La Jurisprudencia Administrativa Importancia Como Elemento de Certeza. La Potestad Dictaminadora de La Contraloría

LA JURISPRUDENCIA
ADMINISTRATIVA
Importancia como elemento de
certeza. La potestad
dictaminadora de la Contraloría.
RELATOR: PABLO VARGAS AGÜERO
ABOGADO
LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
1.- LA JURISPRUDENCIA COMO ELEMENTO DE CERTEZA Y SEGURIDAD.
- Uno de los pilares fundamentales de la buena organización de un Estado lo
constituye la existencia de normas que regulan el actuar de los individuos
que la componen, para efectos principales de garantizar la buena convivencia
institucional y social.
- La importancia de la existencia de las normas es que, con el fin de ordenar la

vida institucional, estas reglamentan un sinfín de aspectos de mucha
trascendencia, tanto en la parte pública como la privada, estableciendo
cargas, derechos, obligaciones, prohibiciones; creando organismos,
potestades, competencias y limitándolas; regulando acuerdos de voluntades y
sus efectos, etc.
- En sí, las normas constituyen hipótesis de una situación fáctica que se
pretende regular, una vez que esta hipótesis a cobrado vida en la realidad.
- Acá surge una pregunta ¿Una Hipótesis puede abarcar todas las
combinaciones fácticas que pueden darse en la realidad?
- Por ejemplo, si digo que “las personas que vayan vestidas al trabajo con
colores vivos el primer día de sus labores, tendrán derecho a una asignación
única de 40 mil pesos, pagaderos al momento del entero de su primera
remuneración”, ¿estoy consagrando un situación de hecho que abarca todas
las posibilidades que puedan darse sobre el particular? Absolutamente no, ya
que de la misma puedo extraer un montón de combinaciones no reguladas,
como por ejemplo determinar que es un color vivo, que se entiende por
vestimenta, etc.
- Entonces, concluyendo que las normas constituyen hipótesis que no

abarcan todas las combinaciones fácticas, nos encontramos con un
problema, cuando dicha norma debe aplicarse necesariamente a cada
combinación fáctica que surja.
- Es en esta actividad, en la aplicación de la norma a una o varias

situaciones fácticas, que surge lo que denominamos las
interpretaciones, que es la determinación de cómo se aplica una
norma a un caso particular.
- Cuando esta labor es realizada por un organismo con competencia
para ello, y cuya interpretación es obligatoria para quienes se les aplica
la norma, dicha interpretación se denomina jurisprudencia.
- En este caso, la importancia de la jurisprudencia es que le viene a dar
certeza a la situación particular, determinando fundadamente que es
lo que quiere decir la norma en la misma, y excluyendo cualquier
otra interpretación distinta.
- Por ejemplo, si yo dictamino que en el caso de la vestimenta de

colores, los colores vivos serian el blanco, amarillo y el naranjo, dando
fundamento de aquello, por lo menos estoy dando certeza de los
colores a los que se les aplica el beneficio, y a cuales no.
- Dentro de los organismos que crean jurisprudencia, por excelencia, se

encuentran los tribunales de justicia, los que día a día aplican normas
a casos específicos en sus sentencias.
- Sin embargo, en el ámbito administrativo, existen organismos que
igualmente tienen potestades interpretadoras y dictaminadoras dentro
de determinados ámbitos, como el Servicio de Impuestos Internos, la
Dirección del Trabajo y la Contraloría General de La República, entre
otros.
- Nos enfocaremos ahora en la potestad dictaminadora de la
Contraloría General -en sus siglas CGR-, analizando su importancia y
sus efectos.
2.- LA POTESTAD DICTAMINADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL, SU

IMPORTANCIA Y SUS EFECTOS.
La administración del Estado, de la forma en que lo conocemos hoy, tiene
su fuente en la ley, la cual, entre otras cosas:
-Crea los órganos de la administración, les da estructura, les concede
potestades, competencias y recursos.
- Regula las relaciones laborales de los funcionarios públicos, estableciendo
deberes, derechos, prohibiciones, etc.
- Regula procedimientos relativos a relaciones patrimoniales entre
organismos públicos, y entre estos y funcionarios y particulares.
Estos asuntos, entre muchas otras materias, constituyen el derecho
público, o derecho administrativo, el cual debe ser cumplido a cabalidad por
los organismos a los que les rigen.
A) IMPORTANCIA DE LA FUNCIÓN DICTAMINADORA DE LA CGR.

- Una de las funciones principales de la CGR corresponde al control de
legalidad, y en ese marco le corresponde verificar que los actos de los
órganos administrativos se adecúen a las leyes aplicables.
- Dentro de esa función, se encuentra la función dictaminadora, las
cual es ejercida en virtud de varias vías, ya sea a causa de la
interposición de algún reclamo, denuncia o consulta, ya sea de parte
de particulares, funcionarios y otros.
- Esta función dictaminadora, también es ejercida de oficio por la CGR,

o en virtud del control obligatorio de los actos de la administración en
el denominado trámite de “toma de razón”, en especial cuando
detecta irregularidades en ellos, a través del acto de “representación”,
que es una especie de dictamen donde se indica cuales son los
aspectos irregulares del acto y porqué.
- La función dictaminadora de la CGR, puede abarcar materias relativas
a la correcta interpretación de una norma, a la solución de conflictos, y
a la determinación de la competencia de algún órgano de la
administración, entre otros. Veremos un ejemplo de cada uno:
a) La correcta interpretación de una norma:

- Dictamen 37.912, de 2017.
- Materia: Pronunciamiento sobre si para ingresar a la administración, la
inhabilidad por parentesco del artículo 54, letra b), de la ley N° 18.575, se
configura sólo respecto de los jefes de departamento que integran el
estamento directivo o también los de la planta de jefaturas.
- Norma: No podrán ingresar a cargos en la Administración del Estado “Las
personas que tengan la calidad de cónyuge, hijos, adoptados o parientes
hasta el tercer grado de consanguinidad y segundo de afinidad inclusive
respecto de las autoridades y de los funcionarios directivos del organismo
de la administración civil del Estado al que postulan, hasta el nivel de jefe de
departamento o su equivalente, inclusive”.
- Interpretación: Se aplica sólo a aquellos funcionarios directivos que

posean a lo menos el nivel de jefe de departamento, sin que se
extienda a otros estamentos, como la planta de jefaturas.
b) Solución de controversia:
- Dictamen 1.140, de 2013.
- Materia: Reclamo porque en una Municipalidad asumió, como jefe

de la Unidad de Control subrogante, una persona con título de
arquitecto.
- Norma: Artículo 29 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades: para ser jefe de la Unidad de Control, se requiere
poseer un título profesional o técnico acorde con la función.
- Interpretación: Título debe relacionarse con la fiscalización de

asuntos de índole financiera o legal, lo que no aparece que ocurra
con el título profesional de arquitecto.
b) Determinación de la competencia de algún órgano de la administración:

- Dictamen 11.385, de 2018.
- Materia: Eventuales irregularidades en sanciones aplicadas a una empresa

por parte del Servicio de Impuestos Internos.
- Norma: Artículos 1° y 6°, letra A), N° 1°, del Código Tributario, y 1° y 7°, letra
b), del DFL N° 7, de 1980, del Ministerio de Hacienda, Ley orgánica del SII, que
señala que compete a ese organismo interpretar administrativamente, en
forma exclusiva, las disposiciones sobre tributación fiscal interna, fijar
normas, impartir instrucciones y dictar órdenes para la aplicación y
fiscalización de los tributos cuyo control no esté encomendado por ley a una
autoridad diferente.
- Interpretación: SII es competente para conocer del asunto planteado.

En síntesis, la importancia principal de esta función radica en que la

misma constituye una forma de ejercer control sobre los actos de la
administración, adecuando el actuar de ésta a las leyes que la regulan
y les rigen, evitando así el ejercicio de acciones u omisiones arbitrarias
e ilegales.
2.- EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA.

¿Que sucede cuando la CGR dictamina sobre una situación en
particular? ¿Existe obligación de cumplir sus pronunciamientos?
¿Qué pasa si no se da cumplimiento a lo dispuesto en un dictamen?
Analizaremos este punto desde tres ópticas; una desde la óptica

de la administración, otra desde el particular, y otra desde el acto
administrativo sujeto al trámite de toma de razón.
a) Efectos de la jurisprudencia sobre la administración:
- No cabe duda que los dictámenes de la CGR son obligatorios y

vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización ello en base
a lo señalado en los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de
la República; 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, y 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la
ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General
de la República.
- EFECTO RELATIVO VS EFECTO ABSOLUTO: Un gran diferencia entre los

efectos de una sentencia judicial y un dictamen de la CGR, radica en
que los primeros tienen efecto relativo, o sea sólo se aplica a las
personas que intervinieron como demandantes y demandados en el
proceso en que se dictó la sentencia, mientras que los dictámenes de
la CGR, se aplican no sólo al caso concreto en que se pronuncia, sino a
todos aquellos casos similares que se puedan dar en la
administración.
Por ejemplo:
i) Fulano y Sultano, compañeros de trabajo, son acusados injustamente
por su empleador de haber iniciado una pelea dentro de la empresa, y
son despedidos. Fulano demanda a su empleador por despido
injustificado y gana el juicio, y condenan a su empleador a pagarle una
indemnización.
Sultano, que no demandó ¿Puede beneficiarse de dicha sentencia,
cobrándole igual una indemnización a su empleador?
No, por el efecto relativo, que sólo beneficia a Fulano, quien fue que
demandó.
ii) Por su lado, don Perico, funcionario público del SENAME, que por comisión
de servicios acudió a una capacitación en otra región de donde trabaja, por 3
días, en los cuales se le dio alojamiento y todas las comidas, reclamó ante la
CGR por que el SENAME no le quiere pagar los viáticos por dicha comisión.
Contraloría al final establece que como el viático tiene por objeto resarcir los
eventuales gastos por alimentación y alojamiento, en que se pueda incurrir
en virtud de una comisión de servicios, don Perico no tiene derecho al
mismo porque no incurrió en dichos desembolsos.
Si en el Registro Civil se da la misma situación, donde existen dudas si pagar o
no el viático ¿Se encuentran obligados a aplicar el criterio del dictamen de
don Perico? Efectivamente, por el efecto absoluto de estos
pronunciamientos.
¿Qué pasa si la administración no quiere cumplir un dictamen de la

CGR?
Los funcionarios involucrados en el incumplimiento, comprometen su
responsabilidad administrativa, por lo que pueden ser sancionados
administrativamente en virtud de una investigación sumaria o sumario
administrativo, ya que en definitiva no están cumpliendo con la ley.
b) Efectos de la jurisprudencia sobre los particulares:
- Acá el asunto es bien distinto, ya que la CGR no tiene competencia

sobre particulares, los cuales no se encuentran obligados a cumplir
con los dictámenes.
- Ello es sin perjuicio de que el cumplimiento de algunos dictámenes
puedan afectar a particulares. Por ej. Si la CGR ordena el inicio de un
proceso de invalidación de una licitación en que un municipio contrató
una empresa de guardias, ésta se podrá ver afectada con el resultado
de dicho proceso, ya que de declararse la invalidación el contrato
quedará sin efecto.
c) Efectos sobre los actos sometidos al trámite de toma de razón:
- En este punto, se analiza el efecto contrario de la toma de razón. La toma de

razón de un acto, entiéndase acá cuando un acto administrativo es aprobado
por la CGR -se le denomina acto “cursado”- casi por regla general, produce el
efecto de que este acto nace a la vida y cobra vigencia.
Por ejemplo, la contratación de fulanita, aprobada por resolución del
Gobierno Regional, mientras no sea cursada esta resolución por la CGR, no
surte efectos la contratación, por lo que aún no se genera dicho vínculo.
Un vez cursada la resolución, la contratación produce todos sus efectos.
En cambio, si se detecta una ilegalidad en el nombramiento, la CGR

emitirá un dictamen representando la resolución, lo que significa que
el acto administrativo de la contratación no tendrá vigencia ni
validez, como si nunca hubiese nacido.

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LA JURISPRUDENCIA

- La importancia de la existencia de las normas es que, con el fin de ordenar la

- Entonces, concluyendo que las normas constituyen hipótesis que no

- Es en esta actividad, en la aplicación de la norma a una o varias

- Por ejemplo, si yo dictamino que en el caso de la vestimenta de

- Dentro de los organismos que crean jurisprudencia, por excelencia, se

2.- LA POTESTAD DICTAMINADORA DE LA CONTRALORÍA GENERAL, SU

A) IMPORTANCIA DE LA FUNCIÓN DICTAMINADORA DE LA CGR.

- Esta función dictaminadora, también es ejercida de oficio por la CGR,

a) La correcta interpretación de una norma:

- Interpretación: Se aplica sólo a aquellos funcionarios directivos que

- Materia: Reclamo porque en una Municipalidad asumió, como jefe

- Norma: Artículo 29 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de

- Interpretación: Título debe relacionarse con la fiscalización de

b) Determinación de la competencia de algún órgano de la administración:

- Materia: Eventuales irregularidades en sanciones aplicadas a una empresa

- Interpretación: SII es competente para conocer del asunto planteado.

En síntesis, la importancia principal de esta función radica en que la

2.- EFECTOS DE LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA.

Analizaremos este punto desde tres ópticas; una desde la óptica

a) Efectos de la jurisprudencia sobre la administración:

- No cabe duda que los dictámenes de la CGR son obligatorios y

- EFECTO RELATIVO VS EFECTO ABSOLUTO: Un gran diferencia entre los

¿Qué pasa si la administración no quiere cumplir un dictamen de la

b) Efectos de la jurisprudencia sobre los particulares:

- Acá el asunto es bien distinto, ya que la CGR no tiene competencia

c) Efectos sobre los actos sometidos al trámite de toma de razón:

- En este punto, se analiza el efecto contrario de la toma de razón. La toma de

En cambio, si se detecta una ilegalidad en el nombramiento, la CGR

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