ESTRATEGIAS DE DESARROLLO RECOMENDADAS

5.1 Introducción

Las estrategias recomendadas por los consultores para el desarrollo del sector están orientadas a romper el “circulo vicioso”
en el cual se encuentra y reemplazarlo por un “circulo virtuoso” que lleve a una mejora continua de la calidad y cobertura de
los servicios. Estas estrategias incluyen, por tanto, las tres áreas críticas mencionadas en el diagnóstico presentado en el
Capítulo IV:

 Social y financiera
 Inversión
 Institucional

La implantación de las estrategias recomendadas deben ser el punto central del Plan de Desarrollo de corto plazo (2003-
2006).

5.2 Estrategia social y financiera

Los elementos fundamentales de la estrategia social y financiera recomendada lo constituyen la implantación de políticas
tarifarias y de subsidios que:

 Estén dirigidos a la población de menores recursos quienes constituyen la parte más substancial de la población no
atendida en la actualidad y de la creciente población. A su vez dar incentivos a los municipios para que asignen tarifas
adecuadas a cada uno de los servicios.
 Incentiven el fortalecimiento de las entidades prestadoras de servicios, de manera que operen a costos de eficiencia y
recuperen sus costos.
 Incentiven a los consumidores a conservar el recurso agua.

La estrategia propuesta implica un cambio radical de las políticas financieras en vigencia, ya que busca que las entidades
prestadoras de servicios dejen de depender del presupuesto nacional para financiar total o parcialmente sus programas de
inversión y, que simultáneamente, incrementen su capacidad de generar ingresos para mejorar la operación y
mantenimiento de sus instalaciones. Estas condiciones deberán reflejarse en aumentos de cobertura y calidad de servicios,
ya que con la aplicación de esta política, las entidades del sector tendrán mayor control que en la actualidad sobre las
acciones a tomar para contar con los recursos requeridos para la prestación de un buen servicio. La estrategia contribuirá
también a que las autoridades sectoriales, particularmente las municipales, sean directamente responsables ante sus
clientes por el resultado de su gestión.

A continuación se desarrollan en detalle los dos elementos de la estrategia social y financiera recomendada, que incluye
como elemento central las: tarifas y los subsidios (transferencias y préstamos concesionales).

5.2.1 Tarifas y subsidios a la demanda

La premisa fundamental del componente tarifario de la estrategia, es que el sector estará en condiciones de satisfacer la
demanda por servicios, particularmente de la población más pobre, solamente si cuenta con entidades prestadoras de
servicios financieramente sólidas y con capacidad de crecer . En forma más especifica, esto significa que las entidades
prestadoras de servicios deben llegar a generar en un período de tiempo prudencial ingresos por tarifas que sean
suficientes para financiar:

 Los costos de un adecuado mantenimiento de la infraestructura y la prestación de un buen servicio a los clientes.
 El servicio de la deuda de las entidades prestadoras de servicios.
 La expansión de la infraestructura para servir a nuevos usuarios del servicio.

En la sección de diagnóstico de este informe se observó que hay una gran distancia entre las tarifas actuales (nivel y
estructura) y las requeridas por la estrategia propuesta. Además, en los escenarios para el desarrollo de los servicios que se
presentan más adelante se hace un análisis de los aumentos tarifarios promedio requeridos para alcanzar diversas metas
de calidad y cobertura de servicios. Los aumentos requeridos variarán, sin embargo, de una entidad prestadora de servicios
a otra debido a una serie de factores tales como:
 El vigor y efectividad con que las administraciones de las entidades implementen programas de aumento de eficiencia
en la prestación de los servicios.
 La escala de los programas de inversión que emprendan las entidades para ampliar la calidad y cobertura de los
servicios.
 El punto de partida de los niveles tarifarios y del nivel de endeudamiento.

Es muy importante hacer la transición del régimen tarifario actual al recomendado de una manera gradual (aumentos
mensuales como se ha hecho en Quito), asegurando que esta vaya acompañada de campañas de educación, divulgación y
diálogo con la comunidad, así como de mejoras en la calidad y eficiencia de los servicios. Estas mejoras se lograrían
mediante la implantación por parte de las entidades prestadoras de servicios de la estrategia de inversiones que se propone
más adelante. Sin mejoras en la calidad de los servicios, particularmente horas de servicio, presión y calidad bacteriológica
del agua, los ajustes tarifarios requeridos serían difíciles de sostener en el mediano y largo plazo. Los consultores
consideran que el período de transición hasta lograr un nivel tarifario adecuado que permita a las ES generar fondos
suficientes para una adecuada operación y mantenimiento de la infraestructura, podrá tomar entre 2 y 5 años dependiendo
de la brecha tarifaria y de las condiciones actuales del servicio.

La estrategia de subsidios a la demanda a través de los subsidios cruzados se utilizaría para suavizar los impactos de los
aumentos tarifarios sobre las familias más pobres. Este programa partiría de la premisa que la tarifa media debe cubrir
todos los costos de la entidad que presta el servicio y, por tanto, el subsidio debe limitarse a los usuarios más pobres. El
subsidio debe ser transparente y adecuadamente justificado y cuantificado. Para lograr este objetivo los consultores
recomiendan:

 Un subsidio sólo al consumo1 de las familias pobres:

o No mayor a 10 m3/mes para satisfacer sus necesidades básicas.
o Un pago no mayor al 5% de su ingreso familiar.
 Una tasa de solidaridad social impuesta por igual a todos los demás usuarios para cubrir el subsidio a las familias más
pobres. Esta tasa debe ser también transparente y cuantificada.

El subsidio cruzado no funciona en poblaciones donde toda la población sea pobre. Por lo tanto, en estos casos los
consultores recomiendan la substitución del subsidio cruzado por un subsidio directo del estado a la comunidad.

La Guía Tarifaria elaborada por los consultores se basa en los lineamientos anteriores. Además, la Guía contiene
recomendaciones detalladas acerca de cómo llevar a cabo la reforma.

5.2.2 Subsidios a la oferta

La estrategia de subsidios a la oferta forma parte integral de la estrategia financiera y tiene dos objetivos fundamentales.
Primero un objetivo redistributivo que se logrará facilitando el acceso a los servicios a la población más pobre, y segundo,
un objetivo de eficiencia económica que se logrará mediante incentivos apropiados para el fortalecimiento de las entidades
prestadoras de servicio, de manera que éstas operen a costos de eficiencia, y para que los consumidores hagan un uso
económico del agua. Un elemento clave de estas estrategias será la reasignación de las transferencias y préstamos al
sector para condicionarlos al buen desempeño operacional y financiero de las ES, y a su canalización para beneficiar
preferentemente la población de menores ingresos. En esencia, el gobierno deberá tomar las medidas necesarias para
asegurar que los subsidios vayan a los más pobres (efecto redistributivo) y, contribuyan a fortalecer administrativa y
financieramente a las ES (efecto de desarrollo).

Este objetivo podría lograrse con la reestructuración de los subsidios existentes (transferencias) y préstamos al sector
alrededor de dos programas básicos:

 subsidios y préstamos que financiarían solamente programas de inversión compatibles con las metas de desarrollo del
sector; y
 subsidios y préstamos a inversiones para protección del medio ambiente y de los recursos hídricos en casos de alta
prioridad.

Además, una condición básica de elegibilidad para los subsidios y préstamos del gobierno nacional, debería ser que la
entidad prestadora de los servicios se comprometiera a un plan específico de mejoramiento institucional y financiero,
incluyendo metas concretas a alcanzar en un período de unos 3 a 5 años. Los programas apoyados por el gobierno
nacional deberían financiar, en todo caso, solo una parte del costo total de los proyectos, para así incentivar a los

1
La implantación de este subsidio requiere que los consumos sean medidos.
receptores de subsidios a ejecutar programas de inversión a costos eficientes que reduzcan el esfuerzo financiero propio.
Esta condición también permitiría que los recursos del gobierno nacional, de los gobiernos municipales y de los préstamos
beneficien al mayor número posible de personas, particularmente las más pobres.

El programa de fortalecimiento institucional y financiero que la Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Quito que está
siendo implementado con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (Cuadro No. 2) es coherente con las estrategias
recomendadas y por lo tanto, susceptible de ser replicado en otras ciudades y municipios con las debidas adaptaciones.

Cuadro No. 2 – Desarrollo de la Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Quito (EMAAP-Q)

EMAAP-Q está implementando con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo un programa de
fortalecimiento institucional y financiero que incorpora elementos de las estrategias de desarrollo
recomendadas en este informe. Entre estos elementos se encuentran los siguientes:
 Contratar con una empresa privada la administración del 50% de las operaciones
comerciales de la empresa, incluyendo catastro de usuarios, medición de consumos,
facturación, instalación y reparación de medidores.
 Otorgar en concesión la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado en una zona
de la parte oriental de la ciudad, que cuenta en la actualidad con 16,000 conexiones y una
población de 100,000 habitantes.
 Implantar un plan para reducir costos de provisión de los servicios de agua y alcantarillado,
el cual incluye acciones tales como reducción de los niveles de agua no facturada y la
expansión de los sistemas de control hidráulico.
 Estudiar alternativas a la estructura tarifaria actual con el propósito de reducir distorsiones y
enfocar los subsidios a la población de menores ingresos. El estudio también determinará
el costo del alcantarillado pluvial para determinar una tarifa adecuada.
 Establecer un fondo para otorgar subsidios directos a la población de bajos ingresos.

Fuente: Inter-American Development Bank. Metropolitan Quito Environmental Sanitation Program (Phase
I) – Loan Proposal. Washington, D.C, September 2002.

El caso de Aguas del Illimani en Bolivia (Cuadro No. 3) ilustra también dos formas efectivas para facilitar el acceso de la
población más pobre a los sistemas de agua potable y alcantarillado. Estas consisten en la reducción del pago de derechos
de conexión en efectivo y el pago a plazos a intereses bajos de los derechos de conexión. Una característica importante del
sistema es que la reducción de los pagos en efectivo tiene una contraprestación que es el trabajo de los beneficiarios.
Para el manejo de los subsidios a la oferta, los consultores recomiendan que el gobierno considere la creación de un fondo
coordinado por MIDUVI, a través del cual se canalicen los recursos provenientes de transferencias dentro de una política
coherente.

Cuadro No. 3 . Facilitando el Acceso a Conexiones Domiciliarias

BOLIVIA. Aguas del Illimani
En 1997, el gobierno de Bolivia entregó en concesión a un consorcio privado (Aguas del Illimani) el sistema de agua
potable y alcantarillado de la zona metropolitana de La Paz. Esta concesión es el corazón de la estrategia del gobierno
para prestar el servicio de agua y alcantarillado con conexión domiciliaria a las zonas periféricas de menores ingresos.
Bajo los términos de la concesión, Aguas del Illimani se comprometió a:
 Proveer con conexiones de agua potable virtualmente a todas las familias del área metropolitana antes de finalizar el 2001.
 Expandir gradualmente los servicios de alcantarillado, hasta alcanzar una cobertura del 90% en el 2021.
El compromiso adquirido por Aguas del Illimani suponía que todas las familias en las áreas de expansión del servicio se
conectarían al sistema. En la práctica, sin embargo, las tarifas y derechos diseñados para que la concesionaria tuviera
incentivos para ampliar los servicios podrían desestimular algunas familias a conectarse al sistema y esto afectaría
negativamente las finanzas de la concesionaria. Aguas del Illimani tomó entonces dos medidas para reducir la
probabilidad de que las familias de menores ingresos no se conectaran al sistema.
Primero, Aguas del Illimani ofreció a las familias la opción de pagar un derecho de conexión reducido a cambio de
proveer mano de obra para la conexión, como se muestra en la tabla a continuación:

Familia Derecho de Conexión

Agua Alcantarillado
No proporciona mano de obra 155 180
Hace zanjas para la conexión 135 150
Hace zanjas y línea de distribución 105 130
La opción de proporcionar mano de obra fue muy popular en las zonas de más bajos ingresos del área metropolitana ya
que el 80% de las familias que se conectaron al sistema de agua potable hasta agosto de 1998 se acogieron a esta
opción. Aguas del Illimani cumplió con las metas de conexión a los sistemas de agua potable y alcantarillado.
Segundo, Aguas del Illimani ofreció a la población de El Alto y de otras áreas de menores ingresos plazos de 3 a 5 años
para pagar los derechos de conexión a una tasa de interés del 8% anual. Para áreas de mayores ingresos, el plazo para
el pago de la conexión fue de un año y la tasa de interés del 12%.

Fuente: Komives Kristin. Designing Pro-poor Water and Sewer Concessions: Early Lessons from Bolivia. The World
Bank, Private Sector Development Division, Washington DC, y University of North Carolina, Department of City an
Regional Planning, North Carolina, 1998.