ELEMENTOS DE

DERECHO
ADMINISTRATIVO
2° Curso

Lic. Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez

Profesor Titular por Oposición de las materias Derecho Administrativo y Derecho

Fiscal. Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, UNAM.

Lic. Manuel Lucero Espinosa

Profesor de la asignatura de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle y

Subdirector en la Dirección General Jurídica de la Contraloría General de la
Federación.

LIMUSA

NORIEGA EDITORES MÉXICO.

España. Venezuela. Colombia
 Prólogo
Las particulares características que presenta el Derecho Administrativo, en razón de
la diversidad de ordenamientos que comprende y la complejidad de su contenido, nos
motivaron en la tarea de elaborar la presente obra, con el propósito de contar con una
guía para el estudio del segundo curso de dicha asignatura.

También influyó en nuestro ánimo la dificultad que para los alumnos representa el
acceso a todos los temas que integran el plan de estudio, ya que de la bibliografía
nacional sólo una obra los contiene, pero su precio es elevado, y las obras de tratadistas
extranjeros, además de su alto costo, son difíciles de adquirir. Por ello, se pensó en un
pequeño manual en el que se expusieran los elementos fundamentales para orientar el
trabajo de quienes se inician en el estudio de esta parte del Derecho Administrativo.

De acuerdo con lo anterior, la presente obra es continuación del libro Elementos de

Derecho Administrativo primer curso, para que con la misma metodología y sistema se
complemente el estudio de dicha asignatura.

Conscientes de la complejidad normativa del contenido del segundo curso, hacemos

referencia a la legislación vigente relativa a cada uno de los temas, con el fin de
informar acerca de su regulación y orientar su consulta. De igual manera, desde el
punto de vista doctrinal se redujo al mínimo posible la mención de teorías y autores,
nacionales y extranjeros, identificando su doctrina con la legislación positiva en cada
uno de los temas, para facilitar su investigación.

Independientemente de que el Derecho Administrativo, como ciencia, es un

conjunto homogéneo y sistematizado de conocimientos, su complejidad y abundancia
normativa hizo necesario dividirlo para efectos didácticos, por lo que el primer curso de
dicha asignatura parte del estudio del Estado, como expresión del poder, para
identificar concretamente el ejercicio de la función administrativa como una de las
formas de manifestación.

Identificada la función administrativa se procede a estudiar al sujeto que la ejerce,

para conocer su organización a través de su estructura y sus relaciones internas, y
posteriormente examinar las manifestaciones del Estado en el ámbito administrativo,
que se producen mediante los procedimientos establecidos en las normas jurídicas, con
lo que concluye el primer curso.

El segundo curso, que comprende esta obra, parte de la consideración de que toda la
manifestación administrativa de los órganos competentes necesita una serie de recursos,
los cuales deben ser administrados conforme a las normas que los regulan, y cuyo
estudio integra la parte económica del Derecho Administrativo que comprende los
regímenes financiero y patrimonial del Estado.

Finalmente, tenemos las relaciones jurídicas que se generan con el ejercicio de la

función administrativa, lo cual nos lleva al estudio de las particularidades que presentan
los derechos y obligaciones administrativas, frente al ejercicio del poder público que
afecta la libertad individual, así como de las responsabilidades que se generan por la
actuación ilícita, tanto del gobierno como de los gobernados, para culminar con la parte
correspondiente a los diversos medios de control que se establecen en favor de los
gobernados, y que se concretan en los recursos administrativos y en el procedimiento
contencioso-administrativo.

Al presentar el segundo curso de Elementos de Derecho Administrativo, reiteramos

el propósito de contar con una guía para el estudio de la materia; de ninguna manera se
piensa sustituir alguna de las obras ya existentes que han sido fundamentales para la
información y la formación jurídica de profesionales, por lo cual recomendamos al
estudiante que acuda a las fuentes que en la obra se citan, con el fin de profundizar en el
conocimiento de los temas que en forma elemental se exponen.

Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez

Manuel Lucero Espinosa
Enero de 1989
 Contenido
Prólogo

Capítulo 1. El régimen financiero del Estado

l. 1. La actividad financiera del Estado

1.1.1. La ciencia de las Finanzas Públicas
1.1.2. El Derecho Financiero
1.2. El presupuesto
1.2.1. Presupuesto tradicional
1.2.2. Presupuesto por programas
1.2.3. Presupuesto funcional
1. 3. El presupuesto en México
1.3.1. Presupuesto de ingresos
1.3.2. Ingresos tributarios
1.3.3. Ingresos no tributarios
1.3.4. Fases del presupuesto de ingresos
1.4. El presupuesto de egresos
1.4.1. Principios
1.4.2. Fases
1.5. La contabilidad pública
Bibliografía

Capítulo 2. El régimen patrimonial del Estado

2.1. Patrimonio del Estado

2.2. La propiedad originaria
2.2.1. Significado y antecedentes
2.2.2. Clasificación
2.3. El dominio directo
2.3.1. Significado
2.3.2. Clasificación
2.3.3. Uso, aprovechamiento y explotación
2.4. El dominio público
2.4.1. Significado
2.4.2. Naturaleza jurídica
2.4.3. Formas de afectación de bienes al dominio público
2.4.4. Elementos
2.4.5. Clasificación
2.4.6. Régimen jurídico
2.4.7. Utilización del dominio público
2.4.8. Utilización directa por la administración pública
2.5. Bienes del dominio privado
2.5.1. Clasificación
2.5.2. Régimen jurídico
Bibliografía
Capítulo 3. El régimen administrativo de la propiedad privada

3.1. Noción
3.2. La adquisición de soberanía territorial
3.3. Los esquilmos
3.4. Expropiación por causa de utilidad pública
3.4.1. Teorías que fundamentan la expropiación
3.4.2. Elementos de la expropiación
3.5. La reversión
3.6. La confiscación
3.7. El decomiso
3.8. La requisa
3.8.1. Requisa administrativa
3.8.2. Requisa militar
3.9. La nacionalización
3.10. Las modalidades a la propiedad
3.10.1. Restricciones administrativas
3.10.2. Servidumbres administrativas
Bibliografía

Capítulo 4. Las relaciones administración-administrados

4.1. La relación jurídica

4.2. La relación jurídico-administrativa
4.3. Los derechos públicos subjetivos
4.4. Los derechos públicos subjetivos del Estado y del gobernado
4.5. Interés legítimo e interés simple
4.6. Derechos y obligaciones administrativas
Bibliografía

Capítulo 5. La policía administrativa

5.1. Noción de policía

5.2. Poder de policía y policía administrativa
5.3. Bases jurídicas
5.4. Fines de la policía administrativa
5.5. Los medios de policía administrativa
5.6. Los órganos de policía administrativa
Bibliografía

Capítulo 6. El ilícito administrativo

6.1. Noción
6.2. Infracciones y delitos
6.3. La facultad sancionadora
6.4. Las sanciones administrativas
Bibliografía
Capítulo 7. La responsabilidad patrimonial del Estado

7.1. Evolución
7.1.1. Irresponsabilidad del Estado
7.1.2. Responsabilidad del funcionario
7.1.3. Responsabilidad parcial del Estado
7.1.4. Responsabilidad directa del Estado
7.2. Teorías que fundamentan la responsabilidad del Estado
7.2.1. Teoría de la Representación
7.2.2. Teoría Organicista
7.2.3. Teoría de la Proporcionalidad de las Cargas
7.2.4. Teoría de la Responsabilidad por Riesgo
7.3. Tipos de responsabilidad del Estado
7.4. La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en México
7.4. 1. Bases jurídicas
7.4.2. Elementos de la responsabilidad
7.5. Excluyentes de la responsabilidad
7.5.1. Culpa inexcusable de la víctima
7.5.2. Fuerza mayor o caso fortuito
7.5.3. Hechos de un tercero
Bibliografía

Capítulo 8. Justicia administrativa

8.1. Noción
8.2. Los recursos administrativos
8.2.1. Principios
8.2.2. Clasificación de los recursos
8.2.3. Regulación.
8.3. El contencioso-administrativo
8.4. El contencioso-administrativo en México
8.5. El Tribunal Fiscal de la Federación
8.5.1. Cuestiones particulares del procedimiento
8.5.2. Los recursos procesales
Bibliografía

Bibliografía general
 1
El régimen financiero del Estado

1.1. La actividad financiera del Estado

1.1.1. La ciencia de las Finanzas Públicas.
1.1.2. El Derecho Financiero.
1.2. El presupuesto.
1.2.1. Presupuesto tradicional.
1.2.2. Presupuesto por programas.
1.2.3. Presupuesto funcional.
1.3. El presupuesto en México.
1.3.1. Presupuesto de ingresos.
1.3.2. Ingresos tributarios.
1.3.3. Ingresos no tributarios.
1.3.4. Fases del presupuesto de ingresos.
1.4. El presupuesto de egresos.
1.4.1. Principios.
1.4.2. Fases
1.5. La contabilidad pública.
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Identificar los momentos en que se manifiesta la actividad financiera del Estado.

2. Enunciar las disciplinas que integran la actividad financiera del Estado.
3. Explicar la importancia del estudio de la ciencia de las Finanzas Públicas.
4. Diferenciar las ramas que integran el Derecho Financiero.
5. Describir los diferentes sistemas presupuéstales.
6. Exponer las características del presupuesto de ingresos en México.
7. Diferenciar los tipos de ingresos públicos.
8. Explicar las fases del presupuesto de ingresos.
9. Valorar la importancia del manejo adecuado del presupuesto de egresos.
10. Comentar los principios que rigen el presupuesto de egresos.
11. Explicar las fases del presupuesto de egresos.
12. Exponer los diferentes controles del presupuesto de egresos.
13. Enunciar los renglones que componen el gasto público.
14. Evaluar la importancia de la contabilidad pública.
1.1. LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

La realización de las actividades del Estado necesita un gran número de recursos

económicos, los cuales obtiene, administra y aplica de acuerdo con planes y programas
elaborados previamente. La satisfacción de las necesidades públicas pretende alcanzarla
a través de la Administración Pública, que en ejercicio de la función administrativa
ejecuta actos materiales y jurídicos, con base en las atribuciones que el ordenamiento
jurídico le confiere.

Para cubrir los gastos que exige su actividad, el Estado debe obtener los medios
económicos necesarios, administrarlos y aplicarlos adecuadamente. Esta práctica de
obtención, manejo y aplicación de los recursos del Estado recibe el nombre de
actividad financiera, la cual no sólo constituye un medio para alcanzar un fin del
Estado, sino que, como lo señala Giannini, cumple una función instrumental toda vez
que por sí misma no tiende a la satisfacción de necesidades colectivas, sino que
representa una condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes
actividades.

De acuerdo con lo anterior, la actividad financiera del Estado está integrada por tres
momentos o fases: la obtención, el manejo o gestión y la aplicación o gasto de recursos
económicos.

La obtención de recursos la realiza el Estado a través de los diversos medios que

tiene a su alcance: la explotación de sus propios bienes y por el manejo de sus
empresas; el ejercicio de su poder de imperio, con base en el cual establece las
contribuciones que los particulares deberán aportar para los gastos públicos, y,
finalmente, por otros medios financieros que en calidad de empréstitos, vía crédito
interno o externo, obtendrá de otros sujetos.

El manejo o gestión de los recursos que obtiene el Estado se efectúa mediante los
diferentes órganos que integran la Administración Pública, los cuales están sujetos a las
disposiciones legales que regulan su actuación.

Por su parte, la aplicación de dichos recursos constituye las erogaciones que en

concepto de gasto público tiene que efectuar en su gestión.

1.1.1. La ciencia de las Finanzas Públicas

El estudio de la actividad financiera del Estado es materia de la ciencia de las

Finanzas Públicas, disciplina que logró su autonomía de la Economía Política a fines
del siglo pasado. También se le denomina Hacienda Pública, principalmente en
España.

La palabra finanzas deriva de la voz latina finer, que significa "terminar, pagar".
Así, el concepto de finanzas comprende todo lo relativo a pagar, en donde además del
acto de terminar con un adeudo, también queda incluida la forma de manejar aquello
con que se paga, y la forma en que se obtuvieron los recursos necesarios para estar en
posibilidad de realizar los pagos. (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Principios de
Derecho Tributario, Pág. 21.)
 Joaquín B. Ortega, citado por Sergio Francisco de la Garza (Derecho Financiero
Mexicano, Pág. 11) define a la ciencia de las Finanzas Públicas como:

"La ciencia que estudia los principios abstractos, los objetos políticos, los medios económicos y
las normas jurídicas positivas que rigen la adquisición, la gestión y el medio de empleo de los
recursos o elementos económicos requeridos por el Estado para la satisfacción de las
necesidades públicas por medio de los gastos públicos".

Los diversos tratadistas de las Finanzas Públicas han pretendido explicar la

naturaleza de su contenido con base en su enfoque personal. Por un lado, el mayor
número de estudiosos, partiendo de su contenido eminentemente económico, la enfocan
como una ciencia netamente económica y aplican los principios de esta disciplina para
explicar su existencia.

Otros autores, por su parte, pretenden enfocarla desde el punto de vista político en
virtud de que los criterios de obtención, manejo y aplicación de los recursos del Estado
se encuentran a cargo de un ente de esta naturaleza, además de que su objetivo debe
obedecer a la satisfacción de los grupos sociales que integran la población. En este
mismo sentido, pero dando mayor importancia a las necesidades de los habitantes, la
escuela sociológica considera como base primordial al aspecto social.

No faltan criterios que por considerar toda la actividad del Estado sujeta a un
conjunto de normas legales que regulan su actuación, dan importancia al aspecto
jurídico, base estructural del funcionamiento del ente público, adjudicando a las
Finanzas Públicas un contenido preponderantemente jurídico.

La realidad es que tanto las disciplinas señaladas como otras no mencionadas

coinciden en diversos aspectos que es necesario considerar pero, sobre todo, debemos
tener presente que las Finanzas tienen un contenido eminentemente económico, por los
medios empleados, y además uno político, por la naturaleza del ente público que se
encarga de la obtención, gestión y manejo de esos recursos para la satisfacción de las
necesidades públicas. De igual manera, tiene un contenido jurídico, por los
instrumentos, traducidos en normas jurídicas, que regulan los tres momentos a que
hemos hecho referencia, y, por último, un contenido sociológico, por los elementos
sociales a los que afecta o beneficia.

De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que existen disciplinas que si bien
aún no logran un desarrollo pleno, sí tienen principios que es posible identificar para su
estudio. Estas disciplinas son: la Economía Financiera, la Política Financiera, el
Derecho Financiero y la Sociología Financiera.

1.1.2. El Derecho Financiero

A pesar de que la mayoría de los autores mencionan la existencia de un Derecho

Financiero, no existe consenso acerca de su estructuración como una rama del Derecho,
además de que difieren respecto de su contenido, lo que impide hablar de la unidad que
necesita toda rama jurídica. No obstante estas diferencias, en los puntos coincidentes se
puede identificar una diversidad de principios y de legislación.
 Para efectos de estudio del Derecho Administrativo es suficiente mencionar que
en nuestro país el maestro Sergio Francisco de la Garza acepta la existencia de este
derecho, al cual identifica como el:

". ..conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado en sus tres
momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de recursos,
en la gestión o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de recursos para los gastos
públicos, así como las relaciones jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen
entre los diversos órganos del Estado o entre dichos órganos y los particulares, ya sean deudores
o acreedores del Estado". (De la Garza, Sergio F. Op. cit., Pág. 13.).

No obstante su definición, más adelante acepta la falta de principios propios en

las ramas que lo integran, los cuales sólo encuentra en el Derecho Tributario. (Ob. cit.,
Pág. 20.) En el mismo sentido se manifiesta Giuliani Fonrouge, quien sólo acepta esta
disciplina para efectos didácticos.

Con relación al contenido de esta disciplina, los que aceptan su existencia parten
de tres grandes divisiones que coinciden con los momentos en que se manifiesta la
actividad financiera: la obtención de recursos económicos, cuyo estudio corresponde al
Derecho Fiscal, que a su vez comprende al Derecho Tributario y al Crediticio; el
manejo de los recursos del Estado, que corresponde al Derecho Patrimonial del Estado,
y, por último, la aplicación de esos recursos, que compete al Derecho Presupuestario.
Sin embargo, no hay consenso en dicha integración.

Planteada así la división del Derecho Financiero, tenemos que el Derecho Fiscal
incorporaría los principios y normas según los cuales el Estado percibe los ingresos
necesarios para satisfacer el gasto público, ya sea provenientes de su poder de imperio,
tributos o contribuciones, así como aquellos derivados de la contraprestación que pagan
los particulares por algunos servicios públicos que reciben, los derivados de la
explotación de los bienes de dominio público, enajenación de sus bienes de dominio
privado, los procedentes de sus empresas, así como los percibidos por el uso del crédito
público.

El Derecho Patrimonial del Estado comprendería los principios y normas

jurídicos relativos a la administración o gestión del patrimonio del Estado o de sus
empresas, y el Derecho Presupuestario los principios y normas correspondientes a la
preparación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de egresos e ingresos
del Estado.

1.2. EL PRESUPUESTO

“Existe unanimidad en el criterio de los tratadistas de Administración Pública y de Finanzas

Estatales, de que un presupuesto constituye un programa de trabajo de la corporación política
durante un lapso determinado, expresado su costo en cifras o términos monetarios, el cual es
formulado, aplicado y controlado por el Poder Ejecutivo, y autorizado por el Poder Legislativo.
Atendiendo a un aspecto puramente objetivo, podemos decir que el presupuesto es el documento
-legal y contable- en que el gobierno prevé, en cantidades de dinero, los gastos que habrá de
hacer en cierto periodo y los ingresos que serán necesarios para cubrir aquéllos". (Ríos
Elizondo, Roberto, "El presupuesto de egresos", en Estudios de Derecho Público
Contemporáneo, Pág. 269.)

El maestro Serra Rojas afirma que:

 "La palabra presupuesto, budget, es un término del argot del siglo XVIII, Bougette o sac die
papier, que originalmente era el portamonedas público, que servía para recibir los ingresos y
obtener las sumas que gastaría el Estado".

"En Inglaterra se usó el término para describir la bolsa de cuero (cartera) en que el canciller de
la tesorería llevaba consigo al parlamento una relación de las necesidades de gobierno y con sus
fuentes de ingreso. Eventualmente vino a significar los documentos y propósitos contenidos en
la bolsa, con los proyectos de las finanzas públicas propuestos a los legisladores". (Derecho
Administrativo, tomo II, Pág. 22.)

La concepción del presupuesto ha variado en la medida que lo han hecho las

actividades del Estado, pues en un Estado Policía, cuyas actividades se dirigían
fundamentalmente a la seguridad interior, al cuidado de sus fronteras y a la resolución
de conflictos entre los particulares, el contenido de su presupuesto era insignificante en
comparación con los volúmenes que contiene el relativo al Estado contemporáneo, en
el que sus actividades han aumentado y se han diversificado.

Esta variación en el contenido o concepción del presupuesto ha dado origen a

diferentes sistemas presupuéstales: tradicional, por programas y funcional.

1.2.1. Presupuesto tradicional

La concepción antigua del presupuesto comprendía solamente los ingresos y los

gastos públicos; de esta forma el presupuesto constituía el documento público en el que
se establecía lo que el gobierno gastaría y la fuente de donde emanarían los ingresos
necesarios para dicha erogación, constituyendo, en consecuencia, un acto de relativa
influencia en la vida económica y social de una nación.
Maurice Duverger afirma que:

"Según su concepción tradicional el presupuesto está limitado a los gastos e ingresos del Estado,
es decir, que es un documento meramente financiero. Se considera, por otra parte, que el
presupuesto tiene que ser anual como los presupuestos de los particulares y de las empresas
privadas. Finalmente, y sobre todo, el presupuesto debe estar en equilibrio, es decir, que
ingresos y gastos deben compensarse exactamente. Carácter financiero, equilibrio, anualidad,
tales son los elementos fundamentales que caracterizan el presupuesto clásico". (Hacienda
Pública, Pág. 195.)

1.2.2. Presupuesto por programas

Para este sistema el presupuesto no es sólo el conjunto de previsiones de los

gastos y los ingresos, sino que constituye un instrumento de trabajo de la
Administración Pública, pues en él se establecen las actividades que se desarrollarán,
así como los medios para llevarlas a cabo.

En este tipo de presupuesto los elementos esenciales del tradicional: financiero,

equilibrio y anualidad dejan de tener relevancia, pues deja de ser un acto
exclusivamente financiero que contiene gastos e ingresos, para convertirse en un
instrumento que refleja toda la actividad económica nacional, ya que a través de él la
Administración Pública llevará a cabo la planeación económica y social.

"El presupuesto del Estado es el programa de acción del gobierno, ya que los créditos previstos
para los diferentes servicios muestran de forma precisa la actividad de estos servicios y las
posibles reformas que se quiere introducir. Aumentar los créditos para la educación nacional
significa proveer un mejoramiento de la instrucción pública; disminuir los créditos militares
 significa prever una disminución de la tensión internacional, etcétera". (Duverger, ob. cit., Pág.
197.)

1.2.3. Presupuesto funcional

"Si bien el presupuesto por programas y actividades ofrece poderosos atractivos, tiene ciertos
inconvenientes que aún no han sido vencidos, como por ejemplo, el de ser poco útil para las
dependencias administrativas que no están facultadas para emitir juicios sobre la procedencia o
improcedencia de los programas que nacen en las altas esferas gubernamentales como resultado
de análisis políticos, sociales y económicos; el de que el gobierno hace muchas cosas que no
tienen la importancia necesaria para que sus resultados sean medidos dentro de un programa, por
lo que es indispensable que el programador deba tener el suficiente criterio para determinar
cuáles actividades deben ser consideradas para la evaluación de sus resultados y cuáles no; y el
de requerir de una bien organizada administración pública, cuyos métodos y sistemas le den
plena eficiencia. Por otra parte, esta idea de Presupuesto por Programas y actividades no ha sido
precisamente de la simpatía de los legisladores en buen número de países, quienes exigen una
presentación detallada de los gastos que habrá de hacer el Poder Ejecutivo, además de los
resultados y costos de la actuación de la administración pública". (Ríos Elizondo, ob. cit., Págs.
274 y 275.)

Frente a esta problemática, la doctrina ha introducido el presupuesto funcional,

.. .. .que constituye ya un instrumento en relación con las actividades a desarrollar, pero

que...permite la delegación administrativa en el manejo de cantidades globales asignadas en
grandes categorías o rubros a las Dependencias, las" que pueden, discrecionalmente, emplearlas
para el desarrollo del programa sin que sea necesaria la autorización previa de la oficina central
del presupuesto, pudiendo efectuar, incluso, transferencias compensadas; constituye, este
sistema, por lo mismo, una fuente directa de información, en cualquier nivel, para los órganos
legislativos y administrativos". (Ríos Elizondo, ob. cit., Pág. 275.).

1.3. EL PRESUPUESTO EN MÉXICO

El presupuesto en nuestro país está integrado por dos documentos: uno

denominado Presupuesto de Egresos de la Federación, y otro Ley de Ingresos de la
Federación.

En virtud de que a la Cámara de Diputados le corresponde discutir

primeramente la aprobación de ingresos y después los egresos (artículo 74, fracción IV,
constitucional), estudiaremos en primer lugar el presupuesto de ingresos.

1.3.1. Presupuesto de ingresos

El acto legislativo que determina los ingresos que el Gobierno Federal está
autorizado para recaudar en un año determinado, se denomina Ley de Ingresos de la
Federación, cuya naturaleza jurídica la identifica como un acto formal y materialmente
legislativo.

En México la Constitución Política otorga facultades al Congreso de la Unión

para "imponer las contribuciones necesarias a cubrir el Presupuesto" (artículo 73
fracción VII), las cuales se discutirán primeramente por la Cámara de Diputados y
después por la de Senadores (artículo 72 inciso h).
 La Ley de Ingresos constituye un catálogo de conceptos que a manera de
ingresos puede percibir el Gobierno Federal. Dicha lista, salvo casos excepcionales, no
especifica los elementos de las contribuciones: sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa, ni las
infracciones o sanciones, ya que sólo establece que en determinado ejercicio fiscal el
Estado está autorizado a percibir los ingresos provenientes de los conceptos que en la
misma se enumeran, los que causan y recaudan de acuerdo con las leyes específicas en
vigor.

Al respecto Gabino Fraga señala que:

.. .. .en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones: las que fijan el monto del
impuesto, los sujetos del mismo y la forma de causarse y recaudarse, y !as que enumeran
anualmente cuáles impuestos deben causarse; de modo que la ley general que anualmente se
expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene por regla general sino un catálogo de los
impuestos que han de cobrarse en un año fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que
regulan los propios impuestos y que no se reexpiden cada año cuando la primera conserva el
mismo concepto de impuesto". (Derecho Administrativo, Pág. 318.)

La Ley de Ingresos de la Federación para el año de 1989 establece que en ese

ejercicio fiscal la Federación obtendrá ingresos por los siguientes conceptos:

l. Impuestos
- Impuesto sobre la renta.
- Impuesto al activo de las empresas.
- Impuesto al valor agregado.
- Impuesto especial sobre producción y servicios.
- Impuesto sobre las erogaciones por remuneración al trabajo personal prestado
bajo la dirección y dependencia de un patrón.
- Impuesto sobre adquisición de inmuebles.
- Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.
- Impuesto sobre automóviles nuevos.
- Impuesto sobre servicios expresamente declarados de interés público por ley,
en los que intervengan empresas concesionarias de bienes del dominio directo de la
Nación.
- Impuesto sobre adquisición de azúcar, cacao y otros bienes.
-.Impuestos al comercio exterior.

a) A la importación.
b) A la exportación.

II.- Aportaciones de Seguridad Social

- Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por patrones para el Fondo

Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.
- Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y trabajadores.
- Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado a cargo de los citados trabajadores
- Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas
Mexicanas a cargo de los militares
III.- Contribución de Mejoras
- Contribución de mejoras para obras públicas de infraestructura hidráulica.

IV. Derecho

- Por recibir servicios que presta el Estado en funciones de derecho público.

- Por la prestación de servicios exclusivos del Estado a cargo de organismos
descentralizados.
- Por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público.
- Derecho extraordinario por extracción de hidrocarburos.
- Derecho sobre el excedente del precio internacional del petróleo.

V Contribuciones no Comprendidas en las Fracciones Precedentes Causadas en

Ejercicios Fiscales Anteriores Pendientes de Liquidación o de Pago.

VI. Accesorios

VII. Productos

- Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho público.

- Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio
privado.
a) Explotación de tierras yaguas.
b) Arrendamiento de tierras, locales y construcciones.
c) Enajenación de bienes:

- Muebles
- Inmuebles

d) Intereses de valores, créditos y bonos.

e) Utilidades.

- De organismos descentralizados y empresas de participación

estatal.
- De la Lotería Nacional para la Asistencia Pública.
- De Pronósticos para la Asistencia Pública.
- Otros.

f) Otros.

VIII. Aprovechamientos

- Multas.
- Indemnizaciones.
- Reintegros.

a) Sostenimiento de las Escuelas Artículo 123.

b) Servicios de Vigilancia Forestal
c) Otros.
 - Provenientes de obras públicas de infraestructura hidráulica.
- Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales
sobre herencias y legados expedidas de acuerdo con la Federación.
- Participaciones en los ingresos derivados de la aplicación de leyes locales
sobre do naciones expedidas de acuerdo con la Federación.
Aportaciones de los Estados, Municipios y particulares para el servicio del
Sistema Escolar Federalizado. Cooperación del Departamento del Distrito Federal por
servicios públicos locales prestados por la Federación.
Cooperación de los Gobiernos de los Estados, Municipios y de particulares para
alcantarillado, electrificación, caminos y líneas telegráficas, telefónicas y para otras
obras públicas.
- 5 % de días de cama a cargo de establecimientos particulares para
internamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaría de Salud.
- Participaciones a cargo de los concesionarios de vías generales de
comunicación y de empresas de abastecimiento de energía eléctrica.
- Participaciones señaladas por la Ley Federal de Juegos y Sorteos.
- Regalías provenientes de fundos y explotaciones mineras.
- Aportaciones de contratistas de obras públicas.
- Destinados al Fondo para el Desarrollo Forestal.

a) Aportaciones que efectúen los Gobiernos del Distrito Federal,

Estatales y Municipales, los organismos y entidades públicas, sociales y las
particulares.
b) De las reservas nacionales forestales.
c) Aportaciones al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias.
d) Otros Conceptos.

- Hospitales militares.
- Participaciones por la explotación de obras del dominio público señaladas por
la Ley Federal de Derechos de Autor.
- Remanentes de precios de ventas de azúcar, mieles incristalizables, alcohol y
cabezas y colas, realizadas por Azúcar, S.A. de C.V.
- Recuperaciones de Capital.

a) Fondos entregados en fideicomiso, en favor de entidades federativas y

empresas públicas.
b) Fondos entregados en fideicomiso, en favor de empresas privadas y a
particulares.
c) Inversiones en obras de agua potable y alcantarillado.
d) Otros.

- Provenientes de decomiso y de bienes que pasan a propiedad del Fisco

Federal.
- No comprendidos en los incisos anteriores, provenientes del cumplimiento de
convenios celebrados en otros ejercicios.
- Otros.
IX. Ingresos Derivados de Financiamientos

- Emisiones de valores.

a) Internas.
b) Externas.

- Otros financiamientos.

a) Para el Gobierno Federal.

b) Para organismos descentralizados y empresas de participación estatal.
c) Otros.

X. Otros Ingresos

- De organismos descentralizados.
- De empresas de participación estatal.
- Financiamiento de organismos descentralizados y empresas de participación
estatal.

Del análisis de esta lista resulta una clasificación básica en la que se divide a los
ingresos en dos grupos: ingresos provenientes del poder impositivo del Estado, que
llamaremos ingresos tributarios, y los que tienen características diferentes y que, por lo
mismo, denominaremos ingresos no tributarios.

De acuerdo con lo anterior se incluyen en los ingresos tributarios los siguientes

conceptos:

I. Impuestos.
II. Aportaciones de Seguridad Social.
III. Contribuciones de Mejoras.
IV. Derechos.
V. Contribuciones Pendientes de Ejercicios Anteriores.
VI. Accesorios de Contribuciones.

Para la integración de los ingresos no tributarios es conveniente hacer una

subclasificación en patrimoniales y crediticios.

En los patrimoniales se agruparía la mayoría de los renglones del concepto de

Aprovechamientos y los renglones 1 y 2 del referente a Otros Ingresos; es decir, los
provenientes de organismos descentralizados y de empresas de participación estatal, así
como a los Productos.

Finalmente, en los crediticios se integran a los ingresos derivados de

financiamientos, tanto internos como externos, del sector central de la Administración
Pública Federal, así como de organismos y empresas de participación estatal de dicha
administración.
1.3.2. Ingresos tributarios

Para determinar cuáles de los ingresos que obtiene el Estado tienen la

característica de tributarios es necesario partir de un criterio uniforme. Este criterio de
selección debe referirse, necesariamente, a la facultad o poder que el Estado, como
órgano político-jurídico, tiene para obtener de manera unilateral recursos de los
particulares, conocido como potestad tributaria.

A través de este poder el Estado fija las contribuciones que los particulares
deben aportarle, en los términos de la fracción IV del artículo 31 constitucional, con el
fin de cubrir los gastos públicos de la Federación, Estado o Municipio en que residan,
de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.

De esta disposición se deriva que las contribuciones:

a) Constituyen obligaciones de derecho público.

b) Deben ser establecidas por una ley.
c) Deben ser proporcionales y equitativas.
d) Su producto debe destinarse a cubrir gastos públicos.

a) Obligación de Derecho Público

Las contribuciones, al ser establecidas por el Estado en ejercicio de un poder

público, no derivan de un acto contractual, sino de una carga impuesta por una
declaración unilateral del Estado, sometida a las normas de derecho público, lo que le
da el derecho de cobrarlo aun en contra de la voluntad del particular, a través de un
procedimiento administrativo de ejecución.

b) Establecida por la ley

El mandato constitucional dispone que las contribuciones solamente pueden ser

establecidas a través de una ley. Conforme al principio de la División de Poderes, el
acto legislativo es facultad del Congreso de la Unión por lo que él, y sólo él, podrá
emitir leyes en sentido formal y material. Aún más, dentro del proceso legislativo,
cuando se trata de leyes que establezcan contribuciones, se requiere que la cámara de
origen sea precisamente la de Diputados, la cual, conforme a la teoría constitucional, es
la representante de la población (artículo 72 de la Constitución Política).

Este criterio sería plenamente válido en una estructura estatal en que la división
de poderes fuera rígida, lo cual, como se ha demostrado, es improcedente. El sistema
constitucional mexicano establece dos excepciones al principio general: cuando se trata
de situaciones de emergencia que pongan en grave peligro la seguridad del país, y
cuando el Ejecutivo sea autorizado por el Legislativo para legislar a fin de regular la
economía del país y el comercio exterior (artículos 49,29 Y 131 constitucionales). En
estos casos, y sólo en ellos, el Ejecutivo podrá ejercer las facultades legislativas,
emitiendo los llamados decretos-ley, por ser formalmente decretas del Ejecutivo y
materialmente normas jurídica, general, impersonal y abstracta.
 Así, solo en los dos casos mencionados las contribuciones pueden ser fijadas por
el Ejecutivo, pero sin perder de vista que el principio general ordena que se establezcan
por una ley, formal y materialmente considerada.

c) Deben ser proporcionales y equitativas

Quizá sean estos elementos de las contribuciones los que más controversias han
originado respecto de sus características. La proporcionalidad da la idea de una parte de
algo, de lo cual se deduce que el tributo debe establecerse en proporción a la riqueza de
la persona sobre la que va a incidir.

La equidad, por su parte, deriva de aquella idea de la justicia del caso concreto,
de la aplicación de la ley en igualdad de condiciones, a los que se encuentren en
igualdad de circunstancias.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó estos conceptos al

manifestar que:

"El tributo...cumple con los requisitos de proporcionalidad y equidad exigidos por el invocado
artículo 31, fracción IV de la Constitución Política, ya que es equitativo, en cuanto se aplica en
forma general a todos los que se encuentren en la misma situación tributaria.. .es proporcional,
supuesto que se cobra según la capacidad económica de los causantes.....

En otras tesis de la Suprema Corte se ha pretendido aclarar los conceptos que

nos ocupan. En el informe de labores correspondiente al año de 1985, la tesis de
jurisprudencia número 5 que aparece con el rubro de "Impuestos. Subproporcionalidad
y equidad" establece que:

"La proporcionalidad radica, medularmente, en que los sujetos pasivos deban contribuir a los
gastos públicos en función de su respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte
justa y adecuada de sus ingresos, utilidades o rendimientos.. .EI principio de equidad radica
medularmente en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un
mismo tributo, los que en tales condiciones deben recibir un tratamiento idéntico en lo
concerniente a hipótesis de causación, acumulación de ingresos gravables, deducciones
permitidas, plazos de pago, etc., debiendo únicamente variar las tarifas tributarias aplicables de
acuerdo con la capacidad económica de cada contribuyente para respetar el principio de
proporcionalidad antes mencionada"

Con base en lo anterior, podemos concluir, con la explicación más simple, que
habrá proporcionalidad y equidad cuando la carga del impuesto esté de acuerdo con la
capacidad contributiva de los sujetos y se aplique a todos aquellos que se encuentren en
el supuesto señalado por la ley.

d) Su producto debe ser destinado para cubrir el gasto público.

De este concepto se deriva que el producto de las contribuciones no puede

destinarse para otro fin, ya que el destino que se da a los impuestos es elemento
esencial de los tributos.

La afirmación anterior pone de manifiesto la generalidad del destino de estos

ingresos, lo que no excluye la posibilidad de asignarlos a fines específicos dentro del
gasto público. Entonces tenemos que de la masa global de los ingresos tributarios se
harán las aplicaciones a aspectos particulares del gasto público.

Además, es necesario señalar que existe la posibilidad de destinar el producto

específico de un tributo a un fin particular, claro está, siempre por una disposición
legal.

Partiendo de las cuatro características de referencia es posible tratar de

estructurar un concepto de tributo, haciendo la aclaración de que también se le
denomina gravamen, exacción y contribución. Así, podemos decir que los tributos son
aportaciones económicas que de acuerdo con la ley el Estado exige de manera
proporcional y equitativa a los particulares sujetos a su potestad soberana, y que se
destinan a cubrir el gasto público.

1.3.3. Ingresos no tributarios

Como se indicó anteriormente, los ingresos no tributarios derivan de la

explotación de los recursos con que cuenta el Estado, o del financiamiento s que por
diferentes vías se procura con el fin de completar su presupuesto. De ello resulta la
existencia de ingresos patrimoniales y de ingresos crediticios.

Dentro de los patrimoniales quedan comprendidos todos aquellos ingresos que

percibe el Estado como contraprestación por los servicios que presta, que no
corresponden a sus funciones de derecho público, así como por el uso,
aprovechamiento o enajenación de sus bienes del dominio privado, es decir, los
ingresos que el Código Fiscal de la Federación denomina productos.

Finalmente, deben considerarse como ingresos patrimoniales del Estado los que
no obstante que tienen su origen en la actividad realizada de acuerdo a sus funciones de
derecho público, no derivan de su poder tributario como son las multas,
indemnizaciones, reintegros, participaciones, cooperaciones, regalías, etc., enunciados
en el Código Fiscal de la Federación y en la Ley de Ingresos como aprovechamientos.

De lo anterior se concluye que los ingresos patrimoniales pueden ser

identificados como aquellos recursos que obtiene el Estado por la administración de su
propio patrimonio.

El otro tipo de ingresos no tributarios lo constituyen los crediticios, que son

aquellas cantidades que con el carácter de préstamos son obtenidas por diferentes vías:
financiamientos internos o externos, a través, de préstamos o por la emisión de bonos,
cualquiera que sea su denominación, pero que presentan la característica de tener que
ser reembolsados en su oportunidad, y que constituyen la deuda pública.

Nuestra Constitución en la fracción VIII del artículo 73, faculta al Poder

Legislativo para sentar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar
empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar las operaciones que al efecto
realice y para reconocer y disponer el pago de la deuda nacional. De acuerdo con esta
facultad, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de la Deuda Pública, que
norma todas las actividades relativas a esta materia.
 "La palabra empréstito viene del latín in praestitus, de praestare, prestar. En su sentido amplio
significa el préstamo de dinero que se tomó o se recibe. En su sentido restringido, que es al
mismo tiempo el usual, se refiere al préstamo que toma el Estado y las demás instituciones
públicas o privadas. Empréstito designa los préstamos públicos que contratan los gobiernos con
el fin de atender las necesidades del Estado". (Serra Rojas, ob. cit., Pág. 127.)

Así, "El empréstito es un contrato administrativo, o contrato público, que tiene por objeto
obtener un crédito a interés fijo, a largo plazo, que precisa la forma del servicio de intereses o
del reembolso del capital destinado a cubrir un déficit, financiar gastos extraordinarios, atender
una situación crítica o para apoyar el sistema monetario nacional". (Ibíd., Pág. 125.)

Otra clasificación que podríamos derivar de la ley señalada es la relativa a los

ingresos de derecho privado y los de derecho público. Los primeros corresponden a
aquellos recursos que percibe el Estado en el ejercicio de sus funciones de derecho
privado, y que no puede exigir por vía económico-coactiva, como son los que nuestra
legislación denomina productos.

En cambio, los de derecho público son aquellos ingresos que el Estado percibe y
obtiene como autoridad, en ejercicio de funciones de derecho público, y que incluso,
puede obtenerlos por vía forzosa.

1.3.4. Fases del presupuesto de ingresos

El presupuesto de ingresos se realiza en tres fases: iniciativa, discusión y

aprobación, y ejecución.

Iniciativa

Conforme a lo dispuesto por el artículo 74, fracción IV segundo párrafo,

constitucional, corresponde al Presidente de la República formular la iniciativa de la
Ley de Ingresos de la Federación, misma que hará llegar a la Cámara de Diputados a
más tardar el día 15 del mes de noviembre. Pero si el Presidente inicia su mandato ello
de diciembre, el proyecto aludido lo presentará hasta el día 15 de ese mes.

Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 319.) señala que:

" . .. para la expedición de la Ley de Ingresos se requiere un estudio de las condiciones

particulares económicas del país y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del
impuesto, haciendo una estimación probable de su rendimiento, ya que dichos ingresos deben
ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos"

Es por esto que el autor citado, considera que el Ejecutivo es el único que está
dotado de "los medios y elementos para poder hacer los cálculos y estimaciones que
forzosamente implica el proyecto de ley", ya que el Congreso de la Unión no tiene la
preparación técnica ni cuenta con los medios para la realización del proyecto de la Ley
de Ingresos.

Discusión y aprobación

Como característica esencial de la Ley de Ingresos de la Federación se establece

en la Constitución (artículo 72 inciso h y 74 fracción IV) que su discusión deberá
iniciarse en la Cámara de Diputados y después en la de Senadores. Por su naturaleza
jurídica, formal y materialmente legislativa, debe ser discutida y aprobada por el
Congreso de la Unión.

Dada la vigencia anual de la Ley de Ingresos de la Federación, tanto los

administrativistas como los fiscalistas han considerado el planteamiento de las
consecuencias que traería para un ejercicio fiscal determinado, si al iniciarse éste no se
hubiera todavía aprobado dicha ley, o bien que aprobada no haya sido publicada por el
Ejecutivo.

En nuestro país no existe precepto alguno que dé una solución precisa a tal
problema, como sucede en las legislaciones extranjeras, sino que ha sido resuelto de
diversas maneras. En Argentina el artículo 13 del Decreto Ley 23.354/56 dispone que:

" ... si al iniciarse el ejercicio no se hubiere aprobado el presupuesto general, regirá el que estuvo
en vigencia en el anterior a los fines de la continuidad de los servicios, por lo que Fonrouge
dice, con toda razón, que la demora no causa perturbación en cuanto a los recursos, además por
el carácter permanente de las disposiciones relativas a ellos.

A tal sistema se le llama de la 'reconducción del presupuesto'. En la Gran Bretaña y en Bélgica

se usa el sistema de concesión de créditos provisionales y en Francia se denominan dichos
créditos 'deudécimos provisionales'." (De la Garza, Sergio F., Ob. cit., Pág. 117.)

La mayoría de los tratadistas mexicanos consideran que de no aprobarse,

promulgarse o publicarse la ley de referencia, el Estado no podría exigir los ingresos
que necesita para satisfacer el gasto público, aun cuando las leyes especiales que los
establecieran estuvieran en vigor, ya que automáticamente dejan de producir sus efectos
al no instituirse en la ley general apuntada.

Por nuestra parte, consideramos que la solución antes referida no puede

aplicarse en forma general y absoluta, ya que, en primer lugar, si se tratara de los
ingresos que percibe el Estado como contraprestaciones por los servicios que presta a
los particulares en sus funciones de derecho privado, así como por el uso,
aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado, señalados en la Ley de
Ingresos y en el Código Fiscal de la Federación como productos, no sería necesario que
se establecieran en el presupuesto de ingresos, toda vez que aquí los órganos del
Estado, cualesquiera que sean, no actúan como autoridad, sino en una relación de
igualdad con los particulares, en el campo del Derecho Civil o Mercantil, según
corresponda.

Por ejemplo, en el supuesto de que la Ley de Ingresos no autorizara la

percepción de productos, ¿no podría el Estado cobrar los ingresos a que tiene derecho
por la prestación de servicios, o la enajenación de bienes de sus empresas mercantiles o
civiles? ¿O tales servicios o bienes los debería otorgar gratuitamente, o bien cerrar sus
sociedades hasta que se autorizaran dichos ingresos? Estas no serían las soluciones
puesto que estas percepciones las recibe el Estado como cualquier particular, en la
explotación de actividades lícitas.

Otro argumento que apoya este punto de vista es el hecho de que para el cobro
de los créditos derivados de productos no se aplicará el procedimiento administrativo
de ejecución al deudor, según los términos del artículo 145 del Código Fiscal de la
Federación, sino que el Estado deberá ejercer las acciones civiles o mercantiles ante los
tribunales previamente establecidos, como lo haría cualquier particular.
 Por otra parte, estamos de acuerdo con Nava Negrete ("Cuestiones
Constitucionales en la Ley de Ingresos de la Federación" en Estudios de Derecho
Público Contemporáneo, Págs. 186, 187 Y 191.) en que:

.. . ..la ley de Ingresos de la Federación no es el único instrumento que prescribe la Constitución

para que el Congreso de la Unión establezca las contribuciones que han de cubrir anualmente el
presupuesto".

"El Congreso de la Unión posee facultades para legislar en diversas materias, señaladas
principalmente en el artículo 73 de la Constitución, y entre ellas figura la de hacerlo en materia
de contribuciones. Para esto último no existe texto alguno que fije límites, salvo si se quiere el
de fondo de no crear contribuciones más que las necesarias a cubrir el presupuesto. Pero esta
restricción no es sobre el número de actos legislativos o leyes que ha de emplear para ejercitar
esa facultad. Por lo que no hay señalamiento expreso para que sea sólo una ley a través de la
cual deba ejercerse tal atribución".

"No habiendo limitación expresa a la facultad legislativa, ésta puede ejercerse y llevarse a cabo
a través de una o más leyes sin que la pluralidad vicie o irregularice el ejercicio constitucional
de establecer las contribuciones. Letrísticamente, la Constitución no habla de una ley, y sí por el
contrario usa el plural en la fracción IV del artículo 31: Son obligaciones de los mexicanos:
contribuir para los gastos públicos así de la Federación, como del Estado y Municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes".

Si la Constitución obliga al Congreso de la Unión a establecer anualmente las

contribuciones que se destinarán a cubrir el gasto público, esto se puede llevar a cabo a
través de una simple revisión anual de las leyes en vigor, para abrogarlas o reformarlas.

"En suma, a lo que la Constitución obliga al Congreso de la Unión es a revisar anualmente el

régimen jurídico fiscal vigente ya decidir su abrogación, reforma o adición, para cubrir el
presupuesto. Su obligación constitucional precisa no es dictar una Ley de Ingresos de la
Federación, darle vigencia de un año y después sustituirla por otra bajo idénticas o similares
condiciones"

Ejecución

En la ejecución del presupuesto de ingresos intervienen la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público y la Tesorería de la Federación.

Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública, corresponde a la

secretaría en cuestión la facultad de cobrar los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos, tanto de la Federación como del Distrito Federal (artículo 31,
fracciones II y III), "Realizar o autorizar todas las operaciones en que se haga uso del
crédito público" (fracción IX) y la de "Manejar la deuda pública de la Federación y del
Departamento del Distrito Federal (fracción X).

La Tesorería de la Federación es una unidad administrativa de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, que conforme a la Ley del Servicio de Tesorería de la
Federación debe llevar a cabo los servicios de tesorería, conforme a la Ley de Ingresos
y al presupuesto de egresos.

Los servicios de tesorería que prevé esta ley son: recaudación, concentración,
pagos, custodia de fondos y valores de la propiedad o al cuidado del Gobierno Federal,
contabilidad de fondos y valores, los cuales se prestarán directamente por la tesorería y
las distintas unidades administrativas que la integran, así como por conducto de los
órganos auxiliares.

Los órganos auxiliares de la Tesorería de la Federación son aquellos que por

disposición de la ley o autorización expresa de aquélla ejerzan permanente o
transitoriamente alguna de las funciones de tesorería, entre los que encontramos a:

a) Las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, excepto

las que dependan directamente de la propia tesorería.
b) Las unidades administrativas de la Administración Pública Federal centralizada.
c) El Banco de México, las sociedades nacionales de crédito y las demás entidades de la
Administración Pública paraestatal.
d) Las tesorerías de los poderes Legislativo y Judicial.
c ) Las dependencias del Departamento del Distrito Federal y de los gobiernos de los
estados adheridos al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como de los
municipios de estos últimos.
f) Los particulares legalmente autorizados.

La ejecución del presupuesto de ingresos tiene cuatro fases:

a) Determinación de créditos.
b) Recaudación de créditos.
c) Cobro coactivo.
d) Concentración.

La determinación de créditos a favor del Gobierno Federal contempla

situaciones diferentes, pues no todos revisten las mismas formalidades, ya que unos
constituyen créditos fiscales y otros no. Créditos fiscales son aquellos que el Estado o
sus organismos descentralizados tienen derecho apercibir, que provengan de
contribuciones y de aprovechamientos, así como de sus respectivos accesorios (artículo
4° del Código Fiscal de la Federación). En consecuencia, no son fiscales los créditos
provenientes de productos, que son aquellos que percibe el Estado en contraprestación
por servicios en funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o
enajenación de bienes del dominio privado.

En el caso de créditos fiscales, también se prevén diversas situaciones, pues por

lo que respecta a los derivados de contribuciones (impuestos, aportaciones de seguridad
social, contribución de mejoras y derechos), conforme a lo dispuesto por el artículo 6°
del Código Fiscal de la Federación, a los particulares, como sujetos pasivos,
corresponde su determinación y liquidación, salvo disposición en contrario.

Para el caso de que corresponda a las autoridades fiscales hacer la

determinación, los contribuyentes deberán proporcionar la información necesaria dentro
de los quince días siguientes a la fecha de la causación de la contribución. Las
contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho,
previstas en las leyes fiscales vigentes durante el lapso en que ocurran.

Por lo que respecta a los otros créditos fiscales, que no provienen de

contribuciones sino de aprovechamientos, la regla general es que corresponde a las
autoridades su determinación y liquidación, salvo disposición expresa en contrario.
 Por último, tratándose de los créditos no fiscales, la determinación y liquidación
corresponde al órgano del Estado prestador de servicios o de bienes, al momento de
efectuar dichas contraprestaciones.

La recaudación de los créditos a favor del Gobierno Federal se efectuará en

moneda nacional dentro del territorio de la República, con las excepciones que
establezcan las disposiciones relativas, aceptándose como medio de pago los previstos
en las disposiciones legales vigentes. La recaudación en el extranjero podrá hacerse con
la moneda del país en cuestión, conforme a lo que disponga el Código Fiscal de la
Federación.

Se aceptan como medios de pago los cheques certificados y los giros postales,
telegráficos y bancarios; también se puede efectuar el pago a través de cheques no
certificados, cuando el deudor cumpla los siguientes requisitos: a) que sea de las
cuentas personales de los contribuyentes; b) que se expida a favor de la Tesorería de la
Federación, a favor de la Tesorería Estatal u órgano equivalente, tratándose de
contribuciones que administren las entidades federativas, a favor del Instituto Mexicano
del Seguro Social, en el caso de las cuotas obrero patronales que le corresponden a
dicho instituto, y c) que el cheque sea librado a cargo de una institución de crédito que
se encuentre dentro de la población donde esté establecida la autoridad recaudadora.

También puede efectuarse el pago a través de la dación del producto de bienes,

siempre y cuando la Tesorería de la Federación o los órganos auxiliares de ésta,
legalmente facultados para ello, acepten esta forma.

El cobro coactivo de los créditos efectuado directamente por la administración,

sólo es procedente en aquellos que tienen el carácter de fiscales, no así de los que
carecen de tal característica, ya que como éstos son derivados de funciones de derecho
privado, cuando sea procedente su cobro el Estado deberá demandar a los deudores a
través de juicios mercantiles o civiles, ante los tribunales judiciales.

Los créditos fiscales no cubiertos dentro de los plazos señalados por la ley,
hayan sido determinados por los contribuyentes o bien por las autoridades fiscales, dan
derecho al Estado, a través de las autoridades ejecutoras, a iniciar el cobro de los
mismos por vía forzosa, ejerciendo su facultad económico-coactiva.

La existencia de esta facultad en favor de la autoridad administrativa ha sido

atacada de inconstitucional, en especial por considerarla violatoria de las garantías
consagradas en los artículos 14 y 17 constitucionales, toda vez que la autoridad
administrativa priva de bienes, propiedades, posesiones o derechos a los contribuyentes,
sin juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, por lo que el fisco se
hace justicia por sí mismo.

Estos argumentos no han sido suficientes para formar una corriente

significativa, puesto que desde el siglo pasado las Tesis de Vallarta les quitaron fuerza
por lo contundente de su exposición, ya que respecto de la necesidad de juicio previo
para que la autoridad pueda ejecutar la resolución, nos dice que:

"Del mismo modo que no es de la competencia judicial apremiar al ciudadano a tomar las armas,
formando su resistencia una cuestión contenciosa, tampoco lo es hacer efectivo el pago del
impuesto, ni aún en el caso que el deudor se oponga a verificarlo para convertirlo así en judicial,
 negocio que por su esencia es administrativo".

En el mismo sentido se pronunció la Suprema Corte al fijar jurisprudencia en la

que estableció que:

"El uso de la facultad económico-coactiva por las autoridades, no está en pugna con el artículo
14 constitucional".

Respecto a la opinión de que al ejercer la facultad económico-coactiva la

administración se hace justicia violando el mandato constitucional, el propio Vallarta
expuso que

.. .. .si a ese Poder le estuviera prohibido obligar al particular aun por la fuerza a que preste los
servicios públicos que le toca, él sería imposible, y estaría de sobra aquél de los tres Poderes a
quien la Constitución encarga que provea en la esfera administrativa a la exacta observancia de
las leyes, puesto que para cada uno de sus actos.. .necesitaría el auxilio de un juez que legitimara
estas violaciones"

En particular, el criterio que se ha adoptado para justificar la facultad

económico-coactiva de la administración se apoya en la naturaleza del crédito fiscal,
que responde a necesidades de carácter público que el Estado debe atender, ya que
frente al interés público no puede prevalecer el interés particular.

La doctrina del Derecho Administrativo resulta la más adecuada para explicar el

procedimiento administrativo de ejecución a partir de la ejecutoriedad del acto
administrativo. En efecto, si partimos del hecho de que a través de este procedimiento
se va a ejecutar un acto administrativo, que es la resolución en la que se determina un
crédito fiscal, la explicación de la procedencia y legalidad de esta ejecución deriva de la
naturaleza del propio acto, que al ser válido en razón de la presunción de legalidad que
la ley le atribuye por haber completado su ciclo de formación y satisfacer todos los
elementos que lo integran, y ser eficaz como consecuencia de su notificación al
particular, debe producir sus efectos, que en nuestro caso consisten en que el fisco
obtenga el ingreso que le es debido. Si no se cumple voluntariamente con su contenido,
la administración puede ejecutarlo en los términos que la ley autorice; es decir, hacer
efectiva la característica de ejecutoriedad del acto.(María Diez, Manuel. Manual de
Derecho Administrativo. Tomo 1, Pág. 55.).

Finalmente, la concentración implica que todos los ingresos que dentro o fuera
del territorio nacional se recauden por los organismos auxiliares referidos, deberán
concentrarse invariablemente en la Tesorería de la Federación. Quedan exceptuados de
esta obligación los fondos correspondientes a las aportaciones de seguridad social y
otras a favor de terceros, cuando así lo disponga la ley o lo determine la propia
tesorería.

Una vez concentrados los fondos en la unidad administrativa aludida, ésta los
depositará en el Banco de México, para que los abone a la cuenta general de la
tesorería, con excepción de aquellos ingresos que por acuerdo de autoridad competente
deban mantenerlos en disponibilidad la tesorería o sus auxiliares.
1.4. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

El presupuesto de egresos de la Federación constituye el documento a través del

cual se asignan fondos públicos a los órganos de los poderes Legislativo, Judicial y
Ejecutivo, para que sean ejercidos durante un periodo fiscal, de acuerdo con sus
programas anuales.

Por esta razón, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento

idóneo para la programación de las actividades de la Administración Pública Federal,
motivo por el cual tiene una relación directa con la planeación nacional, prevista en el
artículo 26 constitucional.

Esta vinculación ha sido la base del cambio de presupuesto tradicional por el de

programas:

"En México, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación habían
sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la Hacienda Clásica. La clasificación de los
gastos públicos en el Presupuesto de Egresos hasta ese año, atendían casi exclusivamente a una
adscripción orgánica o administrativa, agrupándolos en función de las dependencias y entidades
de la Administración Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto público. Esta
clasificación orgánica, facilitaba en gran medida la elaboración del Presupuesto de Egresos,
elaboración que hacía cada dependencia y entidad, en forma de anteproyecto, para su aprobación
final a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, hasta antes de entrar en vigor la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pues a partir de esta ley, la elaboración del
presupuesto quedó a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto".

"El criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la Federación hasta 1976, nos
indicaba quién gastaba y cuánto se gastaba, pero con la seria deficiencia de que no suministraba
la suficiente información sobre los objetivos y metas del programa del gasto público del
Ejecutivo Federal, y sobre el coste económico de los programas gubernamentales, y de las
repercusiones económicas que se esperaban producir en la economía nacional". (Faya Viesca,
Jacinto. Finanzas Públicas, Pág. 228.)

Conforme al artículo 20 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto

Público Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la
Federación, el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto
corriente, inversión física, inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

Gasto corriente es el importe de las erogaciones del sector público que se

consumen en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestación de
servicios que realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros
sectores. Por este motivo, a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de
administración.

Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos:
planta, equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción),
maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión
financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades
financieras que el Gobierno Federal efectúa con fines de fomento y regulación
crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.

Finalmente, la deuda pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir

los empréstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados
sobre el crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley General de Deuda
Pública, este concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o
contingentes, derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la
Administración Pública Federal. Por su parte, el artículo 2o de esta ley establece que se
entiende por financiamientos, para efectos del capítulo que nos ocupa, los contratados
dentro o fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: a) la
suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagaderos a
plazo; b) la adquisición de bienes, así como la contratación de obras y servicios cuyo
pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes relacionados con los actos
mencionados, y d) la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.

1.4.1. Principios

La doctrina ha considerado que los principios que rigen el presupuesto de

egresos son de dos tipos: sustanciales y formales. Entre los primeros se encuentran los
de: a) equilibrio presupuestal y b) anualidad; y en los segundos los de: a) unidad, b)
universalidad y c) especialidad.

El principio de equilibrio presupuestal consiste en que los egresos asignados al

Gobierno Federal deben estar en concordancia con los ingresos que percibirá el Estado
en un ejercicio determinado. Para ello es menester que se realicen estudios socio-
económicos a efecto de poder determinar lo más exactamente posible las cifras que
comprenden tanto a los ingresos como a los egresos, con el propósito de evitar un
déficit o superávit presupuestal; es decir, que no se vaya a gastar más de lo que se
percibe, o bien que no se gaste menos de lo percibido.

El principio de anualidad considera que la autorización del ejercicio de los

gastos públicos sólo tiene vigencia por el término de un año, o ejercicio fiscal, que en
nuestro país coincide con el año del calendario: 10 de enero al 31 de diciembre. Este
principio está previsto en el artículo 74, fracción IV, constitucional, el cual dispone que
corresponde a la Cámara de Diputados aprobar el presupuesto anual de gastos.

De lo anterior se deriva que las erogaciones en el presupuesto de egresos deben

renovarse anualmente, por lo que el poder público no puede contraer de manera válida
compromisos que rebasen el límite anual del presupuesto, ni cubrir compromisos
contraídos en ejercicios anteriores.

En el supuesto de que los compromisos devengados no hayan sido pagados al 31

de diciembre de cada año, las entidades deberán cubrir los siguientes requisitos, para
poder efectuar los pagos respectivos:

1. Que se encuentren debidamente contabilizados al 31 de diciembre del ejercicio

correspondiente.
2. Que exista disponibilidad presupuestal para esos compromisos en el año en que se
devengaron.
3. Que se informe a la Secretaría de Programación y Presupuesto, antes del último día
de febrero de cada año, el monto y características de su deuda pública flotante o pasivo
circulante.
4. Que se radiquen en la Tesorería de la Federación los documentos que permitan
efectuar los pagos respectivos, a más tardar el último día del mes de febrero del año
siguiente al del ejercicio al que corresponda el gasto.

De no cumplirse con estos requisitos, los compromisos se cubrirán con cargo al

presupuesto del año siguiente.

El principio de anualidad contiene algunas excepciones como el caso de las

retribuciones que correspondan a un empleo establecido por la ley, y otros
compromisos que se prolonguen en el tiempo. La primera es que si por cualquier
circunstancia se omite fijar dicha remuneración, se entenderá por ésta la que se hubiera
fijado en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo, en los términos
del artículo 75 de la Constitución Política.

La segunda se refiere a compromisos que se extiendan más allá de la vigencia

del presupuesto, los cuales sólo podrán ser los relativos a contratos de obras públicas,
adquisiciones, o bien de otra índole, pero para que esto pueda darse es menester que sea
de mera excepción y debidamente justificado, y siempre y cuando la Secretaría de
Programación y Presupuesto dé su aprobación.

El principio de unidad consiste en que los egresos autorizados deben estar

consignados en un solo documento, es decir, que haya sólo un presupuesto de egresos.

El fundamento constitucional de la unidad está contenido en los artículos 73,

fracción VII, y 74, fracción IV, que aluden a la aprobación del presupuesto.

Este principio tiene una excepción que está contenida en el artículo 126 de la
Constitución Federal, el cual establece que: "No podrá hacerse pago alguno que no esté
comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior".

El principio de universalidad expone que todos los gastos públicos deben estar
autorizados en el presupuesto de egresos, y tiene su fundamento constitucional en el
artículo 126, citado en el párrafo anterior.

El principio de especialidad, también denominado de especificación de gastos,

considera que la asignación de las partidas presupuestales se haga en una forma
detallada y concreta. Esto es que los gastos públicos no deben otorgarse en forma
global, sino detallando hasta donde sea posible para cada caso el monto del crédito
autorizado.

Ríos Elizondo (Ob. cit., Pág. 291) señala que este principio se refiere a la
ejecución del presupuesto y se divide en cualitativa y cuantitativa.

"La primera exige que sean invertidos todos los recursos precisamente en los fines señalados en
el presupuesto. La segunda requiere que los gastos no excedan, en ningún caso, del importe
asignado en el propio documento, pudiendo, por el contrario, ser por menos cantidad, si no se
requiere hacer la erogación, en cuyo caso procede efectuar las transferencias de Partidas que se
estimen convenientes...".
 El fundamento constitucional de este principio se encuentra en el artículo 74,
fracción IV, que prohíbe la existencia de partidas secretas fuera de las necesarias.

A nivel legal, el artículo 25 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto

Público señala que el gasto público deberá ajustarse al monto autorizado para los
programas y partidas presupuestales. Para la asignación de tales partidas, el precepto 19
de dicho ordenamiento señala que el proyecto de presupuesto de egresos se integrará
con los documentos que se refieren a:

1.-Descripción de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen
objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, así como su evolución
estimada por programas.
2-Explicación y comentarios de los principales programas, Y en especial de aquellos
que abarquen dos o más ejercicios fiscales. Estimación de ingresos y proposición de
gastos del ejercicio fiscal para el que se propone, con la indicación de los empleados
que incluye.
3.-Estimación de ingresos y proposición de gastos del ejercicio fiscal para el que se
propone, con la indicación de los empleados que incluye.
4-Ingresos y gastos reales del último ejercicio fiscal.
5.-Estimación de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso.
6.-Situación de la deuda pública al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que
se tendrá al término de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente.
7.-Situación de la tesorería al fin del último ejercicio fiscal y estimación de la que se
tendrá al término de los ejercicios fiscales en curso e inmediato siguiente.
8.-Comentarios acerca de las condiciones económicas, financieras y hacendarías y las
que se prevén para el futuro.
9.-En general, toda la información que se considere útil para mostrar la proposición en
forma clara y completa.

La finalidad de este principio consiste, como lo señala Fraga (Ob. cit., Pág.
330), en:

.. ...no sólo establecer un orden en la administración de los fondos públicos, sino también dar
base para que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente las erogaciones",

Ya que de darse en forma global las partidas, los órganos del Estado efectuarían
las erogaciones a su libre albedrío y no con base en los programas autorizados y en la
proporción establecida.

Como excepción a este principio tenemos lo relativo a las partidas secretas,

autorizadas por el artículo 74, fracción IV, constitucional, las cuales serán empleadas
por los secretarios de Estado por acuerdo escrito del Presidente de la República.
Asimismo, también se consideran las llamadas partidas de ampliación automática, que
operan para aquellas erogaciones cuyo monto no sea posible prever.

1.4.2. Fases

El presupuesto de egresos comprende cuatro fases: a) preparación o

elaboración; b) sanción o aprobación; c) ejecución, y d) control.
a) Preparación o elaboración

Conforme a lo establecido por la fracción IV del artículo 74 constitucional,

corresponde al Presidente de la República presentar ante la Cámara de Diputados el
proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, lo que deberá hacer a más tardar
el 15 de noviembre, o hasta el 15 de diciembre, cuando inicie su encargo ello de
diciembre.

El artículo 32, fracción VI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, faculta a la Secretaría de Programación y Presupuesto para formular el
proyecto del presupuesto de egresos, el cual elaborará con base en los anteproyecto s
que elaboren las entidades públicas que queden comprendidas en el mismo. Estos
anteproyectos se elaborarán tomando en cuenta los programas respectivos de las
entidades.

Los órganos de la Administración Pública Federal remitirán directamente tales

anteproyectos a la secretaría señalada; en cambio, los órganos competentes de los
poderes Legislativo y Judicial los remitirán al Presidente de la República, para que éste
ordene su incorporación al proyecto del presupuesto de egresos de la Federación.

b) sanción o aprobación

La Constitución Política mexicana establece en su artículo 74, fracción IV, la

facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para aprobar o
sancionar el presupuesto de egresos de la Federación y del Distrito Federal.

Jacinto Faya, al comentar esta fase, se cuestiona si la Cámara de Diputados

tienen facultades para modificar el presupuesto, y al respecto considera que:

"La fracción IV del artículo 74 constitucional sólo hace mención a las palabras 'examinar,
discutir y aprobar...', omitiendo la de modificar, reformar, negar, u otras similares. Por supuesto
que las palabras examinar, discutir y aprobar, no son sinónimos, como tampoco son términos
opuestos o complementarios. Se trata de tres vocablos que expresan significados distintos,
claramente inteligibles y expresamente diferenciados por sus raíces etimológicas y por la
connotación que de ellos da la lengua de la Real Academia Española. Estas tres voces no tienen
nada que ver con modificar, reformar o negar. Sería arbitrario decir que estas tres últimas
acepciones se derivan de las tres primeras mencionadas. La realidad es que esta fracción
constitucional no le da a la Cámara de Diputados ninguna facultad para modificar el
presupuesto, como tampoco para negar su aprobación."

Y más adelante expresa:

" . .. Concluimos, diciendo, que la Cámara no puede negarse a aprobar el presupuesto, y que
tampoco puede hacerle modificaciones, y esto por el simple razonamiento de que no está
facultada para ello. Lo más que puede hacer es proponer modificaciones para que el propio
Ejecutivo Federal, si lo considera adecuado, las incorpore a su proyecto de presupuesto. Pero
hasta ahí, y no más". (Ob. cit., Pág. 259.).

"Aprobado el Presupuesto de Egresos.. .El Presidente de la República no tiene más que

promulgar y publicar el decreto aprobatorio, pues no existe para él el derecho de veto, que posee
el Ejecutivo en otras Repúblicas, como en los Estados Unidos y en la Argentina. Tena Ramírez,
quien hace el estudio del veto, llega a la conclusión final de que 'la facultad de vetar no existe
respecto a las resoluciones de cada una de las Cámaras, ni de las dos cuando se reúnan en
asamblea única, ni de la Comisión Permanente, porque en ninguno de tales casos se trata de
 resoluciones del Congreso y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades
que las expresamente recibidas de la Constitución'. En la realidad, tanto por razón del
escasísimo plazo para que la Cámara discuta el proyecto, como por la influencia tan decisiva del
Ejecutivo sobre aquélla, el papel de la Cámara de Diputados se reduce a aprobar el proyecto de
presupuesto que le envía el Presidente de la República". (De la Garza, Sergio, F., ob. cit., Pág.
168.)

Aprobado el presupuesto de egresos es posible modificarlo para aumentar otros

egresos no contemplados inicialmente en el mismo, ya sea porque el Presidente de la
República lo solicite o bien por la participación de cualquiera de las Cámaras del
Congreso de la Unión, lo cual sólo podrá ser posible a través de una ley en sentido
formal y material.

Esta situación se desprende de lo dispuesto por el artículo 126 constitucional, el

cual establece que: "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el
presupuesto o determinado por la ley posterior"

Por tal motivo, de presentarse la situación aquí comentada, esta modificación o

reforma al presupuesto no es exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso
de la Unión.

c) Ejecución

Aprobado el presupuesto de egresos por la Cámara de Diputados, procede la

ejecución del mismo, la cual consta de tres momentos que son: a) el compromiso, b) la
administración y c) el pago.

El compromiso, dice Maurice Duverger,

" .. .es la consecuencia de una decisión tomada por una autoridad administrativa de hacer una
operación que acarrea un gasto para el Estado; un pedido material, una subasta de obras
públicas, el nombramiento de un funcionario, son ejemplos de actos que comprometen gastos
públicos". (Ob. cit., Pág. 30 l.)

Así, el compromiso significa el acto por medio del cual el Estado adquiere la
calidad de deudor, relativo a un gasto público.

Por lo general, el compromiso constituye una decisión netamente administrativa,

por lo que es hasta cierto punto una libertad del órgano de comprometer o no el gasto
público. A este tipo de compromiso la doctrina lo denomina gubernamental, y en
contraposición a éste y para casos excepcionales existe el denominado compromiso
parlamentario, el cual consiste en la decisión tomada por el Poder Legislativo para
comprometer un gasto, el cual no tiene el carácter de una autorización sino de una
obligación por estar contenido en una ley, como en nuestro país sucede en el supuesto
previsto en el artículo 126 constitucional, que da facultades al Congreso de la Unión
para fijar a través de la ley un gasto.

"Tal es el caso (señala Duverger) de una ley que aumenta los sueldos de los funcionarios..
.Asimismo una ley que apruebe un crédito para la reparación de los daños causados por una
catástrofe nacional (inundaciones, terremotos, etc.)". (Ob. cit., pág. 302.)
 En nuestro sistema jurídico las entidades públicas al contraer compromisos
deberán observar lo siguiente:

1. Que se realicen de acuerdo con los calendarios financieros y metas autorizadas.

2. Que no consideren obligaciones anteriores a la fecha en que se suscriban.
3. Que no consideren obligaciones con cargo a presupuestos de años anteriores.

Excepto cuando se necesite previa autorización de la Secretaría de

Programación y Presupuesto en materia de contratos de obras públicas, adquisiciones o
de otra índole, que rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el año.

Ministrar significa: dar, suministrar algo a alguien. En consecuencia, para

efectos de la ejecución del presupuesto, la ministración consiste en suministrar o dar a
las entidades públicas los fondos públicos o recursos económicos para que hagan frente
a sus compromisos; es decir, para que paguen sus deudas.

La ministración de fondos será autorizada, en todos los casos, por la Secretaría

de Programación y Presupuesto, de conformidad con el presupuesto de egresos de la
Federación, aprobado por la Cámara de Diputados.

Esta autorización se da en la forma de un documento escrito que recibe el

nombre de orden de pago.

"Toda orden de pago se hace contra el presupuesto, disminuyendo las cantidades consignadas en
el presupuesto a medida que se van librando los títulos de pago. Por supuesto que todas la
órdenes de pago tendrán que autorizarse en base a los montos autorizados para los programas y
partidas presupuestales consignadas en el presupuesto". (Faya Viesca, ob. cit., Pág. 271.).

El pago constituye un acto jurídico que tiene como finalidad la extinción de una
obligación crediticia a cargo del ente público.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley del Presupuesto,

Contabilidad y Gasto Público, corresponde a la Tesorería de la Federación realizar los
pagos a cargo de la Presidencia de la República, las secretarías de Estado, los
departamentos administrativos y de la Procuraduría General de la República. Los
correspondientes a los poderes Legislativo y Judicial se efectuarán por conducto de sus
respectivas tesorerías, y por lo que respecta a la del Departamento del Distrito Federal,
los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria y los
fideicomisos públicos, tales pagos se llevarán a cabo a través de sus propios órganos
que tengan encomendada dicha atribución.

Los pagos que afecten al presupuesto de egresos de las entidades públicas sólo
podrán hacerse efectivos en tanto no prescriba la acción para exigirlos. El término de
prescripción es de un año, tratándose de las remuneraciones del personal civil y militar
de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, el cual se comienza a
computar a partir de la fecha en que sean devengados o se tenga derecho a percibirlos.
En el caso de los demás compromisos, dicho término es de dos años, contados a partir
de la fecha en que el acreedor puede legalmente exigir su pago. En ambos casos, el
término prescriptorio se interrumpe por cada gestión de cobro hecha por escrito.
 El control presupuestal tiene como finalidad verificar, por parte de los órganos
encargados del mismo, el exacto cumplimiento del ejercicio del gasto público, de los
programas contenidos en el presupuesto y de reprimir, en su caso, las irregularidades en
que incurran los servidores públicos, a los que se les fincarán las responsabilidades
resarcitorias por los daños o perjuicios causados a la Hacienda Pública Federal, o del
Distrito Federal, o al patrimonio de las entidades paraestatales.

El control de presupuesto en nuestro país reviste dos formas: un control

administrativo, efectuado por la propia Administración Pública, y un control legislativo,
que realiza la Cámara de Diputados a través de la Contaduría Mayor de Hacienda.

El control administrativo del presupuesto de egresos es de tipo previo, interno y

preventivo, en virtud de que se efectúa dentro del seno de la Administración Pública
Federal y antes de que sea presentada a la Cámara de Diputados la cuenta pública
anual.

La Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público (artículo 7°) establece

que cada entidad pública contará con una unidad encargada, entre otras funciones, de
controlar sus actividades respecto al gasto público.

En el caso de las entidades de la Administración Pública Federal paraestatal,

además de sus órganos de control, la ley referida (artículo 6°) también concede tales
facultades a las dependencias coordinadoras de sector, respecto de aquellos que se
encuentran adscritos bajo su sector.

Además de este control en cada una de las entidades públicas, la Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal, así como la Ley del Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público otorgan a la Secretaría de Programación y Presupuesto la facultad de
controlar el ejercicio del gasto público y de los presupuestos de egresos.

Por último, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en el artículo

32 bis confiere a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, como
dependencia globalizadora del control de toda la Administración Pública Federal, la
facultad de inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con el
presupuesto de egresos. Para este fin, dicha secretaría tiene autoridad para normar el
funcionamiento y los procedimientos de control, vigilar que se cumplan tales normas,
realizar actos de fiscalización y, en su caso, establecer las responsabilidades
procedentes.

La determinación de responsabilidades tendrá lugar cuando la irregularidad en

el ejercicio del gasto público cause daños o perjuicios a la Hacienda Pública Federal, a
la del Distrito Federal o al patrimonio de las entidades paraestatales.

Dichas responsabilidades se aplicarán a los servidores públicos por los actos u

omisiones que les sean imputables, o bien por incumplimiento e inobservancia de
obligaciones derivadas de la ley e inherentes a su cargo o relacionadas con su función o
actuación; y también a cargo de particulares, de manera solidaria con los servidores
públicos, en los casos de que hayan participado y originen la responsabilidad. El objeto
de estas responsabilidades será indemnizar a la Hacienda Pública Federal, a la del
Distrito Federal, o a las entidades paraestatales, por los daños y perjuicios que se les
ocasionen.

El control legislativo es de tipo a posteriori, externo y represivo. Por disposición

constitucional lo efectúa la Cámara de Diputados (artículo 74, fracción IV) a través de
la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico de la misma, al revisar la cuenta
pública en ejercicio de las facultades previstas en su Ley Orgánica, publicada en el
Diario Oficial de la Federación del día 29 de diciembre de 1978.

De acuerdo con esta ley, la Contaduría Mayor de Hacienda revisará la cuenta

pública del Gobierno Federal y la del Departamento del Distrito Federal, ejerciendo
funciones de contraloría. Para tal efecto tiene facultades para revisar toda clase de
libros, instrumentos, documentos y objetos; practicar visitas, inspecciones y auditorias,
y en general, recabar los elementos de información necesarios para cumplir con sus
funciones (artículos 3° y 19).

La cuenta pública anual es el documento en el cual la Secretaría de

Programación y Presupuesto consolida los estados financieros y demás información
financiera, presupuestal y contable que emana de las contabilidades de las entidades
comprendidas en el presupuesto de egresos, y que refleja la gestión del gobierno
durante un ejercicio determinado, relacionado con la Ley de Ingresos y el Presupuesto
de Egresos, para someterla a consideración del Presidente de la República. Éste, a su
vez, debe presentarla a la Cámara de Diputados dentro de los diez primeros días del
mes de junio, término que podrá ampliarse siempre y cuando medie solicitud del
Ejecutivo, suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión
Permanente, debiendo comparecer el secretario de Programación y Presupuesto a
informar las razones que lo motiven.

La revisión de la cuenta pública tiene por objeto conocer los resultados de la

gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el
presupuesto y al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. En el caso
de que existan discrepancias en el presupuesto, o no haya exactitud o justificación de
los gastos hechos, se determinarán y fincarán las responsabilidades respectivas.

Para efectos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda (artículo

27), incurre en responsabilidades toda persona física o moral que de manera intencional
o por negligencia cause daño o perjuicio a la Hacienda Pública Federal o a la del
Departamento del Distrito Federal; tales responsabilidades tendrán como objeto cubrir
los daños o perjuicios causados, y se determinarán independientemente de las otras que
procedan.

Estas responsabilidades resarcitorias serán establecidas por la Secretaría de la

Contraloría General de la Federación, a propuesta de la Contaduría Mayor de Hacienda.

La revisión y aprobación de la cuenta pública anual tiene carácter político, en

primer lugar, por ser un órgano de representación popular que, con base en la
Constitución, participa de la revisión del gasto público y en la aprobación del ejercicio
presupuestario, otorgando al mismo tiempo validez a la actividad financiera del
Gobierno Federal. Asimismo, porque constituye un requisito indispensable del
equilibrio del poder, toda vez que no sólo convalida la actuación del gasto del Ejecutivo
Federal, sino también del Poder Judicial y del propio Poder Legislativo.
1.5. LA CONTABILIDAD PÚBLICA

El control presupuestal, administrativo y legislativo podrá llevarse a cabo a

través de auditorias que se efectúen en las entidades públicas, las cuales se harán
revisando la contabilidad y demás documentación comprobatoria de cada una de esas
entidades.

La contabilidad es una técnica instrumental para el registro y comprobación de

ciertos movimientos financieros, que en el campo público reviste caracteres diferentes
a los efectos que tiene en relación con los particulares.

En el campo privado, y siendo la finalidad de las actividades industriales,

comerciales, agrícolas o ganaderas la obtención de lucro, la contabilidad se convierte
en un medio ideal para conocer la realidad financiera en un momento determinado; es
decir, se utiliza para saber el estado de pérdidas y ganancias.

Por el contrario en la contabilidad pública, y dado que los órganos del Estado,
incluyendo sus empresas, no tienen propósito de lucro, la finalidad de la contabilidad
no estriba en conocer las pérdidas o ganancias, sino en comprobar el debido ejercicio
presupuestario previamente aprobado, para determinar las obligaciones y en su caso las
responsabilidades de los servidores públicos encargados del manejo de los ingresos y
egresos públicos, así como permitir la elaboración de la cuenta pública.

La contabilidad pública se integra con las cuentas para registrar los activos, los
pasivos, el capital o patrimonio, los ingresos, costos y gastos, así como las
asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de
su propio presupuesto.

En los términos del artículo 40 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto

Público, la contabilidad de las entidades se debe llevar con base acumulativa para
determinar costos y facilitar la formulación, ejercicio y evaluación de los presupuestos
y sus programas con objetivos, metas y unidades responsables de su ejercicio.

Se entiende por base acumulativa el registro de las operaciones devengadas, esto

es que el registro de las transacciones en la contabilidad se haga a la fecha de su
realización, independientemente de la de su pago.

Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (artículo 32

fracciones XII y XVI), corresponde a la Secretaría de Programación y Presupuesto
emitir y autorizar los catálogos de cuentas para la contabilidad del gasto público,
consolidar los estados financieros que emanan de la contabilidad de las entidades,
vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia
de contabilidad, las cuales se encuentran en los artículos 39 a 44 de la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, y 81 a 229 de su reglamento.

BIBLIOGRAFÍA

Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Principios de Derecho Tributario. Editorial

Limusa, México, 1986.
De la Garza, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa, S.A.,
 México, 1976.
Duverger, Maurice. Hacienda Pública. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona España,
1980.
Faya Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa, S.A., México, 1981.
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1980. Nava
Negrete, Alfonso. "Cuestiones Constitucionales en la Ley de Ingresos de la
Federación”, en Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino
Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.
Ríos Elizondo, Roberto. "El Presupuesto de Egresos". Estudios de Derecho Público
Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México,
1972.
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo n, Editorial Porrúa, S.A., México,
1984
 2
El régimen patrimonial del Estado
2.1. Patrimonio del Estado.
2.2. La propiedad originaria.
2.2.1. Significado y antecedentes.
2.2.2. Clasificación.
2.3. El dominio directo.
2.3.1. Significado.
2.3.2. Clasificación.
2.3.3. Uso, aprovechamiento y explotación.
2.4. El dominio público.
2.4.1. Significado.
2.4.2. Naturaleza jurídica.
2.4.3. Formas de afectación de bienes al dominio público.
2.4.4. Elementos.
2.4.5. Clasificación.
2.4.6. Régimen jurídico.
2.4.7. Utilización del dominio público.
2.4.8. Utilización directa por la Administración Pública.
2.5. Bienes del dominio privado.
2.5.1. Clasificación.
2.5.2. Régimen jurídico.
2.1. PATRIMONIO DEL ESTADO

Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realización de sus fines se le

ha demoninado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa:

"El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre las que el
Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre aquellos bienes destinados a
un servicio público. . ., y aquellos que no lo están y pueden ser enajenados". (Principios de
Derecho Administrativo, Pág. 556.)

Para Gabino Fraga es:

"El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar
sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado". (Ob. cit., Pág. 3430) Por
su parte, Acosta Romero lo define como: "El conjunto de elementos materiales tanto del
dominio público, como del privado, bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio
Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o
sociedades mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y
cometidos". (Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 5670)

A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional

únicamente a los bienes materiales, olvidándose que también se integra con bienes
inmateriales o incorpóreos, como el espacio aéreo y los derechos, e inclusive aquellos
que no es posible valuar en dinero, como los monumentos históricos, artísticos y
arqueológicos, y que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, o bien el territorio
nacional, respecto de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.

Por otra parte, también olvidan que el patrimonio está integrado por un aspecto
positivo o activo y otro negativo o pasivo. El primero está constituido por los bienes y
derechos, y el segundo por las cargas y obligaciones.

En consecuencia, es posible conceptual izar el patrimonio del Estado como el

conjunto de bienes materiales o incorpóreos, susceptibles de apreciación pecuniaria o
no, y de obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su
estructura político-social y que los destina de manera directa o indirecta a la
consecución de sus objetivos.

El patrimonio estatal está constituido por diferentes patrimonios específicos

como son: el de la Federación, el cual es el objeto de este tema;
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Precisar el contenido del patrimonio del Estado.

2. Explicar en qué consiste la propiedad originaria.
3. Identificar los bienes que integran la propiedad originaria.
4. Describir el significado del dominio directo.
5. Exponer cuáles son los bienes del dominio directo.
6. Comentar los tipos de concesiones mineras.
7. Enunciar el contenido de las reservas minerales nacionales.
8. Explicar el uso, aprovechamiento y explotación de las aguas nacionales.
9. Valorar el contenido del dominio público.
10. Explicar el procedimiento de afectación de bienes al dominio público.
11. Enunciar los elementos esenciales del dominio público.
12. Describir la integración y el régimen del dominio público.
13. Identificar las formas de uso de los bienes del dominio público.
14. Exponer las formas de extinción de las concesiones de uso del dominio público.
15. Explicar las características del permiso de uso.
16. Identificar las materias reservadas al uso directo de la Administración Pública.
17. Explicar las características de los bienes del dominio privado.
18. Diferenciar el régimen jurídico de los bienes de dominio público de los del dominio
privado.

El de las entidades federativas, incluyendo al Distrito Federal, y el de los

municipios, considerados en la fracción VI del artículo 27 y fracción II del 115
constitucionales, respectivamente; el de los organismos descentralizados; el de las
empresas de participación estatal mayoritaria, conforme a los artículos 45 y 46 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 15, fracción IV, de la Ley Federal
de las Entidades Paraestatales; así como el patrimonio cultural de la nación, previsto en
la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticas e Históricas.

Así, el patrimonio del Estado está integrado con los siguientes elementos:

1. El patrimonio activo o positivo, que a su vez está compuesto por:

a) Los bienes inmuebles de los cuales es titular ya sea directa, por conducto de la
Federación, o indirectamente, a través de los estados de la Federación, municipios,
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal mayoritaria,
incluyendo las partes integrantes del territorio nacional.
b) Los bienes muebles de los que es titular, en las mismas condiciones apuntadas en el
inciso anterior.
c) Los derechos que le reportan la titularidad de los bienes antes señalados.
d) Los ingresos que el Estado tiene derecho a percibir por vías de derecho público y
privado.
e) El conjunto de bienes de carácter inmaterial o incorpóreo y los derechos que éstos le
reportan.
2. El patrimonio pasivo o negativo, integrado por el conjunto de obligaciones de
carácter pecuniario, y que está representado por la deuda pública federal, estatal y
municipal.

Integran el estudio del patrimonio estatal los siguientes conceptos:

 · La propiedad originaria.
 · El dominio directo.
 · Los bienes del dominio público de la Federación.
 · Los bienes de dominio privado de la Federación.

2.2. LA PROPIEDAD ORIGINARIA

La propiedad originaria de la nación se consagra en el párrafo primero del

artículo 27 de la Constitución Política mexicana, el cual establece:

"La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la Nación. . ."

2.2.1. Significado y antecedentes

La expresión propiedad originaria significa que la nación mexicana es la

primera propietaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, y
que a partir de ella, por la transmisión del dominio de tales bienes, surge la propiedad
derivada, es decir, la propiedad privada.

El concepto de propiedad que aquí nos ocupa es un elemento consustancial de la

naturaleza del Estado, como organización jurídico-política, el cual recibe por derecho
propio, fundado en la tradición jurídica nacional, en el asentamiento de nuestro pueblo
y en la autodeterminación o soberanía nacional. (Serra Rojas, ob. cit., Pág. 178.)

Las características especiales de la propiedad originaria de la nación no pueden

ser debidamente comprendidas si se desconocen los precedentes singulares de la
propiedad territorial en México, los cuales datan de la época colonial.

La base de la noción de propiedad originaria es la bula del Papa Alejandro VI,

Inter Caetera, del 4 de mayo de 1493, según la cual se da, concede y asigna
perpetuamente a los Reyes de Castilla y de León, y a sus sucesores,

". . . todas las islas y tierras firmes, halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren
hacia el Occidente y Mediodía, fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el
Septentrión, al Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallando islas y tierras, ora se
hayan de hallar hacia la India o hacia cualquiera parte, la cual línea dista de cada una de las islas
que vulgarmente dicen de las Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente y Mediodía y
de cuyas tierras no hubiere tomado posesión ningún otro Rey o Príncipe Cristiano hasta el día de
Navidad del año de 1492". (Serra Rojas, ob. cit., Pág. 223.)

Esta cesión se entendió, en su tiempo, en beneficio de la Corona Española y no

en favor del Estado español, por lo que los Reyes legislaron para regular lo que se
denominó patrimonio real, según Leyes I y XIV de la Recopilación de Indias.
 Como consecuencia de que la propiedad de estas tierras correspondía a los
monarcas españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno sobre ellas sin título
que emanara de la Corona, mareándose así una diferencia entre la propiedad que
estableció la legislación colonial española y la regulada por las demás legislaciones
europeas. Estas reconocían un concepto de propiedad romana, concebida como un
derecho absoluto instituido en favor de su titular, y que otorgaba la amplia facultad de
usar, disfrutar y disponer libremente de ella.

Por el contrario, en la propiedad colonial el dominio de los monarcas estaba por

encima del dominio particular, determinando así que la propiedad de las tierras tuviera
una función social, ya que dicha propiedad privada sólo se conservaba mediante el
cumplimiento de obligaciones específicas, por ejemplo, hacerlas producir, poblarlas y
no enajenarlas a la Iglesia, monasterio o personas eclesiásticas.

También se legisló para limitar la extensión de las tierras que se podían

conceder, con la finalidad de evitar la concentración de las mismas en pocas manos y la
amortización de la propiedad raíz. Por ello, en el régimen jurídico colonial se estableció
la facultad de la revisión constante de los títulos de propiedad, por parte de las
autoridades virreinales.

A la consumación de la independencia subsistió el régimen jurídico de la

propiedad colonial, pasando el patrimonio real al dominio de la nación y reservándose
el otorgamiento de títulos de propiedad a los estados de la Federación, lo cual
prevaleció hasta la Constitución de 1857 en la que se otorgó esta facultad a la
Federación.

El 22 de julio de 1863 se expidió la Ley Sobre Ocupación y Enajenación de

Terrenos Baldíos, la cual constituyó la primera legislación completa en materia de
terrenos baldíos. En ella se conservaron las características que la propiedad tenía en el
régimen colonial: la titulación debía hacerla el Estado; los propietarios tenían la
obligación de poblar y cultivar las tierras, y el límite de la extensión territorial para
cada propietario se fijó en dos mil quinientas hectáreas.

Este régimen prevaleció hasta el 21 de marzo de 1894, fecha en que se emitió la

Ley Sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos de los Estados Unidos
Mexicanos. Con ella se suprimieron las características antes señaladas y con esto dicha
ley junto con la de Colonización del 15 de diciembre de 1883, sentaron la base para que
las compañías deslindadoras y los terratenientes de esa época se adueñaran de grandes
extensiones de tierra. Además, se cambió el régimen de propiedad colonial, dando lugar
a un concepto de tipo romanista, es decir, una propiedad absoluta.

El sistema anterior subsistió hasta 1917, año en que la Constitución Política

adoptó el régimen de la época colonial, ya que en su artículo 27 estableció el principio
de que la nación es la propietaria original de las tierras yaguas que se encuentren dentro
del territorio nacional, reservando al Estado la facultad de otorgar los títulos
respectivos, imponer las modalidades a la propiedad privada que dicte el interés público
y restituir a los pueblos las tierras de que fueron despojados con base en la ley de 1894.
2.2.2. Clasificación

La propiedad originaria que la nación tiene sobre las tierras del territorio
nacional, se rige por la Ley sobre Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, publicada
en el Diario Oficial de la Federación del 7 de febrero de 1951, la cual clasifica a los
terrenos nacionales en baldíos, nacionales y demasías.

"Son baldíos los terrenos de la nación que no han salido de su dominio por título legalmente
expedido, y que no han sido deslindados ni medidos".

"Son nacionales los terrenos baldíos y medidos, los provenientes de demasías cuyos poseedores
no los adquieran, y los que recobre la nación por virtud de nulidad de los títulos que respecto de
ellos se hubieren otorgado".

"Son demasías los terrenos poseídos por particulares con título primordial y en extensión mayor
de la que éste determine, encontrándose el exceso dentro de los linderos marcados por el título
y, por lo mismo, confundido en su totalidad con la superficie titulada".

El Ejecutivo de la Unión, a través de la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos, está facultado para enajenar, a título oneroso o gratuito, o arrendar a los
particulares terrenos nacionales, así como para entrar en composición con los
poseedores de demasías. Sin embargo, tratándose de terrenos baldíos no se podrá hacer
ninguna de las operaciones señaladas, dado que son inalienables e imprescriptibles, en
cambio los otros terrenos sólo son imprescriptibles, por lo que se pueden enajenar.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal asigna competencia a

diversas secretarías de Estado en relación con este tipo de bienes. A la Secretaría de
Energía, Minas e Industria Para estatal (artículo 33, fracción I) se le concede la de
poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad originaria. A la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (artículo 37, fracción XIV) la de tener a su
cargo el registro de la propiedad federal y manejar el inventario general de los bienes
de la nación. A la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (artículo 35,
fracción XVIII) le corresponde administrar los recursos forestales en los terrenos
baldíos y nacionales. Y, por último, a la Secretaría de la Reforma Agraria (art. 41,
fracción XI) la de manejar los terrenos baldíos, nacionales y demasías.

2.3. EL DOMINIO DIRECTO

El párrafo cuarto del artículo 27 constitucional establece el dominio directo que

la nación ejerce sobre los recursos naturales, y al efecto expresa que:

. .Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma

continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en
vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los
componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y
metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las
salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los
yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizados como fertilizantes;
los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógenos sólidos,
líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre territorio nacional, en la extensión y términos que
fije el derecho internacional".
2.3.1. Significado

Gabino Fraga resume en cuatro las tesis que se han elaborado para determinar el
significado del dominio directo:

"En primer lugar, se dice que el dominio directo es un dominio eminente. En segundo lugar, se
considera el dominio directo como un dominio semejante al que conserva el dueño en la
enfiteusis. En tercer lugar, se considera este dominio como una facultad especial del soberano,
que en la legislación española se denominaba dominio radical, y, por último, existe otra tesis
que considera el dominio directo como un verdadero derecho de propiedad en favor de la
Nación". (Ob. cit., Págs. 361 Y 362.)

Al analizar las tesis aludidas, el tratadista mencionado considera que la teoría

que identifica al dominio directo con el dominio eminente es contraria a la esencia del
artículo 27, párrafo cuarto, constitucional, en virtud de que el dominio eminente sobre
los bienes consiste en la facultad de legislar sobre determinados bienes, o en la aptitud
de poder apropiarse de ellos por vías de derecho público; por lo tanto, el dominio
eminente no es una forma especial de propiedad del Estado, sino una manifestación de
su soberanía.

En cuanto a la teoría que asimila el dominio directo a la enfiteusis, también la

objeta en virtud de que ésta señala que la nación conserva el dominio de las sustancias
minerales, pero concede el dominio útil a los particulares a cambio de una prestación
determinada, tal y como sucede en una relación jurídica de derecho privado derivada
del contrato de enfiteusis, lo cual es criticable en razón de que el dominio del Estado
sobre sus bienes no puede equipararse a una institución privada. En segundo lugar,
porque el aprovechamiento de los bienes del Estado por los particulares no obedece al
afán de que él perciba una contraprestación determinada, sino el que la comunidad se
satisfaga. Y, por último, porque el régimen de dominio directo no desaparece sobre
aquellos bienes que no son susceptibles de concesi6n administrativa a los particulares.

Respecto a la teoría del dominio radical, también resulta objetable dado que
parte de la corriente originada por la antigua legislación española sobre minería, pero
los partidarios de esta teoría pasan por alto que en ellas se concedía íntegramente la
propiedad de las tierras con la condición de entregar una parte de los productos
obtenidos por la explotación; sin embargo, tratándose de bienes sujetos al régimen de
concesiones del dominio directo, por disposición de la ley no puede otorgarse la
propiedad de las mismas, ya que las concesiones sobre tales bienes no crean derechos
reales.

Por último, el maestro Fraga considera más aceptable la teoría que señala al
dominio directo como un verdadero derecho de propiedad, pues tratándose de las
sustancias minerales, a partir de la legislación colonial, el monarca español

". . . no admitía que quedara en manos de particulares, sino que, además del dominio eminente
que se reservaba, las incorporaba realmente a su patrimonio, de tal manera que sobre ellas la
Corona tuvo una propiedad que puede definirse como una propiedad completa, que es la forma
como está consagrada en .la Constitución".

Para reforzar este criterio es conveniente analizar los párrafos cuarto y quinto
del artículo 27 constitucional.
 En la redacción de la norma constitucional, parecería que el constituyente
pretendió distinguir los bienes de dominio directo y los bienes de propiedad de la
nación. Sin embargo, las expresiones de dominio directo, usada en el párrafo cuarto, y
la de "bienes propiedad de la Nación", del párrafo quinto, se refieren a un solo régimen
jurídico al que se le ha denominado propiedad pública del Estado.

Al respecto, uno de los participantes más connotados en la redacción de dicho

dispositivo, el Ing. Pastor Rouaix, al comentar dichos párrafos menciona.

"La fracción X (del proyecto) contuvo otro de los principios más trascendentales para el futuro
de la patria, al establecer como bases constitucionales el derecho de propiedad absoluta de la
Nación sobre todos los minerales y sustancias que ocultara el subsuelo. . ."

"En la fracción siguiente complementamos la lista de propiedad que corresponde al dominio

directo de la Nación que eran las aguas de los mares territoriales, de las lagunas. . ." (Pastor
Rouaix, Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, Págs. 160 y 161.)

De las transcripciones anteriores se observa que las expresiones dominio directo

y propiedad de la nación se refieren a una misma categoría de bienes de propiedad del
Estado mexicano.

Otra razón para reafirmar la idea anterior la constituye el hecho de que en el

párrafo sexto se consagran como características comunes, sin distinción alguna, la
'inalienabilidad e imprescriptibilidad de tales bienes. Aun cuando pudiera considerarse
que dichas características representan un obstáculo para hablar de una propiedad
perfecta, consideramos con Fraga:

". . .que la inalienabilidad e imprescriptibilidad vienen a dar un carácter más enérgico a la

propiedad que la Nación tiene, porque son medios de los cuales se ha valido la Constitución para
garantizar que esa propiedad se conserve siempre por la Nación, a efecto de que pueda
responder a los fines de interés colectivo a los cuales se encuentra afectada. Aun dentro del
derecho civil mismo, la inalienabilidad no constituye un carácter contrario a la propiedad, como
lo demuestra el régimen de bienes dotales y del patrimonio de familia, en donde aquella
prohibición no tiene otro objeto sino dar mayor fuerza a la propiedad". (Ob. cit., Pág. 364.)

Finalmente, resulta conveniente señalar que todos los bienes propiedad del
Estado se encuentran sometidos a la jurisdicción federal, y que el régimen de tal
propiedad no es de derecho privado, que deba regirse por normas de derecho civil, sino
de derecho público.

2.3.2.- CLASIFICACION

Los bienes enumerados en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional son:

a) los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las
islas; b) los recursos minerales; c) el petróleo y todos los hidrocarburos; y d) el espacio
situado sobre el territorio nacional.

a) Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos

Aun cuando pareciera que el derecho que ejerce un Estado sobre sus recursos
naturales no admite discusión alguna, no es del todo exacto, ya que ese derecho ha sido
cuestionado. Tan es así que ha sido necesario reconocer dicho poder a través de dos
conceptos fundamentales del Derecho Internacional: la igualdad soberana y el derecho
de los pueblos para disponer de sus recursos.

Los recursos naturales son definidos por el artículo 4 o de la Convención sobre

la Plataforma Continental, en la Conferencia de Ginebra de 1958 publicada en el Diario
Oficial de la" Federación del 16 de diciembre de 1966, como los recursos minerales y
otros no vivos del lecho del mar y del subsuelo, los organismos vivos pertenecientes a
especies sedentarias, es decir, aquellos que en periodo de explotación estén inmóviles
en el lecho del mar o en el subsuelo, o sólo pueden moverse en constante contacto
físico con ellos.

Por lo que respecta a la plataforma continental, el artículo 62 de la Ley Federal

del Mar, publicada en Diario Oficial de la Federación del día 8 de enero de 1986,
establece que la plataforma continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas
submarinas que se extienden más allá del mar territorial, y a todo lo largo de la
prolongación natural del territorio nacional hasta el borde exterior del margen
continental, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas
de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos de que
el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia, de acuerdo con lo
dispuesto por el Derecho Internacional.

b) Los recursos minerales

Los recursos mineros distintos de los componentes de los terrenos, se

encuentran regulados por la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en
Materia Minera, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de
1975, que en su artículo 30 señala de manera ejemplificativa los siguientes:

I. Minerales que contengan: antimonio, arsénico, azufre, berilio, bismuto, cadmio,

cerio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estaño, estroncio, galio, germanio,
hafnio, hierro, indio, itrio, iridio, litío, magnesio, manganeso, mercurio,
molibdeno, niobio, níquel, oro, osmio paladio, plata, platino, plomo, radio,
rodio, rubidio, renio, rutenio, selenio, talio, tántalo, telurio, títanio, torio,
tungsteno, uranio, vanadio, zinc, zirconio, tierras raras, minerales radiactivos y
pirita.
II. Los minerales no metálicos siguientes: ágata, andalucita, alunita y alumbres,
anhidrita, apatita, asbesto, azufre, barita, bauxita, bórax y boratos, brucita,
calcedonia, calcita no óptica, cuando forme parte de un depósito del que se
extraigan otras sustancias concesibles, calcita óptica, celestina, cianita, corundo,
criolita, cuarzo, con excepción del que se encuentre en depósitos de origen
sedimentario y de las arenas de esta sustancia, diamante, diatomita,
dumortierita, epsomita, espodumena, feldespato, con excepción del que se
encuentre en depósitos de origen sedimentario, fluorita, fosforita y otros
fosfatos, gemas, minerales, grafito, granate, guano, lepidolita y minerales de
litío, magnesita, mica, mirabilita, nitrato de sodio, ópalo, pirofilita, sal gema, sal
común, formada directamente por las aguas marinas y sus subproductos, sales
de potasio, silimanita, sulfato de sodio, talco, trona, vermiculita, vitenita,
wollastonita, yeso y zircón.
III. El carbón mineral, las antracitas, los lignitos y las turbas.
c) El petróleo

De acuerdo con el artículo 10 de la Ley Reglamentaria del artículo 27

Constitucional en el Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación
del 29 de noviembre de 1958, la Nación ejerce un dominio directo, inalienable e
imprescriptible de todos los carburo s de hidrógeno que se encuentren en el territorio
nacional-incluida la plataforma continental- en mantos o yacimientos cualquiera que
sea su estado físico, incluyendo los estados intermedios, y que componen el aceite
mineral crudo, lo acompañen o se deriven de él.

Tanto el petróleo como los hidrocarburos en estado sólido, líquido o gaseoso,

así como la petroquímica básica, constituyen áreas estratégicas, por lo que sólo el
Estado mexicano, a través de Petróleos Mexicanos, organismo descentralizado, puede
llevar a cabo la exploración y la explotación de la industria petrolera.

Para los efectos de la ley reglamentaria aludida, la industria petrolera abarca:

I. La exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y

ventas de primera mano del petróleo, el gas y los productos que se obtengan de la
refinación de éstos.
II. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de
primera mano de gas artificial.
III. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de
primera mano de aquellos derivados del petróleo que sean susceptibles de servir como
materias primas de industrias básicas.
Por disposición de la ley, la industria petrolera es de jurisdicción federal y de utilidad
pública, por lo tanto, tendrá preferencia sobre cualquier aprovechamiento de la
superficie y del subsuelo de los terrenos, razón por la cual el Ejecutivo Federal
procederá a la ocupación o expropiación de los mismos, mediante la indemnización
correspondiente, en todos los casos en que lo requieran las necesidades del país o de la
industria.

d) El espacio situado sobre el territorio nacional

Antes de abordar el tema es conveniente diferenciar los conceptos aire y espacio

aéreo.

El aire es un elemento gaseoso, móvil, de renovación perenne, es decir,

"es una rés communis omnium " que todos los hombres pueden usar libremente y que no puede
ser objeto de propiedad. El espacio, por el contrario, tiene una naturaleza distinta y no es
repugnante el concepto de propiedad y soberanía. Quiero decir, en consecuencia,. . . que el
espacio aéreo puede ser limitado, es fijo y constante y es susceptible de apropiación. La doctrina
enseña que el aire pertenece a todos los hombres, en calidad de res communis, al solo y único
'efecto de que se aspire y así satisfaga una necesidad vital impostergable. Para todos los demás
efectos, el aire no constituye una res communis y sigue la condición jurídica del espacio aéreo,. .
." (Diez, Manuel Ma., Manual de Derecho Administrativo, tomo II, Pág. 405.).

El espacio aéreo tendrá que limitarse en forma horizontal y vertical.

Horizontalmente coincide con los límites del estado, tomando en cuenta sus fronteras.
En los estados con litoral marino, el espacio aéreo horizontal incluye el mar territorial.
 En el caso del límite vertical, aun cuando existe controversia sobre su extensión,
dentro del campo del Derecho Internacional se ha pactado que su extensión se limite a
la atmósfera terrestre, según la Convención de Chicago de 1949, que en su artículo I
establece:

"Los Estados contratantes reconocen que cada Estado tiene la soberanía completa y exclusiva sobre el espacio
atmosférico de su territorio".

Por otra parte, el tratado adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en la resolución 2222 del 19 de diciembre de 1966, cuyo nombre es "Tratado sobre los
Principios que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización
del espacio ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes”, establece que ni el
espacio ni los cuerpos celestes podrán ser objeto de apropiación por lo Estados, según
su artículo 11 que expresa:

"El espacio ultraterrestre incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no podrán ser objeto de
apropiación nacional por reivindicación de soberanía, uso u ocupación ni de ninguna otra manera."

Este tratado fue aprobado por el Senado mexicano el 20 de septiembre de 1967,

autorización que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de
noviembre del mismo año, y, por lo tanto, conforme al artículo 133 constitucional
forma parte de nuestro sistema jurídico.

e) Aguas nacionales

Los bienes enumerados en el párrafo quinto del precepto constitucional de

referencia constituyen la propiedad que la nación tiene sobre las aguas, con
características de inalienabilidad e imprescriptibilidad y sujetas a un régimen de poder
de policía.

Son aguas propiedad de la nación:

a) Las de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el Derecho

Internacional.
b) Las aguas marinas interiores.
c) Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente
con el mar.
d) Las de los lagos interiores de formación material que estén ligadas a corrientes
constantes.
e) Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos.
f) Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o
indirectos, cuando el cauce de aquéllos en toda su extensión, o en parte de ella,
sirva de límite al territorio nacional o a sus entidades federativas, o cuando pase
de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República.
g) Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén cruzadas
por línea divisoria entre dos o más estados o entre la República con un país
vecino.
h) Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o
riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se
extraigan de las mismas.
i) Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión
que fije la ley. Fuera de los casos enumerados, las aguas se consideran propiedad
particular, ya que forman parte integrante de la propiedad de los terrenos por las
 que corran o en las que se encuentran sus depósitos, pero si se localizaran en dos
o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad
pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados.

Las características de algunos de los bienes listados son las siguientes:

Las aguas de los mares territoriales

"El mar territorial es una zona situada entre las costas y las aguas internas del Estado costanero,
por una parte, y la alta mar, por otro". (Sorensen, Max. Manual de Derecho Internacional
Público, Pág. 335.)

Por su parte, el artículo 2 o de la Convención de las Naciones Unidas sobre el

Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982,
señala que el mar territorial es la "franja de mar adyacente a las costas orientales e
insulares de un Estado, situado más allá de su territorio y de sus aguas marinas
interiores, sobre cuyas aguas, suelo, subsuelo y espacio aéreo suprayacente ejerce
soberanía".

En lo que se refiere a la extensión del mar territorial, conforme al artículo 25 de

la Ley Federal del Mar, es de 12 millas marinas (22,224 metros) que se miden a partir
de las líneas de base, sean normales o rectas, o en combinación de las mismas.

La ley (artículo 29) recoge un principio de Derecho Internacional consistente en

el reconocimiento del derecho de paso inocente que tiene toda embarcación a través del
mar territorial mexicano, así como la obligación para que aquellas embarcaciones que
hagan uso de este derecho se sujeten a las leyes nacionales. En caso de que no cumplan
con éstas, previa invitación para tal efecto, podrá exigírseles que salgan inmediatamente
del mar territorial mexicano.

Las aguas marinas interiores

Se consideran aguas marinas interiores las comprendidas entre la costa y las

líneas de base, normales o rectas, a partir de las cuales se mide el mar territorial. En
ellas se incluyen:

I. La parte norte del Golfo de California.

II. Las de las bahías internas.
IV. Las de los puertos.
V. Las internas de los arrecifes.
VI. Las de los desembocaderos o deltas de los ríos, lagunas y estuarios
comunicados permanente o intermitentemente con el mar.

El límite interior de estas aguas coincide con la línea de baja mar (que es la línea
de mayor flujo y reflujo donde llegan las aguas marinas en un momento dado a las
costas continentales o insulares) a lo largo de la costa. El límite exterior de las aguas
marinas interiores coincide idénticamente con las líneas de base a 'partir de las cuales se
mide el mar territorial.

Pero cuando estas aguas se encuentran en áreas de colindancia con zonas

marinas bajo la jurisdicción de países vecinos, la delimitación de ellas se considerará
comprendida en la que se fije o acuerde para la línea divisoria entre el mar territorial
mexicano y el que corresponda a esos estados vecinos.

Las embarcaciones extranjeras que naveguen en aguas marinas interiores,

quedan sujetas, por ese solo hecho, al cumplimiento de las leyes mexicanas.

2.3.3. Uso, aprovechamiento y explotación

Como se indicó, el derecho que ejerce el Estado mexicano sobre los recursos
naturales y las aguas es inalienable e imprescriptible, sin que dichas características
consideren la imposibilidad de su uso, aprovechamiento y explotación.

La inalienabilidad sólo significa que los bienes de referencia no pueden ser

enajenados, pero sí podrán ser objeto de otro tipo de actos jurídicos, tan es así que el
propio artículo 27 constitucional establece que

". . .el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata (recursos naturales y aguas) por
los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá
realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las
reglas y condiciones que establezcan las leyes."

En lo que se refiere al petróleo, como límite a la facultad concesionaria, se

establece la prohibición de otorgar a los particulares el derecho de explotación de éste y
de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos,
así como de generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que
tenga por objeto la prestación de un servicio público, los cuales serán exclusivamente
del Estado.

Sin embargo, en el caso de la distribución de segunda mano de los

hidrocarburos naturales refinados, los particulares pueden obtener la concesión para
hacerlos llegar a los usuarios.

En lo que se refiere al uso y aprovechamiento de los recursos minerales y las

aguas, están reglados por la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en
Materia Minera y por la Ley Federal de Aguas.

En el primer caso, la explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales

se podrá realizar:

a) Por el Estado a través del Consejo de Recursos Minerales; por la Comisión de

Fomento Minero, y por las empresas de participación estatal mayoritaria.
b) Por empresas de participación estatal minoritaria.
c) Por los particulares, sean personas físicas o morales.

En cuanto a las entidades señaladas en el inciso a, dichas autorizaciones se

realizarán a través de asignaciones otorgadas por la Secretaría de Energía, Minas e
Industria Paraestatal, a petición de las mismas, por acuerdo del Ejecutivo Federal.

"La asignación es una figura jurídica que ha surgido en la experiencia administrativa mexicana,
cuya finalidad fundamental es diferenciar el régimen jurídico de la explotación de los bienes del
Estado, que se aplica a los particulares, de aquel que rige los organismos del sector público,
gobiernos estatales y municipales. Existe fundamentalmente en dos materias, la minera y la de
 aguas". (Acosta Romero, Miguel, ob. cit., Pág. 448.).

Las asignaciones están sometidas a las mismas reglas de las concesiones mineras en
todo lo que no se oponga a su propia naturaleza.

Respecto de la asignación minera, Rafael Herrera (citado por Acosta Romero, ob.
cit., Pág. 449) la define como

". . .un acto administrativo mediante el cual el Estado otorga a las entidades públicas mineras el
derecho de explotar las substancias minerales contenidas en la zona motivo de la asignación, así
como los derechos conexos necesarios para poder efectuar dichos trabajos de explotación".

Por lo que se refiere a las empresas de participación estatal minoritaria y a los

particulares, el uso y aprovechamiento de tales bienes se efectuará a través de
concesión minera, la que también podrá otorgarse a los ejidos y comunidades agrarias y
a las sociedades cooperativas de producción minera constituidas de acuerdo con la ley
respectiva y registradas en la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.

Las concesiones mineras son de 4 tipos:

1.- De exploración, que consiste en el derecho otorgado a un particular para localizar,

identificar y cuantificar las sustancias minerales existentes en el lote minero, a través de
investigaciones y reconocimientos geológicos, incluyendo exploraciones geológicas,
trabajos topográficos y perforaciones, así como todas aquellas obras necesarias para la
realización del objeto de la concesión. Este tipo de concesión se otorga por ocho
sustancias diferentes como máximo, aunque podrá ampliarse si el concesionario
encuentra alguna otra no incluida en el título correspondiente, excepto cuando se trate
de aquellas incorporadas a las reservas mineras nacionales o de sustancias no
concesibles.

El término de la concesión de exploración es de tres años, aunque el

concesionario podrá por una sola vez obtener una nueva, reduciendo la superficie
objeto de la misma. También podrá ampliarse el término en el caso de que antes de que
venza el plazo de los tres años, el beneficiario solicite el otorgamiento de la concesión
de explotación y, en este caso, en tanto se resuelve esta solicitud continuará en vigor la
de exploración.

La superficie de las concesiones mineras de exploración será hasta de 50-00

hectáreas por lote minero, la cual durante el plazo de la con cesión deberá reducirse de
tal manera que sumada a la que tenga derecho de explorar, no rebase el límite de 5000
hectáreas.

2. De explotación, que consiste en el derecho otorgado al concesionario para

aprovechar las sustancias mineras que obtenga de su trabajo, de acuerdo con la ley. El
límite de sustancias, al igual que la concesión de exploración, será de ocho, mismas que
podrán ampliarse en los términos antes señalados.

En cuanto al plazo de este tipo de concesión, será de 25 años contados a partir

de la fecha de expedición del título respectivo, y la superficie máxima del lote minero
objeto de concesión será de 500 hectáreas.
3. Para plantas de beneficio, que conforme a las leyes el establecimiento industrial en el
que se realicen sobre sustancias minerales de procedencia nacional o extranjera
operaciones de preparación mecánica o de tratamiento minero-metalúrgico de cualquier
tipo, incluyendo de función o de afinación.

Las plantas de beneficio serán de dos clases:

a) De servicio privado, que sólo se otorgarán al titular o al causahabiente de una

concesión minera de explotación, los cuales quedarán obligados a recibir minerales de
terceros hasta por un máximo del 15% de la capacidad de tratamiento de la planta
respectiva. Cuando este tipo de plantas tengan una capacidad de tratamiento inferior a
cien toneladas de mineral en veinticuatro horas, no necesitarán de concesión para su
instalación y funcionamiento. También se incluyen en este supuesto las que sólo
realicen operaciones de preparación mecánica como parte de un proceso de beneficio,
que posteriormente se continúe dentro del país en una planta de beneficio que tenga
concesión y sea de la misma persona; asimismo, aquellas en que se efectúen
operaciones de preparación mecánica o procedimientos minero-metalúrgicos sobre
sustancias minerales no sujetas a la aplicación de la ley minera.

b) De servicio al público, que son aquellas que se otorgan para el tratamiento de

minerales de terceros. Este tipo de concesiones tienen una duración de 25 años,
contados a partir de la fecha de expedición del título-correspondiente. Pero dentro de
los tres años anteriores a su terminación el concesionario tendrá derecho a tramitar y
obtener nueva concesión por tiempo indefinido, siempre y cuando compruebe que ha
cumplido con las obligaciones que la ley, su reglamento y el título respectivo le
imponen. En tanto se tramita esta última podrá continuar operando la planta respectiva.

Los concesionarios de las plantas de beneficio privado podrán solicitar

concesión para convertirlas en plantas de servicio público, cuando por cualquier causa
terminare la minera de explotación.

Cualquiera que sea la clase de planta de beneficio, cuando en ellas se traten

minerales de terceros, se sujetarán a las tarifas que señalen conjuntamente las
secretarías de Hacienda y Crédito Público; Energía, Minas e Industria Paraestatal y de
Comercio y Fomento Industrial.

Las especiales para la explotación de reservas nacionales, que son las relativas a
ciertas sustancias y zonas que el Ejecutivo Federal, mediante acuerdo de la Secretaría
de Energía, Minas e Industria Paraestatal, decreta como reservas minerales nacionales.

Estas reservas están constituidas:

a) Por sustancias o zonas que no podrán ser explotadas y estarán destinadas a la

satisfacción de necesidades futuras del país.

b) Por sustancias que sólo podrán ser explotadas por el Estado por conducto de la
Comisión de Fomento Minero y empresas de participación estatal mayoritaria,
mediante asignación, entre las que se encuentran los yacimientos de azufre, fósforo y
potasio.
c) Por sustancias que sólo podrán ser explotadas por la Comisión de Fomento Minero y
empresas de participación estatal mayoritaria, mediante asignaciones, o por
particulares, mediante el otorgamiento de concesiones especiales. Entre estas sustancias
se encuentran los yacimientos de hierro y carbón.

El otorgamiento de este tipo de concesiones se hará a quien pretenda mejorar las

condiciones técnicas y económicas y brinde mayores ventajas para el progreso
económico e industrial de una región del país. Como esta concesión se inicia a petición
de parte, y ésta tiene derecho de preferencia para que se le otorgue, si su postura no
resulta la ideal, tendrá derecho Las concesiones especiales de reservas minerales
nacionales podrán ser de exploración y de explotación. Los titulares de las primeras
tendrán derecho preferente para que se les otorguen las concesiones especiales de
explotación, pero en el caso de yacimientos de hierro y carbón, sólo dan a los titulares
de las concesiones de exploración el derecho preferente de asociarse con empresas de
participación estatal minoritaria a un plazo a los 30 días naturales para que iguale las
condiciones de la mejor proposición.

Los tipos de concesiones mineras a que hemos hecho referencia con

anterioridad sólo se otorgarán a personas mexicanas, tanto físicas como morales, y la
ley prohíbe que las concesiones y los derechos que de ellas se deriven sean otorgados o
transmitidos en todo o en parte a extranjeros, sean personas físicas o sociedades
soberanas, Estados o gobiernos. Cuando no se observe dicha prohibición, la concesión,
el acto o contrato respectivo serán nulos de pleno derecho (artículo 15).

Las concesiones o derechos que de ellas deriven sólo podrán transmitirse previa
autorización de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, únicamente a
personas que reúnan los requisitos para obtener concesiones, es decir, sólo a los
nacionales mexicanos, y cuando no se cumpla esta obligación la transmisión no
producirá ningún efecto legal.

En caso de muerte del concesionario, o de adjudicación en pago de créditos, y

que el heredero o adjudicatario no reúna los requisitos que fija la ley para adquirir
directamente concesiones mineras, la transmisión se inscribirá de manera provisional
en el Registro Público de Minería para que al efecto en un plazo no mayor de un año se
efectúe dicha transmisión en favor de la persona legalmente capacitada para adquirir los
derechos respectivos.

Por lo que se refiere al uso, aprovechamiento y explotación de aguas nacionales,

podrá realizarse de la siguiente manera:

l. En forma libre, cuando el uso y aprovechamiento se efectúe por medios manuales

para fines domésticos y de abrevadero, siempre y cuando no se desvíen las aguas de su
cauce. Se entiende que es para usos domésticos cuando la utilización de volúmenes de
agua sean los indispensables para satisfacer las necesidades de los residentes de las
casas habitación.

2. Por asignación, a los organismos descentralizados, empresas de participación estatal

y demás instituciones del sector público, del Distrito Federal, de los estados y de los
municipios.
 Mediante esta forma se asignarán aguas a los estados y municipios para el
abastecimiento de agua potable de zonas urbanas. De igual manera se hará para la
Comisión Federal de Electricidad en la generación de energía eléctrica destinada al
servicio público. Estos casos no son los únicos para los cuales se asignarán aguas
nacionales, ya que las entidades públicas de referencia también podrán usar, aprovechar
y explotar estas aguas a través de otras formas.

3. Por conducto de órganos dependientes de la Secretaría de Agricultura y Recursos

Hidráulicos, cuando las aguas nacionales se destinen a: a) distritos de riego, que tienen
como finalidad el abastecimiento de agua para riego de terrenos ejidales y comunales o
de propiedad privada; b) unidades de riego para desarrollo rural, los cuales
proporcionarán a las comunidades rurales servicios de aguas para uso doméstico, de
riego, pecuario, piscícola, recreativo o industrial; e) distritos de drenaje y protección
contra inundaciones, que son aquellos que almacenan aguas con motivo de obras que
lleve a cabo la secretaría para el control de avenidas, protección de zonas inundables,
drenaje o desecación y las complementarias que hagan posible el mejor
aprovechamiento agrícola y pecuario de la tierra, y ti) distritos de acuacultura, que
tienen por objeto la preservación y mejoramiento de las condiciones naturales de las
aguas de propiedad nacional para el fomento y la explotación de especies acuáticas,
animales y vegetales, y la explotación de sales minerales.

En todos estos casos las unidades administrativas de referencia prestarán los

servicios aludidos a los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios que los
soliciten, los cuales están obligados a pagar las cuotas que se establezcan por dichos
servicios.

4. Por concesión administrativa, la cual se otorgará a particulares, personas físicas o

morales, que deberán ser mexicanas. En el caso de extranjeras también podrá
concesionárseles siempre y cuando acepten ante la Secretaría de Relaciones Exteriores
someterse a la Cláusula Calvo.

El plazo de la concesión se fija en el título respectivo y no puede ser mayor de

50 años.

La tramitación de concesiones, así como de las asignaciones, podrá suspenderse

cuando la secretaría emprenda el estudio de un proyecto de obras y necesite de las
condiciones existentes en alguna corriente o depósito. Durante la suspensión sólo se
otorgarán "autorizaciones precarias" para la explotación, uso o aprovechamiento de las
aguas, sin perjuicio de que las solicitudes de asignación o concesiones las reciba para
tramitarlas al terminar la reparación.

La ley establece que no podrán ser concesionables las aguas destinadas al

abastecimiento de agua potable para zonas urbanas, para la generación de energía
eléctrica reservada al servicio público y las destinadas a los órganos aludidos en el
apartado 3.

5. Por dotación, restitución o accesión a los ejidos o comunidades agrarias, por lo que
respecta a aguas libres, entendiéndose por éstas: a) los excedentes del volumen total
usados con los aprovechamientos existentes; b) los volúmenes correspondientes a
concesiones extinguidas, revocadas o caducas y las que resultan de reposiciones no
autorizadas; y e) los excedentes sobre los volúmenes originados que acuerda la
secretaría.

Para la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas de propiedad nacional

que incluyen los subsuelos, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos deberá
observar el siguiente orden de prelación:

1. Usos domésticos.
11. Servicios públicos urbanos.
III. Abrevaderos de ganado.
IV. Riego de terrenos:
a) Ejidales y comunales.
b) De propiedad privada.
V. Industrias:
a) Generación de energía eléctrica para servicios públicos.
b) Otras industrias.
VI. Acuacultura.
VII. Generación de energía eléctrica para servicio privado.
VIII. Lavado y entarquinamiento de terrenos.
IX. Otros

El Ejecutivo Federal podrá alterar este orden cuando lo exija el interés público,
salvo el de los usos domésticos, que siempre tendrá preferencia.

2.4. EL DOMINIO PÚBLICO

"Ciertas cosas corporales manifiestan, por su misma configuración exterior, un destino especial
de servir a la comunidad, al interés público. Citaremos las vías públicas, los ríos, las
fortificaciones. Se les llama cosas públicas. Su destino no permite que estén en poder de un
particular que dispondría de ellas según sus intereses personales; por lo tanto, quedan sustraídas
al comercio ordinario del derecho privado. Por otra parte, ese destino como objetos de interés
público las coloca en una dependencia especial del poder público, del Estado. Esta dependencia
puede encontrar su expresión en la forma de la propiedad pública o del dominio público del cual
vamos a hablar. . ." (Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, tomo III, Pág. 91.)

2.4.1. Significado

Según Serra Rojas, para Hauriou:

"El dominio público está constituido por el conjunto de propiedades administrativas afectadas
actualmente a la entidad pública, sea por el uso directo del público, sea por decisiones
administrativas y que, a consecuencia de esta afectación, son inalienables, imprescriptibles y
protegidas por las reglas de inspección". (Ob. cit., Pág. 119.).

Con la misma idea, Capitant señala que el dominio del Estado es el:

". . .conjunto de bienes inmuebles y muebles y de derechos patrimoniales que se hallan a

disposición del Estado, el departamento, la comunidad, la colonia o el establecimiento público,
con el objeto de asegurar directa o indirectamente el funcionamiento de los servicios públicos o
la realización de fines de entidad pública". (Vocabulario Jurídico, Pág. 235.)
 Por nuestra parte, consideramos que el dominio público es el derecho de
propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la
legislación mexicana están destinados al uso común, al servicio de las dependencias del
gobierno federal, a un servicio público, y los que de manera general estén afectos o
destinados a un propósito de interés general, y que, por lo tanto, tienen la característica
de inalienables e imprescriptibles, y que están sometidos a un régimen de derecho
público.

Marienhoff señala que la locución "dominio 'público" fue utilizada por vez
primera por Pardessus en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no
pertenecientes al dominio privado del mismo. El citado autor argentino también
menciona que a dicha frase se le han asignado otras expresiones equivalentes como
son: "bienes dominicales", "bienes dominiales", "bienes o cosas públicas", y que para
referimos al dominio público bastaría:

". . .con hablar de 'dominicalidad' o de 'dominialidad', sin que sea necesario agregarles a estas
palabras el adjetivo 'público', ya que el hacerlo implicaría una redundancia o pleonasmo, porque
al hablar de 'dominicalidad' o de 'dominialidad', técnicamente nadie puede pretender que ello se
refiera al dominio privado del Estado". (Tratado del Dominio Público, Págs. 31 y 32.)

2.4.2. Naturaleza jurídica

Para determinar la naturaleza del poder que el Estado ejerce sobre los bienes
dominicales, la doctrina ha elaborado diferentes teorías, las cuales podemos agrupar en
la siguiente forma:

a) Teoría de la Soberanía. Plantea que el Estado ejerce sobre la dominicalidad una

manifestación de su derecho soberano y que interviene el ejercicio de poderes de alta
administración y de policía; no son bienes propiedad del Estado, sino se trata de res-
nullius (sin dueño) fuera del comercio, que no son susceptibles de apropiación
individual.
b) Teoría de la Propiedad del Pueblo. Sostiene que el pueblo es el propietario del
dominio público; a él le corresponde el uso común de estos bienes y el Estado sólo
actúa como su representante, administrándolos y conservándolos.
c) Teoría de la Propiedad Privada del Estado. Afirma que el contenido esencial del
derecho de propiedad es una relación o vínculo de la persona con la cosa; poder directo
del primero sobre el segundo, sea actual o potencial, absoluto o limitado, libre o
gravado, pleno o dividido, pero que siempre es propiedad.
d) Teoría de la Propiedad Pública del Estado. Expone la tesis más aceptada en la
actualidad, la cual establece que la propiedad pública o administrativa nace de trasladar
la institución de la propiedad al ámbito administrativo, lo que se traduce en un régimen
propio y distinto, orientado hacia el destino y la afectación del bien.

"En la propiedad pública, las relaciones que se producen con motivo del derecho de propiedad
presentan características distintas; el ejercicio del señorío del titular sobre la cosa no es libre,
sino que se concreta a un serie de funciones administrativas". (Diez, Manuel Ma. , Dominio
Público, Pág. 302.)

En el marco del sistema jurídico mexicano esta teoría es la aceptada, ya que

tanto el Derecho Constitucional como el Administrativo reconocen un auténtico
derecho de propiedad de los bienes que integran el dominio público, en las tres esferas
del gobierno: federal, estatal y municipal.
2.4.3. Formas de afectación de bienes al dominio público

Conforme a la doctrina, las formas de afectación de bienes al dominio público

pueden ser de dos maneras, dependiendo del tipo de bienes de que se trate: de dominio
natural o de dominio artificial.

El dominio natural se integra con aquellos bienes que son tomados en el estado
en que la naturaleza los presenta (mar, suelo, playas, aguas, espacio aéreo, etc.).

El dominio artificial, por su parte, se constituye con los bienes cuya creación o
existencia depende de un hecho humano (monumentos arqueológicos, artísticos o
históricos, edificios destinados a oficinas públicas, expedientes de las oficinas públicas,
etc.).

Esta distinción resulta importante, pues a través de ella podemos determinar las
autoridades competentes para afectar un bien al dominio público.

Es conveniente precisar que la dominicalidad se crea por medio de un acto

formal y materialmente legislativo, es decir, una ley emanada del Congreso de la
Unión, que en nuestro país la constituye, en forma general y a nivel federal, la Ley
General de Bienes Nacionales.

Por su parte, la afectación es la manifestación de voluntad del poder público, en

virtud de la cual el bien queda incorporado al uso y goce de la comunidad, a un servicio
público o alguna de las actividades que se equiparen a éste o de hecho se utilicen en
esos fines; en consecuencia, no es lo mismo creación de dominicalidad y afectación.

En el caso de bienes de dominio público natural, la afectación se origina por el

acto que crea la dominicalidad, es decir, la ley. Se trata de una afectación ministerial,
pues opera automática y simultáneamente al producirse el acto legislativo. En cambio,
tratándose de bienes de dominio público artificial, se necesita de un acto administrativo
posterior que determine dicha afectación, y que en nuestro sistema se denomina decreto
de incorporación.

El artículo 17, en sus fracciones 1 y 11, de la Ley General de Bienes Nacionales,

faculta al Ejecutivo Federal para declarar que un bien determinado forma parte del
dominio público, por estar comprendido en alguna de las disposiciones de la ley o por
haber estado bajo el control y administración del gobierno federal, o para incorporar al
dominio público, mediante decreto, un bien que forma parte del dominio privado,
siempre que su posesión corresponda a la Federación. Por su parte, el artículo 37 de
dicho ordenamiento establece que el destino de inmuebles federales para el servicio de
las distintas dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, o de los
gobiernos estatales o municipales, se formalizará mediante acuerdo de la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología.

La anterior división reviste importancia en el caso de la extinción del dominio

público, pues respecto de los bienes de dominio natural, su dominicalidad sólo se puede
extinguir a través de una reforma a la ley, con base en el principio de "autoridad formal
de la ley"; pero tratándose de bienes de dominio artificial se efectúa por medio de un
decreto del Ejecutivo Federal, que desincorpora al bien respectivo del régimen de
dominio público.

Así lo establece el artículo 17 fracción III de la ley aludida, al señalar que

corresponde al Ejecutivo Federal

". . .desincorporar del dominio público, en los casos en que la ley lo permita y asimismo
mediante decreto, un bien que haya dejado de ser útil para fines del servicio público".

2.4.4. Elementos

El dominio público está integrado con cuatro elementos esenciales, los cuales
deben reunirse simultáneamente, ya que si falta alguno de ellos el bien respectivo no
tendrá la característica de dominicalidad; tales elementos son: el subjetivo, el objetivo,
el teleológico y el normativo o legal.

El elemento subjetivo se forma con el sujeto o titular de los bienes que integran
el dominio público, y que en nuestro país es el Estado, ya que en los términos del
artículo 27 constitucional y 2 o de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes
dominicales forman parte de su patrimonio.

El elemento objetivo lo integran los objetos (bienes o cosas) susceptibles de

formar el dominio público.

De acuerdo con el artículo 2 o de la Ley General de Bienes Nacionales, la

dominicalidad federal se integra con bienes inmueble s (suelo, mar territorial, terrenos
baldíos, playas, etc.); con bienes muebles (los que no sean sustituibles, como
documentos y expedientes de las oficinas, manuscritos, mapas, piezas etnológicas y
paleontológicas, etc.); los derechos (servidumbres administrativas), o con bienes
incorpóreos (espacio aéreo).

El elemento teleológico se refiere al fin a que debe responder la inclusión de un

bien al dominio público.

Como fue expuesto con anterioridad, en nuestro sistema jurídico el fin que
tienen los bienes integrantes de la dominicalidad es su destino al uso común, a un
servicio público o a alguna de las actividades que se equiparan a los servicios públicos,
o de hecho se utilicen para esos fines.

Por su parte, el elemento normativo o legal se integra con el ordenamiento legal

que crea la dominicalidad, ya que el sometimiento de un bien a este régimen sólo puede
efectuarse por una ley emanada del Congreso de la Unión.

2.4.5. Clasificación

El artículo 2o de la Ley General de Bienes Nacionales clasifica a los bienes de

dominio público en:

1. Los de uso común.

11. Los señalados en el artículo 27, párrafos cuarto, quinto y octavo, Y 42, fracción IV,
de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
III. Los enumerados en la fracción 11 del artículo 27 constitucional, con excepción de
los comprendidos en la fracción 11 del artículo 3o de dicha ley.
IV. El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores.
V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de
hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la ley.
VI. Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal.
VII. Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.
VIII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley
inalienable e imprescriptible;
IX. Los terrenos ganados naturales o artificial mente al mar, ríos, corrientes, lagos,
lagunas o esteros de propiedad nacional.
X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores.
XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente
sustituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos,
incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos,
folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de esos bienes; las
piezas etnológicas y paleontológicas; los especimenes tipo de la flora y de la fauna; las
colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archivos, las
fono grabaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier
otro objeto que contenga imágenes y sonidos, y las piezas artísticas o históricas de los
museos.
XII. La pintura mural es, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida
permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos
descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional.

La ley en cuestión agrupa los bienes de uso común en: dominicalidad aérea,
dominicalidad marítima y dominicalidad terrestre (artículo 29).

Dominicalidad aérea

Dentro de esta categoría se encuentra el espacio situado sobre el territorio

nacional, con la extensión y modalidades que establezca el Derecho Internacional.

Dominicalidad marítima

Esta categoría agrupa: a) el mar territorial hasta una distancia de doce millas
marinas (22,224 metros); b) las aguas marítimas interiores; c) las playas marítimas; d)
la zona marítima terrestre (faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable,
que corre paralela a los litorales del mar o a las riberas de cualquier depósito que se
forma con aguas marítimas, o de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar
hasta el puerto río arriba, donde llegue el mayor fluido anual); e) los cauces de las
corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; f) las
riberas y zonas federales de las corrientes; g) los puertos, bahías, radas y ensenadas; h)
los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de
uso público.

Dominicalidad terrestre

Los bienes que forman esta categoría son: a) los caminos, carreteras y puertos
que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y demás
partes integrantes, establecidos en la ley federal de la materia; b) las plazas, paseos,
parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo del gobierno federal; e)
los monumentos artísticos e históricos y las construcciones edificadas por el gobierno
federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes los visitan, y d) los
monumentos arqueológicos inmuebles.

2.4.6. Régimen jurídico

El régimen jurídico al que están sometidos estos bienes es de derecho público,

integrado, entre otros ordenamientos, por el artículo 27 constitucional, la Ley General
de Bienes Nacionales, la Ley Minera, la Ley Federal de Aguas, la Ley de Terrenos
Baldíos y Nacionales, la Ley Petrolera y la Ley de Vías Generales de Comunicación.

Este régimen determina que los bienes dominicales están sujetos

exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, pero si estuvieran ubicados
dentro del territorio de algún estado, será necesario el consentimiento de la legislatura
respectiva, con excepción de los que se destinan al servicio público o al uso común,
siempre que hayan sido adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o de mayo de
1917; los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo, y 42, fracción
IV, constitucionales; el lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas
interiores, y de los enumerados en la fracción I a la XI y XIV del artículo 29 de la Ley
General de Bienes Nacionales (artículo 5°).

Asimismo, de acuerdo con dicho régimen, tales bienes tienen la característica de

inalienables e imprescriptibles y, por 10 tanto, no estarán sujetos a acción
reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional mientras no varíe su situación
jurídica, con excepción de los aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles
con la naturaleza de estos bienes, como son la venta de frutos, materiales o
desperdicios, los cuales se regirán por el derecho común.

2.4.7. Utilización del dominio público

Los bienes dominicales pueden ser objeto de usos indirectos y directos por parte
de la colectividad.

El uso indirecto comprende la prestación de servicios públicos, por lo que la

utilización de los bienes de esta categoría es una cuestión de orden administrativo
interno que, por regla general, no da lugar a relaciones jurídicas entre la Administración
Pública y los administrados, en virtud de que los usuarios emplean el dominio público
pero no tienen acceso al mismo, sino por intermedio del servicio público y en la medida
en que son admitidos.

Conforme al artículo 34 de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de

dominio público destinados a un servicio público son:

1. Los inmuebles utilizados por los poderes Legislativo y Judicial de la Federación, así
como por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.
II. Los inmuebles destinados al servicio de los poderes Legislativo y Judicial.
III. Los inmuebles destinados a las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal.
IV. Los predios rústicos directamente utilizados en los servicios de la Federación.
V. Los inmuebles de propiedad federal destinados al servicio de los gobiernos de los
estados y municipios.
VI. Los inmuebles que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados
de carácter federal, siempre que se destinen a infraestructura, reservas, unidades
industriales, o estén directamente asignados o afectos a la exploración, explotación,
transformación, distribución o que se utilicen en las actividades específicas que tengan
encomendadas conforme a sus respectivos objetos, relacionados con la explotación de
recursos naturales y la prestación de servicios.

Por lo tanto, no caen en esta clasificación los inmuebles que estos organismos
utilicen para oficinas administrativas, o en general para propósitos distintos a los de su
objeto.

VII. Cualesquiera otros inmuebles adquiridos por procedimientos de derecho público,

salvo los nacionalizados a las asociaciones religiosas denominadas iglesias, y los que
tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano y
habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.

Por su parte, el artículo 35 de dicho ordenamiento establece que quedarán

sujetos al régimen jurídico de los bienes destinados a un servicio público: los templos y
sus conexidades, cuando estén legalmente abiertos al culto público y los afectos a
actividades de organismos internacionales de que México sea miembro, siempre y
cuando se instituya mediante convenio que se publique en el Diario Oficial de la
Federación.

Los órganos del Estado utilizarán los bienes considerados de servicio público
por medio de una figura que se conoce en nuestro sistema jurídico como destino, la cual
consiste en el acto administrativo por el que un órgano administrativo competente
otorga un derecho a favor de otro órgano del Estado para el uso, aprovechamiento o
explotación de tales bienes.

Así, el artículo 37 de la Ley General de Bienes Nacionales señala que el destino

de inmuebles federales para el servicio de las distintas dependencias o entidades de la
Administración Pública Federal, o de los gobiernos estatales o municipales, se
formalizará mediante acuerdo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

En cuanto al uso directo, éste a su vez puede ser colectivo o individual. Al

primero se le conoce como uso común, y al segundo como uso especial.

Lo anterior es reconocido por la Ley General de Bienes Nacionales, en su

artículo 30 que señala:

"Todos los habitantes de la República pueden usar de los bienes de uso común, sin más
restricciones que las establecidas por las leyes y reglamentos administrativos" .

"Para aprovechamientos especiales sobre los bienes de uso común, se requiere concesión o
permiso otorgados con las condiciones y requisitos que establezcan las leyes".

Respecto de los bienes de uso común, la ley establece los siguientes:

El espacio situado sobre el territorio nacional.

El mar territorial.
Las aguas marinas interiores.
Las playas marítimas.
La zona federal marítimo terrestre.
Los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad
nacional.
Las riberas y zonas federales de las corrientes.
Los puertos, bahías, radas y ensenadas.
Los caminos, carreteras y puentes que constituyan vías generales de comunicación.
X. Las presas, diques y sus vasos, canales, bordos y zanjas, construidos para la
irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública.
Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean
de uso público.
Las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o conservación esté a cargo
del Gobierno Federal.
Los monumentos artísticos e históricos.
Los monumentos arqueológicos inmuebles.

Marienhoff señala que los usos comunes del dominio público:

"Son los que pueden realizar todos los hombres por su sola condición de tales, sin más requisitos
que la observancia de las disposiciones reglamentarias de carácter general dictadas por la
autoridad". (Ob. cit., Pág. 295.)

El uso común se caracteriza porque el usuario es anónimo, indeterminado, ya

que lo ejerce el público de manera colectiva, encontrándose en igualdad de condiciones.
Asimismo, no está sujeto a autorización previa alguna, su único límite es la facultad de
policía ejercida por los órganos administrativos, originado por su deber de custodiar la
dominicalidad, además de que el usuario es titular de un interés simple, ya que carece
del presupuesto procesal para combatir actos de la administración.

A diferencia del uso común, que para su ejercicio no necesita autorización

alguna por parte del Estado, el uso especial tiene su origen en un acto de voluntad de
los órganos administrativos para el cual se otorga, y sólo puede existir en virtud de ese
acto.

En consecuencia, son características del uso especial: que en él desaparece el

anonimato del beneficiario, ya que es privativo, diferenciado y exclusivo; el sujeto
actúa a título particular, con base en un acto administrativo, no como un miembro más
de la colectividad; se determina con precisión el bien dominical objeto del uso, y
finalmente, su otorgamiento está condicionado al interés público y es oneroso y
temporal.

La doctrina ha dividido el uso especial en: a) concesión de uso, y b) permiso de

uso.

a) Concesión de uso

La concesión de uso de una cosa pública es uno de los géneros de la concesión

administrativa, la cual:
 ". . .significa la constitución de su poder jurídico sobre la cosa, una parte de la cual se integrará
al concesionario para que haga de ella un uso especial". (Mayer, Otto, ob. cit., Pág. 246.)

Este tipo de concesión se diferencia de la de servicio público en cuanto que no

constituye una delegación de atributos propios de la Administración Pública, sino que
tiene su carácter constitutivo, ya que con ella se crea un poder jurídico especial que
antes no existía.

Las concesiones sobre la propiedad inmobiliaria dominical no otorgan derechos

reales, sino sólo frente a la administración y sin perjuicio de terceros; el derecho a
realizar los usos, aprovechamientos o explotación de acuerdo con las reglas y
condiciones establecidas en la ley o título respectivo, se otorgarán por un plazo de 20
años, salvo que las leyes especiales señalen otro distinto, el cual podrá ser prorrogado
en plazos equivalentes, a juicio de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
(artículo 20 de la Ley General de Bienes Nacionales).

En el otorgamiento de concesión y prórrogas debe tomarse en cuenta:

1. El monto de la inversión que el concesionario pretende aplicar.

11. El plazo de amortización de la inversión realizada.
III. El beneficio social y económico que signifique para la región o localidad.
IV. La necesidad de actividad o del servicio que se preste.
V. El cumplimiento por parte del concesionario de las obligaciones a su cargo.
VI. La reinversión que se haga para el mejoramiento de las instalaciones o del servicio
prestado.

Como las concesiones se otorgan intuitu personae, no pueden ser objeto, en

todo o en parte, de subconcesión, arrendamiento, comodato, gravamen o cualquier otro
acto o contrato por virtud del cual una persona distinta del concesionario goce de los
derechos derivados de aquélla. Cualquier operación que infrinja lo anterior será nula de
pleno derecho, y el concesionario perderá en favor de la nación los derechos que
deriven de la concesión y los bienes afectados a ella. Para que los derechos y
obligaciones emanados de éstas puedan ceder se es necesario contar previamente con la
autorización expresa de la autoridad concedente, misma que deberá solicitar al
concesionario suplente acredite que reúne las condiciones que se exigieron para su
otorgamiento.

Son causa de extinción de la concesión:

1. Vencimiento de plazo. Cuando haya concluido el plazo de la concesión, las obras,

instalaciones y bienes dedicados a la explotación de ésta, se revertirán en favor de la
nación, lo cual sucederá aun en el caso de que se prorrogue el plazo; es decir, que la
reversión procede desde el vencimiento del primer término.
2. Renuncia del concesionario.
3. Desaparición de su finalidad o del bien objeto de la concesión.
4. Nulidad. La autoridad administrativa podrá anular las concesiones por causa de
incompetencia del funcionario que la otorgó, porque se concedió en violación a
preceptos legales, por error, dolo o violencia que restrinja los derechos de la nación o
los intereses de terceros en la falta de los supuestos para el otorgamiento (artículos 17,
18 Y 23).
 Para el caso de que la nulidad se funde en error o en la falta de los supuestos
para su otorgamiento, siempre que no haya mediado violencia, la concesión podrá ser
convalidada cuando cese la circunstancia que originó la nulidad. Asimismo, la
autoridad podrá limitar los efectos de la resolución cuando el concesionario haya
obrado de buena fe; en caso contrario subsistirá la nulidad y operará la reversión de
pleno derecho de los bienes materia de la concesión, sus mejoras y accesorios, para el
control y administración del Gobierno Federal, sin indemnización alguna (artículo 23
de la Ley General de Bienes Nacionales).

5. Revocación. Las causas de revocación de las concesiones sobre inmuebles del

dominio público que prevé la ley de la materia, son las siguientes:

a) Dejar de cumplir con el fin para el que fue otorgada la concesión, o dar al bien objeto
de la misma un uso distinto al autorizado.
b) Dejar de cumplir con las condiciones a que se sujetó el otorgamiento de la concesión
o infringir lo dispuesto en las normas que la regulan.
c) Dejar de pagar en forma oportuna los productos que se hayan fijado en la concesión.
d) Realizar obras no autorizadas.
e) Dañar ecosistemas como consecuencia del uso, aprovechamiento o explotación.
f) Las demás previstas en la ley, en sus reglamentos o en las propias concesiones.

Conviene precisar que la revocación a que alude la ley tiene naturaleza jurídica
de sanción, pues no es la revocación que en la doctrina y en la legislación extranjera se
conoce como "revocación administrativa", que es definida como el acto unilateral de un
órgano administrativo, por razones de ilegitimidad, o de mérito, conveniencia u
oportunidad.

La revocación será decretada por la autoridad administrativa que por ley le

corresponda, previa garantía de audiencia del interesado; pero el Ejecutivo Federal
podrá optar por someterse a los tribunales competentes para que se declare la extinción
respectiva. Al emitir el decreto todos los bienes materia de la concesión, mejoras y
accesorios se revertirán de pleno derecho al control y administración del gobierno
federal, sin indemnización alguna al concesionario.

6. Caducidad. No obstante que la ley señala la caducidad como una forma de extinción
de la concesión, no precisa los supuestos en que procede, por lo que deberá estarse a lo
que la doctrina considera en relación a esta figura, que es definida como un medio de
extinción de facultades o derechos por la falta de cumplimiento durante un tiempo
determinado de obligaciones establecidas en la ley o en el acto administrativo a cargo
de su destinatario. (Delgadillo, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo,
Pág. 188.)

En consecuencia, la caducidad en esta materia procederá cuando el

concesionario no inicie la explotación de la concesión en el tiempo fijado en el título
respectivo, o no realice las obras que tenga obligación de hacer en el plazo previsto en
el documento correspondiente.

Las reglas antes señaladas para la revocación y la nulidad son aplicables en lo

conducente a la caducidad.
7. Declaratoria de rescate. Esta forma de extinción de la concesión opera mediante
indemnización, cuando surgen causas de utilidad o de interés público.

La declaratoria de rescate provocará que los bienes materia de la concesión

vuelvan al dominio de la nación; así también dará lugar a que los bienes, equipos e
instalaciones destinados directa o inmediatamente a los fines de la concesión se
reviertan al control y administración del Gobierno Federal, e ingrese al patrimonio
nacional. Podrá autorizarse el retiro por el concesionario cuando los bienes no sean
útiles al Gobierno Federal y puedan ser aprovechados por aquél, pero, en este caso, su
valor real actual no se incluirá en el monto de la indemnización, cuya cantidad será
fijada por peritos.

La declaratoria respectiva fijará las bases para la indemnización, pero en ningún

caso se tomará como tal el valor intermedio de los bienes concesionados; si el afectado
estuviera conforme con el monto de la indemnización, la cantidad que se señale tendrá
carácter definitivo. Pero de no ser así, el importe lo determinará la autoridad judicial, a
petición del interesado, quien deberá inconformarse dentro del plazo de 15 días,
contados a partir de la fecha en que se le notifique la resolución que fije el monto.

b) Permiso de uso

Bajo este concepto quedan incluidas las figuras diferentes de la concesión o de

la asignación que nuestra legislación regula.

Como rasgos generales del permiso de uso tenemos los siguientes:

1. Constituyen usos especiales complementarios, accesorios o transitorios, que los hace

diferentes de la concesión de uso en cuanto ésta se otorga para realizar
aprovechamientos de importancia, autónomos. Entre los permisos de uso citamos, a
manera de ejemplo, los siguientes:

a) La autorización para construir reservas industriales a empresas mineras

concesionadas, sobre sustancias esenciales para el desarrollo industrial del país.

b) La autorización para ganar artificialmente terrenos al mar. e) El permiso para realizar

obras de alumbramiento de aguas del subsuelo concesionadas, en zonas vedadas.
d) Autorización para el uso, explotación o aprovechamiento de aguas, cuando se haya
suspendido la tramitación de la asignación o concesión.

11. No obstante que para esta figura se emplean los términos permiso o autorización,
no debe confundirse con los de policía, puesto que no consiste en el acto administrativo
que remueve un obstáculo para el ejercicio de un derecho preexistente, ya que
constituyen actos unilaterales de tolerancia de la Administración Pública, para uso
especial de bienes dominicales, al que el particular no puede alegar derecho alguno.
III. Derivada de la característica anterior, tenemos que el uso especial es precario, dado
que puede ser revocado por causas de interés público, en cualquier momento y sin
necesidad de indemnización. Esto tiene su razón de ser en virtud de que el usuario
carece de derecho subjetivo, en tanto que sólo posee un interés legítimo.
IV. El otorgamiento de dichas autorizaciones está sujeto al pago de una
contraprestación (derechos o cuotas), en favor del otorgante y a cargo del permisionario
2.4.8. Utilización directa por la administración pública

El Estado, a través de la Administración Pública, puede reservarse la utilización,

aprovechamiento y explotación de los bienes de dominio público. El artículo 27
constitucional preceptúa algunos aprovechamientos específicos, ya sea estableciendo
reservas nacionales, como en las materias de minerales, decretando zonas de veda
respecto de la extracción de las aguas del subsuelo libremente alumbradas, así como
reservas de agua para la generación de energía eléctrica.

Así, y en virtud de que al Estado le corresponde exclusivamente la generación,

conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica
destinada al servicio público, para cumplir con tal fin, aprovecha los bienes y recursos
naturales que necesita, como son el vapor de agua del subsuelo, el agua con
temperaturas superiores a los ochenta grados centígrados o bien, las corrientes de los
ríos.

Asimismo, el artículo 27 aludido consagra exclusivamente al Estado la facultad

de la explotación del petróleo y los hidrocarburos en estado sólido, líquido o gaseoso.

De igual manera sucede con la energía nuclear, por lo que al Estado le

corresponde para tal fin explotar los yacimientos de minerales radiactivos,
entendiéndose como tales los que contienen uranio, torio, o la combinación de ambos, y
los demás elementos que puedan utilizarse en la fabricación de combustibles que se
determinan mediante declaratoria, misma que deberá publicarse en el Diario Oficial de
la Federación.

Otro de estos aprovechamientos especiales está constituido por los derechos de

soberanía y jurisdicción que ejerce el Estado en la zona económica exclusiva, a través
de los cuales explora, explota, censura y administra los recursos naturales, renovables o
no, de los fondos marinos, incluyendo el subsuelo y las aguas adyacentes. Asimismo,
dicta las medidas necesarias para la preservación del medio marino, incluyendo medios
de control para regular la emisión de elementos contaminantes o suprimirlos en su
totalidad.

2.5. BIENES DEL DOMINIO PRIVADO

Los bienes del dominio privado pertenecen al Estado bajo el mismo título y en
las mismas condiciones que los pertenecientes a los particulares. Estos bienes se
integran con aquellos que no han sido destinados al uso común, al servicio público, o a
un propósito de interés general.

2.5.1. Clasificación

Conforme al artículo 30 de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio

privado son:
1. Las tierras yaguas de propiedad nacional no comprendidas en el artículo 2o de la ley
que sean susceptibles de enajenación a los particulares.
11. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no
se hubieran construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un
culto religioso.
III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, declarados vacantes conforme a la
legislación común.
IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la Administración
Pública paraestatal, que se extingan o liquiden, en la proporción que corresponda a la
Federación.
V. Los bienes muebles de propiedad federal al servicio de las dependencias de los
Poderes de la Unión, no comprendidos en la fracción XI del artículo segundo de la ley.
VI. Los demás inmueble s y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la
Federación.
VII. Los bienes inmuebles que adquiera la Federación o que ingresen por vías de
derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el
desarrollo urbano y habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra, así como
aquellos inmuebles de su patrimonio que por su naturaleza sean susceptibles para ser
destinados a la solución de los problemas de la habitación popular, previa declaración
expresa que en cada caso haga la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

De lo anterior se aprecia que los bienes afectados a este régimen son inmuebles
y muebles a los cuales la ley les da diferentes tratamientos.

Los inmuebles de dominio privado son inembargables e imprescriptibles, pero sí

son alienables, por lo que cuando no pueden ser destinados prioritariamente al servicio
de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, estatales y
municipales, previo decreto de incorporación al dominio público, podrán ser objeto de:

l. Transmisión de dominio, oneroso o gratuito, en favor de instituciones públicas que

tengan a su cargo resolver problemas de habitación popular para atender necesidades
colectivas.
2. Permuta con las entidades paraestatales o con los gobiernos de los estados y
municipios, cuando por su ubicación, características y aptitudes satisfagan necesidades
de las partes.
3. Enajenación a título oneroso para la adquisición de otros inmuebles que se requieran
para la atención de servicios a cargo de las dependencias de la Administración Pública
Federal.
4. Donación en favor de los gobiernos de los estados o municipios, para que los destinen
a fines educativos o de asistencia social.
5. Arrendamiento, donación o comodato en favor de asociaciones o instituciones
privadas que realicen actividades de interés social, que no persigan fines de lucro.
6. Enajenación a título oneroso en favor de personas privadas que requieran esos bienes
para la creación, fomento o conservación de una empresa que beneficie a la
colectividad.

En los actos jurídicos, relacionados con los bienes de referencia, que requieran
de la intervención del notario público, se celebrará ante los del Patrimonio Inmueble
Federal, que los nombrará la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, entre los
autorizados para ejercer el notariado.

Los notarios del Patrimonio Inmueble Federal, para los distintos actos jurídicos
en esta materia, llevarán protocolo especial, así como sus respectivos apéndices e
índices de instrumentos y demás requisitos que la ley exija para la validez de las actas
notariales. Tales protocolos serán autorizados por las autoridades competentes y por la
secretaría de referencia, que podrá efectuar revisiones o solicitar información periódica
sobre los mismos.

Ningún notario de los señalados podrá autorizar una escritura de adquisición o

enajenación de bienes inmuebles en que sea parte el gobierno federal, sin la
intervención o aprobación previa de la secretaría aludida, la cual está en libertad de
determinar quiénes deben hacerlo.

En los casos de enajenación, con el fin de aplicar su importe a la adquisición de

inmuebles para los servicios públicos de la Federación, se efectuarán a través de subasta
pública. Para tal efecto, la convocatoria respectiva deberá publicarse por lo menos con
quince días de anticipación en el Diario Oficial de la Federación y en uno de los
periódicos de mayor circulación en la entidad de ubicación de los bienes. Aunque la ley
establece que el Ejecutivo Federal podrá autorizar la enajenación fuera de subasta, en
ambos casos el precio se fijará de acuerdo con el avalúo que realice la Comisión de
Avalúos de Bienes Nacionales.

Toda enajenación onerosa de inmuebles debe ser de contado, excepto las que se
efectúen en beneficio de grupos o personas de escasos recursos y que tengan como
finalidad resolver necesidades de vivienda de interés social, o las que se destinen para la
realización de actividades sociales y culturales. En estos casos, los adquirentes
disfrutarán de un plazo de 20 años para pagar el precio del inmueble, siempre y cuando
se anticipe por lo menos el 10% de dicha cantidad.

Mientras no se liquide totalmente el precio, los compradores no podrán gravarlos

ni establecer derechos reales a favor de terceros, ni modificar o destruir la construcción,
sin autorización expresa de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

Los muebles del dominio privado de la Federación son inembargables, pero sí

pueden prescribir en favor de los particulares. En este caso, la disposición se regula por
el Código Civil Federal, pero se duplicarán los términos.

También pueden ser enajenados por las dependencias del Gobierno Federal los
bienes muebles que figuren en sus respectivos inventarios, y que ya no sean adecuados
para el servicio o resulte inconveniente seguir utilizándolos.

La venta se hará a través de licitación pública, excepto cuando: a) ocurran

circunstancias o condiciones extraordinarias o imprevisibles, o situaciones de
emergencia; b) no existan más de tres postores idóneos o capacitados legalmente para
presentar ofertas, y c) el monto de los bienes no exceda del equivalente a quinientos días
de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal.

El precio de venta será fijado por la Secretaría de Programación y Presupuesto,

pero en el caso de que no lo haga, el importe no podrá ser inferior al que se determine
por el avalúo que practiquen las instituciones de banca y crédito u otros terceros
capacitados para ello.

En ningún caso los bienes muebles podrán ser enajenados a servidores públicos
que en cualquier forma intervengan en los actos relativos a la misma, ni a su cónyuge o
parientes consanguíneos, o por afinidad hasta el cuarto grado o civiles, o de terceros con
los que dichos servidores tengan vínculos privados o de negocios. De no cumplirse tal
prohibición, las enajenaciones que se realicen serán nulas de pleno derecho y causa de
responsabilidad.

2.5.2. Régimen jurídico

Los bienes muebles se rigen por la Ley General de Bienes Nacionales, y

supletoriamente por el Código Civil Federal y por las disposiciones de carácter general
de policía de urbanismo vigentes en el lugar de ubicación de tales bienes.

Dado el carácter alienable de estos bienes, podrán ser objeto de toda clase de
contratos que regula el derecho común, con excepción de la donación y del comodato
que no sea en favor de los gobiernos de los estados o municipios para ser utilizados en
los servicios públicos locales, con fines educativos o de asistencia social, o bien de
asociaciones o instituciones privadas que no persiguen fines de lucro y que realicen
actividades de interés social

BIBLIOGRAFÍA

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,
S.A., México, 1983.
Bielsa, Rafael. Principios de Derecho Administrativo. Ediciones De palma, Buenos
Aires, 1966.
Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra,
Buenos Aires, 1981. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A.,
México, 1980.
Marienhoff, Miguel S. Tratado del Dominio Público. Tipográfica Editora Argentina,
Buenos Aires, 1960.
Mayer, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo IV, Editorial De palma, Buenos
Aires, 1951.
Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo. Segundo tomo, Editorial Porrúa, S.A.,
México, 1984.
 3
El régimen administrativo de la propiedad
privado
3.1 Noción.
3.2 La adquisición de la soberanía territorial.
3.3 Los esquilmos.
3.4 Expropiación por causa de utilidad pública.
3.4.1. Teorías que fundamentan la expropiación.
3.4.2. Elementos de la expropiación.
3.5 La reversión.
3.6 La confiscación.
3.7 El decomiso.
3.8 La requisa.
3.8.1. Requisa administrativa.
3.8.2. Requisa militar.
3.9 La nacionalización.
3.10 Las modalidades a la propiedad.
3.10.1. Restricciones administrativas.
3.10.2. Servidumbres administrativas.
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1.- Fundamentar la subordinación del derecho de propiedad al interés general.

2. Explicar la soberanía territorial.
3. Comentar las características e importancia de los esquilmos.
4. Analizar las causas de utilidad pública en la expropiación.
5. Identificar los elementos de la expropiación.
6. Exponer el procedimiento de expropiación.
7. Fundamentar la indemnización por expropiación.
8. Explicar la reversión en la expropiación.
9. Diferenciar la confiscación del decomiso.
10. Identificar los tipos de requisa y sus características.
11. Diferenciar entre la nacionalización y la expropiación de bienes.
12. Explicar las modalidades a la propiedad y sus tipos.

3.1. NOCIÓN

El derecho de propiedad que regula nuestro sistema jurídico consagra un

régimen de tipo social, apartándose de la vieja concepción romanista de la propiedad
absoluta. Este régimen se contempla, como se indicó, en el artículo 27 constitucional y
ha sido adoptado por diversos ordenamientos jurídicos, tanto de derecho público como
de derecho privado, destacándose entre estos últimos el Código Civil Federal, que en su
exposición de motivos señala:

“ que al tratar de la propiedad se separa la comisión de la tendencia individualista que campeaba

en el derecho romano, en la legislación napoleónica y en gran parte de nuestro Código civil, y
aceptó la teoría progresista que considera el derecho de propiedad como el medio de cumplir
una verdadera función social. Por tanto, no se considero la propiedad como un derecho
individual del propietario, sino como un derecho mutable que debe modelarse sobre las
necesidades sociales a las cuales está llamado a responder preferentemente.

A este efecto, y de acuerdo con los preceptos constitucionales relativos, se

impusieron algunas modalidades a la propiedad, tendientes a que no quedara al arbitrio
del propietario dejar improductiva su propiedad, y a que no usara de su derecho con
perjuicio de tercero o con detrimento de los intereses generales”.

"Al tratar de la propiedad se separa la comisión de la tendencia individualista

Así, el derecho de propiedad se encuentra con limitaciones que modifican su
naturaleza, las cuales van desde imposiciones positivas hasta expropiaciones con el fin
de hacerla útil para la satisfacción de los intereses generales. Esta subordinación del
derecho de propiedad privada al interés general, se integra con un conjunto de
instituciones jurídico-administrativas, que la doctrina denomina régimen administrativo
de la propiedad privada.

De esta forma, el Derecho Administrativo se ocupa de la propiedad privada, que

en algunos casos constituye un medio por el cual la Administración Pública puede
realizar la función administrativa.
 Las instituciones a que hemos hecho referencia constituyen diversos actos y
procedimientos jurídicos por los que el Estado puede adquirir el dominio de bienes.
Existen desde las formas del derecho privado, como son la donación, compra-venta,
etc., a través de las cuales los particulares en forma voluntaria le transfieren la
propiedad de sus bienes, y las vías de derecho público, por las que, en la mayoría de los
casos, el Estado impone coactivamente a los gobernados la transferencia de sus
propiedades.

En el derecho público existen procedimientos que no corresponden al campo del

Derecho Administrativo, sino al Internacional Público, como son: la ocupación, la
conquista, la accesión y la prescripción.

Tradicionalmente los procedimientos y actos de adquisición que pertenecen al

Derecho Administrativo son: la expropiación, la confiscación, el decomiso o comiso, la
requisa, la nacionalización y las modalidades a la propiedad.

A los anteriores, Acosta Romero (Ob. cit., Pág. 590) agrega el relativo a la
adquisición de soberanía territorial y los esquilmos.

3.2. LA ADQUISICIÓN DE SOBERANÍA TERRITORIAL

En lo relativo a este procedimiento, el autor citado señala:

"El Estado, en uso de su soberanía legislativa y en concordancia con los principios de Derecho
Internacional Público, puede reclamar para sí determinados elementos territoriales, a través del
ejercicio de su soberanía legislativa, al dictar leyes que incorporen a su territorio elementos que
antes no formaban parte de él, o bien, ampliar su soberanía sobre los ya existentes".

Como ejemplo de lo anterior se citan las reformas constitucionales al artículo

27, publicadas en el Diario Oficial de la Federación los días 20 de enero de 1960 y 24
de diciembre de 1969. En la primera México incorporó al dominio de la nación la
plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas y el espacio situado en el
territorio nacional, y en la segunda quedaron incluidos en el artículo 42 constitucional,
como parte integrante del territorio nacional. Por otro lado, se amplió la extensión del
mar territorial a 18 millas marítimas, primero al reformarse el artículo 18, fracción II,
de la anterior Ley General de Bienes Nacionales, publicada en el Diario Oficial del 24
de diciembre de 1969, Y que actualmente se encuentra reconocida por la Ley de Bienes
Nacionales en vigor y por la Ley Federal del Mar.

Por último tenemos la incorporación de la zona económica exclusiva, que

primero se realizó mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del
6 de febrero de 1976, y posteriormente por reformas al párrafo octavo del artículo 27
constitucional, publicadas en el diario mencionado con fecha del 13 de febrero de 1976.

Conforme a estos procedimientos el Estado pudo adquirir el dominio de los

bienes señalados, que antes del ejercicio de su soberanía legislativa no tenía.

3.3. LOS ESQUILMOS

Para Acosta Romero (Ob. cit., Pág. 600) los esquilmos son la:
 ". . . apropiación de ciertos bienes que se consideran desperdicios. En efecto, hay casos en que la
basura puede industrializarse mediante la relación de determinados artículos que todavía pueden
transformarse y rendir utilidad, como son el desperdicio de metales, de papeles o la
transformación de los desperdicios orgánicos en abonos".

"Creemos que también pueden considerarse dentro de este supuesto la

utilización que haga la Administración Pública, central o descentralizada, de elementos
que se consideran como desperdicios y cuyo uso puede significar un ingreso para el
Erario Público; por ejemplo, la chatarra de los ferrocarriles, el desperdicio de papel de
las oficinas públicas, etc."

3.4. EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA

La expropiación por causa de utilidad pública es el acto administrativo por el

cual el Estado, de manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus
bienes para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una
indemnización.

En México, la base constitucional de la expropiación se encuentra en el segundo

párrafo del artículo 27 que establece:

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización".

Esta institución de derecho público surge por la imperiosa necesidad que tiene el
Estado de satisfacer las necesidades públicas, sacrificando, inclusive, la propiedad
privada.

3.4.1. Teorías que fundamentan la expropiación

A nivel doctrinal, las teorías más importantes que han pretendido fundamentar
el derecho del Estado a la expropiación son dos: a) la del dominio eminente, según la
cual el Estado conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el interés
público lo requiera, en virtud de que a la nación le corresponde la propiedad originaria
de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional, y sólo por una concesión
suya se constituye la propiedad privada, y b) la de los fines del Estado, que sostiene que
la expropiación se justifica por las necesidades que el Estado tiene para cumplir sus
fines, entre los que tiene primordial importancia el bien común.

3.4.2. Elementos de la expropiación

Los elementos esenciales que integran la expropiación son: a) los sujetos; b) el

bien objeto de la expropiación; e) el fin que justifica o determina la expropiación; d) el
procedimiento expropiatorio, y e) la indemnización.

a) Sujetos

Los sujetos de la relación expropiatoria son el sujeto expropiante, el expropiado

y el beneficiario.
 El sujeto expropiante, o activo, siempre es el Estado, y se manifiesta a través de
la Federación y las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal.

El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como órgano

legislativo, sea de la Federación o de los estados, en los ámbitos de sus respectivas
competencias, cuando en forma general determina los casos ce utilidad pública por los
cuales puede ser expropiada la propiedad privada; el segundo representado por el
órgano administrativo, que declara en cuáles casos concretos se está en presencia de
una causa de utilidad pública y el cual tramitará el procedimiento correspondiente.

En materia federal, al Ejecutivo de la Unión le corresponde emitir la declaratoria

de utilidad pública, que constituye propiamente la expropiación, previa tramitación del
procedimiento respectivo a cargo de la secretaría del ramo, correspondiéndole a la
Secretaría de Gobernación dicha facultad en los casos en que no sea encomendada a
otra dependencia.

Tendrán el carácter de sujetos expropiados los particulares, sean personas físicas

o colectivas, que sean titulares del bieN expropiado, los cuales podrán ser capaces o
incapaces, e inclusive aquellos propietarios cuyo nombre o domicilio se ignoren.

Los beneficiarios podrán ser la Federación, los estados, municipios, el Distrito

Federal, o bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una
empresa de participación estatal, los ejidos en materia de expropiación agraria, o
inclusive particulares concesionados.

b) El bien objeto de la expropiación

Podrán ser objeto de expropiación todos los bienes susceptibles del derecho de
propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de
patentes de invención. De éstos se excluye el dinero, ya que como apunta Acosta
Romero (Ob. cit., Pág. 595): "Sería ilógico expropiar dinero para indemnizar con
dinero. . .", así como los bienes de dominio público, en virtud de que ya están afectos
directa o indirectamente a la utilidad pública y, por lo tanto, la expropiación no tendría
razón de ser, por inútil.

c) El fin que justifica o determina la expropiación

El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pública.

Fernández del Castillo (La Propiedad y la Expropiación en el Derecho Mexicano
Actual, Pág. 75.) señala que en virtud de que

". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras necesidades",

Para que haya utilidad pública se precisa de una necesidad que requiere ser
satisfecha, un objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la
satisfacción de la necesidad.

Conforme al texto del artículo 27 constitucional, corresponde al Congreso de la

Unión y a las legislaturas de los estados determinar las causas de utilidad pública. Por
ello es discrecional el ejercicio de la potestad de determinar las causas de utilidad
pública, sin embargo, esta facultad no debe ser ejercida de manera caprichosa ni
arbitraria, ya que está condicionada al logro de la satisfacción de las necesidades
colectivas, que corresponde al Estado cubrir.

De esta manera, el concepto de utilidad pública debe estar íntimamente

relacionado con las atribuciones del Estado, de tal modo

". . . que el legislador no puede considerar como causa de utilidad pública la satisfacción de una
necesidad cuando el Estado no tiene conferida la atribución correspondiente para atenderla".
(Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 383.)

La Ley de Expropiación, en su artículo 10, señala las siguientes causas de

utilidad pública:

1. El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público.

11. La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas,
puentes, caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano.
III. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la
construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de
aterrizaje; construcción de oficinas para el Gobierno Federal, y de cualquier otra obra
destinada a prestar servicios en beneficio colectivo.
IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos
de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se
consideran como característica notable de nuestra cultura nacional.
V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el
abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de
consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la
propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras
calamidades públicas.
VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz
pública.
VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de explotación.
VIII. La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja
exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de
una clase en particular.
IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la
colectividad.
X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad.
XI. La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de
vida.
XII. Los demás casos previstos por leyes especiales.
Conforme a esta última fracción las leyes administrativas especiales son las de aguas,
minera, petróleo, vías de comunicación, ecología, agraria, habitacional, etc.

d) El procedimiento expropiatorio

El ejercicio de la facultad expropiatoria está sujeto a un procedimiento

administrativo, que aunque no reviste formalidad alguna, los requisitos que comprende
constituyen auténticos derechos de los particulares expropiados y que es necesario
observar con el fin de no convertir a la expropiación en un acto ilegal.

En materia federal, corresponde al Ejecutivo de la Unión hacer la declaratoria de

utilidad pública, previa tramitación del expediente administrativo a cargo de la
secretaría respectiva; en los casos no encomendados a una dependencia en particular lo
efectuará la Secretaría de Gobernación.

No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que

integrarán el expediente administrativo de expropiación, el criterio unánime es que
deberá formarse con la solicitud de expropiación, la determinación del bien que se
pretende expropiar, la calificación concreta de la utilidad pública y la determinación de
su necesidad.

El procedimiento expropiatorio se inicia de oficio, o bien a petición de parte;

esto último en aquellos casos en que las leyes especiales establezcan la posibilidad de
que los beneficiarios soliciten expropiaciones, por ejemplo, en materia de aguas, minas,
etc. En ambos casos se deberá establecer el bien que se pretende expropiar y realizar los
estudios pertinentes que determinen que el objeto expropiatorio es adecuado para
satisfacer la necesidad pública que se pretende; posteriormente el Presidente de la
República hará la declaratoria de expropiación. En esta etapa no rige la garantía de
previa audiencia, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia No. 391 de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que menciona:

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA

DE.- En materia de expropiación, no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el
artículo 14 de la Constitución Federal, porque este requisito no está comprendido entre los que
señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental".

"Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del
procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus defensas, hay obligación de
seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 385.)

La declaración de expropiación es para Fernández del Castillo (Ob. cit., Pág.

103.)

". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a la persona en
cuyo favor se haga la expropiación".

Conforme al artículo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de

expropiación deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, además, será
notificada personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de
éstos, se ordenará una segunda publicación en dicho diario, la que hará las veces de
notificación personal.

En contra de la declaratoria de expropiación los afectados podrán interponer

recurso administrativo de revocación ante la dependencia que haya efectuado el trámite,
dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de dicha declaratoria, el
cual suspenderá el procedimiento administrativo de ocupación, con excepción de los
casos previstos en las fracciones V, VI Y X del artículo 10 de la Ley de Expropiación
antes mencionado.
 En los casos en que proceda la ocupación del bien expropiado, ya sea por haber
quedado firme la declaratoria de expropiación, o porque no procede la suspensión del
procedimiento respectivo, corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología determinar el curso de dicha ocupación (artículo 14 de la Ley General de
Bienes Nacionales).

La facultad que la ley otorga a la secretaría de Estado aludida ha dado lugar a

dos opiniones contrarias. La primera sostiene que la ejecución de la declaratoria de
expropiación se debe efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo
dispuesto por la fracción VI del artículo 27 constitucional que establece:
"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nación, por virtud de las disposiciones del
presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial"; en consecuencia, "como la
expropiación constituye una de las acciones que a la Nación corresponde por virtud del artículo
27, la aplicación de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" .
(Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 379.)

La segunda sostiene que no es necesaria la instrumentación judicial para la

ocupación temporal o definitiva del bien expropiado, ya que esto es una facultad de la
autoridad administrativa, para lo cual se apoya en lo dispuesto por la propia fracción VI
del artículo 27, conforme al cual se fijan las reglas de la expropiación, reservando
exclusivamente a la autoridad judicial su intervención en el procedimiento de
indemnización al establecer que:

"El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o
deterioro ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único
que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial" .

Este último criterio es el que adopta nuestra legislación, mismo que también ha
retornado el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales está la
emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo
en revisión 5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pág. 350, que
establece:

". . . el segundo párrafo de la misma fracción VI del artículo 27 de la Carta Magna, no

establece que para emitir la declaratoria de expropiación se deba seguir un procedimiento
judicial, pues al contrario, dispone que lo único que deberá quedar sujeto a resolución, será el
exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular a la asignación del valor
fiscal", agregando más adelante ". . . lo que no sucede en materia de expropiación, porque para
emitir el decreto expropiatorio el Estado no ejercita acción ante algún tribunal, ya que tal
decreto se dicta unilateralmente por la autoridad administrativa. . . "

e) La indemnización

La indemnización constituye una de las garantías individuales a favor del

expropiado y consiste en la retribución que hace el Estado en virtud de la lesión
producida por la desposesión de la propiedad privada.

Conforme al derecho común, la indemnización tendrá lugar en los casos en que

una persona, obrando ilícitamente, cause daños y perjuicios a otra. En este contexto, la
reparación consiste en la restitución de la cosa en el mismo estado en que se encontraba
antes de producir la lesión, o entregando otra del mismo género y calidad, para que el
patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y sólo en los casos en que tales
reparaciones no sean posibles, esto se hará cubriendo su valor en dinero.

Sin embargo, tratándose de la expropiación por causa de utilidad pública no sucede así,
ya que el daño sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la
Administración Pública, y por tal motivo

". . . la indemnización es una reparación debida por la Administración Pública al titular de

ciertos derechos que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad administrativa". (Altamira
Gigena, Julio l., Responsabilidad del Estado, Pág. 45.)

Por otro lado, la reparación no podrá consistir en restituir la cosa, ni entregarle

otra del mismo género y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece
jurídicamente por completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregársele
una del mismo género y calidad, pues entonces la expropiación no tendría razón de ser,
dado que aquello que la administración pretendiera pagar, sería igual a lo que
pretendiera expropiar. (Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 87.)

Por esta razón, la indemnización, por regla general, se cubrirá en dinero. Sin
embargo, en nuestro sistema jurídico se reconocen otras formas de pago, como en
materia de expropiaciones agrarias, que conforme a la fracción XVII, inciso a), del
artículo 27 constitucional se prevé que pueda ser a través de bonos de la deuda agraria
local. Asimismo, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales señala otra
forma de pago, ya que establece que la indemnización podrá efectuarse mediante la
entrega de bienes similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de más
que pudiera resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban
ingresos no mayores a cuatro veces el salario mínimo general de la zona económica en
la que se localice el inmueble expropiado, siempre que éste se estuviera utilizando
como habitación o para alojar un pequeño comercio, un taller o una industria familiar
propiedad del afectado. Tales supuestos también procederán en los casos de campesinos
de escasos recursos económicos, cuando se les entreguen terrenos de riego en
sustitución de los que les hayan sido afectados como consecuencia de la ejecución de
obras hidráulicas o de reacomodo o relocalización de tierras en zonas de riego.

La indemnización tiene como fundamento el principio de la igualdad de todos

ante las cargas públicas, el cual "hace odioso el sacrificio especial sin indemnización".

Conforme a los artículos 27, fracción VI, constitucional, y 10 de la Ley de

Expropiación, el monto de la indemnización, en primer lugar, se basará en el valor
fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que haya sido
manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber
pagado sus contribuciones con esta base.

En virtud de que esta primera forma de valorar el monto de la indemnización

tiene un carácter netamente fiscal, para determinar el valor comercial tales preceptos
establecen que el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad por las
mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la asignación del valor fiscal, se
efectuará por juicio pericial y resolución judicial, lo cual también opera cuando los
valores no estuvieran fijados en las oficinas rentísticas.
 El sistema antes descrito para la fijación del monto de la indemnización no es
suficiente para lograr el pleno resarcimiento del daño causado, lo que provoca que tal
indemnización no sea integral al comprender solamente el pago del valor del bien, pero
no los daños o perjuicios que resultan de la consecuencia directa e inmediata de la
expropiación, como son los gastos de mudanza y desocupación que el afectado tenga
que erogar, y tampoco contempla la pérdida que la desvalorización de la moneda pueda
tener, sobre todo en aquellos casos en que el pago se efectúa a plazos.

Los pagos de intereses sólo están reconocidos por la Constitución tratándose de

expropiaciones agrarias, pero no para los demás casos, respecto de los cuales no podría
ser aplicable el interés establecido por el Código Civil (artículo 217), ya que como lo
hemos señalado, la indemnización en esta materia no se basa en las reglas del Derecho
Civil.

El artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que

corresponde a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales fijar el monto de la
indemnización, en los casos de adquisición por vía de derecho público que requieran la
declaratoria de utilidad pública, pero tal situación no es operante tratándose de
expropiaciones, puesto que es contrario al sistema antes descrito previsto en la
Constitución.

Por lo que respecta a la época en que deberá efectuarse la indemnización, la

Constitución es omisa para las expropiaciones de tipo general, ya que sólo establece
que se harán mediante indemnización. Sin embargo, para las agrarias en que la
indemnización se cubrirá con bonos de deuda agraria, lógico es que se realizará con
posterioridad a la expropiación.

Fuera de este último caso, ha existido una gran controversia respecto de si el

pago puede ser previo o posterior a la des posesión del bien respectivo, por el
significado que debe darse a la palabra mediante empleada por la Constitución Política
de 1917.

Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera
considera que la indemnización debe ser previa a la privación del bien expropiado, tal y
como lo establecía la Constitución de 1857, en virtud de que aun cuando se ha
sustituido la palabra previa por mediante, el sistema no ha variado.

Según Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes
razones:

"a) No existiendo ninguna disposición expresa en el texto constitucional, no hay motivo para
considerar que la indemnización pueda ser a posteriori”.
"b) Como la expropiación es una venta forzada que se impone a un particular, y como la venta
supone a falta de cláusulas expresas la simultaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del
vendedor y del comprador, el propietario no puede ser desposeído mientras el comprador, que es
el Estado, no cumpla con la obligación que tiene de pagar el precio".
"c) La palabra 'mediante' usada por el texto constitucional, de ninguna manera significa que la
indemnización pueda ser a posteriori, pues dicho término es empleado en otros artículos de la
misma Constitución en el sentido de significar un acto previo para la realización de otro. Así,
por ejemplo, cuando el artículo 14 de la Constitución dispone que nadie puede ser privado de la
vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos, sino mediante juicio, está significando
claramente con el término 'mediante' la necesidad de que el juicio sea previo a la privación que
 en el propio precepto prevé".
"La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitución exija la indemnización
previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque haya otros textos
constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra 'mediante', porque el cambio
que al emplear esta palabra hizo el término usado por la Constitución de 1857, revela claramente
que hubo un propósito de variar el requisito que dicha Constitución establecía, no siendo por lo
mismo necesario que la indemnización sea previa". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 388.)

En la iniciativa, dictamen y discusión del artículo 27 de referencia en el

Congreso Constituyente, no se estableció cuál sería el significado que tendría la palabra
mediante. Sin embargo, Don Andrés Molina Enríquez, redactor del precepto que nos
ocupa (citado por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 93), en declaraciones al
periódico Excélsior de la ciudad de México el 30 de enero de 1922, expresó:

"La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de expropiación, es
obligarla a la indemnización y, desde este punto de vista, la palabra mediante indica que la
indemnización debe ser forzosa; pero como no hay razón ya para que sea previa, puede hacerse
desde el momento de dictarse la resolución respectiva, hasta que el propietario pierda el último
recurso que las leyes le conceden para revocar dicha resolución o para cobrar la indemnización
misma. La acepción en este caso de la palabra mediante, es la de que la indemnización debe
mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la equidad impone que esos dos
puntos se acerquen todo lo más que sea posible, coordinando las posibilidades de pago por parte
de la sociedad, con el deber moral que ésta tiene de no causar al propietario innecesarios
perjuicios".

En el ámbito jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia no ha fijado un

criterio unánime pues en algunas ocasiones ha sostenido que:

". . . como la indemnización en caso de expropiación es, de acuerdo con el artículo 27

constitucional, una garantía, para que ésta sea efectiva y así ella llene su cometido, es necesario
que sea pagada, si no en el momento preciso del acto posesorio, sí a raíz del mismo, y de una
manera que permita al expropiado disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un término o plazo
para cubrir la indemnización, es violatoria de garantías". Por el contrario, en otras ha sustentado
que: "Cuando el Estado expropie con el propósito de llenar una función social de urgente
realización, y sus condiciones económicas no permitan el pago inmediato de la indemnización,
como debe hacerse en los demás casos, puede, constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro
de las posibilidades del erario". (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975,
tercera parte, Págs. 648 y 641.)

Asimismo, ha sostenido que

". . . el justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnización, son actos posteriores a la

expropiación"; "la indemnización debe hacerse, cuando mucho, a raíz de haberse ejecutado la
expropiación"; "el plazo que transcurra entre la declaratoria respectiva y el pago del importe de
la cosa expropiada, será razonable tomando en cuenta el tiempo necesario para determinar el
monto de la indemnización y entregarla al interesado", y "si la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Justicia determina que la fijación y el pago de la indemnización pueden ser actos
futuros, no puede tacharse de inconstitucionalidad una ley que establece plazo para cubrirla".
(Citados por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 94.)

Nuestra legislación adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los

artículos 19 y 20 de la Ley de Expropiación se establece que el importe de la
indemnización será cubierto por el Estado o por el beneficiario, según sea que el bien
ingrese al patrimonio de uno o del otro, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma
y plazos en que aquélla será cubierta, mismos que no abarcarán nunca un periodo
mayor a diez años. Por su parte, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales
confiere facultades a la Secretaría de Programación y Presupuesto para fijar dichas
formas y plazos.

3.5. LA REVERSIÓN

Decretada la expropiación es posible que el bien expropiado no se destine para

el fin que dio origen a la causa de utilidad pública, y que, en consecuencia, la autoridad
abandone la expropiación.

Cuando esto suceda, el artículo 9° de la Ley de Expropiación concede al

expropiado el derecho de reversión, que es la facultad del particular para exigir la
devolución del bien que era de su propiedad, cuando preciso del acto posesorio, sí a raíz
del mismo, y de una manera que permita al expropiado disfrutar de ella, por lo que la
ley que fije un término o plazo para cubrir la indemnización, es violatoria de garantías".
Por el contrario, en otras ha sustentado que: "Cuando el Estado expropie con el
propósito de llenar una función social de urgente realización, y sus condiciones
económicas no permitan el pago inmediato de la indemnización, como debe hacerse en
los demás casos, puede, constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro de las
posibilidades del erario". (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975,
tercera parte, Págs. 648 y 641.)

3.6. LA CONFISCACIÓN

La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por

parte del Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que
incidía sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban
fuera de la ley.

En virtud de que esta pena tiene carácter trascendente, ya que afecta a personas
distintas del sujeto que cometió el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada
y abolida en casi todos los sistemas jurídicos, siendo España la primera en derogarla en
su Constitución de 1827.

En nuestro país también está abolida por el artículo 22 constitucional que

establece: "Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los
azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de
bienes, y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales".

3.7. EL DECOMISO

El decomiso, doctrinal mente se le denomina comiso, constituye una sanción

establecida en la ley que tiene por efecto privar al particular de los bienes que
componen el objeto de una infracción. En materia penal es la pérdida de los bienes con
los cuales se cometió un delito, o de los que son objeto del mismo.

"El comiso no significa la pérdida total del patrimonio y la privación coactiva de una parte de
los bienes de una persona por razón de utilidad pública (como sucede en la confiscación y en la
expropiación, respectivamente). El comiso no tiene por finalidad afectar la cosa comisada a usos
públicos. La cosa continúa siendo privada en manos de la administración, salvo en los supuestos
especiales en que el legislador la afecta al dominio público. En general, las cosas caídas en
comiso por razones de seguridad, moralidad o salubridad que sean peligrosas, pueden ser
 destruidas. Se podría decir, en consecuencia, que el comiso es la pérdida definitiva de una cosa
mueble sin indemnización por razones de seguridad, moralidad o salubridad". (Diez, Manuel,
Ma., tomo 11, ob. cit., Pág. 303.)

3.8. LA REQUISA

La requisa, denominada en la legislación y en la doctrina mexicana como

requisición, es un acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo
impone a un particular, con base en el interés general, la transferencia de la propiedad
de bienes o el uso de los mismos, e inclusive la obligación de prestaciones de servicios
o de actividades, mediante indemnización.

"La requisa tiene sólo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe resolverse. Se
trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria o, cuando menos, fuera de lo
normal, necesidades que no pueden preverse sino cuando nacen y no antes. Estas necesidades
exigen una satisfacción inmediata. Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están
destinadas a desaparecer con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les dieron
origen. Se tratará, entonces, de una actividad extraordinaria de la administración, la que se
realiza cuando esas necesidades se manifiestan con la intensidad necesaria". (Diez, Manuel Ma.,
tomo 11, ob. cit., Pág. 299.)

La requisición puede realizarse en propiedad o en uso. La primera opera en

bienes muebles y cosas fungibles; la segunda se da, por regla general, sobre bienes
inmuebles.

La requisa es una figura administrativa muy parecida a la expropiación, ya que

inclusive se ha dicho que es una de las operaciones expropiatorias, o bien se le ha
definido como la expropiación del uso de una cosa. Entre ambas figuras existe similitud
en cuanto que las dos obedecen a razones de interés público y coinciden además en el
procedimiento unilateral y en la indemnización, así como en la transferencia de la
propiedad de las cosas consumibles. Pero se diferencian en cuanto al presupuesto que
las origina, ya que en la expropiación la necesidad es permanente y no de urgencia,
como en la requisa.

Por otro lado, la expropiación recae, por regla general, en bienes fungibles. En
la requisa de bienes inmuebles o muebles fungibles sólo es de uso, en la expropiación,
por el contrario, es de propiedad. Por último, cabe mencionar que la requisa podrá
hacerse por la prestación de servicios o actividades, lo cual no será posible tratándose
de la expropiación.

3.8.1. Requisa administrativa

Conforme a nuestro sistema jurídico existen dos tipos de requisa: la

administrativa y la militar.

La requisa administrativa se decreta por autoridades administrativas civiles,

cuando existan razones graves de orden o seguridad pública, epidemias, inundaciones y
otras calamidades que sea urgente hacer frente.

Este tipo de requisa podrá recaer en: a) prestación de actividades o servicios

personales; b) el uso de bienes inmuebles o muebles, y c) la propiedad de bienes
muebles.
 La requisa de la prestación de actividades o servicios personales se encuentra
limitada por el artículo 50 constitucional que establece:

"Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno
consentimiento, . . ."

Conforme a este precepto, los únicos servicios que los particulares están
obligados a prestar son el de armas, los de jurados, los cargos consejiles, los de elección
popular, los de funciones electorales y censales, los servicios profesionales de índole
social, así como el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial.

Sin embargo, de las excepciones anotadas sólo el de las armas podríamos

considerarlo como requisa de servicios, ya que en los demás haría falta el elemento de
necesidad urgente que caracteriza a la institución en estudio.

Existe en algunas leyes administrativas, como la Ley de Vías Generales de

Comunicación y la Ley General de Salud, la requisa de servicios, pero para que ésta no
sea contraria al artículo 5 o constitucional deberá procederse a la suspensión de
garantías en los términos previstos por el artículo 29 constitucional, por darse los
supuestos que en él se prevén, como los casos de invasión, perturbación grave de la paz
pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Estos
servicios, y por consiguiente la suspensión de garantías, sólo son transitorios, pues una
vez que han cesado las causas que los originan debe cesar la prestación de servicios.

La requisa de uso de bienes inmuebles también es de carácter temporal, por lo

que al cesar la necesidad urgente que la originó, deben las autoridades devolverlos a sus
dueños. En nuestro país, el artículo 112 de la Ley de Vías Generales de Comunicación
establece que en caso de grave afectación al orden público o cuando se tema algún
peligro inminente para la paz interior del país o para la economía nacional, el gobierno
tendrá el derecho de hacer la requisa de las vías generales de comunicación, de los
medios de transporte y de bienes muebles e inmuebles. Por su parte, el artículo 148 de
la Ley General de Salud faculta a las autoridades sanitarias competentes para utilizar
como elementos auxiliares en la lucha contra las epidemias, todos los recursos de
asistencia social, tanto de los sectores públicos y sociales, como privados existentes en
las regiones afectadas y en las colindantes. De lo anterior resulta obvio que conforme a
este último precepto podrán requerirse hospitales, ambulancias, equipo médico y
quirúrgico, etc., para hacer frente a las epidemias.

Otras formas de requisa de uso de inmuebles que contempla nuestra legislación

es la relativa a la ocupación temporal prevista, entre otros ordenamientos, en los
artículos 20 de la Ley de Expropiación y 12 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Económica.

Desde el punto de vista de la doctrina se ha definido la ocupación temporal

como

". . . la privación del uso y goce transitorio de un bien o cosa determinados, mueble o inmueble. .
. dispuesta a favor de otro sujeto de derecho, que puede ser un particular o la misma
administración, por razones de utilidad pública y por un tiempo limitado". (Diez, Manuel Ma.,
tomo n, ob. cit., Pág. 267.)
 Ahora bien, aun cuando en la doctrina existen diversos tratadistas que niegan
que la ocupación temporal sea una forma de requisa, ya que sostienen que aquélla
constituye una verdadera servidumbre porque supone la existencia de un derecho real
de disposición sobre un bien privado o ajeno, existen otros que no la niegan.

Entre estos últimos se encuentra Fernando Garrido Falla (Tratado de Derecho

Administrativo, Vol. II, Págs. 322 Y 323.) que a pie de página señala:

"Pero se trata de una tesis que no resulta convincente. Para explicar el poder de disposición que
el Estado ejercita sobre un bien privado no es en absoluto necesario recurrir al artificio de
entender que previamente se haya constituido un derecho real sobre ese bien. Por otra parte, la
servidumbre administrativa responde a una idea de permanencia en cuanto a la necesidad de la
utilización de un bien determinado. . . que no se da en el caso de las ocupaciones temporales,
donde la finca sujeta no aparece hasta que la necesidad administrativa ha surgido".

Esta última idea es aplicable a nuestro sistema jurídico en virtud de que el

ejercicio de la potestad de requisa da lugar a verdaderas ocupaciones temporales;
además porque el supuesto que da origen a éstas y a la requisa es el mismo, es decir,
ambas figuras proceden para hacer frente a una necesidad que urge resolver, y que cesa
una vez que desaparecen las causas que le originaron.

La requisa de bienes en propiedad sólo tendrá lugar tratándose de muebles que

sean fungibles, como pueden ser los alimentos, vestidos, combustibles y otros bienes
similares.

La transferencia coactiva de estos bienes reviste ciertas características peculiares

frente a los demás supuestos de la requisa administrativa, como son: a) La transferencia
coactiva no se efectúa sobre un bien determinado; es en una forma indeterminada que
establece la cantidad de un género, por ejemplo: pan, carne, leche, etc.; b) El requisado,
en estos casos, no es una persona individualizada, sino un grupo indefinido de personas,
de tal manera que la requisa es una medida general y no una privación determinada, y
e) Los bienes requisados no los adquiere la Administración Pública para sí, sino para
destinarlos a otros sujetos privados afectados por la situación de emergencia que dio
lugar a dicha transferencia.

3.8.2. Requisa militar

La requisa militar es aquella que llevan a cabo las autoridades militares, y que
en nuestro país sólo es procedente en época de guerra. Este acto de adquisición tiene
lugar para satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas, siempre y cuando éstas no
puedan ser satisfechas mediante otros procedimientos.

La requisa militar en tiempo de paz está prohibida por el artículo 16

constitucional que establece:

"En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la
voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán
exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley
marcial correspondiente”.
3.9. LA NACIONALIZACIÓN

La nacionalización es un acto por medio del cual se transfiere a la propiedad

pública empresas o propiedades que se encontraban en manos de particulares, para que
el Estado las explote en lo sucesivo ya sea en forma directa o por medio de organismos
descentralizados; o bien la asunción de actividades que antes eran realizadas por los
particulares.

"La nacionalización tiene su origen y fundamento en una determinada concepción político-

económica, fuera de la cual es imposible siquiera imaginaria. Es aquella según la cual
corresponde al Estado una participación decisiva en la dirección de la vida económica de una
nación y esa participación puede llegar hasta el punto de que le corresponda impedir que los
particulares posean y administren ciertas empresas, para asumir él mismo el papel de
empresario". (Novoa Monreal, Eduardo, Nacionalización y Recuperación de Recursos
Naturales ante la Ley Internacional, Pág. 32.)

Esta figura jurídica de derecho público no es exclusiva de los países con

economías socialistas

, '. . . también tiene cabida dentro de regímenes liberales o capitalistas modernos que estiman
conveniente que sea el Estado mismo el que, directamente o a través de entidades públicas
especiales, tome a su cargo la propiedad y la administración de ciertas empresas, con el fin de
imprimir una dirección más decidida a la actividad económica, de impedir que los particulares
se beneficien desproporcionadamente con ciertas industrias monopolísticas o muy vinculadas al
interés nacional o de obtener que sean los intereses generales los que orienten la forma de
producción o de distribución de la riqueza en ciertos rubros. En estos últimos casos, un criterio
empírico altamente variable determina la decisión nacionalizadora, pero tras ella está siempre la
idea de que toca al Estado intervenir en la función económica en toda la medida en que lo
reclaman las necesidades públicas de producción de bienes y de distribución de la riqueza".
(Novoa Monreal, Eduardo, ob. cit., Págs. 32 y 33.)

Conforme a estos principios, en México se han llevado a cabo en 1937 la

nacionalización completa de los ferrocarriles; en 1938 de la industria petrolera; en 1960
de la industria eléctrica, y en 1982 el servicio de banca y crédito. Por otro lado, con las
reformas constitucionales en 1983 a los artículos 25, 26 y 28, que establecieron la
rectoría económica del Estado, se ha implantado a nivel constitucional la
nacionalización de las áreas consideradas como estratégicas.

La diferencia que existe entre ellas es que en la nacionalización se afectan en

conjunto los medios de producción, abarcando una universalidad de bienes, por el
contrario, en la expropiación los bienes son claramente determinados, individualizados.
Los sujetos sobre los que recae la nacionalización son los empresarios, los que poseen y
explotan medios de producción; en la expropiación el sujeto expropiado carece de tal
calidad, pues la misma puede recaer en cualquier persona privada, sea rico o pobre. En
la nacionalización los bienes afectados pasan al dominio público; en la expropiación
esto no sucede siempre, ya que dado que el beneficiario puede ser un particular, el bien
expropiado puede seguir siendo de propiedad privada, como es el caso de las
expropiaciones para resolver problemas de habitación popular. Por último, la
nacionalización recae en medios de producción, y la expropiación normalmente en
propiedad raíz.
 En México la nacionalización, además del significado anterior, también incluye
el procedimiento por medio del cual el Estado se apropia de bienes de la iglesia
detentados por interpósita persona, conforme a lo dispuesto por el artículo 27, fracción
II, constitucional y la Ley de Nacionalización de Bienes, reglamentaria de la fracción y
precepto constitucional citados.

Conforme al artículo primero de esta ley existen tres clases de bienes sujetos al
régimen de nacionalización:

La primera clase comprende los templos destinados al culto público existentes al

momento de la promulgación de la Constitución, los que en el instante de dicha
promulgación lo hayan estado alguna vez y los que en lo sucesivo se erijan para ese
objeto.

En la segunda se incluyen los obispados, casas cúrales y seminarios, los asilos o

colegios de asociaciones, corporaciones e instituciones religiosas, conventos o
cualquier otro edificio que hubiera sido construido o destinado a la administración,
propaganda o enseñanza de un culto religioso.

La tercera clase la constituyen los bienes raíces y capitales impuestos sobre ellos
que estén en posesión o administrados por asociaciones, corporaciones o instituciones
religiosas, sea directamente o a través de interpósitas personas.

Conforme al artículo 10 de dicha ley tales bienes son de propiedad de la nación,

pero si aún no se hayan en posesión de ella, se necesita tramitar el procedimiento de
nacionalización, el cual se hará efectivo mediante el acto judicial que se realizará
conforme a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles, y en el que
intervendrá como actor el Ministerio Público Federal.

En el caso de que los bienes de referencia ya se encuentren en posesión de la

nación, pero no estén inscritos en el Registro Público de la Propiedad, la declaratoria de
nacionalización se hará a través de decreto del Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

En este caso el procedimiento se iniciará de oficio o a petición de parte por la

secretaría de Estado aludida, misma que notificará por escrito y ante dos testigos a los
colindantes de los inmuebles la iniciación del procedimiento, para que dentro del plazo
de quince días manifiesten lo que a su derecho convenga.

Si se desconoce el nombre o los domicilios de los colindantes, o éstos se

negaran a recibir la notificación, ésta se hará mediante publicaciones en el Diario
Oficial de la Federación y, en su caso, en el periódico oficial de la Entidad Federativa
donde se localice el inmueble.

Transcurrido el plazo para que los colindantes manifiesten sus derechos, se

emitirá la declaratoria de nacionalización, misma que se publicará en los diarios
oficiales señalados, y se inscribirá en el Registro Público de la Propiedad
correspondiente a la ubicación del inmueble y en el de la Propiedad Federal.
3.10. LAS MODALIDADES A LA PROPIEDAD

El tercer párrafo del artículo 27 constitucional establece que:

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público".

Debido a que de los debates de los constituyentes de 1917 no se desprende cuál

es el significado que debe darse a la palabra modalidad, la doctrina mexicana ha
pretendido determinar el contenido exacto de tal expresión y, aunque con ciertas
variantes terminológicas, los autores que se han ocupado de su estudio consideran que
dicho concepto significa "el modo de ser o de manifestarse una cosa" y que tratándose
de la propiedad se refiere a la forma en que ella se manifiesta.

De esta manera, debemos entender como modalidades a la propiedad, la

limitación o prohibición, tanto las que condicionan el ejercicio de los atributos de la
propiedad como las que limitan su titularidad, que obedezcan al interés general y se
impongan por un acto legislativo, pero sin suprimirla.

Este criterio es el que adopta la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la

tesis jurisprudencial No. 92 del Pleno (Semanario Judicial de la Federación, quinta
época, tomo L, Pág. 2568.) que textualmente expresa:

"PROPIEDAD PRIVADA.- MODALIDAD A LOS ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE

SE CONFIGURE.- Por modalidad a la propiedad privada debe entenderse el establecimiento de
una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique, esencialmente, la forma de
ese derecho. Son pues, elementos necesarios para que se configure la modalidad, primero, el
carácter general y permanente de la norma que la impone y, el segundo, la modificación
sustancial del derecho de propiedad en su concepción vigente. El primer elemento requiere que
la regla jurídica se refiera al derecho de propiedad sin especificar ni individualizar cosa alguna,
es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de propiedad y, a la vez, que esa norma
llegue a crear una situación jurídica estable. El segundo elemento implica una limitación o
transformación del derecho de propiedad; así, la modalidad viene a ser un término equivalente a
limitación o transformación. El concepto de modalidad a la propiedad privada se aclara con
mayor precisión si se estudia desde el punto de vista de los efectos que produce en relación con
los derechos del propietario. Los efectos de la modalidad que se imponga a la propiedad privada
consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de manera que éste no siga
gozando en virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo, de todas las facultades
inherentes a la extensión actual de su derecho".

Las limitaciones son de derecho privado y de derecho público. Las primeras son
de naturaleza civil y se imponen por razones de vecindad, atendiendo a intereses
privados que benefician a los particulares. En cambio, las segundas responden al interés
de la colectividad y no favorecen singularmente a los particulares, sino sólo de una
manera indirecta, en cuanto la beneficiaria es la sociedad en general.

En el presente estudio no interesan las de naturaleza civil, pero sí aquellas de

derecho público, ya que se encuentran establecidas y reglamentadas por leyes
administrativas.

Desde el punto de vista doctrinal las modalidades o limitaciones a la propiedad

se dividen en restricciones administrativas y servidumbres administrativas.
3.10.1. Restricciones administrativas

Con el fin de poder determinar qué se entiende por restricciones a la propiedad

es conveniente recordar las características de este derecho. La propiedad, o mejor dicho
el derecho de propiedad, tiene tres características: absoluta, exclusiva y perpetua. La
propiedad es absoluta en virtud de que el propietario tiene el derecho de usar su bien en
la forma que estime conveniente; es exclusiva porque el propietario es el único que
puede gozar del bien, y por lo mismo puede impedir que cualquier otra persona lo use
sin su pleno consentimiento; es perpetua en razón de que no desaparece, el propietario
siempre lo es, use o no el bien correspondiente. De acuerdo con lo anterior, la
restricción recae en el carácter absoluto de la propiedad, con el fin de atemperar el
derecho del propietario de usar y disponer libremente del bien.

"Las restricciones en el interés público se establecen para que el derecho de propiedad no resulte
incompatible con determinados intereses, es decir, con el interés general que tiene a su cargo el
Estado. Las restricciones implican una actividad de policía sobre la propiedad privada cuando
tiene contacto con bienes del dominio público. . ." (Diez, Manuel Ma., tomo n, ob. cit., Pág.
249.)

Algunas de las restricciones que las leyes administrativas de nuestro sistema

jurídico imponen consisten en la prohibición de enajenar ciertos bienes, de construir o
plantar en determinadas zonas, limitaciones a la altura de las construcciones, etc. Varios
de estos ejemplos se consideran en la Ley de Vías Generales de Comunicación, en la
Ley General de Salud, en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas,
Artísticas e Históricas y en otros ordenamientos administrativos.

También el Código Civil Federal contempla restricciones, como son las

establecidas en los artículos 834, 843 y 869, que se refieren a la prohibición de
enajenar, sin consentimiento de las autoridades administrativas, los bienes considerados
como notables y de características manifiestas de nuestra cultura; el deber de sujetarse a
las leyes respectivas para construir o plantar cerca de las plazas, fuertes, fortalezas y
edificios públicos, y la prohibición de pescar en aguas privadas, sin previa autorización
administrativa.

No obstante que el Código Civil regula ciertas restricciones a la propiedad, no

por esto su naturaleza es civil, ya que las mismas son propias del Derecho
Administrativo.

3.10.2. Servidumbres administrativas

Siendo la servidumbre un gravamen real impuesto sobre un inmueble en

beneficio de otro, perteneciente a distinto dueño, tal y como la define el artículo 1057
del Código Civil Federal, ésta afecta el carácter exclusivo de la propiedad, en cuanto
que tiene como fin un desmembramiento del derecho de propiedad que hace que el
propietario no sea el único que puede usar y disfrutar el bien, sino también un tercero,
que en el caso de las servidumbres administrativas es la colectividad.

Conforme a lo dispuesto en el sistema jurídico mexicano, las servidumbres

administrativas son parte del patrimonio del Estado, ya que se consideran bienes del
dominio público, siempre y cuando el predio dominante sea alguno de los inmuebles
del dominio público (artículo 2 de la Ley General de Bienes Nacionales).
 Por otro lado, la ley señala que sobre los bienes de dominio público no podrán
construirse servidumbres pasivas; sin embargo, sobre los bienes de dominio privado sí,
aunque esto último no lo señale la ley administrativa, pero debido a que se regula por el
Código Civil, le serán aplicables todas las instituciones que tal ordenamiento establece.

"La doctrina moderna ha señalado los siguientes rasgos característicos de las servidumbres
administrativas, que al mismo tiempo sirven para limitar el concepto frente a las restricciones
administrativas: a) La servidumbre restringe, no tanto el contenido del derecho de propiedad
cuanto su exclusividad, por lo que las facultades de la propiedad vienen a quedar divididas entre
el propietario y el titular de la servidumbre; así es que, desde el punto de vista del propietario, la
servidumbre consiste en soportar algo. En cambio las restricciones consisten, en general, en un
nonfacere. b) La servidumbre implica, por lo tanto, la sujeción parcial del bien privado a un uso
por parte de la colectividad. En cambio en la restricción el fin de utilidad pública se consigue sin
necesidad de una utilización efectiva del bien afectado". (Manuel Ma., Diez, ob. cit., Pág. 250.)

Las leyes administrativas de aguas, minería, monumentos arqueológicos, vías

generales de comunicación y otras señalan los supuestos en los que se establecerán las
servidumbres administrativas. Como ejemplos podemos mencionar las que se
constituyan para proteger la conservación de ruinas y yacimientos arqueológicos y
paleontológicos, o bien de monumentos y lugares históricos; para el tendido de cables y
postes telegráficos, telefónicos o eléctricos, etc.

Por otro lado, el artículo 844 del Código Civil Federal establece servidumbres
por utilidad pública para tener expedita la navegación de los ríos, las vías públicas y
otras obras comunales.

BIBLIOGRAFÍA

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,
S.A., México, 1983.
Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra,
Buenos Aires, 1981.
Fernández del Castillo, Germán. La Propiedad y la Expropiación en el Derecho
Mexicano. Escuela Libre de Derecho, México, 1987. Fraga,
Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1980.
Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1986.
Mayer, Otto. Derecho Administrativo Alemán. Tomo ID, Editorial De palma, Buenos
Aires, 1951.
Novoa Monreal, Eduardo, Nacionalización y recuperación de recursos naturales ante
la ley internacional. Fondo de Cultura Económica, México, 1974.
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo 11, Editorial Porrúa, S.A. México,
1984.
 4
Las relaciones administración-administrados
4.1. La relación jurídica.
4.2. La relación jurídico-administrativa.
4.3. Los derechos públicos subjetivos.
4.4. Los derechos públicos subjetivos del Estado y del gobernado.
4.5. Interés legítimo e interés simple.
4.6. Derechos y obligaciones administrativas.
Objetivos específicos
Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Explicar las características de las relaciones jurídicas entre el Estado y los

gobernados.
2. Valorar los derechos públicos subjetivos.
3. Diferenciar el interés jurídico y el interés legítimo.
4. Exponer la forma en que surgen los derechos públicos subjetivos.
5. Identificar los derechos públicos subjetivos del Estado y de los gobernados.
6. Explicar la trascendencia de los derechos públicos subjetivos en el Estado de
Derecho.

4.1. LA RELACIÓN JURÍDICA

La relación jurídica es el vínculo que une a dos o más sujetos de derecho, por el
cual uno de ellos (acreedor), titular de un derecho subjetivo, puede exigir del otro
(deudor) el cumplimiento de una obligación. Es una relación bilateral que establece una
obligación y un derecho.

"De esta suerte la pretensión de uno, protegida por la Ley, implica correlativamente el deber de
otro sujeto de satisfacerla". (Ortiz Reyes, Gabriel, El control y la disciplina en la administración
pública federal, Pág. 25).

La institución de esta relación ha tenido una aplicación predominante en el

campo del derecho privado, sin embargo, esto no significa que sea exclusiva de él,
puesto que al igual que otras figuras, como la personalidad, el derecho subjetivo, los
contratos, el patrimonio, etc., pertenece a la Teoría General del Derecho, que la hace
aplicable a cualquiera de sus ramas, incluyendo al Derecho Administrativo, con sus
rasgos genéricos e incluyendo las específicas que determine la rama del derecho de que
se trate.

4.2. LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

En el campo del Derecho Administrativo la aplicación de la relación jurídica

tiene lugar con el surgimiento del Estado de Derecho, con el cual se transformó al
individuo de un sujeto de poder a un sujeto de derecho, al someter al Derecho la
actuación del Estado y proteger los derechos subjetivos de los gobernados.

"Antes del advenimiento del Estado de Derecho, se consideraba como una cuestión dada la de
que el Estado, por su carácter soberano, lo podría ligarse con los particulares a través de una
relación de naturaleza jurídica: entre aquél y sus súbditos sólo podrían darse relaciones de
poder". (Entrena Cuesta, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Vol. 1/1, Pág. 166.)

Cuando en esa relación, de derechos y obligaciones, uno de los sujetos es la

Administración Pública, se le denomina jurídico-administrativa. Pero tendrá tal carácter
cuando esos derechos y obligaciones estén regulados bajo un régimen de derecho
administrativo, puesto que si aquéllas surgen por el sometimiento de la administración a
normas de derecho privado, la relación que se produzca tendrá dicha naturaleza.
Generalmente se ha aceptado que la Administración Pública en la relación jurídico-
administrativa, siempre tendrá la característica de sujeto activo y el gobernado el de
sujeto pasivo. Sin embargo, este punto de vista no es correcto, porque la titularidad de
derechos y obligaciones puede recaer en ambos sujetos.

Es más,

". . .los sujetos de la relación jurídico-administrativa no siempre son un ente público -

administración- y un particular -administrado-o Antes al contrario, cada día son más numerosos
los casos de relaciones jurídico-administrativas en que los dos sujetos que en ella intervienen
tienen el carácter de público". (Entrena Cuesta, ob. cit., Pág. 169.)

4.3. LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS

El sujeto activo en la relación jurídica es aquel que puede exigir de otro sujeto el
cumplimiento de una obligación, pero para que opere tal facultad de exigencia es
indispensable la titularidad de un derecho subjetivo a favor del sujeto activo. El derecho
subjetivo es pues una parte inseparable de la relación jurídica, ya que a través de él se
puede exigir al obligado una determinada conducta, de dar, hacer o de no hacer.

El derecho subjetivo consiste en la facultad de un sujeto para exigir de otro una

acción u omisión concreta, protegida directamente por el derecho objetivo. Es decir que
el derecho subjetivo supone la existencia de dos elementos: una facultad de exigir y una
obligación correlativa.

Como de la relación jurídica se derivan situaciones positivas de dar o de hacer, o

bien negativas de no hacer, los derechos subjetivos, en consecuencia, podrán ser
positivos o negativos. Serán positivos cuando la protección jurídica, establecida en la
norma, otorga una facultad al sujeto activo de exigir del pasivo una conducta, traducida
en un dar o en un hacer, según corresponda. Por el contrario, serán negativos cuando
dicha protección normativa faculte al titular del derecho a exigir de otro la abstención
de una determinada conducta. .

4.4. LOS DERECHOS PÚBLICOS SUBJETIVOS EL ESTADO Y DEL

GOBERNADO

Como una consecuencia del reconocimiento de la existencia de la relación

jurídico-administrativa, surge la noción de derecho subjetivo. De esto resulta
incuestionable que el Estado tiene una serie de derechos subjetivos que pueden ser
oponibles a los gobernados, y que, como derechos públicos subjetivos de éste, traen
aparejadas obligaciones para los particulares.

Sin embargo, frente a la facultad del Estado de exigir el cumplimiento de una

obligación, existen a favor de los gobernados una serie de protecciones consideradas
como límites a la actividad de aquél, las que a su vez constituyen los derechos públicos
subjetivos de los gobernados.

"El poder público estatal se halla en consecuencia equilibrado -un poco tan sólo- por los
derechos subjetivos públicos de los habitantes. Tanto el poder público estatal como los derechos
subjetivos de los habitantes encuentran su origen y su fuerza jurídica en la Constitución, que es
el instrumento mediante el cual el pueblo soberano se da sus reglas fundamentales de
organización; por ello, tanto uno como otro son facultades que se desenvuelven dentro del orden
jurídico". (Gordillo, Agustín A., Introducción al Derecho Administrativo, Págs. 63 y 64.)
 Por esta razón, los derechos públicos subjetivos de los gobernados se consideran
como la facultad de un particular para exigir de la Administración una determinada
conducta que se traduce en un hacer, o en dar, o en un no hacer, protegida por el
derecho objetivo en forma directa.

4.5. INTERÉS LEGÍTIMO E INTERÉS SIMPLE

Del contenido de las normas jurídico-administrativas no siempre se desprende la

existencia de una protección directa al gobernado, por lo que no siempre se deriva la
existencia de derechos subjetivos. A las normas que establecen tales derechos la
doctrina las ha denominado normas de relación, y a las que no, se les llama normas de
acción. Esas últimas regulan lo relativo a la organización, contenido y procedimientos
que han de regir la actividad administrativa.

En tal virtud., las normas de acción constituyen una serie de obligaciones a

cargo de la Administración Pública, pero no consideran la existencia de derechos
subjetivos del gobernado, en razón de que, al versar sobre la legalidad de los actos
administrativos, están dictadas con el fin de garantizar intereses generales y no
particulares. Ahora bien, la falta de derechos subjetivos no significa que los gobernados
no puedan tener un interés en que se cumplan debidamente las normas jurídicas de
acción, ya que en principio a todos los gobernados nos importa que la actuación de la
administración sea legal. Así como en este caso el derecho objetivo sólo protege el
interés general y no el particular en forma directa, existen situaciones en las que los
gobernados pueden ser protegidos indirectamente, porque al garantizarse el interés
general, de alguna forma se garantiza el interés de los habitantes en su calidad de
integrantes de un Estado.

Así, tenemos que el titular de un interés puede, por la actuación de la

administración, llegar a tener una ventaja, con respecto a los demás, o bien sufrir un
daño.

"Esta ventaja o daño es distinta de la que puede recibir cualquier particular por su simple
condición de tal y de allí que la situación de estos particulares afectados requiera una especial
protección de sus intereses. Como las normas han sido dictadas únicamente para garantizar el
interés general y no tienen por qué garantizar intereses particulares, éstos no llegan a ser
derechos subjetivos: los particulares simplemente se aprovechan de la necesidad de que se
observen las normas dictadas en interés colectivo y sólo a través y como consecuencia de dicha
observancia resultan ocasionalmente protegidos en sus intereses. Se trata de un efecto reflejo del
derecho objetivo y por eso a estos intereses se les llama derechos reflejos o intereses legítimos".
(Diez, Manuel Ma., ob. cit., tomo II Pág. 464.)

El interés legítimo o derecho reflejo, también denominado por la doctrina

derecho debilitado o derecho imperfecto, surge por dos situaciones

"En primer lugar puede ser el resultado de la particular posición de hecho en que uno o algunos
ciudadanos se encuentren, que los hace más sensibles que otros frente a un determinado acto
administrativo; así, si la Administración acuerda cerrar un camino al tránsito, tal decisión afecta
más directamente que a cualquier otro ciudadano a quienes tienen sus fachadas en dicha calle.
En segundo lugar, puede ser el resultado de que ciertos particulares sean los destinatarios del
acto administrativo que se discute (por ejemplo, el acto que resuelve unas oposiciones con
respecto a quienes han tomado parte en ellas). De todo esto resulta pues que ciertos ciudadanos
puedan tener un interés cualificado respecto de la legalidad de ciertos actos administrativos, lo
cual merece una cierta protección del ordenamiento jurídico". (Garrido Falla, Fernando, "Las
 Tres Crisis del Derecho Público Subjetivo", Pág. 202.)

La existencia de una norma y el interés del particular de que sea observada son
requisitos comunes de la existencia del derecho subjetivo y del derecho reflejo. Pero se
diferencian en cuanto que en el primero el interés es propio y excluyente, en virtud de
que la norma jurídica lo protege directamente, por eso se dice que jurídicamente está
protegido, y sólo lo podrá hacer valer el titular del derecho subjetivo con el fin de lograr
la contraprestación deseada. En cambio, en el derecho reflejo el interés, aunque
protegido por la norma, no afecta de manera directa, sino general, en cuanto que al
gobernado no se le concede una facultad de exigencia con respecto de otras personas
para conseguir la satisfacción de sus pretensiones; de esta forma el interés se encuentra
protegido de una manera objetiva, no subjetiva.

"Este interés particular que se beneficia por formar anónimamente parte del contenido de un
interés general, no tiene en realidad ninguna situación particular o subjetiva, ya que no existe la
relación jurídica entre él y el órgano estatal. Existe solamente un derecho reflejo, un efecto
reflejo del interés general, que satisface la norma, sobre una situación particular. Este interés
reflejo es siempre la consecuencia de un interés general calificado, que se refiere a determinadas
circunstancias con las que ocasionalmente coincide". (Diez, Manuel Ma., ob. cit. Pág. 468.)

Por otro lado, cuando el gobernado sólo pretende que la ley sea cumplida, pero
sin que la norma lo proteja, directa o indirectamente, resulta que dicho interés será vago
e impreciso, en razón de que el gobernado carece de un interés personal y directo en
reclamación alguna. A esto la doctrina administrativa lo ha denominado interés simple o
mero interés.
, 'Se dice que éste es el mero interés que le corresponde a todo ciudadano en que la ley sea
cumplida; no existe aquí ni el derecho exclusivo que era típico del derecho subjetivo, ni el
interés legítimo de un número determinado de personas, sino el interés de toda la comunidad en
que no haya actos administrativos ilegales. El interés simple, como regla, no da derecho a
interponer acciones judiciales ni recursos administrativos: sólo permite hacer denuncias ante la
Administración sobre aquello que se considera ilegítimo; a diferencia del interés legítimo, en que
se puede interponer un recurso administrativo, que la Administración está obligada a resolver,
en el interés simple la Administración no está necesariamente obligada, en principio, a resolver
la denuncia interpuesta". (Gordillo, ob. cit., Pág. 325.)

4.6. DERECHOS Y OBLIGACIONES ADMINISTRATIVAS

El sometimiento del Estado al Derecho plantea la existencia de relaciones

jurídicas, que al tener en uno de sus extremos a un ente público ejerciendo la función
administrativa, genera la relación jurídico-administrativa, con la consecuente existencia
de derechos y obligaciones recíprocas para las partes que se encuentran unidas por este
vínculo.

Así, la relación jurídico-administrativa se integra con derechos a favor del

Estado, que son oponibles a los gobernados, y derechos a favor de éstos, oponibles a
aquél, además de que también pueden existir derechos del Estado frente a otros entes
públicos y viceversa. De esta manera resulta que los derechos del Estado constituyen las
correspondientes obligaciones a cargo de los gobernados o de otros entes públicos, y los
derechos de éstos, las correlativas obligaciones del Estado.
 Los derechos que integran la relación jurídico-administrativa reciben el nombre
de derechos públicos subjetivos en razón de la naturaleza de la relación, puesto que
siempre participará en ella un ente público, regulado por normas de derecho público.

Estos derechos y obligaciones han sido clasificados por la doctrina a partir de

muy diversos criterios, sin que a la fecha exista consenso, por lo que, para efectos
didácticos, los clasificaremos a partir de su origen.

Los derechos públicos subjetivos pueden derivarse de la Constitución o de la

ley, de actos administrativos y de contratos administrativos. En el primer caso, los
derechos surgen sin que sea necesaria la ejecución de un acto jurídico pues ellos existen
en forma directa e inmediata, es decir, su existencia opera ipso jure. En el segundo caso,
la existencia de los derechos depende de la actuación de la autoridad, que de manera
unilateral determina una situación jurídica concreta e individualizada. Finalmente, en el
tercero surgen del acuerdo de voluntades de las partes. Ahora bien, el hecho de que los
derechos y correlativamente las obligaciones surjan por un acto o contrato, no significa
la ausencia de una norma jurídica, puesto que tales derechos, producto de estos actos,
necesariamente dependen de que la ley autorice al órgano administrativo su creación, ya
sea que las normas otorguen facultades regladas o discrecionales al órgano
administrativo.

En consecuencia, tenemos que las normas, sean constitucionales o legales, son la

fuente principal de los derechos públicos subjetivos del Estado y de los administrados.
Para el Estado, los derechos subjetivos se exteriorizan mediante actos de poder como
forma del ejercicio de su competencia, de la cual, de manera general, resultan:

a) Derechos personales, que son aquellos relativos a la específica capacidad y eficacia

jurídica de los actos del Estado, como son el derecho al nombre y demás signos
distintivos.

b) Derechos prestacionales, que a su vez se pueden dividir en: derechos a prestaciones

positivas, como son de cosas, de créditos, tributos, servicios, etc., por parte de los
gobernados, y derechos a prestaciones negativas, como son: observancia de
prohibiciones y limitaciones a los derechos de los administrados.
c) Derechos funcionales, que son los relativos a la prestación de servicios públicos.
d) Derechos públicos reales, que son aquellos derivados de los bienes del dominio del
Estado y de las limitaciones y restricciones a los bienes de propiedad privada de los
particulares, dictados con base en el interés público (Dromi, José Roberto, Derecho
Subjetivo y Responsabilidad Pública, Pág. 33.)

En lo que se refiere a los gobernados, las normas les otorgan una serie de
derechos que, como ya hemos señalado, constituyen limitaciones al poder público.
Estos derechos, que se conocen como libertades, son: la libertad de trabajo, de industria,
de asociación, de comercio, de culto, e enseñanza, de tránsito, etc., los cuales se
agrupan bajo el nombre de "Libertades públicas". (Dromi, ob. cit., pág. 34.)

Por último, el acuerdo de voluntades que efectúan los órganos administrativos y

los particulares, a través de los contratos administrativos, dan lugar a derechos y
obligaciones de las partes contratantes, como los derivados de los contratos de
suministro y los contratos de obras, que regulan sus leyes específicas.
BIBLIOGRAFÍA

Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo n, Editorial Plus ltra,
Buenos Aires, 1981.
Dromi, José Roberto. Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública. Editorial Temis,
Bogotá, Colombia, 1980.
Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Vol. I/ 1, Tecnos,
Madrid, 1984. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México,
1980.
Garrido Falla, Fernando. "Las tres Crisis del Derecho Subjetivo." En estudios dedicados
al Profesor García Oviedo con motivo de su jubilación, Vol. 1, derecho Administrativo,
Sevilla, España, 1954.
Gordillo, Agustín A. Introducción al Derecho Administrativo. Segunda edición
Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1966.
Gordillo Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios
de Administración Local, Madrid, 1984.
 5
La policía administrativa
5.1. Noción de policía.
5.2. Poder de policía y policía administrativa.
5.3. Bases jurídicas.
5.4. Fines de la policía administrativa.
5.5. Los medios de policía administrativa.
5.6. Los órganos de policía administrativa.
 Objetivos específicos

Al analizar este capítulo el alumno podrá:

1. Diferenciar los conceptos de poder de policía y policía administrativa.

2. Fundamentar jurídicamente la actividad de policía administrativa.
3. Explicar el contenido de la actividad de policía administrativa.
4. Enunciar los fines de la policía administrativa.
5. Identificar los medios de manifestación de la policía administrativa.
6. Analizar la reglamentación de policía.
7. Explicar las autorizaciones de policía.
8. Comentar las órdenes de policía.
9. Exponer las características de la coacción.
10. Diferenciar entre policía administrativa y Policía Judicial.

5.1. NOCIÓN DE POLICÍA

El vocablo policía ha sido utilizado para designar diversos aspectos del ejercicio
del poder público, por lo que al transformarse en un término multívoco ha traído como
consecuencia la falta de precisión en su contenido.

En efecto, cuando se hace referencia a "el policía" se le identifica como un

agente del Estado cuya función es vigilar y preservar el orden público, o la de colaborar
con el Ministerio Público en la investigación de la comisión de los delitos, según el
caso, se trata del policía preventivo o del policía judicial. De la misma forma, cuando
se habla de "la policía" la expresión se refiere al órgano estatal con atribuciones de
vigilancia o de investigación. Asimismo, dicho término se utiliza para designar una
actividad integrante de la función administrativa.

De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que el término policía se puede

aplicar a una persona, un órgano y una actividad del Estado. Para los efectos de su
análisis inicial, como tema de Derecho Administrativo, será necesario excluir a la
persona y al órgano, a fin de identificar a la policía administrativa como una actividad
que realiza el Estado para preservar el orden público y otros valores,
independientemente de los órganos y de las personas que ejercen ese poder.

Con el propósito de precisar el contenido del concepto de policía es conveniente

recordar que:
" .. .En la realización de sus funciones para la consecución de sus fines, el Estado realiza
diversos tipos de actividades, las cuales se han agrupado, de acuerdo con sus características, en
actividades de policía, de servicio y de fomento" (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto.
Elementos de Derecho Administrativo, Pág. 31), cuyo contenido difiere de acuerdo con la época
y lugar de que se trate."

Durante la Edad Antigua y la Edad Media se consideró que la actividad de

policía incluía toda la actuación de los entes públicos. Posteriormente se desprendieron
de este concepto las relativas a relaciones internacionales, justicia y finanzas, de tal
manera que sólo la actividad reguladora de las condiciones internas de las ciudades para
mantener el orden de la comunidad se consideró como expresión del poder del policía.
Al respecto, Dromi afirma que:

". . .la noción de 'poder de policía' está llena de vicisitudes e incertidumbres jurídicas, a lo que se
suma una evolución accidentada, pues su acepción etimológica explicativa de su concepto
originario -no el actual- se deriva de politeia (política), y ésta a su vez de poli s (ciudad), de
suerte que textualmente sería 'administración de la ciudad' o 'gobierno mismo'. La modernidad
no lo entendió así. Aparece como una función del poder. . ." (Derecho Subjetivo y
Responsabilidad Pública, Pág. 47.)

Diferentes autores de Derecho Administrativo identifican el concepto como la

actividad de control y de imposición de restricciones. Así, tenemos que para Rafael
Bielsa es

". . .el conjunto de servicios organizados por la Administración Pública con el fin de asegurar el
'orden público' y garantizar la integridad física, y aun moral, de las personas mediante
limitaciones impuestas a la actividad personal o colectiva". (Principios de Derecho
Administrativo", Pág. 832.) Para Manuel María Diez". . .es una actividad administrativa de
limitación, por medio de la cual se controla el ejercicio de los derechos individuales de
propiedad y libertad, a los efectos de adecuarlos a las exigencias de interés general". (Manual de
Derecho Administrativo. tomo II, Pág. 193.)

En España, Garrido Falla la define como

". . .aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades
que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el
ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos". (Tratado de Derecho Administrativo.
Volumen II, Pág. 171.)

En México, Serra Rojas define la policía como

". . .el conjunto de normas y principios, provistos de medios coactivos eficaces, para obligar a
los particulares a que se subordinen a los intereses generales del Estado y a los propios agentes
de la Administración para que se mantengan en el orden de legalidad imperante en un país".
(Op. cit., tomo II, Pág. 387.) Acosta Romero la identifica como la ". . .facultad del Estado, o de
la Administración Pública, para realizar determinados actos directamente encaminados a
preservar el orden público, la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en un Estado". (Ob. cit.,
Pág. 536.)

En síntesis, se puede apreciar que la concepción generalizada identifica a la

policía administrativa como el poder del Estado para imponer limitaciones y
restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar la seguridad,
la salubridad y la moralidad públicas de los ataques y peligros que pudieran afectarla.

5.2. PODER DE POLICÍA Y POLICÍA ADMINISTRATIVA

El elemento esencial del concepto en el cual coinciden casi todos los tratadistas
de la materia estriba en que se trata de un poder, o de una facultad, de imponer
limitaciones y restricciones a los derechos individuales, sólo difieren en su
identificación como poder o actividad y en el alcance de su contenido.

En efecto, en ocasiones se habla de poder de policía y en otras de policía

administrativa, lo cual no presenta duda alguna respecto de la posición del tratadista. Al
mencionar el poder de policía se hace referencia a una potestad del Estado en general,
manifestado en materia de policía, en tanto que los que se refieren a la policía
administrativa delimitan la actuación del Estado exclusivamente al ejercicio expreso de
la función administrativa que, mediante la imposición de limitaciones a los individuos,
procura salvaguardar el orden público. De esta manera el poder de policía es una
potestad del Estado y la policía administrativa es una actividad de la función
administrativa.

De acuerdo con lo anterior, el ejercicio del poder de policía lo realiza el Estado

a través de sus funciones legislativa, ejecutiva y judicial, de manera que cuando crea
leyes para regular las libertades de los individuos, cuando las aplica creando situaciones
concretas que limitan o restringen su esfera de derechos y cuando dicta sentencias con
este mismo efecto, está ejerciendo el poder de policía.

Por tanto, el ejercicio de la función administrativa que se manifiesta en el

establecimiento de limitaciones y restricciones a los derechos de los particulares por
parte de los órganos de la administración pública constituye la policía administrativa.

5.3. BASES JURÍDICAS

En nuestro sistema jurídico la norma fundamental sólo utiliza el concepto con

referencia a los reglamentos de policía, según los artículos 16,21, 73, fracción VI,
inciso a, y 115 fracción 11. Sin embargo, tales preceptos no son los únicos que regulan
la actividad de policía administrativa, ya que del contenido de los diversos artículos se
desprende que hay principios fundamentales que la regulan, puesto que si por policía
administrativa se entiende la actividad del Estado que se ejerce para el control de los
gobernados, limitando su esfera de derechos y libertades, dichas limitaciones las
encontramos, entre otros preceptos constitucionales, en los artículos 3°,4°,5°,7°,9°, 10,
11, 12, 16,26,27, etc., que el Estado reglamenta a través de la función legislativa, de
manera razonable, a fin de no alterar la esencia ni modificar la naturaleza de los
derechos constitucionales consagrados en dichos dispositivos.

Hecha la aclaración anterior, resulta conveniente señalar que conforme a los

primeros preceptos citados ha surgido la polémica acerca de qué debemos entender por
"reglamentos de policía". Dos corrientes se han manifestado: una sostiene una
interpretación restrictiva de los textos constitucionales aludidos, dando a la expresión
"reglamento" sólo un significado literal, con lo cual se excluyen otros ordenamientos
jurídicos diferentes. La otra le confiere un significado más amplio, al asignar al término
"reglamento" el sinónimo de ley.

Ahora bien, de aceptarse la interpretación literal, la actividad de policía

administrativa quedaría reducida a los reglamentos administrativos y, con ello,
carecería de fundamento constitucional aquella que se estableciera en las leyes
emanadas del Congreso de la Unión.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que el principio jurídico de reserva legal
establece que la restricción a los derechos de los gobernados debe ser materia de ley, en
un sentido formal y material. Lo anterior nos lleva a considerar que siendo la policía
administrativa un control que limita la esfera jurídica de los administrados, de manera
necesaria debe establecerse dicha ley y, por lo tanto, el significado que debe darse a la
expresión "reglamento" usada principalmente por los artículos 16 y 21 constitucionales
es en el sentido de ley formal o regla de derecho.
 Por tanto, las bases legales de esta actividad se pueden encontrar en las
diferentes leyes administrativas que facultan la intervención de la autoridad
administrativa.

Los órganos jurisdiccionales, por su parte, en algunas ocasiones se han

pronunciado respecto de esta figura. Así, tenemos que la Sala Superior del Tribunal
Fiscal de la Federación, al resolver la Revisión No. 1173/82 el 19 de septiembre de
1983, emitió la siguiente tesis:

, , ACTAS DE VISITA LEVANTADAS POR INSPECTORES DE TRABAJO.- LES SON

APLICABLES LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS POR EL ARTÍCULO 16
CONSTITUCIONAL.- Cuando el texto Constitucional alude a reglamentos de policía, no debe
entenderse que excluye los reglamentos sobre política sanitaria. El término "policía" que emplea
el último párrafo del artículo 16 Constitucional no se refiere necesariamente a reglamentos de
policía preventiva de actos delictuosos o contrarios a las leyes de orden público. El concepto de
reglamentos de policía del artículo 16 Constitucional incluye también reglamentos de política
legislativa en materia de trabajo. En español, dentro del contexto del último párrafo del artículo
16 Constitucional "policía" es aplicable a las dos aludidas acepciones, a diferencia de la
distinción que claramente existe en otros idiomas. Por ejemplo, en inglés el vocablo 'police' se
aplica únicamente a la policía en el sentido de instrumento estatal para prevenir delitos o
infracciones graves al régimen de legalidad. Y en el mismo idioma el vocablo 'policy'
corresponde no al restringido sentido de policía sino a política del Estado: es decir, tratándose de
reglamentos de policía, el artículo 16 alude a reglamentos de política sanitaria y en general
relativos al cumplimiento de la legislación laboral". (Revista del Tribunal Fiscal de la
Federación, septiembre de 1983, Págs. 143 y 144.)

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno se pronunció

en el siguiente sentido:

"POLICÍA, REGLAMENTOS DE ARTÍCULO 16, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL.- El régimen de policía está constituido por disposiciones de
carácter restrictivo que aseguran el orden público y, por tanto, comprende el conjunto de
facultades que tienen las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares,
siempre con la finalidad de asegurar el orden social; sin que, por tanto, pueda decirse que el
artículo 16 constitucional aluda exclusivamente a la 'policía' en sentido estricto que se encarga
simplemente de mantener la tranquilidad social. Consecuentemente, si las autoridades
administrativas pueden practicar visitas domiciliarias para cerciorarse de que se han cumplido
los 'reglamentos de policía' , debe entenderse que en la disposición relativa de la Ley
Fundamental se alude a reglamento de policía en un sentido lato, comprendiendo por tanto, a
todas aquellas disposiciones legales que otorguen facultades a las autoridades administrativas
para vigilar la conducta de los particulares y cerciorarse de que se ajusta a las normas de orden
público aplicables previniendo así la alternación de dicho orden". (Tesis No. 25, Informe de
1982, Pág. 359.)

5.4. FINES DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

El ejercicio del poder de policía por parte de los órganos administrativos ha sido
diferente en razón de la época y el lugar en que se manifiesta, toda vez que su fin varía
conforme se modifica la concepción acerca de los fines del Estado.

En el Estado liberal esta actividad se circunscribía fundamentalmente a "dejar

hacer, dejar pasar" el libre ejercicio de las fuerzas particulares, por lo que el fin de la
policía administrativa era preservar el orden público, que comprende la seguridad, la
salubridad y la tranquilidad públicas.
 "El orden público se refiere al orden de una ciudad o del campo, evitando perturbaciones que
alteren la vida cotidiana de sus habitantes. La seguridad pública, que comprende la prevención
de toda clase de riesgos, calamidades, desde los acontecimientos naturales como un terremoto,
hasta los hechos del hombre. La salubridad pública es la prevención de cualquier mal que
perjudique la salud del ser humano, impidiendo epidemias, combatiendo males sociales y
estimulando la realización de obras que eviten las enfermedades, como las obras de
saneamiento, las de introducción de agua potable, etc. La tranquilidad pública, para eliminar
ciertos hechos que son perturbadores del orden, que pueden provocar desgracias o calamidades
públicas", (Serra Rojas, op. cit., Pág. 365.)

Sin embargo, con la evolución de las ideas políticas cambió la concepción sobre
la actividad del Estado, y con ello se dio un mayor contenido a la actividad de policía.
En la actualidad el concepto de orden público ha dejado de ser el fin de la policía
administrativa, ya que ahora el Estado no sólo limita los derechos individuales para
salvaguardar la seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, sino también lo hace
respecto de otros bienes jurídicos que es necesario proteger, como son la moral pública,
la confianza pública, la economía pública, la estética pública, el decoro público y la
seguridad social, con lo que se explica la mayor parte de los controles y limitaciones
que la administración pública impone a la actividad de los particulares.

Así, los conceptos de orden público y de interés general están relacionados

estrechamente, puesto que en razón del interés general, como síntesis de los intereses
particulares, constituye en la actualidad el fin de la policía administrativa.

De esta manera, además del fin que tradicionalmente se le dio a la policía

administrativa, manifestada a través de la prevención de los riesgos o males que
amenazaran la integridad, la salud o la tranquilidad de las personas, en la actualidad el
interés público está encaminado a salvaguardar:

a) La confianza pública, con el fin de que las personas puedan actuar en sus relaciones
sin temor a engaños en materia de comercio. Por esta razón se regula la actividad
comercial en materia de pesas y medidas, presentación y promoción de artículos; por
ejemplo, que la calidad y la cantidad del producto sea precisamente la anunciada, que la
presentación del envase corresponda a la cantidad del contenido aparente del producto.
b) La moral pública, para la protección de las buenas costumbres que el interés público
considera. Para ello se regulan los medios de comunicación y las actividades que se
ofrecen al público, a través de la censura a películas, radio, televisión, periódicos y
revistas.
e) La estética pública, con el fin de evitar el mal gusto en la vía pública,
fundamentalmente a través de la regulación de las características de las construcciones
en cuanto al tipo, altura, orden, etc., independientemente de la seguridad, así como a las
actividades que se realizan en la vía pública y que afectan la estética de las ciudades y
de los barrios.
d) La economía pública, para la protección de las condiciones económicas de los
particulares, a través del establecimiento de precios máximos y precios sujetos a
control, prohibición de monopolios, implantación de precios de garantía, etc., con lo
que la libre concurrencia debe realizarse de acuerdo con las normas protectoras de la
economía de los particulares en general.
e) La seguridad social, que consiste en obligaciones para asociarse a las cajas de
jubilación; de contratar seguro de vida, de enfermedades o contra accidentes; de
someterse a revisiones médicas periódicas; de asociarse en agrupaciones gremiales, etc.
5.5. LOS MEDIOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Siendo la policía administrativa una actividad del Estado, se manifiesta a través

de diversos medios que la doctrina engloba en: a) reglamentos de policía, b)
autorizaciones, e) órdenes y d) coacción.

a) Reglamentos de policía

Con anterioridad quedó asentado que la actividad de policía administrativa debe

desempeñarse bajo un orden jurídico. De igual manera se afirmó que en virtud de que
con tal actividad se restringen o limitan los derechos de los gobernados, su
establecimiento debe estar contenido en una ley formal y materialmente considerada, de
acuerdo con el principio jurídico de "reserva de la ley".

Por tanto, el estudio de los medios de policía parte del supuesto de la existencia
de la norma que garantiza su ejercicio, de tal forma que los medios a través de los
cuales se manifiesta la actividad administrativa de policía sólo pueden ser válidos
cuando tengan el soporte normativo para la actuación de la autoridad.

Así, el reglamento de policía, el cual, de acuerdo con las características de esta

actividad y a nuestra legislación, sólo es posible que se dé cuando tenga el soporte
previo en una ley, ya que sólo a través de un reglamento la autoridad administrativa no
puede limitar o restringir la esfera de derechos de los particulares.

En efecto, la facultad reglamentaria que está a cargo del Ejecutivo tiene como fin
fundamental facilitar el cumplimiento de las disposiciones legales, por lo que a través
de los reglamentos no es posible establecer nuevas obligaciones o limitar los derechos
de los particulares, ya que esto es materia de reserva de ley.

Respecto de los reglamentos de policía y buen gobierno, conocidos por la doctrina

como reglamentos autónomos, ya que se apoyan directamente en el texto
constitucional, su función es reglamentar la actuación de los particulares respecto del
ejercicio de los derechos fundamentales que comprenden las garantías individuales,
como la libertad y la propiedad, que con mayor razón sólo pueden ser restringidos o
limitados por el órgano legislativo y con el procedimiento que la propia Constitución
establece.

Es así que la autoridad administrativa no puede ejercer sus facultades de policía

a través de los reglamentos, ya que violaría el principio de reserva de la ley y, por lo
tanto, su contenido sería inconstitucional.

b) Autorizaciones de policía

Consisten en actos administrativos que remueven los obstáculos para el ejercicio

de un derecho previamente adquirido por el particular. Dichos obstáculos representan
limitaciones por parte del Estado para el ejercicio de los derechos de los particulares, en
razón de un interés general. Estas limitaciones de la libertad o de la propiedad particular
deben estar establecidas con anterioridad en la ley y autorizadas por la Constitución, a
fin de que la autoridad administrativa, una vez comprobada la cobertura de los
requisitos legales, expida la autorización correspondiente.
 En esta figura se localiza plenamente el equilibrio entre el ejercicio de la
libertad y el de la autoridad, ya que ésta sólo puede ser otorgada en razón de un interés
particular. Por lo tanto, los obstáculos se establecen en función del interés general, y las
autorizaciones que los salvan se otorgan en razón del interés individual de quienes las
solicitan.

De esta manera se otorgan las licencias de construcción, las autorizaciones para

la exhibición de películas, las licencias de manejo, etc., que para preservar cualquiera
de los bienes jurídicos antes señalados, según el caso, se sujetan a la comprobación que
realiza la autoridad de que el ejercicio del derecho previamente adquirido (construir en
un terreno propio, exhibir una película o conducir un vehículo) no ponga en peligro el
interés general, en su contenido más amplio.

Es incuestionable que los derechos fundamentales de los individuos tienen como

característica que puedan ser ejercidos mientras no exista una norma que lo prohíba,
por lo que el Estado, en atención a su poder de policía, emite las normas legales que
regulan su ejercicio. Así tenemos que la Constitución Política garantiza el derecho de
propiedad y el derecho de asociación, por ejemplo, pero establece que se ejercerán de
acuerdo con lo que dispongan las normas que emita el Congreso de la Unión.

Por su parte, el Congreso de la Unión, en ejercicio de la función legislativa y

conforme a las atribuciones que la propia Constitución le otorga, emite las leyes de las
cuales se desprenden dos tipos de prohibiciones: una absoluta, en cuyo caso no habrá
posibilidad de actuar legalmente, y otra relativa, que puede ser salvada a través de la
obtención de un licencia, permiso o autorización.

El otorgamiento de dichas autorizaciones, permisos y licencias puede ser

establecido con carácter discrecional o vinculatorio, dependiendo del texto legal, ya que
si en él se dispone que la autoridad deba otorgar u otorgará ese permiso cuando el
particular reúna determinados requisitos, no podrá negado si es que éstos se cubren. En
caso contrario, si la disposición legal prescribe que la autoridad podrá otorgado, se
desprende que puede determinar discrecionalmente si lo otorga o no.

Por otra parte, la transmisión de los derechos que el permiso, licencia o

autorización genera, depende del tipo de requisitos que la ley exige para su
otorgamiento, ya que si se trata de características personalísimas, sólo puede surtir
efecto en favor del beneficiario, como en el caso de las licencias de piloto o de
automovilista, que son otorgadas intuitu personae.

e) Las órdenes de policía administrativa

Las órdenes de policía, como especie del acto administrativo, constituyen una
declaración unilateral de la voluntad de un órgano administrativo que establece una
relación jurídica entre la administración y el administrado al que va dirigida, a fin de
crear una situación jurídica concreta e individual. La característica de este tipo de acto
es que restringe la esfera jurídica del gobernado, a diferencia de la autorización que,
como se indicó, la amplía.

Las órdenes de este tipo pueden contener un mandato de hacer, con lo cual el
sujeto pasivo de dicha relación jurídica se ve obligado a realizar una conducta
específica, por ejemplo, la orden de vacunación obligatoria a determinadas personas, la
orden para que el propietario de un edificio modifique su fachada, la orden para que el
propietario de un automóvil lo repare para que no emita humo altamente contaminante,
etc.; o bien puedan establecer mandatos de no hacer, que obligan al gobernado a
abstenerse de llevar a cabo una determinada conducta, por ejemplo, circular
automóviles por determinadas calles, alterar precios, hacer ruidos molestos, etc.

Por otra parte, las órdenes policiales son generales o particulares. Son generales
las que se emiten para un número indeterminado de personas, sin identificarlas en
forma individual, y a las cuales se refieren por ciertas cualidades que revisten como
son: usuarios, comerciantes, automovilistas, contribuyentes, etc. En cambio en las
particulares, que pueden dirigirse a una o más personas, el sujeto es plenamente
individualizado, verbigracia, Juan Pérez, Andrés Sánchez, Pablo Ramírez.

d) La coacción

La coacción policial constituye un medio de tipo material, a través de la cual la

administración pública reprime las conductas violatorias de los particulares a las
normas de policía o de manera forzosa ejecuta su acto administrativo (orden de policía),
que no es cumplido voluntariamente por el particular.

Al respecto Manuel María Diez (Ob. cit., tomo II, Pág. 214.) afirma que:

"La doctrina distingue dos clases de coacción: la coacción directa y la ejecución por coacción.
En el primer caso la administración acciona directamente contra el hecho contrario a la policía.
En el segundo caso la administración actúa por medio de un procedimiento reglado a los efectos
de la ejecución de una orden de policía, con respecto al que no la ha obedecido”.

5.6. LOS ÓRGANOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Para el ejercicio de la actividad de policía el Estado necesita de la ejecución de

actos específicos, lo que ha dado lugar a la creación de diversos órganos
administrativos para la realización de dicha actividad, regulada por las normas
jurídicas.

Como se indicó, la policía administrativa ha dado lugar a que se le confunda con

la Policía Judicial, lo que también se puede decir de otras fuerzas policíacas que el
Estado necesita para asegurar coactivamente el cumplimiento del orden jurídico.

Sin embargo, no deben confundirse los órganos que realizan actividades de

policía administrativa con dichas fuerzas de policía, porque aquélla constituye una
actividad en la que interviene la toma de decisiones para limitar o restringir los
derechos, o bien para proteger los bienes de los particulares. En cambio, las fuerzas de
policía sólo realizan una ejecución material, sin crear actos administrativos.

Al respecto, el magistrado Cortina Gutiérrez (Los Reglamentos de Policía.

Tribunal Fiscal de la Federación: 50 Años al Servicio de México, Vol. 1, Pág. 247)
dice: "La Policía Judicial tiene como objeto descubrir los delitos, investigar quiénes los
cometieron y entregar a sus autores. En cambio la policía administrativa no presupone
una infracción legal, pero sí un vínculo con el derecho público. El derecho penal y el
derecho administrativo sancionador están emparentados, pero no lo están con el
concepto de policía administrativa; el objeto de ésta es prevenir y no sancionar, por lo
que cuando se viola una norma administrativa la ley aplicable es por su naturaleza
represiva, ajena al funcionamiento normal de la estructura orgánica del poder público".

De acuerdo con lo anterior es posible determinar las diferencias fundamentales

entre ambas policías respecto de su naturaleza, su contenido y su fin.

En cuanto a su naturaleza, la policía administrativa es una actividad de la

función administrativa, de carácter preventivo; su contenido se manifiesta como un
poder jurídico de tomar decisiones de carácter general; su fin es proteger el interés
general mediante la limitación del ejercicio de los derechos de libertad y de propiedad.

Por su parte, la Policía Judicial tiene naturaleza represiva, ligada al ejercicio de

la función jurisdiccional, para sancionar la comisión de los delitos; su contenido se
manifiesta en la ejecución de actos materiales de investigación de la comisión de delitos
y detención de los delincuentes; su fin es lograr coactivamente el respeto del
ordenamiento jurídico.

Es así que los órganos de policía administrativa realizan su actividad para

preservar el interés general, respecto de cada uno de los bienes jurídicos tutelados:
salubridad, tranquilidad, seguridad, decoro, moral, confianza" economía, estética y
decoro públicos, así como en materia de seguridad social.

BIBLIOGRAFÍA

Acosta Romero, Miguel. Teoría General de Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,

S.A. México, 1983.
Cortina Gutiérrez, Alfonso. Los Reglamentos de Policía. Tribunal Fiscal de la
Federación, 50 Años al Servicio de México, Vol. I, México.
Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra,
Buenos Aires,1981.
Garrido Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1986.
Gordillo, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios
de Administración Local, Madrid, 1984.
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México,
1984.
 6
El ilícito administrativo
6.1. Noción.
6.2. Infracciones y delitos.
6.3. La facultad sancionadora.
6.4. Las sanciones administrativas.
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Diferenciar las infracciones administrativas de los delitos.

2. Fundamentar la facultad sancionadora de la administración.
3. Identificar la naturaleza de las sanciones administrativas.
4. Explicar las características y finalidad de las medidas de apremio.
5. Diferenciar el aspecto correctivo y el disciplinario en las sanciones administrativas.
6. Exponer una opinión personal sobre el procedimiento sancionatorio.

6.1. NOCIÓN

Las relaciones jurídicas que regulan las normas administrativas, como todas las
relaciones de derecho, se caracterizan por someter a las partes al mandato legal
previamente establecido en la propia norma, a la vez que a un sujeto determinado le
otorgan la facultad para exigir el cumplimiento de la obligación. De esta manera,
gobernantes y gobernados, al realizar el supuesto general previsto por el legislador,
quedan sujetos por el vínculo que establece la ley.

Cuando los órganos de la Administración Pública actúan, deben sujetarse a las

disposiciones legales que, además de otorgarles la competencia que les es
indispensable, les imponen obligaciones específicas que deben observar. Por su parte,
los gobernados tienen reglamentada su libertad que, en razón del interés público, el
Estado limita mediante el ejercicio de su facultad de policía.

De esta manera, los gobernantes, que sólo pueden hacer lo que la ley les
autoriza, y los gobernados, que pueden ejercer su libertad hasta el límite de la
prohibición legal, quedan sujetos, de diferente forma pero irremisiblemente, al mandato
legal, de modo que cuando incumplen sus obligaciones producen el ilícito
administrativo.

Conforme a lo anterior, por ilícito administrativo debe entenderse la conducta

contraria a lo que la norma administrativa ordena, o la que ejecuta lo que ella prohíbe.

6.2. INFRACCIONES Y DELITOS

Algunos tratadistas del Derecho Administrativo han pretendido configurar una

disciplina autónoma integrada por el conjunto de normas que regulan el ilícito
administrativo, en el que incluye a los delitos y a las infracciones o faltas
administrativas, a la cual denominan Derecho Penal Administrativo. Sin embargo, aún
no ha evolucionado, puesto que los argumentos que al respecto se han manifestado
carecen de la base científica que lo permita, por lo que el estudio de esta materia
generalmente se circunscribe a un tema de los tratados, o a un aspecto de la policía
administrativa.

El criterio más aceptado es aquel que considera el aspecto de los delitos como
un apartado especial del Derecho Penal, y deja el estudio de las infracciones o faltas
administrativas al Derecho Administrativo.
 Independientemente de que las normas relativas al ilícito administrativo se
ubiquen en el Derecho Penal o en el Derecho Administrativo, es conveniente precisar
que ante la comisión de un ilícito administrativo resulta indispensable identificar el
tratamiento que la ley da a la conducta: ya sea como infracción o falta, o como delito.
De lo anterior dependerá el procedimiento para sancionarla, ya sea ante el Poder
Judicial, en el caso de los delitos, o en sede administrativa, tratándose de las
infracciones o faltas. En este caso, lo importante es determinar el tratamiento que el
legislador le dio a la conducta, puesto que cuando el grado de peligrosidad de ésta, o el
tipo de valores lesionados es de mayor trascendencia, se tipifica como delito, en tanto
que cuando con el ilícito sólo se perturba el buen funcionamiento de la administración,
se establece como infracción.

En el sistema jurídico mexicano corresponde al legislador hacer la

diferenciación entre las infracciones o faltas y los delitos, ya que la Constitución
Política así lo regula. En efecto, el artículo 73 de nuestra Carta Fundamental al enunciar
las facultades del Congreso de la Unión, en la fracción XXI le da competencia: "Para
definir los delitos o faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban
imponerse". De esta forma, además de los delitos regulados en el Código Penal,
diversas leyes administrativas, como la de Vías Generales de Comunicación, la Ley
Federal de Aguas, etc., tipifican algunos delitos que se pueden cometer en contra de la
Administración Pública. De igual manera, en la mayoría de estas leyes se establecen
ilícitos cuya sanción corresponde aplicar a las autoridades administrativas.

Independientemente de la definición que el legislador está facultado para realizar, la

autoridad administrativa también puede establecer infracciones en los casos de los
reglamentos gubernativos y de policía, conocidos por la doctrina como reglamentos
autónomos, ya que la propia Constitución señala en el artículo 21 que:

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los

reglamentos gubernativos y de policía, las que Únicamente consistirán en multa o arresto hasta
por treinta y seis horas".

Es decir, que además de autorizar a la autoridad administrativa para castigar la

comisión de las infracciones, implícitamente reconoce que en estos reglamentos las
pueden establecer, pero es necesario aclarar que estos ilícitos, por tratarse de afectación
a la esfera jurídica de los particulares, de cualquier manera deberán contar con un
soporte legal.

6.3. LA FACULTAD SANCIONADORA

El ejercicio de la función administrativa considera la existencia de una serie de

facultades otorgadas en favor de los órganos de la administración, con el fin de que
puedan cumplir con las tareas que los ordenamientos legales les imponen. Entre estas
facultades se encuentra la correspondiente a la imposición de sanciones por infracciones
a las leyes administrativas.

La facultad sancionadora de la Administración Pública ha sido materia de

discusión en razón de que se ha dicho que nuestra Constitución Política no la establece
en forma precisa, por lo que se ha llegado a considerar que la autoridad administrativa
sólo puede castigar las infracciones a los reglamentos de policía y buen gobierno.
 Sin embargo, hay que tomar en consideración que la potestad sancionadora de la
administración tiene su apoyo en uno de los medios de la policía administrativa, como
es la coacción, que, como se indicó, puede consistir en castigar las conductas infractoras
o bien en hacer efectivo por la vía forzosa el cumplimiento de un acto administrativo.

Debido a dichas consideraciones, si la policía administrativa tiene su apoyo no

sólo en los preceptos constitucionales que aluden a los reglamentos de policía, sino
también en aquellos en que se contempla la limitación o restricción de los derechos
individuales, resulta incuestionable que la facultad sancionadora de la administración
deriva también de los mismos.

Por otra parte, con base en la interpretación literal del artículo 21 constitucional,
se ha pensado que la autorización que la propia ley da a la administración para la
imposición de sanciones debe ser declarada inconstitucional, al igual que la actuación
de la autoridad en ese sentido.

En realidad la redacción del artículo 21 constitucional no es muy clara. El

constituyente de Querétaro al elaborar este artículo se basó en la Constitución de 1857,
pero la trascripción que hizo presentó algunos defectos que han dado lugar al criterio
restringido que señalamos. El artículo 21 de la Constitución de 1857 establecía que:

"La aplicación de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La política o
administrativa sólo podrá imponer, como corrección, hasta quinientos pesos de multa o hasta un
mes de reclusión, en los casos y modos que expresamente determine la ley".

Al elaborar el actual artículo 21 de la Constitución Política, el constituyente hizo

la diferencia entre delitos e infracciones y determinó la competencia de la autoridad
judicial en lo que se refiere a los primeros. Sin embargo, al regular las infracciones
administrativas sólo hizo alusión a violaciones a los reglamentos de policía y buen
gobierno, dando por hecho que las leyes, por su parte, señalarían las infracciones y las
sanciones correspondientes, en los términos del artículo 73, fracción XXI, de la propia
Constitución.

No obstante lo anterior, debemos considerar que si esta disposición se interpreta

en forma literal, sólo existirían los delitos y las infracciones a reglamentos
gubernativos, por lo que toda violación a la ley sólo podría tipificarse como delito, lo
cual resultaría extremoso. Por otra parte, podemos mencionar que si el constituyente
hubiera pretendido limitar la facultad sancionadora de la autoridad administrativa,
hubiera agregado la expresión sólo, para que el texto quedara en su parte conducente de
la siguiente forma: "Compete a la autoridad administrativa sólo la aplicación de
sanciones. . ."

Independientemente de lo expuesto, si se privara a la autoridad administrativa de

la facultad sancionadora, quedaría limitada en su facultad para ejecutar las leyes, como
lo dispone la fracción I del artículo 89 constitucional, dejando a la autoridad sin la
suficiente fuerza para el desempeño de su función.

Por último, cabe señalar que la facultad sancionadora comprende la correctiva y la

disciplinaria. La primera se refiere a la facultad que tiene la administración para
sancionar el incumplimiento de los deberes genéricos que los individuos tienen frente al
Estado, por su sola condición de gobernados, es decir, por su situación general de
sumisión. En cambio, en la segunda la facultad sancionadora se ejerce sobre aquellos
individuos que se encuentran sometidos a una relación especial de sumisión, como son:
los servidores públicos, los alumnos de un establecimiento público docente o los
profesionistas agrupados corporativamente en un colegio oficial (abogados, contadores,
médicos, etc.).

6.4. LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

La aplicación de las sanciones administrativas, que la doctrina denomina

contravenciones o faltas, procede por la violación a la disposición legal, por no hacer lo
que en ella se ordena o hacer lo que prohíbe. Estas conductas se establecen en las leyes
y en los reglamentos de policía y buen gobierno y, generalmente, se sancionan por la
autoridad administrativa, a través de un procedimiento que en cada una de las leyes se
regula. Se trata de un procedimiento sumario en el que se debe respetar el derecho de
audiencia. Sin embargo, no todas las leyes lo tienen establecido, ni prevén el derecho de
audiencia, que de cualquier manera se debe respetar con el fin de no violar los artículos
14 y 16 constitucionales.

Del análisis de las distintas sanciones que establecen las leyes y los reglamentos
administrativos se encuentran diferencias en razón de la situación y características de
los sujetos infractores frente al Estado. Esto es así puesto que los ciudadanos, en su
calidad de gobernados, se encuentran sometidos al cumplimiento de sus obligaciones
que, en general, la ley y los reglamentos de policía disponen para todas aquellas
personas que se encuentran en el supuesto genérico que fija la norma administrativa,
por lo que su incumplimiento produce la infracción administrativa.

Manuel María Diez (Ob. cit., tomo II, Pág. 220.) denomina a este tipo de
sanciones penas de policía, las cuales, afirma, deben estar establecidas por la ley y son

". . . susceptibles de pronunciarse por el órgano administrativo contra el autor de una

contravención, por ejemplo, el retiro de un permiso de conducir un vehículo automotor, la
confiscación o la privación de bienes por decisión administrativa".

Así encontramos que, por ejemplo, en la Ley Minera, en la Ley de Navegación y

Comercio Marítimos, en la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas y en muchas
otras leyes administrativas y reglamentos, se establecen diversas obligaciones a cargo
de los sujetos comprendidos en sus ámbitos de aplicación, así como las sanciones que
las autoridades administrativas impondrán a quienes no cumplan con el mandato
establecido en la norma.

El procedimiento para la imposición de las sanciones generalmente se encuentra

regulado en el propio ordenamiento que las prevé, en el cual, como ya se mencionó, se
debe respetar el derecho a ser oído y ofrecer pruebas, aunque no se establezca en la
norma, según la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en la jurisprudencia 338
(Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, Pág. 579.) textualmente
menciona:

"ACTOS ADMINISTRATIVOS, INCONSTITUCIONALlDAD DE LOS. NO ES NECESARIO

RECLAMAR LA LEY, CUANDO ÉSTA ES OMISA RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE
LAS FORMALIDADES ESENCIALES CONSAGRADAS POR EL ARTÍCULO 14
CONSTITUCIONAL. Las autoridades administrativas están obligadas a llenar los requisitos que
señale la norma secundaria aplicable y, además, a cumplir las formalidades esenciales del
 procedimiento, de tal suerte que, aunque la ley del acto no establezca, en manera alguna,
requisitos ni formalidades previamente a la emisión del acuerdo reclamado, de todas suertes
queda la autoridad gubernativa obligada a observar las formalidades necesarias para respetar la
garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional. En estas condiciones, no
es siempre indispensable para el quejoso atacar la inconstitucionalidad de la ley respectiva,
puesto que para alcanzar el otorgamiento del amparo, basta que el mismo agraviado demuestre la
contradicción entre el acto combatido y la Carta Fundamental".

Las sanciones, por su parte, pueden ser de muy diversos tipos, desde el
apercibimiento, la amonestación, suspensión, inhabilitación, destitución, cancelación,
clausura, decomiso, multa y arresto hasta por 36 horas.

Además de las sanciones administrativas mencionadas, encontramos un tipo

especial, conocidas como medidas de apremio, también llamadas penas ejecutivas, que
son

". . . un mal que se inflige a una persona pero cuya aplicación está a disposición de la autoridad,
a fin de obtener la obediencia a una orden de policía". (Diez, Manuel Ma., ob. cit., tomo 11, Pág.
223.)

Las medidas de apremio son recursos que la autoridad utiliza para hacer cumplir
sus determinaciones. Se trata de medios de coacción para obligar a los gobernados a
observar los requerimientos que le hace la autoridad. Su imposición exige una actuación
previa de autoridad y el incumplimiento por parte del gobernado. Generalmente
consisten en apercibimiento, multas, auxilio de la fuerza pública y arresto.

Manuel María Diez (Ob. cit., tomo II, Pág. 222.) diferencia las sanciones en general
(penas de policía) y las multas de apremio (penas ejecutorias) de la siguiente forma:

"Si la amenaza de pena prevista por la ley se dirige individualmente mediante un acto
administrativo para servir a la coacción de policía, se trata de una pena ejecutiva. Si la amenaza
de pena está prevista de una manera general por una regla de derecho, con el fin de dar a conocer
al público que tal acción u omisión contraria a la policía será objeto de una sanción, se trata de
las llamadas penas de policía".

Finalmente, resulta conveniente diferenciar la sanción administrativa correctiva

de la sanción disciplinaria, ya que ésta, independientemente de tratarse de una sanción
administrativa, tiene características particulares por derivarse de una situación especial
de sujeción que el particular tiene frente al Estado.

Al respecto, Ortiz Reyes (Ob. cit., Pág. 105.) señala que la participación del
individuo en el ejercicio de la función pública lo coloca en una situación especial frente
al Estado.

"De aquí que pueda afirmarse que la sustancia propia de esta relación de sujeción de los
servidores públicos, aliado de la que resulte o sea inherente a la constituida en cada caso
particular, ya sea por nombramiento o por contrato, se configura como una manifestación de la
supremacía organizativa especial del Estado en orden al cumplimiento de las funciones y
servicios que le otorga el ordenamiento jurídico”.

Por tanto, cuando el individuo participa en el ejercicio del poder público, ya sea
como funcionario o empleado, queda sujeto a un régimen especial de obligaciones, a tal
grado que cuando las incumple se hace acreedor a sanciones disciplinarias, que son de
naturaleza administrativa por ser reguladas por leyes administrativas, impuestas por
autoridades administrativas y mediante procedimientos administrativos.

En particular, este tipo de sanciones están reguladas en la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos a nivel federal, yen las leyes de
responsabilidades estatales a nivel local. Además, tienen su base constitucional en los
artículos 109, fracción III, y 113 de la Carta Fundamental, y se imponen a los servidores
públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos
o comisiones.

Conforme a las leyes de responsabilidades, la facultad sancionadora se deposita

en el superior jerárquico o en un órgano de la administración, como a nivel federal lo es
la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, o en un tribunal autónomo,
como en el Estado de México, cuyo Tribunal de lo Contencioso-Administrativo tiene a
su cargo la imposición de las sanciones disciplinarias a los servidores públicos de la
Administración Pública estatal y municipal.

BIBLIOGRAFÍA

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S.A., México, 1983.
Diez, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra,
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1979.
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México,
1986.
 7
La responsabilidad patrimonial del
Estado
7.1. Evolución.
7.1.1. Irresponsabilidad del Estado.
7.1.2. Responsabilidad del funcionario.
7.1.3. Responsabilidad parcial del Estado.
7.1.4. Responsabilidad directa del Estado.
7.2. Teorías que fundamentan la responsabilidad del Estado.
7.2.1. Teoría de la Representación.
7.2.2. Teoría Organicista.
7.2.3. Teoría' de la Proporcionalidad de las Cargas.
7.2.4. Teoría de la Responsabilidad por Riesgo.
7.3. Tipos de responsabilidad del Estado.
7.4. La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en México.
7.4.1. Bases jurídicas.
7.4.2. Elementos de la responsabilidad.
7.5. Excluyentes de la responsabilidad.
7.5.1. Culpa inexcusable de la víctima.
7.5.2. Fuerza mayor o caso fortuito.
7.5.3. Hechos de un tercero.
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Explicar la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado.

2. Identificar la responsabilidad por falta de servicio y la responsabilidad por falta
personal.
3. Comentar la responsabilidad subsidiaria del Estado.
4. Explicar la responsabilidad contractual y extracontractual del Estado.
5. Enunciar las características de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública en México.
6. Identificar las bases jurídicas de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública en México.
7. Enunciar los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado.
8. Explicar las características del daño.
9. Comentar la culpa como elemento de la responsabilidad.
10. Identificar las excluyentes de la responsabilidad.

7.1. EVOLUCIÓN

El Estado, en el ejercicio de sus funciones y en el cumplimiento de sus

actividades, puede causar daños o perjuicios a los administrados; por esto constituye un
punto esencial del Derecho Administrativo el tema relativo a la justicia administrativa,
la cual se integra por los medios de protección administrativa y jurisdiccional para
lograr la extinción de actos administrativos ilegales, así como el resarcimiento de los
daños o perjuicios que causa el Estado con motivo del ejercicio de sus funciones.

Cuando el Estado dicta un acto ilegal existe la posibilidad de que el gobernado

afectado lo impugne, en algunos casos en sede administrativa, vía recurso
administrativo, o en otros en sede jurisdiccional, vía contencioso-administrativo, ante
los tribunales administrativos o judiciales, según corresponda. Pero esto no es suficiente
para lograr una verdadera justicia administrativa ni refleja la existencia de un pleno
Estado de Derecho, sino que es menester contar con los instrumentos idóneos para
lograr una indemnización al perjuicio o daño ocasionados y de esta manera hacer
efectiva la responsabilidad del Estado.

La historia de la responsabilidad del Estado ha estado íntimamente ligada a las

ideas políticas y a las teorías del Estado, imperantes en un lugar y época determinados.
Por esta razón, la evolución de este concepto no ha sido la misma en todos los países,
pues en la actualidad algunos aún no la reconocen en sus legislaciones. Sin embargo, de
manera general, y para aquellas legislaciones que la contemplan, ha tenido la siguiente
evolución.

7.1.1. Irresponsabilidad del Estado

En la antigüedad no se concebía que el Estado pudiera ser responsable por los

daños o perjuicios que la actividad pública ocasionara a los administrados, dado que él
era el supremo señor. Estado y gobernante eran una sola cosa. No podría hacer mal
alguno y, por lo tanto, no causaba daño; todas sus acciones u omisiones -eran buenas
por derecho natural.
 En esta época el Estado era irresponsable y omnipotente, pues casi todos los
habitantes eran esclavos, y los hombres libres participaban en la magistratura como
miembros de la ciudad, pero no tenían derechos individuales diferentes a los del Estado.

La misma situación aconteció en el Medievo, pues aún en esta época prevalecía

la idea de que el poder público estaba sustentado en el derecho divino y así surgieron
ideas como: "La voluntad del Reyes la Ley", "El Rey no se equivoca", "El Rey no
puede causar daño", etc.

Cuando por alguna razón se llegaba a ocasionar algún daño a los gobernados,
bien sea en su persona o en sus bienes, esto era considerado como un caso fortuito o de
fuerza mayor y, por lo tanto, el afectado carecía del derecho para reclamar la
indemnización.

El fundamento que servía de base para negar la responsabilidad estatal era el

concepto de soberanía.

". . .el concepto de la soberanía considerada como un derecho de una voluntad jurídicamente
superior de actuar sin más limitaciones que las que el propio Estado se impone, impide
considerar al Estado como responsable cuando se mantiene dentro de dichas limitaciones. Lo
propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación" (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág.
415.)

7.1.2. Responsabilidad del funcionario

La situación tan desventajosa en que se encontraban los gobernados con la

irresponsabilidad del Estado, fue cediendo a principios del siglo XIX al implantarse la
responsabilidad del funcionario.

Este tipo de responsabilidad parte del supuesto de que el Estado como entidad
jurídica abstracta, constituida y organizada para la satisfacción del bien común, sólo
puede actuar por medio de sus funcionarios y dentro del mandato de la ley. Por tal
motivo el Estado no es responsable al no poder causar daños a los gobernados, y si éstos
lo llegaran a sufrir sería consecuencia de que el funcionario en su actuación
quebrándola ley y, por lo tanto, al ser culpable del daño, él es el único responsable.

No obstante que lo anterior modificó la situación de los particulares frente a la

actuación perjudicial del Estado, no fue suficiente para lograr el pleno resarcimiento de
los daños. Por un lado, permaneció inmodificable el principio de la irresponsabilidad
absoluta del Estado y, por el otro, se presentó el problema de saber quién sería el
responsable de los daños que se causaron al gobernado, aun cuando el funcionario
obrara apegado a la ley, ya que si éste en su actuación pública lo hizo conforme a las
normas jurídicas y no obstante causó daños, él no es responsable ni tampoco lo es el
Estado. Es así que se dejó a los particulares en completo estado de indefensión por la
imposibilidad de ejercer medio legal alguno para lograr la indemnización respectiva.

7.1.3. Responsabilidad parcial del Estado

Con el transcurso del tiempo, las ideas en torno a la responsabilidad por daños
causados en el ejercicio de las funciones públicas fueron cambiando para introducir la
responsabilidad estatal en determinados actos, dependiendo de su naturaleza.
 Así, en una primera etapa se consideró al Estado responsable cuando los actos
que ocasionaban el daño eran de gestión. Poco después la idea evolucionó al establecer
como fundamento de la responsabilidad del Estado el daño proveniente de una falta de
servicio del agente o funcionario.

La Teoría de Actos de Gestión y de Autoridad tuvo su apoyo en la Teoría de la

Doble Personalidad del Estado: una pública y otra privada. La primera, regida por
normas de derecho público, se manifiesta cuando actúa en ejercicio de su soberanía, y la
segunda, regulada por el derecho privado, como titular de derechos y obligaciones de
carácter patrimonial que implican que cualquier persona jurídica colectiva se vea
sometida al derecho en un plano de igualdad.

Los actos de gestión son aquellos que caen en la esfera del derecho privado, ya
que son de tipo patrimonial en cuanto que en ellos existe el derecho de igualdad entre
las partes. Los actos de autoridad, por el contrario, son regulados por el derecho público
y se rigen por el principio de subordinación o de supraordenación, existiendo, en
consecuencia, la desigualdad entre la administración y los administrados.

Por lo tanto, si los actos dañosos son de gestión, el Estado es responsable

pecuniariamente en virtud de que son sucesos de tipo patrimonial que se hallan
sometidos al derecho privado, al igual que los de cualquier particular. Por el contrario,
si tales actos son de autoridad, el Estado no es responsable porque ellos provienen del
ejercicio de su soberanía.

La responsabilidad estatal por actos de gestión vino a suavizar un poco la

absurda e injusta idea de la irresponsabilidad absoluta del Estado, pues con ella los
particulares ya cuentan con una posibilidad de lograr la indemnización.

"El Consejo de Estado francés dejo la teoría de los actos de autoridad y de gestión para analizar
la responsabilidad del Estado y llegó a la conclusión de que todo acto administrativo puede
entrañar la responsabilidad del Estado, pero se subordina esta responsabilidad a una falta de
servicio público' '. (Altamira, ob. cit., Pág. 65.)

En virtud de que en Francia existe la doble jurisdicción: administrativa y

judicial, la primera encargada de analizar la responsabilidad del Estado y la segunda la
responsabilidad de los particulares, con el fin de determinar la vía procedente y a quién
demandar el pago de la indemnización, era necesario analizar si la falta había sido de
servicio o personal del funcionario.

"Existe falta de servicio si al cumplirse la función se ha causado un daño. El funcionario ha

cumplido con su obligación, no hay extralimitación en sus facultades, no ha salido del ámbito de
sus atribuciones y, sin embargo, se ha producido un perjuicio. Son aquellas negligencias,
omisiones, errores, que, si bien reprensibles, están íntimamente vinculados al servicio".
(Altamira, ob. cit., Pág. 65.)

Por el contrario, existe falta personal cuando el funcionario se ha extralimitado

en sus funciones, bien sea que actuó inspirado en sus pasiones, sus caprichos o en sus
preferencias.

Por lo anterior, el Estado será responsable en los casos en que haya existido falta
de servicio y será irresponsable cuando exista falta personal del funcionario.
 En virtud de que bajo el sistema descrito con anterioridad el afectado no siempre
lograba la reparación del daño, por la insolvencia del funcionario, la jurisprudencia del
Consejo francés, en la ejecutoria Anguet, del 3 de febrero de 1918, determinó que
podría coexistir una falta personal y una de servicio, debido a que en ocasiones ambas
estaban íntimamente vinculadas. Altamira (Ob. cit., Págs. 70 y 71.) señala que existen
dos casos que dan lugar a la coexistencia de faltas. La primera:

". . .cuando dos culpas distintas, cometida la una personalmente por un agente de la
Administración, e impersonal la otra, por el servicio administrativo, han concurrido a la
producción del daño. Por ejemplo: un militar que sustrae un vehículo del ejército gracias a la
negligencia con que eran guardados esos vehículos; un agente de la Administración que maneja
ebrio un automóvil oficial en estado defectuoso".

El segundo caso se presenta:

". . .cuando en un mismo hecho se encuentran ambas faltas, si fue personal del agente y no
obstante se encuentra unida a la ejecución del servicio. Así: un agente de la Administración, en
lugar de sustraer un vehículo oficial, lo cual constituiría para él una culpa estrictamente personal,
se aprovecha de que cumple una misión al volante de tal vehículo para efectuar un rodeo con
fines personales. Su culpa, aunque personal, sigue unida a la prestación del servicio."

En los casos citados, existe la coexistencia de faltas y por lo tanto el agraviado

se encontraba en posibilidad de elegir a quien demandar: a la administración en la vía
administrativa, o al funcionario en la vía ordinaria, o bien a los dos, pero esto no le da
derecho a obtener dos indemnizaciones, sino sólo una, bien sea que le pague el Estado o
bien el funcionario.

7.1.4. Responsabilidad directa del Estado

Esta doctrina es el resultado de la evolución doctrinal y jurisprudencial de las

anteriores. Con ella también cambió la noción de la soberanía, dado que ésta
determinaba que con base en ella el Estado se impone a todos sin compensación; sin
embargo, a partir de esta doctrina el soberano ya no es el Estado sino el pueblo

". . .el Estado nunca tiene un auténtico poder público soberano, o poder de imperio; sus
facultades emergen siempre de un orden jurídico previo que le ha sido impuesto, y por ello son
infra-jurídicas, esto es, se encuentran bajo un orden jurídico, sometidas a él: si lo contravienen,
son antijurídicas y carecerán de validez y vigencia. El Estado actúa así siempre en el mismo
plano: siempre bajo un orden jurídico; su personalidad es fuera de toda duda una sola, y los
particulares tienen frente a él auténticos derechos subjetivos, que pueden hacer valer
plenamente; si el Estado los desconoce, incurrirá en responsabilidad". (Gordillo, ob. cit., Pág.
50.)

En esta última etapa de la evolución de la responsabilidad del Estado, éste

responde por los daños causados en razón del funcionamiento de los servicios públicos,
a la cual la doctrina francesa denomina responsabilidad por falla del servicio público.

La responsabilidad por falla o falta del servicio público se origina por la

necesidad, por un lado, de determinar los casos en que el Estado era responsable cuando
no existía la culpa ya que:

". . .hay infinidad de ocasiones, en las que el Estado es responsable sin haber incurrido en culpa.
Por el simple hecho de haber incumplido con alguna de sus obligaciones. Por no ejercer la
función pública, estando en el deber de hacerlo; por haberla ejercido defectuosa y tardíamente;
 inclusive habiéndola ejercido en forma adecuada y oportuna, si se causó un perjuicio a alguien".
(Esguerra Portocarrero, Juan Carlos, La responsabilidad del Estado por falla del Servicio
Público, Pág. 142.)

Por otro lado, se origina para fijar las bases sobre las cuales se regulariza este
tipo de responsabilidad, las cuales se establecerían en principios y reglas especiales,
distintas de las previstas en el Código Civil y más acordes al derecho público.

"En virtud de tal concepción, era apenas lógico, que cuando se dispuso que la responsabilidad
del Estado debía arreglarse por principios de derecho público, ella adquiriera la denominación de
responsabilidad por falta o falla de los servicios públicos, dado que ellas constituían todo el
derecho público". (Esguerra Portocarrero, ob. cit., Pág. 143.)

Ahora bien, no obstante que desde la época en que se originó esta doctrina a la
fecha la noción de servicio público ha variado, pues actualmente no toda la actividad
estatal es servicio público y no todo servicio público es una actividad del Estado, para
efectos de esta responsabilidad el servicio público sigue teniendo el significado que le
otorgaba la escuela clásica francesa, entendida como toda la actividad estatal.

En consecuencia, para efectos de la responsabilidad que aquí nos ocupa

". . .entendemos por servicios públicos, el conjunto de actividades, y más concretamente de

actos, hechos u operaciones que, en el ejercicio de la función pública, o no, realizan el Estado,
sus órganos, agentes o funcionarios". (Esguerra Portocarrero, ob. cit., Pág. 146.)

7.2. TEORÍAS QUE FUNDAMENTAN LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

La responsabilidad patrimonial del Estado se ha tratado de explicar a través de

diferentes teorías, de las cuales mencionaremos las más relevantes.

7.2.1. Teoría de la Representación

Esta teoría, de origen civilista, sostenida fundamentalmente por Meucci y

Chironi parte de la idea de que los agentes públicos actúan en representación del
Estado, por lo que el representado debe responder por los actos de sus representantes.
La responsabilidad en esta teoría se funda en la culpa in eligiendo o in vigilando, es
decir, en la mala elección y falta de vigilancia del Estado respecto de sus funcionarios.

La Teoría de la Representación resulta inaplicable en materia administrativa, ya

que ha sido superada por la Teoría Organicista, en virtud de que el órgano y el
funcionario son elementos de un mismo ente, por lo que la actuación del funcionario es
la actuación del propio órgano.

Por otro lado, como lo sostiene Álvarez Gendín (Tratado General de Derecho
Administrativo, tomo 1, Pág. 517.), es falso que la administración designe a sus
funcionarios, puesto que éstos son elegidos por otros, y éstos a su vez por otros, de lo
que resultaría que unos y otros serían responsables, lo cual haría imposible exigir la
reparación del daño.

Además, se presenta el problema de los funcionarios de elección popular, los

cuales son nombrados por el pueblo. Conforme a esta teoría los responsables serían
quienes los eligieron por medio del sufragio.
7.2.2. Teoría Organicista

Esta teoría, de naturaleza administrativa, creada por el jurista alemán von Gierke
en 1883 surgió por la necesidad de sustituir la antigua tesis civilista de la
representación.

La Teoría Organicista manifiesta que el Estado sólo puede actuar a través de sus
órganos, los cuales se integran por un elemento objetivo (competencia) y uno subjetivo
(funcionario). Todo lo que éstos hagan se entiende hecho por la propia administración,
por lo que si al actuar lesionan a un particular, el Estado debe responder por los daños
causados.

"Según esta tesis, si los agentes de la Administración Pública son activos, diligentes y
dinámicos, la Administración será activa, diligente y rápida. Si por el contrario, los funcionarios
son torpes, incapaces, negligentes, perezosos en sus funciones, la Administración Pública será
inútil, deficiente y lerda". (Altamira, ob. cit., Pág. 76.)

7.2.3. Teoría de la Proporcionalidad de las Cargas

Esta teoría considera que cuando el Estado causa un daño injusto a un individuo,
tiene la obligación de indemnizarlo, ya que nadie está obligado a sufrir, en desventaja
de otros, las cargas impuestas en interés de todos, puesto que de lo contrario se
rompería el principio de igualdad.

La Teoría de la Proporcionalidad de las Cargas es objetada por algunos

tratadistas, por considerar que conforme a ella sólo es procedente la indemnización por
actos ilegales. Sin embargo, como ya se mencionó, existen actos legales que causan
daños y que, por lo tanto, también deben repararse por el Estado que los produjo.

7.2.4. Teoría de la Responsabilidad por Riesgo

Esta teoría, sustentada principalmente por Auguit, se funda en el principio de

que el ejercicio de una facultad, o la prestación de un servicio público, implica un riesgo
por el desempeño de tal actividad y, por lo tanto, si con motivo de ese ejercicio se llega
a causar algún daño debe ser reparado.

Marienhoff, menciona Altamira,

". . .critica esta teoría, aduciendo que los riesgos podrán ser la causa de los daños y perjuicios,
pero no el fundamento de la responsabilidad estatal; y esa teoría queda absorbida por las
consecuencias del Estado de derecho, cuyos principios fundamentan la responsabilidad del
Estado en el derecho público; ya que estos principios o postulados forman un complejo y tienden
a lograr la seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados". (Altamira. ob. cit.,
Pág. 83.)

7.3. TIPOS DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Siguiendo los lineamientos de la responsabilidad civil en general, la del Estado

se ha clasificado en contractual y extracontractual.
 La responsabilidad que aquí nos interesa es la extracontractual, es decir, la que
surge no de la violación a una obligación contractual sea privada o administrativa, sino
la derivada de la actividad de los órganos del Estado, impuesta a los gobernados de
manera unilateral.

Desde el punto de vista doctrinal, la responsabilidad extracontractual del Estado

puede ser por actos legislativos y jurisdiccionales, y por actos y hechos administrativos.

En virtud de que la responsabilidad del Estado en el ejercicio de sus funciones

legislativa y judicial, quedan fuera de nuestra materia, además de que doctrinalmente no
existe un consenso general sobre su procedencia, no nos ocuparemos de ella y sólo nos
avocaremos a la responsabilidad patrimonial del Estado en el ejercicio de su función
administrativa, bien sea por actos o hechos de tal naturaleza.

La responsabilidad extracontractual por hechos y actos administrativos fue la

primera en aparecer dentro del campo del derecho público con caracteres y principios
propios, sin que esto implique que haya llegado a su evolución plena, pues como ya lo
señalamos, existen todavía infinidad de países que se encuentran en un proceso de
reconocimiento y en otros aún no se contempla dentro de sus legislaciones.

Este tipo de responsabilidad ha adquirido relevancia toda vez que el Estado, en

el ejercicio de la función administrativa, tiene una mayor injerencia en la vida de los
gobernados, ya que el individuo se encuentra sujeto a una serie de actos o hechos
administrativos, aun antes de su nacimiento y después de su muerte y, en tales
consideraciones, con tal función constituye la causa más frecuente de daños
patrimoniales a los particulares.

7.4. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA EN MÉXICO

7.4.1. Bases jurídicas

Nuestra Constitución Política no establece de manera expresa la responsabilidad

del Estado, sin embargo, de su texto se derivan los principios de igualdad ante la ley y
de inviolabilidad de la propiedad, ya que en sus artículos 10, 12 Y 13 se instituye la
igualdad de las personas, puesto que ningún individuo tendrá prerrogativas o ventajas
especiales y todos, en general, gozarán de las garantías que otorga la Constitución.
Asimismo en el 27 se garantiza el derecho de propiedad privada, limitada sólo en los
casos que este artículo dispone y con las modalidades que dicte el interés público.

Asimismo en el artículo 108 se regula la responsabilidad de los servidores

públicos

". . .por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones".

Sin embargo, esta responsabilidad, en sus diversos tipos: penal, civil,

administrativa y política, se establece de manera directa a los propios servidores
públicos y no al Estado.
 De una u otra manera debemos estar conscientes que el ejercicio de la función
administrativa de ninguna forma puede ser considerado como una impunidad, ya que la
existencia del Estado de Derecho obliga el sometimiento al mandato legal.

El funcionamiento del Estado de Derecho exige que se establezca en la

legislación ordinaria la regulación específica de la responsabilidad a cargo del Estado,
cuando al actuar en razón de los intereses de la colectividad causa una lesión legítima,
ya que los particulares no tienen por qué soportarla.

Sin embargo, en el sistema jurídico mexicano encontramos un escaso avance en

esta materia, ya que el gran número de disposiciones legales que en esta materia se
emitieron el siglo pasado y en el presente, se encausaron principalmente a reconocer la
responsabilidad del Estado mexicano por actos de las fuerzas gubernamentales y
revolucionarias, con motivo de guerras.

Nuestra legislación civil establece en el artículo 1910 la concepción tradicional

de la responsabilidad civil, que plantea la exigencia de una acción (positiva o negativa)
que cause daños en la esfera jurídica de una persona que actúa sin derecho y sin otra
justificación, como sería el caso fortuito o la fuerza mayor, y además incluye la
posibilidad de que el daño se produzca por un obrar en contra de las buenas costumbres.

Asimismo, el Código Civil regula la responsabilidad del Estado por los daños
que sus funcionarios causen en el ejercicio de sus funciones (artículo 1928), sólo que
esta responsabilidad es de carácter subsidiario, por lo que sólo podrá hacerse efectiva
cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no
sean suficientes para responder por el daño causado.
"Cuando la falta del servidor público no le sea imputable, ya porque no ocurrió dolo o
negligencia, o bien porque no se cometió en el ejercicio de sus funciones, el Estado no puede
resultar sujeto imputable de la responsabilidad patrimonial", además de que el sistema del
artículo 1928 citado deja en estado de indefensión al particular por la imposibilidad de
identificar al servidor público autor del daño (falta anónima) (Ortiz Reyes, Gabriel, ob. cit., Pág.
14.)

De lo anterior se deriva que la llamada responsabilidad civil del Estado no es

garantía suficiente de nuestros derechos, ya que el derecho privado no satisface
plenamente las condiciones jurídicas de los particulares, que conforme a la norma del
Código Civil tienen la obligación de demandar en primer término al funcionario que
causó el daño-. Lo anterior ha dado lugar a considerar que la llamada responsabilidad
"civil" del Estado es un eufemismo

". . .porque ni se trata de la clásica 'responsabilidad' del derecho privado, ni tampoco "civil" en el
sentido de regirse por las normas de dicho Código (estas normas son invocadas, pero con una
constante modificación en atención a los principios de derechos públicos, lo que hace ya
inexacto que podamos hablar en rigor de 'responsabilidad civil')" , además de que" ... .No existe
ninguna regla general que determine cuáles son concretamente las condiciones para que esa
responsabilidad exista, pues ello depende del caso que se está considerando: en algunos casos se
exigiría que la conducta dañosa sea culpable, y en otros no; por fin, en algunos casos deberá
existir el daño apreciable en dinero, mientras que en otros será indemnizable el daño meramente
moral". (Gordillo, ob. cit., Pág. 780.)
 "Opuestamente, la Administración Pública Federal, en cuanto sujeto titular de derechos
patrimoniales, ocupa, respecto de los particulares, una posición de ventaja en el resarcimiento de
los daños o perjuicios que le causen sus propios servidores o terceros. En este sentido el artículo
106 del Reglamento de la Ley del Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación,
y el 45 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, le otorgan determinadas
facultades ejecutivas para resarcirse de los daños y perjuicios que le ocasionan las conductas
infractoras de sus servidores públicos y de terceros".

"Es contrastante, entonces, que frente a la eficacia ejecutiva de los actos de resarcimiento
patrimonial por la Administración Pública en un procedimiento iniciado por y ante sí, se configura la
casi indefensión de los particulares frente a los actos del Estado que les causen perjuicios
patrimoniales o de otra índole". (Ortiz Reyes, Gabriel, ob. cit., Págs. 16 Y 17.)

Aunado a lo anterior, debemos considerar que el Estado de Derecho mexicano sufrió

un retroceso, ya que con fecha 14 de enero de 1988 fue abrogada la Ley de Depuración
de Créditos a cargo del Gobierno Federal, que en su artículo 10 establecía que:

"Cuando la reclamación se funde en actos u omisiones de los que conforme a derecho dan origen a la
responsabilidad civil del Estado, no será preciso demandar previamente al funcionario o funcionarios,
siempre que tales actos u omisiones impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios
públicos".

Con esta disposición se introdujo en nuestro sistema jurídico lo que en el derecho

francés se conoce como falta o falla del servicio público, y además se desplazó el
concepto de culpa personal de los servidores públicos a la responsabilidad directa del
Estado, para incluir la del riesgo como hecho generador de la responsabilidad
patrimonial.

No obstante el avance que esta disposición representaba para nuestro sistema

jurídico, en realidad no tuvo la eficacia que se esperaba.

Carrillo Flores (La Responsabilidad del Estado en México, Tribunal Fiscal de la

Federación, Cuarenta y Cinco Años, Vol. II, Pág. 1018.) menciona que el escaso
progreso de esta institución se debe a razones de carácter político, económico e
histórico, ya que no ha sido oportuno establecerla, además de que las finanzas del país
no la resistirían y por la presión de las reclamaciones internacionales que en diversas
épocas ha tenido que enfrentar nuestro país.

7.4.2. Elementos de la responsabilidad

El artículo 1928 del Código Civil Federal establece:

"El Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el
ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria, y
sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado cuando el funcionario directamente responsable no
tenga bienes o los que tenga no "Sean suficientes para responder del daño causado".

Conforme a dicho precepto, se introduce en el sistema jurídico mexicano la

responsabilidad subjetiva o por falta de servicio del funcionario, en la cual el Estado
responde en forma subsidiaria.
 Esta responsabilidad estatal, como afirma Gabriel Ortiz Reyes (Ob. cit., Págs. 18
y 20.), reposa en la culpa del propio Estado por irregularidades en la elección o
vigilancia de sus servidores públicos (culpa in eligiendo o in vigilando). Además, sólo
tiene lugar por hechos o actos ilegales, cuando haya mediado culpa de los servidores
públicos en el servicio de sus funciones, con lo cual se reduce la responsabilidad cuando
el daño se produzca sin que exista culpa, como es en el caso de la llamada
responsabilidad objetiva.

Con el fin de facilitar el estudio de la responsabilidad patrimonial de los

funcionarios y del Estado, clasificaremos sus elementos en:

a) La acción u omisión.
b) Los sujetos.
c) El daño.
d) La culpa.
e) El nexo casual.

a) La acción u omisión

La responsabilidad patrimonial del funcionario, indirecta o subsidiaria del

Estado, debe provenir de una actividad humana, bien sea por acción u omisión. La
primera implica hacer algo que llega a producir el daño. En materia de responsabilidad
la acción se produce por actos o hechos ilícitos al hacer lo contrario a lo que la
obligación jurídica determina o establece; en cambio, la omisión es un no hacer que de
igual manera es causa del daño producido; es un abstenerse de obrar tal y como lo
determina o establece la norma que regula el debido ejercicio de la función pública.

b) Sujetos

En el campo del Derecho las situaciones que guardan los sujetos entre sí derivan
de la institución conocida como relación jurídica, la cual, obviamente, se produce entre
sujetos de derecho. A través de esta relación la pretensión de uno implica la obligación
del otro sujeto. Frente al derecho de alguien existe correlativamente la obligación de
otro.

Conforme a esta idea y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1928 del
Código Civil Federal, la relación jurídico-administrativa se da entre el gobernado
afectado moral o patrimonial mente como sujeto activo, y como sujetos pasivos el
funcionario que causó el daño, que responde directamente, y el Estado, en forma
subsidiaria.

El maestro Ortiz Reyes (Ob. cit., Pág. 26.) establece en torno de la calidad del
funcionario las siguientes consideraciones: en primer lugar, para que el funcionario sea
responsable es menester que el daño que cause sea en ejercicio y con motivo de las
funciones estatales,

". . .pues de tratarse de una conducta estrictamente personal de éstos, sin ninguna vinculación
directa o indirecta con la función o servicio de que se trate, la responsabilidad personal es
exclusiva de éstos, sin que pudiera extenderse a la propia Administración Pública".
 En segundo lugar, considera que para determinar la graduación del daño se debe
tomar en cuenta la relación de los servidores públicos con la administración a la que
sirven, pues no se debe graduar con la misma intensidad el daño causado con motivo de
un acto de autoridad proveniente de funcionarios, con la realización de un hecho
material, producido por un empleado o funcionario.

"Se debe tomar desde luego en consideración la posición jurídica de la víctima frente al acto o
hecho dañoso, pues evidentemente cuando se trata de un acto de autoridad (clausura, negativa
del registro), que a la postre resulta ilícito, la posición de subordinación de la víctima es por
esencia diferente a la que pudo haber tenido cuando se produjera un daño material por parte de
un agente público (daños por obras en construcción, colisión de vehículos, etc.)". (Ortiz Reyes,
ob. cit., Pág. 28.)

Así, ante un acto de autoridad que por su propia naturaleza se presume válido, la
víctima está obligada a asumir la carga de la prueba de la ilegalidad de dicho acto. Sin
embargo, frente a un hecho material, que no es producido por el ejercicio de una
función pública, sino por la realización del servicio público, la víctima del daño no tiene
la carga de la prueba respecto de la ilicitud del hecho, pues se encuentra en igualdad de
condiciones que el infractor.

c) El daño

El elemento objetivo de la responsabilidad consiste en el daño o perjuicio

causado a una persona. Se ha dicho que este elemento es esencial de la responsabilidad
ya que sin daño o sin perjuicio no se puede hablar de la existencia de una
responsabilidad, en virtud de que ésta tiene como fin la reparación o, en su caso, la
indemnización respectiva, lo cual no se puede lograr si no existe algo que reparar.

El artículo 2108 del Código Civil Federal reputa el daño como la pérdida o
menoscabo sufrido en el patrimonio por la falta de cumplimiento de una obligación; por
su parte, el 2109 establece el perjuicio como la privación de cualquier ganancia lícita
que debiera haberse obtenido en el cumplimiento de la obligación.

De acuerdo con lo anterior, el daño tiene una naturaleza netamente material por
constituir una lesión que disminuye el patrimonio; sin embargo, no es el único
reconocido por nuestra legislación, ya que conforme al artículo 1916 del ordenamiento
de referencia, el daño también puede ser moral, porque no recae en el patrimonio de la
víctima, el cual se conceptúa como la afectación que una persona sufre en sus
sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración
de aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás y que
deberá repararse mediante una indemnización en dinero, independientemente del daño
material que también se hubiere ocasionado. Asimismo tendrá que ser reparado
directamente por el funcionario y, en su caso, subsidiariamente por el Estado, tal y
como lo ordena el artículo 1916.

Esguerra Portocarrero (Ob. cit., pág. 70) señala que para que el daño pueda
considerarse como fundamento de la responsabilidad debe reunir los siguientes
requisitos:

a) Que el daño sea cierto, lo que implica que deba de existir la evidencia de haberse
producido y no que pueda ser eventual, posible o hipotético. La certeza del daño puede
ser presente o futura. En el primer caso significa que se haya producido al momento de
ejercerse la acción indemnizatoria; en el segundo, "lo que constituye la certidumbre del
daño, más que su realización misma, es el hecho de haberse producido las
circunstancias que lo determinan”.
b) Que el daño no haya sido reparado. Este segundo requisito considera no sólo al
causante del daño sino también a terceros.
c) Que el daño sea personal del demandante. Lo cual implica que sólo la persona que ha
sufrido el daño puede exigir su reparaci6n.

d) La culpa

Este elemento constituye uno de los más discutidos en el Derecho Civil en

debates que van desde negarle un sentido jurídico hasta objetarlo como elemento de la
responsabilidad civil, por considerar injusto que la víctima tenga que soportar el daño y
no su autor, en aquellos casos en que no ha existido la culpa. Por este último motivo
surgió la Teoría de la Responsabilidad Objetiva, conforme a la cual debe repararse el
daño, independientemente de que exista o no la culpa.

En este contexto, estimamos acertada la definición de culpa que menciona

Ernesto Gutiérrez y González (Derecho de las obligaciones, pág. 416.) quien la
conceptúa como

". . .la conducta humana consciente e intencional, o inconsciente por negligencia que causa un
daño, y que el derecho considera para los efectos de responsabilizar a quien lo produjo".

Con esta base, el autor citado divide la culpa en: a) dolosa o intencional y b) no
dolosa o por negligencia. En cuanto a la primera afirma que:

"Es en la que se incurre cuando al realizar un hecho ilícito, se verifica con conocimiento pleno
de que esa conducta es punible para el derecho, y sin embargo se lleva adelante con el ánimo de
causar daño". Por lo que respecta a la segunda menciona que: "Se incurre en ella cuando se
realiza un hecho o se incurre en una omisión, sin ánimo de perjudicar, y sin embargo por la
imprevisión, negligencia, falta de reflexión o de cuidado, el daño se produce". (Ob. cit., Págs.
419 y 420.)

Ahora bien, cuando se trata de la responsabilidad prevista en el artículo 1928 del

Código Civil Federal, para determinar si el afectado se encuentra en aptitud de exigir al
Estado el pago subsidiario de la responsabilidad, en caso de inobservancia del
funcionario, es menester que la culpa, bien sea intencional o negligente, esté vinculada
a la falta de servicio. Es decir, si el servidor público responsable actuó dentro de los
límites de su competencia o con base en el interés público que regula su actuación
específica, ya que:

"Si la voluntad psíquica de la persona física titular del órgano no corresponde a los medios
(competencia legal) o a la finalidad específica de su ejercicio (interés público), aparecerá
disociada de la voluntad de la ley. Y resultando que la función de la relación orgánica es la
imputación de los actos del órgano del Estado, resulta lógico concluir que, frente a tal
disociación, la conducta irregular del titular, en cuanto no corresponde a la voluntad de la ley, no
puede ser imputada a la Administración Pública. Por lo tanto, si el acto del titular causa a un
tercero un daño injusto, es a aquél en lo personal y no al órgano que encarna, y en consecuencia
tampoco a la Administración Pública, a quien jurídicamente se pueden atribuir los actos o
hechos causales de la responsabilidad". (Ortiz Reyes, ob. cit., pág. 23.)
e) Nexo Causal

La doctrina reconoce corno nexo causal el vínculo de la casualidad que debe

existir entre la conducta, dolosa o por negligencia, y el daño o perjuicio causado.

Al respecto, Portocarrero afirma:

"El nexo causal no solamente ha de ser necesario sino directo. Y es directo, cuando de no haber
mediado la culpa, el daño no se habría producido. Si en cambio, el perjuicio se hubiera originado
de todos modos, sin intervención de la culpa, el hecho ilícito no habrá sido su causa directa y
necesaria". (Ob. cit., pág. 71.)

De esta forma se regula en el Derecho Positivo mexicano, ya que el artículo

2110 del Código Civil establece que:

"Los daños y perjuicios deben ser consecuencia inmediata y directa de la falta de cumplimiento
de la obligación, ya sea que se hayan causado o que necesariamente deban causarse".

Es así que la responsabilidad resarcitoria no tiene lugar por el solo hecho de

producirse el daño o el perjuicio, sino que es menester que éstos se originen corno
consecuencia inmediata y directa de la culpa del funcionario al obrar ilícitamente en el
ejercicio de la función pública.

7.5. EXCLUYENTES DE LA RESPONSABILIDAD

Corno se indicó en el apartado anterior, la existencia de la relación causal es

determinante para la existencia de la responsabilidad, sin embargo, se presentan ciertos
casos que destruyen ese vínculo causal y hacen que el causante del daño sea eximido de
la responsabilidad que se le imputa.

Tales causas son: la culpa inexcusable de la víctima y el hecho de un tercero, así

como la fuerza mayor o caso fortuito.

Al respecto menciona Fiorini, citado por Ortiz Reyes (Ob. cit., Págs. 33 Y 34.),
que

". . .estas excepciones a la reparación del daño ocasionado responde a principios generales del
derecho y nunca a preceptos particulares o singulares del Código Civil. No es necesario que el
codificador establezca y articule que no hay daño reparable cuando sea producido exprofeso o
por culpa exclusiva de quien lo sufre; razón también existe que nadie será responsable por los
daños provenientes de hecho provocados por fuerza mayor. Estos preceptos excluyentes sobre la
responsabilidad no responden al régimen del derecho privado, como que provienen de los
principios esenciales del derecho que corresponden a la búsqueda de la justicia, la equidad y la
razón".

Estas causas exonerativas son reconocidas en forma parcial por la Ley Civil
Federal mexicana en el artículo 1910 por lo que respecta a la culpa inexcusable de la
víctima, y en el 2111 referente al caso fortuito o fuerza mayor.

7.5.1. Culpa inexcusable de la víctima

Respecto a este evento impeditivo de la responsabilidad, Portocarrero señala

que:
 ". . .ante los ojos de cualquier persona repugna la sola posibilidad de pensar en que se declare a
alguien responsable de un perjuicio y se le condene a indemnizado, cuando nada ha tenido que
ver en la producción del daño. Con mayor razón si éste se debe al hecho o culpa exclusiva de la
víctima. Los jurisconsultos romanos expresaban ya el principio, diciendo, que la víctima que
haya participado en el daño nada puede reclamar; poco interesaba la medida de su participación.
Quod si quis ex culpa suadamnum sentid, non intellegitur demnum sentire". (Ob. cit., pág. 219.)

A la culpa de la víctima le son aplicables los mismos fundamentos de la culpa

del autor del daño, por lo tanto, aquélla puede surgir de una acción o de una omisión de
la víctima, pero para que sea exonerativa de la responsabilidad también debe mediar
entre la conducta ilícita de la víctima y el daño o perjuicio una relación de causa a
efecto.

En consecuencia, para que tanto el funcionario como el Estado se liberen de la

responsabilidad, es menester que el daño provenga de la culpa de la víctima y que entre
ambas exista una relación causal.

Con relación a lo expuesto, tenemos que frente a los actos de autoridad, que
como ya se señaló gozan de la presencia de legalidad, difícilmente podría eximirse al
funcionario, y en su caso al Estado, de la responsabilidad patrimonial, salvo en aquellos
casos en que la víctima haya consentido tal acto al no haberlo impugnado dentro de los
plazos que establezcan las leyes respectivas.

Cosa distinta se produce en el caso de actos materiales de los agentes públicos,

puesto que respecto de ellos no tiene aplicación la presunción de legalidad y, por lo
tanto, sobre tales hechos sí tiene plena aplicación la culpa inexcusable de la víctima.

7.5.2. Fuerza mayor o caso fortuito

Esta causa exonerativa de la responsabilidad patrimonial se encuentra

establecida por nuestra legislación civil federal en su artículo 2111 con el nombre de
caso fortuito, expresión que el Código Civil utiliza como sinónimo de fuerza mayor, por
ejemplo, en la fracción V del artículo 2017.

Por fuerza mayor o caso fortuito se entiende aquel acontecimiento imprevisto e

irresistible proveniente de la naturaleza.

"Es imprevisto, cuando no hay razón alguna que haga pensar o creer en su realización; es
irresistible, cuando no es posible evitar su ocurrencia o sus consecuencias. La determinación en
cada caso de si el suceso constituye fuerza mayor, depende de su naturaleza y de las
circunstancias. El hecho debe ser en sí mismo imprevisible e irresistible, de manera tal, que ni la
víctima ni la Administración, ni ninguna otra persona colocada en las mismas circunstancias de
modo, tiempo y lugar, habría podido preverlo y resistirlo. Esta imposibilidad debe ser absoluta.
No basta una imposibilidad relativa o una simple dificultad. Un acontecimiento que se hubiera
podido prever y evitar obrando con mayor diligencia y cuidado, o a costa de un mayor esfuerzo y
sacrificio, no es un caso fortuito. Por ello, un mismo suceso, puede o no revestir ese carácter;
todo depende si existió o no la imposibilidad absoluta o de preverlo y evitarlo". (Esguerra
Portocarrero, ob. cit., Págs. 225 y 226.)

7.5.3. Hechos de un tercero

Esta tercera causa eximente de responsabilidad no se encuentra prevista en el

Código Civil; sin embargo, como se indicó, tal situación es irrelevante puesto que
constituye un principio general de derecho que "quien cause un daño a otro debe
repararlo", por ello sólo aquel que con su conducta causó el daño es quien debe
repararlo, conforme a la regla general prevista en el artículo 1910 del Código Civil
Federal.

Ahora bien, para que el hecho de un tercero, sea o no ilícito, opere como
excluyente de responsabilidad es menester que no sea una persona de cuyos actos sea
responsable el Estado; es decir, que no se encuentre vinculada por una relación de
servicio con el Estado, bien sea por un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza.

BIBLIOGRAFÍA

Altamira Gigena, Julio 1. Responsabilidad del Estado. Editorial Astrea de Rodolfo De

palma y Hnos., Buenos Aires, 1978.
Carrillo Flores, Antonio. La Responsabilidad del Estado en México. Tribunal Fiscal de
la Federación, Cuarenta y Cinco Años al Servicio de México, Vol. II, México, 1982.
Esguerra Portocarrero, Juan Carlos. La Responsabilidad del Estado por falla del
Servicio Público. Bogotá, 1972.
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1980.
Gordillo, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios
de Administración local, Madrid, 1984.
Leguina Villa, Jesús. La Responsabilidad Civil de la Administración Pública. Editorial
Tecnos, Madrid, 1970.
Ortiz Reyes, Gabriel. El Control y la disciplina en la administración pública federal.
Fondo de Cultura Económica, México, 1988.
Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Tomo 11, Editorial Porrúa, S.A., México,
1984.
 8
Justicia administrativa
8.1. Noción.
8.2. Los recursos administrativos.
8.2.1. Principios.
8.2.2. Clasificación de los recursos.
8.2.3. Regulación.
8.3. El contencioso-administrativo.
8.4. El contencioso-administrativo en México.
8.5. El tribunal Fiscal de la Federación.
8.5.1 Cuestiones particulares del procedimiento.
8.5.2 Los recursos procesales.
 Objetivos específicos

Al finalizar este capítulo el alumno podrá:

1. Explicar el concepto "justicia administrativa".

2. Identificar los medios de control previos a los procedimientos judiciales.
3. Analizar el recurso administrativo.
4. Identificar los tipos de recursos administrativos.
5. Enunciar los requisitos de procedencia de los recursos administrativos.
6. Explicar los principios de los recursos administrativos.
7. Fundamentar por qué los recursos administrativos deben establecerse en ley.
8. Explicar el contencioso-administrativo.
9. Identificar los sistemas de lo contencioso-administrativo.
10. Exponer la evolución del contencioso-administrativo en México.
11. Enunciar las bases constitucionales del contencioso administrativo.
12. Explicar las características del Tribunal Fiscal de la Federación.
13. Comentar la estructura y competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.
14. Enunciar las fases del procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
15. Enumerar las causales de nulidad de una resolución.
16. Exponer las características del recurso de reclamación.
17. Explicar el recurso de revisión.

8.1. NOCIÓN

El sometimiento del Estado al ordenamiento jurídico implica que el ejercicio del

poder público necesariamente debe realizarse conforme a las disposiciones legales que
lo regulan, toda vez que ellas determinan la extensión y límites de su actuación, por lo
que toda actividad de los órganos estatales que rebase o incumpla el mandato legal debe
ser corregida.

La posibilidad de irregularidades en la actuación de la Administración Pública

exige el establecimiento de medios de control, ya sea por los propios órganos
administrativos, a cargo de quien emitió el acto, o de su superior jerárquico, o por los
diferentes órganos jurisdiccionales, de naturaleza administrativa o judicial.

El sistema de control de la legalidad de la actuación de la administración integra

lo que se conoce como justicia administrativa, la cual, según Entrena Cuesta (Curso de
Derecho Administrativo, tomo 1, Págs.299 y 3(0), comprende

". . . el conjunto de medios que el Derecho positivo otorga a los administrados para reaccionar
contra la actividad ilegal de la Administración y para exigir indemnización por la lesión que
aquélla ocasiona en los derechos o intereses de quienes no están obligados a soportar dicha
lesión".

El término justicia administrativa no ha tenido una aceptación plena en el

mundo jurídico, quizá porque se le han asignado diferentes significados, ya que algunos
más que considerarla como un medio la identifican como un fin de los medios de
defensa de los particulares. Sin embargo, para los efectos de nuestro estudio, la justicia
administrativa será considerada como un medio cuando nos referimos a los diferentes
procedimientos de que dispone el administrado para hacer que la Administración
Pública ajuste su actuación al Derecho, y como un fin al referimos al propósito de
alcanzar el correcto ejercicio del poder público, en el ámbito administrativo.

La legalidad que debe imperar en la actuación de la administración se manifiesta

a través del mandato establecido en la norma en el sentido de que todo acto de autoridad
debe estar fundado y motivado; es decir, que tenga el soporte jurídico suficiente que,
como competencia, faculte la actuación del órgano, además debe estar sustentado en las
consideraciones que exprese la autoridad y que justifiquen su actuación. Por otra parte,
también se deriva del mandato de que sólo se puede privar de los derechos a una
persona después de haberle dado oportunidad de que exponga lo que a su derecho
convenga, que ofrezca pruebas y que, finalmente, resulte responsable.

Así tenemos las garantías de debido proceso y de legalidad a que se refieren los
artículos 14 y 16 constitucionales, en razón de los cuales:

"Nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,
sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan
las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad
al hecho”.

Y además que;

"Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento".

Conforme a las disposiciones constitucionales transcritas, que son de aplicación

a todo tipo de autoridad que, como tal, pueda emitir actos de molestia o de privación de
derechos, el ejercicio del poder administrativo queda sujeto a este mandato, por lo que
cualquier acto que lo viole puede ser combatido por los particulares ante los órganos
que constituyen el Poder Judicial.

Sin embargo, el sistema jurídico ha establecido algunos medios de control

previos a los procedimientos judiciales, con el fin de liberar de carga a los tribunales.
Por esta razón existen tanto los recursos administrativos como los juicios ante los
tribunales de naturaleza administrativa, con procedimientos que las propias leyes
establecen.

Por tanto, aunque los particulares tienen derecho a la legalidad de la actuación

de la Administración Pública, es fundamental precisar que este derecho sólo da lugar a
la iniciación de un procedimiento cuando la propia ley establece la vía de defensa ya
que, de otra manera, el simple interés del particular, cuando no es protegido por la
norma a través de una vía establecida en favor del particular para que exija el respeto a
su derecho, sólo constituye un interés simple, no jurídico, y por lo tanto no es un
derecho subjetivo.

Pueden existir algunos casos en que no obstante que la ley no otorga un derecho
subjetivo, sí reconoce la posibilidad de que el particular afectado en su interés, aunque
no en su derecho, promueve algún medio de defensa, por lo que a ese derecho la
doctrina le ha llamado derecho reflejo O interés legítimo. Al respecto, Álvarez-Gendín
(Teoría y Práctica de lo Contencioso-Administrativo, pág. 12.) menciona que:
 "El Estado moderno se caracteriza por la evolución encaminada a ofrecer, cada vez más,
mayores garantías a los ciudadanos. Así, pues, se trata de proteger el interés privado que
coincide con el derecho singular del ciudadano, y para ello se pone a disposición de los
particulares la facultad de obtener del Poder público una resolución bajo ciertas condiciones y
con arreglo a ciertas formalidades”.

De esta manera, se establecen diferentes vías para la defensa de los particulares;

en principio, en sede administrativa con el fin de que la autoridad ejerza un -auto-
control- de sus propias resoluciones, y posteriormente, un medio de defensa ante los
órganos jurisdiccionales para dirimir las controversias que genere con su actuación.

8.2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

La necesidad de que la administración cuente con un adecuado medio de control

de sus actos, a través del examen que le permita recorrer nuevamente el procedimiento
que los generó con el fin de verificar que se ajusten al orden legal y asegurar la
legalidad administrativa, dio lugar al establecimiento de los recursos administrativos.

Este medio de auto tutela se pone a disposición del administrado para hacerle
ver a la administración las fallas o las deficiencias legales de su actuación y, de esta
manera, optar por una resolución que se encuentre apegada a la ley.

Entrena Cuesta (Ob. cit., pág. 300) afirma que:

"El recurso administrativo puede definirse como un acto con el que un sujeto legitimado pide a
la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto
trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes".

Gabino Fraga (Ob. cit., pág. 433.) considera que:

"El recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en
sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos
legales, de la autoridad administrativa, una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad
lo reviste no está previsto en la ley, la autoridad no tendrá la obligación de resolver lo planteado.

La reconsideración, como instancia, sólo puede ser tomada en cuenta como el

ejercicio del derecho de petición que consagra el artículo 8º. constitucional, el cual se
complementa con el acuerdo que emita la autoridad en breve término, que, según la
jurisprudencia de la Suprema Corte, es de cuatro meses, pero que de ninguna manera
obliga a la autoridad a resolver lo planteado.

8.2.1. Principios

La existencia y tramitación de estos medios de defensa está sujeta a una serie de

principios que informan su procedimiento, y que de una u otra forma el legislador debe
incluir al establecer los recursos.

1. Principio de legalidad objetiva. Además de procurar la protección de los intereses de

los administrados, se pretende mantener el empleo de la legalidad y justicia en el
funcionamiento de la administración.
2. Principio de oficialidad. Independientemente de que el procedimiento sólo se puede
iniciar a petición de parte, su impulsión es de oficio, ya que no sólo se pretende
satisfacer un interés individual sino también un interés colectivo, consistente en la
actuación legal de la administración. Así tenemos que la autoridad debe realizar todos
los actos necesarios para integrar el expediente a fin de dictar resolución.
3. Principio de la verdad material. La autoridad debe tomar en cuenta todos los
elementos posibles, no sólo lo alegado por el particular por lo que, para resolver lo que
legalmente proceda debe allegarse de todos los elementos que considere necesarios con
el fin de tomar una decisión justa.
4. Principio de informalidad. Conforme a este principio, se deben establecer el mínimo
de requisitos para que el recurrente acredite los presupuestos de sus agravios y, en caso
de alguna omisión, debe dársele la oportunidad para que aclare, corrija o complete el
escrito en que interponga su recurso.
5. Principio de debido proceso. Consagrado en los artículos 14 y 16 de nuestra
Constitución, se ha interpretado como una garantía de los gobernados, lo cual se traduce
en:

Que sea tramitado y resuelto por autoridad competente. Que se otorgue al particular la
oportunidad de formular agravios, los cuales deben ser analizados y valorados por la autoridad.
Que se le permita ofrecer y rendir pruebas.

Que se deje constancia por escrito de todas las actuaciones. Que sea ágil, sin trámites que
dificulten su desarrollo. Que el particular conozca todas las actuaciones administrativas. Que se
funde y motive la resolución.

8.2.2. Clasificación de los recursos

La legislación y la doctrina han sido prolíficas en las denominaciones asignadas

a los recursos administrativos que, por diversas razones, algunas de ellas justificadas,
los llaman de revisión, de reconsideración, de inconformidad, de revocación, de
oposición, de alzada, de apelación, jerárquico, de aclaración, etc., pero como afirma el
maestro Nava Negrete (Derecho Procesal Administrativo, Pág. 103).

, 'Comparando las clasificaciones de la doctrina y la regulación de la ley de los recursos

administrativos, podemos hablar de dos grandes .tipos o grupos de recursos: los que conoce y
resuelve la autoridad autora de los actos impugnados y los que conoce y resuelve una autoridad
diversa, que puede ser la jerárquicamente superior a la que dictó el acto reclamado o un órgano
administrativo especial".

La idea generalmente aplicada es que el recurso que se promueve ante la misma

autoridad emisora del acto es un recurso de reconsideración, independientemente del
nombre con el que se le designe: de inconformidad, de oposición, de revocación, etc., y
el que se promueve ante una autoridad diferente se le identifica como recurso jerárquico
o de alzada, aunque se le llame de revisión, de revocación, etc., lo importante, en todo
caso, será determinar cuál autoridad lo tramitará y resolverá, si la que emitió el acto
impugnado o una diferente, toda vez que en la práctica se ha encontrado que cuando se
trata de la misma autoridad la tendencia es hacia la confirmación del acto.

Sin embargo, considerando el sistema jurídico en su conjunto, no podemos

perder de vista que existan algunos medios de defensa que para su procedencia exigen
agotar previamente los recursos administrativos, por lo que su establecimiento puede
llegar a constituir una limitación para el ejercicio de los derechos de los particulares,
esto implicaría que sólo pudieran ser establecidos en ley.

De acuerdo con lo anterior, si se crea un recurso en un reglamento

administrativo no puede exigirse su agotamiento previo para el ejercicio de una acción
jurisdiccional, pues ello sería inconstitucional. En todo caso, lo más conveniente sería
declarar optativa su interposición, de tal forma que no se limiten los derechos de los
gobernados a una debida defensa.

La afirmación anterior tiene su base en las disposiciones contenidas en la

fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, y en la fracción VI del artículo 202
del Código Fiscal de la Federación, en el sentido de que cuando exista algún recurso
cuya interposición no sea optativa para el particular, será improcedente el juicio, de
amparo o de nulidad, si no se agota previamente dicho recurso. En el mismo sentido lo
establece la jurisprudencia 317 de la Compilación 1917-1985, Segunda Sala de la
Suprema Corte, que literalmente expresa:

"SEGURO SOCIAL, RECURSO DE INCONFORMIDAD ESTABLECIDO POR EL

ARTÍCULO 133 DE LA LEY DEL. DEBE AGOTARSE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.
Como en el artículo 133 de la Ley del Seguro Social se establece que no sólo en los casos que
enumera, sino en todos aquellos en que el Instituto Mexicano del Seguro Social lesiona derechos
de los asegurados, de sus beneficiarios o de los patrones sujetos al régimen, se acudirá en
inconformidad, debe concluirse que el interesado está obligado a aprovechar ese medio de
defensa, pues como el Reglamento de dicho precepto establece un procedimiento para suspender
el económico coactivo, al no agotarlo se da la causa de improcedencia de acuerdo con la fracción
XV del artículo 73 de la Ley de Amparo".

La necesidad de que el recurso administrativo se encuentre establecido en una

ley también se desprende de la tesis de jurisprudencia 401, que aparece con el rubro
RECURSOS ORDINARIOS. NO ES NECESARIO AGOTARLOS CUANDO
ÚNICAMENTE SE ADUCEN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN,
ya que siempre se hace referencia a recursos que establezca la ley, pues menciona que:

"En principio un juicio de garantías es improcedente y debe ser sobreseído cuando la parte
quejosa no hace valer, previamente a la promoción de dicho juicio, los recursos ordinarios que
establezca la ley del acto, pues entre los principios fundamentales en que se sustenta el juicio
constitucional se halla el de definitividad..."

Por tanto, los recursos administrativos sólo podrán ser establecidos en ley,
formal y materialmente considerada.

Otro aspecto que es necesario señalar es el relativo a la importancia de que en la

interposición del recurso sean utilizados todos los elementos técnico-jurídicos posibles,
ya que si se hace necesario impugnar la resolución que recaiga al recurso interpuesto ya
no serán admitidas las pruebas ni las argumentaciones que no se hicieron valer ante la
autoridad administrativa, por lo que, no obstante el principio de informalidad que debe
privar en los recursos administrativos, resulta conveniente asegurar un buen juicio.

Finalmente, también es conveniente precisar que la regulación de los diferentes

recursos administrativos se establecen de muy diferentes formas en cada una de las
leyes que los contienen, lo cual produce gran diversidad de procedimientos, con la
consecuente diferencia en los términos para su interposición, para el desarrollo y forma
de los medios de prueba, de los requisitos de 'procedibilidad, anexos, etc., por lo que en
cada caso se tendrá que analizar con detenimiento las disposiciones que regulan cada
uno de los procedimientos.

Lo ideal sería que, como en otros países, existiera una Ley de Procedimiento
Administrativo, en la que se estableciera un procedimiento uniforme para todos los
recursos administrativos.

8.3. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

La existencia de un procedimiento contencioso-administrativo presenta al

particular una posibilidad más para la defensa de sus intereses frente a los actos
ilegítimos de la administración.

El término contencioso en su aspecto general significa contienda, litigio, pugna

de intereses. Es el juicio seguido ante un juez competente sobre derechos o cosas que
disputan entre sí las partes en pugna. En lo especial se refiere a la jurisdicción
encargada de resolver las cuestiones litigiosas entre los particulares y la Administración
Pública. Su materia está constituida:

". . . por el conflicto jurídico que crea el acto de la autoridad administrativa al vulnerar derechos
subjetivos o agraviar intereses legítimos de algún particular o de otra autoridad autárquica, por
haber infringido aquélla, de algún modo la norma legal que regula su autoridad y a la vez
protege tales derechos o intereses". (Argañaráz, Manuel J., Tratado de lo Contencioso
Administrativo, pág. 13.)

Desde el punto de vista formal, el contencioso-administrativo se concibe en

razón de los órganos que conocen las controversias que provoca la actuación
administrativa, ya que se trata de tribunales ubicados en el ámbito del Poder Ejecutivo.
Desde el punto de vista material, este procedimiento se manifiesta cuando la
controversia es generada por un acto de la administración que lesiona intereses jurídicos
de los particulares.

La defensa de los particulares frente a la administración se puede realizar de

diferentes formas y ante distintos órganos jurisdiccionales, lo que dio origen a los
sistemas francés o administrativo y angloamericano o judicial.

El sistema francés nació de la interpretación de la división de poderes que

plantea la igualdad e independencia entre ellos, por lo que, al no quedar ninguno
sometido al otro, el Poder Judicial sólo debe juzgar asuntos del orden común que
planteen los particulares sin inmiscuirse en materia de la administración, ya que si los
asuntos de ésta quedaran sometidos a los tribunales judiciales, habría dependencia de un
poder a otro.

Con esta idea se creó el Consejo de Estado Francés que en principio instruyó los
expedientes de las controversias entre la administración y los gobernados, para que la
resolución definitiva la dictara el soberano; es decir, se trataba de un sistema de justicia
retenida. Posteriormente, en 1848, se otorgaron facultades para que este órgano
instruyera la causa y emitiera la resolución, dando lugar a un tribunal de justicia
delegada, todo ello en el ámbito de la Administración.
 El sistema angloamericano, con otra interpretación de la división de poderes,
atribuye a los órganos judiciales la facultad de conocer y resolver las controversias entre
los particulares y la autoridad administrativa, con lo que deja el control de la legalidad
en el Poder Judicial, ya que considera que la función jurisdiccional debe ser realizada
precisamente por este poder, ya que de lo contrario habría duplicidad de funciones.

Dentro del sistema francés son dos las formas más importantes de lo
contencioso-administrativo: contencioso administrativo de anulación, objetivo o de
ilegitimación y el contencioso-administrativo de plena jurisdicción o subjetivo.

El contencioso de anulación sólo persigue el restablecimiento de la legalidad

violada cuando la Administración Pública ha actuado con exceso de poder, que se
manifiesta cuando el acto administrativo ha sido emitido:

1. Por funcionario incompetente.

2. Por inobservancia de las formas o procedimientos señalados por la ley.
3. Por no haberse aplicado la disposición debida.
4. Por desvío de poder.

Por su parte, el contencioso subjetivo al versar sobre derechos subjetivos no

requiere la existencia de causas de anulación, pues para tal efecto sólo basta que la
autoridad administrativa haya violado el derecho subjetivo de algún particular.

En nuestro país tienen aplicación los dos sistemas de lo contencioso

administrativo, ya que para algunos actos administrativos a nivel federal y local existen
tribunales administrativos especializados, con lo cual estaríamos en presencia del
sistema continental europeo, administrativo, o francés. Además, para otro tipo de actos,
también a nivel federal y estatal, cuyo conocimiento no esté reservado a los tribunales
administrativos, existe la vía de amparo, por lo que para este tipo de actos se ha
establecido el sistema anglosajón, angloamericano o judicial.

El sistema francés, a nivel federal, está representado por el Tribunal Fiscal de la

Federación, el cual sirvió de modelo para el establecimiento de algunos tribunales
locales como el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Distrito Federal y los de
los estados de Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Guanajuato, México, Guerrero, Veracruz,
Yucatán, así como los tribunales fiscales de los estados de Nuevo León, Sinaloa, Sonora
y Tamaulipas.

8.4. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MÉXICO

El establecimiento del contencioso-administrativo en nuestro país tiene su

antecedente en la Ley para el Arreglo de lo Contencioso-Administrativo del 25 de
noviembre de 1853, conocida como Ley Lares, en la que se prohíbe a los tribunales
judiciales actuar sobre las cuestiones de la administración por la independencia de sus
actos y sus agentes frente al Poder Judicial, con lo que se concede al Consejo de Estado
el carácter de Tribunal Administrativo para conocer las controversias relativas a obras
públicas, contratos de la administración, rentas nacionales, policía, agricultura, industria
y comercio.
 Este planteamiento provocó diversas controversias puesto que la idea
generalizada era una estricta división de las funciones, por lo que no se exista
doctrinalmente un consenso general; algunos autores, entre ellos Emilio Margáin
Manatou, consideran que este tribunal es de anulación; en cambio, para A. Cortina
Gutiérrez y A. Nava Negrete, entre otros, se trata de un tribunal de plena jurisdicción.

Conforme a la doctrina (Argañaráz, ob. cit., pág. 19.) las diferencias sustanciales
entre un contencioso de anulación, objetivo o de ilegitimación, y un contencioso de
plena jurisdicción o subjetivo, pueden identificarse en cuanto a su finalidad, al
procedimiento, a su sentencia y a sus efectos.

Respecto de su finalidad, tenemos que en el tribunal de simple anulación sólo se

busca el mantenimiento de la legalidad en la actuación de la Administración, por tal
motivo se ha instaurado este tipo de contencioso para conocer la afectación de un
interés legítimo; mientras que en el de plena jurisdicción se pretende el reconocimiento
o la reparación de un derecho subjetivo vulnerado por el acto administrativo, por lo
tanto, este contencioso se estableció para conocer sobre la violación de derechos
subjetivos.

En cuanto a la finalidad de nuestro contencioso-administrativo, fue instaurado

para la protección de los derechos subjetivos públicos, pues para la procedencia del
juicio es necesaria la afectación del interés jurídico del demandante, como se desprende
a contrario sensu de la fracción 1 del artículo 202 del Código Fiscal de la Federación.

Por lo que respecta al procedimiento, en el de anulación se desarrolla enjuicio

simple, sin que sea indispensable la participación de la Administración como parte
demandada pues su intervención sólo se reduce a rendir un informe que le requiere el
tribunal. "La administración, en el contencioso de anulación no es parte. Su
intervención consiste más en informar que en defender. Hay en este juicio un interés
mayor en rever el acto y conformarlo a la legalidad que en dar razón a la
Administración Pública o al recurrente. El Tribunal suple las deficiencias que hubiesen
en el recurso" (Bielsa, Sobre lo Contencioso Administrativo). En cambio, el
procedimiento en el contencioso de plena jurisdicción es de tipo judicial, con la
participación de una parte demandante y una demandada, un proceso con todas sus
etapas procedimentales: instrucción y sentencia o juicio, dando oportunidad a los
colitigantes a formular sus acciones y defensas correspondientes, así como la aportación
de pruebas que consideren pertinentes.

En este aspecto, el contencioso-administrativo regulado por el Código Fiscal de

la Federación tiene el carácter de subjetivo o de plena jurisdicción, pues el
procedimiento instaurado está estructurado con los principios de un verdadero juicio
procesal.

Respecto de la sentencia, el de simple anulación sólo se constriñe a declarar la

validez o nulidad del acto según corresponda; en cambio, en el de plena jurisdicción se
emite una sentencia de condena.

Conforme a esta categoría nuestro contencioso-administrativo en algunos casos

es de anulación pues sólo se constriñe a declarar la validez o nulidad; sin embargo, en
otros casos la sentencia trae como consecuencia una condena para la autoridad
demandada, como por ejemplo en los asuntos de pensiones civiles o militares cuando la
nulidad es a efecto de que se otorgue al actor una pensión mayor de la que había
considerado la demandada, o en los casos de devolución de impuestos, en la que se
condena a la devolución de éstos.

Finalmente, en cuanto a los efectos de la sentencia, la que dicta el tribunal en el

contencioso objetivo sólo logra anular la resolución combatida, a través de una
declaración que no puede ser ejecutada por el propio tribunal, en tanto que en el de
plena jurisdicción el tribunal sí puede ejecutar sus resoluciones en virtud de que busca
el restablecimiento de un derecho subjetivo.

Acorde con este análisis, es posible concluir que el contencioso administrativo

que se ventila ante el Tribunal Fiscal de la Federación es mixto o ecléctico.

Como órgano jurisdiccional, se trata de un tribunal administrativo, ubicado

dentro del marco del Poder Ejecutivo sin sujeción a las autoridades que integran ese
poder y que actúa por delegación de facultades que la ley le otorga.

Su propósito es mantener la División de Poderes y el respeto a la acción del

Poder Ejecutivo Federal. Se creó mediante una ley federal, con la denominación y
reconocimiento de un tribunal administrativo dotado con plena autonomía para emitir
fallos.

Es un tribunal autónomo ya que, como se expresa en la exposición de motivos

de la Ley de Justicia Fiscal:

"Ni el Presidente de la República ni ninguna otra autoridad administrativa, tendrá intervención

alguna en los procedimientos o en las resoluciones del tribunal. Se consagrará así con toda
precisión, la autonomía orgánica del cuerpo que se crea; pues el ejecutivo piensa que si esa
autonomía no se otorga de manera amplia no se puede hablar propiamente de una justicia
administrativa. . .",

Autonomía que se reitera en el artículo 10 de su Ley Orgánica. Con relación a la

estructura del Tribunal Fiscal de la Federación, tenemos que se integra con una sala
superior y salas regionales. La sala superior se integra por nueve magistrados, y sesiona
con un mínimo de seis, las salas regionales se integran por tres magistrados cada una, y
se requiere la presencia de todos para sesionar.

Existen 11 zonas o regiones con un total de 17 salas regionales, en virtud de que

la zona metropolitana cuenta con seis salas, la región Hidalgo México con dos, y las
demás regiones con una sala cada una. Las regiones en que se ubican las salas son:

Noroeste, con sede en Cd. Obregón, Son. y jurisdicción en los estados de Baja
California y Baja California Sur, Sinaloa y Sonora. Noreste, con sede en Monterrey,
N.L. Y jurisdicción en los estados de Nuevo León y Tamaulipas.

Norte-Centro, con sede en Torreón, Coah. y jurisdicción en los estados de

Coahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas. Centro, con sede en Celaya, Gto. y
jurisdicción en los estados de Guanajuato, Michoacán y S:¡n Luis Potosí. Pacífico-
Centro, con sede en Cuernavaca, Mor. y jurisdicción en los estados de Morelos y
Guerrero.
 Hidalgo-México, con sede en Tlalnepantla, Méx. Y jurisdicción en los estados
de México e Hidalgo.

Golfo-Centro, con sede en Puebla, Pue. y jurisdicción en los estados de tlaxcala,

Puebla y Veracruz.

Occidente, con sede en Guadalajara, Jal. y jurisdicción en Colima, Jalisco y

Nayarit.

Sureste, con sede en Oaxaca, Oax. y jurisdicción en los estados de Chiapas y

Oaxaca.

Peninsular, con sede en Mérida, Yuc. y jurisdicción en los estados de Campeche,

Tabasco, Quintana Roo y Yucatán. Metropolitana, con sede en el Distrito Federal y
jurisdicción en el propio D.F

El nombramiento de los magistrados lo efectúa cada seis años el Presidente de la

República con aprobación del Senado; en la designación se deberá señalar si es para
integrar la sala superior o alguna sala regional.

También existen magistrados supernumerarios, quienes suplen las ausencias de

los magistrados de las salas regionales y substituyen a los magistrados de la sala
superior, en los casos previstos por la ley. Ningún magistrado puede ser removido sino
en los casos y de acuerdo con el procedimiento aplicable para los funcionarios del
Poder Judicial de la Federación.

Los requisitos que se deben reunir para ser magistrado son: ser mexicano por
nacimiento, mayor de treinta años, tener notoria buena conducta, ser licenciado en
Derecho con título debidamente registrado, expedido cuando menos cinco años antes de
la fecha de la designación, y tener un mínimo de tres años de práctica en materia fiscal.

La competencia de las salas regionales se encuentra establecida en el artículo 23

de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y en el artículo 24 señala la
competencia en razón del territorio, por lo que se deduce que las salas regionales tienen
competencia en razón de la materia y el territorio.

El mismo ordenamiento establece en su artículo 25 el "Juicio de Lesividad" al

señalar que las salas regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades
para nulificar las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que
dichas resoluciones sean materia de su competencia. Por razón del territorio será
competente la sala regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la
resolución que se pretende nulificar.

Este tribunal, que en sus inicios tuvo una competencia exclusivamente fiscal,
que denominamos tributaria, en la actualidad también conoce de multas administrativas
por violación a leyes federales; pensiones civiles o militares; sobre interpretación y
cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por la Administración Pública
centralizada; sobre responsabilidades resarcitorias provenientes de daños y perjuicios
causados a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de las entidades paraestatales,
competencia que se encuentra prevista en el artículo 23 de la ley orgánica de dicho
tribunal.

Sin embargo, esta ley no es la única que regula su competencia, ya que existen
otras leyes que le otorgan facultades para conocer acerca de diversos actos: en materia
de responsabilidades administrativas (Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos); en materia de fianzas, respecto de los requerimientos de pago
efectuados por la Tesorería de la Federación (Ley Federal de Instituciones de Fianzas),
y en materia financiera, respecto de las resoluciones definitivas que se dicten en el
recurso de revocación que se haga valer en contra de las multas impuestas a quienes
infrinjan el régimen de control de cambios (Ley Orgánica del Banco de México).

La sala superior, además de sus funciones administrativas, cuenta con una

competencia atrayente respecto de asuntos con características especiales, sea porque su
valor exceda de cien veces el salario mínimo general para el Distrito Federal, elevado al
año, o porque implique la interpretación directa de una ley o fije el alcance de los
elementos constitutivos de una contribución.

8.5.1. Cuestiones particulares del procedimiento

El marco de regulación legal del procedimiento contencioso-administrativo lo

constituyen la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y el Código Fiscal de
la Federación, y supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles cuando la
disposición que se vaya a aplicar de éste sea compatible con el procedimiento
establecido en el Código Fiscal, es decir, que no vaya a introducir instituciones ajenas o
extrañas a él al grado de que en lugar de complementario llegara a desvirtuar su
naturaleza.

Las partes que intervienen en estos juicios son: el demandante; los demandados;
el Titular de la dependencia o entidad de quien dependa la autoridad demandada; la
Secretaría de Hacienda, cuando se controvierta el interés fiscal federal; y los terceros
que tengan un derecho incompatible con la pretensión del demandante.

Tienen el carácter de demandados, la autoridad que emitió la resolución

impugnada y el particular a quien favorezca una resolución que sea materia de un juicio
de Lesividad.

La procedencia del juicio está íntimamente ligada a la competencia del propio

tribunal, por lo que el juicio será improcedente cuando se trate de una materia distinta
de las señaladas, o que tratándose de esta materia ya se haya impugnado mediante otro
tipo de defensa, o que se trate de una resolución conexa de otra ya impugnada, o que ya
sea cosa juzgada. También es improcedente el juicio cuando el promovente no tenga
interés jurídico, sea extemporánea la presentación de la demanda, no exista el acto
reclamado, o no se haga valer agravio alguno.

Los casos de improcedencia darán lugar al rechazo de la demanda o al

sobreseimiento parcial o total, que procede además, por desistimiento o muerte del
demandante, por revocación del acto, o cuando la ley establezca un impedimento para
que se emita resolución de fondo.
 Las promociones que se presenten ante las salas, inclusive la demanda, deberán
estar firmadas por quien las formule, ya que de no cumplir con este requisito se tendrán
por no presentadas, a menos que el promovente no sepa o no pueda firmar, para lo cual
se prevé que estampe su huella digital y que firme otra persona a su ruego.

Cuando no se promueva a nombre propio, la representación en juicio deberá

estar plenamente acreditada, ya que se prohíbe la gestión de negocios. Para el
acreditamiento de la personalidad es necesario que ésta se haya otorgado a más tardar
en la fecha de la presentación de la demanda o de la contestación, en su caso. Para tal
efecto, es necesario que los particulares lo hagan en escritura pública o mediante carta
poder firmada ante dos testigos, siendo ratificadas las firmas del otorgante y de los
testigos ante notarios o ante los secretarios del tribunal. La representación de las
autoridades corresponderá a la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica.

Los particulares o sus representantes podrán autorizar por escrito a persona (o

personas) que a su nombre reciba notificaciones, quien podrá hacer promociones de
trámite, rendir pruebas, presentar alegatos e interponer recursos; las autoridades podrán
nombrar delegados para los mismos fines. Tanto los autorizados de los particulares,
como los delegados de las autoridades, deberán ser licenciados en Derecho, ya que sin
este requisito no podrán actuar en nombre de sus patrocinados.

Finalmente, los magistrados deberán excusarse de conocer de un juicio cuando

exista la posibilidad de parcialidad por intereses personales, de parentesco o de amistad,
que señala el artículo 204 del Código Fiscal, excusa que será calificada por la sala
superior.

La demanda se deberá presentar ante la sala regional del domicilio de la

autoridad que emitió el acto impugnado, o enviarse por correo certificado con acuse de
recibo, siempre y cuando el actor tenga su domicilio fuera de la población en que se
encuentre la sala, y que el depósito se haga en la oficina de correos del domicilio del
demandante dentro de los 45 días posteriores a la fecha en que surta efecto la
notificación del acto impugnado o de que el promovente tuvo conocimiento de su
existencia. En el juicio de Lesividad la autoridad puede demandar la nulidad de su
resolución dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que la emitió.

Los requisitos fundamentales de la demanda son: el nombre y domicilio del

demandante, la resolución que se impugna, el nombre de los demandados y su domicilio
en el Juicio de Lesividad, los hechos que originaron la demanda, las pruebas que
ofrezca, los agravios, y el nombre y el domicilio del tercero interesado, en su caso.
Cuando sea necesario, el magistrado instructor requerirá al promovente para que en un
plazo de cinco días complemente o aclare su demanda. Procede la ampliación de la
demanda cuando se impugne una negativa ficta o cuando el actor no haya conocido la
resolución impugnada antes de la presentación de la demanda.

Los terceros se pueden apersonar en el juicio mediante escrito y pruebas que

deberán presentar dentro de los 45 días siguientes a aquel en que les surta sus efectos el
traslado de la demanda.

Junto con la demanda se deberán adjuntar copias para las partes, la prueba de su
personalidad, el documento que compruebe la existencia del acto impugnado y la
constancia de su notificación, en su caso; los cuestionarios de peritos y las pruebas
documentales, o señalar el archivo en que se encuentren estos documentos. En caso de
omisión de requisitos, el magistrado instructor dará un plazo de cinco días para que se
presenten.

Por su parte, el demandado también cuenta con 45 días para contestar la

demanda y su ampliación. Deberá referirse a los incidentes de previo y especial
pronunciamiento en su caso; a la improcedencia y sobreseimiento; a cada uno de los
hechos de la demanda; a sus argumentos de defensa; a sus pruebas. Igualmente deberá
adjuntar copias de su contestación, cuestionarios y ampliación de los de su contraparte,
y pruebas documentales.

En la contestación, y hasta antes del cierre de instrucción, la autoridad podrá

allanarse a las pretensiones del actor o revocar su resolución. En ningún caso podrá
mejorar su resolución, ya que el tribunal deberá juzgar en los términos en que ésta fue
dictada.

Tratándose de impugnación de una negativa ficta, la contestación hará las veces

de emisión de la resolución que no fue dictada en tiempo, por lo que la autoridad deberá
fundar y motivar la negativa.

Ya integrado el expediente con la demanda, la contestación, la ampliación de la

demanda y su contestación, cuando sea el caso, el magistrado instructor procederá al
desahogo de pruebas, entre las que no procede la confesional de las autoridades
mediante absolución de posiciones; y si considera que hace falta alguna diligencia a fin
de apreciar debidamente la controversia, podrá ordenar su práctica. La confesión
expresa de las partes y los hechos legalmente afirmados por la autoridad hacen prueba
plena, y las periciales y testimoniales pueden ser apreciadas con amplia libertad por la
sala; pero si del enlace de las pruebas rendidas y de las presunciones formadas la sala
adquiere una convicción distinta sobre los hechos, puede realizar una nueva valoración,
previa justificación del caso.

El último elemento con que cuenta la sala para cerrar la instrucción son los
alegatos que deben rendir las partes dentro de los 5 días siguientes a la notificación de
que se han desahogado las pruebas con lo que el asunto quedará para sentencia, la cual
se dictará con base en el proyecto del magistrado instructor.

El sentido de la sentencia podrá ser de validez, de nulidad, o de nulidad para

efectos, en cuyo caso se deberá precisar con claridad la forma y términos en que se
deberá cumplimentar.

La declaración de nulidad procede en cualquiera de los cinco supuestos

señalados por el artículo 238 del Código Fiscal que se enuncian a continuación:

1. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado, o tramitado el

procedimiento del que se deriva dicha resolución.

2. Omisión de los requisitos formales exigidos en las leyes, que afecten las defensas del
particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de
fundamentación o motivación, en su caso.
3. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trascienda el
sentido de la resolución impugnada.

4. Si los hechos que la motivaron, no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en

forma equivocada, o bien se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o
dejó de aplicar las debidas.

5. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales

no corresponda a los-fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

En caso de que el magistrado instructor no formule su proyecto de sentencia o la

sala no la dicte en los plazos establecidos, procede la excitativa de justicia ante la sala
superior, que puede hacer valer cualquiera de las partes.

8.5.2. Los recursos procesales

Dentro del procedimiento contencioso-administrativo se prevén dos recursos,

uno de ellos ante el propio tribunal y el otro ante los Tribunales Colegiados de Circuito.
en materia administrativa.

El recurso de reclamación, establecido en los artículos 242 al 244 del Código

Fiscal, procede ante la sala regional en contra de las resoluciones del magistrado
instructor que desechen la demanda, la contestación o alguna prueba; que decreten el
sobreseimiento del juicio o que admitan o rechacen la intervención del tercero
interesado.

Este recurso se deberá interponer dentro de los cinco días posteriores a aquel en
que surta efecto la notificación de la resolución que se pretenda impugnar, cuestión que
la sala deberá resolver dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la contraparte
exprese lo que a su derecho convenga.

Aunque no están señalados como recursos, se prevén dos procedimientos

especiales de impugnación: la objeción del auto admisorio y la queja por
incumplimiento de sentencia firme.

La objeción del auto admisorio procede en contra de los autos que admitan la
demanda, la contestación, la intervención del tercero perjudicado o alguna prueba, y
deberá interponerse dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que surta efecto el
auto a impugnar, y será resuelto por la sala en la resolución que ponga fin al juicio.

La queja por incumplimiento de la sentencia firme procede por una sola vez ante
la sala regional, dentro de los quince días siguientes al día en que surta efecto la
notificación del acto o resolución que la provoca, cuando la autoridad responsable repite
indebidamente el acto o resolución anulado, o cuando se cumplimente en exceso o
defecto una sentencia. La sala del conocimiento pedirá un informe a la autoridad
responsable y dictará su resolución que podrá: anular el acto o resolución repetida, dejar
sin efectos el acto o resolución con el que cumplimenta con exceso o defecto, o declarar
infundada la queja. También podrá imponer multas al responsable, amonestar al
funcionario y comunicarlo a su superior jerárquico.
 El recurso de revisión, establecido en los artículos 248 y 249 del código, debe
ser interpuesto por la autoridad, ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente, a
través de la sala responsable, dentro de los 15 días siguientes a aquel en que surtan
efecto las resoluciones definitivas de la sala, las que decreten o nieguen el
sobreseimiento y las que se hayan dictado con violaciones procesales durante el
procedimiento, siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido
del fallo, y cuando el interés del negocio exceda tres mil quinientas veces el salario
mínimo general diario del Distrito Federal.

Si la cuantía del asunto es indeterminada, el recurso procederá cuando el

negocio sea de importancia y trascendencia, lo cual deberá ser razonado para los efectos
de su admisión. Cuando se controvierta el interés fiscal de la Federación, cualquiera que
sea el monto del negocio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá interponer
este recurso si el asunto se trata de la interpretación de leyes o reglamentos, de las
formalidades esenciales del procedimiento, o que fije el alcance de los elementos
constitutivos de una contribución.

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