Actos Administrativos 2

ANUARIO DE DERECHO. Año 29, N° 29.
Enero-diciembre
Raiza2012.
OjedaMérida-Venezuela.
De Ilija Actos Administrativos
ISSN:0076-6550.
165 165
Aporte Jurisprudencial / Pp. 165-187
ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Aporte Jurisprudencial.
RAIZA OJEDA DE ILIJA

Abogada y Magister Scientiae en Derecho Agrario, Universidad de Los
Andes (ULA), Mérida, Venezuela. Profesora Asociada de pregrado y
postgrado de Derecho Administrativo, de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas de la ULA. Consultora Jurídica de la Universidad de
Los Andes. Correo electrónico: [email protected]. [email protected].
Resumen
El presente estudio analiza, los actos administrativos como manifestación
por excelencia de la actividad administrativa, su definición y regulación
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, clasificación,
requisitos de fondo y de forma, su validez, eficacia y su impugnabilidad
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa; apoyado en la
Jurisprudencia Nacional dictada sobre la materia.
Palabras claves: Acto Administrativo, Administración Pública,
requisitos de forma y fondo, manifestación de voluntad, competencia,
validez, eficacia, impugnación
Abstract
The study analyzes the administrative acts as excellence manifestation of
the administrative process, their definition and regulation on the Organic
Law of Administrative Procedures, classification, requirements and
Impugnability in the presence of Contentious Administrative Jurisdiction,
supported on the national jurisprudence related to the topic.
Keywords:
Administrative Act, Public Administration, fund and form requisites,
manifestation of will, competence, validity, efficacy, impugnability.
Los actos administrativos constituyen, la forma de manifestación

por excelencia de la actividad administrativa, por su naturaleza y carácter
los actos administrativos inciden en la esfera jurídica de los
administrados a quienes se dirigen, creando o modificando o
extinguiendo una situación jurídica determinada.
El gran jurista alemán Otto Mayer, define el acto administrativo

‘’Como un acto de autoridad que emana de la Administración y que
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determina frente al súbdito, lo que para él debe ser derecho en un caso

concreto” (1.949.Tomo I:126).
Asimismo, el mismo autor dice que “el Derecho Administrativo

Moderno” está dominado por el concepto de acto administrativo,
afirmación que sigue siendo rigurosamente cierta, no obstante las
transformaciones de toda clase que desde entonces se han producido
incluidas, desde luego, las con tanta trascendencia acecidas en los últimos
tiempos. Es por ello que el acto administrativo es una categoría jurídica
fundamental, incluso central, en la formación y desarrollo hasta nuestros
días del Derecho Administrativo.(Meilán Gil 2009.p.369) .
EI acto administrativo per se produce efectos jurídicos relativos

a la creación, modificación o eliminación de situaciones individuales o
generales, o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación jurídica
general. (PCA. 01-02-83. Magistrado Ponente: Román Duque Corredor.
RDP, N° 13, enero o marzo . 983,pp. 111-112.)
El acto administrativo, manifestación por excelencia de la

actuación administrativa y elemento que conforma conjuntamente con
la sentencia y el acto normativo la clásica trilogía de manifestaciones
autoritarias atribuidas a los poderes del Estado encuentra su regulación
en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Capitulo II De
los Actos Administrativos) de las Disposiciones Generales
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su

artículo 7, define el acto administrativo de la manera siguiente:
“Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta Ley, toda
declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las
formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la
Administración Pública”
Tal y como se evidencia, de la lectura del artículo anterior, puede

decirse que en la misma se acogió la noción formal u orgánica de acto
administrativo, al expresar y calificar que para que tenga tal carácter
tiene que emanar de los órganos de la Administración Pública, lo anterior
generó controversia en la doctrina, elevándose incluso la discusión a
nivel jurisprudencial, algunos autores manifiestan que era necesario
calificar como actos administrativos, los actos de los otros poderes
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públicos de contenido esencialmente administrativo, uno de los autores

que mantiene
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esta posición es Brewer-Carias cuando expresa que la definición de

acto administrativo, contenida en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, es incompleta y errada por que, definitivamente, en el
ordenamiento jurídico venezolano, el acto administrativo no es sólo el
que emana de los órganos de la Administración Pública, sino es también
el acto sublegal que emana de las Cámaras legislativas, por ejemplo en
ejercicio de la función administrativa (nombramiento del secretario de
una comisión parlamentaria), o también el acto que emana de los órganos
judiciales, por ejemplo (nombramiento del personal administrativo del
Tribunal Supremo). (1982: 139).
Otra corriente de opinión, estimaba, que la noción de acto

administrativo, debía quedar limitada a los actos emanados de los
órganos administrativos, posición esta recogida por el legislador.
Araujo –Juárez manifiesta que el acto administrativo en

principio debe ser un acto jurídico emanado de la Administración Pública
en cualquiera de sus ramas, ya sea la Administración Pública Nacional, la
Administración Pública Estadal o la Administración Pública Municipal,
así como de los entes descentralizados funcionalmente con forma de
Derecho Público (Art.29,num.1 de la LOAP). con esto pues, se debe
acoger el criterio orgánico o subjetivo para determinar el acto
administrativo, pero no es suficiente, es necesario entonces, ya hemos
dicho, que no todos los actos jurídicos que emanan de una
Administración Pública son actos administrativos, y entonces hay que
completar el criterio orgánico con el criterio material del ejercicio de la
potestad administrativa otorgada y por último de acuerdo con la forma y
requisitos establecidos por la legalidad o el ordenamiento jurídico
(criterio formal). Sólo así cabe diferenciar entonces, la categoría jurídica
de los actos administrativos de los otros actos jurídicos emanados de la
Administración Pública o de otro órgano del Poder Público( 2011.31).
Al analizar los elementos que componen la mencionada noción de

acto administrativo, contenida en el artículo 7 de la Ley, destaca lo
siguiente:
Primero: Consiste en una declaración de carácter general o

particular, esta redacción no se adapta a la terminología usada en la
Constitución, y discrepa igualmente de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia la cual alude a los actos de efectos generales y de
efectos particulares, por lo que el acto como tal no es general ni particular,
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lo que podemos clasificar de general o particular son los efectos que

produce su declaración.
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El englobar a los de carácter general en la noción de actos

administrativos plantea de inmediato la duda si los Reglamentos pasan
a ser considerados como actos administrativos y como tales, sometidos a
las disposiciones de la ley, o por si el contrario, los mismos se mantienen
fuera de su alcance.
Puede considerarse que los reglamentos no se incluyen en la

noción de acto administrativo, la cual si bien comprende a los actos
generales no abarca a los actos generales normativos, la noción de
acto administrativo queda limitada a los actos individuales y a los actos
generales no normativos.
Una segunda posición consideraría que los reglamentos deben

quedar incluidos en la definición de acto administrativo, ya que el
legislador no hizo ningún tipo de distinción y no puede ser hecha por el
intérprete.
Hildegard Rondón de Sansó entiende que del texto mismo de la

Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos emerge la exclusión
de los reglamentos de la noción de acto administrativo, a pesar de la
redacción del artículo que intentara definirlo. La clasificación que el
artículo 14 hace de los actos no es sustancial sino orgánica, esto es,
constituye una clasificación fundada en la jerarquía del órgano del cual
el acto deriva y en razón de ello, no se clasifica el contenido mismo del
acto, lo cual permite considerar que si bien todo reglamento del Poder
Ejecutivo Nacional tendrá la forma de decreto, no todo decreto
constituye reglamento (2.011:50)
Segundo: en lo referido al origen del acto administrativo, tal y

como hicimos referencia anteriormente, a los efectos de la Ley debe ser
dictado por un órgano de la Administración Publica.
Tercero: “de acuerdo a las formalidades” lo anterior evidencia su

sometimiento al Principio de la Legalidad, en sus dos manifestaciones
formal y sustancial.
Cuarto: En cuanto a su contenido, el acto administrativo es como

lo indica la definición legal, una declaración, es decir, una manifestación
de voluntad, de conocimiento o de juicio, y cuyo contenido puede ser
muy variado, siempre dentro de las facultades atribuidas a la
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Administración, de orden sancionatorio, autorizatorio, facultativo.

Limitativo, etc.
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Clasificación de los actos administrativos
Siguiendo con la metodología utilizada se acoge la clasificación

de los actos administrativos, con base a la Ley, en el entendido de que
existen muchas clasificaciones en nuestro derecho positivo, no siendo el
interés de este trabajo iniciar una discusión sobre la validez de las
mismas, razón esta por la que cabe circunscribirse a la clasificación legal.
Los actos Administrativos según sus efectos
Según el carácter normativo o no de los actos administrativos,

estos se clasifican en actos de efectos generales y actos de efectos
particulares, acogiendo la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos una primera forma de clasificación de los actos según
sus efectos, Esta es la clasificación que acogía la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de justicia, y que mantiene la Ley del Tribunal Supremo
de Justicia, los actos administrativos de efectos generales, son aquellos
de contenido normativo, es decir que crean normas que integran el
ordenamiento jurídico; en cambio, los actos administrativos de efectos
particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea
que se aplique a un sujeto o a varios sujetos de derecho. La Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos identifica a los actos
administrativos de efectos generales cuando en su artículo 13 establece:
“Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de
superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar, aun cuando
fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la
disposición general” (subrayado nuestro). En esta disposición, al
prescribir que un acto administrativo de carácter particular no puede
vulnerar lo establecido en una disposición normativa de carácter
general, lo que está señalando es que un acto administrativo de efecto
particular no puede derogar uno de efecto general, acogiéndose
igualmente en la norma el Principio de la inderogabilidad singular de los
reglamentos o de los actos administrativos de efectos generales.
Hildegard Rondón de Sansó, afirma que esta norma tiene una

redacción contradictoria de las reglas de la generalidad y de la jerarquía,
cuando expresa que de la atenta lectura de esta disposición y su análisis
combinado con las que establecen la jerarquía de los actos
administrativos, nos revelan que en realidad han sido establecidas dos
reglas de aplicación:
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Primera regla: Los actos administrativos han de atender a la

jerarquía establecida, en forma tal que los de menor rango no pueden
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derogar a los de rango superior. A tal efecto, el artículo 14 clasifica así

a los actos de acuerdo con el indicado carácter. Decretos que son las
decisiones de mayor jerarquía dictados por el Presidente de la Republica;
Resoluciones Son las decisiones adoptadas por el consejo de Ministros,
tanto generales como particulares; y por último las ordenes o
providencias, que son las restantes decisiones de los órganos de la
Administración pública Nacional.
De acuerdo con esta primera regla analizada, una resolución no

puede derogar un decreto aun cuando este contenga un acto individual y
la primera tenga contenido normativo.
Segunda regla: la del contenido del acto. De acuerdo con esta

regia un acto administrativo particular no puede derogar la disposición
de carácter general aun cuando la última haya sido dictada por un órgano
inferior al que dictara aquella.
Aparentemente las dos reglas se contradicen por cuanto, o

bien se atiende al rango del acto, el cual hemos visto en el sistema
establecido en la Ley depende de la jerarquía del órgano que lo dicta;
o bien se atiende al contenido del acto que alude al carácter normativo
del mismo. Pueden combinarse ambos elementos? Pongamos un caso:
Una resolución ministerial regula el régimen de utilización de los parques
nacionales estableciendo la prohibición de uso exclusivo de los mismos.
Simultáneamente un decreto concede a una empresa la explotación de
los recursos naturales de un parque nacional. La aplicación de la regla
de la jerarquía, llevaría a la aplicación del decreto; la del contenido
colocaría en primer lugar a la resolución. La redacción de la Ley no
ofrece ninguna salida por cuanto el artículo 13 dice claramente: Ningún
acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior
jerarquía, y el artículo 15 señala que los decretos son las decisiones
de mayor jerarquía. ¿Cómo aplicar en casos como el indicado la
segunda regla que ordena que los actos de carácter particular no vulneren
lo establecido en una disposición de carácter general aun cuando fueren
por autoridad igual o superior a la que dicta la disposición general? La
Ley por una parte consagra la jerarquía fundada exclusivamente en la
naturaleza del órgano que dicta el acto en razón de lo cual la regia del
contenido solo es aplicable parcialmente, esto es, cuando se trata de actos
de la misma jerarquía. De allí que el enunciado amplio de la disposición
relativa al contenido no puede cumplirse por imposible, pudiendo solo
hacerse una aplicación parcial.(1984:273-274).
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La misma Hildegar de Sansó, afirma que la única manera de

resolver la situación anterior, es jerarquizando los actos , a los fines de
poder encontrar coexistencia a las dos reglas.
Actos administrativos Generales e Individuales
Puede decirse que la Ley acoge la clasificación de los actos

administrativos, según sus destinatarios, al distinguir los actos
administrativos generales de los actos administrativos particulares, Los
actos administrativos generales son aquellos que interesan a una
pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un numero
indeterminados de personas o un número determinado; en cambio, los
actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo
sujeto de derecho. En el artículo 72 de la Ley se exige que sean
publicados en la Gaceta Oficial de la Republica de Venezuela, aquellos
actos administrativos que interesen a un número indeterminado de
personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carácter
general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre
el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el
cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un
número indeterminado de personas. Como vemos en estos casos, el acto
es general porque interesa a un número indeterminado de personas y no
porque tenga necesariamente un contenido normativo.
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo

sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos particulares de
acuerdo a la clasificación anterior.
En lo relacionado a los actos generales y particulares la extinta

Corte Suprema de Justicia en la Sala Política Administrativa acordó:
Actos de efectos generales son aquellos que tienen carácter

normativo y, como tales, afectan a toda la ciudadanía. Actos de efectos
particulares son aquellos que afectan a un solo individuo o a un número
determinado o identificable de personas (RDP,N°2,1980,pp.130-131.
Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas).
El acto es de efectos generales al no ser posible determinar las

personas que estarían bajo el supuesto de su llama do. (CPCA-28-01-86
Caso: Varios vs Universidad de Los Andes. Magistrado Ponente : Aníbal
Rueda. RDP, N° 25, enero-marzo 1986, p.130).
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Los actos Administrativos según su contenido
a. actos administrativos definitivos y actos administrativos de

trámite. Esta clasificación se deduce de los Artículos 9, 62 Y
85 de la Ley. En primer lugar puede distinguirse el acto que
pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto
que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino, que en
general tiene carácter preparatorio.
En efecto el artículo 9, establece un principio general, y es que

todos los actos administrativos de carácter particular, es decir, de efectos
particulares, deben ser motivados salvo los actos de mero trámite.
Distingue aquí, por lo tanto la Ley, el acto administrativo de trámite, el
cual se opone por supuesto, al acto administrativo definitivo.
La Jurisprudencia se ha expresado sobre la materia de la

manera siguiente:
Actos administrativos definitivos son aquellos mediante los

cuales se define con plenos efectos jurídicos las cuestiones sometidas
a la consideración o decisión de la Administración. (CPCA
Magistrado ponente: Pedro Miguel Reyes. RDP, N°31, Julio-
Septiembre 1.987, pp.
78-79).
Los actos de tramite no son susceptibles de ser impugnados

directamente mediante el recurso contencioso-administrativo, salvo
que causen indefensión 0 prejuzguen sobre lo definitivo. (CSJSPA.
Magistrado Ponente: Román J. Duque Corredor. RDP, N° 40,
octubre- diciembre 1989, pp.118-119) .
b. Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones.
Otra distinción que establece la Ley y que se refiere a su

contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o
de derechos personales y legítimos a favor de los particulares, regulados
en los artículos
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19, ordinal 2 y 82 de la Ley, y al acto administrativo que no crea

derechos o intereses personales, sino que en su lugar establece
obligaciones a cargo de particulares, y así se regula en el artículo 70 de la
Ley.
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Los actos Administrativos según la manifestación de

voluntad: Actos Administrativos Expresos y Tácitos
La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo,

conforme al artículo 18, debe ser expresa y formal, conteniendo el acto una
serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por tanto, el acto
administrativo que regula la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en principio debe ser expreso según el artículo 18. Sin
embargo, la Ley admite la manifestación de voluntad tacita de la
Administración, derivada del silencio administrativo. Así se establece
expresamente en el artículo 4 de la Ley, cuando se prevé que en los casos
en los cuales un órgano de la Administración pública no resolviera un
asunto dentro de los lapsos que prevé la misma Ley, se considera que ha
resuelto negativamente pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato
siguiente, por lo tanto la Ley en el articulo comentado, consagra el acto
administrativo tácito de contenido negativo.
Los actos Administrativos según su Impugnabilidad: Los

actos Administrativos Firmes
Otra clasificación que se deriva de la Ley, se refiere a la

impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue
el acto administrativo firme de aquel que no lo es, porque aun puede
ser impugnado, sea en vía administrativa a través de los recursos
administrativos establecidos en el artículo 85 y siguientes, sea por vía
contencioso-administrativa. En cambio, contra el acto administrativo
firme, no puede ser impugnado por los recursos ordinarios, y sobre el
cual el único recurso que procede, es el de revisión, tal y como lo
establece el artículo 97 de la Ley en comento.
El acto administrativo es firme cuando han sido agotados,

tanto en vía administrativa como jurisdiccional, los recursos para
impugnarlos, o se ha dejado transcurrir el lapso para su ejercicio.
(CSJ_SPA. Magistrado Ponente: Luis H Farías Mata. RDP, N°
53¬54, enero-junio 1993, pp.201-202).
Los Actos Administrativos según su ejecución
Por último, también en materia de clasificación de los actos

administrativos, debe señalarse una clasificación según la ejecución, y así
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se distingue el acto material de ejecución, del acto administrativo formal.

El artículo 78 de la Ley, habla de los actos materiales de ejecución que
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puedan menoscabar o perturbar los derechos de los particulares, los

cuales no pueden realizarse sin que exista previamente un acto
administrativo que sirva de fundamento a dichos actos materiales. En este
sentido, el acto material de ejecución previsto en el artículo 78, se
identifica con el acto de ejecución que regula el Articulo 8 de la Ley.
Teoría de los Elementos Estructurales del acto

Administrativo. Requisitos de validez de los actos
Administrativos.
Un aspecto fundamental de la regulación de los actos

administrativos, establecida en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, es el referido a los requisitos de validez de los actos.
Distinguiéndose los requisitos de forma, de los requisitos de

fondo del acto administrativo, los primeros constituyen lo que se ha
llamado el procedimiento constitutivo del acto administrativo. Los
segundos se refieren a su contenido y son los que determinan,
propiamente, la naturaleza del acto administrativo (Brewer-Carías: 1964:
121).
Los requisitos de forma
La Ley determina algunas formalidades necesarias, para

el cumplimento del acto administrativo, de tal manera que el acto
administrativo debe cumplir con todas ellas para que pueda producir sus
efectos. Además, es necesario que la misma Ley, de manera expresa,
defina las formas en que ha de cumplirse, y sólo es así cuando el acto
cumplido fuera de esas formalidades legales llega a estar viciado de
nulidad.
Los actos administrativos son actos formales en el sentido de

que, para ser emitidos, deben cumplirse con una serie de formas, de
trámites prescritos por la Ley.
La Administración no puede escoger a su arbitrio las formas de

constituir (formar) su voluntad, ni las formas de expresión de esa
voluntad.
Al respecto, resulta ilustrativa una sentencia del Alto tribunal que

señala que:
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Cuando la Ley crea formas especiales para el cumplimiento

del acto administrativo, quiere decir que el acto debe estar rodeado
de todas aquellas garantías necesarias para que pueda producir su
efecto.
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Mas, es necesario que la misma Ley establezca de manera categórica,

las formas en que ha de cumplirse, y sólo así es, cuando el acto
cumplido fuera de esas formalidades legales llega a estar viciado de
nulidad. Pero, cuando la Ley no establece esas formas especiales para
el acto, sino que únicamente establece la facultad de cumplir al
funcionario tal o cual acto, la forma de expresión de la voluntad de la
administración pública, puede hacerse en las condiciones que juzgue
más convenientes y racional el funcionario público, siempre que, esa
forma de expresión, demuestre claramente la voluntad de la
administración ... (CFC_SPA:
07-12-37,M. 1.938.374; CFC: 07-12-37,M.1.938,p.374).
La validez de un acto administrativo en cuanto a su

exteriorización o forma , conforme a la disposición contenida en el
artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe
juzgarse atendiendo a la finalidad que en cada caso concreto tales
formalidades están destinadas a conseguir determinando la influencia
sobre el fondo del asunto, no procediendo, por ende la nulidad
administrativa cuando, aun siendo defectuosas, han logrado cumplir con
su fin. En otras palabras, la inobservancia de las formas o los tramites
procedimentales constituye, desde luego una irregularidad, pero esta solo
llega a los grados de invalidez, cuando no se cumple o logra la finalidad
objetiva, concreta, a que está destinado, con relación a un acto
específico, o bien cuando la omisión de la formalidad o su defectuoso
incumplimiento es de tal naturaleza, que ejerce una influencia
determinante sobre el contenido del acto administrativo adoptado, lo cual
permite aclarar suficientemente la idea de la supremacía del acto sobre su
apariencia formal.
Al respecto, en sentencia de fecha 17 de Abril de 1.996, la Corte

Suprema de Justicia en Sala Político Administrativa expresó:
“ .... esta Corte Suprema de Justicia, en fallos de techa 22-

07-74 y 01-07-80, al analizar omisiones procedimentales acoge la
teoría de los vicios intranscendentes decidiendo, que se trata de una
irregularidad que no tiene relevancia invalidante y, que la ausencia
de daño o de indefensión hace que esa irregularidad sea irrelevante y
no acarrea nulidad absoluta”.
Por su parte, la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, reiterando los fallos de techa 01-10¬86, 11-06-87, 05-
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02-87 Y 04-11-87, emitidos por ese mismo órgano Jurisdiccional,

sintetiza este mismo concepto en una decisión de techa 11-04-88, la
cual ha sido ratificada en posteriores fallos:
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«. . .La posición dominante de esta Corte y de la

Jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal es considerar que
cuando la Ley no declara expresamente nulo el acto, por falta de un
determinado tramite, sino que este es anulable, la apreciación de si el
efecto entraña nulidad, depende de la importancia que reviste el
tramite o de la forma incumplida, el derecho que afecta, que
produzca indefensión o que prive de algún elemento esencial de
conocimiento que incida en el fondo o contenido de las actuaciones
administrativas, desnaturalizándolas en su esencia. Esto en razón
de que siendo las formas, por su naturaleza, estrictamente
instrumentales, la infracción de las mismas solo adquiere relieve
cundo su existencia, como antes lo anotamos, ha supuesto una
disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así
en la decisión de fondo y alterando evidentemente su sentido en
perjuicio del administrado y aun de la propia administración. En
consecuencia, su inobservancia es irrelevante cuando, de todas
maneras se logra la finalidad que el legislador persigue al exigir la
forma o tramite incumplido»
Los requisitos de fondo
En cuanto a los requisitos de fondo, la Ley, en diferentes normas,

establece una regulación de los cincos requisitos de fondo de los actos
administrativos: la competencia, la base legal, el objeto, la causa o
motivos y la finalidad del acto.
La competencia
La competencia, es uno de los elementos esenciales de todo acto

administrativo, entendiendo por tal competencia la aptitud legal de los
órganos de la administración para dictar un acto administrativo.
La primera característica que define la competencia en materia

administrativa, es que la misma no se presume, y por el contrario debe
constar en norma expresa, atributiva de competencia, es decir como lo
expresó la extinta Corte Suprema de justicia, <debe emerger del texto
expreso de una regia de derecho, ya sea la Constitución, la Ley, el
Reglamento o la Ordenanza. (Brewer-Carías.1990:82).
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La competencia determina el límite dentro del cual el órgano

puede moverse; lo que la administración puede hacer: las facultades,
poderes, y atribuciones que la Ley ha asignado al órgano.
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Para que un acto administrativo sea válido, debe emanar de un

órgano competente, tanto en la materia, como para el territorio, el grado,
el tiempo.
En el mismo sentido la extinta Corte Suprema de Justicia,

sentenció:
La “competencia” es la medida de la potestad atribuida por

la Ley a cada órgano de modo que no hay competencia ni actuación
administrativa valida, si previamente no se señala la atribución que
por norma legal expresa se le reconoce al órgano y de los limites
que la condicionan. Si hay inexistencia o falseamiento de los
presupuestos facticos, el órgano no puede ejercitar el poder que el
ordenamiento le ha atribuido y la actuación que cumpla estará
viciada de i1egalidad y de nulidad absoluta. (CSJ-SPA. 25-07-90.
Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas. RDP, N° 43,
julio-septiembre 1990, pp 65¬67).
La Base Legal
EI segundo requisito de validez de los actos administrativos, es la

base legal del acto que consiste en la necesaria concordancia entre las
reglas que definen la competencia, es decir, los poderes de la
Administración con las situaciones de hecho necesarias para motivar la
decisión. Es decir, todo acto administrativo debe ser dictado, aplicándose
las reglas jurídicas adecuadas, las cuales requieren de una interpretación
precisa, Y además, concuerden con la situación de hecho que da origen al
acto administrativo. La base legal del acto, por lo tanto, es la norma 0
normas del Ordenamiento Jurídico que autorizan la actuación
administrativa en relación a un caso concreto específico. (Brewer-
Carias.1982: 151).
Como lo afirma la Corte primera en lo Contencioso

Administrativo:
La exigencia de la expresión de los fundamentos del acto

administrativo tiene por objeto indicar su base legal, es decir , la
norma jurídica que permite la actuación del órgano administrativo
que produce la decisión (CPCA.26-05-83.Magistrado ponente:
Roman J.Duque Corredor.RDP,N° 15, Julio -Septiembre
1983,pp.142.
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La base legal de un acto administrativo está constituida por los

presupuestos y fundamentos de derecho del acto, vale decir la norma legal
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en que se apoya (CPCA.25-06-93.Magistrado ponente: Belén Ramirez

Landaeta. RDP, Na 53-54, enero-junio 1993, pp.198.).
La causa o motivo
Tal y como lo manifestamos anteriormente, debe haber una

relación entre las circunstancias de hecho y la base o fundamentación
legal, razón por la cual lo anterior se convierte en un límite para la
Administración, la cual no puede actuar caprichosamente. Por lo tanto,
puede decirse que en general todo acto administrativo para que pueda ser
dictado, requiere que el órgano tenga competencia; que una norma
expresa autorice la actuación; que el funcionario interprete la norma
adecuadamente, que constate una serie de supuestos de hecho del caso
concreto, y que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con
los presupuestos de derecho, y todo ello es lo que conduce al acto
administrativo.
Los motivos son las circunstancias tanto de hecho como de

derecho que, en cada caso, justifican o dan lugar a la emisión del acto
administrativo.
Los presupuestos de hecho o motivos de los actos

administrativos deben ser apreciados, comprobados y calificados
adecuadamente por la Administración. (CSJ-SPA.17-03-90.
Magistrado Ponente: Cecilia Sosa Gómez. RDP, N° 42, abril-junio
1990, pp.96).
El Objeto o Contenido
El cuarto de los requisitos de fondo y de validez, es el objeto o

contenido del acto, es decir, el efecto práctico que con el acto
administrativo se pretende.
El contenido es aquello que la Administración ha querido con el

acto administrativo y se define como la consecuencia inmediata
producida por el mismo.
El contenido del acto, como todo acto jurídico, debe ser lícito,
posible, determinado o determinable.
a. Posible: es decir, que sea factible, físicamente realizable;

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b. Lícito: Jurídicamente realizable, que no sea contrario a

derecho; que su ejecución no sea ilegal.
c. Determinado o determinable: que se pueda determinar en qué

consiste.
En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, existen

diversas normas que regulan el objeto de los actos administrativos, por
ejemplo en el artículo 19, ordinal 3°, los establece al señalar como
viciado de nulidad absoluta, todo acto administrativo cuyo contenido u
objeto sea imposible o sea de ilegal ejecución.
¿Qué es para la Jurisprudencia un acto cuyo objeto sea de

imposible o ilegal ejecución?
El contenido imposible de un acto está referido a la imposibilidad

física y a la imposibilidad 1ógica, no a la imposibilidad legal.
La imposibilidad física, en cuanto al contenido del acto se produce

cuando el acto se refiere a un objeto o a un sujeto inexistente, y la
imposibilidad
1ógica se produce cuando el acto tiene elementos irremisiblemente
contradictorios. Si en un acto se aprecia que la aplicación de uno de sus
elementos anula el efecto requerido por otro, sin que sea posible su
aplicación simultanea, el acto en cuestión es de contenido imposible.
Pero, además de los requisitos genéricos del objeto del acto

administrativo, en cuanto al contenido del mismo, la Ley prescribe otros
elementos formales. EI articulo 62 exige que el acto administrativo
definitivo, es decir que decida un asunto, obligatoriamente debe resolver
todas las cuestiones que hubiesen sido planteadas, tanto inicialmente
como durante la tramitación. Por tanto, en cuanto al contenido del acto
definitivo la Administración no puede eludir su decisión sobre algún
asunto planteado, sino que necesariamente tiene que considerar en
el acto y, por tanto, tienen que formar parte de su contenido, todos los
asuntos que hubiesen sido planteados por los particulares o por la propia
Administración, tanto inicialmente como durante la tramitación del
procedimiento. (Brewer-Carías.1982: 155).
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La finalidad
El quinto de los requisitos de fondo del acto administrativo, es la

finalidad, la cual consiste en lo que la Ley persigue con el acto. Por tanto,
la Administración tiene que ceñirse obligatoriamente a los fines
prescritos en la Ley, y no puede la Administración buscar otros fines
distintos a los prescritos por el legislador. En consecuencia, así como el
elemento causa de los actos administrativos se busca preguntando ¿por
qué se dicta el acto? El elemento fin del acto administrativo se obtiene
preguntando ¿para que se dicta el acto administrativo?
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el

Artículo 12 establece los límites al poder discrecional, hace referencia
indirecta al fin del acto administrativo cuando establece: “... que la
decisión o acto administrativo debe tener una precisa adecuación a los
fines de la norma jurídica”.
Asimismo, la Ley prescribe que debe haber una finalidad del

procedimiento prevista en las normas que regulan los procedimientos, y
por eso hace responsable al funcionario en aquellos casos que distorsione
el fin del procedimiento.
Requisitos de Forma
Además de los requisitos de fondo del acto administrativo

anteriormente estudiados, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, hace también referencia a los requisitos de forma de los
actos administrativos. En general, estos requisitos de forma pueden
clasificarse en tres grandes grupos: en primer lugar, las formalidades
procedimentales del acto; en segundo lugar, la motivación del acto, y en
tercer lugar, los requisitos concernientes a la manifestación externa o
exteriorización del acto administrativo (formas). (Brewer-Carías.1982:157)
Las Formalidades procedimentales
La referencia a las formalidades procedimentales remite a la

necesaria adecuación de la formación de la voluntad administrativa al
procedimiento legalmente establecido; estas formalidades deben abarcar no
solo la formación de los actos administrativos, o lo que se ha denominado
también procedimiento constitutivo de los actos, sino también a lo pautado
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en la Ley referido a la impugnación de esos mismos actos en sede

administrativa.
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Una de las finalidades de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, es justamente regular las formalidades que se deben
cumplir en el procedimiento administrativo, al igual que establece lo
que llamaríamos sanciones para aquellos actos administrativos que en
su formación no cumplan con lo establecido legalmente. Es el caso del
artículo 19, ordinal 4, cuando prescribe la nulidad absoluta de los actos
administrativos, que se hayan dictado con prescindencia total y absoluta
del procedimiento legalmente establecido, con lo que se afirma la
necesidad de que los actos se adecuen al procedimiento que la Ley
regula.
Aun en los actos dictados por la Administración en ejercicio de

un poder discrecional, deben cumplirse los trámites, requisitos y
formalidades necesarios para su validez y eficacia.
Al respecto la Corte Suprema de Justicia, en Sala Político

Administrativa declaró:
Lasexigenciasprocedimentalesestablecidasreglamentariament
e para la formación de los actos administrativos de efectos
generales no son aplicables a la formación de los actos de efectos
particulares (Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas.
RDP, N° 5, enero- marzo 1981,pp.1188119).
La resolución Ministerial es la vía usual de producción de

actos administrativos por los Ministros, por lo que si la Ley no exige
una forma específica, el acto administrativo puede ser dictado
mediante Resolución. (CSJ-SPA-A CC. 0180.Magistrado Ponente:
Luis Torrealba Narváez. RDP, N°3, julio-septiembre 1980,pp.128-
129.).
La Motivación
EI artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, establece con carácter general, el requisito de la
motivación del acto, cuando dice que todos los actos administrativos de
carácter particular, es decir de efectos particulares, deberán ser motivados
excepto los de simple trámite, o salvo disposición expresa de la Ley, y a tal
efecto, agrega el artículo 9, en esa motivación debe hacerse referencia a los
hechos y a los fundamentos del acto.
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La motivación no es más que la expresión de los motivos que

justifican el acto administrativo; el medio formal de expresar las razones
de hecho y de derecho por las cuales se dicta.
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No se requiere que la motivación sea una expresión detallada de

los hechos, sino que el acto contenga una expresión sucinta de los
hechos, de los fundamentos legales pertinentes y, además de las razones
que hubiesen sido alegadas.
La doctrina y la Jurisprudencia tienen establecido desde hace

mucho tiempo, y de manera general y pacífica, que la motivación del
acto administrativo consiste en la expresión de los motivos de hecho y de
derecho que haya tenido su autor para producir el acto.
Como lo afirma la Corte Suprema de Justicia, en Sala Política

Administrativa.
La motivación del acto administrativo consiste en la

expresión de los motivos de hecho y de derecho que haya tenido el
autor para producir el acto. Problema distinto es la apreciación de la
corrección de los motivos, jurídicos y facticos del acto. (RDP, N°1
enero-marzo
1980, pp.136-137. 03-03-80).
La motivación que supone toda resolución administrativa no

consiste necesariamente en el hecho de expresar dentro del texto que
la contenga una exposición analítica, o en manifestar, de una manera
extensa y obligatoriamente discriminada, los datos o razones sobre
las cuales puede considerarse fundamentada si ha sido expedida en
base a hechos, datos 0 cifras especificas que consten al menos de
manera expresa en el expediente. (CSJ-SPA. 1188. Magistrado
ponente: Luis H Farías Mata. RDP, Nº33, enero-marzo 1988,pp.96.)
Recientemente se ha resumido el conjunto de nociones

implicadas en la motivación del acto administrativo de la siguiente
manera:
“Que la motivación tiene por objeto además de preservar

el acto administrativo de la arbitrariedad del funcionario, hacer del
conocimiento de la persona afectada de las causas de este acto, para que
pueda ejercer su derecho a la defensa, en caso que le perjudique; que la
motivación al menos con anterioridad a la vigencia de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos y para los casos por ella regidos no
necesariamente debe contenerse en el acto administrativo siempre y
cuando el interesado haya tenido la posibilidad evidente de conocer esas
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razones de hecho y de derecho en que se funda dicho acto; que puede

ser anterior o concomitante, pero nunca posterior al acto mismo; que
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puede solo remitirse a la norma jurídica de cuya aplicación se trata, si su

supuesto es univoco o simple, es decir si no puede prestarse a dudas por
parte del interesado”.
Ver sentencias SPA del 13 de Junio de 1985, caso: “Desarrollos

Prebo 800 C:A.” Y del 17-7-86, caso : “Ricardo Zuloaga Pérez”.
La exteriorización del acto
Otro de los requisitos de forma establecido por la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos, es el referido al uso de determinadas
formas para la exteriorización de los actos administrativos.
Así como la motivación es un requisito formal , para el ejercicio

del derecho a la defensa, también la exteriorización formal del acto que
conlleva la motivación, debe considerarse como un requisito de validez
de los actos y como un requisito para el ejercicio del derecho a la
defensa.
EIArticulo 18 de la Ley Orgánica de

ProcedimientosAdministrativos, ha establecido por primera vez y con
carácter general en el ordenamiento positivo venezolano, los requisitos
que debe contener el acto administrativo en su formulación expresa, al
indicar que debe contener lo siguiente:
Primero, el nombre del ministerio u organismo al cual pertenece

el órgano que dicte el acto; segundo, el nombre del órgano que dicte
el acto; tercero, el lugar y la fecha donde el acto es dictado; cuarto, el
nombre de la persona u órgano a quien va dirigido; quinto, la expresión
sucinta de los hechos y razones alegados y los fundamentos legales del
acto; sexto, la decisión correspondiente; séptimo, el nombre del o de los
funcionarios que lo suscriben, con indicación de la titularidad con que
actúen e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del
numero y fecha del acto de delegación que confirió la competencia ; y
octavo, el sello de la oficina.
De la manera anterior la Ley estableció los requisitos de forma

del acto expreso y exige que estos actos administrativos contengan todos
estos elementos en su exteriorización formal.
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Como observamos la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, establece los requisitos de fondo y de forma que deben
tener los actos administrativos, por lo que la Administración Pública o
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cualquier otra persona o entidad actuando en función administrativa, que

por algún motivo contraríen el derecho, pueden ser controlados por los
tribunales que conforman la jurisdicción contenciosa administrativa.
En la emanación de los actos administrativos, la administración

debe someterse a la ley y al derecho en general. Así, la característica
esencial del acto administrativo, derivada de la redacción del artículo 7
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es su
sometimiento al principio de la legalidad.
Así pues, la Ley Orgánica de la jurisdicción contenciosa, en

su artículo 8 establece que todos los actos administrativos, incluyendo
los denominados actos de autoridad, quedan sujetos al control judicial
de los órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa por
contrariedad a derecho, es decir, que sea cual sea el motivo de la misma,
inconstitucionalidad o ilegalidad, todos los actos administrativos
(generales o particulares) quedan sujetos al control judicial.
Al respecto, cabe mencionar lo asentado por la Sala

Constitucional de nuestro Máximo Tribunal, según sentencia No
1122/2006, del 8 de Junio, recaída en el caso CONINDUSTRIA, bajo la
ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, que:
La jurisdicción contencioso-administrativa, en cambio,

está concebida para conocer de actos sub-legales, sin importar
el vicio que se les impute. En tal virtud, no es la violación de una
norma fundamental lo que permite a la jurisdicción constitucional
conocer de un acto, como sucedía con anterioridad, sino la jerarquía
del mismo. Por ello, un acto sublegal, así se le imputen variados
vicios de inconstitucionalidad, no corresponderá a la jurisdicción
constitucional, la cual se le ha asignado a esta Sala en el artículo 334
de la vigente Carta Magna.
Por tanto, al estudiar los motivos de impugnación necesariamente

debemos enfocar su análisis, en primer lugar, bajo la luz de este principio
rector en el régimen de la jurisdicción contencioso Administrativa,
es decir, a través del principio de la universalidad del control judicial,
entendiendo que esa jurisdicción es una jurisdicción especial que es parte
del Poder Judicial del Estado cuyo ejercicio está encomendado a unos
órganos judiciales encargados de controlar la legalidad y la legitimidad
de la actividad administrativa, en particular de los actos administrativos.
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En segundo lugar, que al hablar de los motivos de impugnación

de los actos administrativos, debemos definir qué se entiende por
contrariedad a derecho. Para ello debemos comenzar por destacar lo
preceptuado en el artículo 259 constitucional, que expresamente
establece.
Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son

competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.
(subrayado nuestro).
Nótese que esta disposición constitucional instituye que el

fundamento de toda impugnación del acto administrativo será, siempre,
la contrariedad a derecho, expresión que debe ser utilizada de la forma
más amplia posible, es decir, como toda violación del ordenamiento
jurídico constitucional y legal.(Pellegrino Pacera C.p.9:2012).
Precisamente el sometimiento de los actos administrativos a la

Ley es lo que nos permite hablar de la validez del acto administrativo,
que es la situación en la que se encuentran los actos dictados conforme a
derecho. Por el contrario, la invalidez del acto administrativo es aquella
situación en que se encuentran los actos contrarios al ordenamiento
jurídico.
En este mismo sentido, debe señalarse que en la actualidad,

con la entrada en vigor de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, en sentencia No 1113/2011 del 13 de Agosto recaída en el caso
TELEMOVIL, bajo la ponencia de la Magistrada Trina Omaira Zurita,
asevera que ¨...en el contencioso de nulidades de actos administrativos, lo
demandado es la contrariedad a derecho del acto administrativo, es decir, es
un medio de impugnación en vía jurisdiccional de los actos administrativos,
tendente a la anulación en sede jurisdiccional, donde el demandado es un
ente u órgano público¨, cuyo fundamento lo encontramos en el artículo 259
constitucional.
Para ello el Derecho Administrativo ha construido la teoría

de la invalidez de los actos administrativos que se fundamenta en los
artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
constituyéndose en el instrumento normativo que regula los vicios a
través de los cuales pueden impugnarse los actos en sede jurisdiccional.
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Asimismo, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica

Contencioso Administrativa, se mantiene el criterio de la consideración
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del sistema de nulidades establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos.
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- RONDÓN DE SANSO, Hildergard. (2001). Las Peculiaridades
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-RONDON DE SANSO,Hildegard, (2001) Procedimiento
Administrativo. Editorial Jurídica Venezolana .Caracas.
-RONDON DE SANSO,Hildegard, (2011) El Procedimiento
Administrativo y sus actuales tendencias Legislativas. Editorial
Jurídica Venezolana .Caracas.
NORMATIVA:
- Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No.

5,453 de fecha 24 de marzo de 2000. Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
- Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos . República de
Venezuela. 1.982.
-Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
República Bolivariana de Venezuela. 2010.

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ANUARIO DE DERECHO. Año 29, N° 29.

RAIZA OJEDA DE ILIJA

Los actos administrativos constituyen, la forma de manifestación

El gran jurista alemán Otto Mayer, define el acto administrativo

determina frente al súbdito, lo que para él debe ser derecho en un caso

Asimismo, el mismo autor dice que “el Derecho Administrativo

EI acto administrativo per se produce efectos jurídicos relativos

El acto administrativo, manifestación por excelencia de la

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su

Tal y como se evidencia, de la lectura del artículo anterior, puede

públicos de contenido esencialmente administrativo, uno de los autores

esta posición es Brewer-Carias cuando expresa que la definición de

Otra corriente de opinión, estimaba, que la noción de acto

Araujo –Juárez manifiesta que el acto administrativo en

Al analizar los elementos que componen la mencionada noción de

Primero: Consiste en una declaración de carácter general o

lo que podemos clasificar de general o particular son los efectos que

El englobar a los de carácter general en la noción de actos

Puede considerarse que los reglamentos no se incluyen en la

Una segunda posición consideraría que los reglamentos deben

Hildegard Rondón de Sansó entiende que del texto mismo de la

Segundo: en lo referido al origen del acto administrativo, tal y

Tercero: “de acuerdo a las formalidades” lo anterior evidencia su

Cuarto: En cuanto a su contenido, el acto administrativo es como

Administración, de orden sancionatorio, autorizatorio, facultativo.

Clasificación de los actos administrativos

Siguiendo con la metodología utilizada se acoge la clasificación

Los actos Administrativos según sus efectos

Según el carácter normativo o no de los actos administrativos,

Hildegard Rondón de Sansó, afirma que esta norma tiene una

Primera regla: Los actos administrativos han de atender a la

derogar a los de rango superior. A tal efecto, el artículo 14 clasifica así

De acuerdo con esta primera regla analizada, una resolución no

Segunda regla: la del contenido del acto. De acuerdo con esta

Aparentemente las dos reglas se contradicen por cuanto, o

La misma Hildegar de Sansó, afirma que la única manera de

Actos administrativos Generales e Individuales

Puede decirse que la Ley acoge la clasificación de los actos

El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo

En lo relacionado a los actos generales y particulares la extinta

Actos de efectos generales son aquellos que tienen carácter

El acto es de efectos generales al no ser posible determinar las

Los actos Administrativos según su contenido

a. actos administrativos definitivos y actos administrativos de

En efecto el artículo 9, establece un principio general, y es que

La Jurisprudencia se ha expresado sobre la materia de la

Actos administrativos definitivos son aquellos mediante los

Los actos de tramite no son susceptibles de ser impugnados

b. Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones.

Otra distinción que establece la Ley y que se refiere a su

19, ordinal 2 y 82 de la Ley, y al acto administrativo que no crea

Los actos Administrativos según la manifestación de

La manifestación de voluntad que produce el acto administrativo,

Los actos Administrativos según su Impugnabilidad: Los

Otra clasificación que se deriva de la Ley, se refiere a la

El acto administrativo es firme cuando han sido agotados,

Los Actos Administrativos según su ejecución

Por último, también en materia de clasificación de los actos

se distingue el acto material de ejecución, del acto administrativo formal.