ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES

John M. Ackerman*

Sumario: I. Introducción. II. La nueva “Tesis Vallarta”. III. El

argumento “topográfico”. IV. El nuevo enfoque. V. Los límites de
la justicia electoral. VI. Conclusiones.

I. Introduccion

En el régimen jurídico mexicano existe una preocupante vulnerabilidad de las

garantías individuales dentro de contextos vinculados a los procesos electo-
rales. De acuerdo con un nuevo criterio de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación (SCJN), la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral,1
se debe aplicar de manera amplia para cualquier asunto que se encuentre
relacionado indirecta u oblicuamente con los comicios. Este criterio remite
hacia el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) la
protección de una amplia variedad de derechos fundamentales, como el de
información, libertad de expresión y reunión, en cuanto tales garantías es-
tuvieran de alguna manera inmiscuidas con temas electorales. Sin embargo,
aun después de la reforma electoral de 2007, el TEPJF todavía no se ha con-
solidado plenamente como un verdadero tribunal de control constitucional.
El resultado, por lo tanto, es que los ciudadanos se encuentran desamparados
en la protección de sus derechos fundamentales ya que la acción del TEPJF
todavía no puede suplir satisfactoriamente el trabajo de la SCJN. El presente
ensayo explora esta preocupante situación y realiza algunas propuestas con-
cretas para posibles reformas futuras.

*
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Au-
tónoma de México. Contacto: [email protected]. Agradezco la invitación de Eduardo
Ferrer Mac-Gregor y Manuel González Oropeza para elaborar el presente texto, así como el
apoyo de Carmen Ramírez, Ivan Benumea e Israel Torres con las labores de investigación.
1 Ley de Amparo, artículo 73, fracción VII: “El Juicio de Amparo es improcedente […]

contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral”.

1
2 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

Nuestro capítulo inicia con un análisis del desarrollo histórico de la argu-

mentación jurisdiccional respecto a la improcedencia del juicio de amparo
en materia electoral. Identificamos tres etapas históricas: la “Tesis Vallar-
ta”, el argumento “topográfico”, y el actual criterio de “vinculación”. En
el apartado dos, sostenemos que en la actualidad ya no es válida la “Tesis
Vallarta”, que busca establecer una artificial separación entre “justicia” y
“política”. Desde la reforma judicial de 1994 que introdujo las figuras de
la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional, la SCJN
se ha erigido como un verdadero Tribunal Constitucional que constante-
mente tiene que resolver casos de una alta carga política. Asimismo, la
reciente disposición de la Corte para ejercer su facultad de investigar vio-
laciones graves a las garantías individuales de acuerdo con el artículo 97
constitucional (i.e. los casos de Oaxaca, Puebla, Atenco, Guardería ABC,
etcétera) así como su decisión de atraer una serie de casos históricos con
alto sentido político (los presos de Acteal, Atenco, etcétera) evidencian un
positivo reencuentro de la SCJN con las temáticas medulares de su tiempo.
En el apartado tres, abordamos el argumento “topográfico” en relación con
la improcedencia del amparo en materia electoral. Este enfoque sostiene que
los derechos político-electorales no son defendibles por medio del juicio de
amparo, porque no se ubican dentro del primer capítulo de la carta magna,
relativo a las “garantías individuales”, sino en el artículo 35, y por lo tanto son
de una naturaleza diferente. Sostenemos que esta diferenciación entre los dos
tipos de derechos fue funcional en el anterior régimen de partido del Estado
para evitar la impugnación de la legitimidad de las elecciones, pero que hoy
éste ya no tiene cabida dentro de un régimen democrático. Asimismo, en la
práctica resulta extremadamente difícil para los ministros de la Corte defen-
der de manera consistente el argumento “topográfico”.
En el cuarto apartado, realizamos un análisis crítico del nuevo criterio
que la SCJN ha desarrollado respecto a la improcedencia del amparo en ma-
teria electoral a partir de la resolución de dos casos claves: el de la preten-
dida candidatura presidencial independiente de Jorge Castañeda y el de la
solicitud de acceso a las boletas electorales de la elección presidencial de
2006 realizada por la revista Proceso. En esta sección argumentamos que al
extender la improcedencia en materia electoral para incluir cualquier asun-
to que tenga alguna “vinculación” con los procesos electorales, la Corte ha
dejado a los ciudadanos en una situación de incertidumbre y desprotección
jurídica.
En el quinto apartado sostenemos que las recientes reformas al artículo
99 constitucional que permiten al TEPJF “inaplicar” leyes electorales in-
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 3

constitucionales, así como la práctica del TEPJF de ampliar el alcance del

juicio de protección de los derechos político-electorales, no son suficientes
para garantizar una plena tutela de las garantías individuales de los ciuda-
danos. El TEPJF todavía no se ha consolidado como un tribunal de control
constitucional y necesariamente existe un marcado sesgo electoral en sus
criterios y decisiones. Hace falta, entonces, una reforma, ya sea en el ám-
bito de la justicia ordinaria para ampliar el alcance del juicio de amparo o
bien, en su caso, en el de la justicia electoral para transformar el TEPJF y
ampliar el alcance del Juicio de Protección de los Derechos Político-Elec-
torales del Ciudadano (JDC).
Finalmente, en el sexto y último apartado, resumimos los argumentos
principales ofrecidos en el presente capítulo y evaluamos los costos y bene-
ficios de las dos posibles vías propuestas. Sostenemos que una reforma inte-
gral al TEPJF y a sus procesos sería el camino ideal, ya que ello implicaría
una resolución estructural y de largo plazo al problema. Sin embargo, una
reforma en el ámbito del juicio amparo también tendría efectos positivos y
podría ser una buena medida para atender la situación a corto plazo.

II. La nueva “Tesis Vallarta”

El ministro Ignacio L. Vallarta articuló su punto de vista sobre la nece-

saria separación de la justicia y los asuntos electorales en un par de votos
particulares que emitió en 1878 y 1881 respectivamente. El primero versó
sobre el caso de León Guzman, magistrado presidente del Tribunal Supe-
rior de Justicia del Estado de Puebla, y el segundo sobre el caso de Salvador
Dondé del estado de Campeche. En el Caso Guzmán, la Corte confirmó el
amparo otorgado al magistrado que lo protegía del intento del Congreso
de Puebla de destituirlo de su cargo. En el Caso Dondé, la Corte también le
dio la razón al quejoso en su impugnación de los impuestos que el tesorero
general del estado le había intentado cobrar.
En ambos casos, los argumentos de la mayoría se basaron en la tesis del
ministro presidente José María Iglesias sobre la “incompetencia de origen”
de los servidores públicos que habían realizado las acciones y tomado las
decisiones impugnadas.2 Se decidió que ni el Congreso de Puebla ni el teso-
rero de Campeche eran actores legítimos porque sus integrantes no habían

2 Para una discusión completa de las teorías, la vida y la actividad judicial de José María

Iglesias, véase Moctezuma Barragán, Javier, José María Iglesias y la Kusticia electoral,
México, UNAM, 1994. 
4 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

llegado al poder por medio de procesos democráticos y legales. Esta tesis

representó un esfuerzo sumamente creativo y valiente de parte de Iglesias
de imponer un Estado de derecho en materia electoral y lo fue en un mo-
mento histórico en el que imperaba la ilegalidad en la materia y la conse-
cuente ilegitimidad de muchas de las autoridades públicas.
La tesis de Iglesias se basa en una lectura “estricta” del artículo 16 de
la Constitución, todavía vigente hasta nuestros días, que indica que “nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesio-
nes, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que
funde y motive la causa legal del procedimiento” (énfasis añadido). Espe-
cíficamente, se argumentaba a favor de amparar a los ciudadanos en contra
de las acciones de autoridades que hubiesen llegado al poder de manera
ilegítima en violación de procedimientos y principios democráticos, porque
según el ministro, estas autoridades no contaban con la calidad de ser “auto-
ridades competentes”. De acuerdo con Iglesias, “competencia y legitimidad
son ciertamente dos cosas diversas; pero tan íntimamente ligadas entre sí,
que la primera nunca puede existir sin la segunda […] así como el hijo no
puede existir sin el padre, así como el efecto no puede existir sin la causa,
de la misma suerte la competencia no puede existir sin la legitimidad”. 3
Iglesias sostenía que era necesario que como última instancia jurisdic-
cional la Corte pusiera un alto al desorden existente en materia electoral en
todo el país durante aquella época:

En medio de la más completa indiferencia pública, se va entronizando la

funesta corruptela de que los colegios electorales se consideren superiores a
toda obligación[…]. Al paso que vamos, para no convertir en farsa nuestras
instituciones, para que no continúen sirviendo de burla y escarnio a los que
las infringen poniéndolas luego en un altar, sería más sencillo y más franco
reducir el sistema electoral a una sola regla, concebida en los términos si-
guientes: «Para ser electo funcionario público, se necesita única y exclusiva-
mente ser aprobado por la mayoría del respectivo colegio electoral». 4

3 Iglesias, José María, “Estudio constitucional sobre facultades de la Corte de Justicia”,

Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, t. VIII, núm. 30, abril-junio de

1946, citado en Galván Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral mexicano, 2a. ed., Méxi-
co, Porrúa, 2006, p. 215.
4 Ibidem, pp. 216 y 217.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 5

Asimismo, señala que:

Puede decirse sin temor de errar, que cuantas veces se infringen en las elec-
ciones de un estado preceptos claros y terminantes de su Constitución par-
ticular y de la general de la República, no es el pueblo quien comete en rea-
lidad esas infracciones, a sabiendas y bajo el amparo de una soberanía que
no alcanza a tanto; sino un puñado de ambiciosos audaces, que van buscando
solamente su medro personal. No es entonces la soberanía del pueblo del
estado la que entra en lucha con la Federación; los verdaderos infractores de
los preceptos constitucionales, son los que a la vez que los conculcan, quieren
servirse como de vil instrumento, del nombre santo de la soberanía popular. 5

Ante la arbitrariedad y la corrupción imperante en la actuación de los

colegios electorales que para Iglesias implicaba ni más ni menos que una
“burla” a la institucionalidad democrática del país, el ministro defiende con
arrojo la necesidad de ejercer un mínimo control constitucional desde el Po-
der Judicial sobre las instituciones y los procedimientos electorales:

La doctrina de la Corte [defendido por Iglesias] se reduce a consignar el prin-

cipio de que cabe en sus atribuciones desconocer como legítima la autoridad
de un estado, cuando está funcionando sin que haya sido elevada al poder
en virtud del voto popular, por no haber habido elecciones debiendo ha-
berlas; o cuando en las elecciones habidas se ha infringido la Constitución
Federal; o cuando en ellas no se ha procedido en los términos establecidos en
las constituciones particulares de los estados en materia electoral.6

Iglesias se adelanta más de un siglo a los tiempos políticos y judiciales

del paí, al articular la teoría básica que motivó la creación del TEPJF, en
1996, cuya misión es precisamente asegurar que las autoridades públicas
lleguen a ocupar sus cargos de manera legal y legítima. Los diferentes re-
cursos y juicios contenidos en la actual Ley General del Sistema de Medios
de Impugnación en Materia Electoral están diseñados precisamente para
asegurar que en “las elecciones habidas” no se “infringa la Constitución
Federal” y que las elecciones de los estados procedan “en los términos es-
tablecidos en las constituciones particulares de los estados en materia elec-
toral”.
Por su parte, Vallarta difiere profundamente de la tendencia de la Corte
aquí descrita y auspiciada bajo el liderazgo de Iglesias de inmiscuirse en
5 Ibidem, p. 217.
6 Ibidem, pp. 217 y 218.
6 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

asuntos políticos y electorales porque, según él, tal activismo implica una
“desnaturalización” del Poder Judicial.

No se necesita entrar en muy largas consideraciones para persuadirse de que

se desnaturaliza el Poder Judicial cuando se ingiere, en las cuestiones polí-
ticas o administrativas. Los tribunales no pueden, no deben hacer más que
administrar la justicia, aplicando a cada caso la ley preexistente: si […] se
les faculta […] para que contenten los intereses de partido, para que satisfa-
gan las exigencias transitorias de la conveniencia, el Poder Judicial pierde
la majestad de sus funciones, y el orden público queda subvertido desde sus
cimientos.7

Asimismo, el ministro señala que:

En un país tan trabajado como el nuestro por las revoluciones, ¿qué garantía
se puede dar de que los amparos por ilegitimidad no sean sino armas de que
se valgan los partidos vencidos para derrocar a los vencedores? ¿qué garantía
puede haber de que la pasión política no se introduzca en este tribunal a dictar
fallos que sólo la justicia debe inspirar?8

El principal argumento de Vallarta es que al decidir cuestiones políticas

los jueces se exponen a manipulaciones externas y se encuentran tentados
a tomar en cuenta elementos extrajurídicos a la hora de resolver sus casos.
En consecuencia, con el fin de proteger la pureza “natural” de la justicia es
mejor simplemente abstenerse de abordar este tipo de asuntos.
Vallarta aquí también retoma la Political Question Doctrine desarrollada
a partir de los argumentos del ilustre ministro James Marshall en el histó-
rico caso de Marbury vs. Madison.9 Decía Vallarta que “no puede dejar de
percibirse que la razón pura ordena que el Poder Judicial no usurpe las fun-
ciones políticas de los otros departamentos del gobierno, rompiendo la base
de la división de poderes, base fundamental de nuestras instituciones”. 10

7 Vallarta, Ignacio L., Cuestiones constitucionales, t. I: Votos, México, Impr. de J. J.

Terrazas, San José de Gracia 5, 1984, citado en Flavio Galván, op. cit., pp. 223 y 224.
8 Ibidem, p. 221.
9 Véase, González Oropeza, Manuel, Constitución y derechos humanos: orígenes del

control constitucional, Méxioc, Porrúa-Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2009

(capítulo segundo: “Un juez en problemas: Marbury vs. Madison”, pp. 81-107) y Develop-
ments in the Law, “Access to Courts: The Political Question Doctrine, Executive Deference
and Foreign Policy”, Harvard Law Review, núm. 122, 2009, p. 1193.
10 Citado en Terrazas Salgado, Rodolfo, “El juicio de amparo y los derechos político-

electorales”, Locus Regis Actum, Villahermosa, Tabasco, Nueva Epoca, núm. 10, junio de
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 7

Vallarta también defendía una “estricta interpretación” del artículo 16

de la Constitución, al señalar que no existía ninguna referencia “expresa”
en la carta magna que permitiera a la Suprema Corte evaluar no solamente
la “competencia” de las autoridades, sino también su “legitimidad”. Asi-
mismo, señala que este tipo de decisiones implica una violación del pacto
federal al inmiscuirse el Poder Judicial Federal en asuntos propios de las
entidades federativas.
El punto de vista de Vallarta finalmente fue exitoso en desterrar la tesis
de la “incompetencia de origen” de Iglesias. Eventualmente, la Corte dic-
taría las tesis, “cuestión de legitimidad es meramente política y no
corresponde a la justicia federal resolverla en juicio de amparo”
e “incompetencia de origen”.11 Esta segunda tesis señala que “La Corte
ha sostenido el criterio de que la autoridad judicial no debe intervenir para
resolver cuestiones políticas que incumben, constitucionalmente, a otros
poderes; en el amparo no debe juzgarse sobre la legalidad de la autoridad,
sino simplemente sobre su competencia”.
Así pues, en la Ley de Amparo de 1936 se incluyeron dos fracciones en el
artículo 73 que explícitamente prohibían la procedencia del amparo en mate-
ria electoral. Específicamente, señalaban que el amparo sería improcedente:

Fracción VII. Contra las resoluciones o declaraciones de los presidentes de

casilla, juntas computadoras o colegios electorales en materia de elecciones.
Fracción VIII. Contra las resoluciones o declaraciones del Congreso Fe-
deral o de las Cámaras que lo constituyen, de las legislaturas de los estados
o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en elección,
suspensión, o remoción de funcionarios, en los casos en que las constitucio-
nes correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discre-
cionalmente.12

Hoy, se mantiene la prohibición en contra de la utilización del juicio de

amparo específicamente para impugnar acciones y decisiones en materia
electoral. El artículo 105 de la Constitución, que aborda las acciones de
inconstitucionalidad, señala que “la única vía para plantear la no conformi-
dad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”.
Mientras tanto, el artículo 73, fracción VII de la Ley de Amparo, incluye

1997, p. 37.
11 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Fede-

ración, t. LXXV, p. 8268.

12 Moctezuma Barragán, op. cit., p. 316.
8 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

—a partir de 1988— una redacción mucho más general y amplia que la

incluida en la Ley de 1936 mencionada arriba. Ahora señala que el juicio
de amparo es improcedente “contra las resoluciones o declaraciones de los
organismos y autoridades en materia electoral” (énfasis mío), cuando an-
tes especificaba que la prohibición únicamente aplicaba a “los presidentes
de casilla, juntas computadoras o colegios electorales”. Así mismo, cuando
antes se refería a la materia “de elecciones”, ahora se refiere más general-
mente a la materia “electoral”.
Sin embargo, el contenido de las reformas judiciales de 1994 y de 1996
revelan como simples anacronismos los argumentos utilizados por el minis-
tro Vallarta para justificar la supuesta improcedencia del juicio de amparo
en materia electoral. La inclusión de la acción de inconstitucionalidad y
la controversia constitucional en la reforma de 1994 introducen a la Corte
directamente en el terreno de la “política”, al obligar a los ministros a diri-
mir diferencias entre diversos poderes del Estado y actores políticos. Esta
tendencia se consolida aún más con la habilitación de los partidos políticos
para presentar directamente acciones de inconstitucionalidad en la reforma
electoral de 1996.
La creación del TEPJF, como parte del Poder Judicial, también implica
un rompimiento histórico con los principios de Vallarta. Si bien el TEPJF
cuenta con cierta autonomía e independencia dentro del Poder Judicial, el
órgano se encuentra firmemente enraizado dentro de este poder. Todos los
días, los magistrados del TEPJF resuelven asuntos políticos y electorales,
y, a nadie se atrevería a afirmar que por esa razón el Poder Judicial se haya
“desnaturalizado” o “perdido la majestad de sus funciones”.
De acuerdo con Flavio Galván, el nuevo escenario judicial en materia
político-electoral surge a partir de una “síntesis dialéctica” entre las tesis de
Iglesias y Vallarta.

Todo hace pensar que, ante la tesis Iglesias y la antítesis Vallarta, se levanta
la síntesis dialéctica que atribuye al Poder Judicial en general, a la Suprema
Corte de Justicia en particular y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en especial, la facultad de resolver conflictos de incuestionable
antecedente, contenido y consecuencias políticas.13

En contraste con este planteamiento, aquí sostenemos que la situación

actual demuestra la contundente derrota de las principales tesis de Vallarta y

13 Flavio Galván, op. cit., p. 254.

 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 9

la victoria de la perspectiva de Iglesias. Actualmente, no existe prohibición

alguna para que el Poder Judicial en sí intervenga en asuntos electorales y
políticos.
Después de las reformas de 1994 y 1996, las prohibiciones específicas
en materia de la procedencia del amparo en materia electoral simplemente
no se pueden justificar con base en los criterios desarrollados por Vallarta.
Los mismos ministros de la Corte se han dado cuenta de que es necesario
desarrollar un nuevo marco teórico y jurisprudencial. En el apartado IV
veremos cómo la Corte ha empezado a desarrollar este nuevo marco de
interpretación. Pero antes habría que explorar la vigencia o caducidad del
otro argumento histórico en contra de la procedencia del juicio de amparo
en materia electoral: el argumento “topográfico”.

III. El argumento “topográfico”

A partir de la promulgación de la Constitución de 1917, la SCJN empezó

a explorar otra vía para justificar la improcedencia del amparo en materia
electoral. Específicamente se argumentó que los derechos político-electora-
les son de una naturaleza diferente a las garantías individuales, porque no
se encuentran dentro del primer capítulo de la carta magna sobre las “Ga-
rantías individuales”.
Bajo este razonamiento, eventualmente se aprobó la tesis “derechos
políticos. amparo improcedente por violación a”.14 El texto de esta
tesis señala que:

La afectación de estos derechos no puede ser reclamada en el juicio consti-

tucional, que está instituido exclusivamente para garantizar la efectividad de
las garantías individuales, consignadas en los veintinueve primeros artículos
de la Constitución Federal, y no para proteger los derechos políticos otorga-
dos únicamente a los mexicanos, que tienen la calidad de ciudadanos.

El exministro Genaro Góngora Pimental ha resumido este argumento

“topográfico” de la siguiente manera:

El juicio de amparo no procede, ha dicho la Corte, cuando se violen los de-

rechos políticos, porque no se trata de garantías individuales. Este criterio no
tiene más sostén que el lugar en que se pueda encontrar el precepto constitucio-

14 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Pleno, Semanario Judicial de la Federación,

71 Primera Parte, p. 23.

10 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

nal violado. Si ese precepto es uno de los primeros venitinueve artículos, que
consagran derechos fundamentales, es posible promover el juicio de amparo en
caso de su infracción, si se contraviene algún precepto diferente, como los que
establecen los derechos políticos de los ciudadanos, que no se encuentran den-
tro de los primeros artículos mencionados, entonces no procede el amparo.15

Distinguidos juristas como Ignacio Burgoa, han argumentado que esta

distinción tiene razón de ser, ya que en el fondo los derechos político-elec-
torales son de una categoría diferente a las garantías individuales.

Las garantías de índole material son, en efecto, de naturaleza jurídica distinta

de los derechos subjetivos políticos. Así, éstas son facultades que un Estado de
extracto democrático otorga a los ciudadanos para intervenir en la nominación
de los sujetos físicos que vayan a encarnar un órgano estatal determinado, o
para figurar como candidatos a tal designación (voto activo y pasivo respecti-
vamente). Las garantías individuales, en cambio, son obstáculos jurídicos que
la Constitución impone al poder público en beneficio de los gobernados.16

Así mismo, Burgoa señala que:

el derecho político es, en razón misma de su naturaleza jurídica, de carácter oca-

sional, efímero, cuando menos en su ejercicio o actualización; por el contrario, el
derecho público individual (garantía individual) es permanente, está siempre en
ejercicio o actualización cotidianos. El ejercicio del derecho político está siempre
sujeto a una condición sine qua non, a saber: el surgimiento de la oportunidad
para la designación del gobernante; en cambio, la garantía individual es, en cuan-
to a su goce y disfrute, incondicional: basta que se viva dentro del territorio de
la República Mexicana para que cualquier gobernado, independientemente de su
nacionalidad, estado, religión, sexo, etcétera, sea titular de ella.17

Burgoa establece dos distinciones claves entre las garantías individuales

y los derechos político-electorales. Por un lado, mientras las garantías “li-
mitan” el ejercicio del poder estatal, los derechos políticos “facultan” a los
ciudadanos a participar en decisiones y procesos específicos. Por otro lado,
mientras las garantías son “permanentes” e “incondicionales”, los derechos

15 Góngora Pimentel, Genaro, “Improcedencia del juicio de amparo”, LEX: Órgano de

Difusión y Análisis, México, año 3, núm. 14, 15 de septiembre de 1988, p. 19.

16 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, 32a. ed., México, Porrúa, 1995, pp. 451 y 452.
17 Ibidem, énfasis en original.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 11

políticos son “efímeros” y “condicionales” de la celebración de elecciones

populares.
Si bien estas distinciones son innegables, no queda del todo claro cómo
puede justificar la improcedencia del juicio de amparo en relación con los
derechos político-electorales. Pese a que, técnicamente hablando, estos de-
rechos no conllevan al establecimiento de límites específicos al ejercicio
cotidiano del poder gubernamental, su pleno ejercicio sí es un requisito sine
qua non para el control democrático del poder en sí mismo. Sin una tutela
integral de estos derechos, sería imposible la rendición de cuentas de
los gobernantes por medio de las elecciones y, por lo tanto, el control de los
ciudadanos sobre el gobierno que supuestamente está a su servicio se vería
seriamente limitado.
Asimismo, si bien es cierto que las elecciones son “efímeras” y la acción
estatal “permanente”, los breves momentos electorales son precisamente los
momentos fundadores de la legitimidad de los gobiernos y del Estado en su
conjunto. Tal y como lo argumentó José María Iglesias, sin una legitimidad
de origen es imposible que las instituciones gubernamentales cuenten con la
fortaleza y la “competencia” para intervenir en la esfera pública de manera
justa y democrática y asegurar la vigencia de las garantías individuales.
Finalmente, el argumento topográfico con respecto a la distinción entre
los derechos políticos y las garantías individuales, tiene un claro carácter
autoritario, cómodo para el régimen de partido de Estado que gobernaba el
país durante la mayor parte del siglo XX. Al disminuir la importancia de los
derechos políticos, el régimen podría tener una postura pública de franco
apoyo a la defensa de las “garantías individuales”, sin que esto llegara a po-
ner en riesgo su hegemonía sobre las estructuras centrales del poder.
Con la progresiva democratización del país, la misma Suprema Corte em-
pezó a modificar sus criterios. En la actualidad, los ministros ya no sos-
tienen una distinción tan radical entre la naturaleza esencial de estos dos
tipos de derechos. Tampoco ponen tanto énfasis en el tema de la ubicación
específica de los derechos políticos en la Constitución. Hoy, la Corte de ma-
nera cotidiana resuelve asuntos relacionados con los derechos políticos. Por
ejemplo, recientemente emitieron una jurisprudencia del siguiente rubro:
“derechos políticos. deben declararse suspendidos desde el dicta-
do del auto de formal prisión, en términos del artículo 38, fracción
ii, de la constitución política de los estados unidos mexicanos”.18

18 Tesis: 1a./J. 171/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, No-

vena Época, febrero de 2008, p. 215.

12 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

Como desenlace de la resolución del histórico amparo de Manuel Ca-

macho Solís para defender su derecho a ser votado jefe de Gobierno del
Distrito Federal, la Corte explícitamente abrió una ventana para la defensa
indirecta de los derechos políticos por medio del juicio de amparo. Especí-
ficamente, nos referimos a la jurisprudencia: “reforma constitucional,
amparo contra su proceso de creación. procede por violaciones
a derechos políticos asociados con garantías individuales”.19 El
texto de esta jurisprudencia señala que “el juicio de amparo en que se pre-
tendan deducir derechos de naturaleza política es improcedente, siendo ex-
cepción a lo anterior la circunstancia de que el acto reclamado, además de
tener una connotación de índole política, también entrañe la violación de
derechos subjetivos públicos consagrados en la propia carta magna”. Este
nuevo criterio matiza la interpretación de las prohibiciones explícitas tanto
del artículo 105, fracción II, de la Constitución como del artículo 73, frac-
ción VII, de la ley de amparo arriba mencionados, relativamente.
El voto particular que emitió el ministro José Ramón Cossío en el recien-
te caso del amparo de Jorge Castañeda para defender su derecho a ser can-
didato sin partido a la Presidencia de la República, refleja el sentido hacia
el que camina la nueva orientación de la Corte en esta materia. El ministro
Cossío sostiene de manera tajante que “las reformas al sistema electoral
y las condiciones políticas imperantes en el país, hacen insostenibles los
criterios tradicionales que consideran los derechos políticos como una cate-
goría distinta de otra que conceptualmente funciona como su género: la de
los derechos fundamentales”.20 Así pues, argumenta que la improcedencia
del amparo con respecto a los derechos político-electorales lleva a una si-
tuación en que:

la defensa de los derechos fundamentales por los particulares ante la Suprema

Corte [se ve] altamente comprometida, en virtud de que si bien el derecho a
ser votado está regulado dentro del sistema electoral, también tiene un conte-
nido constitucional autónomo, que no debe dejarse fuera de la protección del
juicio de garantías.21

19 P. LXIII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X,

septiembre de 1999, p. 13.

20 Cossío, José Ramón, en Caso Castañeda, México, Suprema Corte de Justicia de la

Nación-Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2006, p. 102, Serie Decisiones Rele-

vantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Núm. 13.
21 Ibidem, p. 104.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 13

IV. El nuevo enfoque

En dos recientes casos resueltos por la Corte, el caso Jorge Castañeda22

y el de las boletas electorales,23 se asoma un nuevo enfoque con respecto
a la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral. Hoy, los mi-
nistros ya no defienden esta improcedencia con los argumentos de Vallarta
y tampoco se comprometen con una distinción radical entre la naturaleza
de los derechos políticos y las garantías individuales. El nuevo argumento
se basa en un reconocimiento de la especificidad y la autonomía del ámbito
político-electoral, así como de sus instituciones y normatividad correspon-
dientes. El enfoque se basa principalmente en un análisis de las competen-
cias diferenciadas entre la Suprema Corte y el TEPJF instaladas a partir de
la reforma electoral de 1996 y consolidadas con la reforma de 2007. 24
Este nuevo criterio tiene más coherencia jurídica que los anteriores y
evita las valoraciones subjetivas y arriesgadas que han hecho insostenibles
los otros argumentos. Sin embargo, tiene la desventaja de extender de ma-
nera exagerada la improcedencia del juicio de amparo en materia electoral,
lo cual pone en riesgo la tutela integral de los derechos fundamentales de
los mexicanos. Específicamente, el nuevo criterio de la Corte señala que
cualquier asunto que tenga una vinculación con la celebración de elecciones
tendría que ser desechado por improcedente de acuerdo con el artículo 73,
fracción VII, de la Ley de Amparo. Este criterio deja desprotegida una serie
de garantías individuales que aunque tengan una relación indirecta con las
elecciones, en principio deberían ser tuteladas por la justicia ordinaria por
medio del juicio de amparo.

1. El caso Castañeda

En la ejecutoria del Caso Castañeda, los ministros de la estrecha mayoría

(6 contra 5) que avalaron la decisión del juez de Distrito de declarar impro-
cedente el amparo de Castañeda, con base en la fracción VII, artículo 73, de
la Ley de Amparo, parten del establecimiento de una distinción clara entre

22 Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en Revisión

número 743/2005.
23 Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en Revisión

número 1043/2007.
24 Para una discusión completa de la naturaleza y las implicaciones de la reforma de

2007, véase Ackerman, John (coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos
de la reforma de 2007-2008, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2009.
14 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

el ámbito de la justicia electoral y el ámbito de la justicia ordinaria. Señalan

que la pregunta clave es ver si en el caso en cuestión sería posible “des-
vincular” el aspecto relativo a los derechos fundamentales de aquél relativo
a los derechos políticos:

Precisado por un lado el sistema de defensa en materia electoral y por otro, el

de defensa de derechos fundamentales, establecidos en nuestro orden cons-
titucional, conformado el primero, por la acción de inconstitucionalidad, los
medios de control de que conoce el Tribunal Electoral y el segundo, por el
juicio de amparo, procede entonces examinar si en el caso los artículos im-
pugnados y su acto de aplicación pueden combatirse a través del juicio de
amparo, bajo las condiciones o los elementos que se han señalado, es decir,
que la materia de estudio no sea electoral o bien, relacionada con el ejerci-
cio de derechos políticos, aun cuando paralelamente pudiera eventualmente
conllevar la afectación de derechos fundamentales, ya que, al no poder des-
vincularse ambos aspectos, no sería la vía idónea para impugnarlo (énfasis
añadido, p. 62).

Y, finalmente, concluyen que:

La naturaleza de la ley y actos reclamados, así como la afectación al quejoso,

se vincula totalmente con cuestiones electorales (registro como candidato a
un cargo popular), esto es, con el proceso o contienda electoral, por lo que
el examen de los derechos fundamentales que estima violados el quejoso no
puede hacerse sin que forzosamente se comprenda el aspecto electoral (én-
fasis añadido, p. 70).

Aquí los ministros subordinan claramente la figura del juicio de amparo

al sistema de justicia electoral, ya que señalan que ante una situación de
competencia compartida, la Suprema Corte debería ceder ante el TEPJF. El
amparo solamente sería procedente si la litis del asunto se encuentra total-
mente desvinculada de los asuntos electorales. En otras palabras, la justi-
cia ordinaria únicamente tendría competencia si se puede demostrar que el
asunto no contiene elemento electoral alguno.
Esta argumentación sigue fielmente la decisión original del juez de Dis-
trito en el caso. De acuerdo con el resumen ofrecido por la Corte, el juez
fundamentó su decisión de la siguiente manera:

Si en el ejercicio del derecho político electoral a ser votado, el ciudadano

resiente una afectación conjuntamente con otros derechos fundamentales de
igual jerarquía, como lo sería de manera ejemplificativa, el derecho a la igual-
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 15

dad o bien, la libertad de asociación, tal circunstancia no haría procedente el

juicio de amparo, pues si bien es la vía para reclamar violaciones a las garan-
tías individuales, también es cierto que si dichas violaciones se reclaman con
motivo del ejercicio del derecho político electoral del ciudadano, el cual se
encuentra íntimamente vinculado al contenido de los artículos 41 y 116, frac-
ción IV, de la Constitución Federal, el estudio de esos derechos fundamenta-
les no podría hacerse de manera aislada, puesto que inciden o se encuentran
estrechamente vinculados con el ejercicio del derecho fundamental político
electoral, respecto del cual el juicio de amparo es improcedente (énfasis aña-
dido, p. 46).

Otra vez, vemos que es suficiente una “vinculación estrecha” con la ma-
teria electoral para que se active la improcedencia del amparo. Aún cuando
se involucran derechos fundamentales como “la libertad de asociación” o el
“derecho a la igualdad”, la justicia ordinaria debería mantenerse alejado del
caso y dejar la cancha abierta para el derecho electoral. De nuevo, ante un
posible conflicto de competencias, se le da prioridad al sistema de justicia
electoral.
De cierta manera, se percibe un peligroso retorno a la tesis de Vallarta
sobre la “contaminación” de la justicia ordinaria por los “asuntos políticos”.
La fuerza de los asuntos políticos y electorales sería tal que podría llegar a
desvirtuar la acción de la justicia, aunque el asunto no sea “principalmente”
electoral. Por lo tanto, cualquier asunto que tenga una relación aunque sea
oblicua e indirecta con estos asuntos debería ser abordado enteramente en
otro espacio.
La Corte también sostiene que si el amparo fuera procedente en mate-
ria electoral se podría introducir una inequidad importante en los procesos
electorales, ya que de acuerdo con el “principio de relatividad” de las reso-
luciones de amparo,25 únicamente se aplicarían a los quejosos y no a todos
los actores en la contienda. Por lo tanto:

la protección constitucional no podría tener el alcance que pretende el que-

joso, puesto que, de sostener lo contrario, se quebrantarían los principios de
equidad y certeza jurídica que deben regir en esa materia, frente a cualquier
gobernado y ciudadano, dado que se vulneraría el equilibrio del propio pro-
ceso electoral, en tanto que a través de una sentencia que llegara a otorgar la
protección constitucional al quejoso se le estaría colocando en una situación
diversa a la que están los demás ciudadanos (p. 70).

25 CPEUM, artículo 107, fracción II, primer párrafo.

16 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

Aquí retoman la resolución de la Contradicción de tesis 2/2000-PL en

el que la Corte se basó en la redacción del artículo 105 constitucional que
señala:

la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la

Constitución es la prevista en este artículo [para decidir que] tratándose
del juicio de amparo contra leyes se prevén dos momentos para su impug-
nación, esto es, dentro de los treinta días siguientes a la iniciación de la
vigencia de la norma, o bien dentro de los quince días posteriores al primer
acto de aplicación; sin embargo, estas hipótesis no operan respecto de leyes
electorales, ya que por su propia y especial naturaleza, el órgano reforma-
dor de la Constitución federal previó que la única vía para combatirlas es
a través de la acción de inconstitucionalidad y únicamente dentro de los
treinta días naturales siguientes a la fecha de su publicación.

Finalmente, aunque se niega a hacerlo materialmente, la Corte en los he-

chos remite el expediente del caso Castañeda al TEPJF.

También es innegable que no puede pasarse por alto la existencia de otro me-
dio igualmente de control constitucional que ha establecido el órgano refor-
mador de la Constitución, que corresponde a conocer al órgano especializado
en la materia y a través del cual se pueden impugnar actos o resoluciones que,
entre otros supuestos, violen el derecho político-electoral de los ciudadanos
a ser votado para un cargo público (énfasis en el original, p. 72).

2. El caso de las Boletas de 2006

La Corte consolida y refina el nuevo criterio desarrollado en el caso Cas-

tañeda, en la resolución del caso respecto a la solicitud realizada por la
revista Proceso de acceso a las boletas electorales utilizadas en la elección
presidencial de 2006. Una vez más, una estrecha mayoría de la Corte (6
contra 5) decidió que habría que ceder competencia al TEPJF para cualquier
asunto relacionado, aunque fuera indirectamente, con la materia electoral,
aun si se encontrara directamente en juego algún otro derecho fundamental
que, de una u otra manera, fuera defendible por medio del juicio de amparo.
Este nuevo criterio se expresa con mayor claridad y contundencia en el
caso de las boletas electorales utilizadas en 2006, que en el caso Castañeda.
En el caso de las boletas, la relación con la materia electoral es claramente
de naturaleza “indirecta”. Si bien la decisión con respecto a la candidatura
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 17

presidencial de un ciudadano evidentemente tiene un impacto directo en

el desarrollo de las elecciones, la vinculación con la “materia electoral” es
mucho menos directa cuando se hallan involucradas las boletas electorales
utilizadas que, estrictamente hablando, carecen de validez jurídica alguna
una vez que el proceso electoral hubiera culminado. Tal y como lo ha se-
ñalado el mismo Instituto Federal Electoral (IFE) en su respuesta a una de
las solicitudes a las boletas, una vez concluido el proceso electoral estos
papeles “carecen de cualquier relevancia jurídica o fáctica”.26 Así mismo,
el mandato legal de destruir las boletas electorales después de la celebra-
ción de las elecciones demuestra que efectivamente después de esa fecha no
cuentan con relevancia jurídica alguna.27
Sin embargo, aun en este caso, la Corte decidió que existe suficiente
“vinculación” entre las boletas utilizadas y la materia electoral para justificar
la improcedencia del amparo. De acuerdo con los ministros de la mayoría,

este Órgano Colegiado considera que la norma reclamada es de carácter elec-

toral porque determina el destino final de los sobres que contienen las boletas
sobrantes inutilizadas y las boletas de los votos válidos y los votos nulos de
la elección, al establecer que las mismas se destruirán una vez concluido el
proceso correspondiente, lo que se hace evidente si se advierte que el examen
relativo a la constitucionalidad de dicha norma implica confrontarla con los
principios rectores en la materia, entre ellos, los de legalidad, certeza y definiti-
vidad consagrados en los artículos 41 y 99 de la ley fundamental (pp. 42 y 43).

Si bien las boletas mismas no tienen relevancia jurídica, el artículo que

mandata su destrucción sí tiene relación con la materia electoral, ya que, de
acuerdo con los ministros, existe con el fin de garantizar principios como
el de la certeza y la definitividad de las elecciones. Esta relación indirecta
y oblicua con la materia electoral es suficiente para declarar infundado el
amparo, pues

el juicio de garantías excepcionalmente procederá contra normas contenidas

en ordenamientos de carácter electoral o contra resoluciones provenientes de
autoridades electorales cuando se estimen violatorias de algún derecho fun-
damental, pero siempre que el examen a realizar se limite a esta cuestión y,

26 Órgano Garante de la Transparencia y el Acceso a la Información del Instituto Federal

Electoral, OGTAI-REV-40/09, 13 de octubre de 2009. Quejoso: José Rodríguez Toral.

27 Artículo 254 del COFIPE, vigente en 2006. Artículo 302, numeral 1, del COFIPE,

vigente.
18 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

por tanto, no implique el análisis de las cuestiones electorales, las involucre

o pueda influir en ellas (énfasis añadido, p. 40).

En otras palabras, existe una veda total en contra de cualquier asunto

o materia que tenga alguna relación, “involucre” o siquiera “pueda llegar
a influir” en “cuestiones electorales”. Solamente procedería el amparo en
contra de alguna decisión de un organismo electoral si el asunto estuviera
exclusivamente relacionado con temas ajenos al ámbito electoral.

La procedencia del amparo en contra de alguna disposición contenida en una

ley electoral y, en su caso, de su acto de aplicación, está acotada, primordial-
mente, a que incida en forma estricta sobre los derechos fundamentales de
los individuos y, por consiguiente, no serán objeto de impugnación las dispo-
siciones que atañen al ejercicio de derechos políticos o a la materia electoral
(énfasis añadido, p. 26).

La Corte basa su decisión otra vez en un reconocimiento a la autonomía

y la especificidad de las instituciones y las normas electorales. Recurre a la
reciente Tesis P. I/2007, “sistema constitucional de justicia en mate-
ria electoral”.28 En esta tesis, la Corte establece que

[existe] un sistema integral de justicia en materia electoral, a fin de contar

con los mecanismos necesarios para que las leyes y actos en esa materia es-
tuvieran sujetos a control constitucional, haciendo una distribución de com-
petencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la
Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Así mismo, señala que:

con la promoción del amparo no podrán impugnarse disposiciones que atañan

estrictamente a la materia electoral, o bien al ejercicio de derechos políticos
cuando éstos incidan sobre el proceso electoral, pues de acuerdo con el men-
cionado sistema, dicho examen corresponde realizarse únicamente a través
de los medios expresamente indicados en la ley fundamental para tal efecto.

Es importante señalar que la Corte cae en una contradicción importante

a la hora de resolver el caso de las boletas. Por un lado, como hemos visto
arriba, señala que:

28 Tesis P. I/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,

t. XXV, enero de 2007, p. 105.

 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 19

si el proceso electoral se integra de las diferentes etapas a que se ha hecho

referencia, y el artículo reclamado señala el destino final de la documentación
electoral una vez concluido el proceso relativo, lógico es concluir que tal dis-
posición es de naturaleza electoral precisamente por establecer el destino de
la documentación al término del proceso electoral (énfasis añadido).

Sin embargo, en otra parte de la ejecutoria, los ministros también señalan

que:

al establecer la disposición reclamada, la destrucción de las boletas sobrantes

inutilizadas y las boletas de los votos válidos y los votos nulos de la elección
una vez concluido el proceso relativo, está regulando un aspecto propio del
proceso electoral mismo, como lo es el destino final de las boletas en que
consta el voto popular y que constituyen la base del resultado de la elección
(énfasis mío).

La misma Corte, entonces, no tiene claridad respecto a si las disposicio-

nes legales que regulan el destino final de las boletas electorales forman
parte del proceso electoral o más bien competen a una etapa posterior al
proceso electoral. Esta confusión comprueba una vez más lo lejano de la
“vinculación” entre las boletas electorales utilizadas y el desarrollo propia-
mente de las elecciones. Pero, al final de cuentas, este detalle jurídico no es
relevante para la mayoría de la Corte, ya que es suficiente con que el caso
tenga casi una relación epidérmica con la materia electoral para que se de-
clare improcedente el juicio de amparo.
No sobra mencionar que en una parte de la ejecutoria sobre las boletas
electorales, la Corte sí acepta que existen algunos casos en que las acciones
o decisiones de las autoridades electorales podrían ser impugnados por me-
dio del juicio de amparo. Por ejemplo, hace mención al caso de la impug-
nación al artículo 272, del Código Electoral del Distrito Federal, que regula
las relaciones laborales de los empleados del Instituto Electoral local.29 En
ese caso, se determinó dar trámite al amparo, pues el artículo era exclu-
sivamente de naturaleza laboral y no tenía relación alguna con la materia
electoral.

29 “código electoral del distrito federal. el artículo 272, vigente hasta el

19 de octubre de 2005, es de naturaleza laboral, aunque forma parte de aquél”.
Tesis 2ª/J. 181/2005, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXIII, febrero de 2006, p. 658.
20 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

La Corte argumenta de la siguiente manera:

La improcedencia del juicio de amparo no surgirá, entonces, por el solo

hecho de que la norma reclamada se contenga en un ordenamiento cuya
denominación sea electoral, o porque el acto o resolución provenga de una
autoridad formalmente electoral, ni mucho menos de lo que se argumente
en los conceptos de violación de la demanda, sino que es el contenido ma-
terial de la norma, acto o resolución lo que determinará la improcedencia
del juicio de garantías, esto es, es necesario que ese contenido sea electoral
o verse sobre derechos políticos, pues en estos supuestos la norma, acto o
resolución están sujetas al control constitucional previsto por la propia
Ley Suprema, esto es, la acción de inconstitucionalidad si se trata de nor-
mas generales, o los medios de impugnación del conocimiento del Tribunal
Electoral en el caso de actos o resoluciones (énfasis añadido, p. 33).

Una vez más vemos que el argumento central está relacionado con las
competencias diversas entre el TEPJF y la SCJN. Los argumentos históri-
cos de Vallarta y de la tesis “topográfica”, por lo visto ya no son relevantes
a los ojos de los actuales ministros. Lo realmente importante hoy es dejarle
al TEPJF cualquier asunto que pudiera llegar a tener alguna vinculación,
así sea epidérmica con asuntos electorales. La única excepción serían los
casos que pueden ser analizados sin hacer mención alguna de los principios
rectores en materia electoral.

V. Los límites de la justicia electoral

El problema principal con remitir al TEPJF todos los asuntos relaciona-

dos de alguna manera con la materia electoral, es que el TEPJF es un órgano
especializado y de menor rango que la SCJN, la cual no tiene la misma fle-
xibilidad en materia interpretativa y de competencia que la Corte. En primer
lugar, la TEPJF solamente cuenta con competencia sobre algunos asuntos
específicos relacionados con el ámbito electoral. Segundo, a la hora de resol-
ver los casos los magistrados electorales necesariamente otorgan prioridad a
los principios estrictamente electorales. El TEPJF simplemente no tiene la
misma capacidad para equilibrar y balancear diferentes preceptos constitu-
cionales que la SCJN. Tercero, las facultades de interpretación constitucional
del TEPJF se encuentran limitadas, ya que sus criterios únicamente se aplican
a casos específicos y eventualmente pueden ser revocadas por el pleno de la
SCJN. Esta situación deja muy desprotegidos los derechos fundamentales no
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 21

estrictamente político-electorales que, por una u otra razón, se encontraran

vinculados en casos concretos con el ámbito electoral.
Primero, las dificultades inician con el tema de la procedencia del Jui-
cio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano
(JDC), principal vía por medio de la cual un ciudadano puede reclamar
la defensa de sus derechos político-electorales ante el TEPJF. El artículo
79, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral (LGSMIME), que retoma el texto del artículo 99, fracción V de
la Constitución, pone límites muy claros a la utilización de este juicio, al
señalar que solamente procede “cuando el ciudadano por sí mismo y en for-
ma individual o a través de sus representantes legales, haga valer presuntas
violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones popula-
res, de asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica
en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos
políticos”. Este artículo no hace mención alguna, por ejemplo, del derecho
a la información, a la libertad de expresión, o a otra serie de derechos fun-
damentales que, por estar relacionados con el ámbito electoral, no pueden
ser defendidos por medio del juicio de amparo de acuerdo con el nuevo
criterio de la SCJN.
Recientemente, el TEPJF ha ampliado el alcance del JDC por medio de
criterios jurisprudenciales. Por ejemplo, en el 2002 dictó la jurisprudencia:
“juicio para la protección de los derechos político-electorales
del ciudadano. procede cuando se aduzcan violaciones a diversos
derechos fundamentales vinculados con los derechos de votar,
ser votado, de asociación y de afiliación”.30 En esta tesis, el Tribunal
sostiene que el JDC también debería ser procedente para impugnar viola-
ciones a otros derechos fundamentales que se encuentren “estrechamente
vinculados” con el ejercicio de los derechos político-electorales. Por ejem-
plo, “los derechos de petición, de información, de reunión o de libre expre-
sión y difusión de las ideas, cuya protección sea indispensable a fin de no
hacer nugatorio cualquiera de aquellos derechos político-electorales”.
Si bien esta jurisprudencia implica un avance importante, es evidente
que un criterio jurisprudencial no tiene el mismo peso que una ley o un
artículo constitucional, ya que el criterio puede ser modificado en cualquier
momento de manera discrecional y unilateral por los mismos magistrados.

30 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Sala Superior, Tesis de Juris-

prudencia S3ELJ 36/2002, Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes, 1997-

2005, pp. 164 y 165.
22 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

Asimismo, la tesis explícitamente subordina la posible protección de los

otros derechos al hecho de que su tutela sea “indispensable a fin de no hacer
nugatorio” los derechos de votar, ser votado, de asociación y de afiliación.
Habría que preguntarnos entonces sobre aquellos posibles casos en los
que no existiera una afectación tan directa (“indispensable”) o total (“hacer
nugatorio”) a uno de los derechos político-electorales mencionados. Por
ejemplo, podríamos imaginar fácilmente un caso relacionado con el dere-
cho a la no discriminación, a la igualdad ante la ley o al libre tránsito, entre
otros, en que la justicia ordinaria se negara a entrar al fondo del caso por
su “vinculación” con asuntos electorales. Simultáneamente, podría llegar
a ocurrir que la justicia electoral tampoco quisiera tomar el caso porque
su protección no es estrictamente “indispensable” para evitar hacer “nu-
gatorio” específicamente los derechos político-electorales mencionados en
artículo 79, de la LGSMIME. En consecuencia, el quejoso no tendría hacia
dónde dirigirse y estaríamos de cara a un evidente caso de violación al de-
recho de acceso a la justicia.
Es cierto que en algunos casos tanto el Recurso de Revisión (RR) como
el Juicio de Revisión Constitucional Electoral (JRC) podrían suplir algunas
de las deficiencias con respecto a la procedencia del JDC.31 Estas figuras
permiten a los partidos políticos impugnar cualquier acto o resolución de la
autoridad electoral federal o de las autoridades en las entidades federativas.
Tal y como reza el artículo 3o., numeral 1, de la LGSMIME, esta ley proce-
sal busca que “todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales
se sujeten invariablemente, según corresponda, a los principios de constitu-
cionalidad y de legalidad” (énfasis añadido). De esta manera, teóricamente
se podría cuestionar cualquier acto de una autoridad electoral que haya vul-
nerado los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Sin embargo, estas figuras jurídicas no están diseñadas para la protección
del ciudadano, sino de los partidos políticos. El hecho de que únicamente
los partidos políticos puedan recurrir al RR o al JRC limita de manera im-
portante su efectividad para la tutela de las garantías individuales.
Segundo, más allá del asunto de la procedencia de la JDC, también exis-
te el problema de los criterios y los principios de interpretación utilizados
por el TEPJF a la hora de resolver los casos. Ante una situación en que
estivieran en conflicto o tensión los principios constitucionales en materia

31 Véase, por ejemplo, la discusión del magistrado Zenteno Orantes, Noe, “Juicio de re-

visión constitucional electoral y su homología y fin jurídico-social con el juicio de amparo”,

Revista Jurídica Jaliscience, año 8, núm. 1, enero-abril 1998, pp. 117-131.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 23

electoral y la protección de algún derecho fundamental, la especificidad

del TEPJF necesariamente empujaría a los magistrados electorales a prio-
rizar los principios electorales. Esto podría justificarse en algunos casos.
Sin embargo, normalmente conviene realizar una evaluación integral de los
principios en conflicto y, en lugar de priorizar unos sobre otros, buscar una
solución que los equilibre con el fin de garantizar el Estado de derecho y la
integridad de la Constitución.32
El “sesgo” electoral que caracteriza la acción del TEPJF puede causar
problemas serios a la hora de que los magistrados estén obligados a tomar
en cuenta derechos y principios externos a la esfera electoral. Por ejemplo,
cuando le tocó al TEPJF emitir su propia resolución sobre el caso de la so-
licitud de acceso a las boletas electorales utilizadas en la elección presiden-
cial de 2006, hubo dificultades evidentes a la hora de equilibrar el derecho
fundamental de acceso a la información y los principios rectores en materia
electoral. Los magistrados se esforzaron por citar las normas correspon-
dientes en materia de transparencia e incluso recurrieron a los criterios de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Sin embargo, a la
hora de aplicar estas disposiciones demostraron una marcada falta de interés
en comprenderlas a cabalidad o llevarlas hasta sus últimas consecuencias. 33
Específicamente, el TEPJF se negó a aplicar los principios de “máxima
publicidad” y de “máxima disponibilidad”, que juntos constituyen la co-
lumna vertebral de cualquier ley de transparencia. Asimismo, basaron su
negativa de acceso a las boletas en un artículo de la Ley Federal de Trans-

32 Véase, Huerta, Carla, Conflictosn normativos, 2a. ed., México, Instituto de Investiga-
ciones Jurídicas, UNAM, 2007.
33 Véase, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Sala Superior, SUP-

JDC-10/2007 y SUP-JDC-88/2007 Acumulados, 25 de abril de 2007. Para comentario y

análisis de esta sentencia ver: Gil Rendón, Raymundo, Elecciones y derecho a la infor-
mación: el acceso a las boletas electorales, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, 2009, Serie Comentarios a las Sentencias del Tribunal Electoral, núm.
14; Ackerman, John, “Los límites de la transparencia: el caso de las boletas electorales”, en
Ackerman, John (coord.), Más allá del acceso a la información: transparencia, rendición
de cuentas y Estado de derecho, México, Siglo XXI-Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, 2008; Guerrero, Juan Pablo, “Las boletas de la elección presidencial de Felipe
Calderón: la documentación pública no disponible de un Tribunal Electoral indispuesto”, en
Guerrero Ciprés, Salvador (coord.), Transparencia electoral e historia: 1988-2008, Avan-
ces y retrocesos, México, Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del
Distrito Federal (INFODF), 2008; Sandoval, Netzai, “La negativa del derecho a la informa-
ción en las boletas electorales: una violación a los derechos humanos”, en Ackerman, John
(coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: los retos de la reforma de 2007-2008,
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2009.
24 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

parencia y Acceso a la Información Gubernamental que simplemente no

aplica a los órganos autónomos y cuyo propósito es regular las formas de
acceso a la información gubernamental, no reglamentar las causales de re-
serva.34
Tercero, más allá de los temas de la procedencia del JDC y del “sesgo”
electoral en las decisiones del TEPJF, los fallos del Tribunal Electoral tam-
bién tienen un alcance limitado en comparación con la SCJN. Es cierto que
a partir de la reforma constitucional en materia electoral de 2007, el TEPJF
finalmente ha sido dotado de manera explícita con facultades de control
constitucional. El nuevo texto del artículo 99 constitucional señala que “las
salas del Tribunal Electoral podrán resolver la no aplicación de leyes sobre
la materia electoral, contrarias a la presente Constitución”. Esta reforma
implica un importante respaldo a la labor del TEPJF, ya que en el 2000, la
SCJN había intentado limitar la facultades del TEPJF por medio de la ju-
risprudencia 2/2000, en que los ministros quisieron prohibir la aplicación
directa de la Constitución por los magistrados electorales.35
Sin embargo, esta facultad de “inaplicar” leyes está restringida de tres
maneras importantes.
1) Se limita exclusivamente a las “leyes sobre la materia electoral”. En
principio esta delimitación tiene lógica, a causa de la especialidad del TE-
PJF. Sin embargo, implica una barrera formidable para la resolución de
casos en los cuales también estuvieran involucrados situaciones y derechos
fundamentales que no sean exclusivamente electorales. Si bien el nuevo
texto constitucional permite a los magistrados electorales llevar hasta sus
últimas consecuencias la protección de los derechos fundamentales conte-
nidos en las “leyes sobre la materia electoral”, no sería el caso con respecto
a los derechos, incluso los político-electorales, contenidos en leyes que no
estuvieran “sobre” la materia electoral.
Esto no generaría problema alguno, si el TEPJF únicamente resolviera
con respecto a las leyes electorales y su aplicación. Sin embargo, como he-
34 El
artículo 42 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental se encuentra dentro del capítulo III, “Del procedimiento de acceso ante la
dependencia o entidad”, del título segundo, “Acceso a la información en el Poder Ejecutivo
Federal”.
35 “tribunal electoral del poder judicial de la federación. carece de compe-

tencia para pronunciarse sobre inconstitucionalidad de leyes”. Para una discusión

integral de las implicaciones de esta tesis ver Orozco Henríquez, Jesús, Justicia electoral y
garantismo jurídico, México, Porrúa, 2006, así como Ojesto Martínez, José Fernando, “Ga-
rantismo judicial, premisa de la justicia electoral mexicana”, en Serrano Migallón, Fernando
(coord.), Derecho electoral, México, Porrúa-UNAM, 2006, pp. 259-272.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 25

mos señalado en este capítulo, el nuevo criterio del SCJN con respecto a la
improcedencia del juicio de amparo en materia electoral, necesariamente
empuja hacia el ámbito del TEPJF una diversidad de asuntos que si bien tie-
nen “vinculación” con la materia electoral también contienen partes sustan-
tivas que no son propiamente electorales. A la hora de resolver estos casos
se presentaría una peligrosa situación de desequilibrio procesal, ya que si
bien el TEPJF podría controlar la constitucionalidad de las leyes electorales
relevantes, no lo podría hacer para las otras leyes relacionadas al caso.
2) “Resolver la no aplicación de leyes” no es lo mismo que determinar
directamente el significado de algún texto constitucional o declarar abier-
tamente la inconstitucionalidad de una norma secundaria. Para poder uti-
lizar algún precepto constitucional para inaplicar una disposición incluida
en una ley electoral, los magistrados electorales necesariamente tienen que
discernir el significado del texto constitucional. Sin embargo, no cuentan de
manera explícita con la facultad de fijar el sentido mismo del texto corres-
pondiente, por ejemplo, en caso de ambigüedades en el texto constitucional
o contradicciones con otros artículos constitucionales. Esto sigue siendo la
facultad exclusiva del máximo tribunal del país, la SCJN.
Es precisamente por esta razón que los criterios desarrollados por el TE-
PJF a la hora de inaplicar disposiciones legales, pueden eventualmente ser
revocados por la misma SCJN. El texto del artículo 99 constitucional señala
claramente que:

Cuando una sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitu-
cionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto
de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una sostenida
por las salas o el pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los
ministros, las salas o las partes, podrán denunciar la contradicción en los tér-
minos que señale la ley, para que el pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación decida en definitiva cual tesis debe prevalecer.

3) De acuerdo con el artículo 99 constitucional, los criterios del TEPJF

con respecto a la no aplicación de alguna ley electoral, únicamente tienen
validez para el caso concreto. En principio, esta prohibición parece lógica
al establecer un paralelo entre el JDC y el juicio de amparo, cuyas resolu-
ciones tampoco tienen efectos generales. Sin embargo, cuando tomamos en
cuenta la naturaleza del ámbito electoral, resulta claro que esta disposición
resulta aún más limitativa en este ámbito que en el ámbito de la justicia
ordinaria.
26 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

Tal y como la misma SCJN reconoció en su análisis del caso Castañeda,

la aplicación diferenciada de la ley para los actores políticos introduciría
una grave violación de los principios rectores en materia electoral. Espe-
cíficamente, los ministros de la mayoría argumentaban que si se le otorga-
ba el amparo a Castañeda para que pudiera ser candidato sin partido a la
Presidencia de la República “se quebrantarían los principios de equidad y
certeza jurídica que deben regir en esa materia […] en tanto que a través de
una sentencia que llegara a otorgar la protección constitucional al quejoso
se le estaría colocando en una situación diversa a la que están los demás
ciudadanos” (p. 70). Si bien esta situación también existe en el ámbito de
la justicia ordinaria, los temas de la equidad y la certeza jurídica son parti-
cularmente importantes en el ámbito electoral. Así que la imposibilidad de
dictar sentencias con efectos generales implica una limitación aún mayor
para el TEPJF que para la SCJN.
En conclusión, todavía falta implementar algunas reformas estratégicas
para que el Estado mexicano pueda cumplir cabalmente con la sentencia
condenatoria de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en
el caso de Jorge Castañeda. En aquella sentencia, la CIDH emite un duro se-
ñalamiento con respecto a la ausencia de una efectiva “protección judicial”
dentro del orden jurídico mexicano. Tal y como comentan Eduardo Ferrer
Mac-Gregor y Fernando Silva García:
El criterio más vanguardista de la sentencia [en el caso Castañeda] con-
siste en que, para la Corte Interamericana, existe un derecho a la protección
judicial efectiva de los particulares frente al legislador democrático, es
decir, un derecho fundamental al control judicial de las leyes, lo que impli-
caría la posibilidad de que los individuos cuenten con mecanismos de tutela
efectiva de sus derechos fundamentales de participación democrática fren-
te al legislador (énfasis en original).36
Por todas las razones aquí expuestas, las reformas posteriores al artículo
99 de la Constitución que permiten al TEPJF inaplicar disposiciones electo-
rales, no son suficientes para garantizar el pleno acceso a la justicia. El nue-
vo criterio de la SCJN con respecto a la improcedencia del juicio de amparo
en materia electoral combinado con las limitaciones que todavía existen con
respecto a la naturaleza y los alcances de las decisiones del TEPJF, confir-
man que aún existe una “zona de inmunidad” con respecto a la tutela de los
36 Ferrer
Mac-Gregor, Eduardo y Silva García, Fernando, “La primera sentencia inter-
nacional condenatoria en contra del Estado mexicano”, en Carpizo, Jorge y Arriaga, Carol
(coords.), Homenaje al Dr. Emilio Rabasa, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM, 2010, p. 124.
 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 27

derechos fundamentales que propiamente no son político-electorales pero

que se encuentran inmiscuidos con el ámbito electoral en casos específicos.
Sigue vigente la reflexión que hicieran hace unos años Rodolfo Terrazas y
José Francisco Delgado Estévez con respecto a las “insuficiencias origina-
rias” del sistema de justicia electoral y el “carácter ambiguo” del TEPJF. 37

VI. Conclusiones

Los argumentos históricos a favor de la improcedencia del juicio de am-

paro en materia electoral ya no tienen la misma validez que otrora. El nuevo
marco legal y los renovados diseños institucionales de la SCJN y el TEPJF
hacen simplemente insostenible la tesis defendida por el ilustre ministro
Ignacio L. Vallarta a favor del aislamiento de los jueces de “la política”. Así
pues, en la práctica ha resultado extremadamente difícil defender de ma-
nera consistente el argumento “topográfico” que sostiene que los derechos
políticos no son defendibles por medio del juicio de amparo porque no se
ubican dentro del primer capítulo de la carta magna relativo a las “garantías
individuales”.
Ante las dificultades para mantener estos dos argumentos, en años re-
cientes, la SCJN ha desarrollado un nuevo criterio con respecto a la impro-
cedencia del amparo en materia electoral. Este nuevo enfoque se basa en
una valoración de la naturaleza propia de la esfera electoral y en un reco-
nocimiento del sofisticado sistema institucional que se ha desarrollado en
la materia desde 1996 y que se consolidó con la reforma electoral de 2007-
2008. En los hechos, la SCJN entonces “remite” al TEPJF casi cualquier
asunto que tenga vinculación con el ámbito electoral.
Sin embargo, el TEPJF todavía se encuentra limitado como tribunal de
control constitucional. El JDC únicamente es procedente en aquellos casos
que afectan un listado específico de derechos político-electorales. Entonces,
existe un marcado “sesgo electoral” en los fallos del Tribunal Electoral y
los magistrados no cuentan con plenas facultades de interpretación consti-
tucional.
En consecuencia, el marco jurídico en México todavía no garantiza la tu-
tela integral de los derechos fundamentales. Éste es el argumento principal

37 Terrazas Salgado, Rodolfo y Delgado Estévez, José Francisco, “Propuesta de reforma

constitucional para la consolidación de la justicia electoral en México”, en Valencia Carmo-
na, Salvador et al., Memorias del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional,
México, UNAM, septiembre de 2002, p. 725.
28 EL JUICIO DE AMPARO. A 160 AÑOS DE LA PRIMERA SENTENCIA

del presente ensayo. Mientras la SCJN se niega a atender cualquier “asunto

electoral”, entendido de la manera más abstracta y general, el TEPJF úni-
camente está facultado para atender e impartir justicia para ciertos “asuntos
electorales”, entendido de manera muy estrecha y reducida. Esta falta de
complementariedad entre las dos instituciones abre un peligroso boquete
de desprotección judicial que puede llegar a anidar a amplia variedad de
casos. Como hemos visto arriba, un ejemplo reciente de tal desprotección
es el caso de la solicitud de acceso a las boletas electorales.
Existirían dos caminos para corregir este problema. Por un lado, se po-
dría modificar la redacción del artículo 73, fracción VII, de la Ley de Am-
paro, o en su caso emitir nuevos criterios de interpretación en la materia,
para abrir la posibilidad para que la justicia ordinaria pueda revisar algunos
casos estratégicos que si bien están vinculados con la materia electoral no
inciden directamente en los procesos electorales. Por otro lado, se podría
realizar una reforma integral a la esfera de la justicia electoral por medio de
la expansión y el fortalecimiento de la figura del JDC junto con el otorga-
miento de mayor autonomía y facultades de interpretación al TEPJF. Tam-
bién valdría la pena abrir tanto el Recurso de Revisión como el JRC para
permitir su utilización directamente por los ciudadanos.
Ambas vías resolverían el problema identificado. Sin embargo, cada una
tendría costos y beneficios específicos que habría que sopesar a la hora de
elegir el mejor camino.
De acuerdo con el ex ministro Genaro Góngora Pimental, en su voto
particular en el caso Castañeda, la mejor vía sería por medio de una refor-
ma o reinterpretación de la improcedencia del juicio de amparo en materia
electoral.

Para tener un sistema integral de justicia en materia electoral […] deben re-
conocerse ampliamente a las prerrogativas político-electorales del ciudadano
el carácter de derecho fundamental, y permitir que esas garantías sean ple-
namente protegidas, además de los medios de control existentes, por nuestro
juicio de amparo.38

Esta vía también resulta atractiva desde un punto de vista práctico, ya

que no implicaría necesariamente la implementación de grandes reformas
legales o estructurales. El pleno de la SCJN podría flexibilizar sus criterios

38 Góngora, Genaro en Caso Castañeda, cit., p. 100.

 ELECCIONES, AMPARO Y GARANTÍAS INDIVIDUALES 29

de manera unilateral por medio de una modificación de las tesis en la ma-

teria.
Sin embargo, esta estrategia presenta el riesgo de provocar una andanada
de juicios en contra de una amplia variedad de decisiones de los partidos
políticos y las autoridades electorales. Se correría el riesgo de vulnerar el
sistema de regulación estricta en la materia controlado por el IFE y el TE-
PJF; pues, jueces ordinarios, e incluso los mismos ministros de la SCJN,
muchas veces no tienen la preparación adecuada para resolver casos con un
fuerte contenido electoral, ya que tal ámbito exige el desarrollo de enfoques
innovadores especialmente diseñados para esta esfera, no la importación
mecánica de conceptos y criterios de otras ramas del derecho.39
Por lo que para garantizar simultáneamente la especificidad y la autono-
mía del derecho electoral y asegurar la tutela plena de todos los derechos
fundamentales relacionados con los procesos electorales, la mejor estrate-
gia parece ser el fortalecimiento del mismo TEPJF. Habría que considerar
la conversión del TEPJF en un verdadero “Tribunal Supremo” en materia
electoral con facultades plenas de interpretación constitucional. También
valdría la pena ampliar los requisitos de procedencia de los JDC para ase-
gurar la tutela de la totalidad de los derechos fundamentales vinculados con
los procesos electorales. Otra reforma estratégica sería permitir a la ciuda-
danía en general recurrir al Recurso de Revisión o el JRC para impugnar
las decisiones de las autoridades electorales. En este rediseño institucional,
también se podría pasar la resolución de las acciones de inconstitucionali-
dad y las controversias constitucionales de la SCJN al nuevo Tribunal, para
que éste esté a cargo de todos los elementos relacionados con la regulación
y el desarrollo de las elecciones para cargos públicos.

39 Para una discusión más amplia sobre este tema, véase Ackerman, John, “Una recon-

ceptualización del derecho electoral a la luz del Caso Sodi”, Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, año XLIII, núm. 128, mayo-agosto de 2010, pp. 563-594.