La Planificacion Estrategica Participativa 1 - 2017

Planificación Territorial I y II Cátedra -Tauber-Delucchi-Martino Curso 2017
Planificación Territorial II 2017

CLASE TEÓRICA 2
Cátedra de Planeamiento TDM

Fernando Tauber
Diego Delucchi
Horacio Martino
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA

para el desarrollo de la ciudad, el partido y la región
FERNANDO TAUBER
Facultad de Arquitectura y Urbanismo

Universidad Nacional de La Plata
Clase Teórica 2 1
LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA

para el desarrollo de la ciudad, el partido y la región
Fernando TAUBER
ÍNDICE
LA PLANIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS: breves consideraciones generales
CONCEPTO Y ENFOQUE para un Plan Estratégico Participativo

1- Los escenarios para el desarrollo de la ciudad y su región
2- Los activos necesarios para el desarrollo de la ciudad y su región
3- Las condiciones para el desarrollo territorial
4- Los pasos necesarios para un plan sustentable
5- Los cambios del contexto y el PEP
6- El PEP como herramienta para el progreso
7. 10 supuestos básicos para diseñar una metodología de PEP
UNA PROPUESTA METODOLÓGÍCA PARA EL PEP 1

1) SÍNTESIS DE LAS ETAPAS DEL PEP
2) DESARROLLO DE LAS ETAPAS DEL PEP
3) ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DEL PEP
PLAZO PREVISTO Y CRONOGRAMA DE TAREAS
UNA PROPUESTA PARA LA TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTOS TÉCNICOS Y

LA FORMACIÓN COMUNITARIA
UNA PROPUESTA DE COMUNICACIÓN DEL PEP
BIBLIOGRAFÍA
ANEXO 1: LA ESTRATEGIA DE JUEGO Y OTRAS CUESTIONES
1 El presente apunte forma parte del trabajo dirigido por el prof. arq. FERNANDO TAUBER y
realizado por un equipo integrado por el arq. DIEGO DELUCCHI, el arq. HORACIO
MARTINO, la lic. en geografía PATRICIA PINTOS y la lic. en comunicación IRMA TOSI,
denominado “Metodologías de Planificación Estratégica Participativa para el desarrollo
de ciudades y regiones”.
Clase Teórica 2 2
LA PLANIFICACIÓN DE ESTRATEGIAS:
Breves consideraciones generales
ESTRATEGIA proviene de la palabra griega strategos, “líder de ejército”.

Tiene su origen en el campo militar 2. Ya avanzado el siglo XX, los principios
estratégicos son adoptados en el campo empresarial, aunque toman
forma de “gestión estratégica” (sistemas de información actualizados y
análisis continuados) a principio de los ´80 y de “planificación estratégica
creativa y participativa” a principios de los ´90. En esa década, estos
principios son adoptados para la gestión del desarrollo de las
comunidades, sus instituciones y sus territorios (urbanos y rurales, locales y
regionales).
Para introducirnos en los procesos de planificación estratégica institucional
y comunitaria, dos connotaciones del término, son las que nos interesan 3:
a) El significado de “estratégico” como equivalente de lo que es
importante hacer para alcanzar un objetivo futuro trascendente. Se refiere
a “LA GRAN ESTRATEGIA”, a lo que “debe hacerse” como requisito
indispensable para establecer una direccionalidad y un sentido al proceso
de cambio que intentamos con nuestros planes.
• Sobrepasa las urgencias e importancias inmediatas, para imaginar, con
sentido práctico el futuro.
• La preocupación central apunta hacia la eficacia de los objetivos,
mientras que los medios aparecen como restricciones.
• La lucha o la interacción no es contra otros sino contra nuestra
incapacidad para crear opciones, pero si vencemos en ese desafío,
alcanzamos una ventaja frente a muchos.
• La “gran estrategia” es una herramienta para responder a: ¿Hacia
dónde debemos caminar? ¿Qué objetivos debemos perseguir? ¿Dónde
está el límite entre lo posible y la utopía?
Es el caso de la PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PARTICIPATIVA, a la cual nos
referiremos a lo largo de todo este trabajo.
Y b) el significado de “estratégico” como modo de confrontar o cooperar
con otro, en un juego para vencer su resistencia o ganar su colaboración
Se refiere a “LA ESTRATEGIA DE JUEGO” (sólo haremos una referencia
sintética en el Anexo 1, por no ser el motivo central –aunque sí contextual-
de este trabajo).
2 Sun Tzu, general y estratega chino, hace 2.300 años decía “Si soy capaz de determinar
los planes del enemigo mientras que al mismo tiempo oculto los míos, entonces yo puedo
concentrarme y él dividirse. Y si yo me concentro mientras él se divide, yo puedo utilizar
toda mi fuerza para atacar una fracción de la suya”
3 MATHUS Carlos. EL MÉTODO PES, “Sobre el análisis estratégico” Fundación Altadir
Clase Teórica 2 3
A modo introductorio, señalamos un puñado de términos básicos que

consideramos de utilidad conceptual para introducirnos en el tema:
COYUNTURA Y LARGO PLAZO: Quien escala una montaña tiene que tener
dos cosas a la vista y conjugarlas: la cima que persigue y que está tácita
en cada paso que se dé, y el terreno sobre el que se da cada paso.
Puede irse en cualquier dirección si no mira la cima; pero puede caer al
abismo si no consigue superar los obstáculos que se le presentan a cada
paso.
ESCENARIO: El futuro es un horizonte abierto de múltiples posibilidades, es
el resultado de una construcción social incierta, indeterminada, con
diferentes probabilidades que surgen de las circunstancias históricas.
Los escenarios son una visión internamente consistente de la realidad
futura con base en un conjunto de supuestos plausibles sobre las
incertidumbres importantes que pueden influenciar esa realidad futura.
INFORMACIÓN, CONOCIMIENTO Y SABIDURÍA: La diferencia entre
información, conocimiento y sabiduría radica en el orden de complejidad.
La información es horizontal, el conocimiento es estructurado y jerárquico;
la sabiduría es sistémica y flexible
LIDERAZGO ESTRATÉGICO: Los líderes ven más allá de la curva, los líderes
con visión estratégica ven más allá del camino.
PROSPECTIVA: Etimológicamente “mirar mejor a lo lejos”. Se trata de un
conjunto de conceptos, teorías y técnicas para explicar y construir
anticipadamente futuros posibles. Permite la incursión sistemática en los
posibles escenarios del porvenir.
TÁCTICA: es el uso de los recursos para la producción de un cambio
situacional inmediato.
ESTRATEGIA: es el uso de los cambios situacionales inmediatos para
alcanzar la situación-objetivo de un plan.
ESTRATEGIA: supone una forma imaginativa de formular objetivos y una
manera de sortear las dificultades que las circunstancias y los otros actores
sociales presentan para alcanzarlos.
La táctica enseña el uso de las fuerzas armadas en los encuentros y la
estrategia el uso de los encuentros para alcanzar el objetivo de la guerra 4
4 Karl Von Clausewitz (1780 – 1831) “DE LA GUERRA”. Editorial Mateu, 1972, Barcelona.
Clase Teórica 2 4
CONCEPTO Y ENFOQUE
para un Plan Estratégico Participativo
...la democracia funciona mejor cuando los hombres y las mujeres hacen
las cosas por sí mismos, con la ayuda de sus amigos y vecinos, en lugar de
depender del Estado. Esto no quiere decir que haya que identificar la
democracia con el individualismo estricto. La confianza en sí mismo no
equivale a la suficiencia. La unidad básica de la sociedad democrática
no es el individuo sino la comunidad autogobernada 5.
1- Los escenarios para el desarrollo de la ciudad y su región

La voluntad de la comunidad es la que, sin duda, debe buscar la
transformación local para adelantarse a los cambios inexorables, preverlos
y concertar una respuesta colectiva. Necesitará, sin embargo, de la
capacidad de liderazgo de instituciones con una fuerte relación con la
gente y de las oportunidades que brinde el contexto; factores que
conjugados, signarán las posibilidades concretas de lograr un proceso de
progreso.
En esa combinación, puede sumarse la capacidad institucional a un
escenario favorable, pero también pueden desaprovecharse las
posibilidades de un contexto positivo a partir de un deficiente liderazgo
institucional. En la peor de las hipótesis, la comunidad puede encontrarse
con la desalentadora situación de estar en manos de organizaciones
incapaces para enfrentar un panorama general difícil o bien puede
contar con instituciones locales calificadas, hábiles e imaginativas, pero
que deben desenvolverse en un contexto desfavorable, de escasas
oportunidades.
Una de estas cuatro alternativas condicionarán el futuro de la comunidad
y la evaluación de sus características definirán el papel que deberá
cumplir el Estado local y las organizaciones de la sociedad civil y cuáles
serán las herramientas necesarias para desempeñarlo con éxito.
Un contexto positivo para el desarrollo local, social y ambientalmente
sustentable, podría significar:
-Un fuerte crecimiento económico nacional y regional en una economía
mundial abierta, que repercuta directamente en el ambiente local y que
invierta los beneficios en fuertes transformaciones sociales, en salud,
seguridad, educación y calidad ambiental, alentando nuevas instancias
de participación, en la búsqueda generalizada de una mejor calidad de
vida.
5 Chistopher Lasch
Clase Teórica 2 5
-Una integración micro y macro regional, que genere nuevos paradigmas,

basados en las experiencias locales del conjunto de la región, respetando
cada realidad; que flexibilice y dinamice la escala territorial y económica,
según las metas fijadas por la comunidad y las oportunidades y demandas
del contexto.
-Un mayor desarrollo tecnológico y de conocimiento, enmarcado en un
intercambio comercial mundial libre de barreras y proteccionismos; que
permita la consolidación de la identidad como factor competitivo y la
paulatina diversificación de la economía regional y local, integrando valor
agregado y alejándose de la dependencia de las commodities, es decir
afianzándose en las ventajas adquiridas por sobre las naturales.
-Una baja inflación, infraestructura adecuada, calidad del entorno social y
confiabilidad política de rumbo y procedimientos, que propicien un
cambio de los movimientos de capital externo y local especulativos a las
inversiones genuinas y responsables, que aumenten las tasas de ahorro
interno de la ciudad y la región y permitan la generación de recursos
públicos, asignados a las prioridades sociales y de desarrollo.
-Una actitud solidaria con los más pobres, primeros beneficiarios de los
programas de recuperación social, sumando a su imaginación y
capacidad de supervivencia, las herramientas y habilidades para
ayudarlos a reaccionar.
-Y un afianzamiento del liderazgo de las organizaciones de la sociedad
civil, legitimadas en su representatividad y la consolidación del Estado
(nacional, provincial, municipal) chico, pero fuerte y orientado, consciente
de su rol.
Sin embargo, el contexto puede ser desfavorable, y esto significa:
-Una economía mundial en crisis y adversa, que minimiza los desafíos y las
oportunidades para el desarrollo local y en la que se multiplican las
actitudes proteccionistas, sobre todo de los más fuertes, que acuerdan
entre ellos, debilitando el libre comercio de regiones que encuentran
cada vez más obstáculos y no logran seducir al capital genuino.
-Un capital local y externo que se aleja y se concentra y vuelve imposible
mantener el nivel de las exportaciones y pagar la deuda. En esta situación,
la escasez de clientes vuelve desproporcionado el esfuerzo de construir y
mantener infraestructura orientada a la exportación y al turismo y pensar
en inversiones a largo plazo. El comercio y la producción se dimensionan y
orientan al mercado interno, vuelven a prestarle atención a los productos
devenidos del turismo, del campo y del mar, pero con mínimo valor
agregado y escasa generación de trabajo.
-Una sociedad en la que crece la pobreza y la desocupación, baja la
calidad de vida y las oportunidades. En este marco, la justicia se
corrompe, se incrementa el crimen y la violencia y el gobierno encuentra
dificultades en adoptar las medidas eficaces de corto plazo que atenúen
el reclamo social, y de mediano y largo plazo para asegurar un
Clase Teórica 2 6
crecimiento sustentable. La brecha social y económica se amplía, pero el

resentimiento sumado al descontrol y al desorden, vuelve difícil la vida de
la sociedad en general y aún de los beneficiados por el sistema.
Paradójicamente, la inseguridad se transforma en un rasgo de identidad
negativa que involucra a todos los sectores sociales. Recrudecen las
migraciones masivas que afectan directamente a la comunidad local y a
la región y el descreimiento y la desconfianza debilita las referencias
institucionales y democráticas.
Muchas de estas y otras referencias, positivas y negativas, conviven en la
ciudad y su región y las tendencias aún no están definidas, sin embargo,
no pueden construirse ni soslayarse, solamente con el esfuerzo local,
aunque lo condicionen fuertemente. Es por eso que, participar,
comprender los escenarios posibles, anticiparse y prepararse para
encontrar un lugar y progresar, conviviendo, minimizando o
aprovechando las alternativas que dispone el contexto mundial y regional,
es el gran desafío conjunto de la comunidad de la ciudad y de la región
que integra, de sus instituciones y de su gobierno.
2- Los activos necesarios para el desarrollo de la ciudad y su región

La ciudad debe proporcionar un contexto en el que cualquier sector
pueda prosperar, si afronta su responsabilidad, si se capacita, si se muestra
innovador y consigue mejorar. Es decir que debe ofrecer aquello que
hace más atractivas a las ciudades para vivir e invertir: infraestructura de
soporte de la actividad regional, equipamiento social, transporte y
vivienda; la formación y acumulación de conocimientos tradicionales e
innovadores que valoricen los recursos humanos locales; una
administración pública eficiente, un adecuado sistema financiero para los
emprendimientos privados, pero también públicos y una gestión eficaz
para el mejoramiento de la calidad ambiental.
La comunidad 6 de la ciudad y del partido se deberá preparar para este
desafío, resolviendo con un gran esfuerzo ciertos postulados elementales:
• La comunidad, con sus instituciones, empresas y gobernantes, se
acepta como tal y está dispuesta a trabajar para su fortalecimiento. Sin la
convicción de que nadie es por sí solo, pero todos deben formar parte,
cualquier proceso que se afronte será regresivo.
• La comunidad quiere ser socialmente competitiva. Aquellas
comunidades y gobiernos que no definen los términos de su propia
competitividad, corren el mayor riesgo de ser factorías o campo de
batalla de corporaciones e intereses ajenos y generalmente
contrapuestos.
• La comunidad debe contar con objetivos claros y compartidos, un plan
6 Cuando hacemos referencia a la comunidad, entendemos por ello al colectivo de

representantes de los diversos sectores y actores socio-económicos que la integran,
incluido el Estado.
Clase Teórica 2 7
que los contenga y una estrategia para llevarlos adelante. Debe

sostenerlos y mantener vivo el proceso. Sus posibilidades no se cimientan
sólo en recursos naturales o de infraestructura, sino en aquellos generados
por su propia sociedad.
Es necesaria una comunidad orientada para orientar la ciudad y su región
y es necesaria una comunidad convencida y comprometida para que ese
proceso se refleje y construya el territorio.
Será la sociedad como conjunto la que podrá alcanzarlo, consolidando la
visión compartida del futuro que pretende, con un compromiso
generalizado para asumir la misión que se dispuso a cumplir y con un
tremendo esfuerzo que sólo lo sostendrá su convicción de que esa visión es
alcanzable.
En este sentido, entre los nuevos roles que las ciudades comienzan a
asumir o aspirar, se destacan 7:
• Constituirse en centros o nodos de actividad económica nacional e
internacional, impulsando el progreso económico y social de la región,
formalizando nuevas relaciones productivas e institucionales,
estableciendo alianzas y acuerdos que generen nuevos ámbitos de
discusión de los gobiernos locales, sobre la base de aprovechar
eficazmente las oportunidades y las sinergias entre el sector privado y el
sector público.
• Desarrollar una estrategia territorial para reordenar las actividades
productivas considerando la localización de factores claves como las
infraestructuras, el suelo industrial de calidad, las áreas de nueva
centralidad y las zonas de actividades logísticas y de servicios avanzados
a las empresas.
• Estructurar las relaciones de cooperación, complementariedad y
competencia con los otros centros urbanos de la región.
• Establecer un marco de gestión planificada donde se acuerden
estrategias de actuación coherentes que tiendan a reequilibrar el territorio,
las actividades, las inversiones y la población.
• Promover la implantación de nuevos modelos de cooperación entre
empresas y entre el sector público y el sector privado.
• Generar mecanismos con capacidad para redistribuir la riqueza y
equilibrar las desigualdades sociales generadas por la elevada
concentración económica, mejorando el nivel de vida de los ciudadanos.
En resumen, la gestión de la ciudad deberá aportar soluciones a cinco
cuestiones básicas de nuestra época:
• Las infraestructuras de servicio.
• La calidad de vida creciente.
7 Plan Estratégico de Rosario, 1998 www.rosario.gov.ar/per/
Clase Teórica 2 8
• La equidad e integración social.

• La gobernabilidad del territorio.
• El nuevo soporte económico.
3- Las condiciones para el desarrollo territorial

Si asumimos ciertos consensos académicos recientes en torno al desarrollo
local "como un proceso de transformación de las economías y sociedades
locales, orientado a superar las dificultades y retos existentes, que busca
mejorar las condiciones de vida de su población mediante una actuación
decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconómicos
locales (públicos y privados), para el aprovechamiento más sustentable de
los recursos endógenos existentes” 8, queda claro que el nivel de éxito de
este proceso dependerá de la capacidad de organización de los agentes
del territorio (económicos, políticos etc.) y de la generación de
negociaciones distintas con los diferentes niveles del Estado, a fin de:
• Crear la institucionalidad para el fomento económico en el territorio.
• Introducir una nueva preocupación y diferentes tipos de consensos
sociales, para mejorar las condiciones y el entorno socioambiental desde
una perspectiva estratégica.
Es interesante intercambiar opiniones sobre aquellos factores, propios y
externos que condicionan el progreso de la ciudad y su partido. En esta
ocasión nos interesa aportar algún pensamiento sobre tres aspectos a
tener presente: el contexto en el que debe consumarse el proceso de
desarrollo, las reglas que impone el modelo y las nuevas herramientas que
es necesario crear para poder avanzar.
Sobre el primer aspecto, es evidente que la agenda de la ciudad y su
partido no es la misma de hace diez años, ni de hace cinco. El contexto
nacional y mundial cambió: la economía se globalizó y en consecuencia,
los vínculos entre las comunidades se horizontalizaron, se relativizaron las
fronteras. Esto significa que las relaciones jerárquicas y ordenadas del país,
la provincia y el municipio también se modificaron.
No se reconocen estructuras políticas de límites, se institucionalizan nuevas
formas de gestión y pertenencia intercaladas en las preexistentes del
municipio, la provincia y el país, como la micro región, la región y la macro
región, que sintetizan una nueva dimensión del territorio que busca
integrar un sistema altamente interdependiente.
Con fronteras nacionales abiertas al intercambio y el comercio, los
negocios tienen más y más oportunidades hacia dónde localizarse,
expandirse y diversificar sus operaciones. Capitales y tecnologías circulan
libremente a través de las fronteras nacionales. Inversores, turistas,
8 (Alburquerque, 2001)
Clase Teórica 2 9
visitantes y convencionales pueden ahora seleccionar en un amplio menú

de lugares hacia dónde dirigirse 9.
Esto desata una crisis 10 de pertenencia, de recursos y de competencias en
las Instituciones de la comunidad, sobre todo en aquellas que siempre,
fundamentalmente administraron y ahora les toca conducir o condicionar
su destino; porque para eso deben contar con objetivos claros y
compartidos con la gente, con un plan que involucre estos objetivos y con
una estrategia que les permita alcanzarlos. Deben planificar y definir
estrategias.
El nuevo contexto y sus consecuencias, definen nuevas características,
roles y reglas para la planificación y la gestión asociada de la región, el
partido y la ciudad; algunas como la prioridad, la complejidad y la
competitividad social, se manifiestan con mayor claridad:
Aún definiendo y coincidiendo en los objetivos fundamentales del PEP, en
un proceso de concertación social y por lo tanto, necesariamente
participativo; la brecha difícil de achicar entre su tamaño y el costo /
esfuerzo / tiempo para concretarlos, instalan un nuevo y permanente
debate en una visión dinámica de la planificación, el de la prioridad. No
sólo es necesario construir consensos sobre qué hacer, sino definir y
acordar por dónde empezar. Cuáles serán las acciones que tendrán un
efecto solidario mayor en la ciudad y la región.
Otro concepto es el de complejidad: El tejido de un asentamiento
humano, no importa su tamaño, constituye un fenómeno esencialmente
complejo 11. En él interactúan y se articulan un sinnúmero de factores
físicos, ambientales, sociales y económicos que definen su “genética”. y
operar sobre cada uno de estos factores en la búsqueda de una mayor
habitabilidad de la ciudad y una mejor calidad de vida, significa
condicionar y condicionarse por el resto, es decir, reconocer esa
complejidad para poder incidir positivamente en él.
Finalmente, no existen estrategias de desarrollo (crecimiento) del territorio
que no contemplen la competitividad social. El MODELO está fuertemente
condicionado por el contexto: En un escenario globalizado, con una
estructura corporativa que pretende el dominio absoluto de los mercados
pero con una fuerte horizontalización de las relaciones político-territoriales,
cada vez más interdependiente, las comunidades comienzan a buscar su
oportunidad de progreso con equidad, defienden su identidad y se
proponen ser socialmente competitivas.
En la crisis, nace la oportunidad de pertenecer, desde la ciudad y la
región, a una nueva sociedad integrada al mundo, a partir de
9
Kotler, 1994
10
La crisis según Gramsci, es el momento en el cual lo viejo está muerto y lo nuevo no ha
terminado de nacer.
11 Complejidad es “la propiedad de un sistema que se compone de múltiples subsistemas
que son interdependientes pero no reducibles uno a cada uno” según Le Duc, Michael
“From Suffix to paradigm. Elements of constructivis systemics” 1995
Clase Teórica 2 10
comprender y utilizar la colosal revolución tecnológica en marcha. Surgen

nuevas y diversas posibilidades locales y regionales de inserción
internacional, a partir de aprovechar sus propias oportunidades y generar
otras basadas en un flexible mecanismo de alianzas externas e internas,
antes insospechado. Emergen las mega, macro y micro regiones como las
que integran comunidades en lo cultural, en lo productivo o en lo turístico,
que intercalan su escala física, ambiental, social y económica,
produciendo un nuevo concepto de territorio, dinámico y cambiante,
necesario de planificar y articular con nuevas tecnologías.
Los diferentes espacios territoriales no compiten simplemente con la
jurisdicción adyacente, con la ciudad rival o con los estados limítrofes, sino
con lugares prácticamente desconocidos ó cuya idiosincrasia muchas
veces es difícil comprender. 12
Pero para que una sociedad / territorio sea competitiva, debe evaluar y
conocer fortalezas y debilidades, oportunidades y riesgos: cuáles son sus
ventajas comparativas, sus desventajas, en qué debe competir, qué debe
mejorar para acrecentar sus posibilidades en esa competencia, cuáles son
las dificultades que debe sortear y cuál es la CALIDAD AMBIENTAL y la
HABITABILIDAD del territorio aspirada, posible y adecuada para que la
comunidad local pueda consolidarse y crecer.
Pensando como Julio Cortázar, que la cultura es el conocimiento profundo
de la propia identidad, es que concluimos que un proceso de desarrollo
para la ciudad y su región, que involucre a toda la comunidad, se
transforma en un fenómeno fundamentalmente cultural.
En este proceso, para transformar las ventajas comparativas en ventajas
competitivas, ya no es suficiente para su territorio la buena accesibilidad,
la cobertura integral de los servicios de infraestructura, la potencialidad
del consumo de residentes y turistas, un puerto o aeropuerto o la calidad
de su tierra. Esas, como otras de similares características y envergadura,
son condiciones necesarias pero no suficientes para su desarrollo. Las
condiciones imprescindibles son las que la propia comunidad es capaz de
generar, como el compromiso, la orientación, la transparencia, la
organización, la continuidad, la capacitación, el conocimiento, la
calidad, la creatividad, la investigación, la innovación, la tecnología, la
información, la comunicación y hasta la identidad (por eso de que lo que
es propio y exclusivo difícilmente tenga competencia). Todos “activos
intangibles” generados por la propia sociedad.
La comunidad deberá identificar y potenciar los factores que debe
mejorar y explotar para poder desarrollarse y ser competitiva, no obstante,
a algunos será necesario promoverlos siempre, es el caso de los
elementales como la salud de la población, su educación, su seguridad,
su derecho a los servicios básicos, a la vivienda o al trabajo, o de los
específicos como la calidad de su estructura cultural, la excelencia del
12
Jordi Borja, 1997
Clase Teórica 2 11
conocimiento que se genera en ella, la generación y mantenimiento de

una fuerte rivalidad competitiva interna en la búsqueda de calidad, o la
adecuada localización y concentración geográfica de las actividades
que garanticen no sólo efectos complementarios y solidarios de
crecimiento, sino una adecuada calidad ambiental del contexto.
La imagen a construir y consolidar es la de una ciudad en su región;
moderna, articulada en lo administrativo, social, espacial y productivo,
con canales claros de participación que potencien el crecimiento
económico con equidad y sustentabilidad ambiental.
Para alcanzar esta imagen, los gobernantes y las instituciones de la ciudad
y región desempeñan un rol ineludible e indelegable y cada vez más
importante en su proceso de desarrollo. Por un lado, y como siempre,
como receptores y responsables de la respuesta a las demandas y
presiones por necesidades y expectativas insatisfechas de cada uno de los
sectores de la comunidad; y por otro, como impulsores, coordinadores,
estimuladores y orientadores en la formación de una nueva cultura que se
comprenda y use como un sistema del que forma parte y del que debe
formar parte.
Es por eso que, así como la sociedad encuentra sus responsabilidades, sus
instituciones requieren de nuevas herramientas para asumir estos desafíos:
Hoy, sin Información, sin Tecnología y sin Profesionalismo es cada vez más
difícil conducir el destino de un pueblo: el oficio y la intuición son
necesarios y muy útiles, pero insuficientes, y adquirir estas cualidades
requiere de esfuerzos que producidos, potencian la acción de cada uno
de los actores en beneficio del bien común.
4- Los pasos necesarios para un plan sustentable

Para que las instituciones de la sociedad civil –fundamentalmente el
municipio- puedan asumir el difícil rol de CONDUCIR los destinos de su
comunidad, necesitan contar con un PLAN y con una ESTRATEGIA para
llevarlo adelante. Es decir que para poder CONDUCIR, deben ser primero
PLANIFICADORAS y ESTRATEGAS. La planificación estratégica para el
desarrollo local adquiere un valor instrumental decisivo para alcanzar el
objetivo central de mejorar la habitabilidad del territorio y la calidad de
vida de la comunidad.
Planificar estratégicamente permite que las tácticas coyunturales formen
parte coherente del mejor camino hacia el futuro y que los PLANES DE
GESTIÓN formen parte de una ESTRATEGIA INTEGRAL DE DESARROLLO
consensuada y sin actores excluyentes, con objetivos y prioridades claras y
compartidas, definidas por aspiraciones, necesidades y posibilidades del
conjunto social.
Cada generación de la comunidad local que se integra al proceso de
participar para definir su futuro y cada gestión de las instituciones que la
Clase Teórica 2 12
acompañan; deberán asumir que forma parte de la historia y no que son

la historia y con esa convicción realizar su aporte.
El diseño de una Estrategia de Desarrollo Local comprende no sólo al
crecimiento ECONÓMICO (herramienta de la que dispone la sociedad
para mejorar su calidad de vida), sino y fundamentalmente al SOPORTE
AMBIENTAL sobre el que se asienta esa estructura económica y al MEDIO
SOCIAL al que sirve, o debería servir y que conforma la oferta del territorio.
El eje de esta reflexión es la búsqueda integrada y sistémica de la calidad
ambiental del territorio (comprendiendo los actores y factores físicos,
sociales y económicos) como plataforma que posibilite el progreso local.
La ciudad y su región deberán ser una estructura social corporativa y
competitiva, con la suficiente versatilidad y capacidad gerencial como
para articularse convenientemente con los niveles superiores que la
contienen; para asociarse o complementarse con otros territorios 13 o
sectores si es necesario un mayor volumen o fuerza para aprovechar una
oportunidad o para competir o diferenciarse de esos eventuales socios en
la búsqueda de un mayor beneficio para el conjunto social.
Especialización y complementariedad (más que igualdad), es un principio
básico para el desarrollo de la ciudad y su partido en la región, así como
el reconocimiento recíproco con las comunidades que la integran y la
subsidiariedad de cada una de ellas, cuando el tema trasciende la
competencia local y requiere de su participación para fortalecer una
acción regional.
Desde la perspectiva de las transformaciones estructurales y funcionales
del país y el mundo, el sistema regional, necesita desarrollarse y encontrar
una nueva dinámica de adaptación al cambio, pero el proceso de
descentralización no significa la deserción de las estructuras mayores
(Nación y Provincia) sino la definición de un nuevo rol para las mismas, que
articule las estrategias y acciones locales y regionales en un plan mayor y
que brinde a la estructura local los recursos, pero también las herramientas
fundamentales para poder cumplir sus objetivos con eficacia.
Para alcanzar las metas que se proponga la ciudad y su partido y
consolidarlas, es necesario entonces, tener un conocimiento preciso de la
realidad ambiental, social y económica del territorio y de su comunidad: El
primer paso es saber COMO ES hoy, esa comunidad.
Esto significa saber desde cómo se distribuye y evoluciona la población y
la vivienda en cada manzana de la ciudad, cómo se conforman sus
barrios, qué prioridades tienen y a qué ritmo crecen, la disponibilidad y
13 El territorio no es un hecho meramente físico sino también temporal. Este espacio-
tiempo está cargado con la historia misma de quienes lo habitan, expresada en múltiples
intereses. Aquí es donde se produce un nuevo mapa, el de las relaciones sociales, quizás
más difícil de establecer por su intangibilidad o quizá por su permanente movimiento. Arq.
José María Zingoni et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar del
Plata y el Partido de General Pueyrredón -2003-
Clase Teórica 2 13
valor de la tierra urbana y rural, la cantidad y localización de gente con y

sin cada servicio básico de infraestructura en cada barrio, la asistencia y
deserción en cada establecimiento educativo, la cobertura social y
asistencial, el Estado alimentario de la población fundamentalmente en
edad escolar, la identificación domiciliaria de la mortalidad infantil, la
localización de robos y accidentes identificando los lugares más inseguros
o peligrosos; hasta la localización y evolución del comercio y de los
servicios, la identificación de la sobreoferta o suboferta de cada actividad
y en cada barrio en función de la población que lo conforma, la
identificación, dimensionado y localización de la actividad industrial, los
empleos que genera, los insumos que requiere, las perspectivas,
dificultades y demandas del sector, la oferta y las oportunidades del
contexto, los usos rurales y la calidad de la tierra, la infraestructura que
ofrece nuestro campo para el desarrollo, las actividades agropecuarias
complementarias del desarrollo industrial local, las consolidadas y aquellas
en crecimiento o con posibilidades y así determinar cómo se conforma y
evoluciona el PBG del territorio, cómo se distribuyen las actividades de la
población y cuáles son los niveles de desocupación y precarización
laboral.
Esta información analizada, así como las mediciones de su evolución,
deberá publicarse y difundirse, dándole a la comunidad los elementos
concretos sobre los que deberá fundamentar su aporte. La
desinformación, muchas veces implicó a las Instituciones y al Estado en
“sociedades” con privilegios políticos, sociales y económicos. Por otra
parte, las cosas son como son y conocerlas es el principio para corregirlas
y mejorar.
El segundo paso es saber QUÉ QUIERE SER esa comunidad, por dos razones
elementales, porque sin participación y consenso basado en la
concertación social, no es posible implementar una estrategia que
involucre a toda la comunidad y porque el objetivo no es fabricarle el
futuro a la gente, sino generar el ambiente que dé la posibilidad para que
la propia gente lo construya.
Es responsabilidad de las Instituciones Locales alentar esta discusión
comunitaria de objetivos comunes y prioridades, sobre la base de lo QUE
PUEDE SER esta comunidad. Su actitud responsable debe ser contribuir a
construir una utopía alcanzable, y para ello, el conocimiento de las
posibilidades propias y del contexto son patrones ineludibles. Ya no es
suficiente el oficio y la intuición (aunque siempre serán una ventaja).
El tercer paso es contar con UN PLAN Y UNA ESTRATEGIA para alcanzarlo: El
pensamiento estratégico generalizado, aplicado al desarrollo local,
supone imaginar objetivos comunes a toda una comunidad y sortear las
dificultades que las circunstancias y los diversos actores sociales presentan
para poder alcanzarlos, es decir, identificar el camino más corto para
lograr esos objetivos y conseguir el progreso aspirado, pero desde un
Clase Teórica 2 14
conocimiento preciso de la realidad local y de las aspiraciones de la

gente.
5- Los cambios del contexto y el PEP

La aceleración de los procesos de globalización de la economía, las
nuevas formas de integración regional y el impacto de las tecnologías más
avanzadas sobre los territorios y sobre las formas de producción, la carrera
constante y cada vez más dificultosa de la sociedad por hacer coincidir su
“oferta” con las demandas del mercado de trabajo, entre otras muchas
cuestiones, sitúa a un gran número de ciudades y regiones frente a un
panorama de transición e incertidumbre respecto a sus posibilidades de
desarrollo económico y social.
La perspectiva señalada por numerosos especialistas y confirmada por la
experiencia diaria, es que esta tendencia mundial conduce a
trascendentes transformaciones en los campos económico-social, laboral,
cultural y territorial. A su vez, lo que se ha dado en llamar la “era de la
información” o la “era del conocimiento” genera una nueva visión del
papel que les cabe a los territorios en general y las ciudades en particular,
en los nuevos escenarios de apertura de fronteras nacionales, movilidad
del capital, énfasis en la productividad como soporte de la
competitividad, etc.
La ciudad enfrenta agudos procesos de crisis sectoriales con fuerzas que
se solapan, se expanden y motorizan dinámicas contradictorias. El nuevo
paradigma tecnológico-productivo, en el contexto del capitalismo global,
ha desencadenado una nueva oleada de modernización planteando un
nuevo esquema territorial de la antinomia atraso/modernidad,
determinando otras lógicas selectivas de incorporación/exclusión de
áreas-sectores. 14 Esto ha conducido a procesos sucesivos de
desindustrialización - reindustrialización o industrialización, en el marco de
una tercerización creciente de las tramas económicas de los grandes
centros urbanos, induciendo, a su vez, a la redistribución de las fuerzas
productivas en su conjunto, así como a una drástica tendencia a la
reducción de la participación del trabajo en la producción.
En este contexto globalizado, donde la diferencia entre el tamaño de las
demandas y las posibilidades de darle respuesta es cada vez mayor y
donde los pueblos defienden sus intereses y encuentran sus oportunidades
14 Entre otros efectos, estas dinámicas han llevado a una dura puja entre regiones, entre
ciudades, entre municipios, a nivel mundial, por la radicación de nuevas inversiones,

dando lugar a la competencia entre territorios y al desarrollo de nuevos factores y
condiciones de competitividad -y por lo tanto de localización- sumamente diferenciados
entre distintos fragmentos territoriales. Conceptos tales como fertilidad territorial o
productividad espacial, intentan aprehender y explicar estos fenómenos. A las
tendencias globalizantes en lo económico, en lo tecnológico y en lo cultural se oponen
las fuerzas que tienden a afirmar la identidad y la particularidad de los lugares.
(Ciccolella, P. Economía y Territorio)
Clase Teórica 2 15
de prosperidad basados en su propia competitividad; sin información

transformada en conocimiento generalizado, sin un marco de consenso
en la definición de objetivos y prioridades, basado en la articulación de los
distintos intereses locales y sin una estrategia que defina el camino
adecuado; las ciudades y regiones, encuentran grandes dificultades para
avanzar en la búsqueda del progreso colectivo.
El territorio denominado “local” (cuyo alcance va de la ciudad a la micro
región donde actúa e interactúa) refleja las más variadas realidades
ambientales, sociales y económicas, con diversos tamaños poblacionales
y físicos y con características marcadamente diferentes, que es necesario
conocer con precisión si pretendemos tener fundamentos claros para
gestionar con consenso un proceso de crecimiento, comprender la lógica
dinámica de las regiones donde se insertan y contar con elementos
concretos para identificar las prioridades para su desarrollo.
La situación requiere de una nueva concepción del Estado, que debe
“promover”, a todos los niveles el protagonismo de los actores sociales y
económicos y definir en conjunto, políticas activas que corrijan las
imperfecciones del mercado o lo suplanten cuando el mismo no exista.
Para ello el “Estado Promotor” debe impulsar a todos los niveles, en los
ámbitos Nacional, Regional, Provincial, Microregional y Municipal:
• El reconocimiento de los problemas y potencialidades a escala de
cada instancia o nivel. Para cumplir con este objetivo, es necesario relevar
y revelar las características del ámbito de que se trate y del conjunto de
actores sociales que desempeñan diferentes roles y que entre todos,
coadyuvan al éxito o al fracaso del desarrollo de la comunidad.
• Imaginar el futuro de un territorio y las políticas para la consecución de
sus objetivos, con el fin de propiciar la acción conjunta y coordinada de
todos los agentes institucionales, económicos y sociales.
• Establecer las prioridades. Una vez desplegado el mapa de la
problemática a resolver y de los objetivos a alcanzar, se debe ordenar el
proceso por prioridades, basándose en la información relevada y revelada
en forma sistémica.
• Conseguir la adhesión colectiva de la población a un proyecto de
futuro, sentido como propio y
• Asegurar la proyección externa sistemática y eficaz del concepto de
futuro del territorio en los ámbitos extraterritoriales 15.
Sin embargo, de nuestra percepción del sector público se desprende que
las administraciones no solo viven sino que necesitan de importantes
transformaciones y en particular, los niveles próximos a los ciudadanos
(local, regional) atraviesan singulares momentos aun más relevantes por
los nuevos retos que se le presentan.
15Jordi Borja y Manuel Castell. “Local Global”
Clase Teórica 2 16
Si bien es cierto que las debilidades financieras, técnicas y organizativas

son uno de los motivos que causan esta impresión, no es menos cierto que
existen otros problemas de tan o mayor calado como son la escasa
capacitación de los recursos humanos, la falta de modelos optimizados de
recaudación y de aumento de recursos, los modelos de planificación y
gestión obsoletos y poco atentos a los nuevos sistemas de seguimiento,
control y evaluación, las dificultades para identificar procesos concertados
de decisión y objetivos, etc. De esta manera se conforma un panorama
que requiere una intervención inmediata, a fin de acompañar los procesos
que se plantean en la planificación, programación y ejecución de
proyectos, tanto de inversión en infraestructuras como de actuación
social, de promoción económica o medioambiental.
Sería prácticamente impensable o poco sustentable operar globalmente
en un proceso de intervención participativa en un territorio, sin preparar
adecuadamente a los recursos humanos, a la organización municipal, a
las organizaciones públicas concurrentes e inclusive a los actores de la
sociedad civil más significativos, si lo que se pretende es tener éxito como
resultado final del proceso. Es necesario:
• Operar sobre las capacidades de la organización local, y de sus
recursos humanos, para el logro de una administración eficaz y eficiente.
• Operar sobre las capacidades de la organización local, para generar
recursos propios o ajenos para la financiación de los proyectos priorizados.
• Actuar sobre la modernización de los sistemas de diseño, planificación,
ejecución y evaluación de los recursos, mediante reingeniería de procesos
que permita optimizar, mejorar y reformar lo existente de cara a una
administración más rentable, eficaz y eficiente.
• Adecuar las normativas y el funcionamiento de las instituciones a los
nuevos retos.
• Mejorar los sistemas de decisión y comunicación en aras de una mayor
eficacia, eficiencia de la actuación.
• Formular para las Instituciones Locales, Planes Específicos de Formación
y Capacitación de sus recursos humanos en esta dirección.
• Establecer sistemas de Indicadores de Resultados en las prestaciones
de los servicios a desarrollar.
• Analizar las posibilidades financieras de concentración para la provisión
de determinados de servicios.
En ese marco es imprescindible adecuar la organización a la formulación
de Planes Estratégicos Participativos, proponiendo medidas de
modernización y fortalecimiento que adapten y adecuen la realidad de
las organizaciones, tanto en sus aspectos técnicos, humanos como
financieros y administrativos a los principios de eficacia, eficacia, equidad
y sostenibilidad económico - financiera de los servicios a prestar.
Esta dimensión concluye en un Plan de Fortalecimiento que contempla:
Clase Teórica 2 17
• Las medidas de adecuación organizativa a las nuevas realidades

emergentes.
• Las medidas de organización operativa para hacer el seguimiento de
la implementación y realimentación del PEP, basadas en indicadores de
calidad.
• Las medidas de capacitación segmentada de los integrantes de la
organización y de la comunidad para asimilar el cambio cultural que
implica pensar y actuar / gestionar estratégicamente.
• Las medidas de diseño integral de la comunicación entre actores y
perceptores del PEP
• Las medidas de carácter económico - financieras para garantizar
viabilidad en la financiación y mantenimiento de los proyectos a
desarrollar
Es por todos estos condicionantes que, simultáneamente al avance de
esta nueva concepción del rol del Estado, en particular el local, que
incorpora el pensamiento estratégico y la planificación asociada a la
gestión del desarrollo; los métodos de planificación tradicional sufrieron
una fuerte crítica centrada en su “ineficiencia e ineficacia” para dirigir y
gobernar los procesos de cambio social.
Surgió en los gobiernos provinciales y municipales, una fuerte necesidad
de buscar caminos alternativos a los modelos tradicionales de
planificación y gestión pública que habían llevado a la acción estatal, en
las últimas décadas, a un profundo descrédito frente a la sociedad.
La clásica planificación a mediano o largo plazo, fundada en el
mantenimiento de las tendencias y en objetivos fijos y basada en un
presente proyectado, fue insuficiente para afrontar la dinámica y
velocidad que signan nuestra época y que requieren de la construcción
permanente de estrategias que exploten ventajas, aprovechen
oportunidades, adviertan amenazas y riesgos y sean capaces de asimilar
nuevas tendencias y sorpresas, cambiando, si es necesario, de camino
(estrategia) sin perder las grandes metas de una mejor calidad de vida
para el conjunto.
Características del Modelo Tradicional de Planificación
El Plan es un resultado puntual de ordenación técnica. Evalúa productos –

y no procesos, resultados o impactos del plan. Es el decisor quien
establece los objetivos y las metas por anticipado y supone consenso (en
base a “objetividad técnica”)
Centraliza el control vertical del plan en el sector público: La

implementación de decisiones está centralizada en organismos públicos
técnicos o administrativos
División de trabajo: planificador (experto técnico) ↔ decisor político
Clase Teórica 2 18
Identifica al territorio con su mapa
Supone escenarios restringidos y actores homogéneos y cohesionados.

Asume un interés general (versus intereses plurales, contra-puestos o
conflictivos). Manejo clientelar de la interacción conflictiva entre actores
racionales
Supone predictibilidad de condiciones de contorno: continuidad y/o

estabilidad de actores, estructuras y procesos sociales en curso.
Supone estabilidad y control disciplinario completo / permanente del

entorno significativo.
Supone en el sector público: homogeneidad sectorial/jurisdiccional;

condiciones óptimas de desempeño institucional y sobrevalora la
capacidad de optimización de los decisores políticos
Crítica al Modelo Tradicional de Planificación 16
La ineficiencia histórica que ha demostrado en nuestros países, por

haberse basado meramente en cuestiones normativas.
Su incapacidad para entender integralmente los procesos territoriales y

combatir los estilos fragmentarios de gestión del desarrollo.
Su lectura meramente “espacialista” del territorio.
Su rigidez y falta de capacidad de adaptación a situaciones cambiantes.
Su carácter centralizado y excluyente respecto de los intereses y

capacidades de los distintos actores que operan en el territorio.
Dentro de la nueva modalidad de gestión que debieron enfrentar las

administraciones locales en los años 90, surgió el replanteo de la
planificación como una instancia necesaria para la resolución, evaluación
y prospección de diferentes complejidades dentro de la búsqueda de
mayores niveles de eficiencia, eficacia, equidad y sustentabilidad de los
procesos del desarrollo territorial.
La dificultad de prever los acontecimientos y en consecuencia el impacto
de las acciones, condujo a la dirección de las organizaciones públicas a
“privilegiar el montaje de una organización dotada de capacidades
estratégicas sobre el concepto de Plan Estratégico”. Cuando hablamos de
capacidades estratégicas nos estamos refiriendo al desarrollo de las
competencias individuales y colectivas, a la flexibilidad de las estructuras,
16 Arq. Eduardo Reese, Seminario de Planificación Estratégica, apunte -1998-
Clase Teórica 2 19
al cambio en la naturaleza de los procesos de acción, a la modificación

de los comportamientos. En síntesis, a la cultura del cambio.
Este cambio es la base que nos permite penetrar en la cultura de la
comunidad organizada y crear en ella, un sentido casi intuitivo de a
dónde va, una noción colectiva de rumbo y de lo que importa a todos a
partir de imaginar una sociedad más abierta, más democrática,
acelerando el proceso de descentralización y con ello, el protagonismo
creciente de los actores locales, que permita “liberar” las capacidades y
potencialidades de los recursos humanos, tecnológicos y económicos.
Sin este cambio trascendental, sería imposible imaginar las nuevas
organizaciones mundiales, regionales, subregionales, nacionales,
provinciales, microregionales y locales, algunas en formación, otras en
etapa de consolidación, pero todas dibujando en el nuevo escenario, el
cambio institucional.
Esta realidad nos permite acceder a la agenda mundial y a que puedan
tomarse decisiones estratégicas a todos los niveles, integrándose así la
visión global con la local, creando en forma complementaria la sinergia
social y económica.
Este cambio cultural, revaloriza, entre otros, el papel de los gobiernos
locales y las regiones, convirtiéndolos de administradores de los intereses,
en protagonistas, orientadores y planificadores del desarrollo y en centros
de gestión de lo global.
En ese contexto y con la influencia que ejercieron tanto la experiencia
europea y norteamericana como algunas agencias de cooperación, el
enfoque estratégico de la planificación y gestión asociada, crecieron en
“popularidad” entre los agentes de los gobiernos provinciales y
municipales.
La Planificación Estratégica aplicada al territorio, o a acciones de
aplicación e incidencia territorial dentro de la esfera de la intervención
pública, ha tenido la virtud de presentar respuestas a un conjunto de retos
que las ciudades o regiones tenían, haciendo un hincapié importante en
los problemas de participación y consenso, utilizando sistemas y métodos
de anticipación, como las matrices FODA's o los Métodos Identificación de
Escenarios y reemplazando la tradicional percepción "administrocéntrica"
del problema, por una visión más abierta, que incorpora inputs del entorno
y que intenta contener las dificultades y oportunidades en una
perspectiva innovadora.
No obstante, al calor de la difusión alcanzada por este nuevo modelo
integrado de planeamiento urbano y regional, parece oportuno llamar la
atención brevemente, sobre algunos ejes del debate crítico reciente 17: Lo
que se ha dado en llamar el “pensamiento único” de las ciudades –
asociado al auge de la PE- no es una fatalidad de la hegemonía global.
17Arq.Iliana Mignaqui et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar del
Clase Teórica 2 20
Como demuestran investigadores urbanos como Vainer, Arantes y

Maricato en Brasil, estas “fatalidades” se fabrican en muchos casos por la
acción combinada de Agencias de cooperación e instituciones
multilaterales (Banco Mundial, BID, PNUD, entre otras) y de consultores
internacionales que a través de una poderosa estrategia de marketing
venden experiencias exitosas (como la de Barcelona) al mundo sin
demasiada preocupación sobre los contextos locales de aplicación.
Más allá de las “bondades” o “maleficios” de la herramienta, lo que
resulta importante retener de este debate, es la naturaleza de los
“sujetos/actores” con los cuales se pretende consensuar y a su vez, los
peligros de aplicaciones miméticas en ámbitos muy distintos a los que han
inspirado tanto el desarrollo teórico como el diseño de las medidas a
implementar.
Haciendo una primera síntesis de estas reflexiones, la planificación
estratégica aparece actualmente en la agenda de las administraciones
territoriales como consecuencia de:
• la asunción de nuevas responsabilidades y funciones en el nivel local
producto de los procesos de descentralización en curso;
• la visualización de que los escenarios de desarrollo se modificaron
profundamente los últimos años y que por lo tanto es necesario asumir
nuevas pautas de gestión para direccionar ese desarrollo;
• la revalorización del papel de los territorios en los procesos de
desarrollo;
• la percepción de que los métodos tradicionales de planificación y
gestión tienen una fuerte crítica de ineficiencia y no se adaptan a las
nuevas circunstancias; y
• el acceso a información de gestiones de corte estratégico exitosas en
ciudades y regiones principalmente europeas (Lyon, Barcelona, Bilbao,
Aragón, País Vasco, Lombardía, Véneto, Bologna, etc.)
6- El PEP como herramienta para el progreso

La elaboración de un Plan Estratégico Participativo del territorio busca
promover el Desarrollo Humano Sustentable y plantea un doble desafío:
Por un lado, que la cultura del cambio sea democrática y
participativamente asumida por la sociedad y por otro, que el accionar
de los gobiernos posea la ductilidad para acompañar los esfuerzos que la
comunidad realiza para hacer sustentable la mejora de su Calidad de
Vida, entendiendo que el DHS constituye un paradigma que la gente está
buscando construir por sí misma.
Se instala la planificación denominada estratégica y participativa, como
proceso necesario de afrontar por las comunidades, en la búsqueda de su
desarrollo integral –urbano, social, económico y ambiental-, se basa en la
previsión del futuro, más que en su planificación y consiste esencialmente
Clase Teórica 2 21
en un proceso cíclico de verificación permanente del estado de situación

de la comunidad y su territorio, de análisis de su proyección, de definición
de metas basadas en este estado actual y previsto y en el consenso para
alcanzarlas y en la evaluación de resultados y cambios para reciclar
indefinidamente el proceso.
El pensamiento estratégico se ha convertido en un instrumento básico
para jugar un papel positivo para el desarrollo social y de cooperación
entre las Comunidades que comparten la meta de conseguir una calidad
de vida mejor, imposible sin equilibrio y equidad. Se vuelve indispensable
para canalizar la vitalidad participativa de vecinos e instituciones y
articularla con los roles y responsabilidades del Estado en un proyecto
común, que refleje las inquietudes de todos a partir de propuestas
sensatas y arraigadas en aspiraciones colectivas, pero también en
posibilidades reales de alcanzarlas.
La planificación de estrategias y la implementación de acciones
concertadas para producir una instancia superadora en el proceso del
desarrollo de ciudades y regiones, pasa a ser una lógica constante en el
funcionamiento de sus instituciones y de las instituciones y sectores con los
que se vincula en la búsqueda del bien común, y así como la autonomía
para los municipios y la descentralización como criterio básico de gestión
de gobiernos superiores, se confirman como requisitos elementales para
poder desenvolverse con eficacia en este nuevo escenario, la
institucionalización de criterios regionales participativos y fuertemente
articulados, que permitan afrontar las complejidades de regiones o
resolver la micro escala o los problemas y objetivos comunes de las
comunidades. 18.
Un PEP para el desarrollo local o regional que involucre a la comunidad en
su conjunto, significa además, el fortalecimiento de sus instituciones,
porque son éstas las que pueden identificar los catalizadores del
crecimiento y generar el ambiente necesario para el progreso colectivo y
sustentable. La planificación estratégica mejora el funcionamiento de las
instituciones a partir de facilitar la comunicación, estimular la
participación, articular sobre intereses divergentes, facilitar la visión de
salidas a situaciones de crisis y ayudar a tomar decisiones presentes en
función de consecuencias futuras.
La Planificación Estratégica Participativa del desarrollo territorial,
ambiental, económico y social- supone una definición consciente de la
orientación y destino que dará una comunidad a sus recursos y activos
existentes (recursos naturales, actividad industrial, capital humano, etc.) y
de las modalidades de exploración y explotación de sus recursos y activos
potenciales.
18La capacitación gerencial y técnica de los funcionarios y el personal, el conocimiento,

basado en el análisis constante de información precisa, y el desarrollo constante de
nuevas tecnologías de gestión que permitan tomar las decisiones adecuadas en tiempo
“cada vez más real”, son condiciones fundamentales para su funcionamiento.
Clase Teórica 2 22
En un proceso de sucesivas iteraciones, la comunidad acuerda una

orientación del desarrollo, decidiendo cómo se asignarán los recursos y
como se financiará su explotación. El proceso en su conjunto constituye un
verdadero aprendizaje social sobre las fortalezas y debilidades de la
comunidad territorialmente constituida.
Se trata por lo tanto de un proceso de planificación y gestión, que
partiendo de las condiciones de la realidad, apunta a incidir sobre su
evolución, pudiendo definir a través de un procedimiento racional
objetivos y cursos de acción posibles.
Se trata a la vez de una construcción colectiva, de modo que la
comprensión de las condiciones de la realidad y la definición de objetivos
deseables, atraviesa por procedimientos participativos tendientes a
profundizar la interacción de diferentes actores sociales como una
practica democrática.
Y se trata de reconocer que los procesos de planificación estratégica de
mediano plazo se dan en el mismo marco y en el mismo escenario en el
que transcurre lo cotidiano y lo urgente; situación que necesariamente
deberá incorporarse. Lo estratégico/ estructural y lo urgente/ coyuntural
deben ser contemplados en el desarrollo del mismo proceso.
En ese marco, el PEP es un potente instrumento de gestión que representa
un proyecto colectivo y global del territorio y su gestión, con objetivos
intersectoriales dirigidos al desarrollo y deberá ser capaz de convertirse en
un "espacio" de acuerdos y movilización de la sociedad.
Establecer una estrategia significa la adaptación de los recursos y
habilidades de una organización al entorno cambiante, aprovechando
sus oportunidades y evaluando los riesgos en función de objetivos y metas.
Establecer una estrategia no es la definición de las acciones operativas
que se toman “día a día”, sino la definición de una dirección global a la
que se ajustan dichas acciones.
Establecer una estrategia no es un conjunto de decisiones de lo que hay
que hacer en el futuro, sino de decisiones actuales que pretenden
alcanzar objetivos que tendrán repercusiones futuras.
Establecer una estrategia es un proceso complejo y dinámico, continuo y
cíclico, participativo y sostenible, equilibrado y solidario, de acciones
implementadas, de evaluación de su efecto y de concertación entre los
actores involucrados para corregir o confirmar rumbos y prioridades, que
se pone en marcha para alcanzar objetivos comunes a una comunidad y
que permite prever los problemas del futuro y las oportunidades de
progreso de esa organización o comunidad en función de un
conocimiento preciso del estado actual y anterior de situación, de su
contexto, de la dinámica de las proyecciones y tendencias, de las
dificultades a superar y las ventajas a ampliar.
Clase Teórica 2 23
Establecer una estrategia es un procedimiento para formular

ordenadamente aquellas decisiones que involucran los objetivos
generales de la comunidad y que afectan significativamente su futuro.
• El pensamiento estratégico, interpreta el futuro, pero no extrapola el
presente.
• Asume que habrá sorpresas y cambios en las tendencias, y busca
salidas, acuerdos y alternativas para adecuarse a los cambios.
• No asegura que las decisiones sean correctas pero ayuda a una
comunidad u organización a reconocer y corregir errores.
• No reduce la incertidumbre pero ayuda a organizarla.
• Es el resultado lo que valida el procedimiento
En verdad, tan importante como planificar estratégicamente, es lograr
que la comunidad piense estratégicamente la construcción de su futuro.
La elaboración y la implementación de un PEP constituye un aporte
importante para la construcción de ciudadanía, en tanto permite una
socialización de conocimientos respecto de la propia realidad y una
evaluación de alternativas respecto de su desarrollo futuro, que
contribuyen a la conformación de un capital social que constituye la base
de todo proceso de desarrollo local.
¿Qué es, entonces, un Plan Estratégico Participativo?
• Es un proyecto político colectivo de futuro, concertado entre los
actores sociales.
• Es un proceso integral (...y no un producto) que aborda las
problemáticas socio-cultural, económico-productiva y urbano-ambiental
• Es un plan de acción (...+ su gestión continua).
• Es una herramienta de gestión, útil para la actual y las futuras
administraciones municipales.
• Es una herramienta de cambio en manos de la gente.
Se sustenta en la participación comunitaria y la gestión asociada, público-
privada.
El pensamiento estratégico indica que frente a las variables que no
podemos manejar (independientes) solo podemos posicionarnos, de
modo que su probable evolución nos encuentre en la posición relativa
favorable 19. Y frente a las variables sobre las que podamos incidir
(dependientes) apliquemos los instrumentos más adecuados (eficaces)
para manejarlas.
¿Cuáles son las condiciones para el éxito del PEP?
19 Arq. Alfredo Garay - Centro de Investigaciones Ambientales- propuesta

metodológica para el Plan Estratégico de Mar del Plata y el Partido de General
Pueyrredón -2003-
Clase Teórica 2 24
• Posicionar la ciudad respecto del conjunto de procesos sobre los que

tenemos pocas posibilidades de incidir y contar con las herramientas
adecuadas para manejar las variables sobre las que podemos incidir.
• Procurar la máxima participación ciudadana -de los actores públicos y
privados-: del Estado, de las instituciones, de las empresas y de todos los
ciudadanos.
• Lograr que la participación sea representativa y que garantice la
legitimación social del PEP y de las decisiones tomadas.
• Obtener de la participación, el compromiso de las instituciones y
actores locales para la promoción del desarrollo colectivo.
• Conseguir la articulación de esfuerzos y recursos económico-
financieros, políticos, técnicos y comunitarios para la gestión e
implementación de los proyectos.
El proceso de PEP debe asegurar una eficiente vinculación entre acción y
gestión articulando los diferentes horizontes de planificación resultantes de
los distintos intereses presentes. La planificación adquiere entonces un
enfoque estratégico que incorpora el entorno difícil y complejo (realidad
cambiante a una velocidad que no siempre es recogida en los planes).
“La planificación no es un mero cálculo, sino el cálculo que precede y
preside la acción. En consecuencia, cálculo y acción son inseparables y
recurrentes” 20.
Un Plan Estratégico Participativo tiene como objetivo central:
• Penetrar en la cultura de la organización – comunidad y crear en ella,
un sentido compartido, casi intuitivo de a dónde va, una noción colectiva
de rumbo y de lo que importa a todos (Visión compartida 21).
• Transformar la realidad a partir de establecer estrategias para
promover el desarrollo local y el progreso colectivo:
o Contribuyendo a solucionar los problemas más acuciantes de la
población.
o Convirtiendo al lugar en foco de atracción económica
20Carlos Matus
21VISIÓN COMPARTIDA es la percepción colectiva de qué es importante y por qué. El
contenido de una auténtica VISIÓN COMPARTIDA no se puede dictar desde afuera, sólo
puede surgir de un proceso coherente de reflexión, conversación y concertación. La
VISIÓN COMPARTIDA se construye a partir de diseñar procesos continuos donde la gente
de todos los niveles pueda hablar con franqueza sobre lo que realmente le importa.
Cada trabajo de equipo, cada subcultura organizacional y cada entidad geográfica
deben ser alentadas a forjar su propio sentido compartido y su aporte a la totalidad. Toda
organización tiene un destino, un propósito profundo que expresa su razón de ser. Muchos
integrantes de la organización, especialmente los que se sienten comprometidos con la
misma, poseen un sentido colectivo del propósito de la organización. Cuando los
miembros de todos sus niveles han tenido la oportunidad de considerar activamente qué
visión y propósito tiene sentido para ellos, todo cambia y la organización se enriquece.
Clase Teórica 2 25
o Mejorando la calidad de vida de la población y la habitabilidad de la

ciudad (hacia adentro).
o Posicionando a la ciudad en la región y el mundo (hacia fuera).
Un Plan Estratégico Participativo se condiciona por:
• La velocidad, intensidad e incertidumbre de los cambios operadas a
escala global, nacional y sus efectos locales
• La redefiniciones en curso (políticas, ideológicas, institucionales,
culturales) en torno a la orientación estratégica del futuro modelo de
desarrollo nacional y en consecuencia de regiones, provincias, municipios
y ciudades
• La complejidad de los procesos urbanos y sus dinámicas
• La diversidad de agentes e intereses que interviene en el desarrollo
urbano
Un Plan Estratégico Participativo se caracteriza por: 22:
• Una visión a largo plazo
• Considera los factores externos a su territorio (decisiones supralocales y
supranacionales)
• Identifica las ventajas competitivas (apoyándose en sus fortalezas y
oportunidades y atenuando las amenazas y debilidades)
• Construye una Visión o Modelo de ciudad deseable integrando todas
las dimensiones de la compleja realidad urbana
• Presenta mayor flexibilidad para enfrentar los cambios
• Se centra en temas críticos, en oportunidades y problemas que
enfrenta una comunidad
• Está orientada a la acción
• Fomenta y amplía la participación ciudadana
• Promueve una nueva cultura de la Administración pública, induciendo
procesos de modernización
Un Plan Estratégico Participativo requiere:
• Vocación de desarrollo.
• Sensación generalizada de crisis de crecimiento o de pérdida de
oportunidades.
• Compromiso de las instituciones y actores locales para la promoción
del desarrollo colectivo.
• Existencia de actores que acepten la articulación.
22Arq. Iliana Mignaqui et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar del
Clase Teórica 2 26
• Máxima participación ciudadana -de los actores públicos y privados-:

del Estado, de las instituciones, de las empresas y de todos los ciudadanos.
• Liderazgo de representantes del sector público y privado.
• Participación representativa y que garantice la legitimación social del
PEP y de las decisiones tomadas.
• Conseguir la articulación de esfuerzos y recursos económico-
financieros, políticos, técnicos y comunitarios para la gestión e
implementación de los proyectos.
• Disponer de la infraestructura suficiente para definir el plan, su control y
seguimiento.
Un Plan Estratégico Participativo permite:
• La generalización de un pensamiento estratégico en la comunidad.
• Identificar tendencias, oportunidades y objetivos prioritarios.
• Programar eficientemente la asignación de esfuerzos y recursos
concentrándolos en temas considerados importantes y/o críticos.
• Generar escenarios de consenso y compromiso para la acción entre el
sector público y privado.
• Instrumentar articulaciones entre sectores para una actuación integral.
• Incluir las acciones operativas que se toman "día a día", en una
dirección global a la que se ajustan dichas acciones.
• Combinar las características propias de la realidad local con las
expectativas de los distintos actores.
• Articular una secuencia operativa clara, con técnicas de proyecto
sencillas, recursos acotados y tiempos acordes con las posibilidades de
cada gestión.
Un Plan de Estratégico Participativo identifica:
• Las propuestas basadas en un diagnóstico de problemas y
potencialidades orientadas a las necesidades de la población.
• Las alternativas viables de desarrollo para satisfacer las necesidades en
el menor lapso de tiempo posible.
• Las alternativas con mayor consenso social.
Un Plan Estratégico Participativo comprende:
o el conocimiento profundo de la situación actual de la ciudad, su
partido y su región,
o la fijación de los objetivos comunes a su comunidad,
o la identificación de los obstáculos que puedan impedir o demorar
alcanzarlos
o y las acciones y procedimientos para alcanzar esos objetivos
Clase Teórica 2 27
Un Plan Estratégico Participativo involucra:

o un diagnóstico que identifique el estado actual de situación, mediante
un análisis de esa situación que además, defina el contexto y las
posibilidades de desenvolverse en el mismo;
o un pronóstico que identifique los escenarios posibles en los que deberá
insertarse cualquier propuesta de desarrollo.
o una visión compartida del horizonte deseable y posible de alcanzar;
o la identificación de la misión o rol que puede cumplir con éxito esta
comunidad;
o un conjunto de estrategias para alcanzar esa visión en un tiempo
determinado, precisadas en programas, proyectos y acciones y
o una valoración de resultados para reciclar el proceso, superando la
instancia anterior.
La metodología de planificación estratégica lleva implícita la necesidad
de priorizar en forma continua en todo el proceso las problemáticas, las
estrategias y las acciones. Esto permite, a su vez, en la fase de puesta en
marcha y ejecución del PEP, concentrar recursos y capacidad de gestión
en un puñado de temas consensuados entre todos como "los más
importantes".
7. 10 supuestos básicos para diseñar una metodología de PEP

Se entiende por tales a aquellos postulados intrínsecos de la planificación
contemporánea y específicamente de la estratégica participativa que
orientan una propuesta 23.
Definir supuestos permite establecer sobre qué estructura de ideas y
valores se plantea la metodología a emplear y, fundamentalmente,
determina las actitudes de quienes estarán involucrados en la gestión del
plan. Son las reglas básicas del “manual operativo”.
1. Planificación y gestión constituyen una única acción. Ambas van
juntas; el territorio continúa con su inercia de desarrollo y es imposible
detenerla. El comienzo de un proceso de planificación debe observar esa
inercia y deberá ir acoplándose a la misma. Si bien existe un instante
previo entre el pensamiento y la acción, es muy posible que sobre diversos
temas críticos haya que involucrarse en forma decidida más rápidamente
que en otros.
2. La planificación es un proceso continuo. No hay un momento final; el
plan es una herramienta de gestión, pero dicha acción va modificando
aspectos del plan que será necesario revisar, ajustar o cambiar. Por lo
tanto se deben construir los mecanismos de trabajo para prever dicha
Arq. José María Zingoni et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar
23
del Plata y el Partido de General Pueyrredón -2003-
Clase Teórica 2 28
continuidad. En tal sentido la convicción con la labor de quienes estén

vinculados (equipo técnico, directivos, actores) es vital para una
continuidad del proceso.
3. La condición estratégica de la planificación se basa en la
identificación de puntos vitales. El plan debe ser selectivo; no es posible
trabajar sobre todo el universo de los problemas, por el contrario, es
necesario jerarquizarlos e identificar aquellos temas críticos que por su
condición, tienen un impacto significativo sobre el desarrollo del territorio.
La selección debe guardar el difícil equilibrio de identificar todos aquellos
que sean importantes o imprescindibles, pero siempre los menos posibles
para asegurar la viabilidad misma de las acciones.
4. La planificación ha dejado de ser un ejercicio exclusivo del estado. La
reforma del estado y los nuevos movimientos sociales emergentes, entre
otros, son condiciones definitivas para establecer que la viabilidad de una
planificación territorial está centrada en lograr un acuerdo en la visión y
estrategia deseada. El estado por sí solo no cuenta con los recursos ni la
autoridad para llevar adelante un proceso de esta naturaleza, sin
embargo le caben importantísimas responsabilidades como protagonista
de tal proceso. En tal sentido, la sociedad civil debe asumir una activa
función en la definición y concreción de metas comunes, reconociendo el
rol que le cabe como co-responsable de las decisiones que se tomen
sobre el futuro.
5. Existe una transferencia del modelo de administración del sistema
privado al público, pero deben reconocerse límites. A pesar de la
novedosa naturaleza “empresarial” que el cambio estructural le confiere a
las entidades y organizaciones públicas, la aplicación de los elementos de
administración y gestión privada al sector público confrontan tres tipos de
restricciones relacionadas entre sí: la diferencia misma de la naturaleza
funcional entre sector público y sector privado; la diferencia que sobre las
estructuras, funciones y procedimientos de las organizaciones públicas
impone la existencia de la dicotomía política-administración y el peso
específico que sobre la gestión y administración, ejercen las burocracias
en el comportamiento organizacional y en la obtención de los resultados.
6. La participación implica un compromiso de apertura del conocimiento
y de la aceptación. Una correcta participación implica avanzar en tres
estados de apertura:
• Brindar toda la información disponible e indispensable para la toma de
decisiones,
• crear las condiciones necesarias para expresar las opiniones de todos
los sectores y
• aceptar el consenso con la vocación de lograr acuerdos, incluso
cuando éstos impliquen ceder ciertos beneficios o ganancias.
7. Las sociedades se caracterizan por el juego de fuerzas entre diversos
grupos. Si aceptamos que todas las visiones sobre el territorio son
Clase Teórica 2 29
diferentes, podemos acordar que las acciones provocarán reacciones

distintas en cada uno de los actores. Por lo tanto, es tan imprescindible
identificar correctamente los actores involucrados directa o
indirectamente con los temas críticos, como así también determinar el
juego de fuerzas que existe entre ellos.
8. La incertidumbre en el futuro es constante. La condición de
incertidumbre respecto de los escenarios es un dato de la realidad
relacionado con la velocidad de los cambios que se producen en el
mundo. Tal condición es determinante para que el proceso de
planificación estratégica determine diversos escenarios supuestos y tenga
los mecanismos de flexibilidad que un proceso de esta naturaleza
requiere.
9. El objetivo del desarrollo es más amplio que el crecimiento económico.
Dado que existen muchas definiciones y diversos connotados del término
desarrollo, es importante establecer uno que marque cierta distinción del
concepto. Consideramos al crecimiento económico no como un fin, sino
un medio para acrecentar las capacidades humanas en salud, educación
y calidad de vida de la comunidad.
En tanto entendemos al desarrollo como aquel que satisface las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las
capacidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias
necesidades, y que se funda en tres pilares básicos: la modernidad, la
ética y la democracia. 24
10. Los seres humanos constituyen el centro y la razón de ser del proceso
de desarrollo. En tal sentido, se requiere que el nuevo estilo de desarrollo
sea: ambientalmente sustentable en el acceso y uso de los recursos
naturales; socialmente sustentable en la reducción de la pobreza;
culturalmente sustentable en la conservación del sistema de valores,
prácticas y símbolos de identidad y políticamente sustentable, al
profundizar la democracia y garantizar el acceso y la participación de
todos en la toma de decisiones.
24Cfr: Guimaraes, Roberto; Fundamentos territoriales y biorregionales de la planificación,

Naciones Unidas, CEPAL, Serie medio ambiente y desarrollo, Santiago de Chile, julio de
2001.
Clase Teórica 2 30
UNA PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PEP

1) SÍNTESIS DE LAS ETAPAS DEL PEP
FASE 1:
INSTALACION DEL PEP
Y DIAGNOSTICO PRELIMINAR CUALIFICADO (3 meses)
1. ORGANIZACIÓN PREVIA
- Conformación de los equipos técnicos
- Diseño de la estrategia comunicacional
- Identificación de los actores relevantes
2. LANZAMIENTO E INSTALACIÓN COMUNITARIA DEL PEP
3. DIAGNOSTICO PRELIMINAR CUALIFICADO

- Tecnologías para el manejo y generación continua de la información
- Generación de información cualificada: Encuesta Delphi
- Síntesis del Diagnóstico preliminar
4. AJUSTE METODOLÓGICO
- En función de los ejes temáticos definidos
- En función de la delimitación territorial determinada
5. CAPACITACION DE RECURSOS HUMANOS

- Del Equipo Técnico
- De referentes comunitarios
FASE 2:
DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO PARTICIPATIVO, CONSTRUCCIÓN
COMUNITARIA DEL PEP (4 meses)
1. SEMINARIOS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO

- Por eje temático definido
2. TALLERES PARTICIPATIVOS Y HERRAMIENTAS DE DEMOCRACIA

ELECTRÓNICA
2.1 TALLERES TEMÁTICOS (integración sectorial diagnóstico – pronóstico
- propuesta)
Clase Teórica 2 31
- Por eje temático definido

2.2 TALLERES TERRITORIALES (integración sectorial diagnóstico –
pronóstico - propuesta)
- Por agrupamiento barrial
- Por unidad Territorial contenedora de los agrupamientos
2.3 TALLERES DE ESCENARIOS (integración general diagnóstico –
pronóstico - propuesta)
2.4 Herramientas de PARTICIPACIÓN ELECTRÓNICA
3 SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO CONSENSUADO Y

PROPUESTAS SECTORIALES:
- Matriz DAFO
- Grilla de ESCENARIOS
- Lineamientos Propositivos
FASE 3:
FORMULACION DEL PEP (3 meses)
1. FORMULACIÓN DEL OBJETIVO GENERAL Y DEL MODELO DE DESARROLLO
2. DEFINICIÓN DE OBJETIVOS PARTICULARES
3. ANÁLISIS, SELECCIÓN Y DEFINICIÓN DE LÍNEAS ESTRATÉGICAS
4. IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS, ACCIONES Y PROYECTOS
5. DISEÑO DE LA AGENDA INICIAL DE TEMAS URGENTES
6. FIRMA DEL CONTRATO SOCIAL
FASE 4:
IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO, EVALUACIÓN CONTÍNUA Y
AJUSTE DEL PROCESO (2 meses y continúa)
1. CONFORMACIÓN DEL ÓRGANO DE GESTIÓN DEL PEP
2. DEFINICIÓN DEL PLAN OPERATIVO
3. FORMULACIÓN DE INDICADORES DE SEGUIMIENTO
4. EVALUACIÓN DEL PEP: ASPECTOS POSITIVOS, NEGATIVOS, LOGROS
5. EVALUACIÓN DE LOS CAMBIOS CONTEXTUALES
6. REDEFINICIÓN O AJUSTE DE ESTRATEGIAS, PROGRAMAS, PROYECTOS Y
ACCIONES PRIORITARIAS
Clase Teórica 2 32
Clase Teórica 2 33
2) DESARROLLO DE LAS ETAPAS DEL PEP
FASE 1:
INSTALACIÓN DEL PEP Y DIAGNÓSTICO PRELIMINAR
CUALIFICADO (3 meses)
En esta primera etapa del proceso se desarrollarán todas las actividades

que permitan instalar el PEP en la comunidad, a través de una fuerte
política de comunicación, que provoque una temprana apropiación
social del mismo y deje sentadas las bases para el rápido inicio de las
distintas instancias participativas previstas en la presente metodología.
Asimismo, se avanzará en una faz exploratoria que apunte a construir una
primera visión diagnóstica general, que permita identificar los principales
ejes temáticos de discusión y sirva de insumo básico para el desarrollo de
los talleres participativos previstos.
Para articular estas acciones, adquiere singular relevancia el papel de la
Junta Promotora del PEP 25, en la organización y promoción de todas las
actividades pertinentes para el inicio y desarrollo integral del proceso.
1. ORGANIZACIÓN PREVIA
Para el inicio de las tareas, será necesario avanzar en la faz organizativa
del proceso, en lo referente a la conformación de los Equipos Técnicos, la
identificación de actores relevantes para la encuesta Delphi y el resto del
proceso, y en el diseño de la estrategia comunicacional que permita la
apropiación del PEP por parte de la comunidad. Para ello se prevé:
1.1 Conformación de los equipos técnicos 26
La Junta Promotora del PEP tendrá a su cargo la conformación de los
equipos, designando el /los responsables políticos y técnicos, como
asimismo la estructura de funciones, con capacidad de articulación
intersectorial y de gestión de proyectos complejos.
1.2 Diseño de la estrategia comunicacional 27
Se definirán los criterios generales de comunicación cuyos objetivos serán:
- Generar una predisposición favorable a la participación de los distintos
actores intervinientes.
25 Ver capítulo a) título a.3 “Estructura Organizativa”

26 Las características específicas del equipo se describen en el capítulo a) título a.3
“Estructura Organizativa”.
27 La estrategia de comunicación se describe en el capítulo e) “Propuesta de
Comunicación del PEP”
Clase Teórica 2 34
- Conseguir un nivel de conocimiento y comprensión en el conjunto de la

población, de los objetivos del PEP y de la estrategia para alcanzarlos.
- Promover la comprensión profunda y un compromiso de participación
activa del conjunto de la sociedad en la instrumentación de las líneas de
acción que surjan del PEP.
1.3 Identificación de los actores relevantes
Significa relevar y acceder al conocimiento de aquellos representantes de
diversos sectores de la comunidad, ciudadanos claves y ciudadanos en
general (por ejemplo por particularidades barriales / territoriales), que se
encuentran directa o indirectamente relacionados con los temas críticos
de análisis. Se pretende conocer su posición (intereses, objetivos,
posibilidades, dificultades y preocupaciones) sus capacidades de gestión
y fundamentalmente, las relaciones que presentan dentro del tejido social.
Es una herramienta a utilizar durante todo el proceso de formulación e
implementación del plan estratégico. Básicamente, es la construcción de
una base de datos (Mapa de Actores). En este sentido, se tratará de
identificar del grueso de la población a los actores sociales
particularmente necesarios de involucrar en la construcción del PEP.
Mapa de Actores
Gráfico 1: Mapa de actores del PEP
Clase Teórica 2 35
Este material presenta una doble utilidad, por una parte para la propia
Junta Promotora del PEP y la Gestión Municipal, ya que les permite
individualizar el papel que le corresponde a cada uno de los actores en la
estructura de decisiones y por lo tanto, reconocer aquellos que resultan
“imprescindibles” para el trabajo dentro del plan. Este mapa de actores
debe además señalar,
• las instituciones / personas claves que deben incorporarse al proceso.
• las instituciones / personas que deben ser tomadas como referentes
para consultas durante el proceso.
• las instituciones / personas de deben ser informadas del desarrollo del
proceso.
La dimensión de la participación
El planteamiento comprende la dimensión más amplia de la participación
y concertación con agentes y sectores sociales donde poder confrontar,
contrastar y refrendar las principales actuaciones propuestas.
No existe Plan, si no existe la red de actores institucionales y sociales que lo
soporta. Esta es tal vez la diferencia más significativa entre un plan
“escrito” técnicamente sólido y una “herramienta de gestión del cambio”
en donde lo técnico le da soporte al proyecto y colabora en la
construcción de esta red, pero es la Comunidad la que en definitiva lo
construye.
Cuando nos referimos a Planificación Estratégica Participativa pensamos
en un proceso plural, dialéctico, multifacético y continuo, cuya base de
sustentación reside en la aplicación de mecanismos de empoderamiento
social por la vía de la participación en sentido amplio (lo público / lo
privado / la sociedad civil), componiendo un complejo escenario
“involucrante”, centrado en el debate y la construcción de consensos no
sólo con las organizaciones de la Sociedad Civil, del Sector Público y del
Privado, sino con la Comunidad “no organizada” y aún la “no participante
directa”. Con el ciudadano común que no protagoniza el proceso de
gestación ni de implementación del PEP, pero opina, se beneficia y/o se
perjudica con su gestión. 28
Este proceso abarca desde la disponibilidad o generación de información,
la adopción de metodologías participativas de definición de la agenda
pública (corto plazo), la formulación de lineamientos estratégicos de
desarrollo (corto, mediano y largo plazo), la aplicación de tecnologías de
gestión y la redefinición -en términos organizacionales- de la
administración institucional, para hacer frente a los desafíos planteados.
28Los individuos que participan activamente en el proceso de construcción de un PEP,

como representantes de las organizaciones o como vecinos, oscilan entre el 1 y 3% del
total de la población y rara vez superan el 5%.
Clase Teórica 2 36
Visto de esta manera, el proceso de Planificación se ve transversalizado

por la participación como condición sine qua non, proceso al que se
debe integrar la estructura político-administrativa de las instituciones líderes
(sin duda el municipio) a fin de que ambos subprocesos se construyan de
manera paralela pero estrechamente articulados, en vistas de instituir una
nueva fórmula cogestionaria entre público-privado y sociedad civil.
La metodología participativa contenida en esta propuesta reconoce a los
actores a partir de sus intensidades, perfiles e intereses que los mueven a
participar, comprometerse y vincularse con un proyecto colectivo.
Los espacios de participación, por lo tanto, deben constituirse en espacios
de articulación multi actoral que reconozcan estas particularidades, caso
contrario se caería en el riesgo de plantear la participación con un criterio
marcadamente sectorial de “la sociedad” -como podría serlo
considerando separadamente lo empresarial, lo institucional no
gubernamental y lo público- y perdería la compleja riqueza de los grupos
de contraste, que en definitiva contribuyen a manifestar a la sociedad
como un todo.
Procurando rescatar la diversidad de visiones, posturas e intereses, se
propone un trayecto metodológico de la participación, que contempla
las siguientes instancias: Encuesta Delphi a informantes calificados,
Seminarios de Pensamiento Estratégico, Talleres Temáticos y Talleres
Territoriales (de Área o Distrito e Inter-barriales), Mesa de Concertación y la
adopción de mecanismos de participación electrónica.
Este proceso se promueve necesariamente desde la óptica que la
comunidad como conjunto, participe y actúe activamente en el
desarrollo del mismo, en particular en aspectos de identificación de
necesidades y problemáticas, en la selección de prioridades, así como en
la formulación de proyectos y en muchos casos en los propios procesos de
ejecución y gestión en la puesta en marcha.
Por lo tanto la dimensión de la participación no es solo un mecanismo de
consulta sino de implicación de los actores principales y generales en todo
el proceso de desarrollo del PEP. Es necesario:
• Identificar las potencialidades de la sociedad civil y la comunidad en
general, con el objeto de analizar las posibilidades de implicación en los
procesos de construcción de proyectos y operativas decisionales.
• Identificar demandas, necesidades y potencialidades de concertación
con la sociedad civil y la comunidad en general.
• Proponer modelos de concertación y consenso en los procesos de
construcción de proyectos y programas.
• Actuar sobre la innovación de los sistemas de diseño, planificación,
ejecución y evaluación de los recursos en procesos de coparticipación
con la comunidad.
Clase Teórica 2 37
• Identificar las necesidades de adecuación normativa y el

funcionamiento de las instituciones a los nuevos retos de la participación
social y comunitaria.
• Mejorar los sistemas de decisión interinstitucionales público - privada en
aras de una mayor eficacia y eficiencia de la actuación.
• Desarrollar procesos de Fortalecimiento Institucional de las entidades y
asociaciones del territorio.
• Establecer Planes Específicos de Formación y Capacitación dirigido a
las entidades y asociaciones, que mejoren su propio funcionamiento y que
hagan más efectivas sus capacidades para intervenir en procesos de
participación.
• Establecer sistemas de Indicadores de Resultados por niveles de
satisfacción social en las prestaciones de los servicios a desarrollar.
2. LANZAMIENTO E INSTALACIÓN COMUNITARIA DEL PEP

En acto público se dará inicio formal al proceso, donde se enunciarán los
objetivos del PEP, explicitando las distintas etapas previstas y las metas a
cumplir. El sentido de esta amplia convocatoria multisectorial es propiciar
una rápida apropiación comunitaria del PEP que garantice la máxima
participación ciudadana en todo su desarrollo. Para ello será fundamental
la estrategia comunicacional adoptada, tanto para esta instancia, como
a lo largo de todo el proceso participativo.
Diagnóstico Consensuado
El diagnóstico participativo comprende un Diagnóstico Preliminar
Cualificado, basado en el uso de tecnologías para gestionar información
primaria y secundaria, cualitativa y cuantitativa que permita, a partir de su
análisis, contar con una dimensión precisa de las tendencias y una primera
percepción de las principales razones que definen las variables que
conforman el escenario actual. Y un Diagnóstico Consensuado a partir de
Seminarios, Talleres temáticos y territoriales y el uso de herramientas de
Democracia Electrónica que se sintetizan en una matriz DAFO y en una
Grilla de Escenarios Actual, Tendencial y Meta.
La elaboración del diagnóstico participativo permite la catarsis colectiva e
inicia un proceso de debates y acuerdos alrededor del escenario actual
que servirá de fundamento para discernir los posibles escenarios en los que
deberá desarrollarse el plan. Contar con un Diagnóstico Consensuado
entre los actores del Plan, tiene un doble beneficio dentro del proceso 29:
29Arq.
Roberto Monteverde et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de
Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredón -2003-
Clase Teórica 2 38
• Define la Visión común respecto a la situación problemática, indica las

principales variables, las jerarquiza y focaliza sobre aquellas que asumen
un carácter estratégico en el desarrollo de la ciudad.
• Y fortalece la relación entre los actores involucrados, ya que comienza
a disipar ciertas dudas instaladas, acerca de la posibilidad de “acordar”
entre personas e instituciones de diferente origen y diferentes intereses.
Esta valoración como “producto del plan” (visión concertada) y como
afianzamiento del “proceso plan” (fortalecimiento de los actores), es una
tarea constante en el desarrollo del trabajo y uno de los aspectos que
merecerán mayor atención.
Las Fases 1 y 2 (diagnóstico consensuado) buscan construir un perfil de la
realidad territorial basado en estudios específicos, relaciones de múltiples
datos y un mosaico de visiones subjetivas. Lo más importante es que el
proceso de diagnóstico participativo se convierta en un esquema de
relaciones orientadas a la búsqueda de consenso 30.
Sin embargo, para delinear una estrategia participativa de desarrollo de la
ciudad y su partido, que procure alcanzar los objetivos de calidad de vida
que su comunidad aspira, es fundamental poner en marcha y garantizar el
funcionamiento perdurable de una estructura que contemple un sistema
permanente de información, análisis y conocimiento particularizado de la
realidad ambiental, social y económica local y de su evolución, a
disposición de todos los actores públicos y privados.
Esto debe completarse con una rutina de participación generalizada que
permita articular los intereses que conviven en la sociedad, como forma
democrática de confirmación del conocimiento adquirido y búsqueda de
consenso en la identificación de objetivos comunes.
El par de insumos: consenso y conocimiento, es imprescindible para
generar la sinergia que ponga en marcha un mecanismo de planificación
participativa permanente de estrategias, basadas en el conocimiento
preciso de la realidad, en las posibilidades reales de alcanzar los objetivos
fijados y en la selección de prioridades en función de esas posibilidades.
3. DIAGNOSTICO PRELIMINAR CUALIFICADO

Para adquirir este conocimiento colectivo en una Visión Diagnóstica
Compartida del territorio, es necesario avanzar, en una primera etapa, en
la elaboración de un Diagnóstico Preliminar Cualificado, una construcción
que incluya la recopilación de estudios previos, la selección y
sistematización de información dispersa y la construcción de información
primaria a través de relevamientos, censos, encuestas y entrevistas, que
permitan, con la opinión de actores clave, analizar los factores
30Arq. José María Zingoni et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar
Clase Teórica 2 39
ambientales, físicos, sociales y económicos que intervienen y condicionan

la calidad de vida de la población y sus oportunidades de desarrollo.
3.1 Tecnologías para el manejo y generación continua de la información
Es necesario el uso de tecnologías de gestión de la información que
permita complementar el oficio y la intuición con el conocimiento preciso
de la realidad que genera el análisis de la información, permanentemente
actualizada.
Hoy se habla como una cuestión insoslayable, del manejo de la
información en “tiempo real”. Más aún, hemos acuñado el término
“información en proceso”, haciendo referencia a la idea de información
activa, a la construcción automática y veloz de información para
efectivizar modelizaciones inmediatas.
Por ello, en la Oficina de Coordinación Técnica del PEP, es necesario
contar con tecnologías adecuadas tanto para el manejo de la
información (Sistemas de Información Geográfica -SIG-) como para la
generación continua de la misma, que permita abordar la complejidad de
las variables que interactúan en el proceso de gestión territorial.
En ese sentido es recomendable instrumentar en la medida que avance el
proceso del PEP, la puesta en funcionamiento de un OBSERVATORIO de
CALIDAD DE VIDA (Será en un principio la Oficina Técnica del PEP), cuya
misión sea:
3.1.1 Observar (medir) en cada barrio de la ciudad y en cada localidad
del interior del partido, la evolución de aquellos parámetros elementales
que transforman un factor ambiental (en el sentido más amplio del
término) en un problema crítico o en una necesidad no satisfecha y con
ese conocimiento preciso, sacar conclusiones, identificar déficits y
recomendar prioridades.
Esta información generada, además de ser insumo básico para el PEP,
deberá ser publicada y difundida, estar a disposición de empresarios,
medios, entidades vecinales e instituciones, siendo incluso material de
información de los colegios, desde donde se pueda difundir el
conocimiento de la identidad, de su pasado, de las posibilidades y aún las
dificultades presentes y de cual es el futuro que esta comunidad imagina y
los pasos que da para alcanzarlo.
3.1.2 Establecer la tendencia previa de desarrollo: El concepto parte de
reconocer que el desarrollo mismo de un territorio tiene una inercia
intrínseca al espacio y al tiempo. Podemos decir que se pretende realizar
un análisis histórico basado en la identificación de hechos y procesos
causales que permitan comprender las características actuales de la
realidad.
3.1.3 Elaborar sistemáticamente, un documento estadístico que
comprenderá una síntesis de diversos indicadores que muestren la
evolución de distintas actividades en el territorio. Es importante establecer
Clase Teórica 2 40
conjuntos de indicadores que permitan cruzar los datos y, por lo tanto, que
determinen ciertas “pistas” respecto de los temas a trabajar (y una vez en
marcha el PEP, para medir su evolución).
Por otra parte, una gran mayoría de dichos indicadores deberán cotejarse
con valores de la región y de otros centros urbanos, tanto del país como
tal vez de otros sitios. Estas comparaciones no tendrán solamente el
sentido de establecer la “performance” de una ciudad respecto de
ciertos retos o desafíos, sino también de evaluar el comportamiento de la
misma frente a escenarios diversos.
3.1.4 Identificar y seleccionar los estudios particularizados que
complementan esta función sistémica de la información como insumo,
respondiendo a la necesidad de explicar con amplitud teórica y empírica
algunos aspectos de la realidad, sean éstos sectoriales o territoriales.
3.2 Generación de información cualificada: Encuesta Delphi

En esta instancia, el PEP aborda los grandes temas de debate que resultan
centrales para el conjunto de la sociedad local. A diferencia de la forma
tradicional utilizada en la definición de ejes de discusión temática -
técnicamente sobre la base de emergentes del diagnóstico preliminar o
bien a partir de un número acotado de entrevistas a informantes
calificados- se propone un mecanismo amplio de consulta a actores
sociales caracterizados y representativos de todas las extracciones de la
comunidad local. A ese efecto resulta apropiada la aplicación de la
“Técnica Delphi” que “...tiene por objeto conocer la opinión de algunas
personas sobre problemas prevalentes en la comunidad (...) Este método
permite reunir a individuos que poseen información de primer orden, sin la
necesidad de que se desplacen para transmitirla...” 31
A partir de la consideración de las tres esferas de actores que se articulan
en la construcción del todo social (lo público, lo privado y la sociedad
civil) y en línea con el axioma de la participación en sentido extenso que
se propone como base ideológica del proceso de planificación
estratégica, se presenta un esquema con los actores (Gráfico 1) que
componen el universo de la consulta Delphi y que, al mismo tiempo en su
forma ampliada, conformarán la plataforma participativa de los talleres
temáticos y territoriales previstos en la presente metodología.
En particular, el segmento de actores que componen la población
objetivo de la consulta Delphi estará conformado por personas u
organizaciones -representadas a través de sus líderes o responsables- que
constituyan claras referencias en sus respectivos campos de actuación y
sean capaces de ofrecer valoraciones conclusivas de un problema en
cuestión y de hacer recomendaciones con un máximo de competencia.
31 Pineault, Raynald y Daveloy, Carole; 1987: 176
Clase Teórica 2 41
La selección definitiva de los mismos será decisión de los integrantes de la

Junta Promotora del PEP.
Naturaleza del Cuestionario
El diseño del cuestionario contendrá un mix de preguntas abiertas y
cerradas, cuya extensión y tenor será igual para la totalidad de los actores
consultados.
Objetivos de la Encuesta Delphi
Serán objetivos centrales de la encuesta:
− Recoger juicios valorativos respecto a temas atinentes a la ciudad y el
partido, que permitan identificar y ponderar integralmente las
fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades de los escenarios
interno y externo;
− Recabar información y opinión segmentada de acuerdo a los temas u
ámbitos de desempeño de los encuestados, a los fines de aportar a la
construcción del diagnóstico preliminar y
− Definir de manera precisa y con un criterio participativo y consensuado
los ejes que serán motivo de debate en los respectivos talleres
temáticos y territoriales
A los fines metodológicos del PEP, se prevé la utilización de la encuesta
Delphi en dos momentos:
El PRIMER MOMENTO se inicia con la presentación pública de la Consulta
Delphi y la distribución de los cuestionarios a la totalidad de los actores
destinatarios de la misma. Esta reunión, además de propiciar la
contextualización del procedimiento dentro del marco metodológico del
PEP, posibilita compartir y difundir el proceso integral y afianzar el
compromiso de devolución de los cuestionarios, al tiempo que da inicio a
un vínculo formal del PEP con actores relevantes de la comunidad local.
Carácter del Primer cuestionario: El tenor del primer cuestionario apuntará
a favorecer el aporte de visiones segmentadas de la realidad local,
capitalizando el caudal de información diagnóstica que manejan los
actores encuestados; de manera de avanzar en la elaboración de una
matriz DAFO cualificada. En su diseño se procurará favorecer la riqueza de
los aportes, de allí que se dará una fuerte prevalencia a la formulación de
preguntas abiertas o de opinión.
Transcurrido un plazo de 15 días -contados desde la fecha de distribución-
personal del área logística del equipo técnico del PEP procederá a
recoger los cuestionarios para la sistematización de las opiniones de
valoración cualitativa y el procesamiento estadístico de las preguntas
cerradas. Al cabo de esta primera ronda, se dispondrá de un importante
bagaje de información y opiniones preliminares que serán difundidas entre
los consultados y servirán de base para el diseño del segundo cuestionario.
Clase Teórica 2 42
El SEGUNDO MOMENTO de la encuesta Delphi tendrá lugar a los 30 días de

iniciada la consulta. En esta ocasión se presentará al universo de
informantes los resultados del primer cuestionario, previéndose asimismo un
lapso de tiempo para expresar opiniones y realizar consultas. Finalizada la
reunión se procederá a entregar el segundo cuestionario junto a una
síntesis de las principales conclusiones de la primera ronda 32.
Carácter de Segundo cuestionario: El segundo cuestionario estará
orientado a la construcción de acuerdos respecto de los principales temas
críticos que pasarán a conformar los ejes de debate de los talleres
temáticos.
Los actores encuestados dispondrán de un plazo de 15 días para
responder este cuestionario. Transcurrido dicho plazo se procederá a su
recolección y posterior análisis, instancia cuya finalización está prevista al
cabo de los 60 días de iniciada esta fase de consulta. Los resultados de
esta segunda ronda serán remitidos a los actores consultados para su
conocimiento e implicación en la fase venidera.
3.3 Síntesis del Diagnóstico Preliminar
Tanto la recopilación y sistematización de estudios previos como la
generación de información primaria a través de la encuesta Delphi, serán
la base para la elaboración de un primer documento diagnóstico a cargo
del Equipo Técnico.
El mismo oficiará de insumo básico para la identificación de los principales
ejes temáticos de discusión, que permita avanzar en la instancia
participativa de los Talleres Temáticos y Territoriales, donde se nutrirá y
perfeccionará con la opinión de los distintos actores intervinientes.
La Identificación de temas críticos implica el paso de una actitud
abarcativa en la búsqueda de la información a otra selectiva. A partir de
aquí se debe ir haciendo fuerte la idea de que la condición para que un
tema sea “estratégico” para la ciudad, consistirá básicamente en que
exceda las características disciplinares del mismo y del beneficio exclusivo
de un sector.
4. AJUSTE METODOLÓGICO
La metodología propuesta es conceptualmente dinámica y flexible, lo
que implica la necesidad de realizar un monitoreo continuo, que permita
introducir las modificaciones necesarias a los fines de su rectificación o
control. La redefinición de los mecanismos propios de cada etapa -
producto de la evaluación de indicadores de operatividad del PEP- estará
en función de los requerimientos que vayan surgiendo a lo largo del
proceso del PEP.
32El conocimiento de las opiniones del resto de los consultados permite a los individuos
modificar (cambiar, profundizar, justificar) sus respuestas primarias en función de los
elementos de información y de juicios aportados por otros informantes calificados.
Clase Teórica 2 43
En esta instancia de avance del proceso y a partir de la identificación de

los ejes temáticos de discusión y de la delimitación de los distintos
agrupamientos barriales que surgen del diagnóstico preliminar; será
posible readecuar las características de los talleres temáticos y territoriales
a realizar en la fase siguiente, con vistas a iniciar la etapa de máxima
participación ciudadana del PEP.
5. CAPACITACION DE RECURSOS HUMANOS 33

- Del Equipo Técnico
- De Referentes Comunitarios
33 Ver Capítulo d) “Transferencia de Conocimientos Técnicos y Formación Comunitaria”
Clase Teórica 2 44
FASE 2:
DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO PARTICIPATIVO, CONSTRUCCIÓN
COMUNITARIA DEL PEP (4 meses)
1. SEMINARIOS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO

A partir de la definición de los ejes de discusión temática de la instancia
anterior, se promoverá la realización de Seminarios de Pensamiento
Estratégico por Eje Temático, los cuales tendrán como disparador la
exposición de expertos nacionales e internacionales sobre cada uno de
tales ejes.
Si bien los Seminarios serán abiertos, el auditorio estará constituido
básicamente por el universo de actores participantes de la instancia
anterior y por actores directamente vinculados por su actividad o interés
específico a las temas objeto de tratamiento.
Objetivos de los Seminarios de Pensamiento Estratégico:
El propósito de estos eventos temáticos es promover un feedback con
especialistas externos al medio local, que permita dimensionar las
particularidades de los temas críticos y provea un aporte de conocimiento
fáctico sobre alternativas de resolución y manejo en experiencias de
planificación y gestión asimilables; ocasión que servirá asimismo para el
planteo e instalación de temas / problema subsidiarios, que harán las
veces de disparadores del debate en el marco del taller respectivo.
Con posterioridad a la reunión, cada especialista elaborará un
documento de trabajo, en el que se sumen al propio aporte, las opiniones
y consultas vertidas por los asistentes en el Seminario de Pensamiento
Estratégico, de manera que en el marco del PEP y con el concurso de
actores calificados en cada materia (ya se trate de actores de la escena
local o especialistas externos) se de lugar a la producción de documentos
de reflexión y sensibilización para la discusión en los Talleres Temáticos y
Territoriales de la fase siguiente.
2. TALLERES PARTICIPATIVOS Y HERRAMIENTAS DE DEMOCRACIA

ELECTRÓNICA
Se trata de los espacios de mayor relevancia en términos de apertura a la
participación ciudadana y de diversidad y capacidad de
representatividad de las opiniones; tanto en lo referido al tratamiento de
los temas críticos transversales a los intereses de toda la comunidad
(Talleres Temáticos); como en la llegada a espacios ciudadanos
descentralizados y por lo tanto más cercanos a las realidades y
expectativas de la escena micro-local (Talleres Territoriales) que permiten
una visión diagnóstica abarcativa a la que se agrega la construcción de
un pronóstico participativo (Talleres de Escenarios) y el aprovechamiento
Clase Teórica 2 45
de nuevas herramientas de participación basadas en la plataforma

Internet (participación electrónica para el ensanche de la base de
opiniones y aportes de los Talleres Temáticos y Territoriales)
Constituyen el centro mismo del diagnóstico participativo ya que
convocan en un mismo espacio y tiempo a todos los actores relacionados
con los temas seleccionados.
2.1. TALLERES TEMÁTICOS (integración sectorial diagnóstico – pronóstico -

propuesta)
Cada uno de los temas críticos surgidos de la Encuesta Delphi será motivo
de tratamiento específico en un espacio de debate en el que confluyan
las miradas y opiniones de todos los actores directamente involucrados. Al
respecto, si bien se considera que en todos los casos la convocatoria a los
talleres es abierta, en estos espacios se privilegiará la participación de
actores que por su experiencia o inserción concreta tengan una afinidad
temática mayor.
El objetivo de esta herramienta es inducir y orientar en talleres en donde se
encuentren todos los actores identificados con un tema crítico, el análisis
de dicho tema y fundamentalmente la búsqueda de una visión en
común.
El punto de partida será la información que generó el Diagnóstico
Preliminar Cualificado con la selección de actores que fue definida desde
una visión técnica y política. Esta deberá estar basada en la selección de
opiniones vertidas en la Encuesta Delphi, la de los miembros de la Junta
Promotora y la de otros especialistas sobre la realidad local.
Podemos decir que el taller se basa en tres grandes búsquedas, a saber: la
definición de la “idea fuerza”, la identificación del árbol de problemas
(Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) y la determinación
de actores por problema.
La identificación de la idea-fuerza significa saber cuáles son las
aspiraciones sociales, es decir cuál es el horizonte a alcanzar.
En función de esta “idea fuerza” se procederá a la determinación del
árbol de problemas. La pregunta básica que nos haremos es ¿qué nos
impide alcanzar dicha idea-fuerza?
Objetivos de los Talleres Temáticos
Partiendo del bagaje de información diagnóstica previa y del aporte de
especialistas externos se propone:
− Aportar a la construcción de un diagnóstico consensuado -sobre la
base de opiniones informadas- acerca de los temas críticos
transversales a la ciudad y el partido.
Clase Teórica 2 46
− Generar un plafón propositivo para afianzar fortalezas, aprovechar

oportunidades, revertir debilidades y anticiparse a las amenazas
detectadas.
Dinámica de los Talleres Temáticos
La dinámica de los talleres temáticos se organiza de acuerdo a una
sucesión de momentos (con tiempos estimados) cuyo carácter se señala
en cada caso:
a) Presentación de los integrantes del Equipo Técnico del PEP que
tendrán a su cargo la coordinación del taller (5 minutos).
b) Presentación del PEP y significado del Taller Temático en la
construcción metodológica del mismo (10 minutos). Previendo que una
buena parte de los asistentes al taller no ha participado en instancias
anteriores del PEP, se procederá a presentar de manera sintética los
propósitos que motivan la aplicación de esta herramienta, situando el
respectivo Taller Temático dentro de la estructura metodológica
general. La intención es poner en situación a los actores dentro del
proceso, de manera que comprendan el significado que asume su
participación.
c) Exposición de elementos del Diagnóstico Preliminar relacionados con el
tema del taller (15 minutos). Previo al trabajo en Taller el Equipo Técnico
realizará una presentación de información diagnóstica (aprovechando
recursos multimediales) referida a la temática de tratamiento
particular, elaborada en la etapa anterior del PEP. Se pretende que
sirva a los efectos de contextualizar el debate y avanzar en la
construcción del diagnóstico consensuado con los participantes.
d) Explicitación de las consignas de trabajo y de la dinámica de taller (10
minutos). Al momento de establecer las consignas de trabajo, el
equipo técnico marcará claramente el doble carácter diagnóstico /
propositivo del Taller en cuestión. A tal fin se requerirá que los asistentes
trabajen en un primer momento en la identificación de Fortalezas y
Debilidades, para luego abocarse a la formulación de propuestas
sobre los temas debatidos.
e) Conformación de las Mesas de debate (5 minutos). En función de la
cantidad de asistentes al Taller se promoverá la conformación de
Mesas integradas por un número de 8 a 10 personas; requiriendo de los
propios actores la distribución de roles para el funcionamiento de las
mismas: moderadores del debate, secretarios de acta y relatores de
las conclusiones alcanzadas. Asimismo, los integrantes de cada Mesa
dejarán asentados sus datos en una planilla (nombre, dirección,
teléfono, correo electrónico) a los efectos de la remisión de los
documentos de trabajo y de la conformación de un registro de actores
participantes en el proceso, fundamental para las instancias
subsiguientes del PEP.
Clase Teórica 2 47
f) Espacio de trabajo en las Mesas de debate (45 minutos a una hora).

Conformadas las Mesas de debate, los asistentes dispondrán de un
espacio de tiempo para trabajar sobre la base de las consignas del
taller. El Equipo Técnico asistirá metodológicamente el funcionamiento
de las Mesas allanando dudas y pautando los tiempos del taller, con
intervenciones mínimas, procurando no interferir en la dinámica de
trabajo programada.
g) Plenario con exposición de cada Mesa de debate Temática (30
minutos). Una vez concluida la sesión de debate en las Mesas, el
equipo técnico convocará en forma sucesiva a cada relator que dará
lectura de los respectivos documentos de trabajo en taller. Al finalizar
cada exposición se recepcionará los aportes para su posterior
incorporación al documento de trabajo del Taller.
h) Síntesis a cargo del Equipo Técnico (15 minutos). Luego de escuchar las
exposiciones de las distintas Mesas, el equipo técnico realizará una
síntesis y convendrá con los actores las prioridades en materia de
conflictos / problemas y propuestas de acción.
i) Conformación de la Comisión Temática (10 minutos). Finalmente se
invitará a quienes estén interesados en participar en etapas ulteriores
del PEP a integrarse a la Comisión Temática, que tendrá a su cargo la
profundización de las propuestas y la representación del Taller en el
órgano de participación encargado de articular lo producido por el
conjunto de talleres temáticos y territoriales: la Mesa de
Concertación 34. Se considera que para que esta Comisión Temática
sea operativa, deberá estar constituida por un número de entre 5 y 10
personas.
2.2 TALLERES TERRITORIALES (integración sectorial diagnóstico – pronóstico -

propuesta)
Con la realización de estos talleres se apela a construir y consolidar
espacios de participación descentralizados que involucren al vecino o
ciudadano común en el proceso de planificación estratégica.
Entendiendo la complejidad territorial de un partido o una región que
muchas veces define una configuración urbana fuertemente polarizada
en la ciudad cabecera y ejes de crecimiento coincidentes con las
principales rutas de acceso a la misma; se propone una macro estructura
de espacios de participación comunitaria para el ejido de la ciudad que
apele a reconocer particularidades y /o regularidades en su conformación
y un espacio que nuclea a las Delegaciones, áreas de urbanización
dispersa extra-ejidal.
Objetivos de los Talleres Territoriales
34 Ver Capítulo a) título a.3 “Estructura Organizativa”.
Clase Teórica 2 48
Partiendo del bagaje de información diagnóstica previa se propone:

− Aportar a la construcción de un diagnóstico consensuado
capitalizando la percepción y el conocimiento vívido que las
instituciones y los ciudadanos tienen acerca de la ciudad, los barrios,
las localidades y el medio rural en las que desarrollan sus actividades.
− Generar un espacio para la formulación de propuestas orientadas a
construir y /o consolidar escenarios micro-locales prospectivamente
más acordes a las expectativas de los ciudadanos.
Organización de los Talleres Territoriales

La metodología propuesta para la realización de los talleres territoriales
está concebida para que el PEP se sustente en una estructura de
marcada participación ciudadana, imbricándose en los barrios y
localidades desde la etapa misma de elaboración del diagnóstico
consensuado y la formulación de propuestas.
Debido a que el peso poblacional de cada una de las áreas previstas
excede por mucho la posibilidad de llegada efectiva a un umbral de
población que garantice representatividad en la participación, la
metodología incorpora una instancia descentralizada al interior de las
mismas en lo que se ha denominado Talleres inter-barriales, cuyas
dimensiones más acotadas permite consolidar niveles de participación
más representativos. Estos Talleres -en un número que estará acorde a la
complejidad y cantidad de población de cada área- estarán
coordinados por “referentes comunitarios” 35 (referentes de instituciones
barriales u ONGs con amplio y reconocido consenso comunitario), los que
contarán con la capacitación previa 36, y la supervisión y asistencia
permanente del Equipo Técnico del PEP.
En todos los casos, cada una de las seis áreas o distritos de participación
territorial condensarán en uno o más talleres las opiniones y propuestas
emanadas de los talleres inter-barriales. Si bien la estructura organizativa al
interior de cada área será motivo de diseño a partir de un taller realizado
al efecto, se estima a priori que el número de ámbitos de participación
inter-barriales no excederá de cinco para cada área.
Dinámica de los Talleres Territoriales Inter-barriales y de Área o Distrito
35 La figura de los “referentes comunitarios” resulta de gran significación para la

configuración de una nueva cultura cívica de las ciudades, puesto que implica la
oportunidad de consolidar referencias de liderazgo ciudadano, en un proceso que
trasciende los alcances del propio PEP. Reconociendo las dificultades de la democracia
semidirecta como mecanismo para la toma de decisiones y la gestión de proyectos a
partir de la escasa cultura política y social de la participación en Argentina, se considera
fundamental el trabajo con los actores a fin de generar nichos de empoderamiento
comunitarios que garanticen la sustentabilidad del propio espacio y de las acciones que
consecuentemente allí se definan.
36 Ver capítulo d) “Transferencia de Conocimientos Técnicos y Formación Comunitaria”.
Clase Teórica 2 49
Se plantea una estructura de Taller asimilable tanto para la coordinación

de los talleres Inter-barriales como Territoriales de Área o Distrito:
a) Presentación del “Referente Comunitario”, en el caso de los Talleres
Inter-barriales (o del Equipo Técnico del PEP que tendrá a su cargo la
coordinación del Taller Territorial de Área o Distrito) (5 minutos).
b) Presentación del PEP y significado del Taller en la construcción
metodológica del mismo (10 minutos) Previendo que una buena parte
de los asistentes al taller no ha participado en instancias anteriores del
PEP, se procederá a presentar de manera sintética los propósitos que
motivan la aplicación de esta herramienta, situando el respectivo Taller
Territorial dentro de la estructura metodológica general. La intención es
poner en situación a los actores dentro del proceso, de manera que
comprendan el significado que asume su participación.
c) Exposición de elementos del Diagnóstico Preliminar (15 minutos). Previo
al trabajo en Taller se realizará una breve instancia de presentación de
información diagnóstica de relevancia para el agrupamiento barrial o
localidad en cuestión, elaborada en la etapa anterior del PEP. Se
pretende que sirva a los efectos de contextualizar la discusión y
avanzar en la construcción del diagnóstico consensuado con los
participantes.
d) Explicitación de las consignas de trabajo y de la dinámica de taller (10
minutos) Al momento de establecer las consignas de trabajo, el
referente comunitario (o en su caso, el equipo técnico) marcará
claramente el doble carácter diagnóstico / propositivo del Taller en
cuestión. A tal fin se requerirá que los asistentes trabajen sobre la base
de preguntas simples, disparadoras del debate; como por ejemplo:
¿Cuáles son las fortalezas del lugar donde viven? ¿Cuáles son los
principales problemas de la ciudad? ¿Cuáles son los problemas más
importantes del barrio? ¿Qué propuestas harían para superar estos
problemas? Esto implicará destinar una parte del debate a la
identificación de Fortalezas y Debilidades, para luego abocarse a la
formulación de propuestas sobre los temas debatidos.
e) Conformación de las Mesas de debate Inter-barrial / de Área o Distrito
(5 minutos). En función de la cantidad de asistentes al Taller se
promoverá la conformación de Mesas de debate integradas por un
número de 8 a 10 personas; se requerirá a los propios actores la
distribución de roles para el funcionamiento de las mismas:
moderadores de la discusión, secretarios de acta y relatores de las
conclusiones alcanzadas. Asimismo, los integrantes de cada Mesa
dejarán asentados sus datos en una planilla (nombre, dirección,
teléfono, correo electrónico) a los efectos de la remisión de los
documentos de trabajo y de la conformación de un registro de actores
participantes en el proceso, fundamental para las instancias
subsiguientes del PEP.
Clase Teórica 2 50
f) Espacio de trabajo en las Mesas de debate Inter-barrial / de Área o

Distrito (45 minutos a una hora). Conformadas las Mesas de debate, los
asistentes dispondrán de un espacio de tiempo para trabajar sobre la
base de las consignas del taller. El referente comunitario (y en su caso
el equipo técnico) asistirá metodológicamente el funcionamiento de
las Mesas allanando dudas y pautando los tiempos del taller, con
intervenciones mínimas, procurando no interferir en la dinámica de
trabajo programada.
g) Plenario con exposición de cada Mesa de debate Inter-barrial / de
Área o Distrito (30 minutos). Una vez concluida la sesión de debate en
las Mesas, el referente comunitario (y en su caso el equipo técnico)
convocará en forma sucesiva a cada relator que dará lectura de los
respectivos documentos de trabajo en taller. Al finalizar cada
exposición se recepcionarán los aportes para su posterior
incorporación al documento de trabajo del Taller.
h) Síntesis a cargo del Referente Comunitario / Equipo Técnico (15
minutos) Luego de escuchar las exposiciones de las distintas Mesas, el
referente comunitario (y en su caso el equipo técnico) realizará una
síntesis rescatando los principales acuerdos del Taller.
i) Conformación de la Comisión Inter.-barrial / de Área o Distrito (10
minutos). Finalmente se invitará a quienes estén interesados en
participar en etapas ulteriores del PEP a integrarse a la Comisión Inter-
barrial / Territorial, que tendrá a su cargo la profundización de las
propuestas y la representación del Taller en el órgano de participación
encargado de articular lo producido por el conjunto de talleres
temáticos y territoriales: la Mesa de Concertación. Se considera que
para que esta Comisión Territorial sea operativa deberá estar
constituida por un número de entre 5 y 10 personas.
2.3 TALLERES DE ESCENARIOS (integración general de diagnóstico –

pronóstico – propuesta)
Objetivos de los Talleres de Escenarios

• Redactar la Visión o el Objetivo General del Plan.
• Iniciar la tarea de formulación del Plan.
• Visualizar los variables que intervienen en la definición de la situación
actual y prever posibles tendencias.
• Verificar el posicionamiento de los diferentes actores respecto a las
alternativas de escenarios planteados para la ciudad.
• Obtener insumos para la elaboración de estrategias de actuación.
• Identificar el tipo de acciones y proyectos que están instalados en los
actores locales.
Clase Teórica 2 51
Organización de los Talleres de Escenarios

Acreditaciones
Control de asistencia, verificación de datos.
Apertura (30 minutos), Presentación del Taller:
• Donde estamos dentro del proceso.
• Presentación de los objetivos del taller.
• Explicación de los materiales de trabajo.
• Síntesis de diagnóstico (FODA).
• Grilla de variables y escenarios.
• Presentación de la modalidad de trabajo.
• Presentación de las consignas de trabajo y funcionamiento.
Dinámica de los Talleres de Escenarios 37

La estructura de los Talleres de Escenarios se organiza en grupos similares a
los Talleres Temáticos (Los participantes se agrupan en mesas de 5 a 10
personas que designan un moderador que lleva adelante las consignas de
trabajo con los tiempos establecidos).
a) Analizar los escenarios por cada variable y seleccionar el escenario que
el grupo considere deseable y realizable. En un afiche, cada grupo
escribirá una frase que argumente la elección de ese escenario (60
minutos).
b) Analizar las variables externas y sobre un afiche y expresar una frase que
responda a los siguientes interrogantes (30 minutos).
-Para las variables negativas: ¿Seguirán actuando de la misma manera
o expresarán alguna modificación? En ese caso ¿Cuál será?
-Para las variables positivas: ¿Seguirán actuando de la misma manera o
expresarán alguna modificación? En ese caso ¿cuál será? ¿Constituye
una oportunidad para la ciudad? ¿De qué manera se puede
aprovechar?
c) Seleccionar dos escenarios que el grupo considere que sean los
“escenarios claves para el desarrollo futuro de la ciudad”.
En un afiche el grupo listará para cada escenario tres líneas de acción,
iniciativas, proyectos que permitan la construcción del escenario
escogido.
37Ver punto 3: SÍNTESIS DEL DIAGNOSTICO Y PRONÓSTICO CONSENSUADO Y PROPUESTAS

SECTORIALES, Grilla de Escenarios
Clase Teórica 2 52
d) Plenario en el que cada grupo relata sus conclusiones. En un lugar

central se ubica la grilla de escenarios y en los laterales cada grupo
pega su trabajo. El representante del grupo marca con una cruz los
escenarios escogidos y argumenta sintéticamente, explicita si las
variables externas incidirán de otro modo en la ciudad, marca con un
círculo los escenarios seleccionados como clave y propone las
acciones para construir el escenario (30 minutos).
2.4. Herramientas de Participación Electrónica

Se propone utilizar las potencialidades que brinda la “red de redes”
(Internet) en términos de apertura de nuevos espacios virtuales para la
participación ciudadana. La propuesta en este sentido, apunta a sumar el
aporte de actores locales que por diversas razones no participan de
manera presencial en los Talleres Temáticos y Territoriales del PEP y
receptar la opinión de un componente actoral de marcada relevancia
para la ciudad y el partido: la población con identidad local, no residente.
El mecanismo para hacer efectiva esta alternativa de participación
plantea las siguientes instancias:
Para los Talleres Temáticos

• Publicación en la página web del PEP de los documentos de reflexión
generados a partir de los Seminarios de Pensamiento Estratégico.
• Publicación de los elementos del Diagnóstico Preliminar construido a
partir de la Encuesta Delphi y aquellos surgidos de la recopilación y
sistematización de antecedentes.
• Publicación de preguntas disparadoras relacionadas con los temas
críticos del taller en cuestión (desde 15 días antes y hasta las cinco horas
previas a la realización del Taller).
Para los Talleres Territoriales
Serán utilizadas las mismas bases documentales de los talleres Temáticos a
lo que se adicionará:
• La publicación de preguntas disparadoras relacionadas con
problemáticas de la ciudad, el barrio o las localidades. Por ejemplo:
¿Cuáles son las fortalezas del lugar donde viven? ¿Cuáles son los
principales problemas de la ciudad? ¿Cuáles son los problemas más
importantes del barrio? ¿Qué propuestas harían para superar estos
problemas? (Esta instancia estará abierta desde 15 días antes y hasta las
cinco horas previas a la realización del Taller).
Formulario de participación virtual del PEP
Las personas interesadas en participar por este medio podrán acceder al
formulario de participación virtual del PEP mediante un cuadro de diálogo
Clase Teórica 2 53
situado de manera visible en la página web. Como requisito para

participar por esta vía se requerirá completar las casillas con los datos
personales (Nombre y apellido, dirección, teléfono, correo electrónico 38),
disponiendo luego de dos espacios en blanco (de hasta 200 palabras
cada uno) para realizar aportes: En uno se podrá emitir opinión sobre
fortalezas y debilidades del tema crítico motivo de consulta (Talleres
Temáticos) o acerca de la visión del ciudadano respecto de cuestiones
referidas a la ciudad, el barrio o las localidades (Talleres Territoriales); y en
el otro realizar propuestas para su resolución o mejoramiento.
Articulación de la Participación Electrónica en los Talleres Temáticos,
Territoriales y de Escenarios
Antes de dar a difusión los aportes de la participación electrónica por los
canales de comunicación instituidos en el PEP, el equipo técnico realizará
una relatoría virtual de las opiniones, consistente en la lectura y
sistematización de los mismos, procurando registrar convenientemente
tanto los puntos de contacto como aquellos que expresen
posicionamientos particulares y /o disidencias.
El Equipo Técnico del PEP planteará durante la sesión plenaria de los
respectivos talleres participativos aquellas cuestiones más salientes de la
relatoría virtual que no hubieren sido consideradas por las Mesas de
debate a fin de que se evalúe la pertinencia de su discusión e
incorporación en los documentos del taller.
Quienes participen utilizando esta herramienta tendrán la posibilidad de
ser incorporados en el mailing del PEP, lo que los habilitará a recibir los
distintos documentos e informes que se produzcan a lo largo del proceso.
Documentos e Informes de los Talleres Temáticos, Territoriales y de

Escenarios
La confección de documentos de trabajo (por Mesa de debate y
Plenario), será una mecánica extensiva a todos los talleres realizados en el
marco del PEP. Una vez producidos los documentos, los mismos serán
remitidos a quienes hubieran participado en el taller respectivo,
produciendo de esta forma una devolución de los resultados a los actores
del proceso.
Asimismo, la Mesa de Concertación del PEP, una vez finalizada la ronda de
Talleres Temáticos, Territoriales y de Escenarios, recibirá los informes
respectivos, junto a los documentos propios de cada Taller (información
primaria de los talleres participativos) y aquellos emanados de la instancia
de participación por medios electrónicos.
38 Respecto al correo electrónico, se consultará acerca del interés de ser incorporado en

el mailing del PEP.
Clase Teórica 2 54
3. SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO Y PRONÓSTICO CONSENSUADO Y

PROPUESTAS SECTORIALES
Una vez concluida la instancia de los Talleres Participativos, las distintas
comisiones temáticas y territoriales surgidas de los mismos nombrarán
representantes para conformar la “Mesa de Concertación” 39. En este
ámbito de discusión, negociación y confluencia entre actores, se irán
concertando los grandes acuerdos del PEP, desde la identificación de
escenarios posibles, los conflictos y potencialidades a resolver y explorar,
hasta la formulación de los lineamientos propositivos.
A partir de la sistematización que realizará el Equipo Técnico de todos los
documentos producidos por los distintos Talleres participativos, se avanzará
en una primera instancia de síntesis integral del proceso desarrollado, para
arribar a un Diagnóstico y Pronóstico Consensuado, que tendrá en cuenta
además, toda la información previamente levantada en la Fase 1
(recopilación de antecedentes, encuesta Delphi, participación
electrónica, etc.)
Matriz DAFO
El análisis FODA (o DAFO) es una herramienta que se basa en establecer
cuáles son las condiciones competitivas del entorno y las capacidades
propias para subsistir en dicho campo. La sigla aludida -FODA- expresa las
cuatro variables a analizar: fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas.
Se trata de construir y consensuar una matriz DAFO que involucre a todas
las temáticas analizadas, insumo básico para debatir los escenarios en los
que podría desarrollarse el proceso del PEP y para avanzar en la
formulación de estrategias que exploten las fortalezas identificadas,
aprovechen oportunidades, adviertan amenazas y riesgos y sean capaces
de asimilar nuevas tendencias y sorpresas.
Matriz DAFO
ANALISIS EXTERNO
ANALISIS INTERNO Oportunidades Amenazas

Fortalezas Oportunidades Amenazas contrarrestadas
aprovechables para las por las Fortalezas
Fortalezas
Debilidades Oportunidades que se Amenazas que no se
aprovecharán si se superan podrán contrarrestar
las Debilidades mientras no se superen las
Debilidades
39 Ver Capítulo a) título a.3.) “Estructura Organizativa”
Clase Teórica 2 55
Son factores, cualidades o características negativas

endógenas o particulares de la comunidad u
Debilidades organización que impiden o dificultan su desarrollo.
Puede asimilarse al concepto de problemas.
Son factores, cualidades o características positivas
endógenas o particulares de la comunidad u
Fortalezas organización que favorecen o contribuyen a la
puesta en marcha de un proceso de desarrollo –sus
“puntos fuertes”-
Son factores negativos provenientes de procesos
exógenos o del entorno que afectan a la comunidad
Amenazas u organización y que, por lo tanto, pueden impedir o
dificultar el desarrollo de las estrategias que se
planteen.
Son factores positivos provenientes de procesos
exógenos o del entorno, que tienen impacto en la
Oportunidades ciudad y que, aprovechados adecuadamente,
pueden favorecer o contribuir con el desarrollo de las
estrategias que se planteen.
Grilla de escenarios
Como planteamos genéricamente en el título 1 de este trabajo, La tarea
de formulación del plan requiere no sólo de un diagnóstico sino también
de un pronóstico basado en la construcción de los escenarios posibles en
los que se desenvolverá el plan, técnica que se basa en posicionar los
actores políticos, sociales, económicos, expertos técnicos y vecinos de una
comunidad, induciendo a la articulación entre una mirada retrospectiva y
una mirada prospectiva en los diferentes momentos de análisis, que
permitan la construcción del escenario del plan.
Es necesario entender la construcción de escenarios como un proceso
social y por lo tanto necesitado de la revisión periódica no sólo de los
cambios contextuales externos e internos, sino del posicionamiento de los
actores y en consecuencia, de los escenarios identificados como
deseables y realizables.
ESCENARIOS para la planificación estratégica participativa.
Escenario es un conjunto compuesto por:
a) Una situación inicial en relación a cuyo futuro existe algún grado de
incertidumbre.
b) El desarrollo de un cierto número probable de eventos y/o acciones
que están relacionados entre sí, con posibles trayectorias de las cuales
pasa de la situación inicial a una situación futura.
c) Un cierto tiempo, durante el cual se desarrollan los acontecimientos.
(mediano plazo).
d) Un cierto tipo y número de actores asociados a cada uno de los
eventos o acciones y que mantienen con éstas diferentes tipos de
relación.
Clase Teórica 2 56
e) Una cierta localización territorial de las acciones o eventos (la ciudad y

su entorno).
CONSTRUIR UN ESCENARIO ES CONSTRUIR UN PRONÓSTICO.
Un escenario es un modelo hipotético de la situación futura de un sistema,
de acuerdo a la evolución de sus procesos, para evaluar (o comprender)
y orientar la toma de decisiones.
El futuro es un horizonte abierto de múltiples posibilidades, es el resultado
de una construcción social incierta, indeterminada, con diferentes
probabilidades que surgen de las circunstancias históricas.
Los escenarios son una visión internamente consistente de la realidad
futura con base en un conjunto de supuestos plausibles sobre las
incertidumbres importantes que pueden influenciar esa realidad futura.
Escenario significa llegar a la descripción de una situación futura y a la
trayectoria de eventos que permiten pasar de una situación de origen a
una situación futura.
Pero es cierto que para pasar a estas potenciales situaciones futuras, es
probable que intervengan o se deba provocar la intervención de otras
variables, componentes de situación hoy ausentes o que no han jugado
un papel relevante en la construcción de la situación actual. Estas son las
nuevas variables intervinientes.
¿Cómo construir escenarios que sumen valor a la planificación
estratégica? 40
40 Definición operativa del escenario

Para que un escenario de Ordenamiento Territorial se enmarque en un contexto de
expectativas razonables, debe enfocarse simultáneamente desde las tres áreas
prioritarias del desarrollo sostenible y varios aspectos complementarios:
Procesos ambientales:
o Código ambiental: nacional, regional y local
o Distribución de recursos naturales
o Elementos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo ante amenazas naturales y antrópicas
o Actividades productivas acorde con la capacidad de uso de la tierra
Procesos sociales:
o Gestión local
o Participación ciudadana
o Aspectos socioculturales
o Educación y capacitación
o Idiosincrasias locales (oportunidades)
o Los actores políticos
o Globalización versus "culturas locales"
o Aumento de la población
o Migración interna
Procesos económicos
o Orientación económica nacional
o La trama: la actividad social en busca de bienestar
o Infraestructura tecnológica nacional
o Distribución de los servicios
Clase Teórica 2 57
Los escenarios no debieran ser sólo “futuros” posibles sino representaciones

facilitadoras para llegar a los deseables y que, reintroducidas,
reformuladas secuencialmente a lo largo del proceso de planificación y
gestión estratégica - y no en una única instancia – permitirán marcar las
distancias y las tareas de la situación base a la deseada, monitoreando el
desarrollo como tal, marcando la necesidad de graduar la apertura y el
cierre de instancias participativas (amplias y restringidas) 41.
La construcción de escenarios se basa en tres núcleos fundamentales:
• La mirada retrospectiva;
• El análisis del posicionamiento de los actores y ordenamiento de las
variables;
• La mirada prospectiva.
Escenario actual o de coyuntura es el conjunto de condiciones articuladas
que configuran un momento particular -el presente- del desarrollo histórico
local.
Se supone entonces que el momento presente está constituido por un
“haz de determinaciones específicas”, vale decir por la incidencia
conjunta y simultánea, de un sinnúmero de elementos que a la vez que lo
componen, le dan un cariz propio, lo hacen ser lo que es.
Esos mismos elementos son los que -ordenados por ejes o dimensiones para
lidiar con la complejidad- fueron ya identificados como caracterizaciones
de los componentes de la matriz DAFO.
Escenario Tendencial: Se identifica a partir de modelizar los
comportamientos posibles de cada una de las variables e identificar los
escenarios factibles para el futuro de la ciudad.
Aspectos metodológicos (Diseño Conceptual)

o Planificación estratégica integral
Procesos:
o planificación territorial
o manejo de recursos naturales
o procesos socioculturales
o procesos económicos
o Reorganización del territorio (regiones por grupos de cuencas)
o Definición de regiones urbano-rurales
o Programas de divulgación sobre sistemas de gestión territorial
Elementos de un escenario:
o mapas temáticos
o mapas de síntesis
o crecimiento y distribución poblaciones
El marco constitucional y legal
o Desarrollo de instituciones regionales
o Estructura institucional
o Sostenibilidad y gobernabilidad por regiones
o Esquemas de propiedad de la tierra
41 Arq. Roberto Monteverde et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de Mar
Clase Teórica 2 58
Escenario Objetivo o Escenario Meta: Se identifica a partir de identificar las

variables claves que actúan positivamente, avanzando en la
prefiguración del comportamiento de estas variables y su articulación en
un escenario de futuro. Permite definir la Visión o el Objetivo General del
Plan.
LA INCERTIDUMBRE en los escenarios de la planificación.

Cuando el futuro es incierto, los enfoques tradicionales ante la
planificación estratégica pueden ser peligrosos. La subestimación de la
incertidumbre puede conducir a estrategias que no sirvan ni para
defenderse de las amenazas, ni para aprovecharse de las oportunidades
que puede ofrecer una gran incertidumbre. Sin embargo, dar por supuesto
que el mundo es completamente imprevisible, puede llevar a abandonar
el rigor analítico de los procesos de planificación y a basar las decisiones
estratégicas principalmente en la intuición instintiva. De hecho, la
planificación de un nuevo proyecto significa imaginar lo desconocido.
Niveles de incertidumbre en los escenarios de planificación 42
Un futuro Futuros Un abanico Auténtica
suficientemen alternativos de futuros ambigüedad
te claro
¿Qué se Una única Unos cuantos Un abanico Sin base
puede previsión resultados de posibles alguna para
saber? suficienteme específicos resultados, prever el
nte precisa que definen pero sin futuro.
para el futuro escenario
determinar la natural
estrategia. alguno.
Herramientas Conjunto Análisis de las Investigación Analogías y
analíticas tradicional decisiones. de la reconocimien
de demanda to de pautas.
Modelos de
herramientas latente.
valoración Modelos
de estrategia de las Previsión de dinámicos no
opciones. la tecnología. lineales.
Teorías de los Planificación
juegos: Toda de
acción escenarios
provoca una
reacción.
En el nivel 1 se puede elaborar una única previsión del futuro escenario,

suficientemente precisa para el desarrollo de las estrategias.
42La Gestión en la Incertidumbre. Harvard Business Review. Ediciones Deusto S A. España

1999.
Clase Teórica 2 59
En el nivel 2 se puede describir el futuro como uno de entre unos cuantos

escenarios alternativos. Los análisis no consiguen identificar el resultado,
pero pueden ayudar al establecimiento de probabilidades. Algunos
elementos o las mismas estrategias cambiarían si el escenario fuera
previsible.
En el nivel 3 se puede identificar un abanico de posibles futuros. Este
abanico viene definido por un número limitado de variables esenciales,
pero el resultado real puede situarse en cualquiera de los puntos
comprendidos dentro de los límites de ese abanico. No hay escenarios
naturales. Algunos elementos o las mismas estrategias cambiarían si el
escenario fuera previsible.
En el nivel 4 las múltiples dimensiones de la incertidumbre interactúan para
crear un entorno que es prácticamente imposible de prever. A diferencia
del nivel 3 no se puede identificar el abanico de resultados posibles y
mucho menos los escenarios dentro de ese abanico.
El diseño de un plan estratégico puede elegir entre tres posturas
estratégicas ante la incertidumbre: Configurar el futuro, adaptarse al futuro
o reservarse el derecho a participar.
Las tres posturas estratégicas:

Configurar el futuro Adaptarse al futuro Reservarse el derecho
de participar
Desempeñar un papel Ganar mediante la Invertir lo suficiente
de liderazgo en la rapidez, agilidad y para mantenerse
determinación de la flexibilidad para dentro del juego, pero
forma de operar de los reconocer y atrapar las evitar los compromisos
sistemas sociales, oportunidades en los prematuros.
económicos, políticos, sistemas.
etc. P. Ej. Fijar los
criterios básicos o crear
demanda.
Las Comunidades que optan por configurar el futuro, aspiran a liderar su

región o perfil y dirigirlo hacia una nueva estructura que ellas mismas
conciben. Sus estrategias tratan de crear nuevas oportunidades.
Las Comunidades que optan por adaptarse al futuro, aceptan la
estructura del sector y su evolución futura como un hecho dado y
reaccionan ante las oportunidades que los sistemas les ofrecen.
Reservarse el derecho a participar es una forma de adaptación, cuando
la incertidumbre domina a la acción.
La gestión de un PEP puede emplear tres tipos de maniobras de la cartera
de actuaciones para poner en práctica una estrategia ante la
Clase Teórica 2 60
incertidumbre: Grandes apuestas, opciones y maniobras que no se

lamentan.
Los tres tipos de maniobras para poner en práctica una estrategia

Grandes apuestas Opciones Maniobras que no se
lamentan
Estrategias muy Decisiones que Decisiones estratégicas
enfocadas con reportan una que tienen
recompensas positivas recompensa recompensas positivas
en uno o más considerablemente en cualquier escenario.
escenarios y positiva cuando se dan
repercusiones algunos resultados y
negativas en otros. una (pequeña)
repercusión negativa
cuando se dan otros.
Las grandes apuestas están asociadas con las estrategias de

configuración y no tienen relación con las estrategias de adaptación o de
reserva del derecho a participar.
Las opciones están pensadas para asegurarse los grandes beneficios de
los escenarios favorables y para reducir al mínimo las pérdidas en los
escenarios más desfavorables. Son las pruebas piloto, la exploración de
tecnologías alternativas, etc. Están asociadas básicamente con las
estrategias de reserva de derecho de participar, aunque también se
asocian a las de configuración.
Las maniobras que no se lamentan son precisamente eso, estrategias que
reportan beneficios independientemente de lo que ocurra.
La elección de una postura estratégica y su correspondiente cartera de
actuaciones parece sencilla, sin embargo, en la práctica, estas decisiones
dependen en gran medida del grado de incertidumbre a la que se
enfrente una Comunidad.
En un escenario previsible, en general, las Comunidades optan por una
postura de adaptación y una cartera de maniobras que no se lamentan.
En un escenario de futuros alternativos, una postura de configuración se
diseña para que se produzca el escenario más positivo para la
Comunidad. No obstante, las estrategias de configuración pueden fallar,
así que las Comunidades deben estar preparadas para adaptarse o
incluso reservarse el derecho a participar.
En el abanico de futuros predominan las estrategias de reservarse el
derecho a participar y en menor medida las de adaptación, aunque la
configuración adopta una forma diferente intentando desplazar los
sistemas en una dirección general, porque solamente pueden identificar
un abanico de resultados posibles.
Clase Teórica 2 61
En la auténtica ambigüedad, donde las situaciones contienen la mayor

incertidumbre, las estrategias de configuración, paradójicamente,
prevalecen sobre las otras. Tengamos en cuenta que estas situaciones son
transitorias por naturaleza y se producen con frecuencia tras graves
conmociones tecnológicas, macroeconómicas, políticas o naturales.
Los pasos estratégicos para enfrentar la incertidumbre del escenario son:
• Identificar la naturaleza y el alcance de la incertidumbre.
• Elegir la postura estratégica.
• Crear una cartera de actuaciones.
• Gestionar activamente la estrategia.
Identificación de escenarios probables

Variable Posición 1 Posición 2 Posición 3 Posición 4
1
2
3
n
Se eliminan las posiciones consideradas improbables, combinando las

consideradas probables hasta seleccionar dos escenarios posibles.
Escenario 1 Variable 1. 1 Variable 2. 3 Variable 3. 2 Variable n. 4
Escenario 2 Variable 1. 2 Variable 2. 4 Variable 3. 2 Variable n. 1
Variables intervinientes y sus tendencias

Podríamos establecer esta correlación para aprovechar la experiencia
adquirida en el proceso diagnóstico:
Término Soportes a los que remite Ejemplos

Síntesis de los resultados Una ciudad
provenientes de las productivamente
caracterizaciones de aletargada, satélite
Situación actual componentes de la matriz de una metrópoli sin
DAFO, expresada en un proyecto, que le
único juicio segrega su pobreza.
( proposición u oración)
Todos los componentes Precios de la
Variables operantes producción local
intervinientes que contribuyen a Patrón de
estructurar integración agro-
Clase Teórica 2 62
- dar su forma - a la situación industrial

actual. Relacionamiento
Se los denomina variables regional
precisamente porque su Situación financiera
comportamiento puede del sector público
cambiar, alterando su valor Calidad de los
relativo en la configuración recursos humanos
de la situación y
modificando así la situación
misma
Propensión de los Caída relativamente
comportamientos de esos creciente de los
mismos componentes a precios
adquirir una determinada agropecuarios
direccionalidad, a consolidar Incremento sostenido
Tendencia ciertos valores o a del endeudamiento
modificarlos del sector público
(puede reconstruirse del
pasado al presente y
proyectarse del presente al
futuro)
Comportamientos alternativos de cada variable en el mediano plazo

Comportamientos alternativos son la variedad de posiciones que la
variable podría asumir en ese corte temporal, independientemente de
cuán factible o deseable sea.
Al hablar de posiciones, hacemos referencia a manifestaciones
susceptibles de concreción, imaginables como positivas o negativas en
términos tanto absolutos como relativos.
Ejemplifiquemos: La situación financiera local podría asumir estos
comportamientos alternativos:
Totalmente Medianamente Medianamente Totalmente

positivo Positivo Negativo negativo
Saneamiento vía Saneamiento vía Saneamiento vía Imposibilidad de
regularización de Aportes del endeudamiento sanear las
la recaudación Tesoro Nacional a futuro cuentas locales:
de recursos (empréstitos ) incremento del
genuinos déficit
Es importante priorizar en la selección a aquéllos que tanto en su

enunciado como en su encasillamiento valorativo contengan mayor
claridad conceptual y potencial movilizador de actitudes en los actores.
Clase Teórica 2 63
Escenarios estratégicos deseables y realizables.

No se trata de realidades futuras, sino de medios de representarlas con el
objetivo de esclarecer la acción presente a la luz de los futuros posibles y
deseables.
¿Cómo llegar a ellos? Preguntando y haciendo que grupalmente los
participantes se respondan primero a sí mismos qué comportamientos
(valores, posiciones) de los establecidos como potenciales para los
componentes fundamentales (variables intervinientes viejas y nuevas) les
parecen deseables (mejores, preferibles) y cuáles realizables (posibles).
Variable interna Deseable y realizable
Variable externa Probable
Comportamiento de las variables internas para que el escenario sea

deseable y realizable.
Será el posicionamiento o valor susceptible de adoptar por una variable
cuyo comportamiento pueda ser afectado por la intervención de los
actores locales públicos y privados (controlable) que resulte el preferible
por ser a la vez factible y deseable.
En este punto del trabajo la relación crítica es la que se establece entre
factibilidad y plausibilidad.
Si hacemos un primer tamiz de alternativas en función de lo realizable,
corremos el riesgo que una visión pragmática o conservadora impida
jugar con fuerza la dimensión de lo deseable. Si iniciamos la selección de
deseables e introducimos como factor de corrección la factibilidad,
podemos –con riesgo menor – deslizarnos hacia lo más “cómodo” o
“seguro”.
Si empezamos por el ensanche de lo querido hacia el futuro apostando a
la aparición de alternativas innovadoras, siempre es posible añadir la
cuota de realismo después, al “pensar cómo hacer posible lo deseable”.
Comportamiento de las variables externas que se considere más probable

Será el posicionamiento o valor susceptible de adoptar por una variable
cuyo comportamiento es ajeno o no puede ser afectado por la
intervención de los actores locales públicos y privados y que aparente
tener mayor grado de probabilidad de ocurrencia (factibilidad)
Aquí se introduce el juego de las “restricciones”, de lo que opera desde “el
afuera” y que debe ser pensado en sus probabilidades de ocurrencia
como límites del proceso de planeamiento.
Son los valores cuyo comportamiento es menester monitorear, sobre todo
cuando tiene influencia sobre algunas de las más importantes variables
Clase Teórica 2 64
internas, pues por su alta independencia pueden reconfigurar

absolutamente los escenarios que se diseñen.
Armado del escenario deseable y realizable

A partir de la selección de un comportamiento probable para cada una
de las variables externas y de un comportamiento deseable y realizable
por cada variable interna, se llegará a construir escenarios deseables y
realizables y se llegará a la construcción de un ranking de escenarios
deseables.
Culminado este trabajo se estará en condiciones de aventurar un primer
intento de formalización de la visión de la ciudad deseada, vale decir de:
Poner en palabras el escenario más deseable.
Como cierre de la actividad se intentará enunciar en forma de
proposición compuesta, la síntesis de los valores seleccionados
(comportamientos) para cada uno de los componentes (variables) que
integran el escenario más deseado. Quedará redactada la “Visión de
ciudad deseada por sus actores”.
Estos comportamientos de las variables o escenarios son construcciones
técnicas, que hacen referencia a manifestaciones susceptibles de
concreción, descripciones narrativas imaginables como posibles y
calificables como positivas o negativas. La construcción de esta grilla de
escenarios, es la que habilita un trabajo con personas e instituciones que
van discutiendo acerca del futuro asumiendo posiciones con respecto a
cada tema. 43
El debate tiene como objetivos:
• Analizar el comportamiento de cada variable interna seleccionando
las alternativas que se consideren factibles y deseables para el desarrollo
de la ciudad-partido-región.
• Analizar el comportamiento de cada variable externa previendo como
será su comportamiento en tanto mantiene su tendencia o se modifica de
manera significativa impactando positiva o negativamente en el territorio.
• Jerarquizar / priorizar las que se consideren de alto impacto.
Este primer documento globalizador de las problemáticas generales y
primeras ideas fuerza para la ciudad y el partido, acordado en la Mesa de
Concertación, será la base para avanzar en la fase de Formulación del
PEP, donde se delinearán los grandes objetivos y estrategias del mismo.
43Arq.
Roberto Monteverde et al, propuesta metodológica para el Plan Estratégico de
Mar del Plata y el Partido de General Pueyrredón -2003-
Clase Teórica 2 65

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UNA PROPUESTA METODOLÓGÍCA PARA EL PEP 1

PLAZO PREVISTO Y CRONOGRAMA DE TAREAS

UNA PROPUESTA PARA LA TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTOS TÉCNICOS Y

UNA PROPUESTA DE COMUNICACIÓN DEL PEP

ANEXO 1: LA ESTRATEGIA DE JUEGO Y OTRAS CUESTIONES

ESTRATEGIA proviene de la palabra griega strategos, “líder de ejército”.

A modo introductorio, señalamos un puñado de términos básicos que

1- Los escenarios para el desarrollo de la ciudad y su región

-Una integración micro y macro regional, que genere nuevos paradigmas,

crecimiento sustentable. La brecha social y económica se amplía, pero el

2- Los activos necesarios para el desarrollo de la ciudad y su región

6 Cuando hacemos referencia a la comunidad, entendemos por ello al colectivo de

que los contenga y una estrategia para llevarlos adelante. Debe

7 Plan Estratégico de Rosario, 1998 www.rosario.gov.ar/per/

• La equidad e integración social.

3- Las condiciones para el desarrollo territorial

visitantes y convencionales pueden ahora seleccionar en un amplio menú

comprender y utilizar la colosal revolución tecnológica en marcha. Surgen

conocimiento que se genera en ella, la generación y mantenimiento de

4- Los pasos necesarios para un plan sustentable

acompañan; deberán asumir que forma parte de la historia y no que son

13 El territorio no es un hecho meramente físico sino también temporal. Este espacio-

valor de la tierra urbana y rural, la cantidad y localización de gente con y

conocimiento preciso de la realidad local y de las aspiraciones de la

5- Los cambios del contexto y el PEP

ciudades, entre municipios, a nivel mundial, por la radicación de nuevas inversiones,

de prosperidad basados en su propia competitividad; sin información

15Jordi Borja y Manuel Castell. “Local Global”

Si bien es cierto que las debilidades financieras, técnicas y organizativas

• Las medidas de adecuación organizativa a las nuevas realidades

El Plan es un resultado puntual de ordenación técnica. Evalúa productos –

Centraliza el control vertical del plan en el sector público: La

División de trabajo: planificador (experto técnico) ↔ decisor político

Identifica al territorio con su mapa

Supone escenarios restringidos y actores homogéneos y cohesionados.

Supone predictibilidad de condiciones de contorno: continuidad y/o

Supone estabilidad y control disciplinario completo / permanente del

Supone en el sector público: homogeneidad sectorial/jurisdiccional;

Crítica al Modelo Tradicional de Planificación 16

La ineficiencia histórica que ha demostrado en nuestros países, por

Su incapacidad para entender integralmente los procesos territoriales y

Su lectura meramente “espacialista” del territorio.

Su rigidez y falta de capacidad de adaptación a situaciones cambiantes.

Su carácter centralizado y excluyente respecto de los intereses y

Dentro de la nueva modalidad de gestión que debieron enfrentar las

16 Arq. Eduardo Reese, Seminario de Planificación Estratégica, apunte -1998-

al cambio en la naturaleza de los procesos de acción, a la modificación

Como demuestran investigadores urbanos como Vainer, Arantes y

6- El PEP como herramienta para el progreso

en un proceso cíclico de verificación permanente del estado de situación

18La capacitación gerencial y técnica de los funcionarios y el personal, el conocimiento,