitarios no solo en los espacios universitarios, sino en su entorno
social y en consecuencia en el estado de derecho del país de que se trate.
Confidencialidad: se refiere al procedimiento y al carácter de la recomen-
dación que será impersonal, así como la obligación que tiene el Defensor
de guardar la secrecía y confidencialidad sobre los asuntos que se atien-
den en la institución. Imparcialidad: es la obligación de atender equitati-
vamente a todos los integrantes de la Comunidad Universitaria que así
lo soliciten, Así, las partes en conflicto saben por propia experiencia, que
su queja, demanda, denuncia o petición será atendida sin prejuzgar ni
favorecer ni a los quejosos ni a las autoridades. Independencia: se refiere
al hecho real de que los defensores gozan de plena libertad y en el ejerci-
cio auto regulatorio de sus acciones, funciones y decisiones al no estar
supeditado a ninguna autoridad interna de la universidad. Inmediación, D
concentración y rapidez: el procedimiento respecto a reclamaciones, que-
jas, inconformidades o denuncias es instructivo, no inquisitivo, evitán-
dose formalismos innecesarios y apegados a estos principios. Instancia
Investigadora: ante la presentación de quejas, reclamaciones, denuncias,
inconformidades o peticiones ante la Defensoría de los Derechos Uni-
versitarios, como un derecho de instancia de parte ofendida y ejercido
por estudiantes o miembros del personal académico y eventualmente
por trabajadores administrativos, esta instancia realiza investigaciones
para conocer a fondo la situación que subyace en una queja, mediante la
reunión de los informes y pruebas que sean oportunos y necesarios soli-
citados a la autoridad señalada como responsable y relativos al caso pre-
sentado. Limitaciones de actuación: las Defensorías no intervienen en
asuntos colectivos, laborales, resoluciones disciplinarias, evaluaciones
académicas de profesores, comisiones de evaluación o consejos admi-
nistrativos o académicos internos o en violaciones a derechos que pue-
dan impugnarse por otras vías establecidas en la legislación universitaria
y los pendientes de resolución jurisdiccional. Mecanismo propositivo: es la
propuesta de modificaciones a la Legislación Universitaria en cuanto a
139
los derechos de estudiantes y académicos, cuando se detectan necesida-

des específicas que pueden, desde la perspectiva de la Defensoría, ser
sujetas a la consideración de las Autoridades Universitarias para su
eventual revisión y modificación. Mediación y Conciliación: la Defensoría
realiza amigables composiciones, acciones y arreglos para resolver los
asuntos en la etapa mediatora y sugiere que se tomen medidas preven-
tivas y correctivas en la etapa conciliatoria para evitar violaciones a los
Derechos Universitarios. Ombudsman Especializado: es el titular de la ins-
tancia comúnmente llamado Defensor de los Derechos Universitarios,
Procurador Académico, Ouvidor o Comisionado. Requiere ser persona
de reconocida solvencia, moral y ética, capaz de discernir, además de las
violaciones a la legislación universitaria y a los derechos humanos de los
miembros de la comunidad, los actos irrazonables, injustos, inadecua-
dos o erróneos de las autoridades universitarias académicas y adminis-
trativas. Regularmente de profesión universitaria y en diversas
Defensorías experto en Derecho, con alto sentido de la equidad y de la
buena fe y miembro, regularmente, de la comunidad e invariablemente
electo por un claustro académico o por el órgano colectivo superior uni-
versitario. Recomendación: es la resolución no vinculante, cuyas propues-
tas son el resultado de un procedimiento fundado en la convicción,
debidamente probada en derecho y motivada en la equidad y en la bue-
na fe, de la existencia de violación a la Legislación Universitaria en per-
juicio de la persona que se quejó, la cual se dirige a la autoridad que
resulta responsable de la violación y que es, además, un instrumento de
buena fe y equidad que sugiere a la autoridad responsable la solución al
asunto planteado. En relación al futuro, las Defensorías Universitarias
avanzan rápidamente a la par que coadyuvan a consolidar o a establecer
al mismo al interior de las universidades e instituciones de educación
superior, así como a todo el entorno y medio de los egresados de las mis-
mas en la Región, lo que crea un verdadero principio de justiciabilidad
en las mismas y fortalece a nivel de país un nivel de especialización del
ombudsman nacional, estatal, provincial, municipal, que además des-
ahoga a este de la alta carga de asuntos y escasez presupuestaria y admi-
nistrativo-técnica, así como ayudan de manera decisiva a fortalecer el
sistema no judicial-mediatorio y recomendatorio haciendo la justicia
más expedita, menos burocratizada y desde luego, finalmente, a conso-
lidar un Estado de Derecho respetuoso, provisorio y restaurativo de los
140
derechos humanos de las personas en nuestra región. [Leoncio Severino

Lara Sáenz. Ex Defensor de los Derechos Universitarios de la Universidad Nacio-
nal Autónoma de México, UNAM]
Defensores de prensa
Defensor del lector, de las audiencias, del espectador, del oyente,
del público. Ombudsman de prensa. Defensores del derecho a la comu-
nicación. Mediadores que articulan la relación entre los medios de
comunicación social y sus destinatarios. “Lector de lectores” capaz de
descifrar el sentido social de los requerimientos ciudadanos a los me-
dios de comunicación. Representante de los intereses y derechos de los
individuos frente a los medios de comunicación social. Se entiende al
ombudsman como intermediario entre los individuos y las institucio-
nes, representante de sus intereses frente al poder. Los orígenes de su
función pueden rastrearse en la Roma antigua, pero recién es recono-
cido en el siglo XVIII como un funcionario designado por el gobierno
para atender los reclamos de los particulares. Las organizaciones in- D
ternacionales de derechos humanos contribuyeron fuertemente a que
su figura se institucionalice, creando en 1978 el Instituto Internacional
del Ombudsman. Los orígenes del Defensor de Prensa son más recien-
tes. Aunque existen antecedentes de Consejos de Prensa a principios
del siglo XX, este comienza a delinear su significación actual en 1967
cuando por primera vez es incorporado a un medio de prensa gráfica
con dos objetivos: recibir, estudiar y tramitar demandas del público,
y también determinar qué cuestiones estaban operando en la crisis
de los diarios para ofrecer herramientas para su resolución. A partir
de entonces, ha quedado ligado a estos objetivos, aunque su figura se
ha ido expandiendo, adquiriendo diferentes características y nuevas
funciones. La defensoría del lector se nuclea como actividad en 1980 a
través de la Organización del Ombudsman de Noticias (ONO) que inte-
gra a los diferentes representantes a nivel mundial. Esta profesión se
ha consolidado con un poco más de intensidad en Europa y Estados
Unidos, pero su desarrollo es todavía muy incipiente en América La-
tina. En términos mundiales, el porcentaje de profesionales continúa
siendo escaso en relación a la cantidad de medios de comunicación que
141
existen. La expansión de la figura del Defensor de Prensa se enmar-

ca en el crecimiento que experimentan los medios de comunicación
a nivel social y económico y a su cada vez más preponderante rol en la
construcción de espacios para el intercambio y desenvolvimiento de
las relaciones sociales. En este contexto se desarrolla a partir de 1980
el fenómeno conocido como media criticism o revisión crítica de las
actividades de los medios. A partir del fenómeno de expansión de las
comunicaciones, se generan críticas en relación al poder que los me-
dios detentan y la responsabilidad con la que desempeñan su función
social, la calidad de la información que proporcionan, la credibilidad,
la diversidad y la concentración. Se vuelve necesario establecer meca-
nismos para fiscalizar las actividades de los medios. Bajo esta premisa
comienzan a desarrollarse diferentes observatorios, asociaciones de
consumidores y usuarios de medios, la figura del defensor de audien-
cias u ombudsman, las veedurías ciudadanas, los consejos de prensa,
entre otras. Esta tarea de revisión crítica permite articular diferentes
herramientas entre sí y es encarada por diferentes actores sociales y
organismos internacionales. El Defensor de Prensa es un profesional
autónomo e independiente que no está sujeto a estructuras jerárqui-
cas para el cumplimiento de sus funciones. Es un órgano unipersonal
cuya función es velar por el correcto funcionamiento deontológico de
la actividad periodística y de los medios. Su tarea se orienta a recibir
comentarios, quejas y observaciones del público sobre el accionar de
los medios, investigarlas y buscar alternativas para corregirlas o acla-
rarlas. Su tarea no tiene capacidad sancionadora y su intervención está
determinada por la demanda de los ciudadanos. En su actividad se vin-
cula con diferentes actores: los dueños de los medios, sus directivos,
los periodistas y el público, estableciendo una red de relaciones entre
estos. El control a la actividad de los medios pueden realizarlo agen-
tes internos a la profesión o externos como el mercado y el Estado. Tal
como señala Hugo Aznar, cuando la actividad es realizada por un pro-
fesional de la información se entiende el control como autorregulación
que se orienta al ajuste de las acciones de los medios a valores éticos es-
tablecidos como deseables. Es decir, como parte de los mecanismos de
rendición de cuentas de los medios y periodistas (media accountability
systems). El Defensor de Prensa, para desarrollar su tarea puede operar
al interior de un medio de comunicación o de manera externa. Actúa
142
de manera crítica sobre la información y ejerce su función por deci-

sión del medio, sin la intervención del Estado. El defensor del lector,
cuando opera al interior de un medio contribuye a su autorregulación y
actúa como árbitro entre el medio y el público. En muchas ocasiones el
defensor interno es un profesional que ya se ha desempeñado en el me-
dio, mientras que el defensor externo no tiene una relación contractual
con el medio. Dentro de los objetivos de su acción se señalan, principal-
mente, el aseguramiento de la calidad del periodismo y la intensifica-
ción de la participación de la ciudadanía en los medios, potenciando la
capacitación de las audiencias en el análisis crítico de la información y
en el conocimiento de sus derechos en el marco del derecho a la comu-
nicación como derecho humano fundamental. El Defensor de Prensa
se presenta así como garante del derecho a la información de la ciuda-
danía. Busca acercar las posiciones de destinatarios y medios. Verifica
el tratamiento informativo de los acontecimientos que el medio rea-
liza. Asimismo, asume una tarea pedagógica de formación del perio-
dismo al analizar su tarea, con el propósito de perfeccionar la práctica
profesional e incrementar la calidad de la información y los productos
ofrecidos por los medios. También el Defensor de Prensa tendrá a su D
cargo la revisión del contenido del medio. La “pedagogía del derecho a
la información” ha sido identificada por Restrepo como el fin superior
de la tarea de los defensores. Dentro del nuevo paradigma comunica-
cional, se identifica como rol central del defensor la comprensión de
la comunicación como derecho humano fundamental que requiere y
reconoce el rol indispensable del público en el desarrollo de los medios.
[Nadia Carolina de Pablo. Docente UCES-UMSA. Prosecretaria Académica
Universidad del Museo Social Argentino]
Defensoría de Niñas, Niños y

Adolescentes (NNA)
Es una institución de derechos humanos independiente encarga-
da de promover y proteger los derechos de niñas, niños y adolescentes.
Sus funciones principales son vigilar, promover y proteger los derechos
del niño con independencia y eficacia. Esta institución representa un
143
mecanismo significativo de las democracias para promover y asegurar

la aplicación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño,
y el Comité de Seguimiento considera que el establecimiento de tales
organismos forma parte del compromiso asumido por los Estados Par-
te, al ratificar la Convención, de garantizar su aplicación y promover la
garantía universal de los derechos del niño. La figura de la Defensoría de
NNA se institucionalizó en el marco de la figura del Defensor/a del Pue-
blo y adopta sus principales características. Configura un gran aporte
al fortalecimiento de la democracia por tratarse de un órgano indepen-
diente que se ocupa de defender los derechos de un colectivo particular-
mente vulnerable como es el de los niños, niñas y adolescentes, para que
sean escuchados, sean tenidos en cuenta, según los principios del Dere-
cho Internacional de los Derechos Humanos. La primera Defensoría de
NNA fue establecida en Noruega en el año 1981. En cuanto a sus funcio-
nes, se le asignó la de “promover los intereses de los niños frente a las
autoridades públicas y privadas, y supervisar el desarrollo de las condi-
ciones en las que crecen los niños”. Al igual que las Defensorías del Pue-
blo son consideradas un mecanismo de protección extra-jurisdiccional,
que es a la vez un órgano de control de las actividades de la Administra-
ción Pública. Su estructura se complementa con otro tipo de controles
tradicionales, tales como el control parlamentario, el administrativo y
el jurisdiccional, los cuales se han mostrado insuficientes para garan-
tizar los derechos humanos de las personas ante los poderes públicos.
Tienen a su cargo velar por la protección y promoción de los derechos
consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño, las leyes
generales y locales de protección de los derechos de niños y niñas. Sus
funciones difieren según la normativa específica de cada caso; sin em-
bargo, las principales son: supervisar las entidades públicas y privadas
del Sistema de Infancias, para incidir sobre aquellas políticas públicas
que están ausentes o necesitan mejoras. Proporcionar asesoramiento
a las niñas, niños y adolescentes y a sus grupos familiares. Recibir re-
clamos o denuncias formulados por las niñas, niños y adolescentes, o
adultos a cargo, y llevar un registro estadístico de los mismos. Promover
y proteger los derechos mediante acciones y recomendaciones ante las
instancias públicas competentes. Denunciar las irregularidades detec-
tadas. Informar a la opinión pública y a los denunciantes. Interponer
acción judicial contra todo acto que vulnere o restrinja los derechos de
144
las niñas, niños y adolescentes. Difundir los principios emanados de la

Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. Proponer las
reformas legales necesarias para garantizar los derechos de las niñas,
niños y adolescentes. Promover las acciones para la protección de los
intereses difusos o colectivos relativos a la niñez y la adolescencia. Con-
formar y fortalecer una red articulada en el ámbito local para facilitar
la confluencia de recursos destinados a la problemática de amenaza o
violación de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Las herra-
mientas de actuación legítimas de las Defensorías de NNA: Recomendaciones:
transmiten la conclusión y postura de intervención tomada por el órga-
no de control (Defensoría) en un caso determinado. La recomendación
es producto de una investigación tendiente a modificar, mejorar y/o re-
parar algún error, omisión, actuación deficiente y/o negligente de la Ad-
ministración pública. Opiniones Consultivas: son dictámenes solicitados
a la Defensoría de NNA que se constituye en una “cita de autoridad” en
determinado tema. Aporta valor y aval simbólico a una iniciativa. Presen-
taciones Judiciales: se trata de ocurrencias acreditadas por violaciones a
los derechos de niñas, niños y adolescentes que no pueden ser resueltos
por otros medios. Propuestas: acciones, recomendaciones y sugerencias D
emitidas por la Defensoría de NNA destinadas a los distintos actores in-
volucrados en el sistema. Oficios: son los usados más frecuentemente.
Transmiten un requerimiento, generalmente de información, a otros
actores del sistema. Además de estas herramientas formalizadas las De-
fensorías de NNA despliegan un abanico de acciones colaborativas para
la promoción, protección y garantía de los derechos de las niñas y niños,
como la participación en foros, congresos y ámbitos de labor sobre ni-
ñez, el desarrollo de redes temáticas y/o territoriales, la difusión pública
y la formación en derechos, la animación de mecanismos de coopera-
ción horizontal e interjurisdiccional. [Analía Isabel Colombo. Abogada.
Universidad Nacional de Rosario. Defensora de Niños, Niñas y Adolescentes de
la Provincia de Santa Fe, Argentina]
Defensoría Pública (Arg.)

Como fórmula general, la Defensoría Pública o Ministerio Público
de la Defensa es el órgano que tiene a su cargo la asistencia técnica
145
y letrada en distintos procesos judiciales de las personas carentes de

recursos. Debe hacer la salvedad en tanto el proceso judicial sea penal,
para lo cual toda persona puede optar por este tipo de representación
cuando no designa abogado de su confianza, de las demás materias,
como ser civil, comercial y contencioso administrativo en las que se
deberá demostrar la carencia de sustento económico. En la República
Argentina, previo a la reforma constitucional de 1994 la defensa pú-
blica dependió en un primer momento del Poder Judicial y luego del
Ministerio Público Fiscal. Acertadamente, la nueva constitución en su
artículo 120 instituyó al Ministerio Público como un órgano bicéfa-
lo, incorporando un Defensor General de la Nación en cabeza de los
defensores y al Procurador General como jefe máximo de los Fisca-
les, dotándolos de independencia, autonomía funcional y autarquía
financiera. De esta manera se reconoció, al menos jerárquicamente,
la paridad en el ejercicio del Estado de instruir la acción penal y su
obligación de defender a los acusados. Tal como apunta Stella Maris
Martínez, la Defensoría Pública debe contemplarse como obligación
del estado y derecho de las personas. En este punto, es clave que nues-
tra carta magna reconoce al derecho de defensa en juicio como garan-
tía fundamental de los argentinos tanto en su artículo 18 CN como en
las siguientes normativas de derechos humanos que tienen jerarquía
constitucional –conf. art. 75 inc. 22 CN: Declaración Universal de De-
rechos humanos (arts. 10 y 11), Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos (art. 14.3) y Convención Americana sobre Derechos Huma-
nos (art. 8.2.d.e.f)–. El Estado debe proveer asistencia jurídica integral
a todo aquel que, aun poseyendo recursos económicos suficientes,
desee ser defendido mediante el órgano en análisis. Pero no es solo
una obligación de brindar un servicio, sino que este deber ser efectivo,
inmediato, idóneo, confidencial y gratuito, para la correcta protección
de los derechos fundamentales de las personas. En el derecho com-
parado hay distintas modalidades para brindar patrocinio jurídico
gratuito, por ejemplo, mediante asociaciones civiles, universidades o
abogados particulares pagados por el Estado, pero el más beneficioso
es sin duda el de la defensa pública. Esto es así ya que, para lograr la tu-
tela judicial efectiva, el Estado de manera institucional crea un órgano
exclusivamente dedicado a la asistencia letrada, con independencia y
autarquía de los demás poderes. Ahora bien, en cuanto al ámbito ne-
146
tamente penal, en la práctica las defensas oficiales nuclean la amplia

mayoría de los casos instruidos por la Fiscalía. Esto se vislumbra si se
tiene en cuenta la selectividad propia del sistema penal que cae con
toda su fuerza punitiva sobre los sectores más marginados de la so-
ciedad, quienes a todas luces serán los que utilicen este servicio. En la
práctica esta situación no se tiene en cuenta, y se analiza simplemente
con la premisa de que hay casos en los que intervienen abogados parti-
culares, entonces a la acusación se le otorgan más herramientas, tanto
presupuestarias como investigativas (manejo de las fuerzas de seguri-
dad o cuerpo de investigaciones propio), mientras que las defensorías
se encuentran mayormente rezagadas. En este sentido, la afectación
a la garantía de defensa en juicio es clara. Para que eso cambie se debe
garantizar el principio de igualdad de armas, uno de los motores del
sistema acusatorio, otorgándole a los defensores las mismas herra-
mientas técnico-probatorias con que cuenta la Fiscalía, afianzando el
derecho contradictorio y algo muy fundamental que es que todos los
operadores judiciales tomemos conciencia de que el imputado frente
a la acusación es igual. Esto último en referencia a que en el día a día
se evidencia cómo estas diferencias antes marcadas generan más po- D
der en los encargados de la parte acusadora y en la práctica se termi-
na trabajando respetando esa jerarquía tácita. Pero además al ser que
casi la totalidad de los asistidos de las defensorías oficiales penales se
encuentran atravesados por diferentes problemáticas sociales y eco-
nómicas, desde el organismo se debe brindar una respuesta integral,
es decir, no debe acotarse solamente a la asistencia gratuita del profe-
sional letrado. Para ello es necesario que el tratamiento de la situación
de la persona derive en un gabinete interdisciplinario y se refuerce el
trabajo interfueros; caso contrario, la respuesta del Estado frente al
problema de fondo no deja nunca de ser netamente punitiva. [Paula
Irene González. Abogada. Universidad de Buenos Aires]
Defensorías especializadas
Las llamadas Defensorías especializadas o de mandato singular es-
tán referidas a un colectivo específico de la población. Tienen designación
parlamentaria y reúnen los atributos de autonomía, independencia y
147
periodicidad comunes a todas las defensorías del pueblo. Son universal-

mente reconocidos como Ombudsman aunque con misiones acotadas.
Sobre los beneficios de estos institutos hay discrepancias. Algunos los
rechazan porque suponen un debilitamiento y mengua de las funciones
de quien tiene la responsabilidad de ejercer la titularidad de esa función,
y además, en consideración al carácter universal de los derechos huma-
nos. Otros, por el contrario, aprecian que son de utilidad, ya que alivian
a las defensorías del pueblo de muchas tareas específicas que pueden
distraer su atención y eficacia en el campo de sus competencias gene-
rales. José Menéres Pimentel, que fue Provedor de Justiça en Portugal
y que está en contra de la idea de favorecer la creación de defensorías
especiales, trae una serie de antecedentes portugueses, que a su juicio
pueden llevar por saturación al fracaso de la institución: a) Ombudsman
ecológico o del Ambiente; b) Ombudsman de las Fuerzas Armadas;
c) Ombudsman para la niñez; d) Ombudsman del contribuyente. A esto se
puede agregar el Ombudsman de la tercera edad y el Ombudsman de los
transportes públicos, etcétera. En análogo sentido se pronuncia Brian
Elwood, quien fuera Ombudsman de Nueva Zelanda. Para ponderar la
procedencia y utilidad de las Defensorías especializadas deben consi-
derarse dos aspectos: el legal y el práctico. Si la norma que instituye a
las defensorías del pueblo es de naturaleza constitucional, relativizaría
la posibilidad de crear uno o varios defensores o defensoras sectoriales,
porque las atribuciones conferidas por la ley fundamental no admiten
mengua. Una ley podría crear una defensoría sectorial, pero en ese caso
tendría una competencia superpuesta con el de jerarquía constitucional
ya que este no perdería sus atribuciones originarias. En cambio, si la
creación de la Defensoría del Pueblo no tuviera jerarquía constitucional,
es decir, si fue instituida por una ley, no presentaría incompatibilidad
alguna, por aplicación del principio de que quien puede lo más puede
lo menos. Si un cuerpo legislativo puede crear por ley una defensoría
del pueblo, también podrá crear una DE. Armonizando posiciones en-
contradas, otro autor portugués, Joao Caupers, entiende que nada obsta
a la eventual creación de Defensorías especializadas en el sector pú-
blico, en tanto no signifique retacear o disminuir atribuciones que le
son propias a la Defensoría del Pueblo instituida constitucionalmente.
Dice además que “la eventual institución de Ombudsman especializados
representa un aumento de garantías para los ciudadanos, nunca una
148
limitación”. Por otra parte, en cuanto a las ventajas que representaría

la creación de este tipo de Ombudsman, se manifiesta totalmente a fa-
vor, teniendo en cuenta la cada vez más diversificada y compleja acti-
vidad de la Administración Pública. Gustavo Briceño es partidario de la
existencia de las Defensorías especializadas aun cuando su designación
esté desvinculada del parlamento y solo responda a una decisión del Po-
der Ejecutivo, porque “su eficacia en la práctica protegen al ciudadano
en una comprometida esfera de su vida social y personal”. Sobre las De-
fensorías especializadas existen numerosos ejemplos: en Suecia, cuna
del ombudsman, el parlamento puede designar uno o más. De hecho en
Suecia hay cuatro elegidos por el parlamento, cuyas competencias son:
1) derecho a la información, municipios, ejecución de sentencias y elec-
ciones generales; 2) tribunales de justicia, del ministerio público, de la
policía y de las prisiones, 3) Fuerzas Armadas y 4) bienestar y seguridad
social. Existen en Suecia otros ombudsman, pero son designados por el
Poder Ejecutivo. En la República Federal Alemana existe un Ombudsman
militar, lo mismo que en el Reino Unido y en Irlanda. En Canadá se creó
un comisario para Idiomas Oficiales; otro para los veteranos de guerra
y hay un Ombudsman de los contribuyentes al igual que en Australia. En D
Bélgica se instituyó un Ombudsman para los pensionados y en Israel un
Ombudsman judicial. En América latina uno de los primeros casos fue
el del Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario de la
República Oriental del Uruguay. En la Argentina hay asimismo un Pro-
curador Penitenciario. También en la Argentina existen defensorías de
niños, niñas y adolescentes en las provincias de Córdoba, La Pampa, Mi-
siones y Santa Fe. Hay igualmente un Ombudsman de los niños en Irlanda
y en el municipio de Rotterdam en los Países Bajos. En Punjab, Pakistán,
existe un Ombudsman para la protección de las mujeres en el trabajo. En
Buenos Aires, Argentina, también existe una Defensoría del Turista au-
tónoma. Casi todas estas oficinas han sido reconocidas explícitamente
en carácter de defensorías del pueblo/ombudsman por el Instituto Inter-
nacional de Ombudsman (IIO). Todo ello sin perjuicio de las defensorías
de los derechos universitarios que existen en muchísimas universidades
autónomas de Europa y América. No resiste el menor cuestionamiento
la existencia de Defensorías especializadas. Desde un punto dogmático
jurídico porque una vez consagradas en la ley se convierten en un dato
de la realidad institucional que debe ser asumido y reconocido como
149
tal. Desde un punto de vista político porque parece razonable que para
ciertas materias se establezca una institución autónoma que coadyuve
a proteger los derechos. Cuestiones tan particulares como la de las per-
sonas privadas de libertad, la de los niños niñas y adolescentes, la de los
adultos mayores, o la de los derechos universitarios, justifican la exis-
tencia de Defensorías especializadas tanto por su especialización como
por su inmediatez de información y de acción. La experiencia indica que
por la cantidad de trabajo y por los conflictos que permanentemente la
acosan, las instituciones protectoras de los derechos humanos muchas
veces no llegan a tiempo y con eficacia a esos problemas. Por último,
cabe señalar que el hecho de que existan Defensorías especializadas no
impide ni condiciona que una institución nacional, regional, provincial
o municipal ejerzan las acciones protectoras que la constitución o carta
les encomienda. [Amelia López. Médica. Universidad Nacional de Córdoba.
Defensora de Niñas, Niños y adolescentes de la provincia de Córdoba]
Defensorías locales
La promoción, respeto y protección de los derechos humanos de
todas las personas, sumado a la insatisfacción ciudadana con la insti-
tucionalidad y las autoridades que administran el acceso, ejercicio y
beneficio a esos derechos fundamentales tiene en las instituciones de
poder locales y territoriales su más actualizada y sentida expresión. Es
al nivel de territorios y gobiernos locales –más próximos a las perso-
nas y a sus diversas relaciones cotidianas– en donde se hace posible,
amén de necesaria, la participación de la ciudadanía. Son estos los
principales (aunque no los únicos) factores que explican el surgimien-
to –durante el último tercio del siglo XX– de una de las iniciativas a
favor de la convivencia pacífica más trascendente de las renacientes
democracias de América Latina: las Defensorías locales, que son la
expresión institucional de la participación ciudadana y de la colabo-
ración estado-sociedad civil en lo público que obrando en territorios
de proximidad administrativa, cultural y jurídicamente determinados
buscan asegurar el respeto, promoción y ejercicio de los derechos hu-
manos y la convivencia pacífica de todas las personas. Las Defenso-
rías locales actúan ajustándose a estos principios: 1) favorable acogida,
150
responsable tratamiento y solución de los problemas, reclamaciones

y conflictos (privilegiando la justicia colaborativa y los medios ami-
gables de resolución de conflictos) y 2) de una labor permanente y
transparente de iniciativas y acciones de estudio, control, denuncia y
propuestas para mejorar la acción de instituciones y autoridades que
han asumido la responsabilidad de la administración de bienes y ser-
vicios públicos. Respondan o no al concepto y a la práctica histórica del
Ombudsman como controlador del poder, la legitimación ética, cultu-
ral, jurídica y política de las Defensorías locales se fundamenta más en
los valores, principios, normas y exigibilidad de los derechos humanos
que solo en la normativa del poder municipal. Los fundamentos que
caracterizan la propuesta y el accionar específico de las Defensorías
locales son: 1) el ámbito propiamente local, con sus premisas y ventajas
comparativas de mayor accesibilidad, de simplicidad y menor costo
en procedimientos, y de participación, identidad y corresponsabilidad
ciudadanas por la mayor cohesión, convivencia y gobernabilidad de-
mocrática comunitarias; 2) la autonomía en relación a las actuaciones
de la autoridad política local (con perfil específico) que actúa como au-
toridad de persuasión, con el reconocimiento y la adhesión del pueblo D
soberano local, sin dependencias de orden partidario ni corporativo y
con el respaldo de la máxima instancia del gobierno democrático lo-
cal; 3) la participación ciudadana que debe expresarse en el origen y
actuaciones de la Defensoría local; 4) la recepción de quejas que com-
prenden una amplia gama de necesidades y legítimos intereses, estén
o no reconocidos como derechos humanos y que tienen relación con
los servicios municipales o locales y las actuaciones de las respectivas
autoridades. Así, las Defensorías locales como instituciones públicas
del Estado de Derecho democrático y de la sociedad civil organizada a
nivel local, corresponden a la institucionalidad principal en derechos
humanos encargada de hacer efectivo el derecho a la participación ciu-
dadana con responsabilidad social. Es característica importante –pero
no condición de existencia ni funcionamiento– la mayor coordinación
posible con defensorías del pueblo nacionales preexistentes. Las ini-
ciativas y esfuerzos por encontrar líneas de trabajo conjuntas y coope-
ración siguen constituyendo un desafío y objetivo importante. Según
antecedentes culturales propios a cada territorio-país, son diversas las
realidades organizacionales y las denominaciones dadas a las D: así,
151
en función de la territorialidad político-administrativa en que existen,

pueden ser vecinales, comunales, municipales, departamentales, dis-
tritales, provinciales, de ciudades o regionales. Las Defensorías locales
también procuran promover y proteger los derechos y hacen frente a
manifestaciones de violencia y discriminación que afectan a sectores
especialmente vulnerables de la población: niños y niñas, migrantes,
pueblos originarios, mujeres, personas con discapacidad, personas
privadas de libertad. En este tema es obvia la significación del muni-
cipalismo. No solo como argumento a favor de la descentralización y
búsqueda de mayor eficacia de las prestaciones de la Administración
sino también por una comprensión más democrática del poder y de
las políticas públicas locales enfocadas en los derechos humanos. Es
en las Defensorías locales donde se expresan y legitiman mayormente
los intereses y necesidades –tanto individuales como colectivos– de los
habitantes de un territorio determinado. Es mediante las Defensorías
locales que la ciudadanía encuentra acogida, respeto y debido trata-
miento a sus peticiones y reclamaciones. Es también en las Defen-
sorías locales en donde se puede ejercer el protagonismo ciudadano
responsable para el control y exigibilidad del efectivo cumplimiento
de los mandatos y obligaciones delegados a autoridades e institucio-
nes de poder locales. Las modalidades con que vienen evolucionando
las Defensorías locales en América Latina, indican que han encon-
trado mayor facilidad para su implementación y desarrollo en países
con una institucionalidad de defensorías del pueblo ya existentes en
otras escalas y legitimadas cultural y jurídicamente. Es el caso funda-
mentalmente de la República Argentina y de Colombia, con diferen-
te base normativa de legitimación jurídico-política (establecimiento
por normas constitucionales, por leyes u ordenanzas municipales).
Es necesario también mencionar los esfuerzos que se hacen desde las
universidades y organizaciones de derechos humanos de la sociedad
civil en donde no existen defensorías del pueblo nacionales como en el
caso de Chile y también, las contribuciones a procesos de implementa-
ción de redes y programas de coordinación entre Defensorías locales
a escala nacional como internacional. [Sebastián Cox Urrejola. Pontificia
Universidad Católica de Chile. Universidad de París 3 Sorbonne]
152
Democracia
La democracia es un criterio para medir la legitimidad del poder,
uno de los elementos de la forma política Estado (los Estados suelen di-
vidirse en autoritarios o democráticos) y un principio constitucional,
consagrado en todas las Constituciones de Iberoamérica, que como tal
puede cumplirse más o menos (grados de democracia) y ser más o me-
nos efectivo. El concepto surge en la Grecia clásica, como poder del pue-
blo (los propios ciudadanos toman las decisiones más importantes, las
que se imponen a la comunidad), si bien posteriormente y hasta la actua-
lidad ese poder fue delegado hacia una minoría dirigente, sobre todo por
obra del concepto de representación. Si bien hoy la democracia suele
concebirse como participación de la ciudadanía en los asuntos públicos,
lo que puede realizarse por medio de representantes y solo excepcional-
mente de manera directa, no debe olvidarse la centralidad que dicha par-
ticipación directa tiene para el concepto genuino de democracia. La idea
de participación ciudadana requiere algunas precisiones: a) participa-
ción implica sobre todo decidir, esto es, votar, no solo observar: la publi-
cidad de la acción política no resulta suficiente y la democracia “de D
audiencia” (considerar a los ciudadanos como espectadores pasivos) no
es auténtica democracia; b) participación no implica necesariamente ca-
pacidad de ejecución: por razones obvias, las decisiones no pueden ser
ejecutadas por todos los ciudadanos, pudiendo encomendarse esta tarea
a un grupo determinado de personas; c) los ciudadanos son quienes par-
ticipan, lo que suele entenderse como sinónimo de nacionales mayores
de edad, limitación (no participa toda la población) de por sí discutible,
pues excluye a los residentes extranjeros; d) la participación se refiere a
los asuntos públicos, no a cualquier clase de asuntos, y la delimitación
del ámbito de lo público suele llevarse a cabo de manera formal (dónde y
no qué); así, la democracia estrictamente considerada es, sobre todo, la
democracia política (participación en las decisiones de los órganos del
Estado) y nacional (la participación en el ámbito internacional es más
difícil) y, en su caso, dentro también del llamado espacio público (parti-
cipación en las decisiones de los partidos políticos, sindicatos, organiza-
ciones empresariales y, más raramente, medios de comunicación); e) la
democracia es un procedimiento o, si se quiere, una cuestión de formas
153
(de ahí que se hable de democracia formal o procedimental), que atiende

a una característica del proceso de toma de decisiones (la participación
de los ciudadanos), no al contenido de las decisiones mismas: el Estado
democrático es un Estado neutral (abierto, plural, de garantía de posibi-
lidades), lo cual exige entre otras cosas igualdad de oportunidades en el
proceso electoral y garantía de los derechos de las minorías en el Parla-
mento; f) la democracia es un elemento más de la forma de Estado, no la
totalidad de esta, por lo que puede entrar en conflicto con otras normas
constitucionales (democracia constitucional). Por ejemplo, los derechos
fundamentales operan como límites a la democracia: ni los ciudadanos
ni sus representantes pueden decidir vulnerar el principio de libertad
(concretado en derechos específicos) y para garantizarlo está la justicia
constitucional; g) la democracia es cuestión de grados (se puede partici-
par más o menos) y está sometida en la práctica a importantes límites de
orden económico e internacional; el Estado actual, condicionado por el
poder económico y por su pertenencia a una comunidad internacional,
es un instrumento a veces muy limitado para la toma de determinadas
decisiones. Las diferencias entre las distintas concepciones de la demo-
cracia pueden explicarse mediante el contraste entre modelos: a) Demo-
cracia de identidad y democracia de mayorías. La primera pretende que
el pueblo, entendido como unidad, tome decisiones en los asuntos públi-
cos, a ser posible por unanimidad o, subsidiariamente, por consenso.
Aunque cuenta con buenos referentes históricos (Jean-Jacques Rous-
seau, Carl Schmitt), puede considerarse superada, pues hoy se admite
que las sociedades son plurales y que casi siempre resulta inevitable es-
coger la decisión de la mayoría. b) La democracia directa y la democracia
representativa sostienen, respectivamente, que decidan los ciudadanos
o que decidan por ellos sus representantes, elegidos por sufragio. En so-
ciedades masificadas y complejas como las actuales predomina clara-
mente la segunda concepción. Se trata sin embargo de concepciones
extremas, que cuentan con puntos intermedios: así, dentro de la demo-
cracia representativa cabe integrar elementos puntuales de participa-
ción, como los referendos, las iniciativas legislativas populares, los
revocatorios de cargos públicos o las audiencias parlamentarias. c) En la
democracia negociadora los representantes no deciden según argumen-
tos sino por el número de votos que los respaldan; siguiendo la lógica del
mercado, se entiende que los políticos tenderán así a satisfacer mejor las
154
demandas del electorado; por el contrario, en la democracia deliberativa

(que puede ser más o menos proclive a la participación) se destaca la
necesidad de la discusión pública de los argumentos, para garantizar los
derechos de las minorías y de los que no pueden votar. Asimismo, esta
concepción pretende solventar en parte los problemas derivados de la
desigualdad en el acceso a los medios de comunicación y las limitaciones
prácticas al pluralismo en el debate público, hoy dominado por grandes
conglomerados empresariales. En un momento de altos niveles de desa-
fección ciudadana, la tendencia dominante propone mantener la demo-
cracia representativa pero corrigiéndola parcialmente mediante la
introducción o potenciación de algunos elementos de democracia direc-
ta y deliberativa. De las Constituciones iberoamericanas actuales puede
extraerse una cierta concepción común de la democracia, caracterizada
por las siguientes notas: a) el órgano supremo del Estado constituido
debe ser el que por su composición no solo más conectado esté con la
soberanía popular sino quien mejor refleje el pluralismo social y la deli-
beración pública, es decir, el Parlamento; como consecuencia de ello, su
producto más importante, la ley, ocupa una posición de preferencia res-
pecto a las restantes normas (jerarquía superior a los reglamentos, privi- D
legio jurisdiccional); b) todos los poderes del Estado están, de una forma
o de otra, vinculados a los ciudadanos; de esta forma, la soberanía popu-
lar va más allá del ejercicio del poder de reforma constitucional y del de-
recho del sufragio: obliga a considerar que la democracia es un proceso
continuo que exige una relación permanente entre el pueblo y los repre-
sentantes, la sociedad y el Estado; c) se ha de favorecer la participación
de los ciudadanos en los órganos del Estado, lo que se logra con fórmulas
variadas (recuérdese que la democracia es cuestión de grados): elección
directa (por ejemplo, Presidente de la República en el presidencialismo)
o indirecta (por ejemplo, el Tribunal Constitucional o el Defensor del
Pueblo, que suelen ser elegidos por el Parlamento); d) los ciudadanos co-
laboran parcialmente en la toma de decisiones de otros órganos, espe-
cialmente en la Administración (audiencias) y en los tribunales (jurados
populares); e) las organizaciones que median entre la sociedad y el Esta-
do suelen también estar sometidas a reglas democráticas: partidos polí-
ticos, sindicatos y organizaciones profesionales y, en alguna medida,
asociaciones civiles y medios de comunicación. Las Defensorías del Pue-
blo han realizado algunas aportaciones interesantes a la mejora de la
155
democracia pero podrían mejorar su papel en este ámbito atendiendo a

lo siguiente: a) El Ombudsman no puede ocupar el papel de Parlamentos
y Gobiernos pero sí hacer llegar a unos y otros la voz de los que no tienen
voz o no se sienten representados, la voz de los más débiles, presentando
propuestas que defiendan sus intereses; para ello, es esencial que dialo-
gue con la ciudadanía, que no la sustituya sino que, precisamente, la re-
presente; b) Con la presentación de una queja, un ciudadano o un
colectivo intenta una participación de calidad pues se dirige a las institu-
ciones, proponiendo de forma constructiva algo, con razones y argu-
mentos. El Ombudsman es el canal de comunicación, primero el filtro y
después el interlocutor con las instituciones. Por ello, su función al servi-
cio de la democracia participativa, en su mejor expresión (diálogo entre
ciudadanos e instituciones), y por ello para la mejora de la democracia
misma, en los términos expuestos, es fundamental; c) El Ombudsman
puede mejorar la deliberación en el Parlamento porque tiene acceso a él
y sobre todo en el conjunto de la sociedad, pues es claro que la democra-
cia no se acaba en las instituciones. Para ello es fundamental que el De-
fensor del Pueblo se pronuncie, que participe en el debate público, que
esté presente en los medios, sin miedo a las críticas o a las acusaciones de
falta de neutralidad. Se encuentra en una posición privilegiada porque
sale de las instituciones (es elegido por la clase política), entra en ellas
cuando quiere (y las instituciones tienen la obligación legal de permitir-
lo) y conoce las aspiraciones de los ciudadanos. El Defensor del Pueblo
puede así ser una pieza fundamental para que nuestra democracia sea
mejor, algo menos negociadora y algo más deliberativa. Por definición:
“magistratura de persuasión” se la llama, se persuade con argumentos, y
los argumentos que pueden ser públicamente expuestos (no los argu-
mentos de la negociación, que suelen ser vergonzantes) son la base de la
deliberación, que es pública por naturaleza. Por último, la relación entre
democracia y derechos humanos es ambivalente. En primer lugar, la de-
mocracia se funda en última instancia en los derechos humanos (una
sociedad libre solo puede someterse a las normas que ella libremente de-
cide) y se concreta en derechos de participación, que pueden ser más o
menos amplios y dar así lugar a grados distintos de democracia. En se-
gundo lugar, los derechos humanos son un límite a la democracia. Es
una parte del sistema político, no es todo el sistema político, un principio
que ha de convivir con otros y por ello limitarse y esta es la esencia misma
156
del constitucionalismo occidental. Nuevamente, el Ombudsman puede

servir de instrumento de la “contra-democracia” o “contra-mayoritario”,
no solo mejorando la representación y contribuyendo a la deliberación
sino también, en último extremo, impugnando las leyes (el instrumento
democrático por excelencia) ante el Tribunal Constitucional. Si la demo-
cracia fuera el único principio, no existiría este recurso; si el mecanismo
de la representación funcionara adecuadamente (el interés general no es
la dictadura de la mayoría, incluye el respeto de los derechos), no haría
falta utilizarlo. [Guillermo Escobar Roca. Universidad de Alcalá]
Democracia participativa
La democracia participativa se define como la posibilidad real y
concreta de que la ciudadanía intervenga en la faz pública, ya sea en
forma activa, al momento de delinear políticas de gobierno, o bien con-
trolando al Estado con el fin de garantizar la transparencia. Para lograr
dicho cometido se han delineado distintas herramientas. Entre ellas,
podemos mencionar el acceso a la información pública, la elaboración D
participativa de normas, las audiencias públicas, la gestión de intere-
ses, el presupuesto participativo, las reuniones abiertas de los entes
reguladores de los servicios públicos, entre otras. En la República Ar-
gentina, la noción de democracia participativa comienza a desarrollar-
se con mayor fuerza en el proceso de reforma constitucional de 1994,
donde los convencionales constituyentes incorporaron nuevos desa-
fíos en la búsqueda de la consolidación de una democracia que haga
efectivo el reconocimiento de derechos. El principio rector de este nue-
vo modelo es la “participación plural de las personas” para garantizar
la nueva gama de derechos colectivos. En este sentido, es posible desa-
rrollar dos modelos. Por un lado, la participación de las personas y gru-
pos en términos de asesoramiento, consultas u opiniones. Por el otro,
el reconocimiento del poder de decisión de esos grupos y personas en el
proceso estatal. Desde esta óptica, el propio Estado deja de ser el cen-
tro de atención y se contempla la posición del individuo en la sociedad,
así como el rol activo de este en la esfera pública. Corresponde tener
presente que en la organización del Estado Argentino rige el sistema
de democracia representativa. No se debe confundir la participación
157
ciudadana con el reemplazo de los representantes elegidos democráti-

camente por el pueblo a través del sufragio. Por ello, el sistema de toma
de decisiones colectivas debe cumplir con cuatro condiciones: cada
uno de los participantes debe tener igual influencia en las decisiones
colectivas (igualdad), cada uno de los participantes debe tener alguna
influencia efectiva en las decisiones colectivas (participación), las de-
cisiones colectivas deben ser implementadas por los hombres elegidos
para ello (representación), y el orden legal debe permitir la cooperación
segura sin interferencias indebidas (libertad). Participar en la faz pú-
blica como ciudadanos es realizar un conjunto de acciones políticas di-
rigidas a influir en el contexto del país y de esa forma lograr cambios
específicos que benefician a toda la población. Tan es así que las nuevas
tendencias para comprender el rol de la sociedad en el marco del Esta-
do democrático constitucional han sido desarrolladas profundamente
por diversos autores. En este marco, el rol de la sociedad puede com-
prenderse partiendo de los conceptos de pluralidad y conciencia plura-
lista; es decir, el reconocimiento de la sociedad tal como realmente es
significa que al hombre hay que considerarlo por lo que es y por lo que
hace. En este sentido, desde el momento en que el hombre vale por “lo
que es”, allí juega la representación política, ahí juega la cosmovisión de
ideas con que el hombre se ubica en este mundo, ahí está el terreno de
los partidos políticos, ahí se manifiesta una expresión integral del in-
dividuo que trata de hacerla expresiva, volitivamente, cuando vota. En
definitiva, allí es el terreno propio, repito, del sufragio. Es la dimensión
política del hombre. Sin embargo, para comprender el lugar que ocupa
la sociedad en el marco de la democracia participativa, el aspecto sobre
el que más interesa profundizar es sobre la dimensión de que el hombre
vale por “lo que hace”. Comprender al hombre desde esta cosmovisión
supone las diversas formas de participación que el Estado contempo-
ráneo no puede ignorar y no puede soslayar. Es la dimensión social del
hombre. La participación, desde luego, se da en un marco parcial, por-
que nadie puede participar en todos los terrenos al mismo tiempo. En
este sentido, las personas pueden participar en uno o varios aspectos
de la vida, no en todos, porque el hombre no tiene una capacidad tan
vasta y la complejidad de la vida contemporánea también lo impide.
Pero participa a través de esos cuerpos intermedios, sectorialmente, y
eso debe ser encauzado y en alguna medida debe ser institucionalizado
158
a efectos: primero, de que tenga un peso específico, es decir, que no sea

una participación sin consecuencias; y, en segundo lugar, a efectos de
que la participación sea orgánica, es decir, que no se esterilice, que no
se disperse o no se frustre, en definitiva, por la falta del hallazgo efecti-
vo de canales adecuados. Por tanto, para el Estado democrático y cons-
titucional es importante que partidos políticos y cuerpos intermedios
(es decir, los diversos grupos) tengan bien perfilados y bien diferen-
ciados sus fines y sus medios. Sin embargo, parecería que desde este
punto de vista, la gran masa de personas que no pertenecen a grupos
políticos y/o los restantes grupos intermedios, quedarían excluidos de
la posibilidad de participación activa en la toma de decisiones. En este
sentido, cabe destacar que mediante la utilización de las técnicas de
participación mencionadas se logra una de las mayores intervenciones
activas por parte de la ciudadanía, propiciándose un espacio institucio-
nal para que la sociedad en su conjunto controle las actividades de go-
bierno. Desde esta perspectiva, al intentar precisar esta última noción
de participación, debe tenerse particularmente en cuenta dos aristas
fundamentales sobre los alcances de su significado: a) tener concien-
cia de que debemos controlar y exigir transparencia y responsabilidad D
a quienes elegimos con nuestro voto; y b) sentirse ciudadano en cada
momento de nuestro quehacer cotidiano, respetar las normas y enten-
der la democracia. En contraposición a los principios que pregona la
democracia participativa puede advertirse que la ciudadanía, en oca-
siones, se comporta con cierta indiferencia a la diagramación y ejecu-
ción de políticas públicas. En este sentido, la experiencia nos muestra
que la sociedad ha limitado su participación cívica al acto de votar. Por
ello, la definición de democracia es un punto de partida insoslayable,
en tanto esta se nutre de los mismos valores que la participación ciu-
dadana reivindica. Más aún, las técnicas de participación son modos
de fortalecerla y ampliarla. Este ha sido sin lugar a dudas uno de los
grandes desafíos de los regímenes democráticos modernos, y si bien se
ha dado una gran evolución parecería verse con diáfana claridad que
aún queda mucho por avanzar en este camino. En otros términos, mo-
dernización debe entenderse como un proceso cuya consecuencia es
fortalecer y desarrollar la democracia. Porque la democracia no es solo
una forma de gobierno, es también una forma de vida. Y por ello, la
DP es un paso más en la construcción moderna del Estado por cuanto
159
introduce en todos los ámbitos, experiencias de gestión compartida

que colocan al hombre y a la mujer como principales protagonistas de
la sociedad, ampliando la democracia hasta el nivel de la vida cotidiana.
[Nicolás Aguerre. Universidad de Buenos Aires]
Denominaciones
La enumeración de las diferentes denominaciones no es exhausti-
va ni excluyente. Se registran los numerosos nombres utilizados para
designar a esta institución, con la mayor amplitud; esto significa que
no todas ellas reúnen las características que la caracterizan y le dan sin-
gularidad. Más aún, muchos de los países consignados no parecen en
condiciones de garantizar, siquiera, estándares mínimos de respeto a
los Derechos Humanos. Las denominaciones que se informan toman
en general como referencia a las instituciones nacionales y detallan
los nombres que se dan al interior, cuando tienen alguna particulari-
dad. Se enumeran alfabéticamente con excepción de las dos primeras
(ombudsman y defensor del pueblo) por ser las que más lo identifican. Lo
abigarrado del texto impidió atender en muchos casos las exigencias de
una perspectiva de género. En aquellos casos en los que su designación
en el idioma de origen tiene una especial significación, se lo mantuvo.
Una designación puede ser o no ser neutra. En este caso en general no
lo es. Revela en cierto modo su naturaleza y el alcance de sus compe-
tencias. Los nombres recogidos son: Ombudsman por Suecia, Finlandia,
Noruega, Dinamarca, Antigua y Barbuda, Australia, Austria, Barbados,
Bélgica, Belice, Bermuda, Bosnia y Herzegovina, Botsuana, Bulgaria,
Burundi, Canadá, Caribe Holandés (Bonaire, San Eustaquio y Saba),
Ciudad del Cabo - Sud África, Corea, Curaçao, Eslovenia, Estados Uni-
dos, Etiopía, Filipinas, Gambia, Granada, Guyana, Hong Kong (China),
Indonesia, Islandia, Irlanda, Israel, Kosovo, Lesoto, Lituania, Macedo-
nia, Malawi, Malta, Mauricio, Namibia, Países Bajos, Pakistán, Papúa
- Nueva Guinea, Ruanda, San Cristóbal y Nieves, Sierra Leona, Trinidad
y Tobago, Samoa, Sint Marteen, Sri Lanka, Suiza, Tailandia y Turquía.
Defensoría del Pueblo en Argentina, y en algunas de sus provincias. De-
fensoría Ciudadana en la ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires,
y Auditoría en Villa María, provincia de Córdoba. Igual D que Argentina
160
tiene Bolivia, Colombia, Ecuador, España, Panamá, Paraguay, Perú y

Venezuela, Defensoría de los Derechos del Pueblo en Croacia, Defensoría de
los Derechos Humanos en Armenia, Defensoría de los Habitantes en Costa
Rica, Defensoría de las Vecinas y de los Vecinos en Montevideo, Uruguay,
Defensor Cívico (Difensore Civico) en Italia, Defensor de Derechos (Dèfenseur
des Droits) en Francia, Defensoría de la Ciudadanía (municipales) en Cata-
luña, España, Defensoría Pública en Georgia, Jamaica, Defensoría Pública
de Derechos Humanos en República Checa, Eslovaquia, Abogado del Ciu-
dadano (Synigoros tou Politi), en Grecia, Abogado del Pueblo en Albania,
Rumania, Abogado Parlamentario en Moldavia, Alto Comisionado para la
Protección de los Derechos y las Libertades en Mónaco, Ararteko en País Vas-
co - España, Canciller de Justicia en Estonia, Comisario para los Derechos
Humanos en Tayikistán, Comisión contra la Corrupción en Macao, China,
Comisión de Administración de Justicia en Kenia Comisión de Derechos Huma-
nos y Administración de Justicia en Ghana, Comisión de Derechos Humanos y
Buena Administración en Tanzania, Comisión de Integridad y Lucha contra la
Corrupción en Jordania, Comisión Independiente por los Derechos Humanos,
en Autoridad Palestina, Comisión Nacional Consultiva para la Promoción de
los Derechos Humanos en Argelia, Comisión Nacional para los Derechos Hu- D
manos en Egipto, Comisión Pública de Quejas, en Nigeria, Comisionado de
Quejas en Islas Caimán, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes, Comisiona-
do Investigador de las Decisiones y Actos Administrativos en Alberta, Canadá,
Comisionado para la Protección de los Derechos Humanos en Polonia, Comi-
sionado para los Derechos Humanos en Azerbaiyán, Kazajistán, Kirguistán,
Honduras, Rusia, Comisionado para la Administración en Chipre, Comisio-
nado para las Relaciones Públicas en Tonga, Polinesia, Comisionado Parla-
mentario (Parliamentary Commissioner) en Nueva Zelanda, Reino Unido,
Santa Lucía, Ucrania, Comisionado Parlamentario para los Derechos Civiles
en Hungría, Comité de Peticiones en Alemania, Consejo Público de Quejas en
Sudán, Diputado del Común en Canarias, España, Inspección del Gobierno
en Vietnam, Inspector General del Gobierno en Uganda, Institución Nacional
de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo en Uruguay, Justicia de Aragón
en Aragón, España, Lokayukta en India, Mediador (Mediateur) en Benín,
Burkina Faso, Chad, Congo, Costa de Marfil, Luxemburgo, Mali, Ma-
rruecos, Mauritania, Níger, Senegal, Túnez, Vanuatu y Yibuti, Oficina
de Evaluación Institucional en Japón, Oficina de Inspección General en Irán,
Organización Central de Control y Auditoría en Yemen, Ouvidor en Brasil,
161
Personería (municipales) en Colombia, Presidencia de la Comisión de Dere-

chos Humanos en México, Procuraduría de Derechos Humanos en Guatema-
la, Nicaragua, Uzbekistán, Estados de Baja California, Baja California
Sur y Guanajuato, México, Procuraduría General en Asturias, España, Pro-
tector de los Ciudadanos, en Serbia, Protector de los Derechos Humanos y de las
Libertades en Montenegro, Protector del Ciudadano (Protecteur du Citoyen)
en Haití, Quebec-Canadá, Protector Legal en Letonia, Protector Público en
Sud África, Proveedor de Justicia (Provedor de Justiça) en Angola y Portugal,
Raonador (Raonador del Ciutadá) en Andorra, Sindicatura de Agravios (Sin-
dic de Greuges) Cataluña, Comunidad Valenciana, Baleares en España,
Valedor del Pueblo (Valedor do Povo) en Galicia, España, argeny en Taiwán.
[Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
Derecho a la Ciudad
El Derecho a la Ciudad es definido como el usufructo equitativo de las ciu-
dades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y
justicia social. Es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades,
en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere
legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costum-
bres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre
autodeterminación y un nivel de vida adecuado. El Derecho a la Ciudad
es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmen-
te reconocidos, concebidos integralmente, e incluye, por tanto, todos los
derechos civiles, políticos, económicos, sociales culturales y ambientales
que ya están reglamentados en los tratados internacionales de derechos
humanos (Art. 1, punto 2, Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad).
El término “derecho a la ciudad” fue utilizado por primera vez
por el filósofo, geógrafo y sociólogo marxista francés Henri Lefevbre
en su libro El Derecho a la ciudad, publicado en 1969. En este libro re-
flexiona sobre las formas, funciones y estructuras de la ciudad y de
las necesidades sociales inherentes a la sociedad urbana. Entre otros
aspectos, destaca los impactos negativos que las ciudades de econo-
mía capitalista estaban atravesando como resultado de haber sido
convertidas en mercancías al servicio de la acumulación de capital,
con el consumo como eje de la vida de sus ciudadanos y ciudadanas.
162
En contraposición a esta realidad, menciona en su reflexión un aspec-

to que será retomado posteriormente en los diversos análisis sobre el
derecho a la ciudad referido a “la necesidad de actividad creadora, de
obra (no solo de productos y bienes materiales consumibles), de ne-
cesidad de información, simbolismo, imaginación, actividades lúdi-
cas”. Se refiere asimismo a la ciudad como espacio de simultaneidad
y de encuentro, de cambio. (pp. 123, 124). En este sentido afirma que
el derecho a la ciudad es el derecho a la vida urbana transformada,
renovada (p. 138). De modo que en sus orígenes el término refiere a
un derecho no solo de disfrute y goce de la vida urbana en las ciu-
dades sino de generación de las particularidades de esa vida a partir
de la imaginación de quienes las habitan. Este concepto es retomado
con claridad por David Harvey quien afirma que “El derecho a la ciu-
dad no es simplemente el derecho de acceso a lo que ya existe, sino
el derecho a cambiarlo a partir de nuestros anhelos más profundos”.
La Carta por el Derecho a la ciudad, que retoma estos conceptos, es
resultado de varios años de trabajo conjunto por parte de una diver-
sidad de actores incluyendo movimientos populares, organizaciones
de la sociedad civil, asociaciones profesionales, redes nacionales e D
internacionales, organismos de derechos humanos, entre otros. Esta
articulación de actores sociales tuvo lugar en torno a conferencias
organizadas por Naciones Unidas y foros convocados por la propia
sociedad civil. El texto final que ha tenido difusión por múltiples me-
dios, incluye en su encabezado la referencia a las instancias donde el
mismo se fue elaborando: Foro Social de las Américas (Quito, julio de
2004), Foro Mundial Urbano (Barcelona, octubre de 2004), Foro Social
Mundial (Porto Alegre, enero de 2005) y Revisión previa a Barcelona,
setiembre de 2005. Este trabajo sostenido de las organizaciones de la
sociedad civil y de organismos de derechos humanos permitió incluir
el derecho a la ciudad en el acuerdo alcanzado en la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible
(Hábitat III) que tuviera lugar en octubre de 2016 en Quito, Ecuador,
donde se aprobó la Nueva Agenda Urbana (Declaración de Quito so-
bre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos). Di-
cho documento hace referencia a “Nuestro Ideal Común”; es decir, la
visión de una agenda urbana compartida. El propio texto plantea que
163
esta visión es conocida como “el derecho a la ciudad”. Concretamente,

en su artículo 11, la Nueva Agenda Urbana dice:
Compartimos el ideal de una ciudad para todos, en cuanto a la igual-
dad en el uso y el disfrute de las ciudades y los asentamientos humanos,
buscando promover la integración y garantizar que todos los habitantes,
tanto de las generaciones presentes como futuras, sin discriminación de
ningún tipo, puedan crear ciudades y asentamientos humanos justos,
seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles, y habitar
en ellos, a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para todos.
Tomamos nota de los esfuerzos de algunos gobiernos nacionales y loca-
les para consagrar este ideal, conocido como “el derecho a la ciudad”, en
sus leyes, declaraciones políticas y cartas” (Naciones Unidas: 2016).
La Carta por el Derecho a la Ciudad hace referencia a los prin-
cipios y fundamentos estratégicos de este derecho referidos al ple-
no ejercicio de la ciudadanía y la gestión democrática de la ciudad,
la función social de la ciudad y de la propiedad urbana, la igualdad
y no discriminación, la protección de personas y grupos en situación
de vulnerabilidad y una economía solidaria y con compromiso social.
Como fue planteado previamente, el Derecho a la Ciudad incluye una
diversidad de derechos consagrados en instrumentos internacionales
pero es más que la sumatoria de los mismos. En este sentido, Jordi
Borja propone un catálogo de derechos a ser considerados como parte
del derecho a la ciudad que, retomando el concepto original de Lefeb-
vre, trasciende los derechos garantizados en el marco de la ciudadanía
y enfatiza en la concepción de iniciativa y propuesta para transformar
el espacio urbano, con un foco importante en la identidad y la diver-
sidad. Entre otros (derecho a la vivienda y al lugar, a la centralidad,
a la movilidad y a la accesibilidad, al acceso y uso de las tecnologías de
la información y la comunicación, a la justicia local y a la seguridad,
al empleo y al salario ciudadano, a la calidad del medio ambiente), la
lista sugerida incluye el derecho a la belleza (incorporación de la cali-
dad estética como prueba de calidad urbana y de reconocimiento de
la necesidad social), a la identidad colectiva dentro de la ciudad, a la
conversión de la ciudad marginal o ilegal en ciudad de ciudadanía, a
la innovación política, a la ilegalidad (partiendo de iniciativas ilegales
que se convierten en demandas hacia su reconocimiento como dere-
chos legales), a la diferencia, la intimidad y la elección de los vínculos
164
personales, como parte de un conjunto de 21 propuestas (pp. 317-322).

La referencia al derecho a la ciudad implica tener presente que la ciu-
dad tiende a ser escenario de conflictos entre instituciones, entre co-
lectivos de población con expectativas diferentes, entre voluntades y
propuestas diversas sobre el uso del espacio público lo que permitiría
caracterizar a la ciudad como lugar en disputa, de confluencia de in-
tereses no solo diversos sino muchas veces contrapuestos. Estas con-
tradicciones a su vez se acentúan pues, como plantea Jordi Borja la
ciudad, el espacio público y la ciudadanía,
… son conceptos que por una parte tienden a confundirse (o encapsu-
larse los unos dentro de los otros) y por otra a confundirnos por su ten-
dencia expansiva, siendo hoy considerados usualmente polisémicos. La
hipótesis subyacente […] es que estos tres conceptos están relacionados
dialécticamente, que ninguno de ellos puede existir sin los otros dos, que
nuestra vida depende en buena medida de esta relación. (pp. 22, 23).
En esta relación, además, es fundamental incorporar un cuarto con-
cepto que es el medio ambiente natural del que depende nuestra vida y la
del propio planeta. Por lo tanto, la ciudad, y en consecuencia el D C, impli-
ca la consideración de esa compleja interrelación de derechos vinculados D
a la ciudadanía y el derecho a un medio ambiente sano (o incluso los de-
rechos de la naturaleza como ocurre en países como Bolivia y Ecuador).
Esta complejidad que surge de la propia realidad de la vida en las ciuda-
des hace parte también del propio concepto del D C. Al tiempo que, como
la Carta plantea, se trata de un derecho exigible, el artículo 20 dice: “Toda
persona tiene derecho al acceso y uso de recursos administrativos y judi-
ciales eficaces y completos relacionados con los derechos y deberes enun-
ciados en la presente Carta, incluido el no disfrute de tales derechos”, sus
propias características como derecho en permanente construcción y que
se asienta en el cambio, la transformación y la imaginación presentan
desafíos a esta exigibilidad. Asimismo, existen tensiones inherentes al
propio concepto de ciudadanía, en particular sus distintos énfasis en los
derechos sociales y colectivos o en la predominancia del interés indivi-
dual, que también presentan retos al derecho a la ciudad. Y, como ya fue
planteado, se suma a estos retos el desafío de la satisfacción de las nece-
sidades materiales en un contexto de incertidumbre global resultado de
los impactos que los modelos de vida dominantes tienen en el entorno
165
natural, en particular los que prevalecen en los espacios urbanos. Lo que

estos desafíos y retos evidencian es que esta construcción del derecho a la
ciudad, necesariamente requiere procesos democráticos y participativos
que permitan tomar decisiones sobre los procesos urbanos anclados en
la diversidad de la población y del entorno natural que la sostiene. Borja
plantea que hacer la ciudad es ordenar un espacio de relación, es construir
lugares significantes de la vida en común, y que por lo tanto, “las ciudades
son las ideas sobre las ciudades” (p. 26). Esas ideas deben construirse so-
bre una multiplicidad de variables, de aportes disciplinarios diversos, de
búsquedas individuales, colectivas e institucionales que contemplen los
retos mencionados en un marco de diálogo y respeto mutuo que permita
consolidar el derecho a la ciudad y su pleno goce y disfrute. [Ana Agostino.
Asistente Social, Universidad de la República (Uy) doctorada en la Universidad de
Sud África. Ex Defensora de Vecinas y Vecinos de Montevideo, Uruguay]
Derecho a la cultura
El derecho a la cultura y los derechos culturales constituyen un
campo en pleno desarrollo desde el punto de vista del análisis del dere-
cho. Los destacados juristas latinoamericanos Rodrigo Uprimny Yepes
y Luz María Sánchez Duque sostienen que los derechos culturales
… en comparación con otras categorías de derechos humanos, se en-
cuentran todavía en un punto incipiente de su desarrollo, de tal modo
que en este momento hay más preguntas que respuestas concluyentes
sobre su especificidad y las vías para hacerlos efectivos.
En la misma dirección, manifiestan que “es usual calificar a los
derechos culturales como la cenicienta de los derechos humanos”. Una
vez garantizado el derecho a tener derechos, de acuerdo con el con-
cepto desarrollado por Hannah Arendt, es posible establecer que tanto
la Declaración Universal de Derechos Humanos como la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre no realizan una clasifi-
cación de derechos entre los civiles y políticos (DCP) y los económicos,
sociales y culturales (DESC), si bien es posible identificar primordial-
mente DCP en la primera parte (art. 1 al 15) y DESC en los artículos
siguientes. En ambas Declaraciones se establece una serie de derechos
166
y garantías que poseen todos los seres humanos por el hecho de ser
seres humanos. En el año 1948, la comunidad internacional consagró
en la Declaración Universal de Derechos Humanos tal vez el primer
instrumento normativo de carácter universal en el que se desarrolló el
alcance de los derechos humanos. El artículo 27 establece que
Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural
de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso cientí-
fico y en los beneficios que de él resulten.
Annamari Laaksonen sostiene que
… en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el acceso a la
cultura constituye uno de los rasgos centrales, así como uno de los ele-
mentos fundamentales a la hora de traducir los derechos culturales en
políticas, junto con el derecho a la cultura.
La doctrina tradicional suele establecer una distinción entre DCP
y DESC, afirmando que los DCP se traducen fundamentalmente en
acciones negativas u obligaciones de no hacer para los Estados y los
DESC requieren acciones positivas u obligaciones de hacer por parte
de los Estados para garantizar su satisfacción. Víctor Abramovich y D
Christian Courtis sostienen que
… la distinción, sin embargo, es notoriamente endeble. Todos los
derechos, llámense civiles, políticos, económicos o culturales tienen un
costo, y prescriben tanto obligaciones negativas como positivas.
Tal vez como consecuencia de la guerra fría y la construcción de un
mundo bipolar de poderes dominantes, en el año 1966 se sancionaron
dos Pactos Internacionales que plasmaron normativa la clasificación
entre DCP y DESC. El Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales reconoció el derecho de toda persona a partici-
par en la vida cultural y dispuso como obligaciones a los Estados Parte
llevar a cabo acciones para asegurar el pleno ejercicio de este derecho,
las necesarias para la conservación, el desarrollo y la difusión de la
ciencia y de la cultura. Asimismo, establece que los Estados se com-
prometen a respetar la indispensable libertad para la investigación
científica y para la actividad creadora. En el ámbito interamericano,
el Pacto de San José de Costa Rica (PSJCR) establece que los Estados
Parte se comprometen a lograr progresivamente la plena efectividad
167
de los derechos económicos sociales y culturales, hasta el máximo de

sus recursos disponibles. Otros instrumentos normativos de dere-
chos humanos que se refieren en mayor o menor medida al derecho
a participar en la vida cultural son la Convención Internacional sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5,
apartado e. vi), la Convención sobre la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer (art. 13, apartado c), la Convención
sobre los Derechos del Niño (art. 31, párr. 2), la Convención Interna-
cional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares (art. 43, párr. 1 g), la Convención sobre
los derechos de las personas con discapacidad (art. 30, párr. 1), entre
otros. Una voz autorizada para definir el alcance del DC y la interpre-
tación del PIDESC es el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Comité DESC), órgano creado por medio de la Resolución
Nº 1985/17 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. El
Comité DESC sostiene en su Observación General N° 21 del año 2009
que
… los derechos culturales son parte integrante de los derechos humanos y,
al igual que los demás, son universales, indivisibles e interdependientes.
Su promoción y respeto cabales son esenciales para mantener la dignidad
humana y para la interacción social positiva de individuos y comunidades
en un mundo caracterizado por la diversidad y la pluralidad cultural.
En el mismo sentido, el Comité DESC establece que el derecho a
participar en la vida cultural se encuentra íntimamente relacionado
con otros derechos, como lo son el derecho a gozar de los beneficios del
progreso científico y de sus aplicaciones, el derecho de toda persona a
beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que
le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias
o artísticas de que sea autora, el derecho a la indispensable libertad
para la investigación científica y la actividad creadora, el derecho a la
educación “los individuos y las comunidades transmiten sus valores,
religión, costumbres, lenguas y otras referencias culturales, y que con-
tribuye a propiciar un ambiente de comprensión mutua y respeto de
los valores culturales”, el derecho de todos los pueblos a la libre de-
terminación y el derecho a un nivel de vida adecuado. Asimismo, el
Comité DESC expresa que
168
… el derecho a participar en la vida cultural puede calificarse de libertad.

Para realizarlo, es necesario que el Estado parte se abstenga de hacer
algo (no injerencia en el ejercicio de las prácticas culturales y en el acce-
so a los bienes culturales), por una parte, y que tome medidas positivas
(asegurarse de que existan las condiciones previas para participar en la
vida cultural, promoverla y facilitarla y dar acceso a los bienes culturales
y preservarlos), por la otra.
El Comité DESC considera la cultura como un concepto amplio.
En este sentido, considera que comprende, entre otras cosas, las for-
mas de vida, el lenguaje, la literatura escrita y oral, la música y las
canciones, la comunicación no verbal, los sistemas de religión y de
creencias, los ritos y las ceremonias, los deportes y juegos, los métodos
de producción o la tecnología, el entorno natural y el producido por
el ser humano, la comida, el vestido y la vivienda, así como las artes,
costumbres y tradiciones, por los cuales individuos, grupos y comu-
nidades expresan su humanidad y el sentido que dan a su existencia,
y configuran una visión del mundo que representa su encuentro con
las fuerzas externas que afectan a sus vidas. La cultura refleja y confi-
gura los valores del bienestar y la vida económica, social y política de D
los individuos, los grupos y las comunidades. Por otra parte, establece
como obligaciones jurídicas específicas de los Estados la obligación
de respetar, de proteger y de cumplir con el alcance del derecho a la
cultura. El deber de cumplimiento por parte de los Estados de estas
obligaciones resulta fundamental a fin de garantizar el pleno ejerci-
cio del derecho. Por último, a modo de conclusión, citamos a Annari
Laaksonen quien sostiene que
… hace ya bastante tiempo que la creatividad, el ocio y la cultura ocupan
un lugar importante en la lucha en pos de los Derechos Humanos, pero el
derecho a la autodeterminación cultural o los propios derechos culturales
han constituido, durante mucho tiempo, una dimensión ‘subdesarrollada’
de los Derechos Humanos […] El derecho a participar en la vida cultural es,
sin duda, menos vital para la integridad física que las necesidades huma-
nas básicas, pero el hecho de posicionar a los derechos culturales en situa-
ción de prioridad junto a otros Derechos Humanos supondría afirmar que
el derecho a la autodeterminación cultural o al disfrute de la creación no
pertenece a los económicamente menos favorecidos.
[Diego Ramón Fidel. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
169
Derecho a la identidad
El derecho a la identidad, tal como ha sido entendido en un estudio
desarrollado por la Clínica de Derecho Internacional de los Derechos
Humanos de la Escuela de Derecho de la Universidad de California,
protege las características personales y sociales significativas y cog-
noscibles de un ser humano. De acuerdo a Calvo Suárez, es el derecho
de cada persona a ser reconocida por las demás como poseedora de una
identidad propia e inconfundible, a ser quien auténticamente es. De
tal modo, es un derecho humano fundamental que protege a cada per-
sona frente a la alteración, desfiguración o negación de su “verdadera
persona” y de su proyección externa o social. La identidad está atrave-
sada por múltiples factores. No solo comprende información personal
como el nombre, la fecha de nacimiento, el código genético, la historia
médica, el sexo biológico, el género, sino también los vínculos socia-
les, como lazos familiares, sexuales, afectivos, culturales, religiosos,
políticos, ideológicos, geográficos, etcétera. Se trata de una construc-
ción simbólica cuyos componentes personales y sociales representan
la individualidad de cada ser humano y que, con frecuencia, se hallan
interrelacionados. Asimismo, se trata de características significativas
para la persona y cognoscibles para el resto de la sociedad. En rigor, la
identidad es autopercibida o autodeterminada, en la medida en que
cada persona puede tomar decisiones al respecto y darle forma. A su
vez, es dinámica, ya que es susceptible de una continua transforma-
ción, como proceso de construcción personal y social, a medida que
la persona interactúa y reacciona frente al contexto socio-cultural. En
definitiva, la identidad es lo que somos, porque lo sentimos y lo lle-
vamos a la práctica. En el campo jurídico, las discusiones relativas al
derecho a la identidad han cobrado notoriedad en las últimas déca-
das. Si bien los instrumentos internacionales de derechos humanos
adoptados a partir de la segunda mitad del siglo XX no contienen una
consagración expresa del derecho a la identidad, sí protegen algunos
de sus elementos constitutivos, como el nombre, la nacionalidad, la
vida privada y familiar, la personalidad jurídica, la cultura o la liber-
tad de conciencia y religión. Esto fue especialmente considerado, con
relación a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los
170
votos disidentes de los jueces Cançado Trindade y Ventura Robles en

el caso de las Hermanas Serrano Cruz ante la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. En la historia reciente, han sido lamentable-
mente frecuentes las violaciones al derecho a la identidad a través de
las desapariciones forzadas de personas, la apropiación de niños/as y
la incorporación forzada de niños/as de minorías étnicas a culturas o
sociedades dominantes. Las iniciativas de asociaciones de víctimas y
familiares de estas violaciones han sido fundamentales para el desa-
rrollo del derecho a la identidad. Particularmente relevante ha sido el
trabajo de la Asociación Abuelas de Plaza de Mayo, que ubicó el tema
en la agenda internacional a partir de sus reclamos por la apropiación
de niños/as durante la última dictadura militar en Argentina. En efec-
to, se les reconoce haber logrado la inclusión del derecho a la identidad
en el artículo 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño:
1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a
preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las rela-
ciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas.
2. Cuando un niño sea privado ilegalmente de algunos de los elementos
de su identidad o de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la D
asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente
su identidad.
Aquí, la referencia a la nacionalidad, el nombre y las relaciones fa-
miliares no resultan exhaustivas, existiendo múltiples elementos que
constituyen la identidad que la norma jurídica pretende preservar. En la
doctrina contemporánea sigue discutiéndose la naturaleza del derecho
a la identidad. Por un lado, se argumenta que se trata de un derecho que
nuclea y unifica conceptualmente a otros derechos relacionados, como
los mencionados anteriormente. Por otra parte, se sostiene que se trata
de un derecho independiente y autónomo, anclado en la dignidad hu-
mana, que no puede entenderse exclusivamente en relación con los de-
rechos a los cuales se lo asocia usualmente. En cualquier caso, el vínculo
entre el derecho a la identidad y otros derechos humanos es innegable.
En la Opinión aprobada por el Comité Jurídico Interamericano sobre el
Alcance del Derecho a la Identidad (CJI/RES. 137 de 2007) se ha explicado
que el derecho a la identidad tiene un valor instrumental para la plena
realización y ejercicio de otros derechos. Los Estados tiene la obligación
171
de respetar, proteger y garantizar la identidad. Esto implica que deben

abstenerse de interferir en la identidad de la persona, tomar medidas
para prevenir que otros interfieran y asegurar progresivamente que
cada persona tenga oportunidades para desarrollarla. Asimismo, el Es-
tado debe proveer los medios necesarios para contar con una identidad
particular, constatarla oficialmente e instrumentar los mecanismos ins-
titucionales que esto requiera. En este sentido, una variedad de tratados
internacionales contienen obligaciones estatales vinculadas con la pre-
servación y el desarrollo de la identidad individual, como el registro de
recién nacidos, la preservación de información acerca de adopciones o
la regulación de documentos de identidad para evitar el tráfico de per-
sonas. Es preciso notar que el derecho a la identidad también tiene una
dimensión colectiva, en la medida que se protegen las características
que distinguen a una comunidad como tal. Por ello, se comprende que
actualmente las discusiones sobre el tema también aborden la identi-
dad étnica y la identidad cultural de diferentes comunidades. [Marcos D.
Derecho a la memoria
De acuerdo a José Darío Antequera Guzmán:
El derecho a la memoria emerge como la garantía en virtud de la cual el
Estado se ve obligado a implementar mecanismos necesarios para que
la sociedad reconozca las vulneraciones de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario, desde una política de elaboración
constante, pedagógica, pública, participativa y exigible socialmente,
destinada a la consolidación de los ejercicios de memoria pública como
un bastión cultural de la sociedad, sobre la base de la garantía integral de
los derechos a la verdad, la justicia y la reparación.
En efecto, la memoria puede concebirse como un derecho indivi-
dual y colectivo, destinado a entender y elaborar el pasado, mediante
su búsqueda activa. En este sentido, Lizandro Alfonso Cabrera Suárez
señala que
… la indagación sobre la memoria es un ejercicio de comprensión del
presente, de las formas como se moldea socialmente el pasado y se defi-
nen las bases que fundamentan nuestros futuros posibles.
172
Se trata de un proceso de construcción colectiva en el que participan

múltiples actores, especialmente víctimas sobrevivientes y sus familias,
mediante testimonios sobre los acontecimientos, las experiencias per-
sonales, de sus allegados y comunidades. De esta manera, se resignifi-
ca el pasado y se determina de qué modo se produjeron las violaciones
a los derechos fundamentales, quiénes fueron afectados y cuál fue la
magnitud de los hechos. Gracias a la memoria se (re)construye nuestra
identidad. En el campo jurídico, las discusiones sobre el tema emergie-
ron luego de la Segunda Guerra Mundial, con el desarrollo del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, cobraron mayor
visibilidad a partir de la década de 1980, fundamentalmente a partir del
reclamo de las víctimas de diferentes contextos de violencia. Si bien el
DM no ha sido consagrado expresamente como tal en instrumentos ju-
rídicos internacionales de carácter vinculante, ha sido desarrollado en
el marco de los sistemas de protección de los derechos humanos a nivel
universal y regional. En 1997, el Relator Especial de la ONU Louis Joinet
elaboró el “Conjunto de Principios para la protección y la promoción de
los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad”, estruc-
turándolos sobre la base del derecho de saber, el derecho a la justicia y el D
derecho a obtener reparación, incluyendo las garantías de no repetición.
En dicho contexto, se señaló que el derecho de saber tiene una dimen-
sión individual, que corresponde a las víctimas, así como una colectiva,
destinada a evitar la repetición de las violaciones en el futuro. Vinculado
con esta última, el Principio 2 establece el deber de la memoria:
El conocimiento por un pueblo de la historia de su opresión forma par-
te de su patrimonio y, por ello, se debe conservar adoptando medidas
adecuadas en aras del deber de recordar que incumbe al Estado. Esas
medidas tienen por objeto preservar del olvido la memoria colectiva, en-
tre otras cosas para evitar que surjan tesis revisionistas y negacionistas.
Esto fue reiterado en 2005 por Diane Orlenticher, en la versión
actualizada de los Principios. De tal modo, el origen de la concepción
de la memoria como un derecho tiene como punto de partida su re-
conocimiento internacional como elemento esencial del derecho a
la verdad. En tal sentido, cobra relevancia la observación de Cabrera
Suárez, quien entiende el derecho a la memoria como una prerroga-
tiva de la sociedad y de los individuos para que el Estado no deforme
173
los hechos constitutivos de graves violaciones a los derechos huma-

nos y haga todo lo posible por que se conozcan con el mayor grado
de veracidad posible. Frente a las técnicas de olvido intentadas con
posterioridad a la ocurrencia de contextos violentos, el derecho a la
memoria se presenta como una dimensión cultural necesaria. Es que
la memoria supone el reconocimiento de la victimización de los/as
integrantes de una sociedad y de ésta en su conjunto, proveyendo la
base fáctica sobre la cual se construyen la historia y la “verdad judi-
cial”. El fundamento del derecho a la memoria puede hallarse en las
violaciones a derechos fundamentales que no pueden permanecer
impunes. Por lo tanto, se relaciona con el deber de justicia, ya que
el acto de recordar constituye un momento y un medio para la rea-
lización de la justicia con relación a aquellos a quienes se recuerda.
A su vez, el conocimiento de la verdad acerca de los crímenes come-
tidos, su difusión pública y la preservación del recuerdo de las vícti-
mas depende, en parte, de evitar la impunidad. Por su parte, como
ha explicado Felipe Gómez Isa, en una concepción integral de la re-
paración, la memoria y el recuerdo se convierten en un ingrediente
esencial. Es que el derecho a obtener reparación no solo incluye la
compensación económica, sino también componentes de otro tipo,
incluso simbólicos. Estos se dirigen a reconocer la dignidad de las
víctimas, fomentar el recuerdo de hechos históricos relevantes, ex-
presar una crítica hacia los perpetradores, señalar la importancia de
la prevención, además de vincularse con los procesos de duelo y el
recuerdo familiar o colectivo. Las medidas relativas a la conservación
de la memoria tienen, de esta manera, un carácter restaurativo. Se
pretende lograr un relato que dé sentido y permita poner en palabras
la victimización y la necesidad de reparación, colectiva o individual.
Precisamente, en el ámbito interamericano el tema se ha abordado,
esencialmente, a través de la prescripción por parte de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos (Corte IDH) de medidas de repa-
ración consistentes en políticas de memoria. En numerosos casos se
ha ordenado la identificación de espacios públicos con el nombre de
víctimas, la realización de actos de reconocimiento de responsabili-
dad internacional y la presentación de disculpas públicas. Este tipo
de medidas han sido entendidas como formas de dar cumplimien-
to a la garantía de no repetición y de preservar la memoria de las
174
víctimas. Asimismo, se ha considerado que las sentencias de órganos

judiciales internos y de la propia Corte IDH constituyen, en sí mis-
mas, medidas de reparación que contribuyen a la construcción de la
memoria histórica de las víctimas y de la sociedad. La protección del
derecho a la memoria de las víctimas de violaciones a los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario concierne a todas
las esferas del Estado, materializándose a través de diversas medidas
que, en su conjunto, dan forma a una política de memoria. En tal
sentido, además de los ejemplos ya mencionados, las distintas expe-
riencias transitadas en el continente americano y en otras regiones
del mundo permiten enumerar otras formas en las que se ha hecho
efectivo el deber estatal de recordar: el dictado de leyes de memoria
histórica, la celebración de actos conmemorativos y de homenaje, la
construcción de objetos de memoria como monumentos, la creación
y administración de archivos oficiales, museos y espacios de memo-
ria destinados a la reflexión pública y a la organización de víctimas,
entre otras. Desde luego, las comisiones de verdad y los procesos de
investigación, juzgamiento y sanción de los responsables de la co-
misión de crímenes también tienen un rol de relevancia en una po- D
lítica de memoria. Este tipo de iniciativas son indispensables para
establecer un registro irrefutable y evitar la repetición de los abusos.
Las investigaciones desarrolladas por otros organismos oficiales,
como defensorías del pueblo, aunque más limitadas, también pue-
den generar contribuciones significativas para dar cumplimiento al
deber de recordar. Con frecuencia, los procesos de memoria han sido
impulsados por asociaciones de víctimas, comunidades religiosas u
otros sectores de la sociedad civil, cuya persistencia ha demostrado
ser efectiva para lograr que muchos Estados asuman roles activos en
la implementación de procesos de memoria, verdad y justicia. Sin
embargo, existen numerosos Estados en los que las medidas adop-
tadas distan de ser suficientes para cumplir con los estándares in-
ternacionales en la materia. En este sentido, debe observarse que
una de las cuentas pendientes es la elaboración, tanto en el ámbito
universal como en el interamericano, de instrumentos que desarro-
llen acabadamente el contenido del derecho a la memoria. [Marcos D.
175
Derecho a la salud
La Constitución de la Organización Mundial de la Salud (OMS),
aprobada en 1946, definió a la salud como “el estado de completo
bienestar físico, mental y social y no solo como la ausencia de afeccio-
nes y enfermedades”. La salud tiene una importancia vital para los se-
res humanos. Una persona con deficiente estado de salud tendrá
dificultades o se verá imposibilitada de estudiar, trabajar, hacer depor-
tes, relacionarse con los demás y participar de las actividades de la
comunidad. En suma, no podrá disfrutar plenamente de su vida. Te-
niendo en cuenta esas consideraciones, el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos reconoció que el derecho a la salud es el “derecho
de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física,
mental y social sin distinción de edad, género, nacionalidad, raza, reli-
gión, ideología o condición socioeconómica, que permita el desarrollo
de una vida digna”. Se trata de un derecho humano fundamental, ines-
cindiblemente ligado al derecho a la vida y a la integridad física y psí-
quica, que resulta indispensable para el ejercicio de los demás derechos
humanos. En efecto, los derechos humanos son interdependientes e
indivisibles y están relacionados entre sí. Ello implica que el derecho a
la salud no podrá realizarse si la persona no disfruta de sus otros dere-
chos y viceversa. De modo tal que el derecho a la salud depende y se
vincula directamente con otros derechos humanos tales como el dere-
cho al agua y el derecho a la alimentación adecuada, pero también se
relaciona estrechamente con los derechos a la vivienda, al trabajo, a la
educación, a la igualdad y a la no discriminación, a la intimidad, a no
ser sometido a torturas o tratamientos degradantes, y al acceso a la in-
formación. El derecho a la salud es un derecho inclusivo, pues no solo
abarca el derecho de toda persona a acceder a servicios sanitarios y re-
cibir atención médica oportuna y adecuada, sino que además compren-
de un conjunto de factores determinantes que contribuyen a una vida
sana. Según el Comité DESC, esos factores son los siguientes: a) acceso
al agua potable y al saneamiento; b) alimentos sanos y aptos para el
consumo y nutrición adecuada; c) vivienda adecuada; d) condiciones
sanas en el trabajo y en el medio ambiente; e) acceso a la educación y a
la información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la
176
salud sexual y reproductiva. El derecho a la salud, además, entraña al-

gunas libertades, tales como el derecho de las personas a controlar su
salud y su cuerpo (que incluyen los derechos sexuales y reproductivos)
así como el derecho a no ser sometido a tratamientos o experimentos
médicos no consentidos, ni a torturas, tratos crueles e inhumanos. El
derecho a la salud, como derecho social de carácter predominantemen-
te prestacional, obliga al Estado a garantizar los medios adecuados
para que los ciudadanos tengan atención médica y a su vez le exige
adoptar todas las medidas necesarias, dentro de los límites de los recur-
sos disponibles, para hacer posible el disfrute efectivo de ese derecho.
Desde esa perspectiva, el derecho a la salud comprende como mínimo
los siguientes derechos específicos: a) a un sistema de protección de la
salud que brinde igualdad de oportunidades a todos; b) a la prevención
y tratamientos de enfermedades; c) acceder a medicamentos esencia-
les; d) a la promoción de la salud materna, infantil y reproductiva; e) a
la educación e información sobre la salud. La concreción del derecho a
la salud requiere que se establezcan servicios de salud que estén dispo-
nibles, sean accesibles para todos, aceptables y de buena calidad, de
acuerdo a las condiciones existentes en cada país. Ello significa que: D
a) Cada Estado debe tener disponibles un número suficiente de estable-
cimientos, bienes y servicios de salud y centros de atención de la salud
públicos, así como de programas y políticas públicas de protección a la
salud. b) Deben ser físicamente accesibles, es decir, estar al alcance geo-
gráfico de todos los sectores de la población, en especial de los niños,
adolescentes, adultos mayores, ancianos, personas con discapacidad y
otros grupos vulnerables (migrantes, indígenas, enfermos, etc.). c) De-
ben ser asequibles, esto es económicamente accesibles a todos sin discri-
minación. d) Debe asegurarse también el acceso a la información, que
incluye el derecho de toda persona a solicitar, recibir y difundir infor-
mación relacionada con la salud, sin menoscabar el derecho de que los
datos personales relativos a la salud sean tratados con confidenciali-
dad. e) Los establecimientos, bienes y servicios de salud también deben
ser respetuosos de la ética médica y de la cultura de las personas, las
minorías, los pueblos y las comunidades, deben respetar la confiden-
cialidad y ser sensibles a los requisitos de género. En otras palabras,
deben ser aceptables desde el punto de vista médico y cultural. f) Además
deben ser apropiados desde el punto de vista científico y médico y de
177
buena calidad. Ello requiere, entre otras cosas, personal médico y profe-
sional capacitado, bien remunerado, medicamentos esenciales, equi-
pos hospitalarios científicamente aprobados y en buen estado, agua
potable y condiciones generales adecuadas. Numerosos instrumentos
internacionales han reconocido expresamente el derecho a la salud, en-
tre ellos a nivel universal destacamos el artículo 25 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos (1948) y, muy particularmente, el Pac-
to Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-
DESC), en su artículo 12, cuyo alcance, contenido e interpretación ha
sido exhaustivamente analizado por el Comité DESC en la Observación
General N° 14, adoptada el 11/08/2000. A nivel regional, el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en ma-
teria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San
Salvador” (1988), además de reconocer el derecho a la salud en su art. 10
considera a la salud como un bien público y enumera una serie de medi-
das que los Estados Partes deberán aplicar para garantizar este derecho
(art. 12); la Carta Social Europea, en el artículo 11 de su versión revisada,
establece el derecho de protección a la salud y dispone un conjunto de
acciones que los Estados Partes se comprometen a adoptar para garan-
tizar el ejercicio efectivo de ese derecho; por su parte, la Carta Africana
de Derechos Humanos y de los Pueblos (1981), también lo reconoce ex-
presamente en el primer párrafo del artículo 16 y, seguidamente, obliga
a los Estados firmantes a tomar las medidas necesarias para proteger la
salud de su pueblo y asegurar la asistencia médica frente a las enferme-
dades. Por otro lado, el derecho a la salud también ha sido reconocido
en instrumentos internacionales dedicados a proteger específicamen-
te los derechos humanos de ciertos grupos de personas o colectivos vul-
nerables o en situación desaventajada (por ej. niños, mujeres,
migrantes, personas con discapacidad, etc.). La Convención Interna-
cional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Ra-
cial (1965) reconoce en su artículo 5, inc., IV) apartado e), “el derecho a
la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los servicios
sociales”. La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (1979) promueve la adopción de medi-
das que le aseguren a las mujeres, en condiciones de igualdad con los
hombres, los mismos derechos, entre ellos “el derecho a la protección
de la salud y a la seguridad en las condiciones de trabajo, incluso la sal-
178
vaguardia de la función de reproducción” (art. 11, ap. f), como asimis-

mo, “el acceso a los servicios de atención médica, inclusive los referidos
a la planificación de la familia, servicios apropiados en relación con el
embarazo, el parto y el post parto, y una nutrición adecuada durante el
embarazo y la lactancia”. La Convención sobre los Derechos del Niño
(1989), reconoce, en su artículo 24, “el derecho del niño al disfrute del
más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las
enfermedades y la rehabilitación de la salud” al mismo tiempo que ins-
ta a los Estados Parte a “que ningún niño sea privado de su derecho al
disfrute de esos servicios sanitarios”. Luego desarrolla un conjunto de
medidas que los Estados Partes deben implementar para asegurar la
aplicación de este derecho, entre ellas: reducir la mortalidad infantil;
combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención
primaria de la salud; suministrar alimentos nutritivos adecuados y
agua potable salubre; atención sanitaria prenatal y postnatal; informa-
ción sobre las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el sanea-
miento ambiental; acceso a la educación pertinente, atención sanitaria
preventiva y orientación a los padres en materia de planificación fami-
liar. La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos D
de todos los Trabajadores Migratorios y de sus familiares (1990) pro-
mueve la igualdad de trato de estos grupos migrantes y sus familias con
los nacionales de cada Estado, entre ellos, “el derecho a la salud”
(arts. 28, 43 inc. e) y 45 inc. c); La Convención sobre los derechos de las
personas con discapacidad (2006), en su exhaustivo artículo 25, les re-
conoce a estas el derecho “a gozar del más alto nivel posible de salud sin
discriminación por motivos de discapacidad”, y seguidamente dispone
una batería de medidas para que los Estados Partes aseguren el acceso
de las personas con discapacidad a servicios de salud que tengan en
cuenta las cuestiones de género, incluida la rehabilitación relacionada
con la salud. [Norberto C. Darcy.Universidad de Buenos Aires]
Derecho a peticionar
Facultad que posee toda persona (física, humana o jurídica, ideal)
de solicitar o demandar, en forma individual o colectiva, un reclamo,
petición, o poner en conocimiento un hecho o una opinión a las
179
autoridades –competentes– o a los particulares mismos; es entendido

como una proyección de la libertad de expresión, ya que si no se le
otorga a los hombres la facultad de enunciar libremente sus pensa-
mientos formulando peticiones que sean encaminadas a salvaguardar
derechos subjetivos, generar actos o poner en conocimiento determi-
nadas situaciones, la subsistencia de las restantes libertades carecería
de un fundamento. Por lo general, se encuentra emparentado con la
elección de la democracia como sistema de gobierno, ya que la misma
se sustenta en la participación de las personas, por lo que además de
existir la iniciativa legislativa, las consultas populares, también el de-
recho de petición se conforma como un instrumento de participación
democrática, incluso se considera que la iniciativa popular o legislativa
es una forma concreta del derecho a peticionar ante las autoridades,
como también las audiencias públicas. Pero no es un derecho exclusivo
del sistema democrático, es un derecho reconocido desde tiempos an-
tiguos, incluso ha regido en sistemas autoritarios. Uno de los primeros
antecedentes tiene cabida en el Imperio Inca (las peticiones se hacían
cargando un costal pesado para presentarse inclinados ante el Inca),
respecto de regímenes autoritarios, tiene su reconocimiento en mo-
narquías autocráticas y feudales (países árabes y africanos). Respecto
a su recepción, otros antecedentes se encuentran en la Carta Magna
1215 (de Juan Sin Tierra), la Petition of Rights de 1628 (documento cons-
titucional inglés que establece garantías concretas para los súbditos
que no pueden ser vulneradas) y la Bill of Rights de 1689 (declaración
de derechos en Inglaterra) que proclamaban los derechos de los súb-
ditos a presentar peticiones. Las reclamaciones o peticiones pueden
ser orales u escritas, individuales o colectivas; es un derecho que tie-
ne acogida en la mayoría de las constituciones, funcionando como un
canal para que los habitantes hagan llegar reclamos u opiniones a los
gobernantes, sin perjuicio de que puedan ser sujetos pasivos los par-
ticulares en general, como postula Miguel Ángel Ekmekdjian. El dere-
cho a peticionar no es un medio para ejercitar otros derechos, consiste
y se agota en sí mismo –en el derecho a pedir–; por ello es considerado un
derecho de contenido formal, porque no comprende el derecho a ob-
tener una respuesta favorable a lo solicitado, o reclamado. El derecho
a peticionar se entiende como el género, donde la especie más impor-
tante es el derecho a peticionar a las autoridades; de ahí las distinciones
180
respecto de la obligatoriedad de la respuesta. Además, el derecho a pe-

ticionar puede responder a objetivos genéricos o específicos. Los auto-
res coinciden, en general, en que la respuesta respecto a las peticiones
es obligatoria cuando el reclamo se funda en un derecho subjetivo o
interés legítimo, y a su vez debe ser argumentada, de lo contrario la
doctrina mayoritaria entiende que solo hay obligación de responder
si normativamente así se lo determina; dentro del sector minoritario,
en el que se encuentra Ekmekdjian, entiende que la contestación es
siempre obligatoria. Las peticiones o reclamaciones ante las autorida-
des pueden ser de tipo judiciales o administrativas, incluso legislati-
vas, siendo las que son presentadas ante los órganos representativos
o parlamentarios, (todo lo cual tiene relación con la competencia, en-
tendida como la potestad para intervenir o dar curso a peticiones den-
tro de las facultades fijadas legalmente), ello es así porque comprende
todas las categorías de órganos públicos, estatales o no, de todos los
niveles. Las peticiones ante la autoridad (órganos representativos del
poder estatal) deben ser respondidas dentro de un plazo, los tiempos
como los mecanismos varían según los países. Particularmente en
los sistemas republicanos, el ejercicio del derecho de petición genera D
para las autoridades una obligación mínima, la de atender y analizar
las peticiones o reclamaciones que recibe. En cambio, cuando la peti-
ción no recae sobre temas para los cuales se impone normativamente
al funcionario la obligación de expedirse, o sobre cuestiones que no
involucran un derecho subjetivo o interés legítimo, el ejercicio de la fa-
cultad de peticionar no trae aparejada la obligación correlativa de pro-
nunciarse sobre la petición. Con fundamento en estas modalidades es
que se discute el carácter de este derecho; las posiciones dominantes
se dividen entre los que consideran que tiene naturaleza de derecho
subjetivo, y para otros se considera que la dicotomía se centra entre su
fundamento civil y los que sostienen que su carácter es político. No se
trata necesariamente de una libertad política, que su ejercicio en de-
terminadas oportunidades tenga por objetivo controlar u orientar la
actuación gubernamental (carácter político en su faceta de derecho de
participación política administrativa), no significa que el derecho sea
de imposible concreción en ámbitos que son ajenos al poder; tiene ca-
rácter de derecho público subjetivo en la medida en que las peticiones
se dirigen al poder público con fundamento en un derecho subjetivo
181
o interés legítimo, pudiendo basarse en el derecho civil cuando la pe-

tición tiene un carácter exclusivamente personal (defensa de intere-
ses particulares). Entendemos, como la mayoría de la doctrina, que
el derecho a peticionar –en sentido genérico– es de gran importancia
para el fortalecimiento y funcionamiento de los Estados e incluso de
la sociedad misma, pero lo más relevante reside en la necesidad de
una respuesta más que en el ejercicio de la petición, y como en ciertos
supuestos no es exigida, es catalogado como inocuo. [Romina Micaela
Lattini. Universidad Nacional de La Plata]
Derecho ambiental (I)

El derecho ambiental puede ser definido como aquel derecho que
a través de normas locales, nacionales y supranacionales tiene por ob-
jeto la protección del ambiente. Si bien al derecho ambiental la mayo-
ría le reconoce autonomía, tal protección todavía se sostiene también
a través de normas propias de otras ramas “tradicionales” como el
Derecho Civil, Penal, Administrativo e Internacional. En doctrina se
enfatiza la necesidad de distinguir la atención de una determinada so-
ciedad por el ambiente de su tutela jurídica. Surge así en la ciencia ju-
rídica la tarea de individualizar exactamente los objetivos del derecho
ambiental y los intereses protegidos. Tarea ardua, que la industriali-
zación y la globalización de un lado y la siempre creciente sensibilidad
ambientalista del otro, determinan contracción o expansión de los
ámbitos del derecho ambiental. A esto se añade la dificultad derivada
del hecho de que las causas de las agresiones al ambiente se verifican
a menudo en áreas geográficas diversas de aquellas en las cuales se
producen: basta pensar por ejemplo en la contaminación que se exhala
en el aire. La ciencia jurídica del siglo pasado intentó eludir esa tarea,
deteniendo su atención en el valor jurídico del ambiente. Al respecto
son dos las grandes orientaciones: la primera siguiendo a Massimo Se-
vero Giannini, el concepto de ambiente, sería solo una “síntesis verbal”
y no un concepto jurídico con una dimensión unitaria. La segunda que
adopta en Italia un pronunciamiento de la Corte Constitucional (del
30 de diciembre de 1987 N° 641), el ambiente sería un bien unitario,
a cuyo interior es posible individualizar diversos bienes tales como
182
el paisaje, la salud, el patrimonio artístico, etcétera. Se trata de una

cuestión con implicancias prácticas, porque a través de ella se preci-
san los fines y las competencias conexas a la tutela ambiental y una
mayor “participación” de los ciudadanos en la toma de decisiones vin-
culadas a tal tutela. El origen del derecho ambiental es referenciado en
doctrina a una perspectiva supranacional: cuestiones tales como las
emanaciones industriales, la contaminación de los ríos, de los lagos,
la migración de los pájaros, requirieron a partir de los años 70 la es-
tipulación de tratados internacionales. En el plano histórico hay que
señalar sin embargo que ya en Roma las fuentes literarias, por ejem-
plo Marco Terencio Varrón en De re rustica; Caio Plinio en Naturales
Historiæ, y las otras fuentes jurídicas, atestiguan la existencia de una
conciencia social de las consecuencias nocivas de la actividad huma-
na en el ambiente (Paolo Fedeli; Laura, Solidoro Maruotti). En la edad
arcaica, la protección ambiental pasó a través del plano de la religión
con importantes implicancias también sobre el derecho. La idea del
crecimiento de la ciudad (civitas augescens; D. 1,2,2,7 [Pomponio] libro
singulari enchiridii) está en conexión con una armónica relación entre
dioses, hombre y naturaleza a cuya conservación se invocan los augu- D
rios encomendados, según Cicerón (leg. 2,21), también a favorecer el
mejoramiento de las plantaciones y de la salud del pueblo (L. Mónaco).
Siempre y en ese mismo plano, se funda la tutela de los bosques sacros
(Plinio, cit. 12,2,3). Ya en la ley de las XII Tablas (V a.C.) hay normas que
revelan atención en relación con el ambiente. Así por ejemplo, aquellas
que prohíben los sepulcros en el interior de la ciudad (XII Tab. 10,1);
sancionan talar árboles ajenos (XII Tab. 8,11=Plinio cit. 17, 1,7), prevén
los ilícitos por los daños a los frutos de las cosechas por pronunciar
fórmulas mágicas o de encantamientos (Tab. 8,8a) y de incendios do-
losos (XII Tab. 8,10= D.47, 9,9 [Gayo 4, ad I, XII Tab.]). En ellos además
de la protección a la propiedad privada, está presente la tutela de bie-
nes esenciales desde el punto de vista de lo público para proteger la
vida del pueblo. En la era republicana como en la imperial, la tutela
ambiental era mixta, en cuanto se fundaba en la intervención pública
y privada (A. Trisciuoglio) Los magistrados romanos garantizaban la
salubridad de los lugares públicos (Séneca, epístola a Lucillo 11, 86,10)
a través de sus agentes vigilantes, mediante sanciones pecuniarias a
cargo de aquellos que contaminaban las aguas (Front., de aq. 97,5-6;
183
lex rivi incerta [FIRA III, 224 s.]). De los siglos III a II a. C, el edicto del
pretor sentó las bases para una tutela de la salubritas a través de inter-
dictos específicamente dirigidos a extender su protección a tales fines.
Se pueden recordar algunos interdictos populares a la protección de
los bienes públicos, entre ellos “lugares de la vía pública” y “de ríos y
arroyos públicos” con el objeto de impedir la contaminación de los lu-
gares públicos y garantizar la navegabilidad de los ríos y del uso de las
alcantarillas necesarias para asegurar la limpieza y manutención de
las cloacas y de ese modo la salud pública. De la época clásica, especial-
mente cuando la agresión del ambiente sucedía en un espacio público,
cualquier ciudadano tenía asignado un rol esencial para su cuidado.
El jurista Nerva padre (D. 43, 8, 2,29 [Ulpiano 68 ad. Ed.]) admitía el
empleo del interdicto “que nada puede estar en un lugar público o en
el camino” al que podía recurrir un ciudadano por algún acto que pu-
diese haber envenenado el aire en el espacio público. El aire, el agua
corriente, el mar y las playas y riberas, eran consideradas, en la clasi-
ficación del jurista Marciano (D. 1, 8,2 Marc.3 inst.) en el siglo III d.C.,
entre las cosas que eran bienes comunes en cuanto pertenecían por
derecho natural a todos los hombres (Paolo Maddalena), concepción
esta que hoy, en el plano internacional se aprecia, a pesar de algunas
críticas (Mario Fiorentini) con universal aceptación. Todavía más,
surge hoy la tendencia a individualizar un “modelo” en la protección
antigua de la res publicae in publico usu, mediante interdictos popula-
res que facilitan formas de participación popular al uso de los bienes
comunes (Antonio Saccoccio). Es esta una vía de fortalecimiento de
las relaciones entre Europa y América Latina donde la participación
popular en la protección del ambiente encontró una formalización en
el artículo 11 del Tratado de Lisboa y en el artículo 18 de Brasilia a cuya
promoción, el Defensor del Pueblo está llamado a desempeñar un pa-
pel esencial. [Pietro Paolo Onida. Universidad de Sassari]
Derecho ambiental (II)

El derecho ambiental es aquella disciplina jurídica que tiene por ob-
jeto regular y proteger el medio ambiente, los recursos naturales y el
equilibrio ecológico, para lo cual investiga y analiza las diferentes rela-
184
ciones entre los bienes naturales y la actividad antrópica, orientando la

regulación jurídica de las conductas y actitudes humanas respecto al
uso, explotación y aprovechamiento de recursos naturales, conserva-
ción de la naturaleza y protección del ambiente. La doctrina discute si el
derecho ambiental es una ciencia informativa, una disciplina académi-
ca o una rama autónoma del derecho. Lo cierto es que todos los requisi-
tos que se exigen para clasificar a un sector del ordenamiento jurídico
como rama autónoma se cumplen con mayor o menor intensidad en el
caso del derecho ambiental, debido a que tiene sus propios principios,
sus propias técnicas jurídicas, regula relaciones específicas y tiene un
objeto de estudio propio que, en este caso, es el medio ambiente. En opi-
nión de algunos autores, el derecho ambiental constituye una rama del
derecho público, mientras que para otros rebasa en muchas ocasiones la
perspectiva ius publicista y se coloca en el ámbito de las relaciones priva-
das, por lo que en cierto modo, también corresponde al derecho privado.
La discusión quedaría resuelta entonces ubicando al derecho ambiental
tanto en el derecho público como en el privado ya que utiliza este de
forma residual normas tanto del derecho civil como del administrativo.
En cuanto a su objeto de estudio, el ambiente, se han planteado diferen- D
tes posturas en cuanto su concepto y contenido: dos posiciones extre-
mas y una intermedia. La primera, excesivamente amplia, plantea que
prácticamente todo es ambiente. En la posición restringida se encuen-
tran quienes circunscriben demasiado la problemática ambiental al ám-
bito de los bienes comunes, es decir, el agua, el aire y los procesos de
contaminación que los afecta. La posición intermedia, por último, esta-
blece que el objeto material del ambiente comprende tres aspectos: a) los
recursos naturales y su uso; b) los accidentes naturales; y c) la problemá-
tica de los asentamientos humanos. El derecho ambiental reúne una
serie de características que le son propias y que permiten determinarlo
como tal. En este sentido se señalan las siguientes: Sustratum ecolóqico, se
refiere a su carácter sistémico. Esto significa que la regulación de con-
ductas por el derecho ambiental no se realiza aisladamente, sino tenien-
do en cuenta el comportamiento de los elementos naturales y las
interacciones determinadas en ellos como consecuencia de las actuacio-
nes del hombre. Interjurisdiccionalidad: los problemas ambientales no co-
nocen de límites espaciales por lo que se presentan con cierto carácter
global y énfasis preventivo: aunque él se apoye a la postre en un dispositivo
185
sancionador, sus objetivos son fundamentalmente preventivos; todo

ello debido a que cuando en esta disciplina hablamos de daño, el mismo
no es reparable ya que existe una imposibilidad manifiesta de volver las
cosas al estado anterior. La coacción a posteriori resulta entonces inefi-
caz, pudiendo tener una trascendencia moral pero difícilmente com-
pensará graves daños, quizá irreparables. Componente técnico-reglado: la
normativa del derecho ambiental incluye prescripciones rigurosamente
técnicas que marcan sobre todo límites y umbrales, a la vez permiten
modulaciones y apreciaciones cuando se entrecruzan factores diversos
que se resisten a un planteamiento puramente científico y matemático,
determinando los niveles de tolerancia, de emisión o de inmisión, la al-
tura de las chimeneas, las características de los motores, etcétera.
Primacía de los intereses colectivos: el derecho ambiental es un derecho sus-
tancialmente público que no excluye, sin embargo, el concurso del orde-
namiento privado tanto en lo que respecta a las relaciones de vecindad
como a la posible exigencia de compensaciones y reparaciones en caso
de culpa contractual o extracontractual. La problemática ambiental, aun
cuando sea planteada por un individuo particular, es siempre una pro-
blemática colectiva: es necesario plantearse que no es el individuo parti-
cular o un grupo de individuos los que tienen un problema; por el
contrario, vemos que un problema ambiental se desarrolló en un lugar
determinado afectando al reclamante y al resto de la población. Cuando
se trata de ambiente todos nos vemos afectados por la magnitud de sus
consecuencias. Multidisciplinar: El derecho ambiental es una disciplina
jurídica que une las ciencias biológicas con las sociales y las exactas, re-
quiriendo los saberes de distintas disciplinas a fin de armonizar dichos
conocimientos y así poder traducirlos en normativas y métodos técnicos
precisos. Por ello, debe imponerse la obligación de considerar los proble-
mas del ambiente en forma interdisciplinaria, abarcando integralmente
las diferentes relaciones que interactúan en la realidad y que generan el
carácter sistémico. El derecho ambiental es entonces una nueva rama
del Derecho que, por su carácter interdisciplinario, se nutre de los prin-
cipios de otras ciencias. Mixtura normativa: dado que el derecho ambien-
tal es un Derecho moderno que se encuentra en pleno desarrollo, cuando
ante determinada situación no regulada por el derecho ambiental, el
viejo derecho no-ambiental, se constituye como norma provisoria, resi-
dual, hasta tanto sea dictada la norma consecuente por el derecho am-
186
biental. La combinación correcta de ambos tiempos del Derecho

permite que la normativa ambiental sea la regulación más próxima y
precisa de los problemas actuales del medio. La sensibilidad del asunto
radica en que en varias ocasiones la autonomía del derecho ambiental es
olvidada por legisladores locales y por jurisconsultos por lo cual conti-
núan resolviendo problemas ambientales con la lógica del derecho civil
o administrativo, obstaculizando el arribo a una construcción jurídica
particular. En el último tiempo presenciamos una proliferación de nor-
mas, que podemos llamar ambientales, emanadas en todos los niveles
de organización política: internacional, comunitario, nacional, provin-
cial y municipal lo que permite dejar de lado la legislación antigua y
acentúa la autonomía del derecho ambiental. Pero es necesario aclarar
que el derecho ambiental no viene a reemplazar a los antiguos derechos
agrarios, mineros o de aguas, sino que se dedica a estudiar las implican-
cias jurídicas de las relaciones de todos esos elementos entre sí y con el
hombre, impregnando las otras ramas del Derecho, como el constitucio-
nal, el administrativo y el civil. Local: Si bien una de las características del
derecho ambiental es su “interjurisdiccionalidad” (puesto que los pro-
blemas ambientales no conocen de límites políticos), tanto la normativa D
ambiental como su autoridad de aplicación deben ser preferentemente
locales. Todo ello en virtud de que cada lugar tiene sus propias caracte-
rísticas y necesidades las cuales deben ser reguladas y controladas de
forma específica por los organismos locales, logrando así un control
más personalizado e inmediato, que tome como base la normativa inter-
nacional y nacional para luego ser adaptada por la Administración local
a la problemática específica del lugar. La regionalización del derecho
ambiental permite que varias localidades que forman parte de distintas
jurisdicciones armonicen su normativa local, logrando así cierto grado
de concordia en la política ambiental de la región. Finalmente, debemos
señalar la urgencia con la que la población necesita la regulación local de
la normativa ambiental ya que de ella depende el lugar y las condiciones
en las que vivimos, la calidad del agua y de los alimentos que consumi-
mos, los recursos con los que trabajamos y las condiciones en que lo ha-
cemos, tanto para las generaciones presentes como para las venideras,
ya que la legislación y el control responsable permite prever daños futu-
ros en el ambiente, los cuales son irreparables. [María Emilia Pirera. Abo-
gada. Universidad Nacional de La Plata. Buenos Aires. Argentina].
187
Derecho humano a la paz

Trasladar el valor universal de la paz a la categoría jurídica de de-
recho humano ha sido el propósito de la iniciativa legislativa llevada a
cabo por la Asociación Española para el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos (AEDIDH) a partir de la Declaración de Luarca sobre
el Derecho Humano a la Paz, que fue adoptada el 30 de octubre de 2006
por un comité de redacción de 15 expertos españoles. Desde entonces,
la AEDIDH lideró exitosamente la campaña mundial a favor del reco-
nocimiento del DHP (2007-2010), en el curso de la cual la Declaración de
Luarca fue compartida y debatida por personas expertas independien-
tes en consultas organizadas por la AEDIDH en todas las regiones del
mundo. Las contribuciones regionales a la Declaración de Luarca se re-
copilaron en las declaraciones sobre el derecho humano a la paz adop-
tadas por personas expertas de la sociedad civil en La Plata, Argentina
(noviembre de 2008 y septiembre de 2013); Yaundé, Camerún (febrero
de 2009); Bangkok, Tailandia (abril de 2009); Johannesburgo, Sudáfri-
ca (abril de 2009), Sarajevo, Bosnia y Herzegovina (octubre de 2009);
Alejandría, Egipto (diciembre de 2009); La Habana, Cuba (enero de
2010); Morphou, Chipre (octubre de 2010); Caracas, Venezuela (no-
viembre de 2010); Nagoya y Tokio, Japón (diciembre de 2011); Slovenj
Gradec, Eslovenia (octubre de 2012); San José, Costa Rica (febrero de
2012, 2013 y 2014); Oswiecim, Polonia y Londres, Reino Unido (mayo
de 2013). Al final de la campaña mundial, las organizaciones de la so-
ciedad civil (en adelante OSC) adoptaron el 10 de diciembre de 2010 en
un congreso internacional la Declaración de Santiago sobre el Derecho Hu-
mano a la Paz y los Estatutos del Observatorio Internacional del Derecho
Humano a la Paz. Este recorrido puso de relieve que una iniciativa le-
gislativa conjunta de la sociedad civil y la academia puede abrir el ca-
mino a la codificación y al desarrollo progresivo del derecho
internacional de los derechos humanos, incluso en un campo particu-
lar –guerra y paz– que tradicionalmente se reserva a los representan-
tes de los Estados soberanos. Mientras la Declaración de Santiago recogió
en términos jurídicos las aspiraciones de paz de las OSC de todo el
mundo, los Estatutos del OIDHP aportaron a las OSC la estructura
institucional apropiada para promover la Declaración de Santiago en
188
todo el mundo. Además, este mismo documento definió la posición de

las OSC ante el proceso de codificación oficial del derecho humano a la
paz que, a instancias de la sociedad civil, se inició en 2010 el marco del
Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. El preámbulo
de la Declaración de Santiago defiende una visión holística de la paz,
pues esta no se limita a la estricta ausencia de conflicto armado (paz
negativa). Tiene también una dimensión positiva orientada a alcanzar
tres objetivos, a saber: en primer lugar, satisfacer las necesidades bási-
cas de todos los seres humanos, con miras a erradicar la violencia es-
tructural originada en las desigualdades económicas y sociales
mundiales. En segundo lugar, eliminar la violencia cultural (por ejem-
plo, violencia de género, familiar, en la escuela o el puesto de trabajo,
etc.). En tercer lugar, la paz positiva requiere el efectivo respeto de los
derechos humanos y libertades fundamentales de todos, sin discrimi-
nación. En consecuencia, el preámbulo de la Declaración de Santiago
subraya la necesidad de establecer un nuevo orden económico inter-
nacional que elimine las desigualdades, la exclusión y la pobreza, por-
que son las causas básicas de la violencia estructural, la cual es
incompatible con la paz tanto a nivel nacional como internacional. D
Además, este orden debe ser sostenible, con el debido respeto al medio
ambiente. También debe dedicar al desarrollo económico y social de
los pueblos los recursos liberados por el desarme internacional, que
deberá llevarse a cabo bajo un estricto y eficiente control internacio-
nal. Los 29 párrafos del preámbulo de la Declaración de Santiago tam-
bién indican el fundamento jurídico de los derechos reconocidos en la
parte dispositiva, que a su vez constituyen los elementos principales
del derecho humano a la paz (Parte I). Además, se hace una distinción
entre derechos (Sección A: artículos 1 a 12) y obligaciones (Sección B:
artículo 13). La Parte II se dedica al mecanismo de supervisión de la
futura declaración de las Naciones Unidas (artículos 14-15). La Decla-
ración concluye con tres disposiciones finales. El artículo 1 de la Decla-
ración de Santiago reconoce los titulares (personas, pueblos, grupos y
humanidad) y los sujetos obligados del derecho humano a la paz (Esta-
dos y organizaciones internacionales). Los artículos 2 a 12 desarrollan
el contenido material del derecho humano a la paz, a saber: derecho a
la educación en y para la paz y los derechos humanos (art. 2); derecho
a la seguridad humana y a vivir en un entorno sano y seguro (art. 3);
189
derecho al desarrollo y a un medio ambiente sostenible (art. 4); derecho

a la desobediencia civil y a la objeción de conciencia (art. 5); derecho de
resistencia y oposición a la opresión (art. 6); derecho al desarme (art. 7);
libertad de pensamiento, opinión, expresión, conciencia y religión
(art. 8); derecho a obtener el estatuto de refugiado (art. 9); derecho a
emigrar y a participar (art. 10); derechos de las víctimas de violaciones
de derechos humanos a la verdad, justicia y reparación (art. 11); y dere-
chos de las personas pertenecientes a grupos en situación de vulnera-
bilidad (art. 12). El artículo 13 de la Declaración de Santiago se refiere a
las obligaciones de todos los actores internacionales en la realización
del derecho humano a la paz. Mientras la responsabilidad principal de
preservar la paz recae sobre los Estados y organizaciones internacio-
nales (párrafos 2 a 6), todos los actores internacionales, incluyendo
empresas, personas, grupos en sociedad, y la comunidad internacio-
nal en su conjunto, deben asumir sus obligaciones para realizar el de-
recho humano a la paz. En particular, los Estados tienen la
responsabilidad de proteger a la humanidad del flagelo de la guerra.
Esto, sin embargo, no implica autorización a ningún Estado para in-
tervenir en el territorio de otros Estados. Además, toda acción militar
fuera del marco de la Carta de las Naciones Unidas es contraria al de-
recho humano a la paz (párrafo 7). Para garantizar la realización del
derecho humano a la paz, el sistema de seguridad colectiva establecido
en la Carta debe ser fortalecido. Con este propósito, se deben revisar
urgentemente la composición del Consejo de Seguridad, el derecho de
veto de los cinco miembros permanentes y los métodos de trabajo del
mismo CS. Por último, debe permitirse a los representantes de la so-
ciedad civil tomar parte en las reuniones ordinarias del CS (art. 13.8).
La supervisión de la aplicación de la futura declaración de las Naciones
Unidas sobre el derecho humano a la paz (Parte II) se confía al grupo
de trabajo sobre el derecho humano a la paz (art. 14), compuesto por
diez personas expertas independientes que serán elegidas por la
Asamblea General para un mandato de cuatro años. Entre sus funcio-
nes principales (art. 15), el grupo de trabajo debe promover el derecho
humano a la paz; adoptar acciones urgentes; realizar investigaciones
in loco sobre violaciones del derecho humano a la paz; presentar infor-
mes anuales a los órganos políticos relevantes de las Naciones Unidas;
preparar un proyecto de convención internacional sobre el derecho
190
humano a la paz; y contribuir a la elaboración de definiciones y nor-

mas relativas al crimen de agresión y a los límites jurídicos del derecho
de los Estados a la legítima defensa. Por último, las disposiciones fina-
les sitúan la Declaración de Santiago en el contexto de los propósitos y
principios de la Carta de las Naciones Unidas y el DIDH. También ase-
guran la prevalencia del principio pro persona. Por último, se subraya
que todos los Estados deben aplicar de buena fe las disposiciones de la
Declaración “adoptando las medidas pertinentes de carácter legislati-
vo, judicial, administrativo, educativo o de otra índole, que fueran ne-
cesarias para promover su realización efectiva”. Las estrategias
desarrolladas por la AEDIDH, junto con 2000 OSC, ciudades e institu-
ciones públicas asociadas de todo el mundo (entre ellas la Asamblea de
Defensores del Pueblo de la Argentina y el Instituto Iberoamericano
del Ombudsman), aseguraron que la Declaración de Santiago y sus traba-
jos preparatorios fueran tenidos debidamente en cuenta tanto por el
Comité Asesor (18 personas expertas), como por el Consejo de Dere-
chos Humanos (47 Estados). El resultado fue inicialmente muy positi-
vo, dado que la Declaración sobre el derecho humano a la paz que
presentó el Comité Asesor a pedido del Consejo en 2012 incluyó el 85% D
de las normas propuestas por la Declaración de Santiago. Por su parte,
culminó cuatro años de trabajos preparatorios el 01 de julio de 2016
con la adopción de la resolución 32/28, por la que recomienda a la
Asamblea General la aprobación de la Declaración sobre el derecho a la
paz que se anexa. Tal Declaración es claramente insuficiente pues, a
diferencia de la Declaración de Santiago, no reconoce el derecho huma-
no a la paz ni sus elementos esenciales. En efecto, el artículo 1 se limita
a afirmar que “toda persona tiene derecho a disfrutar de la paz de tal
manera que se promuevan y protejan todos los derechos humanos y se
alcance plenamente el desarrollo”. Se añade en el artículo 2 que
… los Estados deben respetar, aplicar y promover la igualdad y la no dis-
criminación, la justicia y el estado de derecho y garantizar la liberación
del temor y la miseria, como medio para consolidar la paz dentro de las
sociedades y entre estas.
Aunque se presentó como un texto que representaba el consenso
de los Estados, lo cierto es que la citada resolución fue adoptada por
34 votos a favor (Estados en vías de desarrollo africanos, asiáticos y
191
latinoamericanos, además de China, Qatar, Federación de Rusia y Ara-

bia Saudita), nueve en contra (Alemania, Bélgica, Eslovenia, Francia, Le-
tonia, Macedonia –antigua República Yugoslava de–, Países Bajos, Reino
Unido y República de Corea) y cuatro abstenciones (Albania, Georgia,
Portugal y Suiza). Con esa mayoría de votos el texto de la Declaración
pudo haber sido mucho más ambicioso. Las OSC rechazamos la Decla-
ración propuesta por el Consejo DH y continuaremos defendiendo la
pertinencia de la Declaración de Santiago. [Carlos Villán Durán. Profesor de
Derecho internacional de los derechos humanos. Presidente de la Asociación Es-
pañola para el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (AEDIDH)]
Derecho humano al agua

La comunidad internacional ha reconocido que el derecho al agua
es un derecho humano esencial, indispensable para vivir dignamente y
una condición previa para la realización de otros derechos humanos.
Conforme a ello, todas las personas tienen derecho a disponer de agua,
de forma continuada, suficiente, salubre y de calidad aceptable, física-
mente accesible y económicamente asequible, para satisfacer necesida-
des de uso personal y doméstico. El agua es un elemento vital –en el
sentido más literal del término– pues sin ella la vida deviene inviable. El
ser humano necesita y depende del agua para su subsistencia y además
para el desarrollo de una vida digna. El agua es indispensable tanto
para evitar la muerte (por ejemplo, por deshidratación) como para re-
ducir el riesgo de ciertas enfermedades; también para satisfacer nece-
sidades básicas de consumo, alimentación, higiene personal y
doméstica. En suma, el agua resulta un elemento insustituible para
la vida, el cuidado de la salud, la higiene, la alimentación adecuada y la
vivienda digna. Por otro lado, el agua, si bien indispensable, es también
un recurso natural limitado. Por ende, debe tratarse como un bien so-
cial y cultural, y no fundamentalmente como un bien económico. El
modo en que se ejerza el derecho al agua debe ser sostenible, de manera
que este derecho pueda ser ejercido por las generaciones actuales sin
comprometer a las futuras. Ello implica un compromiso –a escala uni-
versal– de los Estados, pero también de los sectores productivos y de la
comunidad en su conjunto, para un uso racional del agua, evitar su de-
192
rroche y reducir o frenar la contaminación de los cursos naturales de

agua. Reconocer formalmente el derecho humano al agua y expresar la
voluntad de darle contenido y efectividad debe impulsar a la comuni-
dad internacional y a los gobiernos a redoblar sus esfuerzos para satis-
facer las necesidades humanas básicas y para la consecución de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. El 28 de julio de 2010 la Asamblea
General de las Naciones Unidas reconoció expresamente que “el dere-
cho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial
para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”
(A/RES/64/292). Con anterioridad, en noviembre de 2002, el Comité
para los Derechos Sociales, Económicos y Culturales adoptó la Obser-
vación General N° 15 sobre el DHA. El Comité consideró que el derecho
se halla implícitamente ubicado en los artículos 11 y 12 del Pacto Inter-
nacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, pues se deriva
del derecho de toda persona a gozar de un nivel de vida adecuado para sí y
su familia, que incluye otros derechos como a la alimentación, vestimenta
y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia,
y que por ello se entrelaza con el derecho al más alto nivel posible de salud.
La OG N° 15 afirma que el derecho humano al agua es indispensable D
para vivir dignamente y es condición previa para la realización de otros
derechos humanos, y lo define como el derecho de todos a disponer de agua
suficiente, salubre, aceptable y asequible para el uso personal y doméstico.
Suficiente, implica que el abastecimiento de agua por persona debe ser
continuo y en cantidades bastantes para cubrir el uso personal y do-
méstico: consumo (para beber), saneamiento (evacuación de excretas),
para realizar la colada, preparar los alimentos (lavado y cocción), la lim-
pieza del hogar, la higiene y aseo personal. La Organización Mundial de
la Salud (OMS) señala que son necesarios entre 50 y 100 litros de agua
por persona y día para garantizar las necesidades más básicas. Salubre,
significa que el agua necesaria para el uso personal y doméstico no
debe contener microorganismos, sustancias químicas o radiactivas
que constituyan una amenaza para la salud humana. La OMS periódi-
camente edita y actualiza las Guías para la calidad del agua potable, que
suelen ser utilizadas por muchos países, como bases para el desarrollo
de estándares nacionales orientados a garantizar la inocuidad del agua.
Aceptable, supone que el agua debe presentar un color, olor y sabor que
resulten admisibles para ambos usos, personal y doméstico. Accesible,
193
implica: i) accesibilidad física, el servicio de agua y saneamiento y sus ins-

talaciones deben estar al alcance físico de todos, situados dentro o en
las cercanías inmediatas del hogar, de las instituciones educativas y de
salud, o del lugar de trabajo. Para la OMS la fuente de agua debe encon-
trarse a menos de 1000 metros del hogar y el tiempo de desplazamiento
para la recogida no debería superar los 30 minutos; ii) accesibilidad eco-
nómica, los costos y cargos directos e indirectos asociados con el abaste-
cimiento de agua deben ser asequibles y no deben poner en peligro el
ejercicio de otros derechos. Nadie debería verse privado del acceso al
agua potable por no poder pagar. El Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) sugiere que el coste del agua no debería su-
perar el 3% de los ingresos del hogar; iii) accesibilidad a la información,
que comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir información
sobre las cuestiones del agua. Los sujetos obligados a lograr progresiva-
mente la plena realización del derecho humano al agua son los Estados,
los que deben demostrar que están haciendo todo lo posible, dentro de
los límites de los recursos disponibles, para proteger y promover mejor
este derecho. Las obligaciones específicas que les fija la OG 15 son de
tres categorías: a) la obligación de respetar, que exige a los Estados abs-
tenerse de obstaculizar directa o indirectamente el goce del derecho al
agua (no contaminar los recursos hídricos; no efectuar cortes arbitra-
rios e ilegales de los servicios de agua y saneamiento; no reducir el su-
ministro de agua potable a los asentamientos precarios; etc.); b) la
obligación de proteger exige que los Estados impidan a terceros –parti-
culares, grupos, empresas, etc.– menoscabar el disfrute del derecho al
agua (adoptando las medidas que sean necesarias y efectivas para im-
pedir, entre otras cosas, que terceros denieguen el acceso al agua pota-
ble en condiciones de igualdad y contaminen o exploten en forma no
equitativa los recursos de agua; que la seguridad física de las mujeres y
los niños no se vea amenazada cuando van a recoger agua o utilizan
servicios de saneamiento situados fuera del hogar; que las leyes y prác-
ticas relativas a la propiedad de la tierra no impidan a las personas y a
las comunidades acceder a agua potable, etc.); c) la obligación de cum-
plir, que se puede subdividir en: i) obligación de facilitar, que exige que los
Estados adopten medidas positivas que permitan y ayuden a los parti-
culares y las comunidades a ejercer el derecho; ii) la obligación de promo-
ver, que impone al Estado la adopción de medidas para difundir
194
información adecuada acerca del uso higiénico del agua, la protección

de las fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios de
agua; y iii) la obligación de garantizar, es decir de hacer efectivo el derecho
en los casos en que los particulares o los grupos no están en condicio-
nes, por razones ajenas a su voluntad, de ejercer por sí mismos ese de-
recho con los medios a su disposición. No obstante, la OG N°15 señala
que algunas medidas deben adoptarse con efecto inmediato, por ejem-
plo, garantizar el acceso a la cantidad esencial mínima de agua que sea
suficiente y apta para el uso personal y doméstico y para prevenir las
enfermedades; asegurar el derecho de acceso al agua y las instalaciones
y servicios de agua sobre una base no discriminatoria, en especial a los
grupos vulnerables o marginados; garantizar que la seguridad personal
no se vea amenazada cuando las personas tengan que salir en busca de
agua y de servicios de saneamiento; prevenir, tratar y controlar las en-
fermedades relacionadas con el agua, y en particular garantizar el acce-
so a un saneamiento adecuado; adoptar y aplicar una estrategia y un
plan de acción nacionales sobre el agua para toda la población, y super-
visar eficazmente en qué medida es efectivo el acceso de las personas al
agua potable y el saneamiento, entre otras. [Norberto C. Darcy. Universi- D
dad de Buenos Aires]
Derecho Público
Según una concepción muy divulgada y de cuño netamente posi-
tivista, el Derecho Público se refiere al conjunto de normas jurídicas
de naturaleza pública, comprendiendo tanto las que regulan la rela-
ción entre el particular y el Estado, como las que regulan las activi-
dades, funciones y organización de sus poderes y de sus servidores.
Sin embargo, ese concepto requiere una profunda revisión crítica,
porque no tiene en consideración su evolución histórica, a partir de
sus remotos orígenes de carácter eminentemente popular. La simple
consulta a un buen diccionario latino es suficiente para que perciba-
mos el sentido genuinamente popular del vocablo: Publicus, a, um, adj.
(= publicus, contrac. de publicus, de populus) Se evidencia pues, la evo-
lución lingüística del adjetivo público, en el sentido verdaderamente
popular: poblicus> populicus> publicus= del pueblo. Derecho viene del
195
adjetivo directum, originario de la expresión ius directum de fundamen-

to religioso, conforme la explicación de Sebastián Cruz. Eso nos lleva
a profundizar el sentido original de la palabra ius que, a su vez, en la
afirmación de Cicerón, emana de su propia naturaleza: Iuris initium a
natura ductum est (el inicio del Derecho fue guiado por la naturaleza).
Se trata, evidentemente de la naturaleza humana, lo que nos lleva a
concluir que el Derecho Público en su verdadera expresión natural,
debe ser entendido profundamente humano y popular. El binomio
Derecho Público - Derecho Privado es visto generalmente por la doc-
trina a partir del célebre texto atribuido a Ulpiano:
Dos son los aspectos de este estudio: el público y el privado. El derecho
público es el que versa sobre la situación de la cosa romana; el privado,
sobre el interés de los particulares. En efecto, algunas cosas son de utili-
dad pública otras privadamente. (D. 1, 1, 1,2).
En la mejor época de la Historia del Derecho, que corresponde
ciertamente a la experiencia popular de la República Romana ¿qué
sentido tenía la contraposición ius publicum - ius privatum? La respues-
ta puede estar en un texto de Cicerón: de los escritos hay el que es
privado y hay el que es público. Público: ley, senadoconsultos, tra-
tado; privado: contrato, pacto, estipulación. Se trata pues de una
distinción meramente formal. El derecho publicado se convierte
así en Derecho Público que afecta a todos los ciudadanos, al tiempo
que el Derecho Privado es el creado por la autonomía privada y su
conocimiento queda limitado a las personas que intervienen en de-
terminado negocio. La contraposición entre el Derecho Privado y
el Público corresponde, por lo tanto, a la antítesis ius - lex y tal vez
más claramente a la oposición entre la lex publica y la lex privata. La
lex publica, propuesta por el magistrado, aprobada por los comicios y,
posteriormente, publicada pertenecerá en cualquier caso al Derecho
Público, sea cual fuera la materia a que se refiera, aunque se sabe que
las leyes comiciales en su gran mayoría, trataban de asuntos públicos
y criminales, totalmente ajenos al ius. Por el contrario, la lex privata o
lex rei suae dicta es la que, en un negocio privado da a una persona el
derecho de disponer de lo que es suyo. Así la lex publica debe conside-
rarse una de las fuentes del Derecho Público, conjuntamente con los
senadoconsultos, los plebiscitos o el edicto del pretor. La crisis de esta
196
distinción formal comenzó en la época del Principado con la intro-

ducción del ius publice respondendi –el derecho de responder pública-
mente– esto es, el derecho de responder de acuerdo con la autoridad
del Príncipe, desarrollándose con la sucesiva burocratización de la ju-
risprudencia a lo largo de todo el régimen imperial. Sin embargo, este
fenómeno no es más que el reflejo de otro más general que influyó en
esta crisis: la gradual absorción de las fuentes normativas que consi-
dera al derecho como un monopolio del Príncipe. El establecimiento
del ius publice respondendi, aunque sus consecuencias no hubiesen sido
inmediatas, supone una radical transformación en la jurisprudencia.
A partir de entonces, la actividad de los juristas “titulados” deja de
ser privada para convertirse en pública y oficial. Las respuestas de los
jurisconsultos no provienen ya de su propia autoridad, sino de la
autoridad del Príncipe, naciendo entonces la expresión ius publice
respondendi ex auctoritat e Principis –el derecho de responder pública-
mente por la autoridad del Príncipe–. Se percibe así que el adverbio
publice en la expresión publice respondendi (responder públicamente)
adquiere un nuevo sentido, directamente ligado al poder dominan-
te emanado del príncipe en la época del Principado, del emperador D
durante el Imperio, de los monarcas en las monarquías absolutistas
y hoy del Estado, perdiendo totalmente su sentido popular. El célebre
texto atribuido a Ulpiano, antes citado, se proyectó vigorosamente en
el derecho moderno, asumiendo un sentido estatal, no popular sen-
cillamente porque el Estado no es el pueblo. Conviene recordar que
la expresión status rei Romanae (la cosa romana), del texto de Ulpiano,
nada tiene que ver con el actual sentido del Estado. Examinándose
las fuentes romanas encontramos frecuentemente el empleo de esa
expresión, en relación al pueblo (civitas), en cuanto status significa
el ser, la situación, el estado en su acepción más genérica. Por una
singular evolución, esta palabra status, omitiendo el genitivo específi-
co civitatis, reipublicae, con el cual significaba el bienestar o el interés
del Municipio, de la colectividad, pasó posteriormente a significar el
“Estado” como ocurre hoy. La República romana, en virtud de su pro-
pia denominación –res publica– cosa del pueblo (populica) era enten-
dida en el sentido de que los ciudadanos se consideraban realmente
partícipes, como siendo condóminos de la cosa pública, ya que los
romanos no concebían la idea de persona jurídica tal como hoy se
197
personifica el estado. A propósito, Jean Gaudemet, comentando un

pasaje de Cicerón (“es res publica res populi”) afirmó enfáticamente: “La
res publica es la cosa del pueblo, no es el Estado en el sentido moder-
no de la expresión. La República no es lo mismo que el Estado”. Esas
reflexiones son necesarias para que el mundo contemporáneo tome
conciencia de los valores auténticamente populares heredados del
Derecho Romano con el doble objeto de rescatar la figura histórica
del Defensor del Pueblo y, al mismo tiempo, advertir la tergiversación
que implica la eliminación de las fronteras entre el Derecho Público y
el Derecho Privado. [Aloísio Surgik. Universidad Federal de Parana. Tra-
ducción del portugués por Carlos R. Constenla]
Derechos civiles y políticos

Los derechos civiles y políticos son aquellos que procuran realizar
las libertades individuales, por ejemplo, el derecho a la vida, el dere-
cho a transitar, la igualdad ante la ley, el derecho a no ser torturado/a
ni esclavizado/a, la libertad de pensamiento y de culto, la libertad de
expresión, de voto, la participación en los asuntos públicos, la libertad
de petición, asociación y reunión, el derecho a la no discriminación, al
debido proceso. En otras palabras, son los derechos que protegen las li-
bertades individuales de posibles transgresiones legales de parte de los
gobiernos y/o agentes públicos o privados, además de garantizar la ca-
pacidad política del ciudadano para participar en la vida civil y política
del Estado en condiciones de igualdad, y sin discriminación. Remon-
tándonos a los orígenes de cada derecho, los derechos civiles y políticos
nacen como producto de las tesis liberales clásicas en las que se resalta
la posibilidad de proteger la libertad e intimidad del individuo frente
al ejercicio arbitrario del poder, por parte del Estado (en consecuencia,
el individuo es el centro de estos derechos). El liberalismo como doc-
trina política tuvo, entre otros objetivos, la lucha por la satisfacción de
los intereses de los individuos, lo cual entrelaza el liberalismo con el
individualismo. Para el momento del surgimiento de estos Derechos
Humanos, existía un Estado de tipo abstencionista, a saber: este ac-
tuaba inspirado, en los lemas laissez-faire (dejar hacer, libertad de pro-
ducción) y laissez-passer (dejar pasar, libertad de comercio). El Estado
198
tenía un limitado papel de vigilar y garantizar la libre competencia

económica entre los individuos. En rigor, la ideología liberal construyó
alrededor del individuo la idea de que este disponía de un campo de
acción en el que se realizaba la libertad personal, en el cual el poder
político del Estado no tenía competencia para intervenir, salvo que se
sometiera a normas jurídicas expedidas por el mismo (Estado liberal
de derecho). Al respecto, Héctor Gros Espiell ha señalado, en relación
con estos derechos que “supone en general una actitud pasiva o nega-
tiva del Estado, dirigida a respetar, a no impedir y garantizar el libre y
no discriminado goce de estos derechos”. Por ende, la obligación del
Estado respecto a los derechos civiles y políticos es, en lo esencial y es-
tricto, la de no violarlos, no lesionarlos mediante la acción u omisión,
en su caso, de un órgano o agente gubernamental o administrativo o
de cualquier persona cuyo hacer sea imputable al hacer del aparato gu-
bernamental o administrativo. Todo ello sin perjuicio del deber primi-
genio de establecer y garantizar la posibilidad de existencia y ejercicio
de estos derechos. Por lo tanto, se obtiene una categoría de derechos
donde el Estado no tiene injerencia ni participación. Por otra parte, en
los derechos civiles y políticos, el individuo se configura como el sujeto D
activo, ya que este es objeto de una doble consideración por parte de
la ley: como persona humana y como miembro activo del Estado. En
cuanto a la persona, a él le corresponden los llamados derechos civiles,
los cuales son inherentes a su condición humana y se extienden a todos
los individuos. En cuanto a su papel como miembro activo del Estado,
le corresponden los derechos políticos que le permiten formar parte de
la vida cívica de la comunidad a través de los diversos medios estable-
cidos por la organización democrática para que haga valer su voluntad
en la resolución de las cuestiones de interés general. En definitiva, el
individuo encarna dos personalidades: una personalidad jurídica pri-
vada y otra pública. A la primera corresponden los derechos civiles, re-
conocidos por igual a todos los individuos que habitan en el territorio
del Estado, independientemente de cualquier otra consideración; y a
la segunda pertenecen los derechos políticos propios de la persona en
cuanto miembro activo del Estado, es decir, en cuanto a ciudadano. En
resumen, el titular o sujeto activo de los derechos civiles es la persona
humana y de los derechos políticos el ciudadano. Por su parte el sujeto
pasivo es el Estado, el cual asume la obligación de la omisión, o de no
199
hacer, es decir, de abstención. En relación con la clasificación de estos

derechos, podemos señalar que los derechos civiles son los siguientes:
los derechos a la vida, la libertad, la seguridad y la integridad física y
moral de la persona humana, la propiedad privada, la intimidad per-
sonal y familiar, la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia
privada, la libertad de pensamiento y expresión, las libertades espiri-
tuales, la libertad de tránsito, el derecho a la defensa y al debido pro-
ceso, basados estos últimos en el principio de legalidad. Por su parte,
los derechos políticos, en el sentido más amplio, son: el derecho a la
ciudadanía, el derecho al sufragio y el derecho a la participación de-
mocrática directa en la vida política del Estado. Estos derechos giran
en torno al principio de la soberanía popular. La Convención Ameri-
cana sobre Derechos Humanos de 1969 contempla en su Capítulo III,
desde el artículo 3 al artículo 25, los derechos civiles y políticos, a sa-
ber: derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; derecho a
la vida; derecho a la integridad personal, prohibición de la esclavitud y
servidumbre, derecho a la libertad personal, garantías judiciales, prin-
cipio de legalidad y de retroactividad, derecho a la indemnización, pro-
tección de la honra y de la dignidad, libertad de conciencia y religión,
libertad de pensamiento y expresión, derechos de rectificación o res-
puesta, derecho de reunión, libertad de asociación, protección a la fa-
milia, derecho al nombre, derechos del niño, derecho a la nacionalidad,
derecho a la propiedad privada, derecho de circulación y de residencia,
derechos políticos, igualdad ante la ley, protección judicial. Asimismo,
estos derechos cuentan con el sistema de protección establecido por la
Convención Americana, el cual permite la justiciabilidad de los mis-
mos, a través de la presentación de casos contenciosos ante la Corte, en
los cuales se alegue una violación cometida por un Estado parte a algu-
no de los derechos anteriormente señalados. Para concluir, un mensaje
de su Santidad Juan Pablo II, para la celebración de la XXXII Jornada
Mundial de la Paz, 01 de enero de 1999:
Los derechos humanos son agrupados tradicionalmente en dos grandes
categorías que incluyen, por una parte, los derechos civiles y políticos y, por
otra, los económicos, sociales y culturales. Ambas categorías están garan-
tizadas, si bien en grado diverso, por acuerdos internacionales; en efecto,
los derechos humanos están estrechamente entrelazados unos con otros,
siendo expresión de aspectos diversos del único sujeto, que es la persona.
200
La promoción integral de todas las categorías de los derechos humanos es

la verdadera garantía del pleno respeto por cada uno de los derechos.
[Juan Pablo Santángelo. Universidad de San Andrés. Universidad Nacio-
nal de La Plata, Buenos Aires, Argentina]
Derechos colectivos e intereses difusos

El tema de los intereses difusos es todavía novedoso, su elabora-
ción y desarrollo se han producido principalmente debido al dinámico
avance de la tecnología contemporánea, afectando no solo a las naciones
altamente industrializadas, sino también a los países en vías de desarro-
llo. Como punto de partida hemos tomado la definición de interés hecha
por el Diccionario de Lengua Española y las acepciones relevantes son
las siguientes: 1ª acepción (Derecho). Interés legítimo: Es el interés de una
persona reconocido y protegido por el derecho; 2ª acepción (Derecho).
Situación jurídica que se ostenta en relación con la actuación de otra
persona y que conlleva la facultad de exigirle, a través de un proceso
administrativo o judicial, un comportamiento ajustado a derecho. Los D
intereses difusos o colectivos son aquellos que pertenecen a una multi-
plicidad de sujetos, más o menos extensa y que puede ser determinada o
determinable, una comunidad a la que afectan situaciones contingentes
y/o potencialmente perjudiciales, donde resulta difícil ser identificada
estrictamente en una colectividad, en cambio pertenecería a la categoría
de intereses colectivos, si puede fácilmente identificarse y tiene además
el poder de representación del grupo. Se distinguen según la doctrina
dos concepciones diversas de interés, una objetiva y otra subjetiva. La
primera concibe el interés como la relación entre una necesidad del
hombre y el medio idóneo para satisfacer tal necesidad, determinada en
la previsión general y abstracta de una norma. Carnelutti indica que el
interés no significa un juicio, sino una posición del hombre, o más exac-
tamente, la posición favorable a la satisfacción de una necesidad. Por lo
tanto, el interés es la relación que existe entre un individuo o un conjun-
to de individuos y el bien con el cual pueden satisfacer sus necesidades,
de lo cual se deduce que el interés siempre supone una relación en la que
figuran seres humanos, sea considerados individualmente o colectiva-
mente. Cuando el autor se refiere a los elementos del litigio aclara que al
201
hablar de parte en el conflicto intersubjetivo de intereses se indica más

bien su posición que su individualidad. Al tratarse de intereses colecti-
vos, el sujeto del litigio no se considera en tales casos solo como el titular
del interés ni el único titular de la voluntad, sino el grupo formado por la
combinación de uno y otro. El bien es el medio para la satisfacción de la
necesidad; es decir, bien es lato sensu todo aquello que puede ser –devenir
idóneo– para satisfacer una necesidad. A la vista del bien presentado, el
sujeto interesado realiza, motivado por su propia voluntad, las activida-
des necesarias para conseguirlo, esto responde –según Pablo Gutiérrez
de Caviedes– a la estructura del binomio intelecto-voluntad, proceso lógi-
co descrito clásicamente en la filosofía para describir el comportamiento
humano, indicando que el interés puede definirse como el elemento co-
nectivo entre la necesidad humana y el bien apto para satisfacerla. Parte
de la doctrina ha destacado que la idea de interés es meta-jurídica; ade-
más el interés es un concepto común a otras ciencias humanas, no solo
jurídicas, que son abordadas desde distintos enfoques, incluso previos
al mundo del Derecho. En el campo del Derecho es un concepto común
a todas sus ramas y su examen pertenece fundamentalmente a la Teoría
General y a la Filosofía del Derecho. En el terreno filosófico se le conec-
ta con la noción de necesidad, predominando la concepción del interés
como inclinación de la voluntad hacia un determinado bien, como la
actitud favorable o desfavorable de una persona ante un objeto. Estos
intereses derivan de los derechos económicos, sociales y culturales; sin
embargo, una sociedad que no encuentre los mecanismos jurídicos, en
referencia a su tutela jurídica en el ámbito de las situaciones subjetivas,
que permitan la defensa de estos intereses parece que elabora su auto-
destrucción, asunto que ha sido debatido sobre todo en el Derecho Pro-
cesal y Administrativo. Es preciso destacar que los intereses colectivos
y difusos, entendidos en sentido propio, no tienen entre sí diferencias
esenciales u ontológicas; ambos hacen referencia a un mismo fenómeno
jurídico, a un mismo tipo de situaciones jurídicas con idéntica estructu-
ra, que comportan problemas jurídicos y procesales similares referidos a
los intereses supraindividuales, como una entidad distinta de cualquier
individuo o grupo de individuos. Las definiciones y términos utilizados
en las distintas disciplinas varían; de lo que no cabe duda es de que los
intereses difusos aparecen en una sociedad de producción intensiva, de
intercambio y consumo masivo, de violaciones a los derechos humanos y
202
conflictos bélicos, problemas del medio ambiente, salud, vivienda y edu-

cación, entre otros. A la conjugación de estos factores económicos y so-
ciales, deben unirse otros de tipo cultural, como la creciente aspiración
a mejorar la calidad de vida y la paulatina concienciación por parte de
los ciudadanos de sus derechos y posibilidades de participación cuando
se ven deteriorados o amenazados, a veces por el propio progreso de la
civilización postindustrial. Además, la noción de interés tiene un carác-
ter predominantemente interdisciplinario, el alcance e implicaciones de
esta problemática afecta tanto a cuestiones de Derecho Privado, Público,
Procesal, así como a diversas ramas del derecho sustantivo, tales como el
Derecho Constitucional, Civil, Penal, Administrativo, Derecho Interno y
Derecho Internacional. Actualmente, los ciudadanos pueden cuestionar
si los diversos grupos políticos que ejercen el poder emplean de mejor
forma, los instrumentos a su alcance para garantizar sus derechos, y
pueden valerse de mecanismos para evaluar si los resultados de las ins-
tituciones y de los sistemas de adopción de decisiones del Gobierno y
de la Administración corresponden al sistema de sus preferencias. No
solo los intereses colectivos en cuanto tales, sino que también los inte-
reses individuales y el interés público general, a todos alcanza la acción D
administrativa que perpetra cada día atentados a intereses colectivos
pertenecientes a diversos grupos, sectores sociales o comunidades de
ciudadanos, que ni pueden solicitar adecuada protección judicial ni han
sido tomados en consideración, por falta de cauces para ello, a la hora de
adoptar las decisiones que directamente les afectan. Justamente, solo el
hecho de pertenecer a una determinada categoría hace que los intereses
colectivos sean más fáciles de identificar a efectos de la imputación de
tales intereses, lo mismo se aplica a sus representantes que son general-
mente asociaciones, organizaciones, u otras entidades, siempre grupos
organizados en virtud de intereses compartidos frente a amenazas o
perjuicios comunes. En aquellos casos sujetos que estén sin represen-
tación legal o en situación de desigualdad o desventaja, el objetivo pri-
mordial de su defensa es tener acceso a diversos procedimientos legales,
cuya ampliación es necesaria para asegurar una adecuada protección de
los intereses difusos, garantizando así el principio de acceso a la justicia.
[Ana María Moure. Universidad de Chile]
203
Derechos del consumidor

El Derecho del consumidor constituye un microsistema jurídico de
normas, principios e instituciones destinado a proteger a las personas
en su rol de consumidores y usuarios, para fortalecer su posición fren-
te a los proveedores de bienes y servicios y equilibrar las desigualdades
en el mercado. Se entiende por consumidor –independientemente de la
mayor o menor amplitud con la que cada legislación lo define– a toda
persona física o jurídica que adquiere, contrata o utiliza bienes y ser-
vicios como destinatario final, ya sea a título oneroso o gratuito, para
beneficio propio o de su grupo familiar o social. Con el vocablo usuario
–si bien suele quedar comprendido dentro del concepto de consumi-
dor– se alude a toda persona que solicita, contrata, usa y/o requiere
la prestación de un servicio, público o privado, para satisfacer necesi-
dades de la vida cotidiana (servicios de agua y saneamiento, energía
eléctrica, calórica, salud, educación, transporte, comunicaciones, tu-
rismo, recreación, bancarios y financieros, etc.). Se considera proveedor
a toda persona física o jurídica, de naturaleza pública o privada, que
en forma profesional o habitual fabrica, elabora, produce, distribuye,
comercializa o importa bienes, cosas y/o productos, o presta servicios
a los consumidores y usuarios. La relación de consumo es el vínculo
jurídico que se entabla entre los proveedores y los consumidores, que
abarca desde las etapas previas a la adquisición de un bien o a la ce-
lebración de un contrato (oferta, tratativas, información, publicidad,
etc.) y se extiende a las consecuencias y efectos posteriores (rescisión,
incumplimientos, daños, etc.). El principio que guía y da sustento al
derecho de defensa del consumidor es la protección al débil, pues se
parte del presupuesto fáctico de que los consumidores y usuarios se
encuentran en un plano de desigualdad estructural en el mercado. En
efecto, en las múltiples relaciones de consumo que se dan en las socie-
dades modernas, es dable advertir una notoria disparidad de fuerzas
que coloca a los consumidores y usuarios en una situación de subor-
dinación, minusvalía, y, muchas veces, indefensión frente al poderío
económico de los proveedores. Estos cuentan con mayores recursos
técnicos y profesionales, y con el conocimiento pleno de los bienes y
servicios que ofrecen o introducen al mercado. Además, desarrollan
204
diversas estrategias de venta dirigidas a inducir, influenciar y hasta

condicionar a los consumidores en sus elecciones. Mediante técnicas
de marketing y publicidad (que, muchas veces, incurren en oculta-
mientos y falsedades) se crean nuevos hábitos de consumo o se impo-
nen modas que no siempre atienden a las “necesidades reales” de las
personas. En ese contexto, de relación asimétrica y condicionante, se
erige el Derecho del consumidor como una herramienta jurídica ten-
diente a equipar tales desequilibrios y dotar de mecanismos de tutela
a los consumidores tanto para prevenir como para reparar daños, abu-
sos, arbitrariedades, inequidades, malas prácticas comerciales, tratos
descomedidos, incumplimientos, engaños y/o fraudes. Si bien se trata
de un derecho nuevo –pues sus primeras manifestaciones datan de la
segunda mitad del siglo XX– muchos autores subrayan que sus oríge-
nes pueden rastrearse en el principio favor debitoris acuñado en el De-
recho Romano. El primer hito histórico, en cuanto al reconocimiento
de los derechos del consumidor, ha sido el Mensaje especial sobre la pro-
tección de los intereses de los consumidores, pronunciado por el presidente
estadounidense John F. Kennedy ante el Congreso de su país, el 15 de
marzo de 1962, donde afirmó: D
Por definición, el término Consumidores, nos incluye a todos […] Somos
el grupo económico más amplio que es afectado por casi toda decisión
económica pública o privada. No obstante, es el único grupo importante
[...] cuyas opiniones a menudo no son escuchadas.
Fue la primera vez que un jefe de Estado –nada menos que de
la sociedad más consumidora del planeta– puso en la agenda pública la
necesidad de proteger a los consumidores, mediante un conjunto de
medidas administrativas y legales que reconozcan sus derechos. El mo-
vimiento de consumidores eligió el 15 de marzo como fecha simbólica
para celebrar el Día Mundial de los Derechos del Consumidor. En 1985,
las Naciones Unidas (ONU) dieron otro paso importante al aprobar las
Directrices sobre Protección al Consumidor. Entre los principios generales
se insta a los gobiernos “a formular o mantener una política enérgica de
protección del consumidor” y a “establecer o mantener una infraestruc-
tura adecuada que permita formular, aplicar y vigilar el funcionamiento
de las políticas de protección al consumidor” para que ellas se apliquen
a “todos los sectores de la población y en particular de la población rural
205
y los pobres”. Dicho documento contribuyó a fijar un marco de referen-

cia internacional para que cada Estado impulse políticas de protección
a los consumidores y desarrolle su propia legislación. Las Directrices
señalan que son necesidades legítimas de los consumidores: 1) la protec-
ción frente a los riesgos para su salud y su seguridad; 2) la promoción y
protección de sus intereses económicos; 3) el acceso a una información
adecuada que les permita hacer elecciones bien fundadas según los de-
seos y necesidades de cada cual; 4) la educación al consumidor; 5) la
posibilidad de obtener compensaciones efectivas; 6) la libertad para
constituir grupos u organizaciones de consumidores, que hagan oír
sus opiniones en la adopción de decisiones que los afecten; 7) la promo-
ción de modalidades sostenibles de consumo (incorporadas en 1999).
En Latinoamérica las primeras leyes de protección al consumidor apa-
recieron en Venezuela (1974) y México (1976). En 1990, Brasil sancionó
su Código de Proteção e Defesa do Consumidor, considerado como la norma
más relevante del subcontinente. Luego, con los sucesivos procesos de
reforma constitucional, casi todos los países de la región (a excepción
de Chile y Uruguay) insertaron cláusulas constitucionales que consa-
gran los derechos del consumidor o aluden a la protección de ellos. Las
Directrices fueron fuente de consulta de los constituyentes y legislado-
res. En general, las constituciones latinoamericanas reconocen que los
consumidores y usuarios tienen derecho a: a) el acceso a bienes y ser-
vicios esenciales (agua, alimentación, vestimenta, energía, etc.); b) un
trato respetuoso y digno; c) la protección de su salud y seguridad (para
que los bienes introducidos al mercado sean inocuos y no presenten
riesgos para la integridad física de las personas); d) la protección de
sus intereses económicos (calidad, eficiencia y precios razonables); e) la
libertad de elección (libre ejercicio de la voluntad, sin condicionamien-
tos arbitrarios o ilegítimos); f) información cierta, veraz y adecuada
(indispensable para conocer y tomar decisiones razonadas). A su vez,
imponen mandatos a los poderes públicos para que establezcan polí-
ticas de protección, aseguren la competencia en el mercado, fiscalicen
la prestación y la calidad de los servicios públicos, promuevan la edu-
cación para el consumo, la participación ciudadana y la organización
de asociaciones, y garanticen el acceso a la justicia. La legislación con-
sumerista, por su parte, desarrolla esos derechos y acentúa los deberes
que le incumben a los proveedores; regula las modalidades de contrata-
206
ción, precisando las cláusulas que serán consideradas abusivas y, como

tales, ineficaces o anulables; reglamenta la publicidad y sus efectos;
establece la responsabilidad por los daños causados; designa autori-
dades de aplicación y fija el régimen de sanciones a los infractores, y
prevé los mecanismos de protección al consumidor (administrativos y
judiciales). El 22 de diciembre de 2015, la Asamblea General de ONU
aprobó –tras un largo proceso de revisión– la versión actualizada de las
Directrices. Se refuerzan las políticas protectoras y se incorporan otras
acciones a tenor de las nuevas modalidades de consumo que rigen la
actual economía global: 1) acceso a bienes y servicios esenciales; 2) pro-
tección a los consumidores vulnerables y desaventajados; 3) equipara-
ción de trato y garantías de protección a los consumidores que acuden
al comercio electrónico; 4) protección de la privacidad de los consumi-
dores, mediante mecanismos adecuados de seguridad, transparencia
y consentimiento en la recopilación y divulgación de datos personales;
5) promoción de políticas que fomenten las buenas prácticas comercia-
les; 6) políticas especiales de protección a los consumidores de servicios
financieros; 7) creación del Grupo Intergubernamental de Expertos,
como un foro de intercambio para monitorear la aplicación de las Di- D
rectrices. El Derecho del consumidor tiene un profundo sentido hu-
manista: su objeto de estudio no es el mercado, sino la persona humana
que actúa en el mercado. Apunta a protegerla de los abusos y a que se
respete su dignidad. Desde esa perspectiva, se conecta y entrelaza con
los derechos humanos, en particular, con la efectiva realización de los
derechos sociales, económicos y culturales. Se enrola en los llamados
derechos de tercera generación o derechos de incidencia colectiva. El sentido
protectorio del derecho del consumidor no solo alcanza a la persona
individualmente afectada, sino que se proyecta hacia el conjunto de la
comunidad y adquiere relevancia colectiva, puesto que, muchas veces,
un mismo hecho afecta, simultáneamente, a una pluralidad de indivi-
duos. No es un derecho neutral. Toma partido a favor de los débiles,
pero además exige una activa intervención de los poderes públicos. Es
de naturaleza mixta. Si bien el Derecho del consumidor surge como un
desprendimiento del derecho privado (básicamente de los contratos)
su importancia social involucra al interés público. Tiene una finalidad
principalmente preventiva y subsidiariamente reparadora. Es una herra-
mienta reguladora del mercado, que apela a la responsabilidad social
207
empresaria (mediante advertencias legales o sanciones ejemplificado-

ras) y, llegado el caso, busca resarcir los daños ocasionados. Las actua-
les sociedades de consumo, en el marco de la globalización reinante y el
avance incesante de las tecnologías, hacen que el Derecho del consumi-
dor sea, tal vez, el más dinámico y cotidiano de todos los derechos. La
mayoría de los países cuentan con una profusa legislación al respecto.
Pese a ello, los consumidores siguen siendo objeto de nuevas y diversas
formas de vulneración a sus derechos, a veces ostensibles, otras veces
solapadas. Ello exige mejorar la eficacia del sistema de protección. Pero,
además, es imprescindible insistir, como metas de políticas públicas,
en la implementación de programas de educación para el consumo y
de concientización de buenas prácticas comerciales. Un consumidor
educado, informado y consciente de sus derechos será un sujeto menos
vulnerable. Y, probablemente, contribuirá a la tarea de reclamar un ma-
yor compromiso de responsabilidad social empresaria por parte de los
proveedores. [Norberto C. Darcy. Universidad de Buenos Aires]
Derechos Económicos, Sociales

y Culturales
Los derechos económicos, sociales y culturales (DESC en adelan-
te) son derechos humanos que se desprenden de la dignidad inherente
a la persona humana; tienen como finalidad satisfacer las necesidades
básicas del ser humano, como son la salud, alimentación, vivienda,
educación, trabajo, entre otros. En este sentido, el ejercicio pleno de
los DESC posibilita que las personas alcancen un nivel de vida digna,
pero también es imprescindible para garantizar el bienestar colecti-
vo pues estos derechos protegen aspectos fundamentales de la vida
y el desarrollo de la humanidad. Comúnmente se remonta el origen
de los DESC a las luchas obreras y reivindicaciones sociales que es-
tallaron en el corazón del capitalismo industrial en el siglo XIX. Su
reconocimiento a nivel internacional se concretó el 10 de diciembre de
1948 con la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, que los enumera en un conjunto de seis artículos relacio-
nados con la seguridad social, el trabajo, el descanso, el nivel de vida
208
adecuado, la educación y la cultura. A finales de los años 60, la Asam-

blea General de las Nacionales Unidas complementó la Declaración
Universal con la adopción de dos pactos, uno que agrupa los derechos
civiles y políticos y otro, los derechos económicos, sociales y culturales.
Así nació el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) que a lo largo de sus 31 artículos reconoce los de-
rechos al trabajo; a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias;
derechos sindicales; a la seguridad social; a la protección de la familia;
a un nivel de vida adecuado, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia;
al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental; a la edu-
cación; a la cultura. Obliga asimismo a los Estados Parte a presentar
informes sobre las medidas que hayan adoptado y los progresos rea-
lizados con el fin de asegurar el respeto a estos derechos. A diferencia
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el PIDESC no
contemplaba en su origen un Protocolo Facultativo en el que se esta-
blecieran mecanismos para la presentación de denuncias individuales
o colectivas en caso de violaciones a los derechos en él reconocidos; es
hasta finales del año 2008 que el Protocolo Facultativo al PIDESC fue D
aprobado por la Asamblea General, y hasta el 05 de mayo de 2013 que
entró en vigor, instituyendo así después de más de cuatro décadas, un
mecanismo internacional que permitiera presentar quejas por viola-
ciones a alguno de los DESC, y garantizar la protección y justiciabi-
lidad internacional de estos derechos. A casi 10 años de su adopción,
apenas un poco más de veinte países han ratificado el Protocolo, y otros
veinte lo han firmado. A nivel regional, en el artículo 26 de la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos (CADH) adoptada en 1969,
se reconoce la obligación de los Estados americanos partes respecto
de lograr progresivamente “la plena efectividad de los derechos que se
derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia
y cultura”. Posteriormente, en 1988 se adopta un instrumento específi-
co, el Protocolo Adicional a la CADH en materia de DESC “Protocolo de
San Salvador” que, si bien enumera de manera precisa estos derechos,
limita la aplicación del sistema de peticiones individuales, mediante la
participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a
los únicos casos de violaciones al derecho a la educación y los derechos
209
sindicales. La justiciabilidad de los otros DESC queda fuera del ámbito

de protección del sistema interamericano, por lo menos de manera di-
recta. En la práctica, algunos casos relacionados con violaciones a los
DESC han sido defendidos en el sistema interamericano a través de
violaciones conexas a otros derechos, como son los derechos a la vida o
a la igualdad y no discriminación. Al igual que todos los derechos hu-
manos, los DESC tienen las siguientes características: son universales,
es decir, son atributos y pertenecen a todas las personas sin ninguna
distinción; son inalienables o irrenunciables, porque no se puede renun-
ciar a ellos, ni se pueden quitar; son indivisibles e interdependientes, dado
que no se pueden dividir, fragmentar ni jerarquizar pues todos tienen
la misma importancia y urgencia. Cada uno de los derechos depen-
de del otro para su realización, y de la misma manera, la violación de
uno de ellos puede afectar directa o indirectamente el ejercicio de otro
u otros derechos. Así el conjunto de los derechos humanos forma un
todo integral y sin jerarquías de aquellas libertades y necesidades que
deben ser alcanzadas y garantizadas para que los seres humanos pue-
dan vivir una vida digna, inherente a su condición. Los DESC conlle-
van las siguientes obligaciones para el Estado, en sus distintos niveles
y órdenes de gobierno: respetar, que exige que el Estado se abstenga
de cualquier acción o medida que obstaculice o interfiera directa o in-
directamente en el ejercicio de los DESC; proteger, en el entendido de
que debe velar e impedir que terceros –particulares, grupos, empresas
y otras entidades– interfieran en el disfrute de los DESC; garantizar
los DESC a través de su reconocimiento en el ordenamiento político
y jurídico nacional, y de la adopción de estrategias y planes de acción
a nivel nacional para su pleno ejercicio. En los casos en que los par-
ticulares o los grupos no están en condiciones, por razones ajenas a
su voluntad, de ejercer por sí mismos los derechos con los medios a
su disposición, el Estado tiene la obligación de hacérselos efectivos y
promover, que implica para el Estado la adopción de medidas para que
se difunda información adecuada, y generar una verdadera cultura de
respeto a los derechos humanos. En el PIDESC se precisa asimismo
que los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas hasta el
máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamen-
te, por todos los medios apropiados la plena efectividad de los DESC,
y a garantizar el ejercicio de estos derechos sin discriminación alguna
210
por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión opinión política o de

otra índole, origen nacional o social, posición económica nacimien-
to o cualquier otra condición social. Estas son obligaciones conocidas
como “de efecto inmediato”. Adicionalmente, el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC) que funge como
órgano de monitoreo de la implementación del PIDESC ha emitido
un conjunto de 24 “Obligaciones Generales” en las que se precisan el
contenido de los derechos, así como las obligaciones del Estado en
cada materia; son guías ineludibles para orientar el quehacer de los
Estados para lograr la efectividad de los DESC en el plano nacional.
La adopción del Protocolo Facultativo al PIDESC constituye un avance
indudable en el reconocimiento de los DESC como derechos huma-
nos justiciables, y el establecimiento de un mecanismo de peticiones a
nivel internacional. A nivel regional también hay avances en este sen-
tido. Sin embargo, aún deben romperse barreras jurídicas, políticas
e incluso ideológicas para garantizar las condiciones necesarias para
su pleno ejercicio y justiciabilidad. Es un reto de gran importancia,
pues de ello depende que se reviertan los altos niveles de pobreza y
desigualdad que afectan a nuestras comunidades, en particular las D
latinoamericanas. La erradicación de la pobreza guarda una relación
directa e inmediata con el ejercicio de los DESC, es decir, sin acceso a
los derechos al trabajo, a un nivel de vida adecuado, a la vivienda, a la
alimentación, a la salud y a la educación ni las personas ni las socieda-
des podrán alcanzar el ideal de vida digna. [Domitille Delaplace. Centro
de Investigación Aplicada en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, México]
Derechos Humanos (DD. HH.)

Las palabras “Derechos Humanos” comprenden el vasto conjunto
de derechos inherentes a toda persona sin distinciones. Se fundamen-
tan en valores, principios y normas basados en el respeto a la vida y dig-
nidad intrínseca de todo ser humano. Incluye la obligación de los
Estados de garantizar los derechos que emanan de tales principios
y normas ante sus ciudadanos y la comunidad internacional. Se trata
de derechos personales, no renunciables, inalienables, indivisibles,
211
perpetuos y oponibles erga omnes, aun cuando se refieran a derechos de

poblaciones especiales. Los DD. HH. adquieren status jurídico a partir
de la Declaración Universal del 10 de diciembre de 1948. De ahí en más,
un largo catálogo de derechos integra el acervo del Derecho Internacio-
nal de los Derechos Humanos (DIDH). Si bien existen diferentes doc-
trinas e interpretaciones de los derechos, todos se orientan hacia la
intangibilidad de la dignidad humana, la igualdad y equidad en el acce-
so a los derechos, la progresividad en su desarrollo, la protección de las
libertades civiles y políticas, la interdependencia de los derechos entre
sí, y la obligatoriedad de su respeto por todos los ciudadanos con espe-
cial responsabilidad de garantía por parte del Estado y sus agentes
efectores. Asimismo, los Estados que se han comprometido signando
las diferentes convenciones, protocolos o acuerdos internacionales,
responden a través de los órganos jurisdiccionales creados a tal fin ante
la comunidad mundial o regional. La historia de los DD. HH. diverge
según el lugar histórico-geográfico desde el que se la analiza. Para los
países europeos y sus excolonias, el inicio de los DD. HH. se produce en
respuesta directa a los abusos del absolutismo monárquico que se re-
monta al siglo XVII. Tal doctrina considera a los DD. HH. como la prin-
cipal barrera ante cualquier abuso de poder estatal y desarrolla el
primer catálogo de derechos civiles y políticos luego consagrados en la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (Francia
1789) y el Bill of Rights de EE. UU. de 1791. Mirados desde los territorios
colonizados a sangre y fuego, como ha sido el caso de América Latina,
los DD. HH. aparecen en las prédicas de los dominicos y jesuitas que
sostuvieron la dignidad de los indios y sus derechos, desafiando a la
doctrina predominante en la Metrópoli que los consideraba seres infe-
riores incluso dudando acerca de que tuvieran alma. El notable Discur-
so o Controversia de Valladolid sostenida por Fray Bartolomé de las
Casas contra Juan Ginés de Sepúlveda en 1550 es el punto de partida de
una historia que persiste: se trata de diferentes interpretaciones según
se miren los derechos desde el lugar colonizador (dominante) o desde
el lugar del colonizado (dominado). Aún se debate a nivel académico
acerca del origen y finalidad de los DD. HH.: si se trata de oponerle lí-
mites al poder o de la reivindicación irrestricta de la dignidad humana,
en cualquier situación. El corpus jurídico de los DD. HH. está constitui-
do por principios y normas. Ya se ha dicho, la vida y la dignidad son
212
valores prevalentes a cualquier otro. Pero le siguen en jerarquía la liber-

tad, la justicia, la igualdad, la paz, la equidad social, la participación
política, el acceso al trabajo digno, a la información, la educación y la
cultura, al medio ambiente sano, a la no discriminación, etcétera. Los
principios generales se fueron constituyendo sobre dichas bases y en-
marcan el derecho positivo de los DD. HH., o bien se fueron generando
posteriormente a partir de la misma positivización y los aportes doctri-
narios. Entre los principios destacamos los siguientes: principio de le-
galidad, pro homine, de presunción de inocencia, de accesibilidad, de
proporcionalidad, de indivisibilidad e interdependencia, de progresivi-
dad y no regresividad, de efectividad. Las normas de los DD. HH. se
encuentran plasmadas en las Convenciones Internacionales que rigen
para cada estado a partir de su ratificación. Muchas convenciones ri-
gen universalmente (ONU), mientras que otras son regionales (Ameri-
cana, Europea, Africana, Asia y Oceanía.). El punto de inicio de dicha
positivización fue la Declaración Universal de DD. HH. de 1948, signa-
da por 48 estados en su inicio y luego adherida por los demás. Las más
importantes convenciones internacionales que integran el sistema de
las Naciones Unidas, que han agregado protocolos facultativos (en ade- D
lante PF) son las siguientes: Convención sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial (1965); Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos (1966) - PF I (1966) y PF II (1989); Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) - PF (2008);
Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer (1979) - PF (1999); Convención contra la Tortura y Otros
Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) - PF (2002);
Convención sobre los Derechos del Niño (1989) - PF (2000); Convención
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrato-
rios y de sus familiares (1990); Convención para la protección de todas
las personas contra las desapariciones forzadas (1990); Convención so-
bre los derechos de las personas con discapacidad (2006) - PF (2006).
Para el Continente Latinoamericano: rige fundamentalmente la Con-
vención Americana de DDHH –conocida como Pacto de San José de
Costa Rica– suscrita en 1969 y vigente desde 1978. Anteriormente se fir-
mó la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(Bogotá 1948). Asimismo, en la Reunión de Cancilleres de 1959 se creó la
Comisión Interamericana de DD. HH. Las convenciones y acuerdos
213
regionales más relevantes son los siguientes: Convención Americana

para prevenir y sancionar la tortura, Protocolo adicional referido a la
abolición de la pena de muerte, Protocolo de San Salvador (adicional de
los DESC), Convención de Belém do Pará (Violencia contra la mujer),
Convención sobre desaparición forzada de personas, Convención so-
bre eliminación de todas formas de discriminación contra personas
con discapacidad, Convención sobre racismo, discriminación y formas
conexas de intolerancia. Por su parte, la comunidad europea se rige por
la Convención Europea sobre DD. HH. de 1950, que creó también la ju-
risdicción de la Corte Europea de DD. HH. con sede en Estrasburgo.
África se rige por la Unión Africana constituida por 53 estados que esta-
bleció en 1981 el Capítulo Africano de DD. HH. y de los Pueblos, el que
cuenta además con una Comisión cuasijudicial. Un Protocolo posterior
–del año 2004– estableció el Tribunal Africano sobre DD. HH. y de los
Pueblos, a la fecha ratificado por 15 estados de la región. En Asia existe
la Asociación de Naciones del Sudeste asiático (ASEAN) que en 2009/10
estableció la Comisión Intergubernamental sobre DD. HH. En Oceanía
rige el Foro de las Islas del Pacífico con incumbencia en DD. HH. En
cuanto a las instituciones de DD. HH., cabe señalar que de poco y nada
serviría el sistema normativo si no se hubiera instituido un sistema de
denuncias, investigaciones, juzgamiento y sentencias que lo haga efi-
caz y reparador. Naciones Unidas recibe denuncias en su Comité sobre
DD. HH. con sede en Ginebra provenientes de cualquiera de los estados
miembros. El Alto Comisionado para los DD. HH. (ACNUDH) de la
ONU es un funcionario universal, no judicial, con misión de preven-
ción y garantía de los DD. HH., que se creó en la Conferencia de Viena
de 1993. En cuanto a los tribunales de DD. HH., cabe mencionar a la
Corte Internacional de Justicia con sede en La Haya data de 1945, a la
que solo los Estados pueden recurrir. Está integrada por 15 magistra-
dos. El Tribunal Penal Internacional rige respecto de los delitos de ge-
nocidio, de lesa humanidad u otras violaciones gravísimas o crímenes
de guerra; fue creado por el Estatuto de Roma en 1998 y entró en vigor
en julio de 2002. Está integrado por 18 jueces de diversos estados. El
Tribunal Europeo de DD. HH. nació en 1953 y su nueva orgánica data de
1998, su sede se encuentra en Estrasburgo y tiene tantos jueces como
estados contratantes, actualmente 47 nominados que se separan en sa-
las, secciones, etcétera. Para la Región de la Organización de Estados
214
Americanos (OEA) rige la Corte Interamericana de DD. HH. (con sede

en San José de Costa Rica) –constituida por 7 juristas– y su instancia
previa: la Comisión Interamericana de DD. HH. (CIDH) con sede en
Washington DC. La gran novedad del Sistema de DD. HH. es haber
instituido al ciudadano común en sujeto activo del derecho internacio-
nal, rol que hasta entonces ejercían solo los Estados. La importancia de
la Corte Interamericana de DD. HH. sobre la región radica no solo en la
investigación y resolución de conflictos a través de los casos que recibe
para juzgar, sino fundamentalmente en haberse instituido como últi-
mo intérprete del derecho de las convenciones y quien define la doctri-
na y los principios a que deben atenerse los estados signatarios. Además
la Corte IDH ha emitido “opiniones consultivas” sobre varios temas a
petición de estados miembros. El Derecho Internacional Humanitario
es un espacio jurídico paralelo universal e inclusivo de los DD. HH., que
involucra a los estados a garantizar determinados derechos en conflic-
tos bélicos, insurrecciones internas, emergencias, o catástrofes y regu-
la la protección de las personas en dichas situaciones. Si bien existen
muy antiguas tradiciones sobre el derecho de gentes, su origen se en-
cuentra en las Convenciones de Ginebra que datan de 1949. Sus princi- D
pales convenciones son: para protección de bienes culturales en
conflictos armados (La Haya 1954), sobre armas bacteriológicas (1975),
sobre armas convencionales, y cinco protocolos (1980), sobre armas
químicas (1993), sobre minas antipersonales (1997); su finalidad es la
protección de personas que no participan de las hostilidades y la res-
tricción de métodos y usos de armas de guerra y la protección del me-
dio ambiente y la seguridad y protección del personal sanitario de Cruz
Roja Internacional y civil que opera en zonas de conflicto. [Alicia Pierini.
Ex Defensora del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires]
Derechos sexuales y reproductivos

Los derechos sexuales implican el reconocimiento de la libertad
de elección y ejercicio de la sexualidad sin riesgos ni discriminación.
Incluyen, particularmente, el respeto de la elección sobre orientación
sexual. Los derechos reproductivos pertenecen a todas las personas y
parejas. Suponen el control sobre la fertilidad, la libertad de elegir sobre
215
la reproducción, la cantidad de hijos y el intervalo entre los nacimien-

tos. Los derechos sexuales y reproductivos son interdependientes y se
encuentran especialmente vinculados con el derecho a la salud, recono-
cido en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. El derecho a la salud implica el completo estado
de bienestar físico, mental, social, no la mera ausencia de enfermedad.
Los derechos sexuales y reproductivos requieren acceso a información y
educación sobre el ejercicio de la sexualidad segura y responsable. Una
segunda dimensión fundamental supone el efectivo acceso a métodos
anticonceptivos y disponibilidad de servicios de salud accesibles, asequi-
bles y aceptables que promuevan embarazos y partos sin riesgos. Asimis-
mo, los derechos reproductivos suponen la prevención de la infertilidad
y el acceso a tratamientos. El reconocimiento expreso de los derechos
sexuales y reproductivos y su definición como derechos humanos se pro-
dujo por primera vez en la Conferencia Internacional sobre la Población
y el Desarrollo, celebrada en El Cairo en el año 1994. A partir de entonces,
diversos organismos de derechos humanos desarrollaron el contenido de
estos derechos y las obligaciones internacionales de los Estados Parte. En
tal sentido, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer (CEDAW) se refirió a estos derechos en diversas oportunidades.
En su Recomendación General N° 19 del año1992 sobre violencia contra la
mujer, enfatizó la necesidad de “impedir la coacción con respecto a la fe-
cundidad y la reproducción, para que las mujeres no se vean obligadas a
buscar procedimientos médicos riesgosos, como abortos ilegales, por fal-
ta de servicios apropiados en materia de control de la natalidad”. Años más
tarde, en su Recomendación General N° 24 sobre “Mujer y Salud” (1999),
se expresó la importancia del acceso al derecho a la salud reproductiva
como derecho básico para la eliminación de la discriminación contra las
mujeres. En particular, se consideró inaceptable:
La negativa de un Estado Parte a prever la prestación de determinados
servicios de salud reproductiva a la mujer. […] Si los encargados de pres-
tar servicios de salud se niegan a prestar esa clase de servicios por ra-
zones de conciencia, deberán adoptarse medidas para que remitan a la
mujer a otras entidades que prestan esos servicios.
Más recientemente, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales dio a conocer su Observación General N° 22 sobre Derechos
Sexuales y Reproductivos en el año 2016, reconociéndolos como parte
216
integral del derecho a la salud. El documento destaca que aún existen

importantes barreras al acceso a la salud sexual y reproductiva que afec-
tan especialmente a mujeres y niñas, en tanto que las prácticas discri-
minatorias contra ciertos grupos, tales como gays, lesbianas, bisexuales,
transgéneros, intersexuales y personas con discapacidad exacerban la
exclusión de sus miembros respecto de servicios básicos para el pleno
goce de la sexualidad y el cuidado de la salud reproductiva. Se exige la dis-
ponibilidad de métodos anticonceptivos, anticoncepción de emergencia,
medicamentos para la realización de abortos y cuidados post-aborto,
como también la atención de enfermedades de transmisión sexual y
HIV. Asimismo, se declara que la criminalización de relaciones sexua-
les consentidas entre adultos del mismo género y de la expresión de la
identidad de género resultan claras violaciones de los derechos huma-
nos. Considera el Comité que la patologización de la diversidad sexual
resulta discriminatoria y contraproducente para la salud sexual y repro-
ductiva. Enfatiza también que los servicios de salud deben ser garanti-
zados en forma igualitaria y no discriminatoria, lo que implica que las
diferencias en las necesidades y las barreras que obstaculizan el acceso
a los servicios de salud sexual y reproductiva a grupos específicos deben D
ser abordadas y compensadas, de manera que se logre la igualdad sus-
tantiva. Se reconoce que la capacidad reproductiva de las mujeres con-
diciona fuertemente la realización de sus derechos humanos. Por ello,
el pleno goce de sus derechos sexuales y reproductivos resulta esencial,
pues su autonomía y posibilidad de tomar decisiones significativas sobre
sus vidas dependen de la capacidad de controlar la fertilidad. Se señala
también que los estereotipos que subordinan a las mujeres y las destinan
a la maternidad deben ser eliminados. En este sentido, se enfatiza la ne-
cesidad de combatir la mortalidad materna, prevenir abortos inseguros
y liberalizar las leyes restrictivas sobre aborto. Mencionan además que la
violencia de género restringe el acceso a la salud sexual y reproductiva,
por lo que deben eliminarse prácticas tales como la mutilación genital
femenina, matrimonios forzados o infantiles, la violencia doméstica o
sexual, la violación marital, entre otras. El Comité concluye que los Es-
tados Parte se encuentran obligados, en forma inmediata, a eliminar
normas y prácticas que impiden la autonomía y la igualdad, tales como
la criminalización del aborto y las restricciones al acceso a la práctica.
También deben combatir prácticas, estructuras de poder, estereotipos
217
y prejuicios sobre la sexualidad que impiden el goce de la salud sexual

y reproductiva. Entre las obligaciones específicas de los Estados partes,
señala el comité que existe la obligación de no interferir en el ejercicio de
los derechos sexuales y reproductivos y mantener la confidencialidad de
los servicios de salud. Así, se ejemplifica que los estados no deben inter-
ferir en el ejercicio del derecho a la salud sexual y reproductiva median-
te leyes que criminalicen la difusión de información, prácticas sexuales
consensuales o la interrupción voluntaria de embarazos. Se deben elimi-
nar requerimientos de autorización de terceros para prácticas de salud
sexual y reproductiva, consejerías prejuiciosas, difusión de información
falsa, períodos de espera para contraer matrimonio o para la realización
de abortos. Los Estados Parte deben proteger los derechos sexuales y re-
productivos, impidiendo que terceras personas, tales como proveedores
de servicios de salud, farmacéuticos, etcétera, impidan o restrinjan el
goce de estos derechos al excluir o discriminar a determinados grupos
o individuos. En el ámbito interamericano, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos emitió una decisión de gran importancia en el caso
“Artavia Murillo”, donde se declaró ilegítima la prohibición de técnicas
de fertilización in vitro. Se sostuvo que los Estados deben garantizar el
acceso a estas prácticas sin discriminación y evitando que la falta de re-
cursos económicos obstaculice el acceso a estas prácticas. La Corte en-
fatizó que la búsqueda de la reproducción biológica resulta esencial en
el ejercicio de la autonomía, la vida familiar y privada de las personas y
especialmente de las mujeres. Es evidente que uno de los problemas crí-
ticos sobre derechos sexuales y reproductivos es la criminalización del
aborto y las barreras al acceso al aborto legal. La penalización no impide
que las mujeres aborten, sino que hace la práctica insegura. Asimismo, la
prohibición del aborto reproduce y refuerza estereotipos discriminato-
rios que destinan a las mujeres a la maternidad y limitan su autonomía,
además de exponerlas a peligros para la salud y la vida vinculadas con la
clandestinidad. Tal como se ha reconocido en los más importantes fo-
ros de derechos humanos, la legalización del aborto es el único camino
para reducir la mortalidad materna y reconocer plenamente la igualdad
sustantiva a las mujeres, sin discriminación. En diciembre de 2020 el Es-
tado argentino ajustó la regulación del aborto a un enfoque basado en
los derechos humanos. La Ley Nº 27610 reconoce el derecho a decidir y
acceder a la interrupción voluntaria del embarazo durante las primeras
218
14 semanas de gestación, a la vez que mantiene las causales que permiten

el aborto cuando el embarazo pone en peligro la vida o la salud de la per-
sona gestante y cuando la gestación es producto de una violación. [Cecilia
Marcela Hopp. Universidad de Buenos Aires]
Desaparición forzada de personas

La descripción de la desaparición forzada de personas –nunca for-
zosa– contenida en las dos convenciones vigentes puede ayudarnos a
comprender los alcances de esta expresión. La Asamblea General de las
Naciones Unidas (ONU) dictó primero la Declaración sobre la Protec-
ción de todas la Personas Contra las Desapariciones Forzadas en 1992 y,
posteriormente, el 20 de diciembre de 2006, la Convención Internacio-
nal para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones
Forzadas, que está vigente desde el 23 de diciembre del 2010. Por ellas se
les reconoce a las víctimas y sus familiares el derecho a la verdad y a la
reparación, aclarando que “En ningún caso podrán invocarse circuns-
tancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, D
inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública como
justificación de la desaparición forzada”, como la razón de estado y el
estado de necesidad. Esta justificación fue alegada, entre otros, por los
militares argentinos enjuiciados por sus crímenes durante su gobierno
entre 1976 y 1983. De conformidad a la Convención,
… se entenderá por “desaparición forzada” el arresto, la detención, el se-
cuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra
de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan
con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la
negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de
la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la
protección de la ley (Art. 2). […] Cada Estado Parte tomará las medidas
necesarias para tipificarla como delito (Art. 4), […] con penas apropiadas
que tengan en cuenta su extrema gravedad (Art. 7) […] “práctica genera-
lizada o sistemática […] constituye un delito de lesa humanidad tal como
está definido en el derecho internacional aplicable y entraña las conse-
cuencias previstas por el derecho penal aplicable (Art. 5).
219
Por su parte, la Organización de Estados Americanos (OEA)

considera:
… desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas,
cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por
personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo
o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la
negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el
paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos
legales y de las garantías procesales pertinentes.
La Corte Interamericana de los Derechos Humanos estableció en
varias sentencias:
… la gravedad y el carácter continuado o permanente y autónomo de la
figura de desaparición forzada de personas […] que constituye una vio-
lación múltiple de varios derechos protegidos por la Convención Ame-
ricana […] coloca a la víctima en un estado de total indefensión […] con
otras vulneraciones conexas […] Cuya prohibición ha alcanzado carácter
de ius cogens y que la práctica sistemática de ella “constituye un crimen
de lesa humanidad”.
La desaparición forzada de personas aparece en la Guerra Fría
con los golpes de Estado y la política antisubversiva en la segunda
mitad del siglo XX. El 04 de enero de 1981, en el diario La Razón de
Buenos Aires, el general Ramón Camps, connotado represor declaró
“Francia y EE. UU. […] organizan centros, particularmente EE. UU.,
para enseñar los principios antisubversivos. Enviaron asesores, ins-
tructores. Difundieron una cantidad extraordinaria de bibliografía”.
El Secretario de Defensa de los Estados Unidos durante la adminis-
tración Kennedy, Robert Mac Namara, dijo en el Congreso de los EE.
UU.: “para nosotros no tiene precio hacernos amigos de estos hom-
bres…”. El vicepresidente Lyndon B. Johnson lo secundó en la Escuela
de las Américas en Panamá: “Nuestro principal objetivo en Latinoa-
mérica es ayudar, donde sea necesario, al continuo desarrollo de las
fuerzas militares y paramilitares, capaces de proporcionar, en unión
con la policía y otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad in-
terna”. La desaparición forzada de personas fue parte de la sinergia
entre los cuerpos de seguridad nacional de varios Estados, como en
la conocida como Operación Cóndor en el Cono Sur, que ocurrió el
220
11 de septiembre de 1973 con el golpe de Estado en Chile y se propagó

a otros regímenes de facto. En el informe “Nunca más” elaborado por
la CONADEP (Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas)
se reporta la existencia de 7380 legajos, comprensivos de denuncias de
familiares de desaparecidos, testimonios de liberados de los centros
clandestinos de detención y declaraciones de miembros de las fuerzas
de seguridad que intervinieron en el accionar represivo. En el legajo
número 3901 una víctima dice “Si al salir del cautiverio me hubieran
preguntado: ¿te torturaron mucho?, les habría contestado: sí, los tres
meses sin parar”. “Si esa pregunta me la formulan hoy, les puedo decir
que pronto cumplo siete años de tortura”. Jorge Rafael Videla dijo a
la Revista Gente de Buenos Aires el 22 de diciembre de 1977: “niego
rotundamente que existan en la Argentina campos de concentración
o detenidos en establecimientos militares más allá del tiempo indis-
pensable para indagar a una persona capturada en un procedimiento
y antes de pasar a un establecimiento carcelario”. Los Centros Clan-
destinos de Detención –informó la CONADEP– “fueron concebidos
[…] para (someter las víctimas) a un minucioso y planificado despojo
de los atributos propios de cualquier ser humano”. Se les asignaba un D
número y a veces una letra para connotar algo, mientras otros, como
el periodista Jacobo Timerman, fueron “Presos sin nombre, celdas sin
número”, según el título de un libro de su autoría. “… la CONADEP (tie-
ne) denuncias acerca de aproximadamente 600 secuestros que se ha-
brían producido antes del golpe del 24 de marzo de 1976; es a partir de
ese día que son privadas ilegítimamente de libertad decenas de miles
de personas en todo el país, 8960 de las cuales continúan desaparecidas
al día de la fecha”. La represión guatemalteca produjo varios cientos
de miles de desaparecidos. Tanto la memoria histórica como el descu-
brimiento casual de los archivos secretos de los militares revelan casi
toda la verdad. En Honduras, asesores argentinos, estadounidenses y
nicaragüenses fomentaron la desaparición forzada de 142 personas,
ejecutadas clandestinamente. Se agregan unos cuarenta nicaragüen-
ses desaparecidos por una fuerza irregular financiada por la adminis-
tración Reagan, para que incursionara en Nicaragua desde territorio
hondureño. El modelo salvadoreño enfatizó más las ejecuciones extra-
judiciales pero también practicó la desaparición forzada en menor es-
cala. En México hubo autoría de autoridades federales y estatales, cuyo
221
cinismo extremo lo encarnó un gobernador del Estado de Guerrero,

que ante la insistencia de los reclamos por los desaparecidos, contestó:
“¿Cuáles desaparecidos, si ya fueron ejecutados?”. A modo de conclu-
sión, sostenemos que quienes negaron las desapariciones forzadas de
personas vieron refutadas sus afirmaciones por la aparición de algunas
víctimas desde cárceles o su inhumación en cementerios clandestinos.
En la consideración y reconocimiento universal de esta dramática vio-
lación a los derechos humanos tuvo que ver la acción de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos que, agotado el procedimiento
de Solución Amistosa con Honduras, trasladó tres casos de desapari-
ción forzada de personas a la Corte Interamericana, cuyas sentencias
“Velásquez Rodríguez vs. Honduras” y “Godínez Cruz vs. Honduras”
fueron condenatorias y resultaron emblemáticas. Otras sentencias de
la Corte, las dos convenciones, la jurisdicción de la Corte Penal Inter-
nacional para crímenes de lesa humanidad y la legislación nacional en
contra de la desaparición forzada han contribuido decididamente para
disuadir estas prácticas aberrantes. [Ramón Custodio López. Ex Comisio-
nado de los Derechos Humanos de Honduras]
Desarrollo sustentable
El desarrollo sustentable es aquel que “satisface las necesidades de
la generación presente, sin comprometer la capacidad de las genera-
ciones futuras de satisfacer sus propias necesidades”. En este sentido,
el sendero al desarrollo sustentable es aquel que asegura el sosteni-
miento del bienestar colectivo al cabo de un horizonte temporal (ver
en Pearce y Atkinson). Esta definición, acuñada en el marco de la Co-
misión Brundtland en el año 1987, es seguramente la más difundida y
citada, tanto por su trascendencia histórica como por el margen al que
da lugar su creativa ambigüedad. Con el propósito de dar un marco
para la integración de las políticas medioambientales y las estrategias
de desarrollo a nivel universal (Informe de la Comisión Mundial so-
bre el Medio Ambiente y el Desarrollo, AGNU, 1987), esta definición
estableció las bases para posteriores desarrollos conceptuales y, por lo
tanto, debe ser tomada como un punto de partida. El principio que sub-
yace a la definición dada por la Comisión Brundtland es la necesidad
222
de integrar de manera transversal las dimensiones medioambientales,

sociales y económicas en los procesos de toma de decisión. En efecto,
el concepto mismo de desarrollo sustentable exige la eliminación de la
fragmentación sectorial, territorial o generacional en estos procesos
institucionales. De este modo, es la integración de estos elementos al
momento de la definición de estrategias y políticas para el desarrollo
lo que les confiere el carácter de sustentables y las distingue de otras
políticas económicas o medioambientales tradicionales. La señalada
ambigüedad de la definición de desarrollo sustentable de la Comisión
Brundtland ha dado lugar a una serie de interpretaciones que varían
de acuerdo con el modo en que abordan las tres dimensiones men-
cionadas y dan respuesta a tres interrogantes fundamentales: en pri-
mer lugar ¿qué es aquello que debe ser desarrollado? En segundo lugar
¿qué es aquello que debe ser sostenido? Y, finalmente ¿en qué tiem-
po deben alcanzarse estos objetivos? Sin perder de vista los matices
que existen como resultado de los distintos enfoques que se asumen
al momento de conceptualizar cuestiones relativas al desarrollo, hay
un consenso generalizado en afirmar que las personas constituyen el
sujeto central del desarrollo sustentable. En particular, diferentes ins- D
trumentos internacionales destacan que los niños y los ancianos en
situación de vulnerabilidad, las personas con discapacidad, las perso-
nas afectadas por conflictos armados, el terrorismo o desastres huma-
nitarios y algunos grupos, como los migrantes y los pueblos indígenas,
representan los mayores desafíos al desarrollo sustentable. En vista de
ello, con mayor asiduidad en los últimos años se ha hecho referencia a
la necesidad de reducir las disparidades existentes entre países y hacia
el interior de ellos como vía ineludible hacia este tipo de desarrollo.
En concreto, se ha sostenido que la desigualdad –en las tres dimensio-
nes mencionadas– supone el principal obstáculo para las sociedades
en su búsqueda de alcanzar el desarrollo sustentable. En línea con lo
indicado en el párrafo anterior, en el preámbulo de la Agenda 2030
para el Desarrollo Sustentable de la Organización de las Naciones Uni-
das (ONU) la comunidad internacional reconoce una vez más que la
erradicación de la pobreza es un requisito indispensable para cumplir
con el objetivo de llevar al mundo a la senda del desarrollo sustentable.
En este sentido, se observa con claridad que el desafío de la erradica-
ción de la pobreza excede el plano económico toda vez que supone,
223
además, problemáticas interrelacionadas en la dimensión social y

medioambiental, demandando por lo tanto soluciones integradas e
instituciones que sean capaces de llevarlas a cabo. Por esta razón, tan-
to a nivel internacional como local, deviene necesario tener en especial
consideración la dimensión institucional a la hora de diseñar estrate-
gias para el desarrollo sustentable. Por otra parte, existen diferentes
posiciones en relación con los plazos –generacionales– que los Estados
y la comunidad internacional deben fijarse para la concreción de ob-
jetivos vinculados al desarrollo sustentable. En el plano internacional
encontramos diversas soluciones a la variable temporal: mientras que
algunos instrumentos internacionales han tenido en vista horizontes
lejanos en términos generacionales –dos, tres o más generaciones–,
otros han fijado plazos más exiguos, limitándose al curso de una gene-
ración. En este último grupo se incluyen algunos de los instrumentos
internacionales más significativos en la materia, entre los cuales se
destacan la Declaración de los Objetivos del Milenio y la Agenda 2030
para el Desarrollo Sustentable de la ONU. En consideración de lo ante-
rior, sin perjuicio de que es posible alcanzar un acuerdo sobre algunos
elementos básicos del concepto, Kates, Parris y Leiserowitz advierten
que buena parte de la fuerza y resonancia de la definición de DS reside
en su increíble ambigüedad (p. 20) y en su consecuente capacidad de
mantener vivo el debate en torno a sus márgenes y aplicaciones. [Juan
Manuel Galindo Roldán. Abogado, Secretario de Embajada y Cónsul de terce-
ra clase. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto]
Descentralización
El Poder Ejecutivo tiene un conjunto de competencias que el con-
vencional constituyente le asigna, y el modo de distribuir esas funciones
en las estructuras estatales es a través de las técnicas de desconcentra-
ción y descentralización, y ambas tienen por objeto desparramar las
funciones estatales en razón del principio de división del trabajo entre
las estructuras estatales. Cabe señalar que la descentralización como
técnica de distribución puede ser territorial o funcional. En el marco
del Poder Ejecutivo la descentralización es solo funcional. Señala Car-
los Balbín que, en virtud de ella, por un lado, se distribuyen competen-
224
cias en entes estatales y, por el otro, reconoce personalidad jurídica a

dichos entes, que, por lo tanto son personas jurídicas públicas estatales
con capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones. Algunos de
los elementos distintivos más relevantes de los entes son: 1) personali-
dad jurídica; 2) asignación legal de recursos para el cumplimiento de
sus fines; 3) patrimonio estatal; 4) gobierno, conducción y administra-
ción propios; 5) control estatal del Poder Ejecutivo o de alguno de sus
órganos con alcance limitado. Por su parte, la desconcentración es un
mecanismo de distribución de facultades en órganos inferiores sin per-
sonalidad jurídica, en el marco de la Administración central. Las notas
en común entre la descentralización y la desconcentración es que la
transferencia es de carácter permanente, se traslada la titularidad y no
solo el ejercicio de competencias, y que los entes u órganos se crean por
norma de alcance general (Constitución, ley o reglamento) de modo que
el traslado de competencias puede ser dejado sin efecto por modifica-
ción o derogación de las normas atributivas. La creación de los entes
que constituyen la administración descentralizada responde a la necesi-
dad de otorgar a estos un mayor grado de libertad y de distanciamiento
del poder central, en función de las competencias específicas que se les D
atribuyen. Así, María Reiriz sostiene que la palabra descentralización ha
tenido, a través de la doctrina, un significado fundamentalmente políti-
co: se la ha equiparado con la libertad. Al mismo tiempo, la ciencia de la
Administración ha examinado la conveniencia, desde el ángulo social y
económico, de centralizar y descentralizar; pero así como la política exa-
mina esta conveniencia desde el punto de vista de la libertad, la ciencia
de la administración lo hace desde el ángulo de la buena marcha de las
actuaciones administrativas y de su eficacia. Situándonos en la órbita
de la administración descentralizada, podemos avanzar aún más al dis-
tinguir los diferentes grados de libertad que se atribuye a los entes. En
este sentido, la doctrina ha intentado establecer diferentes categorías.
Señala Agustín Gordillo que, desde el pasado, la doctrina (entre otros,
Miguel Marienhoff y Rafael Bielsa) ha distinguido dos conceptos esca-
lonados: “autarquía” y “autonomía”. Según estos autores: (a) “autarquía”
significa que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a
sí mismo, y (b) la “autonomía” agregaría a la característica anterior la ca-
pacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo
general dado por un ente superior. Sin embargo, el mismo autor destaca
225
que los entes autárquicos, dentro del marco de sus estatutos, también
tienen la capacidad de dictar sus propias normas, de modo que “existiría
a lo sumo una diferencia de grado, de matices, que torna en consecuen-
cia ociosa toda discusión acerca de la naturaleza ‘autárquica’ o ‘autóno-
ma’ de un ente determinado”. Toda vez que tanto los entes autárquicos
como los autónomos poseen capacidad para administrarse y para dictar
sus propias normas, ninguna de estas características resulta definitoria
ni excluyente, por lo que el interés de la distinción quedaría subsumido
al grado de alejamiento del poder central. La creación de entes autóno-
mos se acercaría al modelo estadounidense de las independent agencies
cuyo origen histórico y sentido ha sido limitar las facultades presiden-
ciales. Otra forma de descentralización –que, a la vez, es de asociación–
es la integración regional. Los procesos de integración consisten (a decir
de Raúl Granillo Ocampo) en:
… transformar unidades previamente separadas en partes componentes
de un sistema coherente que tiene como característica esencial la inter-
dependencia, de manera que lo que ocurra en cualquiera de sus com-
ponentes o unidades produzca un cambio predecible en la otra u otras.
La forma de llevar a cabo esta transformación es a partir de la ce-
sión de parcelas de soberanía a entes supranacionales. De esta forma,
los bloques de integración regional constituyen sistemas de gober-
nanza multinivel que, en casos como el de la Unión Europea, pueden
ser calificados (como lo hace Walter Carnota) de neofederalismos. Por
ello, consideramos que la delegación de atribuciones administrativas,
legislativas (competencias) y judiciales (jurisdicción) a organizaciones
supraestatales es un tipo especial de descentralización que la República
Argentina puede llevar a cabo en forma conjunta con otros Estados. A
modo de conclusión, podemos puntualizar que la descentralización se
vincula por una doble vía con la labor de las Defensorías del Pueblo. Por
un lado, porque dentro de su misión queda comprendido el examen de
la actividad de los entes descentralizados, tanto los públicos como los
que prestan servicios públicos, incluidas las empresas explotadas por
particulares, tengan estas o no participación estatal. Por su parte, las
Defensorías son instituciones que gozan de autonomía. Dicha autono-
mía resulta esencial para la misión que deben cumplir, por ello general-
mente se encuentran ubicadas en la órbita del Poder Legislativo, con el
226
fin de garantizar la independencia respecto del Poder Ejecutivo y sus ór-

ganos, quienes pueden ser objeto de sus investigaciones y actuaciones.
[María Soledad Manin. Docente de Derecho Administrativo UBA. Profesional de
la Defensoría del Pueblo de la República Argentina]
Desigualdad social
En los últimos años el estudio sobre las desigualdades se ha trans-
formado en uno de los temas centrales de las ciencias sociales. El
concepto tiene un componente tanto analítico como político. La actual
noción de desigualdad puede pensarse a partir de la ilustración y de
la generalización de las relaciones capitalistas de producción cuando
se fueron conjugando los discursos relativos a la igualdad de los hom-
bres y a la desigualdad producto de los procesos sociales. Esta mirada
rompió las visiones de la no igualdad por causas naturales o divinas.
La noción de desigualdad implica –al menos idealmente entonces– un
horizonte de igualdad como base. Y esa igualdad solo es posible bajo la
idea de la existencia de un horizonte común entre las personas. O sea, D
si los hombres nacemos iguales, no tenemos diferencias biológicas, o de
capacidades, o de nacionalidad. Son los procesos sociales los que pro-
ducen diferencias. Para François Dubet, es necesario pensar la igualdad
en relación a la justicia social. Una idea similar plantea Thomas Piketty
pero centrando la desigualdad meramente en los procesos económi-
cos. Dubet afirma que conviven dos concepciones de igualdad: la de
posiciones y la de oportunidades. Si bien ambas buscarían “reducir la
tensión fundamental que existe en las sociedades democráticas entre
la afirmación de la igualdad de todos los individuos y las inequidades
sociales nacidas de las tradiciones y de la competencia de los intereses
en pugna”, el modo en que ello se lograría sería diferente. La primera
de las concepciones se centra en los lugares que organizan la estructu-
ra social. Esta perspectiva, se preocupa por el conjunto de posiciones
ocupadas por los individuos. Para que existe una mayor justicia social
(mayor igualdad o menor desigualdad) lo que se debería hacer es que
las distintas posiciones estén, en la estructura social, más próximas las
unas de las otras, incluso a costa de que la movilidad social de los indivi-
duos no sea una prioridad. La segunda de las visiones más hegemónica
227
en Estados Unidos, la de oportunidades, en cambio, buscaría ofrecer a

todos la posibilidad de ocupar las mejores posiciones en función de un
principio meritocrático. O sea, la justicia social tendería a dar las mis-
mas oportunidades a todos. Göram Therborn, por su parte, plantea que
los seres humanos son a) organismos, cuerpos y mentes, susceptibles al
dolor, al sufrimiento y a la muerte; b) personas, cada una con su yo, que
viven su vida en contextos sociales de sentido y emoción; c) actores, capa-
ces de actuar en función de objetivos y metas. A partir de aquí diferencia
tres tipos de desigualdades: a) vital: que refiere a la desigualdad social-
mente construida entre las oportunidades de vida a disposición de los
organismos humanos; b) existencial: designación desigual de los atribu-
tos que constituyen la persona (autonomía, grados de libertad, derechos
al respeto, etc.); c) de recursos: refiere a los recursos para actuar. Estos
tipos de desigualdad no son esferas autónomas sino que interactúan y
se entrelazan. Para Therborn las desigualdades se producen y sostienen
socialmente como resultado de ordenamientos y procesos sistemáticos,
así como la acción distributiva, tanto individual como colectiva. Recono-
ce cuatro mecanismos de la desigualdad con dinámicas interactivas: el
distanciamiento; la exclusión; la jerarquización; y la explotación. En términos
analíticos, existen posiciones que buscan las causas de la desigualdad
en componentes ya sea estructurales, individuales o interaccionales.
Luis Reygadas plantea que las causas y los procesos deben encontrar-
se en los tres niveles. La noción de desigualdad –al menos planteada en
términos teóricos– busca correrse no solo de las miradas unidimensio-
nales (centradas básicamente en el ingreso) sino, y como parte del mis-
mo proceso, de las miradas unitemporales. Las diferentes dimensiones
pueden configurarse en distintas velocidades. Por otro lado, la variable
temporal es central en tanto las desigualdades son producto de proce-
sos históricos que van produciendo redes de desventajas. Hoy hay cierto
consenso sobre que la desigualdad es multidimensional. Esto quiere de-
cir que es producida por diferencias en múltiples campos y tiene efectos
en distintas aristas de la vida de las personas. Ello plantea el problema
empírico de qué dimensiones, indicadores y unidades de análisis re-
tomar a la hora de estudiar y comprender los procesos de desigualdad
social. Ahora bien, un análisis complejo de las múltiples dimensiones
posibilita mostrar la posible existencia de tendencias contrapuestas en
torno a los procesos sociales. Mientras la desigualdad puede disminuir
228
en algunos ámbitos, puede crecer en otros. Su componente histórico,

las diferentes dinámicas, temporalidades y la racionalidad de la noción
de desigualdad –o mejor dicho de desigualdades– le otorga a la catego-
ría una poderosa capacidad explicativa. Una perspectiva centrada en la
desigualdad permite no solo pensar la diferencia entre dos grupos: los
pobres y los no pobres; los excluidos y los incluidos sino entre diferentes
grupos sociales en diferentes posiciones. La relatividad no es ya entre
dos grupos sino que estos grupos son relativos. La desigualdad obliga a
centrarse en lo que ocurre en esferas y posiciones particulares en las que
los grupos se constituyen. Pero al mismo tiempo, demanda considerar
las propias dinámicas estructurales de larga duración, el modo en que
ellas se reproducen y la manera en que generan nuevas emergencias.
Una virtud adicional es que centrarse en los procesos de desigualdad –
que implica pensar en términos de poder– requiere pensar la agencia de
los actores. Ahora bien, cuando se analiza un proceso histórico ello re-
quiere una fuerte reflexión. La desigualdad y el bienestar son relaciona-
les y relativos: la desigualdad se contrapone a la igualdad. Y los procesos
de bienestar no pueden plantearse meramente como formas objetivas.
Para los actores en momentos determinados es posible que algunas D
dimensiones hablen de una mayor percepción de bienestar que otras.
Los estudios entonces requieren una base comparativa que puede ser
temporal, espacial o ideal. [Mariano Perelman. Investigador del CONICET
y Docente UBA]
Desocupación
La noción de desocupación o desempleo, alude a la falta de empleo
en el mercado laboral. La desocupación es una categoría estadística cuya
formulación data de finales del siglo XX. Se refiere al caso de una per-
sona (desocupada o desempleada) perteneciente a la población econó-
micamente activa que se encuentra sin ocupar un puesto en el mercado
de trabajo. Se denomina población económicamente activa al conjunto
de personas que a partir –y hasta– la edad que cada Estado fije como
límites mínimos y máximos para ingresar o egresar del mundo laboral,
se encuentra efectivamente trabajando o está buscando activamente
un puesto de trabajo. En otras palabras, desocupación es la carencia
229
de empleo (entendiendo este como el trabajo para obtener a cambio

un ingreso o salario), falta de trabajo o colocación de las personas cuya
subsistencia depende de la aplicación de sus medios intelectuales o ma-
nuales. El desempleo figura como uno de los principales problemas de
nuestra sociedad puesto que el empleo es considerado como un medio
de subsistencia casi exclusivo. A los fines estadísticos del concepto de
desempleo, la población se divide entre los que tienen un empleo y se
consideran ocupados o subocupados (aquellos que trabajan en hora-
rios reducidos involuntariamente o en trabajos precarios) y los que no
lo tienen. Los que no lo tienen pueden estar buscando activamente un
empleo, y en ese caso se consideran desocupados; a los que no tienen un
empleo y no lo buscan, desde el punto de vista estadístico, se los consi-
dera como parte de la población económicamente inactiva. La hipótesis
que da lugar a esas clasificaciones sugiere que, en el mercado de trabajo,
todas las personas pueden ser clasificadas sin equivocación en una de
esas tres categorías: ocupados, desocupados o inactivos. Una definición
relevante acerca del desempleo que se adoptó en la Conferencia de Esta-
dígrafos del Trabajo de 1954 (que luego será precisada en 1982) establece
una síntesis de las condiciones que debe reunir un trabajador (que tenga
más de una cierta edad especificada) para estar desocupado durante el
periodo de referencia: encontrarse sin empleo, es decir que no tenga un
empleo asalariado o un empleo independiente, tal como se los definiera
anteriormente; estar disponible para trabajar en una de las dos modalidades
(asalariado o independiente); estar buscando un empleo asalariado o un em-
pleo independiente en un periodo reciente especificado. Las normas interna-
cionales sobre estadísticas del trabajo contienen directrices formuladas
en consulta con expertos nacionales y representantes de gobiernos,
empleadores y trabajadores con el objeto de contribuir a la elaboración
de estadísticas pertinentes y lograr que sean comparables en el ámbito
internacional. Dichas normas se basan en las resoluciones adoptadas en
las diferentes reuniones de la Conferencia Internacional de Estadígra-
fos del Trabajo bajo la supervisión de la Oficina Internacional del Tra-
bajo (OIT). Los temas abordados en esas reuniones incluyen numerosas
disposiciones relativas a conceptos y definiciones, métodos de medición
y de recolección de la información, clasificación, análisis y difusión de
los principales ítems (OIT 1988). Sin embargo, existen imperfecciones
en los instrumentos tradicionales para captar, procesar y medir indi-
230
cadores y por otra parte las definiciones tienen un cierto margen de

ambigüedad. En los últimos tiempos, y ante la gravedad que adquieren
los problemas de desempleo y del trabajo no registrado, se ha criticado
mucho la utilidad de ciertas categorías de estadísticas ocupacionales
utilizadas para analizar la realidad del mercado laboral, como también
se han generado muchas controversias acerca de la validez de las cifras
resultantes relativas a actividad, empleo y desempleo. El principal pro-
blema planteado es que la medición del desempleo apenas abarca un
aspecto dentro del conjunto de la problemática ocupacional, ya que solo
se refiere a la falta de empleo. Por otra parte, las comparaciones entre
distintas fuentes de información o entre países tienden a complicarlo,
dado que muchas veces para analizar un mismo fenómeno se utilizan
diferentes conceptos y/o métodos de recolección de datos. Más allá de
estas dificultades, lo cierto es que la diferenciación entre población
económicamente activa (PEA) y la población económicamente inactiva
(PEI) es sustancial a los fines del cálculo del desempleo. La mayoría de
las definiciones utilizadas en nuestro país se inspiran en la Resolución
sobre estadísticas de la población económicamente activa, del empleo,
del desempleo y del subempleo, adoptada en 1982 (13ª reunión). Por otra D
parte, la mayoría de los países han adoptado el Convenio Internacional
del Trabajo sobre Estadísticas del Trabajo Nº 160 así como las recomen-
daciones de las citadas conferencias, las que establecen una síntesis de
las condiciones que debe reunir un trabajador (que tenga más de una
cierta edad especificada), para estar desocupado. Para la OIT:
La población económicamente activa abarca a todas las personas de
uno u otro sexo que aportan su trabajo para producir bienes y servicios
económicos, definidos según los sistemas de cuentas nacionales y de
balances de las Naciones Unidas, durante un período de referencia es-
pecificado” (OIT 1988).
Esas personas pueden estar empleadas o desempleadas. Para la
OIT, se considerará con empleo:
… a todas las personas que tengan más de una cierta edad especificada y
que durante un breve periodo de referencia, tal como una semana o un
día, estuvieran en cualquiera de las siguientes categorías: con un empleo
asalariado o con un empleo independiente (OIT, 1988).
231
Es dable concluir que, si bien las definiciones junto con la diná-

mica productiva plantean ciertas ambigüedades e imprecisiones en
las formulaciones de las estadísticas del desempleo, lo cierto es que
aquellas se tornan imprescindibles a los fines de establecer un estima-
tivo comparativo entre naciones sobre este fenómeno socio-laboral.
[Carolina Noemí Santostéfano. Abogada. Universidad de Buenos Aires]
Difensore Civico
En Italia se optó por denominar con este nombre a quienes
en otros países se identifican, entre otras denominaciones, como
ombudsman o Defensorías del Pueblo. Sin embargo no existe una ley
orgánica que ordene la Defensa Cívica como un instrumento de tute-
la no jurisdiccional de los derechos de las personas, a diferencia de la
mayoría de los países europeos. El instituto del Difensore Civico no
está contemplado en la Constitución y no existe en la escala nacio-
nal. Instrumentos internacionales de Naciones Unidas y del Consejo
de Europa han invitado, en más de una oportunidad, a sus Estados
miembros a establecer la figura de las defensorías del pueblo de modo
especial en la escala nacional. Italia fue objeto de un reclamo expreso
por parte del Comisario para los derechos humanos del Consejo de
Europa porque la presencia desigual del instituto se traduce en una
protección desigual de los individuos, según el derecho del territorio
en el cual habitan. Esto tiene particular relevancia porque a los Es-
tados que solicitan su admisión en la Unión Europea o en el Consejo
de Europa, se les requiere que tengan establecida una institución na-
cional con los perfiles propios de una Defensoría del Pueblo, a la que
se reconoce indispensable para acreditar la democracia interna del
Estado solicitante. La región de La Toscana contó con un Difensore
Civico hacia el año 1974. Fue la primera de Italia. Sicilia nunca previó
un Difensore Civico, aunque sí lo hicieron Calabria y Apulia, pero
nunca designaron titular. Cerdeña demoró en designar su Difensore
Civico, pero finalmente lo hizo. Umbría lo designó, pero no lo volvió
a cubrir cuando cesó en el cargo. Friul - Venecia Julia derogó la ley del
Difensore Civico que era del año 1981. En Italia, la ley del 8 de junio
de 1990, de ordenamiento de las autonomías locales, estableció que
232
los estatutos provinciales y municipales podrían prever la existencia

del Difensore Civico. Ese fue su primer reconocimiento legal. La ley
del 05 de febrero de 1992, ley cuadro para la asistencia, integración
social y derechos de las personas con discapacidad, estableció que
cuando se cometiera un delito contra una persona en esa situación
el Difensore Civico podía solicitar ser reconocido como parte. La ley
del 13 de mayo de 1997 sobre medidas urgentes para la agilización de
la actividad administrativa y de los procedimientos de resolución y
control prevé que el Difensore Civico pueda asumir –salvo excepcio-
nes expresamente consignadas y hasta tanto se designe al Defensor
del Pueblo nacional– sus roles en la defensa de los derechos de los
ciudadanos. El decreto legislativo del 18 de agosto de 2000 contem-
pla las intervenciones de oficio. En 2009, la ley de presupuesto para
el año 2010 suprimió las defensorías cívicas municipales y estableció
que sus funciones, podrían ser atribuidas –adaptándolas– al Difen-
sore Civico de la provincia en la que esté comprendida la comuna.
En esos casos tomará la denominación de Difensore Civico territo-
rial. Las normas y textos consignados en la legislación italiana no
definen la figura del Difensore Civico con claridad, ni precisan sus D
objetivos. A pesar de haber sido reconocido desde 1990 como garante
de la imparcialidad y de las buenas prácticas en la administración,
se lo terminó considerando como un instituto eventual, que podía
existir o no, a criterio de los poderes políticos locales. Desde distin-
tos espacios, sobre todo académicos, se viene solicitando la sanción
de una ley marco que brinde una visión de conjunto que establezca la
necesidad institucional de consagrar al Difensore Civico en diversas
escalas del Estado, involucrando a la sociedad civil en la propuesta
de designación de su titular, con la finalidad de proteger la efectiva
vigencia de los derechos de las personas. Actualmente hay 14 Difen-
sore Civico regionales (Abruzo, Basilicata, Campania, Cerdeña, Emi-
lia Romagna, Lacio, Liguria, Lombardía, Marche, Molise, Piamonte,
Toscana, Valle D’Aosta, Véneto) y dos en las provincias autónomas
de Trento y Bolzano). A la vez, 29 provincias sobre 110 tienen un
Difensore Civico [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
233
Dignidad
Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la
dignidad corresponde a “calidad de digno” y digno “Que tiene dignidad
o se comporta con ella”. Etimológicamente proviene del latín dignitas,
cuya raíz es dignus, que significa “excelencia”, “grandeza”, en donde la
dignidad que posee cada individuo es un valor intrínseco independien-
te de factores externos. El portador de esta cualidad no solo se distingue
y destaca entre los demás, sino que también denota un merecimiento a
un cierto tipo de trato por parte de las otras personas y de la sociedad. De
lo anterior, la dignidad se podría definir como “la excelencia que mere-
ce respeto o estima”. Los seres humanos somos iguales en la medida en
que todos somos portadores de una dignidad común, y por encima de
todas las diferencias que nos individualizan y nos distinguen, es decir,
todo ser humano posee dignidad independiente de la condición en que
se encuentre. La dignidad humana no es un derecho del hombre, sino el
fundamento de los derechos que se reconocen al hombre. La protección
de la dignidad humana se introdujo en el derecho positivo, a nivel in-
ternacional, fundamentalmente a partir del desarrollo de los derechos
humanos, luego de la Segunda Guerra Mundial. En la Declaración Uni-
versal de los Derechos Humanos, así como en los preámbulos de los dos
Pactos posteriores de Naciones Unidas, se reconoce que la dignidad
es inherente a toda persona y constituye la base de los derechos fun-
damentales, por lo que se ha convertido en el valor básico que funda-
menta la construcción de los derechos de la persona como sujeto libre
y partícipe de una sociedad. Sobre esta base internacional universal la
“dignidad humana” se ha incorporado asimismo a los ordenamientos
jurídicos nacionales de los Estados, predominantemente en el marco
de un reconocimiento general como principio fundamental. Desde esta
perspectiva, la noción de dignidad constituye el valor de cada persona,
el respeto mínimo de su condición de ser humano, lo cual impide que
su vida o su integridad sean sustituidas por otro valor social. De ahí que
la dignidad humana ha pasado a constituir el principio esencial de los
valores que fundamentan los distintos tipos de derechos humanos, do-
tándosele en algunas situaciones de “apellido”, entre ellos dignidad: de la
persona humana; del hombre; humana; o del ser humano. La dignidad es la
234
que posee el hombre al momento de su nacimiento y que mantiene por

el solo hecho de ser persona, por lo que corresponde a todo ser humano
y es exclusiva de éste, traducida en la capacidad de decidir libre y racio-
nalmente con la exigencia de respeto por parte de los demás. Debe ser
entendida como el fundamento de los valores políticos y jurídicos y de
los principios y los derechos que se derivan de esos valores, por lo que
debe constituir el principio guía del Estado, entendiéndose desde un
doble punto de vista: por un lado, una perspectiva “negativa”: el indivi-
duo queda libre de ofensas y humillaciones y “positiva” correspondien-
te al libre desarrollo de su propia personalidad. Partiendo de la idea de
persona, esta es un ser libre en su comportamiento y en su capacidad
de elección; un ser que dispone de conocimiento, especialmente en el
campo de los valores y que actúa y decide en función de convicciones
íntimas que no afectan las prerrogativas y libertades de otras personas,
en tanto sujeto de derechos y obligaciones. Al convertirse la dignidad
en un valor fundamental, no solo para el individuo sino también para
la sociedad, se le ha considerado como el pilar principal de toda con-
vivencia. En este contexto, la dignidad humana se constituye como el
sustrato y el punto de partida de todos los derechos humanos que se D
diferencian a partir de ella, por lo que los derechos que le son inheren-
tes constituyen el fundamento de toda comunidad humana, en donde
según Francisco Fernández Segado “el hombre no existe para el Estado,
sino que el Estado es el que existe para el hombre”. La dignidad se ex-
presa en los textos jurídicos fundamentales de los estados occidentales
como el fundamento de los derechos que se le reconocen a la perso-
na humana. Estos textos no otorgan a sus destinatarios una “dignidad
humana” sino que se limitan a reconocerla en ellos como algo natural
propio de su esencia de seres humanos y a partir de ese reconocimiento
se otorgan e imponen derechos y obligaciones que se derivan de esa
dignidad previamente reconocida. Si bien es cierto que es un concep-
to universal, que debe ser considerado en todo ordenamiento jurídico
interno, son los Estados los llamados a garantizarla e incluirla dentro
de su normativa, a fin de hacerla efectiva, materializándola fundamen-
talmente en sus normas constitucionales. Desde un punto de vista del
Derecho Internacional, como ya se indicó, la dignidad ha sido inclui-
da en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, pasando a
convertirse por tanto de un mero valor o principio a un precepto de
235
naturaleza vinculante para los estados. Es así como la Carta de las Na-
ciones Unidas, en su Preámbulo, dispone “la fe de los derechos funda-
mentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana”.
El artículo 1 declara, como propósito de la cooperación internacional,
“el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las li-
bertades fundamentales de todos”. Su artículo 55, inc. c, enuncia: “la or-
ganización promoverá el respeto universal de los derechos humanos y
a las libertades fundamentales de todos”. Y el artículo 62, inc. 2, señala,
como función del Consejo Económico y Social, la de “hacer recomen-
daciones con el objeto de promover el respeto a los derechos humanos
y a las libertades fundamentales de todos”. La Declaración Universal
de DD. HH. se funda en la consideración ética de que el Estado, la so-
ciedad y los particulares están obligados a respetar a los demás como
personas. De esta forma, la dignidad humana se eleva a mandato ético-
jurídico del cual se derivan distintos valores, los cuales serían tutelados
por los DD. HH. Señalando en su preámbulo que “la libertad, la justicia
y la paz en el mundo tienen como base el reconocimiento de la dignidad
intrínseca y de los derechos iguales e inalienables”. El Pacto Interna-
cional sobre Derechos Civiles y Políticos, por su parte, en el artículo 10,
efectúa una protección específica de la dignidad al consagrar que “Toda
persona privada de su libertad será tratada humanamente y con respe-
to a la dignidad inherente al ser humano”. El Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Preámbulo enuncia:
“la paz en el mundo tiene por base el reconocimiento de la dignidad
inherente a todos los miembros de la familia humana”. La dignidad hu-
mana es un valor fundamental e inalterable, aun y cuando puede ser
interpretado por la persona de manera diversa, su fundamento radica
en que todo ser con capacidad para razonar y decidir se hace acreedor
a ella, es decir, a todo ser humano. La dignidad nos obliga a tratar a
nuestros semejantes por lo que hacen (acciones voluntarias) y no por
lo que son, de ahí que la dignidad esté basada en nuestra condición de
seres libres. Si bien bajo la perspectiva jurídica aún no se ha llegado
a un concepto preciso sobre la dignidad, dada su relevancia, se le ha
incorporado a los ordenamientos constitucionales y documentos con-
vencionales, puesto que de ella se desprenden los principales derechos
fundamentales. [Christian Finsterbuch. Universidad de Chile. Universidad
París 1 Pantheon-Sorbonne]
236
Discapacidad
Discapacidad es el estado en que se halla una persona que presenta
deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, a largo plazo,
que al interactuar con diversas barreras u obstáculos pueden impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad (restricciones) en igualdad
de condiciones con las demás personas. No siempre se definió a la dis-
capacidad como un estado ocasionado a una persona por la existencia
de barreras físicas y sociales, sino que durante largo tiempo los modelos
imperantes que trataban la discapacidad se centraban en el déficit, en
aspectos negativos de la salud de una persona, en elementos que la es-
tigmatizan, ya que solo se contemplaba un trastorno, un traumatismo,
una lesión, una anomalía genética, una enfermedad y no a la persona
como sujeto de derecho. El tratamiento de la discapacidad ha variado
a lo largo del tiempo. El primero de los modelos, llamado de la prescin-
dencia, se ha caracterizado por considerar que las personas con disca-
pacidad son innecesarias, en tanto no resultan útiles a la comunidad y
constituyen una carga familiar y social; por ende, era factible prescin-
dir de ellas de distintas maneras; desde la eugenesia hasta su abando- D
no en instituciones religiosas. Este modelo se considera en extinción,
pero se estima que aún pervive en cierta percepción social. El segundo
modelo, médico o rehabilitador, aparece al término de la Primera Guerra
Mundial, como consecuencia del gran número de combatientes lesio-
nados. El modelo hace hincapié en la deficiencia física, sensorial o psí-
quica y en la obligación de compensar las mismas que le corresponde a
los Estados. Ya no se prescinde, se compensa a través de la cura médica
y la rehabilitación, con la expectativa de que la persona pueda volver a
ser útil a la comunidad. La discapacidad se torna una cuestión de salud
y asistencia social, con la expectativa de “normalizar”; y ese estereotipo
de persona dependiente hace aparecer figuras legales para suplir sus
decisiones (tutores, curadores). Este modelo mantiene vigencia (v. gr.
en alguna legislación o en la toma de decisiones prestacionales para
su rehabilitación), aunque va siendo desplazado por el modelo social.
Según el modelo social de la discapacidad, las limitaciones o barreras que
impone la sociedad son las que provocan la discapacidad al negar las
necesidades de las personas. El déficit no es individual, como en los dos
237
modelos que le anteceden, es un déficit social y debe abordárselo desde

la perspectiva de los Derechos Humanos. La persona es un ciudadano
con derechos y no es menester normalizarlo para alcanzar un patrón
aceptado que le asegure su integración social, sino que es la sociedad la
que debe incluirlo. Dice el Dr. Christian Courtis a favor de esta perspec-
tiva, que no es posible definir a una persona por lo que no puede hacer,
porque ello supondría extender el rótulo de inútil a toda la humanidad,
desde que todo ser humano tiene limitaciones para desarrollar unas u
otras actividades; sin embargo, a las personas con discapacidad se las
rotula con énfasis en lo que no pueden realizar. El camino hacia el cam-
bio de paradigma se inicia en el ámbito internacional con las Normas
Uniformes sobre Igualdad de Oportunidades para Personas con Disca-
pacidad (2001) que, aunque no con carácter obligatorio, comprometen
a los Estados a la práctica de adoptar medidas para lograr la igualdad
de oportunidades. Corresponde decir que en el Derecho Internacio-
nal de los Derechos Humanos, el plexo de Tratados de protección y
promoción de estos derechos, se ofrecen garantías al ejercicio de los
derechos de las personas con discapacidad, pero es en la Convención
sobre los Derechos del Niño (1989) donde, por vez primera, se destaca
de manera explícita la obligación de los Estados Partes a tomar medi-
das para que el niño mental o físicamente impedido, disfrute de una
vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad y pueda
participar activamente en la comunidad de pertenencia. Sin embargo,
es la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (2006) la que otorga visibilidad al colectivo de personas
con discapacidad y asume que la discapacidad es una cuestión de De-
rechos Humanos. La CIDPD ha incorporado medios instrumentales
necesarios y específicos para el ejercicio de los derechos (accesibilidad,
rehabilitación, habilitación, movilidad personal) y así pone de mani-
fiesto que con ellos se eliminan barreras que permiten el pleno goce
de los derechos. Dicha Convención define como aquellas personas “que
tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo
plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su par-
ticipación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones
con las demás.” Y “da vida”, según Patricia Cuenca Gómez, a las normas
internacionales de Derechos Humanos en un contexto particular, las
reformula determinando con precisión aquellos aspectos que requie-
238
ren las personas con discapacidad para gozar de su pleno ejercicio. La

vulneración de derechos y las denuncias por discriminación basadas
en la discapacidad de las personas son numerosas y frecuentes, y afec-
tan el ejercicio pleno de los derechos en los diferentes ámbitos: trabajo,
educación, transporte, salud, medios de comunicación, entre otros. La
CIDPD entiende por
… discriminación por motivos de discapacidad cualquier distinción, ex-
clusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito
o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o
ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos
y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social,
cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación,
entre ellas, la denegación de ajustes razonables.
La discriminación está atada a prejuicios y opiniones negativas que
se aplican a una determinada categoría social y con efectos indeseables
para el ejercicio de los derechos. El Observatorio de la Discapacidad del
Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo
de la República Argentina señala que es menester priorizar el concepto
de persona ante la cualidad funcional que presenta y desterrar actitudes D
paternalistas que alientan la idea de protección o la compasión. [Cecilia
Pazos. Abogada. Oficina por los Derechos de las Personas con Discapacidad del
Defensor del Pueblo de la Nación. Ex Secretaria General de la Comisión Nacio-
nal Asesora para la Integración de Personas con Discapacidad]
Discriminación
Desde la concepción del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, la discriminación se refiere a la distinción, exclusión, res-
tricción o preferencia, basada en un motivo prohibido, que ocurre
en las esferas política, económica, social o cultural, cuyo propósito o
consecuencia es afectar el disfrute de los derechos humanos o las li-
bertades fundamentales. Típicamente se distinguen cuatro elementos
en esta definición: i) las acciones que constituyen la discriminación,
ii) los motivos que se consideran discriminatorios, iii) los ámbitos en
que acontece, y iv) los resultados que han de producir tales acciones
para calificarlas como discriminación. A este respecto, Jesús Rodríguez
239
Zepeda afirma que el elemento del daño que produce es “la pieza para
destrivializar la noción de discriminación”, pasando de una conducta
individual y subjetiva a otra que la ubica en el terreno de la salvaguarda
de los derechos y que la reconoce como un problema estructural. Alda
Facio, por su parte, identifica varias razones por las que el concepto
de discriminación, visto desde la perspectiva de los Derechos Huma-
nos, es importante. Primera, porque se evidencia que la discriminación
puede adoptar diversas formas como una distinción o preferencia, por
ejemplo. Segunda, porque conjunta tanto las acciones que efectiva-
mente tenían la intención de discriminar como aquéllas que sin pro-
ponérselo llegan a hacerlo. Tercera, señala que un acto discriminatorio
puede afectar totalmente un derecho o solo parcialmente, es decir, cier-
tos aspectos del mismo; y cuarta, podría presentarse en cualquier etapa
de la existencia de un derecho, ya sea cuando está siendo reconocido
legalmente, cuando a través de él se satisface una necesidad (goce) o
cuando se ejerce activamente. La discriminación, por otro lado, puede
originarse en motivos como el color, el sexo, la religión, la opinión po-
lítica, la nacionalidad, el origen étnico, la discapacidad, la identidad o
expresión de género, la posición económica o la condición migratoria,
por citar algunos. Sin embargo, estas no son más que diferencias na-
turales o culturales que hacen única a cada persona y por ello, afirma
Luigi Ferrajoli, son tuteladas por los derechos humanos. Así pues, las
raíces de la discriminación no son propiamente tales diferencias sino
las desigualdades. Como sostiene Elisabeth Odio-Benito no existe dis-
criminación pura sino disputas por mantener privilegios, relaciones
de poder, de dominación, de subordinación. La descalificación de las
diferencias se transmite culturalmente a través de los prejuicios o es-
tereotipos, como parte de un proceso para conservar el poder. Según
argumentan Rebecca Cook y Simón Cusack, los estereotipos presupo-
nen que una persona, por el hecho de pertenecer a un grupo, posee de-
terminadas características, actuará de un modo particular o jugará un
rol específico, sin tener en consideración su individualidad, su contex-
to, así como sus necesidades, habilidades o deseos. En síntesis, como
asegura Lippmann, un estereotipo nos habla del mundo antes de que
lo miremos. Ahora bien, la discriminación puede permear las leyes, las
prácticas institucionales, los “valores” sociales y las relaciones entre las
personas, incluso a través del tiempo. De acuerdo con los instrumen-
240
tos internacionales de derechos humanos, puede distinguirse entre:

a) discriminación formal o de jure, porque está contenida en una norma
constitucional, en una ley o en las políticas, de tal suerte que mandan
un tratamiento diferenciado colocando en desventaja a quien lo sufre,
mientras se encuentra vigente; y b) sustantiva o de facto, relacionada
con las circunstancias que impiden que ciertas personas o grupos efec-
tivamente gocen de sus derechos. Asimismo, la discriminación es di-
recta cuando una persona recibe un trato menos favorable que otra en
una situación similar, en función de uno de los motivos prohibidos. Se
considera que este tipo de discriminación tiene una intención decla-
rada por parte de quien la lleva a cabo. La indirecta resulta de una ley,
una política o una práctica que pareciera neutra, pero que afecta par-
ticularmente a quienes integran un grupo. La múltiple, por otra parte,
hace referencia a la conjunción de dos o más razones de discriminación
en una persona o grupo, de tal suerte que les hace más vulnerables a
sufrir violaciones a sus derechos humanos y agravan su vivencia. Final-
mente, la discriminación sistemática es aquella que tiene una presencia
histórica, fuertemente arraigada en el ideario y organización social.
Como Derecho Humano, la no discriminación se basa en la dignidad D
de la persona y a través de él se busca construir las condiciones para
la igualdad, es decir, su propósito es el reconocimiento y ejercicio de
todos los derechos para todas las personas, de ahí que se le califique
como derecho de acceso o derecho llave. Carlos De la Torre afirma “es
un derecho que no se agota en sí mismo, sino que por el contrario solo
cobra sentido en su relación con el resto de los derechos”; aunque suele
percibirse como una protección propia de los grupos en situación de
vulnerabilidad. En las convenciones, acuerdos o tratados, usualmente
se le puede encontrar formulada como una cláusula transversal cuyo
fin es garantizar los derechos enunciados en ellos, pero también puede
hallarse como un derecho autónomo que garantiza la igualdad de todas
las personas ante la ley y que estas gozarán de la misma protección legal
contra la discriminación. Este derecho ha sido incorporado en prácti-
camente todos los tratados sobre la materia, desde la Declaración Uni-
versal de Derechos Humanos, que emplea el término distinción, y los dos
Pactos internacionales que registran explícitamente esta expresión,
hasta las convenciones que se ocupan de la discriminación racial y con-
tra las mujeres, que contienen las definiciones que han sido tomadas
241
como referente para otros instrumentos. En el sistema interamericano

se hallan referencias en la Convención Americana de Derechos Huma-
nos y el llamado Protocolo de San Salvador. No obstante, la primera
expresión jurídica es la contenida en la Convención Interamericana
para la eliminación de todas las formas de discriminación de las per-
sonas con discapacidad, y recientemente se adoptaron la Convención
Interamericana contra toda forma de discriminación e intolerancia,
y la Convención Interamericana contra el racismo, la discriminación
racial y formas conexas de intolerancia. También en los instrumentos
de Derechos Humanos se pueden identificar un listado de obligaciones
que los Estados asumen para prevenir, atender y sancionar la discri-
minación. Algunas veces solo se requiere abstenerse de incurrir en un
acto discriminatorio, por ejemplo, cuidar que al promulgar una ley se
cumpla con el requisito de que su contenido no discrimine; mientras
que otras tienen que ver con adoptar medidas legislativas, educativas o
de planeación, entre ellas: derogar todas las normas que tengan como
consecuencia la discriminación; adoptar una legislación que prohíba
la discriminación; implementar medidas especiales de carácter tempo-
ral para favorecer a las personas o grupos sujetos de discriminación;
capacitar a las y los funcionarios públicos, incluidos los jueces; inte-
grar como parte de los programas de educación, la enseñanza de los
principios de igualdad y no discriminación; establecer mecanismos
o instituciones que se ocupen de la discriminación; aplicar planes de
acción para combatir la discriminación, supervisar su aplicación y los
resultados obtenidos; asegurar el acceso a la justicia de las víctimas de
discriminación y procurarles reparación; que los sistemas políticos y
legales reflejen la diversidad de sus sociedades; realizar estudios sobre
la naturaleza, causas y formas de discriminación; así como recopilar y
difundir datos sobre esta práctica. [Nancy Carmona Arellano. Comisión de
Derechos Humanos de Ciudad de México]
Diversidad
Proveniente del latín diversitas, es una noción que hace referencia
a la diferencia, la variedad, la desemejanza y/o la abundancia de co-
sas distintas. La diversidad humana –a través de sus diferentes esferas
242
como la lingüística, religiosa, cultural, nacional o política– se consti-

tuye como un hecho con dimensión social, que se diferencia de dos
propuestas normativas con los que a veces suele ser identificada. El
primero, el de la igualdad –o la desigualdad–. El segundo, el pluralismo,
siendo este un principio que tiene que ver con el modo en que la demo-
cracia postula la gestión de la diversidad. Conceptualmente, la diver-
sidad no tiene un significado unificado. Es una categoría construida,
que toma su significado según el contexto dado; sin él, no puede haber
una semántica de diversidad. La diversidad, como tal, manifiesta la
variedad de formas de expresión colectiva/individual de la diferencia.
También funciona como un concepto interpretativo, en el sentido de
que nos ayuda a interpretar las nuevas dinámicas que deben incorpo-
rarse en el ámbito de la política y la gestión, tanto en el sector privado
como en el sector público, ya que provoca un cambio cualitativo en las
relaciones entre las personas y entre las personas y las instituciones.
La diversidad no es solo un valor, tampoco es solo un bien colectivo, es
también un principio práctico, que puede definirse por las prácticas
que provoca. Puede decirse que existen tres elementos íntimamente
vinculados al concepto de diversidad y que hacen que su definición no D
sea unánime: el elemento político, el social y el ético. En un sentido po-
lítico, la diversidad puede transformarse en un elemento de poder que
permita pensar en diferentes rangos sociales relacionados con deter-
minados grados de poder. En sentido social, la diversidad puede con-
tribuir a la estructuración de la sociedad. En tercer lugar, el elemento
ético, implica que la diversidad suele comprender dos dimensiones:
una moral –pensar en términos de bueno/malo– y otra valorativa –en
términos de positivo/negativo–.Existe un término común a la mayoría
de las definiciones acerca de la diversidad: la diferencia; esta forma
parte constitutiva de las nociones de ella y reviste un carácter valorati-
vo fuerte, ya que acostumbra a estar cargado de juicios morales, por lo
que son requeridos diferentes elementos como la utilización de pará-
metros, criterios, ciertas unidades de medida o categorías, en términos
de cualidad y cantidad para identificar lo que distingue a una cosa de
otra, a una persona de otra u otras, lo que llevará finalmente a indicar
una diversidad, una variedad, una desemejanza. Asimismo, categorías
como igualdad y desigualdad son frecuentemente asociadas a la diver-
sidad en la argumentación social, política, económica y educativa en
243
general; lo que conduce a señalar que en dicho término se encuentran

ideas, elementos o nociones donde igualdad/desigualdad se superpo-
nen y correlacionan. Desde un enfoque jurídico, el concepto de diversi-
dad permite pensar en la realización plena de los Derechos Humanos
y de las libertades fundamentales y se vincula vehementemente con la
noción de cultura. Fuente de intercambios, innovación y creatividad,
la diversidad cultural es para el género humano, según describe la De-
claración Universal sobre la Diversidad Cultural de la UNESCO, tan
necesaria como la diversidad biológica para los organismos vivos. En
este sentido, constituye patrimonio común de la humanidad, como
fomento de la tolerancia, el diálogo y la cooperación enmarcados en
un clima de confianza y entendimiento mutuos, funcionando como
garante de la paz y la seguridad internacional. Del mismo modo, el
término diversidad aparece en el Informe de la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos sobre Violencia contra Personas Les-
bianas, Gay, Bisexuales, Trans e Intersex en América, relacionado con
conceptos tales como sexual, corporal y de género. El objetivo es lograr
que la noción de diversidad sirva como herramienta para los Estados,
permitiéndoles garantizar el cumplimiento del principio de no discri-
minación. Desde una perspectiva sociológica, este concepto comprende
también un reconocimiento de la diversidad de interpretaciones, es
decir que un contexto de diversidad implica que no haya una única
interpretación del mundo, de los hechos, de los conflictos, e involucra
la comprensión de que cada interpretación no es única y que pueda
haber otras igualmente válidas. Podemos inferir, entonces, que nos
acerca a la percepción de la otredad, a un modo de análisis interdis-
ciplinario y totalitario, quedando fuera la metodología que concibe al
mundo en función de estamentos de conocimientos separados en dis-
ciplinas autónomas. Así, pensar en diversidad conlleva a desarrollar
comportamientos orientados por la empatía o capacidad de entender
las circunstancias y los puntos de vista de los otros y una forma dife-
rente de relacionarse, especialmente con los que expresan diferencias
respecto a uno mismo, y hace surgir a la acomodación como respuesta
política de la sociedad a la dificultades que puedan suscitarse durante
ese proceso, aspirando este método a gestionar correctamente un con-
texto que resulta de una sociedad diversa, involucrando el desarrollo y
la creación de “zonas de contacto” entre las diversidades para la solu-
244
ción de conflictos que pudieran sucederse abordando de manera inte-

gral las numerosas facetas. La base de este punto de vista diversificador
se halla en que la posibilidad de la comprensión de lo propio requiere
necesariamente su confrontación con otros presentes a fin de reco-
nocer la relatividad de todo proceso de constitución identitaria, para
lo cual es necesario descentrarse de una visión que parte de la exis-
tencia de una sola explicación, visión y concepción. [Lucía B. Bellocchio.
Secretaria de Cámara del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires]
División de poderes (Arg.)

Esta expresión es uno de los principales principios del sistema re-
publicano de gobierno, junto con la publicidad de los actos de gobier-
no, la responsabilidad de los funcionarios, la periodicidad de los cargos
electivos y la igualdad de todos ante la ley. Según dicho principio, para
que haya una real y efectiva vigencia de los derechos fundamentales, el
gobierno debe estar a cargo de tres órganos básicos –los tres poderes D
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial)– autónomos recíprocamente, pero en
estrecha armonía funcional y subordinados todos al imperio de la Cons-
titución y las leyes. Cada uno de los tres poderes tiene su función propia:
el Legislativo, hacer las leyes; el Ejecutivo, la ejecución práctica de las
mismas o administración del Estado, y el Judicial, su aplicación. Se trata,
pues, de una separación orgánica (órganos o instituciones distintas de
cada poder) y funcional (cada órgano con funciones propias). La división
de poderes es una noción que se retoma y se reinstala con fuerza recién
a fines del siglo XVIII cuando pensadores y filósofos como Montesquieu
o Rousseau comenzaron a reflexionar sobre los costos de los gobiernos
monárquicos y absolutistas y sobre los beneficios de un sistema en el
cual el poder se repartiera en tres esferas diferentes, controlables y coo-
perables entre sí. No obstante ello, cabe destacar que la preocupación y
ocupación por la división de poder estuvo presente muchos siglos atrás.
Filósofos destacados de la antigüedad griega como Cicerón y Aristóte-
les hicieron propuestas al respecto. Pero era necesario que la coyuntura
aprobase esa demanda y el escenario propicio se generó luego de la Re-
volución Francesa y el movimiento iluminista. La libertad era sin dudas
245
el valor más agitado por esta época y ello generó el contexto ideal para la
propuesta de la división de poderes. En su obra “El Espíritu de las Leyes”,
Montesquieu señaló que cuando el poder legislativo está unido al poder
ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo, no hay libertad
porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes
tiránicas para hacerlas cumplir tiránicamente. Tampoco hay libertad si
el poder judicial no está separado del legislativo ni del ejecutivo. Si va
unido al poder legislativo, el poder sobre la vida y la libertad de los ciuda-
danos sería arbitrario, pues el juez sería al mismo tiempo legislador. Si
va unido al poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor.
Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de perso-
nas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el
de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar
los delitos o las diferencias entre particulares. La finalidad que persigue
este principio republicano es, justamente, la de evitar el desborde del
poder y el peligro para las libertades personales que suscitaría la centra-
lización en la toma de decisiones públicas. Por ello, es imprescindible
que cada poder sea independiente respecto del otro. Respecto a ello se
ha expedido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, quien sostuvo
que la doctrina de la división de los poderes o de la separación de las fun-
ciones, especialmente en las sociedades modernas, halla su causa y fina-
lidad en la especialización que pide el cumplido ejercicio de las diversas
funciones que deben satisfacer los Estados. La distribución de dichas
funciones en órganos, cuya integración personal y medios instrumen-
tales está pensada con arreglo a la especificidad de aquéllas, es prenda
de un mejor acierto de sus proyectos y realizaciones. La separación del
poder encierra un reparto de competencias entre órganos separados,
que todos ellos deben respetar. Es por ello que se habla de una “zona
de reserva” de cada poder, que consiste en un margen de competencias
propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro poder. Del
mismo modo, los poderes no pueden funcionar como compartimentos
estancos, sino que deben funcionar con cooperación mutua, respetan-
do a su vez las atribuciones de cada uno. En la República Argentina, la
Constitución Nacional ha receptado el principio en análisis de tres mo-
dos diversos. En primer lugar, a través de la clásica división tripartita
entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial. En segundo término,
la división federal, que reconoce, en principio, dos órbitas territoriales
246
de poder: el central, federal o nacional, tal como lo denomina la Carta

Magna, y los locales o provinciales. Por último, la Constitución Nacional
establece la división entre el poder constituyente y los poderes consti-
tuidos. Adicionalmente, ya en su primer artículo la Ley Fundamental
sostiene que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma re-
presentativa republicana federal. Asimismo, el artículo 29 de la Consti-
tución Nacional, con el propósito de cumplir la finalidad del principio
de separación de poderes –evitar la acumulación de poder– establece el
delito de traición a la patria, caracterizando de infames traidores a la
patria a los integrantes del Congreso Federal o de las legislaturas pro-
vinciales que otorguen al Ejecutivo Nacional o a los gobernadores de la
provincias la suma del poder público o facultades extraordinarias por
las que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos queden a merced
de gobiernos o personas. A su vez, otras dos normas constitucionales se
vinculan con este principio republicano. En esta inteligencia, el art. 109
establece que en ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer
funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o
restablecer las fenecidas, mientras que el art. 23 prohíbe al Presidente
condenar por sí ni aplicar penas, aun durante la vigencia del estado de D
sitio. De este modo, el principio de división de poderes, que ha sido re-
ceptado en la República Argentina desde su norma fundamental como
lo es la Constitución Nacional, y que tiene como finalidad evitar la acu-
mulación del poder en una o pocas personas, resulta fundamental para
garantizar el pleno goce de los derechos individuales y colectivos de las
personas. [Nicolás Daniel Vergara. Universidad de Buenos Aires]
Duración y temporalidad del mandato

El principio de temporalidad en los cargos públicos es propio del
sistema republicano. Las magistraturas romanas, molde de todas las
instituciones republicanas, se caracterizaron, por su temporalidad.
No es saludable, institucionalmente, que el ejercicio de una función
sea perpetuo porque de ese modo se desvincula de la realidad social
y se substrae del escrutinio de la opinión pública. La discusión se
plantea en torno al grado de la temporalidad. Hay quien cree que el
control se mejora con una corta duración del período de mandato y
247
otros consideran que plazos muy cortos afectan la eficacia, e incluso

la independencia del titular. Lo cierto es que parece lógico que el tér-
mino del mandato de un defensor o defensora del pueblo, debe ser in-
dependiente de la duración de la legislatura que hace la elección, para
garantizar su independencia del cuerpo que lo elige, como asimismo
de los mandatos de los poderes ejecutivos. En el Derecho comparado
hallaremos gran variedad de ejemplos en cuanto a su duración: cinco
años en Portugal y España, modelos que han tenido mayor incidencia
en América Latina con algunas variantes (Venezuela 7 años; Hondu-
ras 6, El Salvador 3). En Puerto Rico, cuya creación data del año 1977,
el Procurador del Ciudadano tiene un mandato de 10, estando veda-
da su reelección. Para decidir el período hay que buscar el equilibrio
entre el tiempo necesario para desarrollar la tarea y cumplir con los
objetivos, y el suficiente para proceder a su valoración. Algunos regí-
menes, muy pocos, naturalmente, establecen el cargo a perpetuidad.
Así por ejemplo, en el Reino Unido, cuyo Parliamentary Commissioner
y los ombudsmen de Inglaterra e Irlanda del Norte, son designados sin
límite de tiempo, pero deben retirarse a los 65 años. En la provincia de
San Juan, República Argentina, es lisa y llanamente para siempre, en
tanto acredite buena conducta. En el Estado de Guerrero, México, esta
función es también inamovible hasta el momento de su jubilación. El
ejercicio perpetuo del cargo ha sido cuestionado por no respetar los
llamados “Principios de París” que exige la estabilidad en el mandato
y que el nombramiento se lleve a cabo mediante acto oficial en el que
se determine la duración de su mandato (ver en este caso a Ana Salado
Osuna y Villán Durán). Otro tema a considerar es la posible reelegibi-
lidad del Defensor o Defensora del Pueblo. Se dice que la reelección
acreditará su experiencia y un prestigio que mejorará el desempeño de
su misión. De otra parte se piensa que una eventual reelección puede
generar presiones políticas sobre el candidato o candidata. Parece ra-
zonable que si su mandato es hasta cinco o seis años, pueda ser reele-
gido, pero no si el mandato es por un término más extenso. De todos
modos es este un tema de crucial importancia pues afecta su relación
con el poder político. Una reflexión en torno a las implicancias políticas
generadas por la experiencia de esta institución aconseja descartar los
sistemas reelectivos así sean por una única vez. Los factores puestos
en juego ante la eventualidad de una reelección pueden dañar la ima-
248
gen del instituto poniéndose en sospecha el desempeño independien-

te de un defensor o de una defensora del pueblo, afanoso por obtener
un nuevo mandato. Sin embargo, teniendo en cuenta el tiempo que se
necesita para construir la credibilidad social que exige esta función
tanto como para aprovechar una experiencia valiosa, el término de su
mandato debería ser más extenso: entre 7 y 10 años, tiempo suficiente
como para poder cumplir objetivos técnicos, políticos o instituciona-
les, sin tener que pasar por el riesgoso compromiso que puede exigir
una reelección. [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
249
251
Ecología Social
Ecología social o “eco-anarquismo” es la disciplina que tiene como
objeto de estudio los sistemas humanos en interacción con sus siste-
mas ambientales. Su padre, Murray Bookchin (1921-2006), sentó sus
bases desde un enfoque crítico, teniendo por objetivo encontrar solu-
ción a los problemas contemporáneos que provoca la dominación del
ser humano dentro del actual esquema capitalista. Al explicar el con-
cepto de ecología social, Bookchin sostiene que la naturaleza incluye
también a los seres humanos, por lo que la ciencia debe comprender el
papel de la humanidad dentro del mundo natural; específicamente, el
carácter, la forma y la estructura de las relaciones humanas respecto a
las demás especies y a los substratos inorgánicos del entorno biológico.
Etimológicamente, la palabra “ecología” proviene de las raíces griegas
oikos, que significa “casa”, y logos, que alude a “ciencia” o “tratado”. El
término fue acuñado por Ernst Haeckel en el siglo pasado para definir
la investigación de las interrelaciones entre animales, plantas y su en-
torno inorgánico. Si bien el estudio de la ecología era competencia de
las ciencias naturales, con los graves daños que el hombre ha ocasiona- EB
do a su entorno, esta ciencia trascendió su ámbito originario para con-
vertirse también en objeto de preocupación por parte de las ciencias
sociales. Desde un punto de vista crítico, la ecología estudia el enor-
me desequilibrio resultante de la división entre humanidad y mundo
natural: el Homo sapiens se ha desarrollado desde ese mundo natural
hacia un mundo social propio. Puesto que ambos mundos interactúan
recíprocamente mediante fases evolutivas sumamente complejas es
tan importante hablar de una ecología social como hablar de una eco-
logía natural. En el campo de las ciencias sociales, la importancia de la
ecología es evidente si consideramos que el hombre puede quebrar los
mecanismos de preservación natural de los ecosistemas y desconocer
las consecuencias inevitables de las leyes ecológicas. El daño que el ser
humano ha ocasionado en el ambiente en los últimos tiempos ha tenido
como consecuencia la transformación de la ética: todo ello partiendo
de la base de que el pensamiento común, hasta mediados del siglo XX,
era que “los problemas de la naturaleza los solucionaba la propia natu-
raleza”, por lo que el hombre no se responsabilizaba por su constante
253
injerencia en la perturbación de la misma a través de la explotación y la

contaminación, dañando tanto la integridad de la atmósfera, el clima,
los recursos hidráulicos, el suelo, la flora y la fauna de regiones especí-
ficas, como también los ciclos naturales básicos de los cuales depende
toda la vida sobre el planeta. Por esta razón, a través de la introducción
de la ética en el campo de las ciencias naturales, se busca que el ser
humano admita su responsabilidad, teniendo en cuenta la existencia
de la naturaleza y pensando no sólo en las consecuencias inmediatas,
sino también en los efectos que el obrar del hombre produzca en las
generaciones futuras. La Ecología Social se desarrolla en tres dimen-
siones: primero, es una tarea de investigación científica; segundo, esta
tarea incluye en un todo a una acción y promoción; y finalmente, tanto
la investigación como la práctica, se realizan desde una postura éti-
ca de respeto a toda la vida, el llamado “compromiso ético”. Existen
una serie de postulados centrales básicos para delimitar el campo de
la ecología social: 1) El ser humano interacciona intensa y continua-
mente con el ambiente. Ni uno ni otro se puede estudiar de forma ais-
lada, en tanto mutuamente se determinan aspectos de su estructura
y funcionamiento. 2) La interacción entre los sistemas humano y am-
biental es dinámica y se desarrolla en el tiempo y en el espacio. 3) La
delimitación del ambiente es contingente a como se define el sistema
humano. 4) El ambiente es complejo y heterogéneo en el tiempo y en
el espacio. Desde mediados del siglo XX han aumentado las preocupa-
ciones por los problemas ambientales. Especialmente desde los años
60, diversos actores sociales trabajan en la toma de conciencia sobre
las actividades humanas, como la agropecuaria, la industrialización o
la urbanización, que afectan a los ambientes naturales, reduciéndolos
en su extensión y haciendo desaparecer especies silvestres de plantas
y animales. También se concientiza acerca de que los ambientes natu-
rales son el soporte de donde se extraen recursos indispensables para
el hombre, algunos de los cuales corren hoy el riesgo de agotarse, afec-
tando negativamente la calidad de vida de las poblaciones humanas.
Partiendo de la base de que es nuestra obligación responder por las ac-
ciones que realicemos y que pudieran causar daño no sólo perjudicial
para nosotros, sino también para el medio ambiente y las generacio-
nes futuras, la ecología social ha despertado en la población diversas
formas de preservar el medio ambiente adoptando medidas indivi-
254
duales, a través de la participación profunda y reflexiva. Algunas de las

medidas con mayor difusión son las siguientes: 1) Reduce, recicla y re-
utiliza: las tres “R” buscan disminuir el daño ambiental que producen
los residuos mediante de la reducción del consumo (disminuyendo de
esta forma la cantidad de residuos), y de su reciclaje a través de la cla-
sificación de residuos y su reutilización. 2) Consumo responsable: se
trata de comprar sólo lo necesario, puesto que el consumo masivo de
productos tiene repercusión directa en el medio ambiente. 3) Apostar
por el Comercio Justo: lo que defiende el Comercio Justo es promover
prácticas sostenibles para el medio ambiente e impulsar el desarrollo
de las sociedades y comunidades que se encuentran implicadas en la
producción de artículos. 4) Autoconsumo: Al crear alimentos propios
a través de la elaboración de huertas en las cuales se cultive productos
orgánicos y naturales se protege el medio ambiente puesto que se mi-
nimiza la utilización de agroquímicos, nocivos para la tierra. 5) Bus-
car medios de transporte alternativos: al utilizar medios de transporte
que no emitan gases de efecto invernadero se reduce la contaminación
de la atmósfera, al igual que al optar por utilizar el transporte público.
Esta práctica está dentro de lo que llamamos ecología urbana: “una E
bicicleta más, un auto menos”. Finalmente, creo fervientemente que la
concientización social acerca del importante rol que cumplimos cada
uno de los individuos en nuestro ambiente y, en consecuencia, la ne-
cesidad imperante de adoptar medidas individuales y colectivas que
tiendan a minimizar el daño ambiental beneficiará a toda la sociedad
en su conjunto. Si las empresas adoptaran tecnologías para reducir las
emisiones incrementarían su competitividad, mejorarían el precio de
los productos y reducirían el deterioro del ambiente; si los gobiernos
aplicaran políticas de concientización orientadas a satisfacer los in-
tereses de los individuos al vincularlas con la economía se reducirían
considerablemente los desechos y crecería la economía local; hasta los
problemas de tránsito que presentan las grandes urbes podrían sal-
darse con grandes campañas de concientización que enseñen a reem-
plazar el medio de transporte empleado; solo basta tomar la decisión.
[María Victoria Pirera. Abogada. Universidad NacionaI de La PIata]
255
Educación pública
La educación es un derecho humano fundamental y habilitador,
que se orienta al pleno desarrollo de la personalidad humana, promo-
viendo el conocimiento, la tolerancia, la civilidad y la paz. Por lo tanto
es un bien público, del cual el Estado es el responsable, en una misión
compartida con la sociedad.
Las necesidades para el aprendizaje abarcan tanto las herramientas
esenciales (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo,
la solución de problemas) como los contenidos básicos del aprendizaje
(conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para
que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus
capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el
desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamenta-
les y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas de
aprendizaje y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada
cultura, y cambian inevitablemente con el transcurso del tiempo. (Con-
ferencia Mundial sobre Educación para Todos. Jomtien, Tailandia, 1990).
La Declaración Universal de Derechos Humanos proclama en su
artículo 26: “Toda persona tiene derecho a la educación”, por su parte,
en 1989, la Convención sobre los Derechos del Niño estipuló, en sus ar-
tículos 28 y 29, que la enseñanza primaria debería ser “obligatoria y gra-
tuita para todos” y que debería propiciar el desarrollo de las aptitudes
del niño hasta el máximo de sus posibilidades. En la Conferencia Mun-
dial sobre Educación para Todos (en adelante EPT) (Jomtien, Tailandia,
1990), se hizo hincapié en que la educación es un derecho humano y se
elaboró una visión integral del aprendizaje a lo largo de toda la vida.
Diez años más tarde, en el Foro Mundial sobre la Educación (Dakar, Se-
negal, 2000), 164 gobiernos se comprometieron a hacer realidad la EPT y
definieron seis objetivos para lograr la “educación para todos”:
“1. extender y mejorar la educación integral de la primerainfancia, espe-
cialmente para los niños más vulnerables y desfavorecidos; 2. velar porque
para el 2015 todos los niños, y sobre todo las niñas y los niños en situacio-
nes difíciles y los que pertenezcan a minorías étnicas, tengan acceso a una
enseñanza primaria gratuita y obligatoria de calidad y la terminen; 3. velar
porque las necesidades de aprendizaje de todos los jóvenes y adultos sean
256
atendidas mediante el acceso equitativo a un aprendizaje adecuado y a pro-

gramas de preparación para la vida activa; 4. aumentar en un 50% el núme-
ro de adultos alfabetizados para el año 2015, especialmente las mujeres, y
facilitar a todos los adultos el acceso equitativo a la educación básica y a la
educación permanente; 5. eliminar las disparidades entre los géneros en
primaria y secundaria para el año 2015, en particular garantizando a las ni-
ñas un acceso pleno y equitativo a una educación básica de buena calidad,
así como a un buen rendimiento, y 6. mejorar todos los aspectos cualitati-
vos de la educación garantizando los parámetros más elevados, para que
todos consigan resultados de aprendizaje reconocidos y medibles, especial-
mente en lectura, escritura, aritmética y habilidades básicas para la vida”.
La educación pública se desarrolla en diversos niveles y modalida-
des según la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación
(CINE). Educación de la Primera Infancia (CINE 0): se caracteriza por privi-
legiar un enfoque holístico orientado a dar apoyo temprano al desarrollo
cognitivo, físico, social y emocional del niño y familiarizar a los niños
de corta edad con la instrucción organizada fuera del entorno familiar
(CINE 2011). Es de vital importancia en el desarrollo según lo han reco-
nocido convenciones internacionales como la Convención de los Dere-
chos del Niño (1989) que resguarda “el derecho de todo niño a un nivel E
de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y
social” (art. 27). Educación Primaria (CINE 1): orientada a desarrollar des-
trezas básicas en lectura, escritura y matemáticas (es decir, alfabetismo
y utilización de números – numeracy) y sentar una sólida base para el
aprendizaje y la comprensión de las áreas esenciales del conocimiento
y el desarrollo personal y social como preparación a la educación secun-
daria. Estos programas privilegian el aprendizaje a un nivel de comple-
jidad básico con muy poca o ninguna especialización. El derecho a la
educación primaria fue el primero en ser establecido en los Tratados In-
ternacionales, ya en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
y desde ahí ha sido incluido en todos los instrumentos internacionales
relacionados. Previamente, muchos Estados ya habían dictado leyes de
escolaridad primaria obligatoria que establecían además su gratuidad.
Actualmente, el consenso en torno a la educación primaria universal
y gratuita es prácticamente unánime (UNESCO). Educación Secundaria
(CINE 2 y 3): Pueden diferenciarse dos niveles; Educación secundaria
baja (CINE 2), el objetivo es sentar las bases para el desarrollo humano y
257
el aprendizaje a lo largo de la vida, sobre las cuales los sistemas educati-

vos puedan expandir oportunidades de educación adicionales, y Educa-
ción secundaria alta (CINE 3), orientada a consolidar la educación como
preparación a la educación terciaria, o bien proporcionar destrezas per-
tinentes al empleo o ambos. Se caracteriza por impartir a los estudian-
tes un tipo de instrucción más diversificada, especializada y avanzada.
Presentan un mayor grado de diferenciación y ofrecen un espectro más
amplio de opciones y ramificaciones dentro del mismo nivel. Educación
Superior: Proporciona actividades de aprendizaje en campos especiali-
zados de estudio. Está destinada a impartir aprendizaje a un alto nivel
de complejidad y especialización. La educación terciaria comprende
lo que se conoce como “educación académica”, pero también incluye
la educación profesional o vocacional avanzada. Incluye diversas mo-
dalidades universitarias y técnicas, de grado y de posgrado. La defini-
ción del concepto de educación pública es una definición ampliamente
controversial, en torno a la cual se dirimen diferentes perspectivas que
permiten definir el concepto en términos muy funcionales y restricti-
vos, limitándolo al nivel de educación primaria, obligatoria y gratuita o,
por el contrario, caracterizarlo, como se ha desarrollado en este trabajo,
como un proceso de acceso a derechos que como tal es inclusivo. [Rita M.
Grandinetti. Universidad Nacional de Rosario]
Educación y Derechos Humanos

El derecho a la educación es un derecho humano fundamental re-
conocido por distintos instrumentos internacionales de derechos hu-
manos. En el ámbito del sistema universal de protección de derechos
humanos, el derecho a la educación es reconocido principalmente por
la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH, art. 26) el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC,
art. 13), la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN, arts. 28 y 29),
la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(CDPD, art. 24), la Convención sobre la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer (CEDAW, art. 10) y la Convención relativa a la Lucha con-
tra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza. Dentro del Siste-
ma Interamericano de Protección de Derechos Humanos, el derecho a la
258
educación se encuentra reconocido por la Convención Americana de De-

rechos Humanos (art. 26) y fundamentalmente por el Protocolo Adicio-
nal a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”
(art. 13). Al reconocer el Derecho a la Educación, la normativa interna-
cional brinda una serie de elementos que permiten determinar el núcleo
esencial de este derecho, es decir, aquellos elementos que no podrán ser
suprimidos jamás por ninguna regulación que se establezca respecto del
derecho a la educación. Este núcleo esencial está definido por la disponi-
bilidad de un sistema educativo público gratuito, por la posibilidad real
de acceso y permanencia en dicho sistema educativo y por su calidad.
Es decir que la normativa internacional de derechos humanos impone
a los Estados la obligación de garantizar a todas las personas la disponi-
bilidad, el acceso, la permanencia y la calidad del sistema educativo. En
cuanto a la disponibilidad, el Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales ha dicho en la Observación General Nº 13 que en cada uno de
los Estados Parte debe “haber instituciones y programas de enseñanza
en cantidad suficiente”. En cuanto al acceso, el Comité ha expresado que
“las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a E
todos, sin discriminación”. El acceso no puede estar condicionado por
criterios prohibidos de discriminación (género, idioma, religión, opinión
política, entre otros), del mismo modo debe ser materialmente posible y
no debe estar condicionado por cuestiones económicas. Por otro lado, el
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce la cali-
dad como un componente fundamental del derecho a la educación: “la
educación ofrecida debe ser de calidad adecuada, pertinente para el niño
y promover la realización de otros derechos del niño”. En el mismo sen-
tido, la Relatoría Especial sobre el Derecho a la Educación ha puesto de
manifiesto el modo en que la normativa internacional impone exigencias
en materia de calidad educativa. Así es que señaló que tanto la DUDH
como el PIDESC y la CDN refieren a la calidad de la educación cuando
establecen que “debe estar dirigida al pleno desarrollo de la personalidad
humana y el sentido de su dignidad”. Destaca también el artículo 13 del
PIDESC en cuanto dispone que la educación:
… debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en
una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amis-
tad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o
259
religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del

mantenimiento de la paz.
Por último, señala que el artículo 29 de la CDN profundiza aún
más en lo referido a calidad educativa cuando establece que
… la educación debe inculcar al niño el respeto de los derechos humanos,
de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores,
de los valores nacionales del país en que vive y del país del que es origi-
nario, y de las civilizaciones distintas de la suya. La educación debe pre-
parar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre.
Por otra parte, el Relator Especial sobre el derecho a la educación
ha reconocido el grave problema de discriminación en el acceso al de-
recho a la educación de las mujeres. Al respecto ha manifestado que
dicho problema tiene entre sus causas un “marco social de creencias y
conductas patriarcalistas”, que aparece como un
… obstáculo a las relaciones igualitarias entre hombres y mujeres y a las
posibilidades de desarrollo de la personalidad humana en el ámbito de la
educación, en los términos que propone la Convención sobre la elimina-
ción de todas las formas de discriminación contra la mujer y el artículo 13
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
No puede dejar de señalarse el importante cambio de paradigma
que la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapaci-
dad aportó al derecho humano a la educación. En efecto, su artículo 24
incorpora el concepto de educación inclusiva con beneficios que no
se circunscriben exclusivamente a las personas con discapacidad. Di-
cho artículo establece, entre otras cuestiones, que los Estados deben
asegurar “un sistema de educación inclusivo a todos los niveles, así
como la enseñanza a lo largo de la vida”. En términos concretos esto
significa que las personas con discapacidad no deben ser “excluidas
del sistema general de educación por motivos de discapacidad, y que
los niños y las niñas con discapacidad no queden excluidos de la ense-
ñanza primaria gratuita y obligatoria ni de la enseñanza secundaria
por motivos de discapacidad”. Tal como lo ha sostenido el relator espe-
cial sobre el derecho a la educación:
… los marcos programáticos y jurídicos de derechos humanos existen-
tes reconocen claramente que la educación inclusiva constituye un ele-
mento indispensable del derecho a la educación para las personas con
260
discapacidad. En pocas palabras, la educación inclusiva trata de evitar la

exclusión de todos los educandos, incluidos aquellos con discapacidad.
Por definición, la exclusión de educandos de la educación, en especial en
los ciclos primario y secundario, indica un incumplimiento del derecho
a la educación.
En este contexto, para garantizar una educación inclusiva cobran
enorme importancia el deber de realizar los “ajustes razonables en fun-
ción de las necesidades individuales” de cada persona y la obligación
de prestar “el apoyo necesario a las personas con discapacidad, en el
marco del sistema general de educación, para facilitar su formación
efectiva”. Estos conceptos fueron recibidos, por ejemplo, por la juris-
prudencia argentina en el caso “Naranjo, Emiliano Pablo c/ Universi-
dad Nacional de La Matanza s/ amparo ley 16.986” en donde se condenó
a la Universidad a inscribir al demandante en el Profesorado universi-
tario de educación física y a realizar los ajustes razonables en los méto-
dos de exámenes con el fin de que no resulten de imposible realización
para el actor. [Roberto Amette Estrada. Universidad de Buenos Aires]
E
Ejecución extrajudicial
Todo ser humano tiene derecho a la vida; ello es inherente a la con-
dición de persona. La vida es el más importante de todos los bienes ju-
rídicamente protegidos, por lo que su protección es la primera premisa
del Estado de Derecho. Si es lícito matar, todo es lícito. El Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas ha señalado en su Observación
General Nº 6 que el derecho a la vida constituye un derecho supremo,
respecto del cual no se autoriza suspensión alguna, ni siquiera en si-
tuaciones excepcionales. La protección de la vida implica una absolu-
ta prohibición de cualquier privación ilegal a manos de funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley. Los Estados no sólo deben evitar y
castigar los delitos cometidos por los particulares cuyo resultado sea la
privación de la vida, también deben evitar que sus propias fuerzas de
seguridad generen ese resultado en forma arbitraria o ilegal. Esta pro-
tección contra la privación arbitraria o ilegal de la vida se ha entendido
como una norma de jus cogens –lo que implica que no puede ser invali-
dada por otras normas jurídicas– además de un principio general del
261
derecho internacional. Diversos estudios han intentado determinar

los factores que impulsan un uso excesivo de la fuerza por los cuerpos
de seguridad del Estado. Entre tales elementos, el Comité de Derechos
Humanos de Naciones Unidas ha identificado la impunidad, el desco-
nocimiento de las órdenes de los superiores (ruptura de la cadena de
mando), la complicidad y los códigos de silencio internos, la resistencia
de algunos fiscales a presentar cargos contra agentes policiales, el con-
sentimiento y el aliento del público, la corrupción, la exposición de la
policía a situaciones peligrosas, y la falta de capacitación del personal
(Observación General Nº 6, párr. 11). Teniendo en cuenta que en el Es-
tado recae el cuasimonopolio del uso legítimo de la fuerza, el empleo de
esta por los cuerpos de seguridad se encuentra jurídicamente reduci-
do a las necesidades que surjan en el curso de operaciones de cumpli-
miento de la ley. Tales necesidades incluyen la “fuerza letal”, esto es, una
fuerza capaz de producir la muerte y que, en algunas circunstancias, se-
guramente terminará produciendo dicho resultado. En consecuencia,
mediando legítima defensa o cumplimiento de la ley, la muerte de una
persona –privada o no de libertad– es conforme a derecho; las acciones
de los agentes estatales que exceden las normas de limitación del uso
de la fuerza constituyen casos de privación arbitraria o ilegal del dere-
cho a la vida. Dados los supuestos de muerte o desaparición de personas
tras su detención por las autoridades estatales, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha establecido una “fuerte presunción de hecho” en
contra del Estado, que sólo se puede revertir con una “explicación plau-
sible” sobre las causas del deceso o desaparición forzada, establecidas
a partir de una investigación efectiva de lo ocurrido (Caso “Velikova c.
Bulgaria”, sentencia del 18/05/2000). Naciones Unidas ha recomendado
expresamente a los Estados que desarrollen políticas para evitar y, en su
caso, investigar y penalizar las ejecuciones extrajudiciales. Los “Princi-
pios Relativos a una Eficaz Prevención e Investigación de las Ejecucio-
nes Extralegales, Arbitrarias o Sumarias” (Res. Nº 1989/65, del 24/05/89,
del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas), constituyen un
amplio programa de medidas complementarias –legislativas, adminis-
trativas y judiciales– propuestas con el fin de combatir las ejecuciones
extrajudiciales y proteger a las víctimas. La tipología reconocida por la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia
distingue cinco modalidades de ejecución extrajudicial: 1) muerte como
262
consecuencia del uso de la fuerza por funcionarios encargados de hacer

cumplir la ley, toda vez que dicho recurso exceda los criterios de necesi-
dad, racionalidad y proporcionalidad; 2) muerte como consecuencia de
un ataque cometido por agentes del Estado en operaciones militares o
policiales, sin que medie ninguna causa de justificación; 3) muerte de
una persona detenida como resultado de condiciones inadecuadas de la
privación de su libertad, o en circunstancias que pongan en tela de jui-
cio del deber de garantía del Estado con respecto a las personas priva-
das de libertad; 4) muerte como resultado de una desaparición forzada;
5) muerte como consecuencia de torturas u otros tratos crueles, inhu-
manos o degradantes (Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Protocolo para la investi-
gación legal de las ejecuciones extralegales, arbitrarias y sumarias, disponible
en: www.hchr.org.co/publicaciones/libros/Protocolo). Como garantes
del Estado Derecho y de los derechos fundamentales, los Defensores
del Pueblo constituyen actores de primer orden en la protección de las
personas contra las ejecuciones extralegales o extrajudiciales, siendo
protagonistas fundamentales en la prevención y no repetición de tales
crímenes. [Álvaro Garcé. Universidad de la República. Ex Comisionado Parla- E
mentario de la República Oriental del Uruguay]
Elección del Defensor o

Defensora del Pueblo
Uno de los aspectos controvertidos en torno a esta institución es
el de quién elige a su titular, en la perspectiva del principio de inde-
pendencia que lo debe caracterizar. Para asegurar ese objetivo lo más
frecuente es que esa elección la hagan los órganos parlamentarios, y
en la mayoría de ellos, por medio de una mayoría calificada. Desde el
momento en que se instituyó esa figura bajo la forma de ombudsman
en los países escandinavos, prácticamente se impuso tanto en la escala
nacional como regional, provincial o municipal esa forma de elección.
En ciertos países la elección va por cuenta del Poder Ejecutivo (lo que
en principio le resta independencia y autonomía al Defensor o De-
fensora del Pueblo y pone en tela de juicio su verdadera naturaleza).
263
Algunos municipios de la Argentina optaron por una elección popular.

En América Latina, la regla es la elección por medio del Poder Legis-
lativo, con excepción de Brasil, cuyos ouvidores son designados por el
poder político, con excepción del Municipio de Curitiba. En Europa la
designación es también de carácter parlamentario. La crisis del siste-
ma democrático representativo, que derivó en una creciente y funda-
da desconfianza de sus instituciones, hizo que la elección del titular de
una Defensoría del Pueblo sea sospechada, muchas veces con razón,
de estar inficionada por compromisos político-partidarios. De este
modo se va imponiendo la idea de que antes que un modo de elección,
se busca un modo de designación. Hacia 1965, Arturo Carlo Jémolo
advertía que sería necesario pensar en un tribuno del pueblo o en un
censor, nominado por sufragio universal, o tal vez con un electorado
distinto de aquel que elige a los miembros del parlamento. La elección
parlamentaria a través de mayorías calificadas es el que más condice
con esta institución ya que tratándose una magistratura de opinión y
prestigio, su carácter unipersonal (salvo el caso de la República Orien-
tal del Uruguay en el que es colegiado) demanda un amplio consen-
so que lo ponga al abrigo de presiones o influencias políticas. De este
modo, la elección del Defensor o Defensora del Pueblo resulta más de-
mocrática y expresiva de un pensamiento político plural. La elección
por el voto general, muchas veces sugerida por parecer más cercana a
la voluntad popular, no parece la más apropiada. En primer lugar, por-
que de este sistema resultaría un Defensor o Defensora del Pueblo que
representaría un segmento del pueblo inferior al que puede represen-
tar una mayoría parlamentaria calificada. En segundo lugar, porque
en los países en que el monopolio de la presentación de candidatos lo
tienen los partidos políticos, una persona que no estuviese ligada a un
partido político, por idónea que fuese, no podría ser candidata. Ade-
más, llevar adelante una campaña electoral es costoso y parece absur-
do que una persona que va a ser elegida para desempeñar una misión
como la suya, deba salir a hacer una campaña para recaudar fondos.
Asimismo, porque en una campaña política para cubrir un cargo se
hacen proposiciones de contenidos diferentes, lo que implica el en-
frentamiento de sectores que sustentan esas propuestas. Candidatos o
candidatas a defensor o defensora del pueblo no contrastan políticas,
porque su misión es la de defender y proteger derechos ya establecidos
264
y aceptados local e internacionalmente; su confrontación se hará en

términos personales, con lo cual trasformará una justa para elegir a
quien mejor pueda cumplir su misión en un lodazal. Por último, cabe
señalar que la experiencia de la elección por el voto popular que se han
dado en la Argentina revelan que, en la totalidad de los casos, el de-
fensor o defensora del pueblo elegidos, fueron del mismo partido que
ganó las elecciones a los cargos ejecutivos y legislativos del municipio.
[Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
Empoderamiento ciudadano
Las Defensorías del Pueblo, instituciones promotoras de derechos
humanos, están convocadas a trabajar en el empoderamiento ciudada-
no que por condición transitiva traería el empoderamiento ciudadano
de la comunidad. El conocimiento, la difusión y la promoción de de-
rechos constituyen un instrumento imprescindible para desarrollar
el poder de los ciudadanos. El empoderamiento ciudadano se refiere
a la serie de procesos por los cuales aumenta la participación de los E
individuos y las comunidades –que generalmente se encuentran en
una situación minoritaria o claramente desigual– en temáticas tales
como el diario vivir y las fluctuaciones económicas. Generalmente im-
plica, para el beneficiario, el desarrollo de una confianza en sus pro-
pias capacidades y acciones, que se liga al acceso en el control de los
recursos, la representación en los cuerpos de toma de decisiones y la
participación de los procesos de planeación. Todo esto se traduce en
acciones tendientes a empoderar –es decir, hacer poderoso o fuerte– a
personas individuales como tales o como miembros de un grupo so-
cialmente desfavorecido. La palabra “vulnerable” se utiliza como adje-
tivo para hacer referencia a una persona o cosa que puede ser dañada
o recibir lesiones, sean físicas o morales. Las definiciones precedentes
–y su propósito– motivan a los actores institucionales y ciudadanos a
pensar de qué manera aquellos que no tienen voz, que no tienen po-
der y que no logran ser escuchados –por su imposibilidad de acceder
a ciertos recursos económicos, simbólicos, culturales o educativos–
pueden transformarse en empoderamiento ciudadano. Una estrategia
posible para lograr ese empoderamiento es avanzar en la formación
265
–e información– de habilidades comunicacionales, dialógicas, de cir-

culación de la palabra, que faciliten encuentros superadores en rela-
ción con las dificultades que se les presenten, instancias que asimismo
permitan a estos ciudadanos, generalmente pertenecientes a grupos
vulnerados, gestionar sus propias necesidades y conflictividades en
contextos sociales complejos. La “vulnerabilidad” se asocia a la fragili-
dad, a la incapacidad; en un principio se relacionaba el término con ni-
ños, mujeres, discapacitados y ancianos. El concepto, sin embargo, no
tardó en ampliar su significado: puede decirse ahora que una persona
puede convertirse en un ser vulnerable a causa de ciertas circunstan-
cias por las que está atravesando en su vida. En síntesis, un individuo
vulnerable es aquel que presenta condiciones sociales, culturales, po-
líticas, económicas, educacional, diferentes de otras personas, lo que
trae como resultado una desigualdad de posibilidades en la sociedad.
Es importante hacer visibles, conscientes y sensibles a las situaciones
de vulnerabilidad, a fin de ir asumiendo roles, responsabilidades y
compromisos adecuados al momento de decidir intervenciones insti-
tucionales. Las Defensorías del pueblo tienen como misión prioritaria
proteger derechos e intereses de las personas y la comunidad, ante ac-
tos, hechos u omisiones de la Administración Pública que implicaran
un ejercicio discriminatorio, abusivo, irregular o arbitrario en sus ac-
ciones. En este sentido, promover el entrenamiento y la práctica del
derecho ciudadano a la información, del diálogo, es una decisión po-
lítica institucional, que auspicia la democracia participativa, el desa-
rrollo de las comunidades y la construcción colectiva de las soluciones.
Trabajar en el cumplimiento efectivo del empoderamiento ciudadano
puede considerarse como uno de los objetivos principales de las accio-
nes asumidas por todas las defensorías del pueblo de América Latina
en la reunión Hábitat III (Quito) ante la Organización de Naciones
Unidas; esto es, oficiar como veedores de los gobiernos para evaluar
el grado de avance de los dispositivos institucionales adoptados a ni-
vel nacional, provincial, municipal en el cumplimiento de la agenda
urbana y en la inclusión de los ciudadanos. Este programa se conecta
con los postulados internacionales de alcance universal propuesto por
la Agenda 2030 adoptada por Resolución de Naciones Unidas en 2015
y por la cual los Estados Parte manifestaron estar resueltos a poner
fin a la pobreza y el hambre en todo el mundo, combatir las desigual-
266
dades, construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas, proteger los

derechos humanos y promover la igualdad y el empoderamiento de las
mujeres y las niñas y garantizar una protección duradera del planeta
y sus recursos naturales. La práctica da cuenta de los múltiples proce-
sos de información, capacitación y difusión de derechos por los cuales
los ciudadanos se empoderan y pueden tomar mejores decisiones. El
empoderamiento acontece cuando se satisfacen necesidades, cuando
se enseñan otras formas de actuar, otras formas de intervenir, cuando
se facilitan contactos y desarrollo entre distintos espacios, áreas, per-
sonas. El camino iniciado implica un proceso de cambio, y para ello el
sostenimiento en el tiempo de estas acciones es una de las condiciones
necesarias para que se apropien definitivamente estos derechos en los
grupos sociales más desfavorecidos. Quienes participamos de este es-
pacio –plural, democrático y multidisciplinar– estamos convencidos
de que la concreción de la apropiación ciudadana de los derechos hu-
manos que constituyen el empoderamiento se puede realizar a través
de acciones conjuntas, colaborativas o cooperativas, que tengan conti-
nuidad en el tiempo y que desarrollen estrategias abiertas y de alianzas
que se traduzcan en políticas públicas impulsadas por distintas ins- E
tituciones. La Defensoría del Pueblo es una institución de derechos
humanos; por lo tanto tiene el compromiso de promover y afianzar –a
través del acompañamiento y del asesoramiento– a los ciudadanos que
necesitan la presencia del Estado para poder anclar derechos que em-
poderen a los más vulnerables. Informando, formando y capacitando
se construye ciudadanía. Desde este lugar se da la palabra y se tiene
que estar dispuesto a escuchar, a sentirse interpelado, cuestionado, y
aun juzgado: he ahí un nuevo desafío, el dar el poder de la palabra sin
prejuzgamientos, el aceptar que se pierde el control, que no somos im-
prescindibles ni omnipotentes... en eso consiste reintegrar el poder al
que no lo tenía. El desafío institucional es acceder y aceptar lo que ese
otro vulnerado necesita para sentirse promovido socialmente, para
acceder al mundo del conocimiento formal o a otras manifestaciones
culturales, espacios simbólicos y sociales, reconociendo que también
hay otros caminos de aprendizajes valiosos. Su presupuesto es la con-
vicción de que si sumamos los saberes de todos, ganaremos todos,
aprenderemos todos, haremos mejor y más saludable nuestras rela-
ciones y por lo tanto nuestra comunidad, dado que la solidaridad y las
267
buenas acciones se contagian. Enseñar es una manera de empoderar y

por lo tanto de pacificar, porque mostramos que hay otra forma de ha-
cer las cosas; esta no es la única y lo sabemos, pero es la que promueve
prácticas de convivencia pacífica, la que genera espacios de confianza,
de reconocimiento y de respeto. La experiencia nos indica que los es-
pacios que se abren a partir de estos procesos son valiosos, que pue-
den modificar o transformar situaciones personales, interpersonales,
comunitarias, familiares, sociales. Somos conscientes de que nuestra
sociedad es un sistema y lo que impacta en cualquiera de sus partes re-
percute en todas las demás. [Eleonora Avilés. Coordinadora de Relaciones
con la Ciudadanía, Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe]
Espacio público
En el marco de las transformaciones en el orden social, políti-
co, económico y cultural de las últimas décadas del siglo XX, deviene
como término clave del discurso académico, político, mediático, social
y de la agenda técnica y política contemporánea: espacio público.
Esta noción, al igual que otras fórmulas o términos, se define y
se redefine en la historicidad de los conceptos. Así, la idea de espacio
público refiere tanto al espacio de la representación o la acción política
de las interacciones humanas como al espacio del goce en la ciudad.
Un punto de inflexión, en el modo de pensarlo, podríamos situar-
lo en el marco de la crítica a la planificación tradicional, tecnocráti-
ca y centralizada, gestada a partir de los años sesenta, cuando, como
describe Alicia Novick, se constituye en temática ineludible o exclu-
yente desplazando a otras temáticas del ideario del urbanismo, y que
se propone como instrumento de transformación y cualificación de
las ciudades. Desde aquí, “en los debates actuales el espacio público es
pensado como plural y condensador del vínculo entre la sociedad, el
territorio y la política”.
En cualquier caso, se trata de un concepto polisémico asociado
al derecho a la ciudad. Un espacio físico y un espacio simbólico, en el
que se verifica la tensión entre la libertad y la cohesión social, un espa-
cio de construcción de identidades individuales y colectivas, el lugar
donde se expresan las demandas sociales y políticas, el lugar donde los
268
habitantes se constituyen en interlocutores de los poderes públicos.

Es, por su propia naturaleza o por su vocación, un espacio de conflicto
y es –o debería ser– la cosa común.
En las ciudades latinoamericanas, en las que un número signifi-
cativo de habitantes no gozan del estatus ciudadano (pobreza, exclu-
sión, segregación social y espacial, entre otras condiciones) el espacio
público tiende a desaparecer. Asimismo, si “la ciudad es la sociedad
inscrita en el suelo”, como lo plantea Henry Lefebre, podemos decir
también que nuestras ciudades presentan una fragmentación y segre-
gación espacial que produce o reproduce las condiciones sociales y que
agudiza la crisis del espacio público.
Es preciso, entonces, recuperar o restablecer el carácter público del
espacio público en su valor funcional, cultural, cívico, político. El espacio
público tiene una capacidad transformadora de la ciudad como forma
material de lo público, con valores democráticos, solidarios, basados en
los derechos humanos y el derecho a la ciudad para todos. Es allí don-
de puede producirse una expansión de la democratización política y
social, y es también donde la sociedad desigual y contradictoria puede
expresar y resolver los conflictos. Luego, debemos asumir que la confi- E
guración del espacio público se define en la tensión de los desafíos po-
líticos, las propuestas técnicas y las demandas o expectativas sociales.
La calidad del espacio público se mide, como describe Jordi Borja,
por la intensidad y la calidad de relaciones que facilita, por su capacidad
de generar mixturas de grupos y comportamientos, por su cualidad de
estimular la identificación simbólica, la expresión e integración cultural,
y por sus elementos productores de sentidos. Se trata, en suma, de un
espacio polivalente de características diversas y de gran carga simbólica.
Una de las cuestiones que ha tomado relevancia en el tiempo ac-
tual es el de las violencias urbanas y una multiplicación de los miedos
devenidos de ellas. Las respuestas habituales giran alrededor de políti-
cas de seguridad en clave de la militarización de barrios o fragmentos
de ciudad, dispositivos de vigilancia y control de espacios públicos. Si
como señala Gilberto Gil (ex Ministro de cultura de Brasil) la causa
principal de las violencias urbanas sería la desigualdad social, es previ-
sible que en ciudades dramáticamente desiguales las violencias se ex-
presen en su forma más crítica. Revertir estas condiciones requiere de
políticas con foco en cuestiones estructurales de lo social y el espacio
269
público puede ser un instrumento, modesto pero significativo, de este

proceso. Como dice Sergio Fajardo (ex-Alcalde de Medellín), “el miedo
encierra” y, para superar el miedo, se necesita más gente en las calles,
encontrarse en la ciudad, una ciudad de veinticuatro horas y de todos
los días del año. A la vez, debe ser capaz de albergar la intensidad de los
usos contemporáneos con un sentido evolutivo, esto es, como señala
Jorge F. Liernur, que admita la renovación de funciones en línea con
las nuevas necesidades sociales. Esto supone una polivalencia conflic-
tiva, pero que nos permita superar o trascender el legalismo represivo
y la fórmula de espacios públicos precintados (enrejados, vallados, mili-
tarizados, con tiempos y usos reducidos) como expresión material de
la negación o fracaso de la ciudad.
Se trata, entonces, de debatir acerca de algunos problemas claves
de nuestras ciudades y nuestro territorio y concertar políticas de dis-
tinta escala que den cuenta de ellos. En esta línea, deberá proponerse
y configurarse la articulación y coordinación intersectorial e interins-
titucional para abordar con sentido estratégico el devenir de la ciudad.
Entre ellas, aquellas tendientes a restablecer o promover el espacio pú-
blico como “bien social”, como eje estructurante de la ciudad y como
instrumento de equilibrio social, tal como lo sostienen Borja y Muxí.
Podemos encontrar, entonces, un conjunto de núcleos temáticos aso-
ciados al hacer del Defensor del Pueblo.
En primer lugar, se trata de revisar las distintas conceptualizacio-
nes y lecturas, acerca de la propia categoría, que orientan la gestión
de la ciudad en un contexto determinado. Asimismo, podemos desa-
gregar el término en cuanto a distintos tipos de espacio público en or-
den a sus dimensiones, cualidades y potencialidades (físicas, políticas,
sociales, culturales), los usos que se le asignan y las restricciones que
se le imponen (usos legítimos o usos ilegítimos) desde los discursos
dominantes (normativo, político, social, mediático). Luego, desarro-
llar instrumentos de observación con indicadores cuantitativos y cua-
litativos de estos registros y de la relación del ciudadano con el espacio
público, las relaciones que se establecen en términos de co-presencia,
de interacción, de estadios de comprensión y prácticas muchas veces
en condiciones de poder fuertemente asimétricas.
Por otra parte, se requiere de un trabajo en la línea de sensibili-
zar a la ciudadanía del valor socio-cultural y estimular la apropiación
270
colectiva del espacio público. Se trata así de propiciar cambios en

términos culturales en la política y en la sociedad. En la política en el
sentido de concebir el espacio público como inversión social y como
escenario del ejercicio de la “ciudadanía urbana” (ver Donzelot); y en la
sociedad, alrededor del aprovechamiento colectivo del espacio público
como espacio de encuentro y convivencia en la diversidad. Por último,
se trata de trabajar en el marco de la participación ciudadana, con foco
en la percepción y las preocupaciones de los ciudadanos.
Hacer actual el derecho a la ciudad requiere, entonces, de un de-
bate amplio con el propósito de organizar una agenda integrada de un
proyecto de ciudad diversa y ensamblada, en sus dimensiones política,
social, cultural, material, como construcción colectiva con centro en
la inclusión-integración social y espacial, y formas de atender la con-
flictividad del ser-en-conjunto. En definitiva, contribuir a conciliar un
conjunto de expectativas y objetivos políticos, culturales, sociales, ur-
banos, que permitan abrir nuevas expectativas o esperanzas… [Liliana
María Carbajal. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad
de Buenos Aires].
E
Establecimientos de detención
Las personas privadas de libertad son sujetos activos de sus de-
rechos fundamentales, con las limitaciones derivadas de su situación
de reclusión. La regla es el pleno reconocimiento, ejercicio y tutela de
sus derechos humanos; la excepción es la restricción en el libre ejercicio
de algunos de estos. Desde 1955 en adelante –año en que fueron apro-
badas las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de
los Reclusos, conocidas como “Reglas de Ginebra”– el reconocimiento
expreso de derechos a los privados de libertad ha tenido, al igual que
todo el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, un extraor-
dinario desenvolvimiento. El derecho centralmente afectado por la
privación de libertad es el derecho a la libertad ambulatoria, pero con
ocasión de aquella también resultan limitados otros derechos, como
el de asociación, de reunión y de expresión del pensamiento. El ejer-
cicio de todos estos derechos depende de lo que provean las autori-
dades carcelarias en función de los requerimientos de la seguridad.
271
Las personas privadas de libertad mantienen el derecho a la vida; a no

ser víctimas de desaparición forzada; a permanecer en lugares oficial-
mente reconocidos y controlados; a la dignidad; a la alimentación y
condiciones de reclusión adecuadas; a la salud; al trabajo digno y a no
ser sometido a trabajo forzoso; al debido proceso; a la asistencia jurídi-
ca de calidad; a formular peticiones y obtener respuesta; a la educación
y a la participación en los beneficios del progreso científico y cultural;
al contacto con el exterior en las condiciones legalmente establecidas.
En fin, son aplicables a las personas privadas de libertad todas aque-
llas normas que reconocen derechos inherentes a la personalidad hu-
mana. El concepto establecimientos de detención es más amplio que el de
“cárcel”; aquel es el género, dentro del cual esta constituye una moda-
lidad. En los establecimientos de detención se cumplen cualquiera de
las formas de la privación de libertad, ya sea de naturaleza administra-
tiva o derivada de una decisión jurisdiccional. La definición más reci-
bida sobre “privación de libertad” resulta del artículo 4.2 del Protocolo
Facultativo a la Convención contra la Tortura, norma que compren-
de “cualquier forma de detención o encarcelamiento o de custodia de
una persona en una institución pública o privada, de la cual no pueda
salir libremente, por orden de una autoridad judicial, o administrati-
va, o de otra autoridad pública”. De acuerdo al mencionado Protocolo
(art. 4.1.), los Estados Parte deben garantizar el acceso de inspectores
a cualquiera de los establecimientos donde se encuentren o pudieran
encontrarse personas privadas de libertad; ello comprende no sólo los
lugares considerados oficiales sino cualquier sitio sobre el cual exis-
tan fundadas razones para suponer que se encuentran personas dete-
nidas, incluyendo los lugares en construcción (Informe del Grupo de
Trabajo encargado de elaborar un Protocolo Facultativo a la Conven-
ción contra la Tortura, doc. E/CN/4/1993). El Protocolo, concebido a co-
mienzos de los años ochenta y concretado recientemente (Resolución
A 57/199 de la Asamblea General de Naciones Unidas, del 18/12/2002),
ha plasmado exitosamente en la práctica la doctrina Gautier, sobre la
prevención de la tortura. Dicha doctrina, cuyo nombre es debido a su
inspirador –Jean Jacques Gautier, banquero y filántropo suizo– se basa
en la prevención por medio de un sistema de visitas in situ a los lugares
de detención, en forma análoga al control practicado por el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR) en las zonas de conflicto arma-
272
do. Tras comprobar que las visitas del CICR a prisioneros de guerra
en Irán y Grecia redujeron sensiblemente la práctica de la tortura en
dichos países, Gautier promovió la idea de un sistema universal de vi-
sitas a todos los lugares de detención, esto es, no limitado únicamente
a situaciones de conflicto armado y a violaciones del derecho inter-
nacional humanitario. El Protocolo llevó a la práctica esa idea, esta-
bleciendo (art. 1) un sistema de visitas periódicas a cargo de órganos
internacionales (el Subcomité de Naciones Unidas para la Prevención
de la Tortura) y de órganos nacionales independientes, a los lugares
donde se cumplan medidas privativas de libertad, con el fin de preve-
nir la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradan-
tes. Dentro de esta lógica general de prevención, las Defensorías del
Pueblo reúnen las características ideales para cumplir exitosamente
el rol de mecanismos nacionales de prevención de la tortura. Aunque
sin nombrarlas a texto expreso el Protocolo incluye entre estos a las
Defensorías del Pueblo. Ello representa un desafío superviniente, que
confirma la perpetua aptitud de la institución para adaptarse a nuevos
y complejos desafíos. [Álvaro Garcé. Universidad de la República. Ex Comi-
sionado Parlamentario de la República Oriental del Uruguay] E
Estado de Derecho
La expresión Estado de Derecho constituye un ideal que se ha
forjado en la tradición política durante miles de años. El desarro-
llo y conceptualización de la idea es patrimonio de las discusiones de
Aristóteles (350 a. C.); del teórico medieval Sir John Fortescue (1471); en
la Edad Moderna, John Locke (1689), James Harrington (1656) y Nicolás
Maquiavelo (1517); en la Ilustración europea se destacaron los escritos
de Montesquieu (1748), y posteriormente el trabajo de A. V. Dicey (1885).
En el ámbito contemporáneo se pueden mencionar las contribucio-
nes de J. Chevallier (1992), M. J. Redor (1992), Richard H. Fallon (1997),
K. Sobota (1997), Jürgen Habermas (1998), Norberto Bobbio (1994), Luigi
Ferrajoli (1997) y Thomas Carothers (2009). El Estado de Derecho des-
emboca en un cierto “tipo de Estado”, en un modo particular de orga-
nización política, donde su finalidad reside principalmente en someter
el poder al derecho. Aquí debemos introducir la primera distinción. El
273
Estado de Derecho encuentra su origen en la Rechstaat alemana –de tra-

dición continental– a diferencia del Rule of law anglosajón, que responde
a la tradición política y jurídica del common law. Una de las complejida-
des presentes al intentar caracterizar al Estado de Derecho, es que es
un concepto que pertenece tanto a ciudadanos comunes como a acti-
vistas sociales, abogados, políticos y filósofos, entre muchos otros, lo
que a menudo genera confusión por las características resaltadas por
unos y por otros, dificultando precisar qué se le requiere al Estado de
Derecho. Como señala Ferrajoli, con la expresión “Estado de Derecho”
se pueden entender dos cosas que es oportuno distinguir. La primera
refiere al Estado de Derecho en sentido lato, o sentido débil. Esta señala
cualquier ordenamiento en el que los poderes públicos son conferidos
por la ley y ejercitados en las formas y con los procedimientos legalmen-
te establecidos, es decir, aquellos ordenamientos que tienen una fuente
y una forma legal como criterio exclusivo de validez. Un sentido más
fuerte, o de corte sustancial, del Estado de Derecho refiere a aquellos
ordenamientos que con las características anteriores están, además,
sujetos a la ley, no solamente en lo relativo a las formas, sino también
en lo que respecta al contenido. Es así que los principios del Estado de
Derecho son tan variados como sus concepciones. Si bien de una tradi-
ción jurídica distinta, es de utilidad la clasificación realizada por Fuller.
Este agrupa los principios en formales, procedimentales y sustantivos.
Los primeros, los sistematiza de acuerdo a cómo la forma de las normas
se aplica a nuestra conducta, es decir: carácter general de las normas,
publicidad, no retroactividad, inteligibilidad, consistencia, practicabili-
dad, estabilidad y congruencia. Las características formales son comple-
mentarias de aspectos procesales igualmente esenciales como ser oído
por un tribunal imparcial e independiente que administre la ley sobre
la base de la presentación formal de pruebas y argumentos existentes;
el derecho a contar con representación legal en el proceso; el derecho
a estar presente en juicio para confrontar y cuestionar a los testigos; y
el derecho a escuchar las razones del tribunal cuando este alcanza su
decisión, que sea sensible a las pruebas y los argumentos presentados
ante ella. Para Waldron algunos requisitos procedimentales abarcan
también el carácter institucional. En un Estado de Derecho, la justicia
y los jueces deben ser independientes de los otros poderes del Estado,
conjugando así el principio de separación de poderes, como también
274
en los requisitos procedimentales que abarcan las distintas etapas en

la elaboración y aplicación de las leyes. Por su parte, los elementos sus-
tantivos del Estado de Derecho requieren que se garantice la participa-
ción democrática, la protección de los derechos humanos, las libertades
civiles y la justicia social. Por su parte, Sobota identifica que se pueden
sintetizar en: principio de primacía de la constitución y de la garantía
jurisdiccional; sometimiento de la administración y de la justicia a la
ley y al derecho; reserva de la ley que prohíbe ejercer el poder ejecuti-
vo sin base legal suficiente; principio de aplicabilidad inmediata de los
derechos fundamentales; separación de poderes; seguridad jurídica
(y sus corolarios: precisión y claridad de las normas, protección de la
confianza legítima, principio de irretroactividad); responsabilidad del
poder público; principio de proporcionalidad; derecho a recurrir y ga-
rantías procesales. Finalmente, una postura que ha recibido amplias
críticas (véase Carothers) es aquella que encuentra como punto fuerte
del Estado de Derecho su posicionamiento como factor clave para la
construcción nacional y el establecimiento de nuevas democracias. Esta
sostiene que el Estado de Derecho ha entrado a formar parte de un len-
guaje político, jurídico y cultural, pero argumenta que para asegurar el E
mismo se requiere contar no solo con un Estado de Derecho en el que las
normas sean de público conocimiento, claras en sus significados, que
se apliquen a todos por igual, donde las instituciones son razonable-
mente justas, los jueces imparciales e independientes, el gobierno esté
sustentado y limitado por un marco jurídico y sea respetuoso de la ley,
haya participación democrática y se respeten los derechos humanos y
las libertades civiles y políticas, sino también con la incorporación de
elementos normativos e instituciones eficientes que aseguren tanto el
derecho de propiedad como el cumplimiento de los contratos, en aras
de inspirar la confianza que los tanto los capitales de inversión como
la gobernabilidad moderna requieren. [María Victoria Inostroza. Docente e
investigadora UBA e investigadora UNC].
Estado democrático
Aunque no hay una definición comúnmente aceptada, se pue-
de caracterizar al Estado democrático como una organización
275
constitucional en la que una ciudadanía plural puede autodeterminar-

se políticamente y el pueblo gobernado actúa como pueblo gobernan-
te. Pluralismo y participación popular son dos rasgos fundamentales
del Estado democrático y es que la organización de la soberanía en
un sistema democrático está al servicio de la expresión plural de las
comunicaciones políticas de las personas y su efectiva realización
constituye el auténtico banco de pruebas del carácter libre de la socie-
dad organizada en Estado, una vez superados los estadios correspon-
dientes al Estado democrático y al Estado Social de Derecho. En un
Estado democrático la participación es, pues, un “derecho”, un poder
reconocido por el ordenamiento a los individuos para que intervengan
en la formación de las normas a través de las que se expresa la volun-
tad estatal. Desde una perspectiva, más que la participación efectiva
lo que importa es la garantía de la misma, que se construye a partir de
normas que aseguren la libertad y la igualdad de la decisión. El com-
ponente de derecho significa que ese poder de decisión que se confiere
al individuo es un fin en sí mismo, con el aseguramiento de la posibili-
dad de decidir y, sobre todo, de que esta decisión tenga consecuencias
jurídicas, debiendo de imponerse como resultado con la mayor corres-
pondencia posible con la voluntad manifestada por los ciudadanos. La
participación política se “funcionaliza” así para la realización de los
valores del ordenamiento relacionados con la democracia: la libertad,
la igualdad y el pluralismo político. Suele remontarse el origen de la
democracia a la Grecia clásica, pues allí, según nos cuenta Tucídides
por boca de Pericles, surgió:
… un régimen político que no emula las leyes de otros pueblos, y más que
imitadores de los demás, somos un modelo a seguir. Su nombre, debi-
do a que el gobierno no depende de unos pocos sino de la mayoría, es
democracia… en la elección de los cargos públicos no anteponemos las
razones de clase al mérito personal, conforme al prestigio de que goza
cada ciudadano en su actividad, y tampoco nadie, en razón de su pobre-
za, encuentra obstáculos debido a la oscuridad de su condición social si
está en condiciones de prestar un servicio a la ciudad…
No obstante, como es bien conocido, tanto en Grecia como en
Roma la mayoría de los sometidos a las normas –mujeres, extranjeros,
esclavos– estaban excluidos del gobierno de los asuntos públicos. Ten-
drán que pasar muchos siglos para que en la Revolución francesa se
276
proclamen los derechos del ciudadano, vinculando la participación a la

nacionalidad, pero todavía seguían al margen del poder las mujeres y
los extranjeros; el reconocimiento político de las primeras no llegó hasta
finales del siglo XIX y, sobre todo, hasta las primeras décadas del siglo
XX. La incorporación democrática de los extranjeros residentes tiene,
todavía, un largo camino que recorrer. En términos constitucionales,
hay que recordar la Constitución francesa de 1848, que proclamó una
República “democrática”, término que no empezó a consolidarse has-
ta el siglo XX: la Constitución mexicana de 1917 proclamó la voluntad
de articular una “República democrática” y la austríaca de 1920 afir-
mó: “Austria es una República democrática”. En el plano político es
bien conocida la frase pronunciada por Lincoln en el cementerio de
Gettysburg el 19 de noviembre de 1863: “que el gobierno del pueblo,
por el pueblo y para el pueblo jamás desaparezca de la Tierra”. Para
hacer posible la autodeterminación política de los ciudadanos en un
contexto de pluralismo se articulan diversas formas de intervención
en los asuntos públicos, lo que ha permitido que en muchas cosas se
hablara de diferentes modalidades de democracia: 1) representativa,
2) directa, 3) participativa. En realidad, más que clases de democracia E
son instrumentos que deben hacer posible el autogobierno del pueblo,
bien, como sucede con las instituciones representativas, a través de
la elección libre, plural y periódica de representantes (locales, regio-
nales, nacionales), bien, en los casos de democracia directa, garanti-
zando que los ciudadanos tienen la última palabra a propósito de una
cuestión política (plebiscito) o jurídica (referéndum), o –democracia
participativa– por medio de la intervención de los ciudadanos, ya sea
de forma individual o bien agrupados en organizaciones defensivas de
intereses sociales, en alguna fase de un proceso cuya decisión final co-
rresponde a las autoridades o instituciones competentes para ello (ini-
ciativa legislativa popular, audiencias ciudadanas en el procedimiento
legislativo, etc.). Además de los instrumentos de participación ya men-
cionados, los Estados democráticos precisan, usando la terminología
de Pierre Rosanvallon, un fuerte componente “contrademocrático”,
término con el que no se alude a la negación de la democracia sino a
un ejercicio democrático no institucionalizado, reactivo, que expresa
de manera directa las expectativas y decepciones de nuestra sociedad.
Como complemento de la democracia institucional es necesaria una
277
forma de democracia de contrapeso, un contrapoder articulado a par-

tir de los movimientos sociales, que sirva para mantener las exigencias
de servicio al interés general por parte de las instituciones. Hablamos
así de una democracia de expresión, mediante la que la colectividad
social manifiesta sus sentimientos, formula sus críticas a las actua-
ciones de los poderes públicos y expresa sus reivindicaciones; una
democracia de implicación, que engloba el conjunto de actuaciones
mediante las que los ciudadanos se relacionan entre ellos para conse-
guir un entorno común, y una democracia de intervención, relativa al
conjunto de formas de actuación colectiva para obtener un resultado
determinado. [Miguel Ángel Presno Linera. Universidad de Oviedo]
Estereotipo
Un estereotipo es una idea o noción basada en algún rasgo conside-
rado inalterable que se le atribuye a una persona o grupo social. Se trata
de una preconcepción generalizada que categoriza a personas y grupos
sociales en función de determinadas características y/o conductas que
se les adscriben. El estereotipo se repite sistemáticamente de la misma
forma, sin variación y se adquiere y transmite socialmente. Estereotipar
consiste en simplificar, en asociar un conjunto simple de ideas senci-
llas a una categoría social y por ello puede propiciar el esquematismo
en el conocimiento y la incomprensión del otro, generando estigmas y
discriminación ya que opera con prenociones respecto de lo que el otro
es y de cuáles son sus conductas. Los estereotipos son generalizaciones
reduccionistas sobre grupos sociales, personas o categorías de personas,
y en general refieren a la nacionalidad, etnia, género, orientación sexual
y/o clase social. El origen del término se relaciona con una técnica tipo-
gráfica, creada en Francia por el tipógrafo Firmin Didot, que utilizaba
un molde fijo con el que se podían hacer reimpresiones utilizando una
plancha. Constituye un neologismo, formado en el siglo XVIII, por las
palabras griegas stereós (sólido) y týpos (carácter, tipo o modelo). Para la
tipografía, la introducción de técnicas estereotípicas supuso economía,
rapidez y automatismo ya que a partir de la utilización de esas planchas
compuestas por tipos fijos y usadas repetidamente sin variación, se re-
volucionó el mercado editorial produciendo impresiones muy económi-
278
cas. Desde su significado original el vocablo y sus acepciones derivadas

fueron extendiéndose a un uso cada vez más figurativo para referirse a
cualquier noción fija e invariable que tenga un efecto homogeneizador.
A lo largo del siglo XIX y parte del XX, el concepto de estereotipo fue ex-
pandiéndose y fue aplicado a un repertorio más amplio de casos, a frases
o fórmulas y también a opiniones y a visiones de problemas o grupos
sociales. A partir de entonces, comienza a ser usado y teorizado tanto
en las ciencias sociales como en la psicología clínica y en la psiquiatría.
Para referir a las conductas repetitivas y automáticas propias de deter-
minadas enfermedades mentales comienza a utilizarse el término “este-
reotipia”. En las ciencias sociales, el término estereotipo ha sido definido
como un constructo cognitivo que guía selectivamente la percepción y el
recuerdo y genera expectativas concordantes, de allí que se autoperpe-
túe en el tiempo y posea un carácter de autoconfirmación, en la medida
en que a través de los estereotipos se tiende a encontrar en la realidad
precisamente lo que se preveía encontrar. Se ha sostenido que los este-
reotipos se caracterizan por su simpleza y su resistencia al cambio. Al ser
simples son muy operativos, fáciles de adquirir y de transmitir, y muy
difíciles de modificar. De hecho, la información que concuerda con el E
estereotipo sirve para ratificarlo, pero si la información no coincide se
tiende a desechar como si se tratara simplemente de una excepción, y así
las ideas que componen los estereotipos se mantienen inalteradas. Los
estereotipos tienen un carácter convencional, es decir son una construc-
ción social que forma parte del mundo simbólico. Constituyen, en buena
medida, representaciones colectivas del imaginario social y dependen
de modelos culturales. En lo social, funcionan como filtros sociales de lo
que es aceptable y deseable, y operan como una suerte de traducción de
los valores de un grupo. Su función social es también la de aportar cohe-
rencia y orden al entorno, ahorrando tiempo y esfuerzo ya que a partir
de conocer un estereotipo sobre la etnia, la cultura, la clase social, el gé-
nero y/o la edad, se evita el trabajo de conocer a fondo a cada individuo
o grupo social en particular. Por ello, los estereotipos cumplen además
una función ideológica en los conflictos y en los procesos de discrimi-
nación, ya que a través de ellos se borra toda característica individual
para hacer de cada individuo un representante de una categoría amplia
y general que haga más fácil la distinción entre nosotros y los otros. Otro
de sus componentes, junto con el cognitivo y el social, es el emocional.
279
En efecto, están altamente cargados de sentimientos, de preferencias,

impregnados de afecto o de disgusto, y ligados a miedos, ansias o fuertes
deseos. La emoción no es un elemento periférico del estereotipo, al con-
trario, lo emotivo prima sobre lo cognitivo, en tanto los estereotipos evo-
can principal y prioritariamente sentimientos. El estereotipo se liga a
una preconcepción y por ello conduce a tener un conocimiento sesgado.
Sin embargo, no es sinónimo de información falsa ni tiene siempre un
contenido negativo. Pueden estar compuestos por ideas neutras o valo-
raciones positivas, o bien pueden asentarse en algún rasgo en particular,
pero que se convierte en una seña permanente de identidad. Consiste
en una imagen deformada no necesariamente carente de toda realidad
que una sociedad, grupo o clase social se fabrica acerca de otros grupos y
seres humanos. Generalmente, se componen de prejuicios, aunque son
más complejos que ellos principalmente por dos razones: porque se trata
de un conjunto de ideas que nos proporciona una imagen, si bien sim-
ple, que pretende caracterizar el comportamiento de las personas que
componen una determinada categoría. En segundo lugar, porque los es-
tereotipos no están simplemente transmitiendo información sobre los
miembros de un grupo, sino fundamentalmente acerca de su comporta-
miento en relación con el que atribuimos a nuestro grupo. Es decir, mu-
cho tienen que ver con el comportamiento que uno mismo se atribuye o
atribuye al grupo que pertenece, en tanto más que describir a los otros
lo que hacen es describir nuestra relación con ellos, subrayando aquellos
aspectos que más nos distinguen a los unos de los otros. En suma, los es-
tereotipos pueden contribuir a alimentar prejuicios y procesos de estig-
matización y discriminación a través de la transmisión de información
sesgada o reduccionista. Los medios de comunicación y la publicidad
son los principales propagadores de estereotipos y por ello tienen una
gran responsabilidad en evitar propagarlos. Un característico ejemplo
de ello son los estereotipos de género presentes en la publicidad que ad-
judican a la mujer determinadas características y expectativas. De esa
manera, los estereotipos contribuyen a configurar parámetros para defi-
nir y medir lo que es aceptable o correcto y así propician la reproducción
de relaciones de desigualdad a través de la adjudicación de caracterís-
ticas y capacidades diferenciales a determinados grupos o personas.
[Carla Villalta. Investigadora del Conicet y de la Universidad de Buenos Aires]
280
Estigma social
Como tantas otras, la palabra estigma se confunde en el uso coti-
diano y en su acepción para las ciencias sociales. El diccionario de la Real
Academia Española la vincula con una marca en el cuerpo, pero también
con el desdoro o la mala fama y su origen en procesos de enfermedad,
esclavitud, o de participación en la gracia divina. Fue el sociólogo nor-
teamericano Erving Goffman quien hacia 1963 advirtió su utilidad para
el análisis de procesos sociales en los que están en juego distintas formas
de discriminación y degradación moral del individuo. En tanto atribu-
to, Goffman reconoció entre sus tipos a: 1) distintas abominaciones del
cuerpo –cicatrices, deformaciones o enfermedades que hacen visible
una disminución física; 2) supuestos defectos de carácter –aflicciones
mentales, adicciones, la homosexualidad, el desempleo, la delincuencia,
incluso la corrupción o la traición–; y 3) una clase de estigma vinculado
a la raza, la nación, la religión, la pertenencia de clase y agregaríamos
hoy el género: negros, judíos, inmigrantes, mujeres, prostitutas... En el
aporte de Goffman es importante notar que dicho atributo y su oposi-
ción a algo así como la “normalidad” no es de por sí desacreditador sino E
en el marco de relaciones sociales específicas, de intercambios e interac-
ciones cotidianas y de procesos de categorización y clasificación social
que emergen de esos intercambios. Por lo tanto, para Goffman el estig-
ma se vincula con el atributo, pero en tanto este está asociado a un este-
reotipo. El estigma entonces implica lo que Goffman llama un “deterioro
de la identidad social” del individuo, esto es, un efecto de inferiorización
que habilita la desigualdad en el trato y el señalamiento público del “pe-
ligro” que este individuo representa. Bajo este mecanismo en definitiva
“reducimos en la práctica, aunque a menudo sin pensarlo, [las] posibi-
lidades de vida” de esa persona, y no sólo de ella sino también de allega-
dos próximos, pues como advirtió el autor muchas veces la mácula es
transmisible y puede contaminar a herederos. ¿Cómo opera el estigma?
A partir de un defecto original, tendemos a atribuirle a la persona que lo
porta un elevado número de imperfecciones hasta el punto de genera-
lizar la deficiencia advertida como incapacidad total. Además, solemos
racionalizar esa animosidad creando teorías ad hoc que dan cuenta de
la inferioridad del otro, como cuando inferimos que del color de la piel
281
se deriva una inteligencia inferior y una propensión a la transgresión

de la ley. Es notable en la obra de Howard Becker, contemporánea a la de
Goffman y también inscripta en el interaccionismo simbólico, la proxi-
midad del concepto de “desvío social” respecto al de estigma, y la afini-
dad de ambas perspectivas. El desvío y el actor del desvío, a quien llama
marginal o outsider –también el delincuente, el homosexual, el músico
de poca monta, el que ha bebido de más, en definitiva, aquellos sujetos
derivados del problema típico de la segregación urbana– es producto de
un proceso complejo de rotulación o etiquetamiento vinculado a la vio-
lación de fronteras de normalidad. Pero en ningún caso este deriva del
acto en sí o de alguna cualidad psicológica o patológica del individuo
que lo predispone al comportamiento antisocial, sino de la situación
concreta donde interactúa el que rotula y es rotulado y donde se ponen
en juego expectativas valorativas de ambas partes. De ahí la ambigüe-
dad y enorme variabilidad de esta categoría, es decir, el hecho de que un
comportamiento puede ser catalogado como desviado en un contexto
social y plenamente aceptado en otro o que las reglas pesen mucho más
sobre determinados grupos que sobre otros –que se espere por ejem-
plo una mayor manifestación de “honestidad” de la sirvienta latina que
de una blanca–. De ahí también que algunas personas puedan llevar la
etiqueta de desviadas sin haber violado ninguna norma –el rótulo puede
anteceder a la acción– o al revés, que aun infringiendo la regla no lleguen
a ser jamás rotulados. En Latinoamérica el uso del concepto ha sido en
su momento fructífero para la comprensión de distintos procesos loca-
les combinando varias tradiciones teóricas. Así por ejemplo el antropó-
logo Héctor H. Trinchero critica los alcances del modelo de interacción
entre individuos en que se basó la propuesta norteamericana y entiende
que el estigma como discurso clasificatorio y discriminador es parte de
una economía política más amplia que resulta funcional para la repro-
ducción del sistema social hegemónico. Trabajando sobre grupos indí-
genas del Chaco argentino, propone el concepto de “estigmas étnicos”
como eficaz forma de control de la fuerza de trabajo indio e incremento
de las utilidades económicas del capital a través de la clasificación de
los trabajadores en una escala de preferencias patronales: “indígenas”;
“santiagueños”, “bolivianos”; “buenos” o “malos trabajadores”, “sumisos”
o “muy reivindicativos”. También analiza relatos estigmatizantes en la
construcción de lo indio en los medios de comunicación y gubernamen-
282
tales –comen pescado crudo, es posible asociar lo indígena y el cólera–

que permiten el control sanitario, político y militar de estas poblaciones.
Y fundamentalmente, ayudan al sostenimiento de fronteras sociales y
culturales bien concretas, donde las poblaciones indígenas se ubican en
una exterioridad respecto a la frontera nacional. El antropólogo Hugo
Ratier describió en un ensayo de principios de los años 70 el modo en
que el mote “cabecitas negras” condensaba toda una historia de racis-
mo como parte del bagaje ideológico con el que se organizó Argentina
bajo la oposición civilización y barbarie, lo blanco europeo y lo indio o
negro latinoamericano. En el contexto de los años 40 y 50, cuando un
rápido proceso de industrialización promueve grandes contingentes de
migración de las provincias a las ciudades, se produce la incorporación
de una masa social a espacios de la ciudad antes exclusivos de las elites, y
un acceso al consumo y a la vida política bajo el peronismo. Esto genera
también un conjunto de expresiones estigmatizantes –aunque el autor
no habla de estigma sino de racismo– que formula un desprecio a la vez
racial, de clase y un menosprecio en términos políticos. El aluvión zoo-
lógico –de sirvientas, conscriptos y obreros– en clara referencia a una
supuesta animalidad salvaje, distinguible por su amor a la ociosidad, E
producía temor, indignación e incluso asco: “Ya uno no sabe cuál es el
obrero y cuál es el patrón”; “estas chinas se visten igual que las señoras”.
Es interesante pensar el modo en que continúan vigentes estas formas
oprobiosas de referir al otro. En ocasiones estas formas permiten sos-
tener estructuras de relaciones entre el que manda y el que obedece o el
que debe ser puesto en su lugar. Pero ya desde la precursora contribu-
ción de Goffman el individuo estigmatizado no es nunca un individuo
pasivo: hace algo con/a partir del estigma: siente vergüenza, altera su
modo de vida y aun puede asociarse a otros individuos del mismo tipo
para oponerse a la carga negativa que este provoca. [Mariana Inés Godoy.
Investigadora ICSOH–CONICET– Universidad Nacional de Salta]
Ética
Es el conjunto de normas morales aplicables en un período
de tiempo determinado, también puede denominarse así al méto-
do de razonamiento reflexivo que analiza los hechos humanos. Los
283
valores, en nuestra actualidad y para la cultura occidental, están defi-

nidos por ciertas características que hacen mella en el ser humano en
su existencia, según el criterio que seguimos puede identificarse con
la búsqueda de la autodeterminación, la felicidad, la autosuficiencia y
desarrollo propio en este mundo. En la historia de la ética, el mundo
griego de Sócrates, Platón y Aristóteles integraba la ética a la reflexión
política resultando el ideal de vida “la consagrada a la filosofía”; en el
período helénico –posterior a Aristóteles y de decadencia de la Polis–,
se interroga sobre lo que el individuo debe hacer para ser feliz, su me-
dio moral en su ubicación en el universo, la persecución de la virtud
en búsqueda de la “eudaimonía” –felicidad, bienestar de ánimo o espí-
ritu– como bien humano terrenal; el período del cristianismo enseñó
el amor a Dios por sobre todas las cosas, así como el amor al prójimo
como así mismo, pero también a construir un camino a la felicidad en
el mundo de Dios renunciando a los bienes en este mundo a través de
virtudes teologales como la fe, la esperanza y la caridad, por sobre las
virtudes cardinales paganas como la sabiduría, la valentía, la justicia y
las templanzas; en la modernidad la reflexión ética se basa en lo que
puede hacer el ser humano para vivir correctamente, y su cuestiona-
miento puede tener tres respuestas: debe comportarse de manera tal
que la conducta pueda ser generalizada en una ley universal –kantia-
na–, o debe adaptar la conducta al momento de eticidad vigente en el
que se encuentra –hegeliana–, o comportarse de forma tal que las ac-
ciones produzcan felicidad o placer, incluso menor dolor o infelicidad,
para el mayor número de personas posibles –utilitarista–. Actualmente
podríamos decir que se tiende al uso de la “ética aplicada”, que puede
ser entendida como la aplicación de ideas, principios o escuelas éticas
o bien como la reflexión sobre cómo seguir e interpretar dichas ideas,
principios o escuelas. Cabe agregar que los principios bioéticos utili-
zados en esta época son los de beneficencia, no maleficencia y respeto
por las personas implicando la utilización de un principio rector como
el de “convergencia” como argumento para la elección de uno sobre los
otros sólo en caso de necesidad. Así los debates de esta época se cen-
tran en el análisis ético práctico en relación al estudio de la ciencia y la
tecnología por revivir a los muertos, desacelerar el envejecimiento, eli-
minar enfermedades a partir de la manipulación genética, crear seres
humanos a partir de células epiteliales o gametos donados y en úteros
284
artificiales, regenerar tejidos, células y órganos humanos, y el mejora-

miento de los métodos de criogenización, vitrificación y reconstitu-
ción sanguínea y corporal. La ética del positivismo contemporáneo se
presenta escéptica y comprensiva, resulta abierta a la tolerancia a las
diversas culturas que no pretende extender a cualquier costo. Resulta
inevitable pensar en el concepto ética y su aplicabilidad a diferentes
ramas del derecho, principalmente cuando hablamos de la “bioética”,
que resulta una ética aplicada que pretende responder a los conflic-
tos que nos presentan los avances científicos. Asimismo, cabe tener
presente que los valores humanos –o principios morales– resultan
diferentes para las distintas culturas, e incluso en las mismas fueron
diversos conforme los períodos temporales, de lo que se desprende
una modificación del pensamiento ético por generaciones, y por ello
es deber del derecho y de la justicia acompañar esa transformación en
forma de ampliación reflexiva y analítica del tema propuesto a debate.
[Alejandra Mariel Lovat. Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales]
Ética profesional E
La ética explica, desde patrones de generalidad o universalidad, la
experiencia moral humana y prescribe los modos de comportamiento
justificables. La ética profesional comprende el conjunto de principios
morales y modos de actuar éticos en un ámbito profesional, forma
parte de lo que se puede llamar ética aplicada, en cuanto pretende –por
una parte– aplicar a cada esfera de actuación profesional los principios
de la ética general pero, dado que cada actividad es distinta y especí-
fica, incluye los bienes propios, metas, valores y hábitos de cada ám-
bito de actuación profesional. Cada profesión engloba paradigmas del
buen obrar, conforme los siguientes principios o pautas: 1) la ciencia
–profesional con título habilitante. Cada profesión es ensayada a tra-
vés de un plan de estudio y la obtención de su graduación; 2) vocación.
Es totalmente personal; 3) responsabilidad y buena praxis profesional,
que deberá ser analizada en el ejercicio de cada profesión, como así
también la integridad, rectitud, probidad, honestidad, dignidad y sin-
ceridad de su conducta y trabajo. La ética profesional se vincula con
la antropología social, a partir de las transformaciones anatómicas
285
y fisiológicas que han resultado del lenguaje, de la vida social, de un

sistema de valores o de un contexto cultural, y el estudio de su objeto
desde el punto de vista de la relación de las personas con el trabajo y el
desempeño de su oficio o profesión. La ética profesional suele formar
parte de la currícula en la formación profesional; en este sentido, cree-
mos que la dimensión ética debiera asumir como una de sus metas
estrechar los lazos entre la actividad que se asume como carrera y la
vida política, generando una relación entre el futuro rol profesional
y los problemas a los que se enfrenta la sociedad, los cuales debieran
definirse en torno al cumplimiento y promoción de los derechos hu-
manos. La necesidad de incluir dentro de los trayectos formativos pro-
fesionales metas y actividades que promuevan la educación ciudadana
y la formación en derechos humanos permitirá el ejercicio de valores
básicos tales como la empatía, el respeto y la tolerancia; todos ellos in-
cluidos en la ética cívica que implican los derechos humanos. [Lilian
Bevilacqua. Colegio de Abogados de Quilmes]
Ética pública
Del griego ethos, significa ética, costumbre, hábito. En latín, la
palabra costumbre se designa con el término mos, moris, que también
se traduce como moral. Es común llamar moral a la ética. El carác-
ter moral expresa el modo de ser del hombre por medio del cual este
conoce, juzga y actúa justa o injustamente. La ética proyecta al ser
humano hacia una finalidad, lo hace autodeterminarse, dándole a su
vida sentido y calidad. Las normas a las que hace referencia la ética
apuntan a su valor fundamental: lo bueno y lo justo. La ética lleva con-
sigo elementos que los ciudadanos comparten, sea cual fuera su rela-
ción familiar, su profesión, su oficio, su creencia religiosa; se trata de
elementos comunes que ayudan a la sociedad a vivir en armonía con-
forme a principios de justicia, libertad, igualdad y solidaridad a fin
de hacer más satisfactoria la convivencia humana. Cuando la ética se
aplica y se pone en práctica en el servicio público se denomina ética
pública. Para Oscar Diego Bautista, “La ética pública señala princi-
pios y valores deseables para ser aplicados en la conducta del hombre
que desempeña una función pública”. Ofrece al servidor público un
286
conocimiento que lo lleva a actuar de una determinada manera en

cada situación, ofreciendo auxilio con respecto a la elección de las
diversas situaciones que son convenientes o no para la colectividad.
Establece los criterios que debe tener en cuenta todo servidor público
para llevar a cabo sus funciones con el fin de lograr un bien para la co-
munidad. La ética pública es una garantía del Estado de derecho por-
que los principios éticos en la función pública contribuyen a procurar
una efectiva y correcta gestión. Desde el punto de vista fáctico la im-
plementación de una conducta ética depende de la acción humana
voluntaria, ya que por otra parte es esta última la que da vida al dere-
cho. Gregorio Peces-Barba define la ética pública como el conjunto de
objetivos o de fines que se consideran debe realizar el poder político a
través del derecho, teniendo como meta el desarrollo integral de cada
persona. Tradicionalmente se ha reconocido como justicia, si se refie-
re al contenido del derecho, y como legitimidad si se refiere al origen
o ejercicio del poder. A diferencia de la ética privada, la ética públi-
ca es una ética procedimental, puesto que establece criterios, guías
para que los espacios sociales y los ámbitos del poder y del derecho
sean racionales y estén abiertos a la realización de proyectos de hu- E
manidad; es decir, para que todas las personas puedan determinar y
realizar su propia ética privada. Decir que la ética pública es una ética
procedimental no significa que no existan en esta unos valores mate-
riales y unos fundamentos, con contenido y orientaciones. La idea de
dignidad humana, los valores que se sustentan en ella, así como las
pretensiones o prescripciones morales que se derivan de ellos, cons-
tituyen el contenido de esta ética pública, señalando qué deben hacer
los poderes, las autoridades y los funcionarios, quiénes pueden y son
competentes para hacerlo y con qué procedimientos, precisamente
para que los ciudadanos sean libres en la orientación de su moralidad
privada. Todo ello como un medio para alcanzar un fin: el desarrollo
integral de cada persona. La ética en la administración pública pone
en juego todo un conjunto de valores para ofrecer servicios de calidad
a la comunidad. La ética aplicada a la función pública es de vital im-
portancia porque tiene como eje central la idea de servicio, es decir,
las tareas y actividades que realizan los funcionarios públicos están
orientadas al bien común. La ética de la función pública es la ciencia
del buen comportamiento en el servicio a la ciudadanía, es además
287
un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso

del poder público, un factor vital para la creación y el mantenimiento
de la confianza en la administración y sus instituciones. Por tanto,
es un factor clave para elevar la calidad de la administración pública
mediante la conducta honesta, eficiente, objetiva e íntegra de los fun-
cionarios en la gestión de los asuntos públicos. Peces-Barba enseña
que la ética pública de la modernidad, propia de las sociedades abier-
tas, no es una ética autoritaria, procedente de una confesión religio-
sa, de la naturaleza, la ciencia o de algún otro autor que aporte una
dimensión de exactitud como única respuesta correcta. Tampoco es
producto del poder, porque de serlo no sería propia de las sociedades
libres. No se puede considerar como monopolio de una sola escuela,
de una confesión religiosa o de una corriente científica o filosófica. Es
una creación histórica de la razón humana, una expresión de múlti-
ples construcciones e intereses, un depósito de razón producido por
la aportación creativa de una pluralidad de personas, filósofos, juris-
tas, politólogos, teólogos, literatos, científicos, etc., desde el tránsito
de la modernidad hasta hoy, que se comunican a través del diálogo
intersubjetivo. Es un patrimonio dinámico que recibe además toda
la herencia clásica y muchas aportaciones medievales adaptadas a
los nuevos tiempos. Su fundamento es la idea de la dignidad del ser
humano, diversificándose en dimensiones liberales, democráticas,
socialistas, entre otras. Se puede decir que contiene la razón histó-
rica, dentro del gran proceso de racionalización y de humanización
que caracteriza al mundo moderno. La universalidad de la ética pú-
blica supone, desde un punto de vista racional, el carácter general y
abstracto de los valores que desarrollan la idea de dignidad humana;
desde un punto de vista temporal, su validez para todos los tiempos,
y desde uno espacial, su extensión a todos los Estados que forman
la Comunidad Internacional. Esta ética pública tiene una dimensión
unitaria, de consenso, en la que todos o la gran mayoría coinciden y
aceptan para la convivencia, y una dimensión más diversificada don-
de, desde el pluralismo, se sitúan las distintas concepciones ideológi-
cas que suponen un punto de vista sobre el interés general y el bien
común. [Cristina Ayoub Riche. Universidad Federal de Río de Janeiro]
288
Etnocentrismo
Según la Real Academia Española de la Lengua, etnocentrismo es
la “Tendencia emocional que hace de la cultura propia el criterio ex-
clusivo para interpretar los comportamientos de otros grupos, razas
o sociedades”. Una definición similar se encuentra en The Routledge
Encyclopedia of Social and Cultural Anthropology Edited de Alan Barnard
y Jonathan Spencer: “Es la tendencia a ver el mundo desde la propia
cultura o la inhabilidad de entender culturas que son diferentes a la
de uno” (traducción propia). En las ciencias sociales en general y en la
antropología en particular, fueron quizás las corrientes evolucionis-
tas del siglo XIX y las difusionistas las que basaron sus explicaciones
desde esta visión. Las primeras explicaciones que se decían científi-
cas en antropología contenían una visión etnocéntrica de los proce-
sos sociales. Esta posición viene acompañada por un juicio de valor
en torno a la superioridad de una cultura o grupo sobre la otra. En el
evolucionismo, se evaluaba el grado de desarrollo de una cultura en
función de un progreso esperado cuyo punto más elevado era la socie-
dad occidental (la del investigador). Esto servía como modo de juzgar E
prácticas y conductas, y justificaba acciones de imposición de valores.
Otra de las formas en que suele expresarse el etnocentrismo es la de
ver (y valorar) el mundo no ya desde la propia cultura sino a partir de
un grupo de estudio. Eso suele ser llamado “etnocentrismo secunda-
rio”. Si bien las corrientes evolucionistas fueron perdiendo fuerza, las
explicaciones etnocéntricas en las ciencias y en los comportamientos
–formas de ver y valorar a los otros– en gran parte de la sociedad tie-
nen un importante peso. El prefijo “etno” remite a una cuestión “ét-
nica” o “cultural”. Sin embargo, como plantean Grimson, Merenson y
Noel (p. 13) los “centrismos” no sólo remiten a ello: “más bien, lo ‘etno’
aparece como metáfora de todas las diferencias culturales, de todos los
contrastes entre mundo simbólicos, incluyendo por supuesto las dis-
crepancias múltiples que conviven en las sociedades contemporáneas
estratificadas”. Así, por ejemplo, los autores refieren al sociocentris-
mo (un centramiento basado en la posición de clase), androcentrismo
(en relación al género), el cronocentrismo (centrado en el tiempo), el
naciocentrismo (que refiere a la naturalización de la escala nacional
289
a la hora de observar la producción y la legitimación de categorías y

conceptos analíticos aplicados valorativamente a cualquier tiempo-
espacio). Las visiones etnocéntricas del mundo no permiten compren-
der a los otros. Estos otros, entonces, no necesariamente remiten a
otra cultura sino a otra clase social, ciudad, país, religión, etcétera. El
etnocentrismo naturaliza (esto quiere decir que no considera) las rela-
ciones de poder y no logra comprender las prácticas ya que las juzga en
función de valores externos y –sobre todo– considerados superiores.
Es por ello que es fácil cruzar la línea desde esta valoración a formas
de racismo y discriminación (de clase, de nacionalidad, cultural, etc.).
Ante esta posición es posible caer en otra posición que también natu-
raliza los procesos sociales como es el relativismo cultural llevado a
su extremo. Esto es pensar que lo que la gente piensa, dice y hace es
producto de su propia cultura como una entidad cerrada. Comprender
al otro en sus términos y entiendo el entramado de relaciones sociales
en la que los seres humanos vivimos permite romper con las visiones
etnocéntricas. Es necesario también un proceso de extrañamiento de
las propias prácticas para poder entender que nuestras acciones son
unas dentro de miles posibles. Extrañar nuestras prácticas requiere
cuestionarlas como algo dado. Ellas son producto de procesos histó-
ricos. Pero como las tenemos naturalizadas no reflexionamos sobre
ellas como sí lo hacemos con las de los otros. [Mariano Perelman. Inves-
tigador del CONICET y Docente UBA]
Eutanasia
El término proviene de la voz latina euthanasia, y esta última del
griego εὐθανασία, que significa literalmente “muerte dulce”. El dic-
cionario de la Real Academia Española, en su vigesimotercera edición,
la define a su vez como “intervención deliberada para poner fin a la
vida de un paciente sin perspectiva de cura” (en su primera acepción)
y como “muerte sin sufrimiento físico” (en su segunda acepción, es-
pecífica del campo de la medicina). No obstante la aparente claridad
del concepto, lo cierto es que los especialistas que se han ocupado del
tema (desde el derecho, desde la filosofía, desde la medicina) han te-
nido importantes desencuentros a la hora de delinear con nitidez sus
290
contornos, con el consiguiente menoscabo, en numerosos supuestos,

de la efectividad y la moralidad de las prácticas en los finales de la vida.
Así, algunos autores han distinguido entre eutanasia activa y pasiva:
la primera supondría una disposición directa de la vida a través de la
comisión de una o más acciones dirigidas a acortar o suprimir el curso
vital, mientras que la segunda implicaría dicha disposición a través
de una omisión de actuar, con el mismo propósito. De esta suerte, la
administración de una dosis de determinado fármaco que produzca el
deceso, o la suspensión de la hidratación o la alimentación del pacien-
te, constituyen –en esta línea de análisis– ejemplos de eutanasia acti-
va y pasiva, respectivamente. Por el contrario, otros doctrinarios han
criticado esta distinción por considerarla inconducente. En efecto, lo
relevante no resulta ser si el procedimiento es llevado a cabo por comi-
sión u omisión, sino que la muerte sea provocada a las personas que
sufren una enfermedad incurable, cuando ellas lo han indicado pre-
viamente –lo que supone el respeto a su intimidad y a su autonomía
personal– o cuando, en su defecto, lo requieren determinados familia-
res a los efectos de resguardar la dignidad del paciente. En definitiva,
el punto crucial que se debate en materia de eutanasia consiste en la E
interacción del derecho a la autonomía personal y a la dignidad (en
particular, a raíz de transcurrir el final de la vida y morir dignamente)
con la protección que corresponde procurar de la vida humana. Los
derechos fundamentales de las personas humanas son regulados con
amplitud a través de las normas jurídicas (por lo general, a través de la
enunciación de principios, y no del dictado de reglas rígidas), y en con-
secuencia son propensos a entrar en conflicto unos con otros en una
inmensa pluralidad de casos concretos. El origen de la problemática,
por ende, es tan antiguo como el ser humano mismo: la protección
de la vida es instintiva y propia de la especie, como lo es también el
sentido de la dignidad y de la compasión por el otro, que conduce a la
voluntad de poner término al sufrimiento de quien no podrá curarse
y permitirle finalizar su vida –como lo indica la etimología de la voz
“eutanasia”– de un modo menos amargo o doloroso. Por ello, en fin, el
desafío consiste en alcanzar una solución justa, equilibrada, en casos
ciertamente difíciles como son los que involucran tan relevantes dere-
chos humanos. Por un lado, el derecho a la vida, que comprende el de
la preservación de la salud, y cuya máxima importancia es indiscutible
291
puesto que sin vida es imposible ejercer ni gozar de ningún otro dere-
cho; el hombre es el centro del sistema jurídico y un fin en sí mismo, de
suerte que la preservación de su existencia misma constituye un valor
fundamental respecto del cual los demás habrán de tener un carác-
ter instrumental. Mas por otra parte, las personas tienen derecho a no
desear la prolongación de “cualquier” vida que les toque transcurrir,
cuando a raíz de una enfermedad terminal e irreversible, aquella ha
quedado minorada de tal modo que “mantenerla” artificialmente (lo
cual la moderna tecnología permite) pueda suponer el sacrificio de la
dignidad. Tal balance, sensible –a su vez– al respeto por la autonomía
personal de los sujetos (más aún cuando se han brindado “directivas
anticipadas”), es pues el dilema a resolver; debe procurarse la búsque-
da, en todo caso, de respuestas comprometidas con el mayor respeto
posible por los derechos fundamentales, incluso cuando puedan en-
trar en pugna en un mismo caso; y sobre todo, de soluciones honestas,
desprovistas de otros intereses o intenciones ajenas a la protección de
los derechos del paciente. [Jonathan M. Brodsky. Docente e investigador de
la Universidad de Buenos Aires]
292
Federación Iberoamericana
del Ombudsman (FIO)
Fue creada en 1995 en Cartagena de Indias (Colombia) por impulso
de las Defensorías del Pueblo hispanoamericanas y de España y Portu-
gal. Originalmente fue concebida para agrupar a las defensorías nacio-
nales, pero luego de largas deliberaciones se dio lugar a las defensorías
provinciales, autonómicas y estaduales, dándole un status inferior.
Finalmente, en el Congreso Extraordinario llevado a cabo en Nuevo
Vallarta (México), se concedió el ingreso de los defensores del pueblo
municipales, pero sin derecho a voto y sin derecho a participar en los
órganos de dirección. Así y todo fue una resolución hecha a la medida
de los defensores del pueblo municipales de Argentina, que luego se
extendió a la Defensoría de Vecinas y Vecinos de Montevideo. América
Latina y el Caribe carecen de una organización regional de defensores
y defensoras del pueblo, como existen en otros continentes. Originaria-
mente, la Secretaría Técnica de la FIO estuvo a cargo del Instituto Inte-
ramericano de Derechos Humanos. En la realidad se ha convertido en FC
un foro para la cooperación, el intercambio de experiencias y la promo-
ción, difusión y fortalecimiento de la institución de las Defensorías del
Pueblo y reúne en su seno a Defensores del Pueblo, Procuradores, Pro-
veedores, Raonadores (Razonador), Comisionados y Presidentes de Co-
misiones Públicas de Derechos Humanos de los países iberoamericanos
de los ámbitos nacional, estatal, regional, autonómico o provincial. Las
Defensorías del Pueblo que la integran tienen la misión de proteger los
derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comu-
nidad; supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración
del Estado y la prestación de los servicios públicos a la población. De-
fienden y promueven los derechos humanos. Para ello el o la titular de
la institución goza de total independencia para el cumplimiento de las
funciones que la Constitución le confiere. Se rige por la Constitución y
sus leyes orgánicas respectivas. La FIO se rige por su Estatuto (aprobado
en Cartagena de Indias el 5 de agosto de 1995 y reformado en Tegucigal-
pa el 15 de septiembre de 1999, en México DF el 24 de noviembre de 2000,
en Nuevo Vallarta el 20 de junio de 2006 y en Mérida el 21 de noviembre
de 2008) y por las Resoluciones adoptadas por la Asamblea General y el
295
Comité Directivo, según sus respectivos ámbitos de decisión. La máxi-

ma autoridad de la FIO es su Asamblea General, integrada por los titula-
res de sus miembros. El Comité Directivo está integrado por los titulares
de los organismos nacionales miembros de la Federación y por tres re-
presentantes de los organismos no nacionales, asegurando la represen-
tación de las distintas regiones geográficas. Tradicionalmente, estos
tres representantes corresponden a Argentina (que cuenta con Defen-
sorías provinciales), España (donde existen Defensorías autonómicas) y
México (que cuenta con Comisiones Estatales de Derechos Humanos).
El Consejo Rector lo integran su Presidente, necesariamente titular de
un organismo nacional, y cinco Vicepresidentes (cuatro representan-
tes de organismos nacionales y un titular de organismo del ámbito no
nacional), elegidos todos ellos, cada dos años, por votación del Comité
Directivo. Con la reforma del Estatuto de 20 de junio de 2006 se crea
una Secretaría Técnica, dirigida por un Secretario propuesto por el Pre-
sidente de la FIO y nombrado por el Consejo Rector, para el desarrollo
administrativo de las actividades de la FIO. El objetivo primordial de la
Federación es ser un foro de discusión para la cooperación, el intercam-
bio de experiencias y la promoción, difusión y fortalecimiento de la ins-
titución del Ombudsman en las regiones geográficas de su jurisdicción.
Más en concreto, entre otras finalidades específicas, pretende fomen-
tar, ampliar y fortalecer la cultura de los Derechos Humanos en los paí-
ses cuyos Ombudsman formen parte de la FIO; establecer y mantener
relaciones de colaboración con organizaciones no gubernamentales que
procuren el respeto, defensa y promoción de los Derechos Humanos, así
como promover estudios e investigaciones sobre aspectos de su compe-
tencia, con la finalidad de apoyar el fortalecimiento del Estado de De-
recho, el régimen democrático y la convivencia pacífica de los pueblos.
Para la consecución de estos objetivos, la Federación firmó, el 23 de abril
de 2002, un Convenio de Cooperación con la Universidad de Alcalá, que
se ha plasmado, entre otros resultados, en una amplia oferta formativa
virtual, de carácter permanente y progresiva ampliación de sus conteni-
dos, para los funcionarios de las instituciones miembros de la FIO y en
la elaboración conjunta de los Informes sobre Derechos Humanos de la
propia FIO, que esta emite anualmente, bajo la dirección académica de
un profesor de la Universidad de Alcalá, desde 2003. La FIO cuenta con
redes temáticas, órganos técnicos que conforman un espacio de inter-
296
cambio, cooperación e investigación. La Federación cuenta con cuatro

redes temáticas, a saber: Red de Comunicadores; Red sobre Migrantes y
Trata de Personas; Red de Defensorías de Mujeres; Red de Niñez y Ado-
lescencia. Cada red temática cuenta con un comité coordinador com-
puesto por cinco miembros correspondientes a cada una de las cinco
zonas geográficas en que se articula la FIO (Europa, América del Norte,
Centroamérica, Países Andinos y Cono Sur). Los países que actualmente
integran la FIO son Andorra, Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Nicara-
gua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, Puerto Rico, República Domini-
cana, Uruguay y Venezuela. También la integran Brasil y Chile, aunque
estos con cuestionamientos porque no cumplen con los llamados Prin-
cipios de París. [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires y Mariano
Gustavo Yakimavicius. Defensoría del Pueblo de la Provincia de Santa Fe]
Feminismo
El feminismo cuestiona la situación de inferioridad de las mu- F
jeres con respecto a los varones y exige su acceso al mundo público,
eliminando jerarquías y desigualdades entre los sexos. Según la antro-
póloga mexicana Marcela Lagarde:
… es afirmación intelectual, teórica y jurídica de concepciones del mun-
do, modificaciones de hechos, relaciones e instituciones; es aprendizaje
e invención de nuevos vínculos, afectos, lenguajes y normas; se plasma
en una ética y se expresa en formas de comportamiento nuevas tanto de
mujeres como de hombres. [...] El feminismo es, en esencia, política en
acto. Es una crítica filosófica e ideológica a la cultura política autoritaria
y al poder como dominio.
En 1791, Olympe de Gouges, dramaturga y política, redacta, en el
marco de las ideas libertarias de la Revolución Francesa, la Declaración
de los Derechos de la Mujer y de la Ciudadana, que proponía la igualdad
entre hombres y mujeres en todos los aspectos de la vida pública y
privada y la emancipación femenina a través de la equiparación ju-
rídica y legal. Por su osadía, en 1793 fue llevada ante un tribunal re-
volucionario, condenada a muerte y guillotinada al día siguiente.
Simultáneamente, Mary Wollstonecraft, filósofa y escritora inglesa,
297
pide la libertad de expresión y el sufragio para las mujeres en su Vindi-

cación de los Derechos de la Mujer, estableciendo las bases del feminismo
moderno y planteando demandas inusuales para esos tiempos, como
ser el derecho al divorcio por libre decisión de las partes. Otra precur-
sora fue Flora Tristán quien publicó en 1842 La Unión Obrera, el primer
proyecto de una internacional de trabajadores, donde observa: “hasta
el más oprimido de los hombres quiere oprimir a otro ser: su mujer”.
Nacida en París, vivió en Perú y fue reivindicada por el feminismo lati-
noamericano. Es la primera mujer que habla de socialismo, de la lucha
proletaria y crea la consigna “Proletarios del mundo, uníos”. En 1848, Eli-
zabeth Cady Stanton organiza en Seneca Falls el primer congreso por
los derechos civiles de las mujeres, iniciando el sufragismo en los Es-
tados Unidos. También defendió el derecho a la propiedad, al empleo,
al control de la natalidad. El sufragismo tuvo mayor relevancia en los
EE. UU. y en Gran Bretaña que en Latinoamérica. En Argentina se des-
tacaron Carolina Muzzilli, obrera y militante socialista; Alicia Moreau
de Justo quien en 1918 fundó la Unión Feminista Nacional, y Julieta
Lanteri quien en 1920 creó el Partido Feminista. Recién en 1947 Ma-
ría Eva Duarte de Perón lograría el derecho al voto para las mujeres.
La segunda Ola Feminista o de “Liberación de la Mujer”, se desarrolla
en los EE. UU. desde principios de la década de 1960 hasta finales de
los 70, con amplitud de temas: sexualidad y derechos reproductivos,
familia, trabajo. Coincide con los movimientos pacifistas, ecologistas
y de derechos civiles, que generan grandes movilizaciones callejeras.
El Segundo Sexo (1949) de Simone de Beauvoir hace de bisagra entre
ambos períodos. Betty Friedan con Mística de la Femineidad (1963) nos
introduce en la “segunda ola”, con críticas al rol femenino en la so-
ciedad, que produce distintas formas de alienación, con altas tasas de
depresión, suicidios y alcoholismo. Fundó NOW, National Organization
for Women, que reunió a muchos grupos feministas de los EE. UU. Una
de sus luchas fue el derecho al aborto. A mediados de los 70, grupos de
feministas radicales dan nacimiento al feminismo de la diferencia en
EE. UU. y Francia, defendiendo a las mujeres a ultranza y consideran-
do a los varones agresivos y depredadores por naturaleza. Es así que
Luce Irigaray declara inútil luchar por la igualdad. En Italia, desde la
Librería de las Mujeres de Milán y de la prestigiosa editorial feminista
“La Tartaruga” publican el “Manifesto di Rivolta Femminile” y textos filo-
298
sóficos, como ser los de Carla Lonzi o “Diotima”, de Luisa Muraro. En

España se destaca Victoria Sendón de León. La Tercera Ola Feminista:
Rebecca Walker da nombre a este período, que comienza en 1990, en
su artículo “Becoming the Third Wave”. Se aleja del esencialismo soste-
niendo que existen múltiples modelos de mujer, determinados por
cuestiones sociales, étnicas y religiosas. Incorpora componentes de la
teoría queer (cuya representante más célebre es Monique Wittig), del
feminismo lésbico, de la transexualidad, del ecofeminismo. Esta ola se
centra en la “micropolítica” y desafía concepciones de lo que es bueno
y malo para las mujeres, como lo hacía la segunda ola. Los Encuen-
tros Feministas Latinoamericanos y del Caribe son un ámbito esencial
para la articulación del movimiento feminista del continente. En el
Diccionario de Estudios de Género y Feminismo, Susana Gamba res-
cata miradas, marcos teóricos y corrientes del pensamiento feminista
argentino. La filósofa Diana Maffía plantea el desafío de integrar las
demandas del feminismo en otras demandas sociales:
Si no enunciamos esas otras demandas sociales nos quedamos en un
feminismo para pocas, de elite, ilustrado, de clase media. Si no mencio-
namos que hay mujeres en situación de prostitución, que hay mujeres F
viviendo con VIH, que hay mujeres indígenas, que hay lesbianas, que
hay mujeres populares desocupadas, que sus maridos e hijos/as hace dos
generaciones que no están en relación de trabajo.
Uno de los grandes desafíos del feminismo de nuestros días es
la eliminación de los distintos tipos de violencia de género. [Monique
Thiteux Altschul. Fundación Mujeres en Igualdad]
Fiscalía de Investigaciones
Administrativas (FIA) (Arg.)
Institución u órgano cuya función es realizar el control de la regu-
laridad y licitud de los actos estatales en términos de infracciones y de-
litos a fin de juzgar la eventual responsabilidad administrativa y penal
de los agentes públicos. El Estado, a través de sus órganos superiores,
controla la regularidad de los actos estatales y conductas de sus agentes
mediante procedimientos de investigación con el objeto de juzgar la
299
responsabilidad de carácter administrativo de los agentes públicos.

Ese es el procedimiento sumarial cuya competencia corresponde a los
órganos jerárquicamente superiores. Por su lado, el juzgamiento de
la responsabilidad penal es competencia de los jueces penales. En ese
orden, la Fiscalía de Investigaciones Administrativas (FIA) coadyuva a
realizar el control administrativo sancionador y penal de los agentes
públicos. En la República Argentina se ha estructurado a la FIA como
un organismo desconcentrado dentro de la estructura del Ministerio
Público Fiscal, dependiente de la Procuración General de la Nación
en tanto autoridad máxima de este. La nota distintiva con respecto al
resto de los fiscales del Ministerio Público es el bien jurídico tutelado
por el delito respecto del cual asume la acción pública: esto es, la ad-
ministración pública. En ese marco, como órgano especializado en la
investigación de hechos de corrupción e irregularidades administra-
tivas cometidas por agentes de la Administración Pública nacional no
puede extender sus facultades sobre los Poderes Legislativo y Judicial
de la Nación. Las facultades de la FIA de acuerdo a lo establecido en la
Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal Nº 24946, son: a) de investi-
gación administrativa: esto es, promover la investigación de la conducta
administrativa de los agentes integrantes de la Administración nacio-
nal centralizada y descentralizada, y efectuar investigaciones en toda
institución o asociación que tenga como principal fuente de recursos
el aporte estatal; b) de acusación en sede judicial: función que supone una
nueva división en tanto los casos hayan sido denunciados por esta o
no. En el primer supuesto, el ejercicio de la acción pública queda a car-
go de los fiscales competentes ante el tribunal donde quede radicada la
denuncia, con la intervención necesaria del Fiscal Nacional de Inves-
tigaciones Administrativas, sin perjuicio de ello, la FIA podrá asumir,
en cualquier estado de la causa, el ejercicio directo de la acción pública,
cuando los fiscales competentes antes mencionados tuvieran un crite-
rio contrario a la persecución de la acción. En el segundo supuesto, la
intervención de la Fiscalía queda subsumida a tomar conocimiento de
la existencia del proceso en cuestión. En el esquema iberoamericano,
encontramos organismos con misiones similares –en cuanto al mo-
delo de control que ejercen– al recientemente reseñado, en efecto, en
México, la función de investigación de la conducta de los agentes de la
300
Administración Pública la lleva adelante la “Auditoria Superior de la

Federación”, y entre sus atribuciones figuran las de:
Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o
conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de
fondos y recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamen-
te para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables
para la realización de sus investigaciones….
Mientras que en Chile, la “Unidad Especializada en Anticorrup-
ción”, dependiente de la Fiscalía Nacional de Chile, es un organismo
que se encuentra dentro del ejido de la Fiscalía Nacional (órgano ex-
trapoder) y desarrolla las siguientes funciones: de asesoría a fiscales
que tengan a su cargo la dirección de investigaciones vinculadas a los
delitos que afectan aspectos patrimoniales y personales de la admi-
nistración cometidos por funcionarios públicos y/o particulares; de
asesoramiento en Investigaciones de Alta Prioridad (IAP) y de ase-
soramiento al Fiscal Nacional y de coordinación interinstitucional
con otros organismos de control tales como la Contraloría General
F
de la República y el Consejo de Defensa del Estado. Asimismo, en la
República de Paraguay, encontramos a la Secretaría Nacional Anti-
corrupción (SENAC) organismo técnico y de gestión especializada
de la Presidencia de la República, con personería jurídica de derecho
público y plena capacidad de obrar (véase Decreto Nº 10144/2012).
Cabe advertir que la actividad de la Fiscalía de Investigaciones Admi-
nistrativas se vincula con la labor de las Defensorías del Pueblo pues
ambas constituyen organismos de control horizontal de la actividad
de la administración pública. En adición, ambas instituciones gozan
de autonomía respecto del Poder Ejecutivo y sus órganos, quienes
pueden ser objeto de sus investigaciones y actuaciones. Dicha auto-
nomía resulta esencial para la misión que deben cumplir, por ello se
ubican estructuralmente dentro de la órbita del Poder Legislativo, o
en un órgano extrapoder como es el Ministerio Público Fiscal. En otro
orden, se pueden distinguir diferencias sustanciales en cuanto a la
competencia en razón de la materia, mientras que la fiscalía se avoca
a las investigaciones de la “conducta administrativa” de los agentes
de la Administración Pública, atribución que apunta a determinar
hechos que pudieran configurar delitos o infracciones a normas
301
administrativas, o en otras palabras, a tutelar directamente el interés

de la Administración Pública y sólo de manera mediata el derecho o
el interés de los particulares; la misión de las Defensorías comprende
dos facetas: asegurarse que los derechos fundamentales y las liberta-
des de los ciudadanos no hayan sido vulnerados en los procedimien-
tos de la Administración Pública (cap. XII, art. 6 de la Constitución
Sueca de 1975) y el control de las funciones administrativas. [María
Laura Manin. Universidad de Buenos Aires]
Fortalecimiento institucional
El término fortalecimiento institucional puede ser utilizado como
verbo, para hacer referencia al conjunto de acciones tendientes a for-
talecer y mejorar la estructura interna y las capacidades de las insti-
tuciones u organizaciones para que sus gestiones sean más eficaces,
o también como sustantivo, para hacer referencia al resultado de la
mayor eficiencia lograda. El proceso se apoya en distintas disciplinas
como el derecho, la economía, la sociología, la ciencia política, la an-
tropología, la administración de empresas y la psicología, entre otras.
Además, toma conceptos y herramientas como planeación estratégica,
transparencia, rendición de cuentas, lucha contra la corrupción, mar-
co lógico, evaluación de gestión e impacto y cooperación. En defini-
tiva, el objetivo es lograr la transformación de las instituciones para
que sean más eficaces, eficientes, transparentes, responsables, inno-
vadoras y, en el caso de las instituciones de la administración pública,
orientadas a los ciudadanos para llevar a cabo las misiones del Estado.
El origen y el sustento del fortalecimiento institucional se remontan
a la historia de los derechos humanos puesto que, en definitiva, se
apunta a que los Estados puedan cumplir de la mejor manera posible
con sus compromisos en esta materia. La preocupación por el fortale-
cimiento institucional en Latinoamérica surge principalmente en la
década de los 90, pero ha recibido un impulso particular en los últi-
mos 15 años. A nivel internacional el tema ha tomado mayor relevancia
en el último tiempo; uno de los propósitos principales de la Agenda
2030 –que es el marco de acción adoptado por la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) para erradicar la pobreza, proteger el plane-
302
ta y garantizar los derechos humanos– es alcanzar la paz, la justicia e

instituciones sólidas. Dentro de las metas particulares sobre las que se
propone trabajar se pueden enunciar: i) Reducir considerablemente
la corrupción y el soborno en todas sus formas, ii) Crear instituciones
eficaces y transparentes que rindan cuentas, iii) Garantizar la adop-
ción en todos los niveles de decisiones inclusivas, participativas y re-
presentativas que respondan a las necesidades, iv) Asegurar el acceso
público a la información y proteger las libertades fundamentales, v)
Promover alianzas entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad
civil, vi) Buscar una mayor cooperación en materia de ciencia, tecno-
logía e innovación, vii) Aumentar el apoyo internacional para realizar
actividades de creación de capacidad. Hay una gran cantidad de ele-
mentos, herramientas y componentes que contribuyen al fortaleci-
miento institucional. Es necesario asignar un presupuesto apropiado
para que cada área cuente con los recursos necesarios para cumplir
con sus mandatos. En este sentido, la innovación, las nuevas tecno-
logías de información y comunicación (TIC), y la modernización de
las estructuras pueden ayudar a lograr sus objetivos de la forma más
eficiente posible. Se requiere contar con procesos participativos para F
escuchar e involucrar a todos los actores relevantes a la hora de dise-
ñar, implementar y monitorear las políticas ya que sin la voz de to-
das las personas que son o serán afectadas por las medidas a tomar, la
planificación correrá mayores riesgos de no ser efectiva. El desarrollo
de capacidades de liderazgo, profesionalismo, conducta ética y com-
promiso con el servicio público de los funcionarios es fundamental e
incluye la lucha contra la corrupción y el soborno. Son importantes
los mecanismos de transparencia, rendición de cuentas, auditorías y
acceso a la información. Asimismo, se debe trabajar sobre los sistemas
de estadísticas y mejorar la construcción y la medición de indicadores
ya que de esta manera se podrá contar con datos certeros y se logrará
identificar apropiadamente dónde están las principales necesidades y
cómo van progresando las medidas para resolverlas. Para lograr el res-
peto y la garantía de los derechos humanos, y conseguir un desarrollo
sostenible, es imprescindible mejorar y fortalecer las instituciones a
través de procesos participativos e inclusivos. Esto significa, en el caso
de las instituciones públicas, “abrir” el gobierno a sus habitantes y exi-
gir una mayor responsabilidad cívica tanto a los funcionarios públicos
303
como a los ciudadanos. Quienes ejerzan tareas de representación

y gestión política deben tener un fuerte compromiso con la función
pública y trabajar fundamentalmente para erradicar la corrupción. Se
necesita promover mayor accesibilidad a los actos de gobierno, ya sea a
través del uso de un lenguaje claro como también asegurando el acceso
a la información. Trabajar para tener instituciones más transparentes,
que rindan cuentas a las personas, redundará en una administración
más eficaz y eficiente. En otras palabras, existen numerosas maneras
de alcanzar un fortalecimiento institucional. Estas herramientas, si
se trabajan de manera sistémica, fundamentalmente a nivel guber-
namental, aumentarán el índice de éxito de las políticas públicas del
Estado, lo que redundará en un mejor y más efectivo ejercicio de dere-
chos por parte de la población. [Silke Mayra Arndt. Defensora del Pueblo
Adjunta de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires]
304
Género
Desde las distintas disciplinas que componen las ciencias sociales
y las humanidades, y desde los feminismos, tanto sean de origen an-
glosajón, latinoamericano o europeo, existen varias definiciones sobre
género, incluso se habla de género(s) en plural. Pluralidad pensada para
superar el binarismo del emergente de sexo donde se hace una división
de los cuerpos en femenino y masculino, presumiendo según su anato-
mía y fisiología de cara a la reproducción. Reproducción donde a par-
tir de la biología se genera a nivel cultural una asociación inescindible
con la sexualidad que hace presuponer y/o disciplinar la atracción entre
cuerpos biológicamente complementarios a los fines reproductivos, o
sea, presumiendo su heterosexualidad forzosa. Por lo cual las defini-
ciones coinciden en que el concepto de género no puede explicarse ni
entenderse independientemente de la sexualidad, la reproducción y el
patriarcado, plasmada en una dimensión material que hace a las perso-
nas: sus cuerpos. A tal fin, una de las categorías de género que nos parece
más simple y completa a su vez se refiere a la “construcción socio cultu-
ral de los comportamientos y actitudes” de las personas (ver Maquieiras G
D’Angelo, p. 159). En consecuencia, para la autora, las relaciones de gé-
nero no son inmutables, son el producto de fuerzas históricas, políticas
y sociales en constante tensión, que son susceptibles de su cambio por
la acción humana no solo individual sino también en relación con la so-
ciedad en la que se encuentra inserta esa persona. Consonante con esta
definición, Lagarde postula el “orden de los géneros” como una cons-
trucción, es decir, que la organización y distribución de puestos y tareas
en la sociedad como “masculinas y femeninas” no depende de la genéti-
ca o de la anatomía, sino de la cultura. Construcción cultural atravesada
por el entramado social e interviniendo, al mismo tiempo, otras dimen-
siones como la clase, la etnia, la religión, etcétera. Asimismo, definir gé-
nero resulta complejo por hallarse en constante revisión, al punto que
autoras como Rubin han modificado sus mismos postulados, por ejem-
plo, respecto de la categoría “sexo-género”, especialmente interpelada
por la teoría queer en relación con la heteronormatividad. La categoría
comienza a debatirse, entre otro de los hitos fundacionales, con Simone
de Beauvoir quien en su pionera obra de 1949, mediante la frase “No se
307
nace mujer, sino se llega a serlo” (p. 207), abre la discusión que tomarán
los estudios de género sobre la diferencia entre la naturaleza y la cultura
representada en la división “sexo/género”. A partir de ello, retomando
aportes que se dan desde la antropología, disciplina que estudia qué es
lo que hacen las personas sobre la naturaleza, cómo se relacionan con
ella, la modifican e interpretan, se llegan a trabajar esta categoría a par-
tir de investigaciones sobre sexualidad y parentesco. En consonancia
con ello, Rubin (p. 59) plantea:
… la idea de que los hombres y las mujeres son dos categorías mutua-
mente excluyentes debe surgir de otra cosa que una inexistente oposi-
ción de lo “natural”. Lejos de ser una expresión de lo natural, la identidad
de género exclusiva es la supresión de semejanzas naturales (por ejem-
plo sus necesidades de alimentación). Requiere represión: los hombres,
de cualquiera que sea la versión de rasgos “femeninos”; las mujeres, de
la versión local de rasgos “masculinos”. La división de los géneros tiene
el efecto de reprimir algunas de las características de personalidad de
prácticamente todos, hombres y mujeres. El mismo sistema social que
oprime a las mujeres en su relación de intercambio oprime a todos en su
insistencia en una rígida división de la personalidad.
Idea que es compartida y complementada desde la Latinoamérica
por Lamas, quien plantea que la categoría nace de tomar como refe-
rencia “la anatomía de varones y mujeres, con sus funciones reproduc-
tivas evidentemente distintas, en base a la cual cada cultura establece
un conjunto de prácticas, ideas, discursos y representaciones sociales
que atribuyen características específicas….”. Categoría que “reglamen-
ta y condiciona la conducta objetiva y subjetiva de las personas. O sea,
mediante un proceso de constitución del género, la sociedad fabrica las
ideas de lo que deben ser los hombres y mujeres, de lo que se supone
‘propio’ de cada sexo” (p. 2). En sintonía con ello, Scott (p. 290) plantea
que “el género se construye a través del parentesco, pero no en forma
exclusiva: se construye también mediante la economía y la política”,
donde existen múltiples ejemplos donde los cuerpos de las mujeres son
una mercancía para consumir por ejemplo en la trata de persona para
la esclavitud sexual, además de resultar la forma “primaria de relacio-
nes significantes de poder” (p. 292). En otras palabras, los géneros se
construyen por oposición y mediante dualismos con cualidades y adje-
tivos opuestos, donde aquellos más disvaliosos le son adjudicados a las
308
mujeres o a los cuerpos cuya anatomía se clasifica como tal o se les asig-
na un lugar de subordinación en órdenes de poder, tal como lo plantea
Olsen. Hacemos referencia a cuerpos masculinos que no tienen deseos
heterosexuales o bien, pese a su heterosexualidad en el marco de rela-
ciones violentas (que son minoritarias en relación a las que sufren las
mujeres), como parte de ese accionar de dominación, se los feminiza
para adjudicarles los disvalores del binomio hombre-mujer. Ejemplo de
ello es la fuerza, racionalidad, objetividad, frialdad que se les adjudica a
los varones o a los cuerpos con una anatomía masculina, en oposición
a la debilidad, sentimentalismo o irracionalidad, subjetividad y calidez
que se les atribuye a las mujeres y, a su vez, a partir de estos adjetivos, se
atribuyen los ámbitos permitidos para desarrollarse a cada género. En
consecuencia, les corresponde a los varones el ámbito público, donde
existe una mayor concentración de poder político, económico, cultural
y simbólico, a diferencia de las mujeres cuyo ámbito para desarrollarse
sería el privado, el hogar y la familia. El concepto de género(s) impac-
ta en el campo jurídico. A nivel histórico, a modo de ejemplo, esto se
refleja en las operaciones de plasmar conquistas sociales y políticas en
instrumentos de derechos humanos, como la Declaración de Derechos G
del Hombre y del Ciudadano fruto de la Revolución francesa, del cual las
mujeres, incluso en su denominación, fueron excluidas pese a su activa
participación, icono de lo cual nos encontramos con Olimpia de Gouges.
Exclusión compleja, porque esconde un derecho patriarcal que bajo la
falacia de la universalidad resulta un instrumento de opresión que hace
a la desigualdad in-visibilizando y del cual hasta hace pocos años tenía-
mos resabios. En Argentina resulta ejemplificativo el apellido paterno
obligatorio para los/as hijos/as de una pareja heterosexual, la incapaci-
dad de ejercicio de los derechos por parte de las mujeres, solo por hablar
del Derecho Civil, sobre el cual se han producido grandes conquistas
desde los feminismos, pero que persisten, por ejemplo, en el campo del
Derecho Previsional. Campo donde las desigualdades se ven en el caso
de las licencias por maternidad y paternidad para las personas asala-
riadas, que en su diferente duración fuerzan los espacios que tienen
que ocupar los varones, quienes deben reintegrarse inmediatamente al
trabajo, al ámbito público, aunque quieran participar activamente en la
crianza de sus hijos/as, mientras que las mujeres tienen licencias más
largas, forzadas a cumplir “preponderantemente” (si tiene una pareja
309
varón) el lugar de cuidadoras. Esquemas que son puestos en jaque in-

cluso por la diversidad familiar en lo que hace a las familias con inte-
grantes LGTTTBIQ. Acorde con ello resulta la reflexión de Rubin (p. 85)
en cuanto a que “el movimiento feminista tiene que soñar con algo más
que la eliminación de la opresión de las mujeres: tiene que soñar con
la eliminación de las sexualidades y los papeles sexuales obligatorios”,
y que uno de los ámbitos donde se construyen, legitiman o imponen
es el Derecho. Complementariamente a lo planteado y a las conquistas
legislativas desde los feminismos, existen instrumentos de derechos
humanos específicos como la Convención para la Eliminación de todas
las formas de discriminación contra las mujeres (en adelante CEDAW).
Instrumento obligatorio para los países suscribientes, como Argentina,
y que condena, en su artículo 1, todo tipo de discriminación contra las
mujeres, entendiendo por tal:
… toda distinción, exclusión o restricción, basada en el sexo que tenga
por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o
ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la
base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y de
las libertades fundamentales en las esferas políticas, económica, social,
cultural y civil o de cualquier otra esfera.
En base a lo cual la perspectiva de género resulta obligatoria y necesa-
ria. En virtud de esto, Lamas entiende que esta perspectiva “identifica y
propone eliminar las discriminaciones reales de que son objeto las mu-
jeres, por mujeres y los hombres, por hombres” (p. 8), comprendiéndola
“como una voluntad política para transformar el orden de los géneros”.
Orden opresivo, reconociendo “que hay un orden social que nos divide
como hombres y mujeres, que niega las mínimas igualdades” (ver Lagar-
de, p. 33), y requiere reconocer la diferencia sexual separadamente de
las “atribuciones, ideas, representaciones y prescripciones sociales que
se construyen tomando como referencia a esa diferencia sexual”. Por lo
cual es una mirada que conlleva la necesidad de garantizar el acceso a
iguales oportunidades en pos de alcanzar la igualdad, no solo formal,
sino también real. [Karina Alejandra Andriola. Abogada. Universidad Nacio-
nal de La Plata]
310
Gestación por sustitución

La gestación por sustitución es un tipo de técnica de reproducción
humana asistida (en adelante TRHA) por medio de la cual una mujer,
denominada gestante, acuerda de manera altruista con una persona
–mujer u hombre– o con una pareja –homosexual o heterosexual–,
denominada comitente, poner su cuerpo a disposición a los fines de
gestar un embrión. Este embrión puede contener material genético
del/los comitente/s y hasta, incluso, de la mujer portadora. Sin embar-
go, una vez nacida la persona, el vínculo filial deberá ser emplazado
al/los comitente/s. En ningún caso podrá existir filiación con la mu-
jer gestante. No existe consenso doctrinario acerca de la denomina-
ción adecuada para ese tipo de TRHA, sin embargo, consideramos que
resulta más preciso el término “gestación por sustitución”, por ser el
concepto que mejor se adecua –o menores contradicciones presenta–
a su definición. Por oposición, descartamos los términos “maternidad
subrogada” o “madre sustituta”, ya que “maternidad” supone una no-
ción más extensa que la de “gestar” –y, como hemos mencionado, en
este instituto la mujer únicamente se propone gestar un embrión para G
otro, es decir, poner su cuerpo a disposición–. Igualmente dejamos
de lado las voces “alquiler de vientre” o “madre de alquiler”, y todas
aquellas que hagan alusión al nacimiento de una relación contractual
–expresa o tácita, con o sin fines de lucro, entre parejas o individuos
comitentes y la mujer gestante–. En numerosos países este tipo de con-
tratos son nulos de nulidad absoluta, debido a que en sus ordenamien-
tos jurídicos el cuerpo humano está fuera del comercio –por ejemplo,
en Argentina, conforme lo establecido en los artículos 958, 1003 y 1004
del Código Civil y Comercial de la Nación, este tipo de contratos de-
vendrían nulos y de objeto prohibido, por ser contrarios a la moral y
a las buenas costumbres, y por recaer sobre cosas que no están en el
comercio–. Adicionalmente, resulta importante distinguir los tipos de
modalidades en los que la gestación por sustitución puede llevarse a
cabo. Por un lado se encuentra la gestación por sustitución plena o
total, donde la mujer portadora, además de brindar su cuerpo para la
gestación, aporta los gametos femeninos –óvulos– que son fecundados
con esperma del comitente o de un donante. Para poder realizar este
311
tipo de técnica basta con la inseminación artificial, ya que es la gestan-

te la que aporta parte del material genético. Se trata, entonces, de una
técnica de baja complejidad. Por otro lado, se halla la modalidad par-
cial, en la cual la concepción tiene lugar a partir del aporte del material
genético –gametos femeninos– de una mujer distinta de la gestante. Si
bien este aporte generalmente proviene de la mujer comitente, puede
ocurrir que provenga de un donante –determinado o anónimo–. Es así
que, para poder llevar a cabo la gestación, debe realizarse una fecunda-
ción in vitro –técnica de alta complejidad– donde la unión entre óvulo y
espermatozoide se efectúa fuera del sistema reproductor femenino. El
origen de la gestación por sustitución –al ser una modalidad de TRHA–
está íntimamente emparentado a los primeros avances en materia de
reproducción asistida. En 1976 nació la niña Louise Brown, a partir de
una técnica innovadora para la época, que se denominó “fecundación
in vitro”. El caso “Brown” fue bautizado como el primer bebé probeta,
puesto que su concepción había sido lograda a partir de la unión de un
óvulo y un espermatozoide –provenientes de sus progenitores– pero
fuera del sistema reproductor femenino. De allí en adelante, la ciencia
y la tecnología han generado –y, sin lugar a dudas, seguirán generan-
do– incontables avances. Es a través de la definición de gestación por
sustitución que puede advertirse su importancia: es la única TRHA que
posibilita que ciertos tipos de familias puedan tener un hijo biológi-
co, con material genético propio: parejas de hombres homosexuales,
mujeres a las que un embarazo puede producirles un grave riesgo de
muerte, mujeres imposibilitadas de gestar ante la ausencia de útero
y hombres solteros que desean llevar adelante un proyecto de paren-
talidad. Sin embargo, la doctrina no ha sido pacífica en receptar esta
figura. Por el contrario, se han desarrollado fuertes debates jurídicos,
bioéticos y morales, concernientes a la dignidad y el respeto por el ser
humano. Algunos autores sostienen que, de aceptarse esta técnica,
la mujer portadora podría ser utilizada como objeto de explotación,
viéndose principalmente afectadas aquellas mujeres que se encuen-
tren en un estado de vulnerabilidad económica, social y cultural. Otros
doctrinarios exponen que la gestante se vuelve un mero instrumento
para lograr la concepción del hijo de un tercero, cosificando de esta
manera a la figura femenina y fomentando su comercialización. Este
debate ha tenido lugar en muchos otros países del mundo, llevando a
312
los Estados a adoptar diferentes posturas respecto de su regulación.

En la actualidad pueden verificarse tres posiciones: a) prohibición de
la figura, b) admisión –dentro de esta vertiente podemos encontrar
a la admisión amplia, que es aquella que recepta plenamente la figu-
ra; y la parcial, que la regula imponiéndole ciertos requisitos y condi-
ciones–, y c) abstención. Como se ha mencionado precedentemente,
consideramos que la regulación de la gestación por sustitución en los
ordenamientos jurídicos de los distintos Estados es una prioridad,
puesto que al ser un tipo de TRHA que ya se ha instaurado en las prác-
ticas habituales de los ciudadanos, su falta de regulación lo único que
genera es un sinnúmero de dificultades e inconvenientes que podrían
ser evitados. En dicho sentido, ya se han registrado casos en los que
los padres comitentes han rechazado el vínculo filial al enterarse de
que el niño nacido bajo esta técnica tenía alguna discapacidad. A su
vez, han surgido inconvenientes relacionados con el rechazo por parte
de la mujer gestante en la entrega del niño nacido a la pareja comi-
tente. A dichos inconvenientes deben sumarse, entre los muchos que
se pueden mencionar, los casos en los que la mujer gestante queda
incapacitada de concebir en el futuro o con alguna otra incapacidad G
que le permita continuar con su vida en las mismas condiciones en las
que se encontraba antes de gestar. Finalmente, cabe recordar que los
derechos sexuales y reproductivos han sido reconocidos en diversos
tratados de derechos humanos y que la gestación por sustitución es la
única TRHA que permite a un grupo determinado de personas poder
realizar su proyecto de parentalidad en igualdad de condiciones que
otros individuos. [Maximiliano A. Nitto y Fiorella Bianchi. Universidad de
Buenos Aires]
313
Hábeas corpus
Es una garantía que, como acción judicial, tiene por objetivo pro-
teger y garantizar la libertad e integridad personal. Es una acción su-
marísima. Se interpone ante una restricción de la libertad personal o
el agravamiento de los modos y condiciones de una detención legal. Es
una acción que puede ser interpuesta por cualquier persona y, cuando
proceda, también por el/la afectado/a. La acción judicial debe ser eficaz
y cumplir con las siguientes exigencias: 1) Ser una acción rápida; 2) No
estar sujeta a formalidades que retrasen su trámite; 3) La obligación
del/de la juez/a de requerir la presencia de la persona víctima de la pri-
vación ante él o ella; 4) Cualquier persona puede interponerla; 5) Solo el
poder judicial es la autoridad competente para resolver el hábeas cor-
pus. Esta acción comienza a desarrollarse como dique de contención del
poder punitivo de los regímenes absolutistas. Así, el más remoto ante-
cedente de lo que se denomina hábeas corpus, es el Interdicto de homine
libero exhibendo, regulado en la parte sexta del Digesto del Emperador
Justiniano. Una suerte de acción que solo podía interponer el hombre
considerado libre en la antigua Roma. También se puede encontrar su B
H
cuna en el derecho inglés: la Carta Magna de 1215, el Bill of Rights de 1628
o el HC Act de 1640. En el derecho español el Fuero de Aragón de 1428
es su antecesor. Puede interponerse contra acciones u omisiones de
autoridades públicas o de particulares expresamente. Esto último su-
cede en países como Argentina, desde la última reforma constitucional
en 1994, y en países europeos como Inglaterra, desde 1816. Es una ac-
ción que también se encuentra prevista en instrumento de protección
de los derechos humanos como, por ejemplo, la Declaración Univer-
sal de los Derechos Humanos (arts. 8 y 9), Convención Americana sobre
Derechos Humanos (art. 7), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (art. 9). Los tipos de hábeas corpus generalmente reconocidos
son (no es una enumeración taxativa):
a. Reparador o clásico: contra detenciones o arrestos ilegales.
Cuando lesionan arbitrariamente la libertad de la persona por
inexistencia de una causa legítima o razonable que justifique la
privación; porque la orden de restricción de la libertad no ema-
na de autoridad pública o porque emana de autoridad incom-
petente. Busca restablecer la libertad ambulatoria.
317
b. Restringido: contra toda forma de molestias u omisiones de

autoridad pública que, sin privar la libertad ambulatoria, ge-
neren hostigamiento o alteraciones en ella (por ejemplo, se-
guimientos, vigilancia, escuchas telefónicas).
c. Preventivo: ante acciones u omisiones que impliquen una
amenaza actual, cierta e inminente para la libertad, aunque
no haya una orden emanada por autoridad competente.
d. Correctivo: contra todo agravamiento ilegítimo o amenaza de
sufrir un empeoramiento de la forma y condiciones en que se
cumple la privación de la libertad. En este sentido, no refiere
per se a la libertad en sí, sino más bien, a la dignidad de la per-
sona (por ejemplo, ante la ausencia de tratamiento médico; a
fin de garantizar la comunicación con familiares; ante el ha-
cinamiento, entre otros).
e. Colectivo: para la tutela colectiva de derechos. En este caso,
la acción de hábeas corpus sirve para rectificar situaciones y
afectaciones a la libertad personal o a la dignidad de un nú-
mero indeterminado de personas que se encuentran en ins-
tituciones de encierro (cárceles, neuropsiquiátricos) y/o en la
misma situación. La amplitud que adquiere la acción judicial
abre camino a que el poder judicial puede dar (o exigirles a los
otros poderes del Estado) solución a violaciones masivas e, in-
cluso, estructurales de derechos humanos. Por último, debe
mencionarse que el hábeas corpus también procede ante una
situación de desaparición forzada de personas. El objetivo, en
este caso, es la obtención de información que conduzca a dar
con su paradero y destino. Este es un tipo de hábeas corpus
que fue incorporado, en el contexto latinoamericano, debido a
que el modus operandi de las dictaduras cívico-militares implicó
la sistematicidad de esta práctica. [Paula Scianca Luxen. Univer-
Hábeas data
Que tengamos los datos. Instituto por medio del cual se ejerce,
ya sea administrativa o judicialmente, el derecho de toda persona a
318
tomar conocimiento de los datos referidos a su persona –y en ciertas

legislaciones los referidos a sus bienes– obrantes en bases de datos
tanto del sector público como privado, sean estas públicas o privadas.
Los alcances de la acción de hábeas data varían en función de la legis-
lación adoptada por cada país. Sin embargo, es posible decir que en
términos generales la acción permite requerir información acerca de
la finalidad y el uso que se da a los datos referidos a su persona obrante
en la base de datos. Del mismo modo permite exigir su rectificación,
actualización, confidencialidad, bloqueo, supresión o destrucción,
en caso de que los datos afecten derechos de las personas. También
varía en función de las normativas locales el concepto de dato perso-
nal. Podríamos, sin embargo, definirlo como aquella información de
cualquier tipo referida a personas físicas o de existencia ideal deter-
minadas o determinables. La acción de hábeas data HD tiene por ob-
jeto garantizar la autodeterminación informativa, el derecho al honor
y a la privacidad de las personas. En este sentido, la Relatoría Especial
para la Libertad de Expresión de la CIDH la ha caracterizado como
“una de las formas para garantizar el derecho a la protección contra
información abusiva, inexacta o perjudicial de las personas”. El hábeas H
data es, del mismo modo, una de las manifestaciones del derecho de
acceso a la información; en este sentido establece la obligación de los
titulares de bases de datos de garantizar al titular del dato el acceso a
los datos relativos a su persona, obligación de carácter negativo según
Abramovich y Courtis: “abstenerse de impedir el acceso al dato”. Del
mismo modo establece una obligación de carácter positivo –según los
mismos autores– consistente en una conducta activa de rectificación,
actualización, confidencialidad, supresión o destrucción. Por otra par-
te, la cesión de datos a terceros no titulares del dato requiere, en prin-
cipio, el consentimiento del titular del dato al mismo tiempo que la
acreditación de un interés legítimo de aquel al que se le brinda el dato.
Desde un punto de vista histórico el hábeas data debe colocarse junto
con todas aquellas instituciones jurídicas tendientes a preservar esfe-
ras personales de injerencias o perturbaciones externas no deseadas, a
fin de garantizar la privacidad o intimidad personal. El desarrollo del
instituto se redimensiona con el desarrollo de las distintas tecnologías
que permiten el almacenamiento tanto como el entrecruzamiento de
datos por parte de autoridades públicas y por parte de privados. Como
319
se ha dicho, distintos sistemas de protección de derechos humanos

obligan a los Estados a respetar el derecho al honor y a la privacidad
de las personas. El hábeas data es una derivación de estos derechos
en tanto modo de garantizarlos. Ahora bien, su incorporación a textos
constitucionales coloca al instituto del hábeas data en la jerarquía de
derecho fundamental. En aquellos países en donde el hábeas data ha
sido reconocido como derecho constitucional –eso ocurre, por ejem-
plo, en textos constitucionales como el argentino, boliviano, brasilero,
colombiano, paraguayo, peruano, venezolano– el hábeas data deja de
ser un mecanismo entre otros para ser un derecho fundamental al que
todos pueden acceder. En cuanto a la inclusión en textos constitucio-
nales es posible mencionar el caso de la constitución portuguesa de
1976 y la española en 1978. En América Latina fue Brasil el primer país
en constitucionalizar el instituto del hábeas data en 1988. La consti-
tución colombiana de 1991 reconoció al hábeas data como un derecho
fundamental. La constitución paraguaya de 1992 reconoció y amplió su
extensión garantizando el acceso no solo a información sobre la per-
sona sino también la referida a sus bienes. La constitución peruana de
1993 lo incorporó como norma fundamental. La reforma constitucio-
nal argentina de 1994 también le dio jerarquía constitucional al hábeas
data. El desarrollo de nuevos medios técnicos aumenta los riesgos de
injerencia y control sobre los derechos y libertades, particularmente
por el tratamiento automatizado de datos de carácter personal, que
permiten el conocimiento extendido y veloz de los datos referidos a la
vida de una persona. En este contexto, el hábeas data aparece como un
instrumento esencial para la protección de dato. Así lo ha entendido
Santiago Petracchi, Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Na-
ción Argentina. Expresó que el desarrollo de instrumentos destinados
… a proteger frente al registro indiscriminado de datos personales, se
debió fundamentalmente a los avances tecnológicos, especialmente en
materia de almacenamiento de datos informáticos [...] Es este fenómeno
el que desencadena el temor frente a las posibilidades de “invasión” del
individuo no solo por parte del Estado, sino también por los particulares.
(Voto del Ministro Santiago Petracchi en “CSJN, Urteaga, Facundo Raúl
c/ Estado Nacional - Estado Mayor Conjunto de las FF.AA. s/ amparo ley
16.986 - 15/10/1998 - Fallos: 321:2767”).
320
En este contexto, los alcances del instituto del hábeas data mutan
a la par del desarrollo tecnológico que modifica el tratamiento de datos
personales. En este sentido, resulta particularmente importante con-
siderar los avances del Derecho Internacional en la protección de los
datos personales en relación con internet y, más particularmente, en
lo referido a motores de búsqueda. Al respecto, el Tribunal de Justicia
de la Unión Europea ha entendido que la actividad desarrollada por los
motores de búsqueda debe ser considerada como tratamiento de datos
personales y que el gestor de un motor de búsqueda debe ser conside-
rado el responsable del tratamiento de dichos datos personales. En ese
marco reconoció el derecho de toda persona a solicitar que la informa-
ción personal arrojada por una búsqueda “ya no se ponga a disposición
del público en general mediante su inclusión en tal lista de resultados”.
Agregó que este derecho a la protección de los datos personales pre-
valece, “en principio, no solo sobre el interés económico del gestor del
motor de búsqueda, sino también sobre el interés de dicho público en
acceder a la mencionada información en una búsqueda que verse sobre
el nombre de esa persona.” (Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
en Google Spain SL, Google Inc. / Agencia Española de Protección de H
Datos, Mario Costeja González, 13/05/2014) Afirmó en el mismo sentido
que cuando se vulnere el derecho a la privacidad y el honor,
… el gestor de un motor de búsqueda está obligado a eliminar de la lista
de resultados obtenida tras una búsqueda efectuada a partir del nombre
de una persona vínculos a páginas web, publicadas por terceros y que
contienen información relativa a esta persona.
Esta obligación de eliminar los datos, corolario del derecho a que
dichos datos sean eliminados, persiste aún en el caso en que no hayan
sido eliminadas del sitio web en el que se publicaron originariamente,
sin importar que la publicación en la página sea lícita. [Roberto Amette
Estrada. Universidad de Buenos Aires]
321
Igualdad (I)
El ideal de la igualdad ha ocupado un lugar central en las discusio-
nes filosóficas; existe una extensa bibliografía que intenta definir su
significado. Los debates en torno al concepto, el valor y el alcance de la
igualdad se remontan a la antigüedad. La igualdad ha sido el emblema
de una infinidad de reclamos, como la distribución desigual de la rique-
za entre ricos y pobres, la discriminación racial, la opresión a la mujer,
el antisemitismo, la aversión a las personas del colectivo de lesbianas,
gays, trans, bisexuales e intersex, entre otras formas de odio y discrimi-
nación. El concepto de igualdad ha sido objeto de profundos desacuer-
dos en las teorías políticas y de la justicia contemporánea. Una forma
de conceptualizar la igualdad que presenta un punto de convergencia
entre la amplia gama de teorías es lo que Jeremy Waldron denominó
igualdad básica en Basic Equality, esto es, la idea de que todos los seres
humanos somos moralmente iguales. La igualdad básica rechaza que
se efectúen discriminaciones que asignen un mayor valor a un grupo
de personas o que se determine la inferioridad de una persona o grupo.
La noción de igualdad básica permite un marco conceptual común que CI
admite ideas discrepantes acerca de la igualdad en distintos campos
(como la política, la economía, el derecho, etc.). Las diferencias concep-
tuales radican, en cuanto al alcance y el tipo de respuestas que exige el
ideal de la igualdad, en las distintas dimensiones en las que opera. La
igualdad básica solo es negada por postulados manifiestamente discri-
minatorios (como proponen las corrientes extremistas como el antise-
mitismo, el racismo, el sexismo o misoginia, la homofobia, entre otras
formas de intolerancia). El concepto de igualdad básica tiene su corre-
lato en la formulación clásica del principio de igualdad constitucional
que exige al Estado el deber de asignar igual consideración y respeto
a las personas sometidas a su jurisdicción. El principio de igualdad
ha sido receptado en muchos textos constitucionales. Ejemplos de su
raigambre constitucional encontramos en la Constitución Nacional en
su artículo 16 y en la Décimo Cuarta enmienda de la Constitución de
los Estados Unidos, entre muchas otras normas que ofrece el Derecho
Comparado. La igualdad en su faz jurídica ha sido objeto de diversas
interpretaciones. Roberto Saba propone un encuadre de la discusión
325
normativa que permite distinguir dos visiones del principio de igual-

dad. Una interpretación modesta, más cercana al pensamiento liberal
clásico, individualista, comúnmente llamada igualdad formal, asigna al
principio de igualdad un sentido limitado a la prohibición de discri-
minaciones o distinciones arbitrarias por parte del Estado. Existen
lecturas del principio normativo de la I más ambiciosas, que apuntan
a aspectos estructurales de las condiciones de las personas; se conoce
a esta noción como igualdad sustancial. Este concepto exige un Estado
activo en la lucha contra las desigualdades y la promoción de acciones
afirmativas o de discriminación inversa orientada al logro de la igual-
dad de oportunidades. Esta última lectura de la igualdad requiere de
la incorporación de datos históricos y sociales acerca del sometimien-
to histórico y la exclusión que padecen algunas personas o grupos. La
igualdad también es un valor predominante en el Derecho Internacio-
nal de los Derechos Humanos. Así, el ideal de la igualdad y la prohibición
de la discriminación se han receptado en los principales instrumentos
del Sistema Universal –artículo 1 de la Declaración Universal de Dere-
chos Humanos, artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos y el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Eco-
nómicos Sociales y Culturales– y del Sistema Regional Interamerica-
no –artículo II de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del
Hombre y artículos 1.1 y 24 de la Convención Americana sobre Dere-
chos Humanos–. Es de tal importancia el principio de igualdad que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha definido como una
norma imperativa del Derecho Internacional o jus cogens en su Opinión
Consultiva N° 18 sobre Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes
Indocumentados. Según Marcelo Alegre, el igualitarismo es el conjunto
de teorías de filosofía moral y política que comparten i) la creencia de
la moral básica de las personas; y ii) la convicción de que dicha igualdad
requiere una igualación (con diversos grados en cuanto a la radicali-
dad de las medidas, según los casos). Desde una dimensión económica,
existen diversas teorías que confluyen en la corriente del igualitarismo
que demanda, además del rechazo de las discriminaciones arbitrarias,
una preocupación por la distribución de los recursos materiales y la
reducción de la brecha social entre ricos y pobres. John Rawls en su
clásica obra Teoría de la Justicia es un exponente de esta corriente al esta-
blecer que el segundo principio de justicia exige que ante las desigualdades
326
sociales y económicas se deben buscar soluciones que i) beneficien a

los sectores menos aventajados (principio de la diferencia), y ii) se respete
la igualdad de oportunidades (justa igualdad de oportunidades). Existen
planteos teóricos sobre la igualdad que combinan factores de redistri-
bución de los recursos y problemas en las políticas de reconocimiento.
En esta corriente, Nancy Fraser sostiene que la justicia exige tanto la
redistribución (ante la injusticia social producida por la estructura eco-
nómica) como el reconocimiento de las diferencias (ante la injusticia
derivada por patrones sociales en perjuicio de ciertos grupos de perso-
nas). Así, se requiere que todos los miembros de la sociedad participen
en una posición igual en la redistribución (que demanda que todos go-
cen de las condiciones materiales que permitan la participación) y el
reconocimiento (que exige la inexistencia de subjetividades sometidas
o no respetadas). Esta formulación de paridad participativa en la socie-
dad demanda dos condiciones, estas son, i) que la distribución de los
recursos materiales debe hacerse de manera que garantice la participa-
ción de todos; y ii) que los patrones institucionalizados de valor cultural
deben expresar el mismo respeto a todos los participantes y garanti-
zar la igualdad de oportunidades para conseguir la estima social. Esta I
última proposición apunta a combatir la desigualdad en la formación
de la subjetividad social que perpetúa la existencia de subjetividades
dominantes y oprimidas en la sociedad. Más allá de las distintas for-
mulaciones sobre los contornos conceptuales y normativos del ideal de
la igualdad, existe un consenso en la afirmación de la igualdad básica:
todos los seres humanos somos moralmente iguales. [Lautaro Furfaro.
Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Igualdad (II)
Es un tipo de relación entre las personas. Un principio que equi-
para a los ciudadanos en derechos y obligaciones. Este principio no
pretende lograr la uniformidad entre las personas, sino lograr que
personas con las mismas características gocen de los mismos dere-
chos y obligaciones. La igualdad de derechos no es solo la exclusión
de la discriminación no justificada, sino también el disfrute por igual
de todos los hombres en una sociedad, de los derechos y libertades
327
otorgados por la ley, asimismo que el Estado no impida arbitraria-

mente el desarrollo individual de cada individuo, en cambio que asu-
ma una conducta positiva al beneficiar el acceso a dichas posibilidades
teóricas. La igualdad como concepto tuvo diferentes tratamientos en
Grecia ante la tiranía política, en las Constituciones de Francia, en la
enmienda XIV de la Constitución de los Estados Unidos (1868) en la que
garantiza a sus ciudadanos la igual protección de las leyes. La aserción
sobre la igualdad ante la ley nació por la división en castas o jerarquías
de personas, ejemplificado en el Código prusiano de 1794 que dividía la
sociedad civil en campesinos, burgueses y nobleza, y la diferencia en la
Constitución francesa de 1791 que erradicaba todo privilegio o excep-
ción al derecho común. Para Rousseau la desigualdad debe su fuerza
al desarrollo de las facultades individuales y los progresos propios ha-
ciéndose legítima por la institución de la propiedad y las leyes, exis-
tiendo solo la igualdad y libertad en el estado de naturaleza. En esta
época –luego del holocausto hitleriano– se han acentuado y discutido
las principales fuentes de desigualdad: la raza o etnia, el sexo y la clase
social, por lo que la opinión pública mundial se ha inclinado a la supe-
ración del odio y discriminación racial, resultando la equiparación en-
tre mujeres y hombres –primero dentro de los grupos familiares, luego
en la sociedad civil, luego en las relaciones económicas y políticas– uno
de los signos más significantes de propensión a la igualación. Existen
diferentes tipos como la igualdad jurídica, por la que el individuo cede
una porción de su libertad para integrar una comunidad política, y esa
misma porción entregada por cada ciudadano en beneficio de la socie-
dad, forma la soberanía del Estado –algunas personas ceden más que
otras, por eso existen gobernados y gobernantes, nacionales y extran-
jeros, etc.–; la igualdad de oportunidades implica que cada individuo
pueda desarrollarse en los ámbitos culturales, sociales, económicos,
políticos, profesional etcétera, sin que existan privilegios o apoyos –o
restricciones– que se les nieguen o impongan a otros individuos en
circunstancias similares. Bobbio agrega la igualdad económica o de
hecho, como un ideal utópico similar a lo que a cada persona le pu-
diera corresponder según sus necesidades, pero también lo tacha de
irresoluble o inaplicable. La igualdad como principio no elimina ni
niega la consideración de la individualidad de cada ser humano como
distinto de otro, ya que violaría la igualdad tanto tratando en forma
328
desigual a los iguales como tratando en forma igual a los desiguales. A

este respecto cabe destacar que el artículo 16 de la Constitución Nacio-
nal Argentina no prohíbe cualquier discriminación o trato diferente,
sino solo aquellas discriminaciones que respondan a motivos persecu-
torios, estigmatizantes o arbitrarios. En conclusión, la igualdad debe
entenderse en beneficio del acceso a los mismos derechos, bienes, pre-
mios, castigos, obligaciones, garantías, en las mismas condiciones y
bajo los mismos sacrificios o perjuicios cometidos. [Alejandra Mariel
Lovat. Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales]
Igualitarismo
El igualitarismo es una doctrina ético-política que tiene como eje
fundamental la consideración de todas las personas como iguales, sin
efectuar distinción por sexo, raza, religión, orientación sexual, etcéte-
ra. Es decir que se trata de una corriente que plantea la necesidad de
la desaparición o atenuación de las diferencias sociales. No se trata de
una negación de las diferencias, sino una aceptación de las mismas, I
pero sin que ello implique una desigualdad de derechos. La corriente
igualitarista tiene impacto en diversas disciplinas, tales como la filo-
sofía, la economía, la psicología, la antropología, la ciencia política o
la historia. Desde un punto de vista jurídico, la noción de igualdad de
derechos ha sido desarrollada por diversos instrumentos normativos.
Tomando como origen la Revolución Francesa, la igualdad constituye
uno de los pilares de la sociedad y el estado moderno. El núcleo central
del igualitarismo consiste en que todos los seres humanos son iguales,
traducido en el principio jurídico de igualdad ante la ley e igualdad de
derechos. Desde un punto de vista filosófico, Karl Popper cita al sofista
Hipias, a quien Platón le hace decir, dirigiéndose al pueblo:
Señores, yo creo que todos somos miembros de una misma familia, ami-
gos y compañeros; si no por una ley convencional, por lo menos por la
naturaleza. En efecto, ante la naturaleza, la semejanza es una manifes-
tación del parentesco, pero la ley convencional, ese tirano de la humani-
dad, nos fuerza a proceder contra la naturaleza.
329
El filósofo Karl Popper expresa en La sociedad abierta y sus enemigos

que
… el igualitarismo propiamente dicho exige que los ciudadanos del Es-
tado sean tratados con ecuanimidad, y que el nacimiento, los vínculos
familiares o la riqueza no sean factores de influencia en aquellos que
administran ley. En otras palabras, no reconoce ningún privilegio “natu-
ral”, si bien lo hay de cierta categoría especial que pueden ser conferidos
por los ciudadanos a aquellas personas merecedoras de su confianza.
En la vereda contraria a la teoría del igualitarismo, Aristóteles
sostenía en “La Política” que algunos hombres nacen libres y otros na-
cen esclavos. En este sentido, manifiesta que
… la naturaleza misma lo quiere así, puesto que hace los cuerpos de los
hombres libres diferentes de los de los esclavos, dando a éstos el vigor ne-
cesario para las obras penosas de la sociedad, y haciendo, por lo contrario,
a los primeros incapaces de doblar su erguido cuerpo para dedicarse a
trabajos duros, y destinándolos solamente a las funciones de la vida civil,
repartida para ellos entre las ocupaciones de la guerra y las de la paz.
Y concluye a continuación que “es evidente que los unos son na-
turalmente libres y los otros naturalmente esclavos; y que para estos
últimos es la esclavitud tan útil como justa”. Desde el punto de vista
jurídico, tal vez uno de los mayores representantes del igualitarismo
sea John Rawls. Sostiene Ángel Puyol González que
Uno de los logros indiscutibles de la obra de John Rawls ha sido la revita-
lización del concepto de igualdad en la ética y la filosofía política de los
últimos años, desmonopolizándolo de las ideologías que han recorrido
con mejor o peor fortuna todo el siglo XX y devolviéndolo al rigor analí-
tico y conceptual de la filosofía.
Expresa Puyol González que
Rawls ofrece dos argumentos diferentes para fundamentar su igualita-
rismo. El primero de ellos tiene un origen kantiano –que él mismo reco-
noce– y consiste en afirmar que todos los individuos disponen de una
igual capacidad o agencia moral, lo que Rawls llama las dos facultades
morales”, que son: la capacidad de poseer un sentido de la justicia, es
decir, “la capacidad de entender, aplicar y obrar según (y no solo de con-
formidad con) los principios de la justicia política que definen los térmi-
nos equitativos de la cooperación social”; y la capacidad de concebir una
330
idea del bien, o sea, “la capacidad de poseer, revisar y perseguir racional-
mente una concepción del bien”.[…] A pesar de las múltiples diferencias
biológicas y culturales entre los individuos, todos estamos dotados de
una misma autonomía moral que define nuestra igualdad moral […] El
segundo argumento rawlsiano a favor de la igualdad afirma la arbitra-
riedad moral de las circunstancias que rodean y afectan a las personas y
que éstas no controlan o no han podido controlar. Es el conocido argu-
mento de la rectificación del azar.
En el mismo sentido, expresa Will Kymlicka que “El igualitarismo
de Rawls supone una reacción contra el utilitarismo, pero también re-
sulta en parte un desarrollo de las intuiciones fundamentales del uti-
litarismo, y lo mismo es cierto respecto de la relación entre Dworkin y
Rawls.” [Diego Ramón Fidel. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Imaginario social
El imaginario social es un concepto creado por el filósofo y psi-
coanalista Cornelius Castoriadis (1922 - 1997) usado habitualmente en
ciencias sociales para designar las representaciones sociales encarnadas
I
en sus instituciones. Una de las principales obras sobre el tema es La
institución imaginaria de la sociedad de 1975. Se trata de una construcción
histórica que abarca el conjunto de instituciones, normas y símbolos
que comparte un determinado grupo social y que, pese a su carácter
imaginado, opera en la realidad ofreciendo tanto oportunidades como
restricciones para el accionar de los sujetos. De tal manera, un imagina-
rio no es una ficción ni una falsedad, sino que se trata de una realidad
que tiene consecuencias prácticas para la vida cotidiana de las perso-
nas. Se trata de la incesante y esencialmente indeterminada creación
sociohistórica de instituciones, normas y símbolos que otorgan sentido
al actuar de las personas. La realidad social, la sociedad misma, es cons-
truida “socio-imaginariamente”, es decir instituida colectivamente en
sus formas, en sus estilos, en su pensar, en su actuar y hasta en sus ma-
neras peculiares de emitir juicios. Un imaginario social es una matriz
de sentido que se otorga a los que denominamos realidad. Castoriadis
se opone a las perspectivas en boga en los años 1960 y 1970 que tendían
a pasar por alto que toda sociedad puede ser pensada como un orden
331
simbólico autónomo. Es así como su obra busca distanciarse de dos co-

rrientes intelectuales: por un lado, la idea de que toda institución social
cumple una función social determinada (funcionalismo) y, por otro, la
idea de que toda institución social es el reflejo de una estructura laten-
te (estructuralismo). En contraposición a estas corrientes intelectuales,
este autor afirma que las necesidades humanas son construcciones
sociales que varían a lo largo de las culturas y del tiempo. Enfatiza la
importancia de la creatividad humana para la transformación de la so-
ciedad, legitimando así la búsqueda de modelos políticos que persiguen
la autonomía del hombre. Las causas de la creación de una institución
social no pueden ser jamás explicadas al 100% por necesidades mate-
riales. Lo mismo ocurre con el cambio, que según él emerge a través
del imaginario social, ya que el cambio social implica discontinuidades
radicales que no pueden ser explicadas exclusivamente en término de
causas materiales. En consecuencia, la noción de imaginario social es
una herramienta conceptual para que la realidad deje de ser analizada
como un simple espejo de las condiciones objetivas en las cuales viven
los sujetos. Los imaginarios sociales son la gramática intersubjetiva ne-
cesaria para lograr que la comunicación y la cooperación fluyan. En nin-
guna sociedad humana es posible tener que inventar todos los días sus
propias formas interrelacionales, yo presupongo siempre la existencia
de un orden, no de un desorden, que por lo demás seguirá existiendo,
con lo cual mi acervo de conocimiento tiene una utilidad garantizada.
Por lo tanto, tales formas nos son preexistentes y a ellas nos remitimos
cotidianamente; a esas formas Castoriadis las denomina imaginario
instituido. Los imaginarios sociales surgen a partir de diferentes con-
dicionamientos espacio-temporales. Dotados de historicidad, en tanto
“obra humana”, los imaginarios sociales no pueden sino reconocer, en
definitiva, sus propios contextos de elaboración, y de los cuales son par-
cial o totalmente tributarios. La historia de la humanidad es la historia
del imaginario humano y de sus obras. Los imaginarios sociales consti-
tuyen ese mínimo común denominador en la convivencia social, capaz
de garantizar conexión con todas las dimensiones del tiempo: pasado
(historia y memoria social), presente (acción social) y futuro (utopía y
proyección social en el tiempo). En una sociedad existen una heteroge-
neidad de configuraciones socio-imaginarias, en oposición, intentando
las mismas lograr la hegemonía de un imaginario sobre otro. Muchas
332
veces un imaginario social logra ser imaginario dominante y hegemóni-

co por medio de una conexión entre este y una ideología determinada.
Este proceso se puede producir a partir de un imaginario que desde la
base social sirve de fundamento a una ideología o bien, desde arriba,
una ideología que logra generar y difundir un nuevo imaginario social.
Los imaginarios sociales también cumplen una función estabilizadora
en el plano psíquico de las personas, ya que “responden” a las inquietu-
des y preguntas que quedan sin respuesta y a las desgracias o problemas
que no pueden quedar sin una explicación que resulte convincente y
apaciguadora. El imaginario social religioso es un ejemplo en el tema de
la muerte, cuando el mismo le opone a ésta la vida eterna. En relación a
la sociedad los imaginarios sociales funcionan –instituyendo y creando
(instituyen y crean un orden social a la vez que son instituidos y creados
por este mismo orden)–; mantienen y justifican (legitimación, integra-
ción y consenso) y cuestionan y critican (imaginarios contra hegemóni-
cos y utopías) el orden social, todo esto en un movimiento incesante de
orden y cambio social. La investigación sobre los imaginarios sociales
permite analizar y evaluar cómo las percepciones de las personas difi-
cultan o facilitan la concreción de metas que resultan fundamentales, I
como la profundización de la democracia, la difusión del respeto por los
derechos humanos y la posibilidad de disminuir las desigualdades so-
ciales. [Leandro Bertoni. Sociólogo. Universidad de Buenos Aires]
Incompatibilidades
Las defensorías del pueblo son independientes y en consecuencia
se les impone un severo régimen de incompatibilidades. Se les exige,
por lo general, una dedicación exclusiva. Las incompatibilidades que en
general imponen los distintos estatutos que regulan las defensorías del
pueblo están establecidas, como dice Maiorano, para asegurar su inde-
pendencia en el ejercicio de sus funciones, a la vez que por razones de
consagración funcional. Las incompatibilidades se relacionan también
con la conducta moral del defensor o defensora en bien de las responsa-
bilidades que tiene a su cargo. Por lo general se señalan las siguientes:
• Incompatibilidad con el desempeño de cualquier otra activi-
dad pública.
333
• Incompatibilidad con cualquier actividad política partidaria.

• Incompatibilidad con cualquier actividad comercial.
• Incompatibilidad con cualquier actividad profesional.
Muchos estatutos plantean también la prohibición a los defensores
o defensoras del pueblo a tener una afiliación política, porque la condi-
ción de afiliado implica la de la tener una disciplina partidaria, lo que re-
sulta claramente incompatible con el desempeño de esta función. Otros,
como la ley del Instituto Nacional de Derechos Humanos y Defensoría
del Pueblo de la República Oriental del Uruguay establece que para po-
der ser designado como integrante del Consejo Directivo de esa institu-
ción, no debe haber ocupado cargos electivos o de particular confianza
política por lo menos dos años antes de su designación. Esta “apoliti-
cidad” exigida a quienes pueda desempeñar estas funciones, mereció
críticas de algunos estudiosos que afirman que los legisladores parecen
ocuparse más que en la eficacia en el trabajo, en el qué dirán, porque
existen credos religiosos que pueden comprometer aún más que la polí-
tica, la independencia de una defensoría del pueblo. [Carlos R. Constenla.
Infancia, niños, niñas y adolescentes

La protección de la niñez ha constituido una preocupación fun-
damental concreta de la comunidad internacional desde el año 1924,
cuando en el marco de la V Asamblea de la Sociedad de las Naciones
se sancionó la Declaración de los Derechos del Niño. Esta última fue
predecesora, a su vez, del instrumento homónimo proclamado por la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
en 1959, y del Convenio sobre Competencia de Autoridades y Ley Apli-
cable en Materia de Protección de Menores, adoptado en 1961 en el
marco de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Priva-
do. En la actualidad, el convenio internacional que protege los dere-
chos de los niños por excelencia es la Convención de los Derechos del
Niño de 1989 (CDN), que comenzó a regir al año siguiente. Su vigencia
a nivel mundial es amplísima: cuenta con la ratificación de 196 Estados
parte (la excepción es nada menos que Estados Unidos de América,
país que no ha ratificado el instrumento ni adherido a él hasta la fe-
334
cha de redacción de la presente entrada). A lo largo de su articulado,

la CDN reconoce importantísimos derechos en cabeza de los niños,
niñas y adolescentes: a la vida y a la salud, a gozar de un nombre y de
una nacionalidad, a la igualdad y a no ser discriminados, a la identi-
dad, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos, a ser oídos en todo
procedimiento judicial o administrativo que los afecte, a la libertad de
conciencia y de religión, a la libertad de reunión y de asociación, a la
intimidad, la privacidad y al honor, a la educación, y a un nivel de vida
adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social,
entre otros. La condición de niño, niña o adolescente depende de la
legislación interna de cada Estado, vigente en cada momento concre-
to: un análisis comparativo de las normas jurídicas que rigen en los
distintos países del mundo permite advertir que el fin de la minoridad
puede fijarse a partir de diversas edades (en general, entre los 15 y los
21 años, con un fuerte predominio de los 18 años). Límites más eleva-
dos, tales como los 22, los 23 o incluso los 25 años de edad, eran más
frecuentes en tiempos pasados, aunque las características con las que
ha evolucionado la sociedad en general han dado lugar a una clara ten-
dencia a disminuirlos. En cualquier caso, es indudable que la infancia I
representa un sector vulnerable de la población: la falta de madurez y
desarrollo acabados, propia de las etapas más tempranas de la vida,
supone una dependencia material y afectiva de los niños, niñas y ado-
lescentes respecto de los adultos, cuyo deber es cuidarlos, formarlos,
educarlos, contenerlos, sostenerlos económicamente y, en fin, procu-
rar su bienestar en la mayor medida posible. Este deber recae, desde
luego, en la familia de cada menor, pero también es una obligación de
los Estados velar por la efectiva y cabal protección de la infancia. En
este sentido, una de las claves de la tutela jurídica de los niños, niñas y
adolescentes viene dada por el “interés superior del niño”, enunciado
en el art. 3, inciso 1 de la CDN:
En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las institu-
ciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las auto-
ridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración
primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.
Si bien este principio, así formulado, puede prefigurarse como un
concepto vago e indeterminado, lo cierto es que destaca lo esencial del
335
paradigma puerocéntrico: la plena satisfacción de los derechos de los

niños que debe procurarse, la búsqueda de su bienestar, su protección
integral y su desarrollo, en consideración a sus características propias.
Es una realidad que el criterio del interés superior del niño permite,
en la práctica, justificar soluciones legales, judiciales y administrativas
diversas, y aun diametralmente opuestas. En otros tiempos y en ciertas
culturas, el principio supo ser utilizado para fundar castigos corporales
sobre los menores o su reclusión, con el fin de “enderezarlos” o “encarri-
larlos”. Desde luego, estas prácticas no tienen cabida en nuestros días
desde el punto de vista del derecho; sin embargo, la indeterminación
subsiste en otros aspectos. Por ejemplo, se ha señalado que, a través del
estándar del interés superior del niño, habitualmente se justifican in-
tereses de los adultos más que atender necesidades de los niños, y que
la evaluación subjetiva del principio facilita la arbitrariedad de los fun-
cionarios públicos. No obstante ello, lo cierto es que el interés superior
del niño, además de constituir una pauta obligatoria para todo Estado
parte de la CDN, no es un paradigma estéril, vano ni vacío de conteni-
do, sino todo lo contrario. Representa la consideración del niño como
una persona independiente, el reconocimiento de sus propias necesi-
dades y la aceptación de los derechos de quien no puede ejercerlos por
sí mismo. Cuando la infancia es concebida como una categoría autóno-
ma, con sus propios derechos e intereses, el interés superior del niño es
una pauta insoslayable. Y si existe un margen de indeterminación en su
consagración normativa, ello debe entenderse como un elemento que
permite a las autoridades apreciar en cada caso concreto sus particu-
laridades propias, y utilizar el interés del niño como una herramienta
que le permita realizar una interpretación favorable al menor, en vez
de hacer aplicación mecánica y rígida de la ley. En tanto, debe tenerse
presente que los organismos públicos tienen el deber de no utilizar y no
permitir que los particulares utilicen el principio del interés superior
del niño para la consecución de los objetivos de los adultos. La erradi-
cación de tal fenómeno es un desafío en la hora actual, puesto que por
desgracia se manifiesta en la práctica, y debe procurarse primordial-
mente evitarlo. [Jonathan M. Brodsky. Docente e investigador de la Universi-
dad de Buenos Aires]
336
Informalismo (Arg.)
Esta acepción es un principio del procedimiento administrativo,
también conocido como formalismo moderado o debilitamiento de la
preclusión, que implica dispensar a los administrados de cumplir con las
formas no esenciales, es decir de aquellas que no están ligadas o exigidas
por el orden público administrativo. Esto implica que en el procedimien-
to administrativo no se utilizan las formas sacramentales que son de ri-
gor ante los órganos judiciales. Manuel María Diez describe al principio
del informalismo como uno de los aspectos fundamentales del procedi-
miento administrativo, o sea el de su carencia de formas estrictas. Este
principio es de la esencia misma del procedimiento administrativo y solo
puede ser invocado por el particular, no así por la Administración para
eludir sus facultades regladas. En ese sentido, la Procuración del Tesoro
de la Nación ha dicho que el informalismo tiende a que el administrado
pueda lograr, superados los inconvenientes formales que se presenten,
el dictado de un acto que decida las cuestiones planteadas ante la Ad-
ministración. Su aplicación impide que el particular pierda un derecho
por el incumplimiento de un deber formal, debiendo la Administración I
optar por la solución más favorable para aquel en dicho sentido. La ate-
nuación de las exigencias formales no esenciales en el procedimiento
administrativo es consecuencia del papel de colaborador que, en él, y en
principio, corresponde atribuir al administrado respecto a la gestión del
bien común atribuida a la Administración Pública. En esa inteligencia,
la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que el recurrente
administrativo concurre como colaborador en la elaboración de la deci-
sión administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos, deri-
vando de esa categorización del particular las reglas del informalismo
y la impulsión de oficio. Además, la aplicación del rigorismo formal es
pernicioso también para la Administración, dado que puede afectar la
búsqueda de la verdad material. Las formalidades que se impongan en
el procedimiento administrativo deben ser moderadas, procurando sal-
var la juridicidad de la actuación. Este principio ha sido consagrado en
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, que en su artículo
1, inciso c., autoriza la excusación de la inobservancia por los intere-
sados de exigencias formales no esenciales que puedan ser cumplidas
337
posteriormente. No obstante, esto no implica un procedimiento sin

formas, pues ello no sería posible dentro del principio de juridicidad o
legalidad que informa toda la actividad administrativa. Es decir que el
informalismo no es inexigibilidad de formas, sino solo relativización de
aquellas en beneficio inmediato de los administrados, siempre que no
sean esenciales, ni afecten al interés público o administrativo ni a dere-
chos de terceros. Escola ha señalado que podría aceptarse la excusación
incluso del incumplimiento de las formas esenciales, cuando ello no per-
judique derechos de terceros. Por su parte, Comadira ha sostenido que,
en tanto el incumplimiento de una forma esencial signifique la confi-
guración de una nulidad absoluta, la excusación resulta improcedente
aun en el supuesto de que no se afectasen derechos de terceros, habida
cuenta que las formas tienen, en el derecho público, un rol tuitivo no
solo del interés particular, sino, también, del propio interés público. Ex-
cluir la rigurosidad en el procedimiento no puede llevar a la inseguridad
procesal, ni traducir el capricho o desidia del administrado. Por ello, si
bien este principio tiende a evitar que por defectos de formas dejen de
tramitarse recursos por su errónea calificación, su aplicación no puede
alcanzar a cubrir recursos presentados fuera de término. Resultan, por
lo tanto, inadmisibles las peticiones formuladas con tal laxitud y vague-
dad, que le impidan a la Administración contar con elementos de juicio
suficientes para acceder o denegar lo solicitado. En otras palabras, y tal
como expresamente se establece en otras disciplinas (Derecho Penal,
Derecho Laboral, etc.) se busca tutelar y proteger a la parte más débil de
la relación jurídica. Puede válidamente sostenerse entonces, en el marco
del procedimiento administrativo, la existencia indudable de la regla de
in dubio pro administrado. Se propugna, entonces, un equilibrio entre la
acción administrativa, que no puede estar entorpecida, y el derecho de
los administrados a no encontrarse sometidos a rigorismos que los per-
judiquen. Finalmente, lo que se trata de garantizar con un formalismo
moderado es un procedimiento dinámico, a condición de que sea aplica-
do de consuno con el principio de buena fe, permitiendo al administrado
confiar en que la Administración no va a exigirle más de lo que estricta-
mente sea necesario, para la realización de los fines públicos que en cada
caso concreto persiga. [Nicolás Daniel Vergara. Universidad de Buenos Aires]
338
Informe anual
Caracterizadas las Defensorías del Pueblo como magistraturas de
opinión, de influencia o de persuasión, en su tarea de proteger los derechos
fundamentales no es habitual que dispongan de instrumentos para,
por sí mismas, modificar o anular actos ni mucho menos normas que
los vulneren. De ahí que, sin perjuicio de la adopción de algún otro tipo
de resoluciones, desarrollen su tarea poniendo de manifiesto cuáles
son las actuaciones incorrectas, las omisiones, en fin, las circunstan-
cias que impiden la plena efectividad de los derechos fundamentales
mediante la elaboración de un documento en el que, además de dar
cuenta de su actividad, expresan de forma solemne, pública y con un
alcance general cuáles son esos obstáculos (y en su caso las deficiencias
de la actuación administrativa, si es que les corresponde supervisarla).
Dotadas más de auctoritas que de potestas, el informe anual sería la cul-
minación del ejercicio de esa primera condición. Además, con su pre-
sentación, en el caso de que orgánicamente esté vinculada a otra
institución (particularmente, al Parlamento), se cumple la función de
rendirle cuentas, lo que al tiempo determinará las particularidades for- I
males de la tramitación que se dé al informe anual, lo que obliga a con-
siderarlo no solo en el plano de la protección de los derechos sino
también en el de relaciones, controles y equilibrios entre poderes. Aho-
ra bien, no se trata estrictamente de una memoria, ligada a los princi-
pios de transparencia y acceso a la información pública, en la que
consten actividades y datos acerca de asuntos ingresados, admitidos,
resueltos y pendientes, materias a las que se refieren sus resoluciones o
cuestiones presupuestarias y de personal. No ha de ser este el conteni-
do o, mejor, no ha de ser el contenido único de los informes defensoria-
les (sin duda, constituirá un apartado significativo cuando deba
presentarlo ante una institución de la que dependa): lo que les da rele-
vancia es que versan no tanto sobre la propia defensoría sino sobre los
derechos fundamentales. Mejor, en parte tienen como objeto a la pro-
pia institución, porque sus actividades son las que permiten la elabora-
ción del informe anual, pero con ellos se pretende conocer no el “estado
de la defensoría” sino el “estado de los derechos”, en una consideración
global (aunque tiene una indudable fuerza expresiva, el informe anual
339
no es realmente, como en ocasiones se denomina, una “radiografía de

la sociedad”, porque al cabo será resultado de las demandas que se ha-
yan planteado y de las actuaciones que haya desarrollado en conse-
cuencia o, si fuera posible, por iniciativa propia). En función de las
previsiones normativas sobre la materia y con las consecuencias que se
estipulen en cada ordenamiento, habrá de reflejar también cuál ha sido
el grado de colaboración de la administración y del personal a su servi-
cio, a los efectos de exigir la correspondiente responsabilidad, sea de
orden político, sea de orden jurídico, normalmente por otros órganos
diferentes a la propia defensoría. En esa línea de intentar explicar el
sentido del informe anual, es útil acudir a la teoría de la doble dimensión
de los derechos fundamentales: junto a la más tradicional, de carácter sub-
jetivo o individual, la de carácter objetivo, en tanto que son expresión de
un sistema de valores, por lo que su respeto no depende únicamente
de la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los indivi-
duos, sino que ha de ser asumida también por el Estado, que tiene una
obligación positiva de contribuir a su efectividad. Pues bien, la tarea de
las defensorías se proyectaría en ambos planos: si se corresponde con la
faceta subjetiva investigar, requerir la colaboración de las administra-
ciones, pronunciarse sobre su actuación y contestar, en su caso, a la
persona que ha iniciado el procedimiento, cuando intenta exponer, de
cara a toda la sociedad, cuál es el estado de los derechos, es más bien esa
vertiente objetiva la que se hace presente. Por último, se podría apun-
tar que el informe anual no debe tener una orientación exclusivamen-
te jurídica, consecuentemente con las características del órgano –a su
titular, por lo general, no se le exige contar con una formación o dedi-
cación de esta clase; en su funcionamiento, a la hora de admitir a trá-
mite y pronunciarse sobre las quejas, también opera con altas dosis de
discrecionalidad y tampoco se prevé que haya recursos jurisdicciona-
les contra sus decisiones–. Obviamente, no puede ignorar el marco ju-
rídico en el que tiene lugar el reconocimiento de los derechos y en su
caso tendrá que pronunciarse sobre aspectos de legalidad y aún más
claramente de constitucionalidad. Pero su trascendencia, –sobre todo
cuando el funcionamiento de otras garantías, en especial las jurisdic-
cionales, resulte adecuado– vendrá dada no tanto por sus apreciacio-
nes acerca del modo en que aplican las normas los órganos
administrativos sino sobre todo por las relativas a otro tipo de obs-
340
táculos –políticos, económicos, sociales– derivados de la actuación o,

precisamente, la ausencia de actuación de los poderes públicos. Sería
una consecuencia de que les corresponda a las defensorías trabajar
más en el ámbito de la política constitucional que en el del derecho consti-
tucional, más en la “promoción” de los derechos que en la más estricta
(y más significativa desde el punto de vista jurídico) “garantía”, “tute-
la” o “protección”. La publicidad es un requisito básico para que el in-
forme anual alcance de manera satisfactoria sus objetivos es que
cuente con una adecuada publicidad, pues de otra manera la tarea su-
pervisora que desarrollan las defensorías no se alcanzaría completa-
mente. Se puede conseguir a través de diversos medios: publicación
por la propia institución o por el órgano al que eventualmente vaya
dirigido de manera formal, inserción en boletines o diarios oficiales,
edición singular con carácter autónomo (mejor si es íntegra y no un
mero resumen) Y, obvio es decirlo, en la actualidad resulta imprescin-
dible su difusión por medios electrónicos, a través del sitio de internet
de la propia institución. Cualquiera, en definitiva, que sirva para que
no solo las administraciones públicas sometidas a supervisión sino
también cualquier otro sujeto cuenten con un conocimiento adecuado I
del contenido del informe anual. Aunque, como se acaba de señalar,
por su contenido y finalidad, va destinado a toda la sociedad, es habi-
tual que se prevea su presentación formal a algún otro órgano, bien
ejecutivo, bien legislativo, en función de la configuración normativa
de la institución. Más desde un plano teórico que a partir de la obser-
vación comparada, parece más lógico que esa relación se prevea sobre
todo con el Parlamento, entre otras razones porque su entrega al eje-
cutivo, más allá del acto (si lo hubiera) de entrega física del informe
anual, apenas tiene consecuencia posterior alguna; en cambio, la obli-
gación de informar al Parlamento adquiere unos perfiles singulares,
por el carácter representativo, la composición plural y la vocación deli-
berante del legislativo. Posibilitan además una mayor repercusión del
informe anual (y dotan de transparencia al quehacer de la defensoría)
la publicación oficial, la comparecencia pública del titular de la defen-
soría ante la cámara (previa o posterior a la publicación), el eventual
debate parlamentario (incluso con intervención del titular de la insti-
tución) y la también posible aprobación de resoluciones o conclusio-
nes en relación con el informe anual. Que también pueden tener su
341
reverso, en un sentido negativo, que habría que evitar: no puede ser

ocasión de un control sobre la institución, de pronunciamientos con-
trarios a las posiciones recogidas en el informe anual, difícilmente
compatibles con la independencia con la que debe actuar la defenso-
ría. Salvo que se deje la evacuación de este trámite a la iniciativa de la
propia institución o al requerimiento de otro órgano, resulta necesa-
rio fijar algún término temporal: la práctica más extendida de que
sean anuales (lo que no implica que estén referidos necesariamente a
un año natural) parece también la más adecuada, ya que si cubrieran
un periodo superior la presencia pública de la institución quedaría su-
jeta a un plazo demasiado prolongado (aunque no deja de tener un
cierto sentido, algo alejado de la promoción de los derechos, que el in-
forme anual. se exigiera al término del mandato del titular de la insti-
tución). Tampoco es aconsejable fijar plazos más breves, ya que el
carácter general e institucional del informe anual obligan a considerar
periodos relativamente extensos y con cierta correspondencia respec-
to a los anteriores (además de que podría ocasionar disfunciones res-
pecto a la atención por los integrantes de su oficina del trámite
ordinario de los asuntos y la sensación de que la única finalidad de la
defensoría es la elaboración de informes, cosa que no parece muy re-
comendable ni siquiera cuando se les da la relevancia aquí ha apunta-
da). No menos recomendable resulta, para no rebasar una fecha
razonable, establecer el plazo en el que ha de tener lugar su presenta-
ción. Otro tipo de informes: En todo caso, la posibilidad de elaborar
informes sobre aspectos concretos, con un carácter monográfico, a
iniciativa del titular de la institución o de otros sujetos podría paliar
dos eventuales inconvenientes del carácter anual del informe anual:
asuntos de gran trascendencia pueden aparecer diluidos entre la gran
variedad de temas que sin duda van a ser abordados en ellos. Por un
lado, dilatar la difusión de ciertos hechos hasta la conclusión del perio-
do previsto para presentar el informe anual implicaría postergar la
adopción de medidas que pueden resultar urgentes; por otro, no hay
ninguna razón por lo demás para que el régimen de publicación y, en
su caso, de presentación de estos informes sea muy diferente de los
ordinarios. [Emilio Pajares Montolío. Profesor titular de Derecho constitucio-
nal de la Universidad Carlos III de Madrid]
342
Iniciativa Parlamentaria
(del/la Defensor/a del Pueblo)
Es el derecho concedido al gobierno, a los senadores y a los diputa-
dos, para someter a las cámaras un texto que, en caso de ser aprobado
por ellas, quedará convertido en ley. En el caso del Defensor del Pueblo,
consiste en la atribución de presentar proyectos (principalmente de
leyes) al Poder Legislativo para su eventual sanción. La delegación
de potestades legisferantes importa el establecimiento de cláusulas
constitucionales que prevean que otros poderes o personas o insti-
tuciones distintas del órgano legislativo intervengan en una función
esencial de éste. Entre los poderes, personas e instituciones que cuen-
tan con la potestad de iniciativa legislativa cabe mencionar al Poder
Ejecutivo que posee atribución para presentar proyectos de ley, pero
estos, una vez ingresados en el Parlamento, no limitan al legislador a
tener que acatar el objetivo que persigue el Poder Ejecutivo. En efec-
to, el Congreso podrá, siempre y en cualquier hipótesis, desplegar su
facultad legislativa sin ninguna traba pudiendo ratificar, rechazar, I
modificar o hasta elaborar una alternativa propia sobre la temática de
interés del Ejecutivo. El Poder Judicial cuenta con la atribución de la
iniciativa legislativa en algunas constituciones provinciales y en el de-
recho comparado, cabe destacar el ejemplo de Chile, Colombia, Bolivia
y Ecuador, en donde los organismos judiciales participan en alguna de
las instancias del proceso legislativo, tales como la iniciativa y también
al ejercer un control de constitucionalidad preventivo de las leyes. De
acuerdo a lo que explica Arias, también tiene iniciativa legislativa en
el derecho comparado, las provincias, los estados confederados o las
comunidades autonómicas, a lo cual cabe añadir la facultad de inicia-
tiva del “poder popular” de conformidad con lo establecido en el artí-
culo 39 de la Constitución Argentina en el cual se regula la iniciativa
popular. Cabe destacar que dicha potestad es concedida al Defensor
del Pueblo, siempre que la ejerza dentro de las materias propias de
su competencia, en la Constitución de Colombia (vid. art. 156, CPC)
en Ecuador (art. 145, CPE), en la Constitución Venezolana (art. 204
inc. 5 en su calidad de integrante del “Poder Ciudadano” –órgano inde-
pendiente integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General y el
343
Contralor General de la República– que es el ente dotado de iniciativa

legislativa). En la República Argentina, la Constitución de la CABA le
atribuye iniciativa legislativa al Defensor del Pueblo (ver art. 137). Es
de suma relevancia a los fines de esta conceptualización remarcar que
el Defensor del Pueblo no se limita a verificar una infracción al Dere-
cho; hace también una valoración crítica de las normas y propone las
reformas que afectan la vigencia de los derechos humanos y la adop-
ción de otras nuevas destinadas a lograr su mayor efectividad. Tal
como afirma Maiorano:
… en ese orden de ideas, debe quedar firmemente establecido que por
imperio constitucional, el amparo de los derechos humanos presen-
ta uno de los cometidos fundamentales encomendados al defensor del
pueblo, y nada puede inducir a pensar que esa alta misión se encuentra
territorialmente circunscripta o que debe detenerse ante límites de cual-
quier naturaleza.
No cumplirá plenamente su misión si no tiene la potestad de ini-
ciativa para modificar la ley. En su versión escandinava (el Ombudsman)
puede carecer de ella porque la institución es considerada un órgano
de control, de confianza de la mayoría parlamentaria, que debe pro-
teger el derecho a una buena administración. Pero si se le confiere el
pleno reconocimiento de la defensa de los derechos de los habitantes,
el Defensor del Pueblo, a la par de defender los derechos, debe tener
la facultad de promover las reformas legales –como hacía del Tribuno
de la Plebe–, para no repetir iniquidades. Si esa facultad no le es ex-
presamente reconocida, debe entenderse que la tiene implícitamen-
te porque la herramienta fundamental para establecer la justicia es
la modificación de la legislación. [María Laura Manin. Universidad de
Buenos Aires]
Inseguridad urbana
La inseguridad urbana se caracteriza por abarcar hechos delic-
tivos con bajo o nulo nivel de organización cometidos en ciudades o
conglomerados urbanos y por las emociones o sentimientos que des-
piertan estos hechos junto a los relatos sociales construidos en torno
a ellos. Entre los delitos urbanos o “comunes” se destacan aquellos
344
contra la propiedad en los cuales el objetivo es apropiarse indebida-

mente de un bien material que no es propio, a través de la violencia
o no, así como la provocación de lesiones o muerte. Es un fenómeno
que tiene consecuencias tanto en individuos como en lo colectivo. En
los individuos perturba su calidad de vida ya sea en afectaciones ma-
teriales y físicas o bien por las acciones que toma en consecuencia por
el temor a ser víctima. En lo colectivo influye en la toma de decisiones
e impacta política y económicamente, así como en el desarrollo de la
comunidad. La seguridad urbana posee dos facetas, una objetiva que
comprende el riesgo de ser víctima de un delito en función de tasas
de victimización; y otra subjetiva que abarca aspectos relacionados a
sensaciones y sentimientos en torno al temor a ser víctima de un de-
lito. A pesar de estar vinculados, ambos aspectos son independientes
entre sí y no necesariamente guardan relación en cuanto a su aumento
o disminución. La dimensión objetiva de la seguridad urbana consta
de los hechos conocidos por lo que aquellos delitos no registrados por
las agencias punitivas o judiciales del Estado se ubican en lo que se
denomina cifra negra. Allí confluyen, entre otros aspectos, la confianza
de los ciudadanos para realizar denuncias; la fiabilidad en el funciona- I
miento de las agencias estatales que deben recibirlas o actuar de oficio
en los casos que obren como preventores; sistemas de estadística cri-
minal. Para alcanzar un porcentaje aproximado de la cifra negra se uti-
lizan encuestas de victimización. Las manifestaciones individuales del
miedo al delito frente a una amenaza concreta, traducido como inse-
guridad urbana de corte fisiológico, son diversas, entre ellas aumento
o disminución en la frecuencia de latidos; alteración en la respiración;
hiperactividad o inmovilidad. Si bien como emoción su duración es
limitada, al perdurar puede configurarse en trauma. Como miedo al
delito en forma genérica lo que se manifiesta es una angustia difusa
sin un objeto determinado. El individuo percibe símbolos que asocia
al delito y lo convierten en amenazante; pasa a ser de emoción a senti-
miento al hacerse duradero y dirigido a un objeto sin importar si este
es concreto, real o imaginario. Dicho miedo posee una base cogniti-
va y un juicio axiológico pues tiene razones para considerar al sujeto
devenido objeto como peligroso. A través de este proceso se produce
una frontera entre un nosotros como víctima y un ellos como peligro
o amenaza lo cual es asemejable a la figura de enemigo interno. Con
345
relación a esta faceta subjetiva resulta preciso establecer que el miedo

al delito se da a través de una manifestación discursiva, es derivativo
pues no requiere de una experiencia previa específica pues se sustenta
en un relato social. Este sentimiento dinámico se construye y modi-
fica a través de interacciones. El miedo puede acrecentarse mientras
el delito disminuye e incluso los grupos con menor riesgo objetivo de
ser víctimas de un hecho delictivo pueden ser quienes mayor temor
desarrollen. En este orden de ideas también se desarrolla una dimen-
sión comparativa donde en una sociedad con bajas tasas de delito el
miedo se incremente desproporcionadamente ante un leve incremen-
to de hechos; hay una baja aceptabilidad. La expansión del fenómeno
inseguridad urbana a través de hechos concretos o solamente como
sensación provoca el disgregamiento de la ciudad y provoca la delimi-
tación de zonas, barrios, calles o pasajes como peligrosos. No es posi-
ble hacer una taxonomía general de la inseguridad urbana; se produce
en sociedades con diversos niveles regímenes políticos, desarrollo eco-
nómico, culturas. Lo urbano se definió clásicamente como lo diferente
de lo rural. Esta distinción encontró dificultades con el desarrollo de
medios de transporte, vías de comunicación y la generalización del
salario para los trabajadores. Se produce una homogeneización de la
cultura a través de pautas de comportamiento, actitudes y formas de
vida. Debido a estas complejidades desde el marco teórico se elaboran
definiciones de lo urbano atendiendo por un lado características con-
sideradas esenciales y por otras definiciones eclécticas que consideran
una multiplicidad de factores. Entre las características más utilizadas
se encuentran tamaño, densidad, aspecto del núcleo, actividad prin-
cipal no agrícola, grado de interacción social. La conglomeración de
habitantes y actividades en un lugar tiene el efecto de construir una
morfología urbana. La ciudad permite el aumento de contactos fre-
cuentes, anonimato, hacinamiento, incremento de bienes y de per-
sonas como objeto de delitos. Puede señalarse la consolidación de la
burguesía urbana, el incremento de la esperanza de vida, la ilumina-
ción pública, tecnologías para controlar incendios como los apacigua-
dores de ciertos miedos que provocaron una mutación hacia el temor
del delito. Este mutó en el paso de las zonas rurales a ciudades incre-
mentando su anonimato y asumiéndolo principalmente como medio
para hacerse de un bien material. Por estos motivos, desde inicios de
346
la modernidad se considera al delito como un mal de las ciudades. Con

sucesivas revoluciones se evidenció el conflicto entre proletariado y
burguesía haciendo foco desde el poder a la clase trabajadora como
peligrosa, posición que encontraría moderación con la formación de
sindicatos y partidos populares. Seguidamente, el surgimiento del
automóvil a fines de la década de 1950 como bien de lujo provocó un
incremento de robos, pero recién en la década de 1980 se aborda como
problema público el aumento de delito urbano y el sentimiento de in-
seguridad. En América Latina, a través de un proceso de urbanización
acelerada poco planificada se incrementaron los hechos de violencia
asociados a la criminalidad urbana. Desde la semántica, como en las
teorías criminológicas, se diferencian la seguridad relativa a hechos
objetivos de lo subjetivo; en francés sureté y securité; en inglés safety y
surety que luego devendría en security. En español no se encuentran
equivalentes pues seguridad es utilizada para remitir a ambas facetas.
La creciente o decreciente inseguridad urbanadependerá de las cons-
tantes oscilaciones y tensiones que se produzcan entre la faz objetiva
y la faz subjetiva de la inseguridad conjugada con todos los factores y
actores públicos y privados que de manera directa o indirecta tienen I
injerencia en su producción o disminución. El aumento del miedo al
delito tiende a generar incrementos de la defensa privada y de deman-
da a las autoridades públicas de respuestas punitivas, las más de las
veces vulneradoras de derechos humanos elementales sin vincular in-
seguridad urbana con desigualdad económica y social. [Leandro Nicolás
Mazza. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Instituciones Nacionales
de Derechos Humanos (INDH)
Las Comisiones o Instituciones Nacionales de Derechos Huma-
nos (INDH) son instituciones estatales autónomas de carácter ad-
ministrativo (no son organismos judiciales ni legislativos) que, de
acuerdo a los Principios de París, son competentes en el ámbito de la
promoción y protección de los Derechos Humanos y deben disponer
del mandato más amplio posible establecido en el texto constitucional
347
o legislativo que determine su composición y ámbito de competencia.

Son elementos fundamentales de los sistemas nacionales de protec-
ción de los derechos humanos, sirven como enlace entre las normas
regionales e internacionales de derechos humanos y los Estados, ac-
túan como puente entre los gobiernos y la sociedad civil, vinculan las
responsabilidades del Estado con los derechos de las personas que
habitan y transitan en un país. Entre sus atribuciones se destacan la
posibilidad de presentar a título consultivo al gobierno, al Parlamento
o cualquier órgano pertinente, dictámenes, recomendaciones, pro-
puestas e informes sobre todas las cuestiones relativas a la protección
y promoción de los derechos humanos; promover que los marcos jurí-
dicos nacionales se armonicen con los instrumentos internacionales
de derechos humanos en los que el Estado sea parte; alentar la ratifi-
cación de los mismos y asegurar su aplicación; contribuir a la elabora-
ción de informes que los Estados deban presentar al Sistema Universal
o a los sistemas regionales de derechos humanos; cooperar con todos
ellos como así también con otras INDH; colaborar en la elaboración y
puesta en práctica de programas de enseñanza e investigación de de-
rechos humanos; y finalmente, difundir ampliamente conocimiento
de los mismos y la lucha contra todas las formas de discriminación
entre la población . En cuanto a su composición, los Principios de Pa-
rís señalan que deberán ajustarse a un procedimiento que garantice
la representación pluralista de las fuerzas sociales interesadas en la
promoción y protección de los derechos humanos, mediante faculta-
des que permitan la cooperación eficaz y participación de la sociedad
civil, instancias académicas y otras. Dichos Principios señalan que
deberán disponer de una infraestructura apropiada y financiamien-
to suficiente para lograr la autonomía respecto del Estado, así como
una estabilidad del mandato de sus integrantes, cuyo nombramiento
deberá hacerse mediante acto oficial y con un plazo determinado para
la duración del mandato. Respecto de las INDH dotadas de compe-
tencia cuasi jurisdiccional, los Principios de París señalan que estarán
facultadas para recibir y examinar denuncias y demandas relativas a
situaciones particulares que le presenten particulares, organizaciones
de la sociedad civil, sindicatos y cualquier otra organización represen-
tativa; ante cuyos casos las INDH podrán hallar soluciones amistosas
mediante la conciliación o mediante decisiones obligatorias; informar
348
a las y los peticionarios sobre sus derechos y los recursos a su dispo-

sición, facilitando el acceso a los mismos; conocer de estas denuncias
y demandas o transmitirlas a las instancias competentes; formular
recomendaciones a las autoridades competentes y proponer modifi-
caciones a la normatividad y prácticas administrativas cuando sean
la causa de los obstáculos para que las personas peticionarias ejerzan
sus derechos. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (ACNUDH) señala que en 1946 el Consejo Eco-
nómico de la ONU exhortó a los Estados Miembros a estudiar la con-
veniencia de establecer comités nacionales de derechos del hombre.
En 1960 este mismo Consejo aprobó una resolución sobre la función
fundamental que podrían desempeñar los institutos nacionales en la
protección y promoción de los derechos humanos. En las décadas de
los sesentas y setentas del siglo pasado, y ante el impulso de diversos
tratados internacionales de derechos humanos, se consideró que las
INDH podrían coadyuvar en su efectiva aplicación. En 1978 la Comi-
sión de Derechos Humanos organizó en Ginebra, un seminario sobre
estas instituciones para elaborar directrices respecto a su funciona-
miento y estructura. En el decenio de 1980 se crearon un gran número I
de instituciones nacionales y en 1991 se celebró en París una reunión
técnica internacional de la que surgieron los Principios relativos al es-
tatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de
los derechos humanos, denominados Principios de París. En la Con-
ferencia Mundial sobre los Derechos Humanos de 1993 celebrada en
Viena, se reconoció oficialmente a las INDH que cumplían con los
Principios antes referidos, como actores importantes y constructivos
en la promoción y protección de los derechos humanos y se alentó a su
establecimiento y fortalecimiento, preparando así el establecimiento
del Comité Internacional de Coordinación de Instituciones Nacio-
nales para la Promoción y Protección de Derechos Humanos. En su
Resolución N° 2005/74 la Comisión de Derechos Humanos de la ONU
reafirmó la importancia del establecimiento de INDH independientes
y pluralistas, así como la importancia de intensificar la cooperación
entre dichas instituciones. De acuerdo al ACNUDH las instituciones
nacionales tienen diversos modelos, entre los que destacan: a) las co-
misiones de derechos humanos, y b) “ombudsman” o defensorías del
pueblo. En muchos aspectos, las competencias de ambas instituciones
349
son semejantes y en principio, ninguna está facultada para adoptar

decisiones vinculantes. De manera general, se podría afirmar que en
el caso de las comisiones de derechos humanos habitualmente están
dirigidas por varios integrantes con dedicación total o parcial que son
los encargados de la adopción de decisiones; una función básica es la
investigación; pueden recibir denuncias individuales y generalmente,
después de realizar una investigación formulan recomendaciones a
las autoridades competentes. La institución ombudsman o defensor
del pueblo tiene larga tradición, como en Suecia donde existe desde
hace siglos; su función se centra en la mediación, la investigación de
denuncias y la resolución rápida de problemas; en general están diri-
gidas por una sola persona quien adopta las decisiones más importan-
tes; investigan cuestiones relacionadas a derechos humanos y pueden
recibir denuncias individuales; formulan recomendaciones; algunas
defensorías pueden dirigirse a juzgados o tribunales cuando sus re-
comendaciones se ignoren o rechacen. Las INDH son mecanismos
fundamentales para que los Estados atiendan sus responsabilidades
y adopten todas las medidas adecuadas para la garantía de los dere-
chos humanos en el plano nacional. De ahí la importancia del forta-
lecimiento de su autonomía y su consolidación, tendiendo vínculos
de colaboración con los sistemas regionales y universal de derechos
humanos. [Francisco Javier Conde González. Director Ejecutivo del Centro
de Investigación Aplicada en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, México]
Instituto Internacional del

Ombudsman (IIO)
El IIO (sigla en inglés IOI) es una organización que agrupa a más
de 188 instituciones de ombudsman, ombudsmperson o defensores del
pueblo, independientes del poder político, de todos los lugares del pla-
neta, para promover su desarrollo y cooperación. En el cumplimiento
de su función, el IIO busca crear equilibrio entre las dos metas funda-
mentales que constituyen su objetivo y su labor. El primer objetivo es
la inclusividad. El IIO reconoce la diversidad de las instituciones que
350
reflejan la diversidad de los países y regiones a los que sirven las dis-
tintas oficinas. El segundo objetivo del IIO es proteger y garantizar los
valores fundamentales de independencia, objetividad, imparcialidad
y compromiso con los derechos humanos. El IIO propicia la creación
de nuevas defensorías del pueblo y oficinas de ombudsman u ombuds-
person donde aún no existen, al mismo tiempo que apoya instituciones
que no cumplen todavía con los criterios básicos establecidos en sus
principios, pero a las que considera como una transición hacia el ple-
no cumplimiento de los principios fundamentales. En sus Estatutos
–cuyas últimas modificaciones fueron adoptadas por la Asamblea
General realizada en Wellington, Nueva Zelandia, el 13 de noviembre
de 2012– se afirma el propósito central del IIO y se formulan una se-
rie de postulados que reflejan los Principios relativos al Estatuto de
las Instituciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los
Derechos Humanos, los Principios de París, y las Resoluciones de las
Naciones Unidas sobre la función del ombudsman/defensor del pue-
blo. El IIO cuenta con una Asamblea General compuesta por todos sus
miembros con derecho a voto, un órgano de conducción que es la Junta
Directiva, y un órgano de ejecución denominado Comité Ejecutivo. La I
Asamblea General se reúne con carácter ordinario al momento de cada
Conferencia Mundial del organismo, como mínimo cada cuatro años.
A solicitud escrita dirigida por al menos el diez por ciento (10%) de los
miembros con derecho a voto pueden convocarse reuniones extraor-
dinarias de la Asamblea General. Para obtener quórum en la Asamblea
General debe estar presente la mayoría del número total de miembros
con derecho a voto. La Asamblea General adopta decisiones trascen-
dentes para el IIO, entre ellas, la modificación de los estatutos, la acep-
tación o rechazo del monto de la cuota anual propuesto por la Junta
Directiva, y tiene la última palabra respecto de la aceptación o rechazo
de un nuevo miembro. La Junta Directiva controla, en nombre de los
miembros, el patrimonio y las actividades del IIO, y está compuesta
por: un Presidente, un Vicepresidente Primero, un Vicepresidente Se-
gundo y un Tesorero elegidos por la Junta de entre sus miembros. Un
Secretario General ex officio que deberá ser un ombudsman o defensor
del pueblo designado por la Oficina del Defensor del Pueblo de Austria
(por encontrarse su sede en ese país), previa consulta con el Comité
Ejecutivo y de acuerdo con la Junta. Además, contará con un número
351
adicional de Directores procedentes de cada región y un miembro per-

teneciente a la oficina de Ombudsman anfitriona de la Conferencia
Mundial siguiente. El Comité Ejecutivo está compuesto por el Presi-
dente, los Vicepresidentes Primero y Segundo, el Secretario General y
el Tesorero, y tiene por función la ejecución de las medidas adoptadas
por la Junta Directiva. El Presidente, los Vicepresidentes, el Secreta-
rio General o el Tesorero ostentan la representación del organismo.
El IIO fue fundado en 1978 en Canadá (Universidad de Alberta). En la
actualidad cuenta con más de 188 miembros de más de 90 países de
todo el mundo, organizados en seis regiones: África, Asia, Asia Austral
y Pacífico, Europa, América Latina y el Caribe y América del Norte. La
estructura regional ha evolucionado desde la creación del organismo
al ritmo del aumento de las membresías, y obedece a la necesidad de
descentralización como reflejo de los intereses y las necesidades co-
munes de los miembros de las distintas regiones. Desde 2009, la sede
oficial del IIO es la sede de la Oficina del Defensor del Pueblo de Aus-
tria (Volksanwaltschaft), en Viena. Extiende sus actividades por todo el
territorio austríaco y el de los países de sus instituciones miembros y
por los que están bajo la competencia de las organizaciones que aspi-
ran a la afiliación. El organismo tiene tres idiomas de trabajo oficiales:
inglés, francés y español. En la Asamblea General de Bangkok, celebra-
da en el mes de noviembre de 2016, el IIO presentó su primer plan es-
tratégico a largo plazo para guiar el accionar del organismo y enfocar
su trabajo mediante el establecimiento de prioridades por períodos de
cuatro años. El IIO presta apoyo a sus miembros de forma muy diver-
sa. Fomenta la creación y el desarrollo de la institución del Ombudsman
donde aún no existe; financia la investigación, proporciona capaci-
tación para funcionarios de las instituciones miembro, promueve el
intercambio de información y comparte actividades de aprendiza-
je, manteniéndose en continuo diálogo con las principales organi-
zaciones internacionales y grupos interesados. El IIO ha suscripto
memorandums de entendimiento con asociaciones y organizaciones de
todo el mundo, a saber: International Anti-Corruption Academy (IACA);
African Ombudsman and Mediators Association (AOMA); Instituto Latino-
americano del Ombudsman-Defensorías del Pueblo (ILO); International
Coordinating Comittee (ICC) of National Human Rights Institutions (aho-
ra: Global Alliance of National Human Rights Institutions o GANHRI);
352
Australian and New Zeland Ombudsman Association (ANZOA); Federación

Iberoamericana del Ombudsman (FIO); Ombudsman Association (OA);
Association des Ombudsmans et Médiateurs de la Francophonie (AOMF);
Forum of Canadian Ombudsman (FCO); Caribbean Ombudsman Association
(CAROA) y OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
(ODIHR). Hasta la fecha, personal de las instituciones del ombudsman
de más de 40 países en todo el mundo se han beneficiado de los progra-
mas de formación ofrecidos por el IIO desde 2009. Entre ellos se des-
tacan los que se mencionan a continuación. El curso Sharpening Your
Teeth, una iniciativa del Ombudsman de Ontario en colaboración con la
Queen Margaret University (QMU) de Edimburgo, Escocia. Un programa
de formación desarrollado en colaboración con la International Anti-
Corruption Academy (IACA) con el objetivo de apoyar específicamente
a aquellas instituciones que han recibido un mandato anticorrupción.
“Herramientas con enfoque de derechos para la labor de las Defenso-
rías del Pueblo”, fue el primer curso ofrecido en idioma español, en
la ciudad de Rosario durante los días 9 y 10 de junio de 2016. El IIO
desarrolla también trabajos de investigación y estudio comparativo
de las instituciones ombudsman/defensor del Pueblo por regiones. Fi- I
nalmente, el IIO subvenciona proyectos regionales para la realización
de seminarios y talleres. [Mariano Gustavo Yakimavicius. Universidad del
Salvador. Defensoría del Pueblo de la provincia de Santa Fe]
Instituto Latinoamericano del

Ombudsman. Defensorías del Pueblo (ILO)
Es un Instituto no gubernamental, cuyo objetivo es la promo-
ción, estudio, investigación y divulgación de las defensorías del pueblo
y de las materias que son materia de su atención, como así también
contribuir al fortalecimiento del sistema democrático en la región.
Promueve la creación de esta institución en todas las escalas que ten-
gan autonomía institucional, con poderes legislativos propios, sea en
los Estados nacionales que aún no cuentan con esta figura, como así
también en las provincias o Estados locales y municipios. Además, se
ocupa de propiciar estudios acerca de la institución Defensoría del
353
Pueblo, especialmente orientados a afirmar su naturaleza jurídica y a

investigar la jurisprudencia y la doctrina que se desarrolla en torno a
él. Al mismo tiempo impulsa la creación de redes con diferentes ins-
tituciones defensoras de los derechos humanos a la vez que organiza
distintas actividades tendentes a difundir y desarrollar la educación en
Derechos Humanos. Se fundó en Caracas, Venezuela, entre los días 02
y 04 de junio de 1983, cuando se celebró el Primer Coloquio sobre el Proyecto
Ombudsman para América Latina con el patrocinio de la presidencia de la
República de Venezuela, la Fiscalía General de la República de ese país,
el Instituto Interamericano de Derecho Humanos con sede en San José,
Costa Rica, la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés
Bello de Caracas y la Fraternidad B’nai B’rith. En oportunidad de este
coloquio se decidió la creación del ILO, quedando formal y estatutaria-
mente establecido el 15 de agosto de 1984. Reconoce como antecedente
jurídico de las defensorías del pueblo la Constitución portuguesa de
1976 y la española de 1978. Entre las personalidades que concurrieron
a la creación del ILO se cuentan a Ana Elvira Araujo, Daniel Belozerco-
vsky, Marco Tulio Brunicelli, Tomás Buergenthal, Jorge Dugarte, María
Helena Fernández Velosa, Carlos García Bauer, Héctor Gros Espiell,
Carlos Guerón, Isaac Hochman, Pedro J. Mantellini, Alfredo Martínez
Moreno, Freddy Muñoz, Luis María Olaso S. J., Enrique Rojas Franco,
Adolfo Pedro Salgueiro, Efraín Schacht Aristeguieta, Enrique Tejera
París, Orlando Tovar Tamayo y Diego Uribe Vargas. El ILO fue precur-
sor de la Federación Iberoamericana de Ombudsman (FIO), porque a
medida que los diferentes países del continente iban instituyendo, con
diferentes nombres, la figura del Ombudsman se hizo necesario crear
una organización que asociara a todos los Defensores del Pueblo, Co-
misionados o Procuradores de Derechos Humanos en ejercicio de sus
funciones. El primer resultado de aquellos esfuerzos fue el estableci-
miento del Procurador de los Derechos Humanos en Guatemala en el
año 1984. Hoy, con excepción de Brasil (excepto Curitiba) y Chile, las
defensorías del pueblo fueron consagradas en todas o en algunas de sus
escalas en todos los países de nuestra América. Desde su creación hasta
el presente, el ILO tuvo los siguientes presidentes: Dr. Efraín Schacht
Aristeguieta; Dr. Diego Uribe Vargas; Dr. Héctor Gros Espiell; Dr. En-
rique Rojas Franco; Dr. Jorge Luis Maiorano; escribano Antonio Carta-
ñá; Dr. Carlos R. Constenla. En su origen el ILO creó sendos Capítulos
354
en los siguientes países: Capítulo argentino, presidente doctor Miguel

Padilla; Capítulo boliviano, presidente doctora Rosario Chacón; Ca-
pítulo chileno, presidente profesor Jorge Mario Quinzio Figueiredo;
Capítulo costarricense, presidente licenciado Edgard Cervantes Villal-
ta; Capítulo nicaragüense, presidente Monseñor Pablo Antonio Vega;
Capítulo paraguayo, presidente doctor Luis Enrique Chase Plate; Ca-
pítulo uruguayo, presidente doctor Daniel Hugo Martins; Capítulo
venezolano, presidente doctor Gustavo Briceño. A medida que se fue
desarrollando la figura por América Latina, estos Capítulos fueron des-
apareciendo, con la excepción de Chile y Venezuela. En 2017 se creó el
Capítulo Mexicano del Ombudsman (CAMEX-ILO). En 2008 se resol-
vió trasladar la sede del ILO de Caracas, Venezuela, a Buenos Aires, Ar-
gentina. En el curso de su historia el ILO realizó coloquios, seminarios,
conferencias y congresos en Buenos Aires 1985, Curitiba 1987, San Juan
(P. Rico) 1991, La Paz 1992, Maracaibo 1995, Caracas 1999, Willemstad,
Curaçao, 2004, Caracas 2005, Bogotá 2006, Buenos Aires 2007, Santia-
go (Chile) 2008, Morón 2008, Buenos Aires 2008, Brasilia 2009, Mar
del Plata 2009, La Plata 2011, La Paz 2011, Willemstad, Curaçao 2012,
Montevideo 2012, México 2012, Buenos Aires 2013, Villahermosa (Méxi- I
co) 2013, Buenos Aires 2013, Vicente López (Argentina) 2014, Ciudad de
México 2015, Torino (Italia) 2016. En los últimos años, a partir de una
más ajustada organización se relanzaron periódicamente las asam-
bleas del ILO. Después de la asamblea organizacional de 1984, se realizó
la II en Mendoza (Argentina) 2007; III en Valparaíso (Chile) 2012; IV en
Ciudad de México 2013; V en Cali (Colombia) 2014; VI en Río de Janeiro
(Brasil) 2015; VII en Buenos Aires (Argentina) 2016; VIII en Montevi-
deo (Uruguay) 2017. En la Asamblea de Montevideo de 2017 se resolvió
modificar el nombre del ILO que pasó a llamarse Instituto Latinoame-
ricano del Ombudsman - Defensorías del Pueblo. [Carlos R. Constenla.
Intercultural/idad/ismo
El prefijo inter refiere a un espacio entre dos cosas, una reunión
entre dos o más elementos que es superadora porque reúne, pero
no es, ninguna de esas cosas que la antecedieron. Hace alusión a un
355
origen diverso que presupone la posibilidad de una nueva unión. En

este caso es el espacio de encuentro, interacción y reunión entre di-
versas culturas. Supone sociedades multiculturales donde los grupos
se encuentran en situaciones específicas e interactúan, El centro está
puesto en la interacción y la relación establecida. Para que se genere
un espacio de reunión y comunicación se requieren cambios estruc-
turales que ataquen las desigualdades entre las culturas y que no solo
se limiten a reconocerlas. Para que haya interculturalidad debe haber
un espacio de intercambio y aprendizaje mutuo, en condiciones equi-
tativas. El espacio que debe ser neutral y no terreno de una cultura do-
minante. Esta perspectiva describe y analiza las relaciones que se dan
de hecho, cotidianamente, entre personas y grupos diferenciados cul-
turalmente. Se trata de fomentar las relaciones interétnicas, interlin-
güísticas, interreligiosas, etcétera, pues todas las culturas son igual de
válidas a pesar de sus diferencias. Se considera una posición filosófica
y una convicción. La competencia intercultural incluye componentes
afectivos y cognitivos y se encuentra en constante movimiento. Para la
UNESCO la I refiere a la construcción de relaciones equitativas entre
personas, comunidades, países y culturas que debe realizarse desde
un abordaje sistémico, trabajando desde una perspectiva que inclu-
ya elementos históricos, sociales, culturales, políticos, económicos,
educativos, antropológicos, ambientales, entre otros. Por su parte, el
sufijo ismo forma sustantivos que suelen indicar sistemas, doctrinas,
escuelas filosóficas o movimientos. Además, lleva implícita la presun-
ción de un modo de abordaje y tratamiento de un fenómeno. Se pue-
de definir al interculturalismo entonces como un modo de abordar y
reflexionar teóricamente acerca del fenómeno del interculturalismo.
Dicho análisis puede ser desarrollado desde distintas disciplinas. Es
un fenómeno que se extiende en Europa a partir del advenimiento de
nuevas oleadas inmigratorias y en América Latina tras un resurgir de
los reclamos culturales y políticos de los pueblos originarios. La diver-
sidad cultural es uno de sus supuestos primordiales, existen diferen-
cias entre las culturas, es decir, se asume la multiculturalidad. Como
sustantivo, es algo real e individual. Tiene además la particularidad
de desarrollarse como campo teórico, pero también como proyecto
político, y como tal, se centra en el encuentro que se da entre la plu-
ralidad de culturas que habitan en una sociedad, que paralelamente
356
se complejiza al ritmo del proceso de globalización y migraciones na-

cionales y transnacionales. El interculturalismo fomenta la tolerancia
y defiende la igualdad y justicia sustanciales más que formales. Parte
de la distinción entre culturas dominantes y subalternas (no mayori-
tarias y minoritarias), perspectiva que da la posibilidad de extender el
análisis por fuera de democracias liberales desarrolladas. El intercul-
turalismo comprende que, en el caso latinoamericano, las relaciones
desiguales son inclusive heredadas de la época de la dominación colo-
nial donde se constituyó a la raza como instrumento de jerarquización
social, cercenando las posibilidades de una relación equitativa, lo que
subyace es la desigualdad en las relaciones de poder. No es posible que
una cultura se defina por sí misma, siempre lo hará en relación con
otra. La interculturalidad se asume como una cuestión relacional, nin-
guna cultura puede definirse en soledad. No son identidades esencia-
les, tampoco se mantienen estáticas, mutan en la propia relación con
otras culturas, son realidades situacionales. Son dinámicas e históri-
cas, se construyen en movimiento, no pueden hacerlo independiente-
mente de sus alteridades. En palabras de Walsh la interculturalidad
no es un hecho dado sino algo en permanente cambio, insurgencia y I
construcción. Sugiere un proceso activo y permanente de negociación
e interrelación donde lo propio y particular no pierden su diferencia,
sino que tienen la oportunidad y capacidad para aportar desde estas
diferencias a la creación de nuevas comprensiones, convivencias, co-
laboraciones y solidaridades. El interculturalismo es una búsqueda de
integración y fomento de relaciones simétricas. La pretensión de una
igualdad sustancial exige transformaciones estructurales de los basa-
mentos que impiden la equidad y fomentan las diferencias. En este
caso, alcanzar la igualdad requiere a su vez un trato diferencial a fin de
compensar las diferencias de origen. El rol del Estado debe tomar aquí
fundamental relevancia si se pretende superar la igualdad formal y el
mero reconocimiento de derechos. Desde la perspectiva intercultural
la eficacia de la acción afirmativa es ambigua. En los lugares donde la
mayoría de la población tiene una cultura subordinada las acciones
focalizadas no son suficientes y deben abordarse cambios estructura-
les. La acción afirmativa es necesaria pero insuficiente para alcanzar
los ideales del interculturalismo que fomenta un pluralismo jurídico
equitativo con un funcionamiento igualitario para todos los grupos
357
culturales. El desarrollo de la interculturalidad se ve limitado por es-

tructuras políticas, económicas y sociales que impiden el desarrollo de
las relaciones entre culturas y reproducen un vínculo de colonialidad;
por ello urge atacar las bases de la desigualdad, no alcanza con reco-
nocerlas. El Estado junto con la sociedad civil debe impulsar gradual,
pero sistemáticamente, espacios de interacción que sean facilitado-
ras del fomento de la confianza y la comunicación, que habiliten el
diálogo, la cooperación y la convivencia. Se trata de procesos de inte-
racción positiva y se apuesta por la regulación pacífica de los conflictos
que puedan surgir en contextos multiculturales. Intenta construir la
unidad en la diversidad, fomenta la convivencia buscando puntos de
convergencia. Resume Hidalgo, el fenómeno de la interculturalidad
se puede considerar una filosofía, un proceso y un programa. Como
filosofía ofrece un marco teórico que permite analizar la realidad e in-
terpretarla; como proceso, aporta un modelo racional para organizar
ideas y esfuerzo, y como programa sistematiza actividades y políticas
tendientes a la creación de un medio intercultural. El multicultura-
lismo considera que las culturas pueden definirse por sí mismas se-
gún sus características objetivas, al margen de su relación con otras,
mientras la interculturalidad sostiene una concepción relacional de la
identidad cultural. Una de sus principales dificultades radicaría en no
definir los términos de la tolerancia, ni los criterios para proteger los
derechos individuales, apostando por una definición consensual de
tales criterios. El riesgo es perder o desconocer eso que nos diferencia,
olvidar las particularidades y pretender igualar, asimilar, a las otras
culturas. Una tolerancia ilimitada en la práctica puede terminar por
anular los ideales interculturales al admitir la legitimidad de prácticas
y concepciones culturales que pueden ser contrarias a los ideales de
igualdad, respeto y justicia de otras culturas. La interculturalidad es
un proceso y proyecto. Un camino en permanente construcción, una
propuesta ética. Se apuesta al tratamiento y gestión de la diversidad
cultural como instancia superadora de las relaciones entre los sujetos.
[María Fernanda Terzibachian. Docente e investigadora de la Universidad de
Buenos Aires. Coordinadora del Instituto de Investigación de la Universidad
del Museo Social Argentino]
358
Interés público
Conveniencia de la comunidad. La utilidad, conveniencia o bien de
los más ante los menos, de la sociedad ante los particulares, del Estado
ante los ciudadanos. Debe constituir el alma de las leyes y el criterio del
gobierno. Las limitaciones del dominio se fundan en el interés público
Ese mismo fundamento se encuentra en las servidumbres impuestas
por la ley; unas por evidente utilidad pública y otras en interés de los
particulares. La expropiación forzosa, el servicio militar, los impuestos
y tantas otras instituciones y medidas de gobierno no tienen otra justi-
ficación que un menor quebranto del interés privado para servicio del
interés público. La noción de interés público no puede ser analizada al
margen del nacimiento de la moderna Administración Pública. Poste-
riormente a la Revolución Francesa, el proceso de institucionalización
política que se produce como reacción al absolutismo pone fin a la con-
centración del poder, distribuyendo su ejercicio en órganos diferentes.
Esta es la labor que cumplió el constitucionalismo a través del Estado
Moderno Constitucional: transformar la monarquía, fundado en la per-
sona del rey, en una organización objetiva de la sociedad y del gobierno, I
denominada Estado. La inédita sujeción de la administración al dere-
cho significó un esfuerzo para equilibrar la fórmula: autoridad-potestad
con libertad-derechos subjetivos. En la alternativa autoridad-libertad
se escoge esta última bajo los presupuestos de que la noción de interés
público, fundada en los valores del liberalismo, reconoce una esfera de
libertad integrada por un grupo de derechos individuales que impuso
un límite y sumisión a la actividad estatal. El concepto de interés públi-
co elaborado bajo los presupuestos del Estado Liberal se opondrá a toda
intervención del Estado en la esfera superior de derechos individua-
les protegidos, considerará como obligación esencial de la autoridad
conservar el orden público, el resguardo de la seguridad exterior y el
cabal cumplimiento de la ley. A partir del último cuarto del siglo XIX,
los excesos que impuso el liberalismo en Europa Occidental y su falta
de respuesta a los desafíos de la Revolución Industrial ejercieron una
influencia tal que el Estado Liberal va a devenir en un Estado Social,
el cual postulará que el individualismo era una etapa superada en la
cultura jurídico-política de Occidente, por ser incapaz de solucionar
359
los problemas sociales que planteaba la Revolución Industrial. Que el

hombre era libre e igual en derechos, con derechos naturales, inalie-
nables e imprescriptibles era un aserto del liberalismo que carecía de
todo fundamento real, ya que la idea del hombre natural, aislado, in-
dependiente, con derechos anteriores a la sociedad es absolutamente
extraña. El hombre aislado e independiente jamás ha existido. Por el
contrario, es un ser que no puede vivir más que en sociedad. El Estado
Social no aspira a una justicia conmutativa, propia del liberalismo, sino
distributiva, pues considerará el dato real como una desigualdad social
que tiene el deber de subsanar a fin de promover la realización del bien-
estar general. Como consecuencia de ello, se establecen los llamados
derechos sociales o económicos, se limitan los derechos individuales, a
los que se les reconoce una función social, y se contempla un régimen
de derechos políticos que permite alcanzar adecuados niveles de legi-
timidad dentro del marco de la democracia social. En este escenario, la
noción de interés público paulatinamente se diluye dada la falta de pre-
cisión entre “lo público” y “lo privado”. La aparición con posterioridad
a la Segunda Guerra Mundial de los derechos que protegen el medio
ambiente, la conservación del patrimonio histórico, los derechos de los
consumidores, la preservación de la paz y la seguridad internacional,
entre otros, como consecuencia de diversos factores derivados de la
creciente industrialización y la estrecha relación entre acontecimien-
tos políticos y económicos acentúa aún más la confusa concepción de
interés público. De este modo, los comienzos del siglo XXI perfilan una
noción inédita del mismo que lo proyecta más allá de las fronteras de
cada Estado, como consecuencia de los procesos de globalización, in-
ternacionalización y transnacionalización, con el propósito de proteger
bienes jurídicos que importan a toda la humanidad. El hecho de que el
concepto interés público resulte vago puede presentarse como un proble-
ma; sin embargo, creemos que ello no necesariamente es así. El interés
público es un fenómeno dinámico que como tal necesita redefinirse y
evaluarse de manera constante. En el ámbito de la protección de los de-
rechos fundamentales, la noción de interés público tiene un rol clave al
plantearse, ya sea como un límite de los mismos, pues para satisfacer-
lo es menester sacrificar algunos bienes o derechos particulares; como
criterio para resolver conflictos o colisiones de derechos, permitiendo
armonizarlos, al otorgar a la autoridad criterios o herramientas para
360
privilegiar unos derechos sobre otros, atendido el bien social compro-

metido, y por último, como cláusula de habilitación para el ejercicio de
determinadas potestades públicas. En función de ello, el ejercicio del
poder de policía por parte del Estado, es decir, la posibilidad de restrin-
gir derechos individuales en pos del interés público puede intensificar-
se en situaciones de emergencia. Frecuentemente, se adoptan medidas
restrictivas de derechos patrimoniales, como el congelamiento de de-
pósitos bancarios o el pago de deudas del Estado con bonos, en pos del
resguardo de los intereses del Estado. Estos casos necesariamente se
deben fundamentar en una situación de grave emergencia política,
social e institucional. Sin embargo, resulta fundamental el control y el
análisis de las decisiones lesivas de derechos subjetivos –que debe pon-
derar la legalidad y la razonabilidad de las medidas adoptadas– que,
además de los jueces, pueden ejercer las Defensorías del Pueblo, y otras
instituciones de control de la Administración Pública. Entonces, la no-
ción de interés público siempre debe interpretarse en función de una
situación económico-social concreta, del modelo de Estado imperante
y de los principios generales del derecho, incluido el de los derechos
fundamentales. El interés público como concepto abstracto y genérico I
no solo es oscuro, sino que puede resultar peligroso, cuando es utiliza-
do como ilusoria justificación del avasallamiento de derechos por parte
del Estado. [María Soledad Manin. Universidad de Buenos Aires]
361
Jurisdicción
Jurisdicción deriva de la expresión latina iuris dictio que significa
decir el derecho, se designa así a la administración de justicia. En senti-
do estricto es la función pública de administrar justicia, emanada de la
soberanía del Estado y ejercida por un órgano especial, cuya finalidad
es la realización o declaración del derecho y la tutela de la libertad indi-
vidual y del orden jurídico, mediante la aplicación de la ley en los casos
concretos. Debido al uso indebido de la palabra jurisdicción es necesa-
rio diferenciarla de la competencia que es la facultad de cada juez para
ejercer la jurisdicción en determinados asuntos (materias) y dentro de
cierto territorio. La sociedad para resolver sus conflictos puede recurrir
a varios métodos en el sistema democrático, por ejemplo el voto, nego-
ciación, acuerdos extracontractuales, arbitraje como en las relaciones
internacionales, conciliación como en las controversias laborales. El
método por excelencia es la vía judicial a través del actuar de los tribu-
nales tanto unipersonales como colegiados que despliegan su actividad
J
jurisdiccional, lo cual implica: establecer los hechos controvertidos,
definir e interpretar las normas de derecho aplicables y crear nuevas
normas de ser necesario (individuales aplicables al caso en cuestión). El
descubrimiento de la norma base para la resolución de la controversia
no es simple, muchas leyes son ambiguas por lo que los jueces interpre-
tan la legislación social en sentido amplio y la penal en sentido estricto
(delitos tipificados en el Código Penal). Los jueces se hallan sometidos
a múltiples influencias: las costumbres de la comunidad, los principios
éticos predominantes, los dictados de la lógica, el peso de la historia y
las consideraciones de utilidad y conveniencia. También por los otros
juristas, críticas de colegas eruditos; aun así se impone la naturaleza
del derecho que implica uniformidad, imparcialidad, coherencia lógica
y estabilidad. Antropológicamente, al decir de Ricardo Haro:
El derecho, como todo hecho cultural, debe partir del hombre y regresar a
él para ayudarlo en su realización individual y social. Para ello, la sociedad,
el Estado, el poder político, la Constitución, el gobierno y, en nuestro caso,
la jurisdicción y la competencia, no son temas que se agoten exclusivamen-
te en un puro tecnicismo, sino que solo encuentran sentido y “razón de
ser” en la medida en que cumplan la función de servir al hombre para que,
como decía Mc Ilwain, logre realizar el sagrado derecho de ser hombre.
365
En la evolución social y política de la humanidad se arriba a la nece-

sidad de evitar en lo posible los conflictos compatibilizando, mediante
normas jurídicas, el ejercicio de los poderes, derechos e intereses de los
hombres que se constituyen así en sujetos jurídicos, es decir en titulares
de derechos y deberes. El derecho aparece como respuesta ordenadora
al decir de los romanos ubi societas ibi ius donde hay sociedad hay dere-
cho, que sustituye la violencia para la resolución de conflictos y coloca
intermediarios entre el gobierno y el uso de la fuerza (Tocqueville). La
necesidad ha hecho que un tercero, el Estado, intervenga en los con-
flictos de los particulares para resolverlos pacíficamente y esta activi-
dad desempeñada por personas extrañas a los propios interesados es lo
que constituye la jurisdicción. La doctrina de la división de poderes de
Montesquieu procura el equilibrio en el ejercicio del mismo
… si el poder de juzgar estuviera unido con el legislativo, la vida y la liber-
tad de los súbditos se verían expuestas a una acción arbitraria, porque
el juez sería entonces el legislador. Reunido al ejecutivo, el juez podría
proceder con toda la violencia de un opresor.
Los elementos esenciales que la componen son: notio (de notio, -onis,
que significa conocer) el derecho de conocer una cuestión litigiosa a reque-
rimiento de parte o de oficio de acuerdo a la naturaleza del proceso, desde
los presupuestos formales de la traba de la litis hasta todos los elementos
que aporten las partes al juicio y los obtenidos por las medidas para me-
jor proveer; vocatio: (de vocatio-onis, acción de llamar) facultad de obligar a
las partes a comparecer a juicio; coertio: (de coertio-onis, acción de refrenar,
sujetar, corregir) empleo de la fuerza de resultar necesario para cumplir
las medidas ordenadas dentro del juicio; iudicium: (de iudicium-ii, juicio,
proceso) facultad de dictar sentencia y Executio: (de executio, -ois, acción
y efecto de ejecutar) imperio para la ejecución de la sentencia, aún con
auxilio de la fuerza pública. Los presupuestos de la jurisdicción son la ne-
cesidad de resolver un conflicto de parte, choque de intereses tutelados
por el derecho objetivo del Estado de obtener la actuación de la ley, el in-
terés de la parte que procura a través del Estado solucionar el conflicto y
satisfacer su interés, el interés público de mantener la paz social y asegu-
rar el orden aplicando el derecho y la intervención del Estado pues solo él
puede tomar decisiones obligatorias y ejecutables. Puede clasificarse en
federal y provincial; en una organización federal existen dos centros de
366
atribución del poder político, uno central o nacional y otro local o provin-
cial, por lo que la jurisdicción federal o provincial según es ejercida en el
orden institucional federal o provincial respectivamente. Por su parte, la
jurisdicción contenciosa requiere la presencia de la contienda, el conflicto
de intereses entre dos o más partes, la lucha de las partes para que sus
derechos prevalezcan por sobre los de los otros, pretensiones jurídicas en-
contradas; y la jurisdicción voluntaria supone la inexistencia de conflicto
actual de intereses entre partes, el Estado despliega su actividad jurisdic-
cional para completar, aprobar, dar eficacia y seguridad a algunos actos
de los particulares en los que no existe actividad litigiosa. Al ser una decla-
ración producto de la actividad jurisdiccional del Estado “en cierto modo
en una actitud fedataria, aseguración o aseveración de la verdad, certeza
o genuinidad de un acto pasado por ante el tribunal, y también porque esa
clase de asuntos puede eventualmente transformarse en contenciosos…”,
según Ricardo Haro. Por su parte, el Código Civil y Comercial Argentino
aprobado por Ley N° 26994, art. 2601, contempla la resolución de contro-
versias internacionales por parte de los “jueces argentinos no mediando
tratados internacionales y en ausencia de acuerdo de partes en materias
disponibles para la prórroga de jurisdicción”. Se reafirma el criterio en J
cuanto a la primacía de la fuente internacional por sobre la interna (art. 75
inc. 22 Constitución Nacional). Es destacable el avance logrado en la legis-
lación argentina en materia de jurisdicción a partir del Código Civil y Co-
mercial de la Nación de Argentina, especial mención merece el art. 2610,
Capítulo 2. Jurisdicción Internacional –que tomando como fuentes y an-
tecedentes: arts. 3 y 4 del Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdic-
cional en Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa, Las Leñas;
art. 17 de la Convención sobre Procedimiento Civil, La Haya– preserva la
igualdad de trato para acceder a la jurisdicción y dice:
Los ciudadanos y los residentes permanentes en el extranjero gozan del
libre acceso a la jurisdicción para la defensa de sus derechos e intereses,
en las mismas condiciones que los ciudadanos y residentes permanen-
tes en la Argentina. Ninguna caución o depósito, cualquiera sea su de-
nominación puede ser impuesto en razón de la calidad de ciudadano o
residente permanente en otro Estado. La igualdad de trato se aplica a las
personas jurídicas constituidas, autorizadas o registradas de acuerdo a
las leyes de un Estado extranjero.
[Silvia Beatriz Ciavelli. Docente de la Universidad de Buenos Aires]
367
Justicia
Vulgarmente el vocablo justicia se identifica con la virtud que incli-
na a obrar y a juzgar teniendo como guía la verdad y dando a cada uno lo
que le pertenece. El concepto también es utilizado para referirse a aque-
llo que es adecuado, que no falta ni sobra, y en tal caso, da lugar a expre-
siones tales como “una cantidad justa, el tiempo justo, la comida justa,
un talle justo, etc.”. En un sentido ético, la justicia es una cualidad o exi-
gencia, que excede la capacidad para dirimir entre lo bueno y lo malo.
No obstante, cuando algo es apreciado “justo”, da cuenta que ha sido
considerado como algo moralmente bueno. En general, lo “moral” im-
plica por definición la presencia de “voluntad humana, intención o vir-
tud”. Es decir, que ni los animales ni las cosas pueden ser justas dada la
inexistencia de voluntad humana o intención. Sin embargo, cuando se
habla de justicia, es característico que también se designen como justas,
relaciones, estructuras e instituciones creadas por los hombres, consti-
tuyéndose en una idea más omnicomprensiva del término. Bajo estas
consideraciones es que se habla de una persona justa, pero también de
una decisión justa, de una situación justa, de un salario justo, de un Es-
tado justo, etcétera. En este sentido decimos que la justicia denota, así,
una correcta asignación o distribución, dado que la justicia es conside-
rada siempre en referencia a algo: “Dar a cada uno lo suyo”. La justicia es
considerada en relación con aquello que me pertenece a mí y aquello que
le pertenece a otro. La correcta distribución entre esto y aquello es justa.
Se refiere a aquello que es atribuible como derecho, como aquello que
me es propio, como una pretensión justificada en razón de algo. En un
sentido jurídico, la justicia es entendida como uno de los valores que
inspiran la creación del derecho, y como aquel ideal que se expresa en la
concordancia con la ley. No obstante, esta última afirmación, admite di-
ferentes opiniones doctrinarias. En un sentido institucional, se habla de
justicia como el término que alude al Poder judicial, es decir al órgano
encargado de la administración del servicio justicia. La justicia también
ha sido definida como el recto proceder conforme a derecho y razón. O
también como el mismo derecho y la propia razón, en su generalidad.
En este sentido se ha sostenido durante mucho tiempo que justicia y
Derecho debieran ser términos sinónimos, aunque no lo fueran en los
368
hechos, dado que, en la apreciación común, el derecho deja de ser justo

por impulsos motivados en la realidad social. La disociación entre justi-
cia y derecho se ha justificado por el carácter subjetivo de la justicia, su
mutabilidad a lo largo del tiempo y la imposibilidad de consagrar en una
norma, su invariabilidad. Desde nuestra perspectiva, el derecho tam-
bién asume un carácter subjetivo. No obstante, coincidimos con la apre-
ciación subjetiva que la justicia tiene y ha tenido en todos los tiempos. La
justicia, como ideal de la verdad, tiene como ésta, en la apreciación de
los hombres, distintos prismas y es imposible albergarla en una ley físi-
ca, inmutable. Producto de la naturaleza humana, la justicia sufre los
cambios que se suscitan en las apreciaciones, opiniones, pensamientos
y doctrinas sobre el tema. En un sentido social, la justicia presenta un
significado muy estrechamente vinculado con una noción subjetiva del
término, que se relaciona con un ideal personal o expectativa, en cuanto
a aquello que cada cual considera como justo. Dada la relación intrínse-
ca que subyace entre el concepto de justicia y la historia de la humani-
dad, resulta imposible determinar con exactitud el origen del término.
Desde la existencia de la vida humana en sociedad, es decir dos o más
personas, los hombres han ido desarrollando a través del tiempo, distin- J
tas formas de resolver los conflictos, que implicaron desde la utilización
de métodos extremadamente salvajes hasta aquellos más civilizados.
Sin dudas todos ellos entrañaron una noción de justicia propia de una
época y de un lugar. Dada la amplitud del tema, nos limitaremos solo a
mencionar este antecedente y seguidamente a presentar aquellos oríge-
nes más relevantes. En el pensamiento antiguo las definiciones de justi-
cia fueron la socrática, la platónica y la aristotélica. La justicia fue
considerada por los griegos, concretamente por Sócrates, quien se refi-
rió a la justicia como una virtud, enfocada en el conocimiento y la obser-
vancia de las leyes que gobernaban las relaciones entre los hombres.
Para Platón la justicia era la voluntad última del alma, el camino para el
recto vivir, para la felicidad, tanto del individuo como del Estado, como
así también el máximo bien al que el hombre podía aspirar. Platón y
Aristóteles centraron la idea de justicia sobre la virtud. Para Platón, dis-
cípulo de Sócrates, la justicia era aquella virtud que mantenía la unidad,
el acuerdo y la armonía. En cambio, para Aristóteles la justicia ofrecía un
aspecto más social que imponía a cada uno respetar el bien de los de-
más. Nuestro derecho de origen romanista justifica que también aquí
369
presentemos el concepto de justicia desarrollado en Roma. En el código

de las Partidas, se alude a la justicia como “una de las cosas porque mejor
y más enderezadamente se mantiene el mundo y que es como fuente de
donde emanan todos los derechos”. En este sentido, quedaron estableci-
dos tres mandamientos según la justicia romana; “vivir honestamente”,
“no dañar a otro” y “dar a cada uno su derecho”. La noción de justicia
admite una clasificación conforme al fuero o la competencia que expli-
ca. Así se puede hablar de justicia administrativa, penal, laboral, previ-
sional, civil, etcétera. Fuera de esta clasificación, el concepto ha generado
múltiples y diferentes tipificaciones o modalidades según las distintas
corrientes de pensamiento, tales como la justicia conmutativa, distribu-
tiva, colaborativa, social, restaurativa, entre otras. La justicia conmutati-
va es aquella que guarda una entera igualdad en los contratos,
observando la proporción aritmética. La justicia distributiva es la que
reparte los premios y las penas en razón del mérito y calidad de las per-
sonas guardando la proporción geométrica. La justicia social es aquel
tipo de justicia esperable o deseable que viene a paliar las consecuencias
de los problemas sociales, o de las clases sociales desfavorecidas. La jus-
ticia en el sistema penal ha generado los más disímiles posicionamien-
tos, los cuales han dado lugar al interrogante sobre si las penas son o no
justas, o en dónde radica la justicia de la ley penal. Bajo estas considera-
ciones se enmarca también la justicia restaurativa. Esta corriente res-
taurativa plantea una visión diferente del delito y la conflictividad que,
en líneas generales, propone trabajar sobre la situación conflictiva, con
miras a restablecer el estado original de las cosas antes de producido el
hecho, teniendo en cuenta valores tales como la reparación, la reintegra-
ción y la inclusión. El término admite la concurrencia de versiones cien-
tíficas divergentes; eso podría conceptualizarse desde lo axiológico, lo
jurídico y lo social. En primer lugar, debe señalarse que se advierte una
evolución en la conceptualización social a través del tiempo que lo han
ido llenando de contenido, tal como surge de lo anteriormente comenta-
do. Resulta interesante pensar que contemporáneamente el término
abre en conceptualizaciones novedosas. En este sentido ha surgido la
corriente que distingue entre las expresiones “acceso a la justicia” y “ac-
ceso a justicia”. En el primer caso, se refiere concretamente al acceso al
sistema de administración de justicia, o instancia judicial o lo que vul-
garmente se denomina “juicio”, es decir su acepción tradicional. En el
370
segundo caso, la expresión “acceso a justicia”, se incorpora como una

dimensión mucho más amplia que permite visualizar numerosas con-
ceptuaciones relacionadas con las distintas posibilidades de tratamien-
to, atención y/o resolución de los conflictos. [María Josefina Forastieri.
Abogada. Universidad Nacional de La Plata]
Justicia restaurativa
La complejidad de las relaciones humanas y de los espacios de
convivencia convocan a las Defensorías del Pueblo –en tanto institu-
ciones protectoras de los derechos humanos– a mantener en continua
revisión a sus prácticas. Las demandas actuales de la sociedad ponen
en cuestión a muchas nociones preconcebidas y obligan a generar es-
pacios de conocimiento y de comprensión que garanticen el efectivo
acceso a la justicia mediante la articulación de un enfoque interdisci-
plinario y en correspondencia con las necesidades reales de las perso-
nas. Esta es la dinámica institucional que reconstruye los espacios de
equidad ciudadana y que se preocupa por el establecimiento de nuevas J
formas de abordaje de los conflictos interpersonales que conduzcan a
verdaderas soluciones que comprometan y satisfagan a las partes y a la
sociedad toda. La justicia restaurativa –instrumento clave de esta estra-
tegia igualitaria y reparadora– ha comenzado a permear la normativa
nacional e internacional y tiende a intensificar su presencia en lo cul-
tural penal, en lo comunitario y en las prácticas profesionales. La insa-
tisfacción o la frustración con el sistema de justicia formal, o también
la confrontación con actitudes refractarias que se apoltronan en la pre-
servación de las prácticas del derecho consuetudinario y en los hábitos
tradicionales de la justicia, han dado lugar –por contraposición– a un
cúmulo de respuestas alternativas e innovadoras para el tratamiento
adecuado de los desórdenes sociales. Muchas de estas opciones propor-
cionan a las partes involucradas, y a menudo también a la comunidad
cercana, la oportunidad de participar activamente en la resolución de
los conflictos y sus consecuencias. Estas metodologías contribuyen al
respeto de la diversidad social y cultural y promueven prácticas co-
munitarias responsables. Tanto las formas de justicia restaurativa ya
establecidas, como los nuevos abordajes de conflicto desde el enfoque
371
restaurativo de las relaciones humanas, ofrecen a las comunidades la

participación en el proceso de un modo directo y concreto, así como
la posibilidad de reconstituir el tejido social. El proceso restaurativo,
de este modo, puede ser utilizado en variados contextos, sean comuni-
tarios, escolares, familiares, laborales, ambientales, etcétera. El origen
de la justicia restaurativa se remonta hasta las comunidades indígenas
de Australia, de Nueva Zelanda y de los Estados Unidos, en donde se
aplicaban procedimientos que obligaban a quien había ofendido a un
miembro de la comunidad a reparar el daño producido, bien fuera tra-
bajando durante un tiempo para la familia o bien mediante la devo-
lución de lo sustraído. Desde la implicancia con la problemática de la
víctima fue Albert Eglash quien en el año 1958 estableció el concepto de
“restitución creativa” y quien más tarde, en 1977, instauró el término
de “justicia restaurativa”, distinguiendo asimismo tres tipos de justi-
cia penal: retributiva, distributiva y reparadora. Por otro lado, en 1970,
en Canadá, se había propuesto una solución alternativa para casos en
donde se encontraban involucrados menores de edad. El nuevo modelo
fue conocido como Victim-Ofender-Mediation. La primera Corte que dic-
tó una sentencia de justicia restaurativa fue la de Ontario (EE. UU.) en
1974, en un caso cuyo origen fue el conflicto producido por jóvenes que
habían dañado propiedades vecinas. Desde aquel fallo pionero el me-
canismo restaurativo ha crecido significativamente en su implementa-
ción, al punto de que hoy funcionan programas similares en Alemania,
Inglaterra, Bélgica, Brasil, México, etcétera. En Argentina existen ex-
periencias en Neuquén, Buenos Aires y de manera incipiente en Santa
Fe. Las modalidades concretas de instrumentación de la justicia restau-
rativa toman en cuenta diferentes niveles de intervención en torno a la
propuesta socioeducativa del enfoque:
a. el impacto del conflicto y/o delito en la comunidad: es necesa-
rio identificar las instituciones referentes de la comunidad/
barrio, activar la red existente a los fines de que funcionen
como espacio de contención, de escucha, de prevención e
identificación de futuros conflictos. En forma paralela debe
promoverse la formación de líderes barriales y referentes so-
ciales como facilitadores de la convivencia y como mediado-
res comunitarios: ellos serán los agentes de cambio en cuanto
a la mirada de los conflictos; podrán intervenir para evitar es-
372
caladas y réplicas más gravosas; serán los árbitros inmediatos

en el momento del conflicto, legitimados por sus vecinos, con
conocimiento de las costumbres, los ritmos del lugar, las rela-
ciones interpersonales y sus interacciones. Serán aliados es-
tratégicos para contener y derivar situaciones más complejas.
b. Los Centros de Asistencia a Víctimas de las Defensorías, cons-
tituidos por abogados, psicólogos y trabajadores sociales,
están en condiciones de acompañar, asistir y asesorar a las
víctimas. Se consideran víctimas a todos aquellos que sufren
y sobre quienes impacta la situación delictiva o el conflicto. El
trabajo institucional también comprende a familiares, amigos
o personas vinculados o afectadas por la situación –esto es vo-
luntario y confidencial– lo cual supone una invitación a poder
explorar desde las propias subjetividades lo que cada uno ne-
cesita ante el hecho traumático. La resignificación del hecho
para los niños y niñas debe ser dada en condiciones de seguri-
dad y familiaridad a fin de evitar la revictimización. Trabajar
con ofendido y ofensor significa pensar en el futuro, significa
proponer una mirada preventiva, que enseñe, que dé cuenta J
de que los seres humanos pueden acompañarse en sus sufri-
mientos a partir de espacios de encuentro seguros, donde la
vulnerabilidad no sea una debilidad, sino una fortaleza común.
Saber que la sociedad se construye entre todos, a partir de las
conductas y lo que las mismas provocan en los demás, ser más
conscientes de lo que se hace o se deja de hacer, aprendizajes
que repliquen espacios más saludables de vínculos humanos.
La pacificación social es un desafío comunitario, social, insti-
tucional. A fin de conservar los espacios confiables y seguros
para las víctimas, los equipos que acompañan a estas personas
no deberían ser convocadas como peritos en un proceso.
c. Encuentro/espacio de diálogo: Esta intervención podría darse
solo en el caso de que víctimas y ofensores estén dispuestas
voluntariamente a participar y preparadas previamente (pun-
to b) a encontrarse y compartir un proceso autocompositivo
llevado adelante con la intervención de un mediador o un fa-
cilitador. La finalidad es reconocer las necesidades de todas
las partes, las más profundas, las no dichas, las que no pueden
373
plasmarse en un expediente judicial, a fin de dar sentido a la

restauración. Lo que los ciudadanos pretenden de la justicia
no siempre se ve satisfecho con la condena o la sentencia judi-
cial, porque esa instancia no está convocada a resolver sobre
otras cuestiones. Por ello se considera que complementar la
visión del sistema judicial formal con un enfoque restaurati-
vo interdisciplinario que permita intervenir y generar valores
en pos de aspirar al mayor bien para el mayor número. La ca-
pacidad de estimar en la alternatividad de la mediación un
espacio de diálogo y encuentro deviene imprescindible para
llevar adelante la justicia restaurativa. Posibilitar la repara-
ción para comenzar a transitar una cultura de paz a través de
la implementación de este espacio no solo restaura el conflic-
to, sino que mejora la calidad de vida futura de la víctima, del
victimario y de su entorno social, dejando un tinte terapéuti-
co para quienes la experimentan. Comenzar a incursionar en
las prácticas restaurativas, ampliando el ámbito de actuación,
más allá de lo estrictamente relacionado al proceso penal, es
una forma de intervenir en este tipo de conflictos desde una
mirada sistémica de las relaciones humanas. Desde las De-
fensorías del Pueblo promover el desarrollo restaurativo es un
modo de intervención social, de sanación subjetiva de las víc-
timas, es propiciar el diálogo, la aceptación de las diferencias
y el respeto, todo ello de vital importancia para la construc-
ción de buenas prácticas sobre el abordaje de los conflictos en
pos de la pacificación social. Es en cierto modo lo que decía la
poetisa africana Tolba Phanem:
Tus amigos conocen tu canción, y te la cantan cuando la olvidaste.
Aquellos que te aman no pueden ser engañados por los errores que
cometes o las oscuras imágenes que a veces muestras a los demás.
Ellos recuerdan tu belleza cuando te sientes feo, tu totalidad cuando
estás quebrado, tu inocencia cuando te sientes culpable, tu propósi-
to cuando estás confundido.
[Raúl Lamberto. Abogado. Universidad Nacional de Rosario. Defensor
del Pueblo de la Provincia de Santa Fe]
374
Legitimación procesal (Arg.)
Dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal del actor
constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o contro-
versia judicial. Sabemos que, en general, la justicia no procede de ofi-
cio y solo ejerce jurisdicción a instancia de parte. La existencia de
legitimación procesal –entendida como la aptitud para ser parte en un
determinado proceso– está dada por la titularidad activa o pasiva de la
relación jurídica sustancial controvertida en el pleito. La legitimación
para obrar (activa o pasiva), no es otra cosa –según Alsina– que la de-
mostración de la existencia de la calidad invocada, que es activa cuan-
do se refiere al actor y pasiva cuando se refiere al demandado. Otros
procesalistas la definen como la cualidad que tiene una persona para
reclamar respecto de otra por una pretensión en el proceso y su ausen-
cia se produce, precisamente, cuando la o las personas que se presen-
tan en el proceso no son aquellas que la ley faculta para ejercer la
acción. También como la aptitud de un sujeto o de una pluralidad de
sujetos para postular proveimientos en determinado proceso, proce-
dimiento, tramos o aspectos de los mismos. La legitimación para B
L
obrar, en general, hace referencia a la titularidad del derecho que se
ejercita en el proceso y constituye un presupuesto esencial para la ad-
misión de la acción. Por eso destacamos el pensamiento del procesalis-
ta uruguayo Eduardo Couture, quien se preguntaba: ¿Qué es, pues,
la legitimación procesal? Expresado en las palabras más sencillas, es la
posibilidad de ejercer en juicio la tutela de un derecho. El ordenamien-
to jurídico contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria,
que se caracterizan por el hecho que se habilita para intervenir en el
proceso a personas ajenas a la relación jurídica sustancial en disputa.
En estos casos, se produce una disociación entre los sujetos legitima-
dos para demandar, y el grupo o los destinatarios efectivos de la tutela
pedida al órgano jurisdiccional. En la República Argentina, en el año
1994 se modificó parcialmente la Constitución Nacional. Entre aque-
llas reformas, y en referencia a la legitimación procesal del Ombudsman,
cabe destacar lo que plasman sus artículos 86 y 43. El primero de ellos
establece que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal,
mientras que el artículo 43 dispone que el afectado, las asociaciones de
377
usuarios y consumidores y el Defensor del Pueblo se encuentran legi-

timados para interponer una acción de amparo contra cualquier for-
ma de discriminación, y en lo relativo a los derechos que protegen al
ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los
derechos de incidencia colectiva en general. Esta disposición produjo
un cambio sustancial en la estructura constitucional argentina, en la
medida en que reconoció el derecho a accionar judicialmente a sujetos
potencialmente distintos de los afectados en forma directa por el acto
u omisión que lesione derechos. Además, la sentencia favorable al co-
lectivo tendrá efectos erga omnes, expandiéndose de tal manera los be-
neficios del pronunciamiento judicial a todos los miembros del grupo.
Este tipo de legitimación, que puede denominarse anómala o extraor-
dinaria, se instituye en las normas constitucionales citadas, circuns-
cribiéndose a la tutela de derechos de incidencia colectiva. En estos
términos, el Defensor del Pueblo es un legitimado extraordinario.
Consecuentemente, para evaluar la admisibilidad de las acciones judi-
ciales planteadas por el Defensor del Pueblo, en uso de esta legitima-
ción, debe comprobarse si en el caso concreto está en juego un derecho
de incidencia colectiva. Los derechos colectivos o supraindividuales
pueden caracterizarse como aquellos que, teniendo como titulares a
una pluralidad indeterminada de personas, presentan como objeto de
tutela una pretensión general insusceptible de fragmentación en ca-
beza de cada reclamante. Estos se hallan en una especie de comunión
tipificada por el hecho de que la satisfacción de uno solo implica, por
fuerza, la satisfacción de todos, así como la lesión de uno solo consti-
tuye lesión a la comunidad. En estos supuestos, el esquema tradicional
de monopolizar la legitimación en cabeza de la persona a quien el de-
recho subjetivo pertenece resulta insuficiente o impotente frente a los
derechos que pertenecen a todos o, mejor dicho, sin exclusividad de
nadie en particular. En la búsqueda de tutelas más efectivas, el consti-
tuyente previó la legitimación anómala, extraordinaria, diferente de la
general, que, como se dijo, se caracteriza porque se habilita para inter-
venir en el proceso, a un sujeto que no es el titular de la relación jurídi-
ca sustancial controvertida en el pleito. Por ello, queda exceptuada de
la legitimación contemplada en el artículo 43, segundo párrafo, de la
CN, la protección de los derechos de carácter patrimonial puramente
individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a
378
cada afectado. Cuando se afecta al colectivo el derecho a proteger es,

en principio, indivisible y no fraccionable. De tal manera, la satisfac-
ción de uno de los miembros del colectivo importa la satisfacción de
todos los integrantes de dicho grupo. Así pues, la lesión a una persona
del colectivo miembro del grupo genera un daño a todo el conglomera-
do. En estos casos, no se puede dividir el derecho objeto de la preten-
sión judicial en porciones atribuibles a cada uno de los afectados. Por
ejemplo, los desechos contaminantes vertidos en un río afectan a toda
la comunidad. Lo mismo ocurre con cuestiones derivadas del derecho
a la salud, o a que no se destruya el patrimonio histórico o cultural. Por
esta razón, solo se concede una legitimación extraordinaria para re-
forzar su protección, pero en ningún caso existe un derecho de apro-
piación individual sobre el bien, ya que no se hallan en juego derechos
subjetivos. La Constitución Nacional también admite, en el segundo
párrafo del citado artículo 43, una categoría conformada por derechos
de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogé-
neos. Son esencialmente derechos individuales, cuya violación puede
dar origen a reclamos individuales por cada persona, y la eventual sa-
tisfacción de dicho reclamo no se traduce necesariamente (a diferen- B
L
cia de lo que sucede con las pretensiones de objeto indivisible) en
algún beneficio para las demás personas que se encuentran en una si-
tuación similar. En estos casos, se afectan derechos individuales ente-
ramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado,
que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una
causa fáctica homogénea. Ese dato tiene relevancia jurídica porque en
tales casos, la demostración de los presupuestos de la pretensión es
común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que
individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa
que lleva a considerar razonable la realización de un solo juicio, con
efectos expansivos de la cosa juzgada que en él se dicte, salvo en lo que
hace a la prueba del daño. El reconocimiento de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación respecto de los derechos de incidencia colectiva e
individuales homogéneos puede consultarse en el caso “Halabi, Ernes-
to c/ PEN - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986”, de fecha
24/02/2009. (Fallos: 332:111). Posteriormente, el 21/08/2013, reiteró de-
finiciones en autos: “PADEC c/ Swiss Medical S.A. s/ nulidad de cláu-
sulas contractuales” (P.361.XLIII) y luego con fecha 06/03/2014 se
379
refirió a la cuestión en el juicio rotulado “Unión de Usuarios y consu-

midores c/ Telefónica Comunicaciones Personales S.A. Ley 24.240 y
otro s/amparo proceso sumarísimo” (U.2. XLV); también pueden con-
sultarse sentencias de nuestro máximo tribunal sobre los derechos de
incidencia colectiva, en los casos “Consumidores Financieros Asoc.
Civil c/ Banco Itaú S.A. s/ ordinario” (C 1074 XLVI) del 24/06/2014.
Como corolario de lo expresado, el Defensor del Pueblo de la Nación
tiene legitimación para actuar en tutela de derechos colectivos (inclu-
yendo los referidos a derechos individuales homogéneos). Esa misma
legitimación la tienen los Defensores del Pueblo tanto provinciales
como municipales cuando las normas que regulan su creación o actua-
ción les otorgue legitimación procesal de manera expresa o aquella no
le esté vedada y resulte tácitamente como una atribución necesaria
para el cumplimiento de la misión que le encomiendan las normas le-
gales en vigor. [Daniel J. Bugallo. Jefe del Área Legal y Contencioso de la
Defensoría del Pueblo de la Nación (Arg.)]
Libertad de expresión
La libertad de expresión constituye una nota fundamental del
estado de derecho como así también de la vida democrática. Bidart
Campos la define como:
… el derecho a hacer público, a transmitir, a difundir y a exteriorizar un
conjunto de ideas, opiniones, críticas, imágenes, creencias, etc. A través
de cualquier medio: oralmente, mediante símbolos y gestos, en forma
escrita, a través de la radio, el cine, el teatro, la televisión, etc.
Dicho en otros términos, la democracia moderna no solo supone,
sino que exige la participación de todos sus habitantes. Para que ello
no sea tan solo un postulado normativo sino un elemento afianzado,
es necesario que exista libertad de expresión como un factor medular
para la generación de debate público o, citando los conceptos del juez
William Brennan en la sentencia “New York Times versus Sullivan”, es
necesaria la libertad de expresión para la existencia de un debate pú-
blico “abierto, desinhibido y robusto”. La importancia de este derecho
fue receptada en la Revolución Francesa y en la Revolución de Filadel-
380
fia, los hechos más importantes del siglo XVIII en el pensamiento libe-
ral moderno. En tal sentido, la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano en su artículo 11 expresa que: “La libre
comunicación de ideas y opiniones es uno de los derechos más precio-
sos del hombre”. Asimismo, el artículo 16 del mencionado instrumento
dispone que: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no
está asegurada, ni la separación de los poderes terminada, carece de
Constitución.” En sentido concordante Sabsay expresa que lo dicho
responde a dos contenidos fundamentales del Estado de Derecho que
se encuentran vinculados entre sí; por un lado, la libertad de expresión
entendida desde una concepción amplia, comprensiva del intercambio
de información en los más variados terrenos, del conocimiento, de las
diferentes expresiones de cultura, ideas y demás. Ello permitirá que lo
expresado en el segundo artículo transcripto se haga realidad. La li-
bertad de expresión apuntala y mantiene vigente el Estado de Derecho
proyectándose por un lado hacia la esfera individual, permitiendo el
intercambio de opiniones y saberes como así también el intercambio
de información en sus más diversas variables y tipos. Por el otro lado,
y respondiendo a la órbita colectiva, está vinculado con la vigencia del B
L
sistema democrático en su conjunto. En este orden de ideas, la Corte
Interamericana de Derechos humanos se ha manifestado al respecto
en el caso “Stephan Schimdt” (OC/5/85) en donde dispuso que
… cuando se restringe la libertad de expresión de un individuo, no solo es
el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el de-
recho de todos de recibir informaciones e ideas
. Seguidamente, agregó que
… se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expre-
sión. En efecto esta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente
menoscabado o impedido a manifestar su propio pensamiento, pero im-
plica también un derecho colectivo a recibir cualquier información y a
conocer la expresión del pensamiento ajeno.
Ahora bien, no debe perderse de vista que, ante la inexistencia
de derechos absolutos, decidir los conflictos que involucren la liber-
tad de expresión puede transformarse en una tarea sumamente difí-
cil, máxime si se tiene en consideración que en reiteradas ocasiones
los autoritarismos pretenden limitarla arbitrariamente. En cada caso
381
en particular será necesario evaluar los bienes jurídicos involucrados,

pero, aun así, existen ciertos principios y parámetros que deben respe-
tarse a fin de evitar que el mencionado derecho no resulte cercenado.
De esta manera, la prohibición de la censura previa, la cual puede ser
directa o indirecta, constituye un elemento fundamental en el cuidado
de la libertad de expresión. Resta recordar que lo dicho, no significa
eximir de toda responsabilidad ulterior a aquel que ejerce el derecho,
sino que por el contrario, aquel no será impedido de manifestar sus
opiniones o ideas pero, en caso que las mismas ocasionen un daño,
deberá responder por él. Lo expresado obliga a concluir que la libertad
de expresión constituye un elemento fundante del estado de derecho
cuya importancia apuntala, al mismo tiempo, uno de los principios
básicos del Estado liberal moderno; la libertad. Asimismo, su impor-
tancia se ve reflejada en lo cuidadosa que debe ser la interpretación en
aquellos casos en donde se encuentre en conflicto con otros derechos.
[Juan Pablo Falcón. Universidad de Buenos Aires]
Libertad de prensa
Esta expresión es caracterizada por el Derecho Internacional
como aspecto fundamental para el ejercicio de la libertad de expre-
sión, junto a la libertad de información. La expresión libre de ideas,
opiniones e informaciones se apoya en la libre divulgación, ampara-
da en el derecho a la difusión. El término forma una red conceptual y
práctica junto a otros derechos vinculados a su ejercicio y es producto
de un desarrollo histórico que consagra a la información como un de-
recho universal. Damián Loreti, entre otros, sostiene que el derecho a
la información es un concepto más amplio, que resulta de un proceso
de evolución histórica y jurídica, que integra la libertad de prensa, de
expresión y de comunicación. José María Desantes postula en este sen-
tido diferentes etapas respecto a la libertad y la información, de acuer-
do a los diferentes sentidos que adquiere su articulación. Si bien la
noción de libertad de expresión y las tensiones en relación con su ejer-
cicio pueden rastrearse en la antigüedad a través de diferentes siste-
mas de comunicación, su limitación se evidencia fuertemente a partir
de la invención de la imprenta. Las monarquías absolutistas detentan
382
la voz soberana que recorta la libertad de información y difusión de las

ideas. El derecho legítimo a la palabra del rey se sostiene a través de la
censura previa y los permisos para publicar. Frente a la autoridad cen-
sora del soberano, la libertad de imprenta se postulaba como medio
para asegurar la expresión pública. La libertad de expresión se recono-
ce recién tras la Revolución Francesa, con el afianzamiento de la Ilus-
tración y las ideas de libertad personal, a través de la Declaración de
Derechos y Deberes del Ciudadano. La libertad se focalizaba en el emi-
sor de la información y en su facultad de difundir. Con posterioridad
se suman a esta la Declaración de Derechos de Virginia y la Primera
Enmienda de la Constitución de Estados Unidos, consagrando el dere-
cho a expresar ideas a través de la prensa sin censura previa y abriendo
paso a una etapa de reconocimiento de la libertad de expresión por las
Constituciones de diversos países. Posteriormente, con el desarrollo
del capitalismo, la libertad de prensa se convierte en libertad de em-
presa. En esta etapa “empresarista”, la información es concebida como
mercancía de intercambio libre sin la intromisión del Estado. A fines
del siglo XIX, diversos países sancionan las primeras leyes de prensa y
los primeros convenios colectivos de trabajo de los periodistas. Surge B
L
una nueva etapa en la que se reivindican los derechos y facultades de
los profesionales de prensa y la noción de la información como un bien
social. En esta misma línea, pero más claramente luego de la Segunda
Guerra Mundial, se reconoce la libertad de expresión como un valor
democrático imprescindible en la relación entre las naciones. La infor-
mación pasa a ser entendida como un derecho humano fundamental
por la Organización de Naciones Unidas en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos de 1948, que en su artículo 19 sostiene:
… todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho
incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y
recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de
fronteras, por cualquier medio de expresión.
La Declaración enumera así un conjunto de derechos que se en-
marcan bajo el derecho a la información y la libertad de expresión es
entendida como una de sus facultades. La libertad, indispensable para
el ejercicio de cualquier derecho, no es privativa del derecho a la infor-
mación cuyo contenido esencial son las facultades de investigación,
383
recepción y difusión bajo el principio de universalidad que comprende

a los sujetos, los mensajes y los medios. Esta apuesta fue continuada
por otras declaraciones de derechos humanos como el Pacto Interna-
cional de Derechos Civiles y Políticos, en 1966 y la Convención Ame-
ricana sobre Derechos Humanos que en su artículo 13 establece que:
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión.
Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir infor-
maciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier
otro procedimiento de su elección.
Así entendido este comprende una multiplicidad de derechos des-
de las esferas de emisión y recepción de los mensajes, incluyendo la li-
bertad de difusión, publicación, respuesta y rectificación. Esto también
fue enfatizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en
su Opinión Consultiva N° 05/85. Así entendida, la libertad de prensa es
una dimensión central del derecho a la información. Su especificidad
puede rastrearse en la Declaración de Principios sobre la Libertad de
Prensa de Windhoek (Namibia) de 1991, en la que se señala que para su
ejercicio requiere de un entorno mediático libre legalmente para ex-
presarse a través de cualquier plataforma sin interferencias políticas
ni comerciales, de medios de comunicación independientes y del plu-
ralismo de contenidos, productos y servicios que favorece la expresión
de la diversidad social, cultural y política, evitando la concentración
de medios a nivel geográfico y en su estructura de propiedad. Asimis-
mo, se requiere de la responsabilidad del Estado en la protección de
la libertad de los medios y los periodistas, fomentando el intercam-
bio de ideas que es indispensable para el debate público democrático.
El derecho de prensa es el de toda persona a fundar, editar, operar y
mantener un medio de comunicación social, como así también a ser
informada sobre las cuestiones de interés general. En esta línea la De-
claración de Principios sobre la Libertad de Expresión establece que
las restricciones a la circulación de ideas deben estar prohibidas, así
como también la imposición arbitraria de información y la creación
de obstáculos al libre flujo comunicativo. La Convención Americana
de Derechos humanos reconoce que la censura no solo opera a través
del Estado, sino también a partir del accionar de los particulares, como
384
el sector empresario. Asimismo, se asocia la libertad de prensa con el

acceso a la información que debe ser transparente, público y abierto,
ya que ambos contribuyen a la comprensión de la realidad de los in-
dividuos de una comunidad, reforzando la democracia participativa.
[Nadia Carolina de Pablo. Docente UCES-UMSA. Prosecretaria Académica
Libertad y libertades
La libertad constituye un término que no solo tiene relevancia
desde el punto de vista jurídico, sino que tiene enorme trascendencia
filosófica, política e histórica. Por libertad, en su sentido más amplio,
se entiende la facultad de cada individuo de pensar, sentir y obrar de
acuerdo a su propia voluntad, autónomamente determinada, sin estar
sujeto a condicionamiento externo alguno. En una primera aproxi-
mación, podemos decir que la antítesis de la libertad, como ausencia
absoluta de ella, es la esclavitud. Sin embargo, decir que un hombre
es libre cuando no es esclavo no es suficiente. Desde el punto de vis- B
L
ta filosófico, se ha entendido la libertad como un atributo inherente
a la naturaleza humana (Thomas Hobbes, John Locke, Jean-Jacques
Rousseau). Esta idea de libertad como valor inherente al ser humano
fue plasmada en distinto textos con valor jurídico, como la Declaración
de la Independencia de los Estados Unidos (1776), y la Declaración de
los Derechos del Hombre y el Ciudadano adoptada en el marco de la
Revolución Francesa (1789) cuyo artículo 1 reconoce que “todos los
hombres nacen y permanecen libres...”. Más contemporáneamente
el artículo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(1948) expresa que “todos los seres humanos nacen libres”. La liber-
tad es consagrada en la mayoría de los instrumentos internacionales
de derechos humanos y en las constituciones latinoamericanas como
un derecho fundamental, que puede ser definido como la posibilidad
de los individuos de obrar o no según su parecer o su voluntad, sin
ser obligado a ello ni tampoco encontrar impedimentos para hacerlo.
Como cualquier otro derecho, la libertad no es absoluta, sino que está
sujeta a reglamentación, la que debe ser razonable y concretada me-
diante una ley en sentido formal, es decir, emanada del órgano que
385
representa la voluntad popular (Opinión Consultiva N° 6, Corte Inte-

ramericana de Derechos Humanos). Esto significa que solo a través
de una ley una conducta podrá ser válidamente prohibida o impuesta.
En cuanto a la razonabilidad de la limitación, modernamente solo se
admite que éstas sean fundadas en el perjuicio a terceros o a la moral
pública. Por ejemplo, resulta razonable que la ley prohíba acciones que
causen o pudieren causar perjuicio a terceros (matar, conducir ebrio,
etc.) y también que en determinadas situaciones prescriba la conducta
a realizar, como prestar auxilio a una persona cuya vida se encuentra
en peligro si ello no importa ningún riesgo para el agente al cual la
conducta se impone. El ámbito de la libertad estará entonces delimita-
do por todo aquello que las leyes no prohíben y tampoco obligan a ha-
cer, lo que puede traducirse en el principio de que todo lo que no está
prohibido está permitido. En palabras de Montesquieu: “La libertad
es el derecho de hacer aquello que las leyes permiten”. También para
los filósofos contractualistas era prístino este sentido de libertad. Esta
idea de libertad que venimos desarrollando puede verse plasmada en
el artículo 4 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciuda-
dano que reza:
La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a otro
[...] el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros
límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el
goce de estos mismos derechos. Tales límites solo pueden ser determi-
nados por la ley.
Y el artículo 5 que dice: “La ley solo tiene derecho a prohibir los
actos perjudiciales para la sociedad. Nada que no esté prohibido por la
ley puede ser impedido, y nadie puede ser constreñido a hacer algo que
esta no ordene”. Esta noción de la libertad, como ausencia de impe-
dimento o de constricción, ha sido tradicionalmente llamada libertad
negativa, y se complementa con la libertad denominada positiva, en-
tendida como la posibilidad de cada individuo de elegir y desarrollar
su propio plan de vida, de acuerdo a sus convicciones, valores, pen-
samientos y preferencias. En este aspecto, la libertad es sinónimo de
autonomía de la voluntad o de autodeterminación. A diferencia de la
libertad negativa, la tutela de la libertad positiva exige no solo la no
interferencia del Estado, sino una serie de obligaciones de hacer para
386
asegurar que los individuos puedan realmente desarrollar sus planes

de vida: piénsese en la necesidad de garantizar la salud y una educa-
ción básica como presupuestos indispensables para ello. Finalmente,
es necesario destacar que la libertad positiva puede tener una connota-
ción individual y otra colectiva. La primera se asocia como señalamos
con la autonomía de la voluntad, y también se la ha vinculado estre-
chamente con las libertades políticas o democráticas, en el sentido de
que designan la facultad de cada individuo de participar en la determi-
nación de la voluntad colectiva y de este modo, no estar sujeto a nin-
guna voluntad externa. Es la concepción roussoniana de que, al estar
sujeto a la voluntad que cada individuo contribuyó a crear, el sujeto
no se obedece más que a sí mismo. Por su parte, la libertad positiva en
su aspecto colectivo se refiere a la libre autodeterminación y es ejerci-
da por entes colectivos (naciones, pueblos originarios, minorías étni-
cas, etc.). Los instrumentos internacionales de derechos humanos y el
constitucionalismo moderno consagran ciertas libertades entendidas
como derechos individuales y fundamentales. En realidad, se trata de
la aplicación del principio de libertad en distintos ámbitos de la activi-
dad humana, que se considera necesario reforzar o proteger especial- B
L
mente. Esa protección especial mediante la consagración y protección
de libertades específicas se funda en la importancia que tales derechos
tienen en el estado constitucional y democrático. En otras palabras,
no sería estrictamente necesaria una norma que establezca la facultad
de los individuos de expresar sus ideas mientras ninguna lo prohíba
expresamente. Sin embargo, dada la importancia que la libre circula-
ción de las ideas tiene para el sistema democrático, las constituciones
consagran y protegen especialmente ese derecho. Lo mismo puede
decirse de las restantes libertades normalmente consagradas a nivel
constitucional, como por ejemplo la libertad de prensa, la libertad de
asociación, la libertad de culto, etcétera. Uno de esos aspectos especí-
ficos cuya protección ha merecido especial importancia es la libertad
física o ambulatoria, entendida como el derecho de todo individuo de
transitar libremente, entrar y salir del territorio de su país, y no ser
arrestado sino es por orden emanada de autoridad competente. La ga-
rantía asociada a la efectividad de este derecho es el hábeas corpus. En
conclusión, la libertad ha sido uno de los valores fundamentales para
el ser humano. La historia ha sido testigo de fervientes luchas en pos
387
de la libertad individual (contra la esclavitud principalmente) como

también la libertad colectiva, que encuentra su correlato en el derecho
a la libre determinación de los pueblos. Aún hoy pueden encontrarse
numerosos ejemplos de graves afectaciones a la libertad, aunque claro
está que la esclavitud encuentra nuevas formas, como por ejemplo la
trata de personas. Pero, además, se plantea un nuevo desafío y es el
de comprender que para hablar verdaderamente de libertad, como la
posibilidad del ser humano de determinar su propio plan de vida y no
encontrarse constreñido ni impedido por factores ajenos a sí mismo,
es necesario no solo que no exista ley o poder que coarte esa libertad,
sino que estén garantizadas condiciones mínimas de subsistencia.
Dicho de otro modo, la pobreza en la que vive gran parte de la pobla-
ción es incompatible con el reconocimiento de seres verdaderamente
libres, extremo que algunos autores se han ocupado de destacar dis-
tinguiendo la libertad formal de la libertad real (por ejemplo, Philippe
Van Parijs). [María Victoria Alonso. Abogada. Universidad de Buenos Aires]
388
Manifestación
La manifestación pública es una de las modalidades de ejercicio
del derecho humano a la libertad de expresión y del derecho de reu-
nión. Su finalidad es el “intercambio o exposición de ideas, de la de-
fensa de intereses o de la publicidad de problemas o reivindicaciones”.
Por este motivo, el derecho a manifestarse se encuentra ampliamente
protegido por el Sistema Universal de Protección de Derechos Huma-
nos tanto como por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
En el ámbito internacional el derecho a manifestarse se encuentra
protegido por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(PIDESC, arts. 19 y 21) y por la Convención Americana de Derechos
Humanos (CADH, arts. 13 y 15) entre otros instrumentos de derechos
humanos. En tanto modalidad de ejercicio del derecho a la libertad de
expresión, el derecho a manifestarse cuenta con la misma jerarquía y
protección que el sistema otorga a ese derecho. La Corte IDH ha consi-
derado que la libertad de expresión es:
… una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrá-
tica. Es indispensable para la formación de la opinión pública. Es tam-
C
M
bién conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos,
las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen in-
fluir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin,
condición para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté
suficientemente informada. Por ende, es posible afirmar que una socie-
dad que no está bien informada no es plenamente libre.” (Corte IDH,
Opinión Consultiva 5/85. La colegiación obligatoria de periodistas)
En esa misma dirección, la Relatoría especial para la libertad de ex-
presión manifestó que “el intercambio de ideas y reivindicaciones socia-
les como forma de expresión, supone el ejercicio de derechos conexos,
tales como el derecho de los ciudadanos a reunirse y manifestar, y el de-
recho al libre flujo de opiniones e información.” Todos estos derechos se
constituyen como “elementos vitales para el buen funcionamiento del
sistema democrático…”. Tal como lo sostiene la Corte IDH, la libertad
de expresión resulta esencial en el desarrollo de los sindicatos y en la
protección de los derechos laborales. En este aspecto, es preciso consi-
derar que existe un derecho “de los trabajadores y sus organizaciones
391
(a) poder manifestar en un ámbito más amplio, en caso necesario, su

posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guar-
den relación con los intereses de sus miembros”. Por otro lado, garan-
tizar el derecho a manifestarse resulta fundamental para el resguardo
de derechos humanos. En este sentido, como lo expresa el Informe de la
Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas
sobre la situación de los defensores de los derechos humanos,
… a lo largo de la historia las protestas y manifestaciones han sido moto-
res de cambio y factores importantes que contribuyeron a la promoción
de los derechos humanos. En todas las regiones del mundo y en todas las
épocas de la historia, defensores anónimos y activistas reconocidos han
liderado e inspirado movimientos de protesta que prepararon el terreno
para los logros conseguidos en la esfera de los derechos humanos.
El importante papel que juega el derecho a manifestarse en el
marco de una democracia le brinda un intenso resguardo normativo
ante las restricciones por parte de los Estados. Así es que de acuerdo
con la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión existen fuertes
restricciones a la criminalización de la protesta social. Dicho organis-
mo entendió “que resulta en principio inadmisible la penalización per
se de las demostraciones en la vía pública cuando se realizan en el mar-
co del derecho a la libertad de expresión y al derecho de reunión.” En
términos concretos, esto quiere decir que
… se debe analizar si la utilización de sanciones penales encuentra justi-
ficación bajo el estándar de la Corte Interamericana que establece la ne-
cesidad de comprobar que dicha limitación (la penalización) satisface un
interés público imperativo necesario para el funcionamiento de una so-
ciedad democrática. Además, es necesario valorar si la imposición de san-
ciones penales se constituye como el medio menos lesivo para restringir la
libertad de expresión practicada a través del derecho de reunión manifes-
tado en una demostración en la vía pública o en espacios públicos.
En definitiva,
… la protección del derecho a la protesta en el contexto de la libertad de
reunión conlleva obligaciones tanto negativas como positivas. La obliga-
ción negativa del Estado de no interferir en las protestas pacíficas debe
ir acompañada de la obligación positiva de proteger a los titulares del de-
recho a la protesta en el ejercicio de ese derecho, en particular cuando las
392
personas que protestan defienden puntos de vista impopulares o contro-

vertidos o pertenecen a minorías u otros grupos que están expuestos a un
riesgo mayor de victimización, ataques u otras formas de intolerancia.
[Roberto Amette Estrada. Universidad de Buenos Aires]
Manipulación informativa
En ciencias sociales, como se aprecia en la tercera acepción del tér-
mino del Diccionario de la RAE, “manipular” tiene una connotación ne-
gativa. La manipulación informativa va unida al ejercicio del poder
desde sus orígenes si bien su desvaloración no se generaliza hasta que la
Ilustración desvela que el pensamiento del pueblo no es libre sino distor-
sionado por el engaño deliberado del clero y de la nobleza, para preservar
sus privilegios e intereses, idea retomada y ampliada por Karl Marx
(ideología como visión deformada de la realidad) y por la Escuela de
Fráncfort, y especialmente por Herbert Marcuse, para quien la alianza
entre los poderes políticos y económicos logra adormecer a la población
y uniformizarla bajo patrones de consumo. El uso de la manipulación M
informativa se acrecienta con los medios de comunicación de masas,
cuando el poder se sirve de estos como principal instrumento de legiti-
mación, habida cuenta de la imposibilidad de lograr adhesión solo con
la fuerza física. Quien manipula pretende conscientemente deformar la
realidad de los hechos, negando que lo hace, engañando así doblemente
a la ciudadanía y condicionando sus actos para obtener un beneficio,
para sí o para otro. Se desvirtúa así la función de servicio e intersubjeti-
vidad que debería predicarse de toda comunicación rectamente enten-
dida, para convertirse en instrumento de pura dominación. La
manipulación informativa atenta contra la democracia, entendida como
participación de la ciudadanía en los asuntos públicos, ya que condicio-
na sus decisiones (entre ellas el voto), las cuales, para ser auténticamente
libres, deben basarse en informaciones veraces y no falseadas. Rompe
además la relación de confianza entre gobernantes y gobernados. La
manipulación informativa atenta también contra los Derechos Huma-
nos, en tanto utiliza a las personas como instrumentos al servicio de fi-
nes ajenos a ellas, vulnerando su dignidad, y condiciona, por medios
sutiles pero eficaces, el ejercicio de su libertad, tanto en sentido negativo
393
(manipulación informativa como coacción) como positivo (impide ac-

tuaciones que la persona hubiera elegido, de no haber sido manipulada).
La manipulación informativa puede referirse a mensajes de todo tipo,
como ideas u opiniones, publicidad comercial, ficciones y entreteni-
mientos. Sin embargo, en sentido estricto se aplica sobre todo a los men-
sajes informativos, pues se entiende que estos, a diferencia de los
anteriores (a los que convienen mejores conceptos como persuasión o
propaganda, ambos distintos al de manipulación informativa), tienen
como primera finalidad la transmisión de la verdad o al menos una vi-
sión objetiva de los hechos, dentro de lo posible. Si bien el poder político,
de forma creciente, informa a la ciudadanía (ruedas y notas de prensa,
sitios web, redes sociales), la difusión de la información es desarrollada
sobre todo por los medios privados, que ocupan un papel clave en el pro-
ceso democrático y por ello un cierto carácter institucional, próximo a la
idea de servicio público. No parece admisible, por su falta de demostra-
ción, la tesis radical, de tono conspiratorio, según la cual el poder es ma-
nipulador por definición, produciéndose de hecho una permanente,
deliberada y sistemática actuación sobre la conciencia de la población
para anular toda crítica y toda libertad de juicio. En los sistemas autori-
tarios, y especialmente en los totalitarios, donde además no existe liber-
tad de prensa, la tesis puede tener su parte de razón, pero no parece
verificable en los sistemas democráticos, en los cuales la información
está muy descentralizada y en última instancia quienes la elaboran y
transmiten no son directamente los mismos poderes políticos o econó-
micos sino los periodistas, que pueden ser controlados por los anterio-
res, pero solo hasta cierto punto. La teoría conspiratoria desconoce
además los avances de la investigación sobre los efectos de los medios,
que demuestran que tales efectos son relativos. El antónimo de la mani-
pulación informativa es la veracidad de la información, término este que
suele preferirse al de verdad, en gran parte por influencia del derecho.
Las formas más frecuentes de manipulación informativa o no veracidad
son: omitir datos esenciales, silenciar puntos de vista, introducir valora-
ciones subrepticias sobre hechos y destacar (por ejemplo, en titulares o
imágenes) unos hechos sobre otros, en todos los casos con intención de
deformar la realidad. Pese a los perniciosos efectos de la “espiral del si-
lencio”, resulta discutible considerar la no información como manipula-
ción informativa, pues si la información es un derecho no parece fácil
394
imponer a los medios los temas que estos deben tratar. Habida cuenta de
la naturaleza intrínsecamente inmoral de toda manipulación informati-
va, sorprende el escaso desarrollo de normas que sancionen el fenóme-
no, más si consideramos que en los últimos años se constata en todo el
mundo una progresiva pérdida de calidad de la información periodísti-
ca, causada por una mayor dependencia de los medios de los intereses
económicos: muchos han sido comprados por empresas ajenas al perio-
dismo (y que por tanto desconocen los valores propios del mismo, que no
son primariamente mercantiles) y la creciente competencia les empuja a
presentar las noticias de forma sectaria (para fidelizar públicos conven-
cidos) o llamativa (para conseguir nuevos públicos). Como en democra-
cia el poder político es mudable, hoy no se manipula tanto para contentar
a este como para ganar dinero o favorecer que otros lo ganen. El mayor
desarrollo normativo se encuentra en los códigos deontológicos del pe-
riodismo, que suelen incluir entre los deberes de la profesión informar
sin “distorsiones” (UNESCO) o sin “distorsión malintencionada” (Fede-
ración Internacional de Periodistas) y no “ocultar la realidad de los he-
chos” (Consejo de Europa). Sin embargo, se trata de normas relativas,
pues su control queda en manos, en el mejor de los casos, de la autorre- M
gulación, la cual ha dado escasos frutos en la práctica, salvo algunas ex-
cepciones interesantes en países anglosajones y del norte de Europa, no
por casualidad los que figuran entre los de mayor calidad democrática
del mundo. Desde el punto de vista jurídico, en la práctica no existe toda-
vía un derecho del público a exigir que la información difundida por los
medios no sea manipulada, y ello pese a que muchas Constituciones re-
conocen expresamente el derecho universal a recibir información veraz.
La razón es que persiste todavía la concepción clásica liberal e individua-
lista en cuya virtud la información es libre, un derecho y no un deber, y
cualquier control de los medios (salvo que estos afecten al honor o a
la intimidad de personas concretas) pone en riesgo (“efecto desalien-
to”) la libertad de expresión y por tanto debe evitarse. Esta concepción
olvida que los medios ejercen un poder real y que todo derecho tiene lí-
mites y conduce a una democracia y a unos derechos humanos empo-
brecidos. Especialmente en el ámbito audiovisual, donde la manipulación
informativa es más perniciosa, en algunos países se están ensayando
fórmulas novedosas de control, normalmente en manos de autoridades
independientes, logrando algunos resultados, que revelan la falsedad del
395
efecto desaliento. De otro lado, aumentar el pluralismo de los medios (es

difícil que todos manipulen y el contraste de unas informaciones con
otras limita el efecto de la manipulación informativa) y la independencia
de los periodistas frente al director y al propietario del medio (por ejem-
plo, mediante la cláusula de conciencia) puede servir también como an-
tídoto eficaz frente a la manipulación informativa. Las Defensorías del
Pueblo han prestado escasa atención al problema de la manipulación
informativa, quizás porque suelen tener su objeto de control limitado a
los poderes públicos, excluyéndose los privados. Sin embargo, en el futu-
ro podrían desempeñar un papel más relevante, especialmente si las le-
yes reconocen a las autoridades administrativas funciones de control de
la manipulación informativa y si tales funciones no se cumplen correcta-
mente. [Guillermo Escobar Roca. Universidad de Alcalá]
Mediación
Más que una definición con precisiones técnicas se podría decir, de
modo coloquial, que la mediación –como método para alcanzar la justi-
cia– es la acción de un tercero que contribuye, en el marco de un proceso,
con quienes se encuentran involucrados en un conflicto para buscar sa-
lidas consensuadas, transformar las historias y mejorar las relaciones.
Los múltiples escenarios en los que se manifiestan los diferendos requie-
ren de mecanismos que podrían enmarcarse en la necesidad de poten-
ciar espacios propicios para encauzar la conflictividad. Se cuenta con
diversos antecedentes de los modos originarios de resolución de conflic-
tos. Sus orígenes han sido tan remotos que podríamos afirmar –sin po-
sibilidad de caer en generalizaciones ampulosas– que todas las
sociedades (tanto en sus facetas institucionales, como en las prácticas
sociales comunitarias) han tenido figuras que ejercieron este rol del ter-
cero. Incluso, algunas de las personas que llevaron adelante esta tarea
han tenido un lugar preponderante en la estructura social, debido a su
legitimidad y respeto, que la misma función implicaba como representa-
ción social. La cultura de la paz ha encontrado en la mediación un instrumen-
to de acción y un remedio contra la violencia que le ha permitido incorporar
esta institución para trabajar en la prevención, gestión y manejo de las
diferencias que se manifiestan en la conflictividad comunitaria, fami-
396
liar, escolar, penal, organizacional, laboral, social e internacional. Se han

diseñado diferentes dispositivos –con diversas nominaciones– que posi-
bilitan encarar el abordaje de la conflictividad, entre otros: métodos
alternativos de resolución de Conflictos; procesos colaborativos y de
construcción de consensos, diálogos apreciativos; negociación asistida;
gestión constructiva de conflictos, métodos adecuados de transformación
de conflictos, sistemas de acceso a justicia, sistema complementario de
solución de conflictos, etcétera. Se ha trabajado sobre estas construccio-
nes terminológicas –en el campo doctrinario– en donde surgen referen-
cias muy marcadas respecto a qué tipo de nominalidad podría englobar
mejor a ese rol que ejerce un tercero (ya sea mediador o facilitador) fren-
te a las partes en un conflicto. Algunas de ellas todavía forman parte de
diversos foros y congresos, como por ejemplo las que a continuación se
enumeran, que son las más representativas: a) La diferencia entre resol-
ver el conflicto, que no implica lo mismo que transformarlo, puesto que re-
solver indicaría terminar con algo, y transformarlo significaría no solo
atender lo inmediato sino crear un ámbito de cambio que favorezca a las
partes; b) la diferencia entre los métodos alternativos y los adecuados
también forma parte de un debate que se encuentra en ebullición per- M
manente ya que lo alternativo hace referencia a lo principal y de ese modo
se pondría al sistema judicial por encima de los métodos, de ese modo el
adecuado sería la forma en que se podría concebir la complementarie-
dad entre el servicio de justicia y la mediación como parte de un mismo
sistema. Diversos modelos y escuelas fueron irrumpiendo con mayor
preponderancia en la contemporaneidad. Se imponen –por su centrali-
dad– el modelo lineal de Harvard, el circular narrativo y el transforma-
dor. Estas corrientes se podrían definir por sus objetivos ya que persiguen
el acuerdo, el cambio de historia y la transformación de las relaciones,
respectivamente. Sus técnicas forman parte de las herramientas que uti-
lizan los mediadores para sus intervenciones. Los pilares rectores como
la ética, la confidencialidad, la imparcialidad, la voluntariedad y la trans-
parencia que son representativos del sostén de un campo disciplinar “de
fronteras porosas” que se encuentra en construcción permanente. Las
personas que median en los conflictos administran sus instrumentos de
trabajo que son fundamentales a la hora de desarrollar su intervención.
Dentro de ellos podríamos mencionar los más típicos de los componen-
tes que integran la caja de herramientas, como ser: el aprender a escuchar
397
para comprender, tener en cuenta la forma en que se construyen las na-

rrativas para poder integrarlas o desestabilizarlas, el formular “parafra-
seos” y resúmenes sin negatividades ni agresiones, las legitimaciones
que revalorizan dichos o aportes sustanciosos, los distintos modos de
poder formular preguntas, el saber administrar los silencios y distribuir
la palabra para garantizar una legitimación personal permanente con
las partes y que en nombre de la imparcialidad preserve una equidistan-
cia real, palmaria y notoria. La mediación se desenvuelve en el marco de
un proceso que es conducido y guiado por quienes ejercen el rol de terce-
ros, que a su vez deben equilibrar el poder de los actores, administrar los
tiempos, conducir las reuniones conjuntas o privadas (caucus) y colabo-
rar a que en el fluir de la palabra se encuentre un entendimiento que
puede materializarse de forma parcial o total. La conflictología, la comu-
nicación y la negociación son disciplinas en las que se sustenta la media-
ción. A su vez, el enfoque dialógico le ha permitido al campo de la mediación
y a otros procesos colaborativos que desarrollen estructuras que posibi-
liten una mejor intervención de terceros en conflictos complejos. A me-
dida que fue progresando su estudio, investigación y práctica los
organismos internacionales como Naciones Unidas, la OEA y la Unión
Europea, e incluso, diversas Universidades e instituciones públicas y pri-
vadas –a través de institutos específicos– fueron desarrollando diferen-
tes mecanismos de gestación de espacios que permitieran tener
indicadores de buenas prácticas y métodos de intervención apropiados.
Las directrices de las Naciones Unidas para una mediación eficaz que
concibe a la misma como un método idóneo para abordar los conflictos
tanto estatales como entre Estados, incluye el principio del carácter inclu-
sivo que se refiere al modo en que las opiniones y las necesidades de las
partes son incluidas y se integran en el proceso y en el resultado de la
mediación. Asimismo, se desarrollaron desde la Organización de Esta-
dos Americanos (OEA) y el PNUD instrumentos para comprender mejor
la situación conflictiva y darle más sustento a la prevención con el sistema
de alerta y respuesta temprana de conflictos sociales que le permite a los me-
diadores o facilitadores contar con más recursos para el análisis de los
conflictos y que es sumamente útil para fortalecer el enfoque preventivo.
Esencialmente sirve para evitar escaladas de violencia donde –a los efec-
tos de la mitigación de impactos– se puede informar y alertar sobre la
ocurrencia de eventos que representen riesgos a las personas e incluso a
398
la gobernabilidad democrática. Por su parte, la conflictividad social

compleja requiere mayor atención en materia de los saberes que se pue-
da llevar a la práctica para la generación de sistemas de alerta temprana
que representen una verdadera prevención y los mediadores deben co-
nocer y estar formados con la mayor cantidad de recursos disponibles,
especialmente esto es directamente proporcional con un buen análisis
del conflicto para poder tener una intervención apropiada. Además,
como valor agregado al enfoque dialógico y el carácter inclusivo para dotar de
mayores fundamentos teóricos, conocimiento, visión y herramientas a
los mediadores y/o facilitadores, se debe incluir la acción sin daño donde
se minimizan los riesgos y se maximizan los recursos. También se ado-
san principios de la sensibilidad frente a los conflictos en donde el conoci-
miento del contexto y de la infraestructura existente representa una
fuente imprescindible para el operador que le permiten abordar, inclu-
so, conflictos con múltiples partes. En ese sentido y a partir del desarro-
llo de múltiples insumos teóricos y herramientas de intervención, es
fundamental que los operadores de los conflictos cuenten, más allá de su
propia impronta y perfil, con una capacitación amplia para que al mo-
mento de diseñar procesos puedan poseer la mayor cantidad de recursos M
disponibles. Por ello, además del contenido específico del estudio de la
mediación es indispensable que la formación incorpore diversos saberes
disciplinares. La profesionalización de las personas que llevan adelante
la mediación irrumpe no solo como una salida laboral sino como un lu-
gar de fuerte compromiso social y ético, por su aporte a la paz social, la
mejora en la calidad de vida de las personas involucradas y la efectiva
complementariedad con el servicio de justicia que es también, definiti-
vamente, un modo de acceso a justicia de las partes involucradas.
[Alejandro Marcelo Nató. Universidad de Buenos Aires]
Medidas cautelares
La palabra “cautelar” se deriva del vocablo latín “cautela”, que signi-
fica prevenir y evitar. La historia de las medidas cautelares se remonta al
derecho romano en el que existían figuras tales como la cautio, la missio
in possessionem, la sequestratio o depósito apud sequestrem. Son medidas pro-
cesales que pueden ser interpuestas con anterioridad o posterioridad
399
al inicio de un proceso principal, a los efectos de asegurar la eficacia

práctica de la sentencia o resolución que en aquel litigio debe recaer.
La procedencia y adopción de este tipo de medidas por parte del magis-
trado, queda sujeta a la alegación de quien las solicite de los siguientes
extremos: la verosimilitud en el derecho (fumus de bonis iuris) y el peligro
en la demora (periculum in mora). Por un lado, el primer requisito debe
entenderse como la necesidad de contar con un cierto grado de certe-
za respecto del derecho cuya actuación se ha pedido. Es decir, el juez
debe decidir acerca de cuán probable resulta que quien pide la medida
procesal tenga razón en su pretensión y sea la parte triunfante del plei-
to, al menos en el aspecto sobre el que recaerá la disposición cautelar.
Por otro lado, el peligro en la demora implica demostrar la probabilidad
de que la tutela jurídica definitiva que el actor aguarda en la sentencia
que pone fin al proceso principal no pueda, en los hechos, realizarse.
Atento a que estas medidas son tomadas por el magistrado en base a
ciertas expectativas y sin escuchar a la otra parte, se solicita que quien
las solicita cumpla con una caución, contracautela, que asegure a la otra
parte el resarcimiento de los eventuales daños que le irrogue la medi-
da solicitada indebidamente. Generalmente, la doctrina entiende que
las medidas cautelares poseen las siguientes características. En primer
lugar, son instrumentales, dado que, como ya hemos mencionado an-
teriormente, aseguran la eficacia de un proceso principal. En segundo
lugar, son sumarias, en tanto el conocimiento judicial para adoptarlas
es superficial e implica un juicio de mera probabilidad. En tercer lugar,
son provisionales, ya que su duración tiene como límite la vigencia del
proceso principal. En cuarto lugar, son flexibles, porque, por un lado, es
el juez el encargado de definir qué medida cautelar será utilizada en el
caso concreto y, por otro lado, las partes en el proceso pueden pedir la
modificación de la electa. En quinto, y último, lugar son caducables en
tanto se extinguen si fueron adoptadas bajo la condición de que el pro-
ceso principal se inicie y ello no ocurrió. Existen distintos tipos de me-
didas cautelares, a saber: embargo preventivo, secuestro, intervención
judicial, inhibición general de bienes, anotación de litis, prohibición de
innovar, prohibición de contratar, depósito de bienes, guarda o tenen-
cia de hijos, guarda del presunto insano o inhabilitado, alimentos pro-
visionales y litisexpensas, interdicción de viajar al exterior y embargo de
viaje. [Federico Germán Taboada. Universidad de Buenos Aires]
400
Medios de comunicación
Instrumentos de producción, transmisión y circulación de signi-
ficados, tecnológica y socialmente determinados. Sistema que tiene
por función la transmisión de mensajes. Conjunto de estrategias efi-
caces para comunicar que adopta una sociedad. Anteceden y exceden
a los medios contemporáneos impresos y electrónicos de difusión
masiva. Entendidos como lugares de producción y reproducción del
sentido, son portadores de mensajes que circulan en un mercado de
discursos. Se entiende como medio de comunicación a toda gestión
del contacto a través de un conjunto de dispositivos técnicos. En este
sentido, los medios son dispositivos tecnológicos de producción-
reproducción de mensajes que articulan una tecnología de la comu-
nicación a ciertos usos sociales, en un contexto histórico específico.
Medios técnicos que permiten que la información sea fijada o preser-
vada a través de diferentes mecanismos de almacenamiento y repro-
ducción. Son generadores de intercambios de productos simbólicos,
que implican un distanciamiento y una codificación. La comunica-
ción mediatizada rompe las coordenadas espacio-temporales dando M
lugar a nuevas formas de interacción social. Son centrales en la vida
pública, en tanto institución social que ha ocupado el espacio de otras
en la construcción de mecanismos de identificación y marcos de re-
ferenciación. Las narrativas mediáticas configuran las relaciones
entre los individuos y permiten significar el mundo y comprenderlo.
Ponen en circulación valores culturales, construyen relaciones entre
lo público y lo privado a través de representaciones simbólicas. Son
matrices de sociabilidad; poseen una dimensión colectiva que impli-
ca una congregación en tiempo real y virtual como espacio simbólico
de reunión de la comunidad. En tanto vehiculizan representaciones
sociales se convierten en escenario de entrecruzamiento de redes de
poder. Son modeladores de la experiencia. Proporcionan referencias
para la conformación y reproducción del sentido común. Visibilizan,
operan en la construcción de sentidos sociales opacando e iluminan-
do diferentes zonas de realidad social. Construyen los acontecimien-
tos para su mediatización. Proyectan imaginarios. Desde sus filtros
reestructuran las formas de conocer y percibir el mundo. Los medios
401
de comunicación modernos se expanden con la modernidad técnica y

desempeñan un rol fundamental en la construcción de las sociedades
de masas en tanto productores de símbolos para la conformación de
las identidades comunes y generadores de un tipo nuevo de lazo so-
cial. Desde mediados del siglo XIX se producen distintas invenciones
técnicas asociadas a las comunicaciones, pero recién a fines de siglo
los medios de masas comienzan a vislumbrarse y la opinión pública a
presentarse como opinión de masas. Desde un punto de vista técnico,
la invención de los medios continúa un proceso de aceleración que
afecta al transporte, la comunicación y las formas de representación
cultural, que se traduce en transformaciones en la percepción del es-
pacio y el tiempo. En las primeras décadas del siglo XX los medios
se vuelven centro de la escena cultural, forman parte indisoluble de
la cotidianeidad, conformando un entramado complejo de intercam-
bios sociales, configurado géneros, nuevos públicos y una cultura
del entretenimiento que adquiere características específicas. Con
el desarrollo de las industrias, las tecnologías y las instituciones de
producción y difusión de contenidos, las comunicaciones adoptan un
carácter masivo. La sociedad de masas se presenta como una nueva
cultura que los medios hacen posible. A lo largo de su historia, dife-
rentes corrientes teóricas se han interesado por estudiar los medios
y las comunicaciones masivas como vehículos de las ideologías domi-
nantes o se han orientado a pensar sus cruces y articulaciones con la
cultura popular. Con la expansión de la radio, la televisión y el cine,
los primeros estudios, en el marco de la Escuela de Chicago, ponen el
acento en la importancia de los medios de comunicación de masas en
la sociedad. Como resultado de los primeros análisis sistematizados
sobre el uso de los medios, la Teoría de la Aguja Hipodérmica pone el
foco en la influencia de las comunicaciones masivas, asociando las
conductas de las audiencias a los mensajes de los medios, convirtién-
dolas así en blanco de su manipulación. Las masas expuestas a los
medios pueden ser controladas: la mirada se coloca en los efectos. En
esta línea, se les asigna a los medios un rol central en la conformación
de la opinión pública, volviéndolos indispensables para garantizar la
gobernabilidad. La propaganda se considera fundamental para lo-
grar la adhesión de las masas. La persuasión se convierte en el eje de
los análisis de las comunicaciones. En la investigación de los efectos
402
de los medios sobre el comportamiento de los individuos, los prime-

ros estudios cuantitativos sobre audiencias se desarrollan en la Mass
Communication Research, determinando cómo los mensajes de los me-
dios refuerzan actitudes preexistentes en los individuos, remarcando
el papel de la influencia personal y considerando el flujo de las comu-
nicaciones como proceso que se desarrolla en dos etapas para com-
prender la influencia de los medios sobre la sociedad y la conducta de
los públicos. Desde las Teorías Críticas se pone el foco en el estudio de
la cultura de masas a partir de la industria cultural, como mecanismo
para pensar a los medios de comunicación como reproductores de
estereotipos ideológicamente eficaces. Otros análisis focalizan en los
productos de los medios, como institución ideológica del capitalismo
para la elaboración simbólica del consenso dominante. Los medios
de comunicación operan en la construcción hegemónica de lo real
y se constituyen en campo de fuerzas que confrontan por construir
simbólicamente la realidad. Para Marshall McLuhan los medios de
comunicación masivos transforman la vida de los hombres y la rela-
ción con el entorno. Los medios son prótesis, ya que las tecnologías
funcionan como extensiones de la capacidad humana. Por su poder M
“el medio es el mensaje” y sus consecuencias sociales son el resultado
de la nueva escala que introduce la tecnología. En este análisis la evo-
lución de la sociedad es resultado de las transformaciones tecnológi-
cas. El vehículo de intercambio es más importante que el contenido del
mensaje y la tecnología constituye en sí misma un impulso comunicati-
vo. Las Escuelas Críticas de comunicación se enfrentan a esta perspec-
tiva que deja de lado la importancia del contenido poniendo el foco en
el análisis comunicacional de los fenómenos sociales. Desplazamientos
teóricos posteriores hacen hincapié en el pasaje del estudio a las media-
ciones, para comprender los fenómenos que se desarrollan a partir de
las apropiaciones y los usos, poniendo atención a la mediación desde la
que se opera social y culturalmente. En las sociedades actuales los me-
dios electrónicos y digitales se vuelven omnipresentes, las audiencias se
fragmentan produciendo fenómenos de circulación y recepción de nue-
vo tipo. Algunos autores señalan la emergencia de la hipermediatización
con el nacimiento de los multimedios e internet, como proceso de alcan-
ce planetario. [Nadia Carolina de Pablo. Docente UCES-UMSA. Prosecretaria
Académica Universidad del Museo Social Argentino]
403
Migraciones
Concepto asociado al movimiento, traslado y circulación de perso-
nas o grupos de personas dentro de un Estado, en sus límites adminis-
trativos, como también con respecto al cruce de fronteras
internacionales. Las corrientes migratorias registradas desde Europa
hacia el continente americano durante el siglo XX es un ejemplo de mo-
vimiento migratorio masivo de personas trasladándose por razones de
subsistencia o escapando de situaciones belicosas. Durante el siglo XXI,
las corrientes migratorias masivas internas como externas se han con-
vertido en un tema central en materia política, económica, y social en el
mundo. A raíz de procesos de globalización acelerada, en materia eco-
nómica, como también en la persistencia de conflictos armados y deses-
tabilización social sobre todo en el Oriente Medio, Sudeste Asiático,
Norte y Cuerno de África y América Central, los movimientos migrato-
rios actuales tienen un carácter conjunto que es la búsqueda de mejores
condiciones de vida, incluyendo estabilidad económica y seguridad ga-
rantizada. Considerando la definición técnica de este concepto dentro
del sistema regulatorio del Derecho Internacional, la Organización In-
ternacional para las Migraciones lo definió en el año 2002 como el “mo-
vimiento de población hacia el territorio de otro Estado o dentro del
mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su ta-
maño, su composición o sus causas; incluyendo migración de refugia-
dos, personas desplazadas, personas desarraigadas, migrantes
económicos”. Dentro de esta definición, cabe destacar que existe una
diferencia conceptual y legal en cuanto a la migración interna o el des-
plazamiento cruzando fronteras internacionales, como también el ca-
rácter administrativo de este desplazamiento ya sea de manera regular
(documentación en forma) o irregular (documentación no válida).
Como estipula la Organización Internacional para las Migraciones, el
movimiento de personas dentro de un mismo país para establecer nue-
va residencia de manera temporal o permanente corresponde a migra-
ción interna. Las razones por las cuales el desplazamiento interno
ocurre pueden ser variadas. Si tomamos el caso de América Central o el
Cuerno de África, los desplazamientos internos pueden variar por cues-
tiones económicas y sociales en el primer caso (migración rural-urbana,
404
por ejemplo), o por cuestiones de integridad física y seguridad en el se-

gundo caso (guerra civil). Por el otro lado, el desplazamiento de perso-
nas de un país a otro, cruzando fronteras internacionales con el
propósito de establecer residencia temporal o permanente en el nuevo
país corresponde a migración internacional. En este caso, la presencia
de factores relacionados al bienestar económico como también a la bús-
queda de seguridad garantizada en el nuevo Estado, describen a gran-
des rasgos los motivos migratorios. Por ejemplo, el desplazamiento
masivo de personas en busca de un futuro económico y social más esta-
ble desde Siria o Afganistán hacia Europa, vía Turquía desde 2015 a la
fecha describe no solo una situación humanitaria grave en búsqueda de
escapar de conflictos armados, sino también la búsqueda de oportuni-
dades económicas. De todas maneras, a través de este ejemplo, cabe
destacar que flujos migratorios en los que se hallan víctimas de conflic-
tos armados con miedo a su integridad física en su lugar de origen, el
derecho internacional con respecto a estatus de refugiado también pro-
vee de protecciones y garantías en dicho movimiento migratorio (ver:
refugiados). No solamente se puede dividir el concepto de migración a lo
que es de carácter interno o internacional. Para la Organización Inter- M
nacional para las Migraciones, la existencia de trámites administrativos
que regulen el movimiento de personas como también la legalidad de su
estadía y residencia en un nuevo territorio, distingue la migración entre
regular e irregular. Antes de definir la diferencia entre ambos términos,
cabe aclarar que normalmente dicha diferencia aplica al carácter inter-
nacional del movimiento migratorio, aunque puede también afectar, en
donde se clarifique, el movimiento interno. Teniendo en cuenta regula-
ciones administrativas de un movimiento migratorio internacional, la
migración regular se puede definir como el “movimiento de personas
de su lugar de residencia a otro, respetando la legislación que regula la
salida y el viaje del país de origen, el tránsito y el ingreso en el territorio
del país de tránsito o receptor” (OIM, 2002). La caracterización depende
de la existencia de procesos administrativos que regulen la salida y la
recepción de personas en ambos lados de la frontera internacional. Por
ejemplo, la existencia de certificados o visas que permitan el desplaza-
miento internacional como también el sellado de un pasaporte a la hora
de salir del lugar de residencia. De todas maneras, la cuestión migrato-
ria internacional puede ser simplificada a partir de compromisos
405
políticos migratorios dando de baja la necesidad de presentar o justifi-

car el traslado, como, por ejemplo, sucede dentro de los países de la Co-
munidad Europea o del Mercado Común del Sur. En contraste, la
migración irregular se puede definir como el desplazamiento al margen
de las normas de los Estados de envío, de tránsito o receptor. En otras
palabras, la ausencia o irregularidad de documentos atinados y necesa-
rios para el desplazamiento internacional conlleva a este tipo de migra-
ción internacional a ser de carácter irregular. Sin la autorización
necesaria para salir del país de origen (cuestiones de edad, potestad,
deberes impositivos, etc.) o para entrar al país receptor, la irregularidad
administrativa es la caracterización principal en la irregularidad del
traslado. De todas formas, como lo sostiene Mila Paspalanova, el carác-
ter irregular o ilegal no se aplica a la persona en cuestión, si no al trámi-
te administrativo migratorio. Por lo cual, respaldado por la doctrina de
los Derechos Humanos universales, la persona que migra no puede ser
considerada ilegal o irregular, sino, más bien, el acto o trámite requeri-
do. Por ello, la Organización Internacional para las Migraciones sostie-
ne que hay “una tendencia a restringir cada vez más el uso del término
de migración ilegal a los casos de tráfico de migrantes y trata de perso-
nas”. En este sentido, dentro del contexto de la problemática global mi-
gratoria actual es necesario remarcar el carácter universal del derecho
fundamental de la persona a desplazarse de su lugar de origen y resi-
dencia por razones de integridad física como también en la búsqueda
de su bienestar; y la responsabilidad de los Estados es proteger dicho
derecho bajo todas las cláusulas no-discriminatorias en el derecho in-
ternacional, como por ejemplo: la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de
sus Familiares; la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; la Convención Internacio-
nal sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial;
la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discrimina-
ción contra la mujer y la Convención sobre los Derechos del Niño como
también los principios y normas establecidos en los instrumentos perti-
nentes elaborados en el marco de la Organización Internacional del
Trabajo. En este sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Hu-
manos sostiene que “la condición migratoria de una persona jamás pue-
406
de servir para que se le excluya de las protecciones básicas que le otorga

el Derecho Internacional de los Derechos Humanos” (pp. 67-68). Por
ello, cada Estado tiene la responsabilidad de asegurar el respeto de los
derechos humanos en la regulación de flujos migratorios, incluyendo la
problemática del tráfico de personas y actividades criminales comercia-
les. Haciendo hincapié en el continente americano, en 2015 la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos reportó que de los 63 millones
de migrantes internacionales en el continente, 54 millones se encuen-
tran en Norteamérica, principalmente en los Estados Unidos de Améri-
ca con 47 millones, de los cuales se estimaba que había 11.3 millones de
migrantes en situación irregular en 2014. En este mismo reporte, la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos explica los factores,
entre los cuales se encuentran: las crecientes disparidades socio-econó-
micas, particularmente en términos de desigualdad, pobreza y necesi-
dades básicas insatisfechas; el auge de la flexibilización y disminución
de garantías y derechos laborales; el impacto del accionar de empresas
nacionales y transnacionales; el cambio climático y los desastres natu-
rales, y el aumento de la violencia criminal en algunos países del conti-
nente acentuarán el crecimiento de flujos migratorios en el continente M
a futuro. [Ezequiel Jimenez. Middlesex University London. Profesional de
Amnistía Internacional]
Migrantes
Se entiende por migrante a toda persona que se traslada fuera
de su lugar de residencia habitual, ya sea dentro de un país o a través
de una frontera internacional, de manera temporal o permanente, y
por diversas razones. Si bien es irrelevante la situación jurídica de la
persona, el carácter voluntario o involuntario del desplazamiento, las
causas, la duración de la estancia o si se trata de un movimiento inter-
no en un Estado o externo, se pueden distinguir distintas categorías
de migrantes, cada una con un régimen jurídico propio: (i) Los traba-
jadores migrantes son aquellas personas vinculadas a una actividad
remunerada en un Estado del que no son nacionales; (ii) Los refugia-
dos son aquellos que debido a temores fundados de ser perseguidos por
motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
407
grupo social u opiniones políticas, se encuentran fuera del país de su

nacionalidad y no pueden o no quieren volver. Las víctimas de trata
de personas, los desplazados internos (que no han cruzado fronteras),
apátridas (personas sin nacionalidad) o solicitantes de asilo (similar al
concepto de refugiado), también son consideradas personas migran-
tes. Como explica la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:
… la movilidad humana ha sido una característica inherente de los se-
res humanos a lo largo de la historia de la humanidad. Desde sus oríge-
nes, los seres humanos han migrado en busca de mejores condiciones
de vida, para poblar otros lugares del planeta, o para huir y sobrevivir a
amenazas causadas por el hombre o la naturaleza. A pesar de que la mo-
vilidad humana ha sido una constante a lo largo de la historia de la hu-
manidad, fue con la creación del Estado-nación, a partir de los Tratados
de Westfalia de 1648, lo que trajo consigo el fenómeno que hoy se conoce
como migración internacional.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, el proceso de positivi-
zación de los Derechos Humanos incluyó los derechos de las personas
migrantes en distintos instrumentos. Fueron incluidos, por ejemplo, en
la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y en la
Declaración Universal de Derechos Humanos, ambas de 1948. Se codifi-
caron en tratados como la Convención sobre el Estatuto de los Refugia-
dos (1951), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966),
la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) y la Conven-
ción sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores mi-
gratorios y de sus familiares (1990), entre otros. La movilidad humana,
como fenómeno multicausal, implica que las personas migran por diver-
sas razones. Entre los factores se encuentran la violencia generada por
actores estatales y no estatales, los conflictos armados, la desigualdad,
la pobreza, la falta de garantía de derechos económicos, sociales y cul-
turales, la inestabilidad política, la corrupción, la inseguridad, diversas
formas de discriminación, desastres naturales y el impacto del cambio
climático. Las personas también suelen migrar por motivos laborales,
para buscar nuevas oportunidades económicas, por turismo, para reu-
nirse con familiares, para estudiar, e incluso involuntariamente como
víctimas de trata. En el continente americano hay cerca de 68 millones
de migrantes internacionales. Alrededor de 58 millones se encuentran
en Norteamérica, principalmente en Estados Unidos. En América Lati-
408
na y el Caribe viven 10 millones de migrantes internacionales, pero, por

otro lado, 39 millones de personas se desplazaron hacia otras regiones.
América cuenta con el corredor migratorio con mayor flujo de personas
en el mundo: el corredor entre Estados Unidos y México. Existen dos
tendencias actuales en materia de migración que merecen destacarse.
En primer lugar, si bien las niñas y los niños generalmente se trasla-
dan junto a sus padres u otros familiares/adultos, un número crecien-
te migra en forma independiente y sin compañía. Y en segundo lugar,
un número cada vez mayor de mujeres se desplazan solas o encabezan
la migración, es decir, son el primer miembro de la familia que migra
(a diferencia de lo que solía suceder anteriormente, cuando el hombre
era la primera persona que se desplazaba para luego ser acompañado
por el resto del grupo familiar). Desde una perspectiva de derechos,
la protección de las personas migrantes es dual. Por un lado, los Esta-
dos deben garantizar el derecho de circulación y residencia, por otro,
se debe respetar el principio de igualdad y no discriminación; es decir,
se deben garantizar todos los derechos humanos, independientemen-
te del origen y la nacionalidad. El derecho de circulación y residencia
es una condición indispensable para el libre desarrollo de la persona, y M
contempla, entre otros, el derecho de quienes se encuentren legalmente
dentro de un Estado a circular libremente en él; elegir su lugar de resi-
dencia; no ser desplazado forzadamente; ingresar, permanecer y salir
del territorio. Asimismo, el Estado tiene la obligación de facilitar a las
personas la obtención, dentro de un plazo razonable, de los documen-
tos necesarios para viajar. En el ejercicio de su facultad de fijar políticas
migratorias, los Estados pueden establecer mecanismos de control de
entrada y salida de su territorio con respecto a personas extranjeras,
pero dichas políticas deben ser compatibles con las normas internacio-
nales. Los Estados también pueden otorgar un trato distinto a los mi-
grantes documentados con respecto a los migrantes indocumentados,
o entre migrantes y nacionales, siempre y cuando este trato diferencial
sea razonable, objetivo, proporcional, y no lesione derechos humanos.
Por ejemplo, un Estado no podría permitir únicamente el ingreso de
extranjeros de determinada raza, o negar la entrada a una persona por
el solo hecho de ser mujer o de tener una nacionalidad en particular. En
definitiva, las restricciones que se impongan a la libertad de circulación
y residencia de una persona requieren de las siguientes condiciones
409
para ser legítimas: 1) que la restricción se establezca mediante una ley;

2) que persiga propósitos válidos como la protección de seguridad na-
cional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de terceros; y 3) que sean necesarias en una sociedad demo-
crática y proporcionales. Asimismo, también existen garantías específi-
cas referentes a la prohibición de expulsión de los nacionales del propio
Estado y a la prohibición de la expulsión colectiva de extranjeros. Más
aún, en cuanto a las condiciones necesarias para la expulsión de un ex-
tranjero que se halle legalmente dentro de un Estado, siempre se debe
respetar un mínimo debido proceso (derecho a ser asistido, a disponer
del tiempo necesario para preparar la defensa, a promover pruebas, a
ser informado de los cargos en su contra, a someter su caso a revisión
ante autoridad competente, etc.). Adicionalmente, está prohibido ex-
pulsar a cualquier migrante, incluso a los extranjeros en situación irre-
gular, si la devolución se hace a un país en donde corre riesgo su vida, su
libertad o si existen fundamentos para creer que puede ser sometido a
tortura. Por otra parte, el hecho de abandonar el lugar de residencia ha-
bitual, aunque fuera temporalmente, suele colocar a la persona en una
situación de vulnerabilidad, ya sea por motivos de idioma, económi-
cos, sociales, culturales, de desconocimiento de normas, hostilidad por
parte de la población local, etcétera. Por eso, los migrantes requieren
cierta protección reforzada por parte de los Estados, en especial cuando
se trata de niños, niñas, adolescentes, mujeres, personas con discapa-
cidad y personas mayores, entre otros grupos. Cuando las personas se
encuentran en situación migratoria irregular (sin un ingreso apropiado
o con documentación inadecuada, por ejemplo) los cuidados también
deben incrementarse puesto que “la clandestinidad en la que viven a
diario conlleva a que sean más vulnerables, a ser víctimas de delitos y
violaciones a sus derechos humanos”. La protección y una perspectiva
de derechos sobre las personas migrantes resulta particularmente rele-
vante en momentos en que las políticas migratorias de algunos Estados
toman un enfoque de seguridad nacional. La criminalización de los mi-
grantes es una manifestación de la discriminación que sufren. Existen
varios prejuicios culturales que agravan las condiciones de vulnerabi-
lidad y que, junto a la xenofobia y el racismo, dificultan la integración
de los migrantes a la sociedad. Una forma de revertir esta situación es
hacer foco en la importancia de la diversidad, la tolerancia, la coexisten-
410
cia y el valor de las personas extranjeras para toda sociedad. [Silke Mayra
Arndt. Defensora del Pueblo Adjunta de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires]
Ministerio Público (Arg.)

La conceptualización de Ministerio Público siempre se correspon-
de con el diseño constitucional que se haga del órgano. Si bien en la ma-
yoría de las legislaciones extranjeras Ministerio Público es sinónimo de
Ministerio Fiscal, en Argentina es el órgano que promueve la actuación
de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de
la sociedad, promoviendo procesos judiciales y brindando asistencia
y patrocinio jurídico a los sectores de la sociedad mayormente exclui-
dos. Es así que previo a la reforma constitucional argentina de 1994, el
Ministerio Público se encontraba regulado en distintas leyes no espe-
cíficas para este órgano y que guardaban relación con el resto de los
poderes del estado (por ejemplo, Ley N° 1893; Ley N° 4055; Ley N° 15464;
Ley N° 17516; Ley N° 18345; Ley N° 19539). El mayor conflicto estaba dado M
por el desacuerdo que suscitaba su ubicación institucional en torno a
quienes lo concebían como agente del Poder Ejecutivo ante el Poder
Judicial –incluso recibía directivas del Ministerio de Justicia– y los que
lo consideraban un apéndice del Poder Judicial, posición sumamente
cuestionable por ser el responsable de controlar la legalidad del proceso
y objetividad de los jueces. En 1994 finalmente se zanjó esta cuestión
y en el artículo 120 se lo estableció por fuera del esquema tradicional
de la división de poderes al posicionarlo como un órgano de jerarquía
constitucional, independiente, con autonomía funcional y autarquía
financiera. Por ello, en la actualidad se desempeña con unidad de ac-
tuación, atendiendo a la función propia de cada rama en particular, sea
fiscal, defensa o tutelar. Pero una de las características más relevan-
tes es que es independiente, lo que implica que actúa en coordinación
con las demás autoridades de la República, pero bajo ningún concepto
recibe directivas emanadas de órganos ajenos a su estructura. El ar-
tículo mencionado instaura al Ministerio Público como un órgano de
estructura netamente jerarquizada y bicéfalo, que por ende posee dos
cabezas: el Procurador General y el Defensor General. El primero actúa
411
como fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación y como jefe

máximo de los fiscales, coordinando su accionar al establecer las pau-
tas de la política criminal del Estado. El segundo se encarga de admi-
nistrar el sistema de defensa pública, asegurando su debida prestación.
Por su parte, Palacio plantea que este órgano posee tres vertientes: la
Fiscal (con actuación en procesos penales, civiles, comerciales, labora-
les y contencioso administrativo), la Pupilar y las Defensorías de Pobres
y Ausentes, como es el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
De todas maneras, reconoce que en algunos sistemas jurídicos solo hay
dos ramas, como la que se instaura a nivel federal, siendo que las dos
últimas referidas se ejercen en cabeza de los defensores de pobres, me-
nores, incapaces y ausentes. El Ministerio Público Fiscal es el órgano
requirente autónomo, que debe representar los intereses comunitarios
y que tiene funciones investigativas destinadas a concretarse ante la ju-
risdicción por medio de la acción pública. Puede tener intervención en
distintas materias, pero generalmente las posee en lo civil y comercial,
contencioso administrativo y penal, siendo esta última la primordial.
En cuanto a la primera, actúa como representante de parte en el proce-
so o se desempeña como un simple veedor. En materia penal, su campo
de aplicación es infinitamente más extenso, ya que se instaura como
el único titular del ejercicio de la acción penal, lo que lo ubica en el rol
de instar lo concerniente a la averiguación de los hechos delictivos o
llevar adelante directamente tal investigación, con el fin de que en caso
de que corresponda, sostener la pretensión punitiva. El fundamento de
tamaña potestad radica en que el Estado no quiere dejar en manos de
la iniciativa particular la formulación u oposición a las pretensiones,
asumiendo entonces el rol de representante de una parte, la requirente,
distinta de la de los jueces, en un sistema netamente acusatorio, situa-
ción no dada del todo en argentina. La Fiscalía concibe una policía que
puede ser propia o puede impartir directivas a las fuerzas de seguridad.
El Ministerio Público de la Defensa tiene como función la asistencia
legal y técnica en procesos judiciales, civiles, contencioso-administra-
tivos y penales. Para mayor profundidad en esta temática, ver la defi-
nición en el diccionario de “Defensoría Oficial”. A su vez, sea que se lo
conciba como órgano autónomo o dentro del antes referido, la función
pupilar tiene como finalidad velar por la persona, bienes y derechos de
niños, niñas, adolescentes e incapaces, tanto en procesos judiciales o
412
mediante asesoramiento y control extrajudicial. Es necesario tener en

miras que, si bien se está tendiendo a la separación total de las funcio-
nes entre el Ministerio Público y los otros poderes del Estado, es necesa-
rio reforzarlo no solo desde la óptica institucional, sino que los propios
integrantes de estas dependencias no se consideren parte del poder ju-
dicial y ejerzan sus funciones sin presiones ni autolimitaciones. En esta
línea de pensamiento, en cuanto al plano penal confiere, opera también
la necesidad de que se efectivice la igualdad de armas. Para ello, el Es-
tado debe brindar las mismas herramientas tanto al órgano que ejerce
la acusación como a la defensa de los imputados. La forma de articular
esta paridad no es solamente en cuanto a los recursos destinados en
cada área, también es trabajar sobre el afianzamiento del sistema ad-
versarial, dejando de lado viejas prácticas inquisitivas y legitimando el
contradictorio con el respeto a la dialéctica entre imputación y refuta-
ción. [Paula Irene González. Abogada. Universidad de Buenos Aires]
Minorías
M
En la actualidad no existe un concepto de minorías de general
aceptación, fundamentalmente por la falta de consenso sobre los ele-
mentos que deben conformar dicha concepción, así como por los gru-
pos que la integran. En término generales, dichos grupos se originan
por la diversidad de opiniones, preferencias, inclinaciones y perspec-
tivas, identificándose por cierta manera de pensar, por sus usos, cos-
tumbres, religión, lengua o dialecto, inclinaciones sexuales, proyectos
de vida social, familiar, profesional, laboral, etcétera, diferenciados
del grupo mayoritario. El Derecho Internacional, aunque aún no con-
cuerda una conceptualización en algún instrumento internacional,
ha tenido avances poniendo el foco en la protección de su existencia e
identidad como grupos sociales carentes de reconocimiento, respeto y
protección. El auge del reconocimiento del estatuto jurídico de las mi-
norías se debe, primero, al progresivo reconocimiento de las minorías
religiosas que siguió a la Paz de Westfalia (1648) y después, al reaco-
modo territorial tras la constitución y posterior disolución del Impe-
rio Austrohúngaro (1867-1919). En efecto, los esfuerzos de los grupos
no dominantes por preservar sus diferencias culturales, religiosas o
413
étnicas se habían iniciado con la creación de los Estados nacionales en

los siglos XVIII y XIX. La protección de estos, sin embargo, a través del
Derecho Internacional comenzó, tras el fin de la Primera Guerra Mun-
dial, en la Sociedad de las Naciones con la adopción de instrumentos
jurídicos que trataban sobre las minorías. Con la creación de las Nacio-
nes Unidas se estableció gradualmente un cierto número de normas y
procedimientos, pero su reconocimiento internacional se plasmó en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y la Declara-
ción sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías na-
cionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (1992), las que sin entregar
un concepto reconocen su existencia y la necesidad de garantizar sus
derechos. Como se indicó, no existe un solo concepto en la doctrina de
lo que se entiende por minoría. Para Francesco Capotorti constituye:
... un grupo numéricamente inferior al resto de la población de un Es-
tado, en situación no dominante, cuyos miembros, súbditos del Estado,
poseen desde el punto de vista étnico, religioso o lingüístico unas ca-
racterísticas que difieren de las del resto de la población y manifiestan
incluso de modo implícito un sentimiento de solidaridad al objeto de
conservar su cultura, sus tradiciones, su religión o su idioma.
Jules Deschenes, por su parte, dice que es:
... un grupo de ciudadanos de un Estado, dotados de características étni-
cas, religiosas o lingüísticas diferentes a las de la mayoría de la población,
solidarios los unos de los otros, animados, aunque sea implícitamente,
de una voluntad colectiva de supervivencia y que tienden a la igualdad de
hecho y de derecho con la mayoría.
Existen múltiples conceptos doctrinales, los que se diferencias en
diversos aspectos, pero que coinciden en sus características fundamen-
tales: a) El primer aspecto en común corresponde a “grupos humanos
reducidos”, es decir, menores en proporción al resto de la población
donde se encuentran insertados. Al respecto, parte de la doctrina consi-
dera que dicho elemento no es del todo importante, ya que existen gru-
pos sociales que, aunque sean más numerosos, pueden ser considerados
como minoría; por lo que la situación de dependencia, es decir, la falta
de protección jurídica del grupo, se vuelve un factor mayormente rele-
vante; b) Los integrantes de las minorías presentan ciertas característi-
cas comunes, como son la lengua, la religión, la cultura y las tradiciones
414
que los identifican y los distinguen del resto de la población del Estado
donde se encuentran; c) Otro elemento en común se refiere a la ciuda-
danía de los integrantes de los grupos minoritarios. Sin embargo, cierta
parte de la doctrina rechaza este requisito; d) Otra característica propia
del término es la inferioridad o dependencia, la vulnerabilidad especial
o la situación no dominante de las minorías ante el resto de la pobla-
ción o bien frente al Estado en donde se encuentren localizadas. Dicho
elemento consiste en el peligro de desprotección en el que se encuen-
tran los miembros del grupo diferenciado frente a discriminaciones que
les impiden de hecho ser titulares y gozar de sus derechos humanos en
igualdad de condiciones que las del resto de la población. e) Un último
elemento que se puede desprender de las anteriores definiciones, es la
voluntad del grupo de conservar esas características propias, que los
distingue del resto de la población del Estado donde se localizan. A pesar
de que en el ámbito internacional no existe consenso respecto a un con-
cepto de minorías y por tanto no se encuentra incorporado en ningún
instrumento internacional universal, existen diversas fuentes jurídicas
internacionales que sí lo contemplan. Es así como la Corte Permanente
de Justicia Internacional, en opinión sobre la interpretación del término M
“comunidad”, contenido en el Convenio entre Grecia y Bulgaria, relativo
a la emigración voluntaria de las poblaciones greco-búlgaras, expresó
que por comunidad debe entenderse:
… un grupo de personas en determinado país o localidad, que poseen
una raza, religión, lengua y tradiciones propias y unidos por esta iden-
tidad de raza, religión, lengua y tradiciones en un sentimiento de soli-
daridad, con vistas a preservar sus tradiciones, manteniendo su forma
de culto, asegurando la instrucción y educación de sus hijos de acuerdo
con el espíritu y tradiciones de su raza y prestándose mutua asistencia.
El dictamen, sin mencionar a las minorías de manera precisa, hace
referencia a algunos de los elementos a considerar para la formulación
de su concepto: la presencia de rasgos característicos comunes (len-
gua, religión y tradiciones) y la voluntad del grupo de mantener esas
características propias. Por otra parte, el Comité de Derechos Huma-
nos de la ONU en la Observación General N° 23 sobre el artículo 27 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone que por
minoría se debe entender “aquel grupo de personas que comparten en
415
común una cultura, una religión o un idioma”. El Consejo de Europa,

por su parte, se ha pronunciado en tres ocasiones (1961, 1990 y 1991)
respecto a minoría. En la última de ellas, en 1993, dispone en su artícu-
lo 1 a las minorías como
… un grupo de personas en un Estado que: Residen sobre el territorio de
ese Estado y son ciudadanos suyos; Mantienen con ese Estado vínculos
antiguos, firmes y estrechos; Muestran caracteres diferenciales étnicos,
culturales, religiosos o lingüísticos; Son suficientemente representati-
vas, aunque en menor número que el resto de la población de ese Estado
o de una región de ese Estado; y Están motivadas por la preocupación de
preservar conjuntamente lo que constituye su identidad común, inclu-
yendo su cultura, sus tradiciones, su religión o su lenguaje.
No existe, en la actualidad, un concepto. Las causas principales de
que no exista un concepto único aceptado de manera general por la co-
munidad internacional sobre minorías se debe a la existencia de una
gran variedad de grupos diferenciados y la falta de consenso sobre los
elementos a considerar como definitorios del término. No obstante,
la forma de poder acercarse a una concepción universal es a través del
análisis, estudio y comparación de los elementos incluidos en las con-
cepciones doctrinales y legales citadas. En este contexto, elementos de
naturaleza objetiva son: el grupo o colectivo humano, la inferioridad
numérica, la presencia de rasgos característicos comunes (lengua,
religión, etnia, costumbres, etc.), y la dependencia, no dominación o
vulnerabilidad del grupo. Como elementos subjetivos: la voluntad del
grupo de mantener esas características propias que los identifican y
los hacen diferentes al resto de la población donde se localice. Asimis-
mo, existe discusión doctrinaria acerca de los grupos que deberían
quedar considerados dentro del concepto; sin perjuicio de lo anterior
existe cierto consenso en la inclusión de al menos las siguientes cate-
gorías de grupos: minorías étnicas, religiosas, lingüísticas y minorías
nacionales. [Christian Finsterbusch. Investigador en Derecho Internacional
de los Derechos Humanos. Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas y So-
ciales Universidad de Chile. Máster Universidad Paris 1 Phantéon-Sorbonne]
416
Movimientos sociales
Los movimientos sociales son acciones sociopolíticas construidas
por actores sociales colectivos pertenecientes a distintas clases y capas
sociales, articuladas en ciertos escenarios de la coyuntura socioeco-
nómica y política de un país, que generan diferentes polos de fuerza
social y política en la sociedad civil. Participan en los procesos socia-
les y políticos de un país en forma directa o indirecta contribuyendo a
la transformación de la sociedad, teniendo tanto carácter progresista
como conservador o reaccionario dependiendo los proyectos políticos
a que contribuyan sus acciones. Como dice Manuel Castells, “los movi-
mientos sociales pueden ser socialmente conservadores, socialmente
revolucionarios, ambas cosas a la vez o ninguna…”. Se pueden señalar
también otros aspectos al definirlos como actores políticos colectivos
que crean significados y discursos con el objetivo de desafiar los dis-
cursos sociales dominantes y exponer una forma alternativa de definir
e interpretar la realidad y en base a ello movilizar a sus miembros. La
acción colectiva va a ser posibilitada a partir de al menos tres aspectos:
la definición de ciertas realidades y condiciones sociales como injus- M
tas; la construcción de una identidad colectiva, un “nosotros” frente a
un “ellos”, que asuma la voluntad de cambio, y el proceso de conven-
cimiento de sus miembros y futuros miembros de que a través de la
acción colectiva es posible conseguir los objetivos propuestos. La hete-
rogeneidad constituye uno de los aspectos principales del fenómeno de
los movimientos sociales; los hay urbanos, rurales, con distintos objeti-
vos y/o propósitos políticos, grados dispares de solidaridad. Presentan
estructuraciones y modalidades organizativas diferentes, a saber: mo-
vimientos sociales que surgen con el aval de instituciones religiosas, po-
líticas o sindicales; movimientos sociales que se desarrollan a partir de
identidades específicas (sexo, edad, etnia); movimientos sociales moti-
vados por problemáticas vinculadas con la salud, la vivienda, reclamos
medioambientales; movimientos sociales que surgen a partir de una
coyuntura o en el contexto de determinadas políticas económicas, so-
ciales o culturales que generan resistencias; movimientos sociales con
una clara carga ideológica a partir de las cuales se elaboran utopías y ac-
ciones colectivas, etcétera. Algunos ejemplos de estos movimientos que
417
podemos mencionar son: movimiento feminista, movimiento ecologis-

ta, movimiento antiglobalización, movimiento de derechos humanos,
movimientos de reivindicación sexual, entre muchos otros. A partir de
la segunda mitad del siglo XX, aproximadamente, surgen lo que se dio
en llamar los “Nuevos Movimientos Sociales”, los que no buscaban plas-
mar un ideario completo; se reivindicaban los mundos sociales y cultu-
rales, la vida cotidiana, los grandes movimientos sociales pero también
las pequeñas protestas. Los nuevos movimientos sociales tenían una
mirada descentralizadora de las ubicaciones estructurales de los su-
jetos, no respondían a demandas de clases ni buscaban posicionarse
frente o dentro del “poder” entendido como estructura. La aparición de
estos rompía con la unidad de tres aspectos característicos del anterior
paradigma: la identidad del sujeto estaba determinada por su posición
estructural, el conflicto se enmarcaba en el paradigma evolucionista
(feudalismo-capitalismo, capitalismo-socialismo), y que el conflicto
político estaba dado por la lucha de intereses que emanaban de la ubi-
cación económica estructural de los actores. Estos movimientos socia-
les se caracterizan por: a) su acción política no convencional basada
en la acción directa en contraste con la intermediación institucional;
b) la toma de decisiones sobre una base participativa, estructura des-
centralizada y rechazo a procedimientos burocráticos; c) el reclamo de
diversas temáticas, no necesariamente ligadas a cuestiones materiales;
d) contener entre sus miembros las más variadas ubicaciones sociales;
e) no tener una concepción totalizadora de la sociedad y tampoco un
modelo global de cambio de sistema, etcétera. El término movimiento
social fue introducido en el vocabulario de las ciencias sociales por el ju-
rista y sociólogo alemán Lorenz Von Stein (1815-1890) en 1850 en el libro
Historia de los movimientos sociales franceses desde 1789 hasta el presente. A
mediados del siglo XIX, en el marco de las revoluciones del año 1848, el
concepto movimiento social hacía referencia a un tipo de cambio social
particular (revolucionario) y a un objetivo específico (la instauración
de un régimen socialista), a una identidad en concreto (identidad de
clase) y a un grupo social particular (la clase obrera). Desde mediados
del siglo XIX hasta la segunda mitad del siglo XX, el concepto de mo-
vimiento social definía a una acción colectiva consciente realizada por
un grupo identificado en términos de clase social y que perseguía el
cambio sustancial del sistema. En la década de 1960 del siglo XX se re-
418
cupera como sinónimo de movimiento social a los que tuvieron lugar

en Estados Unidos en contra de la guerra de Vietnam y el movimiento
por los derechos civiles y en Europa con el movimiento estudiantil de
mayo del ´68, son sus repercusiones en otras partes del mundo como la
Primavera de Praga y los sucesos de México. En la actualidad el estudio
de los movimientos sociales es un tema fundamental en los análisis so-
ciológicos y la acción colectiva de los mismos es protagonista indiscu-
tida de las transformaciones sociales del presente. La acción colectiva
está relacionada con la aparición de problemas que no están incluidos
para su solución dentro del marco institucional vigente por diferentes
motivos, como políticas conscientes que profundizan el problema, de-
mandas novedosas que son expuestas por diferentes sectores sociales,
etcétera. Estas acciones pueden tener como resultado la generación o
cambios institucionales o también agotarse en una pura resistencia.
Sidney Tarrow sostiene que, al analizar la aparición de los movimien-
tos sociales, el “cuándo” explica en gran medida el “porqué” y el “cómo”.
Ese “cuándo” hace referencia a la coyuntura que fomenta la acción co-
lectiva, a esta coyuntura la denominan “Estructura de Oportunidades
Políticas” (EOP) entre las que podemos mencionar: a) la oportunidad M
de acceso a elites gubernamentales; b) posibilidad de aliados influyen-
tes; c) contexto nacional e internacional favorable al tipo de deman-
das, etcétera. Para James M. Jasper, sin embargo, no es dable pensar la
existencia de las oportunidades políticas objetivas e independientes de
las interpretaciones que de ellas hacen los actores; para el autor es ne-
cesario comprender la dimensión cultural de las acciones colectivas y
encontrarnos con los actores, con sus biografías, trayectorias e idiosin-
crasias complejas para el abordaje del análisis de las acciones colecti-
vas. Cuando no es percibida y no se reconoce la oportunidad es como si
la misma no existiera, la oportunidad política implica la percepción, o
sea, tiene un componente que es básicamente una construcción social.
Jorge Cadena Roa sostiene que para que la acción colectiva se produzca
no basta con que el actor esté agraviado; es necesario que se sienta y
reconozca agraviado. Esto significa que los agravios suponen un conte-
nido evaluativo, pues los actores pueden atribuir distintos significados
a la situación en la que se encuentran. Para que se forme un actor colec-
tivo se requiere que, además de sentirse agraviado, se identifiquen las
causas de ese agravio, que estas se definan como injustas, intolerables
419
y remediables. También es fundamental el convencimiento de la utili-

dad de la acción colectiva, o sea, que por medio de la misma estas si-
tuaciones se puedan revertir. La formación de actores colectivos es un
proceso de producción cultural, no un resultado automático o esponta-
neo que surja inevitablemente de la situación misma. [Leandro Bertoni.
Sociólogo. Universidad de Buenos Aires]
Multicultura/lidad/lismo
El prefijo multi denota la existencia de una pluralidad de elementos,
su coexistencia en una situación o condición. Usualmente connota un
término descriptivo que refiere a un sustantivo, en este caso, cultura. In-
dica, entonces, multiplicidad de culturas. Palabra expresiva de la diversi-
dad cultural; multiculturalidad refiere a la coexistencia y convivencia de
diversos grupos culturales en un determinado territorio o Estado. Alude
a una dimensión fáctica, la de una pluralidad de culturas cohabitando
un espacio. Es algo que existe, no refiere a una mera idea o propuesta,
es un fenómeno ocurriendo. Esta coexistencia puede darse de forma pa-
cífica o en conflicto, ello dado la diversidad de la que son portadoras las
culturas (diversidad lingüística, religiosa, cultural, etc.). Se puede tratar
de convivencias paralelas o integradas. Por su parte, el sufijo ismo for-
ma sustantivos que suelen indicar la existencia de sistemas, doctrinas,
escuelas filosóficas o movimientos. El multiculturalismo como fenóme-
no de bases intrínsecamente políticas surge durante la segunda mitad
del siglo XX, a partir de la implementación de una serie de políticas
implementadas por el gobierno canadiense surgidas de un conjunto
de demandas y reclamos de los grupos minoritarios allí residentes. En
América Latina el multiculturalismo se articula con el modelo neolibe-
ral. En tanto definimos a la multiculturalidad como un término des-
criptivo, el multiculturalismo debe considerarse desde una concepción
normativa. No se trata tan solo de asumir la existencia y coexistencia de
diversas culturas en determinado tiempo y espacio, sino que se intenta
avanzar en una regulación de esta convivencia. El primer paso del mul-
ticulturalismo es la afirmación de la diversidad cultural y el reconoci-
miento de la necesidad de los grupos minoritarios de ser considerados
por el Estado en tanto unidad política que los contiene, ya sea desde la
420
perspectiva legislativa o como sujetos de políticas públicas. En la actua-

lidad no solo nos referimos a minorías étnicas (afroamericanos, pueblos
originarios), sino también, por ejemplo, colectivos de diversidad sexual.
No puede excluirse del análisis el proceso de globalización en el que los
Estados están inmersos y que año a año se profundiza, abarcando no
solo procesos financieros y tecnológicos, sino fundamentales para este
análisis, flujos migratorios de índole económica y humanitaria (produc-
to de guerras o desastres naturales). Ello impone un proceso de reaco-
modamiento de las estructuras sociales y de los hábitos de convivencia.
Numerosos organismos internacionales atienden la problemática seña-
lando que el mundo acrecienta su perfil multiétnico, multirreligioso y
multicultural, lo que es evaluado como un desafío para las generaciones
venideras. El multiculturalismo aboga por el reconocimiento de los de-
rechos y la identidad de los diversos grupos culturales, pero no se limita
a lo formal, sino que considera apremiante alcanzar un correlato nor-
mativo de este reconocimiento. Es decir, considera necesario regular la
diversidad cultural. El multiculturalismo en tanto movimiento entrete-
je el reconocimiento de la identidad, erigiendo en ese sentido acciones
eminentemente políticas, por ejemplo, a través del fomento de líneas de M
acción dirigidas al establecimiento de políticas públicas y la sanción de
leyes que reconozcan las diferencias existentes. Desde una perspectiva
crítica, el multiculturalismo asume y basa su desarrollo a partir del re-
conocimiento de la existencia de grupos mayoritarios y minoritarios, lo
que es considerado un análisis sesgado de los vínculos puesto que lo que
en realidad se trata es de una relación de poder establecida entre grupos
dominantes y dominados. El punto de partida es el reconocimiento de
la desigualdad entre estas culturas. En ese mismo sentido su exclusiva
referencia a las democracias occidentales desconoce otras posibilidades
de marco contextual y limita su capacidad de análisis. El multicultura-
lismo considera que las culturas pueden definirse por sí mismas según
sus características objetivas, al margen de su relación con otras. Se pre-
ocupa por la reivindicación de los derechos de cada grupo –de índole
lingüística, representación política, educación, etc.– pero no por la inte-
rrelación entre estos grupos. En sistemas donde una cultura mayorita-
ria es la que define los resultados de los reclamos, las minorías quedan
relegadas viéndose vulneradas. Puede suceder también que poblaciones
mayoritarias queden subsumidas al poder de las clases dominantes,
421
encontrando aquí otro de los límites del multiculturalismo que asume,

a menudo, que las culturas mayoritarias son siempre las dominantes.
Esta concepción define a las identidades colectivas a partir de sus carac-
terísticas objetivas, pretende conciliar tolerancia y libertad individual
con los derechos de las culturas, intenta armonizar las diferencias. Para
ello utiliza como herramientas una serie de derechos vinculados con el
autogobierno, la representación política y los derechos poliétnicos. Así,
aboga por los derechos diferenciados en función del grupo, intenta evi-
tar el desencuentro. Defiende la igualdad formal entre culturas a tra-
vés del reconocimiento de derechos de modo que cada cultura pueda
seguir preservando sus diferencias. Las reconoce como diferentes, pero
no como iguales puesto que su marco de referencia son las democracias
occidentales y el liberalismo que lo funda. El desarrollo de las políticas
focalizadas o de gestión de la diversidad se realiza fundamentalmente
a través de acciones afirmativas, muchas veces medidas temporales desa-
rrolladas por el Estado para delimitar las desigualdades históricamente
acumuladas y con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades o
compensar la discriminación de la que son objeto determinados grupos.
Pretenden alcanzar la igualdad material o sustancial de esas poblacio-
nes en relación con el resto de la sociedad. Una vez más, para sus de-
tractores, estas acciones son necesarias, pero redundan en insuficientes
para alcanzar un estadio superior de equidad y encuentro entre cultu-
ras. Las acciones afirmativas intentan corregir las deficiencias e injus-
ticias entre grupos culturales distintos, pero omiten atacar las razones
estructurales de estas inequidades. Es a partir del reconocimiento de las
diferencias que el multiculturalismo fundamenta determinados mode-
los de política pública. Eleva la cuestión de la identidad de cada cultura
como un paso absolutamente necesario para reclamar el reconocimien-
to. Enfatiza la historia y la cultura propia, los derechos de cada cual, el
sistema jurídico de cada pueblo. En este punto el riesgo es conformarse
con la mera coexistencia y suponer que la convivencia social surgirá del
respeto y aceptación del otro espontáneamente. De este modo bajo el pa-
raguas de la tolerancia persiste la existencia de desigualdades e inequi-
dades sociales que mantienen inalterables las instituciones y estructuras
sociales privilegiadas. [María Fernanda Terzibachian. Docente e investigadora
de la Universidad de Buenos Aires. Coordinadora del Instituto de Investigación de
la Universidad del Museo Social Argentino]
422
Multilingüismo
El contacto de lenguas o de variedades de una misma lengua es un
hecho cotidiano que existe desde tiempos remotos. La sociolingüísti-
ca, una de las ramas de la lingüística, estudia desde sus inicios los dis-
tintos fenómenos que surgen a partir del contacto de lenguas como la
diglosia, el bilingüismo, el cambio lingüístico, las interferencias, los
préstamos, el monolingüismo y el multilingüismo, entre otros. Por su
parte, el multilingüismo es un fenómeno social que supone, según la
Real Academia Española, la coexistencia de varias lenguas en un país
o territorio. Resulta oportuno distinguir aquí la noción de multilin-
güismo de la de plurilingüismo, puesto que se los suele utilizar como
sinónimos cuando en realidad responden a tradiciones filosóficas y
culturales distintas. Conforme al Instituto Cervantes, el plurilingüis-
mo refiere a la presencia al mismo tiempo de dos o más lenguas en la
competencia comunicativa de una persona y a la interrelación que se
establece entre ellas. Con ello queremos señalar que estos dos térmi-
nos refieren a situaciones diferentes: el multilingüismo implica solo
el conocimiento o coexistencia de más de una lengua en una sociedad M
determinada, mientras que el plurilingüismo supone el diálogo y la in-
terrelación de varias lenguas en una sociedad, por lo que se reconoce la
alteridad en el grupo social y se favorece el intercambio. Es por ello que
Christian Tremblay afirma que se suele asociar el plurilingüismo con el
concepto de interculturalidad. Como sostiene Luis Martín Rojo, la con-
solidación de una sociedad eminentemente urbana y la ampliación de
los movimientos migratorios han incrementado el multilingüismo. El
Atlas de la Unesco sobre las lenguas en peligro estima que en el mundo
se hablan en la actualidad unas 6.000 lenguas. Olga Anokhina afirma
que más del 90% de los Estados que engloban el 91,2% de la población
mundial es multilingüe. Frente a esta realidad y con la convicción de
que el diálogo intercultural es la mejor garantía de paz, en el año 2001
se aprobó por unanimidad la Declaración Universal de la Unesco so-
bre la Diversidad Cultural. Entre sus principales objetivos se encuen-
tra salvaguardar el patrimonio lingüístico de la humanidad y apoyar la
expresión, la creación y la difusión y fomentar la diversidad lingüística
–respetando la lengua materna– en todos los niveles de la educación,
423
dondequiera que sea posible, y estimular el aprendizaje del plurilingüis-

mo desde la más temprana edad. En este mismo sentido, la Conferencia
General de la Unesco adoptó en el año 2003 una Recomendación sobre
la promoción y el uso del plurilingüismo y el acceso universal al ciberes-
pacio. Esta recomendación busca fomentar el acceso universal a fuentes
y servicios digitales y facilitar la preservación de la diversidad lingüísti-
ca y cultural de los Estados. Entre las propuestas, podemos destacar la
necesidad de adoptar medidas para reducir los obstáculos lingüísticos y
fomentar los intercambios humanos en Internet, promoviendo la crea-
ción y el tratamiento de contenidos educativos, culturales y científicos
en forma digital, así como el acceso a los mismos, para garantizar que
todas las culturas puedan expresarse y acceder al ciberespacio en todas
las lenguas, incluidas las indígenas (apartado 1 de la Recomendación).
Todos los días 21 de febrero de cada año se festeja el Día Internacional
de la Lengua Materna. En 2017 la celebración se llevó a cabo bajo el lema
“Hacia futuros sostenibles a través de la educación multilingüe”, donde
se discutió el uso de una educación multilingüe para lograr futuros sos-
tenibles con miras a facilitar la participación e incidencia en la sociedad,
a dar acceso a nuevos conocimientos y expresiones culturales, y contri-
buir de este modo a promover una educación para la ciudadanía mun-
dial. El fin último de estos instrumentos internacionales, que carecen de
carácter vinculante para los Estados por tratarse de meras declaraciones
o recomendaciones, es promover la diversidad cultural como patrimo-
nio común de la humanidad y reconocer que la educación multilingüe
facilita la participación y acción en la sociedad y permite acceder a nue-
vos conocimientos y expresiones culturales, y de esta manera, garantiza
una interacción armoniosa entre lo global y lo local. [Julia Espósito. Uni-
versidad Nacional de La Plata]
Municipio
El municipio es un poder originario al que se reconoce un ámbi-
to de funciones propias y exclusivas que no necesita legitimarse de una
delegación estatal; tiene una existencia propia y sustantiva. La idea que
sostiene el moderno concepto municipalista surge con la Revolución
Francesa, como reacción a la centralización burocrática y a la autoridad
424
delegativa de los funcionarios del antiguo régimen. En cierto modo es

una recuperación de formas de organización autónoma y libre que fue
propia de las ciudades antiguas, y de los burgos medievales. La Revolu-
ción Francesa puso en acto la naturaleza democrática del municipio de
acuerdo a sus fuentes antiguas. “El ideario localista fue uno de los más
enérgicos en la subversión contra el antiguo régimen y su consagración
legislativa por la Constituyente fue un acto de rigurosa consecuencia”,
como dice Eduardo García de Enterría. El modelo constitucional anti-
guo (en particular romano) republicano – democrático – municipalista –
federativo, se contrapone al modelo constitucional gótico – monárquico
– aristocrático – representativo (en particular anglosajón). El municipio
tuvo en las últimas décadas un replanteo de vital significación. A fines
del siglo XIX –afirma Jacques Donzelot– se tendía a la denuncia de la
ciudad, de sus problemas, de su potencial desintegrador mediante los
sortilegios de su atracción. La ciudad no desempeña hoy el papel de cul-
pable sino de víctima; la ciudad se presenta ahora como una respuesta
a los problemas sociales, económicos, ecológicos. Dice Ana Agostino:
“Las ciudades que habitamos son espacios de convivencia y conflicto, de
oportunidad –y limitación– para el ejercicio de la soberanía, ámbitos de M
integración y, al mismo tiempo, de segmentación social y cultural”. A su
vez las ciudades y el municipio, actores mayores en el proceso de redis-
tribución del poder estatal, involucran crecientemente a la sociedad en
la toma de las decisiones. Sostiene Giovanni Lobrano que
… las ciudades no son solamente la cuna de la democracia, de la república
y de la autonomía históricamente hablando. Son los espacios en los que
se ha luchado para asegurar la supervivencia o el resurgimiento de la de-
mocracia, de la república y de la autonomía en el curso de los siglos tanto
sea en Asia, en África, en Europa o en las Américas.
Para Enrique Marchiaro,
Si el derecho municipal es el derecho de la ciudad, todo cambio que ope-
re en dicha base se refleja de un modo u otro en lo jurídico. De allí que el
nuevo rol y la función que desarrollan nuestros municipios muta como
la misma ciudad y con ello el derecho municipal, cuyo dinamismo se ori-
gina en este punto.
¿Y qué es lo que puede cambiar en la ciudad que el derecho deberá
tener en cuenta? Muchas cosas tal vez, pero fundamentalmente una
425
renovada visión de la ciudadanía y una puesta en valor de los contenidos

de la república municipal. El desarrollo de la idea de ciudadanía
que expuso George Marshall en 1950 a partir de la ciudadanía civil que
pasando por la ciudadanía política conduce a la ciudadanía social, es
complementada hoy con la llamada “ciudadanía urbana” que si bien
no desagrega ninguno de los estratos sintetizados por Marshall, ofrece
esta otra dimensión que comprende la más acuciante de las exigencias
de la sociedad de este tiempo: la recuperación de lo urbano para una
vida inclusiva e integradora, que asuma la realidad social en la varie-
dad en sus desequilibrios y en sus asimetrías. Una nueva desigualdad
que es espacial además de social se pone en evidencia con la existencia
de barreras invisibles instaladas entre los habitantes que quedan en-
cerrados en la lógica del gueto, tanto por el rechazo del medio externo
como por el repliegue en lo interno. “El problema ya no se encuentra
en la relación de fuerza social, sino en la evitación espacial.”
Como cita Jacques Donzelot:
El conflicto entre el pobre y el rico ya no se regula en el campo social. Ahora
se sustancia mediante el distanciamiento de los protagonistas. A la segre-
gación asociada de la explotación del pobre por parte de los capitalistas
de ayer, la ha sucedido la segregación disociada en las actuales ciudades.
El municipio es la res publica, es decir lo que es del pueblo. Según
Cicerón:
… la República es cosa del pueblo; pueblo no es toda reunión de hombres
congregados de cualquier manera, sino sociedad formada bajo la garan-
tía de las leyes y con objeto de utilidad común. Impulsa a los hombres
a reunirse no tanto su debilidad, como la necesidad imperiosa de aso-
ciación; no ha nacido el hombre para vivir aislado, solitario y errante,
sino que su naturaleza la lleva aún en medio de la afluencia de todos los
bienes. […] ¿Qué es la cosa pública sino cosa del pueblo? Es, pues, cosa
común de la ciudad.
Una nueva ciudadanía apoyada en valores cívicos, políticos, so-
ciales, pero también urbanos y un derecho municipal fundado en esos
contenidos en forma integrada y sustentable, dará contenidos a un de-
recho a la ciudad, entendido como
… el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de
sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho
426
colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vul-

nerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de or-
ganización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar
el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de
vida adecuado. El derecho a la ciudad es interdependiente de todos los
derechos humanos internacionalmente reconocidos, concebidos inte-
gralmente, e incluye, por tanto, todos los derechos civiles, políticos, eco-
nómicos, sociales, culturales y ambientales que ya están reglamentados
en los tratados internacionales de derechos humanos. Todas las personas
tienen derecho a la ciudad sin discriminaciones de género, edad, con-
diciones de salud, ingresos, nacionalidad, etnia, condición migratoria,
orientación política, religiosa o sexual, así como a preservar la memoria y
la identidad cultural. (Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad).
La raigambre republicana del municipio convoca las prácticas es-
pecíficas de la vida democrática que, contra lo que se puede suponer,
no son nuevas, apenas olvidadas. Consulta popular, referéndum, revo-
cación de mandatos, audiencias públicas, etcétera; régimen municipal
autónomo y federalismo. Como la república implica también limita-
M
ción del poder, en su repertorio están las defensorías del pueblo, cuya
identidad municipal es evidente. La mayor parte de los problemas que
afectan la vida de las personas, derivan de normas y actos administra-
tivos locales (municipales). El transporte, la educación y la cultura; los
servicios de salud, la limpieza y el alumbrado público, la defensa de los
consumidores, la situación de los inmigrantes, la juventud, la discri-
minación en todas sus modalidades, el ambiente, el ruido, la seguri-
dad son, entre otros, condicionantes de la vida diaria, y el bienestar de
los vecinos depende de que los municipios gestionen eficazmente sus
competencias. Y esto en la práctica, va mucho más allá de las compe-
tencias que en términos de jerarquía constitucional les corresponden
a los municipios. En este sentido es evidente que las defensorías del
pueblo locales están llamadas a convertirse en la puerta de entrada y
en el espacio de acogida y tratamiento del respeto y promoción de los
derechos ciudadanos. Tribuno de la plebe, Defensor civitatis, Síndicos y
Procuradores de derechos, todos han tenido competencias ciudada-
nas. [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
427
Objeción de conciencia como
derecho humano
No existe, a pesar del amplio tratamiento doctrinario sobre la ma-
teria, una definición sobre objeción de conciencia que pueda conside-
rarse universalmente aceptada. Al contrario, sigue siendo una cuestión
debatida, no solo en lo que concierne a su definición y naturaleza jurí-
dica, sino también con respecto a los supuestos en los que cabe la
posibilidad de invocarla como un derecho –no una simple excepción–
exonerante del cumplimiento de una obligación legal que se encuen-
tra en conflicto grave y directo con la conciencia y el código moral del
ciudadano o grupo de ciudadanos que se declaran objetores. Con la
adopción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y,
posteriormente con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polí-
ticos, la objeción de conciencia pasó a ser un problema de derechos
humanos por la interpretación de su derivación del derecho a la liber-
tad de pensamiento, de conciencia y de religión que es amparada en
esos instrumentos legales internacionales. El reconocimiento de este O
derecho es un problema que va ligado a la concepción que cada Estado
propugne sobre la igualdad, la libertad y la participación ideológica de
los ciudadanos para la búsqueda del consenso de la definición de lo
público. Es un tema ligado también al principio de no discriminación,
transversal a todo el sistema de derechos humanos y que se contextua-
liza en modo específico según la coyuntura sociopolítica de los Esta-
dos. Se entiende desde el punto de vista material que la objeción de
conciencia es la negativa de una persona a someterse, por razones de
conciencia, a una conducta que, en principio, le sería jurídicamente
exigible, bien porque la obligación proviene de una norma, bien por-
que deriva de un contrato, de una resolución judicial o administrativa.
Para que el objetor llegue al fin que se propone, es preciso que pueda
demostrar que tiene razones que determinan que la aplicación de la
norma objetada le causa un perjuicio a su integridad moral y a su dig-
nidad. Si el objetor no alega tales razones o estas no tienen entidad
suficiente, la finalidad perseguida por aquel decaería y la norma en
cuestión debería ser aplicada como al resto de los ciudadanos. Desde
mediados del siglo XIX se ha ido configurando la evolución del derecho
431
a la objeción de conciencia individual –hoy en día se discute el de-

recho a la objeción de conciencia institucional–, siendo su primera
manifestación la que se formula en la Europa de entreguerras en lo
que respecta al servicio militar obligatorio. Este derecho fue evolucio-
nando desde el traspaso de su reconocimiento estatal hacia una pro-
tección internacional cada vez mayor de la conciencia personal. Cabe
hablar de la objeción de conciencia de los profesionales de la salud.
Esta se caracteriza como el incumplimiento de una prestación sanita-
ria o de falta de cooperación a ella por ser contraria al dictamen
de conciencia del profesional objetor. Cuando hablamos de objeción de
conciencia en una prestación de servicios queremos aludir a que el tra-
bajador se niega a realizar una labor que, en principio, le corresponde-
ría, porque su realización atentaría gravemente contra su conciencia.
Son innumerables los casos en los que el avance de la tecnología médi-
ca llevan a la situación en la que el profesional de la salud –que encon-
trándose capacitado para ello– se niega a realizar determinadas
intervenciones como: la cirugía genital de un adolescente quien la so-
licita por opción sexual sin el consentimiento de sus padres, el conge-
lamiento de embriones humanos y la procreación a través de la
fecundación in vitro. Se ha definido como hito histórico la elaboración
de la Resolución Nº 1763 emanada de la Asamblea Parlamentaria de
Europa en fecha 07 de octubre de 2010 sobre “El derecho a la objeción
de conciencia en el cuidado médico legal“, que establece, entre otras
cosas, que: “Ninguna persona, hospital o institución, puede ser some-
tido a presiones, considerado responsable o sufrir discriminación al-
guna por su rechazo a realizar, acoger, ayudar o someterse a un aborto,
la realización de un aborto involuntario o la eutanasia”. Se requiere
realizar un estudio pormenorizado sobre los alcances y la aplicación
real de esta Resolución en los Estados que forman parte del Consejo de
Europa, e introduce además en el ámbito del derecho europeo la espe-
cificación y reconocimiento de una nueva forma de objeción de con-
ciencia. Así también, existe la objeción de conciencia en el ámbito
educativo, que se produce fundamentalmente al producirse un con-
flicto moral o ético entre el modelo educativo propuesto por el Estado
en las dependencias educativas públicas y las convicciones de los pa-
dres y/o responsables de los alumnos aún no mayores de edad, de los
docentes o de los propios alumnos, fundamentada en la intromisión
432
del Estado en esferas de la vida social que le pertenecen a las familias y

a las organizaciones intermedias trasgrediendo el principio de subsi-
diariedad. Se han generado directrices en materia de educación y de-
rechos humanos, emanadas de organismos como la UNESCO. La
pregunta acerca de qué disponen los principios de derechos humanos
para los sistemas educativos estatales y cómo hacer posible la partici-
pación en la tolerancia de los distintos sectores ideológicos, religiosos
y académicos de la sociedad se ve como una necesidad no resuelta en
el sistema democrático. En estos casos, autores como Rafael Navarro-
Valls sostiene que el Estado puede adoptar dos posiciones. La primera
es decidir por sí mismo cuál es la mejor manera de asegurar el desarro-
llo de las competencias morales, cívicas y políticas de las nuevas gene-
raciones; la segunda, decidir que no le corresponde a él dar una
respuesta definitiva a la cuestión. Esta es la postura correcta desde la
vertiente de los derechos humanos y de una democracia madura. Por
eso, la imposición legal de una asignatura de formación antropológica
y moral con carácter general para todos los alumnos puede ser una
clara infracción de los derechos constitucionales en una formación
que corresponden por sobre todo a los padres, y que justificaría que la O
lesión del derecho fundamental de libertad de conciencia sea ampara-
do. Menciona el profesor, que en esa línea se mueve la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (casos “Folgero y otros c/
Noruega” y “Zengin, Eylem c/Turquía”, sentencias del 26/06/2007) y la
del Tribunal Superior de los Estados Unidos de América que, en el caso
“Wisconsin c/ Yoder, Jonas” de 1972, ya decidió hace años que la liber-
tad de los padres para educar moralmente a sus hijos está por encima
del poder coercitivo del Estado en materia de escolarización obligato-
ria. Algunos datos más sobre este instituto jurídico: En la mayoría de
las legislaciones de los estados democráticos de occidente es reconoci-
do como un derecho. No existe un consenso sobre su reconocimiento
internacional como un derecho humano autónomo. El único sistema
jurídico de derechos humanos que lo reconoce explícitamente es el
que rige en la Unión Europea. La objeción de conciencia en el campo
del derecho internacional de los derechos humanos no ha sido aún ob-
jeto de estudio exhaustivo. La publicación del “Digesto Normativo so-
bre Libertad de Conciencia y Religión”, por parte de la anterior relatora
especial sobre la temática del sistema de las Naciones Unidas, provee
433
nuevas luces al respecto e indica que la objeción de conciencia al servi-

cio militar obligatorio, por ejemplo, es una de las categorías protegi-
das dentro del ámbito del derecho a la libertad de conciencia y religión.
La complejidad y diversidad de situaciones que se presentan y los mo-
dos adecuados de cristalizar el respeto y la tolerancia a la diversidad de
concepciones morales y religiosas que se presentan en la actualidad,
no ha sido objeto de discusión en el ámbito político–jurídico universal.
La tendencia en la actualidad es la de que este derecho prospere hacia
una autonomía definitiva con respecto al derecho a la libertad de con-
ciencia, pensamiento y religión. Rafael Navarro-Valls sostiene que
… la elaboración jurídica de un derecho humano es un proceso largo y, a
veces, doloroso. Pasó con las libertades de expresión y religiosa, con el de
no discriminación por cuestiones raciales y, ahora, está ocurriendo con
el de objeción de conciencia.
Respecto a él caben dos posiciones: entenderlo como una especie de
“delirio religioso”, una simple excepción a la norma legal que conviene
restringir o, al contrario, entenderlo como una derivación evidente del
derecho fundamental de libertad de conciencia, un verdadero derecho
humano. En esta segunda perspectiva –la correcta– el derecho de obje-
ción de conciencia debe perder su trasfondo de “ilegalidad más o menos
consentida”. Solo desde una concepción totalizante del Estado puede
mirarse la objeción de conciencia con sospecha, precisamente porque
ocupa un lugar central, no marginal, en el ordenamiento jurídico por la
misma razón y de la misma manera que es central la persona humana.
Los poderes públicos están obligados a procurar una adaptación razo-
nable a los deberes de conciencia de los ciudadanos en la medida en que
no perjudique un interés público superior. El Tribunal Supremo esta-
dounidense lo ha expresado muy bien:
Si hay alguna estrella fija en nuestra constelación constitucional,
es que ninguna autoridad, del rango que sea, puede prescribir lo que es
ortodoxo en política, religión u otras materias opinables, ni puede forzar
a los ciudadanos a confesar, de palabra o de hecho, su fe en ellas.
La objeción de conciencia es un acto individual y no un llamado a
cambiar la opinión pública. En ese sentido, solo las personas físicas y
en forma individual o grupal podrán declararse objetoras de concien-
cia. Cabe la posibilidad jurídica del reconocimiento de la objeción de
434
conciencia institucional. Se apoya la tesis expuesta por Arendt acerca

de que los desobedientes son “minorías organizadas” y según Passerin
DÉntreves “cuando la negativa de obediencia procede de un grupo
y sobre la base de un plan preparado, se habla más de desobediencia
civil”. Se hace urgente revisar las leyes de protección de los objetores
de conciencia en aquellos países donde rige esta modalidad de protec-
ción jurídica. Se concluye que en general se deben monitorear estas
leyes conforme el enfoque de derechos humanos aceptado en la mate-
ria que establece la forma en la cual las autoridades pertinentes decla-
ran la procedencia o no de la declaración de objeción de conciencia. El
grado y la dimensión del reconocimiento del derecho de objeción de
conciencia en un Estado se encuentra en relación con el nivel de de-
mocracia alcanzado en ese Estado. Uno de los pilares de la democracia
es el reconocimiento de las libertades de sus ciudadanos. El derecho de
objeción de conciencia es por su esencia un derecho liberal, y moral, en
términos del profesor Gregorio Peces Barba, es decir que es anterior
al Estado mismo y su reconocimiento es independiente a este último,
existe con la persona misma. El reconocimiento y respeto de la con-
ciencia por parte del sistema político se constituye en uno de los pun- O
tos esenciales que permiten caracterizarlo como legítimo. El derecho
contará con más razones para ser obedecido si en él se articulan me-
canismos de protección de la conciencia de los individuos. El profesor
Pelayo González-Torre se pregunta si la cuestión actual de la objeción
de conciencia (respeto de la conciencia individual versus poder esta-
tal) responde a un sistema democrático o puede pedírsele algo más.
Prosigue que quizás cabe hacer una distinción incluso dentro de los
Estados democráticos, diferenciando entre lo que cabe esperar de un
estado liberal y democrático de derecho, más pendiente de la defensa
de los ámbitos de libertad y reticente a limitarlos, frente a un estado
social y democrático de derecho más proclive a intervenir en aras del
bienestar general mediante acciones sociales potencialmente limita-
doras de libertades individuales. Ángel Pelayo González Torre plantea
el dilema de los Estados democráticos en la actualidad:
… probablemente es cierto que el Estado es cada vez menos liberal y más
intervencionista, en el sentido de que cada vez se hace más uso de le-
yes-medida, leyes que incorporan fines sociales a la legislación, incluso
normas con contenidos éticos, y que esto ocurre paradójicamente en un
435
contexto de cada vez mayor pluralismo social. Pero también lo es que

el Estado es hoy día un Estado democrático, que cuenta con una mayor
legitimidad que en cualquier otro momento de la historia.
Continúa el profesor, la imagen que presenta un modelo demo-
crático de derecho es la de un Estado que incorpora la defensa de los
derechos humanos como programa político sintetizándolos de acuer-
do con la voluntad de las mayorías. De ahí que parezca lo más razo-
nable considerar la posibilidad de reconocer la libertad de conciencia
siempre y cuando sea compatible con el cumplimiento de los fines
sociales previstos por la ley. Toda la discusión en torno al valor de la
conciencia individual frente a la ley tendría que ver a la postre con el
estatuto jurídico que el derecho otorga a la objeción de conciencia. La
discusión teórico-filosófica sobre la objeción de conciencia se con-
vierte así en una cuestión relativa al estatus jurídico de la objeción de
conciencia y el tema se centrará, más que en la introspección de la con-
ciencia, en las opciones que acabe por ofrecer el derecho. [María José
García Ascolani. Abogada. Universidad Nacional de Asunción]
Ombudsman
Se trata de una institución establecida en Suecia en 1809 cuya
misión es controlar a la Administración frente a eventuales abusos,
injusticias, arbitrariedades, demoras y cualquiera otra violación de
los derechos a una persona por parte de los funcionarios del Estado.
André Legrand señaló que esta era una institución típicamente escan-
dinava, nacida al calor de una organización del Estado centralizada y
burocrática que muchas veces se ponía con sus procedimientos por
fuera de los propósitos y aspiraciones que animaban al nuevo cons-
titucionalismo de inspiración liberal de la época y que por eso mis-
mo, no era asimilable por otros regímenes políticos occidentales. Se
dice que sus raíces están en la Cancillería de Justicia creada en 1713
por el rey de Suecia Carlos XII, cuya función más importante era la
de ejercer una tarea de vigilancia para asegurar el cumplimiento de
las leyes por parte de los servidores públicos. Desde tiempo antes se
conocían, tanto en Suecia como en Finlandia (país este último unido
a Suecia desde el siglo XIII), instituciones que, en alguna medida, po-
436
drían considerarse precursoras del Canciller de Justicia funcionario

que, actualmente, ejerce el control de legalidad de los funcionarios de
la Administración pública. El Canciller de Justicia debía rendir infor-
mes al soberano y estaba facultado para acusar a los jueces venales o
que retardasen el cumplimiento de sus responsabilidades con perjui-
cio de la comunidad. La norma le imponía el deber de ejercer un con-
trol general sobre la observancia de las ordenanzas y de vigilar a cada
funcionario si en el ejercicio de sus funciones cumplían sus obligacio-
nes. El Canciller de Justicia, si bien era un funcionario subordinado al
rey, en la práctica fue incrementando su vinculación al Parlamento del
que de hecho comenzaba a depender. Durante un breve intervalo en
la segunda mitad del siglo XVIII, se modificó la posición del Canciller
de Justicia que pasó de ser designado por el rey, a ser designado por
los cuerpos representativos entonces existentes, esto es los llamados
cuatro estados (nobleza, clero, burguesía, campesinado). La oficina
del Canciller de Justicia durante este período de 1766 a 1772, puede ser
considerada como el precedente del Ombudsman. La Constitución sue-
ca de 1809 marcó un punto de quiebre en la evolución histórica de las
instituciones de vigilancia pública al establecer que el control sobre O
la Administración y sus funcionarios sería ejercido por dos órganos
separados: El Justitiekansler (Canciller de Justicia), patrocinado por el
Rey y el Consejo de Gobierno, y el Justitieombudsman con el patrocinio
del parlamento. Como se aprecia, la idea del control no era nueva;
sucedía que la Cancillería de Justicia no tenía suficiente autonomía
de la corona y de su Consejo. Fue por esto que se decidió que las au-
toridades públicas podrían ser también controladas por una oficina
enteramente independiente del gobierno. La gran novedad que signi-
ficó el Ombudsman fue la de confiar el papel de control a una persona
independiente a la vez que la voluntad del parlamento de controlar a
la administración, a la justicia y, a través de ellos, al propio rey. Podía
inclusive citar a juicio ante los tribunales a quienes por parcialidad,
favoritismo o por cualquier otro motivo, hubieran cometido actos ile-
gítimos o incumplido los deberes del cargo. El parlamento sueco no
tenía reuniones regulares; en ocasiones pasaban años para que sesio-
nara. De esa manera se potenció la posición del Ombudsman pues en
el interregno, este era el auténtico órgano fiscalizador del Parlamento
sobre el Rey, en cuyo nombre se administraba justicia. Se comprende
437
por tanto que no dependiendo del Rey y no teniendo Parlamento al

que acudir con regularidad para denunciar las anormalidades que ob-
servara, el Ombudsman ejerciese un poder de acusación contra los fun-
cionarios que obraran incorrectamente (incluyendo a los magistrados
judiciales) ante los tribunales y apelase al apoyo de la opinión pública a
través de la publicidad de sus investigaciones. Sin embargo, la innova-
ción constitucional que constituyó el Ombudsman no parece haber des-
pertado en su tiempo el interés de los juristas ni de los políticos. Fuera
de Escandinavia nadie habló del Ombudsman en el mundo y no tuvo
imitadores hasta ciento diez años después en Finlandia en el año. 1919.
Después de la Primera Guerra Mundial, el Parlamento sueco resolvió
separar la supervisión de los funcionarios según fuesen civiles o mili-
tares. Allí se origina la institución del Ombudsman militar que existió
hasta el año 1968. Hasta 1957, los gobiernos municipales estaban exen-
tos del control del Ombudsman. Desde entonces, la administración
municipal fue sometida a su control con excepción del Consejo mu-
nicipal. Uno de los rasgos característicos del Derecho Constitucional
sueco es la tajante separación orgánica entre la función política y la ad-
ministración. Ello quiere decir que existen dos bloques perfectamente
determinados: el rey y sus consejeros o ministros de una parte, y de
otra, la Administración propiamente dicha. Con respecto al rey, como
jefe de Estado y sus ministros, quedan por completo fuera de cual-
quier tipo de fiscalización directa por parte del Ombudsman. Estando
la Administración a cargo de los Departamentos Administrativos, no
subordinados estos jerárquicamente a los ministros, es sobre ellos a
los que el Ombudsman ejerce sus competencias. En Suecia, la extensión
de la actividad social a nuevos espacios y el enorme crecimiento de la
Administración durante las décadas que corren después de la última
guerra mundial, determinó que el Ombudsman fuera asumiendo nue-
vas responsabilidades y compromisos al punto que se pensara crear
Ombudsman especiales para atender cuestiones puntuales: abusos en
materia impositiva, cuidado de los niños y de las personas de mayor
edad, etcétera. Aumentaron las quejas, y cuando en 1968 se suprimió el
Ombudsman militar, se instituyeron otros, existiendo hoy una plurali-
dad de Ombudsman (cuatro) que gozan de igual status jurídico. [Carlos
R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
438
Opinión pública
Opinión, del latín opinio: juicio que es incierto, costumbres de una
sociedad. Público proviene del latín publicus que deriva de poplicus o
populus: pueblo. Lo público como la res pública, lo que es común y ac-
cesible a todos. La opinión será pública porque surge del debate pú-
blico cuyo objeto es la cosa pública. Las primeras aproximaciones al
concepto pueden rastrearse en la filosofía griega a partir de la separa-
ción entre Doxa (opinión) y Episteme (ciencia), el saber del vulgo frente
al auténtico conocimiento de la ciencia reservado a una minoría. El
término adquiere relevancia vinculado a la filosofía política del XVII
y XVIII. Algunas referencias pueden encontrarse en Thomas Hobbes
quien, a partir del reconocimiento de la emancipación de las atadu-
ras religiosas, da por primera vez validez a la opinión de los particula-
res. Por su parte, John Locke postula la existencia de la ley moral, Law
of opinion, ley de la reputación u opinión desde la cual la comunidad
evalúa virtudes y vicios. De manera más clara, el término aparece en
Jean-Jacques Rousseau como “voluntad general” que encarna el bien
común, opinión del pueblo por tradición, espontánea, sin reflexión ni O
discusión pública racional. El hombre se subordina a la comunidad a
través del contrato social. La opinión pública resguarda la moral pú-
blica, controla al individuo y asegura la cohesión social. Como produc-
to de la burguesía en ascenso y la multiplicación de los espacios de
reunión e intercambio, comienza a desarrollarse una esfera ciudada-
na, políticamente activa y crítica al estado absoluto, que se identifica
como opinión pública. Se han desarrollado una serie de enfoques para
el análisis de la opinión pública, que funcionan como grandes líneas
explicativas. Para Jürgen Habermas emana de la burguesía con una
doble función: la crítica y la legislativa y conforma como principio de
autoridad para la legitimación de las decisiones del estado. Es racio-
nal, igualitaria y fruto del debate colectivo para la toma de decisiones.
Este modelo se basa en la noción de acción comunicativa orientada al
entendimiento a partir de la conciliación de los fines individuales a
través de la negociación y el diálogo intersubjetivo. Se presenta como
una red de comunicación de opiniones en la que diferentes actores in-
teractúan generando una opinión de carácter general. A partir de la
439
teoría de la acción comunicativa, Habermas presenta un modelo de

democracia deliberativa con base en la discusión y el consenso sobre
los asuntos públicos. La opinión pública tiene una función política
como intermediaria entre la ciudadanía y el poder político. Los me-
dios de comunicación y la publicidad están en la génesis del proceso de
formación de opiniones. Algunas revisiones de este modelo se realizan
desde el marxismo señalando que la opinión pública no existe como
tal, sino que es falsa conciencia que se corresponde con la opinión de
la clase dominante que se impone. En esta línea para la teoría crítica
de la mano de Max Horkheimer y Theodor Adorno, la opinión pública
no es autónoma, sino que es un reflejo de la efectividad de los méto-
dos persuasivos del poder. Hacia principios del siglo XX, los estudios
sobre opinión pública se centran en su incidencia en la sociedad, es-
pecialmente vehiculizada a través de los medios de comunicación. En
esta línea, la sociopolítica-funcionalista de Niklas Luhmann entiende
a la opinión pública como interacción social que se genera a partir de
la tematización, como estructura común de sentido, que permite la ac-
ción intersubjetiva al interior de un sistema social. Para Luhmann, los
medios cumplen la función de tematizar la realidad, recortando temas
y poniéndolos en conocimiento de la opinión pública, orientando su
atención y estableciendo la agenda de asuntos socialmente relevantes.
Por su parte Walter Lippmann afirma que los medios determinan ma-
pas cognitivos para los individuos a partir del establecimiento de este-
reotipos desde los cuales dar sentido al mundo: ficciones con las que
se forma opinión pública. En esta línea, se encuadran la medición y el
muestreo para el estudio de las opiniones y actitudes de la población
que han sido fuertemente criticadas. Pierre Bourdieu señala que la en-
cuesta de opinión refleja la ilusión de que existe una opinión pública
unánime, como suma de opiniones individuales, sin identificar que la
misma posee condiciones de producción que no son universales. Des-
de la perspectiva de Giovanni Sartori, debe distinguirse una opinión
que es pública, porque se encuentra diseminada en el público, de otra
que el público se ha formado por sí mismo. Otras líneas de análisis
plantean que la opinión pública es una voz moral. Elisabeth Noelle-
Neumann formula la hipótesis de la Espiral del Silencio que se funda
en el ajuste de los individuos a la opinión de las mayorías por miedo
al aislamiento social. La opinión pública en las sociedades contempo-
440
ráneas tiene la función de cohesión social, presionando al individuo

para adherirse a la tradición. Esta autora establece una relación entre
opinión y reputación, centrándose en las consecuencias que la opinión
pública tiene sobre los individuos, dejando de lado la dimensión dis-
cursiva de los procesos comunicativos que fue señalada por Habermas.
Elihu Katz y Paul Lazarsfeld en su análisis de los factores determinan-
tes de la opinión pública y las actitudes en las democracias modernas,
reconocen que estas se generan y refuerzan por los pequeños grupos
de pertenencia que configuran redes de comunicación a través de las
que fluyen las influencias. Los líderes de opinión dentro de los grupos
son elementos estratégicos en la formación de opiniones. [Nadia Caro-
lina de Pablo. Docente UCES-UMSA. Prosecretaria Académica Universidad
del Museo Social Argentino]
Organismos de control
Entidades públicas especializadas que desempeñan funciones de
auditoría, investigación, prevención y persecución de irregularidades O
y delitos cometidos en el ejercicio de funciones públicas. Por otro lado,
se ha definido la noción de control del siguiente modo: “es una activi-
dad ejercida por el órgano controlante, mediante diversos procedi-
mientos, sobre los actos o hechos del órgano controlado, para verificar
si en la preparación o cumplimiento de los mismos se han observado
todos los requisitos constitucionales y legales”. En definitiva, si bien la
expresión “control” posee una variedad de significaciones, mantiene
un núcleo común: hacer efectivo el principio de limitación del poder.
Preliminarmente, cabe destacar la distinción que hace Guillermo
O’Donnell entre el control vertical que es ejercido por los ciudadanos
sobre el gobierno desde fuera del Estado y el control horizontal que es
el que ejercen entre sí las distintas agencias que son parte del Estado.
En el primer caso, la ciudadanía controla a sus agentes o representan-
tes –de abajo hacia arriba–, mientras que, en el segundo caso, agencias
independientes en un mismo nivel ejercen funciones de control mu-
tuo. Entre los mecanismos de control vertical, se distingue por un lado
el control ejercido por los ciudadanos mediante las elecciones y, por el
otro, el control ejercido a través de la auditoría social. Asimismo, entre
441
los mecanismos de control horizontal, se distinguen los frenos y

contrapesos de la división de poderes, por un lado, organismos técni-
cos de control y, por otro, agencias de control designadas. Por último,
en la literatura sobre administración pública se ha puesto énfasis en el
control de procedimientos y en el control de resultados. Los órganos
de control constituyen un componente fundamental del sistema de
rendición de cuentas, indispensable para complementar las funciones
de control horizontal desempeñadas por la división de poderes en los
regímenes democráticos. A su vez, el carácter especializado de estos
órganos posibilita subsanar las limitaciones constitutivas del equili-
brio de poderes, permitiendo realizar una fiscalización técnica, conti-
nua y capaz de abarcar el ejercicio de las funciones de gobierno. El
orden constitucional democrático no se puede mantener sin el control
de los órganos depositarios de las funciones del poder público; al igual
que la separación de las funciones del poder del Estado, el control de
los órganos referidos tiene por propósito la acotación del poder y el
aseguramiento de la racionalidad de su ejercicio, lo que predica la su-
jeción de la administración pública a un régimen de control que convi-
va con su autonomía. Los resultados obtenidos en el ejercicio de estas
funciones permiten no solo detectar irregularidades, sino acercar las
instituciones de gobierno a las demandas y necesidades de los ciuda-
danos. Dichos organismos especializados que tienen el mandato legal
de supervisar, monitorear y, en su caso, denunciar y promover la san-
ción de irregularidades cometidas por acción u omisión de otras agen-
cias estatales y de sus agentes. Algunos de estos órganos tienen una
larga tradición, mientras que otros órganos especializados son de re-
ciente creación (por ejemplo, las agencias anticorrupción). Una distin-
ción importante es entre aquellos órganos que tienen poder para
detectar, investigar y, en algunos casos, denunciar penalmente trans-
gresiones por parte de los funcionarios públicos y aquellas que tienen
un carácter más preventivo, de análisis, de coordinación o de ayuda
técnica. Estos órganos especializados de control cuentan con la capa-
cidad técnica necesaria y dedicada de forma exclusiva a supervisar las
acciones de gobierno y pueden situarse institucionalmente en el ámbi-
to de cualquiera de los distintos poderes del Estado o ser independien-
tes. Incluyen, por ejemplo, órganos de auditoría externa, defensorías
del pueblo (en el ámbito legislativo), contralorías o auditorías inter-
442
nas, oficinas de ética pública (en el Poder Ejecutivo), o fiscalías

especializadas, consejos de la magistratura, tribunales de cuentas (en
el Poder Judicial), así como agencias anticorrupción independientes.
Cierta doctrina señala que los órganos de control que integran el siste-
ma de rendición de cuentas pueden dividirse, en dos tipos básicos: En-
tidades Fiscalizadoras Superiores (en adelante EFS), y órganos de
investigación y prevención. El sistema horizontal de control en la Ar-
gentina incluye a ambos y operan como agencias especializadas en el
ámbito de los distintos poderes del Estado. Entre las primeras, se en-
cuentran el Defensor del Pueblo de la Nación que se ubica institucio-
nalmente en el ámbito del Congreso, aunque goza de autonomía
funcional. Cumple funciones de defensa y protección de los derechos
humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la
Constitución y las leyes ante hechos, actos u omisiones de la Adminis-
tración y el control del ejercicio de las funciones administrativas públi-
cas, la Auditoría General de la Nación (AGN), que es un órgano de
control posterior externo, el cual proporciona asistencia técnica al
Congreso, la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), que es un ór-
gano de control posterior interno que depende de la Presidencia de la O
Nación. Los órganos de investigación y/o prevención de la corrupción
en la Argentina son la Oficina Anticorrupción (OA), creada en el ámbi-
to del Poder Ejecutivo, dentro de la estructura del Ministerio de Justi-
cia y Derechos Humanos, y que cumple funciones de prevención e
investigación de la corrupción, y la Fiscalía de Investigaciones Admi-
nistrativas (FIA), que es un órgano de investigación y persecución de
delitos de corrupción e irregularidades administrativas que forma
parte del Ministerio Público. Por su parte, Carlos Balbín destaca que
en el escenario de los modelos de control estatal argentino es posible
distinguir entre: a) el control de legalidad y oportunidad de las con-
ductas estatales, b) el control básico sobre los aspectos legales, econó-
micos, financieros, presupuestarios y de gestión del Estado y c) el
control de la conducta de los agentes presuntamente irregulares o de-
lictivas. El primer modelo de control lo lleva adelante el propio Poder
Ejecutivo (órganos superiores) en ejercicio del poder de conducción
por medio de las técnicas de avocación y resolución de los recursos
administrativos, el juez contencioso en el marco del proceso judicial a
instancias del Estado o de parte interesada y el Defensor del Pueblo,
443
con diferentes matices y alcances. En el segundo esquema de control,

se pueden distinguir dos modelos, el continental europeo y el anglosa-
jón, el primero es el de los Tribunales de Cuentas y el segundo el de
Auditorías que fue el adoptado en la República Argentina mediante la
sanción de la Ley N° 24156 y luego incorporado en el texto de la Consti-
tución Nacional de 1994. El tercer modelo es el control de los agentes
públicos por comisión de delitos o irregularidades en el ejercicio de
sus funciones. En esta subespecie, el Estado controla la regularidad y
licitud de los actos estatales en términos de infracciones y delitos a fin
de juzgar la eventual responsabilidad administrativa y penal de los
agentes públicos. En la Argentina, los órganos que coadyuvan a reali-
zar el control administrativo sancionador y penal de los agentes públi-
cos, en este modelo, incluye a la Oficina Anticorrupción y a la Fiscalía
de Investigaciones Administrativas. Como corolario, es necesario re-
marcar que la eficacia del control dependerá de la independencia res-
pecto del sujeto controlado, si bien no es posible establecer un modelo
único de autoridad administrativa independiente, entre las medidas
institucionales que garantizarían la mentada independencia frente al
gobierno estarán las siguientes: i) personalidad jurídica, ii) mecanis-
mos complejos de designación de sus titulares, iii) una mayor dura-
ción del mandato y su limitada renovación, iv) ausencia de remoción
gubernamental discrecional, v) singulares condiciones personales y
profesionales requeridas para los cargos directivos, vi) cierta potestad
de auto-organización desvinculada de la que confiere el gobierno a las
restantes Administraciones públicas y selección de su personal,
vii) autonomía presupuestaria y patrimonial y financiación propia.
[María Laura Manin. Universidad de Buenos Aires]
Ouvidoria pública (Brasil)

A partir del final de los años setenta, se crearon dos institutos
unipersonales de defensa de los derechos del ciudadano y de moder-
nización de la administración pública, como el Defensor del Pueblo
(denominación del Ombudsman en Iberoamérica) y, en el caso de Bra-
sil, las Ouvidoria públicas de rápida expansión institucional. De un lado,
la consolidación de la democracia en la Península Ibérica influyó, en
444
particular, en Latinoamérica. En efecto, los países de la región, en la

década del ochenta, retomaron, sobre bases nuevas, la construcción
de su institucionalidad jurídico-política, de ahora en adelante, no solo
en la democracia representativa, sino también en la participativa. Por
otro lado, el crecimiento y la complejidad exponencial de la burocra-
cia de los Estados democráticos modernos han tornado imperativa la
creación de los institutos antedichos de defensa de la ciudadanía. So-
lamente estos, gracias a su unipersonalidad, disponen de la necesaria
agilidad e informalidad para intervenir en el accionar cotidiano de la
gestión pública. Es el caso de las Ouvidoria públicas igualmente, debi-
do a su proximidad con el ciudadano (son unas tres mil), se encuen-
tran diseminadas en todos los institutos de la administración pública,
en todos sus niveles, en los tres poderes del Estado. La actuación del
ouvidor debe ir más allá del aparato burocrático administrativo, posi-
bilitando resguardar derechos que, de otra forma, no serían tenidos
en cuenta o exigirían un camino mucho más largo y dispendioso de
la Justicia para poder asegurar su efectividad. Por otro lado, es en el
conjunto de prácticas administrativas en donde se observan los bene-
ficios de la intervención constructiva del ouvidor, en la medida en que O
solo esta figura institucional está dotada de análisis, externos al go-
bernante, sobre la calidad de aquellas prácticas provenientes de quien
se encuentra más autorizado para brindarle su aval: el propio ciuda-
dano. Sin embargo, en 1987, con el rechazo del Ombudsman (Defensor
del Pueblo), las Ouvidoria fueron consideradas un sucedáneo por el
Congreso Constituyente y la institucionalización de estas fue instau-
rada con la creación, en el año 1991, de la Ouvidoria General de Paraná.
Esto ocurrió de forma voluntaria y espontánea reproduciendo, como
regla general, los ingredientes autoritarios de la ouvidor paranaense,
en teoría, incompatibles con la idoneidad de aquel instituto, pero que
terminaron por conferir la moldura institucional de la amplia mayoría
de las Ouvidoria pública. Como resultado de ese proceso, tenemos un
conjunto atomizado de Ouvidoria pública sin coordinación técnica ni
homogeneidad político institucional; la mayoría cuenta con un bajo
status funcional, siendo casi todas subordinadas al gobernante de tur-
no y elegidas por criterios políticos partidarios –empezando por el ti-
tular de la Ouvidoria General de la Unión- pero alcanzando a todos los
ouvidores de la administración directa del Poder Ejecutivo Federal. El
445
mencionado proceso debilitó las Ouvidoria pública, comprometiendo la

construcción de su propia identidad institucional, lo que, en conse-
cuencia, las privó de la credibilidad que deberían gozar los que son ele-
gidos en un órgano independiente con la participación de la sociedad.
Es destacable la sentencia que nos ha legado el primer ouvidor público
de Brasil, Manoel Eduardo Gomes:
Hoy, cuando un ciudadano, víctima de lesión de un derecho, procura
los servicios de una ouvidoria, no tiene recursos para saber si esta-
rá delante de una mera ventanilla de recepción de reclamos, o de un
Ombudsman con poderes, prerrogativas y competencias para una efec-
tiva y exitosa defensa de lo que convencionalmente se podría denomi-
nar “buena administración”.
No obstante, la persistencia de la hegemonía del modelo subordi-
nado de ouvidoria en una porción minoritaria de estas –sin embargo,
de destacada actuación y representatividad social– ha construido otro
modelo que se sostiene en los principios de autonomía frente al gober-
nante y de participación democrática en la gestión de la Ouvidoria pú-
blica. Fue la Ouvidoria de la Policía del Estado de San Pablo, instituida
en 1995, por el entonces Gobernador Mario Covas –y en su recorrido,
también otras Ouvidoria de policía– que encarnó de modo pionero la
concepción de ouvidoria referida. Fue necesario esperar catorce años
para que, a través de la Ley Federal Complementaria Nº 132 de octubre
de 2009, se establecieran y llegaran a tener alcance nacional las carac-
terísticas de la Ouvidoria de la policía paulista, reproducidas y perfec-
cionadas por la Ouvidorias de las Defensorías Públicas del país. Estas
son, como la Ouvidoria de la policía paulista, externas a la institución
y escogidas por un órgano independiente del gobierno con garantía
de participación social al momento de elegir el ouvidor. Se encuentran
–como la Ouvidoria precitada– dotadas de un Consejo Consultivo, co-
legiado y de naturaleza propositiva, que formula sugerencias para la
mejora del órgano en el que actúa, donde además avala la actuación
del ouvidor e incorpora a sectores representativos de la sociedad en la
definición de las políticas de las Defensorías Públicas. Por otra parte,
en otras áreas, finalizando la década del 90, fueron creadas Ouvidoria
pública especializadas, especialmente las universitarias y las de salud,
y se instituyeron en algunas ciudades importantes del país –como San
446
Pablo y Santo André– donde se incorporaron los principios de autono-

mía y de participación democrática al momento de elegir el auditor en
la gestión de la Ouvidoria pública. Este organismo de la ciudad paulista
de Santo André se distingue de las demás Ouvidoria públicas autónomas
y democráticas por el hecho de que la elección de su titular se define en
el ámbito de la sociedad civil. Se trata, por lo tanto, de un diseño ins-
titucional más avanzado, teniendo en vista que la elección del ouvidor
no es filtrada por el gobernante, puesto que se elige por una terna,
lo que la distancia del clientelismo político-partidario y la aproxima
a la sociedad. Surfeando esta ola renovadora, en la Resolución Nº 3,
el Consejo Nacional de Política Penitenciaria recomendó, en julio de
2014, la creación de las Ouvidoria pública del sistema penitenciario. Es-
tas instituciones, en el ámbito federal y estadual, han sido conside-
radas Ouvidoria pública de carácter externo, con sus titulares dotados
de mandato y elegidos a partir de ternas elaboradas por entidades de
la sociedad civil disponiendo, además, de Consejos Consultivos. En
contrapartida de los avances obtenidos en la institucionalización de
Ouvidoria pública de corte autónomo y democrático, prevalece de modo
hegemónico el modelo de Ouvidoria pública subordinada sin legitima- O
ción democrática. La gran mayoría de los ouvidores se resisten a asi-
milar el perfil de una Ouvidoria pública autónoma, debido a que es un
cargo comisionado. Por consiguiente, el nombramiento de su titular y
su permanencia en el cargo depende de criterios políticos-partidarios
de la afinidad que tenga el ouvidor con el gobernante. Asociada la preva-
lencia de Ouvidoria pública subordinadas domina la concepción según
la cual las Ouvidoria públicas y privadas son especies de la misma na-
turaleza con los mismos objetivos básicos, teniendo como foco la efi-
cacia de la actuación de la Ouvidoria pública y su “resolutividad”. Tiene,
entonces, como alcance construir una relación cordial entre “ciuda-
danos-consumidores” y “usuarios-clientes”. Por eso, los sectores hege-
mónicos de la Ouvidoria pública no tienen un proyecto de cambio. Pero
un ala tecnocrática que cuenta con simpatía por parte del establishment
–aunque distante de la realidad de los ouvidores– desea transformar
la Ouvidoria pública en un cargo de carrera General de la Unión para
ser, consecuentemente ocupado por concurso. Por contraste a ello,
las grandes manifestaciones populares de junio de 2014 respaldaron
el deseo de tomar efectivo el ejercicio autónomo de la ciudadanía, en
447
detrimento de la desgastada “participación tutelada”, ahora dominan-

te en las relaciones entre los diferentes órganos del Estado y los instru-
mentos participativos, notoriamente entre ellas la Ouvidoria pública.
Este aire renovador puede impulsar el debate y la aprobación de los
aspectos centrales de la propuesta de proyecto de ley, encaminada en
julio de 2014, el tratamiento de las Comisiones de Derechos Humanos
y de Legislación Participativa de la Cámara Federal y del Senado de
la República, por el Centro Basileño de Estudios Sociales y Políticos.
Este proyecto se distingue de las demás propuestas por su carácter
abarcativo, que incluye a todas las Ouvidoria pública federales, de la
administración directa e indirecta, enfocadas principalmente para la
defensa y la promoción de los derechos de los ciudadanos. Asimismo,
se promueve instituir un sistema de Ouvidoria pública sostenido en el
principio de autonomía frente al gobernante y la participación demo-
crática de la sociedad, donde se asegure al ouvidor el derecho de oír y
ser oído con total independencia y se posibilite para crear órganos de
importancia estratégica, como los Consejos Consultivos, que garanti-
cen que el controlador (u ouvidor) sea también controlado, pero por la
sociedad, no por el gobierno. [Rubens Pinto Lyra Universidad Federal de
Paraíba. Presidente del Centro Brasileño de Estudios Sociales y Políticos]
448
Participación ciudadana
La participación ciudadana, lejos de constituir un postulado dog-
mático, se transforma en un principio que debe atravesar transversal-
mente todo el ordenamiento jurídico que regule la toma de decisiones
públicas. Se cristaliza a través de los canales que los órganos estatales
abran para crear vínculos entre los sectores tomadores de decisiones
públicas y la ciudadanía. La participación no debe ser entendida como
un mecanismo destinado a desligar tareas y responsabilidades que le
corresponden al Estado, sino que por el contrario, como manifiesta
Nuria Cunill Grau, constituye “una alternativa para la construcción de
consensos y como un medio para contener la discrecionalidad de la
burocracia”. En otros términos, el instituto apunta a ampliar el con-
cepto de democracia y a entenderlo como mucho más que el acto de
votar incorporando canales de comunicación entre los tomadores de
decisiones y la población. Asimismo, la participación debe responder
a un esquema de colaboración social creando confianza mutua en-
tre el Estado y la Sociedad Civil. Debe contener en su interior formas
representativas que le permitan combinar decisiones políticas en su B
P
sentido amplio y de desarrollo y los procedimientos creados para dar-
le curso deben resguardar la plena efectividad del derecho evitando
que la participación sea solo un paso formal para la cristalización de
una decisión tomada con anterioridad y a puertas cerradas. En este
orden de ideas, la cultura participativa es la mejor manera de poten-
ciar el desarrollo social en un contexto de limitación de recursos; los
resultados producidos por una sociedad que trabaja en conjunto son
superiores en la creación de beneficios y en la apropiación de ventajas
de desarrollo social. Dicho en otros términos, una sociedad activada
por la participación es siempre más que la suma de beneficios de to-
dos los proyectos individuales. Lejos de constituir un concepto único y
abstracto, la participación se cristaliza a través de la creación e imple-
mentación de numerosos institutos que intentan llevarla a la práctica.
En América Latina existen un vasto número de regulaciones que han
abierto caminos permitiendo el ejercicio de este derecho a través de,
por ejemplo, las audiencias públicas, la reglamentación de la elabora-
ción participativa de normas o los reglamentos generales que abren
451
canales participativos ante los entes reguladores de servicios públi-

cos. Asimismo, el lobby, también llamado cabildeo o gestión de inte-
reses, ha sido objeto de regulación y debate en países como Argentina
o México, en donde tiene una regulación embrionaria y el prejuicio
que reposa sobre la actividad de los lobistas impide avanzar sobre una
regulación concreta y moderna. A su vez, este amplio abanico se ve
complementado con otros institutos como por ejemplo el presupuesto
participativo, el cual permite a los ciudadanos, a través de un procedi-
miento fijado por normas locales, decidir el destino de fondos públicos
a través de un procedimiento democrático y deliberativo. Para la plena
efectividad de la participación, no solo resulta necesaria la apertura de
canales como los ya mencionados, sino que el acceso a la información
pública cumplirá un papel medular en su plena efectividad como de-
recho. No puede hablarse de participación efectiva si no existe, como
contrapartida, acceso a la información pública que permita a los ha-
bitantes formar sus opiniones y posturas en pos de obtener el mayor
provecho del mecanismo participativo en el cual pretendan ser parte.
En lo concerniente al espectro normativo, numerosas Constitucio-
nes de América Latina prevén a la participación como factor para la
construcción de decisiones colectivas. La Constitución argentina no
contempla una disposición expresa y general sobre la materia, sino
que por el contrario cristaliza supuestos específicos. Así por ejemplo,
el artículo 42 de la Ley Fundamental Nacional prevé mecanismos de
participación en el marco de los derechos de consumidores y usuarios
al disponer que
La legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y
solución de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios públi-
cos de competencia nacional, previendo la necesaria participación de las
asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas,
en los organismos de control.
La Constitución mexicana, por su parte, también contempla la
apertura de mecanismos participativos en áreas específicas como
por ejemplo el desarrollo de pueblos originarios (art. 2 y ss.) o la ba-
talla contra la corrupción (art. 113). Las Constituciones más modernas
apuntalan los mecanismos de toma de decisiones con la participación
como un componente fundamental. Este es el caso de, por ejemplo, la
452
Ley Fundamental de la Ciudad de Buenos Aires, en cuya letra la im-

portancia de la participación ha sido receptada de manera expresa. El
artículo inaugural dispone que “La Ciudad de Buenos Aires, conforme
el principio federal establecido en la Constitución Nacional organiza
sus instituciones autónomas como democracia participativa…”. Tam-
bién, a lo largo de todo su articulado, hace permanentes referencias a
la participación en diferentes ámbitos. De esta manera, el artículo 11
destaca la promoción de la efectiva participación en la vida política;
el artículo 21 consagra la importancia que debe tener la participación
ciudadana en la Ley general de Salud; el artículo 24 resalta que la or-
ganización del sistema de educación debe asegurar la participación
de la comunidad; el artículo 29 establece que el plan urbano ambiental
deberá ser elaborado con la participación transdisciplinaria de enti-
dades académicas, profesionales y comunitarias. Si continuamos con
los ejemplos, podremos encontrar referencias a la importancia de la
participación en los artículos 32, 33, 34, 38, 40, 46, 47 o 58, entre otros
tantos más. Lo expresado constituye el resultado de un proceso de
consolidación democrática que ha vivido el mundo en general y Amé-
rica Latina en particular las últimas décadas del siglo XX. El escenario P
descripto no solo reconfiguró una serie de condiciones que obligaron
a repensar los espacios e instituciones básicas para la organización po-
lítico-administrativa del Estado, sino que también generó un conjunto
de condiciones sociales que impulsaron a la construcción de nuevas
formas asociativas y de solidaridad social autónomas que exigieron la
apertura de los espacios públicos y, por lo tanto, se acentuó la relevan-
cia de la participación ciudadana en las democracias representativas,
en tanto que el afianzamiento de esta forma de gobierno ya no solo
depende de que los ciudadanos ejerzan libremente sus derechos polí-
ticos, sino que también estos se involucren y participen activamente
en las diferentes etapas y ámbitos del quehacer público. En resumi-
das cuentas, la participación activa constituye una nota medular de
la democracia moderna en donde las personas no son los receptores
pasivos de las decisiones adoptadas en las esferas de decisión estatal,
sino que, por el contrario, constituyen elementos activos del proce-
so que se transita para adoptar la decisión. Asimismo, el involucra-
miento ciudadano se transforma en un alfil para reducir los niveles
de arbitrariedad y discrecionalidad, como así también para atenuar
453
los niveles de corrupción que durante décadas azotaron y siguen azo-

tando a los países latinoamericanos. Los esquemas normativos que se
han ido gestando durante las últimas décadas dan cuenta de un proce-
so de consolidación democracia que, sin perjuicio del camino que aún
queda recorrer, representa un leve avance. Por supuesto que para que
la participación ciudadana sea un derecho plenamente efectivo y no
tan solo un postulado normativo, es necesaria la voluntad política de
llevarla adelante, instrumentando procedimientos que garanticen el
acceso a la información pública y correctas garantías instrumentales
que permitan que la participación sea amplia, efectiva y actual. [Juan
Pablo Falcón. Universidad de Buenos Aires]
Participación política
La participación política es considerada un elemento funda-
mental de los sistemas democráticos. Se define como un conjunto de
comportamientos, acciones y actividades llevadas a cabo por los ciu-
dadanos, individualmente como miembros de un colectivo cuyo ob-
jetivo es demandar, explicar, influir o tomar parte de los procesos de
decisión. Es un mecanismo concebido para incidir en la toma de deci-
siones relacionado, por lo tanto, con el poder político y directamente
con la elección de los gobernantes. Eva Anduiza y Agustín Bosch listan
una serie de prácticas participativas de amplio rango: votar (en elec-
ciones o referéndum); participar en campañas electorales (participar de
reuniones, colaborar con la financiación y difusión, etc.); ser miembro
activo de un partido político; de un grupo, asociación u organización
de carácter político (sindicato, organización empresarial, organizacio-
nes no gubernamentales, etc.); participar en manifestaciones o actos
de protesta; participar de boicots a diversos productos o marcas por ra-
zones políticas, éticas o medioambientales; desobedecer una ley por
razones políticas o éticas; contactar con los medios de comunicación
o con los representantes políticos sobre cuestiones públicas; llevar
distintivos de contenido político; participar en grupos o asociaciones
sobre cuestiones locales y colaborar con algún mecanismo de partici-
pación directa en políticas locales (como los presupuestos participati-
vos). Se excluyen formas como: el interés por la política, las discusiones
454
o conversaciones sobre la misma, aunque estén relacionadas con ella,

la participación en organizaciones y asociaciones de carácter social
(religiosas, culturales, de jóvenes, artísticas, deportivas, etc.), el disfru-
te en determinadas decisiones gubernamentales o influir en las mis-
mas para la obtención de un beneficio meramente particular. Frente a
esta diversidad de opciones, cada individuo conforma su propio reper-
torio de actividades y define la frecuencia de su participación. De allí
que se configuren distintos perfiles de participantes; hay ciudadanos
activos y otros pasivos o distantes. Resulta interesante analizar cuáles
son los factores que facilitan o dificultan esta intervención, como así
también preguntarse acerca de las razones por las que hay o no inte-
rés en involucrarse. Queda claro que existen numerosos mecanismos
de participación que varían en intensidad y que requieren distintos
niveles de iniciativa y esfuerzo por parte de los sujetos. También son
diversas las clasificaciones que se realizan de estos mismos. Entre
otras, están las formas tradicionales promovidas institucionalmente
y realizadas dentro de los marcos legales establecidos y las nuevas for-
mas de participación, consideradas también formas convencionales
o no convencionales; está el análisis de la participación electoral y no P
electoral. Los estudiosos de la participación política han detectado una
serie de factores que deben ser analizados al momento de considerar
la participación ciudadana. Es necesario, primeramente, atender a los
recursos individuales (o características sociodemográficas): edad, ni-
vel de estudios y de ingresos, ocupación y tiempo disponible. Se con-
sidera que los ciudadanos con mayores recursos son más propensos
a participar y tienen mayor capacidad de afrontar los costos de esta
participación. Las desigualdades sociales se reflejan en la participa-
ción política. Otro punto por considerar es el contacto de los ciuda-
danos con sus pares organizados en grupos y organizaciones, puesto
que los procesos de identificación alientan la participación, el grado
de organización formal de la sociedad civil es un factor determinante
al configurarse como canal de expresión de demandas. De allí, se des-
prende como inherente a la práctica el interés y compromiso que cada
individuo tenga en la política, si la considera o no relevante y si consi-
dera la posibilidad de que sus acciones influyan en el proceso de toma
de decisiones y el funcionamiento del sistema. Por último, el contexto
social, político e institucional, vinculado al ordenamiento jurídico y al
455
funcionamiento del sistema político (obligatoriedad o no del voto, su-

fragio y sistema electoral, registro electoral) influye directamente en la
participación ciudadana. Cuanto más participen los sujetos, mejores
ciudadanos serán y arribarán a mejores decisiones. A la hora de eva-
luar a los ciudadanos según su nivel de participación política Lester
Milbrath, distingue tres grupos de ciudadanos: apáticos (no participan
políticamente ni se interesan en la política), espectadores (contemplan
la política, pero participan esporádicamente) y gladiadores (quienes
participan políticamente activa, frecuente y regularmente). Existen
distintos abordajes de la cuestión de la participación política pero son
fundamentalmente dos de las teorías que se destacan. Por un lado, la
Teoría participativa y por otro, la Teoría elitista o realista. A menudo se
piensa en la antigua Grecia como estandarte de la participación ciuda-
dana. Allí el hombre (adulto, propietario, no extranjero) participaba de
forma regular y directa de las decisiones que se tomaban en la polis. La
Teoría participativa, desarrollada a lo largo del siglo XX, retoma esos
fundamentos al considerar que la participación directa es fundamen-
tal para el funcionamiento de la democracia, cuanto más interesada e
implicada la ciudadanía en los asuntos públicos, más eficiente será el
sistema. La participación reduce los riesgos de desviaciones autorita-
rias. Una de las principales dificultades de esta perspectiva, radica en
hacer efectivos los mecanismos de participación directa considerando
el contexto de sociedades mucho más complejas que las de la antigua
Grecia. Como contrapartida, la Teoría elitista centra su desarrollo en
la necesidad de gobernar a través de instituciones representativas, en
tanto resulta ser la única forma que se adapta a las estructuras socia-
les contemporáneas. La forma de gobierno representativa habilita a
los ciudadanos a abocarse al desarrollo de sus ámbitos privados. Esta
teoría no considera apropiada la participación directa de los ciudada-
nos en la toma de decisiones, tarea que debe ser asumida por grupos
de individuos especializados. Pero ello no supone que se ignoren las
preferencias del pueblo, puesto que asumen un rol activo en la ratifica-
ción o rectificación del desempeño de la élite a cargo en cada elección
y a través del voto. Para Joseph Schumpeter, mediante las elecciones
y el voto, el ciudadano practica control sobre el ejercicio del poder. Se
asume que si los ciudadanos no participan políticamente es porque es-
tán satisfechos con el funcionamiento del sistema. Incluso, una mayor
456
participación por parte de estos podría sobrecargar el sistema de de-

mandas y generar inestabilidad. En la actualidad una de las principales
preocupaciones radica en que, a pesar de la expansión de la democracia
representativa como sistema de gobierno, la indiferencia política por
parte de la ciudadanía parece crecer cada vez más, se la denomina des-
afección política y se vincula con la expansión de un sentimiento de in-
eficacia y falta de confianza en el sistema político y sus representantes.
La participación política no puede limitarse al sufragio. Las nuevas tec-
nologías de la comunicación no son solo herramientas para los ciuda-
danos, sino también para los políticos, para quienes ocupan los cargos
de gobierno. Deben pensarse, a partir de aquí, cada vez más y mejores
mecanismos de participación ciudadana. [María Fernanda Terzibachian.
Partidos políticos y Defensor del Pueblo

El partido político es un grupo social con fuerza política, situa- P
do expresa o tácitamente en el ordenamiento jurídico y que pretende
o detenta el poder político con la finalidad de orientar, dirigir y con-
trolar la actividad jurídica, política y estructural del Estado. Georg
Jellinek lo definía como grupo formado bajo la influencia de convic-
ciones comunes concernientes a ciertos fines políticos que se esfuer-
zan por realizar. En la evolución de los partidos políticos se ha pasado
de los partidos de cuadros, constituidos en torno a unas élites y que
prácticamente solo se movilizaban en coyunturas electorales, a los
partidos de masas, generalmente de carácter social, que nacen cuando
el reconocimiento del sufragio universal y la participación de las cla-
ses trabajadoras en la política sustituye con el trabajo de los militantes
y las pequeñas cuotas de afiliados numerosos de esos partidos, a los
aportes de minorías ricas y más o menos oligárquicas en los partidos
de cuadros. En tales partidos de masas, los recursos necesarios para
las coyunturas electorales tienen este origen. La vida regular del par-
tido se hace más estable y continua fuera incluso de las convocatorias
electorales. En los partidos de masas, además, se tienden a cumplir sus
objetivos con una presencia en frentes muy variados: obreros, jóvenes,
457
mujeres, profesionales, etcétera. Es la tendencia a los llamados “parti-

dos arrebatalotodo” que intentan estar presentes en el conjunto social
en sus múltiples manifestaciones. Pese a que siempre se reivindicó el
supuesto carácter democrático en la estructura interna de los partidos
políticos, sin embargo, existe una ley de hierro que define el carácter
oligárquico de su estructura, de acuerdo con la cual la cúpula dirigen-
te tiende a ir cubriendo los puestos de dirección por un sistema de
cooptación que asegura la permanencia de los primeros dirigentes y
el camino de designación de sus sucesores. Un proceso importante ha
sido el de constitucionalización de los partidos políticos, de acuerdo
con el cual estos tienen un reconocimiento en los textos constituciona-
les y se les otorga una cierta garantía de protagonizar la participación
democrática. Ello ha llevado a que se hable del Estado de partidos y
estado de derecho y democracia de partidos, indicando un cierto mo-
nopolio de esa participación y acceso a las instituciones del Estado
exclusivamente a través del vehículo de los partidos políticos. En este
sentido, algunos textos constitucionales garantizaban este monopo-
lio partidista, excluyente y exclusivo, según el cual para ser candidato
tanto a la presidencia del ejecutivo como a las cámaras, parlamenta-
rias o para ser alcaldes y concejales era imprescindible pertenecer a un
partido político. La actual Constitución de Brasil de 1988 o la anterior
de Ecuador de 1978 así lo exigen, junto a otras constituciones, especial-
mente latinoamericanas. Esta situación se ha hecho tan agobiante que
el profesor Marcos Ramos Osorio ha tenido que recordar que en una
verdadera democracia debe respetarse la participación en la contienda
electoral de candidatos libres, pues representa una opción más para
ese pueblo, pese a que tengan pocas posibilidades por la presencia de
grupos organizados que los bloquean. La pugna entre ensanchar la de-
mocracia mediante una participación ciudadana más amplia desde la
base de los consejos vecinales no tiene por qué desconocer el valor de
la construcción social de los mecanismos de democracia representati-
va y el rol que el sistema de partidos políticos cumple en ella. De lo que
se trata es de enriquecer ese sistema representativo con acciones de
participación ciudadana y mediante ejercicios de democracia directa.
Sin embargo, desde los partidos políticos se ha visto siempre con des-
confianza esos movimientos sociales y esas pretensiones de llamada al
ejercicio de la soberanía popular lo que ha llegado a decir a Fernando
458
Rodríguez Herrera que existe el riesgo de una sobre presencia inhibi-

toria de los partidos políticos en la vida social y en las estructuras de
la sociedad civil que provoque un desplazamiento de la participación
social por fuera del sistema de partidos, restringiendo la necesaria au-
tonomía de la sociedad civil. Dadas estas circunstancias cuando nace
la institución del Defensor del Pueblo como protectora de los derechos
y libertades y supervisora de las administraciones públicas, la primera
preocupación es garantizar su autonomía e independencia. A pesar de
que su nombramiento en bastantes casos tenga un origen parlamen-
tario, se considera que su mandato se lo da la ley, con independencia
del reconocimiento de los otros poderes y actúa sin sometimiento a
ninguno de ellos y sin recibir ninguna instrucción. En el caso de los
Defensores de España y Argentina que pueden ejercer los recursos de
amparo y de inconstitucionalidad contra decisiones del propio Par-
lamento, esta autonomía plena es más evidente a pesar que provoca
tensiones en lo que se ha llamado un cierto perfil esquizofrénico entre
su origen y su actuación contra las decisiones legislativas del órgano
parlamentario. En este sentido, se ha acentuado un régimen estricto
de incompatibilidades del Defensor desde la imparcialidad ética de P
sus funciones que han llegado a definirlo como un órgano extra poder
aunque se encuentre en la órbita de alguno de los poderes tradiciona-
les. En la mayoría de las legislaciones se señala la incompatibilidad de
la afiliación a un partido político con el desempeño del cargo de De-
fensor, pero existe en algunos casos un fraude contra el espíritu de la
ley si el candidato elegido puede desempeñar incluso un cargo direc-
tivo de partido político y simplemente renunciar a él en el plazo de los
diez días siguientes a su designación y antes de la toma de posesión,
como ocurre en la ley española. Por el contrario, en la ley orgánica del
Defensor del Pueblo de Ecuador, esa independencia de filiación o mi-
litancia partidista se exige durante los tres últimos años anteriores a
su elección y en el caso del procurador del ciudadano de Puerto Rico se
indica que no podrá desempeñar el cargo de ombudsman una persona
que dentro de los cuatro años anteriores a su nombramiento haya sido
miembro de la Asamblea Legislativa o haya ocupado cargo o puesto
alguno en la rama ejecutiva del gobierno. En suma, el Defensor es un
comisionado para proteger los derechos de las personas y no un de-
legado de la autoridad que le dio la investidura. Su fuerza reside en
459
la confianza de ciudadanos y su prestigio por la rectitud, razonabili-

dad y prudencia en el desempeño de las funciones y toda sospecha de
parcialidad o de contaminación por presiones de los partidos políticos
eliminarían su fuerza mayor de autoridad moral y de magistratura de
persuasión. En la relación con las administraciones públicas, no solo
hay que verlo como un perseguidor de fallos y negligencias sino que
hay que considerar a la institución como promotora de la mejora y per-
feccionamiento de esas administraciones y, para ello, es importante
que tenga firmeza y valor con quienes están llamados a ser controlados
pero también neutralidad política y transmitir esa sensación de que
se proponen medidas para mejorar el propio funcionamiento de los
funcionarios y de los órganos administrativos. Queda la duda de si
una elección popular de los Defensores acentuaría su independencia
o en las campañas para la elección podrían emerger distintas formas
de compromisos políticos o sociales que influyeran en su actuación
posterior. En todo caso, la independencia y autonomía son la mejor
garantía de servir a la soberanía popular en su papel de protección de
derechos y libertades. [Antonio Colomer Viadel. Universidad Politécnica de
Valencia]
Patrimonio cultural
La noción de patrimonio cultural, tal como hoy lo entendemos,
es un término relativamente moderno que ha sido producto de una
larga evolución conceptual. Esa evolución está marcada por un pro-
ceso de ampliación desde un concepto restringido de “monumento
histórico artístico” hacia uno más abarcativo que identifica el patri-
monio cultural con el conjunto de “bienes culturales”, entendidos –en
una de sus definiciones más clásicas– como aquellos que constituyen
un testimonio material dotado de valor de civilización. La preservación del
patrimonio cultural es un derecho humano que integra el plexo de de-
rechos económicos, sociales y culturales y como tal ha sido reconocida
en diversos instrumentos internacionales, entre ellos el Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 15). Por su
parte, la Declaración Universal de la UNESCO sobre Diversidad Cultu-
ral del año 2001, en su artículo 7, consagra al patrimonio cultural como
460
fuente de creatividad y reconoce la necesidad de que sea transmitido a

generaciones futuras. Como señala Ignacio González Varas:
… los bienes que integran el patrimonio cultural existen desde el mismo
momento en que el hombre deja testimonios materiales de su presencia
y actividades... sin embargo, su reconocimiento como objetos valiosos
por su naturaleza de testimonios o documentos significativos de la acti-
vidad humana es un fenómeno reciente.
Si bien ya en la Antigüedad y la Edad Media existía un interés por
coleccionar objetos del pasado a los que se les atribuía un determinado
valor, lo cierto es que ese valor no proviene de su origen histórico sino
más bien de su pertenencia a una civilización que es considerada supe-
rior (por ejemplo, la griega). Esos objetos de colección no son además
para el disfrute de toda la comunidad, sino que más bien funcionan
como símbolo de poder. Además, este interés por objetos de otras épo-
cas carecía de un elemento que recién va a aparecer con el Renacimien-
to y es la conciencia de una distancia histórica entre la antigüedad y la
época moderna que permita una reflexión crítica del pasado cultural.
P
Esta corriente da nacimiento a un nuevo entendimiento del concepto
de “monumento”, como testimonio y prueba de acontecimientos pa-
sados relevantes, dotándolo de un valor histórico que se complementa
con una dimensión de valoración artística. Pese a estos trascenden-
tes cambios, existen dos grandes limitaciones. Por un lado, el inte-
rés se reduce a una determinada época y ámbito geográfico, y por el
otro esta transformación conceptual que se limita a un determinado
grupo social: los eruditos, artistas y humanistas. El concepto de patri-
monio cultural en sentido estricto nace recién en el siglo XIX, cuando
se simboliza en los llamados “monumentos nacionales” sobre la base
cultural del romanticismo decimonónico. El concepto de monumen-
to se impregna de valores ideológicos y espirituales que simbolizan la
identidad cultural de un pueblo o de una nación. La identidad cultural
de un pueblo se relaciona con el conjunto de monumentos históricos,
elementos en los cuales se reflejan diversos aspectos de su cultura que
son inmateriales y anónimos. A partir del siglo XX –más precisamente
luego de la Segunda Guerra Mundial– se advierte que no solo los monu-
mentos o edificios de valor histórico o artístico permiten reconstruir la
cultura desarrollada por un grupo humano, sino todos aquellos objetos
461
que pueden dar cuenta del modo de vida del hombre en relación a su
medio. Signos hasta entonces ignorados o relegados adquieren un
valor insustituible para definir la cultural en su sentido más amplio y,
como consecuencia de ello, aparece la necesidad de tutelarlos. Así surge
la noción de “bien cultural”, entendido como cualquier manifestación o
testimonio significativo de la cultura humana. El concepto abarca, pero
supera ampliamente, el del “monumento histórico” para comprender
también otros numerosos objetos y testimonios hasta entonces poster-
gados. La UNESCO, en Politiques culturelles, ha señalado que
… la formulación contemporánea del concepto de “bien cultural” ha permi-
tido desbordar ampliamente los límites de la tradicional política cultural:
se ha superado el concepto de monumento singular o de la obra de arte
como objetos únicos de tutela, para llegar a una visión integrada de los
bienes culturales que comprenden todos aquellos objetos a los que se re-
conoce un valor proporcionado por la cultural, entendida esta como “la
conciencia que una comunidad humana posee del propio vivir histórico,
y con la cual tiende a asegurar la continuidad y el desarrollo de sí misma.
El empleo del concepto de “bien cultural” es acuñado y difundido
en el ámbito internacional por la UNESCO a través de la Convención
para la protección de los bienes culturales en caso de conflicto arma-
do (1954) y la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial,
Cultural y Natural (1972). Mediante este último instrumento, dicho
organismo reconoce que algunos bienes culturales tienen relevancia
para la humanidad en su conjunto y prevé su declaración como “Patri-
monio Mundial, Cultural y Natural”. A nivel nacional resulta relevante
mencionar la tarea de la “Comisión Franceschini” en Italia, que con-
sagró una de las definiciones clásicas de “bien cultural” como “todo
bien que constituya un testimonio material dotado de valor de civiliza-
ción”. El hecho de que se haya ampliado considerablemente la noción
de patrimonio cultural para abarcar bienes hasta antes postergados
no significa que no sea relevante formular una diferenciación entre
los distintos objetos que integran esta categoría. En otras palabras, y
como señalan Guillermo Orozco Pardo y Esteban Pérez Alonso:
… se hacen distinciones en razón de la necesidad de especializar y adap-
tar su régimen jurídico para adecuarlo a las características de cada tipo y
concretar su régimen y control. A tal efecto, el tratamiento y protección
462
se adaptan y especializan porque cada tipo de bien está expuesto a dis-

tintos peligros ya que el tiempo, el deterioro, la ruina o la pérdida afectan
de modo diferente al inmueble y al cuadro o escultura.
Es por ello que tanto normativa como doctrinariamente se señala
la existencia de distintas categorías de “bienes culturales”, sistematiza-
ción que además sirve para dar cuenta de la amplia naturaleza de obje-
tos que integran el patrimonio cultural. Ejemplos de las categorías de
bienes culturales pueden encontrarse en el artículo 1 de las Convencio-
nes de la UNESCO de los años 1954 y 1972, antes citadas, así como en nu-
merosas legislaciones nacionales. Además de las convenciones citadas,
interesa destacar aquellos instrumentos consagrados específicamente
en el ámbito latinoamericano como respuesta conjunta a necesidad de
protección y conservación del patrimonio cultural. Entre ellos, la Carta
de Quito de 1967 que contiene un conjunto de recomendaciones ten-
dientes a la tutela del patrimonio y afirma el doble valor del patrimonio
cultural como valor económico y como instrumento de progreso; la Re-
solución de Santo Domingo que surge como conclusión del I Seminario
Interamericano sobre experiencias en la Conservación y Restauración
del Patrimonio Monumental de los períodos Colonial y Republicano ce- P
lebrado en 1974 en esa ciudad; y las Conclusiones del Coloquio de Quito,
realizado en 1977 en esa ciudad bajo la organización de la UNESCO; y
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. También interesa
destacar la Convención sobre la Defensa del patrimonio arqueológico,
histórico y artístico de las Naciones Americanas de 1976, adoptada con
el auspicio de la OEA y cuyo objeto es la identificación, registro, protec-
ción y vigilancia de los bienes que integran el patrimonio cultural de
las naciones americanas. [María Victoria Alonso. Abogada. Universidad de
Buenos Aires]
Periodismo
Ligado al desarrollo de actividades en la prensa periódica. Profe-
sionales de la comunicación. Ejercicio de la profesión del periodista.
Campo de poder. En tanto profesión, sus antecedentes históricos se
ubican a fines de la Edad Media en Europa, ligados a las ciudades por-
tuarias donde los periódicos proliferaban. Con la imprenta se produce
463
un salto en el desarrollo de la prensa, orientado a la difusión de no-

ticias de interés general. El periodismo comienza a ser reconocido
como profesión a fines del siglo XIX. En 1895, se funda la Asociación
de la Prensa de Madrid y en 1897 el Diccionario de la Real Academia
Española formula una de las primeras definiciones de periodista como
“compositor, autor o director de un periódico”. Entre fines del XIX y
principios del XX, se reconoce formalmente a la profesión con el sur-
gimiento de la empresa periodística. Con los fascismos europeos se
plantea la necesidad de controlar a los informadores profesionales por
lo que comienzan a trabajar bajo ciertos controles y requisitos. La pro-
fesionalización del periodismo se desarrolla en Estados Unidos hacia
1920 y en Europa en el período de entreguerras se comienza a conside-
rar la actividad informativa como una actividad de mediación pública.
El público le delega las facultades de investigar y difundir información,
que forman parte del derecho a la información. Con el surgimiento
de la etapa profesionalista de la Información, comienza a ganar peso
la idea que el trabajador de prensa debe cumplir una responsabilidad
social. La expansión del capitalismo tiene efectos en el desarrollo del
sector a través de la concentración de medios y la estandarización y
mundialización de la información. Finalmente, se produce el pasaje
del periodismo como oficio de intelectuales a la concepción del perio-
dista como productor de contenidos multimedia en el siglo XXI. Con
las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (en ade-
lante TIC), se incrementan las plataformas mediáticas y el acceso, así
como el potencial para la expresión dando lugar a fenómenos como
el periodismo ciudadano y a tantas nuevas prácticas periodísticas,
reconfigurando la profesión y las noticias. Desde la perspectiva de
Pierre Bourdieu, el espacio periodístico está estructurado bajo una ló-
gica específica, relacionada a los valores del oficio, que se impone a los
intelectuales que lo conforman y en tanto agentes adquieren disposi-
ciones profesionales. Estos poseen un rol político condicionado por la
vinculación con otros espacios de poder y con la posición que ocupan
en su interior. El campo periodístico está fuertemente condicionado
por el campo comercial que al mismo tiempo ejerce coerción sobre los
periodistas y los diferentes campos de producción cultural, determi-
nando grados de autonomía de los individuos en función a la concen-
tración de la prensa, la posición del medio en el mercado periodístico
464
y su situación como agente al interior del medio. Esta perspectiva

sugiere una lectura articulada de la práctica periodística con el con-
texto global en el que se inserta. Como campo, el periodístico produce
un bien perecedero: la noticia, regida por el valor de la competencia y
la novedad. El periodismo como profesión está vinculado directamen-
te al desarrollo de tareas en un medio o en el campo más amplio de
la comunicación a la gestión de la información. Muchos periodistas
no se desempeñan exclusivamente en medios de comunicación, sino
que lo hacen en otras áreas, diferentes soportes y formatos. En tanto
desarrollo de una profesión e identificado como práctica moderna, el
periodista es considerado un profesional de la información que actúa
como intermediario entre lo publicable, los acontecimientos y el pú-
blico. Su actividad supone la búsqueda, clasificación y elaboración de
información para su difusión a través de diferentes medios de comu-
nicación. Es entendida su actividad como una forma de comunicación
social por la que se ponen en conocimiento del público los asuntos de
interés a partir de una tarea de recorte subjetivo de los acontecimien-
tos, ajustada a la lógica del medio y que implica su propio modo de
percibir y narrar la realidad. El periodismo ha sido identificado como P
herramienta para el control del poder político, para la denuncia y la
crítica ciudadana. Ignacio Ramonet plantea la existencia de un po-
der mediático que se desarrolla junto al poder político y económico.
Contrapoder del que disponen los ciudadanos frente a los abusos de
los restantes poderes sociales. Dominique Wolton sostiene el carác-
ter público del oficio de periodista. Su función está ligada a visibili-
zar la verdad y brindar a los ciudadanos la información que necesitan
para comprender el mundo y manifestarse con autonomía acerca de
los asuntos de interés común. Su trabajo tiene una dimensión social.
Su rol es informar al servicio del bienestar público para el empodera-
miento de la ciudadanía. Sobre la base de la profesión, se erige la idea
de que la comunicación es puerta de acceso al conocimiento e impli-
ca la búsqueda y la investigación. Para su ejercicio, su rol debe estar
socialmente legitimado. Con la profesionalización se le reconoce a la
práctica una institucionalidad jurídica en el marco de la moderniza-
ción de las naciones y se legitima su protagonismo en el debate pú-
blico. La normativa internacional entiende la práctica del periodismo
como “ejercicio especializado de la libertad de expresión guiado por
465
las normas profesionales y por el interés público”. En este sentido, el

derecho a la información y la libertad de prensa se presentan como
requisito indispensable para el ejercicio de la actividad periodística. La
tarea del periodista es de investigación, recolección y procesamiento
de información para su difusión al público a través de cualquier me-
dio de comunicación. Hay quienes sostienen que no puede hablarse
de periodistas en plural ya que existen múltiples oficios en cada me-
dio y diferentes formas de periodismo. Las fronteras entre estos son
movibles y evolucionan las representaciones del papel del periodista.
Ramonet sostiene que, a partir de fenómenos como la globalización y
la mundialización de la información y los medios de comunicación, la
eliminación de las fronteras entre los tradicionales medios y la confor-
mación de los grandes conglomerados, el periodismo pierde su fun-
ción crítica de contrapoder frente a la concentración de medios y a la
escasez del pluralismo informativo que, al mismo tiempo, amenazan
la libertad de prensa. Asimismo como fenómeno complementario en
las sociedades de redes, cada ciudadano puede ser entendido como un
periodista, o ser considerado un prosumidor, instalando otra manera
de informar. Estas transformaciones implican una reconfiguración
en el rol del periodista que le impone la adquisición de nuevas com-
petencias. [Nadia Carolina de Pablo. Docente UCES-UMSA. Prosecretaria
Académica Universidad del Museo Social Argentino]
Persona en situación de calle

Se trata de aquellas personas que no tienen vivienda, casa, morada u
hogar y que llevan sus pertenencias con ellos y pernoctan esencialmente
en la intemperie –vía pública– o en lugares improvisados –automóviles–
o que a pesar de tener vivienda, esta no alcanza los estándares mínimos
de salubridad, seguridad y dignidad. Inclúyase a aquellas personas que
por carecer de alojamiento fijo, regular y adecuado acuden a distintos
alojamientos (públicos o privados) que brindan albergue. La mayoría de
los autores coinciden en que la causal que da origen al término persona
en situación de calle se genera a partir de las grandes crisis, asentándo-
se en el siglo XX y tiene relación con la exclusión social, la precariedad
de las condiciones de vida, la vulnerabilidad, la desvinculación social,
466
la marginalidad, los conflictos y la violencia intrafamiliar, el consumo

de alcohol y/o drogas, las patologías y discapacidades psíquicas e inclu-
so los problemas judiciales, aunque no se constituyen como las únicas
causales del fenómeno. Respecto a la definición, no hay consenso entre
los autores, ya que en los distintos países es considerado un fenóme-
no dinámico, incluso, tampoco hay acuerdo respecto del término para
denominar a las personas en tales situaciones; se habla de “persona en
situación de calle”, “habitante de la calle” o “en la calle”, “habitabilidad
en la calle”, “personas sin hogar o sin techo”, etcétera. El idioma tiene
incidencia en la dificultad para fijar un término que sea de uso general.
En inglés se utilizan palabras como: shelters, roofles, marginals, utilizán-
dose otros vocablos diferentes para aludir a los menores (niños, niñas
y adolescentes) en idéntica situación, street children, runaway o throw-
naway. Ello genera mayor confusión cuando se pretenden traducir esos
vocablos. En español, los términos mayormente utilizados son: habitante
de calle, sin techo e indigentes, en ciertas circunstancias (como en los cen-
sos) se alude a personas sin domicilio fijo. Otra característica específica es
que no solo se producen dificultades por el uso de diferentes términos,
teniendo su particular incidencia el idioma, sino que también provie- P
nen de las categorizaciones doctrinarias fundándose en grados o esca-
las. Debe considerarse que el término “persona en situación de calle” se
considera género, encontrando como especies: familias, niños, niñas y
adolescentes en situación de calle, sin hogar o en estado de alto riesgo.
En general, las definiciones se presentan bajo dos modalidades, amplias
y restringidas, incidiendo en su uso la calidad de país desarrollado o en
vías de desarrollo. Las definiciones restringidas incluyen solo a los que
duermen a la intemperie, en cambio las definiciones amplias tienen un
alcance mayor ya que engloban a aquellos que viven en viviendas que no
alcanzan los estándares de seguridad, salubridad y dignidad, aquellos
que se encuentran en riesgo de ser una persona en situación de calle,
incluyendo a quienes reciben subsidios o distintos tipos de ayudas des-
tinados a este sector social. La relación que tienen con que el país, sea
desarrollado o se encuentre en vías de desarrollo, se funda en que los
primeros se valen de definiciones amplias, ya que la seguridad habita-
cional es la regla y en los segundos, en cambio, suelen utilizarse defini-
ciones restringidas, ya que a los fines estadísticos y de elaboración de
políticas públicas la utilización de definiciones amplias incluirían un
467
gran sector de la población que se traduciría en deficiencias. Otra parti-

cularidad, que toma como eje la distinción entre los países desarrollados
o en vías de desarrollo, es en qué sector se pone como centro de la defi-
nición; en los primeros siempre se toma a los adultos y, en los segundos,
a los niños en situación de calle. Otro factor de incidencia para fijar los
alcances del vocablo y que, a su vez, genera otros dos tipos de defini-
ciones o modalidades para determinarlo, no solo es la calidad del grado
de desarrollo de los países, sino que debe tenerse presente que también
influyen las direcciones que se asignen a sus políticas públicas. Debido
a ello puede precisarse el alcance considerando a la situación de calle
como un problema estructural que necesita de medidas, o bien como
producto de la irresponsabilidad individual, deslindando, así, la carga
de la problemática. En sintonía y dentro de las políticas públicas, puede
verse como un problema habitacional (políticas de vivienda) o como un
problema de exclusión social y marginalidad (políticas de bienestar so-
cial). También, podemos encontrar una clasificación que alude a perso-
nas en situación de calle de nivel absoluto y relativo o, lo que es lo mismo,
habitabilidad en calle absoluta y relativa. El primer nivel –absoluto– se
corresponde con el grado mayor de marginalidad, considerando a quie-
nes no tienen ningún tipo de vivienda física (incluye a quienes viven
en la calle, bajo los puentes, edificaciones abandonadas, entre otros); el
segundo nivel –relativo– tiene a su vez distintos grados incluyendo des-
de aquellos que tienen alojamiento temporal hasta aquellos que poseen
una vivienda pero que no alcance las condiciones mínimas de seguri-
dad, salud y estándares propios de la dignidad humana –vivienda digna–.
La definición esbozada es de tipo amplia, ya que engloba a un grupo im-
portante de personas y es de importancia que se tenga presente que las
definiciones son variadas, dinámicas, históricas y tienen connotaciones
políticas, por lo que las mismas dependerán de los Estados. Esto es así
porque debe ser comprendido como un fenómeno dinámico. Además,
tienen influencia al momento de precisar los alcances de los vocablos:
las cuestiones económicas originando definiciones relacionadas con la
privación de recursos materiales, las cuestiones sociales asociadas a los
cambios o rupturas en las relaciones familiares o sociales fundamen-
tales, las cuestiones políticas que tienen asidero en la inequidad social
y situaciones de necesidad de un sector de las poblaciones que las ins-
tituciones no han podido dar respuesta –teniendo mayor profundidad
468
al observarse la coyuntura en lugares y tiempos determinados– y, por

último, también tiene injerencia la cuestión personal que involucra a
las vivencias como los aspectos psicológicos. En síntesis, si bien puede
brindarse una aproximación del vocablo persona en situación de calle, lue-
go debería contextualizarse teniéndose por base los aspectos reseñados
anteriormente. [Romina Micaela Lattini. Universidad Nacional de La Plata]
Planificación familiar
La planificación familiar permite a las personas tener el número
de hijos que desean y determinar el intervalo entre embarazos. Se lo-
gra mediante la aplicación de métodos anticonceptivos y el tratamien-
to de la esterilidad. El concepto de planificación familiar fue definido
por un Comité de Expertos de la OMS en 1970:
La planificación de la familia se funda en prácticas que ayudan a indi-
viduos o a parejas a evitar los nacimientos no deseados, favorecer los
nacimientos deseados, regular el intervalo entre embarazos, adaptar el
orden cronológico de los nacimientos a las edades de los padres y deter- P
minar el número de niños que constituirá la familia.
Para estos fines, se necesita educación y asesoramiento en sexua-
lidad y medicina preventiva y servicios que proporcionen métodos
anticonceptivos y realicen asistencia sanitaria en tratamiento de in-
fecundidad, asesoramiento genético y detección precoz de patologías
que puedan repercutir en la fecundidad. Observamos que actualmente
existen cinco mecanismos que permiten organizar la planificación fa-
miliar, a saber: 1) Los métodos de barrera evitan el embarazo impiden
que los espermatozoides lleguen al óvulo; 2) Los métodos de hormo-
nas impiden que los ovarios de la mujer suelten al óvulo. Si este último
llega a salir, las hormonas dificultan que los espermatozoides lleguen
a él, puesto que hacen que el moco de la vagina se vuelva más espeso.
Finalmente, si un espermatozoide logra fertilizar al óvulo, las hormo-
nas evitan que la capa interior de la matriz sustente el embarazo; 3) Los
DIUs (Dispositivo Intra Uterino) que representan el método de anti-
concepción más utilizado en el mundo y consiste en un dispositivo que
se coloca en el interior del útero de la mujer para evitar la concepción;
469
4) Los métodos naturales ayudan a la mujer a darse cuenta de cuándo

está fértil para no tener relaciones sexuales en esa temporada (método
conocido coloquialmente como “la regla” o “contar los días”); 5) Los mé-
todos permanentes son operaciones que hacen imposible la concepción
(que el hombre o la mujer tengan hijos). Las principales características
que definen el perfil de un método anticonceptivo cuando se realiza el
consejo contraceptivo son la eficacia, la seguridad, la reversibilidad, la
complejidad de uso, la relación con el coito y el factor económico. Efica-
cia es la capacidad que ofrece un método anticonceptivo para impedir
la gestación. Su valoración es difícil ya que debería contrastarse con la
fertilidad espontánea de una pareja o un grupo poblacional determina-
do. Suele expresarse mediante el Índice de Pearl que señala el número
de embarazos que presentarían teóricamente 100 mujeres que utilizan
un método anticonceptivo durante un año. Debe considerarse la efica-
cia teórica (eficacia de un método utilizado en condiciones óptimas) y
la eficacia real (condicionada por posibles fallas humanas en su utiliza-
ción). Las tablas de vida constituyen el método más fiel para valorar la
eficacia de los métodos anticonceptivos, pero por su complejidad no se
utiliza. Seguridad es la capacidad de un método anticonceptivo para al-
terar positiva o negativamente el estado de salud del usuario o de ame-
nazar su vida. Los procedimientos utilizados para estudiar la seguridad
de los diferentes métodos anticonceptivos son los ensayos clínicos,
estudios de cohorte, estudios caso-control, estudios transversales y el
seguimiento de las estadísticas rutinarias del estado de salud de la po-
blación. Al analizar la seguridad de los métodos anticonceptivos se debe
considerar que la morbimortalidad de los procesos relacionados con el
embarazo, parto y puerperio son superiores a la del uso de cualquier
método anticonceptivo. La Reversibilidad valora la recuperación de la
capacidad reproductiva tras interrumpir el uso de un método determi-
nado. Se analiza comparando las curvas acumulativas de embarazos en
un colectivo que abandona el método con ese objetivo con las curvas que
presentan las no usuarias de contracepción. Complicación-complejidad
de uso: el adecuado conocimiento del ciclo menstrual, la manipulación
de los genitales o el establecimiento de una rutina pueden suponer la no
correcta utilización de un método anticonceptivo, sobre todo en perso-
nas o grupos de especial vulnerabilidad en nuestro entorno, aspecto a
considerar en el consejo contraceptivo. Relación con el coito: los méto-
470
dos anticonceptivos pueden tener relación inmediata, mediata o lejana

con el coito, influyendo esta relación junto a la frecuencia de actividad
coital en el consejo contraceptivo y en la elección que realiza la pareja.
El factor económico es un aspecto considerado poco importante, pero
continúa siendo un factor que influye en la utilización de los diferentes
métodos anticonceptivos. Proporcionar información: debe estar dispo-
nible para todas las personas. Los programas educativos pueden dar a
conocer los beneficios de la planificación familiar y ayudar a las parejas
a escoger los métodos que más les convengan responder a las inquietu-
des y experiencias, dar información acerca de cómo prevenir el VIH y
otras enfermedades de transmisión sexual. La promoción de la plani-
ficación familiar y el acceso a los métodos anticonceptivos preferidos
resulta esencial para lograr el bienestar y la autonomía de las mujeres y,
al mismo tiempo, apoyar la salud y el desarrollo de las comunidades. En
primer término, observamos que, a partir de reconocer la planificación
familiar como un concepto escindido de la Salud Reproductiva, permite
reconocer la capacidad de la mujer para decidir si quiere embarazarse y
en qué momento tiene una repercusión directa en su salud y bienestar.
De este modo, la planificación familiar permite espaciar los embarazos y P
puede posponerlos en las jóvenes que tienen mayor riesgo de morir por
causa de la procreación prematura, lo cual disminuye la mortalidad ma-
terna, evita los embarazos no deseados, incluidos los de mujeres de más
edad para quienes los riesgos ligados al embarazo son mayores y, además
de ello, permite que las mujeres decidan el número de hijos que desean
tener. Como efecto colateral, observamos que, al reducir la tasa de emba-
razos no deseados, la planificación familiar también disminuye la nece-
sidad de efectuar abortos peligrosos que puedan provocar el deceso de la
mujer. [Ignacio González Magaña. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Plebiscito
Tal como advierte Norberto Bobbio, la única manera de enten-
der a la democracia es considerarla como un conjunto de reglas que
establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y
bajo qué procedimientos. Obedecen a este término tan amplio, nume-
rosas clasificaciones, entre las que se encuentra aquella que distingue
471
según el modo de participación del pueblo en el gobierno y, a su vez, se

subclasifica en democracia directa, democracia indirecta y democracia
semidirecta. Dentro de esta última categoría, también llamada demo-
cracia participativa, se reconoce la existencia de dos institutos, por un
lado, la iniciativa popular y, por otro, la consulta popular. La prime-
ra hace referencia al derecho o facultad de determinada fracción del
cuerpo electoral de proponer una reforma constitucional, un proyecto
de ley, o alguna medida de gobierno, poniendo en actividad, según los
casos, el poder constituyente, el poder legislativo, o el poder adminis-
trador. La segunda establece un proceso de consulta a los ciudadanos a
efectos de que se expresen sobre actos de gobierno. En la consulta po-
pular se distinguen dos especies, el referéndum y el plebiscito. Si bien
algunos autores no advierten diferencias entre ellos, en la búsqueda de
una mayor precisión conceptual, se ha entendido que el referéndum es
el procedimiento mediante el cual el cuerpo electoral, a través del voto
de cada elector, ratifica o desaprueba, decisiones de tipo “normativas”
adoptadas por los órganos representativos. De acuerdo con el tema
que nos ocupa, el plebiscito es la facultad reconocida al cuerpo electo-
ral para intervenir en la ratificación o aprobación de un acto esencial-
mente político, de naturaleza constitucional o gubernamental. Si bien
entre referéndum y plebiscito hay zonas y puntos de contacto, se dife-
rencian en que el plebiscito es esencialmente consultivo y el objeto de
la consulta no consiste en la aprobación o desaprobación de una nor-
ma jurídica (como ocurre en el referéndum), sino que ella versa sobre
un acto o una decisión de carácter político. Según el Diccionario de la
Real Academia Española, en su segunda acepción denota “consulta que
los poderes públicos someten al voto popular directo para que apruebe
o rechace una determinada propuesta sobre una cuestión política o le-
gal”. La doctrina francesa entiende que el plebiscito es una especie de
referéndum imperfecto, por cuanto no ofrece otra alternativa al cuerpo
electoral, más que aceptar o rechazar un acto elaborado previamente.
El vocablo plebiscito proviene del latín plebiscitum, formada de plebis, el
genitivo de plebs (plebe) y scitum (decreto, mandamiento, ordenanza),
por lo que quiere decir “decreto promovido y aprobado por la plebe”,
siendo este un concepto jurídico muy concreto en Roma. La palabra
plebs –como masa, mayoría– se acuña en los orígenes de la monarquía
romana (s. VIII a.C), siendo sus integrantes plebeii (los plebeyos). Con
472
la caída de la monarquía y el surgimiento de la República, los plebe-

yos comienzan a formar sus propias asambleas políticas (concilia plebis)
consiguiendo la creación de los tribunos de la plebe, sus propios repre-
sentantes políticos. En estas asambleas comienzan a emitir y aprobar
decretos conocidos con el nombre de plebiscitum. Tanto la institución
de la consulta popular como la de la iniciativa popular, que se incluyen
dentro de las conocidas formas de democracia semidirecta, comenza-
ron a tener una aplicación más marcada desde principios del siglo XX
en Estados Unidos, como también en los años posteriores a la finali-
zación de la Segunda Guerra Mundial en Europa. Su implementación
obedeció a situaciones frecuentemente repetidas, donde los órganos
representativos no respondían en su accionar a los requerimientos de
su mandante, el pueblo. Diremos que mientras algunos sectores de
la doctrina consideran que se trata de un mecanismo de democracia
semidirecta que opera como una auténtica herramienta de manifes-
tación de la voluntad popular sobre una cuestión en concreto; otra par-
te de la misma lo vincula a los regímenes dictatoriales. Nos gustaría
hacer una reflexión al respecto, creyendo que la asociación del plebis-
cito a las dictaduras o cesarismos que algunos hacen, no obedecen a P
los tipos de gobierno de Latinoamérica en general y en la actualidad,
pues ello implicaría la sumisión del pueblo a la voluntad de un grupo
político. Este motivo llevó a que parte de la doctrina argentina mirara
con recelo al plebiscito considerando que a lo largo de su historia mu-
chos dieron legitimidad a actos dictatoriales. [Sabrina Soledad Cuviello.
Abogada. Universidad Nacional de La Plata]
Pluralismo
Pluralidad: Doctrina filosófica opuesta al monismo, supone el
mundo formado por individuos y conjunto de individuos. También,
sistema que reconoce y acepta la pluralidad de doctrinas y posiciones.
El origen de la doctrina pluralista puede encontrarse en Europa, es-
pecíficamente en Inglaterra, a partir de los enfrentamientos contra el
absolutismo y, en América ante la emergencia de los nuevos Estados
constitucionales y la democracia liberal. Se transformaría en una co-
rriente dominante dentro de la ciencia política estadounidense du-
473
rante la segunda posguerra, momento en la que pasó a considerarse

la interpretación más apropiada para la sociedad norteamericana de
entonces. Para Giovanni Sartori, una sociedad pluralista es una so-
ciedad abierta; si bien tolerancia y pluralismo son conceptos distintos
están íntimamente ligados y afirma que la diversidad y el disenso son
valores que enaltecen a la sociedad política. Propone para su estudio
tres niveles de análisis: pluralismo como creencia, que se basa en el res-
peto a la diversidad de culturas presentes en una sociedad; pluralismo
social, un tipo específico de estructura social que toma como punto de
partida la inexistencia de tradiciones culturales iguales; pluralismo
político, vinculado a la diversificación y descentralización del poder,
visible en la presencia de grupos independientes y no exclusivos. Para
Sartori, el pluralismo defiende el principio mayoritario limitado como
criterio regulador y de toma de decisiones, entiéndase, el ejercicio del
poder de la mayoría respetando los derechos de las minorías. En ese
contexto se aboga por una sociedad de “asociaciones múltiples”, es de-
cir, asociaciones voluntarias (no obligatorias) y no exclusivas, abier-
tas a afiliaciones múltiples. El pluralismo funciona cuando las líneas
de división social (raza, casta, religión) se neutralizan y se frenan por
múltiples afiliaciones, mientras que fracasa cuando dichas líneas de
fractura económico-sociales coinciden, sumándose y reforzándose
unas a otras. Esta definición de pluralismo está basada en la tolerancia
y en asociaciones voluntarias, afiliaciones múltiples y líneas de divi-
sión transversales y cruzadas. El pluralismo se erige como herramien-
ta para combatir sosegadamente la desintegración y garantizar un
mínimo fundamental de integración en las sociedades. El pluralismo,
dice Bobbio, se presenta bajo dos aspectos: como teoría, con el inten-
to de brindar una explicación global de un conjunto de fenómenos, y
como ideología, es decir como propuesta de acción práctica. Destaca
que como corriente política se opone a la centralización y unificación
del poder de los Estados modernos. Y, retomando los postulados de
Dahl, señala que el pluralismo reivindica una sociedad compuesta por
distintos grupos de interés y con diversos centros de poder. Esos cen-
tros de poder deben desafiar al poder dominante, limitarlo, controlarlo
y contrastarlo. Esa pluralidad constituye una condición necesaria para
la democracia, en tanto incentiva la participación, garantiza compe-
tencia, dificulta la aparición de posiciones extremas del mismo modo
474
que desalienta las acciones unilaterales y colabora con la circulación

de la información. La centralidad de la teoría pluralista está puesta en
el individuo en tanto este elige, en función de sus preferencias y valo-
res, adherir o no a determinadas propuestas. El punto de partida es la
capacidad de voluntad, estrategia, decisión y persecución de objetivos
propios. Sin embargo, estos intereses rara vez entran en conflicto con
el interés común puesto que los sujetos son portadores de valores in-
teriorizados socialmente. Las instituciones y las organizaciones son
justamente conjuntos de individuos, que comparten una serie de va-
lores y posturas y que se reúnen a fin de consensuar sobre las acciones
a realizar, procedimiento imposible de llevar adelante aisladamente.
El foco de esta teoría se encuentra en los grupos (existentes o futuros)
y en su capacidad de equilibrio y balance mutuos. Su proliferación y
competencia se erigen como atributo de la vida democrática. El Es-
tado es para esta doctrina una institución resultante de la sumatoria
de voluntades individuales, que se diferencia de otras organizaciones
solo por el monopolio de la violencia física. Se pretende neutral, un es-
pacio de consensos y se rechaza cualquier tipo de intervención, lo que
daría por tierra su carácter de neutralidad. Entre sus funciones está P
la de proveer bienes públicos o colectivos (en su mínima expresión):
servicios de salud, educación, seguridad, infraestructura, etcétera. Se
aleja al Estado de la sociedad y se refuerza el papel de organizaciones
intermedias. Las críticas a la perspectiva pluralista señalan que una de
sus grandes falencias es no reconocer las profundas desigualdades en
los recursos y herramientas de los individuos y los grupos de interés.
Esta actitud asume que todos los grupos detentan igual capacidad de
organización, expresión política y visibilización de sus reclamos. Ello
sucede en tanto desconoce la desigualdad estructural entre los indi-
viduos y al omitir esta asimetría, impide la intervención del Estado
como sujeto responsable de reducir esta brecha. Como destacan, su
pretensión de neutralidad niega la complejidad de la estructura esta-
tal y la existencia de conflictos sociales. [María Fernanda Terzibachian.
475
Pobreza
Una de las principales dificultades que presenta este término es
precisamente su definición, ello por tratarse de un problema complejo
y multidimensional no reducible a un solo aspecto de análisis. El Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define la po-
breza como la incapacidad de las personas de vivir una vida tolerable.
Entiéndase la posibilidad de llevar una vida saludable con acceso a la
educación y al disfrute de un nivel de vida decente, donde primen ade-
más la libertad política, el respeto de los Derechos Humanos, la segu-
ridad personal, el acceso al empleo digno e inclusive la participación
en la vida de la comunidad. El Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) considera a la pobreza como la falta de acceso o dominio de los
requisitos básicos para mantener un nivel de vida aceptable; es pobre
aquel que no puede alimentarse o no tiene acceso a servicios básicos.
Destaca que la pobreza no es solo una condición económica, sino tam-
bién la constituye la falta de capacidades para cambiar estas condicio-
nes. Paul Spicker sistematiza al menos doce sentidos para el término
pobreza y los agrupa por semejanzas familiares. Desde un concepto ma-
terial se analiza primero la variable necesidad, es pobre quien carece de
bienes o servicios básicos para su subsistencia (comida, vestido, te-
cho). Una segunda variable vincula a la pobreza como a un patrón de
privaciones. La relevancia aquí reside en el tiempo transcurrido en esta
situación de privación (hambre y la falta de vivienda entre otros). Las
privaciones temporales (situación de víctimas de catástrofes) no son
suficientes para construir pobreza. Los dos aspectos anteriores están
ligados con la concepción de la pobreza como una limitación de recursos,
en tanto toda necesidad lo es de algo, cuando se carece de ingresos o
recursos suficientes para satisfacerlas un sujeto puede ser considera-
do pobre. Para la ONU, la pobreza es una condición caracterizada por
una privación severa de necesidades humanas básicas (que incluye ali-
mentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educa-
ción e información). El segundo grupo de refiere a la pobreza como
situación económica. El primer análisis se focaliza en el nivel de vida que
no refiere a formas específicas de privación sino a la condición econó-
mica que ubica a determinados sujetos por debajo del estándar
476
promedio de un nivel de vida aceptable. La Organización Internacio-

nal del Trabajo (OIT) considera que se es pobre cuando el nivel de vida
de una persona está por debajo de un estándar específico. La proble-
mática de la pobreza tiene como trasfondo la persistencia de profun-
das desigualdades entre los sujetos, es pobre quien está en situación de
desventaja respecto de otros en la sociedad. Por último, el análisis que
se realiza prestando atención a la posición económica identifica a los
grupos sociales en función de esta posición. La clase es un aspecto de
desigualdad y una característica de la estructura social, los recursos
que se posean y el consumo al que se accede son sí, un indicador de
posición social. La tercera perspectiva para el análisis de la pobreza es
la que aborda las condiciones sociales de los sujetos. Están los estudios
que destacan la clase social a la que pertenecen los individuos, los roles
sociales y ocupacionales son constitutivos, y se liga la posición socioe-
conómica con el estatus de los sujetos en la sociedad, refiere a las con-
diciones sociales de los pobres. Otra perspectiva aborda la pobreza
desde la óptica de la dependencia, son pobres aquellos individuos que
dependen de los beneficios sociales para su subsistencia. En el mismo
sentido las carencias de seguridad básica son consideradas como un indi- P
cador de vulnerabilidad ante los riesgos sociales. La ausencia de titulari-
dades considera que tanto la privación como la carencia de recursos
refieren a la carencia de titularidades más que a la imposibilidad de
acceso a determinados bienes, las personas con titularidades no son
pobres. El último aspecto refiere a la exclusión como eje fundamental
en los debates sobre la pobreza y centra su estudio en los fenómenos
derivados de esta: individuos carentes de vivienda, crisis urbanas, ten-
siones étnicas, aumento del desempleo de largo plazo y altos niveles
persistentes de pobreza. Por último, en palabras de Paul Spicker, des-
de una perspectiva moral, las condiciones de pobreza y de carencias en
las que están inmersos enormes porcentajes de la población mundial
son moralmente inaceptables. Es tal la diversidad de perspectivas que
puede adoptar la pobreza que se requieren una pluralidad programas
de lucha contra este este flagelo. La lucha contra la pobreza significa
también el combate contra el hambre, las desigualdades sociales y la
inequitativa distribución de los ingresos. Se debe alentar la promoción
de medidas que atiendan la educación básica, la atención primaria de
la salud, la atención de las madres y la promoción de la mujer debe
477
darse en un marco de respeto de la integridad cultural, promoviendo

la participación ciudadana y generar oportunidades de empleo remu-
nerado y trabajo productivo, promover la igualdad de oportunidades
para hombres y mujeres y garantizar la seguridad alimentaria. Para
ello es necesario poder definir la población objetivo de estos progra-
mas. La multidimensionalidad del término abre un abanico de debates
en torno a cómo entender la pobreza. El primer dilema es resolver si la
pobreza se entiende desde un sentido absoluto o relativo. Al conside-
rar la pobreza absoluta se destacan los aspectos que no dependen de la
situación comparativa con el resto de la sociedad. Las necesidades de
los sujetos son ajenas a la riqueza del resto y su imposibilidad de satis-
facerlas es independiente del contexto en que se analiza. En cambio
para el enfoque relativo, los individuos perciben su bienestar en fun-
ción del resto de la sociedad. Otra distinción es la que se realiza entre
pobreza coyuntural y pobreza estructural. En el primer caso las priva-
ciones y necesidades dependen fuertemente de la coyuntura y el ciclo
económico por el que se esté atravesando (aquí el ingreso y consumo
son factores relevantes). En cambio, la segunda se sostiene durante
largos períodos de tiempo. En la actualidad existen diversos métodos
para la medición de la pobreza. Los dos principales son la medición de
la línea de pobreza y la de necesidades básicas insatisfechas; ambas se
relacionan con los ingresos, el consumo y la satisfacción de necesida-
des. La línea de pobreza es una herramienta de medición indirecta que
considera la importancia del ingreso en tanto es el que permite que los
individuos accedan al consumo que es un indicador de bienestar. Lo
que hace es analizar cuáles son los ingresos requeridos por un hogar
para poder acceder a un mínimo de bienes y servicios básicos. El enfo-
que de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), en cambio, es un mé-
todo directo de medición ya que identifica el bienestar con la posesión
o consumo de ciertos bienes considerados básicos (vivienda, educa-
ción, salud, etc.). Fija un umbral mínimo de satisfacción de necesida-
des. Las variables que abarca este método son, entre otras, tipo de
vivienda, nivel de hacinamiento, el acceso a agua potable, sistema de
eliminación de excretas, el acceso a servicios de salud y/o a educación,
etcétera. Serán considerados pobres aquellos hogares que están impe-
didos de acceder al umbral mínimo de consumo de estos bienes. La
principal crítica que se le realiza a este método es la arbitrariedad en la
478
selección de los indicadores. Se desprende de lo analizado que existen

diversos factores que conducen a la pobreza, a saber: escasez de acti-
vos claves (falta de empleo, salud, educación, servicios básicos); carac-
terísticas sociodemográficas (edad, género, tipo de hogar, lugar de
residencia) y otros determinantes vinculados con ciclos de crisis eco-
nómica, política o incluso desastres naturales. Es fundamental la pla-
nificación de más y mejores programas de lucha contra la pobreza a
fin de evitar el continuo crecimiento de las tasas de pobreza en el mun-
do. [María Fernanda Terzibachian. Docente e investigadora de la Universi-
dad de Buenos Aires. Coordinadora del Instituto de Investigación de la
Poder negativo
El poder político puede manifestarse de dos maneras: como poder
para crear y aplicar el derecho (poder positivo) y como poder para im-
pedir su aplicación (poder negativo). El poder negativo es una forma
de incidir en las decisiones políticas opuesta a aquellas que conoci- P
mos a partir de la tradición liberal representativa. En otras palabras,
se trata de una forma diversa del ejercicio de la soberanía de parte del
pueblo. El poder negativo se puede expresar de dos maneras: directa
(huelga, resistencia a la opresión) o indirecta (a través de una magis-
tratura o institución estatal a la que se asigne esa responsabilidad). La
idea del poder negativo fue elaborada a partir de la llamada secesión
de la plebe romana en el siglo V antes de cristo por medio de la cual,
el pueblo, agotado por las arbitrariedades del patriciado, se retiró al
Monte Sacro, cerca de Roma y no regresó hasta que se le aseguraran
reformas jurídicas que lo pusieran al abrigo de la usura y de los abusos
de los poderosos, a la vez que el reconocimiento de una magistratura
especial, la del Tribuno de la Plebe, que en consideración a la autoridad
moral que tenía y, a pesar de no tener ningún “poder positivo”, ejer-
cía el derecho de veto contra toda norma de la naturaleza que fuere
que hallara contraria a los intereses populares. Este concepto de poder
negativo fue recogido por Nicolás Maquiavelo que, en los primeros ca-
pítulos del libro I de los Discursos sobre las primeras décadas de Tito Livio,
señala como característica de la República romana y como motivo de
479
su perfección, la desunión de la plebe con el Senado y la existencia de

los Tribunos “porque además de dar su parte en la administración po-
pular, fueron constituidos en guardianes de la libertad romana” (capí-
tulo IV). Destacamos también al jesuita español Juan de Mariana que
en Del rey y de la institución real de 1599, luego de emparentar la insti-
tución del Justicia de Aragón a los Tribunos de la Plebe, atribuye a estos
la potestad de poner freno al poder (I, VIII). También el jurisconsulto
calvinista Johanes Althusius, la más elevada personalidad del pensa-
miento político de los reformadores protestantes, en su obra La Políti-
ca, pone en esta magistratura la responsabilidad de contener y limitar
el poder. Sin embargo, la mejor formulación de esta idea se halla en el
libro IV Contrato Social de Jean Jacques Rousseau del año 1762 en donde
señala que el Tribunado no es parte del gobierno ni de la legislatura,
que “no pudiendo hacer nada, puede impedirlo todo”. De esta mane-
ra, la institución tribunicia –un verdadero poder negativo–, desplaza
el eje de las garantías de los derechos y las libertades de la abstracta
división de los poderes. Maximilien Robespierre en su Discurso para la
constitución escrito en el año 1793, señala dos medios para defender las
libertades públicas y privadas: el equilibrio de los poderes y el Tribuna-
do. La Constitución republicana de Francia del mismo año, inspirada
en los jacobinos, atribuiría al pueblo el ejercicio del poder negativo al
establecer que para que una ley tuviese vigencia, requería la aproba-
ción de por lo menos la mitad de las asambleas de los municipios. Caso
contrario era sometido a referéndum (artículos 58 a 60). La formulación
del poder negativo es hallada de diferentes maneras durante la Revo-
lución francesa y en Hispanoamérica (primer proyecto de constitu-
ción para el Río de la Plata de 1811), y se expresa fundamentalmente en
el filósofo alemán Johan Fichte que afirma que es:
… un principio de la constitución política, conforme al derecho y a la ra-
zón, que al lado de la potencia “absolutamente positiva” sea instituida
una potencia “absolutamente negativa”, esto es que junto a un poder de
establecer debe existir un poder de impedir.
A medida que el constitucionalismo liberal–burgués fue impo-
niendo el modelo representativo y afirmando el sistema de garantías
en la división de poderes, la idea del poder negativo fue perdiendo
espacio. Su formulación quedó desfigurada y reducida a un simple
480
control de la legalidad constitucional. Solo se volvió a hablar de ella al

tratarse el proyecto de constitución de la República romana de 1849.
En la primera mitad del siglo XX, el romanista Pietro Bonfante, en
su Historia del Derecho Romano, sostuvo que había un lado positivo y
un lado negativo de la soberanía, ambos totalmente independientes
entre sí. En estos tiempos de profunda crisis del sistema político, la
sociedad está volviendo la vista a formas institucionales que van recu-
perando la idea roussiniana de que la soberanía no se puede represen-
tar. Así se comenzó a hablar de formas de democracia directa como el
referéndum, la iniciativa popular, la revocación de los mandatos y del
Defensor del Pueblo. ¿Qué tiene esto que ver con el poder negativo?
En que el pueblo recupera el poder de impedir la aplicación de una ley
o de un reglamento o bien puede, por medios legales, revocar un go-
bierno. Todo esto sin perjuicio del derecho de huelga que es, como di-
jimos, otra manifestación del poder negativo. De su parte el Defensor
del Pueblo, indirectamente, puede ejercer también poder negativo, ya
que sin invocar interés directo, sino un interés difuso o un derecho de
incidencia colectiva, judicialmente, impide la aplicación de una nor-
ma. En la fórmula de Rousseau, el pueblo o el Defensor del Pueblo, “no P
pudiendo hacer nada, pueden en estos casos impedirlo todo”. En con-
clusión, el poder negativo es una forma de ejercer la voluntad popular
de igual manera que cuando se elige a un gobernante, es la reivindica-
ción de la idea revolucionaria de que la soberanía es indelegable, pues
como decía Louis de Saint Just en los ardorosos días de la Revolución:
“Cómo es posible que el pueblo sea libre y que a su vez transfiera irre-
vocablemente el poder de sostener su libertad a los que los gobiernan”.
El poder negativo es el modo a través del cual el pueblo rechaza una
decisión política que no comparte, que no la siente propia, que la in-
tuye fraguada a sus espaldas. Y es también la herramienta que tiene
el Defensor del Pueblo cuando enervado en la eficacia de sus recomen-
daciones, acude a vías excepcionales para lograr que se paralice la apli-
cación de una ley o de un acto administrativo. Esa misión tribunicia
del Defensor del Pueblo debería expresarse hoy en la posibilidad de
que ante determinadas normas, pudiera solicitar la suspensión de su
aplicación, hasta tanto se consultara a la sociedad o, según el caso, par-
te de ella. [Carlos R. Constenla. Universidad de Buenos Aires]
481
Poder político
Desde un punto de vista filosófico político, se concibe al poder
como la capacidad que tiene un individuo o un grupo de modificar
la conducta de otros individuos o grupos. Pierre Bourdeau lo define
como “una energía social, emanación de una representación mental,
colectiva y dominante, del orden social deseable”, en nombre de la cual
se presta acatamiento al mando político. Cabe destacar que el poder
siempre se manifiesta en la relación humana y en su génesis está la
obediencia: se tiene poder en la medida en que se es obedecido. Ahora
bien, para comprender el concepto de lo político, es necesario acotar
la noción de poder al ámbito claramente estudiado por él. A fin de en-
tender el ámbito propio de la política, se debe aplicar una segunda ca-
tegoría, a saber: la distinción entre amigo y enemigo introducida por
Carl Schmitt. Esta diferenciación independiza a la política de las otras
disciplinas, puesto que cada una tendrá su distinción propia. Lo ético
se definirá por la distinción entre el bien y el mal, lo estético por lo
bello y lo feo, lo económico por lo rentable y lo no rentable, lo religioso
por lo divino y lo mundano, etcétera. Entonces, la política tiene un ám-
bito propio y distinto, ya que mientras exista la distinción entre ami-
gos y enemigos, el ámbito es específicamente político. En otro orden
de ideas, la legitimidad es el fundamento principal del poder político,
ya que transforma un poder de hecho en un poder de derecho. Por lo
tanto, el poder se relaciona con la capacidad que tenga una persona
para imponer su voluntad sobre otro aun cuando el otro se le oponga.
Otra forma de ejercer el poder es la dominación y se reproduce a tra-
vés de dos sujetos, el dominante que impone mandato y el dominado
que obedece. Por ende según Max Weber, existen tres tipos de domi-
nación: 1) tradicional (costumbres y tradiciones) “se obedece porque
siempre fue así”; 2) carismática, justificada porque el dominado pien-
sa que el dominante tiene “poderes especiales”, relación cuasi-afectiva
entre dominado y dominantes; 3) racional legal, el dominado justifica
el mandato del dominante en la medida que creen válido el orden ju-
rídico. En otras palabras, en la teoría política moderna y en sus varias
versiones, el concepto del poder está conectado con nuestro propio en-
tendimiento de los humanos como seres políticos, de los orígenes de
482
la acción política, del objetivo político de orden y seguridad frente al

miedo y de la esfera de gobierno. Asimismo, en la Edad Antigua (sal-
vo en la democracia ateniense, la República romana y en los primeros
tiempos del imperio) el poder era absoluto, sustentado generalmente
en la idea de un rey deificado. Luego con el advenimiento del cristia-
nismo, el poder absoluto del monarca se justificó como otorgado por
Dios. Cabe exponer que en las actuales democracias, el poder ya no es
absoluto, sino que el poder del Estado se divide tres: Poder Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, y debe contar con el reconocimiento, o sea poseer
legitimidad. A su vez en las actuales democracias, el poder político re-
side en el pueblo que lo delega en sus representantes elegidos por el
voto popular por un período de tiempo limitado. Concretamente:
… el poder es concebido como la capacidad generalizada de garantizar
el cumplimiento de obligaciones vinculantes por parte de unidades den-
tro de un sistema de organización colectiva, cuando las obligaciones se
legitiman mediante referencia a su repercusión en las notas colectivas y
donde, en caso de actitudes recalcitrantes, se presuma la ejecución me-
diante sanciones situacionales negativas, cualquiera que sea el agente
efectivo de tal ejecución. P
En rigor, una de las características determinantes del poder políti-
co es que se desenvuelve dentro de la denominada agrupación política
o sociedad política. No toda actividad de poder, que tenga de un modo
u otro una finalidad política, constituye por ello un poder político. Por
ende y según Hannah Arendt, el poder político es el asentimiento que
decide la transformación de una simple comunidad en una comuni-
dad política y su permanencia en el tiempo:
… concisamente, no solo la implementación y la actualidad de la plurali-
dad, o la plasmación formal y perdurable de lo público, sino también la
continuidad y la vigorización de la unidad ciudadana, cuyo retiro equi-
valdría automáticamente a la desaparición del poder y a su sustitución
por una simple función protectoria, una fuerza intimidante o una vio-
lencia restrictiva que, aunque ocasionalmente pudieran buscar el bien
del conjunto, nunca constituiría poder político stricto sensu.
En conclusión:
… el poder político debe constituir una forma específica y decisoria de or-
denamiento de las relaciones entre clases, y de imposición de la voluntad
483
de un grupo o fracción hegemónica sobre las clases dominantes subordi-

nadas y sobre las clases dominadas mediante una combinación de lucha
e integración, de coacción y de consenso.
[Juan Pablo Santángelo. Licenciado en Ciencia Política y Abogado. Uni-
versidad de San Andrés. Universidad Nacional de La Plata]
Política
La política es una actividad orientada en forma ideológica a la toma
de decisiones de un grupo para alcanzar ciertos objetivos. También pue-
de definirse como una manera de ejercer el poder con la intención de
resolver o minimizar el choque entre los intereses encontrados que se
producen dentro de una sociedad. Ahora bien, cabe destacar que el po-
der ha sido definido tradicionalmente como “consistente en los medios
para obtener alguna ventaja” o, de manera análoga, “el conjunto de los
medios que permiten conseguir los efectos deseados”. Entonces, el po-
der se define como la relación entre dos sujetos de los cuales uno impo-
ne al otro su voluntad y le determina a su pesar, su comportamiento. El
poder político pertenece a la categoría del poder de un hombre sobre
otro hombre (ejemplo: relación entre gobernante y gobernado, entre so-
berano y súbdito, entre estado y ciudadano, orden y obediencia, etc.).
La utilización del término ganó popularidad en el siglo V antes de cristo
cuando Aristóteles desarrolló su obra titulada justamente Política. El tér-
mino proviene de la palabra griega polis, cuyo significado hace alusión
a las ciudades griegas que formaban los estados donde el gobierno era
parcialmente democrático. Es en esta cultura donde intenta formali-
zarse la necesidad humana de organizar la vida social y los gobiernos
desde tiempos ancestrales. En la misma línea, no han sido escasos los
intentos por clasificar el término política durante la antigüedad. Entre
los pensadores más importantes se encuentran Platón y Aristóteles. El
primero, en su obra La República, manifiesta que la forma en la que de-
bía gobernarse un pueblo era a través de la observación de la realidad
y la puesta a prueba de cambios y mejoras idealistas y que dicho tra-
bajo debía estar a cargo de los seres más sabios de esa sociedad. Por su
parte, Aristóteles proponía un enfoque científico de la política, donde
el análisis social se hiciera tomando en cuenta elementos psicológicos,
484
culturales y sociales y estableciendo relaciones de causa y efecto. Asimis-

mo, entre las definiciones más conocidas debe considerarse la de Carl
Schmitt, según la cual la esfera de la política coincide con la esfera de
amigo-enemigo, a saber: el campo de origen y aplicación de la política
sería el antagonismo y su función consistiría en la actividad de asociar
y defender a los amigos y de atacar y combatir a los enemigos. Aunque
tuvo la pretensión de englobar el concepto, se centró primordialmente
en la dimensión conflictiva de la política, dejando de lado otras esferas.
En otro orden de cosas, comienza a consolidarse paulatinamente una
noción de la política entendida como el monopolio de la fuerza (deten-
tar el “poder” y utilizarlo como un móvil para alcanzar fines y/o metas
trazadas). El poder político es aquel en toda sociedad de desiguales, es
aquel poder supremo, respecto del cual todos deben estar subordinados.
De este modo en la hipótesis hobbesiana, el paso del estado de naturale-
za al estado civil y de la anarquía al estado político se produce cuando los
individuos renuncian al derecho de usar cada uno su propia fuerza para
colocarla en manos de una sola persona o cuerpo que será, en adelante,
el único autorizado para utilizar la fuerza respecto del conglomerado
social. En definitiva, los fines de la política son tantos como tantas sean P
las metas que un grupo organizado se propone, según los tiempos y las
circunstancias. Esta insistencia por los medios más que por los fines, se
relaciona con un argumento generalizado entre los teóricos del estado,
Max Weber argumentaba que “puede definirse el carácter político de un
grupo social solo a través del medio […] que no es exclusivamente de él,
pero es en todo caso específico e indispensable para su existencia: el uso
de la fuerza”. De esta manera, por siglos se ha utilizado el término po-
lítica predominantemente para indicar obras dedicadas al estudio de
aquella esfera de la actividad humana que hace referencia a las cosas
del Estado: Politica methodice digestum, a modo de ejemplo, fue aquella
recordada obra en la que Johaness Altthusius expuso una teoría de la
consociatio publica (el estado en sentido moderno de la palabra) que com-
prendía en su interior varios formas de consociatios menores y ligar el
concepto de política con las formas en las que debe llevarse a cabo. Asi-
mismo, resulta sustancial la relación entre la política y la moral, o entre
la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad. La primera se
emplea habitualmente para juzgar acciones individuales, mientras que
la segunda se utiliza para justificar acciones de grupo, o cumplidas por
485
un hombre en nombre de un grupo (ya sea este la Nación, el Estado,

etc.). Dicho de otro modo, se llega a la conclusión de que lo que es obli-
gatorio para el individuo, no significa que sea obligatorio para el grupo
del cual el individuo forma parte. Por lo tanto, si por una parte la filo-
sofía política clásica se basa en el estudio de la estructura de la polis y
de sus variadas formas históricas, la posclásica está caracterizada por
la continua búsqueda de la delimitación de lo que es político respecto
de lo que no es político, por una reflexión continua sobre lo que distin-
gue la esfera de la política de la no política, el estado del no-estado (por
esfera del “no-estado”, entiéndase tanto sociedad religiosa, sociedad
natural). En otras palabras, el tema fundamental de la filosofía política
moderna es el tema de los confines, del estado como organización de
la esfera política tanto respecto de la sociedad religiosa como respecto
de una sociedad civil. Ahora bien, en la actualidad no son menores los
desafíos que enfrenta la noción de política. Así, a la luz de los fenóme-
nos de hiper-individualismo y relativismo creciente, el siglo XXI exige
volver la vista a la persona como depositaria, punto de partida y punto
de llegada de la acción política; devolver la centralidad a la persona es ca-
mino indiscutible para darle otra vez significado a lo público. Restituir
a la política su prestigio y espacio, entre lo público pasa forzosamente
por volver a situar a la persona en el centro, estableciendo una relación
seria y útil entre la política y la ciencia (vinculando de manera estrecha
el concepto política y ciencia con la ciudadanía, entendida esta no como
cifras o estadísticas, sino devolviéndole su completa humanidad). [Juan
Pablo Santángelo. Licenciado en Ciencia Política y Abogado. Universidad de
San Andrés. Universidad Nacional de La Plata]
Política cultural
La política cultural podría ser definida en primer término como
el conjunto de medidas y acciones desarrolladas por los Estados desti-
nadas al desarrollo cultural. La Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) es el organismo
especializado de las Naciones Unidas en la materia. En el ámbito de
esta organización se han definido los estándares internacionales en
materia de política cultural. En el marco de la conferencia mundial so-
486
bre las políticas culturales llevada a cabo en la ciudad de México DF

en el año 1982, se adoptó la Declaración de México sobre las Políticas
Culturales. Por medio de este instrumento, la comunidad jurídica in-
ternacional estableció que
… en su sentido más amplio, la cultura puede considerarse actualmen-
te como el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales,
intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o un grupo
social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida,
los derechos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las
tradiciones y las creencias y que la cultura da al hombre la capacidad de
reflexionar sobre sí mismo. Es ella la que hace de nosotros seres especí-
ficamente humanos, racionales, críticos y éticamente comprometidos. A
través de ella discernimos los valores y efectuamos opciones. A través de
ella el hombre se expresa, toma conciencia de sí mismo, se reconoce como
un proyecto inacabado, pone en cuestión sus propias realizaciones, busca
incansablemente nuevas significaciones, y crea obras que lo trascienden.
A partir de esta primera definición, se establecieron como princi-
pios rectores de las políticas culturales la identidad cultural, la dimen-
sión cultural del desarrollo, la cultura y la democracia, el patrimonio P
cultural, la creación artística e intelectual y educación artística, las re-
laciones entre cultura, educación, ciencia y comunicación, la planifi-
cación, administración y financiación de las actividades culturales, la
cooperación cultural internacional. Con posterioridad en el año 1998, se
llevó a cabo la Conferencia Intergubernamental sobre Políticas Cultu-
rales para el Desarrollo en la ciudad de Estocolmo. En ella se afirmó que
… la política cultural, siendo uno de los principales componentes de una
política de desarrollo endógena y duradera, debe ser implementada en
coordinación con otras áreas de la sociedad en un enfoque integrado.
Toda política para el desarrollo debe ser profundamente sensible a la
cultura misma.
En este sentido, se recomendaron cinco objetivos a los Estados
miembros en materia de política cultural: 1) Hacer de la política cultural
un componente central de la política de desarrollo; 2) Promover la crea-
tividad y la participación en la vida cultural; 3) Reestructurar las políticas
y las prácticas a fin de conservar y acentuar la importancia del patrimo-
nio tangible e intangible, mueble e inmueble y promover las industrias
487
culturales; 4) Promover la diversidad cultural y lingüística dentro de y

para la sociedad de información; y 5) Poner más recursos humanos y
financieros a disposición del desarrollo cultural. Por otra parte en el año
2005, se adoptó la Convención sobre la protección y la promoción de la
diversidad de las expresiones culturales en la que se definió a las “po-
líticas y medidas culturales” como las políticas y medidas relativas a la
cultura, ya sean estas, locales, nacionales, regionales o internacionales,
que estén centradas en la cultura como tal, o cuya finalidad sea ejercer
un efecto directo en las expresiones culturales de las personas, grupos
o sociedades, en particular la creación, producción, difusión y distri-
bución de las actividades, los bienes, los servicios culturales y el acceso
a ellos. En el articulado de la Convención, se detallan algunas medidas
que pueden tomar los Estados para proteger y promover la diversidad
de las expresiones culturales en sus respectivos territorios y se apela a
la cooperación interestatal en materia de política cultural. Por último,
es posible afirmar que el avance de las tecnologías y su traducción en
nuevas manifestaciones culturales obligan a los actores involucrados
en la elaboración de políticas culturales a evolucionar a fin de contener
adecuadamente estas expresiones contemporáneas. En el marco del 60°
aniversario de la UNESCO, en el año 2006, se sostuvo que
Las políticas culturales apuntan actualmente a preservar y promover la
diversidad cultural en todas sus formas, tanto tradicionales como con-
temporáneas. Estas políticas se basan en un dispositivo jurídico elabo-
rado por la UNESCO e interesan al conjunto del Sector de la Cultura. En
el año 2000, este Sector se dotó con una División de Políticas Culturales
y Diálogo Intercultural, que actúa como célula de reflexión, adoptando
un enfoque holístico de todos los aspectos del programa de la cultura, so-
bre todo aquellos que se refieren al pluralismo cultural. Así, la UNESCO
apoya a los Estados Miembros en la tarea de revisar y actualizar sus políticas
culturales con un doble propósito: en primer lugar, desarrollar el sector
cultural, tratando de satisfacer concretamente las necesidades existen-
tes en materia de legislación, formación de administradores culturales
y gestión de los recursos culturales; y, en segundo lugar, lograr que la
cultura ocupe el puesto que le corresponde en todas las políticas de desa-
rrollo, y más concretamente en las relativas a la educación, la ciencia, la
comunicación, la salud, el medio ambiente y el turismo.
[Diego Ramón Fidel. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
488
Política social
La política social es el conjunto de normas, lineamientos, institu-
ciones, programas y recursos públicos que el gobierno utiliza y destina
para proteger, promover, mejorar y garantizar los niveles de bienes-
tar de la población. A través de esta política, no solo se busca aliviar
la pobreza, combatir la discriminación, la exclusión, la marginación
y evitar conflictos sociales sino reducir los riesgos que enfrenta la po-
blación, igualar las oportunidades entre todas las personas, así como
asegurar la redistribución de la riqueza y los bienes públicos, la co-
hesión y la justicia social. La política social al situar a las personas en
el centro de las políticas públicas puede ser entendida como el medio
para la realización de los derechos sociales y, tal como postuló Thomas
Marshall, de la ciudadanía social. La política social atiende los contex-
tos, las condiciones y las tensiones que emanan de la realidad, de las
demandas y de luchas sociales y políticas. Cada sociedad a partir de su
base cultural (del conjunto de conocimientos, creencias, costumbres y
valores que la caracterizan) y de acuerdos políticos, va consensuando
los temas que formarán parte de la agenda pública y definiendo las P
reglas básicas de convivencia que normarán la interacción social, así
como los actores que participarán y sus responsabilidades. Estos con-
sensos no son estáticos, sino que van variando a través de los años, por
lo que también se van modificando las prioridades, sus objetivos y sus
formas de ejecución. Así se va configurando la política social en cada
sociedad. Para hablar de los orígenes de la política social es necesario
remontarse a la Inglaterra de principios del siglo XIX, lugar en donde
se implementaron las primeras medidas sociales dirigidas a atender la
pobreza, primero como un fenómeno causado por conductas indivi-
duales incorrectas hasta transitar hacia su reconocimiento como pro-
blema público e irse institucionalizando como una política a inicios
del siglo XX. En esa misma época, en contraste, durante la Alemania
de Bismarck la atención de los problemas sociales buscaba la unifica-
ción nacional, estableciendo un régimen de seguro social obligatorio.
Entre los ámbitos más antiguos de la política social se identifica la
asistencia social que atiende a poblaciones en situaciones de vulnera-
bilidad temporal o permanente. Otro ámbito que se fue desarrollando
489
en el mundo fue el establecimiento de normas relacionadas al trabajo,

con las cuales se regularon horarios, remuneraciones, condiciones la-
borales y que culminó en la creación de la Organización Internacional
del Trabajo. También, se fue avanzando en otros ámbitos de la políti-
ca social enfocados a la proporción de educación, salud, servicios bá-
sicos y a asegurar a las personas frente a riesgos como enfermedad,
accidente, desempleo y vejez, a través del establecimiento de diver-
sas modalidades de seguridad social, algunas contributivas ligadas al
trabajo formal y otras de carácter universal, entre otras. Por su parte
en América Latina a través de los años, se establecieron sistemas de
prestaciones sociales y combate a la pobreza con cierta participación
comunitaria, las cuales se fueron expandiendo y tuvieron su auge en-
tre los años cuarenta y setenta. Sin embargo, los programas de ajus-
te estructural de la década de los ochenta dieron origen a programas
focalizados inicialmente en la pobreza rural que transitaron hacia su
atención en zonas urbanas. En los años noventa, estos programas se
fueron sustituyendo por los de transferencias monetarias directas que
cuentan con escasa o nula participación de la población en su diseño
y operación. Así, estas dos décadas se caracterizaron por la drástica
reducción del gasto social, es decir, por contar con una política social
mínima y asistencialista enfocada en mitigar los efectos negativos de
la política económica. En relación a las características y modalidades
de la política social, se debe señalar que, de manera general, esta po-
lítica se pone en práctica a partir de un conjunto de mecanismos que
son impulsados por diversos gestores o actores con diferente peso y
responsabilidades en la provisión de los requerimientos para la vida
de las personas o en la capacidad para redistribuir los bienes públi-
cos, entre ellos está el Estado, la familia, el mercado, la comunidad, los
individuos, entre otros. Además, existen diversas formas o modelos a
través de los cuales se implementa la política social y se provee el bien-
estar en las sociedades, algunos autores los denominan “regímenes de
bienestar” y los han clasificado como: liberales, conservadores o cor-
porativistas, socialdemócratas, socialistas, duales, entre otros, aunque
en ningún país se presentan en forma pura. Cada régimen se inscribe
en un modelo económico, cuenta con cierta filosofía social y asume
determinadas prioridades. Asimismo en cada régimen, se pueden dis-
tinguir distintos tipos de políticas sociales, entre ellas las sectoriales,
490
las dirigidas a ciertos grupos de población, las territoriales enfocadas

a zonas definidas o las dirigidas a atender problemáticas específicas. A
pesar de todos los avances en el bienestar general, en el mundo persis-
ten la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y la exclusión. Los cam-
bios demográficos y en las estructuras familiares, la falta de empleos
formales que sustentan la seguridad social, la emergencia de nuevas
problemáticas y demandas de grupos de población, entre muchos
otros aspectos, representan desafíos a la política social para avanzar
hacia políticas no solo sustentables financieramente sino equitativas e
inclusivas, en la cuales se rindan cuentas y que sean concebidas como
una de las funciones primarias del Estado. [Osiris Edith Marín Carrera.
Subdirectora de investigación CIADH-CDHDF]
Políticas públicas
El concepto políticas públicas se refiere a las actividades del Estado,
desarrolladas de manera ordenada y consistente conforme a reglas, enca-
minadas a conseguir objetivos de interés general. Articulan, o pretenden P
articular, las instituciones de gobierno dentro de un marco legal, econó-
mico y social determinado. Son diseñadas y ejecutadas por los gobiernos,
comprometiendo los presupuestos públicos, pero también los recursos
de la sociedad dado el carácter determinante de sus decisiones. Las po-
líticas públicas expresan la manera ordenada y sistemática como el go-
bierno cumple y desarrolla mandatos legales o ciudadanos. Las políticas
públicas, entonces, se refieren al carácter específico de la administración
en y desde el gobierno. Desde ese punto de vista se trata del cumplimien-
to de los mandatos que desarrolla diferenciándose así de la administra-
ción privada. Es el concepto de Estado y su referencia al interés general,
desde donde se reconoce la presencia de la política en la administración.
La existencia de una diversidad de intereses, esencia de la política, hace la
diferencia, aunque las teorías de lo público recuperen conceptos y prin-
cipios de la administración general. En 1951, Harold Lasswell utilizó, por
primera vez en el mundo académico, el concepto de análisis o ciencia de
las políticas, las cuales se pueden convertir en objeto de estudio tras su
división en etapas, criterio compartido por Charles Jones para quien “Es-
tas etapas corresponden, por lo general y en este orden, a la definición
491
del problema y la construcción de agenda, la formulación, la decisión (o

legitimación), la implementación y finalmente, a la evaluación”. En 1976,
Thomas Dye definió como política pública “todo aquello que el gobierno
decide hacer o no hacer”. Para Roth Deubel se trata:
… de los propósitos y programas de las autoridades públicas, policy en
inglés […] una política pública existe siempre y cuando instituciones es-
tatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos esti-
mados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado
a cambiar un estado de cosas percibido como problemático.
De acuerdo con Yves Meny y Jean Claude Thoenig, el tema puede
observarse desde tres grandes ópticas: 1) Las teorías enfocadas en la
acción del Estado (Neomarxistas, Nico Poulantzas), 2) En la sociedad,
como consecuencia de las diferencias de intereses (economicistas, ra-
cionalistas, Marx), y 3) Mixtas, retomando los dos elementos, Estado
y sociedad, de las anteriores. En este último enfoque destaca la visión
neoinstitucional que centra su análisis en las instituciones y la manera
en que influyen en la sociedad, estableciendo parámetros de interac-
ción entre Estado y sociedad. Eugenio Lahera argumenta que tanto
la política como las políticas públicas están relacionadas con el poder
social. La política corresponde a un concepto amplio relativo al ejerci-
cio del poder en general que busca un fin trascendente, mientras las
políticas públicas “corresponden a soluciones específicas de cómo ma-
nejar los asuntos públicos”. De acuerdo con lo planteado por Claudio
Lozano, cuando se hace referencia a políticas públicas:
… hablamos del conjunto de acciones estratégicas que rigen la praxis de
los gobiernos en procura de dar soluciones a problemas prioritarios, las
cuales están orientadas a fines específicos y a propósitos alcanzables en
determinados períodos de tiempo y para los cuales se destinan recursos
del presupuesto público. La Política Pública puede entenderse también
como la acción crítica transformadora de grupos participativos organi-
zados que procuran el bienestar común, atendiendo los retos propios de
la generación y distribución de riqueza y que asumen el gobierno y la
gobernabilidad de un Estado, nación o ciudad.
La aplicación de conceptos teóricos ha permitido el desarrollo de ins-
trumentos como 1) La tipología de Theodore Lowi; 2) Los instrumentos
de intervención del Estado y el Policy Cycle. Pasamos ahora a los com-
492
ponentes mínimos necesarios para formular una política pública. De

acuerdo a André Noel Roth, quien recoge los antecedentes del tema, los
componentes mínimos son: 1) Definición del problema; 2) Construcción
de una agenda; 3) Formulación; 4) Decisión (o legitimación); 5) Imple-
mentación; 6) Evaluación. De acuerdo a teoría descripta por Domingo
Ruiz López y Carlos Cadènas Ayala en el planteamiento y formulación
de las políticas públicas se distinguen cinco etapas o pasos: 1) El Esta-
blecimiento de la Agenda Política, como el resultado de la movilización
de demandas y presiones de un proceso racional de evaluación de nece-
sidades, valores y objetivos, planteadas por cada actor, dependiendo de
sus prioridades e intereses, de las cuales surge una interacción. 2) La De-
finición de los Problemas, no solo es identificarlos sino el conocimiento
que de suyo resulte, es decir, a través de la información recolectada, de
estudios, entre otros, con el fin de concretar el tema específico al que se
va a enfocar. 3) La Previsión, o medición del impacto que podría tener la
política pública al momento de su implementación, reacciones, grupos
en contra y a favor, etcétera, por lo cual es importante el asesoramiento
de personas que pudieran dar un enfoque con cierto grado de precisión
para una mayor seguridad en el éxito de la política. 4) El establecimiento P
de los objetivos, es decir, las características o lo deseado en un ámbito
determinado, los que se deben resolver en el transcurso de la política
pública. 5) La selección de opción, la que sea viable, concreta, conforme
a los estudios realizados y a un previo análisis plural aunado a la identi-
ficación de los objetivos, aunque también pudiera existir la posibilidad
que, al momento de la formulación misma, se tenga ya una definida.
En cuanto al concepto de la implementación, introducido por Aaron
Wildavsky y Rogger Pressman con el fin de traducir la teoría en prác-
tica y de esta manera generar resultados, Barret y Fudge consideran la
implementación “como un continuum de elaboración y acción en el cual
tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la
política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. Algunos de
los principales autores dedicados al estudio de evaluación de las políti-
cas públicas, citados por Osuna, la definen como:
Es el análisis objetivo y científico de los efectos a corto y largo plazo de las
políticas, tanto sobre los grupos sociales o situaciones para los cuales se di-
señó la política como sobre la sociedad en general, y el análisis de la ratio de
costes actuales y futuros sobre cualquiera de los beneficios identificados.
493
Thomas Dye la define como “la evaluación de programas conlleva

el empleo de métodos científicos para medir la ejecución y resultado
de programas para ser utilizados en la toma de decisiones” (Ruthman).
“Consiste en la recopilación sistemática de información sobre activi-
dades, características y resultados de un programa para su utilización
por un grupo específico, de cara a reducir incertidumbres, mejorar la
eficacia y tomar decisiones en función de qué se está haciendo con el
programa y a quién está afectando” (Patton). “La evaluación es el pro-
ceso por el cual se analiza la eficacia y eficiencia de un programa. Esto
implica la recogida, análisis e interpretación de la información sobre
el logro de los objetivos del programa en relación con las previsiones”
(Epstein y Tripodi). En relación a los diferentes métodos de evalua-
ción de PP, se encuentran: La evaluación participativa la cual es un
método basado en los procesos, instancias e impacto en los beneficia-
rios y otros actores de un proyecto (Zapata); es decir, más que evaluar
la beneficios de un proyecto con base en el seguimiento de objetivos,
recursos ejecutados, fondos de financiación o entidad ejecutora, le in-
teresa conocer lo que quedó del proyecto, a partir de la perspectiva de
las personas que se encuentran involucradas (Nina E.). La evaluación
de impacto es un proceso por el cual siempre se debe tener en cuenta el
análisis causal, mucho más si está realizada con el fin de brindar bases
hacia el futuro en cuanto a la adopción de decisiones. Sin embargo,
es importante tener en cuenta que todo programa tiene dos tipos de
efectos (Evert Vedung, 1997). La evaluación de consecución de objeti-
vos intenta resolver si los resultados de un programa corresponden o
no a los objetivos que este se propuso revela la concordancia entre lo
que se propuso y los resultados que introdujo, este modelo apunta a
dar cuenta de alguna discrepancia entre los objetivos enunciados y los
resultados alcanzados (Nina, 2007). [Luis Carvajal Basto. Ex Ministro de
Educación de Colombia]
Prácticas restaurativas
El Instituto Internacional para Prácticas Restaurativas define las
prácticas restaurativas como un campo de estudio que ha surgido reciente-
mente y que ofrece un hilo común que vincula a la teoría, la investigación
494
y la práctica en campos aparentemente dispares como la educación, la

asistencia psicológica, la justicia penal, el trabajo social y la gestión orga-
nizacional. Las prácticas restaurativas ofrecen un continuo de técnicas y
enfoques para el trabajo con personas que van de lo informal a lo formal
y que están al servicio de la prevención y la gestión de los conflictos que
surgen en cualquier grupo humano mediante el impulso del sentimien-
to de comunidad. Este concepto tiene su origen en la justicia restaura-
tiva que surge en la década de 1970 como una alternativa a la justicia
retributiva o tradicional. La justicia retributiva pone el acento en el cas-
tigo a la conducta delictiva mientras que la justicia restaurativa atiende
las posibles necesidades de las víctimas, da la oportunidad al infractor
para que reflexione y repare el daño causado asumiendo los intereses de
las víctimas y amplía el foco a la propia comunidad en la que se produce
la infracción dándole la posibilidad de participar en la reincorporación
del infractor a la vida comunitaria. Las primeras experiencias de justicia
restaurativa se basaron en la mediación penal entre víctima e infractor.
En los años 90, se ampliaron las experiencias con la participación en las
mediaciones tanto de las familias como de miembros de referencia de
la comunidad a la que pertenecen ambas partes. La justicia restaurativa P
es entendida como un proceso donde las partes involucradas en un con-
flicto originado por la comisión de un delito, resuelven colectivamente
solucionarlo tratando las consecuencias del mismo y sus implicaciones
para el futuro. En ese proceso, participan necesariamente víctimas,
victimarios y la comunidad. La experiencia de estos años ha puesto en
relieve la utilidad de la justicia restaurativa para la responsabilización
de los victimarios, el bienestar de las víctimas y la inserción social de
ambas en condiciones de normalidad en el seno de su comunidad. De
forma paralela al desarrollo de la justicia restaurativa aparecen algunas
experiencias que complementan esta visión. A finales de la década de
1970, en las escuelas y las residencias para jóvenes en riesgo y conflicto
con la ley de la Community Service Foundation y la Buxmont Academy de
Pennsylvania, empezaron a utilizar metodologías de círculos para darse
apoyo mutuo, generar sentimiento de comunidad y mejorar en sus po-
sibilidades de socialización. Poco después en los años 80 en Nueva Ze-
landa, se impulsaron lo que se llamó reuniones de grupo familiar, en las
cuales se reunía a los jóvenes infractores con sus familias y miembros de
la comunidad. Poco tiempo después, Terry O’Connel, oficial de la policía
495
australiana, adaptó estas técnicas a la delincuencia juvenil. Desde en-

tonces, las prácticas restaurativas se han ido implementando cada vez
en más contextos institucionales. Las prácticas restaurativas amplían
el enfoque más allá de las técnicas basadas en la justicia restaurativa
que tienen como prioridad abordar situaciones de conflicto manifiesto,
disrupciones, infracciones o delitos. Según este enfoque de la conduc-
ción de grupos, debe ponerse la mayor parte de las energías en generar
cohesión. Solo una pequeña parte del tiempo debe dedicarse a reparar
episodios puntuales de disrupción. En este sentido, la figura de la perso-
na que lidera un grupo (educador, profesor, trabajador social, etc.) debe
ejercer su posición de autoridad haciendo cosas con ellos y no contra ellos
o para ellos. Los principios que orientan las prácticas restaurativas son
los siguientes: cada uno percibe las cosas de forma personal e igualmen-
te valiosa; nuestros pensamientos afectan a nuestras emociones y estas
a nuestro comportamiento; las relaciones humanas deben basarse en la
empatía y la consideración; las personas actúan en función si tienen o
no sus necesidades cubiertas; la responsabilidad respecto a los actos que
puedan perturbar la vida de un grupo y sus consecuencias son respon-
sabilidad individual pero también colectiva. La secuencia de las prácti-
cas restaurativas, que va de informal a formal, son: escucha activa que
consiste básicamente en suspender el propio juicio para poder escuchar
de forma genuina al interlocutor haciéndole ver que estamos compren-
diendo íntegramente su mensaje; expresiones afectivas que es cuando se
expresan las emociones se posibilita humanizar al interlocutor. Sirven
para decir lo que necesitamos del otro reforzando el vínculo, para ser
asertivos (decir lo que queremos sin pasividad ni agresividad), para pe-
dir responsabilidades y para dar apoyo; conversación restaurativa que se
utiliza para abordar de forma directa un comportamiento disruptivo o
que no contribuye al bienestar del grupo. La conversación restaurativa
se construye a partir de preguntas que están relacionadas con los prin-
cipios de las prácticas restaurativas. Estas preguntas son: ¿Qué ha pasa-
do? ¿En qué estabas pensando cuando eso ha pasado? ¿Qué has pensado
desde entonces? ¿Quién se ha visto afectado por lo que ha pasado? ¿De
qué forma? ¿Cómo podemos, entre todos, satisfacer estas necesidades,
juntos? Las siguientes son las posibles respuestas: reuniones improvisadas
(mediaciones informales) que sirven para abordar como terceros situa-
ciones de conflicto de baja intensidad entre miembros del grupo y para
496
evitar que puedan escalar. Se basan en las preguntas de la conversación

restaurativa aunque se pueden adaptar ligeramente en función de las
circunstancias de cada parte en el conflicto. Círculos de diálogo que por su
misma estructura, transmiten ideas y valores como igualdad, seguridad,
confianza, responsabilidad, facilitación y propiedad. Potencian que se
generen conexiones entre los participantes. Se pueden usar para dife-
rentes objetivos como construir vínculos, intercambiar ideas, planificar
actividades y prevenir conflictos. Círculos restaurativos con estructura si-
milar a los círculos de diálogo y sirven para abordar en grupo conflictos
individuales o grupales. Las preguntas son parecidas a las de la conver-
sación restaurativa pero adaptadas a la situación concreta. Reuniones res-
taurativas que se organizan cuando surgen situaciones de alteración de
la convivencia del grupo más graves (incumplimientos grave de la nor-
ma, faltas, delitos). Se preparan con reuniones previas con el infractor
o infractores y el ofendido u ofendidos. En la reunión, participan otras
figuras de apoyo de cada parte (amigos, familia, profesores) a los que
se hace participar en la dinámica. Solo se pueden convocar con el con-
sentimiento voluntario de las partes. Tradicionalmente, las institucio-
nes han tendido a aplicar los principios de la justicia tradicional en sus P
respectivos sistemas de gestión de la convivencia (escuelas, bibliotecas,
espacios de trabajo, municipios) Según esta lógica, se ha intentado re-
gular la convivencia a partir de generar taxonomías de infracciones que
van acompañadas de las correspondientes sanciones. Este sistema ha
resultado insatisfactorio ya que, al igual que la justicia restaurativa, des-
cuida a las víctimas y no favorece la inserción social de los infractores ni
la participación de la comunidad. Cada vez más, las instituciones incor-
poran las prácticas restaurativas como forma de generar comunidades
humanas cohesionadas, respetuosas y consideradas con las necesidades
individuales y grupales. [Oscar Negredo Carrillo. Universidad de Barcelona]
Presunción de inocencia
La presunción de inocencia, definida en el ámbito interamerica-
no como “el derecho de toda persona inculpada de un delito a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpa-
bilidad” –según lo establece el artículo 8.2 de la Convención Americana
497
sobre Derechos Humanos–, tiene distintas manifestaciones y, en un

sentido general, puede ser definida como un principio fundamental
para el funcionamiento del sistema penal. En este sentido, la presun-
ción de inocencia refuerza el estado de libertad natural del que goza
toda persona en una sociedad, siendo necesario que la persona que es
señalada como autora de un delito sea tratada como inocente hasta en
tanto una sentencia condenatoria firme considere probado el hecho
que se le atribuye y decida aplicarle una pena. Si bien sus orígenes pue-
den rastrearse en el surgimiento del aforismo in dubio pro reo –sobre el
que se volverá más adelante–, Julio Maier enseña que la concepción ac-
tual de este principio proviene de las reacciones del Iluminismo frente
a las prácticas inquisitivas desarrolladas durante la Edad Media. Fue
así como pasó a estar consagrado en las primeras declaraciones de de-
rechos humanos, como en la Declaración de los Derechos del Hombre
y del Ciudadano de 1789, siendo al día de hoy un principio práctica-
mente universal y receptado en la mayoría de las Constituciones e ins-
trumentos internacionales de protección de derechos humanos. En un
sentido genérico, la presunción de inocencia es fundamental para un
correcto funcionamiento del sistema penal, en tanto tiene por fina-
lidad contrarrestar el denominado “prejuicio social de culpabilidad”.
Como destaca Jordi Nieva Fenoll:
… el simple hecho de señalar a una persona como sospechosa, genera
automáticamente un recelo social ante ese individuo. Es muy raro que
alguien le tenga por inocente. Siempre que aparece una noticia perio-
dística sobre un sospechoso, o acerca de una simple detención policial,
el ciudadano tiende sistemáticamente a dar por cierta la información,
y a tener, no como sospechoso, sino como directamente culpable a esa
persona y la presunción de inocencia tiene por finalidad disminuir las
consecuencias negativas que de ello se derivan.
Por otro lado, su vigencia va unida a la necesidad de que exista un
juicio previo como condición para poder tratar a una persona como
culpable y atribuirle las consecuencias previstas en la norma penal
que, según se estableció en dicho juicio, ella violó. Tal como señala Al-
berto Binder, “ambas garantías son las dos caras de una misma mo-
neda”. Asimismo, este principio cobra vital importancia al momento
de realizar los debates orales en materia penal. En este sentido, el im-
putado llega a la etapa de juicio con una presunción de inocencia que
498
necesariamente debe ser destruida por la acusación, y de ello se des-

prenden dos reglas básicas: que la carga de la prueba en materia penal,
a diferencia de otras áreas del derecho, recae siempre sobre la parte
acusadora y nunca sobre el imputado y que en el proceso penal se exige
una prueba más sólida que en los procesos de otra naturaleza. Lo pri-
mero es una consecuencia directa del ya mencionado in dubio pro reo: el
imputado goza de un estado de inocencia que debe ser superado por la
acusación y, en caso de que existan dudas sobre su culpabilidad, como
regla, habrá que estarse a su inocencia, la cual jamás varió. Ello se deri-
va del posicionamiento que la mayoría de las sociedades han tomado,
en términos axiológicos, sobre los errores que se están dispuestos a
admitir en materia penal. Se considera que es preferible absolver a un
culpable antes que condenar a un inocente, algo que explica el porqué
de las consecuencias que generan la presunción de inocencia y el con-
siguiente “beneficio de la duda”. Lo segundo, por su parte, se despren-
de también del hecho de que en materia penal el costo de un posible
error en la condena es mucho más alto que en otros casos, al estar en
juego, fundamentalmente, la libertad y la dignidad de las personas. El
elevado costo de ese error exige que los jueces apliquen un estándar P
probatorio mucho más estricto que, por ejemplo, en los procesos civi-
les. Finalmente, reflexionar sobre la presunción de inocencia, además
de resaltar su aplicación práctica de acuerdo a las reglas anteriores,
también debe invitar a analizar cómo se aplica en nuestro medio uno
de los institutos que más en tensión se encuentran con ella: el encarce-
lamiento preventivo. El hecho de que la mayoría de quienes habitan las
cárceles de nuestra región sean personas que aún no han sido juzga-
das –y que, por ende, conservan intacta su presunción de inocencia– es
una muestra de las tensiones que existen entre la consagración nor-
mativa de los principios, por un lado, y su efectiva vigencia en el plano
de los hechos por el otro. [María Soledad Manin. Docente e investigadora
UBA. Profesional de la Defensoría del Pueblo de la República Argentina]
Presupuesto participativo
Estas ideas no habían arraigado aún en la cultura política latinoa-
mericana. Sin embargo, comenzaban a abrirse algunas experiencias de
499
prácticas transformadoras en la construcción de las políticas públicas y

la concepción del Estado. Desde entonces, las ciudades de América La-
tina se fueron convirtiendo, paulatinamente, en el espacio privilegiado
de innovación institucional en favor de la participación ciudadana. El
presupuesto participativo es una experiencia que se enmarca en este
amplio proceso de políticas progresistas. Se inician en Brasil algunos
gobiernos del PT en la década de 1980, siendo Porto Alegre una ciudad
pionera que fue una referencia fundamental para todas las ciudades que
han adoptado esta herramienta (La Conferencia Hábitat II de la ONU
reconoció al presupuesto participativo de Porto Alegre como una de las
42 mejores prácticas de gobierno urbano). En la Argentina, los primeros
casos se remontan a los comienzos de la década del 2000, aunque se de-
sarrollaron a partir del 2008. El presupuesto participativo es un proceso
de política pública que involucra la participación directa y voluntaria de
la ciudadanía en la definición de cómo se distribuye y materializa una
parte del presupuesto gubernamental. Es una instancia que articula
la democracia participativa y la democracia representativa a través de
espacios abiertos de deliberación autorregulados en la medida en que
los participantes ayuden a definir las reglas que rigen el proceso. Los
ciudadanos, de forma individual o por medio de organizaciones cívi-
cas, participan de asambleas y consejos ciudadanos en los que elaboran
proyectos y propuestas sobre cómo y en qué líneas de acción se podría
materializar un porcentaje del presupuesto. A través del voto, se de-
cide qué propuestas son las que efectivamente se llevan a la práctica.
Es importante aclarar que las opiniones vertidas por la población en
el proceso del presupuesto participativo no suelen ser vinculantes. Por
ello se recomienda al gobierno las razones por las cuales se aparta de
las propuestas. En términos generales, estas experiencias se plantean
en el nivel local, pero existen ejemplos de aplicación en los niveles es-
taduales (Brasil) o regionales (Perú). Cada experiencia de presupuesto
participativo aplica distintas modalidades para distribuir los recursos
asignados, en función de la particular configuración del territorio. En
términos generales, la distribución responde a criterios territoriales y/o
temáticos contemplando cuestiones transversales a todo el territorio.
También difieren las metodologías aplicadas para la elaboración de los
proyectos. En algunas experiencias, el proceso se inicia en los propios
foros o asambleas ciudadanas (usualmente bajo la forma de pre proyec-
500
tos) estableciéndose luego una instancia de viabilidad técnica y finan-

ciera, realizada al interior de las áreas correspondientes del gobierno y
la posterior devolución, directa o indirecta de los funcionarios al foro o
asamblea, en la que se explica la viabilidad o no de cada iniciativa. Por el
contrario en el otro extremo, existen experiencias en las que se realizan
los diagnósticos sobre los principales problemas de forma participativa
y, luego, son los funcionarios técnicos sin participación del conjunto de
vecinos quienes elaboran los proyectos. Estos son finalmente puestos en
consideración de la ciudadanía que define prioridades entre las diversas
opciones. Como punto intermedio se destacan los casos en que los pro-
yectos son elaborados en conjunto entre los funcionarios técnicos y los
vecinos en el marco de los foros o asambleas. Las iniciativas que pueden
promoverse a través del presupuesto participativo van desde espacios
culturales de capacitación hasta proyectos de infraestructura urbana.
Algunos ejemplos pueden ser: campaña de promoción de derechos de los
adultos mayores, cámaras de seguridad, reforestación, fortalecimiento
de vecinales, talleres culturales en los barrios. De acuerdo a cuál sea la
naturaleza del proyecto a realizar, la población beneficiaria puede tener
que realizar un aporte monetario en concepto de “contribuciones por P
mejoras”. Muchos piensan que lo importante al hablar del presupuesto
participativo es la palabra “presupuesto”, los fondos que se distribuyen y
cómo estos impactan en la ejecución de obra pública. Sin embargo, lo
principal, lo más importante es el segundo término, la participación de
los vecinos. El presupuesto participativo no es solo un método de asig-
nación de partidas presupuestarias, sino principalmente un proceso
de aprendizaje y de construcción ciudadana tanto para el vecino como
para el funcionario y el gobernante. Los análisis especializados hechos
sobre las experiencias de presupuesto participativo en todo el mundo
destacan una serie de atributos en el diseño de la política que son con-
siderados como condiciones necesarias para su éxito. En primer lugar,
se observa como condición previa indispensable la presencia de una vo-
luntad política ideológicamente comprometida con la apertura de ca-
nales que permitan la participación ciudadana. A su vez, el presupuesto
participativo debe ir acompañado de un proceso de descentralización
del Estado. Esa descentralización es lo que favorece la participación,
atender demandas, interpretar las necesidades de la sociedad. La des-
centralización es algo así como poner una lupa sobre la realidad, porque
501
fuerza a que la administración se vuelque sobre el territorio. El respeto

a las instituciones y a las reglas de juego es otro elemento indispensable
para generar confianza hacia el gobierno y para facilitar que los ciuda-
danos se acerquen a los espacios de participación institucionalizados.
La existencia de un gobierno honesto y transparente con un liderazgo
democrático, una planificación a largo plazo y equipos técnicos y políti-
cos preparados y sensibles a las demandas de la sociedad permite cons-
truir un clima democrático en el cual la población encuentra los canales
y condiciones adecuadas que propicien y faciliten su involucramiento
con las políticas impulsadas desde el gobierno. No todas las formas de
implementación de un presupuesto participativo fueron exitosas en tér-
minos de las huellas que dejan sobre la calidad de la democracia. En ge-
neral, son pocas las experiencias de presupuesto participativo que han
logrado arraigarse en las convicciones y prácticas ciudadanas y guber-
namentales. En este sentido, el caso de la ciudad de Rosario es uno de
los más significativos por la trayectoria en el largo plazo, así como por la
profundidad que el proceso ha adquirido en su desarrollo. La larga expe-
riencia de los gobiernos democráticos en el mundo nos ha demostrado
que cuanto mayor es el nivel de participación ciudadana y de compro-
miso democrático de una sociedad, mayores son también los avances
en igualdad y en solidaridad. Por eso, la implementación de herramien-
tas de esta naturaleza son tan importantes en la construcción de una
democracia de alta intensidad. Aun cuando el origen de esta estrategia
estuvo ligado a las fuerzas políticas de izquierda o progresistas, hoy los
casos se han multiplicado bajo gobiernos de muy variado signo político.
Actualmente, casi 50 municipalidades argentinas desarrollan en algu-
nas de sus variantes esta herramienta. La invitación a la participación
tiene un carácter hegemónico y ello implica que la puesta en marcha de
dispositivos de participación ciudadana aparece como transversal a las
ideologías. Este instrumento tiene mucha potencia para introducir la
innovación y el cambio, porque habilita el ejercicio del diálogo, la bús-
queda de consensos, una forma de vincularse con los otros actores para
construir proyectos y gestionar con los ciudadanos. Pero esta potencia
solo se materializa cuando encuentra un gobierno y una sociedad com-
prometidos con la construcción de una democracia participativa, que
promueva la integración y la solidaridad. [Miguel Lifschitz. Ex gobernador
de la provincia de Santa Fe. Universidad Nacional de Rosario]
502
Prokuratura rusa
La institución de la Prokuratura acredita, en Rusia, poder y presti-
gio social. La Ley Federal “Sobre Prokuratura de la Federación de Rusia”
la definió como el único sistema centralizado federal de los organis-
mos de supervisar la observancia de la Constitución y la ejecución de
las leyes vigentes en el territorio ruso. La estructura de la Prokuratura
rusa es jerárquica e incluye tres escalas: general; regional (de los suje-
tos de la Federación), militares y otras especializadas y de los distritos,
ciudades, especializadas territoriales y otras. La General está encabe-
zada por el Prokurator General que es nombrado y cesado por el Consejo
de la Federación (Cámara Alta del parlamento ruso) a propuesta del
Presidente de la Federación Rusia por cinco años. Los prokuratores de
los estados de la Federación son nombrados por el Presidente de Ru-
sia a propuesta del Prokurator General, en consulta con las regiones de
la Federación, mientras que los fiscales de las ciudades y los distritos
son nombrados por el Prokurator General por cinco años. La Prokuratura
rusa fue creada por el emperador Pedro I “el Grande” en 1722. Por este
medio el zar intentaba eliminar “la injusticia, la corrupción y la ilega- P
lidad”. Pedro consideraba al Prokurator “mi ojo, a través del cual veré
todo”. En 1802 el Ministerio Público se integró al Ministerio de Justi-
cia. En la reforma judicial del 1864, se mantuvo en la Prokuratura rusa
la función de la supervisión de la legalidad en los procedimientos cri-
minales. En noviembre de 1917, el gobierno revolucionario abolió los
tribunales existentes, la supervisión de la Prokuratura rusa, etcétera.
Sin embargo, esta institución se restableció en mayo de 1922 como una
parte del Comisariado del Pueblo de Justicia. Se le asignaron las fun-
ciones de supervisión en nombre del gobierno sobre la legalidad de la
actividad de todas las instituciones y de los individuos, la iniciación de
la persecución penal, los reclamos contra resoluciones que violaban la
ley, la observación directa de las actividades de las autoridades de in-
vestigación, el mantenimiento de la acusación en el juicio y el control
de las condiciones de las prisiones. En 1933, se estableció el Ministerio
Público de la URSS que se convirtió en un órgano independiente del
Estado. El Prokurator, que estaba a su cargo, era designado entonces
por el cuerpo supremo del poder del Estado. La Constitución de 1936
503
que ratificó su independencia de todo otro órgano introdujo el con-

cepto de supervisión suprema del cumplimiento de las leyes y esa pre-
rrogativa fue atribuida al Prokurator de la URSS. Tuvo así más amplias
facultades que las reconocidas al Ministerio Público: controlar la lega-
lidad de los órganos de gobierno, entes económicos, organizaciones
sociales y a particulares en general. Se la consideró como la institución
más importante de todo el sistema jurídico soviético. Actualmente, la
Prokuratura rusa supervisa la ejecución de las leyes federales por par-
te de los órganos ejecutivos y por el Comité de Investigación, por las
autoridades legislativas y ejecutivas de las regiones de la Federación
de Rusia, por los órganos de autogobierno local, sus funcionarios, au-
toridades y jefes de las organizaciones comerciales y no-comerciales.
Le compete también la supervisión de la observancia de los derechos y
libertades de las personas individual y colectivamente, la supervisión
de la ejecución de las leyes por funcionarios con facultades de inves-
tigación, la supervisión de la ejecución de las leyes por parte de los
agentes judiciales y autoridades penitenciarias, así como de los luga-
res de detención y prisión y, en el procedimiento penal, la iniciación
de la persecución por faltas y delitos y su investigación de ellas. Los
prokuratores, tienen, según la ley, los medios efectivos para impedir y
prevenir violaciones de la ley. Los procedimientos son los siguientes:
el prokurator enviará una protesta o reclamo contra un acto ilegal ante
el órgano que lo ha dictado, a una autoridad superior o al juez según
proceda. La protesta deberá ser examinada dentro de los 10 días. En
su interpelación, la Prokuratura rusa solicitará el cese inmediato a las
violaciones de la ley. De acuerdo con los procederes de los funcionarios
involucrados, tomará una decisión fundada en la que podrá resolver el
inicio de un procedimiento de falta. La Prokuratura rusa participa en
juicios en los casos previstos por la legislación procesal. En el enjuicia-
miento criminal mantiene una acusación pública. También tiene de-
recho a intervenir en cualquier etapa del proceso civil, si es requerido
para proteger los derechos de los ciudadanos y los intereses de la socie-
dad o del estado legalmente protegido. Puede protestar al acto ilegal o
injustificado de un tribunal de justicia. La ley regula la actividad de la
Prokuratura rusa. Sobre sus facultades de proteger los Derechos Hu-
manos que no sustituye a otras instituciones y funcionarios que lleven
a cabo las actividades en el ámbito de derechos humanos (incluyendo
504
el Delegado de derechos humanos). La Prokuratura rusa en el campo

de la protección de los Derechos Humanos realiza funciones que son
inherentes a las instituciones especializadas que existen en otros paí-
ses. Sin embargo, las tareas de su actividad, la experiencia histórica, la
autoridad y la confianza de los ciudadanos le dan a la Prokuratura un
significado particular. Rusas y rusos consideran a la Prokuratura rusa
una institución creíble y eficaz para obrar como garantía del efectivo
cumplimiento de la ley y de la protección de los derechos de las perso-
nas. [Tatiana Alexeeva. Facultad de Derecho. Universidad Nacional de Inves-
tigaciones “Escuela Superior de Economía” de Moscú]
Promoción de los Derechos Humanos

Conforme al Diccionario de la Real Academia Española, “pro-
mover” (del latín promovere) significa en la acepción que nos ocupa,
impulsar el desarrollo o la realización de algo. En cuanto al vocablo
“promoción” (acción y efecto de promover) implica en otras acepcio-
nes una idea de elevación, mejora o un conjunto de actividades cuyo P
objetivo es dar a conocer algo. Relacionada entonces como verbo y
sustantivo con los derechos humanos, importa una conducta activa,
divulgadora, superadora y progresiva de los agentes involucrados. Es
uno de los objetivos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas,
la promoción del respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de todas las personas. El Programa de Acción de Vie-
na (aprobado por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de
1993), reforzó la unidad de acción de estados e instituciones en esta
tarea, en relación a los principios de universalidad, indivisibilidad,
interrelación e independencia de los derechos humanos, sean civiles,
culturales, económicos, políticos o sociales y comprometió a los Esta-
dos a promover y proteger todos los derechos humanos de todas las
personas “sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y cul-
turales”. A su vez señaló que:
La promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales deben ser consideradas como un objetivo prioritario de las
Naciones Unidas, de conformidad con sus propósitos y principios, en par-
ticular el propósito de la cooperación internacional. En el marco de esos
505
propósitos y principios, la promoción y protección de todos los derechos

humanos es una preocupación legítima de la comunidad internacional.
Los órganos y organismos especializados relacionados con los derechos.
La existencia de instituciones internacionales, gubernamentales
y del sector social con esta finalidad se ha constituido en un factor cla-
ve para el cumplimiento del cometido de protección y promoción de
los Derechos Humanos, tema que depende de cada sistema regional
y de la organización constitucional de cada país o comunidad. En ge-
neral su éxito radica en la voluntad política de los estados. Para estos,
la obligación de promover significa el deber de adoptar medidas po-
sitivas para facilitar la plena efectividad de los derechos humanos. A
través de la ratificación de los tratados internacionales de derechos
humanos, los gobiernos se comprometen a poner en práctica medi-
das y leyes nacionales compatibles con los deberes y obligaciones in-
herentes a esos tratados. En consecuencia, el sistema jurídico interno
proporciona la principal protección jurídica de los derechos humanos
garantizados por el derecho internacional. Cuando los procedimien-
tos jurídicos nacionales no solucionan las violaciones de derechos
humanos, existen mecanismos y procedimientos a escala regional e
internacional para atender las denuncias individuales y de grupo, con
miras a velar porque se respeten, apliquen y hagan cumplir a escala
local las normas internacionales en materia de derechos humanos. El
Programa de Acción de Viena ha señalado que “los derechos humanos
y las libertades fundamentales son patrimonio innato de todos los se-
res humanos; su promoción y protección es responsabilidad primor-
dial de los gobiernos”. El estado tiene la obligación de evitar, prevenir
y reparar las violaciones a los derechos humanos pero también tiene
el deber de promover el conocimiento y aceptación de estos derechos,
a través de la difusión de una cultura de los derechos humanos, la
concientización pública, el acceso a la información sobre estándares
y principios de derechos humanos, la contribución al sostenimiento
de los organismos y sistemas internacionales, la presentación de los
informes periódicos ante estos, e integrarse en políticas de este orden
con los organismos de la sociedad civil. En cuanto a las instituciones
no estatales, las tareas de promoción han sido definidas por los lla-
mados “Principios de París”, resultado de la Primera Reunión Técnica
Internacional sobre las Instituciones Nacionales de Protección y Pro-
506
moción de los Derechos Humanos, celebrada en 1991, y plasmados en

la Resolución N° 48/134 de la Asamblea General de las Naciones Uni-
das. Entre ellas, podemos apreciar una amplia gama de actividades
posibles: asesorar a las autoridades gubernamentales en armonizar
las leyes nacionales con las normas de los tratados de derechos huma-
nos; promover la ratificación de normas internacionales de derechos
humanos por parte de los Estados; Realizar tareas educativas y de di-
fusión de los derechos humanos; Elaborar contenidos de programas
educativos en este sentido, en todos los niveles. La protección de los
derechos humanos requiere que las personas conozcan sus derechos
y los mecanismos que existen para hacerlos respetar. Ejercer la legi-
timación activa en la defensa de estos derechos, conforme las com-
petencias del organismo promotor. En el mismo marco, recibir y dar
curso a las quejas y peticiones de los ciudadanos que denuncian vio-
laciones a sus derechos. Realizar informes, recomendaciones e inves-
tigaciones en la materia. Propiciar cambios legislativos cuando sean
necesarios. Cooperar con los organismos internacionales, regionales e
instituciones de otros países en la promoción de estos derechos. Sen-
sibilización de la opinión pública en temas de derechos humanos a P
través de los medios de comunicación. Seguimiento de recomendacio-
nes emanadas de organismos convencionales y extra convencionales
emergentes de tratados internacionales o jurisprudencia contenciosa
y consultiva de Tribunales y órganos del sistema de protección inter-
nacional de los derechos humanos. Todas estas finalidades han meri-
tuado que la Defensoría del Pueblo de la Nación Argentina haya sido
acreditada ante el Comité Internacional de Coordinación de las Insti-
tuciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los Derechos
Humanos, dependiente de la ONU, con status “A”, atento el acabado
cumplimiento de los Principios de París en cuanto a sus competencias
y funciones (art. 86 Constitución Nacional y Ley N° 24284). La promo-
ción de los derechos humanos: Ayuda a los Gobiernos a garantizar una
aplicación eficaz de las obligaciones del estado conforme los tratados
internacionales de derechos humanos especialmente en materia de
prevención y reparación de violaciones a estos derechos. Articula los
mecanismos de representación, legitimidad y comunicación entre
la sociedad civil y los gobiernos. Contribuye al buen diseño de legis-
lación y políticas públicas. Requiere de una estrecha cooperación de
507
los distintos agentes e instituciones que tienen el mismo cometido,

más allá de sus competencias específicas. En conclusión: Promover es
crear los valores y actitudes necesarias para la plena vigencia y disfru-
te de los derechos humanos, creando una cultura de su observancia y
fortaleciendo su vigilancia constante al respeto tanto a nivel interno
como externo, tarea que incumbe a organismos nacionales e interna-
cionales, estatales y no gubernamentales. [Carlos Eduardo Tambussi.
Provedor de Justiça
Es la denominación bajo la cual la institución del Defensor del
Pueblo fue acogida en Portugal, en el marco del cambio de régimen
político producido por la Revolución del 25 de abril de 1974. Esta recep-
ción en un contexto de democratización y afirmación del Estado de
derecho y de las libertades fundamentales, es decir, en plena edifica-
ción de un nuevo orden político y social, confiere al Provedor de Justiça
un matiz institucional propio, ya que ese contexto histórico es parte
de su origen. Creado primeramente por Decreto-Ley N° 212/75, del
21/04/1975,, el Provedor de Justiça nace como institución para la defensa
de los derechos de los ciudadanos. La consagración constitucional que
siguió con la aprobación de la Constitución de 1976 lo define desde su
origen como un instituto independiente, no judicial, que se propone
la protección de los derechos fundamentales con el poder de dirigir
a los poderes públicos, las recomendaciones necesarias para prevenir
y reparar ilegalidades o injusticias. Dos aspectos sobresalen de esta
inserción (innovadora en ese tiempo) del Provedor de Justiça en el mar-
co constitucional. En primer lugar, no fue incorporado en la parte de
la Constitución relativa a la organización de los poderes del Estado,
sino en la relativa a los derechos y deberes fundamentales. En segundo
lugar, la opción del constituyente de elegir más ampliamente los po-
deres públicos como los destinatarios de su supervisión lo aparta del
modelo clásico, en el cual la acción del Ombudsman está circunscripta
al control de la administración pública. Por lo tanto, puede afirmar-
se que el Provedor de Justiça contribuyó al desarrollo de un nuevo con-
cepto de Ombudsman (los derechos humanos) que inspiró la creación
508
del Defensor del Pueblo español y, a través de él, las instituciones

análogas en América Latina. Nótese que eso no significa, en el caso
portugués, obnubilar la presencia indiscutible de características de un
Ombudsman clásico, mecanismo independiente del Ejecutivo, abierto
a las peticiones de los ciudadanos, de actuación informal y sin poder
decisorio. El Provedor de Justiça supervisa también la actividad de las
administraciones públicas, investigando los casos de mala adminis-
tración, buscando las soluciones más adecuadas para la protección
de los derechos e intereses legalmente protegidos de los ciudadanos,
así como una mejor acción administrativa. Sin embargo, su misión
central concierne ante todo la defensa y promoción de los derechos
fundamentales. El Provedor de Justiça no se encuadra en ninguno de los
típicos poderes del Estado sea el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial.
Es un órgano del Estado independiente, elegido por la Asamblea de
la República (Parlamento) por mayoría calificada, lo que lo unge con
una legitimidad democrática específica. Puede ser designado quien
cumpla con los requisitos de elegibilidad para el Parlamento con com-
probada reputación de integridad e independencia. El mandato dura
cuatro años con posibilidad de una sola reelección por el mismo pe- P
riodo. El Provedor de Justiça es miembro de oficio del Consejo de Esta-
do. La independencia es la condición sine qua non de un Ombudsman.
Así, la normativa referente a la institución portuguesa asevera que
el Provedor de Justiça goza de independencia, autonomía, inmunidad
y garantía de inamovilidad en el ejercicio de sus funciones. Además,
está sometido al régimen de incompatibilidades de los jueces. Es au-
xiliado por dos proveedores adjuntos que él designa y puede remover
en cualquier momento. Con exclusión de las competencias propias de
cada uno de los órganos del Estado y del ejercicio por los tribunales de
sus funciones jurisdiccionales, todos los poderes públicos pueden ser
afectados por la acción del Proveedor de Justicia y, del mismo modo,
puede afectar cualquier entidad, incluso privada, que ejerza potesta-
des públicas o presten servicios de interés general. Además, el ámbito
de su actuación comprende las relaciones entre particulares que im-
pliquen una relación especial de dominio con respecto a la protección
de los derechos, libertades y garantías fundamentales. Además del po-
der de recomendación en el marco del ejercicio de la función adminis-
trativa por los distintos órganos y servicios, el Provedor de Justiça está
509
facultado para formular recomendaciones a los órganos legislativos,

señalándoles las deficiencias en la ley (al efecto de su interpretación,
modificación o derogación) o sugiriéndoles el desarrollo de nueva nor-
mativa. Asimismo, el Provedor de Justiça está legitimado para solicitar
con fuerza general al Tribunal Constitucional no solo la declaración,
de la inconstitucionalidad o ilegalidad de normas, sino también que el
mismo Tribunal verifique el no cumplimiento de la Constitución por
omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer efectiva una
norma constitucional. Por fin y aún en una lógica de sinergia entre el
Proveedor de Justicia (reconocido como Institución Nacional de De-
rechos Humanos en plena conformidad con los Principios de París)
y las instancias internacionales de protección de los derechos huma-
nos, puede actuar como institución nacional independiente para su-
pervisar la aplicación de los tratados y convenios internacionales de
derechos humanos cuando la designen a tal fin. Cualquier ciudadano
puede solicitar su intervención en forma gratuita y directa. No hay
restricciones al acceso a la institución en relación con la titularidad del
derecho que se cree vulnerado o plazos límite para presentación de la
queja. Puede también promover investigaciones por propia iniciativa.
El Provedor de Justiça dispone de amplios poderes para investigar, in-
cluyendo la libertad de acceso a toda la información o documentación
relevante (con observancia de las restricciones legales aplicables en
términos de secreto de Estado o judicial), así como la facultad de pro-
ceder a las averiguaciones necesarias o a cualquier otro procedimiento
razonable con la condición de que no entren en conflicto con los dere-
chos fundamentales de los ciudadanos. Además, puede realizar visi-
tas, sin previo aviso, a los servicios y establecimientos comprendidos
en su ámbito de actuación, incluidos aquellos espacios más apartados
de los ojos de la sociedad, tales como las prisiones y otros centros de
detención o institucionalización de personas. Ante la verificación de
procedimientos ilegales, injustos o que afecten su propia autonomía,
el Provedor de Justiça puede dejar constancia de los hechos mediante
recomendaciones, llamadas de atención, advertencias, sugerencias o
mediación, dependiendo de la situación. Está facultado dar a cono-
cer al público las conclusiones alcanzadas en los casos investigados
o cualquier otra cuestión relacionada con su actividad. Además, dará
cuenta de su actividad al Parlamento en un informe anual y puede pre-
510
sentar informes sobre asuntos específicos que considere que requie-

ran especial atención. Con rostro accesible al ciudadano y actuando
a través de medios informales y expeditos, el Provedor de Justiça da voz a
las personas, con particular atención a las que se encuentran en si-
tuación de mayor vulnerabilidad. En el horizonte de cuatro décadas
de existencia, la práctica de la institución, sea más casuística o sea de
análisis más sistémico, ilustra bien cómo es alcanzable para el Provedor
de Justiça asumir un rol en la elevación del nivel de protección de los
derechos de los ciudadanos, ocupando espacios a los que otros meca-
nismos de protección, por circunstancias diversas, no llegan. [Catarina
de Sampaio Ventura. Proveeduría de Justicia, Portugal]
Pueblo
Término con pluralidad de acepciones. Existe la definición que
identifica al pueblo con una población, ciudad o lugar específico. Si
la definición, en cambio, se realiza desde una perspectiva sociológica
clasista el pueblo es una porción de la sociedad conformado sectores P
sociales no privilegiados. En palabras de Guillermo O´Donell, es una
subcomunidad dentro de la Nación y está compuesta por los menos fa-
vorecidos. El análisis etnográfico refiere a un conjunto de individuos
con determinados rasgos raciales. A esta última podemos incorporarle
la variable cultural. Por último, la perspectiva política-jurídica refie-
re al conjunto de personas que se encuentran ligados al Estado por
un vínculo de ciudadanía. Es el conjunto de hombres cuya conducta
constituye el contenido del orden jurídico. Ello le brinda su esencia y
lo diferencia de la población de un Estado. A esta definición se le pue-
den incorporar nociones vinculadas a la existencia de una conciencia
nacional, una comunidad cultural o política; se trata de una comuni-
dad voluntaria que constituye el elemento personal del Estado. Carlos
Nino ha señalado:
… la ambigüedad del término destacando, sin embargo, que su conteni-
do erige al P como fundamento del sistema democrático, aquel que es
expresión de la soberanía popular, donde el P no se somete a los desig-
nios ajenos, sino que se gobierna a sí mismo.
511
Afirmación que remonta al desarrollo de la democracia como

expresión de las decisiones de los ciudadanos en la Antigua Grecia,
aunque deba repararse aquí en lo restrictivo de esta categoría que
solo consideraba a los hombres adultos y propietarios y excluía a las
mujeres, los extranjeros y los esclavos. Es por ello que históricamente
el origen del concepto pueblo está más íntimamente ligado al Estado
romano que, enunciado bajo la fórmula Senatus Populusque Romanus,
expresaba la conjunción de los dos componentes principales: el Se-
nado, conformado por el núcleo de las familias gentilicias originarias
y el pueblo, grupo progresivamente integrado y apenas instalado en
la ciudad. El populus era una de las columnas vertebrales del Estado
pues participaba activamente en las asambleas y era titular de dere-
chos civiles. La llegada del principado lo relegaría de su rol político,
que retomaría luego de la caída del Imperio Romano. Lo cierto es que
como sujeto jurídico-político sus fundamentos se encuentran en la Re-
volución Francesa, allí se constituyó en la teoría y en la práctica. Bajo
esta expresión se otorga la idea de igualdad y libertad de todos los ciu-
dadanos que habiten los límites de un territorio y se encuentren bajo
una organización política determinada, convirtiéndose asimismo en
sujetos con significación jurídica y política. Si bien aquí, se atacaban
las bases del sistema estamental, sobreviviría a ello la dominación po-
lítica de la clase burguesa. Aunque gradualmente el pueblo comenzó a
ser considerado políticamente, su desarrollo concreto se daría a partir
de los procesos de transformación económico sociales abiertos por la
era industrial del siglo XIX y el surgimiento de los grandes partidos
políticos populares; su afirmación como clase, en contraposición a la
burguesía que la había relegado sería conflictiva, irrumpió en la escena
política, social y económica. Esta es la perspectiva marxista que con-
sidera al pueblo como una realidad social integrada y la identifica con
las masas populares trabajadoras, interpretando que son estas y no la
burguesía la responsable del desarrollo de las sociedades. En cuanto
al análisis del pueblo como unidad cultural lo que debe destacarse es
la identificación de sus miembros como una realidad social diferen-
ciada de otras, con espíritu propio. Un grupo que comparte una serie
de características y una identidad singular. Confluyen en este análisis
elementos como la etnia, la lengua, le religión, la cultura, pero tam-
bién otros más subjetivos como el sentimiento de pertenencia, el he-
512
cho de conformar una comunidad de significados compartidos. Como

se señaló, se trata de un concepto polisémico, tal es así, que incluso sus
diversas caracterizaciones pueden cruzarse en definiciones más com-
plejas. Así, Rafael Calduch Cervera resume la noción de pueblo como:
… la conjunción de tres elementos: su configuración como grupo social
organizado y diferenciado de otras agrupaciones sociales menores a las
que puede comprender, como las clases sociales, los grupos étnicos o lin-
güísticos, etc.; el desarrollo de una conciencia política propia, en tanto
núcleo ideológico que vincula a sus miembros; la acción del pueblo con
el objeto de convertirse en una unidad estatal, de allí el rol fundamental
de los partidos políticos como canal de la participación.
El pueblo sería entonces un grupo social que, como resultado de
una conciencia identitaria y política común, ha generado vínculos
de agregación colectiva, y orienta su actuación a alcanzar una entidad
estatal propia o independiente. [María Fernanda Terzibachian. Docente e
investigadora de la Universidad de Buenos Aires]
Pueblos indígenas P
Acordar una definición de pueblos indígenas ha sido objeto de
una larga discusión y, de hecho, no existe una definición precisa, pre-
valeciendo la idea de que dicha definición no es estrictamente nece-
saria al momento de garantizar sus derechos. Existen otras formas de
denominar a los pueblos a los que se hace referencia en este apartado,
que son igualmente válidas tales como pueblos originarios, pueblos
aborígenes, entre otras. Aquí se adopta la expresión pueblos indígenas
simplemente porque es la adoptada por el Derecho Internacional. Las
primeras definiciones en ámbitos internacionales sobre poblaciones
indígenas pueden recogerse en el Informe Martínez Cobo. En 1971,
el Relator Especial de la Subcomisión de Prevención de la Discrimi-
nación y protección de las Minorías (Relatoría que no existe hoy en
esos términos) de Naciones Unidas elaboró un informe en el que se
refirió la discriminación social sufrida por las poblaciones indígenas
y recomendó a la ONU realizar una investigación sobre la cuestión.
Así, se nombra a José R. Martínez Cobo como Relator Especial para
dicho estudio en el que debían proponerse medidas para eliminar la
513
discriminación. El “Estudio del problema de la discriminación contra

poblaciones indígenas” fue presentado en sucesivas entregas y publi-
cado en 1987. El Estudio Martínez Cobo marca un hito pues para su
elaboración se creó por primera vez un Grupo de Trabajo sobre Po-
blaciones Indígenas en la ONU en el seno del Consejo Económico y
Social, planteó una serie de cuestiones que posteriormente fueron re-
tomadas en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT), permitió visibilizar desde las Naciones Unidas la situación
de exclusión y marginación histórica de los pueblos indígenas y, ade-
más, avanzó en una definición o caracterización de estos pueblos y de
las personas indígenas en la siguiente manera:
… son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una
continuidad histórica en las sociedades anteriores a la invasión y preco-
loniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos
de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos territo-
rios o en parte de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la
sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir
a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica
como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus
propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas le-
gales […] es la persona que pertenece a una población autóctona por au-
toidentificación (conciencia de grupo) y que es reconocida y aceptada por
esta población en calidad de uno de sus miembros (aceptación por parte
del grupo). Esto otorga a las comunidades autóctonas el derecho y el po-
der soberano de decidir cuáles son sus miembros, sin injerencia externa.
Hasta ese momento, los pueblos indígenas eran consideradas po-
blaciones en un estadio de desarrollo anterior a las sociedades de las que
formaban parte, pero esa concepción es definitivamente erradicada por
los preceptos emanados del Convenio 169 de la OIT (1989) sobre los dere-
chos de los pueblos indígenas y tribales en países independientes. En el
proceso de discusión y redacción de este instrumento han participado,
por primera vez en un ámbito de esta naturaleza, representantes indí-
genas. El mencionado Convenio afirma que los pueblos indígenas son
sociedades permanentes y se refiere a ellos como pueblos y equipara sus
derechos con los de todos los pueblos desaprobando las políticas asimi-
lacionistas e integracionistas vigentes hasta ese momento, por las cuales
las personas indígenas debían asimilarse e integrarse culturalmente al
514
resto de la sociedad. Les reconoce expresamente el derecho a participar

y a ser consultados en las decisiones sobre cuestiones que les afecten,
a utilizar sus lenguas, a preservar sus instituciones, a elegir sus modos
de vida, etcétera. A la vez, impone a los Estados claras obligaciones en
relación con la garantía y ejercicio efectivo de esos derechos. Lejos de
intentar una definición de pueblos indígenas, el Convenio 169 dispone
en el artículo 1 quiénes son los sujetos de los derechos contenidos en el
instrumento, enunciando que el mismo se aplicará a:
1. (a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones
sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la
colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; (b) a los
pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho
de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región
geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colo-
nización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que,
cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse
un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican P
las disposiciones del presente Convenio.
Es decir que deben identificarse tres dimensiones: una cultural
(que los diferencia del resto de la población), una histórica (es decir su
preexistencia a los Estados) y una individual (el autorreconocimien-
to). Posteriormente en 2007, luego de muchos años de deliberaciones,
se adopta la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas que reafirma los derechos ya recogidos en el
Convenio 169 y además reconoce el derecho de los pueblos indígenas
a la autodeterminación. Por último, en 2016 se firma la Declaración
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que con-
sagra a nivel regional todo el núcleo de derechos ya reunidos en los
instrumentos mencionados. Estos instrumentos inspiran una serie
de reformas constitucionales que otorgan importantes derechos a es-
tos pueblos como el territorio, la personalidad jurídica, los derechos
culturales, etc. En este marco, se produce en la legislación argentina
un hecho de suma importancia: la reforma constitucional de 1994 que
incorpora el artículo 75 inciso 17 que reconoce la preexistencia de los
515
pueblos indígenas, el derecho a la participación, a la educación inter-

cultural bilingüe a la inscripción de su personería jurídica. A partir de
ese momento, se promulgan numerosas leyes relativas a estos dere-
chos. Lo mismo ocurre en otros países de la región y el mundo como,
por ejemplo, las Constituciones de Bolivia y Ecuador que incorporan
los conceptos de plurinacionalidad. Según datos de la UNESCO, los
pueblos indígenas viven en todas las regiones del mundo, son entre
370 y 500 millones de personas pertenecientes a más de 4.000 etnias y
representan la mayor parte de la diversidad cultural del mundo, ya que
han creado y hablan la mayoría de las casi 7.000 lenguas del mundo.
La mayoría de los pueblos indígenas siguen enfrentando situaciones
de marginación, de pobreza extrema y otras muchas violaciones de
Derechos Humanos. De acuerdo al censo 2010, en Argentina habitan
casi un millón de personas que se reconocen como indígenas, viven
en más de 1.500 comunidades (grupos de familias) pertenecientes a
más de 35 pueblos (etnias o naciones). También se encuentran entre
los sectores más relegados de la población en términos de ejercicio de
sus derechos. El reconocimiento de los derechos de los pueblos indíge-
nas ha insumido demasiado tiempo, luchas y resistencias en el mun-
do. Hoy son reconocidos como sujetos de derechos tanto individuales
como colectivos. Es preciso señalar que existe una importante brecha
de implementación de ese sólido marco normativo en la práctica. La
realidad de los pueblos indígenas continúa siendo invisibilizada y
persisten el despojo, la marginación y la exclusión en múltiples di-
mensiones. [Antonieta Prates. Licenciada en Ciencias Políticas y Relaciones
Internacionales. Universidad Católica de La Plata]
516
Quejas y reclamos
Son conceptos distintos, pero a los fines de las defensorías del
pueblo producen similares efectos. Una queja es expresión de pena, de
aflicción, de resentimiento, de disconformidad. Exterioriza malestar,
disgusto o fastidio por algo. ¿Puede entonces, entendida en estos tér-
minos, tener una queja efectos jurídicos? En el pasado, el Derecho no
estaba concebido para sustentar queja. La acción judicial se reservaba
para reparar o resarcir un derecho que hubiera sido específicamente
dañado (este fue uno de los mayores avances que se deben al Derecho
romano: identificar las fuentes de la responsabilidad). Pero la queja en
sí misma, no habilitaba una acción, no tenía entidad como para poner
en marcha un procedimiento judicial, no pasaba de ser la exterioriza-
ción más o menos precisa de un disgusto provocado por algún motivo.
La queja solo podía tener efectos cuando hubiese un expreso reconoci-
miento (entendido como concesión) del poder. La queja abría apenas
un crédito moral que expresaba el derecho que el príncipe concedía
por su gracia a un súbdito para que este le hiciese conocer una injusti-
cia, y así, por su “benevolente” intervención, sancionara al infractor. C
Q
La queja estaba a medio camino entre la nada y el derecho. No llegaba
a articularse como un derecho con posibilidad de modificar o reparar
a través de la justicia algún agravio para el quejoso. Se instituye como
una herramienta menor de la reacción contra el abuso, no es eficiente
para articular una acción porque no hay derecho subjetivo lesionado
ni interés legítimo vulnerado. Existe una situación de hecho que pue-
de herir o incomodar a alguien o incluso a la propia conciencia social,
pero sin entidad ni envergadura como para avivar la fuerza imperativa
del Derecho. La queja se dirige al conocimiento de las autoridades ad-
ministrativas sobre el proceder personal de los agentes, ya sea indivi-
dual o como cuerpo. Tiene significado de protesta dirigida a rectificar
y para que se tomen las medidas contra el mal proceder de los agentes
responsables. Reclamar es otra cosa. Según el Diccionario de la Len-
gua Española es pedir o exigir con derecho o con instancia, es el verbo
que moviliza la acción, la in ius vocatio de los romanos que, dado el ca-
rácter privado del proceso civil clásico, tenía por objeto darle a quien
estaba legitimado activamente a reclamar algo y el derecho a que se
519
citara al legitimado pasivamente para presentarse ambos in iure delan-

te del magistrado. En el Derecho Público, el reclamo como vía defensi-
va es una conquista moderna. Cuando las personas comienzan a ser
consideradas como sujetos de derecho en lugar de súbditos del poder
estatal se reconoce que este se equivoca y con frecuencia es injusto. La
eficacia jurídica de la queja tomó cuerpo como para que su formula-
ción surtiera efectos jurídicos. Para ello se pensó en una nueva figura
jurídica que pudiera canalizarlo. Así nacieron en diferentes circuns-
tancias históricas el Tribuno de la Plebe, el Ombudsman y, en el último
tercio del siglo XX, las defensorías del pueblo hicieron de la queja un
reclamo. La inocultable juridicidad del reclamo diluye toda duda y la
queja por su amplitud requiere una mayor consideración. Ante todo
porque la queja es una forma de participación política. A través de ella,
se influye en el proceso de las decisiones políticas, tanto en su fase pre-
paratoria como posteriormente en la implementación de sus decisio-
nes. El plano, grado o modo en el que los individuos recurren a este
derecho, expresan un determinado nivel de compromiso político y cí-
vico ya que, de esta forma, los ciudadanos no se comportan como me-
ros espectadores o receptores de las decisiones gubernamentales. Una
queja puede ser consecuencia o efecto de una medida que afecta per-
sonalmente a alguien. Pero también sucede que la queja está dirigida
a mejorar el sistema administrativo o a impedir la consolidación de
una injusticia. Tanto en un caso como en otro, el resultado de la queja
puede concluir en una recomendación de tipo general dirigida al po-
der administrador o al poder legislativo. Existen variadas formas de
participación política sin que se pueda decir que hay una escala de je-
rarquía entre ellas. El derecho a la queja trasciende a la ley y a los pode-
res constituidos; su fundamento surge de la propia Constitución y
deriva de los derechos que esta confiere a todos los habitantes por su
inspiración democrática. El catálogo de queja con el que pueden acu-
dir las personas a la oficina de un Defensor o Defensora del Pueblo es,
figurativamente, infinito. La queja pierde así su pasada vacuidad jurí-
dica y puede tener efectos jurídicos. De una queja puede derivar una
recomendación general que sea convertida en reglamento. Del mismo
modo, se puede modificar un acto administrativo o, por ejercicio de la
facultad de iniciativa que habitualmente se le reconoce, se puede
transformar en ley. Una queja puede motivar una actuación o expe-
520
diente que la Administración está obligada a responder dando razón

de sus motivos. Finalmente, una queja puede derivar una acción judi-
cial que obligue al Estado o a un particular a hacer o no hacer algo e,
incluso, declarar una ley inconstitucional. Si se formula una denuncia
sobre un caso sobre el que está en desarrollo un trámite administrati-
vo no debe ser admitido. Solo cuando este concluya, podrá tratársela.
Caso contrario el reclamo ante el Defensor o Defensora del Pueblo se
convertiría en un “atajo” para solucionar un problema que tiene vías
administrativas disponibles. Tampoco se deberá atender cuando la
materia de la queja está sometida a la consideración de los tribunales
de justicia. En una república democrática se entiende que no hay ma-
yor garantía y certeza de seguridad jurídica que el de estar sometida a
la decisión del juez natural de causa. Las defensorías del pueblo reci-
ben quejas y denuncias por correo electrónico, por facsímil telefónico
y aun telefónicamente. Estos medios son lícitamente habilitantes
como para generar una actuación y en sufragio de los principios de
informalidad y desburocratización que deben guiar sus procedimien-
tos. Las defensorías del pueblo están obligadas a acogerlos con la am-
plitud que su misión le exige así sean anónimos. Las denuncias que se Q
formulan ante el Defensor o Defensora del Pueblo deben ser en princi-
pio reservadas y confidenciales. En general, el ciudadano común pre-
fiere no hacer denuncias para no sufrir represalias del poder. Una de
las razones para la que se instituyeron las defensorías del pueblo ha
sido precisamente esta: la de posibilitar que un funcionario del Estado
pueda llevar adelante una investigación o un procedimiento que invo-
lucre personalmente a alguna persona del poder o vinculada a él con
todas las garantías que la ley le otorga, “subrogándose” en la queja del
particular. De allí que debe rechazar con firmeza las demandas del po-
der en cuanto a que se identifique a la persona o a las personas que han
hecho una denuncia, hasta el momento en que sea procesalmente
oportuno o necesario ¿Debe guardar el Defensor o Defensora del Pue-
blo reserva, mediando un requerimiento judicial? Dependerá de los
casos, pero debe quedar a criterio del propio defensor. Es verdad que a
las defensorías del pueblo no las ampara ningún “secreto profesional”
pero están sujetas a los dictados de una “confidencialidad ética”, preci-
samente porque es un defensor institucional que debe gozar de la con-
fianza de los ciudadanos. ¿Puede recibir quejas de empleados estatales?
521
Si no fuera porque se observan objeciones y rechazos en la Adminis-

tración a reclamos que formulan sus empleados ante una Defensoría
del Pueblo, no merecería considerarse este tópico por la parvedad in-
telectual que las fundamentan. La protección de los derechos debe
comprender a todos, aún a los servidores públicos. O acaso –por dar
algún ejemplo– ¿no se le pueden violar los derechos humanos a un
agente de la policía o a un funcionario público en la misma institución en
la que desempeña sus funciones? Alguna duda se puede presentar
en orden a obviar o no la exigencia de agotar previamente la vía jerár-
quica ante la propia Administración, previa a hacer la denuncia a la
defensoría del pueblo. Interpretamos que es necesario que el funcio-
nario interesado agote los procedimientos administrativos, pero cuan-
do la ilegalidad es manifiesta o fácilmente verificable, como cuando no
se cumplen con los plazos estatuidos al convocar a un concurso públi-
co para cubrir un cargo, el Defensor o Defensora del Pueblo puede
intervenir como si lo hiciera de oficio. [Carlos R. Constenla. Universidad de
Buenos Aires]
522
Racismo
El racismo es un término que etimológicamente proviene del fran-
cés: racisme, concretamente de race (raza) y el sufijo -isme. Se trata de una
doctrina que defiende el postulado sobre que algunas etnias o linajes
humanos, especialmente el propio, son por naturaleza superiores a
otros. En las ciencias relacionadas con la biología, el concepto de raza se
refiere a los grupos en que se subdividen algunas especies biológicas a
partir de rasgos fenotípicos y de una serie de características que se
transmiten por la simple herencia genética. Parece ser que el término
raza comenzó a usarse en el siglo XVI y tuvo su auge en el siglo XIX,
adoptando incluso una categoría taxonómica equivalente a subespecie.
En 1905, el Congreso Internacional de Botánica suprimió el valor taxo-
nómico de raza. A pesar de ello, su uso se mantiene en la lengua común
y es muy frecuente cuando se trata de animales domésticos. En el caso
de las personas, existe una opinión mayoritaria entre los especialistas
según la cual resulta inadecuado el uso del vocablo “raza” para referirse
a cada uno de los diversos grupos humanos, y se considera que es más
apropiado utilizar los términos etnia o población para definirlos. Más R
aún, gran parte de la comunidad científica considera que para referirse
a seres humanos, desde un enfoque biogenético, las “razas” no existen.
Las personas, por su origen común, pertenecen al mismo repertorio ge-
nético y las variaciones que podemos constatar en sus características
físicas no son el resultado de genes diversos, sino de diferencias que de-
rivan de la propia historia de su adaptación al medio. No obstante, exis-
ten otros especialistas que abogan por seguir utilizando la palabra
“raza”, quizás por la pura comodidad que produce la convención, toda
vez que permite fácilmente identificar a personas que comparten cier-
tas características. Por su parte, los términos “etnia” y “población” ten-
drían, el primero, un significado más entroncado con características
culturales y el segundo con características geográficas. La palabra “ra-
cismo” parece que fue recogida como nombre por primera vez en 1932 y
desde 1938 como adjetivo: “racista”. Lo cual coincide con la época del pe-
ríodo de entreguerras. Por lo tanto, lejos de ser una palabra vetusta, se
trata de un neologismo relativamente reciente. Al parecer, por la propia
dinámica de la ideología comunista, en su afán de aunar a todo el
525
proletariado sin tener en cuenta diferencias ni nacionalismos, fue León

Trotsky quién popularizó el neologismo, extendiéndose poco después a
la lengua inglesa, francesa y, con rapidez, al resto del mundo tras la Se-
gunda Guerra Mundial por el conocimiento del exterminio sistemático
de los judíos europeos. La utilización de este término supone por tanto,
inicialmente, una condena a la ideología y la práctica racial de los nazis.
Una de las primeras veces que el término se utiliza en ámbitos académi-
cos, en un sentido concreto, para referirse al dogma sobre la superiori-
dad de unas razas sobre otras, es en la obra de la antropóloga Ruth
Benedict, titulada Race and Racism por el año 1942. Durante los años pos-
teriores, el concepto se fue asociando a otras experiencias como la segre-
gación racial en el sur de Estados Unidos o el régimen de Apartheid en
Sudáfrica. A partir de los años sesenta, el término sufre, como ha seña-
lado Robert Miles un proceso de inflación conceptual. Dentro de los ám-
bitos científicos, una nueva palabra intenta abrirse paso en algunos
diccionarios especializados: “racialista”; con ella parece designarse la
creencia de que existen diferencias biológicas e innatas en los seres hu-
manos, sin una connotación negativa ni sin implicar un desprecio al
resto de razas. El racialismo es también llamado racismo científico. Des-
de un punto de vista jurídico, el racismo es una forma de discriminación
con causa en la raza. Hay otras muchas causas de discriminación en la
historia, como, por ejemplo, el sexo, la religión o la edad; por ello, para
que una conducta pueda ser calificada de racista, la indeseable discrimi-
nación debe tener su origen en la raza. Entendiendo el término en su
sentido imperfecto, esto es, como persona con características físicas di-
ferentes y por ello merecedora de un trato discriminatorio y de forma
habitual vejatorio. La doctrina más elaborada sobre el racismo fue la de
Adolf Hitler, quien se obsesionó con ideas sobre la pureza de la raza. En
sus discursos públicos y en sus escritos, Hitler difundía su creencia en la
“pureza racial y la superioridad de la raza germana”; lo que él llamaba la
“raza aria superior”. En numerosas ocasiones aseveró que la raza ger-
mana debía permanecer pura para poder tomar el control del mundo
algún día. Cuando Hitler y los nazis llegaron al poder, estas creencias se
convirtieron en pura doctrina de gobierno y se difundieron en los me-
dios de comunicación de la época, en el cine e incluso las aulas. Después,
los nazis comenzaron tristemente a poner en práctica sus doctrinas con
la ayuda de científicos alemanes que consideraban que la raza humana
526
podía ser mejorada mediante la limitación de la reproducción de aque-

llas personas que consideraban “inferiores”. Así pues, el racismo puede
derivar de una doctrina más o menos elaborada como la que acabamos
de esbozar, o albergar comportamientos o conductas aisladas que sue-
len ser el resultado de concepciones erradas sobre la vida. En ocasiones,
las propias corrientes políticas nacionalistas, populistas o neofascistas
difunden ideas racistas o xenófobas de manera implícita, evitando incu-
rrir en formas directas de apología de la xenofobia o el racismo. No obs-
tante, el racismo no debe confundirse con la xenofobia, a pesar que en
muchas ocasiones los comportamientos recaen sobre los mismos colec-
tivos vulnerables por ser extranjeros y tener características físicas dife-
rentes. La xenofobia (/seno’fobja/ o /ʃeno’fobja/) proviene de dos raíces
griegas y se puede definir como el miedo, rechazo u odio hacia la perso-
na extranjera. Las manifestaciones de la xenofobia pueden ir desde el
rechazo, el desprecio y las amenazas hasta las agresiones y asesinatos.
La xenofobia por tanto es un concepto más amplio que el de racismo y se
refiere a cualquier persona ajena a la comunidad por su origen. La causa
es diferente, pero las acciones, los comportamientos o los resultados
suelen ser muy semejantes. En lo que se refiere a las medidas que se R
adoptan por los Estados para luchar contra el racismo, desde un enfo-
que jurídico y político-criminal, debemos empezar por señalar que en
todas las Constituciones democráticas del mundo se prohíbe la discri-
minación basada en la raza. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de los
Estados democráticos también desarrollan una importante labor prote-
giendo a las víctimas o testigos de delitos de odio por motivos racistas,
antisemitas u otros referentes a la ideología, religión o creencias, orien-
tación sexual, enfermedad o discapacidad y otras características discri-
minatorias. Desde el prisma penal, en casi todas las legislaciones
criminales del mundo se ha recogido los denominados “delitos de odio”.
Estos delitos se pueden definir como cualquier infracción penal, inclu-
yendo infracciones contra las personas o las propiedades, donde la vícti-
ma, el local o el objetivo de la infracción se elija por su real o percibida
conexión, simpatía, filiación, apoyo o pertenencia a un grupo con una
característica común de sus miembros como: su raza real o perceptiva,
el origen nacional o étnico, el lenguaje, el color, la religión, el sexo, la
edad, la discapacidad intelectual o física, la orientación sexual u otro
factor similar. Se trata de delitos, en general, con penas muy graves,
527
dado el reproche que merecen este tipo de conductas. En el ámbito in-

ternacional, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Raciales es el más completo instrumento
relativo a la lucha contra la discriminación racial. Fue adoptado por la
Asamblea General de Naciones Unidas el 21 de diciembre de 1963 y entró
en vigor el 4 de enero de 1969. En agosto de 2008, 173 países lo habían
ratificado. Por otra parte, también se lucha contra el racismo mediante
instrumentos jurídicos afines de naturaleza internacional, como por
ejemplo la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanas o Degradantes. Se trata de uno de los principales Tratados
internacionales en materia de derechos humanos contra la tortura y fue
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de di-
ciembre de 1984. Posteriormente se elaboró el Protocolo Facultativo a
esta Convención, en cuyo artículo 3 se estableció la obligación para cada
Estado Parte de designar a nivel nacional, uno o varios órganos de visi-
tas para la prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhu-
manos o degradantes (en adelante denominado el mecanismo nacional
de prevención). Dicho mecanismo nacional constituye una garantía
más en este caso de las personas detenidas en calabozos, cárceles, cen-
trales de policía, etcétera y se ha encuadrado en muchos Estados, como
en España dentro de la institución del Defensor del Pueblo. [José Carlos
De Bartolomé Cenzano. Profesor de la Universidad Politécnica de Valencia]
Recomendaciones
El o la titular de una Defensoría del Pueblo no tiene poder positivo.
Jamás desde el Tribunado de la República romana, establecido hace al-
rededor de 2.500 años para defender los derechos del pueblo, pudo crear
o derogar normas, reglamentos o actos de gobierno. Su poder ha sido
negativo desde lo persuasivo hasta lo impeditivo y obstructivo. Estas
recomendaciones, impedimentos y obstrucciones son instrumentos ju-
rídicos incardinados en el sistema constitucional de los Estados. Las re-
comendaciones son, en parte, las primeras manifestaciones de ese poder
impeditivo u obstructivo. Por la lógica de las relaciones institucionales
de las defensorías del pueblo con el poder político, las recomendaciones
son los instrumentos más utilizados y que mejor condicen con una ra-
528
cional y madura relación con la Administración y el gobierno. Algunos

autores, a partir de ello, afirmaron que básicamente el defensor o defen-
sora del pueblo ejercían una magistratura de opinión o de persuasión
sustentada en su autorictas. El poder político está jurídicamente obliga-
do a responder una recomendación, aunque no acatarla. Si por su natura-
leza la recomendación está revelando una efectiva o eventual violación a
los derechos humanos. El defensor o defensora del pueblo deberá abrir
la instancia impeditiva u obstructiva a través de acciones judiciales que
concluyan en la declaración de inconstitucionalidad o inaplicabilidad
de la norma, el acto o reglamento y, a la vez, la divulgación del hecho
denunciado y la negativa del poder político a aceptar la recomendación.
Deberá asimismo convocar a la sociedad civil y a la ciudadanía para que
por todos los medios legales que reconocen la constitución y las leyes
quebrante la contumaz acción de los poderes positivos del Estado. Por
último, el estado de la cuestión deberá ser incorporado en el informe
anual al parlamento que debe rendir la defensoría del pueblo, siempre y
cuando por su gravedad no amerite que el informe se haga de inmedia-
to. Si bien es característica de las defensorías del pueblo obrar informal-
mente, las recomendaciones deben ser instrumentadas formalmente R
mediante una llamada “resolución”. De este modo, la recomendación
queda englobada en el más amplio campo de las medidas administrati-
vas internas que puede decidir el defensor o defensora del pueblo. Estas
resoluciones pueden clasificarse en resoluciones simples que son las re-
feridas a un caso concreto o bien de carácter general, es decir, aquellas
que beneficiaran a la mayor parte de la población o a un colectivo de-
terminado. En cuanto al contenido de las resoluciones la doctrina es-
pañola ha elaborado un útil esquema expositivo que se puede resumir
en: 1) Recordatorio del cumplimiento deberes legales (juicio jurídico);
2) Advertencia de la existencia de situaciones que necesiten ser modi-
ficadas (juicio de oportunidad); 3) Recomendaciones en la adopción de
nuevas medidas, su revocación, anulación o modificación de criterios
(juicios jurídico); 4) Sugerencias de reconsideración, modificación o
adopción de nuevas medidas (juicio de oportunidad); 5) Solicitud en el
ejercicio de potestades de inspección y, en su caso, de sanción a las enti-
dades, organismos y personas que presten dichos servicios en virtud del
acto administrativo habilitante. También puede ser objeto de una reco-
mendación la propuesta de modificación de sanción o de derogación de
529
una ley, un acto administrativo o un reglamento, lo que es de singular

importancia para el desarrollo de esta institución en América Latina, so-
bre todo a partir del modelo ibérico (Portugal 1976 y España 1978). Esta
última potestad es la que asegurará tratamiento legislativo o adminis-
trativo a un proyecto, lo que refuerza el crédito social de la institución
y la eficacia de sus recomendaciones. [Carlos R. Constenla. Universidad de
Buenos Aires]
Recursos naturales renovables

Los recursos naturales son todos aquellos bienes y servicios pro-
porcionados por la naturaleza misma que no hayan sufrido modifica-
ciones antrópicas. Dichos recursos pueden clasificarse en renovables y
no renovables. En este sentido, los primeros son aquellos elementos de
la naturaleza que tienen utilidad para el ser humano sin tener que ser
transformados por el accionar antrópico o que sirven para producir bie-
nes y servicios necesarios para el desarrollo de la vida. Como ejemplos de
este tipo de recursos, se pueden mencionar al aire, la luz solar, el viento,
la madera, entre otros tantos. Asimismo, estos recursos renovables po-
seen la capacidad de autogenerarse por efectos propios de la naturale-
za. Por ello, su característica principal radica en que su disponibilidad
no se agota con su uso, como sí sucede con aquellos recursos que son
considerados como no renovables. Por ende, la distinción fundamental
que se da entre los recursos renovables y los no renovables es que estos
últimos, contrariamente a los primeros, no se regeneran. Los recursos
naturales no renovables son agotables y, como ejemplos de estos, son el
petróleo, los minerales, el carbón, entre otros. No obstante la existencia
de la capacidad de regeneración de los recursos naturales renovables, lo
cierto es que esto no implica que su no agotamiento pueda darse en tér-
minos absolutos. De hecho, a un muy largo plazo y por efectos de una
explotación indiscriminada de estos recursos, el agotamiento puede te-
ner lugar como, por ejemplo, lo que se espera que suceda con el agua.
Por ende, establecer que los recursos naturales renovables no se agotan
con su uso quiere decir que la regeneración producida por la naturaleza
se lleva a cabo a una velocidad mayor que la de su uso y consumo por
parte de los seres humanos. Queda claro, entonces, que existe un poten-
530
cial agotamiento incluso de los recursos naturales renovables; el cual en

el largo plazo se traduciría en escasez, lo que asimismo traería apareja-
dos múltiples problemas a las sociedades futuras. Uno de los mayores
problemas que tiene que afrontar la humanidad frente a la escasez de
recursos está estrechamente relacionado con la cuestión medioambien-
tal. Esto es así en tanto se produce una modificación de los ecosistemas
que podría incluso llevar a su desaparición total en algunos sectores. Es
precisamente por la existencia de la posibilidad de agotamiento de los
recursos renovables que su utilización debe hacerse de manera racional.
Esta racionalidad en el uso y consumo de este tipo de recursos naturales
se traduce en términos de sustentabilidad y sostenibilidad. Establecer
un uso sustentable de la biodiversidad quiere decir que la población debe
usar los recursos naturales a una velocidad de modo tal que se le permita
a la naturaleza la renovación de estos. Los recursos naturales renovables
al ser considerados como recursos de acceso libre presentan también
una relevancia fundamental para la generación de energías limpias. Es-
tos tipos de energías, también denominadas energías renovables, repre-
sentan importantes beneficios para el ambiente y, consecuentemente,
para la vida de los seres humanos en general. Por todo esto y por su esen- R
cial característica entendida como su capacidad de regeneración, son de
alta relevancia para las poblaciones tanto actuales como futuras. Esto es
así dado que entre los múltiples beneficios que aportan se destaca su rol
en lo que concierne tanto a la seguridad energética como a la seguridad
alimentaria. Sin embargo, la posibilidad de regenerarse de los recursos
renovables no evita que pueda darse un eventual agotamiento de estos.
Es precisamente por eso que uno de los principales desafíos que se plan-
tean en relación a los recursos naturales renovables tiene que ver con
su gestión y con el aprovechamiento por parte de los mismos seres hu-
manos que posteriormente se valdrán de ellos para el desarrollo de sus
vidas. [Santiago Cané. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Referendo o referéndum
Conforme al tenor literal de la última versión digital del Diccio-
nario de la Real Academia de la Lengua Española, la entrada o voz
“referendo” encuentra su procedencia en el francés “reférendum” y este
531
proviene, a su vez, del latín “referéndum”. Significa “lo que ha de ser

consultado”, es el gerundivo de referrer o “consultar”, y se define como
un “procedimiento por el cual se someten al voto popular leyes o de-
cisiones políticas con carácter decisorio o consultivo”. Aunque se tra-
te de una cuestión no exenta de polémica, el referéndum o referendo
ha de considerarse una voz de significado próximo al de plebiscito en
algunos países iberoamericanos. En efecto, el término plebiscito trae
su origen en el término latino plebiscitum que se define en el propio
Diccionario antes citado, en primer lugar, como “resolución tomada
por todo un pueblo por mayoría de votos”. En segundo lugar, determi-
na también, como significado para idéntica voz, la “consulta que los
poderes públicos someten al voto popular directo o para que apruebe
o rechace una determinada propuesta sobre una cuestión política o
legal”. Y por último, añade que: “en la antigua Roma, ley que la plebe
establecía a propuesta de su tribuno, separadamente de las clases su-
periores de la república, y que obligó al principio a los plebeyos, pero
más tarde a todo el pueblo”. Para algunos constitucionalistas clásicos,
el término referendo solamente se aplicaría en su caso a las consultas
populares. En opinión del insigne tratadista italiano Paolo Biscaretti
di Ruffia, el término referendo, por un lado, se debe emplear dentro
de un acto normativo para designar las manifestaciones del cuerpo
electoral y el vocablo “plebiscito” se debería utilizar en cuestiones de
carácter territorial y en aquellas relativas a actos o hechos políticos. En
similar sentido, Karl Loewenstein afirma que
… probablemente en la mayoría de los casos la votación popular sobre
una cuestión territorial, los cambios de soberanía etc., se ajusta a la de-
nominación de “plebiscito”, que además son votaciones en relación a
cuestiones que no sean legislativas ni constitucionales.
Sin embargo, la propuesta que se nos antoja más razonable tiene
que ver con la configuración del referendo como un complemento de la
democracia parlamentaria representativa. El referendo se muestra par-
ticularmente versátil para la adopción de decisiones de una especial
trascendencia y un carácter prácticamente irreversible y, por supuesto,
para la ratificación de los textos constitucionales previamente aproba-
dos en las asambleas constituyentes. De igual forma, el referendo resul-
ta compatible con el buen funcionamiento del sistema parlamentario,
532
pues así lo demuestran algunas consultas populares de este género

como la que tuvo lugar por 1986 en España sobre materia de permanen-
cia en la OTAN, los referendos convocados por 1992 de Francia y Holan-
da en relación al Tratado de Maastrich o, el que tal vez tenga más
repercusión en cuanto a su resultado, celebrado en Reino Unido y Gi-
braltar por el año 2016 sobre la permanencia británica en la Unión Euro-
pea, más conocido como “Brexit”. Los orígenes de la institución del
referendo se localizan muy probablemente en el plebiscito romano o
Decreto de la Plebe, votado en comicios convocados por su tribuno. Un
antecedente posterior se encuentra en la Baja Edad Media en relación al
modo de adopción de las decisiones en las dietas medievales que se to-
maban a condición de ser sometidas ad referendum por los sectores afec-
tados por aquellas. En la Europa Medieval, se utilizaron mecanismos de
participación directa en numerosos municipios. Estas formas rudimen-
tarias de democracia directa fueron desapareciendo de modo progresi-
vo. La democracia directa no va a tener ningún protagonismo en la
historia constitucional británica. La revolución inglesa del siglo XVII,
denominada “Revolución del Parlamento”, supuso la caída del poder ab-
soluto del monarca y su sustitución por un sistema de participación in- R
directa a través de este parlamento. Un sistema participativo indirecto
que fue muy criticado por quienes compartían el pensamiento político
de Jean Jacques Rousseau y sus teorías acerca de la democracia directa,
como ideal de participación alternativo al sistema representativo que,
en su opinión, limitaba la intervención efectiva del ciudadano en el acto
formal de la votación. En el siglo XVIII se registra un amplio debate doc-
trinal sobre la participación directa del pueblo en la legislación y más
concretamente en la elaboración y aprobación de la Constitución y la
Declaración de Derechos. A pesar de todo, el referendo no alcanza el ver-
dadero éxito con excepción del caso siempre peculiar de Suiza que in-
corporó este instituto, junto a la iniciativa legislativa popular, a su
Constitución de 1874. La tensión entre democracia representativa y de-
mocracia directa se hace presente durante todo el proceso revoluciona-
rio francés y se resuelve con el triunfo de la forma participativa indirecta.
En efecto, si bien la Constitución de 1793 consagra por vez primera el
principio referendario, se trata de un episodio coyuntural, puesto que la
Constitución más conservadora de 1795 vino a restablecer los principios
de la democracia representativa. En el siglo XIX y en el marco del Estado
533
liberal representativo, el referendo se incorpora definitivamente al mo-

delo organizativo democrático con especial significación en nuestro
continente en la Confederación Helvética. En la Europa de entregue-
rras, la democracia parlamentaria se enfrentó a potentes enemigos, dis-
puestos a destruirla, desde la extrema derecha y desde la extrema
izquierda. En este clima seriamente afectado por las corrientes totalita-
rias de uno y otro signo, se abrió un debate en torno a la necesidad de
introducir mecanismos de democracia directa como alternativa a la gra-
ve crisis por la que estaban atravesando los sistemas parlamentarios. En
efecto, ciertos sectores intelectuales de la época se plantearon seriamen-
te la necesidad de encontrar fórmulas de corrección capaces de revitali-
zar los esquemas de la democracia parlamentaria. Sin embargo, pronto
se comprobó que los regímenes antidemocráticos distorsionaron com-
pletamente el referendo a través de la propaganda y la manipulación
electoral. Afortunadamente, las ideologías antiparlamentarias o fueron
duramente derrotadas o perecieron por propia descomposición. En la
segunda posguerra, algunos países europeos acudieron al referendo
para proponer como opciones el regreso a las constituciones vigentes
antes de la ocupación alemana o la convocatoria de un proceso constitu-
yente, o bien para manifestar la preferencia por la monarquía o la repú-
blica, como sucedió en Italia y en Bélgica. Además, este instituto jurídico,
en su modalidad de referendo constitucional, aparece en textos tan rele-
vantes como la Constitución austriaca de 1920 o la alemana de Weimar
de 1919. En Francia, el General Charles de Gaulle, fervoroso partidario de
la institución del referendo y consumado maestro, como otros muchos
gobernantes, en la utilización autoritaria del mismo, empleó este ins-
trumento participativo desvirtuando su sentido en múltiples situacio-
nes e incluso adulterando su propia literalidad hasta transformar en
ratificación de confianza a lo que formalmente se presentaba como soli-
citud de pronunciamiento popular sobre el objeto consultado. En el
constitucionalismo histórico español tan solo encontramos el antece-
dente de la Constitución republicana de 1931, cuyo artículo 12 introdu-
cía, en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de las regiones
autónomas, un plebiscito que exigía para su aprobación las dos terceras
de los electores del censo de la respectiva región. A este instrumento
participativo, añadía nuestra Constitución de la II República dos más en
el artículo 66: el referendo legislativo y la iniciativa legislativa popular.
534
En los referendo de la España franquista, celebrados en un contexto aje-

no a cualquier principio democrático, la propaganda oficial anulaba por
completo su significado como institución de democracia directa. El ori-
gen o núcleo esencial de la regulación del mismo en España remite al
artículo 92 de la Constitución española (en adelante, CE), al disponer
que para adoptar las decisiones políticas de especial trascendencia se
podrá convocar un “referendo consultivo” que “será convocado por el
Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente au-
torizado por el Congreso de los Diputados”. El último apartado de este
precepto, el 92.3 CE, dispone además que: “Una ley orgánica regulará las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referen-
do previstas en esta Constitución”. Lo anterior lleva aparejada la concu-
rrencia necesaria de tres órganos: el Rey, el Gobierno y el Congreso de
los Diputados. Es decir, la iniciativa corresponde, al Presidente del Go-
bierno, siendo necesario el acuerdo del Consejo de Ministros (art. 2.2 de
la L.O. 2/1980, de 18 de enero, de las distintas modalidades de referendo)
para su tramitación. Esta iniciativa habrá de ser aprobada por mayoría
absoluta del Congreso de los Diputados (art. 6 de la Ley Orgánica
N° 2/1980 del 18 de enero). En una Constitución, como la española, que R
parte de la atribución de la soberanía al pueblo, el resultado del referen-
do nacional siempre debería ser vinculante para los órganos del Estado,
aunque se trate de un referendo consultivo. La consulta al pueblo es fa-
cultativa, pero ello no implica que el resultado deje de ser, por tal motivo,
vinculante. En efecto, el resultado negativo del referendo impide que la
decisión pueda adoptarse, puesto que no puede un órgano del Estado
actuar frente al veto de la voluntad popular expresado formalmente. Por
el contrario, si el resultado es positivo no dota por sí mismo de eficacia a
la decisión, puesto que la misma ha de ser “ratificada”, esto es, adoptada
con posterioridad (eso sí, necesariamente) por el órgano competente
para ello. Además del referendo sobre decisiones políticas de especial
trascendencia, previsto en el artículo 92 CE, nuestra Norma Suprema
contempla otras modalidades de referendo. Especialmente significati-
vas resultan las que se enmarcan en los dos procedimientos de reforma
de la Constitución: el ordinario con referendo, cuya convocatoria es de
carácter meramente facultativo (art. 167 CE), y el agravado de convoca-
toria obligatoria, que aparece contemplado en el artículo 168 CE. La mis-
ma acoge también los referendos autonómicos con cuatro tipos
535
diferentes: a) Para que una proyectada Comunidad Autónoma pueda

acceder a la autonomía plena sin reunir los requisitos que exige la Dis-
posición Transitoria Segunda (art. 151.1). b) Para aprobar los Estatutos
de Autonomía de las Comunidades con autonomía plena (art. 151.2).
c) Para modificar los estatutos de autonomía de las Comunidades a las
que se acaba de hacer referencia. d) Para la incorporación de Navarra al
País Vasco (Disposición Transitoria Cuarta CE). Finalmente, el artículo
149, inc. 1,32 establece, en su tenor literal, que es competencia exclusiva
del Estado “la autorización para la convocatoria de consultas populares
vía de referendum”. De lo expuesto con anterioridad cabe reseñar, a
modo de síntesis o valoración final, lo siguiente: I. El referendo contem-
plado en el artículo 92 CE es un tipo de consulta popular limitada y racio-
nalizada cuya utilización no produce, en circunstancias de normalidad,
alteraciones en el esquema constitucional de distribución de poderes.
En la convocatoria de esta consulta popular sobre decisiones políticas de
especial trascendencia, el Gobierno cuenta, por lo general, con una ma-
yoría favorable en el Congreso de los Diputados y, por consiguiente, la
intervención parlamentaria en dicha convocatoria se dirige, esencial-
mente, a posibilitar que la oposición pueda pronunciarse sobre la opor-
tunidad o no del referendo que se pretende convocar. Una solución que
cabría contemplar para potenciar el control parlamentario en esta mo-
dalidad referendaria del artículo 92 CE consiste en la exigencia de una
mayoría superior incluso a la absoluta (dos tercios, por ejemplo). Sin
embargo, todo parece indicar que dicha exigencia ha de descartarse por
cuanto una mayoría del Congreso de los Diputados de dos tercios (supe-
rior, por tanto, a la prevista para la reforma de la Constitución por la vía
del art. 167 CE) resulta ciertamente desproporcionada. II. En principio
podría suscitar ciertas dudas la corrección de la Ley Orgánica sobre dis-
tintas Modalidades de referendo al hacer necesario el acuerdo del Go-
bierno para expedir el Decreto de Convocatoria (art. 2.3), cuando la
Constitución (art. 92.2) había atribuido solo al Presidente del Gobierno
la adopción de la iniciativa y no había contemplado la intervención del
Gobierno. Sin embargo, en la medida en que el legislador ha optado (en-
tendemos que de modo razonable) que todos los referendos se convo-
quen por Real Decreto, se hace entonces imprescindible la actuación del
Consejo de Ministros, único órgano capaz de emanar este tipo de actos
(a excepción, que no es el caso, de los Decretos organizativos del Presi-
536
dente del Gobierno previstos en el art. 2.2.j) de la Ley del Gobierno). Lo

que sucede es que este acuerdo del Consejo de Ministros dictando el De-
creto de Convocatoria se configura en este caso como un acto debido
(una competencia de obligatorio ejercicio). En efecto, una vez propuesto
el referendo por el Presidente y autorizado por el Congreso de los Dipu-
tados, el Consejo de Ministros ha de adoptar necesariamente el Decreto
de Convocatoria. Se trata, en definitiva, de un requisito exclusivamente
formal. III. El referendo del artículo 92 CE se configura como facultati-
vo, es decir, el Gobierno, en tanto órgano que tiene atribuida la convoca-
toria de la consulta, puede adoptar la decisión de especial trascendencia
sin consultar previamente al pueblo. En cualquier caso, incluso aunque
el Gobierno opte por convocar el referendo, la decisión política de espe-
cial trascendencia sobre la que se consulta al pueblo deberá encontrarse
ya prefigurada. Por consiguiente, únicamente puede someterse a con-
sulta popular un acto de voluntad manifestado y traducido en una posi-
ción previamente configurada y en una postura definida sobre la que los
ciudadanos habrán de adoptar una decisión. Esto significa que el Go-
bierno, sin perjuicio del inexcusable pluralismo político y la neutralidad
electoral del poder público, ha de poner de manifiesto y explicar de ma- R
nera suficiente su posición en relación a la cuestión sobre la que le versa
la consulta. IV. En la consulta popular sobre decisiones de especial tras-
cendencia todo el peso de la propuesta recae finalmente sobre el Presi-
dente del Gobierno. En este sentido, esta modalidad de referendo
posibilita que el Presidente del Gobierno, con el apoyo de la mayoría par-
lamentaria afín, obtenga la consolidación de su posición política frente
a la oposición. En cierto modo, la atribución en exclusiva de la iniciativa
para convocar el referendo sobre decisiones de especial trascendencia al
Presidente del Gobierno (independientemente de que sea necesaria una
deliberación previa en el Consejo de Ministros) desnaturaliza la función
participativa que, en principio, cabría atribuir a esta consulta popular.
En razón a lo anterior, el referendo consultivo sobre decisiones políticas
de especial trascendencia se configura, en mayor medida, como un ins-
trumento que puede resultar eficaz para reforzar la legitimidad de la
política del Gobierno en situaciones muy concretas que reúnan una o
varias de las siguientes características: que se trate actos estatales de
especial solemnidad y/o trascendencia, que las alternativas que se con-
templen ocasionen una acentuada división en la opinión pública y,
537
finalmente, que la decisión que se ha de adoptar resulte difícilmente re-

versible. V. Aunque el término “elecciones” está conectado de modo in-
mediato con el de “representación”, no queda agotado en este, ya que
también existe actividad electoral en los referendo. En estos últimos hay
derecho de sufragio activo, aunque no, claro está, pasivo. Ahora bien, la
condición de elector es común para votar eligiendo representantes o
para optar por el “sí” o el “no” en una consulta popular. Cuando el cuerpo
electoral se pronuncia en referendo no lo hace como poder constituyen-
te. Sin embargo en cualquier modalidad de participación política y tam-
bién en la que aquí se analiza, no deja de ser la expresión de la voluntad
del titular de la soberanía. De esta forma, el principio democrático exige
que ese pronunciamiento popular en las urnas resulte vinculante para
los poderes públicos, pues no ha de olvidarse que en el referendo existe
actividad electoral si bien de contenido diferente a la orientada a la elec-
ción de representantes. Si resulta indiscutible el carácter vinculante de
la manifestación de la voluntad popular en la elección de representan-
tes, no resulta sencillo modificar tal criterio en esta otra modalidad elec-
toral. Análogamente, parece aconsejable interpretar el término
“consultivo” del artículo 92 CE no precisamente como equivalente a “no
vinculante”, sino como sinónimo de “no ratificador” o “no sancionador”,
es decir, la decisión del pueblo en referendo resultará vinculante, pero
deberá ser formalizada por el órgano que efectuó la convocatoria de la
consulta. En definitiva, la vigencia efectiva del principio democrático
parece difícilmente compatible con la posibilidad de que un órgano del
Estado pueda actuar frente al veto de la voluntad popular manifestado
en referendo. Al fin y al cabo, en democracia siempre que el electorado
se pronuncie en las urnas no lo hace en concepto de recomendación o
consejo sino en el de orden o mandato de cumplimiento ineludible. [José
Luis López González. Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Facultad
de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid]
Refugiados
Término asociado con la movilidad de personas a través de fronteras
internacionales y con la caracterización de la persona que busca refugio
después de huir de su lugar de residencia a consecuencia de guerras, re-
538
voluciones o sucesos políticos que amenacen su integridad física. Para la

Organización Internacional para las Migraciones, una persona conside-
rada refugiada es alguien que, con fundados temores de ser perseguida
por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado
grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacio-
nalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
protección de tal país. Esta definición tiene su origen legal en la Conven-
ción sobre el Estatuto de Refugiado de 1951, modificada por el Protocolo
de 1967, de Naciones Unidas. La Convención de 1951 forma parte de uno
de los pilares del Derecho Internacional y cuenta como una de las pro-
tecciones más fundamentales en materia de Derechos Humanos. Tanto
la Convención como el Protocolo dan origen a todo un entendimiento
y regulaciones legales que, a su vez, rigen y regulan el actuar de países
miembros que ratificaron dicho instrumento. Actualmente son 148 paí-
ses los que le dan rigor vinculante en el marco legal internacional. Una
parte fundamental de la definición de refugiado, como también para la
aplicación de las normas de la Convención y Protocolo, es la figura de
non-refoulement, en otras palabras: la prohibición de retornar a una perso-
na refugiada a su país de origen o residencia si esta tiene temores de per- R
secución o seguridad integral de su persona. La figura de non-refoulement
aparece como artículo 33 de la Convención y representa la premisa fun-
damental del origen, espíritu y normas que se desprendan para la protec-
ción de los refugiados en el mundo. Por otra parte, teniendo en cuenta el
origen histórico de la Convención después de la Segunda Guerra Mundial
y el exterminio judío en Europa, la premisa de la non-refoulement impone
a los estados miembros de la Convención a asegurarse que cada traslado
de la persona refugiada sea solamente posible y aceptado si su seguridad
integral se encuentre garantizada. En este sentido, los países miembros
de la Convención tienen la responsabilidad de ofrecer no solamente solu-
ciones hacia la seguridad integral de la persona, sino también garantizar
que sus derechos sean respetados en el país receptor como, por ejemplo,
el derecho a la educación, al trabajo digno y la no discriminación. Nor-
malmente, el país miembro debe afrontar sus responsabilidades bajo la
Convención desde el momento en que la persona refugiada se encuentre
dentro de su jurisdicción –ya sea por cualquiera de las vías de acceso–.
Dada la creación de este marco normativo, la Agencia de Naciones Uni-
das para los Refugiados tiene el mandato de dirigir y coordinar la acción
539
internacional para la protección de los refugiados a nivel mundial, como

también la misión de promover políticas migratorias que se adhieran a
los conceptos fundamentales de la Convención y el Protocolo. Aun así,
con el carácter fundamental de la Convención y el Protocolo como norma
internacional jus cogens, en 2016 hubo 21 millones de refugiados, la cifra
más alta desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Las crisis políticas
y guerras en el Medio Oriente como también la persecución de minorías
religiosas en el sudeste asiático, la desestabilización social y económica
en América Central y partes de África, todas ellas han contribuido al nú-
mero récord de refugiados en 2016. De acuerdo a reportes de la Agencia
de Naciones Unidas para los Refugiados y la Organización Internacional
para las Migraciones, más de la mitad de esas personas, cerca de 12 millo-
nes, viven en solo 10 países de los 148 miembros de la Convención y Pro-
tocolo. Al término de 2015, Jordania acogía 2,1 millones de refugiados y
Turquía acogía 2,5 millones con el mayor número de refugiados sirios del
mundo, mientras que tanto Pakistán con 1,6 millones como Líbano con
1,5 millones albergaban más refugiados en total que toda la Unión Euro-
pea. El podio de países con más refugiados en el mundo lo completa Irán
(979.400), Etiopía (736.100) y Kenia (553.900). De acuerdo a reportes de la
Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados, en 2016 más de 5000
personas murieron en el intento de cruzar el Mar Mediterráneo desde
África del Norte hacia Europa. Aun así, a pesar de la desproporción en
términos de arribos a países con capacidades económicas limitadas para
proteger a personas refugiadas, solamente Alemania y Suecia han ofreci-
do asilo ilimitado a refugiados. Por otro lado, economías avanzadas con
las mismas responsabilidades legales, como Estados Unidos, Canadá,
Australia o el Reino Unido, han solamente aceptado cupos limitados de
refugiados. Por ejemplo, el Reino Unido ha solo admitido a unos 8.000
sirios desde 2011, mientras que Jordania –con una población casi 10 veces
menor que Reino Unido y sólo el 1,2 % de su PIB– acoge cerca de 656.000
refugiados solamente de Siria. En 2016, teniendo en cuenta que la crisis
de refugiados que atraviesa el mundo parecería exacerbarse a futuro, el
Índice de Bienvenida a los refugiados, basado en un trabajo realizado por
Amnistía Internacional, aseguraba que una de cada 10 personas acogería
a personas refugiadas en su hogar. [Ezequiel Jimenez. Middlesex University
London. Profesional de Amnistía Internacional]
540
Relaciones raciales
Aunque el tema de las relaciones raciales se haya afirmado en las
discusiones académicas, su origen se remonta a las luchas sociales lle-
vadas adelante por la comunidad negra norteamericana contra el ra-
cismo que se dieron a partir de la década del cincuenta. Se trata de una
discusión, al igual que tantas otras, originada a partir de luchas polí-
ticas por derechos, destacándose su nacimiento en suelo americano.
Las movilizaciones políticas en una de las principales potencias de la
época han sido responsables del llamado de atención sobre el problema
de convivencia entre poblaciones autóctonas, nuevos colonos, pobla-
ciones en proceso de diáspora, sus relaciones de poder, de dominación
y racismo. El término adquirió un carácter más amplio al entrar en la
academia inglesa, francesa, indiana y sud africana, sobre todo a partir
del inicio de la década del noventa, cuando este último país terminaba
un largo proceso de apartheid social, en especial: el conflicto en torno
de las relaciones de convivencia entre negros y blancos. Todavía, en
aquella década con la disolución del bloque soviético y la Guerra de
los Balcanes, el tema se tornó en una pieza clave para la comprensión R
de su fenómeno en territorios donde, aparentemente, había un cierto
consenso de convivir sin conflicto. De este modo, si hasta en la expe-
riencia norteamericana el término se restringía a la comunidad negra,
en la actualidad ella se define como una forma de abordaje y de análisis
de relaciones entre diversos grupos étnicos, sus relaciones de desigual-
dad de poder, la lucha por los recursos y los conflictos inherentes a los
mismos. Al localizarnos en el origen de los estudios de la entrada ter-
minológica relaciones raciales, la especificidad norteamericana nos
hace reflexionar sobre el carácter multiétnico de nuestro continente.
Así, en lo que respecta a la especificidad americana de amplitud del tér-
mino, este se relaciona a dos niveles: el de encuentro y el de la diáspora
o racismo. El primer caso se trata de la relación entre el colonizador
europeo y sus grupos autóctonos que aquí habitaban. En La conquista de
América Tzevan Todorov narra ese encuentro. Describe las estrategias y
artimañas utilizadas por los europeos para el establecimiento de su do-
minio sobre el territorio recién ocupado. El segundo revela un tortuoso
proceso de diáspora enfrentado por la población negra esclavizada. Tal
541
dispersión tuvo lugar por un brutal proceso de violencia física y sim-

bólica. Esto ha sido así porque, aunque hubiese una intolerancia por
parte de los europeos en relación a las prácticas religiosas indígenas,
esta fue más arbitraria para con los africanos. Las relaciones raciales
en América Latina, históricamente, son marcadas por la mezcla y la
amalgama entre pueblos distintos. En este ámbito, la convergencia en-
tre poblaciones diferentes, ya sean europeos (españoles, portugueses,
holandeses y franceses), africanos (yorubas, haussás, baribas y bornos)
o las diversas tribus indígenas (incas, mayas, aztecas, tupi-guaraníes,
tapuias, mapuches, aruaques, tupac katari, aimaras), corroboró la for-
mación de una matriz identitaria heterogénea y peculiar. Son ejemplos
de las relaciones culturales, económicas y políticas desarrolladas en
Bolivia, Brasil, Argentina, Venezuela, Chile, Ecuador, Guatemala, Mé-
xico, Paraguay y Perú a lo largo de los siglos XIV y XV. Paralelamente,
la estructura colonial esclavista, monocultural, extractivista e imperia-
lista expropió, alienó y apartó la ciudadanía de las comunidades es-
clavizadas. Cabe enfatizar que las corrientes raciales “monogenistas”
y “poligenistas” permearon el campo científico europeo y norteame-
ricano en el siglo XIV. En otros términos, se postulaba que los pue-
blos “primitivos” o “atrasados” serían genéticamente predispuestos a
la debilidad moral, psíquica y física. Habida cuenta de la maquinaria
tecnológica construida en aquel período, como organización societa-
ria. De esa forma, la marca racial impulsó la mano de obra indígena
y africana, en consonancia con los propósitos económicos de la me-
trópoli. La construcción de las naciones europeas ha estado marcada
por la formación del Estado-Nación y el avance científico y tecnoló-
gico. Cabe mencionar a los principales técnicos del racismo científi-
co: Madison Grant, Gobineau, Auguste Comte y Cesare Lombroso. No
obstante, a partir de la década del cincuenta, el proyecto Unesco de-
finió que “raza” es un concepto superficial, en observancia a que sólo
existiría la raza humana y teniendo en cuenta que las partículas consti-
tutivas de los seres humanos serían semejantes, como así también que
las variaciones fenotípicas no alterarían en nada a la raza humana. En
líneas generales, lo complejo de las relaciones raciales y los parámetros
de la sociología se dan con las construcciones sociales evocadas, en el
presente, sobre la raza. Sin embargo, el uso del concepto racial es ven-
tajoso para el análisis de los efectos del racismo y de la discriminación.
542
Todo ello, de acuerdo con los análisis sociológicos de Florestan Fernan-

des, Oracy Nogueira, Costa Pinto y Guerreiro Ramos. La permanencia
de naciones indígenas, como son las africanas, ha permeado a las na-
ciones formadas desde los tiempos coloniales, lo que convierte a las
relaciones, procesos y estructuras sociales, más allá del denominado
“suave mestizaje”, en antagónicas. Vale comparar el “equilibrio de an-
tagonismos” escrita por Gilberto Freyre (1900-1987) y “Casa-grande &
Senzala” (1933) vinculados con la formación nacional de Brasil. En este
aspecto hay paradigmas y trazos remanentes de sociedades de castas,
generadas por el colonialismo y la esclavitud, que subsisten junto a los
valores y patrones de la sociedad de clases que afloran a partir del siglo
XIX. En paralelo, la herencia de los primeros habitantes reside en la
lucha de sus reivindicaciones por la emancipación social, político, eco-
nómica y cultural. Sobre todo, por la influencia histórica de los Impe-
rios sobre las élites nacionales, en especial tomada como un “impasse”
de la construcción de identidades étnicas. Las revueltas, disconformi-
dades, insurrecciones, revoluciones, en las cuales han estado presen-
tes criollos, nacionales, mestizos, mulatos, indios, negros reflejan un
panamericanismo, o sea, la integración regional y la solidaridad entre R
las repúblicas de origen hispanoamericanas.[Fernanda Barros y Vantuil
Pereira. Universidad Federal de Río de Janeiro]
Requisitos personales
Para desempeñar la titularidad de una Defensoría del Pueblo,
las leyes suelen requerir determinada edad, arraigo, solvencia moral,
no haber sido condenado por delito alguno y el pleno disfrute de sus
derechos civiles y políticos. En general no se requiere ser abogado ni
profesional del Derecho, aunque muchos lo consideran conveniente.
Es sin embargo un requisito en los países escandinavos en los que el
Ombudsman tuvo origen y en Latinoamérica en Perú, El Salvador, Gua-
temala, Ecuador y Colombia. Gordillo dice:
No es una función concebida para un abogado en cuanto profesional del
derecho, sin perjuicio de que puede serlo un abogado, sino para un polí-
tico independiente, o una persona independiente con vocación política,
en el sentido arquitectónico y constructivo de alguien que se ocupa de
543
mejorar el manejo de la cosa pública sin perseguir ni defender intereses

sectoriales determinados, sino la defensa de todos los derechos indivi-
duales desconocidos por el obrar administrativo.
Fuera de la condición de madurez y responsabilidad, se requerirá
del Defensor del Pueblo, sentido político, vocación de servicio y una po-
sición que lo acredite comprometido con los derechos humanos. No
debe perder de vista, además, que es un aliado de los fines sociales y
democráticos del Estado y que coronará su eficacia haciendo gobernar
mejor. Por eso sin renunciar jamás a su deber de controlar hasta in-
comodar intransigentemente al Poder del Estado, debe evitar la con-
frontación como estilo. “... ni una marioneta ni un dragón persecutorio
que con ira malgaste su autoridad moral en medio de un escandaloso
despliegue de sus facultades, al librar altercados infecundos con auto-
ridades renuentes a sus Recomendaciones”. El Defensor o Defensora
del Pueblo trabaja diariamente de cara a patologías políticas y sociales.
Pese a la pesimista realidad que a diario se le presenta, debe ser opti-
mista en el ideal, porque como dice Mariátegui, la actitud del hombre
que se propone corregir la realidad es, ciertamente, más optimista que
pesimista. Es pesimista en su protesta, en su condena del presente,
pero es optimista en cuanto a su esperanza hacia el futuro. Todos los
grandes ideales humanos han partido de una negación, pero todos
han sido también una afirmación. [Carlos R. Constenla. Universidad de
Buenos Aires]
Residos sólidos urbanos

Aunque no hay unanimidad, podría decirse que los residuos sóli-
dos urbanos son materias u objetos que, perdida su utilidad, quedan en
desuso y de los que nos debemos desprender. Representan uno de los
grandes problemas urbanos contemporáneos. “El talento para hacer ba-
sura es genérico a la humanidad y probablemente su principal función”
como alguna vez tuviera la poca delicadeza de afirmar G. B. Shaw. Una
ciudad genera diferentes tipos de residuos: domiciliarios, comerciales e
industriales, aunque estos suelen tratarse específicamente. Se excluye
de este concepto a los residuos peligrosos y/o patogénicos que producen
tóxicos químicos y medicinales provenientes de materiales descartables
544
o de materia mórbida. Una característica de los residuos sólidos urba-

nos por definición es que se componen por todo lo producido en cada
lugar en el que participan o intervienen los seres humanos: materia or-
gánica por lo común “putrefactible” proveniente de los alimentos o poda
y materia inorgánica seca compuesta por envoltorios, contenedores,
productos embotellados y de limpieza, como también papeles, cartones,
plásticos, textiles, goma, cuero, madera, escombros, vidrios y materiales
férreos, en general recuperables. Los residuos sólidos urbanos orgánicos
se descomponen generando malos olores que son además propicios a la
reproducción de moscas y ocasionando otros vectores que pueden gene-
rar contagios de enfermedades. Es por ese motivo que esta fracción es
de atención prioritaria por ser la más sensible y, por ello mismo, su tra-
tamiento y disposición requiere de instalaciones especiales. Existe otra
fracción importante de residuos sólidos urbanos compuesta por electro-
domésticos, los denominados productos de línea blanca, muebles, apa-
ratos eléctricos y electrónicos, objetos en muchos casos voluminosos que
deben ser tratados especialmente y que pueden ser recuperables. A todo
esto, se le suma el hecho de que vivimos en una economía de derroche en
la que, como decía Hannah Arendt, las cosas son devoradas y descarta- R
das tan rápido como aparecen en el mundo, para que el propio proceso
no termine en una catástrofe. El descarte prematuro y el abandono sis-
temático de cosas todavía útiles se convirtieron en una costumbre social
tanto como la necesidad del aparato de producción industrial. Lo ideal
sería reducir los volúmenes de los residuos sólidos urbanos en residuos
sólidos urbanos fuente, diferenciarlos y clasificar los peligrosos desde
el su origen. El destino de los residuos sólidos urbanos debe ser dife-
renciado según el tipo de material, su valorización y/o reutilización. Es
así como los materiales recuperables y/o reciclables son reconvertidos
al circuito productivo en otros materiales y, por otro lado, los “putrefac-
tibles” como los orgánicos, pueden procesarse mediante el Sistema de
Tratamiento Biológico Mecánico (MBT) en material para el compostaje.
En el caso de las misceláneas y el excedente sin tratamiento se destinan
en parte al “relleno sanitario”. Este último es un lugar en el que bajo cier-
tas consideraciones y estudios de tipo ambiental se realizan cavidades
profundas cubiertas mediante capas impermeabilizantes, canales de
captación de fluidos y tuberías de venteo de gases. Son denominados
también como “vertederos controlados” y, generalmente, participan las
545
autoridades locales en su gestión. En contraposición, existen los basu-

rales “clandestinos” a cielo abierto que suelen estar desprovistos de con-
troles y monitoreos ambientales, siendo así un potencial riesgo para el
ambiente, sobre todo en la afectación hacia las napas freáticas y otros
cursos de agua. Otro destino de los residuos sólidos urbanos suele ser
la termovalorización que consiste en reducir su volumen mediante in-
cineración. En este caso, las emanaciones se encontrarían reducidas en
dioxinas mediante la captación de filtros y catalizadores. Su externali-
dad positiva es la generación de energía a partir de este procedimiento.
La negativa deriva de los niveles de contaminación atmosférica por la
falta de reciclado de materiales y por la demanda de material combusti-
ble. Los residuos sólidos urbanos atraviesan transversalmente a toda la
sociedad desde su generación, pasando por su tratamiento y su disposi-
ción final. Es así como los sectores sociales con mayor poder adquisitivo
son los que generan mayor cantidad de residuos debido a su capacidad
de consumo. Sectores sociales vulnerables son los que se encargan de la
recuperación de los materiales en desuso y quienes lo utilizan revalori-
zándolos para poder sobrevivir en la situación de marginación del mer-
cado laboral formal. Por último, se encuentran los sectores sociales más
vulnerables que los anteriores que son los que se encargan de la recupe-
ración de materiales y alimentos en los rellenos sanitarios y en basurales
a cielo abierto. Estos últimos son frecuentes en países subdesarrollados
y de gran inequidad social. Paradójicamente, quien genera el residuo no
es quien termina responsabilizándose de los efectos que produce en la
cadena del proceso de descarte. Muchos de quienes no pueden acceder
a la condición de adquirentes del producto en su estado inicial termi-
nan consumiéndolo dejando una de las más penosas fotografías de la
realidad social. Los residuos sólidos urbanos son también un tema de
derechos humanos. [Enrique C. Constenla. Licenciado en Geografía. Univer-
Resistencia a la opresión
La lucha contra un gobierno injusto puede adoptar diversas mo-
dalidades, como la revolución política, la desobediencia pacífica, la
huelga general o la protesta social. En la modernidad, el concepto fue
546
plasmado en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciuda-

dano de 1789 (art. 2) y desarrollado en la declaración homónima de
1793 (arts. 27 y 33-35). Nuestra Constitución Nacional recoge la idea en
el artículo 36, incorporado en la reforma constitucional de 1994, donde
se establece que todos los ciudadanos tienen el derecho de resistencia
contra los actos de fuerza realizados en contra del orden institucional
y el sistema democrático. En un Estado Constitucional de Derecho,
la desobediencia se puede pensar desde tres enfoques, estrechamente
vinculados entre sí: i) el jurídico, que se pregunta por la justificación
de la desobediencia, por ejemplo, considerándola como el ejercicio de
un derecho o denunciando la inconstitucionalidad de la norma que se
viola (en los casos de desobediencia “directa”, porque cuando se viola
otra norma no necesariamente injusta, la desobediencia sería “indi-
recta”); ii) el moral, que se vincula con la vieja cuestión de la relación
o tensión entre el deber moral y la obligación jurídica, entre la auto-
nomía y la heteronomía, entre conciencia individual y ordenamiento
jurídico, etc.; iii) el político, que la concibe como una acción política de
un grupo o colectivo a modo de protesta en busca de una modificación
de las reglas del sistema. Muchos teóricos sostienen que en una so- R
ciedad democrática hay buenas razones para obedecer el derecho –en
la bibliografía se habla de una “obligación prima facie de obedecer el
derecho” (cfr. Smith)– y por ende la desobediencia civil sería un último
recurso para cuando los medios legales ordinarios hubiesen fallado o
fuesen ineficaces. Las personas que se involucrasen en acciones de esa
clase deberían aceptar el castigo voluntariamente como señal de res-
peto por el derecho y el sistema democrático, y en reconocimiento de
la seriedad o gravedad de cualquier violación de la ley. En un conocido
ensayo de 1961, Hugo Bedau define la desobediencia civil como una
acción ilegal, pública, no violenta y a conciencia, con el fin de frus-
trar una ley o una política o medida del gobierno. Sólo sería legítima
ante la ausencia de mecanismos de reparación de los agravios o de
mecanismos de recambio de las autoridades políticas o de modifica-
ción del derecho, o bien cuando tales procedimientos hubiesen sido
agotados o fuesen ineficaces. El filósofo norteamericano John Rawls
define de la misma manera la desobediencia civil. Señala que el pro-
blema se suscita cuando se desobedece en un estado democrático más
o menos justo, donde los ciudadanos reconocen la legitimidad de la
547
constitución, pero en estados injustos u opresores la legitimidad de la

desobediencia es incuestionable. Cuando una minoría advierte que se
están violando de manera persistente y deliberada los principios bási-
cos de la concepción pública o compartida de la justicia, y particular-
mente sus libertades fundamentales, legítimamente puede resistir. Es
una forma de exteriorizar convicciones políticas profundas, no mera-
mente personales (como en la objeción de conciencia), sino vincula-
das con el sentido de justicia compartido. La aceptación del castigo es
una manera de probar que la conducta del desobediente es sincera y
consciente. Según este filósofo, la desobediencia civil ayuda a sostener
o reforzar las instituciones justas. Son requisitos para su legitimidad
que se trate de casos graves de injusticia y que sea un último recurso.
Pero el “deber natural de justicia” –del que habla en su famoso libro A
Theory of Justice (1971)– exige al grupo desobediente cierta moderación
a fin de evitar que se quiebre el respeto general por la ley y la constitu-
ción –lo cual ocurriría, por ejemplo, si varios grupos desobedeciesen
a la vez–. Según el jurista y filósofo norteamericano Ronald Dworkin,
la desobediencia puede estar motivada: i) en razones morales, cuando
el agente considera que la ley lo obliga a hacer algo inmoral; ii) en ra-
zones de justicia, cuando una minoría infringe la ley para oponerse y
revertir un plan injusto y opresivo de la mayoría (por ej., segregación
racial, étnica o religiosa); iii) en conseguir ciertos objetivos sociales,
cuando un grupo infringe la ley como protesta en contra de un plan de
gobierno que considerado desacertado, ridículo o peligroso, no sólo
para ese grupo sino para toda la comunidad. No son admisibles exac-
tamente las mismas tácticas para las tres clases de situaciones, según
este autor. Dworkin también señala, por otra parte, que es razonable
por lo menos desconfiar de la constitucionalidad de una norma jurídi-
ca que un grupo importante de personas esté dispuesto a desobedecer
por razones morales. Ahora bien, como se dijo anteriormente, la pre-
gunta por la legitimidad de la resistencia se vincula con la cuestión de
la legitimidad de un sistema democrático constitucional o bien, más
generalmente, con la legitimidad de la organización social y política
a través del derecho. Los argumentos concernientes a lo que se suele
llamar “obligación política” se relacionan generalmente –en cierta lite-
ratura contemporánea– con: i) teorías del contrato social o relativas al
consentimiento voluntario (expreso o tácito); ii) el denominado “deber
548
de gratitud” hacia el gobierno (cfr. Ross); iii) la propuesta de Herbert

Hart, retomada por Rawls, que se conoce como “deber de juego lim-
pio” (duty of fair play). Los argumentos y teorías de los tres grupos se
encuentran íntimamente entrelazados. En suma, el debate contempo-
ráneo sobre la resistencia a la opresión o injusticia remite nada menos
que al corazón de las teorías de la democracia. [Axel Omar Eljatib. Abo-
gado y docente. Universidad de Buenos Aires]
Responsabilidad patrimonial de
la Administración
La responsabilidad patrimonial de la Administración, considerada
hoy un elemento esencial del Estado de Derecho, surge porque, como
consecuencia del crecimiento de la Administración, esta produce cada
vez más daños, generando una demanda social de reparación. Inicial-
mente se utiliza la responsabilidad civil extracontractual, recogida en
R
los Códigos Civiles. La doctrina se inicia en el Consejo de Estado fran-
cés que comienza distinguiendo entre daños debidos a la actuación
personal del funcionario y daños que no encuentran un autor claro
dentro de la Administración. En cuyo caso, el afectado puede dirigirse
directamente contra esta, rompiendo así la anterior tendencia propia
del Estado absoluto y la irresponsabilidad de la administración. La res-
ponsabilidad patrimonial de la Administración, distinta a la del funcio-
nario, se admite primero con carácter excepcional, siempre que la ley
expresamente lo admita, para generalizarse progresivamente después,
convirtiéndose en principio general del derecho público. Este modelo
francés se traslada a España y a los países de América Latina (aunque
en los países con menos renta el desarrollo es escaso, por razones ob-
vias), adquiriendo desde mediados del siglo XX (en España en la leyes
de Régimen Local de 1950 y de Expropiación Forzosa de 1954) sus rasgos
actuales que son los siguientes: a) Aunque quien paga es la Administra-
ción, hoy la responsabilidad patrimonial de la Administración cubre los
daños producidos por cualquier poder público, si bien cuando el
causante es el legislador o los tribunales suelen establecerse algunas li-
mitaciones (p. ej., respectivamente, necesidad de previsión legal
549
específica o de error judicial). b) Es una responsabilidad directa, es de-

cir, no subsidiaria a la del funcionario, pero la Administración, después
de indemnizar, puede o debe repetir contra aquel (obligación de rango
constitucional, p. ej. en Bolivia, Colombia o Ecuador), si obró con dolo o
negligencia grave. c) A diferencia de la responsabilidad civil, es objeti-
va, esto es, puede exigirse, aunque no haya mediado dolo o culpa y aun-
que la Administración haya obrado legalmente (esto es, también en
casos de funcionamiento “normal” de la Administración); como excep-
ción, en algunos países se exige todavía que la actuación administrativa
haya sido “irregular” (art. 109 de la Constitución mexicana). d) Exige
tres requisitos: lesión resarcible (que a su vez debe ser antijurídica,
efectiva, evaluable económicamente e individualizable), imputación
del daño a la Administración y relación de causalidad entre la acción u
omisión de la Administración y el daño producido. En cuanto al requi-
sito de la antijuridicidad, se entiende en un sentido muy amplio, no
considerándose necesario que la acción u omisión de la Administra-
ción sea ilegal, sino tan sólo que la persona afectada no tenga el deber
jurídico de soportar el daño sufrido. e) Impone la reparación integral
de los daños y perjuicios ocasionados, incluyendo el lucro cesante y el
daño moral. Raramente las leyes aclaran cuánto debe pagarse, existien-
do gran discrecionalidad judicial en la materia; no obstante, parece cla-
ro que al menos en Iberoamérica no se permiten las indemnizaciones
punitivas o ejemplarizantes. f) Es exigible en vía administrativa o, de
no obtenerse en ella la indemnización pretendida, después ante los tri-
bunales contenciosos administrativos o de control de la Administra-
ción. Hasta ahora, la dogmática de la responsabilidad patrimonial de la
Administración y la dogmática de los derechos humanos y fundamen-
tales han discurrido por caminos paralelos. Sin embargo, sobre todo
desde la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y según el deber estatal de
reparación por los daños violatorios de derechos, reconocido expresa-
mente en varias constituciones recientes de América Latina, podría in-
tentarse una vía de conexión (abierta claramente en la Constituciones
de Bolivia –art. 113– y Ecuador –art. 11.9–) que redundaría en una mejora
de la protección de los derechos, dados los amplios y consolidados pa-
rámetros de la responsabilidad patrimonial de la Administración y las
resistencias que aún existen en muchos países para reconocer, por un
550
lado, la eficacia jurídica a los derechos sociales y, por otro, los límites a
la potestad legislativa de determinar el gasto público y la potestad ad-
ministrativa de ejecutarlo. Esta vía de conexión resulta especialmente
fructífera para garantizar derechos de prestación, sea cuando la Admi-
nistración incumple su deber de protección de derechos de defensa, sea
cuando no realiza las prestaciones propias de los derechos sociales y
causa con ello un daño efectivo e individualizable a los titulares de tales
derechos. Si admitimos que existe una obligación administrativa de
evitar daños a los administrados y que entre esos daños se incluyen los
causados por omisiones de protección o prestación de derechos, el in-
cumplimiento de dicha obligación debería considerarse de entrada an-
tijurídico. Dejando fuera el caso de la discrecionalidad administrativa
(que se mueve normalmente extramuros del ámbito de protección de
los derechos), raramente podrá aducirse aquí la existencia de un deber
jurídico de soportar estos daños, a no ser la culpa del perjudicado, en
situaciones próximas al abuso de derecho (por ejemplo, un ciudadano
que vio agravada su enfermedad por no haber seguido las instrucciones
de su médico). La mayor parte de los incumplimientos de las obligacio-
nes de protección o prestación producen daños en el sentido de la res- R
ponsabilidad patrimonial de la Administración. En cuanto a la relación
de causalidad entre la omisión de la Administración y el daño produci-
do, desde la doctrina de la responsabilidad objetiva, pese a sus matiza-
ciones, no es necesario que haya culpa o negligencia de la Administración.
Si existe una obligación administrativa de protección o prestación, si
esta obligación no se cumple y, como consecuencia de ello, se produce
un daño, cabe presumir que existe un nexo causal, invirtiéndose la car-
ga de la prueba. En definitiva, la responsabilidad patrimonial de la Ad-
ministración sirve, aunque la jurisprudencia apenas es consciente de
ello, para garantizar, aunque de forma complementaria, derechos hu-
manos y fundamentales con bastante eficacia, al menos en compara-
ción con otras garantías. Se trata de una garantía tardía (no pretende
que el derecho se cumpla sino obtener una reparación económica
porque no se cumplió) pero con un importante efecto preventivo de
violaciones futuras. Del estudio de la jurisprudencia sobre responsabi-
lidad patrimonial de la Administración en materia de derechos
fundamentales (especialmente fructífera en relación con la vida y la sa-
lud) se deducen además dos consideraciones de gran interés, por
551
cuanto desmontan prejuicios persistentes de la dogmática tradicional

de estos derechos: a) los derechos sociales aparecen (en la práctica o
implícitamente) configurados como auténticos derechos subjetivos,
incluso cuando no cuenten con taxativas obligaciones correlativas de la
Administración previstas en la ley. Es decir, son configurados como au-
ténticos derechos fundamentales, aunque sea de manera parcial (cuan-
do hay daño). b) el argumento presupuestario (conocido como “reserva
de lo posible”) carece de toda entrada en el razonamiento. Si se cum-
plen los requisitos necesarios para atribuir responsabilidad patrimo-
nial de la Administración, se produce la obligación de indemnizar,
exista o no disponibilidad presupuestaria para ello. Las defensorías del
pueblo han utilizado poco la responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistración en sus recomendaciones, quizás porque los afectados prefie-
ren acudir a los tribunales para lograr las indemnizaciones que les
corresponden, lo que difícilmente logrará el Ombudsman, por carecer
de fuerza coactiva. No obstante, este podría intervenir con propuestas
generales de mejora de las políticas administrativas en la materia. De
otro lado, ninguna ley prevé expresamente que el Defensor del Pueblo
pueda ser sujeto pasivo de la responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistración , pero desde el principio de responsabilidad de todos los po-
deres públicos (Estado Constitucional de Derecho) parece razonable
que lo sea, al menos cuando actúe materialmente como órgano admi-
nistrativo, tesis sostenida por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea de 23 de marzo de 2004 y por la Sentencia del Tribunal
Supremo español de 27 de noviembre de 2009. [Guillermo Escobar Roca.
Universidad de Alcalá]
552
Salud pública
La salud pública es el conjunto de políticas y acciones orientadas
a mejorar la salud de la población como parte integrante de su calidad
de vida. Aunque existe una clásica definición genérica de la Organiza-
ción Mundial de la Salud (“la salud no es sólo la ausencia de enferme-
dad, sino también el estado de bienestar físico, psicológico y social del
individuo y de la comunidad”), su significado concreto no es unívoco
y universal, sino que varía en función del contexto histórico, social y
cultural: una misma condición de salud puede ser patológica, normal
o un “designio divino” en distintos momentos y lugares. Los conte-
nidos y alcances de la salud pública están también influidos por esa
historicidad y están profundamente ligados al rol del Estado en una
etapa y sociedad determinadas. Las concepciones y prácticas públicas
orientadas a la higiene sanitaria y a la prevención se encuentran desde
las más antiguas civilizaciones, principalmente relacionadas con la ur-
banización progresiva de las sociedades, la generación de problemas
de provisión de agua y alimentos, la eliminación de excretas y basura,
vivienda y hacinamiento y la producción de epidemias. A fines del si- B
S
glo XVIII y principios del XIX, se consolidó el rol y las competencias
del Estado en las acciones de protección sanitaria. Diversos precurso-
res, como Frank en Alemania, y Chadwick en Inglaterra, sentaron las
bases de la salud pública como política y acción de gobierno. Durante
la segunda mitad del siglo XIX, la salud pública se expandió en Eu-
ropa “como hija de la medicina y los movimientos sociales”. En Gran
Bretaña, se desarrolló un mayor énfasis en el saneamiento del medio,
la prevención de epidemias, la acción de los gobiernos locales y la par-
ticipación comunitaria, mientras que en Europa continental se tendió
al centralismo, al desarrollo del poder de policía y a la mejor asistencia
de los enfermos en relación con la mano de obra y los ejércitos. Hacia
finales de la Segunda Guerra Mundial, el advenimiento del constitu-
cionalismo social y los derechos de segunda generación dieron lugar a
la seguridad social contemporánea y habilitaron el acceso a la atención
médica a millones de ciudadanos en todo el mundo. Los Estados incre-
mentaron sus funciones en el desarrollo de políticas activas y la salud
pública agregó la organización de los sistemas y servicios de atención
555
de salud a sus objetivos. En la década de 1960, la Alianza para el Progre-

so (1961) y el auge del desarrollismo crearon la expectativa de asistencia
financiera a los países de América Latina para el desarrollo económi-
co. Este último requería romper un círculo vicioso entre enfermedad y
pobreza, lo que alentó la importancia de planificar la salud como par-
te del desarrollo. La salud pública dio en esta época un salto adelante
como disciplina científica, con el aporte predominante de las ciencias
económicas, ya que el objetivo era la elaboración de Planes Nacionales
de Salud como parte de planes nacionales de desarrollo. Surgió un mé-
todo específico de planificación sanitaria, el CENDES-OPS. La carac-
terística prevaleciente fue la de una gran teorización con resultados
escasos y la del fracaso con respecto a la llegada de los capitales y cré-
ditos internacionales que se anunciaban como producto de la planifi-
cación. A partir de 1970, el crecimiento del interés en las acciones de
promoción y prevención fuertemente ligadas a la participación social,
en paralelo con la crítica a la excesiva “medicalización” de los sistemas
de salud (en especial, al uso acrítico de medicamentos y tecnología),
incorporó otras tendencias a los propósitos y métodos de la salud pú-
blica. Las ciencias sociales fueron el aporte principal a la nueva teo-
ría sanitaria. Algunos de los principales hitos de esta corriente son la
Atención Primaria de Salud (Conferencia de Alma Ata, 1978), la Pro-
moción de Salud (Carta de Ottawa, 1985), los Sistemas Locales de Sa-
lud (SILOS) y las orientaciones sobre salud y medio ambiente. Durante
la llamada “década perdida” de 1980 –por los pobres resultados en el
desarrollo social de los países periféricos– y después con las políticas
neoliberales de los años 90, el campo de la salud pública se vio limitado
en la mayoría de los países. En los primeros años del nuevo milenio, la
Organización Mundial de la Salud (OMS) retomó el eje discursivo de
los determinantes de salud, con lo que volvió a hacerse hincapié en el
mejoramiento de las condiciones generales de vida como inescindi-
bles del logro de una mejor salud. De tal manera, entre los Objetivos
del Milenio (ODM) formulados por las Naciones Unidas, se incluyeron
varias metas vinculadas con logros básicos en materia de salud. En-
tre las cuestiones incorporadas más recientemente a la salud pública,
debe señalarse la búsqueda de respuestas a la creciente sensibilidad
social con respecto a los derechos individuales y personales frente a
los servicios de salud. A su vez, ciertos conceptos y prácticas médicas
556
actuales como los trasplantes, la muerte cerebral, el mantenimiento de

pacientes en estado vegetativo, la reproducción médicamente asistida,
plantearon dilemas humanos antes inimaginables y abrieron debates
sobre autonomía del sujeto, muerte digna, consentimiento informado
y otros múltiples temas que se consolidaron en el campo de la bioé-
tica y profundizaron el actual carácter interdisciplinario de la salud
pública. El desafío actual de la salud pública sigue siendo la lucha con-
tra la desigualdad en la salud y en el acceso a una atención de calidad
entre personas, comunidades y países. La elaboración y aplicación de
proyectos de salud universales, integrales e integrados continúa como
una prioridad a asumir por la mayoría de los gobiernos. El abordaje
eficaz de los determinantes sociales, económicos y políticos, el respeto
y promoción de los derechos humanos y la participación social, el mo-
delo de atención más adecuado a la población, la validación científica y
social de la tecnología sanitaria, son aportes que la salud pública puede
y debe realizar. [Pablo Bonazzola. Médico sanitarista. Ex Subsecretario de
Salud Pública de la Nación]
S
Salud reproductiva
La salud reproductiva es un estado general de completo bienestar
físico, mental o social, y no solo la ausencia de enfermedades o dolen-
cias, en todos los aspectos relacionados con el sistema reproductivo, sus
funciones y procesos. Además, la salud reproductiva comprende la liber-
tad y capacidad para disfrutar de una vida sexual satisfactoria, placente-
ra y sin riesgos, y de procrear con la libertad para decidir hacerlo o no
hacerlo, cuándo y con qué frecuencian (El Cairo, 1994). Ello implica que
una persona conozca su cuerpo de tal manera que pueda cuidarlo y ser
capaz de tomar decisiones respecto a la forma de ser, sentir, amar y ac-
tuar, como hombres o como mujeres, con las condiciones apropiadas
para tener una vida sexual segura, satisfactoria y placentera, no necesa-
riamente ligada a la procreación. De este modo, abarca el derecho a reci-
bir servicios adecuados de atención a la salud, lo que implica la existencia
de un conjunto de métodos, técnicas y servicios que contribuyan a la
salud y permitan atender adecuadamente las necesidades de las perso-
nas durante todo el ciclo de vida, incluyendo también la atención de los
557
embarazos y los partos y sus complicaciones. En contrasentido, no es

una cuestión limitada a la llamada “etapa de procreación” o edad fértil de la
mujer, ya que, por el contrario, la salud sexual y reproductiva tiene que
ver con la vida de mujeres y hombres, desde la más temprana edad hasta
la ancianidad. Tanto mujeres como hombres necesitan atender su salud
sexual y reproductiva tomando en cuenta la edad y situación en el ciclo
de la vida, pues entraña la capacidad de disfrutar de una vida sexual sa-
tisfactoria y sin riesgos y de procrear y la libertad para decidir hacerlo o
no hacerlo, cuándo y con qué frecuencia. Esta última condición lleva im-
plícito el derecho del hombre y la mujer a obtener información de plani-
ficación de la familia, así como a otros métodos para la regulación de la
fecundidad que no estén legalmente prohibidos, el acceso a métodos
seguros, eficaces, asequibles y aceptables, como también el derecho a
recibir servicios adecuados de atención de la salud que permitan los em-
barazos y los partos sin riesgos y den a las parejas las máximas posibili-
dades de tener hijos sanos. Por último, podemos escindir este concepto
en dos grandes planos de aplicación: En el plano personal, la salud re-
productiva se refiere a un continuo que empieza antes de la concepción,
incluye la educación a temprana edad, abarca el desarrollo del adoles-
cente, pasa por el período de la fecundidad y la reproducción hasta que,
en la mujer, desemboca en la menopausia y el climaterio y, en el hombre,
en la andropausia. En el plano colectivo, es parte integrante del desarro-
llo sostenible de un país y se basa en los derechos y deberes humanos
individuales y sociales. Incluye, aparte de la planificación de la familia,
la educación sexual, la maternidad sin riesgo, el control de las enferme-
dades de transmisión sexual, la atención a las complicaciones del aborto
en condiciones de riesgo, la incorporación de la perspectiva de género y
la atención de todas las necesidades relacionadas con la reproducción de
la especie humana y el cultivo de su potencial. En la década de 1970, en el
contexto original de las actividades de anticoncepción y planificación de
la familia, se hacía hincapié en el aspecto de población y los servicios
estaban dirigidos casi exclusivamente a las mujeres en edad fértil. El
movimiento feminista aportó la idea de la libertad de elegir y en algunos
países ello incluyó el derecho a servicios relacionados con el aborto. A
partir de 1980, la planificación de la familia se integró a los servicios tra-
dicionales de salud materno infantil que se concentraban principal-
mente en el embarazo, el parto y la atención perinatal. Durante ese
558
período se diseminó el concepto de promoción de la salud, comenzando

a visibilizarse que los adolescentes estaban en riesgo por su falta de co-
nocimientos sobre la sexualidad humana y que los servicios de salud re-
productiva deberían impartirles información sobre el comportamiento
responsable. En la última década del siglo XX, la orientación ha sido de-
cididamente hacia el individuo, con énfasis en los derechos humanos, la
libre determinación y las responsabilidades correspondientes. En las
políticas y servicios se ha considerado cada vez más la perspectiva de
género. La promoción de la salud y de los entornos saludables se ha con-
vertido en objeto de interés público. Al mismo tiempo, se ha documenta-
do ampliamente la necesidad de integrar con la salud pública otros
aspectos del desarrollo humano como la educación, la nutrición, el tra-
bajo y la independencia cultural y económica. El derecho a la salud re-
productiva se integra básicamente con tres elementos: información,
prevención y planificación. Asimismo, se percibe cómo estos elementos
se trasladan como objetivos en las leyes que diseñan programas de salud
reproductiva. Estas modalidades, en las que se expresa la salud repro-
ductiva, no actúan escindidas una de otras, sino que interactúan en for-
ma mancomunada a lo largo de todo el desarrollo y el progreso en la vida S
del ser humano como un proceso integral. Tal es así que tiene que ver
con la preparación, antes de la concepción, para tener un bebé sano y,
más tarde, con velar por que el embarazo, el parto y el puerperio sean
seguros. Luego tiene que ver con el niño pequeño, a medida que se van
formando sus actitudes acerca de las relaciones entre los sexos, el com-
portamiento sexual y la reproducción. Más adelante, concierne al ado-
lescente, cuando los conocimientos y actitudes se transforman en
prácticas y se busca protección contra las enfermedades de transmisión
sexual. Por supuesto, tiene gran importancia para el adulto que piensa
en formar su familia y se preocupa por la posible aparición de problemas
crónicos. Por último, tiene que ver con el anciano frente a los cambios
hormonales y de las relaciones familiares. En definitiva, observamos
que, en cualquiera de sus modalidades, la salud reproductiva constituye
uno de los ejes principales de la promoción y protección de la salud
humana. Entendemos que resulta necesario hacer muchos cambios an-
tes de que se haga realidad la visión de la salud reproductiva basada en
el desarrollo humano y la responsabilidad social. Es esencial aplicar un
enfoque integral a la persona, vista desde una perspectiva biopsicosocial,
559
y brindarle opciones para la libre determinación. La reforma del sector

de la salud ofrece oportunidades para establecer nuevos programas que
promuevan la salud reproductiva de sus poblaciones y estimulen así el
desarrollo de la nación. Los derechos sexuales y reproductivos incluyen
los derechos de las personas y de las parejas a tomar decisiones libres e
informadas sobre su sexualidad y su vida reproductiva, incluyendo el
número de hijos e hijas, cuando y con qué frecuencia tenerlos, además
de tener información, educación y medios para tomar decisiones sobre
la reproducción y vida sexual libre de discriminación, coacción o violen-
cia y exigir igualdad con consentimiento pleno, respeto mutuo y una
responsabilidad compartida en las relaciones sexuales. El derecho de la
mujer a una vida sexual satisfactoria libre de violencia y de riesgo de
adquirir enfermedad o embarazo no deseado está limitado por la violen-
cia de género, así como, por la falta de conocimientos y de autonomía
para acceder a preservativos y para decidir libremente sobre el uso de
métodos adecuados de planificación familiar. El derecho a decidir libre-
mente sobre la fecundidad está restringido por las tasas de insatisfac-
ción de la demanda de métodos de planificación familiar, sobre todo a
nivel rural, las dificultades al acceso de anticonceptivos de las adolescen-
tes y la falta de consejería adecuada para retrasar el inicio de las relacio-
nes sexuales. Por otra parte, la infertilidad de la mujer no es abordada
adecuadamente por los servicios públicos, los que además carecen de
recursos para el diagnóstico y el tratamiento. El derecho a una materni-
dad sin riesgos de enfermedad y muerte está limitado por la baja cober-
tura y calidad de la atención prenatal, las deficiencias en la atención del
parto, las limitaciones para la participación de la pareja, y la falta de una
atención adecuada a las pacientes con complicaciones derivadas del em-
barazo y del parto y las limitaciones en el seguimiento del posparto. [Ig-
nacio González Magaña. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Seguridad
El concepto de seguridad que refiere a derechos ciudadanos se ha
vuelto en los últimos tiempos particularmente recurrido y polémico en
el contexto de la crisis estructural del capitalismo y, más acotadamente,
en el contexto de la crisis también estructural del Estado Benefactor o
560
Social (Welfare State). Ambas crisis son planetarias; no afectan a un solo

país, sino a todos aquellos en que ambos fenómenos históricos fueron
relativamente exitosos. La historia del concepto, por otra parte, se vuel-
ve particularmente elocuente para delatar y exhibir los avatares de la
historia de la institución moderna del Estado. Así pues, discutiremos
–si bien no siguiendo un orden estrictamente histórico– el concepto de
seguridad, asociándolo a cuatro formas del devenir histórico del Esta-
do, a saber: el período histórico del Estado Social o Benefactor, la crisis
revolucionaria del Estado liberal de Derecho, el Estado liberal de Dere-
cho de la época heroica de la Revolución burguesa y, en fin, la crisis ter-
minal del Estado Benefactor. Los derechos son obligaciones del Estado,
si este pretende que su esencial violencia sea legítima. Los derechos son
normas cuyo sujeto de obligación jurídica, política y aun moral es el
Estado, los “de arriba”. Con una feliz expresión, Norberto Bobbio ha
precisado de forma elocuente la naturaleza normativa de los derechos
en sentido social. A diferencia de la historia universal y premoderna de
la ley, en la que esta última se emite invariablemente ex parte principis
(desde arriba), la versión revolucionaria de la ley propia de las Revolu-
ciones burguesas (constitucionalistas), que significa un cambio absoluta- S
mente único e inédito en la Historia de la Humanidad, consiste en que
esta se emite ex parte populi, es decir, desde abajo y hacia arriba. Desde
un punto de vista histórico, se puede sostener de manera plausible que
nunca antes ni nunca después, los “derechos del pueblo” llegaron a un
punto más alto que con el apogeo de ese Estado Social o Benefactor que
ahora vemos en crisis terminal. Ha sido este Estado, el que entendió
a la seguridad sobre todo como la Seguridad Social: el hecho de que el
Estado debía asegurarle a los ciudadanos los derechos sociales (consti-
tucionalmente enunciados) como si estos fueran derechos políticos, a
saber, el empleo, la vivienda digna, la salud pública, la educación, et-
cétera, por encima de la satisfacción de las necesidades vitales hasta el
punto en que los ciudadanos se volvían “clientes” del Estado como Be-
nefactor. Tal Estado se proponía, y de alguna manera logró (de forma
desigual en diferentes experiencias históricas), garantizar a sus súbdi-
tos los derechos constitucionales, por una parte, políticos (las libertades
individuales y el acceso a la burocracia política y administrativa) y, por
otra, sociales (aquellos derechos que provienen de una lógica alternativa
a la lógica de la maximización de la ganancia propia del capitalismo).
561
El Estado Constitucional Democrático Social buscaba arduamente no

menos el pleno empleo que la libertad y la felicidad de los ciudadanos;
los cuales, a su vez, participaban, por una parte, en las periódicas elec-
ciones democráticas, legitimando al Estado de Derecho, y por otra, en la
vida de los sindicatos de los desposeídos, logrando conquistas sociales
(vacaciones pagas, seguros de vida y enfermedad, licencias por diver-
sos motivos, etc.), legitimando así a un Estado paternalista. Un pueblo
libre y feliz terminaría purgando al Estado de sus secuelas de violencia
y de control, volviéndolo benigno y garantista. La breve experiencia his-
tórica de esta forma de Estado creó la ilusión de un “Estado bueno” que
podía garantizar la paz, la libertad, el bienestar, e incluso la felicidad.
Con ironía, ha sido llamado “Ogro Filantrópico” (Octavio Paz). Una ver-
sión diametralmente opuesta de la seguridades es la oriunda a la así lla-
mada “Doctrina de la Seguridad Nacional”. Cuando por diversas causas
la sociedad (Bürgerliche Gesellschaft), el Estado o ambos entran en crisis,
se reaviva la tradicional doctrina de la “razón de Estado”. Uno de los
capítulos de esta tétrica saga lo constituye el de la Doctrina de la Segu-
ridad Nacional. La crisis, se dice, justifica la suspensión de los derechos
constitucionales, el estado de sitio, la detención arbitraria, incluso la
tortura y la muerte (o “desaparición”). La doctrina que entiende a la se-
guridad como “Seguridad Nacional”, intenta justificar no solo al “Esta-
do de Excepción”, sino incluso al “Terrorismo de Estado”. La seguridad
del Estado o de la Nación justificaría que el Estado no sólo abandonara
su justificación liberal en la garantía de los Derechos Humanos, sino
que pudiera tratar a los presuntos ciudadanos de cualquier manera, ne-
gándoles toda libertad y toda “seguridad”. El Estado, resignando así su
legitimación constitucional, recobra el aspecto puramente punitivo y
represivo característico del Estado Absolutista, contra el cual se habían
rebelado las Revoluciones burguesas. Las primeras Declaraciones de
Derechos y las primeras Constituciones, que fueron enunciadas por las
Revoluciones burguesas, entienden a la seguridad exactamente en opo-
sición y contradictoriamente a la Doctrina de la Seguridad Nacional y
sus antecedentes absolutistas. La seguridad, así entendida, es la segu-
ridad del ciudadano, la seguridad del pueblo frente a la extralimitación
del poder y del Estado. Se trata de defender al pueblo y a los ciudadanos
contra las arbitrariedades, las usurpaciones y los abusos de poder del
Estado y de los prepotentes. Esta forma de comprender a la seguridad
562
se propone ante todo la limitación legal, constitucional, de acceso y de

ejercicio de todo poder como vía de defender al pueblo o a los ciudada-
nos y, además, se corresponde con el liberalismo de con un Estado de
Derecho de la época heroica de la Revolución burguesa. En medio de la
crisis planetaria del capitalismo y de la crisis del Estado Benefactor, el
concepto de seguridad restringe y achica (casi hobbesianamente) su
sentido en comparación con sus conceptos oriundos tanto del Estado
Benefactor como del Estado constitucional de derecho. El concepto de
seguridad adquiere ahora su sentido más bien por oposición a “la inse-
guridad” que es más una experiencia aterradora que un concepto jurí-
dico. Así, la seguridad es entendida simplemente como la preservación
de la nuda vida y de la propiedad material (no en el sentido de Locke),
y poco o nada más. Resultan obvios el empobrecimiento y el debilita-
miento que ha sufrido el concepto del derecho, otrora heroico, de Se-
guridad, ganado en contradicción y oposición a la prepotencia estatal
y a la lógica sistémica del capital. La agudeza de la crisis no permite
percibir el eclipse de este sentido como una involución desde el punto
de vista jurídico y moral y un retroceso de la idea de una democracia
constitucional. [Gustavo Lambruschini. Licenciado en Filosofía y Letras. Uni- S
versidad de Buenos Aires. Fallecido el 20 de febrero de 2020]
Seguridad ciudadana
Concepto multívoco que tiene como fin crear un ambiente ade-
cuado para la convivencia pacífica de las personas, garantizar la inte-
gridad física de estas, los derechos de los individuos, sus bienes, y el
resarcimiento del daño a las víctimas. Se pondera el desarrollo de labo-
res de prevención de los delitos y las violencias por medio de políticas
de seguridad no reactivas poniendo el foco en los factores que gene-
ran inseguridad. Comprende diferenciar políticas estatales y sistemas
de protección de derechos contra abusos policiales que tiene como eje
central la participación de la ciudadanía en los procesos de gestión de
políticas públicas que, para ser completos, incluyan su participación
en la formulación, ejecución y evaluación de resultados. Para que las
políticas públicas formen parte de este paradigma se requiere adoptar
una política democrática de seguridad atravesada por accountability,
563
responsabilidad y rendición de cuentas, por parte de las agencias es-

tatales. El adjetivo “ciudadana” enfatiza la responsabilidad conjunta
entre ciudadanos y Estado; significa entender a la seguridad como
un derecho inherente a la ciudadanía sin el cual esta no es completa.
Seguridad proviene del latín sine cura, sin cuidado, sin preocupación.
En líneas generales, la noción de seguridad es vinculada al objetivo de
reducir la incertidumbre, la desprotección y las amenazas. La garantía
de seguridad de los ciudadanos es una función principal del Estado
y su desarrollo se extiende con la consolidación del Estado moderno y
las teorías contractualistas. Más específicamente, la seguridad públi-
ca está centrada en el control a través de la represión penal del delito
mediante la identificación y confrontación de enemigos internos, le-
gitima al Estado a través de la fuerza para garantizar el orden público
y se vincula estrechamente con las teorías referidas al monopolio legí-
timo de la fuerza. No resulta casual que la noción orden público fuera
regulada en la Declaración de los Derechos del Hombre de raigambre
liberal, estableciéndola como límite de la libertad y, a su vez, como su
garantía. Para América Latina, el concepto emerge en los períodos de
transición democrática en oposición a la concepción de seguridad
aplicada por los gobiernos autoritarios –doctrina de seguridad nacio-
nal, seguridad pública, seguridad interior–. En este sentido, la seguri-
dad democrática importa fijar la no vulneración de ciertos derechos
en nombre de la seguridad. Discursivamente, la seguridad ciudadana
deriva como una fracción surgida de la Seguridad Humana que, ligada
a la noción de desarrollo, plantea acciones para promover, proteger,
prevenir y mitigar los riesgos presentes en la vida social, promovien-
do un entorno favorable al acceso equitativo con paz social, equidad y
solidaridad. Al ser multidimensional, la Seguridad Humana compren-
de varios aspectos económicos, alimentarios, sanitarios, ambientales
y personales de la comunidad política. La porción seguridad ciudadana
puede delimitarse y gozar de cierta autonomía con un enriquecimien-
to conceptual desde una aproximación de los derechos humanos. Se
ejerce desde el Estado ya que es un servicio público con su correspon-
diente obligación de extenderla a todos los habitantes tanto en zonas
urbanas como rurales. Conjuga políticas de represión del delito por
parte de agencias estatales administrando riesgos y aquellas tendien-
tes a prevenir el delito por medio de satisfacción de derechos a sujetos
564
considerados como vulnerables. A su vez, se complementa el accionar

estatal ubicando al ciudadano como ser comunitario que además de
demandar seguridad se convierte en proveedor de propuestas para
lograrlas con nuevas instancias participativas de expresión. Desde la
perspectiva de seguridad ciudadana, se busca la gestión del conflicto y
no su mera eliminación. Ante una situación conflictiva, se seleccionan
técnicas de resolución pacífica de conflictos por sobre aquellas que im-
portan violencia. Esta perspectiva remite a la multiagencialidad o in-
teragencialidad que conllevan la articulación y el trabajo conjunto de
agencias estatales que permitan abordar conflictividades que consti-
tuyan delitos como también aquellas que repercutan en la convivencia
pacífica. En el ámbito reactivo y preventivo policial, implementa mo-
delos a los que les añade rasgos de policía comunitaria y de proximi-
dad. Hace hincapié en la relegitimación de las instituciones policiales
otorgándole un acercamiento a la comunidad atendiendo sus deman-
das. Inicialmente toma el modelo de Policía Orientada a la Comunidad
(COP en inglés) para luego avanzar con el de Policía Orientada a los
Problemas (POP) que toma y refina elementos ya presentes en el COP.
El enfoque sobre seguridad ciudadana debe contener: inclusión, ges- S
tión de la conflictividad, seguridad como medio para alcanzar la plena
vigencia de los derechos humanos, garantía del ejercicio de derechos
y libertades de las personas y participación ciudadana en diagnósti-
co, diseño, instrumentación, y evaluación de las políticas públicas de
seguridad. Los avances o retrocesos que se producen en torno al pa-
radigma de la seguridad ciudadana definen la calidad democrática
de cada Estado y su respeto a los derechos humanos. [Leandro Nicolás
Mazza. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Seguridad social (Arg.)

Si partimos de una definición textual, podemos definir a la Se-
guridad Social como un conjunto de leyes y los organismos encarga-
dos de su aplicación, cuyo fin principal es la protección de la persona
humana y los grupos familiares respecto de un determinado núme-
ro de contingencias y/o riesgos sociales. Ahora bien, esta definición
necesita ser ampliada cuando analizamos la vasta cantidad de aristas
565
que contiene la seguridad social en una economía moderna, al punto

tal que es inconcebible la ausencia de un sistema que cubra las contin-
gencias sociales, por mínimo o reducido que sea. Los grandes pilares
de la seguridad social se asientan en la cobertura de las llamadas con-
tingencias –que son hechos de la vida con efectos jurídicos–, estando
las mismas taxativamente nominadas en la respectiva legislación que
dispone su cobertura. En nuestro sistema legal, la cobertura de con-
tingencias mínima está dada por las leyes que establecen las condi-
ciones de acceso a los beneficios de la seguridad social, siendo que los
convenios colectivos de trabajo y los laudos pueden establecer mejores
condiciones, pero ningún individuo del estado puede estar por debajo
de los mínimos legales, siempre que cumpla con los requisitos para
el acceso al beneficio. En principio, podemos dividir a las contingen-
cias más importantes, como las de vejez, invalidez o muerte, que se
encuentran previstas en el sistema previsional y se relacionan con los
beneficios de jubilación, jubilación por invalidez, y pensión por falle-
cimiento del beneficiario. Por otros carriles pero en forma paralela,
transitan también el seguro de desempleo, las asignaciones familia-
res, las contribuciones patronales, el seguro de accidentes de trabajo
y las enfermedades profesionales. Además de ello se cuentan también
entre sus prestaciones la asignación por maternidad, por matrimonio,
por hijo, la ayuda escolar y otras, a efectos de cubrir las necesidades bá-
sicas de los individuos y su grupo familiar en el transcurso de la vida.
Ahora bien, esto en el marco de lo que se ha dado en llamar como los
beneficiarios del sistema contributivo, es decir, el conjunto de acto-
res que con sus aportes provenientes de su trabajo “contribuyen” al
sostenimiento del sistema previsional. Por otro lado, los sistemas no
contributivos de carácter netamente asistencial y sus recursos se ob-
tienen por medio de ingresos fiscales. Sin perjuicio de ello y desde el
punto de vista estricto del financiamiento, se verifican los sistemas de
reparto, donde las sumas a recaudar para afrontar el pago de las pres-
taciones se cargan sobre el conjunto de la sociedad y se distribuyen
con criterios de política social. Este se contrapone a los denominados
sistemas de capitalización, donde un mecanismo de carácter mayor-
mente privado en el que los futuros beneficiarios suman aportes de
forma individual a su cuenta personal y son administrados por una
empresa cuyas rentas , según el destino de las inversiones realizadas
566
con ese dinero, permiten solventar las contingencias antes menciona-

das de vejez, invalidez y/o muerte, siendo sus prestaciones en función
de la prima económica que es asignada al beneficiario en función de
su capacidad de ahorro personal e individual. Sin perjuicio de ello,
existen también sistemas mixtos, donde una parte es solventada por
un régimen público, mientras que otra parte corresponde al mecanis-
mo privado. Lo cierto es que la mayoría de los regímenes de la segu-
ridad social están regidos por legislación pública que establece la
obligatoriedad de base, coexistiendo además cajas de profesionales y
regímenes facultativos. La doctrina mayoritaria ha descripto algunos
de los caracteres de la seguridad social que son: “universalidad” –la se-
guridad social alcanza a todo el conjunto social que cumpla con sus
requisitos–; “integralidad” –la seguridad social se ocupa de la totalidad
de las contingencias que afectan a las personas y cambian su situación
frente la a vida–; “solidaridad” –si vivimos en sociedad, nadie puede
desentenderse de las necesidades del conjunto, sino que todos debe-
mos aportar, para que quienes tengan menores recursos puedan acce-
der a un conjunto de prestaciones consideradas mínimas para llevar
una vida digna–; “unidad” –la seguridad social debe estar coordinada, S
para lograr que se atribuyan las prestaciones a quienes realmente las
necesitan, conforme la legislación y la situación de hecho correspon-
diente a cada beneficiario que integra la sociedad–; “subsidiariedad”
–la seguridad social nunca reemplaza la actividad humana para sub-
vertir sus necesidades, sino que la viene a suplir cuando la misma es
inexistente, escasa o llegaría demasiado tarde para cubrir la contin-
gencia que afecta a la persona–; “inmediación” –el bien jurídico es la
persona humana, y el beneficio debe otorgarse cuando existe la nece-
sidad de cobertura. Nuestra Constitución Nacional, en su faz tuitiva
y protectora de la persona humana de su artículo 14 bis establece que
“… el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá
carácter de integral e irrenunciable…”, con lo que nuestra Carta Magna
establece la dirección en la cual debe apuntar la legislación que regu-
le la materia de la seguridad social. Ello se asienta en ciertos puntos
como son la protección estatal, la relación entre el salario de activi-
dad y el beneficio previsional en la pasividad, la movilidad de todas las
prestaciones y el respeto de los derechos adquiridos. Por supuesto que
estos principios o directivas de interpretación de las leyes en materia
567
de seguridad social han llevado a que los juzgadores resuelvan con ex-
tremo cuidado, pues en palabras de la CSJN:
Dado que la seguridad social tiene como cometido propio la cobertura
integral de las consecuencias negativas producidas por las contingencias
sociales, el apego excesivo al texto de las normas sin apreciar las circuns-
tancias particulares de cada caso, no se aviene con la cautela con que los
jueces deben juzgar las peticiones vinculadas con la materia previsional…
Esto es así porque en rigor “… los beneficiarios de la seguridad
social son todos los hombres, y su objeto es amparar las necesidades
que dificultan su bienestar…” [María Inés Velasco. Abogada y docente. Es-
pecialista en previsión social]
Servicio público
El servicio público es una institución paradójica del derecho públi-
co, ya que a partir de ella es que se define la función administrativa del
Estado que da origen a la Administración Pública, entendida como un
conjunto de órganos estatales (ministerios) que tienen por fin adminis-
trar (del latín “ad” que significa “a”, “al” o “hacia”; y “ministrare” que signi-
fica “servir”) los servicios públicos. Sin embargo, la doctrina
administrativista no ha logrado un consenso en torno a su definición.
Ahora bien, más allá de las múltiples opiniones que existen a nivel doc-
trinario que, en mayor o menor medida, han influenciado –también– a la
jurisprudencia, existen ciertos puntos en los que es posible encontrar
acuerdos. Uno de estos tiene que ver con los tres elementos del servicio
público que León Duguit mencionaba en los orígenes de esta institución,
a mediados del siglo XIX: el objetivo o funcional, el subjetivo u orgánico
y el normativo. El primero se relaciona con la satisfacción de un interés
general (fin público); el segundo, con la persona prestadora del servicio
(en cuanto a este punto no existe consenso en lo absoluto); y, el tercero,
refiere a que existe un régimen exorbitante del derecho privado que re-
gula esta institución. A partir de estos tres elementos podemos elaborar
una definición de servicio público que, a pesar de ser minimalista, resul-
ta lo suficientemente amplia como para adaptarse a cualquier variación
doctrinaria o jurisprudencial particular, en atención a que se encuentra
568
plagada de conceptos indeterminados. De esta manera, un servicio pú-

blico sería una actividad llevada a cabo con la finalidad de satisfacer una
necesidad pública, bajo un régimen jurídico especial que asegure el bien
común. Dejemos para el final el análisis de lo más obvio de esta defini-
ción, que es lo que no dice, es decir, quién lleva a cabo esta actividad.
Comencemos por dilucidar qué actividades, que buscan satisfacer una
necesidad pública, son consideradas servicio público, ya que existen ac-
tividades muy importantes para los fines públicos, como la recaudatoria,
que parece absurdo pensar que puedan ser consideradas servicio públi-
co. Para esto, la doctrina sigue un criterio muy claro y seguro: sólo cons-
tituyen servicios públicos aquellos que son designados como tales por
una ley, en sentido material y formal (publicatio). La importancia de que
sea una ley la que reconozca al servicio público deriva de que el Poder
Legislativo (llámese Asamblea, Congreso, Parlamento, Legislatura, etcé-
tera) es el más representativo de la ciudadanía y, por lo tanto, el legitima-
do para establecer qué constituye el bien común. Empero a partir de
fines del siglo XX y comienzos del XXI, la jurisprudencia ha comenzado
a ampliar el entendimiento de las actividades que constituyen servicios
públicos más allá de si existe, o no, publicatio. Un ejemplo de esto son las S
actividades conexas al servicio público como ante la declaración de ser-
vicio público del transporte aeronáutico de pasajeros podría entenderse
que el servicio de asistencia en tierra a las aeronaves (servicio funda-
mental para que estas puedan operar) también constituiría un servicio
público. Otro caso se da cuando se aplica analógicamente las disposicio-
nes de una actividad declarada como servicio público a otra que no. Por
ejemplo, muchas legislaciones contemplan como servicio público la tele-
fonía domiciliaria pero no la móvil, a la cual se le puede hacer extensivo
el régimen de la primera (salvando las diferencias técnicas). En cuanto al
régimen jurídico especial que asegure el bien común (régimen exorbi-
tante del derecho privado) se entiende, también, que debe estar consti-
tuido por leyes en sentido material y formal, aunque existe una mayor
flexibilidad en cuanto a que podría estar regulado por el Poder Ejecutivo
y/o la Administración Pública en virtud de una autorización o delega-
ción legislativa. Más allá de las distintas posturas doctrinarias en cuanto
al alcance de este régimen jurídico especial, relacionadas a posiciones
políticas en torno al nivel de intervención que debe tener el Estado en
materia regulatoria, existe consenso en que debe asegurar cinco
569
principios básicos: 1. Continuidad: de conformidad con este principio el

servicio debe brindarse de forma ininterrumpida, a menos que las carac-
terísticas propias de la necesidad pública a satisfacer conlleven que deba
interrumpírselo por periodos de tiempo determinados. Por ejemplo, al-
gunas legislaciones consideran al practicaje un servicio público pero si,
por motivos climáticos, un puerto pudiera operar sólo en una determi-
nada época del año, este servicio se brindaría sólo en el período en el que
éste operare y se interrumpiría mientras no lo haga. 2. Regularidad: el
servicio debe prestarse de conformidad con los estándares normativos
de calidad y seguridad que el marco regulatorio establezca. 3. Uniformi-
dad: el servicio debe prestarse de forma igualitaria a todas las personas,
sin ningún tipo de discriminación. 4. Generalidad: este principio está
relacionado con la uniformidad y apunta a que el servicio debe estar dis-
ponible para ser prestado a todos, mientras que la uniformidad es igual-
dad en la prestación, la generalidad es igualdad en el acceso.
5. Obligatoriedad: quien presta un servicio público tiene el deber jurídico
de hacerlo. Existe otro principio, de carácter controvertido, que es el de
subsidiariedad. De conformidad con éste, el Estado debería dejar que,
en principio, el servicio sea prestado por particulares (de conformidad
con los marcos regulatorios) y prestarlo por sí mismo solo cuando el sec-
tor privado no tuviera interés en hacerlo. Ahora bien, este principio es
sostenido sólo por el sector más liberal de la doctrina. Los autores más
intervencionistas entienden que la titularidad del servicio público le per-
tenece al Estado y que el sector privado sólo puede prestarlo cuando este
le otorga una concesión o permiso especial. En la actualidad, esta no es
una discusión meramente teórica, sino que tiene importantes conse-
cuencias prácticas en ciertos sectores del mercado. Por ejemplo en el
transporte público de pasajeros, a partir del desarrollo de aplicaciones de
telefonía móvil que permiten ofrecer y consumir un servicio de trans-
porte de manera pública (como el caso de Uber), mientras que funciona
un servicio público de transporte a la par de este. Frente a esta situación,
quienes están de acuerdo con el principio de subsidiariedad opinan que
este tipo de oferta al público constituye una libertad básica de las perso-
nas, mientras que sus detractores se pronuncian por la ilegalidad de esta
actividad. El debate en torno a este controversial principio sirve para in-
troducir la cuestión de quién debe brindar el servicio público que, a pesar
de que existe un cierto grado de consenso, constituye el punto más dis-
570
cutido de este tema para la doctrina. Más allá de quienes están a favor, o
en contra, del principio de subsidiariedad, es preciso señalar que la idea
del servicio público nace junto con la de titularidad estatal de la activi-
dad. Es decir, se entendía que quien debe prestar el servicio público es el
Estado. Sin embargo, los Estados tienen muchas necesidades públicas
que cubrir y sus recursos son limitados, por lo que no es extraño que
muchos no tengan la capacidad financiera de abrir centrales eléctricas,
construir ferrocarriles o fabricar y poner en órbita satélites artificiales
que faciliten las telecomunicaciones, entre otras actividades. Para todas
esas cuestiones que no pueden ser cubiertas con fondos públicos es que,
con el devenir de la historia, se desarrollaron las privatizaciones que con-
sisten en otorgar a particulares, o a asociaciones público-privadas, la ex-
plotación del servicio público a cambio de que realicen las inversiones
que el Estado no puede hacer. De esta forma, se diferencia la titularidad
(estatal) de la explotación (concesionario/permisionario) del servicio.
Ahora bien, la doctrina también ha desarrollado una clasificación de los
servicios públicos, en torno a la titularidad, por lo que podrían existir
casos en los que no haya titularidad estatal, sino solamente potestad re-
gulatoria. De esta forma, existe el servicio público propio, que es aquel S
brindado por el Estado en forma directa o a través de un concesionario/
permisionario y el servicio público impropio, prestado por el sector pri-
vado bajo disposiciones reglamentarias establecidas por la Administra-
ción Pública. Es importante destacar que, aun cuando la doctrina no es
pacífica respecto de aquel elemento subjetivo u orgánico que menciona-
ba Duguit, el Estado no puede desentenderse del control del servicio pú-
blico, aun cuando es ejecutado por el sector privado. Por ello, una
consecuencia del fenómeno privatizador ha sido el crecimiento de la es-
tructura administrativa y la complejización de su organización a partir
de la creación de los entes reguladores, cuya principal función es estable-
cer el marco regulatorio de estas actividades y velar por su cumplimien-
to. Las Defensorías del Pueblo, a pesar de no ser entes reguladores de los
servicios públicos, cuentan con amplias facultades de fiscalización en su
faceta de organismo de control de la Administración Pública, pudiendo
requerir información y formular recomendaciones a los entes regulado-
res; así como accionar judicialmente en defensa colectiva de los derechos
de los usuarios de servicio público. [María Soledad Manin. Universidad de
Buenos Aires]
571
Sistema Interamericano de
Derechos Humanos
De la misma naturaleza que otros sistemas regionales de promo-
ción y protección de Derechos Humanos, por ejemplo la Comisión Eu-
ropea y la Corte Europea de Derechos Humanos, como marca Ledesma,
el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos
tiene su origen en una serie de mecanismos y procedimientos previs-
tos tanto por la Carta de la Organización de Estados Americanos como
en la Declaración, y luego Convención Interamericana de Derechos
Humanos y en otros instrumentos jurídicos o documentos básicos
para la promoción y protección de los derechos humanos conexos a
esta. El origen específico del Sistema Interamericano de Derechos Hu-
manos es igual al primer paso fundamental tomado por los Estados
americanos en la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la
Guerra y de la Paz, celebrada en Ciudad de México del 21 de febrero al
8 de marzo de 1945, enfatizando la aspiración de crear un instrumento
regulatorio en materia de derechos humanos para toda la región. Por
ello, durante la Novena Conferencia Internacional Americana,
organizada en Bogotá desde el 30 de marzo al 2 de mayo de 1948, los
Estados americanos aprobaron los dos instrumentos jurídicos funda-
cionales del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: i) la Car-
ta de la Organización de Estados Americanos que proclama los
derechos fundamentales del individuo, sin distinción de raza, nacio-
nalidad, credo, o sexo, y que establece como uno de los deberes funda-
mentales de los Estados el de respetar los derechos de la persona
humana, y ii) la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre. Este último instrumento fue la primera declaración regional
en materia de protección y promoción de derechos humanos con ca-
rácter universal, inclusive, siete meses antes de la adopción de la De-
claración Universal de Derechos Humanos de la Organización de las
Naciones Unidas. Ahora bien, desde la creación de estos dos instru-
mentos fundacionales del sistema interamericano de derechos huma-
nos, la proliferación de nuevas regulaciones en materia de derecho
internacional con foco en la protección de los derechos humanos tam-
bién significó la creación de nuevos instrumentos regionales de pro-
572
tección y promoción de derechos humanos que, a su vez, derivaron en

dos órganos del sistema interamericano de derechos humanos: la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interameri-
cana de Derechos Humanos. Desde un punto de vista metodológico, el
sistema interamericano se puede entender desde la partida histórica
buscando un esquema normativo en materia de derechos humanos
para la región seguido de sucesos jurídicos puntuales que dieron vida
a la visión americana de crear un sistema regulatorio de derechos hu-
manos. Ledesma propone apreciar cuatro etapas fundamentales en el
desarrollo del sistema interamericano: i) la fase de los antecedentes de
dicho sistema, que comprendería la adopción de la Declaración Ame-
ricana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), y de otros instru-
mentos jurídicos que la precedieron o que la siguieron; ii) el período de
formación del sistema, con la creación de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (1959) y la gradual expansión de sus competen-
cias; iii) la fase de consolidación del sistema, a partir de la entrada en
vigor de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1978); y
iv) la etapa del perfeccionamiento del sistema, producto de la jurispru-
dencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1979) y de la S
adopción de protocolos adicionales a la Convención Americana. Del
punto primero y segundo, se desprenden una serie de mecanismos re-
gionales que regulan, entre otras áreas de derechos humanos, la pre-
vención y sanción de la tortura (1985), los derechos económicos,
sociales y culturales (1988), la abolición de la pena de muerte (1990), la
erradicación de la violencia contra la mujer (1994), la desaparición for-
zada de personas (1994), la no discriminación contra personas con dis-
capacidad (1999), la libertad de expresión (2000), la Carta Democrática
Interamericana (2001), los principios y buenas prácticas sobre la pro-
tección de las personas privadas de libertad (2008), la no discrimina-
ción racial (2013) y la no discriminación en todas sus formas (2013).
Ahora bien, tanto la evolución de la Comisión Interamericana de Dere-
chos Humanos como la Corte pueden considerarse como los órganos
más fundamentales del sistema interamericano de derechos huma-
nos. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada
en 1959 a partir de la Resolución VIII de la Quinta Reunión de Consulta
de Ministros de Relaciones Exteriores en Santiago de Chile. Teniendo
en cuenta el progreso en materia de derechos humanos en la región a
573
partir de la Declaración de 1948, como también la proliferación de sis-

temas de protección y promoción de derechos en Europa y a nivel
mundial con la Organización de las Naciones Unidas, la resolución VIII
consideró “indispensable que tales derechos sean protegidos por un
régimen jurídico a fin de que el hombre no se vea compelido al supre-
mo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión”. Por ello, a
posteriori de un laborioso trabajo del Consejo Interamericano de Juris-
consultos, la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones
Exteriores celebrada en 1959 dispuso la creación de la Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos. Compuesta por siete miembros
elegidos a título personal por los Estados miembros, la Comisión llevó
a cabo múltiples visitas a Estados miembros como también la elabora-
ción de reportes acerca de la situación de los derechos humanos en la
región. A partir del éxito de su trabajo y con el contexto político favora-
ble en la región, el estatuto de la Comisión mantuvo una revisión en
1965 dándole la capacidad de entretener peticiones de individuos quie-
nes sus derechos bajo la Convención interamericana se hallen violados
o vulnerados por Estados miembros. De esta manera, la Comisión
mantuvo la potestad de hacer observaciones y recomendaciones direc-
tas a los Estados miembros en disputa. Otro cambio importante en la
reglamentación de la Comisión se dio en 1967 a través del Protocolo de
Buenos Aires, constituyendo a la Comisión como un órgano principal
de la Organización de Estados Americanos. De la misma manera, el
reglamento y funcionamiento de la Comisión también fueron altera-
dos para incorporar una innovación dentro de sistemas regulatorios
de derechos humanos en el mundo: la integración de relatorías espe-
ciales enfocadas en la situación específica de un área normativa de la
Convención Interamericana. Entre 2011 y 2013, la Comisión encaró
una revisión general de su funcionamiento con respecto a su mandato
en busca de nuevas y mejores formas de promocionar y proteger los
derechos humanos en la región. Por otro lado, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos representa el segundo organismo fundamental
del sistema interamericano de derechos humanos. La Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos emana de la Convención Interamerica-
na de Derechos Humanos de 1959, ratificada por suficientes Estados
miembros en 1979, dándole carácter operacional a la Corte en 1979, con
sede en San José, Costa Rica. La Corte está compuesta por siete jueces
574
nacionales de los Estados miembros, a título personal entre los juristas

más destacados y con la más alta autoridad moral. Basado en el artícu-
lo primero del Estatuto de la Corte, el objetivo principal de este
organismo es la aplicación e interpretación de la Convención Intera-
mericana de Derechos Humanos. Para ello, la Corte cuenta con dos
funciones diferentes: una función de adjudicación de casos dentro de
la jurisdicción de la Convención y otra función consultiva. Con respec-
to a la primera, la Corte está capacitada para adjudicar casos conten-
ciosos dentro de la Convención cuando dicho caso ha agotado la etapa
de resolución propuesta por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, y cuando el Estado parte de la disputa reconoce la compe-
tencia de dicho órgano. De esta manera, la relación entre la Comisión
y la Corte refuerzan el carácter vinculante y normativo de la Conven-
ción Interamericana de Derechos Humanos tanto para los Estados
miembros como para quejas individuales. La declaración de reconoci-
miento de la competencia de la Corte puede ser concebida en forma
incondicional para todos los casos o bien, bajo condición de reciproci-
dad, por un tiempo determinado o para un caso específico. Por otro
lado, la función consultiva de la Corte se refiere al artículo 64 de la S
Convención Americana garantizando que cualquier Estado miembro
de la Organización puede consultar a la Corte acerca de la interpreta-
ción de la Convención Americana o de otros tratados concernientes a
la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Por
ello, a partir de la necesidad histórica de crear un ambiente regulatorio
favorable para los derechos humanos en la región, el sistema intera-
mericano de derechos humanos comprende tanto a una serie de
documentos básicos como a dos organismos fundamentales en la pro-
moción, protección y adjudicación de los derechos humanos en el con-
tinente americano. [Ezequiel Jimenez. Middlesex University London.
Profesional de Amnistía Internacional]
Soberanía alimentaria
El concepto de soberanía alimentaria fue introducido por la
Vía Campesina en 1996, durante el Foro Mundial por la Seguridad
Alimentaria que se realizó en paralelo a la Cumbre Mundial de la
575
Alimentación organizada por FAO. En dicha oportunidad, fue defini-

da como:
El derecho de cada pueblo y de todos los pueblos a definir sus propias
políticas y estrategias de producción, distribución y consumo de alimen-
tos, a fin de garantizar una alimentación cultural y nutricionalmente
apropiada y suficiente para toda la población.
La Vía Campesina es un movimiento internacional de trabajado-
res rurales, organizaciones campesinas, indígenas y pescadores. Entre
sus principales aportes señala que el hambre no se debe a un problema
de falta de comida o producción, sino a la injusta distribución de los
alimentos, agravadas por un modelo agroindustrial concentrado en
las manos de unas pocas empresas. Así en el marco de la II Conferen-
cia Internacional de La Vía Campesina, Tlaxcala, México, en abril de
1996, se caracteriza a la soberanía alimentaria como:
El derecho de los pueblos a definir su propia alimentación y agricultu-
ra; a proteger y regular la producción y comercialización nacional a fin
de lograr objetivos de desarrollo sostenibles; a determinar la medida en
que quieran ser autosuficientes; a restringir el “dumping” de productos
en sus mercados; y a proporcionarle a las comunidades de campesinos,
pueblos indígenas y pescadores artesanales la prioridad en la adminis-
tración del uso de recursos y los derechos sobre los mismos.
Esta nueva definición tiene como aporte fundamental que ins-
taura un paradigma transformador que busca democratizar el siste-
ma agroalimentario a nivel mundial y local desde la acción colectiva. A
su vez se complementa con la realizada en la Declaración del Foro de
ONG/OSC para la soberanía alimentaria, Roma 2002, definida como:
Un derecho de los países y los pueblos a definir sus propias políticas agrí-
cola, pesquera y alimentaria de forma que sean ecológica, social, econó-
mica y culturalmente apropiadas para ellos. La SA fomenta el derecho
a la alimentación para toda la población, basada en una producción de
pequeño y mediano tamaño, respetando: las culturas y la diversidad
de campesinos, pescadores y Pueblos Indígenas y sus modos y medios
de producción, distribución y comercialización y su manejo de las áreas
rurales, en la que las mujeres juegan un papel fundamental. Esto requie-
re una fuerte economía centrada en una agricultura, pesca y ganadería
de tipo familiar y comunitario: condiciones de trabajo decentes, y una
576
mejor distribución de la población entre las áreas rural y urbana. La des-

centralización y la democratización del desarrollo económico son la cla-
ve para la estabilidad social y el progreso.
El concepto de soberanía alimentaria se ha convertido así en ob-
jeto de permanente debate y referencia desde la crisis del precio de los
alimentos del 2007 y 2008 donde se ha puesto en evidencia la falta de
políticas adecuadas por parte de las organizaciones internacionales en
relación a la problemática de la alimentación. En ese contexto, surge
la Declaración de Nyéléni, realizada en el Foro Internacional por la so-
beranía alimentaria celebrado en Mali en 2007, y que nos ofrece una
definición clave y depurada del concepto:
La soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a alimentos nutri-
tivos y culturalmente adecuados, accesibles, producidos de forma soste-
nible y ecológica, y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y
productivo. Esto pone a aquellos que producen, distribuyen y consumen
alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias, por enci-
ma de las exigencias de los mercados y de las empresas. Defiende los in-
tereses de, e incluye a, las futuras generaciones. Nos ofrece una estrategia
para resistir y desmantelar el comercio libre y corporativo y el régimen S
alimentario actual, y para encauzar los sistemas alimentarios, agrícolas,
pastoriles y de pesca para que pasen a estar gestionados por los produc-
tores y productoras locales. […] La soberanía alimentaria supone nuevas
relaciones sociales libres de opresión y desigualdades entre los hombres y
mujeres, pueblos, grupos raciales, clases sociales y generaciones.
Históricamente se opuso al concepto oficial de “seguridad ali-
mentaria” (sobre el que trabaja FAO) que “se da cuando todas las
personas tienen acceso físico, social y económico permanente a ali-
mentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente para satisfacer
sus requerimientos nutricionales y preferencias alimentarias, y así
poder llevar una vida activa y saludable”, se le otorga mayor fuerza a
la disponibilidad de alimentos. La principal diferencia entre ambos
es que, la soberanía alimentaria no se ocupa solo de la “la accesibili-
dad” a los alimentos, a fin de garantizar una alimentación cultural y
nutricionalmente apropiada y suficiente para toda la población, sino
que avanza sobre el sistema productivo y la distribución. Recién con
la Declaración de Cochabamba de la Organización de Estados Ame-
ricanos (OEA) en 2012, los conceptos de “seguridad alimentaria” y
577
“soberanía alimentaria” dejaron de ser concebidos como antagónicos y

se resignifican como conceptos complementarios e interrelacionados
en la búsqueda del bien común y en enfocar la soberanía alimentaria
como el camino para alcanzar la “seguridad alimentaria”. La soberanía
alimentaria pone el acento en la capacidad de los pueblos para decidir
sobre su sistema alimentario, así como en su facultad para desarrollar
las políticas que democráticamente estimen oportunas para estable-
cer qué y cómo se produce, qué y cómo se distribuye, qué y cómo se
consume. Tiene como principios fundantes: dar prioridad a la pro-
ducción de alimentos sanos, adecuados y culturalmente apropiados;
proteger a los campesinos y pequeños agricultores contra las importa-
ciones a bajo precio; regular internamente la producción de alimentos
para evitar el hambre, la especulación y la concentración; promover
y desarrollar modelos productivos social y ambientalmente soste-
nibles, rechazando las distintas formas de privatización de la vida y
protegiendo los bienes comunes naturales –tierra, agua, semillas–; el
respeto por el acervo cultural y productivo de las comunidades de agri-
cultores familiares, campesinos e indígenas; y el reconocimiento del
papel esencial que juegan de la producción agrícola en la alimentación
y en la resiliencia para enfrentar al Cambio Climático. Soberanía ali-
mentaria es entender la alimentación como un derecho humano bási-
co que debe ser garantizado a toda la población mundial. La seguridad
alimentaria solo puede alcanzarse con políticas de apoyo a la agricul-
tura campesina, y a la producción local de alimentos, de preservación
de los bienes naturales y de la biodiversidad y de cuidado de la salud
de la población. Ello teniendo en cuenta que la asequibilidad de los
alimentos se relaciona en gran medida con los ingresos, garantizar el
acceso a los alimentos sigue siendo uno de los pilares fundamenta-
les de la seguridad y la soberanía alimentaria y la agenda de la lucha
contra la pobreza en general. En el actual modelo agroindustrial, la
producción y distribución de alimentos es controlada por unas pocas
empresas transnacionales y se caracteriza por la producción intensi-
va en sistemas de monocultivo; la intensificación de la productividad
a través de paquetes tecnológicos que incluyen Organismos Genéti-
camente Modificados (OGM); el uso masivo de agroquímicos y pla-
guicidas; la propiedad intelectual de las semillas y la creación de un
mercado (commodities) en los que se deciden los precios internaciona-
578
les de muchos productos básicos alimentarios. Las decisiones sobre

qué producir no se definen por la sustentabilidad de la producción ni
por su impacto en la salud, sino por bajar costos y aumentar ganan-
cias de la industria alimenticia. Desde esta perspectiva, el derecho a la
alimentación adecuada sólo puede asegurarse en un sistema donde la
soberanía alimentaria esté garantizada, promoviendo un modelo pro-
ductivo que tome como preocupación central al ser humano y fomen-
tando alternativas de producción agroecológicas, de menor escala,
capaces de proveernos alimentos sanos, crear empleo digno, proteger
la biodiversidad y alcanzar la soberanía política en sentido amplio. El
concepto de soberanía alimentaria está íntimamente relacionado al de
agroecología, economía social solidaria y buen vivir, y representa un verda-
dero paradigma transformador al proponer un modelo de desarrollo
socioeconómico contrapuesto al modelo agroindustrial en el que el
alimento se constituye en una mercancía más, sujeta a las presiones
del mercado internacional. El derecho a la alimentación adecuada sig-
nifica también el derecho a acceder a los medios de producción para
obtener los alimentos. La soberanía alimentaria se presenta así como
una contrapropuesta al paradigma capitalista que funda la seguridad S
alimentaria en la agricultura industrial de gran escala y en el comercio
liberalizado de productos agrícolas. Es un proyecto político y ecológi-
co, cuyo objetivo es luchar contra el hambre, la desnutrición promo-
viendo el desarrollo rural, el respeto a los bienes naturales y medios de
vida sostenibles. Desde esta perspectiva, se trata de entender el dere-
cho a la alimentación como un derecho humano básico y garantizado
a toda la población mundial. [Ismael Rins. Abogado. Universidad Nacional
de Córdoba. Defensor del Pueblo de la ciudad de Río Cuarto]
Sociedad civil
Las menciones del concepto de sociedad civil y de composición y
funciones de la misma se han generalizado en las últimas décadas.
Organismos internacionales, gobiernos centrales y gobiernos locales,
el sector académico o el sector privado, casi sin excepciones, incluyen
en sus planes, actividades o propósitos, el trabajar y vincularse con la
sociedad civil. Algunos organismos internacionales de financiamiento
579
incluso lo plantean como condicionalidad para préstamos y operacio-

nes, o promueven la toma de decisiones colaborativa entre el gobierno
y la sociedad civil a través de su propia gobernanza. Pero es importan-
te destacar que el concepto de sociedad civil no es nuevo, ni tampoco
es de surgimiento reciente. El término “sociedad civil” tiene su raíz en
la palabra latina civis, que significa ciudadano/ciudadana y tanto las
sociedades de la Antigua Roma como las de Grecia tenían términos
equivalentes para referirse a la sociedad política, constituida por las
personas ciudadanas que participaban activamente en la vida del Es-
tado contribuyendo a configurar sus instituciones y formular sus polí-
ticas. A lo largo de la historia, “la sociedad civil” ha sufrido un cambio
completo en su connotación. Desde la Antigüedad y hasta el siglo XVII,
significó toda sociedad políticamente organizada. Sin embargo, des-
pués de la Revolución Francesa y con la concepción unitaria del Esta-
do-nación que ella impuso, la noción de sociedad civil se opone al
Estado para significar lo que depende del dominio privado, de la socie-
dad sin Estado. En el vocabulario se conservan huellas de esta ambi-
güedad. Los adjetivos “civil” y “cívico” tienen la misma raíz; no
obstante, hay distintas valoraciones sobre la significancia de los dere-
chos cívicos y los derechos civiles. El concepto de sociedad civil en-
cuentra una formulación sistemática en la obra del filósofo alemán
Georg Hegel, para quien la sociedad civil estaría conformada por las
instituciones (administración de la justicia, policía y corporaciones),
el sistema de necesidades y el derecho político interno. En el siglo
XVIII, John Locke estudiaría y reflexionaría sobre las diferencias entre
sociedad civil y sociedad política y, un siglo después, Alexis de Tocque-
ville reconocería el valor de la libertad a un nivel comunitario y de la
participación ciudadana en la transformación responsable hacia el
bien común. Más allá de viejos orígenes, el concepto de sociedad civil
adquirirá además nuevas e innovadoras dimensiones en el siglo XX,
durante las décadas del ´70 y del ´80, en oposición a las dictaduras
militares en América Latina y a la caída de los regímenes en países del
Este de Europa que le otorgarían renovada pujanza. Como ejemplo de
cuestionamientos recientes, autores definen a la sociedad civil como
“los mercados, las asociaciones y una esfera de debate público”. En el
cambiante contexto del siglo XXI, al tiempo que reconocemos que la
sociedad civil es un escenario diverso y heterogéneo, nos afiliamos
580
a la definición CIVICUS, Alianza Mundial para la Participación Ciuda-

dana, que entiende que la sociedad civil es: “La arena o el espacio, fuera
de la familia, del Estado y del mercado, que se construye por acciones
individuales o colectivas, de organizaciones e instituciones, para pro-
mover intereses compartidos”. CIVICUS amplía la modalidad que esas
acciones puedan tener, aclarando que las mismas no persiguen como
fin el conquistar porciones del poder público, lo que es propio de la
política, ni tampoco el lucro personal, lo que es propio del mercado. Se
trata de acciones ciudadanas colectivas y organizadas y que son asu-
midas de manera absolutamente voluntaria. A diferencia de otros con-
ceptos de sociedad civil, esta definición contiene dos aspectos
interesantes: por un lado amplía el enfoque tradicional que incluye
solo organizaciones formales e institucionalizadas y toma en cuenta a
las coaliciones y grupos informales y, por otro lado, admite que la so-
ciedad civil en su diversidad, también, puede incluir manifestaciones
que no se centren necesariamente en valores exclusivamente positi-
vos, y que dentro de la sociedad civil también pueden haber formas de
intolerancia o intereses compartidos no legítimos. Así, la composición
de la sociedad civil reconoce tanto acciones de personas como de orga- S
nizaciones, personas y organizaciones que se unen, transitoriamente
o de forma perdurable, para perseguir objetivos comunes. A partir de
esta definición, la sociedad civil tendrá como características centrales
la variedad, la complejidad y la heterogeneidad, y se convierte en un
escenario en el que conviven una gran diversidad de organizaciones.
Son entonces organizaciones de la sociedad civil: sindicatos; organi-
zaciones de mujeres; asociaciones rurales y de campesinos;
organizaciones religiosas; cooperativas; organizaciones juveniles o es-
tudiantiles; organizaciones no gubernamentales de desarrollo; orga-
nizaciones de promoción, incidencia y defensa de derechos; centros
de estudio y de investigación que realicen una contribución trascen-
dental al acervo intelectual, a la producción de conocimientos en dis-
tintas ramas y a la elaboración de propuestas en el marco del desarrollo
nacional e internacional; centros educativos y de capacitación; medios
de comunicación sin fines de lucro; asociaciones de grupos margina-
dos social y económicos; grupos de atención social o servicios de salud;
organizaciones profesionales y de negocios; organizaciones barriales
y comunitarias; organizaciones de interés económico; cámaras
581
empresariales; organizaciones de promoción y gestión de créditos y

apoyo a microempresas; redes, coaliciones, plataformas y asociacio-
nes nacionales e internacionales de organizaciones; y muchas otras
formas asociativas, congregadas alrededor de objetivos comunes y del
bien común material e inmaterial, natural o socialmente constituido,
incluyendo grupos y movimientos informales. Las formas jurídicas
asociativas de la sociedad civil en general no tienen fines de lucro y en
algunos casos se tiende a hablar del sector sin fines de lucro como
aquel que engloba a todas las organizaciones con fines sociales o soli-
darios. Es una definición que no acompasa una realidad organizacio-
nal muy compleja. Por dar un solo ejemplo, las cooperativas promueven
proyectos que benefician a la comunidad al tiempo que reditúan pro-
vecho para sus propios miembros. Algunas organizaciones tienden a
autoidentificarse como no gubernamentales, al amparo de un ya muy
conocido acrónimo ONG, término creado hace más de 70 años con el
nacimiento de las Naciones Unidas y la necesidad de identificar de al-
guna manera los grupos con los que el nuevo organismo internacional
tenía relaciones, pero no eran los gobiernos integrantes. Un grupo im-
portante entiende que es parte del llamado “Tercer Sector”, este térmi-
no fue acuñado hace unas décadas que da por sobreentendido la
existencia de otros dos sectores, constituyendo el gobierno y el merca-
do el primer y segundo sector. Estas definiciones se concentran en lo
que no son o no hacen las organizaciones, mucho más que en el perfil
propio que el accionar de las mismas les ha otorgado. Aunque se trate
de la definición que conlleva mayor contenido positivo, incluso la per-
tenencia a un sector (el Tercero) no parece reflejar efectivamente las
observaciones que pueden realizarse en la sociedad latinoamericana.
Los límites son muchas veces demasiado difusos para ubicar con exac-
titud las organizaciones por fuera de cometidos de bien público que,
en primera instancia, estarían asignados al Estado. Existe cada vez
más cierta hibridación con las llamadas empresas sociales o con los
mecanismos creados por empresas comerciales para ejercer formas de
responsabilidad social. Los contactos, convenios, articulaciones y
vínculos entre los eventuales tres sectores cuestionan e interpelan las
fronteras que pretendan marcarse entre unos y otros. Hay por otra
parte un número creciente de organizaciones que estatutariamente
son sin fines de lucro y que han entrado a jugar en el campo de la pro-
582
moción de créditos, asistencia técnica a microempresas y otras

actividades económicas. También, los fines y propósitos de las organi-
zaciones de la sociedad civil son diversos y heterogéneos: la contribu-
ción y fortalecimiento de la democracia en muchas organizaciones va
de la mano con otras organizaciones que reclaman objetivos como lo-
grar una mejor calidad de vida, mejorar el desarrollo de la comunidad,
formar y capacitar jóvenes y adultos o profundizar la conciencia de
género en la sociedad en su conjunto. La defensa del medio ambiente,
el apoyo y asistencia a poblaciones vulnerables o brindar servicios de
salud y protección a niños, niñas y personas mayores son metas de al-
gunas organizaciones, mientras que la investigación académica, la di-
vulgación cultural o la difusión de información a comunidades rurales
ocupan a muchas otras. Muchos grupos actúan en la rehabilitación
social y de salud, mientras que muchas organizaciones realizan es-
fuerzos para fortalecer la participación ciudadana en sus diversas for-
mas, la transparencia y la rendición de cuentas de los actores sociales.
Las organizaciones de la sociedad civil son muchas veces laboratorios
de propuestas, de experimentación social y de innovación, conforman-
do espacios de solidaridad y de participación ciudadana, en los que S
cada día se moviliza a miles de personas detrás de objetivos vinculados
al desarrollo nacional, y que multiplican el trabajo voluntario y los re-
cursos que están en la sociedad para atender a los sectores de la pobla-
ción que se encuentran en situación de desventaja social. [Analía Bettoni
y Anabel Cruz. Instituto de Comunicación y Desarrollo (ICD, Uruguay)]
Sociología
Hasta que Auguste Comte (1798-1857), su creador, creyó que su
obra significaba una ruptura con el pasado y establecía el marco lógi-
co, no se la había nombrado a la presunta nueva ciencia. Sin embargo,
quienes habían iniciado ese campo de estudio fueron Montesquieu
(1689-1755), que a través de su obra El espíritu de las leyes, describe la
historia suprimiendo lo sobrenatural en la explicación de las socie-
dades humanas proponiendo el método comparativo para el estudio
de las instituciones sociales y, más tarde, Saint Simon (1760-1825) de
quien tomó gran parte de sus elaboraciones teóricas. Comte sostiene
583
que la anarquía reinante en Europa después de la gran crisis provoca-

da por la Revolución Industrial y la Revolución Francesa se debía a que
los pueblos carecían de un sistema universal de principios que esta-
bleciera entre las personas la armonía necesaria para cimentar un or-
den social común dentro del cual vivieran pacíficamente. Así es que se
propone problematizar la sociedad a partir de la estática y la dinámica
social, conceptos que homologa con los de orden y progreso. Mien-
tras la dinámica estudia las leyes de la evolución de las circunstancias
sociales, la estática estudia sus conexiones como parte de un todo. El
desarrollo inicial de la Sociología representó un claro progreso en el
estudio de la sociedad humana por su más nítida definición del objeto
de estudio y su formulación de nuevos temas y problemas que la dis-
tinguían de las demás ciencias sociales. Desde mediados del siglo XIX
hasta comienzos del siglo XX en las obras de Karl Marx (1818-1883),
Max Weber (1864-1920), Emile Durkheim (1858-1917) y Gabriel Tarde
(1843-1904) surgieron novedosas construcciones teóricas, importantes
exposiciones del método sociológico y relevantes estudios del mundo
social que en su conjunto instituyeron la disciplina como modo rigu-
roso de indagación científica promoviendo una gran expansión de las
investigaciones empíricas en esta materia. La Sociología como ciencia
teórica y empírica, adquirió su forma definitiva durante el siglo XX. El
núcleo central de la teoría sociológica es la sociedad como objeto de es-
tudio y a esta se llega a través del análisis de las relaciones sociales den-
tro de las estructuras, los sistemas y las instituciones sociales con el
intento de brindar alguna interpretación de su unidad y persistencia,
sus tensiones internas y sus potencialidades de cambio. Constituida
como disciplina científica, se transformó merced al desarrollo conti-
nuo de paradigmas contrapuestos y a la polémica entre sus propul-
sores, que fueron acumulando un cuerpo ordenado de conocimientos
resultante de sus investigaciones. El análisis de la producción de mer-
cancías de Marx; el estudio de la relación entre la ética protestante y el
capitalismo de Max Weber; la concepción de Durkheim acerca de las
bases de la solidaridad social y su análisis estructural del parentesco; el
énfasis de Tarde en las creencias, los deseos y las leyes de la imitación
han proporcionado un saber nuevo. La diversidad de paradigmas en
Sociología presuponen al menos un acuerdo amplio sobre lo que cons-
tituye su dominio específico que incluye fenómenos que van desde re-
584
laciones económicas, creencias, creaciones culturales, hasta aspectos

nimios de la vida cotidiana, y sobre el valor nulo de aquellas explicacio-
nes que partan de aspectos biológicos, de la raza u otras dimensiones
no sociales de la vida. En el desarrollo de las investigaciones empíri-
cas para el estudio de los fenómenos sociales, se utilizan diversidad
de metodologías basadas en distintos tipos de encuestas, entrevistas
y observaciones de la interacción humana. La variedad de las obras
de Marx, Weber, Durkheim y Tarde siguen teniendo autoridad e in-
fluencia. Las contribuciones posteriores a ellos modifican de diversas
maneras sus principales teorías e introducen nuevos elementos que
deben tomarse en cuenta en la forma de abordar la materia y en la
clase de problemas hacia los cuales se dirige la atención. Estas modifi-
caciones han sido producto de los cambios sobrevenidos en el mundo
social y cultural más que de los debates y descubrimientos teóricos de
la propia disciplina. Se detalla una categorización posible de las co-
rrientes sociológicas más importantes y sus representantes más signi-
ficativos: Positivismo: Auguste Comte y Emile Durkheim y desarrollado
por John Stuart Mill, Ernst Mach, Ernst Nagel, Henrik Zetterberg, Carl
Hempel; Evolucionismo: Herbert Spencer, Bernard Le Bovier De Fonte- S
nelle, Anne R. J. Turgot, Nicolas de Condorcet; el Marxismo: Karl Marx
y desarrollado por Ferdinand Tönnies, Georg Simmel, Karl Korsch,
Georg Lukács, Theodor Adorno y Max Horkheimer, Antonio Gramsci,
Louis Althusser, Pierre Bourdieu, Jürgen Habermas, Claus Offe, Nicos
Poutlanzas, Zygmunt Bauman; la Sociología Comprensiva: Max Weber;
Funcionalismo: Bronislaw Malinowski, Robert Brown, Edward Evan
E. Pritchard, Talcott Parsons, Robert Merton, Lucien Lévy-Bruhl,
Kingsley Davis, Barrington Moore; Interaccionismo Simbólico: Howard
Becker, Erving Goffman, Herbert Blumer, George H. Mead, David
Le Breton; Estructuralismo: Giambattista Vico, Marcel Mauss, Leo
Strauss D., y Jean Piaget; Etnometodología: Harold Garfinkel, Hugh
Mehan, Houston Wood, Harvey Sacks, Don H. Zimmerman, Peter
Berger, Thomas Luckmann; Teoría del Actor-Red: Gabriel Tarde (pre-
cursor); Bruno Latour, Michel Callon, Antoine Hennion, John Law.
La participación de las mujeres en la conformación de la Sociología
a finales del siglo XIX y comienzos del XX ha sido objeto de un len-
to y postergado trabajo de investigación, traducción y difusión. Ha-
rriet Martineau (1802-1876) realizó estudios metodológicos pioneros
585
sobre la religión, el suicidio, las relaciones domésticas, la situación

de la mujer, la interacción entre instituciones e individuos y estudios
criminológicos; Marianne Weber (1870-1954) centró su estudio en el
mundo femenino, tanto por sus temas de estudio como por la postura
feminista que anticipa. Otras precursoras son Beatrice Potter Webb,
Florence Kelley, Edith Abbot, Arina Cooper. La Sociología argentina
estuvo en un principio vinculada al género del ensayo. Tres de sus ex-
ponentes son José Ingenieros, Mario Bunge y Ezequiel Martínez Es-
trada. En 1957 se funda en la Universidad de Buenos Aires la carrera
de Sociología con la dirección de Gino Germani, quien trabajó en el
desarrollo del carácter científico y riguroso de la disciplina forman-
do la primera generación de egresados del país. Durante la década de
1970, la Sociología estuvo fuertemente comprometida en los procesos
políticos del país con la creación de lo que se llamaron las Cátedras
Nacionales con referentes como Gunnar Olsson, Alcira Argumedo, Ro-
berto Carri y Horacio González. Llegada la dictadura militar de 1976
algunos de ellos fueron obligados al exilio y otros desaparecidos. En la
actualidad, la Sociología trabaja críticamente sobre las construcciones
del sentido común que sostienen el orden establecido, por lo tanto, es
una disciplina que incomoda al poder y pone en cuestionamiento los
mecanismos de control social. También hace importantes contribu-
ciones teóricas de manera interdisciplinaria con la psicología social
y la antropología. [Paolina Bustos Fernández. Licenciada en Sociología. Do-
cente de nivel terciario]
586
Tarifa
Si bien la Real Academia Española define a la tarifa asimilándola
al concepto de precio o tasa, estos son tres términos muy distintos en
el vocabulario jurídico. Mientras que el precio constituye el valor que
se pacta para el pago de un contrato y la tasa es un tributo que se debe
abonar en función de un servicio estatal prestado a favor del contribu-
yente, la tarifa es el valor que paga el usuario de un servicio público,
ya sea concesionado o de gestión estatal. Otra diferencia fundamental
entre la tarifa y la tasa (que no se presenta respecto al precio) es el fin
de lucro. Mientras que esta última está dirigida a compensar el gasto
que se genera a partir de una actividad que el Estado está obligado a
realizar, la primera obedece a una actividad comercial (la prestación
del servicio público) que busca la obtención de una ganancia. Esto úl-
timo lleva a una gran parte de la doctrina a sostener que las potestades
regulatorias del Estado sobre las tarifas no pueden llegar al punto de
declarar la gratuidad de un servicio público, a menos que el Estado sea
quien absorba su costo a través de subsidios o gestionándolo por sí
mismo. En esta inteligencia, la doctrina no es unánime en torno a si la CT
tarifa es el resultado de una actividad contractual o regulatoria, por lo
que utilizan los términos precio y tarifa indistintamente. Pero algu-
nos autores opinan que, en realidad, posee un carácter mixto al menos
en los casos en los que el servicio público se encuentra concesionado.
Así, tendría un carácter contractual entre concedente y concesiona-
rio y un carácter reglamentario respecto de los usuarios. Ahora bien,
aunque no es lo común, nada impide que el Estado no ejerza su po-
testad regulatoria, por lo que podrían existir tarifas cuyo valor se en-
cuentre exclusivamente librado a lo que determine el mercado. Desde
esta perspectiva, podemos clasificar a las tarifas, en virtud del grado
de intervención estatal, en libres, reguladas y mixtas. Las primeras son
aquellas en las que el Estado deja librado al mercado el establecimien-
to del valor de la tarifa. Las segundas son aquellas en las que el Estado
determina el valor de forma unilateral y compensa a los prestadores
del servicio público (en los casos de concesiones) a través de subsi-
dios. Finalmente en el tercer grupo, el Estado establece una “tarifa de
referencia” y un porcentaje dentro del cual el valor puede fluctuar en
589
virtud de lo que mande el mercado; este sistema equivale a fijar una ta-
rifa mínima y una máxima. En cuanto a las formas en las que se tarifa
un servicio público, se clasifican en planas y escalonadas. Las primeras
son aquellas en las que se establece un valor fijo por una determinada
cantidad de tiempo como, por ejemplo, las tarifas telefónicas, o una de-
terminada cantidad de consumo, por ejemplo, las tarifas energéticas.
Las segundas establecen valores escalonados en virtud de diferentes
secciones de espacio o tiempo, por ejemplo: las tarifas del transporte
público. Ahora bien, más allá de la forma que se utilice para regular la
tarifa, deben respetarse una serie de principios comunes a todas ellas.
Estos son: 1. Proporcionalidad, según este principio la tarifa no sólo
remunera la infraestructura desarrollada para la prestación del servi-
cio, sino también el servicio prestado. De este principio se desprende
que tiene que existir un equilibrio entre la tarifa cobrada y la actividad
del prestador del servicio. 2. Irretroactividad, este principio se vincula
con otro denominado “publicidad” que apunta a que el usuario debe
tener certeza del valor de la tarifa que se le cobra, por ello, no podría
establecerse un valor (de forma posterior al uso del servicio) que se
aplique a un servicio prestado con anterioridad. 3. Juridicidad, el Es-
tado tiene la potestad de establecer las tarifas y el prestador privado
puede hacerlo sólo cuando cuenta con una autorización normativa al
respecto. 4. Publicidad, el valor de las tarifas debe ser público, esto a fin
de brindar certeza al usuario respecto del costo del servicio que con-
sume. El Ombudsman, ya sea bajo su faceta de órgano de control de la
Administración Pública, o como institución destinada a la defensa de
los Derechos Humanos, posee amplias facultades en materia tarifaria.
Por una parte (como órgano de control) está facultado para observar
la razonabilidad técnica de la regulación tarifaria por parte de la Ad-
ministración Pública, así como observar el correcto cumplimiento del
debido proceso para su sanción, especialmente, cuando se deba cum-
plir con mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el
procedimiento. Cómo institución destinada a la tutela de los Derechos
Humanos, el Defensor del Pueblo está facultado para accionar frente a
la vulneración de los derechos de usuarios de servicios públicos. [Car-
los Adrián Garaventa. Universidad de Buenos Aires]
590
Tolerancia
Es el respeto a las ideas, creencias o prácticas de los demás cuando
son diferentes o contrarias a las propias. También es un principio ético de
la convivencia humana. La “tolerancia de culto” es el derecho reconocido
por la ley para celebrar privadamente actos de culto que no son los de la
religión del Estado. El concepto de tolerancia necesita inexcusablemente
de una justificación que racionalmente legitime el actuar propio del que
tolera, y ese actuar tolerante no debe surgir de la indiferencia o indulgen-
cia, sino de la aceptación de la diversidad cultural, religiosa, sexual, étnica,
etcétera. El movimiento de la tolerancia comenzó en los primeros siglos
de la modernidad europea a partir del sentimiento de desesperación que
generó entender la inutilidad de las guerras de religión –estado por el
cual las creencias son motivo suficiente para querer eliminar al otro–. El
proceso de paz es la característica que se querrá garantizar como institu-
ción en el derecho de culto o libertad de creencias. El 16 de noviembre de
1995, la UNESCO declaró el “Día de la tolerancia” resultando que los paí-
ses miembros de la Organización de Naciones Unidas para la educación,
ciencia y cultura adoptaran una Declaración de Principios sobre la Tole- T
rancia en la que se define que el respeto, la aceptación y el aprecio de la
rica diversidad de las culturas de nuestro mundo, de nuestras formas de
expresión y los medios de los seres humanos no sólo son un deber moral,
sino además una exigencia política y jurídica, virtud que hace posible la
paz, contribuye a sustituir la guerra por la cultura de la paz. En el actuar
social podrían distinguirse tres tipos de tolerancia: tolerancia ético social,
tolerancia jurídica y tolerancia social. La primera se ejerce respecto de
las prácticas y doctrinas morales dentro del ámbito del obrar social para
lograr un bien común. Así, la justificación a este tipo de tolerancia radica
en que a través del acto que se tolera se consiguen salvar opiniones y prác-
ticas más valiosas que aquellas que se han de padecer. Claro que deben
distinguirse antes tres niveles de “bienes” –tales como la honestidad, la
deleitabilidad o la utilidad–, entonces, se justifica cuando debe consen-
tirse un mal para salvar un bien, o cuando se debe transgredir un bien
inferior para salvar un bien superior o consentir un mal inferior para evi-
tar un mal superior. Sin embargo, entra en conflicto la elección entre dos
bienes o dos males de igual jerarquía que podría resolverse acudiendo a
591
una resolución de acuerdo a la prudencia y circunstancias concretas del

caso, mientras que las opiniones o acciones no atenten contra el obrar
social tornándose imposible la realización del bien común. La segunda
se ejerce sobre las doctrinas y prácticas pertenecientes al Derecho, o sea
a las acciones que regulan la vida social, por ejemplo, al tolerar la inte-
rrupción del cumplimiento de una obligación para un caso concreto,
quedando la norma vigente para los restantes casos. El último tipo de to-
lerancia es aquella que se ejerce respecto de opiniones y manifestaciones
en relación a usos sociales, normas de cortesía, urbanidad, trato social o
convencionalismos sociales u opiniones sobre ellas, la característica prin-
cipal es su espontaneidad y naturalidad que surge de la propia conviven-
cia social; aquí la acción tolerada se valora de acuerdo a criterios de hecho
y su reprobación surge del quiebre al consenso social, por lo que no po-
dría decirse que la acción tolerada fuera legítima o no. La justificación de
este tipo de tolerancia radicará en argumentos superficiales para evitar
conflictos en la convivencia o precisamente, mantenerla. La tolerancia es
la práctica del respeto al prójimo, a la libertad de pensamiento y opinión,
de profesar la religión, de aceptar las diferencias de género, de sexuali-
dad, de etnia, de cultura, de conciencia, etcétera, a pesar de no coincidir o
contrariar las propias. Es aceptar las diferencias, mientras que la acción
a tolerar no implique injustificadamente aceptar un mal o la omisión en
la consecución de un bien; Es reconocer la identidad propia en la dife-
rencia ajena; Es soportar la carga del otro, pero también la propia como
autónoma. La tolerancia como práctica consuetudinaria en las diversas
sociedades varía, por lo que no existe un criterio absoluto. Sin embargo,
el ejercicio de los debates sociales permite aceptar las razones de los otros
y entender que no existe autoridad o texto que defina qué es o cómo debe
ser la condición de los seres humanos. [Alejandra Mariel Lovat. Universidad
de Ciencias Empresariales y Sociales]
Tortura y tratos crueles,

inhumanos o degradantes
La tortura es una práctica criminal que consiste en infligir dolor,
causar daño físico o psicológico a una persona con el propósito de
592
extraerle información, castigarla, degradarla, humillarla o agraviarla

por cualquier razón. Los llamados tratos crueles, inhumanos o degradantes
también son hechos que importan infligir dolor o causar daño físico o
psicológico, pero de menor intensidad o gravedad que las torturas. La
clasificación –cuándo estamos frente a tortura y cuándo frente a este
tipo de tratos– debe hacerse en base a cada caso, teniendo en cuenta
sus particularidades como la duración del sufrimiento, los efectos físi-
cos y mentales generados en la víctima y sus circunstancias persona-
les. Los historiadores afirman que todos los pueblos de la antigüedad
conocieron la tortura. En la Roma precristiana, comenzó siendo una
práctica privada dirigida a los esclavos, extendiéndose, luego a los
marginados y pobres cuando estos eran acusados o debían declarar
como testigos. Desde aquellos tiempos, la tortura se extendió a innu-
merable cantidad de hechos y situaciones perfeccionándose sus ins-
trumentos y legislación. La Iglesia Católica Romana fue responsable
de su amplio y generalizado uso, institucionalizado por la Inquisición
a partir del siglo XII. La idea de su abolición como práctica estatal le-
galizada comenzó con la Ilustración en el siglo XVIII. Cesare Beccaria
planteó, por primera vez, la necesidad de terminar con ella sostenien- T
do que el efecto disuasivo del castigo no depende de su severidad sino
de la certeza que ocurrirá. La Declaración de los Derechos del Hombre
en tiempos de la Revolución Francesa la prohibió y, en 1889, la Enciclo-
pedia Británica divulgó: “El tema de la tortura ha pasado a ser de interés
histórico en lo que a Europa se refiere”. Las prácticas estatales desarro-
lladas a partir de 1920 por los regímenes políticos autoritarios en sus
diferentes expresiones –fascismo, nazismo, franquismo, stalinismo,
entre otros– desmintieron a los editores de la célebre publicación in-
glesa. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos: A la fina-
lización de la Segunda Guerra Mundial se conformó un nuevo orden
jurídico internacional que elaboró diferentes instrumentos normati-
vos con el propósito de prevenir y sancionar la tortura. En el Sistema
Universal se encuentran: a) La Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948 que estableció: “Nadie será sometido a tortura ni a
tratos crueles, inhumanos o degradantes.”; b) El Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos de 1966 replicó la misma prescripción;
c) La Convención Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes, de 1984, definió la tortura como: “Todo
593
acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o

sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener
de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por
un acto que haya cometido o se sospeche que ha cometido, o de intimi-
dar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada
en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufri-
mientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en
ejercicio de funciones públicas, a instigación suya o con su consenti-
miento o aquiescencia…”; d) El Protocolo Facultativo de la Convención
contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degra-
dantes, de 2002, estableció un sistema de visitas periódicas a cargo de
órganos internacionales y nacionales independientes a los lugares en
que se encuentren personas privadas de su libertad, con el fin de pre-
venir la tortura. Este instrumento también creó el Subcomité para la
Prevención y ordena a cada Estado Parte la creación de un mecanismo
nacional propio de prevención. En el Sistema Regional Interamerica-
no: a) La Convención Americana de Derechos Humanos –Pacto de San
José de Costa Rica–, de 1969, prescribió: “Toda persona tiene derecho
a que se respete su integridad física, psíquica y moral. Nadie debe ser
sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degra-
dantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto
debido a la dignidad inherente al ser humano”; b) La Convención Inte-
ramericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, de 1985, entiende por
tortura: “… todo acto realizado intencionalmente por el cual se inflijan
a una persona penas o sufrimientos físicos o mentales, con fines de
investigación criminal, como medio intimidatorio, como castigo per-
sonal, como medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin.
Se entenderá también como tortura la aplicación sobre una persona
de métodos tendientes a anular la personalidad de la víctima o a dis-
minuir su capacidad física o mental, aunque no causen dolor físico o
angustia psíquica. […] No estarán comprendidos en el concepto de tor-
tura las penas o sufrimientos físicos o mentales que sean únicamente
consecuencia de medidas legales o inherentes a estas, siempre que no
incluyan la realización de los actos o la aplicación de los métodos a
que se refiere el presente artículo. […] Serán responsables del delito
de tortura: a. los empleados o funcionarios públicos que actuando en
ese carácter ordenen, instiguen, induzcan a su comisión, lo cometan
594
directamente o que, pudiendo impedirlo, no lo hagan. b. las personas

que a instigación de los funcionarios o empleados públicos a que se
refiere el inciso a. ordenen, instiguen o induzcan a su comisión, lo co-
metan directamente o sean cómplices”. En el Sistema Regional Euro-
peo: a) El Convenio Europeo para la Prevención de la Tortura y de las
Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes, de 1987, creó el Comité Eu-
ropeo de Prevención de la Tortura con la finalidad de organizar visitas
a los lugares de detención a fin de evaluar el trato dado a las personas
privadas de libertad. Entre estos lugares se cuentan prisiones, centros
de detención específicos para menores de edad, comisarías de policía,
centros de detención para inmigrantes detenidos, hospitales psiquiá-
tricos y centros de asistencia social, entre otros. Las delegaciones del
Comité tienen acceso ilimitado a los lugares de detención, y el derecho
a desplazarse en el interior de los mismos sin restricciones. Después de
cada visita, el Comité envía un informe detallado al Estado interesado,
en el cual se contienen sus conclusiones y recomendaciones. Prácti-
cas que constituyen tortura: La casuística generada por los diferentes
intérpretes de las normas jurídicas que sanciona las torturas entien-
den, sin que la enumeración sea taxativa, que constituyen tortura las T
siguientes prácticas: golpes, lesiones penetrantes, choques eléctricos,
sofocación, tortura por posición, quemaduras, humillación sexual, ex-
tenuación física, uso de elementos químicos, uso de elementos farma-
cológicos, malas condiciones de detención, aislamiento, simulacro de
ejecución, impedimento de la visión y amenazas. Obligaciones del Es-
tado: Los distintos instrumentos internacionales reseñados establecen
obligaciones a las que están sometidos sus Estados Parte y que son las
siguientes: a) Deber de protección frente a los malos tratos causados
por actores privados; b) Deber de investigar toda denuncia de tortura;
c) Deber de sancionar y hacer cumplir las leyes que criminalicen la tor-
tura, estableciendo especialmente la imprescriptibilidad de este delito
y la imposibilidad de indultar o amnistiar a sus responsables; d) Deber
de invalidar declaraciones obtenidas mediante tortura u otros malos
tratos; e) Deber de capacitar al personal que trabaja con personas pri-
vadas de libertad y de ofrecer garantías procesales que resguarden la
vida y la integridad física de estos; y f) Deber de reparar y compensar
a las víctimas. [Guillermo F. Torremare. Universidad Nacional de La Plata.
Presidente de la Asamblea Permanente de los Derechos Humanos]
595
Trabajo
Para definir el concepto de trabajo es necesario distinguir tres al-
cances atribuidos a la noción: 1) según su naturaleza esencial u ontoló-
gica; 2) según su utilización en la actualidad y 3) según el Derecho. 1. El
trabajo en su conceptualización esencial: Se entiende que es trabajo a
toda “actividad o acción humana voluntaria” tendiente a transformar
una materia, ya sea esta física o inmaterial. La materia es concebida
como “todo lo que existe”, todo aquello que es y que tiende a ser modifi-
cado. Entender la materia de este modo implica que toda modificación
voluntaria que se le efectúe mediante una actividad humana es trabajo.
En esta directriz, cualquiera fuese la índole o esfuerzo que requiriera
esa actividad implicaría una producción humana, es decir, un trabajo.
En el caso de producir una idea, estaríamos ante un trabajo intelectual.
Cualquier producción, al necesitar indefectiblemente de un esfuerzo,
de un salir de sí, de pasar de la quietud a la actividad, necesita un accio-
nar del hombre para un fin. Trabajo es, entonces, toda energía puesta
en la producción de una actividad o un bien, independientemente de
si esta acción humana es o no remunerada, puesto que toda actividad
humana voluntaria a los fines de transformar la materia es considerada
un trabajo humano. Tampoco importa si esta actividad se realiza para
el intercambio de bienes o servicios o si se efectúa a los fines de la su-
pervivencia o el ocio. El trabajo, en su conceptualización esencial, no
puede acotarse a las vicisitudes de la historia, sociología, economía, o
cualquier otra ciencia, puesto que su definición esencial implica exhibir
su naturaleza más profunda, pura y abarcativa. En este entendimiento,
se considera trabajo a toda creación humana que posea las virtualida-
des de libertad y dignidad, sin que la calificación moral o ética que se
le pueda endilgar posteriormente a esta transformación de la materia
obste a su esencia como expresión humana. 2. El concepto de trabajo
en la actualidad: Podría decirse que, a partir del Antiguo Testamento,
se estigmatizó al trabajo como castigo o sufrimiento. Desde entonces,
la laboriosidad u ocupación comenzó a tomar un rol negativo, donde
el que trabaja lo hace porque es condenado a hacerlo o porque ha sido
confinado a la desdicha del deber trabajar. El conceptualizar de esta
manera al trabajo originó el poder. El que no necesitaba trabajar, y po-
596
día no hacerlo, era dichoso. El otro, era menospreciado por no ser me-
recedor de esa no actividad. Se comienza entonces a confundir trabajo
con esfuerzo y sufrimiento. Tal es así que en psicología, en el ámbito
del empleo, se utiliza el concepto de “normalidad sufriente del traba-
jo”. Consecuentemente y casi a la par, surge el trabajo como utilidad. El
desmesurado afán por dominar y la pretensión de adquirir siempre una
utilidad cada vez mayor y de controlar la naturaleza creó el poder entre
los hombres, el que obliga a uno a trabajar para otro que está en mejores
condiciones que el prestador, estableciendo así desigualdad. El concep-
to de trabajo, entonces, mutó y de aquí surgió lo que bien describió Carl
Marx, “la fuerza de trabajo es una mercancía”; lejos de lo que en realidad
y en esencia el trabajo es, o de lo que debería ser. Entonces, en una uti-
lización reduccionista del concepto, actualmente la idea de trabajo se
circunscribió a “actividad en sujeción –en mayor o menor medida– de
una persona a otra”. Corolario de esta sucesión de hechos fue que el con-
cepto de trabajo en la modernidad pasara a sintetizarse y utilizarse so-
lamente a los fines de entenderlo como toda prestación de servicios (no
voluntario) a cambio de dinero (destinado a la subsistencia). Los auto-
res han dicho que entender el trabajo de esta manera acotada hace per- T
der su sentido como tal, es decir, libre, voluntario, artístico, innovador,
creativo, gratificante, exaltador de uno mismo, para volverse dominado
por el carácter no voluntario del mismo y tan para lograr un solo fin: la
subsistencia (por medio del salario). 3. El concepto de trabajo según el
Derecho: En este contexto en donde el trabajo se transformó meramen-
te en mercancía con su consecuente existencia de una lucha de poder
entre quienes detentan el capital y quienes no, es donde recién nace el
Derecho del Trabajo y, en su afán de orientar y clasificar, otorga a la
noción de trabajo un alcance, ineludible de dependencia expresada en
sus tres manifestaciones: económica, jurídica y técnica. Desde el pun-
to de vista jurídico, el trabajo es reconocido como un derecho humano
fundamental que debe ser respetado por la sociedad y el Estado. En este
entendimiento, se suele señalar que el trabajo es un derecho y deber so-
cial, agregando que no es artículo de comercio. Exige respeto para la
libertad y dignidad de quien lo presta y debe efectuarse en condiciones
que aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el tra-
bajador y su familia. Como corolario de esta expresión, la Declaración
Americana de Derechos y Deberes del Hombre en su artículo XXXVII
597
establece: “Toda persona tiene el deber de trabajar, dentro de su capa-

cidad y posibilidades, a fin de obtener los recursos para su subsistencia
o en beneficio de la comunidad”. [Carolina Noemí Santostéfano. Abogada.
Trabajo social
En un sentido amplio, alude a la acción que puede consistir en asis-
tencia, ayuda, estimulación, provisión de recursos, conocimientos o es-
trategias, que involucra a personas y estructuras con el fin de enfrentar
los desafíos que ofrece el medio y aumentar el bienestar (satisfaciendo
necesidades, solucionando problemas) y, especialmente, hace hincapié
en aquellos casos donde se requiere ayuda externa para llevar adelante
tal finalidad. En sentido restringido, es una profesión, de basamento ético,
a través de la cual un personal calificado –trabajador social– dirige su
accionar con el fin de lograr la adaptación de individuos, grupos y co-
lectividad/comunidad, provocando cambios, tendiendo a satisfacer ne-
cesidades y aspiraciones, logrando su desarrollo integral y fomentando
el bienestar. Las acciones pueden ser de tipo preventivas, protectorias,
promocionales, de capacitación y asistenciales, entre otras, ejercidas
mediante el diagnóstico previo y posterior tratamiento, poniendo en
juego los recursos externos de la comunidad y los internos de los indi-
viduos. Como ciencia, posee métodos propios, se nutre de las ciencias
sociales y humanas en general, tales como la antropología, economía,
ciencia política, psicología, psiquiatría, sociología, biología, pedagogía,
ecología, historia, entre otras. De esta manera es posible aludir a su
identificación como una tecnología social ya que aplica los conocimientos
de las ciencias sociales y humanas a la realidad (enfoca científicamente
los problemas) para transformarla y conjuga la teoría y la práctica. Su
origen como práctica –acción– tendiente a intermediar con las personas,
grupos o comunidad y estructuras, con el fin de enfrentar los desafíos
que ofrece el medio y aumentar el bienestar, tiene su centro en las for-
mas de solidaridad más antiguas, entre las que se encontraban la ayuda
social. Las actividades eran desarrolladas por voluntarios o por las anti-
guas instituciones inspiradas en la caridad, en general, vinculadas con la
religión, luego sobrevino su secularización e intervencionismo estatal.
598
Pero aún puede remontarse a tiempos más antiguos a raíz del interés
en solucionar necesidades comunes. Inicialmente se ve marcado por
principios religiosos (ayuda al prójimo/hacer el bien), como el budismo
y el islam. En el primer siglo después de Cristo, se encuentra el Sistema
Alimenticio de Nerva que pretendía ayudar a los necesitados y asegu-
rar la nutrición en los niños, mientras que ya en el siglo XVI comienzan
los movimientos de caridad. En cuanto a la formación del trabajo social
como disciplina, su origen se encuentra en los problemas sociales sur-
gidos a consecuencia del desarrollo industrial, los que las instituciones
humanas tradicionales no podían resolver debido a su complejización.
La Revolución Industrial conllevó cambios profundos en cuanto a lo de-
mográfico, económico, urbano, político y social, incluyendo un nuevo
modo de producción (capitalismo), los que fueron coadyuvados y pro-
fundizados posteriormente con la Revolución Francesa. Si bien la po-
breza y sus implicancias siempre habían existido, el desarrollo industrial
la visibiliza y acentúa, generando movimientos sociales que en diferen-
tes supuestos se manifestaron por medio de las huelgas y movimientos
de autodefensa de ciertos sectores (como los trabajadores) para conse-
guir mejores condiciones laborales, de vida, de salud, de alimentación, T
de educación, delineándose así la cuestión social. Los problemas sociales
adquirieron una dimensión tan particular que fueron necesarias nue-
vas estrategias de intervención, debiendo el Estado ser un agente más
activo en la prestación de asistencia, ello a raíz de que el proletariado
adquiere consciencia de sí y se organiza en defensa de sus intereses. In-
glaterra fue el escenario inicial, ya que fue uno de los primeros países
que experimentó los efectos de la industrialización y de la inmigración.
Respecto a la profesionalización del trabajo social, la misma es compleja
por ser social e históricamente construida. Se considera que desde fines
del siglo XIX y en el siglo XX la etapa estuvo orientada a la construcción
profesional, siendo el punto de partida Mary Richmond con la primera
propuesta científica centrada en la investigación, además de la influen-
cia del Estado de Bienestar. La acción fundante del concepto de trabajo
social se encuentra caracterizada por distintos principios como la de-
fensa y respecto de los derechos humanos y la justicia social, que a su vez
se conforman por el respecto por el valor intrínseco de los seres huma-
nos y la dignidad, respeto a la diversidad, no hacer daño. De esta forma,
se llevan a cabo los fines de facilitar el cambio social, la cohesión social,
599
el fortalecimiento, liberación y desarrollo de las personas, teniendo en

cuenta los factores históricos, socioeconómicos, geográficos, culturales,
políticos y personales interconectados. Estos pueden servir como barre-
ras u oportunidades y, por ende, el contexto cobra una especial relevan-
cia. En general, el método de trabajo social, como recurso para enfrentar
las problemáticas, consta de distintas etapas: a) estudio (observación y
análisis), b) diagnóstico (actividad investigativa para elaborar supuestos
y juicios analíticos, c) planificación (los problemas específicos requieren
respuestas acordes, finalidad práctica), d) ejecución (puesta en marcha
de la acción teniendo en cuenta los fines, metas y objetivos), e) evalua-
ción (constatación de progresos y dificultades), f) sistematización
(producción de conocimiento sobre las realidades específicas donde se
realiza la acción). Existen 3 niveles o modalidades de trabajo social que
presentan objetos, ámbitos y métodos propios. El T. S. de casos o indivi-
dual se caracteriza por existir una persona que ayuda a otras que tienen
dificultades y problemas (ayuda financiera, y asistencia material directa,
orientación y consejos, información). Tiene distintos y particulares pe-
riodos o etapas: estudio social (recolección de información), diagnóstico
(caracterización del problema), elaboración (obtención de conclusiones
–cómo y qué–), tratamiento. El T. S. de grupos se ocupa del individuo en
su calidad de miembro del grupo que ejerce influencia sobre el individuo
y, en la misma medida, éste afectando al grupo. Las fases son: el estu-
dio (observación y recolección de datos), diagnóstico social (caracteriza
el grupo, las interrelaciones, el problema y las alternativas), tratamien-
to (búsqueda de soluciones). El T. S. de comunidades tiende al equilibrio
entre las necesidades asistenciales de la comunidad y los recursos para
cubrirlos. Sus etapas son: recolección de información (datos de distin-
tos aspectos de la comunidad), diagnóstico comunitario (análisis para
deducir necesidades), planteamiento (planes de ejecución), ejecución
(realización de los planes) y evaluación (mide los límites y alcances de
los objetivos teniendo en cuenta la realidad social). Las definiciones que
han sido esbozadas en ambos sentidos pueden ser ampliadas o restrin-
gidas a nivel nacional o regional y dependiendo del lugar. Respecto del
trabajo social como ciencia o profesión, solo se han delineado nociones
preliminares con la finalidad del entendimiento del concepto esbozado,
dejando a salvo la profundización de las bases teórico-prácticas que la
sustentan. [Romina Micaela Lattini. Universidad Nacional de La Plata]
600
Transparencia
La transparencia corresponde a un Estado que brinda informa-
ción sobre las políticas públicas que implementa, sus decisiones, ac-
tividades, planes de acción y sus fuentes de datos de forma completa,
abierta, oportuna, de fácil acceso y gratuita. La palabra transparencia
–proveniente del latín trans, a través, y parens entis, que aparece– hace
referencia a la “cualidad de transparente”, adjetivo que, dicho de un
cuerpo, significa “a través del cual pueden verse los objetos claramen-
te”. Los precedentes de la transparencia los podemos encontrar en la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, du-
rante la Revolución Francesa, que estipula claramente en su capítulo 15:
“La sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su
administración”. Diversos autores estudiaron su concepto, opuesto al
de secreto. Kant enunció e ilustró el principio fundamental según el
cual “todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya
máxima no puede ser publicada, son injustas”. Norberto Bobbio, por
otro lado, reconoció que, aunque la publicidad del actuar político es
una regla en la democracia, algún tipo de excepción a dicha regla exis- T
te en cualquier democracia. La transparencia puede ser pasiva o ac-
tiva según la información sea solicitada a demanda o si el Estado la
disponibiliza públicamente. La transparencia pasiva se asocia con el
ejercicio del derecho al acceso a la información de la ciudadanía y con
la convicción de que la información que posee el Estado debe ser ac-
cesible y pública. La información que se brinda es la demanda. Aquí
es preciso recordar que la información no es propiedad del Estado y
el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno, sino que
pertenece a los ciudadanos. El acceso a la información pública cons-
tituye una conditio sine qua non para el adecuado funcionamiento de
los regímenes republicanos, ello por cuanto no existe requisito más
importante para alcanzar la credibilidad democrática que un Estado
responsable y permeable al escrutinio de los habitantes. Así, no se con-
cibe hablar de control en la actividad administrativa y en los actos de
los gobernantes, si como contrapartida no se reconoce el derecho de
acceso a la información pública en cabeza de cualquier persona. En
601
palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humano al resolver

el caso “Claude Reyes y otros Vs. Chile” (párrafo 86):
El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publici-
dad y T. en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se
encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las ges-
tiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar
si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas.
En cambio, la transparencia activa supone que el Estado pone a
disposición de los ciudadanos información relevante de manera per-
manente sin que sea solicitada (habitualmente a través de sitios web
y portales específicos), permitiendo conocer y controlar el funciona-
miento de la Administración Pública. La apertura de datos públicos
es una política de transparencia activa. Se ponen a disposición bases
de datos en formatos reutilizables y accesibles para ser procesados y
analizados por los usuarios, posibilitando la generación de nueva in-
formación que crea valor. Debemos recordar siempre que República
viene de res publica, y que esto significa “cosa pública” en un sentido
doble: gobierno del público y gobierno en público. El gobierno del pú-
blico señala el gobierno del pueblo, no de una persona o de pocos; y
gobierno público significa que los actos de poder son ejercidos direc-
tamente frente al pueblo, de modo que no tienen validez oficial hasta
el momento en que reciben la debida publicidad. La obligación de la
publicidad de los actos gubernamentales es importante no solo, como
se dice, para permitir al ciudadano conocer las acciones de quien de-
tenta el poder y en consecuencia de controlarlos, sino también porque
la publicidad es en sí misma una forma de control, es un expediente
que permite distinguir lo que es lícito de lo que es ilícito. La transpa-
rencia dejó de ser un concepto utópico para convertirse en una exigen-
cia del actuar de cualquier gobierno que se precie de ser democrático.
Hoy en día se encuentra íntimamente relacionada con la innovación
tecnológica, ya que la misma facilita la creación de nuevos canales de
participación ciudadana. Las tecnologías de la información y la comu-
nicación (TIC) cumplen un rol fundamental como herramientas para
transformar el gobierno, conectarlo con los ciudadanos y transparen-
tar la gestión gubernamental con el fin de lograr administraciones
públicas centradas en el ciudadano, más eficientes, transparentes y
602
democracias más robustas. Finalmente, vale resaltar el valor de esta

materia en lo relacionado con las políticas públicas, debido a que fa-
cilita la instauración de un sistema objetivo y público de evaluación
con indicadores que permitan medir y comparar los resultados de las
políticas públicas emprendidas, resaltando la independencia que de-
ben tener las entidades evaluadoras respecto de las que están sujetas a
control. [Francisco Aras. Pontificia Universidad Católica Argentina]
Transporte público
La palabra transporte tiene dos acepciones muy distintas, pero
íntimamente relacionadas. Como verbo, trasladar algo (cosas o per-
sonas); y, como sustantivo, refiere a los distintos medios que existen
para realizar la acción de trasladar. Cuando nos referimos al transpor-
te, en un sentido jurídico, lo hacemos en su acepción de verbo, como
una obligación de hacer (transportar) que forma parte de un contrato.
Este puede celebrarse entre privados o con el Estado. Cuando el con-
trato se celebra exclusivamente entre particulares, sin intervención T
estatal (más allá de la que puede tener por fines puramente regula-
torios, por ejemplo: habilitar los vehículos para prestar este servicio),
nos encontramos frente a un caso de transporte privado. En el trans-
porte público, en cambio, el Estado ocupa un lugar fundamental en la
relación contractual, ya sea porque presta directamente el servicio o
porque lo presta un particular a partir de una concesión en la que la
Administración Pública regula el precio del contrato (tarifa) y controla
que el servicio se preste en forma obligatoria, general, universal, con-
tinua y regular. Es preciso aclarar que, aunque el servicio público de
transporte siempre refiere al transporte público, la utilización de este
último término no siempre hace referencia a un servicio público. Por
ejemplo, algunas regulaciones establecen para el transporte de perso-
nas por automotor de larga distancia que, más allá del servicio público
concesionado, las empresas transportistas puedan ofrecer otros ser-
vicios –de mayor categoría– que, sin dejar de ser transporte público,
no constituyan un servicio público. Por el mismo motivo, el transpor-
te público no se limita, solamente, al servicio público de transporte y
puede estar dirigido tanto al transporte de personas como de cargas.
603
Incluso, en algunas modalidades, el transporte de personas conlleva

–subsidiariamente– el de cargas (por ejemplo, el equipaje del pasaje-
ro). El transporte público puede clasificarse por su extensión terri-
torial y por sus modalidades. Respecto al primer criterio, se lo suele
clasificar en urbano (o suburbano), cuando se realiza dentro de una
localidad determinada; interurbano, cuando se efectúa en más de una
localidad, pero que pertenecen a una misma jurisdicción subfederal;
interjurisdiccional, cuando, además de prestarse en diferentes loca-
lidades, estas pertenecen a distintas jurisdicciones subfederales; y fi-
nalmente, internacional, cuando se realiza entre diferentes países. En
este último caso, los Estados intervinientes regulan, cada uno por su
parte, el otorgamiento de los permisos para la prestación del servicio,
los que se dividen en originarios (otorgado por el país de origen del
transportista) y complementarios (otorgados por el país al que se diri-
ge el transportista). En cuanto a la clasificación del transporte público
por modalidades, encontramos el transporte terrestre, el náutico, el
aeronáutico y, si bien no funciona actualmente como transporte pú-
blico, el aeroespacial. El transporte terrestre se divide en automotor
y ferroviario. El primero puede realizarse a través de diferentes ca-
tegorías de vehículos y puede, o no, constituir un servicio público. El
transporte público ferroviario, en cambio, suele constituir siempre un
servicio público. Esto se debe a una razón histórica, el ferrocarril era,
en los orígenes de la urbanización desarrollada a partir de la Revolu-
ción Industrial, el medio de transporte más importante de la época
(incluso hoy en día lo sigue siendo a nivel terrestre). El desarrollo del
ferrocarril estaba estrechamente ligado al desarrollo de las urbes y la
consecuente distribución equitativa de la población en el territorio,
por lo que para los Estados resultaba de fundamental importancia el
desarrollo de este medio de transporte, lo que los ha llevado, históri-
camente, a declararlo de interés público. El transporte náutico puede
ser fluvial o marítimo y, a pesar de que es el medio más utilizado para
facilitar el comercio a nivel internacional, es de todas las modalidades
la que menos relacionada está al servicio público en lo que hace a la
actividad del transportista. Aunque sí suelen ser consideradas servicio
público varias de las actividades complementarias que se realizan en
los puertos, destinadas a facilitar la navegación y el cuidado de las em-
barcaciones, tales como el dragado, el balizamiento y el practicaje. Ello
604
sin perjuicio de que, en determinadas zonas geográficas urbanas (por

ejemplo, el Delta del río Paraná en Argentina o la isla de Venecia en
Italia), en las que el transporte fluvial es el único medio de transporte
posible de utilizar para sus habitantes, pueda estar declarado como
servicio público el transporte fluvial de pasajeros y hasta de cargas (si
no hubiese otra forma de abastecimiento de la zona). El transporte ae-
ronáutico es el que se desarrolla por medio de aeronaves en la atmós-
fera terrestre y constituye, en la actualidad, el medio más importante
de todos. Aunque lo elevado de sus costos constituye un problema para
los Estados al momento de decidir si declararlo, o no, servicio público.
El transporte aeroespacial es el que se desarrolla tanto en la atmósfe-
ra terrestre como en el espacio circunda al planeta. Actualmente, este
tipo de transporte es realizado por agencias gubernamentales con fi-
nes científicos y por empresas privadas o público-privadas tanto para
investigación como para realizar transporte de carga. No se practica,
actualmente, el transporte público aeroespacial de pasajeros. Sin em-
bargo, a partir de investigaciones realizadas por la NASA en los prime-
ros años del siglo, actualmente existen empresas privadas (como, por
ejemplo, SpaceX) que afirman estar en condiciones de poder ofrecer T
esta modalidad de transporte al público, en general, como atracción
turística entre la segunda y tercera década del siglo, lo que obligará
a los Estados a reglamentar esta actividad en un futuro próximo. Las
Defensorías del pueblo poseen facultades de fiscalización del trans-
porte público cuando se desarrolla como servicio público y, además,
están facultadas para accionar en defensa de los derechos de los usua-
rios. [Carlos Adrián Garaventa. Universidad de Buenos Aires]
Trata de personas
La definición de trata de personas la podemos sintetizar en la co-
mercialización ilegal de personas y todas las actuaciones que faciliten y
propicien la misma, en la que se someta a las víctimas a una explotación
que conlleve a un atentado contra su dignidad y derechos fundamenta-
les. En la época romana, encontramos antecedentes a esta comerciali-
zación en la que se secuestraban a personas libres para venderlas como
605
esclavas. El Protocolo de Palermo ha ofrecido un marco conceptual de la

trata de personas en su artículo tercero, en el que se dispone:
Por trata de personas se entenderá la captación, el transporte, el trasla-
do, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al
uso de la fuerza u otra formas de coacciones, al rapto, al fraude, al enga-
ño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la conce-
sión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento
de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación.
Esa explotación incluirá, como mínimo, los trabajos o servicios forza-
dos, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre
o la extracción de órganos.
Por tanto, la conducta se concretará en la captación, transporte,
traslado, acogida y recepción de una persona. Los medios serán coer-
citivos, fraudulentos o abusivos y los fines serán de explotación sexual,
mediante la prostitución ajena, u otras formas de explotación (como
la pornografía, etc.), trabajos o servicios forzosos, la esclavitud, la ser-
vidumbre o extracción de órganos. Cabe señalar que en la práctica se
han ido ampliando los supuestos de explotación en los que pueden
incluirse la mendicidad, la adopción ilegal de persona menor de 18
años y el matrimonio forzado o servil. La trata de personas no tiene
necesariamente una dimensión transnacional, ni se requiere que la
víctima sea extranjera ni tampoco que se produzca un tránsito entre
países. Se castiga tanto a los autores, inductores, cómplices e incluso
a los clientes de dicha explotación. Igualmente se penaliza cualquier
forma imperfecta de ejecución de las conductas descritas. También se
pueden encontrar figuras agravadas en los supuestos de peligro grave
para la vida de la víctima en las que esta resulte especialmente vulne-
rable y en las que se empleé violencia grave o lesiones, así como la co-
misión a través de una organización delictiva. Hay que remarcar que
la trata de blancas se entiende como una forma de trata de personas,
si bien las víctimas son mujeres y niños cuya explotación se destina
exclusivamente a la prostitución o servicios sexuales. La trata de per-
sonas engloba a todo tipo de personas tanto a hombres como mujeres,
niños, niñas independientemente de su color y raza, cuya explotación
abarca distintos aspectos, no sólo la sexual. Cabe apreciar que existe
un mayor índice de mujeres y niños/niñas como víctimas de la trata
de personas, aunque dependerá del tipo de explotación a los que se
606
les quiera someter. Actualmente, es considerado como un delito in-

ternacional de lesa humanidad que viola los derechos humanos de las
personas, considerándose “la esclavitud del siglo XXI” o “moderna es-
clavitud”. Resulta ser una cuestión de tan grave y actual trascendencia
que se aborda desde el estudio de los derechos humanos, como desde
el punto de vista migratorio, social, laboral y criminológico o penal. Se
ha convertido en un negocio lucrativo para organizaciones crimina-
les internacionales, teniendo como ejemplos de estas organizaciones
las triadas chinas, la yakusa japonesas, las mafias rusas o la camorra
italiana. No es un problema exclusivo de determinadas zonas del mun-
do, sino que ha adquirido dimensiones mundiales. Entre los factores
para explicar las razones del incremento de la expansión de la trata de
personas a nuevas zonas geográficas se encuentran el aumento de las
dificultades socioeconómicas en el país de origen (pobreza, desigual-
dad, conflictos armados, desastres naturales) y los grandes obstáculos
en las políticas migratorias de los países de destino que propician la
explotación de los migrantes aprovechándose de sus condiciones de
vulnerabilidad. Estas premisas ayudan a sustentar una cultura parti-
cular de mercado en las sociedades modernas capitalistas que respal- T
dan la explotación de las víctimas a bajo coste, sin dejar de lado que el
fenómeno de la globalización ha permitido conectar la trata de per-
sonas a través de los movimientos migratorios internacionales con la
consecuencia de la internacionalización de la mano de obra, al mismo
tiempo que ha propiciado una plataforma para la actuación del crimen
organizado dedicado a la trata de personas Desde el punto de vista
internacional ya se demostró interés en el Acuerdo Internacional del
18 de mayo de 1904 para la represión de la trata de blancas, modifica-
do por el Protocolo aprobado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 3 de abril de diciembre de 1948. La primera Resolución de
las Naciones Unidas relativa a la trata de personas es del año 1950 (la
Convención para la representación de la trata de personas y de la ex-
plotación de la prostitución ajena), en la que se aborda concretamente
el tema de la explotación de personas para realizar servicios sexuales.
Tras la incipiente gravedad e incremento de la trata de personas, den-
tro de la Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia
organizada, se creó el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar
la Trata de personas, conocido como el Protocolo de Palermo, que fue
607
firmado por 80 países, convirtiéndose en el primer instrumento ju-

rídico internacional que se centra en el problema de la trata de per-
sonas estableciendo un marco generalizado dentro del cual los países
firmantes deben de elaborar sus legislaciones sobre dicha materia en-
caminadas a tipificar el delito de trata de personas, a realizar las me-
didas de protección a la víctima, así como las medidas de prevención
y cooperación necesarias para la erradicación y persecución de dicho
delito. Este Protocolo entró en vigor en el año 2003. Posteriormente, la
ONU aprobó una Resolución de la Asamblea General en el 2011 con un
Plan de Acción Mundial para combatir la trata de personas, en el que
se promueve el cumplimiento de los acuerdos y se ayuda a los Esta-
dos a reforzar los compromisos políticos y jurídicos en torno a la trata
de personas. Existe un estrecho vínculo entre la trata de personas y la
migración. Esta cuestión ha planteado confusiones en la utilización
del tráfico ilegal de inmigrantes y trata de personas, tanto así que en
la práctica resulta difícil relacionarlos puesto que muchas veces los
procesos de tráfico ilegal de migrantes culminan en supuestos de ex-
plotación sexual o laboral. El artículo 3 del Protocolo contra el Tráfico
Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, complementario de la Con-
vención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, define el tráfico ilegal de migrantes como:
La facilitación de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte del
cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin de
obtener directa o indirectamente un beneficio financiero u otro benefi-
cio de orden material.
De esta forma, el tráfico de migrantes y la trata de personas se dis-
tinguen por las siguientes circunstancias: el tráfico es un delito contra
el Estado en relación a la normativa de migración establecida, mien-
tras que la trata atenta contra la dignidad y otros derechos humanos
de las personas; en el tráfico ilegal de migrantes se contrata el servicio
de la entrada ilegal a cierto país de forma voluntaria entre ambas par-
tes, mientras que en la trata de personas hay un engaño, abuso y/o
coacción; en el tráfico ilegal de migrantes siempre hay un propósito de
obtener beneficio económico, en cambio en la trata de personas dicho
lucro no es algo que la defina penalmente, aunque normalmente exis-
te; en la trata la ventaja económica deriva de la explotación de la vícti-
608
ma y, por el contrario, en el tráfico ilegal de migrantes el ingreso viene

dado por el pago del precio que paga el migrante o su familia para su-
fragar los gastos del viaje y servicios; para la existencia del tráfico ilegal
de migrantes es necesario el traslado transfronterizo entre distintos
países, sin embargo la trata de personas puede darse en el mismo país
de origen de la víctima. Existe discrepancia en cuanto a considerar la
existencia del tipo de trata de personas cuando existe consentimiento.
Al respecto la doctrina entiende que no puede haber consentimiento
cuando hay explotación de un ser humano que reduce su dignidad a
valores intolerables, por lo que no es posible consentir acciones lesi-
vas de la dignidad humana. Con ello resurge la cuestión de si el delito
de trata de personas busca dar protección a un bien jurídico o interés
social cuya disponibilidad está en manos de la víctima. [Elia Domingo
Barberá. Universidad de Valencia, España]
Tribuno de la plebe
La secesión de la plebe y su retirada al Monte Sacro, en el año 494 T
antes de Cristo, son, para muchos, las primeras muestras de huelga
general popular. La principal consecuencia de la protesta plebeya fue
la creación del Tribuno de la Plebe, magistrado encargado de la defen-
sa de los derechos de los plebeyos, que cuenta con el poder de intercessio
o veto ante cualquier decisión de un magistrado ordinario o extraordi-
nario que pudiera dañar los intereses plebeyos. El Tribuno de la Plebe
tenía también el Iusauxilii (derecho de ayuda o asistencia a los plebe-
yos frente al imperium de los magistrados supremos). Juan Jacobo
Rousseau, en el Contrato Social, dice que el poder mayor de este magis-
trado era que no formando parte del poder de gobernar ni de legislar,
“no pudiendo hacer nada”, podía impedirlo todo. Maquiavelo, admira-
dor de la República romana, reconoció en su Discurso sobre la Primera
Década de Tito que las características de la aquella República, así como
su perfección, se debían a la separación de la plebe y del Senado y a la
creación de los Tribunos. El Tribunado fue en Roma el equilibrio entre
el poder patricio, representado por el Senado y las magistraturas su-
premas, todavía no plebeyas, y la voluntad popular. En su criterio,
las contradicciones entre patricios y plebeyos son esenciales para
609
entender la libertad de la Roma republicana. Según Giovanni Lobrano,

el tribunado es una magistratura diferente a las demás. Es una institu-
ción paradójica, es un poder distinto al poder concebido hasta ese mo-
mento. Funciona contra las magistraturas y contra el poder. Se
comporta como la defensa popular ante el gobierno. El sistema repu-
blicano se perfecciona con el tribunado al punto de caracterizarlo. Es
“la institucionalización de la dialéctica social” de la República. Tanto
Tito Livio como Dionisio de Halicarnaso concuerdan con la tesis del
acuerdo entre patricios y plebeyos que concluyó con la elección del Tri-
buno de la Plebe por un plebiscito jurado por los plebeyos que declara
sacer (malditos) a quienes atenten contra ellos. Es interesante subrayar
aquí que la tesis de la plebe como un ente diferente del populus romano
ha sido desmontada pormenorizadamente por Pierangelo Catalano
que considera que el pueblo romano era la totalidad de los ciudadanos
romanos en una relación parte-todo. Se ha aceptado como la más con-
vincente de las teorías la que relaciona el juramento plebeyo, en un
primer momento, con un foedus (convenio) posterior, que significaría
el reconocimiento patricio de los magistrados y asambleas plebeyas.
Las condiciones de elección para el tribunado al inicio coincidían con
las de las magistraturas patricias. El ciudadano propuesto debía
tener la ingenuitas y la dignitas. La primera desapareció a finales de la
República. Se consolidó la costumbre de que el tribunado aun fuera del
cursus honorum, siguiera a la Cuestura y precediera al Edilato plebeyo y
curul. La condición fundamental para acceder al tribunado era la
plebitas. Recuérdese la práctica jurídica romana de la transitio ad plebem,
ejercitada por los patricios romanos, que mediante adrogatio de un
pater familia plebeyo, entraban al plebeyado y accedían después al tri-
bunado. Es evidente la importancia político-social que alcanzó la ma-
gistratura plebeya. El contenido del poder tribunicio se puede dividir
en: El Ius auxilii que era el de asistencia que ofrecían los tribunos a los
plebeyos ante el imperium de los magistrados de mayor rango. Los tri-
bunos debían concurrir al lugar donde se solicitaba el auxilium. Al no
poseer sede pública, sus casas permanecían abiertas y gozaban de la
misma inmunidad que sus personas. Los tribunos no podían abando-
nar Roma más de un día, en caso contrario podían ser depuestos. La
intercessio era el veto tribunicio contra las acciones y deliberaciones de
los órganos de la civitas, en interés de la plebe. Este veto se configuraba
610
como suspensivo contra magistrados, senado, comicios, conscripción

militar, imposición de tributos, propuestas de leyes, elecciones, deli-
beraciones del senado y convocatoria de los comicios. El ius agendi cum
plebe que era el derecho de convocar a la asamblea plebeya. Este dere-
cho ganó importancia con la equiparación del plebiscitum a la lex. Las
ummacoërcendi potestas era el derecho de ejecutar personalmente las
propias decisiones, imponiendo una pena a quien las desobedezca. El
tribuno podía multar o arrestar a quien impidiera las funciones de su
cargo. El Tribuno de la Plebe no podía ser procesado ni civil ni penal-
mente mientras durase su mandato. La colegialidad del tribunado ha
sido muy polémica, sobre todo por el desconocimiento que existe so-
bre la integración original de la magistratura. Cada miembro del cole-
gio tenía las facultades íntegras del tribunado, pero podía ser vetado
por un colega. Varios tribunos fueron destituidos por no aceptar la
intercessio de un colega. En el siglo IV, los emperadores Valentiniano y
Valente, en una Constitución Imperial del año 365, crearon los defen-
sores civitatis en las ciudades, municipios, para defender a los que es-
tán a expensas del poder. Es el rescate romano de la institución
tribunicia. Más tarde en la Edad Media, en el siglo VI de nuestra era, la T
República de la Ciudad de Venecia fue gobernada por los tribunos. En
el siglo XII fueron introducidos los abogadores para controlar el poder
del gobierno. A estos abogadores, la historiografía del siglo XVII los
asemejaba a los tribunos romanos. En el siglo XIV aparece el Consejo
de los Diez que sucede a los abogadores. En la Comuna de Bolonia, una
institución fue renombrada en 1532 con el nombre de Tribuni della
Plebe. Lobrano cree que el tribunado de la plebe y el defensor civitatis
romano, aparecen en la Edad Media en el instituto del sindicus de los
comunes. En las repúblicas medievales, los comunes (comunidades, vi-
llas) reproducen la relación antigua entre municipios-República ro-
manos. El síndico sería para la sociedad el equilibrio entre el
gobernante de la sociedad (administradores) y los socios, que son a la
misma vez amos de la sociedad y obligados por las disposiciones de los
administradores. Tribunos del pueblo hubo, también, en Roma entre
1344 y 1347. En el siglo XVI, los reformadores Zwingli, Melanchton, y
Calvino reivindicaron el regreso del tribunado o el eforado. El jesuita
español Juan de Mariana, a fines del siglo XVI, argumenta que el insti-
tuto del tribunado-eforado es una expresión de la soberanía popular y
611
ve en el Justicia Mayor de Aragón la continuidad histórica del tribuno

romano. El romanista Johannes Althusius, también a finales del si-
glo XVI y principios del XVII, fundamenta el tribunado-eforado como
soberanía del pueblo. Entre los años 1800 y 1807, en Francia funciona
el tribunado de cien miembros instituido por la Constitución de 1799.
Entre 1798 y 1808, Francisco de Miranda escribe varios proyectos cons-
titucionales de gran aliento romanista. El tribunado aparece ya en el
Proyecto de Constitución para las Provincias del Río de la Plata (1811). Bolívar
introduce la “Cámara de Tribunos” en el artículo 26 de la Constitución
de Bolivia (1826). En 1833, el peruano Manuel Lorenzo Vidaurre propo-
ne en su proyecto de constitución al Tribuno de la Plebe. En 1847, en el
Estado de San Luis Potosí, México, se instituyen los Defensores de los
Pobres, supervivencia histórica del tribunado romano. En 1824, la
Constitución Imperial brasileña reguló el Poder Moderador que fue
comparado por el principal redactor del texto magno, Joaquín Carnei-
ro de Campos, con el poder tribunicio. En 1849 surge en Roma la repú-
blica romana con Garibaldi y Mazzini, donde Cesare Agostini redactó
un proyecto de constitución con Tribunado incluido, considerado des-
de aquel momento como el centro de la república. John Caldwell
Calhoum, principal figura del constitucionalismo norteamericano to-
davía conserva, a mediados del siglo XIX la existencia de dos modelos
iuspublicísticos-constitucionales y prefiere el romano-latino, especial-
mente con su poder negativo tribunicio. En el siglo XX, el término po-
der negativo fue utilizado de diversos modos por la doctrina
romanística para describir las características del poder tribunicio. Es
Pietro Bonfante el primero en distinguir el lado positivo del negativo
de la soberanía. Este último se expresaría en la intercessio del tribuno.
El poder negativo indirecto es la alternativa en el modelo iuspublicísti-
co romano-latino a la tripartición o separación de poderes para garan-
tizar el ejercicio de la libertad y frenar el abuso de poder. Luego de un
largo período de desconocimiento y negación de esta figura, diversos
autores han ido identificando a la moderna institución del Defensor
del Pueblo, como una reavivada manifestación del Tribuno de la Plebe,
o solo por su misión de defender los derechos fundamentales, sino
también por la posibilidad de ejercer acciones procesales indirectas y
en ciertos casos directos que se pueden identificar con el derecho de
veto. [Julio Fernández Estrada. Universidad de La Habana]
612
Usuarios
Usuario viene del latín usuarius, entendido como quien usa una
cosa ajena con ciertas limitaciones. La Real Academia Española lo de-
fine como la persona que es destinataria de un servicio privado o pú-
blico, en la acepción que nos ocupa. En el caso concreto, el usuario
goza de una actividad que le es debida como parte del cuerpo social
que integra, y que legislativamente se tiene como servicio público, en-
tendida como toda actividad o cobertura de necesidades que el Estado,
en representación de la comunidad, interpreta en un momento deter-
minado que debe ser declarada tal, mediante una decisión política que
implica someterla a un régimen especial de regulación. Muchas veces
el concepto de usuario se usa como sinónimo de consumidor en rela-
ción con los servicios en general, e incluso los trabajos jurídicos y legis-
lativos que suelen referirse a “consumidores y usuarios” en conjunto,
pero su configuración conceptual más precisa se da en su rol de prota-
gonista de una relación con un prestador de servicio público. La dife-
rencia parte del sujeto con quien se entabla la relación (una empresa
de servicios públicos estatal o privada), pero además se distingue del U
consumidor en que éste adquiere o utiliza bienes o contrata servicios
que terminan con su uso personal, familiar o social (destinatario fi-
nal), mientras que el usuario aprovecha un régimen prestacional que
no se agota ni consume por su uso, sino que se renueva y se presta con
continuidad y con vocación de universalidad, permanencia (regulari-
dad) y con fines de interés general. Los servicios públicos son indica-
dores de calidad de vida y pueden ser satisfechos por la estructura
propia del Estado o por privados mediante el sistema de concesiones,
permisos o licencias, pero constituyen un cometido estatal en cuanto
a su competencia, que no puede ser transferida sin afectar los atribu-
tos esenciales del poder estatal. Esto origina la responsabilidad del Es-
tado que nunca pierde la titularidad de la actividad. De modo que, si el
Estado concesiona los servicios, la relación concesionario-usuario no
es la de cliente regido por el Derecho Privado, sino que es eminente-
mente de Derecho Público. Además, aunque algunas empresas los de-
nominen “clientes”, los usuarios de servicios públicos no revisten esa
condición, toda vez que no tienen la posibilidad de seleccionar en el
615
mercado con quién contratarán la provisión del servicio. Consumido-

res y usuarios se encuentran equiparados en la protección, más allá de
las especificidades antes señaladas y el derecho tuitivo que los protege
parte del mismo presupuesto: la situación del usuario como débil jurí-
dico frente al experto proveedor del servicio, relacionado con la satis-
facción de necesidades básicas e indispensables sean servicios públicos
domiciliarios o no. Los encargados de fiscalizar el cumplimiento de los
marcos regulatorios de cada servicio frente a prestadores públicos o
privados son los llamados Entes Reguladores, agencias estatales que
aplican y controlan la regulación técnico-prestacional y económico/
tarifaria de los servicios públicos, con potestad sancionatoria sobre las
empresas y atención de los reclamos de los usuarios. Atento la equipa-
ración antes señalada, son derechos inherentes a la condición de usua-
rio de servicios públicos: Derecho a la calidad (prestación de acuerdo a
niveles, pautas y bases mínimas aceptables en su calidad técnica) y efi-
ciencia (continuidad, regularidad, obligatoriedad, generalidad) en los
servicios públicos. Derecho a la participación en los organismos de
control: entendido como una participación obligatoria, activa y deci-
soria acorde con los principios de la democracia moderna. No obstan-
te, buena parte de la doctrina la considera inserta con carácter
meramente consultivo, o satisfecha con el sistema de audiencias pú-
blicas en aquellos marcos regulatorios que las prevén. Procedimientos
eficaces para la solución de conflictos: involucra a todo el sistema de
reclamos previsto en los marcos regulatorios de los servicios públicos
que deben cumplir con los requisitos de celeridad, economía, transpa-
rencia, debido proceso, garantía de defensa, y los principios del proce-
dimiento administrativo, además de la necesaria revisión judicial. El
ideal es la existencia de un sistema único de formulación y decisión de
reclamos, tendiente a que la instancia ante la empresa sea la generado-
ra de la mayor parte de soluciones proporcionándolas en forma prácti-
ca y a que acumulen, sustancien y decidan las denuncias sobre el
mismo tema, mediante procedimientos simples. Legitimación activa
de las asociaciones de usuarios y consumidores en reclamos indivi-
duales y colectivos sobre servicios públicos. Resguardo de la salud y
seguridad del usuario: importa la operación de los servicios en forma
que no constituyan peligro para la seguridad pública, conforme nor-
mas de calidad. Se ejerce imponiendo a los Entes Reguladores la facul-
616
tad de inspeccionar instalaciones y equipos, realizando pruebas

periódicas, dictar reglamentos de seguridad, y la capacidad de orde-
nar, en su caso, la suspensión del servicio o la reparación o reemplazo
de lo defectuoso. Protección de intereses económicos: Significa el de-
recho a una tarifa justa y razonable, y la protección de los bienes de
propiedad del usuario. Algunos marcos regulatorios establecen que las
tarifas deben determinarse bajo el principio del mínimo costo para el
consumidor compatible con su seguridad con base al principio de rentabili-
dad razonable. Esta se entiende por aquella que satisfaga costos opera-
tivos, impuestos y amortizaciones, y se analiza con relación a otras
actividades de riesgo similar y con relación al grado de eficiencia de la
prestación. También se incluye dentro de este derecho la fijación de
tarifas máximas y la reglamentación de los aumentos de tarifas. En
materia de garantías, se verifica con el establecimiento y regulación de
reclamos y el sistema de responsabilidad por daños. Información ade-
cuada y veraz: Directamente relacionada con la educación, importa el
conocimiento por parte del usuario de las condiciones de prestación,
sus derechos y obligaciones y los mecanismos de reclamos. Su contra-
partida es el deber de las prestadoras de informar de toda modifica- U
ción de las reglas de prestación, difusión de cuadros tarifarios,
existencia y mantenimiento de oficinas de atención al público y aplica-
ción de las reglas de control publicitario. Incluye la obligatoriedad de
la existencia de un libro de quejas en las oficinas comerciales o centros
recaudadores, rubricado y verificado por la autoridad reguladora,
cuya existencia debe hacer conocer la empresa en forma fehaciente
para que llegue a conocimiento del usuario. Libre elección: al igual que
la regulación de los servicios públicos, la defensa de la competencia es
un instrumento de política pública que tiene por objetivo que el resul-
tado del funcionamiento de los mercados se asemeje a uno del tipo
competitivo, al evitar que agentes que operan en el mismo, o en un
sector determinado, abusen de posiciones de dominio o hagan fusio-
nes de empresas que fomenten esas conductas. Educación al consumi-
dor: importa el conocimiento de los derechos y obligaciones del
usuario frente al Estado y frente a las prestadoras. Información sobre
programas de ahorro de energía, peligros derivados de uso de bienes y
artefactos, protección del medio ambiente y otros. No discriminación:
los servicios públicos deben proporcionarse en condiciones idénticas y
617
con carácter universal a todos los usuarios para que puedan disfrutar
del mismo sin distingo arbitrario alguno. Trato equitativo y digno: Co-
rresponde al deber del Estado de estudiar estrategias para garantizar
a los sectores carecientes la provisión de servicios públicos. Tiene su
correlato en el deber de los prestadores de financiar el costo del servi-
cio a categorías de pobladores de bajos ingresos, o a aquellos que el
Estado decida subsidiar. Importa también la protección de los datos
personales del usuario brindados al prestador. Derecho de acceso a los
servicios públicos: es el caso del usuario potencial que se encuentra
comprendido en planes de expansión de los servicios aún no cumpli-
dos y que tienen el derecho que les sea brindado. Este es un derecho
subjetivo con alcances reglamentados por las condiciones razonable-
mente fijadas para cada servicio, que no deben ser arbitrarias ni res-
trictivas, en base al principio de que estos tienen que llegar a la mayor
parte de la población (esencialidad operativa). El derecho se formula
como la prerrogativa de pasar de usuario potencial a activo. [Carlos
Eduardo Tambussi. Universidad de Buenos Aires]
Utilidad pública
Útil para la comunidad. Conveniencia particular para la
colectividad. Si bien esta expresión, en términos abstractos, resulta
vaga y puede parecer omnicomprensiva, el estudio de diferentes
sistemas jurídicos iberoamericanos nos indica que esta expresión
se aplica para calificar determinadas situaciones jurídicas concretas
a fin de habilitar determinadas acciones del Estado vinculadas con
el ejercicio del poder de policía. Por tal motivo, se realizó un estudio
comparativo para verificar los supuestos en los que la declaración de
utilidad pública es un requisito para determinadas acciones del Estado.
En los lineamientos clásicos, la declaración de utilidad pública respecto
de un bien debe concurrir como fundamento de la expropiación
forzosa. Esta consiste en la acción y efecto de expropiar, de desposeer
de una cosa a su propietario dándole en cambio una indemnización
justa. Se entiende que la facultad de expropiar está reservada a los
organismos estatales provinciales y municipales y a condición de que se
efectúe por causa de utilidad pública, calificada por ley y previamente
618
indemnizada. La declaración de utilidad pública como requisito para la

expropiación forzosa es regulada en las Constituciones de Argentina,
Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú, Venezuela y España. Si
bien la causa más frecuente de invocación de la utilidad pública es la
expropiación, en España dicha declaración efectuada en relación a una
asociación otorga el régimen impositivo especial establecido en la Ley
49/2002, bajo los requisitos establecidos en La Ley Orgánica 1/2002. Al-
gunos ordenamientos jurídicos definen el concepto de utilidad pública.
Así, la Ley N° 21499 de la República Argentina señala que “la utilidad pú-
blica que debe servir de fundamento legal a la expropiación comprende
todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea
este de naturaleza material o espiritual”. En el mismo sentido, la Ley
de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de Venezue-
la de 2002, en su artículo 3, establece cuando una obra es considerada
de utilidad pública, en los términos siguientes:
Se considerarán como obras de utilidad pública las que tengan por ob-
jeto directo proporcionar a la República en general, a uno o más estados
o territorios, a uno o más municipios, cualesquiera usos o mejoras que
procuren el beneficio común, bien sean ejecutadas por cuenta de la Re- U
pública, los estados, del Distrito Capital, de los municipios, institutos
autónomos, particulares o empresas debidamente autorizadas.
En el marco de la Ley Nº 20791 de Chile, “es una habilitación legal
genérica que faculta el ejercicio de la potestad expropiatoria”. La de-
cisión del Congreso para calificar de utilidad pública un determinado
bien es una atribución discrecional que por ello se encontraría entre
las materias no revisables por los tribunales judiciales. No obstante
manteniendo ese principio, en un antiguo precedente, la Corte Supre-
ma de la República Argentina abrió la posibilidad de control judicial
de la utilidad pública. Así, un fallo de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación “Municipalidad de la Capital c/ Elortondo”, transcribiendo
las disposiciones pertinentes del artículo 17 en su intersección con el
artículo 28 de la Constitución Nacional, sostuvo que no era válida la ex-
propiación de todas las fincas que resultaren afectadas por aquella, si
no resultaban indispensables a la ejecución de la obra o propósito pú-
blico de que se trataba, ni podía cumplirse sobre bienes que no fuesen
necesarios para aquella. En el caso, la norma había expropiado una
619
serie de propiedades de la actora para ensanchar la Avenida de Mayo,

en la Ciudad de Buenos Aires. La expropiación afectaba inmuebles por
donde pasaría la avenida y cuyo fin no era la construcción de la men-
cionada avenida. Para el Tribunal, la expropiación –por constituir una
atribución excepcional del Estado– no podía efectuarse para generar
réditos al Estado a fin de costear la obra. Como se advierte, a pesar
de que la Corte Suprema ratificó la diferencia que había a los fines
propuestos por el Poder Legislativo, restringió el concepto de utilidad
pública a los bienes indispensables y excluyó a los convenientes para
llevar a cabo los fines públicos. En conclusión, podemos afirmar que,
en muchos casos, la declaración de utilidad pública habilita la restric-
ción de derechos individuales por parte del Estado a los particulares
en pos del bien común, llegando al extremo de la anulación del dere-
cho de la propiedad sobre un bien –lo que ocurre en la expropiación–.
Por ello, el análisis y examen del concepto de utilidad pública resulta
necesario y útil a fin de evaluar la razonabilidad de cada caso concreto
y la existencia de alternativas menos gravosas para las personas dam-
nificadas. [María Soledad Manin. Universidad de Buenos Aires]
620
Vacíos urbanos
El término vacíos urbanos, puesto en circulación en el discurso pú-
blico en las últimas décadas, constituye una conceptualización que en sí
misma conlleva una contradicción esencial. En palabras de Manuel Del-
gado: “nada urbano está vacío, porque está siempre lleno de sociedad.
Si no, no es urbano”. Sin embargo, resulta un término ineludible en el
marco de cierta retórica urbanística contemporánea y de las estrategias
urbanísticas de la gestión local del territorio, en cuanto a la condición de
vacancia de tierra, obsolescencia edilicia o de usos y la pérdida de refe-
rencias simbólicas –percibidas o programadas– y –consecuentemente–
la oportunidad de transformación de espacios urbanos y de la ciudad.
Desde aquí, las expresiones V. U. o tierra vacante, que más allá de algunas
cuestiones específicas suelen utilizarse de modo indistinto, remiten a
una multiplicidad de formas, tipologías, tamaño y ubicación relativa de
espacios en la ciudad pasibles de asignación o reasignación a distintos
usos urbanos y su reconfiguración material y simbólica. En este senti-
do, en su eventual asignación de usos, es preciso valorar las caracterís-
ticas o los atributos del vacío urbano, cuestiones de tipo geográfico y B
V
técnico o componentes simbólicos y culturales, según el propósito de
la intervención. Podemos hablar así, tanto de terrenos, edificios, cons-
trucciones, pequeños espacios o espacios intersticiales, que no remiten
a una forma, posición o localización específicas ni a ningún requisito
de dimensión y que pueden ser pasibles de significaciones y sentidos
diversos según el grado de apropiación de los habitantes de la ciudad,
el proceso de vacancia, la situación en la coyuntura y su dinámica ten-
dencial. Si entendemos los V. U. como “un recurso que puede ser movi-
lizado para la mejoría de la calidad de vida urbana” (ver Larangeira de
Araujo), la gestión de estos debe trascender los intereses particulares y
la coyuntura, inscribirlos en su capacidad dinamizadora de la ciudad
en el mediano y/o el largo plazo. Llevar a cabo este propósito, requiere
de concertar políticas públicas comunes y coordinadas entre los múlti-
ples actores que piensan/construyen ciudad: los gobiernos, las distintas
fuerzas políticas, de modo de evitar que la discontinuidad política-ad-
ministrativa derive en la discontinuidad de la implementación de pla-
nes, programas y el desarrollo del ordenamiento territorial a largo plazo
623
como las instancias legislativas, la academia, los organismos de defensa

de derechos, las organizaciones sociales y los habitantes o ciudadanos
en general. Se trata, también, de construir espacios amplios de coope-
ración para abordar con sentido estratégico cuestiones generales del
desarrollo urbano. Si, como se señala, las condiciones de precariedad
urbana en la que vive un número significativo de habitantes en América
Latina, “no son consecuencia de una ausencia de política del suelo, sino
que se deben a la escasez de buenas políticas del suelo” (ver Clichevsky),
es preciso revisar el proceso que ha llevado a esta situación y, desde allí,
delinear nuevos modos de gestión del suelo y de la ciudad en sus múlti-
ples dimensiones. Luego, se requiere de un análisis que permita identi-
ficar los lineamientos e instrumentos generales y específicos adecuados
a la situación. La existencia de vacíos urbanos puede observarse como
síntoma de fallas o procesos más generales en la sociedad-ciudad. Dicho
de otro modo, estos pueden resultar el elemento visible de algunos fra-
casos o de un desencaje entre los procesos sociales, políticos, culturales
y las transformaciones urbanas con capacidad de contener y sostener la
diversidad de situaciones que se presentan en la vida urbana. Una vez
asumido este derrotero, y dando el debate necesario para comprender
el complejo proceso de configuración de nuestras ciudades: desiguales,
fragmentadas y excluyentes; podemos pensar los V. U. como oportuni-
dad en cuanto a revertir este escenario, en tanto el manejo de los vacíos
urbanos o tierra vacante podría conducir a mejorar las áreas urbanas,
configurar ciudades plurales, equitativas e incluyentes. Sin embargo
como sabemos, las intervenciones urbanas pueden recorrer caminos
virtuosos o perversos. La inacción respecto de los vacíos urbanos o tierra
vacante produce una degradación física y social (espontánea o plani-
ficada) que configura las condiciones de posibilidad para conflictos de
distinta índole y de distinta intensidad. Por otra parte, todo mejora-
miento de un área de la ciudad tenderá a una valorización del suelo, de
la vivienda y de los servicios, haciendo más difícil el acceso o la perma-
nencia en la ciudad. Más inquietante aún, propiciaría el desplazamien-
to “involuntario” –en ocasiones “forzado”– de aquellos para los cuales
su sustentabilidad queda clausurada. Disyuntiva perversa: degradación
o gentrificación, asociada o derivada de las intervenciones en clave de la
llamada “renovación” o “transformación urbana”. Esto es sin alterna-
tiva aparente y una conflictividad social urbana territorial de distinta
624
intensidad y de derivaciones diversas e inciertas. Nuevos –o no tan nue-

vos– instrumentos del manejo del suelo permiten reflexionar acerca de
las oportunidades y también de los límites de los instrumentos de ges-
tión, en un escenario de múltiples actores en disputa por el excedente
de capital, la tierra y/o el plusvalor devenido de las transformaciones
urbanas. Distintos estudios y experiencias refieren a estas dinámicas
y transformaciones a la vez que revelan los esfuerzos de gobiernos lo-
cales fundados en principios de justicia social, gestión democrática de
la ciudad y el territorio y su inserción en el marco productivos de tras-
cendencia nacional e internacional (ver Barenboim). Por cierto, estas
iniciativas no pueden desligarse de las condiciones políticas, sociales,
económicas y culturales en las cuales se plantea como una línea más en
el conjunto de normativas de distinta índole que convergen en un plan
integral de la ciudad. Luego, tal vez resulta demasiado optimista pensar
que una norma o un conjunto de normas puede cambiar radicalmente
una dinámica propia de lo que el urbanista David Harvey llama el capi-
talismo por desposesión, y cuyos efectos son más potentes que los de algu-
nas medidas correctivas o compensatorias. Cabe entonces preguntarse
¿Cómo pueden incidir las políticas de recuperación social de vacíos ur- V
banos cuando la dinámica del mercado inmobiliario y de valorización
de suelo apuntan a su profundización? Una aseveración de Manuel Del-
gado puede tomarse como advertencia de la dinámica de los procesos en
curso, en cuanto a que estos constituyen “el riesgo de consolidar lo que
se opone a la sociedad urbana, lo que la niega y la destruye en el trans-
curso del proceso mismo que la crea” (ver Aricó, Mansilla y Stanchieri).
Así, debe abrirse el análisis haciendo visible el significado social de las
intervenciones urbanísticas, e insertar la explicación en el conjunto de
interacciones recíprocas entre la intervención del urbanismo y la diná-
mica social. Pensar los V. U. en su carácter complejo y dinámico, junto
a propuestas para su recuperación o transformación orientadas a su-
perar los déficits, las inequidades y desigualdades sociales y espaciales,
comprender y actuar con un abordaje integral y específico de la conflic-
tividad social-urbana-territorial en la lucha por la ciudad, escoger las
opciones éticas en clave de una ciudad plural, equitativa e integrada,
puede configurar un escenario en el que resulte cierto el derecho a la ciu-
dad, los derechos humanos. [Liliana María Carbajal. Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires]
625
Valores
Los valores son cualidades de las cosas, hechos o personas. Debe
tenerse en cuenta que la particularidad del vocablo se relaciona con
su multiplicidad de acepciones o sentidos y, de esta manera, se con-
sidera como valores a las pautas o abstracciones que guían y orientan
el comportamiento humano hacia la realización de la persona, pero
también son considerados cualidades/propiedades de los objetos ma-
teriales que los sostienen –depositarios–. La axiología (del griego άξιος
-axios- “valioso, que tiene valor”, y λόγος –logo- “tratado”) es una dis-
ciplina que comienza a tener lugar en la segunda mitad del siglo XIX
y es considerada una rama de la filosofía que se encarga del estudio
de la naturaleza de los valores y juicios valorativos; la cual se divide en
dos grandes vertientes: la ética (que se ocupa de la teoría de los valores
morales o de lo bueno) y la estética (la cual tiene en miras la teoría de los
valores artísticos o de lo bello). El vocablo valor proviene del latín vale-
re que significa “ser fuerte”, al ser empleado con distintas acepciones
semánticas, la más frecuente es la utilizada para referirse al valor eco-
nómico, en el sentido de precio o cotización de las cosas o mercancías,
por lo que el vocablo tiene un origen económico que luego es incorpo-
rado a la filosofía por autores como Kant (2008) y Nietzsche (1996). Es
recién en el siglo XX que cobra relevancia como tema de investigación
en esta área. Por lo tanto, existen tipos de valores como los personales,
socioculturales, familiares, espirituales, organizacionales, materiales
y el valor en sentido moral desde un punto de vista filosófico. Entre las
características de los valores se encuentran la polaridad y la jerarquía
o gradación, las cuales son reconocidas por la mayoría de los autores,
luego surgen caracteres particulares según la teoría sobre la naturale-
za de los valores a la que se haga referencia. El carácter de la polaridad
refiere a que los valores se presentan desdoblados en un valor positivo,
al que le corresponde uno de tipo negativo –antivalores– (ej: belleza/
fealdad, bueno/malo, justo/injusto, etc.). Por lo general, los valores se-
rán deseados y aspirados por placer, necesidad o deber, pero los an-
tivalores tienden a ser rechazados por sus carencias o perjuicios. La
jerarquía supone la existencia de valores inferiores y superiores, por
ende se ordenan jerárquicamente (generalmente denominado tabla
626
de valores, cuya conformación depende de cada expositor). Hay un sin-

número de clasificaciones, por lo que solo nos limitaremos a exponer
los tipos de valores tomados por los diversos autores: valores vitales,
valores del espíritu, valores éticos, valores religiosos, valores positi-
vos y negativos, valores útiles, valores estéticos, valores corporales,
intelectuales y afectivos, valores sociales, valores ecológicos, valores
mundanos, espirituales y trascendentales, entre otros. Debe tenerse
en cuenta que se clasifican teniendo por fin su jerarquización –tabla
de valores–. Las teorías sobre la naturaleza del valor se bifurcan en dos
grandes posiciones: objetivistas y subjetivistas, encontrando posiciones
que sintetizan a las anteriores, denominadas intermedias. El objetivismo
plantea que el valor existe independientemente de un sujeto o de la
existencia de una conciencia valorativa, ya que dependen del objeto,
por lo que el valor se encuentra separado de la experiencia individual,
donde el papel del hombre es descubrir el valor de las cosas. Los expo-
sitores afirman que lo subjetivo es la valoración, por lo que proponen
la no confusión del objeto con su captación. Entre los expositores más
significativos se encuentra Scheler, que sostiene que los valores tienen
una consistencia propia. Hay autores que resaltan que dentro de la po- V
sición objetivista hay dos perspectivas, una que considera al valor como
ideal (Escuela Fenomenológica), otorgándole una independencia total
respecto del sujeto, son objetos ideales, objetivos que valen indepen-
dientemente de las cosas y de la valoración objetiva de las personas (al
margen de cualquier realidad física o psíquica); y otra que considera al
valor como real (escuela realista), como una realidad, identificándolos
con el ser. El subjetivismo sostiene que el valor tiene existencia, sentido
o validez por las reacciones del sujeto que valora (que pueden ser fisio-
lógicas, o psicológicas), sean individuales o colectivas; en síntesis, es
el sujeto quien otorga valor a las cosas, las cosas no son valiosas en sí mismas.
Resalta Frondizi que podremos encontrarnos con diferentes exposito-
res de esta teoría como Meinong, que considera que el valor se basa en
el agrado o desagrado hacia algo, Ehrenfels entiende que se funda en
el deseo (interés) hacia algo, siendo valiosas las cosas que se desean.
Entre los autores más actuales hallaremos a Muñoz, quien expone que
el valor se fundamenta y depende del sujeto que valora, identificándolo
con un estado psicológico. Las teorías intermedias intentan sintetizar
las posturas anteriores, suponiendo que se requiere la existencia de
627
una cosa, hecho o persona que lo posee y un sujeto que lo aprecia, esti-
ma o descubre. Una de las corrientes que se posiciona dentro de dicha
teoría es el estructuralismo axiológico, ubicándose como un expositor
a Frondizi, quien considera que el valor surge de la relación entre el
sujeto y el objeto y, de esa relación, se origina una cualidad –valor–.
Entendemos que ambas corrientes –objetivista y subjetivista– carecen
de una explicación satisfactoria acerca de la naturaleza de los valores,
reparando en que su síntesis es lo más acertado y requiriendo como
elementos necesarios al objeto y al sujeto, considerando además las
circunstancias psicológicas, sociales, culturales en un tiempo y lugar
determinados. Los valores como pautas o abstracciones que guían y
orientan el comportamiento humano hacia la realización de la per-
sona tienen una connotación de inconmensurable importancia en lo
que hace a la convivencia social, ya que son estos los que sustentan la
coexistencia armoniosa y el normal funcionamiento, no solo de esta,
sino de los Estados en su interior, como respecto de su ámbito exterior.
[Romina Micaela Lattini. Universidad Nacional de La Plata]
Vida
El derecho a la vida que tiene toda persona humana es, por un
lado, el primer derecho natural y preexistente a toda legislación posi-
tiva incluso cuando esté previsto en ella y, por otra parte, constituye la
condición previa necesaria para la realización y disfrute de todos los
demás derechos. En el caso de este último fenómeno, se trata de una
pauta no solamente con basamento jurídico, sino que resulta conse-
cuencia de la lógica y del instinto común: ningún derecho fundamen-
tal del que goce un ser humano por el mero hecho de ser tal puede ser
ejercido si aquel deja de existir. En otras palabras, la vida de las perso-
nas físicas, por cuanto presupone su existencia, precede y condiciona
los demás derechos que, fenecida aquella, se desvanecerían. Por ello,
no sorprende que los principales instrumentos internacionales sobre
Derechos Humanos consagren expresamente el derecho a la vida, y
en particular entre sus disposiciones iniciales. La Declaración Univer-
sal de los Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas en 1948, establece en su artículo
628
3 que “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la segu-

ridad de su persona”. Con casi idéntica redacción lo dispone la Decla-
ración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada
por la IX Conferencia Internacional Americana, en su artículo 1, donde
aparece reemplazada únicamente la voz “individuo” por la de “ser hu-
mano”. A su vez, la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(CADH, también llamada Pacto de San José de Costa Rica), suscrita en
la Conferencia Especializada Interamericana de Derechos Humanos
de 1969 y vigente desde 1978, dedica su artículo 4 al reconocimiento
y a la tutela del derecho a la vida de toda persona. El primer aparta-
do lo hace a través de una disposición de carácter general, donde a su
vez especifica que este derecho debe estar protegido por la ley desde el
momento de la concepción de la persona humana y que “nadie puede
ser privado de la vida arbitrariamente”; en tanto que los apartados 2
a 6 se refieren a diversos aspectos concernientes a la previsión legal
y a la aplicación de la pena de muerte. Finalmente, cabe mencionar el
Convenio Europeo de Derechos Humanos, el cual dispone que
V
El derecho de toda persona a la vida está protegido por la ley. Nadie podrá
ser privado de su vida intencionadamente, salvo en ejecución de una con-
dena que imponga la pena capital dictada por un Tribunal al reo de un deli-
to para el que la ley establece esa pena (art. 2, apartado 1; y ello sin perjuicio
de las excepciones contempladas en el apartado 2 del mismo artículo).
La contrapartida del derecho de toda persona a la vida es la obliga-
ción internacional de los Estados de respetarlo, garantizarlo y proteger-
lo. Como corolario de ello, el incumplimiento de dicha obligación por
parte de los Estados, ya sea a través de conductas activas u omisivas, es
fuente de responsabilidad internacional. En el ámbito interamericano,
cabe tener presente que la Corte Interamericana de Derechos Huma-
nos ha resuelto que el ilícito internacional atribuido al Estado puede
originarse en actos u omisiones de cualquier poder u órgano estatal,
con independencia de su jerarquía, de su individualización y de la in-
tencionalidad, la culpabilidad u otros requisitos de la configuración de
un delito criminal previstos por la legislación penal interna. Inclusive,
la actuación de terceras personas con el apoyo o la tolerancia del poder
público en la infracción del derecho a la vida reconocido en la CADH,
u omisiones que hayan permitido la perpetración de esas violaciones,
629
comprometen también la responsabilidad internacional del Estado. En

último término, debe señalarse que el carácter primario, fundamen-
tal y preexistente del derecho a la vida no lo exime de colisionar con
otros derechos esenciales de los que goza toda persona humana, tales
como la dignidad, la intimidad y la privacidad, la autonomía personal y
la realización del propio proyecto biográfico, e incluso la vida de otros
individuos. Por ejemplo, numerosas legislaciones prohíben o admiten
(y en este último caso, con disímiles requisitos) prácticas como el abor-
to y la eutanasia, donde el derecho a la vida de una persona por nacer
o que padece una enfermedad irreversible, respectivamente, podrá (o
no) ceder frente a la tutela de la intimidad y del plan de vida de la mujer
gestante, o bien frente al derecho del paciente a morir (que es lo mismo
que finalizar la vida) dignamente y con arreglo a “directivas anticipa-
das” libremente manifestadas. La resolución de dilemas de esa índole
es, sin lugar a duda, el verdadero desafío de los operadores jurídicos
contemporáneos en relación al derecho a la vida. [Jonathan M. Brodsky.
Docente e investigador de la Universidad de Buenos Aires]
Violencia
Conceptualmente ambigua por la pluralidad de definiciones su-
ministradas según cada proceso político abarcando multiplicidad de
campos interdisciplinarios y áreas de investigación. Se presenta como
una relación social compuesta por un fenómeno humano, biológica-
mente gratuito y psicológicamente voluntario. La violencia en cual-
quiera de sus formas es ante todo comunicacional, da un mensaje.
La función expresiva tiene como acción social en una de sus dimen-
siones comunicar alguna característica elegida por sus practicantes
y eventualmente ubicar a su perpetrador en determinada estructura
social. Le es asignada una carga negativa en cuanto al otro; lo doblega,
le desarticula su voluntad, lo elimina, lo desposee, o le resta autono-
mía. Proviene del latín violentia que refiere al abuso o uso excesivo de
la fuerza, cualidad de violentus. Vis significa fuerza y desciende de la
raíz indoeuropea wei que equivale a fuerza vital. Lentus, por su parte,
actúa como sufijo que tiene valor continuo por lo cual se alude a la con-
tinua utilización de la fuerza. Con respecto al derecho, la violencia lo
630
atraviesa desde su génesis en tres pasos que la originan y coadyuvan

a mantenerla en vez de eliminarla. Para esta teoría, primero el orden
jurídico es fundado por un acto violento ya sea a través de la guerra
o de la usurpación; luego el derecho excluye otras violencias que no
se ajusten a su funcionamiento; por último, la forma de pretender su
hegemonía es hacerlo violentamente para intentar controlarla. Una
violencia sancionada y sancionatoria como y desde el poder. Entre los
condicionantes de la violencia se desarrollaron distintos enfoques teó-
ricos: Reduccionista: la teoría instintiva, desarrollada desde la etolo-
gía, describe al comportamiento humano como asimilable al de otros
animales cuyo instinto agresivo es básico para la supervivencia de la
especie. A ella están asociadas teorías como genética, innata. El enfo-
que psicoanalítico clásico toma la cuestión pulsional del ser humano
como base agresiva de la naturaleza humana. Aprendizaje social: es-
tas teorías caracterizan a la violencia como un comportamiento social
aprehendido. Frustración: supone existencia previa de frustración que
conduce a agresiones. Subculturas: aborda el desarrollo de identidad
diferencial. Debido a la multiplicidad de acciones catalogadas como
violentas corresponde hablar de violencias. Cada una puede ser clasifi- V
cada según características de la persona que sufre la violencia –género,
rango etario, nivel socioeconómico–, naturaleza de la agresión, motivo
y espacio donde ocurre. A su vez, estas variables pueden combinarse
y cada una se despliega en escenarios sociales particulares a los que
pueden sumarse marcos intrafamiliares de violencias estructurales –
políticas, económicas, sociales– o institucionales. Además de los ám-
bitos y marcos específicos también influye la escala en que se ubican
las violencias pudiendo ser niveles de micro, meso, macro o mega.
Una clasificación estamental puede aplicarse en la medida que se hace
cada vez más impersonal, siendo el más próximo la violencia directa
siguiéndole la estructural con simbólica, y la cultural. La violencia di-
recta sea verbal, psicológica o física ocurre cuando por acción positiva
o negativa –omisión– se causa daño en forma directa sobre el sujeto
destinatario. En la estructural no hay un sujeto agresor identificable
con facilidad, allí la acción es mediada por instituciones o estructuras
y está presente en la injusticia social a través de pobreza condicionada
estructuralmente, contaminación ambiental, represión política o alie-
nación. Dentro de la violencia estructural se halla la violencia simbólica
631
que alude a mecanismos de imposición y mantenimiento del poder,

emanados desde las estructuras, formando parte de la legitimación del
poder a través de actos y rituales. La violencia cultural se produce a tra-
vés de apoyos y justificaciones de realidades y prácticas violentas a tra-
vés de normas, valores, tradiciones, ideologías. Otro modo de explicar
la violencia es asociarla a la noción de desorden, utilizada para advertir
sobre la multiplicación de conductas transgresoras sea desde un mar-
co conceptual ecológico/ambiental o desde un abordaje interaccionista
con foco en el desarrollo de las relaciones sociales y las crisis de siste-
mas de expectativas recíprocas por parte de los individuos. Tales enfo-
ques entienden a la violencia como la ruptura de un pretendido orden
armónico establecido. La profundidad y los alcances de las violencias
exceden ampliamente los sucesos violentos asociados al delito urbano
relatados repetidamente por los medios de comunicación como únicas
expresiones de este complejo vocablo. Para comprender las violencias
resulta necesario asumir su origen multicausal y optar por un enfoque
analítico de corte holístico que atienda todas sus facetas. [Leandro Nico-
lás Mazza. Abogado. Universidad de Buenos Aires]
Violencia institucional
Una definición ceñida a cuestiones de orden formal podría dete-
nerse exclusivamente en la explicitación de qué tipo de violencias ejer-
cidas por cuáles instituciones hacen a esta noción. Sin embargo, aún
esa entrada tan sencilla a la cuestión presenta problemas apenas se
busca contar con mayor precisión: ¿de qué tipo de violencia habla-
mos?, ¿ejercida por cuáles instituciones y en qué circunstancias?, ¿se
trata siempre de prácticas ilegales? Aquí una primera cuestión a desta-
car es que esta voz, cuyos alcances están relativamente consensuados
pero no del todo cerrados, implica el reconocimiento que la existencia
de la noción violencia institucional resulta de una lectura y análisis
del desempeño de las instituciones y las burocracias estatales a la
luz del paradigma de los derechos humanos lo cual implica, obviamen-
te, al Derecho Internacional de los Derechos Humanos que se apoya en
los principales tratados internacionales en la materia. Así, atendiendo
a lo que en los diferentes campos empíricos distintas organizaciones y
632
agencias (estatales y no estatales) han ido compilando como conoci-

miento es posible hoy afirmar que, de manera extendida y consensua-
da, este tipo de violencia implica prácticas de mayor o menor
intensidad represiva ejercidas por instituciones estatales y cuyo ejerci-
cio –aun el de instituciones o agencias legitimadas para el uso de la
fuerza– no necesariamente ilícito, aunque con buenas dosis de discre-
cionalidad y arbitrariedad, no respeta los Derechos Humanos. De este
modo, es posible señalar que la violencia institucional se refiere a prác-
ticas propias de burocracias, agencias y corporaciones estatales que
aún sin llegar a proceder de manera ilícita (en ocasiones, incluso, acu-
diendo a normas jurídicas de baja jerarquía) acuden a la violencia físi-
ca y/o moral. Esta definición, aunque cuenta con un extendido
consenso, no es definitiva. Diferentes actores sociales y/o colectivos
aún pugnan por definir sus alcances. Así, hay quienes optan por cir-
cunscribirse a las agencias del sistema penal (incluyendo allí tanto a
las fuerzas de seguridad, como a las fuerzas armadas, los servicios pe-
nitenciarios y los poderes judiciales), mientras que otros actores y co-
lectivos sociales buscando extender el alcance de esta nominación
incluyen a los efectores del sistema de salud en tanto están implicados V
en situaciones de restricción de autonomía y/o libertad (detención,
encierro, custodia, guarda, internación, etc.). En los inestables límites
de esta definición, que alude a un amplio espectro de prácticas (en ma-
nos de diversas agencias e instituciones), es posible mencionar cate-
gorías que se encuentran en los polos extremos de la misma: por una
parte, rutinas de control poblacional, detenciones y diversas prácticas
–legales, ilegales o informales– de demora e identificación de perso-
nas, por veces fundadas en la sospecha y, en otros casos, como modo
de hostigar, amedrentar, y/o extorsionar, pasando por las prácticas
violentas y vejatorias en penales y en centros de salud y hospitales has-
ta llegar, por otra parte, a casos de apremios y torturas, de “gatillo fá-
cil”, ejecuciones o desapariciones forzadas. Lo cierto es que, en
cualquier caso, independientemente del marco de legalidad o de la
flagrante ilegalidad de estas prácticas, las mismas además de ser even-
tualmente definidas como arbitrarias, abusivas y/o delictivas también
son categorizadas como prácticas de violencia institucional ante las
cuales cada sociedad ha ido construyendo sus umbrales de (in)toleran-
cia. Por todas las razones expuestas que hacen a su relatividad –de
633
resultas de su historicidad– y que inciden en la generación de esta voz

es posible afirmar que la misma es una categoría política local. Esto su-
pone sostener que es necesario atender a las formas históricas especí-
ficas en la que encarna una noción universal, internacional y
globalizada como la de derechos humanos, y ello implica también in-
dagar sobre las sensibilidades legales y morales sobre las que esta no-
ción se ha construido y consolidado localmente. Hace varios años ya
que la voz “violencia institucional” implicada en la cuestión Derechos
Humanos no resulta desconocida (podría decirse que desde los inicios
de la década de los ochenta del siglo XX, que por cierto es coincidente
con el período de finalización de los regímenes militares y totalitarios
y de los procesos de redemocratización en la región). Su uso frecuente
y extendido no es patrimonio exclusivo de organismos de derechos
humanos, de organizaciones anti represivas, de agrupaciones políti-
cas y/o de algunos (pocos) medios de comunicación. Los es también de
diferentes agencias estatales y podría incluso decirse que hoy es parte
de un habla común. Y eso, por cierto, tiene sus razones. Por ello, antes
que buscar el origen de un concepto tal vez sea preferible considerar
los procesos, las coyunturas, los momentos y los actores que han con-
tribuido a su factura. Y aunque sería ciertamente muy ambicioso pro-
ponerse hacer una genealogía de esta noción, el solo tenerla como norte
orienta a una lectura que lleva a detenerse en su historia política, una
que necesariamente se ligue a las acciones del Derecho Internacional
de los Derechos Humanos que encarna en los activismos locales, re-
gionales y globales que los esgrimen. En este sentido, resulta impor-
tante construir lecturas locales que nos acerquen a las coyunturas o
condiciones de posibilidad que contribuyeron a la producción (enun-
ciación) de esa noción tanto como a su productividad. Es decir, no se
trata de (re)construir una historia cronológica, pero sí de poder contri-
buir a una revisión que permita conocer y comprender los procesos
que hicieron, y hacen, tanto a la construcción de esa voz como a sus
usos y alcances en el presente. En líneas generales y para la región pue-
de indicarse que las acciones señeras que contribuyeron a definir esta
noción y así a consolidar ciertos alcances consensuados acerca de ella
se apoyan en las acciones del activismo y de los Estados en materia de
derechos civiles y políticos, de derechos económicos, sociales y cultu-
rales, de discriminación racial, de los derechos contra la discrimina-
634
ción contra la mujer, contra la tortura y otros tratos o penas crueles,

inhumanos o degradantes, como también sobre los derechos del niño,
sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrato-
rios y de sus familiares, sobre los derechos de las personas con disca-
pacidad, acerca de la protección de todas las personas contra las
desapariciones forzadas y sobre la convención contra la tortura. Tanto
así, como sobre las acciones e intervenciones que impugnaron el ac-
cionar de policías y otras fuerzas de seguridad y fuerzas armadas y
servicios penitenciarios. Por esta razón, se recomienda a la hora de
aludir a esta noción a revisar lo actuado en esas materias en cada país
de la región toda vez que las coyunturas y condiciones de posibilidad
hicieron posibles algunos avances, tanto así como algunos retrocesos.
También resultante importante, al momento de evaluar las modalida-
des locales de registro, impugnación e intervención contra la ocurren-
cia de sucesos pasibles de ser incluidos como hechos de violencia
institucional, identificar las respuestas y reacciones ante ellos de las
agencias estatales implicadas en su ocurrencia y de aquellas con res-
ponsabilidad en su sanción, así como de las intervenciones y medidas
de organizaciones y agencias regionales e internacionales (CIDH y V
Corte IDH, ONU –y sus comisiones, por ejemplo, CAT–, y también
Mercosur, Unasur, Celac, etc). Analizar los procesos sociales de cons-
trucción de categorías locales con que se nominan y definen –y así
ponderan o valoran– prácticas específicas de ciertas instituciones y
agencias de estatales, fundamentalmente de aquellas ligadas al siste-
ma penal, identificar quienes y de qué modo participan de ese proceso
social de construcción de categorías, e indagar acerca de la potencia y
fertilidad de sus usos es una de las vías posibles para comprender de
qué manera las violencias de estado son localmente comprendidas
como problemas en materia de derechos humanos. A la hora de consi-
derar y exponer esta noción, se recomienda entonces detenerse espe-
cialmente en la historia local que ha hecho a esta nominación porque
ella suele ser resultado de la historia del activismo legal y de la militan-
cia en el campo de los derechos humanos que, generalmente junto con
grupos de víctimas y familiares de víctimas, colectivos y organizacio-
nes sociales, han ido construyendo demandas de justicia frente a las
diferentes expresiones de las violencias ejercidas por diferentes agen-
cias estatales y que así consiguieron inscribirlas y definirlas como
635
asuntos y materia de derechos humanos. Relevar y analizar la historia

de esa categoría en sus manifestaciones locales, así como en su expre-
sión regional funcionará como evidencia de la definición de umbrales
de impugnación ante ciertas violencias de estado hoy definidas como
violaciones a los derechos humanos. [María Victoria Pita. Universidad de
Buenos Aires]
Vivienda
La vivienda cumple un rol esencial como satisfactor de un con-
junto de necesidades básicas que resultan imprescindibles para que
las personas puedan vivir con dignidad. Desde esta perspectiva, el sig-
nificante “vivienda” no se restringe a la mera imagen de un techo y
cuatro paredes, sino que convoca el espacio físico que brinda albergue,
cobijo, intimidad, protección y seguridad y que posibilita el desarro-
llo de la personalidad y de las relaciones interpersonales. La vivienda
suele cumplir también –en particular entre los sectores de menores
ingresos– un rol fundamental en la subsistencia de los grupos fami-
liares al constituirse como centro económico en el cual las personas
desarrollan sus actividades básicas. Considerando las múltiples fun-
ciones que cumple, la vivienda ha sido definida como una configura-
ción de servicios –los servicios habitacionales– que deben dar satisfacción
a las necesidades humanas primordiales, necesidades que varían con
cada sociedad y grupo social. Así entendida, la vivienda juega un rol
decisivo en la calidad de vida de las personas y resulta esencial para la
realización de una amplia gama de derechos humanos. Para que una
vivienda supere el test de adecuación que exige el derecho internacio-
nal debe reunir un conjunto de estándares, entre los que se destacan:
seguridad jurídica de la tenencia (todas las formas de tenencia –incluida
la ocupación– deben gozar de cierto grado de seguridad de la tenencia
y de protección contra el desahucio, el hostigamiento u otras amena-
zas); disponibilidad de servicios e infraestructura (se debe garantizar a sus
habitantes el acceso a agua potable, a energía, y a servicios e infraes-
tructura básica); asequibilidad (los costes que entraña una vivienda de-
ben ser conmensurados con los niveles de ingresos de sus ocupantes y
no deben comprometer la satisfacción de otras necesidades básicas);
636
habitabilidad (debe asegurar espacio adecuado y protección contra las

inclemencias climáticas y las enfermedades); accesibilidad (la vivien-
da debe asegurarse a todas las personas y priorizarse el acceso de los
niños, ancianos, personas con necesidades especiales y otros grupos
desaventajados); localización (su emplazamiento debe facilitar el acce-
so a fuentes laborales, establecimientos sanitarios y educativos y no
poner en riesgo la salud de sus ocupantes); adecuación cultural (la vi-
vienda es una expresión identitaria y cultural y estos atributos deben
respetarse y garantizarse). El derecho a una vivienda adecuada ha sido
consagrado en numerosos instrumentos internacionales tanto en el
sistema universal como en el regional y ha sido explícitamente recep-
tado en las Cartas Constitucionales de la mayoría de los países de la
región. Todos los Estados latinoamericanos se han comprometido a
tutelar adecuadamente este derecho y a hacerlo efectivo en sus res-
pectivas jurisdicciones. Para ello, deben adoptar medidas para lograr
progresivamente su plena efectividad. Esta invocación al carácter
progresivo debe interpretarse a la luz del objetivo general del Pacto
que es la realización plena del derecho por lo que los Estados están
compelidos a proceder lo más expedita y eficazmente posible hacia el V
logro de ese objetivo. Las medidas a adoptar son todas las que resulten
apropiadas, por lo que se incluyen medidas de carácter legislativo, ad-
ministrativo, financieras y todas aquellas que resulten conducente al
fin perseguido. El derecho a una vivienda adecuada es un derecho re-
conocido a todas las personas, independientemente de su edad, color,
sexo, religión, situación económica, posición social u origen étnico. El
efectivo disfrute de este derecho no debe estar sujeto a ninguna forma
de discriminación. La obligación de no discriminar es una obligación
inmediata y de alcance general en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que comprende la obli-
gación de los Estados de erradicar de los bloques normativos vigentes
toda mención a un trato diferencial por alguno de los motivos pro-
hibidos (discriminación formal), así como la de garantizar un trato
diferenciado cuando, en virtud de las particularidades que presenten
las personas o grupos desaventajados, la igualdad de trato se traduzca
en un menoscabo concreto al ejercicio del derecho. En estos casos, los
Estados se encuentran obligados a adoptar medidas de acción positi-
va –efectivas y eficaces– que garanticen el pleno disfrute del derecho
637
a una vivienda adecuada (discriminación sustantiva). Una de las pri-

meras obligaciones que pesa sobre los Estados es la de identificar y
definir –con carácter previo a la formulación de sus planes o políticas
públicas– cuáles son los sectores que requieren una atención priorita-
ria o especial en un determinado momento histórico –además de los
grupos tradicionalmente desaventajados– y fijar medidas concretas
de protección a esos grupos. Pese a que la comunidad internacional
ha reafirmado la importancia del pleno respeto del derecho a una vi-
vienda adecuada, sigue existiendo un abismo preocupante entre la
previsión normativa y la situación reinante en muchas regiones y paí-
ses. De hecho, resulta en la actualidad cada vez más difícil para vastos
sectores de la población acceder a una vivienda adecuada y al conjunto
de servicios, infraestructura y equipamientos urbanos a ella asociada.
El importante déficit que se verifica en las principales ciudades de
Latinoamérica, en particular entre los sectores de menores ingresos,
se expresa como carencia absoluta de vivienda (déficit cuantitativo) o
en viviendas de condiciones precarias que no aseguran a sus usuarios
estándares mínimos de habitabilidad y/o seguridad (déficit cualitati-
vo). También se traduce en un incremento creciente de la informali-
dad, los desahucios masivos y las personas y grupos en situación de
calle. En definitiva, en ciudades menos asequibles para los grupos más
desaventajados. Esta falta de asequibilidad está íntimamente relacio-
nada con la concepción de la vivienda como una simple mercancía y
como objeto de inversión y especulación, con la retirada del Estado y
la creencia de que los mercados son la mejor forma de regular el ac-
ceso a la vivienda. El proceso de transformación que han verificado
las ciudades en las últimas décadas ha sido tan importante que hoy
resulta imposible pensar el derecho a la vivienda sin detenernos en la
geografía que la contiene, la ciudad. Las ciudades latinoamericanas
son, esencialmente, ciudades de contraste. Al mismo tiempo que po-
tencian altísimos niveles de concentración de renta y riqueza generan
pobreza, exclusión y segregación urbana. Estas ciudades están lejos de
ofrecer condiciones y oportunidades equitativas a sus habitantes quie-
nes –mayoritariamente– se ven privados o limitados para satisfacer
sus más elementales necesidades y derechos. Desde esta perspectiva,
el derecho a la vivienda aparece cada vez más vinculado al derecho a la
ciudad, concepto que se le atribuye al filósofo francés Henri Lefebvre
638
que amplía el enfoque tradicional y promueve la justa distribución de

los beneficios y responsabilidades resultantes del proceso de urbani-
zación, la función social de la ciudad y la propiedad, la distribución de
la renta urbana y la democratización del acceso a la tierra y a los ser-
vicios públicos para todos los ciudadanos, especialmente aquellos con
menos recursos económicos y en situación de desigualdad estructural.
[Silvina Pennella. Abogada. Universidad de Buenos Aires]
Vivienda social
Un primer acercamiento a la noción de “vivienda social o de interés
social” refiere a un capital socialmente asignado y protegido por la ac-
ción directa del Estado a partir de las reglas del mercado, producto de
una política estatal. El significado y condición de vivienda social supone
acuerdo entre los diferentes actores y sus posicionamientos en cada mo-
mento histórico. No ha sido así a lo largo de la historia, sus diferentes
conceptualizaciones posibilitaron distintas estrategias que operaron en
su atención, involucrando al Estado como actor necesario. Encierra la V
contradicción de pensar la vivienda en clave social, cuando es la socie-
dad en su conjunto que produce vivienda según diferentes asignacio-
nes, modos y procesos, según una reorganización y redistribución del
territorio entre distintos sectores sociales de acuerdo a jerarquías que
legitiman las posiciones sociales. El acceso a la vivienda para sectores
excluidos de la lógica del mercado es un bien de uso individual, no es ni
colectivo ni público, que requiere una asignación “social” específica. Es
el Estado mismo quien determina a quién se le asigna, lo que se produce
a través de políticas de vivienda, definiendo las condiciones materiales y
simbólicas que van asegurar la integración del destinatario al cuerpo so-
cial en su conjunto o, en su detrimento, a excluirlo. El acceso a la vivien-
da tiene connotaciones multidimensionales que refieren al acceso a la
ciudad, a los bienes y servicios que posibilitan vivir y producir en la ciu-
dad. Por ello, el concepto de vivienda social debe incorporarse a la no-
ción de hábitat. Esto es, como refiere Merklen, asociada al conjunto de
servicios y recursos físicos, sociales, simbólicos y culturales en un barrio
y ciudad determinados. Fernández Wagner incluye la dimensión
política del acceso a la vivienda al interrogar cómo se definen los sujetos
639
beneficiarios, cómo acceden a la información, cómo se seleccionan, es

decir, el grado de autodeterminación que los individuos disponen para
la configuración de su hábitat y su relación con el poder público. Asimis-
mo, los modos de producción de vivienda social se constituyen no sólo
en escenarios claves de disputa y de encuentro o desencuentro entre los
valores técnicos, estéticos, simbólicos y ambientales de quienes diseñan
las viviendas, las construyen y finalmente las habitan, sino también la
relación entre habitar y hábitat como relación cultural (esto es, prácticas
de producción de vivienda que ponen en juego ciertas producciones de
sentido y ciertos valores y normas colectivamente reconocidos). En las
ciudades, la casa no constituye un lugar neutro, opaco al Poder, que per-
mitiría entenderla sólo como “carencia” en los sectores populares. Por el
contrario, la casa constituye la sede de dos momentos claves del sistema
global: la reproducción de la fuerza de trabajo y la realización por el con-
sumo del ciclo de producción. El concepto de vivienda se aleja así de un
enfoque “simplista o techista” hacia la complejidad de “servicios”, expre-
sándose como objetivo social, político y ético de justicia en función de
una concepción de vivienda desde una perspectiva integral que da cuen-
ta del carácter complejo de este derecho, involucrando a los derechos
civiles, económicos, culturales y políticos e incluyendo aspectos cualita-
tivos de la vivienda que exceden su tenencia o no en propiedad. Por su
parte, Rolnik incorpora el concepto de vivienda adecuada como espacio
relacional entendido más allá del solo espacio físico. El punto clave es su
inserción en la trama urbana que destaca la importancia del suelo y del
espacio público en conexión al hábitat. Propone un abordaje multidi-
mensional sobre la cuestión habitacional, siendo la vivienda uno de los
aspectos de la red de derechos humanos básicos. Históricamente, por
acción u omisión, el Estado en sus diferentes niveles administrativos
implementó distintas estrategias orientadas a atender/resolver el pro-
blema del acceso a la vivienda, reconociendo las disputas de intereses y
poder entre actores sociales vinculados a la problemática habitacional.
Así, todo análisis debe ser geográfico, social y culturalmente localizado.
En Buenos Aires entre 1870 y 1930, la prioridad consistió en pensar nue-
vas disposiciones de unidades que garantizaran la salud “física y moral”
de la población popular, alrededor del modelo de familia nuclear y de la
exclusión del trabajo del ámbito doméstico. Durante los años 1940 y
1950, la agenda estatal se centró en mecanismos de construcción a gran
640
escala y el control del mercado, extendiendo la provisión a trabajadores

asalariados y clase media baja. Hacia fines de la década de 1950 y hasta
parte de 1970, el problema de la violencia social comenzó a abordarse
con una primera generación de políticas habitacionales basadas en una
planificación centralizada en el Estado, una gestión vertical autoritaria
de construcciones de grandes conjuntos habitacionales realizadas por
grandes empresas constructoras y entregadas “llave en mano” a sus ad-
judicatarios, asociadas a planes de erradicación de asentamientos popu-
lares. En esa estructura, la vivienda estuvo asociada a la idea de
homogeneizar la ciudad y se articuló en beneficio de los sectores con-
centrados de la economía. A partir de mediados de la década de 1980 con
la vuelta de la democracia y con mayor fuerza en 1990, una segunda ge-
neración de políticas habitacionales modificó el concepto de lo que
consideraba V. S. habilitando un tipo de gestión participativa institucio-
nalizada mediante políticas de regularización y radicación de asenta-
mientos populares con construcciones de pequeña escala, participación
formal de los pobladores, gestionados por las comunidades u organiza-
ciones no gubernamentales reduciendo las transferencias económicas
hacia los destinatarios. De la erradicación a la radicación, como dijera V
Liernur, a partir de los años 90, con mayor fuerza en la primera década
del siglo XXI, las acciones se superpusieron y, en paralelo, la atención de
la vivienda comenzó́ a producirse a partir de acciones estatales focaliza-
das de facilitación del acceso al mercado mediante el pasaje del financia-
miento de la oferta, propia de las políticas de primera generación, al
financiamiento de la demanda con fuerte intervención del capital glo-
bal, constituyendo una tercera generación de políticas (Fernández
Wagner). En la actualidad, las políticas públicas locales han comenzado
a implementar selectivos procesos de urbanización de villas e integra-
ción socio-urbana asociados a la construcción de proyectos urbanos y/o
infraestructuras en su entorno inmediato con financiamiento por cré-
dito externo. Esta modalidad que incluye vivienda nueva “llave en mano”
en espacios lindantes al barrio consolidado y la mejora de viviendas, in-
fraestructura y titularización, propone una metodología participativa
de abordaje en los términos de sus normas específicas que en los hechos
han devenido en estructuras de información y validación de los proce-
sos que lleva a cabo el gobierno local. Ello da cuenta de una nueva
reconfiguración del concepto violencia social asociado a su producción
641
física y no como proceso sociocultural, sin la resolución del uso y conser-

vación posteriores, que remiten a la historia de los años 70. Si bien se
trata de acciones en curso, los riesgos y las críticas ya han sido formula-
das por organizaciones sociales nucleadas en el Colectivo por la Urbani-
zación, en cuanto a que pueden “… devenir en la habilitación de procesos
de desplazamiento paulatino de la población por efecto de la presión del
mercado, si no median políticas urbanas que los anticipen, prevengan y
reviertan…”. Dicho de otro modo, las intervenciones públicas en dichas
áreas corren el riesgo de desencadenar procesos de gentrificación
–elitización– con consecuencias de aumento del deterioro y exclusión
socio-urbana de sus habitantes. La violencia social asociada a su concep-
tualización ha mutado a lo largo del tiempo. Si los profundos cambios
políticos y económicos han generado nuevos problemas sociales, en
función de los cuales existe consenso que se está ante la emergencia de
una “nueva cuestión social”, ellos se interrelacionan y repercuten en los
procesos del habitar que conllevan problemas de nuevo tipo y, por ende,
se enfrentan a la emergencia de una “nueva cuestión de la vivienda” que
requiere nuevos abordajes disciplinares con la inclusión de todos los ac-
tores ocupados y preocupados por la ciudad. [Alicia Gerscovich. Arquitecta.
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires]
Voto extranjero
Otorgarles derecho a las personas extranjeras a elegir a sus go-
bernantes es una forma de integrar a este grupo a la vida democrá-
tica de un país o de una ciudad e implica brindarles la posibilidad de
involucrarse en los asuntos públicos del sitio donde habitan, que in-
defectiblemente afectan su vida cotidiana. El lugar de nacimiento de
una persona, como única causa, no debería limitar el ejercicio de ese
derecho político. En la medida que los extranjeros cumplan con ciertos
requisitos, como por ejemplo: i) una edad mínima, ii) documentación
apropiada, iii) determinado estatus de residencia, iv) cierta antigüe-
dad en el lugar, v) no contar con inhabilitaciones que estén reguladas
por ley, no resulta razonable privarlos de su derecho a voto. El derecho
al voto es esencial para la democracia, que es a su vez un medio fun-
damental para garantizar los demás derechos humanos. Los derechos
642
políticos son derechos humanos de importancia fundamental, que

propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político.
Además, se relacionan estrechamente con otros derechos como la li-
bertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación.
En términos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, este
conjunto de derechos hace posible el “juego democrático”. El origen
formal de la democracia suele remontarse a la antigüedad griega, don-
de se combinaron los vocablos demos (pueblo) y cracia (poder, domi-
nio). No obstante, ya desde sus comienzos han existido restricciones
sobre qué se entendía por pueblo o, en definitiva, sobre quién/quiénes
estaban legitimados para votar, detentar el poder y gobernar (se ex-
cluía a las mujeres, a los esclavos y a los extranjeros, por ejemplo). En el
siglo XX, la Declaración Universal de Derechos Humanos afirmó que
La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta
voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de ce-
lebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secre-
to u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.
Dentro del continente americano, esta disposición fue receptada
y desarrollada en el artículo 23 de la Convención Americana sobre De- V
rechos Humanos. Para que el sufragio sea verdaderamente universal,
debe garantizarse el derecho a voto sin discriminación, pero esto no
quiere decir que sea un derecho absoluto. La Convención Americana,
por ejemplo, establece que se podrá reglamentar el ejercicio del dere-
cho a participar en las elecciones «por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente, en proceso penal». Ahora bien, esta disposición
no implica que cualquier restricción en virtud de estas categorías sea
válida. Las limitaciones deben estar previstas por ley, de conformidad
con los tratados internacionales, con una finalidad legítima y tienen
que ser necesarias, razonables y proporcionales. La nacionalidad de
la persona por sí misma no satisface este estándar. Si tomamos como
propósito que todo aquel que se encuentre afectado por decisiones
colectivas debe tener derecho a participar del proceso de formación
de estas decisiones, no es razonable que la nacionalidad sea un fac-
tor excluyente. Esta exclusión es una limitación innecesaria que impide
a los miembros reales de un Estado participar en la vida pública y ser parte
643
del proceso democrático de la sociedad en la que viven. En Latinoamérica, la

nacionalidad aún persiste como un componente central del derecho
de sufragio. Asimismo cuando se admite el derecho a la participación
política a los extranjeros, suele limitarse a elecciones locales/provin-
ciales/municipales/distritales y, generalmente, al derecho de sufragio
en la faz activa (es decir, se les permite votar, pero no ser elegidos).
Sin embargo, también es cierto que se observa una creciente acepta-
ción de los extranjeros residentes como actores políticos legitimados
a votar. El derecho al voto es un elemento esencial para la democracia
y el ejercicio efectivo de los derechos políticos es un fin en sí mismo,
pero además es un medio fundamental para garantizar los demás de-
rechos. Así como el voto es esencial para la democracia, la democracia
es esencial para el respeto y la garantía de los derechos humanos. En
términos de la Asamblea General de la ONU, la democracia, el desarrollo
y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son
interdependientes y se refuerzan mutuamente. Las elecciones de gobernan-
tes cumplen varias funciones, entre ellas, legitimar el sistema político,
representar los intereses del electorado, expresar la confianza de las
personas en los candidatos, controlar al gobierno, establecer una opo-
sición, etcétera. La humanidad ha recorrido un largo camino de lucha
por los derechos políticos: se han eliminado requisitos como propie-
dad, religión o género. Sin embargo, la nacionalidad aún mantiene a
las personas extranjeras excluidas del más emblemático derecho polí-
tico, el derecho de sufragio, incluso cuando viven en el lugar hace mu-
chos años, cuentan con la documentación en regla, trabajaron siempre
de manera lícita y por distintas razones optaron por no nacionalizar-
se. El primer desafío entonces es de carácter normativo: asegurar que
el voto extranjero se reconozca y se amplíe en las leyes de los Estados.
Luego, habrá que trabajar para lograr la implementación de este dere-
cho, ya que en muchos lugares aun cuando se reconoce el derecho al
voto, el índice de participación efectiva en las elecciones resulta bajo.
En conclusión, la incorporación de las personas extranjeras a la vida
electoral pone fin a una situación de discriminación y ayuda a cerrar
brechas económicas, sociales y culturales. Es una herramienta para lo-
grar más integración, cohesión social y universalización de derechos.
La calidad de la democracia depende, entre otras cosas, de una parti-
cipación política más inclusiva con relación a los extranjeros, para así
644
continuar “democratizando la democracia”. [Silke Mayra Arndt. Defen-

sora del Pueblo Adjunta de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, Argentina]
Vulnerabilidad
Todos somos vulnerables. La condición de vulnerabilidad es in-
manente a la naturaleza de los seres humanos. Sin embargo, la vul-
nerabilidad como concepto, que permite entender las diferencias y
desventajas de ciertas personas, está definida por múltiples circuns-
tancias que se pueden asociar desde el marco jurídico, desde la justi-
cia, la equidad, las políticas públicas, el bienestar social y la eficacia en
la garantía de los derechos humanos. Esto significa que la compren-
sión de la vulnerabilidad no es unilineal ni monolítica; es una condi-
ción multifactorial que sitúa en evidente desventaja formal y real, a
determinados seres humanos. Es importante esta anotación porque
en el uso cotidiano del lenguaje, la referencia a este concepto se inicia
en el léxico y en el tratamiento formal que las leyes alcanzan a dimen- V
sionar sobre la cuestión. Empero por su naturaleza metanormativa,
la vulnerabilidad se alimenta de las concepciones propias de áreas del
conocimiento tan importantes como la biología, la economía, la so-
ciología, el derecho (natural y positivo), por citar algunas. Incluso, la
proyección misma del término vulnerabilidad debe anclarse en otros
tópicos como el bienestar social y económico que definen en qué grado
y en qué nivel de problemática para su auxilio puede cualquier perso-
na ser considerada como vulnerable. En seguimiento de estas ideas,
la vulnerabilidad es una circunstancia tangible y real; la persona y/o
el grupo considerados vulnerables padecen una condición de inde-
fensión real e incluso formal debido a que su situación concreta de
desventaja social las limita e impide el ejercicio pleno de sus derechos
humanos. Por tanto, el grupo vulnerable nace de los diferentes aspec-
tos de las interrelaciones y de la colaboración entre los hombres dentro
del marco de la organización socioeconómica. Es en este campo donde
se establecen y aplican las normas jurídicas en general y específica-
mente las de rango constitucional, encaminadas a la procura de un
aseguramiento mínimo de los derechos de las personas. La dimensión
645
epistemológica de lo «vulnerable» nos permite decir que este concep-

to comprende a todos los seres humanos que por sus características
biológicas, físicas, motrices, sensoriales, económicas y/o sociales se
encuentren en una situación de desventaja con respecto al resto de la
población, debido a las dificultades y barreras con las cuales se enfren-
tan en los distintos ámbitos de la vida cotidiana, como son, la familia,
la escuela, el trabajo y la seguridad social, entre otros. Ahora bien a
partir del concepto pobreza, la vulnerabilidad supone la desigualdad
económica, o sea, la carencia de bienes o servicios suficientes para su
bienestar; y a partir del concepto marginalidad, la vulnerabilidad im-
plica desigualdad social manifiesta a través de una relación de inferio-
ridad, dependencia o explotación. En este sentido, los vulnerables se
clasifican con respecto al resto de la sociedad en función de sus capa-
cidades y potencialidades diferentes, desde los planos biológico, social
y económico. En cuanto al aspecto biológico, la vulnerabilidad incluye
a quienes cuentan con capacidades diferentes a causa de la edad, el
sexo, las minusvalías físicas, sensoriales o intelectuales. En la dimen-
sión social, la vulnerabilidad reporta el comportamiento que tiene la
sociedad frente a determinados grupos, en los ambientes familiar, ra-
cial, religioso, sexual, penal, político y económico, entre otros. En el
aspecto económico, la vulnerabilidad se genera en los seres humanos,
que por su situación de desempleo, subempleo, condiciones de traba-
jo precario o cesante con carencia de seguridad social y económica,
viven en ambientes económicamente débiles, marginales, de pobreza
extrema o del sector social de la economía. Desde el léxico común, el
vulnerable “es aquella persona que puede ser herida, traumatizada o recibir
lesión, tanto física como moral”. Así, es posible entender por persona vul-
nerable, a aquella que por sus características físicas, sociales, cultura-
les o económicas se encuentra en situación de desventaja con respecto
al resto de su sociedad. En refuerzo de esta idea, podemos decir que la
persona vulnerable es susceptible de ser violentada en su integridad
física, moral, intelectual y económica, por mencionar algunos factores
de riesgo. Lo mismo podemos afirmar de los grupos vulnerables que
están expuestos a las mismas condiciones de riesgo, desventaja e in-
cluso de invisibilidad. En este punto, es posible abrir la categoría de lo
vulnerable a dos vertientes: por un lado a los “vulnerables vulnerados”
–vulnerables en acto– que son las personas y/o grupos de personas que
646
padecen la actualización y concreción de la situación de agravio a sus

derechos humanos; y por otra parte, se ubican los “vulnerables no vul-
nerados” –vulnerables en potencia– que no han arribado a la situación
de afectación real, es decir, su situación solamente los expone y coloca
en riesgo. En el cierre epistemológico de lo aquí dicho, podemos afir-
mar que todos somos vulnerables potenciales. La condición humana
nos pone de frente a los riesgos cotidianos de sufrir una lesión física,
de ser agraviado por el abuso de poder, de padecer la ausencia de aten-
ción del poder público –focalizada en carencia de políticas públicas–,
etcetera. Los vulnerables reales, los vulnerables en acto, son las perso-
nas en quienes se actualizan los riesgos antes descriptos, el ciudadano
homosexual que es discriminado, el indígena rechazado, el invidente
desatendido, la mujer o el varón criminalizados por el sistema jurídico
en situaciones concretas de protesta y, en general, cualquier persona
que por sus características particulares se vuelva invisible al poder pú-
blico, a la sociedad y a los otros seres humanos. El asunto aquí tratado
debe ser atendido en doble vía. Por un lado, en la comprensión de un
problema multifactorial específico que agravia al género humano y,
por el otro, en el mejor abordaje epistemológico que debe servir de asi- V
dero a la adopción de políticas públicas y a la creación de escenarios
adecuados y pertinentes para la atención de esta insultante condición
en la que viven muchos seres humanos. En el contexto de lo aquí dicho,
toda persona es potencialmente vulnerable –en la ley y la realidad–. Sin
embargo, no lo es totalmente, sino hasta el momento en que es violen-
tada en su integridad como ser humano. Evitar la concreción de los
vulnerables vulnerados y prevenir la actualización de las condiciones
y factores de riesgo deben ser tareas de primer orden para las socieda-
des y los Estados contemporáneos. De este modo, la garantía de los de-
rechos humanos tiene que ser avistada desde la dimensión preventiva
para que las políticas públicas y los procesos de creación normativa
puedan contribuir al mejoramiento de la realidad específica de las per-
sonas expuestas, y poco o casi nada visibilizadas, y para la adecuada
atención y defensa de sus derechos. En la parte conclusiva de lo aquí
señalado, el Estado constitucional representa la principal apuesta para
modificar las normas y la estructura pública que deben ser orientadas
con una recia vocación por la defensa de los derechos esenciales de
los “vulnerables vulnerados”. Este propósito requiere el desarrollo de
647
dos tareas fundamentales: por un lado, la mejora del orden jurídico

para orientarlo hacia la dimensión garantista en el propósito claro e
irreductible de abrigar los derechos humanos con mecanismos efica-
ces para su salvaguarda; por otra parte, es irrenunciable el diseño de
políticas públicas viables, cercanas a los habitantes, para dar mayor
importancia a la parte preventiva y dejar los aspectos remediales a los
Tribunales y las Cortes Nacionales e Internacionales de Derechos Hu-
manos. [Enrique Uribe Arzate y María de Lourdes González Chávez. Univer-
sidad Autónoma del Estado de México]
648
Xenofobia
El término xenofobia proviene de concepto griego xénos (extranjero)
y phónos (miedo). Por tanto en un primer momento, podemos definir
la xenofobia como miedo, odio o rechazo hacia lo extranjero. Situando
este término en un concepto sociopolítico hace referencia a la fobia a
las etnias y culturas distintas y sobre todo extranjeras, concretándose
en una ideología que consiste en el rechazo de las identidades cultura-
les diferentes a las propias que provengan de territorios o naciones dis-
tintas, especialmente si proceden de países o pertenecen a etnias hacia
los que se comparten prejuicios y estereotipos negativos. El motivo de
dicho sentimiento o actitud viene dado por la sensación de amenaza
que tiene el individuo respecto de su estado de bienestar por la llegada
de gente extranjera que puede alterar dicha estabilidad. Algunos au-
tores han relacionado la xenofobia con la aporofobia o el rechazo del
pobre o persona sin recursos económicos, de la misma forma se gene-
ra este sentimiento con los extranjeros sin recursos. Si el extranjero
tiene dinero es extraño que se genere un sentimiento de xenofobia, no
viéndose tanto como una amenaza. Igualmente, el autóctono tiende a C
X
aceptar al inmigrante siempre que renuncie a los rasgos identitarios
de su cultura, como la religión, idioma o costumbre, y así se genere
un proceso de cohesión social. Esta sensación de amenaza hace que
se dificulte la interacción con los extraños. Se debate la conveniencia
o no para la cultura receptora del aporte cultural de los inmigrantes
que pueden ir en detrimento de identidad y bienestar social. Como tó-
picos estereotipados que generan los sentimientos e ideas xenófobas
podemos encontrar: la diferencia de apariencia, de cultura y de con-
ducta; la desviación de las normas y de los valores distintos a la de los
autóctonos; la competición por recursos escasos de espacio, de empleo
educación y bienestar social; y la amenaza percibida como posible in-
vasión. El sentimiento de xenofobia está en relación con la posición de
la persona en la estructura social, nivel cultura, su interacción directa
o no con los inmigrantes, así como también si se tiene una relación
directa con la clase de información reflejada en los medios de comuni-
cación, así como en los discursos políticos. Los efectos de la globaliza-
ción han propiciado la aparición de ideologías en la que se propugna
651
la xenofobia con el aumento en el desplazamiento de los inmigrantes.

Igualmente, las crisis económicas, con elevadas tasas de desempleo, en
las que se ha dado las circunstancias de la existencia de inmigrantes
dispuestos a trabajar por salarios más bajos y en peores condiciones
laborales, han propiciado que los autóctonos sean partidarios de polí-
ticas de restricción de entrada de inmigrantes, incluso su expulsión al
ver amenazados sus intereses. La xenofobia conlleva extrañeza hacia
el diferente que no tiene porqué manifestarse en conductas violentas,
sino se aprecia en opiniones, perjuicios y conductas de evitación, dis-
criminación o rechazo. Las formas xenofóbicas han ido cambiando
desde el siglo pasado, en el que prevalecieron motivos raciales para
desembocar en motivos más culturales y económicos en los que se sus-
tenta la xenofobia actual. El concepto de xenofobia usualmente viene
unido y nombrado junto con el concepto de racismo. Sin embargo,
ambos tienen connotaciones distintas, aunque no pueden deslindarse
de una forma clara. La constante de la desigualdad, discriminación y
marginalidad aparece en los dos conceptos respecto al grupo conside-
rado diferente, utilizándose ambos como justificación de un compor-
tamiento excluyente. Sin embargo, la xenofobia se refiere a actitudes
y comportamientos de exclusión social de los extranjeros pertenecien-
tes a etnias o nacionalidades distintas a la propia. El racismo es una
actitud discriminatoria que consiste en considerar que las personas
que tienen unos determinados rasgos físicos son por ello inferiores
intelectual, social e incluso moralmente al resto de personas que no lo
tienen. La persona racista tiene la idea de que existe una jerarquía de
razas. Los acontecimientos históricos y políticos han conllevado a una
proximidad entre el concepto de nacionalismo y xenofobia. El nacio-
nalismo se podría considerar como una ideología fundamentada en
la manifestación cultural que confiere identidad a algunos pueblos.
En la actualidad apreciamos cómo algunas formas de nacionalismo
incorporan el sentimiento de la xenofobia como una manera de au-
toafirmación étnica identitaria. Tanto xenofobia como nacionalismo
son expresiones de una comunicación intergrupal y, al mismo tiempo,
excluyente en las que se crean diferenciaciones sociales, y simbólicas.
El extranjero se considera como un ser que pone en peligro la identi-
dad, permanencia y subsistencia del grupo. Dependiendo del grado de
aversión contra el extranjero y la necesidad de diferenciarse de ellos, se
652
generan distintos niveles de xenofobia dentro del marco nacionalista,

pudiendo llegar a ser la ideología nacional problemática si llega a justi-
ficar la segregación xenófoba. La xenofobia ha sido parte de la historia
y con frecuencia se ha manifestado en las situaciones de lucha de po-
der económico. Como ejemplos encontramos a Egipto respecto a sus
esclavos considerados grupos inferiores; a Roma expoliando a pueblos
de Europa, Asia Menor, África y Oriente Próximo; a la expulsión de los
judíos y musulmanes de España, desplazamiento de los Turcos Oto-
manos; a Gran Bretaña con el tratamiento del pueblo irlandés y esco-
cés; en América Latina lo encontramos en la época colonial en relación
con el holocausto indígena; en Inglaterra con la práctica colonialista
respecto de las colonias como la India; en la colonización de los Belgas
en el Congo y la de los Ingleses en Sud África con la institucionaliza-
ción del Apartheid; en el nazismo respecto a los judíos; en Afganis-
tán con los talibanes con la intolerancia xenófoba respecto al infiel;
en el conflicto israelí-palestino; en Europa del Este, tanto los albane-
ses como los yugoslavos, los polacos, los checoslovacos; en Yugoslavia
entre croatas, bosnios, serbios y montenegrinos. En la actualidad en
América Latina, encontramos actitudes xenofóbicas en República Do- X
minicana respecto a los haitianos; Chile respecto a los ecuatorianos
y peruanos; Perú a los ecuatorianos; Argentina respecto inmigrantes
paraguayos, bolivianos y a los mismos aimaras; EE. UU. respecto a los
mexicanos; Europa se encuentra con ideologías y actitudes xenófobas
respecto a algunos inmigrantes latinoamericanos, como ecuatorianos,
inmigrantes africanos y musulmanes inmigrantes de Europa del Este
como rumanos, y ahora con los refugiados de Siria y otros países en
guerra. Uno de los factores clave para que emerja el sentimiento xenó-
fobo lo podemos encontrar en el desconocimiento mutuo y la falta de
aproximación al otro, generado por ese miedo e inseguridad del autóc-
tono que prefiere reaccionar mediante el rechazo y discriminación, en
lugar de aceptar las diferencias o ver las semejanzas. Desde el punto de
vista de la psicología del individuo, quien no se acepta a sí mismo por
miedos y frustraciones tiene menos tolerancia a aceptar y comprender
a los demás. La xenofobia entendida como un concepto de sociabilidad
más primitiva que busca asegurar la identidad y seguridad de la tribu
tendría sus contrarios en los valores universalistas y cosmopolitas que
buscan una sociabilidad más civilizada. La ONU, mediante informes,
653
estudios y resoluciones trata combatir las situaciones de xenofobia,

siendo documento clave la Convención Internacional sobre la Elimi-
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757
ÍNDICE AUTORES
A
ACEVEDO, Carlos 29
AGOSTINO, Ana 166
AGUERRE, Nicolás 160
ALEXEEVA, Tatiana 505
ALONSO, María Victoria 388, 463
AMETTE ESTRADA, Roberto 112, 261, 321, 393
ANDRIOLA, Karina Alejandra 310
ARAS, Francisco 603
ARNDT, Silke Mayra 304, 411, 645
AVILÉS, Eleonora 268
AYOUB RICHE, Cristina 288
B
BARROS, Fernanda 543
BELLOCCHIO, Lucía B 245
BERTONI, Leandro 333, 420
BETTONI, Analía 583
BEVILACQUA, Lilian 286
BIANCHI, Fiorella 313
BONAZZOLA, Pablo F. 557
BRODSKY, Jonathan M. 57, 292, 336, 630
BUGALLO, Daniel J. 380
BUSTOS FERNÁNDEZ, Paolina 586
C
CANÉ, Santiago 65, 531
CAPOMASI, Romina Paola 52
CARBAJAL, Liliana María 271, 625
CARDOSO, José Lucas 134
CARMONA ARELLANO, Nancy 242
CARVAJAL BASTO, Luis 494
CERIANI, Paula Victoria 41, 105
CIAVELLI, Silvia Beatriz 367
COLOMBO, Analía Isabel 106, 145
COLOMER VIADEL, Antonio 460
CONDE GONZÁLEZ, Francisco Javier 350
CONSTENLA, Carlos R. 71, 73, 132, 162, 198, 233, 249, 265,
297, 334, 355, 427, 438, 481,
522, 530, 544,
CONSTENLA, Enrique C. 546
COX URREJOLA, Sebastián 152
CRUZ, Anabel 583
CUSTODIO LÓPEZ, Ramón 222
CUVIELLO, Sabrina Soledad 473
D
DALLOCHIO, María Sol 89
DARCY, Norberto C. 179, 195, 208
DE BARTOLOMÉ CENZANO, José Carlos 528
DE PABLO, Nadia Carolina 143, 385, 403, 441, 466
DELAPLACE, Domitille 211
DOMINGO BARBERÁ, Elia 609, 654
E
ELJATIB, Axel Omar 549
ESCOBAR ROCA, Guillermo 157, 396, 552
ESPÓSITO, Julia 424
F
FALCÓN, Juan Pablo 382, 454
FERNÁNDEZ ESTRADA, Julio 612
FIDEL, Diego Ramón 169, 331, 488
FINSTERBUSCH, Christian 236, 416
FIZZOTTI, Andrea 97
FORASTIERI, María Josefina 371
FURFARO, Lautaro 327
G
GALINDO ROLDÁN, Juan Manuel 224
GARAVENTA, Carlos Adrián 590, 605
GARCÉ, Álvaro 263, 273
GARCÍA ASCOLANI, María José 436
GERSCOVICH, Alicia 642
GODOY, Mariana Inés 283
GONZÁLEZ, Paula Irene 147, 413
GONZÁLEZ CHÁVEZ, María de Lourdes 648
GONZÁLEZ MAGAÑA, Ignacio 471, 560
GRANDINETTI, Rita 258
GROSSMAN, Osvaldo Alejandro 23
H
HECKETSWEILER, Laurent 128
HOPP, Cecilia Marcela 219
I
INOSTROZA, María Victoria 275
J
JIMENEZ, Ezequiel 407, 540, 575
JUSTO, Juan Bautista 47, 102
K
KOTLIK, Marcos D. 69, 172, 175
L
LAMBERTO, Raúl 37, 374
LAMBRUSCHINI, Gustavo 563
LARA SÁENZ, Leoncio Severino 141
LATTINI, Romina Micaela 182, 469, 600, 628
LIFSCHITZ, Miguel 502
LÓPEZ GONZÁLEZ, José Luis 538
LÓPEZ, Amelia 150
LOVAT, Alejandra Mariel 285, 329, 592
M
MANÍN, María Laura 302, 344, 444
MANÍN, María Soledad 26, 121, 227, 361, 499, 571, 620
MARÍN CARRERA, Osiris Edith 491
MATTA, Juan Pablo 32, 115
MAZZA, Leandro Nicolás 347, 565, 632
MILOS HURTADO, Juan Domingo 59
MOREL, Gabriela Victoria 99
MOURE , Ana María 62, 203
N
NATÓ, Alejandro Marcelo 20, 80, 399
NEGREDO CARRILLO, Oscar 497
NEGRETE, Claudio R. 76
NITTO, Maximiliano A. 49, 313
O
ONIDA, Pietro Paolo 184
P
PAJARES MONTOLÍO, Emilio 342
PALMIOTTI, José 137
PAZOS, Cecilia 17, 239
PENNELLA, Silvina 35, 639
PEREIRA, Vantuil 543
PERELMAN, Mariano 229, 290
PÉREZ LÓPEZ, Xesús 125
PIERINI, Alicia 215
PINTO LYRA, Rubens 448
PIRERA, María 187, 255
PITA, María Victoria 636
PRATES, Antonieta 516
PRESNO LINERA, Miguel Ángel 278
R
RAMÓN FERNÁNDEZ, Francisca 109
RINS, Ismael 579
S
SAMPAIO VENTURA, Catarina 511
SANTÁNGELO, Juan Pablo 201, 484, 486
SÁNTO SÉ MELLO, Katia 32
SANTOSTÉFANO, Carolina Noemí 232, 598
SCIANCA LUXEN, Paula 318
SURGIK, Aloísio 198
T
TABOADA, Federico Germán 66, 400
TAMBUSSI, Carlos Eduardo 91, 94, 508, 618
TERZIBACHIAN, María Fernanda 83, 358, 422, 457, 475, 479, 513
THITEUX ALTSCHUL, Monique 299
TORREMARE, Guillermo F. 595
U
URIBE ARZATE, Enrique 648
V
VELASCO, María Inés 568
VERGARA, Nicolás Daniel 247, 338
VILLALTA, Carla 280
VILLÁN DURÁN, Carlos 192
Y
YAKIMAVICIUS, Mariano Gustavo 297, 353

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Diccionario de las Defensorías del Pueblo

Coordinadores: Carlos R. Constenla,

© Editorial Jusbaires, 2022

Secretaria de Administración General y Presupuesto

BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA ......................................... 655

pasado, por políticas públicas inspiradas en el respeto por los derechos

Mención especial para la Editorial Jusbaires por haber confiado

sine qua non para el ejercicio de derechos se fractura, con el consiguiente

su inclusión social. La accesibilidad debe ser anterior a la necesidad; en

Tanto Las Reglas de Brasilia Sobre el Acceso a la Justicia de las Per-

la igualdad en los procesos administrativos o judiciales. Queda claro

al sistema de justicia se encuentra atravesado por dichas relaciones

normativa, todo ello con centro en la persona humana y su dignidad.

mediante el recurso de amparo; b) de protección intermedia, como acon-

va o potencial que se exterioriza a través de actos ilegales o arbitrarios

la persona del rey, en una organización objetiva de la sociedad y del

dio de otras herramientas. ¿Cuáles son esos instrumentos? b) princi-

atribuyen competencias a entes con personalidad jurídica propia. In-

relativo de los más jóvenes. Este proceso provoca una modificación

pleno de derechos y ciudadanía y estimulación de la vida comunita-

investigación e intervención dirigidos a estos fines. Desde el punto de

Viejo Mundo. Aunque su consolidación fue solo a partir de los inicios

a interactuar con los seres humanos pertenecientes a este ambiente y

comprensión de fenómenos sociales urbanos, control social, crimen,

cleos urbanos; los cambios en la estructura del trabajo asalariado; la

de expansión, se caracterizó por una fuerte densificación, entendida

dad sin intervenir directa o indirectamente y de modo decidido en el

Asistencia a la víctima. Centro/s

interdisciplinario, con perspectiva de derechos humanos y de género.

activa. Esto se traduce en producción de material bibliográfico que

orígenes de la conformación del Estado argentino, la Constitución Na-

autoridades independientes, organismos creados por ley, que actúan

auditoría y fiscalización externo y ajeno a la Administración Central,

tas municipales y legitimando la elección de autoridades de forma an-

de la representación política. La amplia legitimación ante los tribuna-

se resuelve aplicando únicamente los principios morales de dicha teoría

con seres humanos. Algunas de las atrocidades cometidas fueron: los

a fin de atacar el problema, las políticas deben estar dirigidas a la pre-

tipo de problemas que pueden surgir en la convivencia escolar. Utilizar

no ser detenida, encerrada ni penada sino a través de un juicio justo

tuación estatal no habrá de empeorar, disminuir, desmejorar o hacer

Capítulo Chileno del Ombudsman (CCO) C

dirigentes políticos de la época, hoy muchos de ellos fallecidos. Hasta el

mantenidas con la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO),

Estado, como titulares de determinados derechos fundamentales y de-

chos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Actualmente, el

los derechos de los ciudadanos europeos para entablar reclamaciones

encontramos tres componentes que caracterizan la ciudadanía: la per-

ambiental resulta imprescindible la mayor amplitud posible en su ejer-

claro ejemplo de ellos. Sin embargo, existen dos vertientes de la ciuda-

Código de Edificación (CE)

Código de Planeamiento Urbano (CPU)

observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como ór-

allí adquiridos por los Estados Parte. En líneas generales, la Comisión

y se publica. En cambio, si se determina la existencia de violaciones,

Comisionado Parlamentario (CP)

la representación y hubo que esperar a la Edad Media para encontrar su

mandatario obrara en contra de su mandato propiciando la declara-

moral o política, pero sin implicar ejercicio de potestad disciplinaria

quier motivo y en los casos en que no sea de su competencia específica,