El gobierno y la política fiscal

Este capítulo se centra en las restricciones presupuestarias que enfrenta el gobierno central, que
corresponde a la unidad encargada de la administración central del Estado, los ministerios y todas las
reparticiones directamente dependientes.

Definiciones

El gasto total del gobierno corresponde a:

G
` +
˛¸TR
x +Ig
gasto corriente

G gasto final en consumo de bienes y servicios.

TR transferencias, que incluyen pagos de seguridad social (pago de pensiones).

Ig inversión pública, que es parte de la inversión total I. Se define al déficit fiscal global DF como:

DFt = Bt+1 − Bt = Gt + iBt − Tt [5.1]

donde Gt es el gasto total del gobierno1, i es la tasa de interés nominal, Bt es una deuda neta (nominal) a
comienzos de t y Tt son ingresos del gobierno (impuestos) . El déficit fiscal también puede

su stock de pasivos. ser visto como todo lo que se endeuda el gobierno, es decir, lo que au

Hay que destacar que en muchos países la deuda neta está en términos reales, lo que genera grandes
diferencias con una deuda nominal en casos donde la inflación es elevada y, por lo tanto, la diferencia entre
i y r no es despreciable.

De la ecuación [5.1] de déficit fiscal global se definen en letras minúsculas a los valores reales2 (ej: xt =
Xt/Pt). Usando que πt = Pt+1/Pt y que Bt+1/Pt = bt+1(1 + πt), se divide dicha ecuación por Pt para obtener:

gt − tt 1+i
bt+1 = + bt
1 + πt 1 + πt

luego, usando que (1 + a1)/(1 + a2) ≈ 1 + a1 − a2 y que r = i − π, se puede reescribir la restricción

presupuestaria como:
gt − tt
bt+1 − = + rb
bt 1 + πt
t
sin embargo, para efectos de este capítulo se usa que r = i (cero inflación).

Finalmente, otro concepto importante es el déficit primario o déficit operacional D que excluye En términos
reales es el pago de intereses. dt = gt − tt.

Restricción presupuestaria intertemporal

Si la inflación es cero, se puede escribir una restricción presupuestaria para cada período, válida tanto en
términos nominales como reales, como:

Bt+1 − Bt = Gt + rBt − Tt

Integrando dicha ecuación hacia adelante (en Bt+1, Bt+2, etc.) se llega a:
∞
Σ T −G B
(1 + r)Bt = t+s t+s t+N+1
+ lim
s=0 (1 + N →∞ (1 + r)N
r)s

De se desprende que para que el fisco sea solvente el último término debe ser igual a cero, es decir, que en
el largo plazo la deuda pública debe crecer más lentamente que la tasa de interés. Matemáticamente, si la
deuda crece con una tasa θ entonces el último término es el límite de Bt+1 · [(1 + θ)/(1 + r)], cuya condición
de convergencia es que θ < r. A esta se le llama condición de solvencia o condición de no-Ponzi. Si dicha
condición se cumple, entonces:

Σ Dt+s = V P (superávit primario)

(1 + r)Bt = − ∞
(1 + r)s
s=0

es decir que el valor presente del superávit fiscal primario debe ser igual a la deuda neta. Por lo tanto, en
una economía donde el gobierno tiene una deuda neta positiva no podrá haber permanentemente un
déficit primario, o incluso equilibrio, ya que deberá generar eventualmente superávits primarios para pagar
la deuda.

Para analizar qué ocurre con el déficit global (es decir, agregando el pago de intereses al déficit primario) se
asume que la autoridad quiere un déficit primario constante e igual a D (es decir, ya no está indexado).
Luego, la sumatoria de es igual a D(1 + r)/r, lo que implica que:

D = rBt

es decir que el superávit primario debe ser igual al pago de intereses de la deuda. Si se agrega crecimiento
económico, es posible que en el largo plazo haya superávit primario pero déficit global. Entonces, la
restricción presupuestaria intertemporal establece que no existe una política fiscal gratis (subir gastos o
bajar impuestos) sin que haya un movimiento compensatorio en el futuro.

Usando estas ecuaciones pueden analizarse las privatizaciones, que no son más que una parte de B y por
tanto su valor debiera estar descontado de la deuda bruta. Si el fisco vende una empresa para financiar un
programa de gasto, [5.5] establece que tarde o temprano tendrá que subir los impuestos o bajar el gasto.
Bajo este contexto existen dos casos donde, sin embargo, estaría justificado el privatizar por motivos
macrofiscales:
Si es muy caro (o imposible) para el fisco endeudarse en los mercados internacionales, el privatizar una
empresa constituye una forma de financiamiento más barato.

Si el privado asigna un mayor valor a la empresa que el fisco, deberá ser porque estima que puede sacar
más rentabilidad de la misma. Por lo tanto, al vender la empresa por sobre su valor “de libro”, el estado estará
ganando ingresos que van por sobre la recaudación por privatización.

La dinámica de la deuda pública y los efectos del crecimiento

En materia de dinámica de deuda—y, más, en general, en temas de solvencia y sostenibilidad—, el foco de

análisis es el nivel de deuda pública respecto del PIB. Para analizarla se reescribe [5.1] la restricción
presupuestaria de cada período (déficit fiscal global) como porcentaje del PIB Yt y se usa que τt son los
impuestos como porcentaje del PIB:

Bt+1
−Ybt
= − + rbt
t
gt τt

d = −(r − γ)b

donde, recordemos, d es el déficit (o superávit si es negativo) primario y b (ej.

es el nivel de deuda. Todos los términos están expresados como
porcentajes del PIB.4

Dado un nivel de deuda positivo es necesario generar un superávit

primario en estado estacionario para financiar la deuda. Sin embargo,
puede haber déficit global (que es bγ).

Dado un nivel de deuda b > 0, el requerimiento de superávit

primario para garantizar sostenibi- lidad es creciente con el nivel inicial de
dicha deuda y la tasa de interés, y decreciente con el crecimiento del PIB.6

Dado un superávit primario, las economías que crecen más

convergerán a una mayor relación dedua-PIB como resultado de que el
crecimiento permite “pagar” parte del servicio de dicha deuda mayor.

Equivalencia ricardiana

La equivalencia ricardiana establece que cualquier cambio en el timing de los impuestos

bajarlos transitoriamente hoy, financiar con deuda y repagarla en el no tiene efectos sobre la
economí la deuda pública no es riqueza agregada, ya que al
futuro) A partir de esta idea se argumenta que
a.
final habrá que pagarla con impuestos
.
De la ecuación de restricción presupuestaria intertemporal de los consumidores y la ecuación [5.5] del
gobierno, se supone un individuo que vive hasta el infinito (supuesto heroico) y que sus activos A están

divididos entre deuda pública B y otros activos AA. Combinando ambas ecuaciones y despejando los
impuestos y la deuda, se tiene:

Notar entonces que el consumo depende negativamente del gasto público y que además la política no
afecta a la restricción presupuestaria del individuo. Solo la política fiscal

Sin embargo la equivalencia ricardiana tiene una validez muy discutible, especialmente en econo- mías en
desarrollo, por las siguientes razones:

Pueden existir restricciones de liquidez que impidan a las personas endeudarse para neutralizar los
efectos de un alza impositiva.

La gente no vive infinitamente . Esto es especialmente relevante cuando se analiza el largo plazo.

Existen incertidumbres y distorsiones.

Algunos individuos son miopes y no hacen una planificación de largo plazo, asimilándose más a un
consumidor keynesiano

Ciclo económico y balance estructural

El PIB fluctúa en el tiempo alrededor de su tendencia de largo plazo, la que es conocida como PIB potencial
o PIB de pleno empleo. Por su parte, a las fluctuaciones se les denomina ciclo económico. El ciclo
económico afecta tanto al gasto G como a la recaudación tributaria T , produciendo efectos en el balance
fiscal.

Se definen dos conceptos importantes:

Estabilizadores automáticos: componentes de las finanzas públicas que se ajustan automá- ticamente a los
cambios en la actividad económica, generando un comportamiento contracíclico. Ejemplos son los
impuestos al ingreso y al consumo, mientras que por el lado del gasto están los programas sociales ligados
al desempleo.

Balance estructural: es el balance del presupuesto público que corrige por los efectos cíclicos sobre
ingresos y gastos. Se usan variables de mediano y largo plazo para medir los principales componentes del
gasto y los impuestos. Los estabilizadores automáticos estarán en su nivel de tendencia y los impuestos
deben medirse asumiendo que el producto está en pleno empleo.

Notar que una reducción del precio de los recursos naturales no es un estabilizador, si no más bien un
desestabilizador, ya que los menores precios son un beneficio para el mundo, pues son ellos quienes pagan
un menor precio por el recurso. Esto termina por poner presión sobre el presupuesto en períodos de malos
términos de intercambio.

Desde el año 2000 en Chile los objetivos de política fiscal se han fijado sobre la base de una regla para el
balance estructural, la que corresponde a un superávit estructural del 1 % del PIB anual. Una regla fiscal
basada en el balance estructural permite que operen los estabilizadores automáticos sin necesidad de

forzar la política fiscal a tener que compensar las caídas del ingreso, que es lo que ocurriría con una regla
que no se ajustara al ciclo.

Financiamiento, inversión pública y contabilidad fiscal

Cuando se habla de gasto de gobierno este se denomina G. Sin embargo, dependendiendo de si se habla de
gasto total o gasto corriente se estará incluyendo o excluyendo la inversión (del gobierno) respectivamente.
No existe consenso sobre cuál definición es la correcta: si bien es cierto que la inversión es un gasto, por
otro lado genera ingresos futuros y aumenta el patrimonio del Estado. La jerga utilizada es que como gasto
se anota “sobre la línea”, mientras que como aumento del patrimonio del gobierno iría “bajo la línea”.

Para ilustrar la diferencia se toman dos ejemplos. En el primero se considera una inversión del gobierno en
compra de acciones a una empresa. Es fácil argumentar que dicha inversión aumenta el patrimonio del
gobierno y por lo tanto va bajo la línea. Por otro lado, si se piensa en el caso donde el gobierno compra un
colegio, cabría cuestionar si es posible (o deseable) que el gobierno venda dicho colegio para financiar
presupuesto futuro. Por lo tanto, en este caso la inversión sería similar a un gasto corriente y debería ir
sobre la línea. Casos ambiguos también ocurren al analizar la inflación (pago real de intereses vs.
amortización) o el de hacer un leasing por un bien de capital (valor total del bien vs. costo de arriendo).

En cualquier caso, lo esencial es destacar que hay muchas partidas del presupuesto cuya clasificación en el
balance presupuestario no es simple. La clasificación dependerá del caso y de características
institucionales y específicas de los países. Una autoridad que quiera maquillar el balance tendrá
incentivos a poner sobre la línea el máximo de ingresos (incluso producto de deuda) y, por el contrario,
querrá poner la mayoría de los gastos como aumento del patrimonio en lugar de como gasto
corriente. Lo contrario hará quien quiera demostrar una situación precaria y promover un ajuste
fiscal.