Gelman Jorge

La lucha por el control del estado: administración y elites coloniales en hispanoamérica.

Desde mediados del siglo XVIII, y sobre todo durante el reinado de Carlos III 1759 1788 y la
presencia en el Consejo de Indias de José de Gálvez 1776 1787, la corona española lleva adelante
grandes reformas político administrativas en sus colonias americanas, con impulso masividad y
coherencia.

estas reformas que ya habían comenzado dentro de la propia península ibérica con la llegada de
los borbones al Trono de España a inicios del siglo, solo se empieza a aplicar tímidamente en
América durante el reinado de Fernando VII 1746-1759, una vez que al final del asiento inglés de
esclavos En 1748 y el tratado de límites con Portugal en el 1750, despejan el horizonte de
conflictos europeos inmediatos .

pero solo a la muerte de este último monarca y con la Ascensión al Trono de Carlos III, la reforma
adquieren el ritmo y la coherencia que permiten hablar de un verdadero plan conjunto para
transformar las estructuras de poder imperantes en América durante casi dos siglos .

este intento de transformación política era, en realidad, parte y condición previa de reformas más
amplias, que buscaban consolidar los límites y la seguridad del imperio, promover el crecimiento
económico español y asegurar a la corona un volumen creciente de ingreso Fiscales.

Nuestro objetivo será entonces analizar las transformaciones de las estructuras del poder en
hispanoamérica a lo largo del siglo XVIII, y en particular, la incidencia de las reformas políticas
realizadas por los borbones en la segunda mitad del siglo. Nos centraremos para ello en el ámbito
de la administración del Estado, en la Constitución de las élites americanas y en su relación
cambiante con las estructuras del poder a lo largo del siglo . esta doble aproximación al problema,
estado élites locales, parte de la concepción de que la estructura del Poder y las definiciones
políticas en América no eran solo el resultado de la voluntad de la corona y suministros
metropolitanos, sino de la combinación de la misma con los factores de poder de las colonias, los
propios funcionarios y sobre todo las poderosas élites locales .

Las estructuras del poder antes de la ofensiva borbónica.

El historiador británico D. Brading resume lo que sabemos sobre el poder antes de las reformas
con una frase contundente: en cada provincia del imperio, la administración había llegado a estar
en manos de un pequeño aparato de poder colonial, compuesto por la élite criolla-letrados
grandes propietarios y eclesiásticos -, unos pocos funcionarios de la Península con muchos años de
servicio y los grandes mercaderes dedicados a la importación. Prevalecían la venta de cargos en
todos los niveles de la administración .

dejando de lado los cabildos , la instancia más baja del poder en las ciudades, que de partida - y así
fueron pensados-eran una virtual representación de las élites urbanas, encontramos una situación
similar en el caso de los corregidores de indios o alcaldes mayores. Estos funcionarios ,n impuestos
por la corona fines del siglo XVI para limitar el poder de los encomenderos, organizar la
explotación de la población indígena En beneficio del conjunto de los colonos españoles y de la
corona- aunque también se suponía que para defenderlo frente a las excesivas pretensiones de los
primeros - se convierte en , por su papel bisagra en una pieza clave del sistema colonial. Muy
pronto las élites procurarán influir sobre estos funcionarios para acceder más fácilmente a la mano
de obra indígena y sobre todo, desde la segunda mitad del siglo XVII, para convertir a esa
población en un mercado cautivo, donde colocar mercancías en cantidades y condiciones que el
corregidor podía imponer por su posición de fuerza.

esta amplia influencia directa e indirecta de las élites sobre el poder se va a manifestar de manera
evidente en el desarrollo a gran escala de actividades, no siempre legales, amparadas por el
estado y que favorecían a estos sectores .

hemos mencionado el caso de los repartos de mercancías que imponían los corregidores a los
Indígenas, repartos que adquieren tal magnitud en la primera mitad del siglo XVIII, que la corona
se verá forzada a legalizarlos en 1754, para tratar de limitarlos y a la vez obtener algún provecho
de ellos.

otro fenómeno que se desarrolla gran escala es el contrabando, que parece ser de lejos la principal
forma de comercio exterior americano en el siglo XVII y la primera mitad del siguiente.

de estas y otras razones se derivaba que la corona perdiera progresivamente el control directo de
la situación colonial y que se redujera también la recaudación fiscal , recaudación que por otra
parte se delegada cada vez más en particulares .

toda esta situación ha llevado algunos autores a plantear que el grado de control de las élites
locales sobre el aparato del Estado, la generalización de la corrupción y el no respeto a la
legislación real, permiten hablar de la existencia en los hechos de una primera Independencia
americana en el siglo XVII y la primera mitad del siglo XVIII . esta idea parte de una vieja
concepción de la historiografía americanista que consideraba el estado implantado por la corona
en América como una entidad fuertemente centralizada, que excluía la participación de los
factores de poder local .

sin embargo, es posible considerar la evolución de las estructuras del poder en América de otra
manera .

en otros estudios más recientes se concibe al Estado colonial, por lo menos durante el largo
reinado de los Austrias y en el primer periodo borbónico, no como una institución fuertemente
centralizada y excluyente de los factores de poder local, sino por el contrario, como un sistema de
una gran flexibilidad, que buscaba constantemente un delicado . de equilibrio entre los intereses -
a veces confluyentes a veces contradictorios de las autoridades metropolitanas y los factores de
poder local ,s sobre todo las élites, pero también los demás sectores, inclusive los burócratas
coloniales con sus propios intereses .

esto burócratas, a su vez, no formaban una estructura vertical de poder en la que cada miembro
era parte de un engranaje con peldaños sucesivos, sino que todos aparecían vinculados
directamente al monarca (quien en última instancia, era el responsable de los nombramientos y a
quien todo funcionario podía recurrir en caso de conflicto con otros funcionarios) y con poderes
imprecisos, que permitían gran flexibilidad ambivalencia y negociación en todos los niveles .
este sistema de gobierno se apoyaba según lo define un estudio reciente en una matriz filosófica
que lo justificaba. El origen del Poder del monarca era divino, pero por lo mismo tenía límites, Ya
que debía gobernar Con amor y protección hacia sus súbditos y debía conseguir cierto consenso,
lo cual admitía la negociación con los subordinados.

en esta línea de interpretación, la corrupción se puede entender, no como una aberración del
sistema o un conjunto de excesos, sino como uno de los medios privilegiados del sistema para
permitir esta búsqueda de equilibrio entre intereses A veces contradictorios, salvando a la vez la
autoridad del monarca. La corrupción era una verdadera válvula de escape a las contradicciones
del sistema, e incluso algunos autores consideran que este solo funcionaba gracias a ella.

de la misma manera, aparece como algo natural la participación de las élites locales en las
estructuras del poder colonial. Aunque esto también tiene que ver con las características de estas
élites.

estas élites, definidas como los sectores que concentran el mayor grado del poder como la riqueza
y los honores en las ciudades hispanoamericanas, no tienen por lo mismo un solo rasgo que las
caracterice, sino que reúnen un vasto conglomerado de actividades y atributos.

además de ocupar directamente cargos en la administración, por compra o por designación, estas
élites accedían al poder, quizás sobre todo mediante la incorporación de los funcionarios a su
mundo. Cazando a sus hijas con los burócratas más altos o ubicados en lugares estratégicos para
sus negocios; Estableciendo relaciones de compadrazgo, lazos económicos diversos ; promoviendo
la corrupción en todos los niveles , las élites conseguían en general integrar a los funcionarios en
su ámbito.

signo de pregunta significado esto la creación de un aparato de poder autónomo de la metrópolis

la respuesta a esta pregunta resulta difícil, pero una serie de estudios tienden A mostrarnos cómo
esta integración élites estado no cuestionaba la dominación colonial, en tanto que los intereses de
la metrópoli eran en buena medida, coincidentes con los de las élites y sobre todo que se
necesitaban mutuamente. La corona carecía de un aparato Exacto capaz de mantener la disciplina
de las colonias en contra de la voluntad de estas y las élites necesitaban la legitimidad que les
brindaba el poder real y todo su aparato filosófico religioso. Por otra parte, los intereses
divergentes de los sectores americanos, aún dentro de las mismas élites, facilitaban la labor de la
corona como mediadora indispensable .

en este sentido la idea de una primera Independencia americana durante el siglo XVII y parte del
18 aparece cuestionada, así como también la idea de las reformas borbónicas como una
reconquista. Más bien, lo que las reformas van a intentar es un cambio-radical-en el sistema de
dominación colonial y en la participación que en este va a dejar para las élites locales y los
burócratas . interesante para pensar , Ya que refuta lo que Brading menciona .

diagnóstico y cura .

los diagnósticos que se formulaban en España sobre lo que sucedía en América Desde hacía largas
décadas eran casi todos coincidentes esas miradas del siglo XVIII: imperaban allí la corrupción
generalizada y el control de las élites locales sobre el aparato administrativo . las élites constituían
facciones que se disputaban constantemente el control del estado en provecho propio,
desconociendo las normas emanadas de la corona, desarrollando el contrabando, evadiendo
impuestos. Etcétera. Se señalaba también que en la raíz de estos problemas se encontraba la
práctica de la venta de los puestos de la Administración.

uno de los relatos más gráficos y completos al respecto son las llamadas noticias secretas de
América, escritas por los marinos españoles Jorge Juan y Antonio de Ulloa en 1747 .

partiendo de este diagnóstico las soluciones que van a proponer . era necesario terminar con este
estado de cosas, suprimir la venta de los cargos, crear un aparato Estatal fuerte con funcionarios
que tuvieran salarios adecuados para impedir su participación en actividades ilegales que fueran
honrados, de carrera y con un sistema de ascensos por buen desempeño. Había que alejar a las
élites locales de la administración y aislar de su influencia a los funcionarios .

las reformas borbónicas: ofensiva, resistencias y resultados contradictorios .

el globo de ensayo de las reformas fue la isla de Cuba, considerada pieza clave del sistema
defensivo del imperio, donde se organizó una fuerte guarnición militar regular y se instaló, en
1763, el primer intendente de América. Pero el gran impulso reformador se dio con el envío de
visitadores generales a América, el primero de los cuales, José de Gálvez, asignador virreinato de
Nueva España entre 1765 y 1771 , considera unánimemente la pieza clave de la ofensiva
borbónica .

aparte de las medidas trascendentes, Como a la organización de la fuerza militar en las colonias o
la expulsión de los Jesuitas en 1767, las medidas más importantes de esta reformas
administrativas son: la creación de nuevos virreinatos ( en 1739 el de Nueva Granada y en 1776 el
virreinato del río de la plata ); el establecimiento de nuevas capitanías generales en chile y
Venezuela, nuevas audiencias en Buenos Aires cusco y Caracas, y finalmente, la instalación de
intendencia hace casi todo el territorio, suprimiendo los corregidores y alcaldes mayores, que
habían sido señalados reiteradamente como uno de los sectores más corruptos del sistema. Se
establece un servicio regular de correo, se crean la superintendencias de Real Hacienda para
desplazar a los Virreyes del control financiero de las colonias.

a primera vista el resultado de las reformas es impresionante. Con todo vale la pena señalar que
esta reformas no se realizan todas simultáneamente ,n y con la misma intensidad, Como es el caso
de las intendencias, que se instalan primero masivamente en el río de la plata en 1782, en el Perú
en 1784 y en Nueva España en 1786 y que no se aplicarán a Nueva Granada de Quito .

pero lo que las reformas administrativas buscan y a primera vista aparecen conseguir es crear un
aparato Estatal más fuerte y, sobre todo, en manos de burócratas peninsulares de carrera,
alejando a las élites locales del Poder y combatiendo la corrupción. En las nuevas instituciones y
allí donde el aparato Estatal previo a la reforma será casi inexistente fue posible instalar de un
plumazo toda una corte de hombres nuevos acordes al ideal reformador; Donde había ya fuertes
aparatos administrativos previos se trató, más o menos rápidamente, de ir reemplazando a los
viejos funcionarios por otros nuevos, suprimiendo la venta de cargos, nombrando burócratas
peninsulares de confianza de la corona , y quitando las atribuciones a los cargos que eran más
difíciles de controlar, Como los Virreyes ( a través de la superintendentes, por ejemplo).

los estudios recientes sobre la composición del aparato estatal en este periodo coinciden en
señalar un hecho irrefutable : Si antes de las reformas todas las instancias de la Administración
estaban controlados por funcionarios Criollos , miembros de las élites locales , o por funcionarios
peninsulares con muy estrechos vínculos con aquellos, la segunda mitad del siglo XVIII, empiezan
a predominar claramente los hombres nuevos, peninsulares funcionarios asalariados y de carrera .

esta vasta ofensiva que algunos autores no dudaron en calificar de reconquista española de
América, hoy puede sin embargo interpretarse de otra manera y aún es posible matizar
ampliamente la extensión de sus resultados. Otra crítica Brading Los reformistas metropolitanos
de lo que sucedía en América hasta A mediados del siglo XVIII parece correcto, el análisis de sus
causas era limitado y Por ende , las soluciones propuestas buscarán atacar los problemas
evidentes, sin tener en cuenta fenómenos estructurales de la sociedad colonial ,n y las resistencias
que generarían los intentos reformadores.

las reformas borbónicas, por un lado significan cambios importantes en la concepción de la

este nuevo sistema desconocía la necesidad de lograr el consenso político con los súbditos y
destruía la flexibilidad del sistema anterior, que se había mostrado capaz durante dos siglos de
absorber tensiones y resolver conflictos .

como señala un autor como a las reformas borbónicas desconocían de esta manera la Constitución
no escrita, que había Regido por mucho tiempo la vida de las colonias y , por lo tanto no prevenían
las resistencias que iban a generar . estas resistencias tenían que ver, Por una parte, con la larga
tradición de negociación y participación de las élites locales en el poder y por otra, con elementos
estructurales de la economía y la sociedad coloniales, que las legislación difícilmente podía
cambiar .

al mismo tiempo, Como decíamos las soluciones propuestas para ciertos problemas van a decidir
solo sobre las causas aparentes, dejando intactos los problemas de fondo y a veces sin
proporcionar los medios necesarios ni siquiera para esas soluciones limitadas.

Por otra parte, la ecuación Criollos igual corrupción , peninsulares igual a honradez, y va a resultar
errónea, y los medios de las élites para influir sobre el aparato del Estado no pasaban únicamente
por colocar a sus miembros directamente en el mismo . de hecho como el medio más importante
parece haber sido la incorporación de los funcionarios a la élite . a través de formas que ya
mencionamos, Como el matrimonio y los lazos económicos .

los problemas estructurales que estamos mencionando y la fuerte resistencia que en algunos
casos se produjo van a provocar que en algunas décadas, el impulso de las reformas vaya
decayendo que se cometan una serie de incoherencias que a su vez van a ir mirando los logros
iniciales de las reformas.

ya mencionamos la tardanza en aplicar ciertas medidas en lugares clave como Nueva España . Y,
Nueva Granada nunca se llegó a instalar las intendencias; los superintendentes de la Real
Hacienda querían limitar las atribuciones Fiscales de Los Reyes, se suprimieron finalmente; incluso
poco a poco los Criollos van a reaparecer en los cargos del Estado.

por lo demás, los resultados de las reformas y la resistencia que generaron, fueron muy dispares
en distintos lugares de América. Encontramos grosso modo los siguientes resultados:

En México, las reformas parecen provocar una Revolución en el gobierno, desplazando a las élites
locales del poder . las medidas generan inicialmente resistencias violentas, Como sucede con los
levantamientos provocados por la expulsión de los jesuitas , y más sutiles luego, Como las
presiones del consulado de México para retrasar y limitar la aplicación del comercio libre , que van
a ir minando poco a poco el impulso de las reformas hasta provocar su fracaso final.

en Cuba la reformas iniciales parecen haber tenido éxito desde el . de vista Metropolitano y al
mismo tiempo, haber sido recibidas con cierto beneplácito por las élites locales.

en Caracas sucede algo similar a Cuba, mientras que Nueva Granada y quito las reformas provocan
inicialmente cambios importantes y encuentran fuertes resistencias, que por lo menos en el caso
neogranadino, van a frenar los impulsos reformadores.

en Perú las situaciones más compleja. Las élites se resisten, pero parecen asumir una actitud más
ambigua que sus homólogos o mexicanos y finalmente logran ir debilitando los aspectos más
irritantes de la reformas .

en Chile Si bien formalmente se constituye un estado burocrático como funcionarios peninsulares,

por fin comen Buenos Aires las reformas alcanzan éxito al principio, se crea un aparato Estatal
fuerte a manos de hombres nuevos, si bien las costumbres viejas tienen imponerse a la larga y las
élites parecen a coger con beneplácito de los cambios.

en primer lugar lo que distingue que claramente a las regiones americanas en cuanto a los
resultados de las reformas es su carácter central o no, en el esquema de poder previo a las
mismas. Así, México y Lima, las dos grandes capitales de los únicos virreinatos pre Borbónicos, con
élites muy poderosas y acostumbradas a gobernar amplios territorios, verán las reformas como
una amenaza potencial irreal, Ya que se cercenan sus jurisdicciones políticas y ponen en tela de
juicios su monopolios entre otras consecuencias. Por el contrario, las regiones antes marginales y
ahora realzadas en la nueva división político económica ( Caracas Buenos Aires chile etcétera)
tenía un poco que perder y mucho que ganar con la creación de nuevos cargos administrativos,
oportunidades económicas vinculadas al desarrollo del aparato Estatal militar etcétera .

un segundo factor que en varios casos módulo el impacto de las reformas fue la coyuntura
económica de cada región y el grado en que las reformas económicas afectaron a sus élites. En
este caso parece haber una Clara diferencia entre las dos grandes capitales lima y México, ya que
el territorio controlado por la primera avenidas arrastrando una larga crisis, y con las reformas
parecía recuperarse, Mientras que el territorio de la segunda conoció una fuerte expansión
bastante antes de la reformas y estas como al parecer, contribuyeron e iniciar un ciclo de signo
inverso .

un tercer elemento importante y vinculado a las anteriores como es el carácter de las élites y las
sociedades en que se asientan . las élites de los grandes capitales y centros comerciales se dedican
primordialmente al comercio, pero tienen a su vez intereses diversificados. En este núcleos
urbanos hay una fuerte integración entre Criollos y peninsulares, con una movilidad social
importante; Allí más tarde o más temprano, las élites parecen haber ido incorporándose a los
nuevos funcionarios .

sin embargo, no todas las élites eran iguales a la Ciudad de México de Lima. En muchos lugares de
provincia , pequeños pueblos, estas tendían a ser grupos más cerrados , mucho más fuertemente
apegados a la Tierra y a la explotación directa de la mano de obra. Aquí sí es más posible que la
liberalización del sistema comercial en el período borbónico y la llegada de innumerables
Pequeños y medianos comerciantes , y también funcionarios, peninsulares en la segunda mitad
del siglo XVIII haya generado una serie de conflictos que se hayan expresado de manera evidente
como enfrentamientos entre Criollos y peninsulares .

Algunas conclusiones.

hemos visto como las reformas borbónicas intentan algunos cambios importantes en la estructura
de poder de América. Sin embargo, aguardando algunas causas aparentes de la corrupción y el
poder de las élites locales, no llegaron a cuestionar las razones Más profundas que las explicaban.

con todo es llamativo que Precisamente en los lugares donde menos resistencia aparente hubo
contra las reformas, y donde más provecho sacaron las élites de los cambios, fue justamente
donde estas encabezaron más decididamente el movimiento revolucionario.

al mismo tiempo, la realidad parece haber confirmado la tesis de que solo la flexibilidad y no la
autoridad podía salvar el Imperio.