192436893-DFE

REPÚBLICA DEL ECUADOR

FUNCIÓN JUDICIAL
www.funcionjudicial.gob.ec

Juicio No: 17203202200810

Casillero Judicial No: 0

Casillero Judicial Electrónico No: 1802520070
[email protected], [email protected], [email protected]

Fecha: lunes 27 de junio del 2022

A: GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO DEL MUNICIPIO DE QUITO - DR SANTIAGO
GUARDERAS IZQUIERDO
Dr/Ab.: DAVID ALEJANDRO CASTELLANOS MORETTA

SALA ESPECIALIZADA DE LO CIVIL Y MERCANTIL DE LA CORTE PROVINCIAL

DE JUSTICIA DE PICHINCHA

En el Juicio Especial No. 17203202200810 , hay lo siguiente:

VISTOS: Para resolver el recurso de apelación interpuesto por la legitimada activa

MARÍA GEORGINA HARO PINTO en contra de la sentencia de primera instancia
dictada por la Jueza de la Unidad Judicial Civil con sede en la parroquia Mariscal
Sucre del Distrito Metropolitano de Quito, provincia de Pichincha, el 10 de marzo de
2022 a las 16h16, dentro de la acción de protección No. 17203-2022-00810
interpuesta en contra de la AGENCIA METROPOLITANA DE CONTROL,
GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO DEL MUNICIPIO DEL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO, y RESOLUTOR METROPOLITANO DE LA
AGENCIA METROPOLITANA DE CONTROL EN LA DIRECCIÓN
METROPOLITANA DE RESOLUCIÓN, se considera:

PRIMERO: COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE APELACIÓN Y VALIDEZ

PROCESAL:
Este Tribunal es competente para conocer y resolver el recurso de apelación
interpuesto por la legitimada activa MARÍA GEORGINA HARO PINTO, de
conformidad con el numeral 3 del Art. 86 de la Constitución de la República y el Art.
24 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. En la
tramitación de la presente acción constitucional se han observado todas las
solemnidades del caso, por lo que se declara la validez procesal.

SEGUNDO: ARGUMENTOS DE LA ACCIONANTE:

La legitimada activa MARÍA GEORGINA HARO PINTO, en su acción de protección
interpuesta afirma que:

a) Que el 2 de agosto del 2020 se emitió en contra de María Georgina Haro Pinto el
Acto Administrativo de Inicio de Instrucción del Procedimiento Administrativo
Sancionador Nro. GADDMQ-AMC-DMIT-ZMSC-2020-0550, en virtud del cual se
estableció que ella supuestamente realizaba la actividad económica de restaurante
sin contar con la licencia única de actividades.
b) Que es cierto que la señora María Georgina Haro Pinto tuvo una licencia única en
el 2019 que se venció en junio del 2020 por la actividad de restaurante, sin embargo,
en mérito a la pandemia del Covid19 señala que dicho negocio cerró para
posteriormente intentar generar recursos con una tienda. Que el particular fue
observado por los funcionarios de la Agencia Metropolitano de Control, que obran
fotografías en el expediente del que puede observarse que se trata de dicho negocio,
sin embargo, se ha tramitado dicho procedimiento considerando que la accionante
mantiene un negocio de restaurante.
c) Que a pesar de las restricciones de movilidad de ese momento, de su edad y del
temo del contagio, no se despreocupó de sus obligaciones y procedió a obtener la
LUAE para la actividad de tienda el 25 de agosto del 2020. Que a pesar de que se
procedió a dicha actualización, el procedimiento administrativo sancionador continuó
su curso finalmente sancionándola a través de la Resolución No. GADDMQ-AMC-
DMR-2020-05443-R de fecha 26 de octubre del 2020, con una multa de USD 2000,
considerando la categoría de la actividad económica.
d) Ante dicha resolución interpone recurso de apelación por cuanto manifiesta que la
misma incumple con el debido proceso, violentándose su derecho a la defensa, la
garantía de la motivación y la seguridad jurídica. Que dicho recurso tardó cerca de
un año en ser atendido, emitiéndose finalmente la resolución No. 0332B emitida el 20
de agosto del 2021 por el Ab. Gabriel Terán Tuz en calidad de Subprocurador
Metropolitano, en la cual se desestiman todas sus pretensiones ratificándose la multa
impuesta a la accionante.
e) La señora María Georgina Haro Pinto refiere que se la consideró como infractora
porque no tuvo su licencia vigente al momento de inspección y que por ello se le
decide iniciar un procedimiento administrativo sancionatorio como si tuviera la
actividad de restaurante, adjuntando un documento realizado en Excel sin firma de
responsabilidad y sin el más mínimo análisis objetivo de su caso, sin constar la
realidad física de su negocio y sobre todo la actividad que estaba aprobada ejercer
por el SRI. Que conocían plenamente que su negocio era una tienda, pero iniciaron
el procedimiento sancionatorio por una actividad que no corresponde a la realidad en
base a conjeturas y simples impresiones y desconociendo la situación de la
pandemia, lo cual configuró la violación de sus derechos constitucionales.
[3] Derechos amenazados y vulnerados: En lo principal, la parte accionante refiere
que se ha vulnerado los siguientes derechos constitucionales: El derecho
constitucional al debido proceso, derecho a la defensa en la garantía de la
motivación contemplado en el Art. 76 numeral 7 literal l) de la Constitución de la
República del Ecuador, y el derecho a la Seguridad Jurídica previsto en el Art. 82
ibídem.
PRETENSIONES DE LA LEGITIMADA ACTIVA:
Por todo lo expuesto solicito a usted señor Juez se sirva declarar la violación de los
derechos constitucionales al debido proceso en la garantía del derecho a la
defensa, la motivación y la violación del derecho constitucional a la seguridad
jurídica y ordenará la reparación integral por el daño material e inmaterial que se me
ha causado y para el efecto dispondrá la restitución de los derechos conculcados:
Para dicho efecto ordenará que se deje sin efecto el procedimiento sancionatorio y la
sanción impuesta a la señora María Georgina Haro Pinto.- Como garantía de no
repetición dispondrá que se publique esta sentencia en la página web institucional
del Municipio y de la Agencia Metropolitana de Control con las debidas disculpas
públicas por haber violado los derechos constitucionales de María Haro. Y dispondrá
que se cancelen los honorarios del abogado patrocinador que ha ejercido la defensa
de María Haro por haberla obligado a acudir a la vía judicial para exigir el
cumplimiento de sus derechos constitucionales que son de aplicación directa e
inmediata…”
En la audiencia oral respectiva de primera instancia, según el acta resumen se
constata que la legitimada activa sostiene:
Dentro de las piezas principales de este procedimiento administrativo consta que el 2
de agosto del 2020, se le inicio una instrucción de procedimiento administrativo
sancionador No. GADDMQAMC-DMIT-ZMSC-2020-550 en virtud de la cual, tras una
inspección, a ella se le inicia un proceso sancionatorio. Es el caso que la señora
María Haro Pinto, tuvo en el 2019 una LUAE por la actividad de un restaurante que
se le venció en junio del 2020, y está fue la razón por la que iniciara el control y le
hicieran la inspección el Organismo Metropolitano de Control y fue objeto de que a
ella se le inicie un procedimiento sancionatorio por tener actividades comerciales sin
licencia. Resulta ser que para el año 2020 cuando la señora tenía su negocio, ya no
tenía un restaurante, ella tenía una tienda, sin embargo, durante todo el proceso
sancionatorio que fue adjuntado con las copias certificadas usted podrá constatar
que a ella se le sanciona por una actividad de restaurante que no tenía. Es cierto que
ella tuvo un restaurante en el 2019, el cuál fue cerrado por motivo de la pandemia y
ella ya no ejercía esa actividad comercial, sin embargo, se le inició un proceso
sancionatorio y se le sancionó por supuestamente tener un restaurante. Puede usted
ver que en el expediente administrativo que a la señora Haro se le tomaron fotos y
en la foto del expediente constan las vitrinas, consta una refrigeradora, unos
congeladores, como una tienda, no hay comensales. En las evidencias del sumario
administrativo, no hay cocina de restaurante y sin embargo a pesar de ello la
administración pública llegó a la conclusión de que la Sra. Haro tenía un restaurante
y como esa actividad pertenece a la categoría número dos, se le impuso una multa
de USD 2000. Sin embargo, después de la visita de la Agencia Metropolitana de
Control, la señora Haro a pesar de las restricciones, a pesar de ser una persona de
más de 64 años acudió al Municipio a sacar su LUAE actualizado, y el Municipio en
licencia única No.0496894 de fecha del 25 de agosto del 2020 le concede una
licencia única para su actividad de tienda. Esto fue otorgado, cierto es, después de la
inspección con fecha 25 de agosto del 2020, sin embargo, al momento de emitirse la
resolución administrativa está prueba nueva aportada, no fue considerada por la
administración pública. Entonces a pesar de que dentro del expediente administrativo
usted puede ver después del inicio del sumario administrativo que los funcionarios de
la Agencia Metropolitana revisan el sistema de Servicio de Rentas Internas la
actividad de la Sra. Haro, y tuvieron conocimiento de sus actividades comerciales de
tienda, a pesar de todas esas constancias en el expediente administrativo, la
sancionan por un restaurante que no tenía y le ponen una multa de USD 2000. Lo
cual es la razón por la que nos encontramos aquí, pues es una multa injusta que no
siguió los debidos procedimientos y violó sus derechos constitucionales, pero aparte
es una sanción que ella no puede pagar, los USD 2000 están fuera de sus recursos y
por eso estamos hoy aquí apelando a la justicia para que se hagan respetar sus
derechos constitucionales. Que dice la resolución que obtuvo su lugar el 25 de
agosto del 2021 y el 26 de octubre del 2020, en las que se decide poner a la Sra.
María Haro una multa de USD 2000 por tratarse de una actividad económica de
categoría No. 2 por ser un restaurante. Si usted revisa que yo digo un inicio de un
sumario administrativo, es un checklist ese documento que ni siquiera tiene
motivación, es como poner una pancarta sin texto, como un documento sin hablar de
los antecedentes del caso, sin decir el porqué de la decisión de los funcionarios de la
Agencia Metropolitana de Control y notificándole ese panfleto de una página, que
tiene que defenderse por haber realizado una actividad como de restaurante.
Cuando el reclamo procesal que la misma Agencia hace en su investigación, su
actividad era una tienda, violentando el principio y derecho constitucional al debido
proceso en el derecho a la defensa, en la garantía de la motivación y el principio de
la seguridad jurídica. Entonces luego de recibir está resolución sancionatoria la
señora Haro presenta un recurso de apelación el 11 de noviembre del 2020 y
preocupada por qué la Agencia no le contestaba presenta el 16 de septiembre del
2021, un recurso extraordinario de revisión que tampoco se le contestó, sin embargo,
un año después el 30 de agosto del 2021 el Subprocurador Metropolitano resuelve
su recurso de apelación a través de la resolución No.0332B del 20 de agosto del
2021 e indica que desestima la apelación realizada por la señora Haro en contra de
la resolución No. 05443, deja en firme la actual resolución motivo del recurso y
ordena devolver el expediente administrativo al inferior. Los derechos vulnerados
son, en primer lugar el derecho al debido proceso de la garantía de la defensa, de la
motivación porque de acuerdo al Art. 76 de la Constitución en todo proceso en el que
se determinen obligaciones y derechos de cualquier orden, se asegurarán derechos
al debido proceso y ese derecho al debido proceso incluye que toda autoridad
administrativa debe garantizar el cumplimiento de las normas y derechos de las
partes, segundo que toda persona es inocente hasta que no haya una resolución
motivada que determine su responsabilidad, tercero que nadie puede ser sancionado
bajo un acto de omisión que al momento de cometerse no esté tipificado como una
infracción penal, administrativa o de cualquier naturaleza, ni se le aplicará una
sanción no prevista en la Constitución. (…) Esta ley se ha violado porque a ella no se
le inició un proceso sancionatorio por una actividad que ejercía, se le sancionó por
una actividad que ella no estaba realizando e incluso la misma Agencia
Metropolitana revisó que en su expediente tenía una actividad autorizada para tienda
y a pesar de todo esos resultados se le sanciona por un restaurante que la señora
Haro no tenía (…) En el caso del derecho administrativo, el Código Orgánico
Administrativo en su artículo 253 nos dice, en caso de que el inculpado corrija su
conducta y acredite de este hecho en el expediente, se puede obtener reducciones o
exenciones a las previstas en el ordenamiento jurídico. Si la señora Haro presentó su
LUAE, la administración estaba obligada a observar esta prueba, no podía descartar
ni interpretar extensivamente, para igual sancionarla porque la norma Administrativa,
según el mismo procedimiento sancionatorio, dice ella tiene derecho a reducciones y
simplemente para el funcionario inspector puede decir porque usted no lo toma al
momento de la inspección entonces pierde todos los derechos que le reconoce la ley
y no es así, y así fundamentan su resolución y desechan el recurso de apelación que
presentó y por eso hoy estamos aquí, porque consideramos que las resoluciones de
la administración pública son resoluciones que violentan los derechos
constitucionales de la señora Haro. Se violentó el derecho al debido proceso de la
garantía de defensa y motivación porque el recurso de apelación se tenía un mes
para resolver, y se demoraron más de un año en responderlo, causando
incertidumbre a la señora Haro, y esa resolución que emite la Agencia de Control
carece de motivación en virtud de la sentencia No. 1158-17-EP/21 que carece de
criterio para revisar la falta de motivación de los actos de la administración pública,
porque esa resolución omitió resolver sobre asuntos relevantes como que la Sra.
Haro no tenía un restaurante sino una tienda y eso obviamente influye al momento
de entregar una multa y le hace pagar una multa totalmente desproporcionada,
porque al omitir sus argumentos, la resolución carece de motivación porque
supuestamente su motivación es aparente pero incongruente por no considerar sus
argumentos al momento de hacer la sanción (…) Con esta Acción de Protección
buscamos que se sirva declarar la violación de los derechos constitucionales en el
derecho al debido proceso, el derecho a la defensa, la motivación y la violación al
derecho de la seguridad jurídica y que como reparación material e inmaterial se sirva
ordenar que quede sin efecto este procedimiento sancionatorio y esta sanción ilegal,
inconstitucional, tan desproporcionada que le fue impuesta a la señora Haro.
Adicionalmente usted considerará si como garantía de no repetición se le debe
ordenar a la administración pública publicar las sentencias de esta acción de
protección en su portal institucional, pidiendo disculpas públicas y cancelar los
honorarios profesionales de sus patrocinadores

TERCERO: CONTESTACIÓN DEL LEGITIMADO PASIVO:

En audiencia pública de primera instancia según el parafraseo que consta en la
sentencia recurrida, el legitimado pasivo centra su contestación señalando lo
siguiente:
Agencia Metropolitana de Control:
Durante el desarrollo de la presente audiencia se han escuchado algunos aspectos
que me parece deben ser precisados dentro de la misma. Dentro de la emisión del
proceso administrativo sancionador No. 551-2020-UDTCL-ZTMS, este proceso
administrativo sancionador se abre por realizar una actividad económica sin contar
con la respectiva LUAE, cómo es de su conocimiento al igual que del conocimiento
de todos los presentes, el desconocimiento de la ley no exime de responsabilidad.
Señora jueza dentro del Código Municipal en el Artículo 6.23 se determina cuál es el
acto administrativo de autorización para el ejercicio de actividades económicas y este
acto administrativo para ejercicio de autorización de actividades económicas se
denomina LUAE. Se realiza un operativo de Control de fecha 2 de agosto del 2020,
es el acto de inicio de procedimiento administrativo sancionador el cual fue adjuntado
como prueba al respectivo expediente verificado. Dentro de este acto de inicio de
proceso administrativo sancionador y dentro de los hechos concretados, se evidencia
que el establecimiento estaría priorizando una actividad económica sin contar con la
respectiva LUAE y este es un elemento que usted va a darse cuenta al revisar el
expediente de que efectivamente a esta fecha 2 de agosto del 2020 no sé contaba
con dicha licencia. Consecuentemente se apertura el término probatorio, la norma de
sustanciación de procesos administrativos sancionatorios dentro de sumario, explica
qué es un proceso administrativo el cual se encuentra contemplado dentro del
Código Orgánico Administrativo, el cual considera un término de diez días para poder
presentar la prueba de los documentos que se crean asistidos para poder garantizar
el derecho a la defensa. Dentro del desarrollo del presente proceso, ya sea por una
inobservancia o desconocimiento se realiza una contestación de carácter
extemporáneo sí bien es cierto como lo ha mencionado el accionante el día de hoy
se presenta una licencia, pero está licencia presenta dentro del proceso
administrativo sancionador nos sirve para ratificar el criterio de la intervención.
Cuando nosotros trabajamos la licencia única de actividades económicas que fue
presentado por la administradora vamos a fijarnos en la fecha, la fecha es del 25 de
agosto del 2020, es decir, efectivamente al momento de la realización del operativo
no se contaba con la licencia recordando que esté operativo de control fue realizado
el 2 de agosto del 2020, es decir, que al 2 de agosto del 2020 la accionante se
encontraba realizando una actividad económica sin la respectiva licencia. (…)la
resolución No. GADTQ-AMC-DMN-2020-05443-L del 26 de octubre del 2020
efectivamente lo que hace el funcionario sancionador es establecer una multa de
USD 2000 por el incumplimiento de posesión de licencia para ciertas actividades
económicas. En esta resolución se encuentra descrito cómo fue llevado a cabo el
desarrollo del debido proceso administrativo sancionador dentro de este expediente,
cuando se ha determinado el cumplimiento de los términos probatorios, cuándo se
han presentado los escritos de contestación cómo se ha evidenciado, la presentación
o no de prueba, es decir toda la fundamentación jurídica cómo está dentro de la
resolución siendo así está una resolución debidamente motivada. Sí bien es cierto
nosotros tuvimos un cambio frente al paradigma en relación con la emisión a la
garantía de motivación de sentencia de la corte constitucional anterior contra la
sentencia de la corte constitucional actual qué es de su perfecto conocimiento.
Cuando nosotros hablamos de actos administrativos el mismo cuerpo normativo el
Código Orgánico Administrativo establece los elementos necesarios para garantizar
la garantía de la motivación en un acto administrativo y de alguna manera basado en
lo dispuesto por la corte constitucional en este sentido primero tenemos que
identificar, la identificación de Contra quién se está aperturando el proceso
administrativo sancionador y esto se cumplió con la resolución es decir el nombre del
administrado quién es la señora María Haro, también se necesita realizar la
identificación del funcionario que inicia el proceso administrativo sancionador y la
identificación del funcionario que resuelve. Así mismo la identificación de la presunta
infracción, los hechos que motivaron el inicio del proceso administrativo sancionador
y también la resolución correspondiente debidamente realizada bajo el análisis de
elementos probatorios y bajo el ajuste al derecho. Es decir, se encuentra
debidamente motivada. Bajo estas consideraciones el presente desarrollo de esta
acción de protección ha hecho alusión a la posible violación de derechos
constitucionales. Los derechos constitucionales hacen referencia a la garantía del
debido proceso establecido en el artículo 76 tiene cerca de 7 numerales y tenemos
que explicar cómo uno de esos numerales se ha visto afectado se habla del derecho
a la defensa dónde basta revisar el expediente y se va a poder conocer que en
ningún momento se cortó el derecho a la defensa incluso ha sido reconocido por la
administrada que ha presentado el recurso de apelación que ha presentado un
recurso extraordinario de revisión y qué son recursos que se verán debidamente
explicados por el abogado procurador. Se ha hecho alusión a la vulneración del
principio de seguridad jurídica, seguridad jurídica contemplada en el artículo 82, el
cual implica normas claras, normas previas, normas conocidas por toda la
comunidad. En ese sentido señora jueza el Código Administrativo es una norma
clara, es una norma previa y es una norma conocida por todos y si partimos de ese
esquema, implica que nosotros no podemos ejercer actividad económica sin contar
con una licencia es por eso que yo no puedo venir y litigar sin primero haber obtenido
mi licencia profesional para poder ejercer dicha actividad. En ese sentido creo que
hemos observado de sobremanera que nos encontramos dentro del debido proceso
administrativo de índole sancionador qué tiene una norma propia de sustanciación
qué ha respetado los derechos, los deberes y las obligaciones establecidos en el
artículo 76, también se ha garantizado el derecho a la defensa incluso se ha
garantizado el derecho a recurrir con todos los recursos de establecidos dentro del
expediente administrativo. Bajo este concepto también tomamos en consideración
qué cuando nosotros hablamos del debido proceso, tenemos que hacer una
distinción de que el debido proceso, que como hoy manifestado se explica en el
artículo 76 contempla un sinnúmero de clases, un sinnúmero de términos y un
sinnúmero de formas, para así nosotros poder garantizar ese debido proceso y que
sea de conocimiento público bajo esas consideraciones queda evidenciado que no
existe vulneración al principio de seguridad jurídica. (…)Lo único que quedado
evidenciado, demostrado en la presente audiencia, es que primero no se cumplió con
los requisitos del artículo 40 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, es decir, que hasta la presente fecha no se identifica una
violación hacia algún elemento constitucional, lo que se identifica es una
inconformidad en relación con un proceso administrativo sancionador que ha sido
sustanciado y que se encuentra resuelto. Segundo no se ha logrado demostrar la
acción u omisión pues en ningún momento se ha generado una acción u omisión por
la entidad pública, se han inobservado plazos, se han incumplido términos, se han
cumplido disposiciones de normativas así que no se podrá evidenciar qué habido
una omisión dentro de esta sanción administrativa. Tercero inexistencia de otro
mecanismo de defensa judicial, no solamente existe un mecanismo administrativo,
administrativamente se ha presentado un recurso de apelación, se ha presentado un
recurso extraordinario de revisión y también tienen la sede contenciosa
administrativa. Aquí se debe recalcar que la competencia de los jueces de un
Tribunal Contencioso Administrativo es verificar actos administrativos e identificar si
esos actos administrativos presentan nulidades o han incumplido, es decir, existe la
vía para poder demostrar que si un acto administrativo tiene carácter nulo, está mal
dictado. En ese sentido nos encontramos que esta acción de protección es
improcedente de acuerdo a lo contemplado en el artículo 42 dentro de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, pues no existe
violación de derechos constitucionales, hasta la presente fecha no se ha logrado
demostrar que exista violación a ninguno de los derechos constitucionales, lo que se
desea es impugnar un acto administrativo, lo que se busca es que usted dé de baja
un expediente administrativo sancionador y por la inconformidad que existe lo que se
busca es que su autoridad deje sin efecto un acto administrativo qué consta de
presunción de legitimidad. (…) Pido señora jueza de manera muy cordial que no de
paso a esta acción de protección y la declare improcedente.
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito:
Con respecto a esta Acción de Protección en adición a lo que acaba de manifestar el
abogado que antecedió en la palabra, es necesario señora jueza, tener bien claro el
hecho fáctico qué se trata esta Acción de Protección y el hecho es que la señora
Haro no contaba con el LUAE y presentó una LUAE que ya no tenía vigencia y para
una actividad qué permitía que la señora haga una actividad que ella supuestamente
realizaba en ese momento (…) cuando la abogada de la parte de la defensa señaló
que nosotros nos manejamos con simples panfletos, es necesario señalar lo que dice
el artículo 250 del Código Orgánico Administrativo el cual dice que el procedimiento
sancionador se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden Superior dentro de una acción razonada por
órganos o denuncias. La finalización de los actos de sanción se finaliza por un
expediente emitido por el órgano sancionador con esto demuestra que no es que
nosotros actuamos con simples panfletos, son actos de simple administración, son
actos que se encuentran establecidos por una norma pública, clara y precisa qué
señala el artículo 250 del Código Orgánico Administrativo. La misma abogada ha
señalado qué efectivamente la señora no tenía un LUAE, lo cual ratifica qué está
bien realizada la sanción (…) De acuerdo con las causales que he señalado solicito
se declare la improcedencia de la acción…”

CUARTO: RESOLUCIÓN DE LA JUEZA A QUO:

El Juez de primera instancia decide rechazar la acción de protección interpuesta por
la legitimada activa, en resumen por lo siguiente:
En el caso que nos ocupa, la accionante en primer lugar, ha indicado que el
documento con el que se le notificó sobre el inicio de instrucción del procedimiento
sancionador no se encuentra motivado. Es preciso aclarar en este punto, que el
documento en referencia denominado “Acto Administrativo de Inicio de Instrucción
del Procedimiento Administrativo Sancionador conforme el Libro III.6 Título V del Cap
VI, Código Municipal para el Distrito Metropolitano de Quito (LUAE)”, y que en copias
certificadas obra a fs. 2 del proceso, constituye un formulario que consta del detalle
de los datos de la persona presuntamente responsable de una infracción, el detalle
de lo observado en el momento de la inspección, el tipo de infracción administrativa,
la notificación al administrado donde constan las firmas del notificado y de la
autoridad que notifica, y la parte más importante del documento que permite la
verificación de la observancia del derecho a la defensa y en sí del debido proceso, es
que dicho documento contiene la información necesaria que guía en el procedimiento
a seguir al ciudadano, concretamente en el APARTADO QUINTO que expresamente
señala: “...1.- El presente procedimiento se inicia en contra del presunto infractor
identificado o individualizado en el Apartado Primero de este Acto Administrativo de
Inicio de Instrucción.- 2.- La infracción administrativa se ha cometido en el lugar
determinado en el Apartado Segundo de este Acto Administrativo de Inicio de
Instrucción.- 3.- El presunto infractor ha incurrido en la conducta determinada en el
Apartado Cuarto de este Acto Administrativo de Inicio de Instrucción.- Con tales
antecedentes dispongo: De conformidad con el artículo 255 del Código Orgánico
Administrativo, el administrado tiene el término de DIEZ días para alegar, aportar
documentos o información que estime convenientes y solicitar la práctica de
diligencias probatorias o su allanamiento a los hechos imputados.- La falta de
contestación del presunto infractor se considerará como dictamen este acto
administrativo de inicio de instrucción conforme lo señala el artículo 252 del Código
Orgánico Administrativo y se remitirá inmediatamente al órgano competente para
resolver de conformidad con lo señalado en el Art. 257 numeral cuarto del Código
Orgánico Administrativo...” Finalmente se encuentra la transcripción de las normas
pertinentes en la que inclusive constan las sanciones correspondientes.
Tal como puede observarse dicho documento no contiene en sí una resolución o una
decisión del ente administrativo por cuanto ese no es su objetivo, sino el de dar
noticia de la presunta infracción. Sin embargo, queda claro para la autoridad, que
dicho documento contiene la información necesaria para que el administrado pueda
ejercer su derecho a la defensa, más aún cuando consta que la señora MARIA
GEORGINA HARO PINTO fue legalmente notificada, pues dicho documento
contiene su firma e inclusive constan del expediente las fotografías que respaldan
dicha notificación (fs. 1 vta.).
Ahora bien, la accionante ha indicado que la violación de sus derechos, se ha
perpetrado en el momento en que se hizo constar que ella tiene una actividad
económica de restaurante cuando en realidad es una tienda, por lo que ha sido
dejada en la indefensión. Según los hechos relatados y conforme consta del
expediente en las fotografías adjuntas (fs. 2 y 2vta.), en el momento en que se
realizó la inspección, esto es, el 02 de agosto del 2020, se le ha requerido a la
señora MARIA GEORGINA HARO PINTO presente la Licencia Metropolitana Única
para el Ejercicio de las Actividades Económicas (LUAE), ante lo cual la accionante
presenta la licencia otorgada para la actividad de “Restaurante incluso para llevar”,
sin embargo la misma tenía vigencia hasta el 30 de junio del 2020, razón por la que
se entiende que el Instructor Metropolitano pudo hacer constar en el Acto
Administrativo de Inicio del Procedimiento Administrativo Sancionador con dicha
actividad y marcando la casilla correspondiente a la infracción “El establecimiento
realiza una actividad económica sin contar con la Licencia Única de Actividades
económicas vigente (...)”, sin embargo, es necesario aclarar, que precisamente la
accionante contaba con diez días para poder alegar, impugnar, aportar con medios
probatorios, inclusive solicitar diligencias de verificación, en ejercicio de su derecho a
la defensa, lo cual obvió la accionante, razón por la que se emite la providencia de
fecha 25 de septiembre del 2020, las 10h00 (fs. 8), en la que se señala en la parte
principal, lo siguiente: “(…) Toda vez que, el/la señor/a HARO PINTO MARIA
GEORGINA, no ha dado contestación al Acto de Inicio dentro del término legal; y, de
conformidad a lo dispuesto en el inciso tercero del Art. 252 del Código Orgánico
Administrativo; en concordancia con el inciso cuarto del Art. 256 del mismo cuerpo
legal, se da por terminado el período de instrucción; y, se remite el expediente
administrativo al órgano competente para su Resolución…”; y, en virtud de lo cual se
emite la Resolución Nro. GADDMQ-AMC-DMR-2020-05543-R de fecha 26 de
octubre del 2020, las 08h00 (fs. 12), por parte del Dr. Marcelo Patricio Rodas Toledo,
Resolutor Metropolitano en la cual se sanciona a la señora MARIA GEORGINA
HARO PINTO con una multa de USD 2000.
Respecto a esta resolución y además a la Resolución Nro. 0322B suscrita por el Ab.
Gabriel Terán Tuz, Subprocurador del Municipio Metropolitano de Quito que se emite
en mérito al Recurso de Apelación interpuesto por la señora María Haro, la
accionante indica que existe violación al derecho a la defensa dejándola en la
indefensión, por cuanto ha optado por realizar una motivación aparente, viciada de
incongruencia, ya que se la ha sancionado por una actividad que no realiza, además
señala que no se ha aplicado en este caso lo establecido en el Art. 253 del COA, por
cuanto ella ha corregido la conducta, ha obtenido la LUAE y pese a ello no se ha
considerado este hecho para acceder a las reducciones o exenciones previstas en la
ley.
Como se observa la accionante arremete a inconformidades específicamente
dirigidas al fondo de las decisiones contenidas en las resoluciones antes referidas,
las que se relacionan a la valoración de documentación, al cumplimiento o no de
ciertos presupuestos legales a los que pretende tener derecho, a la procedencia o no
de la aplicación de normativa infraconstitucional. Ha realizado una exposición que
apela a su descontento con las decisiones emitidas, sin embargo, no se enfoca ni
determina con claridad, la presunta violación de derechos de las que refiere haber
sido víctima, sino que pretende que en este proceso constitucional, la juzgadora
analice cuestiones de legalidad, lo que le corresponde exclusivamente a la justicia
ordinaria.
Es importante indicar que de la lectura de la resoluciones Nro. GADDMQ-AMC-DMR-
2020-05543-R de fecha 26 de octubre del 2020, las 08h00 emitida por el Dr. Marcelo
Patricio Rodas Toledo, Resolutor Metropolitano y de la Resolución Nro. 0322B
suscrita por el Ab. Gabriel Terán Tuz, Subprocurador Metropolitano, la autoridad
observa que las mismas contienen fundamentación normativa y fáctica suficiente.
Las resoluciones en referencia contienen la enunciación de las normas y principios
jurídicos en los que se funda la decisión así como su justificación aplicada a los
hechos concretos del caso. Tampoco la motivación se limita a la enunciación de
normas, sino que en las mismas, principalmente en la resolución emitida en relación
al recurso de apelación, se analizan uno por uno los argumentos expuestos por la
accionante en su escrito de impugnación analizando las circunstancias del caso
concreto.
En ellas, principalmente en la resolución emitida en relación al recurso de apelación,
se observa una estructura identificada, conteniendo una primera parte en la que se
exponen de manera clara y concatenada de los antecedentes del caso. Se identifica
además una segunda parte en la que se realiza un análisis de cada argumento de la
accionante, exponiendo las razones que respaldan la actuación del Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito, para finalmente concluir con una decisión que guarda
congruencia con la exposición realizada a lo largo de los documentos.
La autoridad constitucional observa congruencia argumentativa, exposición de
motivos, invocación de normas, que guardan concordancia con los presuntos hechos
alegados, con las facultades de la entidad legitimada pasiva, con la naturaleza de la
petición y con la consecuencia jurídica que determina el resultado final de la
resolución, todo expuesto en un lenguaje sencillo, claro y comprensible que transmite
de modo coherente las razones en que se apoya la decisión.
Es importante resaltar que la accionante ha hecho relación a que en el proceso
sancionador ha existido vicios del procedimiento, los cuales no han sido
singularizados menos aún justificados en el proceso. Tal como se señaló en líneas
anteriores, la accionante ha tenido pleno conocimiento de las actuaciones
administrativas, ha contado con un momento oportuno para realizar todas las
impugnaciones, observaciones, alegaciones que considerare necesarias, así como
para presentar pruebas conforme a derecho
Sobre el derecho a la seguridad jurídica:
En el presente caso, como ya ha quedado expuesto en líneas anteriores, el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha actuado en base a las facultades
contempladas en la Constitución, la ley y los reglamentos correspondientes, se ha
apegado al procedimiento previsto para el proceso sancionatorio, y conforme se ha
expuesto en líneas anteriores no se ha justificado que haya incurrido en
inobservancia de preceptos constitucionales que hayan dado como resultado una
violación al debido proceso, al derecho a la defensa de la parte accionante. En
ningún momento se ha justificado que los legitimados pasivos hayan actuado en
quebrantamiento de normas claras, previas, públicas que son de pleno conocimiento
del accionante, quien ha ejercido su derecho a la defensa. Se han respetado los dos
elementos fundamentales que comprende la seguridad jurídica, esto es, la certeza y
la previsibilidad, observada en el procedimiento administrativo en esta ocasión, pues
no se han determinado actuaciones arbitrarias. Lo cual deja en claro que se ha
garantizado el derecho a la defensa en la garantía de la motivación y
consecuentemente, se ha respetado el derecho al debido proceso.
Finalmente, es además vital señalar que el principio de preclusión que rige en el
ámbito procesal, es precisamente un mecanismo que garantiza el ejercicio del
derecho a la tutela judicial efectiva y principalmente a la seguridad jurídica prevista
en el Art. 82 de la Constitución de la República del Ecuador, pues permite a los
ciudadanos tener la certeza y confianza respecto de la aplicación de la normativa
vigente aplicable al caso concreto y del respeto por los principios del derecho
procesal. Al respecto la Corte Constitucional, ha señalado lo siguiente: “…La
preclusión procesal es un principio general del derecho, por el cual las etapas
procesales se van cerrando sucesivamente, es decir, la posibilidad de contradicción
de las partes en las fases procesales una vez evacuadas, se cierran inevitablemente
y no es posible volver atrás, ya que hacerlo implicaría un desbalance procesal entre
los contendientes. Es así que, conforme a este principio, se asegura, no solo el
respeto a las etapas existentes en un proceso, ocasionando que el cierre sucesivo
de estas no hagan posible volver a revisarlas nuevamente, sino que además se
garantiza la observancia de las normas jurídicas aplicables a cada una de las fases,
lo cual genera certidumbre de que el ordenamiento jurídico será aplicado
correctamente, en definitiva, da certeza de seguridad jurídica en la tramitación de un
proceso…” (Sentencia No. 226-15-SEP-CC, Caso No. 1344-11-EP, 15 de julio de
2015, pág. 13.). De manera que como ya se señaló en líneas anteriores, la acción de
protección no puede ser utilizada revivir términos y/o plazos vencidos u
oportunidades procesales fenecidas, caducadas o prescritas por la negligencia o
inactividad injustificada, lo cual parece ser el objetivo de la accionante.
Por lo tanto, en este orden de ideas, la autoridad concluye que no se ha verificado
violación al Derecho a la Seguridad Jurídica por parte de la Agencia Metropolitana de
Control ni del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito.-

QUINTO: SOBRE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA

GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN:
La acción de protección prevista en el Art. 88 de la Constitución de la Republica
señala que esta acción:
Tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la
Constitución, y podrá interponerse cuando exista una vulneración de derechos
constitucionales, por actos u omisiones de cualquier autoridad pública no
judicial; contra políticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio
de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona
particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos
impropios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se
encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación.
Por su parte el articulo Art. 39 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional determina que:
La acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos
reconocidos en la Constitución y tratados internacionales sobre derechos humanos
que no estén amparados por otras acciones constitucionales.
El artículo 40 ibídem prevé que la acción de protección procede por:
1.- Violación de un derecho Constitucional; 2.- Acción u omisión de autoridad
pública o de un particular de conformidad con el Art. 41; y, 3.- Inexistencia de otro
mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado.
A su vez el artículo 41 ibídem señala que la acción de protección procede contra:
1. Todo acto u omisión de una autoridad pública no judicial que viole o haya violado
los derechos, que menoscabe, disminuya o anule su goce o ejercicio. 2. Toda política
pública, nacional o local, que conlleve la privación del goce o ejercicio de los
derechos y garantías. 3. Todo acto u omisión del prestador de servicio público que
viole los derechos y garantías. 4. Todo acto u omisión de personas naturales o
jurídicas del sector privado, cuando ocurra al menos una de las siguientes
circunstancias: a) Presten servicios públicos impropios o de interés público; b)
Presten servicios públicos por delegación o concesión; c) Provoque daño grave; d)
La persona afectada se encuentre en estado de subordinación o indefensión frente a
un poder económico, social, cultural, religioso o de cualquier otro tipo. 5. Todo acto
discriminatorio cometido por cualquier persona.
De igual forma el artículo 42 de la ley referida de manera expresa determina que la
acción de protección no procede:
1. Cuando de los hechos no se desprenda que existe una violación de derechos
constitucionales. 2. Cuando los actos hayan sido revocados o extinguidos, salvo que
de tales actos se deriven daños susceptibles de reparación. 3. Cuando en la
demanda exclusivamente se impugne la constitucionalidad o legalidad del acto u
omisión, que no conlleven la violación de derechos. 4. Cuando el acto administrativo
pueda ser impugnado en la vía judicial, salvo que se demuestre que la vía no fuere
adecuada ni eficaz. 5. Cuando la pretensión del accionante sea la declaración de un
derecho. 6. Cuando se trate de providencias judiciales. 7. Cuando el acto u omisión
emane del Consejo Nacional Electoral y pueda ser impugnado ante el Tribunal
Contencioso Electoral. En estos casos, de manera sucinta la jueza o juez, mediante
auto, declarará inadmisible la acción y especificará la causa por la que no procede la
misma”.
La acción de protección según el pronunciamiento del máximo órgano de justicia
constitucional dado en la resolución N° 016-13-SEP-CC dictada dentro de la causa
N° 1000-12-EP de 16 de mayo de 2013, es:
La garantía idónea y eficaz que procede cuando el juez efectivamente verifica una
real vulneración a derechos constitucionales, con lo cual, no existe otra vía para la
tutela de esos derechos que no sean las garantías jurisdiccionales. No todas las
vulneraciones al ordenamiento jurídico necesariamente tienen cabida para el debate
en la esfera constitucional ya que para conflictos en materia de legalidad existen las
vías idóneas y eficaces dentro de la jurisdicción ordinaria. El juez constitucional
cuando de la sustanciación de garantía jurisdiccional establezca que no existe
vulneración de derechos constitucionales, sino únicamente posibles controversias de
índole infraconstitucional puede señalar la existencia de otras vías. El razonamiento
que desarrolla la Ley de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
establece que la acción de protección procede cuando no exista otro mecanismo de
defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado.
En este mismo sentido la sentencia N° 041-13-SEP-CC (caso N° 00470-12-EP)
estableció que:
La acción de protección no constituye un mecanismo de superposición o reemplazo
de las instancias judiciales ordinarias, pues ello ocasionaría el desconocimiento de la
estructura jurisdiccional estatal establecida por la Constitución ( ... ) no sustituye a
todos los demás medios judiciales pues en dicho caso, la justicia constitucional
pasaría a asumir potestades que no le corresponden, afectando la seguridad jurídica
de los ciudadanos y desvirtuando la estructura jurisdiccional del Estado y
desconociendo la garantía institucional que representa Función Judicial.
En la sentencia No. 001-16-PJO-CC, caso Nro. 530-10-JP la Corte Constitucional
emite una jurisprudencia vinculante en el sentido de que:
Las juezas o jueces constitucionales que conozcan una acción de protección
deberán realizar un profundo análisis acerca de la real existencia de la
vulneración de derechos constitucionales en sentencias, sobre la real ocurrencia
de los hechos del caso concreto. Las juezas y jueces constitucionales, únicamente,
cuando no encuentren vulneración de derechos constitucionales y lo señalen
motivadamente en su sentencia, sobre la base de parámetros de razonabilidad,
lógica y comprensibilidad, podrán determinar que la justicia ordinaria es la vía
idónea y eficaz para resolver el asunto controvertido.
De igual forma en las sentencias N°. Caso N. 0831-12-EP, sentencia N. 102-13-SEP-
CC, caso N. 0380-10-EP, sentencia N. 016-13-SEP-CC, caso N. 1000-12-EP, la
Corte Constitucional ha dicho:
Al respecto, este tribunal de justicia constitucional reitera que en el contexto del
Estado constitucional de derechos y justicia, la misión de los jueces
constitucionales que conocen garantías jurisdiccionales no debe limitarse a
inadmitir o a declarar la improcedencia de estas cuando a su criterio existen
‘otros mecanismos judiciales’ para la tutela de los derechos, pues su labor es
mucho más compleja y profunda dado que implica distinguir cuando en el caso
sometido a su jurisdicción existen vulneraciones a derechos constitucionales,
y en caso de existir tales vulneraciones tienen el deber de declararlas y
ordenar la reparación integral de estos derechos. Conforme ha señalado esta
Corte, es claro que no es competencia de la justicia constitucional conocer asuntos
de mera legalidad, es decir, el análisis de aspectos que son propios de la justicia
ordinaria; pero sí le compete a la justicia constitucional conocer los procesos cuando
ocurran vulneraciones a derechos constitucionales.
Atendiendo a este razonamiento dice la Corte, es preciso recordar que:
Todo el ordenamiento jurídico se encuentra dirigido hacia la protección de los
derechos constitucionales y legales: es evidente que ante la vulneración de
derechos constitucionales no cabe argumentar razones de legalidad para
rechazar las causas, toda vez que este proceder enerva la efectiva vigencia de
los derechos constitucionales.
Y sobre la labor del juez constitucional dice:
Ahora bien, respecto a la labor del juez constitucional que conoce garantías
jurisdiccionales, hay que puntualizar que le corresponde al juez verificar y
argumentar si existe o no la vulneración de un derecho constitucional. Es a él a quien
le corresponde analizar caso a caso, sobre la base de un ejercicio de profunda
razonabilidad, los hechos y las pretensiones del actor para poder dilucidar si se trata
de un caso de justicia constitucional o si, por el contrario, por su naturaleza infra
constitucional su conocimiento le corresponde a la justicia ordinaria”.

SEXTO: RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL AD QUEM DE LA APELACIÓN DE LA

LEGITIMADA ACTIVA:

Sobre la garantía de motivación:

En atención a lo establecido por el máximo órgano de administración de justicia
constitucional en los fallos invocados en el apartado precedente, corresponde
analizar si a la legitimada activa se le han vulnerado los derechos constitucionales
que alegan en su demanda, esto es, el debido proceso en la garantía de defensa y
motivación y a la seguridad jurídica, dentro del expediente administrativo
sancionatorio que generó la aplicación de la multa de USD2.000,00, por no contar
con el permiso respectivo para realizar actividades de restaurant en su local.
Como preámbulo este Tribunal de Alzada advierte que de conformidad con lo
establecido en el artículo 16 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, “La persona accionante deberá demostrar los hechos que
alega en la demanda o en la audiencia, excepto en los casos en que se invierte la
carga de la prueba…”. No obstante, la norma constitucional prevista en el artículo 86.
3 de la Constitución de la Republica – disposiciones comunes de las garantías
jurisdiccionales-, cuando se trata de la legitimidad pasiva entidades públicas, la carga
de la prueba se invierte a esta, a saber: “…Se presumirán ciertos los fundamentos
alegados por la persona accionante cuando la entidad pública requerida no
demuestre lo contrario o no suministre información…”, disposición constitucional
concordante con lo establecido en el inciso cuarto del antes citado artículo 16 de la
LOGJCC que a la letra señala: “Se presumirán ciertos los hechos de la demanda
cuando la entidad pública accionada no demuestre lo contrario o no suministre la
información solicitada, siempre que de oros elementos de convicción no resulte una
conclusión contraria…”.
A tono las normas adjetivas constitucionales invocadas en este proceso
constitucional, corresponde a los legitimados pasivos demostrar lo contrario de lo
aludido por la legitimada activa en su demanda constitucional, esto es, demostrar
que no ha existido actos u omisiones por parte del accionado que acarree
vulneración de derechos constitucionales invocados por la accionante.
En la especie, se trata de la aplicación de una multa pecuniaria en contra de la
legitimada activa, por haber la administrada supuestamente incurrido en una causal o
infracción administrativa prevista en el artículo 111.6.60 del Código Municipal para el
Distrito Metropolitano de Quito –Ordenanza Metropolitana No. 001, que a decir del
accionado en el acto administrativo sancionador, establece: “El administrado
incurre en infracción cuando: a) El establecimiento realiza una actividad
económica sin contar con la Licencia Única de Actividades Económicas
vigente”
Vale decir, la conducta o el presupuesto fáctico de la infracción, es: realizar una
actividad económica sin contar con la Licencia Única de Actividades vigente.
Según el acto administrativo sancionar impugnado por la legitimada activa, los
hechos que habrían sido constatados por la Agencia Metropolitana de Control, es
que el día 2 de agosto de 2020 en el local de la administrada –ahora legitimada
activa- “se evidencia establecimiento con actividad de restaurante” conforme se
dice en el documento que obra de fojas 1 del expediente constitucional suscrito por 4
servidores del legitimado pasivo, al que se adjunta además copias de dos fotografías
–blanco negro- en el que apenas se visualiza un local vacío sin personas que estén
ingiriendo alimentos o movimiento de actividades de restaurante.
No existe en el proceso constitucional presente, ningún otro elemento probatorio
para inferir que efectivamente la legitimada activa haya estado en aquella fecha
realizando actividades de atención al público de restaurante o venta de comidas o
alimentos. Conforme lo ordena la Constitución de la República, la carga probatoria
en materia constitucional le corresponde al legitimado pasivo al tratarse de una
entidad pública contra la que se denuncia la violación de derechos constitucionales.
En consecuencia, si la legitimada activa alega en su acción de protección que ella no
estaba realizando una actividad de restaurante en esa fecha -2 de agosto de 2020- y
que por lo tanto el legitimado pasivo no debió instaurarle un expediente
administrativo sancionador, la carga probatoria recayó en la entidad estatal seccional
ahora legitimado pasivo; esto es, probar que efectivamente la administrada adecuó
su conducta en la infracción prevista en el artículo 111.6.60 del Código Municipal
para el Distrito Metropolitano de Quito –Ordenanza Metropolitana No. 001, que a
decir del accionado en el acto administrativo sancionador, establece: “El
administrado incurre en infracción cuando: a) El establecimiento realiza una
actividad económica sin contar con la Licencia Única de Actividades
Económicas vigente”, base legal para imponer la sanción de USD2.000,00.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 de la Carta Constitucional:
En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier
orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes
garantías básicas: 1. Corresponde a toda autoridad administrativa o judicial,
garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes. (…) 3. Sólo se
podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia
del trámite propio de cada procedimiento. 4. Las pruebas obtenidas o actuadas con
violación de la Constitución o la ley no tendrán validez alguna y carecerán de eficacia
probatoria. (…) 7. El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes
garantías: (…) L) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser
motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas
o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su
aplicación a los antecedentes de hecho…”.
Conforme se dijo en párrafos precedentes, la carga de la prueba en materia
constitucional recae en el legitimado pasivo, el que debe probar suficientemente que
no existe vulneración de derechos constitucionales de la legitimada activa.
En ese sentido, debió justificar que su resolución administrativa sancionador fue
suficientemente motivada. Uno de los elementos de la motivación es principalmente,
explicar la pertinencia de aplicación de la norma jurídica en que se funda, a los
antecedentes de hecho, antecedentes de hecho que por su naturaleza fáctica debe
ser fehacientemente probado en el correspondiente proceso administrativo con las
garantías básicas del debido proceso.
Conforme se analizó anteriormente, revisado el expediente administrativo que obra
del proceso constitucional, no obra prueba alguna que justifique que efectivamente la
administrada –ahora legitimada activa- el día 2 de agosto de 2020- haya estado
realizando actividades de atención de restaurante al público, más allá de una copia
simple de dos fotografías en la que además no se visualiza personas que hayan
estado ingiriendo alimentos en el local objeto de sanción, y de un informe que corre
de fojas 1 del proceso el que debió contar con sus respectivos respaldos probatorios
a efectos de demostrar la adecuación de la conducta de la administrada en el
supuesto jurídico –premisa mayor- que sanciona la imposición de la multa. Al no
existir probanza suficiente en relación a las narraciones fácticas –premisa menor-
que obran del expediente administrativo sancionador para la aplicación de la multa,
dicha resolución administrativa carece de motivación en los términos definidos por la
Corte Constitucional en su sentencia No. 1158-17-EP/21 de 20 de octubre de 2021,
toda vez que la explicación de la pertinencia de aplicación de la norma jurídica en
que se funda, a los antecedentes de hecho, debe ir acompañada de la probanza que
sustenta la aplicación de la norma jurídica.
En materia administrativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido
que los principios generales que informan el derecho fundamental al debido proceso
se aplican igualmente a todas las actuaciones administrativas que desarrolle la
administración pública en el cumplimiento de sus funciones y realización de sus
objetivos y fines, de manera que se garantice: i) el acceso a procesos justos y
adecuados; ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente
establecidas; iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y, iv) los derechos
fundamentales de los asociados. Todas estas garantías se encuentran encaminadas
a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública administrativa, de
conformidad con los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes y
los derechos de los ciudadanos y de evitar posibles actuaciones abusivas o
arbitrarias por parte de la administración a través de la expedición de actos
administrativos que resulten lesivos de derechos o contrarios a los principios del
Estado de derechos y justicia. Las garantías inherentes al debido proceso
administrativo constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que
desarrolle frente a los particulares. De la aplicación del derecho al debido proceso se
derivan consecuencias importantes tanto para los asociados como para la
administración pública. Desde la perspectiva de los asociados, del derecho al debido
proceso se desprenden las garantías de: i) conocer las actuaciones de la
administración; ii) pedir y controvertir las pruebas; iii) ejercer con plenitud su derecho
de defensa; iv) impugnar los actos administrativos; y; v) gozar de las demás
garantías establecidas en su beneficio. Y, en lo que respecta a la administración,
todas las manifestaciones del ejercicio de la función pública administrativa se
encuentran cobijadas por el debido proceso, tales como: i) la formación y ejecución
de actos administrativos; ii) las peticiones presentadas por los particulares; y, iii) los
procesos que se adelanten contra la administración por los ciudadanos en ejercicio
legítimo de su derecho de defensa.
La Corte Constitucional también ha establecido la distinción entre garantías previas y
garantías posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia
administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías
mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier
acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de
igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los
plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De
otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar
la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía
gubernativa y la jurisdicción contenciosa.
Sobre el alcance de la garantía de motivación la Corte Constitucional en su sentencia
No. 1158-17-EP/21 de 20 de octubre de 2021, “…en un Estado constitucional, la
legitimidad de las decisiones estatales no depende solo de quién las toma, sino
también del porqué se lo hace: todo órgano del poder público tiene, no solo el deber
de ceñir sus actos a las competencias y procedimientos jurídicamente establecidos
(legitimidad formal), sino también el deber de motivar dichos actos, es decir, de
fundamentarlos racionalmente (legitimidad material).”. Señala la Corte que “Los
órganos del poder público tienen el deber de desarrollar la mejor argumentación
posible en apoyo de sus decisiones.”. (…) “La garantía de la motivación
específicamente busca asegurar, so pena de nulidad de la resolución de autoridad
pública, que la motivación reúna ciertos ¨elementos argumentativos mínimos¨
establecidos en el artículo 76.7.L de la Constitución, disposición constitucional que
no garantiza que la motivación de toda decisión pública sea correcta conforme a
Derecho y conforme a los hechos –esta es tarea del ordenamiento jurídico en su
conjunto-, sino que la motivación sea suficiente, es decir, que satisfaga los referidos
elementos mínimos con miras al ejercicio efectivo de los derechos al debido proceso
y a la defensa.”.
Estableció la Corte Constitucional, alejándose del test de motivación otrora, que
“Para examinar un cargo de vulneración de la garantía de motivación, se debe
atender al siguiente criterio rector, establecido por la jurisprudencia de esta Corte:
una argumentación jurídica es suficiente cuando cuenta con una estructura
mínimamente completa. Este criterio deriva directamente del artículo 76.7.L de la
Constitución, pues prescribe que ¨no habrá motivación sin en la resolución no se
enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho¨. Que “…una
argumentación jurídica cuenta con una estructura mínimamente completa, cuando
¨está compuesta por suficientes fundamentos fácticos (sobre los antecedentes de
hecho y su prueba) y jurídicos (enuncia normas y principios jurídicos y explica la
aplicación de estos a los antecedentes de hecho)”. Reafirma la Corte que “En suma,
el criterio rector para examinar un cargo de vulneración de la garantía de motivación
establece que una argumentación jurídica es suficiente cuando cuenta con una
estructura mínimamente completa, es decir, integrada por estos dos elementos: (i)
una fundamentación normativa suficiente, y (ii) una fundamentación fáctica
suficiente.”
Aquello quiere decir, señala la Corte:
61.1Que la argumentación normativa debe contener la enunciación y justificación
suficiente de las normas y principios jurídicos en que se funda la decisión, así como
la justificación suficiente de su aplicación a los hechos del caso. Como ha sostenido
la Corte IDH, la referida fundamentación jurídica no puede consistir en “mera
anunciación de las normas que podrían resultar aplicables a los hechos o conductas
”. O, en términos de la jurisprudencia de esta Corte, “la motivación no puede limitarse
a citar normas” y menos a “la mera enunciación inconexa o dispersa de normas
jurídicas”, sino que debe entrañar un razonamiento relativo a la interpretación y
aplicación del Derecho en las que se funda la resolución del caso.”.
61.2 Que la fundamentación fáctica debe contener una justificación suficiente de los
hechos dados por probados en el caso. Como lo ha señalado esta Corte, “la
motivación no se agota con la mera enunciación de los antecedentes de hecho (es
decir de los hechos probados)”, sino que, por el contrario, “los jueces (…) no motivan
su sentencia sino se analizan las pruebas”. En la misma dirección, la Corte IDH ha
establecido que la motivación sobre los hechos no puede consistir en “la mera
descripción de las actividades o diligencias (probatorias) realizadas, sino que se
debe “exponer el acervo probatorio aportado a los autos, “mostrar que el conjunto de
pruebas ha sido analizado” y “permitir conocer cuáles son los hechos”.
Conforme se analizó al inicio de este apartado QUINTO, en el presente caso, la
resolución administrativa mediante la cual se decidió imponer un multa pecuniaria de
USD2000,00 a la legitimada activa por haber estado realizando presuntamente
actividades de atención de un restaurante –venta de alimentos-, su fundamentación
fáctica carece de una justificación suficiente de los hechos dados por probados en
el caso, toda vez que no existe probanza de que efectivamente la administrada haya
estado el 2 de agosto de 2020 realizando actividades de atención de restaurante.
Del texto de dicha resolución administrativa sancionatoria de fecha 26 de octubre de
2020 a las 08h00 que obra de fojas 13 a 14 del expediente constitucional,
únicamente contiene la mera enunciación de los antecedentes de hecho –hechos
que no obran probados en dicho expediente administrativo conforme se analizó
anteriormente-; en consecuencia, al no existir prueba suficiente que justifiquen los
hechos narrados por el ente estatal sancionador tampoco obviamente existe un
análisis o valoración probatoria. Y no solamente que la aparente fundamentación
fáctica sobre los hechos consiste en el presente caso únicamente en la mera
descripción de las actividades o diligencias realizadas, sino que además carece en
su totalidad de una exposición del acervo probatorio aportado al expediente
administrativo sancionatorio y no muestra que el conjunto de prueba ha sido
analizado porque precisamente no existe tal acervo probatorio.

Sobre la seguridad jurídica:

El artículo 82 de la Constitución de la Republica claramente ordena respetar la carta
suprema y la aplicación de normas jurídicas previamente establecidas en el
ordenamiento jurídico, a saber:
El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la
Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y
 aplicadas por las autoridades competentes.
En este sentido, si como queda analizado evidentemente el legitimado pasivo
irrespetó las garantías del debido proceso ordenadas en el artículo 76 de la
Constitución de la República en perjuicio de la accionante, al decidir sobre una
situación jurídica de un derecho de la legitimada activa, como efecto o consecuencia
por ser un derecho conexo al derecho al debido proceso, también afectó la seguridad
jurídica en virtud de que la norma transgredida es adjetiva o su consecuencia es la
afectación de un derecho con alcances procesales como el derecho al debido
proceso con sus mínimas garantías de defensa –motivación-, así lo ha señalado la
Corte Constitucional en la sentencia 2390-16-EP de 10 de marzo de 2021 “…El
derecho a la seguridad jurídica tiene implicaciones procesales cuando la norma
transgredida es adjetiva o su consecuencia es la afectación de un derecho con
alcances procesales, como la tutela judicial, y no tendrá tales implicaciones si no se
produce al menos una de estas dos circunstancias.”
En esta línea la Corte Constitucional ha establecido con claridad que el derecho a la
seguridad jurídica debe ser entendido como el derecho de contar con un
ordenamiento jurídico previsible, claro, determinado, estable y coherente que le
permita al individuo tener una noción razonable de las reglas de juego que le serán
aplicadas. De lo que se desprende que la seguridad jurídica comprende tanto un
ámbito de certidumbre como uno de previsibilidad; el primero, se refiere a brindar
certeza al individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por
procedimientos regulares establecidos previamente y por autoridad competente para
evitar arbitrariedad; y el segundo, permite proteger legítimas expectativas respecto
de cómo el derecho deberá ser aplicado e interpretado en el futuro.
En resumen, la seguridad jurídica implica al menos dos reglas claras: i) tener la
certeza de la situación jurídica de los individuos no será modificada de forma
arbitraria; ii) poder prever los procedimientos jurídicos que se llevarán a cabo frente
a eventuales y distintos escenarios.

SÉPTIMO: DECISIÓN:
En mérito de todo lo expuesto este Tribunal Ad quem, ADMINISTRANDO JUSTICIA
CONSTITUCIONAL, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y
POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA
, ACEPTA el recurso de apelación presentado por la legitimada activa MARÍA
GEORGINA HARO PINTO, REVOCA el fallo de primera instancia; en consecuencia,
ACEPTA la acción de protección presentada por la legitimada activa MARÍA
GEORGINA HARO PINTO, y como reparación integral se dispone:

1. DECLARAR LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO

EN LA GARANTÍA DE LA MOTIVACIÓN, Y EL DERECHO A LA SEGURIDAD
JURÍDICA, en desmedro de la legitimada activa MARÍA GEORGINA HARO
PINTO.

2. DECLARAR NULO Y DEJAR SIN EFECTO JURÍDICO LA RESOLUCIÓN Nro.

GADDMQ-AMC-DMR-2020-05443-R de 26 de octubre de 2020 dictada por LA
AGENCIA METROPOLITANA DE CONTROL-DIRECCIÓN METROPOLITANA
 DE RESOLUCIÓN-FUNCIONARIOS DECIDORES DEL GAD MDMQ, suscrita
por el Dr. Marcelo Patricio Rodas Toledo RESOLUTOR METROPOLITANO.
Como consecuencia de esta nulidad del acto administrativo sancionador, SE
DEJA SIN EFECTO los posteriores actos administrativos emitidos por los
legitimados pasivos, esto es: la RESOLUCIÓN No. 0322B dictada por el
SUBPROCURADURÍA DEL MUNICIPIO DEL DISTRITO METROPOLITANO
DE QUITO dentro del expediente de Procuraduría No. 2020-01985 de fecha 10
de agosto de 2021; y, la Providencia Nro.GADDMQ-AMC-DME-2021-18412-P
de fecha 8 de diciembre de 2021 suscrito por el Abogado Jorge Salvador Lema
EJECUTOR METROPOLITANO DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE
CONTROL.

3. Como GARANTIA DE NO REPETICIÓN, SE DISPONE QUE LOS

LEGITIMADOS PASIVOS: AGENCIA METROPOLITANA DE CONTROL.
GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO DEL MUNICIPIO DEL
DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO. RESOLUTOR METROPOLITANO
DE LA AGENCIA METROPOLITANA DE CONTROL EN LA DIRECCIÓN
METROPOLITANA DE RESOLUCIÓN, publiquen esta sentencia en la página
web institucional del Municipio de Quito y de la Agencia Metropolitana de
Control con las debidas disculpas por haber vulnerado los derechos
constitucionales de la legitimada activa MARÍA GEORGINA HARO PINTO.

Ejecutoriada esta sentencia procédase de conformidad con el Art. 86.5 de la

Constitución de la República. Notifíquese.

f).- CARRANZA BARONA CARLO, JUEZ; MONTALVO ESCOBAR MARIA DE LOS ANGELES, JUEZ;
MACIAS NAVARRETE FREDDY MAURICIO, JUEZ.

Lo que comunico a usted para los fines de ley.

GUAPI OBANDO GUILLERMO

SECRETARIO RELATOR