Art03 Dossier Pol. Criminal

La pretensión de objetividad como una estrategia para obligar
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46 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

2013, pp. 15 - 46
Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2, 2013, pp. 47 - 96.
ISSN 07180195
Centro de Estudios Constitucionales de Chile Universidad de Talca
“El margen de apreciación del legislador y el control del error manifiesto. Algunas consideraciones a partir
de la jurisprudencia del Consejo Constitucional francés y del Tribunal Constitucional alemán”
Marcela Peredo Rojas
El Margen de Apreciación del Legislador y

el Control del Error Manifiesto. Algunas
Consideraciones a partir de la jurisprudencia
del Consejo Constitucional Francés y del
Tribunal Constitucional Alemán*1
The Margin of Appreciation of the legislature and judicial
review of self-evident wrong. Some Considerations of
jurisprudence French Constitutional Council
and German Constitutional Court
Marcela Peredo Rojas**2

Universidad de los Andes - Chile
[email protected]
Resumen: El artículo analiza el margen de apreciación del legislador y el control judicial del
error manifiesto como técnica que modula la intensidad del control de constitucionalidad de la ley. Se
considera el origen de la técnica y sus fundamentos constitucionales. Asimismo, se revisa su aplicación
en la jurisprudencia constitucional francesa y alemana.
Abstract: This article analyze the margin of appreciation of the legislature and judicial review
of self-evident wrong as a technique that modulates the intensity of the constitutionality control of the
law. Be considered the origin of the technique and its constitutional foundations. Also, review your
application in French and German constitutional jurisprudence.
Palabras clave: Margen de Apreciación, Control Judicial, Error Manifiesto.
Key words: Margin of Appreciation, Judicial Review, Self-evident Wrong.
*1La autora agradece a los profesores Rainer Arnold y Pierre Bon por su invaluable ayuda en la preparación
de este trabajo. Ambos colaboraron con valiosa información del sistema constitucional alemán y francés,
respectivamente. Este artículo es parte del proyecto FONDECYT Nº 1120634 cuyo investigador responsable
es don José Ignacio Martínez Estay. Agradece, asimismo, a él por invitarla a trabajar en esta investigación
como becaria doctoral y a FONDECYT, que hizo posible la venida de los profesores Arnold y Bon en el
marco del referido proyecto. Trabajo recibido el 12 de marzo y aprobado el 10 de julio de 2013.
**2Abogada; Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales Universidad de Talca; Magíster en Derecho Público
mención Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Católica de Chile. Alumna regular del programa
de Doctorado en Derecho de la Universidad de los Andes.

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I. Introducción
El margen de apreciación del legislador dice relación con su función de creación
normativa y libre configuración conforme a la Constitución y al Derecho. Este
concepto tiene su origen en el derecho administrativo francés y alemán, y surge
a partir de la jurisprudencia y la doctrina. El margen y el control representan dos
caras de una misma moneda, que se concretan en dos sistemas constitucionales
de diferente manera: conforme a la proporcionalidad en el caso alemán, y como
una técnica que puede funcionar en conjunto al principio de proporcionalidad,
o autónomamente como manifestación de un control mínimo del poder, en el
caso francés. En ambos casos la consecuencia es la declaración de inconstitucio-
nalidad.
En este trabajo se pretende ilustrar sobre el efecto del margen de apreciación
del legislador en la intensidad del control de constitucionalidad de la ley, desde la
óptica de la jurisprudencia del Conseil Constitutionnel francés y el Tribunal Cons-
titucional Federal alemán. Por ende, no nos referiremos al margen de apreciación
en las Cortes Internacionales de Derechos Humanos en relación con el derecho
interno de los Estados y tampoco abordaremos la problemática del margen de
apreciación en el derecho constitucional chileno.1
Por lo tanto, desde la jurisdicción constitucional francesa y alemana, este
artículo revisará la relación existente entre el principio de proporcionalidad y el
principio de ponderación. Esta relación podría implicar una balanza que per-
mitiría anular un derecho por otro, siendo el juez constitucional quien decide,
abandonando la deferencia inicial que constituye un efecto propio del margen
de apreciación.
Así, el artículo se dividirá en cuatro apartados. Uno general sobre Constitución
y margen de apreciación de los poderes públicos. El segundo, sobre el origen del
principio en el derecho administrativo francés y la teoría del margen de apre-
1 Por todos García (2010), passim. y Cancado (2006), passim. han tratado expresamente el problema del
margen de apreciación en las Cortes Internacionales de Derechos Humanos. En Chile, el problema del
margen de apreciación se ha tratado en perspectiva a la relación entre las Cortes Internacionales de Derechos
Humanos y el derecho interno. Por todos, véase Núñez (2012), passim., Fuentes (2002), pp. 241 y ss. Desde
la perspectiva de la interpretación constitucional y deferencia razonada en el derecho interno ha sido tratado
por Nogueira (2006), pp. 437 y ss., Peña (2006), passim. Zapata (2008), pp. 225 y ss., Zúñiga (2007),
p. 357, entre otros. Asimismo, en materia de principio de proporcionalidad en Chile existen valiosos trabajos
de Galdámez (2012), pp. 209 y ss. Covarrubias (2012), passim., Zúñiga (2010), passim, entre otros. Sin
embargo, este trabajo aborda la intensidad del control de constitucionalidad en la jurisprudencia del Conseil
Constitutionnel francés y el Tribunal Constitucional Federal alemán. En consecuencia, la regla general será
tratar los tópicos de esta materia esencialmente en razón al derecho comparado de estos países.

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El margen de apreciación del legislador y el control del error manifiesto
ciación en el derecho administrativo alemán. En la tercera parte se estudiarán

los fundamentos de su aplicación en el derecho constitucional. Finalmente, en
la cuarta parte se revisará el margen de apreciación en el sistema constitucional
francés y alemán a la luz de la jurisprudencia del Consejo Constitucional y del
Tribunal Constitucional Federal, respectivamente.
II. Constitución y margen de apreciación de los poderes públicos como

concepto común en el derecho constitucional y administrativo
A. Constitución y margen de apreciación

El concepto de Constitución reconoce distintas acepciones, como realidad
jurídico-formal, realidad político-organizativa, etc.2
En este trabajo se parte de la noción de la Constitución como límite al po-
der.
Se vincula la Constitución con el margen de apreciación porque éste es el
espacio de discrecionalidad o libertad de configuración conferida por la Consti-
tución a los órganos del Estado.
La Constitución crea los diversos órganos que componen el Estado y les atri-
buye competencias en el marco del principio de separación de poderes, el que
implica control de los poderes públicos y prohibición de exceso de poder.
En el principio de separación de poderes se trata de dos prismas de la misma
idea. Por una parte, como expresión de conferir poder al servicio del bien común,
y por otra, limitar ese poder para la protección de los derechos de las personas.
B. Margen de apreciación como concepto común en el

derecho constitucional y administrativo
El margen de apreciación de las potestades públicas implica reconocer distintas
intensidades en el control de aquéllas, sean regladas, sean discrecionales.
Las potestades regladas son aquéllas en las que el contenido de la facultad del
órgano público se encuentra expresamente regulado por la regla de derecho, ya
sea en la ley o en la Constitución.3
2 Para las distintas acepciones de Constitución véase Pereira (2006), pp. 2 a 8.

3 En palabras de García de Enterría y Fernández: “la ley puede determinar agotadoramente todas y cada
una de las condiciones de ejercicio de la potestad, de modo que construya un supuesto legal completo y

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Las potestades discrecionales son aquellas que permiten al órgano público dis-
cernir entre distintas posibilidades y cualquiera de ellas no es contraria a derecho
porque la regla establecida en la ley o en la Constitución otorga esta facultad.4
El origen del margen de apreciación se vincula al derecho administrativo
francés y su traspaso (pouvoir d’aprécciation y control del perjuicio manifiesto),
al derecho constitucional se puede entender con Merkl “[E]l derecho adminis-
trativo no se distingue de los demás campos jurídicos por la mayor amplitud del
arbitrio. El concedido por el derecho constitucional al legislador es, por término
medio más amplio, porque este derecho se reduce a determinar la competencia
y el procedimiento para la legislación, mientras que el legislador determina, con
libertad creadora, el contenido de la ley. Pero también el derecho judicial presenta
posibilidades de arbitrio para el juez (…)”.5
Así, el derecho administrativo a partir del principio de legalidad de la Adminis-
tración y los conceptos de potestad reglada y discrecional se convirtió en el espacio
natural para el origen del “poder de apreciación” y la legalidad en el fundamento
de su control por error manifiesto como se verá a continuación.
II. Origen del margen de apreciación y del control judicial

por error manifiesto
A. El origen del margen de apreciación en la discrecionalidad administrativa

francesa y la técnica de control judicial por error manifiesto
Cuando hablamos de margen de apreciación nos referimos a una potestad
de carácter discrecional, en la cual el operador jurídico se enfrenta a escoger
distintas posibilidades para resolver un problema de derecho determinado. Los
límites vienen dados por la razonabilidad de la actuación y el interés público que
conlleva el acto.
En este sentido, se entiende que “hay poder discrecional cuando la Adminis-
tración dispone de cierta libertad o libertad de acción –actuar o no actuar– y de
decisión –escoger entre varias soluciones legales–. Es una competencia modulable,
graduada según una “escala de discrecionalidad”6. Sin embargo, “… [L]a libertad
una potestad aplicable al mismo también definida en todas sus consecuencias…”. Véase García; Fernández
(1993), p. 440.
4 Sobre el concepto de discrecionalidad véase Soto (2010), p. 378.
5 Merkl (2004), p. 185.
6 Morand-Deviller (2010), p. 307.

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no es ilimitada. Por lo tanto, ella dispone de un cierto margen de apreciación,

pero siempre ligado a ciertas prescripciones legales”.7
La expresión margen de apreciación, poder de apreciación o poder de manio-
bra, surge jurisprudencialmente en el Consejo de Estado francés. En este sentido,
es el arrêt Abbé Bouteyre de fecha 10 de mayo de 1912 en el cual encontramos
la expresión “pouvoir d aprecciation”8 a partir de un caso que trata sobre el acceso
a la función pública.
El caso, señalado en el párrafo anterior, comienza con la postulación por parte
de un religioso a un concurso de enseñanza en un establecimiento público. El
Abate Bouteyre se encuentra en la lista de candidatos para enseñar filosofía en la
enseñanza secundaria. La Administración, a través del Ministro de Educación,
declara incompatible el estado del religioso con la laicidad de la educación pública.
El Abate demanda la anulación de la decisión por exceso de poder, a través del
recurso creado para estos efectos.
El Consejo de Estado resolvió que el comisionado del gobierno mostró que la
existencia de reglas legales relativas a las condiciones y aptitudes para ejercer una
función pública (edad, años de servicio, diplomas, etc.), es parte de la potestad
de apreciación de la Administración. Estas reglas permiten decidir qué candidatos
son aptos para cumplir las funciones a las que se convocan.
El Consejo de Estado fundamenta la sentencia en el margen de apreciación.
Más concretamente en el hecho de que “… la autoridad que hace el nombra-
miento para garantizar el interés de la función del servicio, tiene un cierto poder
de apreciación sobre los méritos de los candidatos. (“) Este poder de apreciación
a menudo calificado de discrecional pertenece a la administración, tanto en virtud
de texto expreso –como en el caso de la especie– tanto en virtud del principio
general que el gobierno es responsable de garantizar la buena marcha de los ser-
vicios públicos”.9
Sin perjuicio de lo anterior, el comisionado de Gobierno reconoció que este
poder ha sido limitado progresivamente por la jurisprudencia, y que se ejerce en
el marco de la ley y bajo el control del juez “[E]s un pleno poder de apreciación
de quien está investido, a condición que lo ejerza legalmente y para el fin que fue
7 Waline (1950), p. 450 (la traducción es mía).

8 Long et al. (2001), p. 150 (la traducción es mía).
9 Long et al. (2001), p. 108 (la traducción es mía).

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creado. Las condiciones en las que se ejerce, escapan en principio al control del
juez, salvo que constituyan desviación de poder”.10
El poder de apreciación se constituye en sus inicios como el ejercicio de una
potestad administrativa11 en el sentido que el argumento utilizado por el Consejo
de Estado para rechazar la pretensión jurídica del Abate se basó en “la exigencia
de que toda potestad haya de ser necesariamente utilizada cuando se dan las cir-
cunstancias previstas en la norma (…) o posición jurídica activa mixta de poder
y deber gráficamente expresada en la idea de ‘mando’…”.12
La anterior idea se completa y matiza entendiendo que “es propio de toda
potestad una cierta iniciativa en cuanto al momento y oportunidad de su ejerci-
cio, es decir, es el titular de la potestad quien determina –en principio– si se dan
o no las circunstancias que hacen jurídicamente procedentes el uso de ésta; esta
iniciativa alcanza también a la decisión de no utilizar el poder conferido…”.13
En este mismo sentido, el fundamento del poder discrecional o margen de
apreciación –en la doctrina francesa– es la necesidad de una cierta libertad para
la Administración, la cual se configura a través de dos ideas.14 En primer lugar,
el poder discrecional de la Administración es una libertad de acción. En segundo
lugar, esta libertad es necesaria. El primer elemento –siguiendo a Fortsakis– es
que la noción del poder discrecional como sinónimo de acción libre, la cual no
concierne únicamente a la Administración, porque esta libertad se funda en el
concepto de soberanía, que conduce a la admisión de un poder discrecional en
todas las funciones del Estado, administrativas, jurisdiccionales o parlamentarias.15
El segundo elemento (necesidad de esta libertad) se funde en la definición de
Bonnard sobre el poder discrecional cuando afirma que “[E]l poder discrecional
es un poder de libre apreciación que la ley otorga al agente administrativo”.16
La concepción de un margen de apreciación implica entender que si tenemos
una potestad discrecional y otra reglada, existe entre ellos una especie de línea que
implica que existirán intensidades distintas en el control del ejercicio de éstas.
10 Long et al. (2001), p. 151.

11 Véase De la Cuétara(1986), p. 40.
12 De la Cuétara (1986), p. 44.
13 De la Cuétara (1986), pp. 44 y 45.
14 Fortsakis (1987), pp. 401 y 402.
15 Ibídem.
16 Bonnard (1923), p. 5.

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El margen es el ejercicio de una potestad o de una función. Pero, en un Estado

de Derecho no existe potestad sin control. De este modo, como dos caras de la
moneda que se complementan, es el propio Consejo de Estado quien creó técnicas
de control de esta apreciación o discrecionalidad de la Administración.
En el año 1953, el caso Denizet dará origen a lo que la doctrina francesa de-
nomina como control mínimo por error manifiesto de apreciación, lo que genera
una nueva técnica en materia de control administrativo. Se trata del control en
relación de la apreciación de los hechos con el Derecho. El juez puede controlar
aquellos elementos de la competencia ejercida que vengan determinados por la
norma jurídica. En efecto, el juez administrativo, o en este caso el Consejo de
Estado, es el juez de la legalidad, que controlará la sujeción de la Administración
a la ley.
Pero cuando se trata de actos discrecionales el control de la legalidad no implica
el control de la oportunidad de las decisiones de la Administración.
“[E]sta es la razón por la que se ha afirmado durante mucho tiempo que el juez no
puede controlar los elementos de la competencia que emanan del poder discrecional.
Es cierto que, en todo caso, puede controlar que esta competencia haya sido ejercida
por una autoridad habilitada para ello; que se haya ejercido para perseguir un fin de
interés público; que los motivos que la justifican son exactos en derecho y en facto;
incluso, si hay, que las cuestiones formales y procesales hayan sido respetadas, ya que
todos estos son elementos que no afectan al poder discrecional. Pero el elemento de
la competencia sobre el que radica el poder discrecional, la relación circunstancias de
hecho –medida adoptada por la Administración, no se puede controlar”.17
Sin embargo, el Consejo de Estado ha desarrollado diferentes tipos de control

a lo largo del tiempo. Primero, ha controlado la calificación jurídica de los hechos
en el caso Gomel,18 en 1914. Luego, ejerció control respecto de la exactitud mate-
rial de los hechos a partir de los cuales la Administración tomó su decisión como
17 Bon (2012), p. 4, inédito, Conferencia “Deferencia y margen de apreciación en el control judicial en
Francia” en el Seminario “Margen de apreciación de los poderes públicos y control de constitucionalidad”, en
Santiago de Chile. Universidad de los Andes. El 29 de noviembre de 2012.
18 Véase Long et al. (2001), pp. 172 y ss. Se trata de un caso sobre la construcción de una “perspectiva mo-
numentale”, un monumento que podría afectar las normas de construcción en cuanto podría entorpecer la
vista de otros edificios aledaños. El problema de la calificación jurídica de los hechos se plantea al controlar
por el juez administrativo por primera vez si la administración hizo una calificación jurídica correcta de la
norma sobre construcción y la construcción del edificio en sí misma. Se dice por el Consejo de Estado que
se trata de una cuestión de derecho que el juez puede controlar (la traducción es mía).

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en el caso Camino,19 en 1916. Más tarde, a partir de los años 50, en Denizet, el
control del error manifiesto de apreciación y a continuación la técnica del balance
costes-beneficios del arrêt Ville Nouvelle Lille-Est de 1971.20 Todas estas técnicas
de control se han ejercido para limitar la discrecionalidad administrativa.
Entonces, surge un período de vacilación sobre cómo debe el juez controlar
a la Administración. Henry destaca que “la noción de error manifiesto es creada
y empleada en el marco del control de la calificación de los motivos o razones de
una decisión. Sin embargo, se produce una extensión de la utilización del error
manifiesto al control de la apreciación determinante en la elección de la decisión.
La distinción de estas dos etapas en la evolución del empleo de la noción técnica
de error manifiesto conduce al corazón mismo de la problemática que engendra
esta noción: ¿Se trata de un concepto susceptible de integrarse en el ejercicio
de la función del juez o de una nueva concepción que el propio juez tiene de la
función que ejerce?”.21 Esto porque a partir del concepto de error manifiesto, el
juez somete a su control la decisión administrativa en su globalidad.
Un caso emblemático que puede orientarnos sobre la idea del error manifiesto
en el derecho administrativo es Librarie Maspero. Se trata de un caso en que el
Ministro del Interior prohíbe la venta y distribución de la edición francesa de una
revista extranjera, originaria de Cuba. La sociedad Librarie Maspero difunde en
Francia las ediciones francesa y española de la revista Tricontinental. Esto provoca
19 Véase Long et al. (2001), pp. 181 y ss. Se trata de un caso que genera un nuevo avance en el control del
exceso de poder en materia administrativa. El caso se llama Camino porque se trata del apellido del doctor
y alcalde de Hendaya que fue detenido por la prefectura por considerar como faltas disciplinarias algunas
actitudes del alcalde en un funeral. La situación es que se anula esa decisión por falta de exactitud material
de los hechos. El Consejo de Estado que puede verificar la materialidad de los hechos que son deferidos a
su control y extiende el objeto de control a partir de esta nueva técnica que se usa bastante en materia de
control de faltas disciplinarias para saber si los hechos considerados por la administración son materialmente
exactos y acordes a la medida adoptada, cuestión que determina el juez administrativo.
20 Véase Long et al. (2001), pp. 623 y ss. Se trata de un caso de expropiación y análisis de la noción de
necesidad pública, es muy importante para el traspaso de la técnica de control al derecho constitucional
pues se consideró para el control de error manifiesto en 1982 en el Conseil aplicándolo a un problema muy
similar de restricción al derecho de propiedad constitucionalmente garantizada. Acá se trata del control de
un decreto de la administración sobre el procedimiento relativo a la declaración de utilidad pública de un
bien. Se aplica la técnica de balance o costes y beneficios que es similar a la ponderación en el sentido de
proporcionalidad estricta del “peso”. Así el Consejo de Estado señala: “Considerando que la operación no
puede ser declarada de utilidad pública si atenta a la propiedad privada, el costo financiero y eventualmente
los inconvenientes de orden social que ella comporta no son excesivos en miras al interés que ello presenta”
(la traducción es mía). Esto es la idea del óptimo de Pareto de Alexy aplicado jurisprudencialmente con
anterioridad a la teoría de los derechos fundamentales de este destacado autor.
21 Fortsakis (1987), p. 475 (la traducción es mía).

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un conflicto con la ley de 1881 sobre la libertad de prensa. El Consejo de Estado

determina que no se trata de un caso de hechos materialmente inexactos –como
el arrêt Camino– sino “… [Q]ue cuando no está viciada de un error manifiesto,
la apreciación entregada por el ministro del interior del peligro que la revista pre-
senta al orden público no puede ser discutido ante la jurisdicción administrativa.
Considerando que la desviación de poder no puede ser establecida”.22 De modo
que, al no constatar la existencia de error manifiesto se efectúa por esta razón un
control mínimo que descarta el abuso de poder, aplicando una nueva técnica de
control deferente con la Administración.
Y es que: “[E]l control es más reducido o mínimo cuando:
1.- La elección de la Administración se funda únicamente en considera-
ciones de oportunidad (ej. concesión de una gratificación, elegir el nombre de
una calle).
2.- La naturaleza de la materia puede afectar para que el juez haga un control
reducido de una parte de ella.
3.- Incompetencia técnica del juez (ej. valor de una copia de examen)”.23
B. El origen del margen de apreciación en la doctrina del

Derecho administrativo alemán
El concepto alemán de margen de apreciación, es el aspecto o núcleo residual
de la discrecionalidad y su relación con los conceptos jurídicos indeterminados,
influyéndose y determinándose mutuamente, opera como una técnica de precisión
de éstos, como un instrumento normativo.
La teoría del margen de apreciación alemana se construye en la década del
sesenta. Siguiendo a Bacigalupo24 existen en Alemania al menos cinco aproxima-
ciones metodológicas al concepto de margen de apreciación.
En primer lugar, la tesis de la fundamentación teórica normativa (normtheo-
retischerbegrundungsansatz). En segundo lugar, aquella que vincula el margen de
apreciación a determinados tipos de decisión administrativa. En tercer lugar, la
fundamentación jurídico funcional del margen de apreciación. En cuarto lugar, la
22 Fortsakis (1987), pp. 636. y ss. (la traducción es mía).

23 Peiser (2006), p. 234 (la traducción es mía).
24 Bacigalupo (1997), pp. 136 y ss.

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conceptuación del margen de apreciación como un margen habilitado por la ley.

Por último, la fundamentación tópica e integradora del margen de apreciación.
Entendemos que la fundamentación teórica normativa del margen de apre-
ciación consiste en que éste es inherente a la estructura lógico-normativa de los
conceptos jurídicos indeterminados y a la problemática de cómo se aplican éstos
en casos concretos. Es decir, el margen de apreciación surge de la estructura de
los conceptos jurídicos indeterminados, como por ejemplo, interés público.
Es la propia estructura del concepto la que otorga la posibilidad de margen de
apreciación en su aplicación. Especialmente en aquella parte que no pertenece al
núcleo fijo preciso del concepto, sino que es parte del “halo de incerteza” de éste.
La Administración interpretará este halo de incerteza aplicando o subsumiendo
el término indeterminado a los supuestos fácticos de la norma.
Sin embargo, la doctrina también ha dicho que ese halo de incerteza no es
posible de determinar. Por lo tanto, el margen de apreciación es sinónimo de
discrecionalidad.
Por otra parte, encontramos la teoría alemana que vincula el margen de apre-
ciación a tipos de decisiones administrativas. En este tipo de decisiones no es
posible que el juez realice un control pleno sobre la administración. Por ejemplo,
en la evaluación técnica para optar a cargos públicos o la determinación de una
publicación inmoral.
Además, se ha planteado la fundamentación jurídico funcional del margen de
apreciación. Esta teoría señala que el margen de apreciación de la Administración
surge por la mejor posición de ésta para adoptar medidas concretas a favor de
los Administrados. El juez se encuentra en una posición diferente y no puede
reemplazar los criterios técnicos de la Administración del Estado, esto produce
la exención del control en ciertas materias.
Por otro lado, se ha dicho que el margen se fundamenta en la ley; es la ley
que habilita a la Administración a actuar discrecionalmente según los casos. Esto
es independiente de la primera postura basada en la estructura lógico-normativa
de un concepto determinado, porque atiende a la finalidad que tuvo el legislador
al momento de crear la norma para habilitar a la Administración independiente
de la estructura de ésta.
Por último, existe una fundamentación tópica del margen que reconoce el
margen de apreciación por dos razones. Primera razón, por la competencia téc-
nica de la Administración que limita el control judicial. Segunda razón, por la
densidad normativa para que la Administración goce de libertad para proteger a
los Administrados.

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Sin embargo, Arnold sostiene que el margen de apreciación del legislador

tiene una naturaleza distinta al margen de apreciación de la Administración. La
Administración goza de discrecionalidad en la norma y el Parlamento goza de
discrecionalidad en la creación de la norma.25
En este sentido, la expresión “Ermessen” es usada en el derecho administrativo
para expresar que el legislador confiere poder discrecional a las autoridades admi-
nistrativas para hacer algo o no hacerlo, o para elegir una opción determinada.
En general, la determinación de la densidad normativa puede ayudar a saber
si la competencia que el legislador otorga a la Administración permite que ésta
actúe con cierta libertad o no. En este sentido, la expresión de las palabras usadas
por el legislador pueden ser determinantes. Si el legislador permite el poder dis-
crecional de la Administración, la expresión relevante es la palabra “konnen”, que
significa podrá. Por el contrario, si la administración debe hacer algo en la forma
que prescribe la ley no existirá libertad de actuación para la Administración. Por
ejemplo, en materia de comercio, la expresión “die Behordeunstersagt die Auubung
des Gewerbes, wenn…” es usada para señalar en forma imperativa que la autoridad
prohíbe una situación determinada.
Por el contrario, la actuación discrecional de la Administración no significa
libertad absoluta. Sino que la Administración reflexionará sobre la conveniencia
y oportunidad de una medida.
A mi juicio, el margen se puede fundar en todos estos supuestos, pues cada
uno de ellos apunta a diferentes aspectos dogmáticos del margen de apreciación.
Unos a la norma vigente, otros a la separación de funciones, otras en la finalidad
de la Administración, otras a la norma habilitante de competencia administrativa.
Por lo tanto, considero que son complementarias y no excluyentes e incluso en un
caso determinado se puede fundar el margen en todas ellas o sólo algunas. Esto
lo dirá el caso concreto considerando conjuntamente las teorías indicadas.
Para finalizar, podemos afirmar que la naturaleza del margen de apreciación
de la Administración en relación con el margen de apreciación del legislador
comparte la necesidad del control judicial de exceso de poder. Pero, tal como
señala Arnold, atienden a fundamentos diferentes.26
25 Arnold (2012), inédito. Conferencia “Deferencia y margen de apreciación en el control judicial en

Alemania” en el Seminario “Margen de apreciación de los poderes públicos y control de constitucionalidad”, en
26 Ibídem.

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Así, daremos por terminado este acápite sobre el origen, doctrina y jurispru-
dencia del margen en sus comienzos como potestad administrativa para abordar los
fundamentos constitucionales de la libertad del legislador y el control judicial.
IV. Fundamentos constitucionales del margen de apreciación

y el control judicial por error o perjuicio manifiesto
Los fundamentos a los que aludiré brevemente son: el principio de separación

de poderes, los derechos fundamentales y la proporcionalidad, y el control judicial
y exceso de poder. Los dos primeros, constituyen un límite a toda potestad y el
control judicial está encargado de velar por esos límites, porque los problemas
de justicia constitucional como indica Pérez Royo,27 generalmente aluden a un
problema de límites y este caso no es la excepción.
A. El principio de separación de poderes

La separación de poderes puede revisarse desde dos esferas que la constituyen.
La primera, como límite al poder. La segunda, como expresión de la función de
ese poder. En su esencial esfera –como límite al poder– implica que competen-
cialmente el ejercicio del exceso de poder se encuentra proscrito porque éste es
sinónimo de arbitrariedad, por lo cual el Estado de Derecho cuenta con un sistema
de pesos y contrapesos para su funcionamiento. Es la idea que estaba en Locke
y que Montesquieu consagraba tras la creación de los tres poderes clásicos. “Para
que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas,
el poder frene al poder”.28
Pero, asimismo –en su segundo prisma–, cada poder constituye una función
que le es propia, esa función genera una institución que la identifica en razón de
su finalidad. De modo que es inherente a ese poder el ejercicio de la atribución
que, parafraseando a Montesquieu, por disposición de las cosas, le corresponde.
El margen de apreciación de cada poder del Estado surge entonces en razón de su
propia función. De manera que el legislador tendrá discrecionalidad en el ejercicio
de su atribución en cuanto a la oportunidad de hacer las leyes, y en el ejercicio
de la política pública al momento de la creación de la ley. El Ejecutivo, por su
parte, tendrá discrecionalidad técnica en virtud de su función de ejecución del
mandato constitucional y democrático que representa. Los jueces tendrán una
27 Véase Pérez (1988), p. 18.

28 Montesquieu (2007), p. 174.

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discrecionalidad limitada en razón que su función es la aplicación del derecho.

Los jueces constitucionales además se encuentran limitados por la Constitución
como expresión de una regla política-jurídica de límite de poder, que también los
limita. La discrecionalidad y el mayor o menor margen de apreciación se da por
la función y los límites, por el reparto de competencias que implica el principio
de separación de poderes, cuya función específica es limitar el poder, reconoci-
do por el poder constituyente, en una democracia constitucional. Entendemos
que “la separación de poderes no es una técnica sino una filosofía, la misma del
constitucionalismo”.29
Pero, es necesario reconocer que la configuración del principio ha sido
modificada por la realidad porque la mejor forma de saber cómo funciona una
democracia constitucional es atendiendo a aquélla. En palabras de Lowenstein:
“[U]na observación superficial de la dinámica política enseña ya que la división
clásica en funciones separadas de gobierno, legislación y judicial está superada.
Por ello, se obtiene una versión más realista aplicando la nueva división tripartita:
determinación de la decisión, ejecución de la decisión y control político”.30 En el
caso del Tribunal Constitucional y el legislador se trata de control jurídico, pero
sigue la misma lógica, por eso la intensidad del control se hace relevante porque
no existe una sola forma de ejercer el control de constitucionalidad de la ley.
Asimismo, la configuración del principio de separación de funciones ha sido
modificada por la existencia de los tribunales constitucionales, como señala
Favoreau, la justicia constitucional es: “una jurisdicción creada para conocer
especial y exclusivamente en materia de lo contencioso constitucional, situada
fuera del aparato jurisdiccional ordinario e independiente tanto de éste como
de los poderes públicos”31 y, consecuentemente, como intérprete supremo de
la Constitución.
Así, el margen de apreciación del legislador se constituye esencialmente en su
función deliberativa, amparada en la legitimidad democrática y en la concreción
de espacios de libertad de configuración al momento de determinar la decisión.
La determinación será más o menos libre dependiendo del tipo de decisión que se
trate. Si se trata de una decisión política, como por ejemplo la norma que establece
la edad para ser candidato a un cargo, existirá mayor libertad de configuración
que la norma que establezca el límite a la libertad de opinión.
29 Pereira (2006), p. 116.

30 Lowenstein (1986), p. 137.
31 Favoreu (1994), p. 13.

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El margen de apreciación del legislador se vincula esencialmente a decisiones

políticas. En este sentido se ha pronunciado el Conseil Constitutionnel en la Decisión
Nº 86-218 DC de 18 de noviembre de 1986, que ha operado como leading case
en la jurisprudencia francesa. Se trata de un requerimiento de constitucionalidad
según el artículo 61 de la Constitución Francesa,32 esto es, control preventivo de
normas, que declara la constitucionalidad de la ley relativa a la delimitación de
las circunscripciones para la elección de diputados, y que restablece el escrutinio
uninominal. La delimitación de circunscripciones electorales es parte del margen
de apreciación del legislador porque “[C]onsiderando que la Constitución no
confiere al Consejo Constitucional un poder general de apreciación y de decisión
idéntica que al Parlamento; no le pertenece investigar si las circunscripciones han
sido objeto de una delimitación lo más equitativa posible, que no es su responsa-
bilidad formular nuevas propuestas en este sentido, como puede hacer el Consejo
de Estado en el ejercicio de sus funciones administrativas;”.33
32 Artículo 61: “Las leyes orgánicas, antes de su promulgación, las proposiciones de ley mencionadas en el
artículo 11 antes de que sean sometidas a referéndum, y los reglamentos de las Cámaras parlamentarias,
antes de su aplicación, deberán ser sometidos al Consejo Constitucional, el cual se pronunciará sobre su
conformidad con la Constitución. Con el mismo fin, podrán presentarse las leyes al Consejo Constitucional
antes de su promulgación por el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea
Nacional, el Presidente del Senado o sesenta diputados o sesenta senadores. En los casos previstos en los dos
apartados anteriores, el Consejo Constitucional se pronunciará en el plazo de un mes. No obstante, a petición
del Gobierno, y si existe urgencia, este plazo podrá reducirse a ocho días. En estos mismos casos, la remisión
al Consejo Constitucional suspenderá el plazo de la promulgación”. Los proyectos de ley que se someten
a control del Consejo en virtud del artículo 11 se refieren a la organización de los poderes públicos, sobre
reformas relativas a la política económica, social y medioambiental de la Nación y a los servicios públicos
que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución,
pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones. Para un análisis de las competencias del
Conseil, tanto de control normativo como otras se sugiere revisar el texto de Favoreu (1994), pp. 102 y ss.
Y la Ley Nº 724-2008 de 23 de julio de 2008 que establece el control represivo o directamente el artículo
61-1 de la Constitución como se verá más adelante al momento de citar jurisprudencia sobre la denominada
cuestión prioritaria de constitucionalidad.
33 El Consejo plantea que tanto los diputados autores del primer requerimiento, como los senadores del
segundo requerimiento, declaran en su argumentación que la delimitación de las circunscripciones estable-
cidas por la ley es arbitraria. La arbitrariedad reside en la heterogeneidad de los criterios de delimitación
seleccionados, desde el punto de vista de la demografía, geografía e historia económico y social. Esto afectaría
varios artículos de la Constitución francesa, el artículo 2 sobre igualdad ante la ley de todas las personas
sin distinción de origen, raza o religión. El artículo 3 sobre el ejercicio de la soberanía por el pueblo y la
igualdad en el sufragio. El artículo 24 establece que los diputados y la Asamblea General son elegidos por
sufragio directo y, por último, el artículo sexto de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789 (la traducción es mía).

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A contrario sensu, el aborto no es una decisión política. Por lo tanto, no existe

discrecionalidad legislativa en este sentido. De este modo, pueden ser criticables
las sentencias del Consejo Constitucional francés sobre interrupción voluntaria
del embarazo34, que argumentando el poder de apreciación diferente del Con-
sejo Constitucional frente al Parlamento declara la constitucionalidad de una
ley que afecta la esencia del derecho a la vida. En el mismo sentido, el Tribunal
Constitucional Federal alemán o TCF en materia de despenalización del aborto
faculta al legislador para la interrupción del embarazo de acuerdo a determinadas
circunstancias, en virtud de la ponderación del derecho a la autodeterminación
de la madre y el derecho a la vida del nasciturus.35
Las decisiones políticas se encuentran en el área de la potestad más discrecio-
nal del margen de apreciación del legislador. En cambio, las regulaciones a los
derechos se encuentran en el ámbito de potestad más reglada, en tanto no puede
a pretexto de su regulación afectar la esencia de un derecho.
Este es el sentido del margen de apreciación del legislador, no tiene todas las
veces las características de una potestad absolutamente discrecional o absolutamente
reglada. Por ende, la intensidad de la libertad de configuración del legislador se
identifica en algunos casos con el concepto de densidad normativa. En materias
de competencia esto es así, porque la Constitución establece normas con mayor o
menor densidad normativa, que habilitan al legislador en el cumplimiento de su
función a gozar de mayor o menor libertad de configuración. En consecuencia,
tendrá efectos en el control judicial de la ley.
Debemos precisar que la Constitución como institución jurídico-política
tendrá esferas en las que se confiera mayor poder político al Parlamento y otras
en que establezca alguna potestad jurídica normativa. Por una parte, una norma
es expresión de poder político. Por otra, es expresión de un mandato jurídico.
Este matiz afecta el contenido de las normas porque permite la existencia de
márgenes de apreciación diferentes al tenor de ésta y de la función de lo político
y lo jurídico.
Cualquiera que sea la función que ejerza el legislador, debemos recordar que
en el Estado de Derecho la existencia de la libertad de configuración del legislador
no implica que sus actos no se controlen, sino que sólo no serán controlados judi-
cialmente. No se trata de la doctrina de los actos políticos en sentido puro, sino de
34 Favoreu; Phillip (1991), pp. 286 y ss.

35 Al respecto véase en Schwabe (2009), pp. 114 y ss. Específicamente, la sentencia del Tribunal Constitu-
cional Federal alemán, BVerfGE 39, 1 [Aborto I] de fecha 25 de febrero de 1975.

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una nueva visión de las funciones y potestades en una democracia constitucional

que se relaciona con la intensidad del control de los actos normativos del legisla-
dor y con la distinción del control político para actos políticos. “Los intentos de
control judicial de los actos políticos generalmente no han producido resultados
satisfactorios. La experiencia aconseja que los actos políticos sean sometidos a
control político, si bien esta solución topa con el problema de la debilidad de la
mayoría de los parlamentos actuales”.36
Desde la teoría de la separación de poderes, el control es parte de su propia
formulación como sistema de pesos y contrapesos. Por esto, la idea de inmunidad
de control no se condice con el margen de apreciación del legislador. El margen
de apreciación modula el control para distinguir entre control político y control
jurídico. El control político se manifestará en la oportunidad de hacer las leyes y
las posibles responsabilidades que genere. El control jurídico se expresa en control
judicial y en diferentes intensidades de escrutinios, como se verá en la jurispru-
dencia francesa y alemana.
B. Los derechos fundamentales y la proporcionalidad

Los derechos fundamentales constituyen también un límite a toda potestad.
Este límite opera en la esencia de los derechos. Los derechos fundamentales no
son fundamentales por la norma sino por su naturaleza.
La relación entre los derechos fundamentales y el legislador es múltiple; por
una parte, el legislador goza de legitimidad democrática en virtud del ejercicio de
derechos de los ciudadanos. Sin ellos no existiría. Son los ciudadanos los que legi-
timan el margen de apreciación del legislador en una democracia constitucional37.
También, el legislador es el llamado a la protección de los derechos mediante el
principio constitucional de la reserva legal.38 Asimismo, los derechos constituyen
el límite en el ejercicio de la función constitucional del Parlamento.
El margen de apreciación del legislador, contiene en sí mismo el desafío de
respetar y proteger los derechos fundamentales. En este sentido, no existe margen
de apreciación para la violación de un derecho. Puede existir un margen para la
regulación de un derecho, porque el margen de apreciación del legislador supone
36 Pereira (2006), p. 43.

37 Ya decía Locke que el primero de todos los derechos es el derecho a la rebelión.
38 Sobre este tema véase Haberle (2003), pp. 189 y ss. En Alemania el sentido de la reserva legal es la
protección de derechos.

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la existencia de varias soluciones posibles válidas dentro de un Estado de Derecho.

Pero los derechos no son fruto de la expresión convencional de la política, sino
de la esencia de la persona. Y en este sentido, siempre se tornan indisponibles a
la discrecionalidad legislativa.
Por ende, cabe señalar con Nogueira que: “[L]a determinación del contenido
de un derecho implica precisar los siguientes elementos: el titular del derecho; los
obligados al respeto del derecho; el contenido de la obligación y las circunstan-
cias u condiciones para su aplicación; las facultades que el titular posee en caso
de incumplimiento del deber de respeto de su derecho; la especificación de las
fronteras o límites del derecho para que no se superponga parcialmente con otro
derecho, armonizándolos o ajustándolos”.39
Entonces, la relación entre margen de apreciación del legislador y derechos fun-
damentales puede revisarse desde dos prismas. El primer prisma, como la libertad
de configuración válida. El segundo prisma, como limitación a esa configuración,
en cuanto el control por desproporción manifiesta implica un control de la cons-
titucionalidad de la ley cuando ésta pueda afectar un derecho fundamental.
En este sentido, recordando la teoría de Alexy que describe: “[L]o que las nor-
mas de una Constitución no ordenan ni prohíben, se enmarca dentro del margen
de acción estructural del legislador (…) hay tres márgenes de acción estructural: el
margen para la fijación de fines, el margen para la elección de medios y el margen
para la ponderación”.40
Sobre el primer margen de fijación de fines, Alexy señala que: “[F]rente a
un derecho fundamental, el legislador tiene un margen para la fijación de fines,
cuando el derecho contiene una reserva competencial de intervención, que deja
abiertas las razones para la intervención legislativa, o menciona las razones para
intervenir, pero no ordena que se produzca la intervención legislativa, sino que sólo
permite que esto suceda en caso de que concurran dichas razones”.41 Así, Alexy
establece dos supuestos de margen de acción estructural del legislador en materia
de derechos fundamentales. El primer supuesto, cuando el legislador puede decidir
si interviene o no el derecho. El segundo supuesto, cuando el legislador puede
optar dentro de los fines que establece la reserva de intervención del derecho. La
primera sería una opción para intervenir. La segunda, la forma de determinar los
fines de la intervención.
39 Nogueira (2008), p. 223.

40 Alexy (2008), pp. 520-521.
41 Alexy (2008), p. 521.

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Sobre el segundo margen de elección de medios, Alexy señala que: “…[E]l

margen para la elección de medios, entra en escena cuando las normas de derecho
fundamental no sólo prohíben ciertas intervenciones legislativas, sino también
ordenan la ejecución de algunas conductas positivas, como cuando se trata de
los deberes de protección”.42 En este caso, Alexy ejemplifica con el rescate de un
ahogado, que para los efectos de ser rescatado existen tres posibilidades, y cual-
quiera de ellas puede ser adoptada.
Por último, el margen para la ponderación que se basa en la idea de los de-
rechos como mandatos de optimización y supone una colisión entre ellos. La
respuesta de qué debemos entender por optimización en Alexy, está dado por el
contenido del principio de proporcionalidad: “[E]sta equivalencia significa que
los tres subprincipios de la proporcionalidad definen lo que debe entenderse por
“optimización”, de acuerdo con la teoría de los principios”.43
En materia del subprincipio de necesidad, la explicación consta del mismo
razonamiento. Para argumentar que: “[N]o se trata de una optimización hacia un
determinado punto máximo, sino simplemente de la prohibición de sacrificios
innecesarios para los derechos fundamentales”.44
Por último, el sentido de la optimización a partir del subprincipio de propor-
cionalidad en sentido estricto. En este sentido: “[E]ste principio es idéntico a la
ley de ponderación, que establece lo siguiente: Cuanto mayor será el grado de la
no satisfacción o de afectación de uno de los principios, tanto mayor debe ser la
importancia de la satisfacción del otro”.45
Asimismo, Alexy afirma la existencia de un margen de acción epistémico, en
tanto que, “se trata de un margen de acción epistémico de naturaleza normativa,
cuando no se tiene la certeza sobre cual es la manera más apropiada para sopesar
los derechos fundamentales que se encuentran en juego, y se reconoce que el
legislador dispone de un determinado marco, dentro del cual puede adoptar una
decisión dentro de su propia decisión”.46
A mi juicio, la expresión margen de apreciación del legislador se aparta –en
principio– de la idea de margen estructural, epistémico y para la ponderación
aportado por Alexy, porque la naturaleza del sentido del margen que expresa el
42 Alexy (2008), p. 522.

43 Alexy (2008), p. 524
44 Alexy (2008), pp. 526 y 527.
45 Alexy (2008), p. 529.
46 Alexy (2008), p. 548.

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autor se presenta como un mecanismo de restricción válida de los derechos y, en

mi opinión, los derechos se limitan a sí mismos y el legislador sólo reconoce esos
límites con la facultad de regularlos. Es decir, el margen de apreciación del legis-
lador es parte de la función de éste en el ejercicio de su potestad normativa. Sin
embargo, la norma no es lo mismo que el derecho porque, como indica Medina,
en materia de catálogos de derechos internacionales, quien reconoce la dificultad
para establecer todos los derechos que derivan de la dignidad humana.47
Por lo tanto, considero que el límite concurre por los propios derechos y no
por el margen estructural que pesa un derecho por otro. Si se piensa que los límites
a los derechos los establece una norma se confunde la norma con el derecho. La
idea de los derechos se basa en que tras un derecho hay un deber y viceversa, aun
cuando la norma no lo reconozca explícitamente. De esta manera, el legislador tiene
un margen de potestad normativa que ordena los derechos para el bien común,
pero el límite a cada derecho existiría de todas formas aunque el legislador no lo
expresara. Asimismo, sería como pensar que el legislador crea derechos, cuando
su labor es reconocerlos.
Pues bien, respecto a este tipo de relación entre margen de apreciación del
legislador y derechos fundamentales, las pretensiones de Alexy se basan en buscar
seguridad jurídica para la intervención de los derechos. El problema reside en que
al buscar este límite de certeza, la idea del peso se concreta en que la optimización
se basa en la relativización de la relación de derechos. Adolece el mismo problema
del criterio de jerarquía en materia de derechos fundamentales, en cuanto que
estipula una “jerarquía implícita” al momento de establecer cómo debe el juez
controlar la limitación de un derecho. La estructura del peso lleva a Alexy a afirmar
que el subprincipio de necesidad implica la prohibición de sacrificios innecesarios
para los derechos.48 Literalmente, y a contrario sensu, un juez constitucional podría
pensar que existen sacrificios necesarios en materia de derechos fundamentales,
lo cual no parece razonable. “Así cuando los jueces deben proceder a proteger los
47 Véase Medina (1990), p. 25. “[L]a primera dificultad que se enfrenta al intentar establecer un catálogo
es la decisión de qué derechos se incluirán en él”… Validando la distinción entre el catálogo de derechos
y los derechos contenidos en él. Ocurre lo mismo en el derecho interno. En este sentido, es aplicable el
aforismo “donde existe la misma razón existe la misma disposición”. Los derechos se plasman en normas,
pero la norma no es sinónimo del derecho o de su contenido.
48 Alexy (2008), p. 526. La cita textual es así: “[Ú]nicamente se afirma que si el legislador quiere perseguir
su fin, sólo puede adoptar el medio más benigno, o un medio igualmente benigno o un medio un poco
más benigno. No se trata de una optimización hacia un determinado punto máximo, sino simplemente de la
prohibición de sacrificios innecesarios para los derechos fundamentales” (cursivas añadidas).

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derechos deben partir por delimitarlos, vale decir, determinar sus contenidos y
sus límites o fronteras, como asimismo resolver en los casos concretos cuál es ese
contenido y límite”.49
La proporcionalidad es una medida de prohibición de exceso. Por esto, puede
enmarcarse en la necesidad que todos los órganos del Estado están llamados a
la protección de los derechos fundamentales. La obligación es específica, de lo
contrario existe exceso de poder. Además, supone que los derechos colisionan. A
mi juicio, los derechos no colisionan, su ejercicio está sometido al debido proce-
so para hacer valer pretensiones jurídicas. Las pretensiones jurídicas colisionan
como expresión del principio procesal de la bilateralidad de la audiencia. Como
señala Haberle , los derechos se limitan en sí mismos, pues “todos los límites a los
derechos fundamentales son inmanentes a ellos y están encerrados en el propio
contenido esencial”.50
De este modo, compartimos la posición de Arnold,51 la proporcionalidad
no es un test en sentido aritmético sino más bien es una forma de ejercer una
atribución constitucional, que implica un límite a medidas arbitrarias y en tal
sentido es aplicable a todos los órganos del Estado.
Por ello, no se trata de entender el margen de apreciación del legislador como
una forma de pesar el derecho a no cometer por éste el vicio de error manifiesto.
Más bien, se trata de limitar arbitrariedades que el derecho proscribe, de modo de
otorgar al juez un criterio para que razonadamente elabore un juicio de derecho
que se expresará en la sentencia. Pero el vicio de error manifiesto no constituye
una ponderación del error, porque, a mi juicio, los derechos no son ponderables ni
pesables y el control de sus límites tampoco. Y en el ejercicio del primer paso de la
proporcionalidad la primera pregunta es descartar la prohibición de exceso a partir
del control mínimo por error manifiesto de apreciación del legislador. De modo
que el juez podrá realizar un escrutinio estricto o suave pero no desde la teoría
de la ponderación o margen para la ponderación, sino desde la idea de proscribir
excesos de poder que no requieren el sacrificio de un derecho por otro.
En este sentido, compartimos la opinión de Prieto Sanchís que indica que
“[E]sta proporcionalidad en sentido estricto puede suscitar dos problemas. El
49 Nogueira (2008), p. 223.

50 Haberle (2003), p. 127.
51 Arnold (2012), inédito. Conferencia “Deferencia y margen de apreciación en el control judicial en
Alemania” en el Seminario “Margen de apreciación de los poderes públicos y control de constitucionalidad”, en

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primero es que la terminología de “costes y beneficios” estimule una interpretación

meramente economicista que no me parece adecuada. Los costes y beneficios no
han de entenderse, pues, en términos dinerarios, ni siquiera tampoco en términos
cuantitativos, sino que se refieren al grado de lesión y satisfacción de bienes o
principios constitucionales que a veces tutelan posiciones o expectativas valiosas
para un solo individuo, cuya garantía resulta constitucionalmente tan relevante
como la de aquellos otros que protegen intereses colectivos. El segundo proble-
ma aparece cuando la proporcionalidad en sentido estricto se hace valer en el
enjuiciamiento de normas generales y más concretamente leyes. Aquí el carácter
consecuencialista del argumento bien podría desembocar en una ablación, en una
eliminación absoluta de uno de los principios en pugna, y ello ocurrirá cuando la
necesidad y la urgencia de atender a un fin valioso e importante mostrase como
justificada la postergación general de otro bien o derecho. En materia de derechos
fundamentales, ésta es una consecuencia que puede evitarse a través de la cláusula
del contenido esencial, pues, cualquiera que sea su discutido alcance, debe al menos
servir como contrapunto de los argumentos ponderativos…”.52
Porque los derechos no son la proporcionalidad, ni la proporcionalidad son los
derechos. Considero que la ponderación o proporcionalidad, en sentido estricto,
es otro mecanismo de límite al poder. Los derechos en sí no son “pesables” y no
se puede “pesar” la relación legislador como expresión de la reserva legal de los
derechos y el control judicial como parámetro de protección. Lo que sí cabe es
entregar tipos de escrutinios al juez constitucional, que permitan identificar vicios
de constitucionalidad. Estos escrutinios no se encuentran en relación a la pon-
deración de la medida, sino en cuanto a su lesividad en razón de la arbitrariedad
que implican. La arbitrariedad se determina con el ejercicio de la vulneración
de un derecho. El control del margen de apreciación del legislador debe ser más
estricto en razón de la lesividad provocada, que se puede determinar sin pesar los
derechos sino en cuanto al daño en su contenido, evitando el consecuencialismo
de superponer un derecho a otro53. Por tanto, entendemos que el principio de
proporcionalidad “es antes que todo un mecanismo de control del poder, o lo que
es lo mismo, es un instrumento destinado a medir si la intervención estatal es o
no lícita. Y no lo será, si en la práctica ella se traduce en la anulación o derogación
del derecho o libertad de que se trate”.54
52 Prieto (2003), p. 203.

53
En este mismo sentido y sobre los problemas del planteamiento de Alexy, véase Arnold; Martínez;
Zúñiga (2012), pp. 80 a 85.
54 Op. cit., p. 86.

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Este sentido de límite al poder es el que también inspira la idea de error mani-
fiesto de apreciación del legislador. El control por error manifiesto será un control
de exceso de poder que no requiere “pesar”, sino que es evidente y claro en cuanto
a la formulación de la densidad normativa que la Constitución estableció para el
ejercicio de una potestad constitucional y al núcleo esencial de cada derecho. En-
tonces, se refiere a la determinación del grado de discrecionalidad disponible para
el caso concreto, conforme a la función del poder atribuido y la norma establecida
en contrapunto con la Constitución. Si el error no es manifiesto o irrazonable,
la ley será declarada constitucional, ejerciendo un control mínimo de estándar o
escrutinio suave. Si con este mismo estándar o escrutinio suave se considera que
el error es manifiesto y grosero, la norma será declarada inconstitucional.
El funcionamiento se revisará a continuación en el apartado siguiente, sobre
control judicial.
C. Control judicial y exceso de poder

El control judicial de la ley es un ejercicio de razonabilidad, que responde a
los requerimientos jurídicos de la potestad normativa del Parlamento. En cuanto a
las potestades políticas del Parlamento, en principio éstas no son controlables por
el Tribunal Constitucional, salvo que la política pública impuesta sea contraria a
Derecho. Es ese Derecho el que deben defender los jueces constitucionales en la
ley que goza de legitimidad democrática. La Constitución, que es el parámetro
de control de la ley, tanto a priori como a posteriori, implica que como norma
jurídico política admita diversas intensidades en el control de la constituciona-
lidad de la ley. Esta es la razón de la deferencia constitucional y del margen de
apreciación del legislador. Es la naturaleza jurídica y política de la Constitución
la que determinada normativamente expresa la forma de control de la ley. En
este sentido, lo que tiene de política está sujeto a control político, lo que tiene de
jurídico está sujeto a control por los jueces.
En términos generales, la relación entre el margen de apreciación del legislador
y el control judicial, plantea exactamente la relación entre Política y Derecho, y
esta relación es conflictiva y a la vez complementaria, en cuanto ambos se interesan
por la libertad, el orden, los derechos, la legitimidad.55
55 Pereira (2010), p. 61.

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En términos específicos, se ha escrito bastante sobre lo problemático que puede

resultar la “juridificación de la política”56 en la relación tribunales constitucionales
y democracia. Para ser más concretos, en la relación ley, como expresión de con-
senso democrático, y justicia constitucional, que adolecería de esta legitimidad
inicial. En este sentido, se trata de los límites de la propia justicia constitucional.
Se trata de la forma en que debe ejercer el control en lo que tiene de político la
Constitución y la ley.
Esto se traduce en “la autolimitación (el muy conocido self restraint) con que
actúa o debe actuar, por el cuidado que tiene o debe tener en no invadir la esfera
de los demás órganos del Estado, en respetar no la discrecionalidad sino la libertad
de configuración de los órganos políticos, singularmente el legislador…”.57 La
objeción democrática a la justicia constitucional se plantea como un criterio de
limitación de la misma. Cuando hablamos de margen de apreciación del legislador
y control judicial, no hacemos referencia a la mera deferencia razonada en que se
traduce el control. El sentido de esta expresión se encuentra en la intensidad del
ejercicio del control de la ley. En tal sentido, constituye una herramienta para los
propios jueces constitucionales para formular la declaración de constitucionalidad
o inconstitucionalidad de ésta.
Así se ha entendido en los sistemas constitucionales de Francia y Alemania.
Por ello, se analizarán a continuación.
V. Algunas consideraciones sobre el Consejo Constitucional francés

y el Tribunal Constitucional Federal alemán
A. Tres consideraciones sobre el Margen de apreciación y el control judicial

por error o perjuicio manifiesto en el Conseil Constitutionnel
1. Sobre la intensidad del control de constitucionalidad de la ley

En Francia, el Conseil Constitutionnel ha acuñado la expresión “rapport de
constitutionalité” para referirse a la intensidad del control. Se refiere a la relación
de subordinación entre las reglas constitucionales y la legislación. La intensidad
56 Pérez (1988), p. 14.

57 Pérez (1988), p. 19. El autor distingue entre discrecionalidad y libertad. Para este trabajo hemos consi-
derado las expresiones indistintamente. La discrecionalidad parece tener para los autores una connotación
negativa en cuanto potestad no sujeta a límites de ningún tipo. Si se entendiera así la distinción merece la
pena, pero en este trabajo entendemos que no existe potestad sin control como se establece en los primeros
apartados sobre el origen del margen de apreciación.

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del control es definida por el grado de adecuación que se exige a la norma inferior
para con la superior, esta adecuación definirá el tipo de control ejercido por el
Consejo Constitucional que puede variar desde la estricta conformidad hasta la
mera compatibilidad entre la primera y la segunda.
Por lo tanto, el Consejo Constitucional no ejerce el control de constituciona-
lidad de la misma manera en todos los casos. El análisis de este control permite
afirmar la existencia del rapport de constitutionnalité a partir de la actuación del
juez constitucional y, en particular, del análisis de la manera concreta en la que
el Consejo Constitucional ejercita, cuando es requerido para ello, su función de
control de constitucionalidad de los actos jurídicos fundamentales.
Así, en materia de control de constitucionalidad represivo de la ley sobre
libertad de iniciativa económica ha dicho: “[E]l Consejo estima que las reservas
hechas por la ley, están encaminadas a que las personas que ejercen determinadas
tareas lo ejerzan bajo la obtención de un título profesional y que esto no constituye
una violación al derecho al empleo. Considera además, que algunas actividades
podrían resultar riesgosas y las reservas hechas por el legislador son adecuadas en
este sentido”.58
En consecuencia, el control de constitucionalidad de la ley de iniciativa
económica permite que el legislador distinga dentro de su esfera de libertad
de configuración los requisitos para ejercer un cargo determinado sin que esto
constituya un perjuicio a la libertad de trabajo. El Conseil Constitutionnel ejerce
un control mínimo en este caso.
Asimismo, el Conseil Constitutionnel en el ejercicio del rapport de constitution-
nalité distingue entre rapport de conformité y rapport de compatibilité.
Así, el rapport de conformité es un escrutinio más exigente en el control de
constitucionalidad de la ley. La exigencia se traduce en la estricta conformidad
de la ley. El rapport de compatibilité, por su parte, se refiere a materias en que no
existe un tratamiento tan pormenorizado en el texto constitucional. “[E]l control
por el Consejo Constitucional es mucho menos intenso, pues, en este caso, el
58 Conseil Constitutionnel, Nº 2011-139 QPC, 24 de junio de 2011. Requerimiento de QPC o cuestión
prioritaria de constitucionalidad sobre la ley de libre iniciativa económica. Se trata del ejercicio de la atribu-
ción del control represivo de constitucionalidad estipulado en el artículo 61-1 de la Constitución francesa:
“Artículo 61-1. Cuando, con motivo de una instancia pendiente ante una jurisdicción, se alegue que una
disposición legislativa perjudica a los derechos y las libertades que garantiza la Constitución, se podrá so-
meter el asunto, tras su remisión por parte del Consejo de Estado o del Tribunal de Casación, al Consejo
Constitucional que se pronunciará en un plazo determinado. Una ley orgánica determinará las condiciones
de aplicación del presente artículo”.

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legislador ya no tiene que someterse a una reglamentación previamente establecida

en la Constitución limitándose a desarrollarla, sino que la mayoría de las veces su
actuación únicamente se encontrará condicionada por la necesidad de respetar
un principio constitucional enunciado en términos genéricos, y cuya plasma-
ción concreta en el plano de la realidad puede llevarse a cabo de muy distintas
maneras”.59 Es este aspecto lo que constituye en esencia el margen de apreciación
del legislador, en cuanto que pudiendo optar por distintas medidas cualquiera
de ellas es válida y no afecta a la constitucionalidad de la norma producto del
elemento de densidad normativa que permite al juez verificar la procedencia de
la aplicación del margen de apreciación.
El Conseil ejerce rapport de compatibilité en un caso emblemático sobre na-
cionalización y derecho de propiedad. Se trata de un requerimiento efectuado
por senadores y diputados conforme al artículo 61 de la Constitución francesa
respecto de la ley de nacionalización, y la posible vulneración al derecho de pro-
piedad, igualdad y justa indemnización. El caso es relevante, puesto que el Consejo
Constitucional determina el estándar para el control de constitucionalidad de la
ley a partir de la adopción de la técnica del error manifiesto por primera vez60
en el derecho constitucional francés. Así el Conseil Constitutionnel resuelve:
“(…) que la apreciación alcanzada por el legislador sobre la necesidad de la na-
cionalización decidida por la ley sometida al examen del Consejo Constitucional
no puede ser impugnada, en ausencia de error manifiesto, no está establecido
que la transferencia de bienes y de empresas operan en el campo de la propiedad
privada y de la libre iniciativa y sean contrarias a las disposiciones precitadas de la
Declaración de 1789”.61 Por ello, la ley no se declara inconstitucional sobre este
punto y se resuelve finalmente una declaración de constitucionalidad parcial62,
porque al ejercer el control mínimo la constitucionalidad de la ley impugnada
no permite afirmar que exista un perjuicio manifiesto para los requirentes. En
59 Pardo (1990), p. 197.

60 Sin perjuicio de las alusiones a las sentencias del Conseil Constitutionnel Nº 81-127 DC, 20 de enero de
1981 sobre seguridad y libertad, Favoreu; Philip (1991), pp. 444 y ss. Y la sentencia Nº 75-54 DC, 15 de
enero de 1975, sobre interrupción voluntaria del embarazo, Favoreu; Philip (1991), pp. 286 y ss. Que recae
en el control de constitucionalidad de un tratado en que se afirma el poder de apreciación del legislador
como forma de declarar la constitucionalidad de la ley. Pero este caso es el que se identifica como arret du
príncipe o leading case en la materia.
61 Favoreu; Philip (1991), p. 474 (la traducción es mía).
62 Favoreu; Philip (1991), pp. 473 y ss. (la traducción es mía).

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este caso no existe exceso de poder de acuerdo al control de constitucionalidad

ejercido por el Conseil.
2. Sobre los fundamentos del control por error manifiesto en las

sentencias del Conseil Constitutionnel
La jurisprudencia constitucional francesa fundamenta el control mínimo de
constitucionalidad de la ley esencialmente en la diferente naturaleza del poder de
apreciación del Parlamento con relación al Conseil Constitutionnel.
Además, fundamenta el control mínimo en la prohibición de exceso de poder
o desproporciones manifiestas. Sin perjuicio, que este argumento puede encon-
trarse además en los casos en que se ejerce el control pleno de proporcionalidad y
en los casos en que este control se ejerce conjuntamente con el control por error
manifiesto.
Por lo tanto, respecto del primer argumento sobre la naturaleza de la apreciación
del Parlamento, el Conseil entiende que: “[E]l artículo 61 de la Constitución no
confiere al Consejo Constitucional un poder general de apreciación y de decisión
idéntico al que tiene el Parlamento. Pero, solamente es competente para pronunciar
la conformidad a la Constitución de las leyes conferidas a su examen”.63 En este
sentido, un efecto propio de tal autolimitación consiste en que: “[É]l no puede
pronunciarse sobre la oportunidad de las disposiciones legislativas”.64
La oportunidad de las disposiciones legislativas se enmarca en la esfera del poder
político del Parlamento para determinar las políticas públicas que se convertirán
en ley para el Estado, pero que se encuentra sujeto a control político.
El poder político se legitima a través del ejercicio de soberanía que se expresa
en la facultad de creación normativa del Parlamento.
Este poder de apreciación del Parlamento tiene límites. Es paradójico que estos
límites sean además el fundamento del control mínimo. En virtud de ello, sobre
el poder discrecional del legislador el Consejo Constitucional ha dicho que “ejerce
un control restringido sobre la ley de amnistía dadas las limitaciones resultantes de
la reintegración de salarios protegidos de las licencias que ello prevé, que pueden
ser impuestas a los miembros de la sociedad en consideración al interés general
(88-244 DC, 20 de julliet 1988)”.65
63 Tablas analíticas Conseil Constitutionnel (2012), p. 2336 (la traducción es mía).
64 Ibídem.
65 Conseil Constitutionnel, Nº 88-244 DC, 20 de julio 1988 (la traducción es mía).

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Sobre el límite al poder discrecional del legislador el Conseil consideró que

el legislador no excedió su poder de apreciación al momento de determinar la
responsabilidad de un profesional de la salud en materias médicas no posibles de
considerar en un diagnóstico médico prenatal. Así, el Conseil estableció que: “[E]
n razón a la existencia de una falta característica (típica, antijurídica) para que
se pueda hacer efectiva la responsabilidad de un profesional de la salud frente a
una discapacidad no detectada durante el embarazo, el legislador consideró según
el estado de conocimientos y técnicas, las dificultades inherentes al diagnóstico
médico prenatal. A este fin, excluyó que esta falta pueda ser presumida o deducida
de simples presunciones. La noción de ‘negligencia grave’ no se puede confundir
con mala conducta. En consecuencia, teniendo en cuenta el objetivo perseguido,
la atenuación que procuran las condiciones en que pueda analizarse la responsabi-
lidad de estos profesionales e instituciones comprometidas no es desproporcionada
(20110-2 QPC, 11 juin 2010)”.66
Otro límite al poder discrecional del legislador es la selección de modalidades
manifiestamente inapropiadas a su objetivo. Para estos efectos el Conseil vuelve a
considerar que no tiene el mismo poder de apreciación del Parlamento.
En un caso concreto relativo a los poderes de la Asamblea de la Polinesia
Francesa, aplicó conjuntamente los dos fundamentos de la naturaleza del poder
de apreciación del Parlamento y los límites del poder discrecional del legislador
para evaluar que no adoptó medidas excesivas para aplicar el control mínimo y
declarar la constitucionalidad de la ley.
En consecuencia, el Conseil sostiene que “[S]i el legislador orgánico, compe-
tente para fijar la duración de los poderes de la asamblea de la Polinesia Francesa,
puede modificar esta duración en miras al interés general y sujetos al respeto de
las reglas y principios de valor constitucional, no pertenece al Consejo Consti-
tucional que no dispone de un poder general de apreciación y de decisión de la
misma naturaleza del Parlamento, de investigar si el objetivo determinado que le
ha asignado el legislador podría lograrse por otros medios, que las modalidades
seleccionadas por la ley no son manifiestamente inapropiadas a su objetivo”.67
Por lo tanto, la intensidad del control del juez se encuentra modulada por
el margen de apreciación del legislador y los límites señalados precedentemente.
Generalmente, el margen de apreciación opera como un argumento judicial para
66 Conseil Constitutionnel Nº 20110-2 QPC, 11 junio 2010 (la traducción es mía).
67 Conseil Constitutionnel Nº 2007-559 DC, 6 diciembre 2007, 8 diciembre 2007. En el caso hubo dos
requerimientos acumulados bajo el mismo número de causa, por esta razón se exponen las dos fechas.

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declarar la constitucionalidad de la ley sometida a examen ante el Conseil Cons-

titutionnel. Sin embargo, se declarará la inconstitucionalidad de la ley si existe
error manifiesto.68
3. Sobre la técnica del error manifiesto, la proporcionalidad

y la ponderación
El error manifiesto como vicio de constitucionalidad constituye una forma de
ejercer el control mínimo. En palabras de Pardo “[L]a máxima expresión de este
necesario e inevitable selfrestraint del juez constitucional la alcanza el Consejo con
su doctrina del error manifiesto, formulada por primera vez de manera explícita
en la decisión 132 DC de 16 de enero de 1982 sobre las nacionalizaciones…”.69
La razón de este control mínimo se encuentra en la concepción francesa de la ley
como manifestación de la voluntad soberana, y así se explica al fundamentar su
aparición como forma de control en Derecho constitucional: “(…) el Consejo
Constitucional está implícitamente invitado a inspirarse de la jurisprudencia
administrativa (…). Pero el juez constitucional no está en la misma posición que
el juez administrativo, al igual que la Administración con el Parlamento que no
dispone de un simple poder discrecional sino de un poder soberano”.70
Por lo anterior, el control por error manifiesto de apreciación del legislador es
un rapport de compatibilité, un control mínimo. El error manifiesto como vicio
significa establecer un parámetro de control de constitucionalidad de la ley para
el efecto de determinar su derogación o no.
Las materias en las cuales el Conseil se ha referido al error manifiesto son
múltiples. Por ejemplo, en relación al carácter manifiestamente desproporcionado
de una medida fiscal, régimen electoral, necesidad de las penas, en materia de
fijación de la duración del mandato de quienes componen un órgano deliberante
de una colectividad territorial, e incluso en materias de educación.
Así, por ejemplo, el Conseil Constitutionnel ha fallado, en materia de control
preventivo de constitucionalidad sobre la ley de presupuestos, que: “(…) las
evaluaciones atacadas de un error manifiesto de apreciación no distorsionan las
grandes líneas del equilibrio determinado para la ley de finanzas. (…) Conside-
68 Inspirado evidentemente por el control ejercido por el Consejo de Estado como se señaló al comienzo
de este trabajo.
69 Pardo (1990), p. 198.
70 Favoreu; Philip (1991), p. 487 (la traducción es mía).

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rando, de una parte, que el Consejo Constitucional no tiene un poder general

de apreciación y de decisión de la misma naturaleza que el Parlamento, que no
busca si los objetivos que se asigna el legislador podrían haber sido alcanzados
por otros medios, desde que las modalidades seleccionadas por la ley no son ma-
nifiestamente inapropiadas al objetivo buscado, al reducir el número de tramos
y la reducción de la tasa impositiva de la riqueza el legislador no comete ningún
error manifiesto de apreciación; (…)”.71 En virtud de todo ello, el Conseil declaró
la constitucionalidad de la ley impugnada.
A partir de esta sentencia, es interesante constatar que el núcleo del margen
de apreciación del legislador es una creación jurisprudencial que atiende a un test
de sentido común o razonabilidad, que se traduce en autolimitación. Además,
se encuentra en esta sentencia la convergencia del test de proporcionalidad con
el control mínimo por error manifiesto. En concreto, el Conseil aplicó los dos
primeros pasos del test de proporcionalidad, en conjunto con la comprobación de
ausencia de perjuicio porque señala “que no busca si los objetivos que se asigna el
legislador podría haber sido alcanzado por otros medios, desde que las modalidades
seleccionadas por la ley no son manifiestamente inapropiadas al objetivo buscado,
al reducir el número de tramos y la reducción de la tasa impositiva de la riqueza
el legislador no comete ningún error manifiesto de apreciación”.72
Por lo tanto, en este caso los estándares explicativos del error manifiesto se
encuentran en el principio de proporcionalidad73. En el entendido que el Con-
sejo Constitucional francés ejerce el control de constitucionalidad a partir de la
proporcionalidad como un test evolutivo de tres pasos. Considerando la norma en
abstracto frente a la Constitución,74 y realizando el test de adecuación, necesidad
y proporcionalidad en sentido estricto en forma sucesiva. Si la norma controlada
no es constitucional en el subtest de adecuación, los dos pasos restantes del test
de proporcionalidad no serán efectuados. Tal como señala Bon: “[C]iertamente,
es excepcional que el Consejo Constitucional ejerza sucesivamente estos tres
controles. La situación más frecuente es su aplicación en solitario o en tándem,
71 Conseil Constitutionnel, Nº 87-237 DC, 30 diciembre 1987 (la traducción es mía).
72 Ibídem.
73 Que aun cuando no existe en el derecho constitucional francés un principio general de proporcionalidad,
la doctrina ha entendido ciertas manifestaciones en los artículos 8, 9, 17 de la Declaración de Derechos del
Hombre y del Ciudadano.
74 Incluso en el control a posteriori producto de la ley constitucional Nº 724-2008 de 23 de julio de 2008.
Pues el juez constitucional francés, en principio, no se enfrenta a los hechos del caso concreto.

2013, pp. 47 - 96
es decir que sólo se ejerzan uno o dos. Pero, en todo caso, el control del error
manifiesto se puede ejercer con cada uno de los tres niveles”.75
Por ende, el control por error manifiesto es el control mínimo ejercido por
el Consejo Constitucional, mediante el cual el juez verificará que dentro del
margen de apreciación del legislador, la opción adoptada por éste no sea irrazo-
nable o manifiestamente desproporcionada y que permite en cada subtest de la
proporcionalidad revisar la constitucionalidad sobre errores groseros o graves que
produzcan perjuicio.
En consecuencia, en el caso de la necesidad de la medida, se evaluará que no
exista una medida excesiva en razón al fin perseguido. Y en el caso del control
de proporcionalidad stricto sensu, el control del error manifiesto se configura por
la constatación de la intensidad de la medida que se controla, sólo en cuanto
ésta sea desproporcionada para los efectos del interés público perseguido. La in-
constitucionalidad de la norma será declarada por error manifiesto y no por test
de proporcionalidad, pues la concepción francesa entiende al primero como un
control mínimo y el segundo como un control normal o pleno.
Sin embargo, tanto el control por error manifiesto como el control de pro-
porcionalidad tienen en común la idea de intensidad del control constitucional.
Puesto que en algunos casos el control será mínimo y en otros un control de
proporcionalidad pleno. Además, pueden ejercerse en distintos niveles, como
mecanismos de control de exceso de poder. Pero no son sinónimos, porque el
control de proporcionalidad con o sin los tres pasos es un control de intensidad
mayor que no opera por la sola presencia o ausencia de perjuicio manifiesto,
aunque puedan utilizarse indistintamente.
Esto significa entender, tal como lo afirma Gosel Le-Bihan que: “[C]ontra-
riamente a una opinión profesada, el control de proporcionalidad ejercido por el
Consejo no es hoy un control restringido, en el sentido de un control reducido a
la sanción sólo de errores manifiestos: incluso si el campo del control restringido
es amplio es fácilmente identificable –el control es explícitamente reducido a solas
desproporciones manifiestas– está situado frente a otro campo o tal reducción
no existe –en la proporcionalidad–. El control ejercido puede ser considerado
como pleno”.76
Conforme a lo anterior, la distinción entre proporcionalidad como control
pleno y error manifiesto como control mínimo, se presentó en un caso de con-
75 Bon (2012), p. 17.

76 Goesel-Le Bihan (2009), pp. 200-20 (la traducción es mía).

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trol preventivo de la ley que refuerza la lucha contra la reincidencia de mayores

y menores de edad. En esta sentencia Nº 2007-554 DC de 9 de agosto de 2007,
los diputados y senadores requirentes impugnan la ley, principalmente respecto
de la conformidad con la Constitución en materia de disposiciones relativas a las
penas mínimas en caso de reincidencia de mayores y menores de edad, al derecho
aplicable a los menores reincidentes, así como al requerimiento de asistencia.
El Consejo Constitucional en este caso ejerce control mínimo respecto de la
necesidad de las penas con relación a la infracción cometida, constatando que en
esta materia no existan desproporciones manifiestas. En palabras del Conseil: “que,
si la necesidad de las penas correspondientes a las infracciones depende del poder
de valoración del legislador, incumbe al Consejo Constitucional asegurarse de la
ausencia de desproporción manifiesta entre la infracción y la pena incurrida;”.77
Por una parte, el Consejo se autolimita a la constatación de errores manifiestos.
Por otra, ejerce un control de proporcionalidad de las medidas adoptadas por
el legislador para menores reincidentes de un delito. Lo anterior se desprende
del análisis de las normas vigentes sobre la materia en relación con la ley cuya
inconstitucionalidad es solicitada por los requirentes. El Conseil Constitutionnel
analiza la situación de esta manera: “Considerando que las disposiciones criticadas
mantienen el principio según el que, salvo excepción justificada en el caso con-
creto, los menores de más de dieciséis años se benefician de una atenuación de la
pena; que, si esta última no se aplica a menores de más de dieciséis años cuando
ciertas infracciones han sido cometidas de nuevo en estado de reincidencia legal,
la jurisdicción puede resolver de otro modo; que, además, tal y como resulta de
los debates parlamentarios, el legislador no ha querido descartar las disposiciones
de los artículos 2 y 20 del decreto-ley de 2 de febrero de 1945 en virtud de las
cuales la jurisdicción competente con respecto a un menor pronuncia una medida
de protección, asistencia, vigilancia y educación y puede, no obstante, aplicar
una sanción penal si lo considera necesario; que de todo ello se desprende que
las penas mínimas previstas por los artículos 132-18, 132-18-1 y 132-19-1 del
Código Penal tan sólo se aplicarán en este último caso;”.78 Por consiguiente, el
Conseil concluye que “[a]l adoptar estas disposiciones, el legislador no ha violado
las exigencias constitucionales propias para la justicia de menores;”.79
77 Conseil Constitutionnel, Nº 2007-554 DC, de 9 de agosto de 2007.

78 Ibídem.
79 Ibídem

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Por último, el control de proporcionalidad ejercido por el Conseil Constitution-

nel se basa en los argumentos ponderativos indicados por Alexy. Así se desprende
del siguiente caso que analiza la libertad de emprendimiento. El Conseil sostiene
como argumento del fallo “que el legislador adopta medidas propias a asegurar
una conciliación que no es manifiestamente desequilibrada entre el respeto a la
libertad de emprendimiento y la protección de la salud, prevista por la undécima
línea del Preámbulo de la Constitución de 1946, también que la prevención de
atentados al orden público y a la seguridad de las personas, que constituye un
objetivo de valor constitucional”.80 El parámetro de proporcionalidad y de falta
de desproporción manifiesta es fruto del balance entre el equilibrio de los derechos
en conflicto. Así se desprende en la relación que se realiza entre el respeto a la
libertad de emprendimiento y la protección de la salud. Estimo que este balan-
cing test es contrario al sentido de la proporcionalidad y del error manifiesto. La
comparación permite afirmar que no existe desequilibrio entre ambos derechos.
Pero, la forma de establecer esta conclusión puede llevarse a cabo con el cuestio-
namiento de la lesión de cada uno de los derechos involucrados y un juicio sobre
la constitucionalidad o exceso de poder ejercido en cada uno de ellos. El balance o
ponderación como sinónimo de proporcionalidad desnaturaliza la medida porque
olvida la exigencia constitucional del respeto de los derechos, cualquiera que éste
sea, porque permite sopesar un derecho por otro y abandona la posibilidad de
utilizar la proporcionalidad como un límite frente a las actuaciones ilegítimas de
un órgano del Estado.
Aún la evolución del derecho constitucional francés mantiene esta reminiscen-
cia a la ponderación como sinónimo de proporcionalidad que no parece adecuada
en razón del origen del concepto que es el control de los poderes públicos y de
sus eventuales excesos.
B. Tres consideraciones sobre el margen o libertad de configuración del

legislador y el control de evidencia en el Tribunal Constitucional
Federal de Alemania
1. Sobre la intensidad del control de constitucionalidad de la ley

La expresión del principio constitucional de separación de poderes se manifiesta
en Alemania a través de las múltiples técnicas de control que ejerce el Tribunal
80 Ibídem (la traducción es mía).

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Constitucional Federal. Éste considera el control de contenido, el control de

evidencia, el control de apreciación del legislador, entre otros.
Así, a primera vista, la técnica del control de la apreciación del legislador
suena lingüísticamente similar a la técnica de control por error manifiesto
francesa. Pero los términos podrían tornarse confusos si no consideramos que
el TCF realiza también el denominado control de evidencia. Por tanto, es ne-
cesario distinguir, siguiendo a Schneider, cómo opera el control del perjuicio
manifiesto o desproporción manifiesta en el sistema constitucional alemán.
Según este autor, se debe distinguir teóricamente entre los criterios de control
y la densidad del control.
En principio, el margen de apreciación se asocia directamente a la densidad
del control, porque en Francia es su natural estado. Pero, en Alemania el criterio
de control también forma parte del concepto amplio de libertad de configura-
ción, y de su específica prerrogativa de apreciación en el ejercicio de la medida
proporcional, que es una obligación del legislador dentro del Estado de Derecho.
Recordando que la proporcionalidad en Alemania no es un test de escrutinio
constitucional, sino un principio que conduce a una obligación constitucional a
la cual se encuentran vinculados los poderes públicos.
Así, Schneider distingue en los criterios de control: el control de contenido,
el control de la apreciación efectuada por el legislador (Vertreitbarkeitskontrolle),
y, por último, el control de evidencia. A mi juicio, estos tres criterios de control
no están exentos de un parámetro de intensidad. El control de contenido es aquel
que a través de la interpretación constitucional “alcanza su máxima extensión”,
y se reduce al máximo los márgenes políticos. Es propio del control en materia
de derechos individuales.
El control de la apreciación efectuada por el legislador, pareciera ser el símil
del control de perjuicio manifiesto en el derecho constitucional francés. Lo cierto
es que, más allá de la palabra que se identifica al momento de la traducción, este
control representa un criterio intermedio. De menor intensidad que la interpre-
tación constitucional de contenido, pero de mayor densidad en comparación con
el criterio del control de evidencia. El Vertretbarkeitskontrolle “exige solamente que
la instancia controlada se haya conducido por una ponderación de los elementos
de juicio disponibles que sea objetiva y defendible”.81 Es un control más bien
de procedimiento. Se puede transformar en control de contenido, si el órgano
controlado debe, a raíz de una inconstitucionalidad, rectificar la medida.
81 Schneider (1982), p. 43.

2013, pp. 47 - 96
Este control de la apreciación del legislador es de carácter formal, en cuanto

que el margen que efectivamente dispone el legislador en su prerrogativa, esto
se refiere a la constatación de los procedimientos previstos por la Constitución
como sinónimo de derecho aplicable a la función normativa del Parlamento. En
términos generales se usa para los efectos de control de medidas presupuestarias
y económicas adoptadas por el Parlamento.
El control de evidencia es similar a lo que en Francia es conocido como control
de apreciación del perjuicio manifiesto. Esto, porque este tipo de control otorga
mayor libertad al legislador y a los órganos controlados por el TCF. Se trata de
un control de razonabilidad que “sólo cuando una disposición de los poderes
públicos infringe la Constitución (…) a primera vista (…) de modo reconoci-
ble para todo hombre, abiertamente, inequívocamente, sin duda, es declarado
anticonstitucional”.82 En materia de proporcionalidad se aprecia como un control
de constatación de idoneidad de la medida, correlativo al sentido de “prerrogativa
de apreciación” indicado precedentemente.
En consecuencia, Arnold señala que el fundamento del control de evidencia
del TCF se relaciona con la idea de que el “(…) [E]stado de Derecho ha eliminado
los espacios exentos de control jurisdiccional, por lo tanto, los actos de gobierno.
Sin embargo, la apreciación de los órganos políticos es respetada y la Corte se
limita a una censura en el caso de un atentado evidente a la Constitución”.83 En
este sentido, se pronunció el TCF respecto a los derechos sociales, en este caso
sostiene que “[L]a ley Fundamental no tiene una lista de derechos fundamentales
de carácter social –aunque tengan las Constituciones de algunos Lander; cfr. Cons-
titución del Estado Libre de Baviera (27) (arts. 166 y 167 sobre “el trabajo”)– ni
de principios rectores que vinculen al legislador”.84
Por último, en materia de densidad de control, se distingue entre control de
comportamiento, de procedimiento y de resultado. El control de comportamiento
respecto “a los actos del poder legislativo, se plantea únicamente si las instancias
interesadas han actuado correcta o incorrectamente”.85 Esto implica que puede
existir sustitución de la apreciación del legislador a través de directrices del TCF
para corregir aquello que sea contrario a derecho.
82 Schneider (1982), p. 44.

83 Arnold (2011), p. 119.
84 Pereira (2003), p. 34.
85 Schneider (1982), p. 45.

2013, pp. 47 - 96
El control de procedimiento se realiza en forma estricta y generalmente conduce

a la inconstitucionalidad de la ley. Sin perjuicio de lo anterior, “se puede reconocer,
en efecto, una cierta tendencia a evitar al máximo la comprobación de vicios de
procedimiento en el iter legislativo o a aminorar su significación”.86
Por último, el control de resultado, nos sitúa nuevamente en la proporciona-
lidad de la medida, y específicamente en la adecuación de ésta. “[L]os actos del
legislativo se miden, en cuanto afectan a las libertades individuales, fundamen-
talmente por el principio de proporcionalidad. (…)”.87 El legislador dispone de
una libertad de apreciación de la realidad respecto de la idoneidad de la medida.
Es lo señalado por el Tribunal Constitucional en el caso Cannabis, en el que
efectuó un control de normas de la Ley de Estupefacientes que fue modificada
en 1992.88 Se trata según el TCF de “si las disposiciones penales de la Ley sobre
Estupefacientes, en tanto que penalizan diferentes formas del comercio ilegal de
productos de cannabis, son compatibles con la Ley Fundamental […]”.89
2. Sobre los fundamentos del control de evidencia

y la proporcionalidad
En Alemania, la Constitución es la fuente de la legitimidad de los órganos
estatales. En tal sentido, la legitimidad democrática del Tribunal Constitucional
Federal se enmarca en la Constitución como acuerdo sobre lo fundamental. Por
esta razón en Alemania se entiende que “la expresión de la voluntad general del
pueblo se efectúa por la Constitución, que es la manifestación más significativa
de la legitimidad democrática”.90
Esta concepción del constitucionalismo produce un efecto directo en el sen-
tido del control de constitucionalidad de las normas (normenkontrolle)91. Así,
la legitimidad democrática deriva de la Constitución y del Estado de Derecho.
Esto, permite afirmar que el margen de apreciación del legislador se encuentra
86 Schneider (1982), p. 48.

87 Schneider (1982), p. 51.
88 Bon; Maus (2008), p. 7.
89 Schwabe (2009), p. 105.
90 Arnold (2011), p. 108.
91 Sobre las atribuciones de control de normas y otras facultades del TCF revisar Favoreu (1994), pp. 70 y
ss. Además, el capítulo noveno de la Ley Fundamental de Bonn, específicamente, en el artículo 93 que fija
las competencias del TCF, sin perjuicio que algunas sentencias que aquí se indican son fruto de la atribución
del recurso de amparo establecido en el artículo 100 de la Carta Fundamental alemana.

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bastante limitado. Todo es sometido a control, y el problema se traslada a la

intensidad del control que se ejerce. Además, la posición del Tribunal Constitu-
cional Federal es de igual status que el Bundesrat, Bundestag y los demás órganos
constitucionales. Porque, como se desprende de Kriele,92 la Constitución es
sinónimo de Derecho.
Los métodos a disposición de la Corte para el ejercicio de la atribución cons-
titucional de normenkontrolle oscilan desde la anulación de una ley, hasta la mera
constatación de inconstitucionalidad de la ley. Esta última, constituye el sentido
alemán del selfrestraint.
Sin embargo, la posición del legislador es primordial en su función de creación
de normas. Además, en virtud de la teoría de cuestiones esenciales (Wesentli-
chkeitstheorie), implica que el legislador no puede transferir al Ejecutivo la función
normativa para los temas de importancia.93
La esencia de la libertad de configuración del legislador es su rol político,
manifestado en su potestad de creación normativa. Como esta creación normativa
no está exenta de control, la libertad de configuración del legislador es modulada
por el Tribunal Constitucional Federal mediante los métodos de aplicación del
control. Éstos se ejercen desde la mera constatación de inconstitucionalidad, hasta
las invitaciones al legislador con un plazo determinado para la modificación de la
norma o la anulación de la ley. Por lo tanto, el margen de apreciación del legislador
se reduce a lo que la Corte Constitucional Federal afirma que es en cada sentencia.
En este sentido, “… [E]l Tribunal Constitucional Federal ha expresado que la Ley
Fundamental es neutral frente a la política económica; el legislador puede seguir
cualquier política económica que le parezca adecuada, siempre y cuando acate la
ley fundamental y, en especial, los derechos fundamentales (BVerGE 4.7 (17 y
ss.)– Ley de incentivo a las inversiones.)”.94
Por último, la libertad de configuración es un modelo de argumentación ju-
dicial utilizado por el Tribunal Constitucional. Como señala Schneider “[A]ntes
que se impusiera con carácter general el concepto de ‘libertad de configuración
del legislador’, se hablaba de ‘discrecionalidad’. El nuevo concepto quiere decir
que, dentro de los límites extremos (arbitrariedad, desproporcionalidad, abuso),
no se produce ningún control de contenido de las decisiones legislativas por
parte del Tribunal Constitucional, lo que ciertamente no impide un control de
92 Kriele (1980), passim.

93 Arnold (2011), p. 117.
94 Schwabe (2009), p. 47.

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comportamiento o de procedimiento. Cuando se renuncia también al control del

comportamiento, el Tribunal suele hablar de ‘libertad de resolución’ (Entschlies-
sungsfreiheit). Mientras tanto se ha concretado el concepto general de ‘libertad
de configuración’: dentro del marco de control de proporcionalidad se concede
al legislativo una ‘prerrogativa de apreciación’ de la idoneidad de ciertos medios
al disponer de ‘un ámbito de libertad’ en la comprobación de la necesidad. Sería
preciso mantener esta terminología y no volver a la del Derecho Administrativo
(discrecionalidad…)95 con el fin de evitar al máximo los malos entendidos”.96
En este mismo sentido, la apreciación se entiende como un proceso intelec-
tual que implica la evaluación para la adopción de una ley o no. Por ejemplo, en
materias medioambientales se debe evaluar las soluciones que resulten eficientes
para la protección del bien jurídico que es materia de ley.
3. Sobre el error manifiesto, la proporcionalidad

y ponderación
El Tribunal Constitucional Federal ejerce un control de proporcionalidad
de tres pasos realizando un control de contenido. El control de evidencia es un
control de carácter accesorio en relación con este control de contenido que se
realiza como regla general.
En este sentido, el sistema constitucional alemán basado en los derechos
fundamentales generalmente evalúa la idoneidad, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto en el examen de constitucionalidad de la ley.
El TCF se pronuncia sobre el principio de proporcionalidad en materia de
restricciones a la libertad y, además, establece el contenido de la prerrogativa de
apreciación del legislador como límite al ejercicio del control de constitucionalidad
de la ley. La sentencia es relevante desde ambas perspectivas. Sobre el principio de
proporcionalidad y los tres pasos de evaluación señala que “[D]e acuerdo con ese
principio, la ley que restrinja un derecho fundamental debe ser adecuada y necesaria
para alcanzar la finalidad deseada. Una ley es adecuada cuando, con su ayuda, se
puede lograr el resultado deseado; es necesaria, cuando el legislador no hubiera
podido elegir otro medio, igualmente efectivo, que implicara una restricción o
limitación menor del derecho fundamental (cf. BVerfGE 30, 292 [316]; 63, 88
[115]; 67, 157 [173,176]). Para juzgar la idoneidad y necesidad del medio elegido
95 Véase apartado de margen de apreciación en la doctrina de derecho administrativo alemán.

96 Schneider (1982), p. 55.

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para alcanzar los objetivos deseados, así como para llevar a cabo en este contexto
la evaluación y pronóstico de los peligros que amenazan a los individuos o al
interés general, se le ha atribuido al legislador un espacio de decisión, el cual sólo
puede ser examinado por el Tribunal Constitucional Federal en forma limitada,
dependiendo de la clase de asunto que esté en discusión y del bien jurídico que
esté en juego, de modo que el Tribunal pueda dictar una sentencia suficientemente
segura (cf. BVerfGE 77, 170 [215]; 88, 203 [262])”.97
En conformidad con lo anterior, el TCF ha establecido en materia de penaliza-
ción de conductas que “corresponde al legislador determinar en forma vinculante
el ámbito de las actividades susceptibles de ser penalizadas, teniendo en cuenta las
respectivas circunstancias de los individuos. El Tribunal Constitucional Federal
no puede examinar si la decisión del legislador constituye la solución más idónea
para alcanzar los fines que se persiguen, o si aquélla es la más justa o razonable;
tiene que limitarse simplemente a vigilar que las normas penales se encuentren
materialmente en consonancia con las disposiciones de la Constitución y que
cumplan con los principios constitucionales no escritos, así como con las deci-
siones fundamentales en las que se basa la Constitución (cf. BVerfGE 80, 244
[255] con más referencias)”.98
Esta sentencia explica el sentido del margen de apreciación en la proporcio-
nalidad, a partir de la prerrogativa de legislador para establecer la idoneidad y
necesidad de una medida determinada. La medida cuenta con un límite para el
legislador como para los jueces constitucionales. Ambos se encuentran vinculados
al Derecho por una prohibición de exceso de poder y de seguridad jurídica como
fundamento de este tipo de autorrestricción.
La fundamentación acorde al sentido del margen de apreciación o más bien
prerrogativa en el caso alemán, se encuentra en la idea constitucional que subyace
en Alemania. Así, “[l]a Corte Constitucional Federal no interviene en el margen
de apreciación del legislador. Ella se presenta como guardián del marco constitu-
cional en el que se realiza la función creadora del legislador. Pero esto no excluye
que la Corte haga indicaciones sobre la manera de modelar una ley para evitar
una nueva inconstitucionalidad”.99
Considero que el núcleo del margen de apreciación del legislador se encuentra
en la deferencia del Tribunal Federal de declarar una interpretación conforme a la
97 Schwabe (2009), p. 107.

98 Ibídem.
99 Arnold (2011), p. 119.

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Constitución y la no anulación de la ley. Esta máxima en razón de los derechos

fundamentales, el Tribunal tiene legitimidad para controlar todo acto de los
poderes públicos.
En este sentido se enmarca la expresión alemana “vertretbar”, que implica que
existen varias opciones, y algunas de ellas son razonables, aunque no justas. Sin
embargo, no se trata de decisiones absurdas, sino de una opción sostenible. En
caso contrario, se trata de un perjuicio manifiesto. Así se indica en la sentencia del
TCF sobre libertad de asociación de los trabajadores, en cuanto a la obligación
legal impuesta de pertenecer a asociaciones de derecho público. El TCF declara
que las leyes de los estados de Bremen y Saarland sobre el establecimiento de
gremios de trabajadores y corporaciones de derecho público, que obligan a todos
los trabajadores a pertenecer a ellas, son compatibles con la Ley Fundamental. El
argumento de la declaración de constitucionalidad reside en la prerrogativa del
legislador. Considera que “la pregunta acerca de las restricciones constitucionales
sobre la pertenencia obligatoria a una asociación de derecho público […] no se
puede responder con base en el Art. 9 de la Ley Fundamental, ya que esa dis-
posición garantiza simplemente la libertad de establecer asociaciones de derecho
privado, y de entrar y permanecer en ellas. Más bien, el Art. 2, párrafo 1 de la
Ley Fundamental señala que una pertenencia obligatoria tal es posible sólo en el
marco de un ordenamiento que se encuentre de conformidad con la Constitu-
ción. De ahí que las asociaciones de derecho público sólo pueden ser creadas para
cumplir con una función pública legítima. Es por tanto un asunto reservado a la
discrecionalidad del legislador el decidir cuáles de esas funciones públicas deberán
ser cumplidas directamente a través de los órganos estatales y cuáles por medio
de instituciones o corporaciones de derecho público creadas para tal efecto. Por
tanto, el Tribunal Constitucional Federal sólo puede examinar si el legislador ha
tenido en cuenta los límites de su poder discrecional. El Tribunal Constitucional
Federal no debe examinar si la elección de la forma de organización fue adecuada
a los fines o era necesaria”.100 El Tribunal realizó un control de evidencia consta-
tando que la medida no es irracional de acuerdo a los fines legítimos perseguidos
por el legislador, en cuanto su prerrogativa de apreciación en el ejercicio de una
atribución constitucional proporcionada resulta adecuada.
No obstante, la proporcionalidad en sentido estricto en el sistema alemán, al
igual que en el francés, adopta la aplicación de proporcionalidad como sinónimo
de ponderación, como ocurre, por ejemplo, en materia de despenalización del
100 Schwabe (2009), p. 103.

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aborto, ya que el Tribunal Constitucional Federal: “… [S]iempre ha destacado

que es tarea del legislador decidir de qué manera quiere cumplir su deber consti-
tucional de proteger la vida. En el procedimiento de inconstitucionalidad puede
tener lugar un control de representatividad o incluso un control más intenso de
contenido. Con relación al problema del aborto, el Tribunal Constitucional Federal
ha señalado, además que la pena nunca puede ser un fin en sí misma; es la última
ratio en el instrumentario del legislador, y su empleo se somete al principio de
proporcionalidad. La aplicación de esta máxima exige tanto del legislador como
del tribunal que lo controla que realicen un pronóstico. El Tribunal Constitucional
Federal ha desarrollado directrices en codecisión respecto de las exigencias que
se hacen al pronóstico para su aceptación constitucional (vid. BVerGE 50, 290
(332 ss.). El Parlamento Federal ha cumplido con estas exigencias. La ley impug-
nada establece una nueva y mejor técnica de protección de la vida en gestación
y al mismo tiempo otorga vigencia al interés, en una respuesta normativamente
adecuada y humanamente justa, a la peculiar situación de la mujer afectada”.101
Al respecto, Grote indica que, “la obligación de protección implica la adopción
de medidas legales, incluso en el ámbito del derecho penal, para hacer respetar el
derecho de la vida tanto en los poderes públicos como por los privados, dado que
la vida es un valor absoluto, de imposible restitución en caso de su violación. El
legislador goza de un margen de apreciación en la selección de los medios que le
parezcan adecuados y necesarios para realizar este fin; sin embargo, está obligado
constitucionalmente a considerar también las sanciones penales si ningún otro
medio ofrece protección suficiente. Sobre este fundamento doctrinal, el Tribunal
ha declarado inconstitucional la despenalización generalizada del aborto consentido
dentro de un plazo fijado por la ley, en las cuales el valor constitucional de la vida
del nasciturus entra en colisión con otros valores constitucionalmente protegidos
de rango igual. Como la vida o la autodeterminación sexual de las madres. Sen-
tencias del Tribunal Constitucional Federal, vol. 7, p. 198”.102
El problema que presenta esta sentencia es que determina que la libertad de
configuración del legislador en materia de derecho a la vida está subordinada a la
ponderación de los derechos, situación que, como se explicó anteriormente, no
compartimos. Se otorga margen de apreciación del legislador para entregar una
interpretación conforme a la Constitución basado en la teoría del peso. Se pesa
101 Aláez; Álvarez (2008), pp. 775 y 776.

102
Grote (2003), disponible en http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-
00122003000200007&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0718-0012. doi: 10.4067/S0718-00122003000200007.

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el derecho del nasciturus, con el derecho de autodeterminación de las madres.

Esta situación en sí misma no resulta compatible con el sentido de la función
constitucional del legislador. El legislador no debe actuar como una “balanza”
entre derechos, sino que debe protegerlos, sin que la vulneración de un derecho
implique el favorecimiento de otro. Lo contrario resulta contradictorio con el
carácter absoluto que el propio TCF reconoce al derecho a la vida. Entonces, el
margen no actúa como límite al poder, sino que se transforma en una posición
máxima que no se deduce directamente de una interpretación constitucional con-
forme, si pensamos que la limitación a los derechos nunca puede ser una decisión
política. Tampoco entendemos que el derecho a la vida pueda ser limitado por el
derecho de la mujer, en virtud de su dignidad, porque el aborto no constituye una
limitación del derecho, sino la vulneración del mismo. Y aunque la esencia de los
derechos pueda ser difícil de explicar, ocurre que el aborto implica una violación
al derecho en sí mismo porque claramente implica el término del derecho a la
vida del nasciturus. Si esa es la esencia del derecho a la vida, no sabemos cómo
podría no verse vulnerado por una decisión como ésta.
A mi juicio, y como señala Haas, el problema que presenta esta jurispru-
dencia103 consiste en que “la ponderación y los criterios aplicados posibilitan al
tribunal disimular a voluntad las decisiones del poder político y anteponer sus
propias apreciaciones, también políticas, en la ponderación de todos los hechos
que conoce, en el lugar del legislador”.104
Por el contrario, esta situación no ocurrió en la sentencia en la que el Tribunal
que se pronunció sobre la vida privada en ésta sostuvo que: “[A]demás, de con-
formidad con el Art. 19, párrafo 2 de la Ley Fundamental, el derecho previsto
en el Art. 2, párrafo 1 de la Ley Fundamental tampoco puede ser violado en su
contenido esencial (BVerfGE 27, 344 [350 y ss.]; 32, 373 [379]). Ni siquiera el
interés general puede justificar la intervención en el ámbito de configuración de
la vida privada, y que se encuentra protegido en forma absoluta; no es posible una
valoración de conformidad con el principio de proporcionalidad. Sin embargo,
no todo el ámbito de la vida privada se encuentra bajo la protección absoluta
garantizada por el Art. 2, párrafo 1 de la Ley Fundamental en relación con el Art.
1, párrafo 1 de la Ley Fundamental (BVerfGE 6, 389 [439]; 27, 1 [7]; 27, 344
[351]; 32, 373 [379])”.105
103 En todos los casos lógicamente se puede aplicar a otras jurisdicciones constitucionales.
104 Haas (2010), p. 374.
105 Schwabe (2009), p. 60.

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De acuerdo a la jurisprudencia extractada, dos cuestiones deben ser considera-

das. Primero, que la libertad de configuración del legislador se construye a partir
de las técnicas de intensidad de control disponibles en el TCF. Segundo, que sólo
a partir de la proporcionalidad surge la “prerrogativa de apreciación”, que implica
una libertad del legislador en cuanto a la idoneidad de medios y fines en el ejercicio
de la potestad normativa, lo cual es congruente con la idea que el control modula
el concepto de apreciación. La diferencia es importante con relación a Francia,
en cuanto a que el margen de apreciación no sólo opera en la proporcionalidad,
sino que es una potestad basada en la separación de funciones.
En Alemania, la visión es a favor del control del derecho fundamental, pero
con el alcance de determinar que la prerrogativa de apreciación del legislador en
razón de la reserva legal le permite ponderar los intereses en juego. Como se se-
ñaló antes, este es un punto que parece discutible porque la teoría del peso resulta
menos idónea al relativizar el contenido del derecho.
C. La inconstitucionalidad como límite al margen de apreciación

en el caso francés y alemán
En principio, ambos sistemas –francés y alemán– parecen disímiles en cuanto
a la aplicación de la técnica del control por error manifiesto y evidente. Princi-
palmente, porque la soberanía parlamentaria constitucional francesa se presenta
como reticente a un control sobre el Poder Legislativo y porque el propio Conseil
Constitutionnel admite reiteradamente que no tiene el mismo poder de aprecia-
ción que el Parlamento. Por su parte, el sistema alemán surge desde la premisa
contraria, es decir, el Tribunal Constitucional Federal adquiere su legitimidad en
la Constitución que es sinónimo de derecho y la posición de éste resulta igua-
litaria e incluso privilegiada dentro de los órganos del Estado. Además, porque
en Alemania la soberanía parlamentaria es un elemento importante dentro de su
cultura constitucional, pero no es el más relevante.
En conformidad con lo anterior, el sistema constitucional francés ejerce la
proporcionalidad con un test y el control mínimo parece la regla general. En
Alemania, ocurre exactamente lo contrario, la proporcionalidad es una forma
de actuación de los poderes públicos y es la regla general, por eso el control de
evidencia podría calificarse de accesorio.
Pero, lo indicado anteriormente no es óbice para constatar que el límite del
margen de apreciación es el propio control judicial por error manifiesto o de
evidencia que se declara por el juez en la sentencia de inconstitucionalidad. Esto
es así, porque aún en Francia la doctrina ha cuestionado si el control por error

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manifiesto no es más que un control de la oportunidad del legislador.106 Y en

este sentido, los sistemas constitucionales se unen aun cuando los fundamentos
iniciales son diferentes. Porque en Alemania la constitucionalidad es la forma
de respetar los derechos fundamentales y en Francia la situación es la misma,
en tanto que la soberanía de ley queda supeditada a la decisión de lo que el juez
estime como error evidente.
En consecuencia, dada la magnitud del poder de los jueces constitucionales,
estimo que la ponderación como sinónimo de control de derechos fundamentales
puede resultar compleja porque puede traspasar la arbitrariedad desde el legisla-
dor a los jueces como indicó Haas (ya citada anteriormente). En este tópico, nos
parece que el núcleo esencial del derecho y los límites inmanentes de éste pueden
resultar de mayor justicia que la ponderación como argumentación judicial para
la protección de los derechos de las personas.
Conclusiones
La constitucionalidad en el margen de apreciación del legislador se entiende
porque la Constitución es un límite al poder. La separación de poderes constituye
un principio que concreta esta filosofía. En virtud de ello, los órganos del Estado
gozan de cierta libertad de configuración en el ejercicio de sus funciones, pero
se encuentran subordinados al derecho. El margen de apreciación del legislador
se manifiesta en esta lógica de creación normativa que encuentra como límite
el control del exceso de poder mediante el perjuicio o error manifiesto en los
Tribunales Constitucionales.
El origen de este principio y su control se remontan a la creación jurisprudencial
del Consejo de Estado francés y la construcción teórica del Derecho administra-
tivo alemán a través de sus diferentes aportaciones dogmáticas como la teoría de
la función de la administración, los tipos de decisiones o la habilitación de la ley
para el margen en el derecho administrativo. Sin perjuicio, que algunos autores,
como se indicó, entienden que el origen del margen de apreciación del legislador
es diferente al de la Administración por la naturaleza política del primero que no
exime del control mínimo ya tantas veces indicado.
La aplicación de estos conceptos al derecho constitucional francés y alemán
permite demostrar la existencia de una nueva técnica, que otorga seguridad jurídica
en el ejercicio del control de proporcionalidad como límite al poder.
106 Véase Rosseau (2010), pp. 150 y ss.

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En este sentido, la jurisprudencia constitucional francesa y alemana ha aplicado

el principio del margen de apreciación en casos relativos al derecho de propiedad,
intervención del legislador en materias de libertad de trabajo, libre iniciativa
económica, presupuesto y circunscripciones electorales.
Por último, se ha demostrado al tenor de estas líneas que el control de consti-
tucionalidad de la ley por el juez constitucional puede ser revisado desde distintas
intensidades. El sentido de esta reflexión es el control de exceso de poder. Sin
embargo, la aplicación conjunta de la proporcionalidad y del error manifiesto
puede acarrear problemas, en cuanto que la ponderación como método de control
implica que se sustituya la idea de control de exceso por un control de preferen-
cias. Tal planteamiento, no resulta compatible con el sentido de la proporciona-
lidad y el perjuicio manifiesto, en el sentido que la proporcionalidad en sentido
estricto está formulada para examinar la licitud de la intervención legislativa en
el contenido del derecho, sin pesar un derecho con otro. No es necesario, desde
esta perspectiva, atender a un estudio de costes-beneficios como lo ha hecho el
Conseil o a la ponderación de la autodeterminación de la madre versus el nasciturus
como ha dicho el TCF. Porque esto conlleva a perder el sentido del control de la
intervención del legislador, y reemplazarlo por una balanza que permite anular
un derecho por otro, siendo el juez constitucional quien decide, abandonando
la deferencia inicial.
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derecho chileno y comparado (Santiago, Editorial Jurídica de Chile).
Zúñiga Añazco, Yanira (2010): “El principio de proporcionalidad como herra-
mienta de racionalidad. un análisis crítico de su aplicación en la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional chileno”, en Revista Ius et Praxis (Año 16, Nº 2),
pp. 249-272.
Zúñiga Urbina, Francisco (2007): “Vieja-nueva Constitución”, en Estudios Cons-
titucionales (Año 5, Nº 1), pp. 349-370.
Normas jurídicas citadas
Ley Fundamental de la República Federal Alemana.

Constitución de Francia de 1958.
Loi constitutionnelle Nº 724-2008, de modernisation des institutions de la V°
République, de 23 de juilliet de 2008.
Jurisprudencia citada
Conseil Constitutionnel, sentencias

Nº 75-54 DC, 15 de enero de 1975. Sentencia recaída en el requerimiento de
control de constitucionalidad preventivo sobre ley de aborto. Disponible
en: Favoreu, Louis y Phillip, Loïc (1991): Les Grandes Décisions du Conseil
Constitutionnel (Paris, Sirey).
control de constitucionalidad preventivo sobre la ley de seguridad y libertad.
Disponible en: Favoreu, Louis y Phillip, Loïc (1991): Les Grandes Décisions
du Conseil Constitutionnel (Paris, Sirey).
control preventivo sobre ley de nacionalizaciones. Disponible en: Favoreu,
Louis y Phillip, Loïc (1991): Les Grandes Décisions du Conseil Constitutionnel
(Paris, Sirey).
Nº 87-237 DC, 30 diciembre 1987. Sentencia recaída en el requerimiento de
control preventivo sobre ley de presupuestos Disponible en: http://www.
conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/
acces-par-date/decisions-depuis-1959/1987/87-237-dc/decision-n-87-237-
dc-du-30-decembre-1987.8345.html

2013, pp. 47 - 96

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La pretensión de objetividad como una estrategia para obligar

Martínez Estay, José Ignacio (2006): “Los derechos sociales”, en Pereira

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 45

Silva Bascuñán, Alejandro (1997-2010): Tratado de Derecho Constitucional, 2ª

46 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

El Margen de Apreciación del Legislador y

Marcela Peredo Rojas**2

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 47

48 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

ciación en el derecho administrativo alemán. En la tercera parte se estudiarán

II. Constitución y margen de apreciación de los poderes públicos como

A. Constitución y margen de apreciación

B. Margen de apreciación como concepto común en el

2 Para las distintas acepciones de Constitución véase Pereira (2006), pp. 2 a 8.

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 49

II. Origen del margen de apreciación y del control judicial

A. El origen del margen de apreciación en la discrecionalidad administrativa

50 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

no es ilimitada. Por lo tanto, ella dispone de un cierto margen de apreciación,

7 Waline (1950), p. 450 (la traducción es mía).

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 51

10 Long et al. (2001), p. 151.

52 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

El margen es el ejercicio de una potestad o de una función. Pero, en un Estado

Sin embargo, el Consejo de Estado ha desarrollado diferentes tipos de control

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 53

54 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

un conflicto con la ley de 1881 sobre la libertad de prensa. El Consejo de Estado

B. El origen del margen de apreciación en la doctrina del

22 Fortsakis (1987), pp. 636. y ss. (la traducción es mía).

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 55

conceptuación del margen de apreciación como un margen habilitado por la ley.

56 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

Sin embargo, Arnold sostiene que el margen de apreciación del legislador

25 Arnold (2012), inédito. Conferencia “Deferencia y margen de apreciación en el control judicial en

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 57

IV. Fundamentos constitucionales del margen de apreciación

Los fundamentos a los que aludiré brevemente son: el principio de separación

A. El principio de separación de poderes

27 Véase Pérez (1988), p. 18.

58 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

discrecionalidad limitada en razón que su función es la aplicación del derecho.

29 Pereira (2006), p. 116.

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 59

El margen de apreciación del legislador se vincula esencialmente a decisiones

60 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

A contrario sensu, el aborto no es una decisión política. Por lo tanto, no existe

34 Favoreu; Phillip (1991), pp. 286 y ss.

cional Federal alemán, BVerfGE 39, 1 [Aborto I] de fecha 25 de febrero de 1975.

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 61

una nueva visión de las funciones y potestades en una democracia constitucional

B. Los derechos fundamentales y la proporcionalidad

36 Pereira (2006), p. 43.

62 Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2

la existencia de varias soluciones posibles válidas dentro de un Estado de Derecho.

39 Nogueira (2008), p. 223.

Estudios Constitucionales, Año 11, Nº 2 63

Sobre el segundo margen de elección de medios, Alexy señala que: “…[E]l

42 Alexy (2008), p. 522.