FACULTAD DE COMERCIO Y

TURISMO UNIVERSIDAD
COMPLUTENSE DE MADRID

Titulación: GRADO EN TURISMO

Departamento: Derecho Administrativo

Nombre de asignatura: Código: Tipo:

DERECHO 800017 Obligatoria

ADMINISTRATIVO DEL
TURISMO

Nivel: Curso: Semestre: Créditos ECTS:

GRADO
2º 2º 6.0

ÍNDICE

1
1 INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................
3

1.1 CONCEPTO DEL TURISMO

................................................................................................................. 3

1.2 EL TURISMO COMO FENÓMENO SOCIAL OBJETO DE REGULACIÓN POR EL DERECHO E

INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA
.................................................................................................................................... 4
2 CONCEPTO DE DERECHO DEL TURISMO .................................................................................
4

3 LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL FENÓMENO TURÍSTICO ...................................... 9

3.1 PERIODO HASTA LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978

......................................................................... 9
3.1.1 Comisión Nacional del turismo ................................................................................................ 9
3.1.2 Comisaría Regia del Turismo.- ................................................................................................. 9
3.1.3 El patronato Nacional de turismo. El sistema de caja especial en materia turística ............. 11
3.1.4 Periodo de guerra civil ........................................................................................................... 12
3.1.5 Años 60. El ministerio de información y turismo .................................................................... 12
3.1.6 Constitución Española de 1978 .............................................................................................. 13
4 DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE TURISMO COMPETENCIAS,
POLÍTICAS TURÍSTICAS Y ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN ..... ¡Error! Marcador no
definido.

LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978 Y SU SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN

COMPETENCIAL¡ERROR! MARCADOR NO DEFINIDO.
ADMINISTRACIONES COMPETENTES .......................................... ¡ERROR! MARCADOR NO
DEFINIDO.
4.2.1 La Administración General del Estado y su política turística. ... ¡Error! Marcador no definido.
4.2.2 Las Comunidades autónomas ................................................... ¡Error! Marcador no definido.
4.2.3 Entes locales ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.
4.2.4 Papel de Los Organismos Internacionales y de La Unión Europea¡Error! Marcador no
definido.

2
 TEMA 1

EL DERECHO DEL TURISMO

1 INTRODUCCIÓN

1.1 Concepto del Turismo

Antes de abordar el régimen legal en materia de turismo es necesario partir del conocimiento de la
realidad social como objeto de regulación por el Derecho, en este caso el concepto y fenómeno de
turismo.

(i) Concepto.-

- En España el término turismo deriva del verbo “peregrinar” como fenómeno de transcurrir por
tierras por regiones. El vocablo turismo arraigó en Gran Bretaña de la palabra “tour”, (que
deriva, a su vez, el vocablo francés tor) con el sentido de gira, paseo, excursión, que es el que va
a prevalecer en otras lenguas como el castellano (turismo, como sabemos).

- El Diccionario de la Real Academia Española, ofrece 4 acepciones diferentes del término

“Turismo” que responden al concepto tradicional, a saber: “1. Actividad o hecho de viajar por
placer. 2. Conjunto de los medios conducentes a facilitar estos viajes. 3. Conjunto de personas
que realiza este tipo de viajes. 4. “Actividad turística que se realiza utilizando como alojamiento
las casas de una localidad rural”. Definición ciertamente discutible, como estudiaremos en el
Tema 5, referido a los alojamientos de turismo rural.

- La Organización Mundial del Turismo: “El turismo comprende las actividades que realizan las
personas durante sus viajes y estancias en lugares distintos al de su entorno habitual, por un
periodo consecutivo inferior a un año con fines de ocio, por negocios y otros”.

- De esta definición se extrae la de turista: persona que viaja a un lugar distinto al de su residencia
con fines de ocio, trabajo u otros, con lo que se observa un salto cualitativo al incluir, por
ejemplo, “el trabajo” como posible elemento determinante.

1.2 El turismo como fenómeno social objeto de regulación por el Derecho e Intervención
Administrativa

El turismo es la primera industria nacional española desde mediados del siglo XX siendo un ámbito
de gran trascendencia en la estructura y realidad socioeconómica, ambiental y cultural de España.

3
 Se trata de un sector, en el que confluyen los intereses del turista, de la población que sea un
destino turístico y de los agentes y profesionales que prestan servicios turísticos que, como todo
fenómeno o realidad social y económica, requiere una ordenación normativa.

Por tanto, la regulación del sector turístico está más que imprescindible si tenemos en cuenta,
además, las consecuencias que se pueden derivar de una ordenación inadecuada del mismo en
materia de: (i) protección de los consumidores (o usuarios turísticos, de acuerdo con la
terminología empleada por las leyes autonómicas), (ii) protección del territorio y del medio
ambiente y (iii) la protección del patrimonio cultural.

2 CONCEPTO DE DERECHO DEL TURISMO

• No existe un concepto de Derecho del Turismo, no es una disciplina jurídica autónoma del
resto de las ramas del derecho (Derecho Civil, Mercantil, Administrativo, Tributario y Laboral)
con principios propios que le otorguen autonomía y sustantividad propia.

El Derecho de distribuye en dos grandes campos: Derecho Privado que regula las relaciones
entre particulares, sean personas físicas o jurídicas y el Derecho Público llamado a regular la
intervención de la Administración en sectores que lo requieren por ser de interés público, que
regula las relaciones jurídicas entre Administración Pública (“AP”) y el ciudadano o
administrado.

Parte esencial del Derecho Público es el Derecho Administrativo: aquella parte del derecho
público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de actividad de las
administraciones públicas y las relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos.

• El Derecho Administrativo del Turismo (“DAT”) se encuadra en Derecho Administrativo y tiene

como objeto la regulación de la intervención de la AP en el sector turístico (organización,
medios y formas de actividad de la AP) y sus relaciones con los Administrados.

• El Derecho Administrativo del Turismo se estructura en torno a su doble dimensión subjetiva

y objetiva.

- La dimensión subjetiva abarca a las AP competentes en la materia, los operadores

turísticos o empresarios que ejercen la iniciativa privada en este sector de la economía y
los clientes, es decir, los turistas o usuarios turísticos.

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 - Desde un punto de vista objetivo, se estudian los recursos turísticos, es decir, las costas,
el patrimonio histórico, el medio ambiente, y los servicios turísticos, es decir, el
alojamiento, la restauración, las actividades recreativas, los transportes, etc.).

3 LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL FENÓMENO TURÍSTICO

3.1 Periodo hasta la constitución española de 1978

3.1.1 Comisión Nacional del turismo

La primera institución administrativa española fue la Comisión Nacional que surge en 1905, dando
respuesta a la necesidad de promover el mercado turístico en nuestro país, atendiendo al interés
público del turismo como fuente de ingresos mediante la actuación administrativa de fomento (las
excursiones artísticas y de recreo del público extranjero (RD de 6 de octubre de 1905; Gaceta de
Madrid, 7.X.1905).

El trabajo de la Comisión Nacional permitió comprobar la admiración que el público extranjero

sentía sobre la España artística.

En 1905 también se crearía el Fomento del Turismo de Mallorca, destinado a fines similares a los
de la Comisión Nacional. En su primera época se centró en la promoción de las infraestructuras y
los medios de comunicación necesarios para llevar a cabo proyectos como carreteras o lugares de
interés público. A esta Sociedad seguirían otras a lo largo de la geografía española para atender al
mismo fin.

3.1.2 Comisaría Regia del Turismo

• La Comisión Nacional fue sustituida en 1911 por la Comisaría Regia del Turismo (RD de 19 de
junio de 1911; Gaceta de Madrid, 20.VI.1911).

Se crea para dar respuesta a la mayor complejidad del fenómeno turístico en España, que exigía
coordinar distintos organismos que van surgiendo al margen de instituciones administrativas
turísticas de alcance general: Paradores Nacionales, Parques Nacionales; Hosterías y
Hospederías; Comités Oficiales de turismo en Colonias o Agencias de Turismo en el Extranjero.

• Dependía de la Presidencia del Consejo de Ministros. Al frente de la Comisión se designó al que

se convertiría en nuestro primer y principal propulsor y promotor del turismo en España: Don
Benigno de la Vega Inclán y Flaquer, marqués del mismo nombre que contribuyó al
descubrimiento de los atractivos turísticos de España.

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• Destaca su trabajo en la adaptación y presentación de la Casa y Museo del Greco (Toledo); la
creación de los jardines del Alcázar de Sevilla, con la puerta de Marchena; el descubrimiento del
Patio del Yeso, en el mismo Alcázar; las excavaciones en el Baño de Doña María de Padilla; la
restauración del Museo, Biblioteca y Jardines de la Casa de Cervantes (Valladolid); la fundación
del Museo Romántico de Madrid, así como las obras de consolidación, conservación y
restauración de la Alhambra.

• Se le asignan competencias más amplias que a la Comisión Nacional, pero continúa siendo una
actividad de fomento, no de control o sanción. Sus principales atribuciones eran la promoción
turística y la conservación eficaz de lo que se consideró en aquella época elemento básico de
atracción, la España artística, monumental y “pintoresca”.

• Desde el punto de vista de las infraestructuras, destacaban las funciones de la Comisión de

facilitar el conocimiento y el estudio de España, procurando la comodidad de los alojamientos,
la seguridad y rapidez de las comunicaciones y el acceso a las bellezas naturales y artísticas.

• Además, fruto de su labor de promoción de la España artística, idearía los Paradores de Turismo,
situados estratégicamente a lo largo de nuestra geografía.

Con ello, el Estado se convertía en empresario turístico, algo completamente original a nivel
internacional. Debe señalarse que antes de esta idea del Marqués de la Vega Inclán, los
paradores eran establecimientos de hostelería, concretamente, mesones, acepción que hoy
sigue manteniendo nuestro Diccionario de la RAE. En efecto, el término “parador” ingresa en
nuestro Diccionario en el año 1737 con tres acepciones. La tercera de ellas indicaba que “se
llama también el mesón en que se admiten carros o galeras y otros carruajes, que regularmente
tiene un gran corral o patio con soportales”.

Aunque el primer Parador de Turismo, entendido como establecimiento de turismo dependiente

de organismos oficiales, fue inaugurado en 1928, como se verá a continuación, no ingresará esta
acepción en el Diccionario hasta 1984.

• Una muestra del importante trabajo desarrollado desde la Comisaría Regia se refleja en el V
Congreso Internacional de Turismo, de la Federación de los Sindicatos de Iniciativas Franco-
Hispano-Portugués, celebrado en Madrid del 24 al 30 de octubre de 1912, bajo la Presidencia
del Marqués de la Vega-Inclán. La idea del Congreso internacional de Turismo surgió en 1908,
en el seno de la anterior Comisión Nacional, y tenía por finalidad el fomento del turismo. El
primero se celebró en Zaragoza; el segundo, en San Sebastián, 1909; el tercero, en Toulouse,
1910; el cuarto, en Lisboa, 1911)”.
6
• Paralelamente a la acción desarrollada por el Marqués de la Vega-Inclán, surgiría alguna
iniciativa legislativa de gran interés como es la Proposición de Ley del Senador García Molinas
sobre construcción de hoteles (Diario de las Sesiones de Cortes- Senado, Apéndice 5º al núm.
23, 2 de junio de 1916). España había desarrollado un importante trabajo de restauración y
exaltación del patrimonio; mejora la red de carreteras y ferrocarriles. Sin embargo, subrayaba
que quedaba una asignatura pendiente: no se había construido hoteles. Por ello, preveía, entre
otras medidas, la exención del pago de impuestos a quienes quisieran invertir en la empresa.
Este constituye, sin duda, el primer antecedente del turismo de sol y playa que no debe dejarse
de tener en consideración.

3.1.3 El Patronato Nacional de turismo. El sistema de caja especial en materia turística

• Tras la I Guerra Mundial, en los años 20 se crea el Patronato Nacional de Turismo, en tiempos
del Directorio Militar del General Primo de Rivera (Real Decreto de 25 de abril de 1928). Este
organismo sustituyó a la Comisaría Regia, asumiendo sus funciones.

• Destacó su labor en relación con la inauguración de los Paradores de Turismo (y otros

establecimientos) que se iniciaran bajo el mandato del Marqués de la Vega Inclán.

Los Paradores hoy son un referente de calidad del turismo español frente al turismo de masas
del “todo incluido”.

Unos meses después de la creación de este nuevo organismo, se terminaron las obras del primer
Parador de Turismo: el Parador Nacional de Gredos, inaugurado por el Rey Alfonso XIII el 9 de
octubre de 1928.

Poco después se crearía la Junta de Paradores y Hosterías del Reino, destinada a profundizar en
el concepto de los Paradores. Obra de la Junta de Paradores sería la construcción del Hotel
Atlántico en Cádiz (1929); los paradores de Oropesa (Toledo) y Úbeda (Jaén), y los de Mérida y
Ciudad Rodrigo y la Hostería del Estudiante, por poner algunos ejemplos. Estos Paradores
también fueron promovidos por el Marqués de la Vega-Inclán.

• Por otro lado, para atender a la creciente demanda viajera, se elaboró un plan para la
construcción de albergues de carretera situados en sitios estratégicos y por todo el país. El plan
previó un total de doce albergues. Sin embargo, las dificultades económicas no permitirían la
construcción de todos los previstos.

• El Patronato se constituyó en un primer periodo con una caja especial para lograr una mayor
eficacia de sus trabajos, lo que significaba que se trataba del organismo administrativo ordinario

7
 insertar la jerarquía pero, a su vez, privilegiado lo cual generaba excepciones de dudosa legalidad
a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja (todos los pagos e ingresos públicos
en principio deben hacerse en una caja única y contabilidad se es una cuenta también única) y
de especialidad (las asignaciones del presupuesto se hacen por capítulos, artículos y conceptos,
y han de gastarse dentro del periodo de vigencia de aquel, sometiendo una rigidez anticipada).

3.1.4 Periodo de guerra civil

Durante la guerra y postguerra se regularon importantes aspectos del sector turístico: tarifas de
precios de la hostelería; composición de cubiertos, horarios de servicios de restaurantes; supresión
de servicios a la carta; controles de policía de los huéspedes hoteleros, libro de viajeros; etc.

3.1.5 Años 60. El ministerio de información y turismo

En el periodo posterior a la guerra civil, las competencias del Patronato fueron asumidas por el
Ministerio de Gobernación a través de la Dirección General de Turismo en 1940, abriéndose una
nueva etapa en la revolución institucional de turismo español.

Sus competencias se asumirá más tarde en 1991 por el Ministerio de Información y Turismo,
comenzando un nuevo periodo hasta 1969 que dio lugar a un considerable incremento de normas
turísticas, mucho más completa: aspectos y promocionales de control y sanción turística y
tratamiento de distintos sectores: restaurantes y cafeterías; campamentos de turismo;
apartamentos y Bungalós; clasificación establecimientos hoteleros;

Este periodo finalizaría siendo un periodo de expansión hacia el exterior en cuanto a disposiciones
turísticas ratificándose por España los Estatutos de la Organización Mundial de Turismo; la
ordenación de centros de iniciativa turística; la aprobación de medidas de ordenación la oferta
turística; registro especial de empresas turísticas exportadoras ciudades de vacaciones, etc.

En este periodo tienen lugar los primeros pronunciamientos jurisprudencia es reconoce mayor
papel indicador que sancionará en la administración pública en el sector del turismo, frente a la
actividad de fomento del periodo anterior.

3.2 Constitución Española de 1978

• Con la aprobación de la Constitución Española de 1978 la legislación turística introducirá los

criterios cualitativos bajo el paradigma del desarrollo sostenible, frente a criterios cuantitativos
que priorizaban la obtención de la mayor cantidad de ingresos del sector turístico.

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 Como consecuencia, la legislación permitirá un mayor intervencionismo de la Administración en
la libre iniciativa de los empresarios privados.

Entre las prioridades de la legislación turística actual se encuentra

1. La necesidad de ordenar urbanísticamente la implantación de la infraestructura hotelera;

2. La fijación de estándares de edificación;

3. El esponjamiento de las zonas turísticas;

4. La ordenación de la calidad de las edificaciones;

5. La limitación de la contaminación acústica;

6. La eliminación de barreras arquitectónicas para garantizar el acceso a los establecimientos

hoteleros de las personas con diferentes grados de minusvalía;

7. La garantía del libre acceso en los establecimientos turísticos prohibiendo todo tipo de
discriminación;

8. La protección de la identidad de cada zona turística;

9. La formación continuada de los profesionales turísticos, etc.

• La legislación turística también tendrá como objeto la ordenación de la oferta de alojamiento,

de ocio, el estatuto jurídico del turista y del empresario y las agencias de viaje.

Puede decirse que nos encontramos desde principios de la década de los 10 en una cuarta etapa
caracterizada por la vuelta a los criterios cuantitativos, alentados por la crisis económica, tal y
como se muestra en algunas reformas legislativas recientes.

El Plan Nacional e Integral de Turismo 2012-2015, por ejemplo, propone la compatibilización de

las actividades económicas con la zona de protección de la línea litoral contemplada en la Ley
de Costas. Asimismo, también contempla la permanencia de los chiringuitos de playa así como
el mantenimiento de las edificaciones que se sitúan en esa línea de protección que a los 60 años,
en principio, debieran desaparecer. Previsiones que han sido trasladadas –e incrementadas- a
la reforma de la Ley de Costas, realizada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso
sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, de tal manera
que, con esta norma, por ejemplo, los chiringuitos podrán quedarse donde están 75 años más.

• Otro ejemplo, viene dado por la Ley 8/2012, de 19 de julio, de Turismo de las Islas Baleares, que
permite la construcción de nuevos establecimientos de turismo rural en suelo rústico, con
independencia de su grado de protección. Prevé, asimismo, la posibilidad de excepcionar todas
9
 las reglas y previsiones contempladas en las leyes y en los instrumentos de ordenación territorial
y urbanística cuando la singularidad, importancia y significación de un proyecto de arquitectura
o ingeniería elaborado por arquitectos, ingenieros o artistas de renombre y prestigio
internacional resultase un interés marcado y una conveniencia notoria por el atractivo que
pueda suponer para la isla en que estuviese proyectado (art. 25.3).

Se trata de una previsión ciertamente muy desafortunada pues ha constituido la vía en otras
Comunidades Autónomas para permitir macro proyectos urbanísticos indeseables en lugares de
especial valor medioambiental, arqueológico o cultural, con los consiguientes impactos
negativos. Hay que subrayar, por tanto, el caso balear como ejemplo paradigmático de la vuelta
al desarrollismo ya que, antes de la aprobación de esta Ley, esta Comunidad Autónoma se
caracterizaba por establecer uno de los sistemas más coherentes y racionales de ordenación del
turismo en España.

• También cabe mencionar, en esta línea, el polémico macro-proyecto urbanístico popularmente

conocido como «Eurovegas», que finalmente ha encontrado su cobertura legal en la Ley de 2001
del suelo de la Comunidad de Madrid. En verdad, esta Ley ha sido modificada por la Ley 8/2012,
de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, para
adaptarla a las necesidades de ese proyecto singular.

Con ello, se pretendía eliminar las trabas administrativas y legales, desde la óptica de la
ordenación del territorio y el urbanismo, para que este proyecto vea finalmente la luz. Además,
se contempla una moratoria de 10 años, en la que no se podrá autorizar proyecto semejante
alguno.

En concreto, se introduce en la Ley una nueva modalidad de Proyectos de Alcance regional,

denominados Centros Integrados de Desarrollo, que será la figura urbanística que adoptará el
macro-proyecto. Los Centros Integrados de Desarrollo, tal y como se contemplan en la Ley,
prevalecerán sobre las determinaciones contenidas en el planeamiento urbanístico, que habrá
de ser adaptado por la Administración competente, configurando el ámbito como un área de
planeamiento incorporado, permitiendo su ejecución de forma inmediata.

De igual forma el planeamiento urbanístico y, en su caso, el territorial que sean aprobados con
posterioridad a la entrada en vigor de dichos Proyectos, deberán incluir el mismo como un área
de planeamiento incorporado, respetando íntegramente su contenido. Afortunadamente, este
proyecto se ha retirado por desinterés de los inversores. La legislación del turismo ordena, en
definitiva, la intervención de la Administración pública en el sector del turismo.

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