¿Debe Participar El Gobierno en El Sector Bancario?: Alnkfjgsfkgjgmc
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¿Debe Participar El Gobierno en El Sector Bancario?: Alnkfjgsfkgjgmc
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GRÁFICO 11.1 Proporcion de bancos publicos puede dar lugar a que se materialice la posibilidad de
(porcentaje del toral de actiovos bancarios) corridas bancarias y a que se produzcan quiebras ban-
carias generalizadas. No obstante, la fragilidad banca-
ria en sí no justifica la intervención del gobierno con
el objeto de garantizar la estabilidad del sistema banca-
rio, a menos que las quiebras bancarias generen gran-
des externalidades negativas. Es precisamente en este
sentido que los bancos son especiales porque, además
de adquisición, los mercados competitivos tratarán de nanciamiento, que es lo que ocurre en la mayoría de
proporcionar menos información de la que se requiere los países en desarrollo, puede justificarse la interven-
y los costos administrativos darán lugar a una compe- ción estatal.
tencia imperfecta en el sistema bancario. Por otra parte,
la información puede destruirse fácilmente, elevando el Zonas aisladas
costo de las quiebras bancarias porque los clientes de los
bancos quebrados pueden perder el acceso al crédito. El cuarto conjunto de proposiciones que favorecen la
También se ha demostrado que la información asimé- intervención del Estado -promover el desarrollo finan-
regulación y la contratación de agentes privados por un GRÁFICO 11.2 Proporción de activos de los bancos
lado, y la propiedad directa del Estado por el otro. ¿Bajo de desarrollo por tipo de propiedad
en América Latina, 2001
qué condiciones se justificaría la propiedad estatal? (En porcentaje del total de activos bancarios)
La bibliografía sobre contratación arroja cierta luz
sobre esta cuestión. Si el gobierno sabe exactamente lo
que quiere producir, y si las características de los bienes
y servicios por producir pueden redactarse en un con-
trato o especificarse mediante regulación, no importará
del crédito está dictada por consideraciones políticas y no ¿QUÉ DEBERÍAN HACER
económicas (Kane 1977).9 No obstante, una vez que el LOS BANCOS ESTATALES?
análisis se desvía del supuesto de un gobierno benevolen-
te, no es tan sencillo determinar los efectos que tienen la Para evaluar el desempeño de los bancos estatales es im-
corrupción, el clientelismo y un Estado en general débil portante tener una idea clara de las expectativas que se
sobre el equilibrio entre los costos y los beneficios de la tienen de ellos a priori. En el recuadro 11.1 se presen-
propiedad estatal. Cuando el Estado es propietario de los ta una taxonomía de los mecanismos institucionales que
bancos puede haber más oportunidades de corrupción y caracterizan a los bancos estatales en la práctica. Según
Si bien es difícil definir con exactitud la gama de que desempeñan las funciones de un banco de desa-
operaciones de los bancos y las instituciones finan- rrollo y de un banco comercial y actúan como agen-
cieras estatales, es útil contar con una taxonomía tes del gobierno en la administración de subsidios
para entender mejor sus funciones y posibles ob- y varios programas gubernamentales. Entre ellas
jetivos. Al centrarse en el tipo de operaciones que se encuentra la Caixa Económica Federal (Brasil), el
realizan las diferentes instituciones financieras es- Banco Nacional (Costa Rica) y el Banco de Fomento
Activos
Pasivos Primer piso Segundo piso Actividades no bancarias
Nota: La elaboración de esta clasificación fue posible gracias a la invaluable colaboración de Augusto de la Torre.
167
RECUADRO 11.1
te obtener fondos adicionales en préstamo, como vidades, proporcionan asistencia técnica, garantías
en la recientemente creada Financiera Rural en parciales, donaciones de contrapartida y subsidios
México. (directamente o a través del sector privado). Por su
naturaleza, no prestan ni obtienen préstamos, y por
3. Cuasibancos lo tanto no operan como bancos ni del lado de los
En primer lugar, la visión del desarrollo subraya jugar un papel importante en suavizar los ciclos credi-
que en un contexto de desarrollo institucional defi- ticios.14
ciente y desconfianza general de los bancos privados, Algunos encargados de formular políticas sostie-
los bancos estatales podrían ser las únicas instituciones nen que los bancos del sector público también podrían
financieras viables y un punto de apoyo fundamental usarse como herramientas para resolver sin ninguna
para la creación del sistema financiero del país. Por otra transparencia toda una gama de problemas que pueden
parte, las instituciones financieras públicas bien estruc- surgir en épocas de crisis. Por ejemplo, podrían ser un
turadas pueden diseminar su experiencia a sus asociados vehículo para la resolución de crisis absorbiendo los
en el sector privado y de esta manera promover el desa- préstamos incobrables de los bancos reestructurados.
rrollo financiero.13 De esta manera, los bancos públicos Pueden también funcionar como instrumentos para
comerciales (a diferencia de los bancos de desarrollo) distribuir rápidamente los subsidios a sectores política-
pueden desempeñar una importante función en las pri- mente vulnerables o que estén enfrentando una crisis
meras etapas del desarrollo financiero. económica. Un instrumento de esa índole tiene costos
Segundo, la concesión de préstamos de los ban- pero también beneficios. Por un lado, al acrecentar los
cos privados podría reaccionar excesivamente ante las grados de libertad para las autoridades, los bancos pú-
recesiones y amplificar el ciclo económico. Si bien este
problema podría atenderse con garantías o subsidios
13
gubernamentales, esas acciones podrían tomar tiempo Esto ocurrió con los bancos de desarrollo que se crearon en Eu-
ropa durante el siglo XIX (Armendáriz de Aghion 1999).
para materializarse porque probablemente requieran 14
Esta idea es similar a la aseveración de que la política monetaria
algún tipo de acción legislativa. De ahí que los gerentes tiene desfases de aplicación más breves que la política fiscal. En
de los bancos públicos que interiorizan los beneficios de este contexto, podrían justificarse las garantías contingentes que se
incrementar el crédito durante las recesiones podrían activan en caso de crisis.
w 168
u
fc
o blicos pueden impartir más eficacia a la política que se GRÁFICO 11.3 Bancos públicos de América Latina
adopte. Por otra parte, al reducir la transparencia y la (Porcentaje del total de activos bancarios)
rendición de cuentas, se dan más oportunidades para el
derroche, la corrupción y el clientelismo, y puede gene-
rarse una serie de pasivos contingentes que no se refle-
jan adecuadamente en las cuentas fiscales. Cabría llegar
a la conclusión de que, en la mayoría de los casos, esta
falta de transparencia y rendición de cuentas puede ser
n.d.: no disponible.
Fuente: Superintendencias bancarias.
GRÁFICO 11.4 Indicadores de desempeño relativo centuales), y tienen una proporción más alta de cartera
de los bancos públicos, 1993-2003 vencida (aproximadamente 8 puntos porcentuales). Por
(Diferencia porcentual comparada con
bancos privados nacionales) último, los bancos públicos son menos rentables que sus
homólogos privados (la diferencia en la rentabilidad de
los activos es de 40 puntos básicos).
En el cuadro 11.2 se muestran indicadores del
desempeño de bancos públicos y extranjeros en relación
con los bancos privados en países latinoamericanos.
Puede verse que la rentabilidad relativa de los bancos
públicos es particularmente baja en Colombia y Hon-
duras, y que Costa Rica es el único caso en el cual los
bancos públicos son más rentables que sus homólogos
privados. Los bancos públicos pagan y cobran las tasas
de interés más bajas en relación con los bancos nacio-
nales privados en Brasil y Honduras, con una tasa dife-
rencial de casi 2 puntos porcentuales en el caso de los
préstamos concedidos en Brasil. El volumen de cartera
vencida es particularmente elevado para los bancos pú-
Nota: Incluye bancos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, blicos de Costa Rica, Guatemala y Honduras, en tanto
Costa Rica, El Salvador, México y Perú.
Fuente: Cálculos del BID basados en datos de balance para el período que los préstamos del sector público son particularmen-
1993-2003. te altos en Chile y Costa Rica.
El cuadro 11.3 sigue la evolución de los préstamos
eos privados nacionales.19 Puede verse que los bancos al sector público en bancos públicos, privados y extran-
públicos cobran tasas de interés más bajas que sus ho- jeros. En tres países (Argentina, Brasil y Colombia), la
mólogos privados, lo que es congruente con las obser-
vaciones de Sapienza (2004) para Italia, y que pagan 19
Todos los valores fueron obtenidos haciendo una regresión a ni-
tasas de interés más bajas sobre los depósitos: 90 pun- vel del banco, controlando por el tamaño (expresado como el loga-
tos básicos menos que los bancos privados. Además, ritmo del total de activos) e incluyendo una variable dicótoma con
los bancos públicos tienden a conceder más préstamos valor 1 para los bancos públicos y una variable dicótoma con valor
1 para los bancos de propiedad extranjera. Los valores indicados en
al sector público (la diferencia entre la proporción de
el gráfico 11.4 son los coeficientes de la variable de los bancos pú-
préstamos al sector público concedidos por los bancos blicos. En el apéndice 9.1 del capítulo 9 se presentan los resultados
privados y por los bancos públicos es de 8 puntos por- completos de la regresión y se explica la metodología utilizada.
170
Existe cierta evidencia de que los bancos privados ron bien hechas -como la de México a principios del
tienen un mejor desempeño que los bancos públicos decenio de 1990- pueden acarrear costos muy ele-
en cuanto a la rentabilidad y la eficiencia operativa, vados. Los estudios que se centran en los países en
y de ahí que la privatización podría arrojar benefi- transición encuentran efectos más beneficiosos de
cios fiscales y elevar la eficiencia microeconómica la privatización. Los estudios examinados también
(Megginson 2003). No obstante, las pruebas recogi-
proporción de préstamos al sector público se incremen- los depósitos y conceder créditos a tasas inferiores. Otra
tó considerablemente en 1995-2000. En Colombia y explicación de este resultado es que los bancos estatales
Argentina, los bancos del sector público parecen haber pueden beneficiarse de los subsidios indirectos de los de-
absorbido una proporción desproporcionadamente am- pósitos del gobierno debido a que estos depósitos reciben
plia de la deuda del sector público. bajas tasas de interés o equivalentes a cero.20
Estos resultados deberán tomarse con cautela por- Por último, es importante subrayar que los bancos
que son correlaciones simples que solo controlan por estatales tienen como objetivo maximizar el bienestar
el tamaño del banco. Los resultados sugieren que los social. Por lo tanto, podría ocurrir que un banco públi-
bancos públicos tienden a ser menos eficientes que sus co eficiente perdiera dinero en proyectos con un valor
homólogos privados, con un nivel más alto de cartera presente privado negativo pero con externalidades o be-
vencida, más préstamos al sector público, costos admi- neficios sociales positivos.
nistrativos más elevados y rendimientos más bajos. No
obstante, también se percibe que los bancos públicos son 20
Esto ocurre en Chile, donde el Banco del Estado de Chile admi-
más seguros y por eso pueden pagar tasas más bajas sobre nistra la cuenta corriente del gobierno central.
171
Argentina -0,37 -0,06 -0,45 n.d. -0,23 -0,02 n.d. n.d. 8,76 -0,6
n.d.= no disponible.
Fuente: Superintendencias bancarias.
Argentina 5,3 16,7 8,0 8,2 14,4 8,1 12,9 21,6 12,1
Bolivia 1,0 n.d. 10,1 6,5 n.d. 9 ,8 6,3 n.d. 6,7
Brasil 21,5 13,3 19,0 33,1 21,3 33 ,7 31,2 24,8 33,1
n.d. = no disponible.
Fuente: Superintendencias bancarias.
de desarrollo en distintas regiones del mundo. América directa en el segundo) y la necesidad de acuerdos de co-
Latina, el Sur de Asia y África Subsahariana se caracte- financiamiento figuran entre los factores que hicieron
rizan por una presencia relativamente grande de bancos más exitosa la experiencia de Crédit National que la de
de desarrollo. Nacional Financiera. Armendáriz de Aghion también
Existe cierto consenso en cuanto a que los ban- sostiene que estas observaciones son congruentes con
cos de desarrollo desempeñaron un papel importan- un modelo teórico que demuestra que la intervención
te en la industrialización de Europa y Japón (Came- estatal bien focalizada a través de subsidios y garantías
ron 1961; Armendáriz de Aghion 1999). Por ejemplo, de crédito y la imposición de restricciones al cofinan-
Crédit Mobilier, una institución privada con estrechos ciamiento tienden a amplificar los efectos derivados
vínculos con el gobierno, desempeñó una importan- positivos de las instituciones de desarrollo. Esto, a su
te función en el financiamiento del sistema ferroviario vez, puede conducir no solo a una mejor distribución
europeo y, en asociación con otros bancos, contribuyó del crédito dado que el cofinanciamiento puede limi-
al desarrollo financiero general de Europa.23 En Ale- tar las oportunidades para la asignación de créditos por
mania y Japón las instituciones de desarrollo fueron motivos políticos, sino también a una diseminación de
cruciales en las etapas de reconstrucción después de los conocimientos técnicos sobre el desarrollo a todo el
la primera y la segunda guerras mundiales. Según Ar- sistema financiero.
mendáriz de Aghion (1999), los factores clave del éxito América Latina tiene un gran número de institu-
de estas instituciones financieras eran la dispersión de ciones que se definen a sí mismas como bancos de de-
la propiedad (especialmente en las instituciones que sarrollo y que son parte de la Asociación Latinoame-
fueron creadas antes de la segunda guerra mundial) y ricana de Instituciones Financieras para el Desarrollo
sus cartas orgánicas, que prescribían que solo propor- (ALIDE).24 De los 121 miembros de la ALIDE, 75 son
cionarían financiamiento suplementario, lo que dio bancos de primer piso, 21 de segundo piso y el resto
lugar a la necesidad de acuerdos de cofinanciamien- mixtos. La mayoría de estos bancos de desarrollo es es-
to. Estas características eran importantes porque per- tatal o tiene una estructura mixta de propiedad pública
mitían a las instituciones de desarrollo diseminar sus y privada. En 2002 existían solo 11 bancos de desarrollo
conocimientos técnicos y de esa forma promover el con plena propiedad privada, que representaban menos
desarrollo financiero en Europa.
Al comparar la experiencia de Crédit National de
France con Nacional Financiera de México, Armendá- 23
Véase una breve historia de Crédit Mobilier en Rajan y Zingales
riz de Aghion (1999) sugiere que el tipo de interven- (2003). Cameron (1961) presenta una descripción más detallada.
ción del gobierno (con crédito subsidiado y garantías 24
Se adopta esta autodefinición porque es difícil determinar si una
de préstamo en el primer caso y mediante propiedad institución es o no un banco de desarrollo.
173
GRÁFICO 11.6 Préstamos de los bancos de desarrollo GRÁFICO 11.7 Rendimiento promedio de activos
en América Latina, 2001 de bancos de desarrollo y privados
(Porcentaje del PIB) en América Latina, 2001
(En porcentaje)
En algunos aspectos, los bancos de desarrollo de GRÁFICO 11.8 Proporción de bancos públicos
América Latina siguen su mandato de centrarse en los y desarrollo financiero,
promedio 1980-2001
sectores desaventajados. Por ejemplo, en un estudio re-
ciente de la ALIDE se encontró que más del 20% del
total del crédito asignado por las instituciones miem-
bros se destina al desarrollo agrícola y rural y que el
80% del crédito asignado por miembros de la ALIDE
de segundo piso es de mediano o largo plazo. En el mis-
tinguir las implicaciones empíricas de cada teoría. Por bilizar el crédito. En este caso, el financiamiento dado
ejemplo, la visión del desarrollo y la visión política son por los bancos públicos debería reaccionar menos ante
congruentes con la baja rentabilidad de los bancos pú- los shocks macroeconómicos -es decir, debería dismi-
blicos porque financian inversiones socialmente (pero nuir menos durante las recesiones y aumentar menos
no privadamente) rentables, están dominados por los durante los períodos de expansión- en comparación
costos de operación de la entidad, explotan el clientelis- con el comportamiento de los bancos privados. Por otra
mo político y están sujetos a la política macroeconómi- parte, si la probabilidad de quiebras bancarias duran-
ca (Sapienza 2004). te las recesiones es mayor y si los depositantes piensan
Levy-Yeyati, Micco y Panizza (2004) señalan que si sector público con un mandato bien definido se vean
bien los sistemas financieros más desarrollados tienden afectadas por una expansión de los objetivos de su mis-
a favorecer sectores económicos que por razones tec- ión y por objetivos contradictorios. El hecho de tener
nológicas dependen más del fmanciamiento externo, la un objetivo bien definido también puede impedir que
propiedad estatal de los bancos contrarresta este efecto los gerentes de bancos públicos cambien continuamente
de desarrollo financiero (Rajan y Zinagales 1998). Cabe de orientación, unas veces tratando de cumplir su man-
destacar que el desarrollo financiero parece ser más im- dato social y otras tratando de obtener la rentabilidad
portante para el crecimiento del sector bancario en los más alta posible. Debe señalarse que el hecho de tener
Hasta mediados de los años noventa, Brasil se ca- peración de préstamos, especialmente en el caso de
racterizaba por una fuerte presencia de bancos pú- las hipotecas, que representan dos terceras partes
blicos de propiedad del gobierno federal o de algu- de su cartera de préstamos.1 Asimismo, registró ín-
nos gobiernos estatales. La puesta en marcha del dices de incumplimiento de pagos sin precedentes
programa de incentivos para reducir la participa- que dieron lugar a la recapitalización de 2001, en la
ción de los bancos estatales en el sistema bancario
bilidad de los bancos públicos, es posible formular al- En este capítulo se examinaron las pruebas empíri-
gunos principios sobre la manera en que deberían es- cas sobre el papel de la propiedad estatal de los ban-
cogerse los gerentes de los bancos estatales trazando un cos, se puso a prueba su validez y se presentaron nue-
paralelo con la literatura especializada sobre los bancos vas pruebas. Si bien se encuentra cierta evidencia que
centrales. apoya la idea de que los bancos estatales no efectúan
En primer lugar, los gerentes bancarios deberán una distribución óptima del crédito, también se plantea
tener independencia en el desempeño de sus funciones, que los resultados que demuestran que la propiedad es-
lo que significa que el gobierno deberá fijar algunos ob- tatal inhibe el desarrollo financiero y el crecimiento son
los bancos por un lado y el desarrollo financiero y la Dado que tanto el desarrollo financiero como la cali-
calidad institucional por el otro. La diferencia principal dad institucional están estrechamente relacionados con
entre estas dos interpretaciones reside en el hecho de el crecimiento económico, es difícil formular un enun-
que, según la visión del desarrollo, la propiedad estatal ciado sobre el papel de los bancos públicos sin diluci-
ayuda a promover el desarrollo financiero en las etapas dar la relación causal que existe entre estas variables y
iniciales y mitiga el efecto negativo de una calidad ins- la propiedad estatal de los bancos. Por lo tanto, para
titucional deficiente, que sería aún más perjudicial sin dar una respuesta definitiva sobre el papel de los ban-
una intervención pública. Según la visión política, la cos estatales en el desarrollo será necesario abordar el
1a 2a 3a 4 5 6 7
Variable 1960-99 1960-99 1970-02 1970-02 1960-99 1970-85 1986-02
Número de observaciones 82 66 70 65 73 66 77
R-2 0,21 0,26 0,2 0,17 0,22 0,17 0,21
* Significativo al 10%.
** Significativo al 5%.
*** Significativo al 1%.
a
La columna 1 reproduce los resultados de la Porta, López-de-Silanes y Shleifer (2002). Las columnas 2 y 3 reproducen los cálculos
usando nuevos datos.
Nota: La variable dependiente es la tasa de crecimiento anual promedio del crédito privado/PIB, que se computa como el pro-
medio de la diferencia logarítmica de la razón sobre el período, para aquellos países para los cuales se dispone de un mínimo
de 10 observaciones. Con el objeto de mantener la homogeneidad de los datos, todas las regresiones (excepto la de la primera
columna) utilizan datos disponibles de los Indicadores de Desarrollo Mundial y del FMI (2004), lo cual reduce el tamaño de la
muestra. Errores estándar robustos entre paréntesis. IV: Variables instrumentales; MCO: mínimos cuadrados ordinarios.
Fuente: Cálculos del BID. PIB per cápita inicial proveniente de los Indicadores de Desarrollo Mundial; crédito en relación con el PIB
proveniente del FMI (2004, líneas 22df y 22zw, más línea 42d); participación pública proveniente de Gwartney, Lawson y Block
(1996).
181
1 2 3 4 5 6
Variable 1960-95 1960-95 1960-95 1960-95 1960-95 1970-02
PIB per cápita (inicial) -1,749 -1,740 -1,603 -1,922 -1,872 -1,604
(0,300)*** (0,308)*** (0,297)*** (0,277)*** (0,384)*** (0,376)***
Participación pública (inicial) -0,017 -0,016 -0,04 -0,008 0,001
(0,007)** (0,008)** (0,912)*** (0,008) (0,007)
Número de observaciones 82 82 82 82 69 69
R-2 0,42 0,42 0,36 0,49 0,41 0,39
* Significativo al 10%.
** Significativo al 5%.
*** Significativo al 1%.
Nota: La variable dependiente es el crecimiento del PIB per cápita en 1960-95. Errores estándar robustos entre paréntesis.
Fuente: La regresión 1 proviene de La Porta, López-de-Silanes y Shleifer (2002). Las regresiones 2-6 provienen de cálculos del BID
basados en datos de La Porta, López-de-Silanes y Shleifer (2002).
períodos (1970-1985 y 1986-2002) de acuerdo con los nanciar con externalidades importantes proyectos que
datos disponibles sobre la proporción de los bancos de otra manera no serían atendidos. En segundo lugar,
públicos.38 El vínculo sigue siendo significativo (10%) pueden inhibir el desarrollo financiero, lo que en de-
para el último período, pero no para el primero. finitiva se reflejaría en un historial de menor inversión
En resumen, las pruebas empíricas de que la prev- y crecimiento.
alencia de la propiedad estatal en el sector bancario En el cuadro 2 del apéndice se analiza el vínculo
conspira contra su desarrollo ulterior parecen ser me- entre la propiedad estatal de los bancos y el crecimiento
nos contundentes de que lo que sugerían estudios ante- económico, siguiendo de cerca los estudios de La Por-
riores. No obstante, no hay ninguna indicación de que ta, López-de-Silanes y Shleifer (2002), quienes señalan
la propiedad estatal tenga el efecto catalítico positivo una asociación negativa entre la propiedad estatal y el
que señalaron quienes están a favor de ella. Si se hace crecimiento. En primer lugar, los resultados sugieren
una lectura balanceada de estos resultados, se observará que la relación entre la propiedad de los bancos y el cre-
que los bancos públicos, en el mejor de los casos, no cimiento no guarda relación alguna con las variaciones
desempeñan un papel apreciable en el desarrollo de sus en el monto del crédito otorgado durante este período,
homólogos privados. observación que contradice la visión del subdesarrollo
La misma conclusión puede extraerse de la pre- financiero (medido como crédito total) como canal me-
gunta más esquiva sobre los efectos de los bancos públi- diante el cual la propiedad de los bancos puede influir
cos en el crecimiento económico a largo plazo. Si bien en los resultados económicos. Segundo, cuando se hace
es difícil establecer un nexo directo, hay por lo menos
dos vías indirectas a través de las cuales podría haber 38
En este caso el crecimiento del crédito privado se calcula única-
un vínculo, positivo o negativo. En primer lugar, los mente para los países sobre los que hay por lo menos cinco obser-
bancos públicos pueden promover el crecimiento al fi- vaciones en el período.
182
interactuar el desarrollo financiero con la propiedad de están mejor equipados para hacer frente a las distorsio-
los bancos como variable sustitutiva del crédito otor- nes que surgen cuando el gobierno es propietario de los
gado por los bancos públicos y privados, los dos tipos bancos (La Porta, López-de-Silanes y Shleifer 2002).
de crédito parecen tener un efecto idéntico sobre el cre- De otra manera, estos resultados podrían deberse a que
cimiento. Por último, en el cuadro 2 se sugiere que la el modelo no está bien especificado y que la propiedad
propiedad estatal de los bancos tiene un efecto negativo de los bancos públicos es una variable sustitutiva de al-
sobre el crecimiento en países con bajo desarrollo fi- guna otra variable excluida que guarda una correlación
nanciero, pero no tiene un efecto estadísticamente sig- con la propiedad de los bancos y el crecimiento sub-
39
Véase Levy-Yeyati, Micco y Panizza (2004) donde se presenta
una explicación más detallada de estos resultados.