Ciudades Intermedias en Chile: Territorios Olvidados

andrés rojas b.
francisco maturana m.
CIUDADES INTERMEDIAS EN CHILE
C hile es un país desigual y concentrado territorialmente. De-
pendiendo de la comuna o región de origen, las oportunidades
desde el punto de vista del desarrollo humano son radicalmente Territorios olvidados
distintas. Frente a los grandes espacios metropolitanos, las ciuda-
des intermedias pueden constituirse en una alternativa para una
OTROS TÍTULOS PUBLICADOS ocupación más equilibrada del territorio nacional y un espacio
POR ESTE SELLO para la mejora de las condiciones de vida. No obstante, la trayec-
francisco maturana m.
toria del sistema urbano nacional en el largo plazo ha tendido a Geógrafo, Doctor en Planificación Territo-
Migración peruana en Santiago. acentuar la concentración y los desequilibrios existentes. A pesar rial, Urbanismo y Dinámicas del Espacio de
del relativo consenso en torno al reconocimiento de la situación, Universidad de Paris-Sorbonne y Máster en
Prácticas, espacios y economías. ciudades y territorios de la Universidad de
Alejandro Garcés H.
CIUDADES INTERMEDIAS EN CHILE TERRITORIOS OLVIDADOS

poco se ha avanzado en clarificar sus causas y dinámicas. Más Toulouse II. Actualmente se desempeña como
bien, se ha considerado tácitamente –y de manera acrítica– como investigador del Instituto Chileno de Estudios
Municipales de la Universidad Autónoma de
un proceso “natural”, por tanto difícil de evitar. Sintomático de
La sociedad del salitre. Chile. Sus trabajos han estado orientados a la
ello, los estudios se han centrado principalmente en las áreas me- comprensión de los sistemas de ciudades, las
Protagonistas, migraciones,
tropolitanas de Santiago, y en menor medida de Concepción y Val- relaciones que los centros urbanos establecen
cultura urbana y espacios en el espacio y la trayectoria funcional que
públicos paraíso. van configurando estas entidades en el terri-
Sergio González (comp.) En Ciudades intermedias en Chile: territorios olvidados destaca- torio.
Enrique Aliste dos académicos abordan el estudio de estas urbes, profundizando

en distintas dimensiones teóricas y aplicadas, que buscan ser una
contribución para el debate y formulación de políticas públicas
Fronteras en movimiento e capaces de integrar a todo el país en la senda del desarrollo.
imaginarios geográficos.
La cordillera de Los Andes
como espacialidad sociocultural
Andrés Núñez
Rafael Sánchez
Federico Arenas (eds.)
andrés rojas b.
Licenciado en Historia de la Universidad de
Chile, Magister en Estudios Sociales y Polí-
ticos Latinoamericanos de la Universidad Al-
berto Hurtado y Diplomado en Desarrollo y
ISBN 978-956-01-0195-2 Cultura en América Latina de la Universidad
francisco
marcela maturana
tapia ladino m.
de Santiago. Investigador del Instituto Chile-
no de Estudios Municipales de la Universidad
andrésgonzález
adriana rojas b. gil Autónoma de Chile, en las temáticas del cen-
tralismo y el desarrollo regional desde una
[editores]
[compiladores] perspectiva histórica.
Ciudades intermedias en Chile:
territorios olvidados
RIL editores
bibliodiversidad
Francisco Maturana M.
Andrés Rojas B.
(editores)
Ciudades intermedias
en Chile
Territorios olvidados
XXX Maturana Miranda, Francisco
M Ciudades intermedias en Chile: territorios
olvidados / Editores: Francisco Maturana M.
y Andrés Rojas B. – – Santiago : RIL editores,
2015.

260 p. ; 23 cm.
ISBN: 978-956-01-0195-2
1 xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx. 2 xxx xxx x
x xx.
Agradecemos al Instituto Chileno

de Estudios Municipales ICHEM de
la Universidad Autónoma de Chile
(UA) por el apoyo brindado para la
realización de esta obra.
También a la Dirección de Postgra-

do e Investigación de la (UA) por
su aporte en el financiamiento de
este libro.
Ciudades intermedias en Chile:

territorios olvidados
Primera edición: mayo de 2015
© Francisco Maturana M. y Andrés Rojas B. (editores), 2015

Registro de Propiedad Intelectual
Nº 251.947
© RIL® editores, 2015

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Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores
Impreso en Chile • Printed in Chile
ISBN 978-956-01-0195-2
Derechos reservados.
Índice
Introducción.................................................................................9
Parte I
Elementos teóricos para la compresión y estudio
de las ciudades intermedias (CI)
A la búsqueda de las ciudades intermedias.

Algunos elementos de discusión
François Taulelle............................................................................15
¿Ciudad media o ciudad intermedia?

Evolución conceptual y estudio en Chile
Francisco Maturana M...................................................................21
Evolución histórica de las ciudades intermedias en el

siglo xx: crecimiento, jerarquía y funcionalidad
Andrés Rojas B., Francisco Maturana M. y Mauricio Morales S..........43
Ciudades intermedias y municipalidades:

la carencia de un gobierno
Camilo Vial Cossani.......................................................................75
Análisis y gestión de riesgos naturales en ciudades

intermedias y localidades pequeñas en Chile
Carolina Martínez R....................................................................105
Procesos de deterioro urbano en ciudades intermedias
en Chile: una propuesta metodológica
Paulina Terra Rosas......................................................................127
Parte II
Casos de estudio
El papel de las ciudades intermedias en la red

de flujos de conmutación en Chile
Marcelo Lufin V. y Miguel Atienza U............................................151
La conurbación Rancagua-Machalí: un desarrollo

marcado por la influencia macrometropolitana y
la actividad minera
Cristián Henríquez R., Federico Arenas V.,
Jorge Qüense A. y Gloria Naranjo R............................................179
La gobernanza de las ciudades intermedias

(aspectos teóricos y prácticos): los casos de Copiapó,
Talca y Punta Arenas
José Hernández Bonivento...........................................................203
El patrimonio en las ciudades intermedias:

una dimensión frágil. El caso de Curicó
Pablo Rojas B. y Andrés Rojas B..................................................229
Los autores................................................................................255
Introducción
Chile es un país desigual en muchos sentidos. Uno de los más graves,

pero a la vez menos presente en el discurso público, es la desigualdad
territorial. Dependiendo de la comuna e incluso de la región de origen,
las personas tienen, desde el punto de vista del desarrollo humano,
oportunidades radicalmente distintas. Desde distintos organismos e
instancias, entre ellas la reciente Comisión Asesora Presidencial para la
Descentralización, se ha señalado de manera categórica que los niveles
de centralismo político-administrativo y de concentración económica
y demográfica comprometen el desarrollo del país.
Frente a los grandes espacios metropolitanos, otras ciudades po-
drían constituirse en una alternativa para una ocupación más equili-
brada del territorio, de manera de aprovechar en plenitud sus distintos
potenciales y, a su vez, generar un mejor acceso a diferentes bienes y
servicios, aspecto importante para mejorar las condiciones de vida
de las personas. Lamentablemente, la trayectoria del sistema urbano
nacional en el largo plazo no nos permite ser optimistas, puesto que
la jerarquía que presentan los centros urbanos tiende a ser estable en
el tiempo, incluso a acentuar los desequilibrios existentes, lo que en
Chile se traduce en una divergencia de oportunidades cada vez mayor.
A pesar de que existe un relativo consenso en torno al diagnóstico,
poco se ha avanzado en clarificar las causas de este panorama. Más
bien este se ha considerado tácitamente —y de manera acrítica— como
un proceso «natural». Desde distintas disciplinas, los estudios se han
centrado en las áreas metropolitanas de Santiago, y en menor medida
de Concepción y Valparaíso. Poco sabemos respecto de otras ciudades,
aquellas que en genérico se les denomina, de manera algo despectiva «de
provincia» o «de regiones», conceptos que además de resultar impropios,
9
Francisco Maturana M. y Andrés Rojas B. (editores)
pues apuntan a divisiones administrativas de las que Santiago también

forma parte, representan una pretensión de homogenizar, por decir lo
menos, compleja. ¿Es pertinente reunir en una categoría tan genérica
realidades tan dispares como las de Coyhaique, Antofagasta y Talca?
El título Ciudades intermedias en Chile: territorios olvidados es el
reconocimiento del rezago vivido por estas urbes de difícil definición, las
que paradójicamente cumplen, en la práctica, un rol fundamental para su
hinterland y en el sistema urbano del país. La alusión al olvido proviene
respecto del Estado y la ausencia de una decidida política nacional de fo-
mento al desarrollo regional (social, cultural y productivo). Está referida
también al olvido desde la academia, que ha sido reacia a considerarla
un objeto de estudio importante. Incluso proviene de los medios de co-
municación, que pretenden homologar Santiago con lo nacional, invisi-
bilizando la realidad diversa de Chile. Este contexto es el que nos llama
a interrogarnos sobre qué procesos están ocurriendo en estos espacios,
cuáles son sus roles y potencialidades, etcétera. Desde distintos enfoques
pretendemos contribuir al estudio y debate de esta realidad apremiante.
El texto que presentamos se estructura en dos partes. En primer
lugar, capítulos de carácter teórico que buscan, desde distintos enfoques
y temáticas, entregar elementos necesarios para enmarcar el debate.
Abre François Taulelle, académico de la Universidad de Toulouse,
quien presenta un breve capítulo con los aspectos fundamentales del
debate sobre las ciudades intermedias, contribuyendo de manera di-
recta en introducir al lector en aristas de la temática a partir de otros
sistemas urbanos en el mundo.
En el siguiente capítulo, titulado «¿Ciudad media o ciudad inter-
media? Evolución conceptual y estudio en Chile», el investigador del
Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Francisco Matu-
rana, aborda el debate en torno a los conceptos de ciudad intermedia/
media, con el fin de clarificar usos imprecisos, indiferenciados y a menudo
intuitivos, considerando para ello la experiencia de otros países y plan-
teamientos específicos para el caso chileno. Posteriormente, propone una
serie de criterios para seleccionar qué urbes corresponderían a ciudades
intermedias para el caso particular de nuestro sistema urbano.
En el tercer capítulo, «Evolución histórica de las ciudades inter-
medias en el siglo XX: crecimiento, jerarquía y funcionalidad», el
historiador Andrés Rojas, junto a los geógrafos Francisco Maturana y
Mauricio Morales del ICHEM, abordan desde un perspectiva de largo
plazo la evolución de las ciudades intermedias en un siglo, demostrando
cómo el desequilibrio territorial se ha venido acentuando de manera
dramática estableciendo relaciones con los procesos económicos es-
pecíficos, para posteriormente profundizar en su estructura y función
10
Ciudades intermedias en Chile: territorios olvidados
a partir del análisis de su especialización productiva en las últimas

décadas. El análisis planteado por los autores da cuenta de la ausencia
de un rol activo del Estado para generar condiciones de mayor equidad
y solidaridad territorial, como también el peso definitorio de la «lotería
de recursos naturales» en la trayectoria de estas ciudades. Dicho de
otro modo, los autores dan cuenta de la ausencia de un proceso de
desarrollo regional / local de carácter integral en nuestro país.
Luego del diagnóstico señalado, en el cuarto capítulo, titulado «Mu-
nicipalidades y la carencia de un gobierno para ciudades intermedias»,
Camilo Vial, también del ICHEM, se adentra en el diseño político-
administrativo vigente en la actualidad y las limitantes existentes para la
conformación de un gobierno de ciudad adecuado, que cumpla con las
dimensiones de gobernabilidad, planificación y capacidad de gestión para
la localidad en su conjunto. El autor alerta sobre la necesidad de contar
con una institucionalidad capaz de abordar realidades complejas, como
el caso de las ciudades intermedias que presentan comunas conurbadas
que, en la práctica, dependen de entidades (municipalidades) distintas,
a pesar de resultar ser una unidad funcional.
En el quinto capítulo teórico, la profesora del Instituto de Geografía
de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), Carolina Martí-
nez, aborda un tema fundamental, del cual lamentablemente todavía
nuestro aprendizaje como sociedad es incipiente. «Análisis y gestión
de riesgos naturales en ciudades intermedias y localidades pequeñas
en Chile» expone y debate el rol que deben cumplir los instrumentos
de planificación territorial frente a los riesgos naturales, los cuales
generan, en nuestro país, importantes impactos sociales y económicos.
Se concluye que no existe un traspaso de la academia en la manera de
afrontar estas problemáticas y que, dada la desvinculación de la plani-
ficación territorial frente a situaciones de emergencia, su estructuración
centralizada y jerárquica, las ciudades pequeñas e intermedias quedan
aisladas en la toma de decisiones y del conocimiento científico para
hacer frente a estos potenciales desastres.
Finalmente, la geógrafa Paulina Terra aborda la problemática de la
desigualdad al interior de los espacios urbanos desde una perspectiva
teórica-metodológica. Presenta y discute una metodología en base a una
serie de indicadores e índices con la finalidad de analizar el grado de
deterioro urbano que es posible observar en las ciudades intermedias,
lo cual plasma y contrasta la diferenciación espacial que ocurre entre
los conglomerados que componen el territorio.
La segunda parte del libro está dedicada a profundizar el análisis
de las ciudades intermedias a partir de casos de estudio. Comienza
esta sección el capítulo «El papel de las ciudades intermedias en la
11
Francisco Maturana M. y Andrés Rojas B. (editores)
red de flujos de conmutación en Chile», de los profesores Marcelo

Lufín y Miguel Atienza del Instituto de Economía Aplicada Regional
de la Universidad Católica del Norte (UCN), quienes a partir de la
conmutación de los trabajadores y mediante análisis de redes, calculan
y debaten diversos índices estructurales de movilidad y centralidad.
Concluyen que Santiago se constituye como un centro dominador de
los flujos laborales en el país, sin embargo, también demuestran que
la red de ciudades intermedias estructura globalmente la circulación
de los trabajadores en el sistema de conmutación —principalmente
intercomunal— en función de la intermediación de los flujos laborales.
Posteriormente, los profesores del Instituto de Geografía de la PUC
Cristián Henríquez, Federico Arenas, Jorge Qüense y Gloria Naranjo,
exponen el análisis de la ciudad intermedia Rancagua-Machalí como
un ejemplo de las dinámicas desarrolladas por este tipo de ciudades
cuando se localizan próximas a grandes espacios metropolitanos. Dan
cuenta de la situación dual de la ciudad en cuestión: por un lado ejerce
un rol como capital regional relevante en su territorio; por el otro, está
determinada por su vínculo funcional con la capital del país.
José Hernández, del ICHEM, en el capítulo «La gobernanza de
las ciudades intermedias (aspectos teóricos y prácticos): los casos de
Copiapó, Talca y Punta Arenas», plantea una revisión del concepto
de «gobernanza» como mecanismo para el gobierno colaborativo en
las ciudades intermedias. A partir del estudio de los casos de Copiapó,
Talca y Punta Arenas, evalúa de forma exploratoria los avances y de-
safíos de la descentralización y su relación con la gobernanza urbana.
Finalmente, el arquitecto Pablo Rojas y el historiador Andrés Rojas,
del ICHEM, analizan la ciudad de Curicó en relación a su situación
patrimonial. Desde una mirada de largo plazo, evalúan el deterioro de
los edificios patrimoniales, especialmente tras los terremotos ocurridos
en el siglo XX. Luego de un detallado levantamiento de información,
establecen una cronología de la génesis de los edificios patrimoniales
y su evolución por décadas a lo largo del siglo XX hasta la actualidad,
demostrando la fragilidad de su conservación y la inexistencia de po-
líticas integrales para conservarlos.
Francisco Maturana Miranda

y Andrés Rojas Böttner
(Editores)
12
Parte I
Elementos teóricos para

la comprensión y estudio de las
ciudades intermedias (CI)
A la búsqueda de las ciudades
intermedias. Algunos elementos
de discusión
François Taulelle
Professeur des Universités, en Géographie /Aménagement et Urbanisme

Université de Toulouse, LISST CNRS (UMR 5193),
Centre Interdisciplinaire d’Études Urbaines (CIEU)
La década del noventa estuvo marcada por un creciente interés de

la investigación científica en el urbanismo, centrado en las grandes
ciudades en el contexto de la globalización. En efecto, geógrafos y
economistas explicaron cómo las redes metropolitanas interactuaban
a escala mundial, produciendo una economía de islas interconectadas
(Sassen, 1991; Veltz, 1996). Por el contrario, los territorios no metro-
politanos se hicieron invisibles bajo la influencia de la dinámica de las
grandes ciudades. Sin embargo, al mismo tiempo que la globalización
profundizaba su despliegue, un número importante de estudios ponía
sobre la mesa la importancia del desarrollo local y regional, en par-
ticular de las ciudades pequeñas y medianas como centros de zonas
dinámicas en el mercado del trabajo. En economía, este fue el caso
de las investigaciones realizadas en los distritos industriales locales
de la Tercera Italia (Becattini, 1992), tema definido en Francia como
los sistemas productivos locales (SPL). Así, las investigaciones se han
centrado en la dinámica de pequeñas zonas industriales, en las cuales
los conocimientos heredados y la especialización productiva en el
marco de mercados abiertos logran una diferenciación que permite
la generación de nuevos empleos. Estudios similares se han llevado a
cabo —entre otros lugares— en Estados Unidos (Center Middle Town
de la Universidad de Ball State), Argentina (Gorenstein et al.) y Chile
15
François Taulelle
(Maturana et al., 2012). Un simposio internacional reciente también

puso en el centro del análisis científico este objeto de investigación en
Francia (Avignon, 2013).
Interrogarse sobre las ciudades medias plantea hoy una comple-
jidad científica. El mismo término «medio» pone a estas ciudades en
un espacio difícil de comprender. No son metrópolis, pero tampoco
ciudades pequeñas o pueblos. Son entidades de tamaño intermedio y
se pueden multiplicar los términos o palabras para calificarlas. Incluso
se podría preguntar, por ejemplo, si el estado intermedio es un estado
transitorio, ya sea ascendente en la jerarquía o bien en retorno al nivel
de las ciudades pequeñas. Se deben reconocer entonces varias limitantes
y problemas en su abordaje.
Una primera limitación es la dificultad de aislar un estrato de
ciudades en un conjunto urbano que funciona como sistema, cuyos
elementos se interrelacionan. Respecto a esto, varios geógrafos argu-
mentan que no existen ciudades de tamaño medio, ya que en la práctica
se debe hacer frente a grandes continuos urbanos interdependientes
(Santamaria, 2012). Los territorios funcionales rompen las fronteras
administrativas y, finalmente, la expansión urbana integra a las pe-
queñas ciudades en conjuntos extendidos que constituyen verdaderas
«placas territoriales», lo que es puesto de manifiesto por J. Lévy (2013)
al utilizar la fórmula de un «gradiente de urbanidad». Incluso, a pesar
de que los centros urbanos pueden ser distantes, la movilidad de las
personas crea redes de ciudades interrelacionadas. En este contexto,
es artificial aislar el concepto «ciudad media» sin considerar sus rela-
ciones con otras ciudades de rango inferior o superior. Este análisis se
comprende mejor en el continente europeo, donde la densidad es alta
y el territorio está cubierto por redes de ciudades. Por el contrario, en
países como Argentina, con menor densidad, el continuo urbano es
menos visible y, por ejemplo, en zonas como la Pampa, la red urbana
jerarquizada es claramente visible debido a los grandes espacios agrí-
colas que dividen ciudades. Esto permite distinguir con claridad la
función de las metrópolis (Mar del Plata, Bahía Blanca) de las ciudades
medianas (Necochea, Tandil) y de las pequeñas ciudades y pueblos.
El segundo problema que normalmente se encuentra en la defini-
ción utilizada es el criterio espacial para definir el objeto de estudio.
Geógrafos y estadísticos se cuestionan dónde trazar la línea. ¿Qué es
una ciudad media? ¿Qué entendemos por una pequeña ciudad? Estas
preguntas son constantes y determinan el estudio de estas entidades
16
A la búsqueda de las ciudades intermedias....
urbanas. Se puede responder de manera estadística y así definir artifi-

cialmente su alcance pero, a decir verdad, la respuesta es débil y varía
de un contexto a otro de acuerdo a la jerarquía en el sistema urbano
nacional. Por ejemplo, en Francia existe un consenso para considerar
que una ciudad media tiene entre 20.000 y 100.000 habitantes. No
obstante, otros trabajos amplían el límite hasta los 500.000 (Datar,
Territorios 2040). Más compleja aún será la definición atendiendo
a contextos heterogéneos. Por ejemplo, es obvio que «la ciudad de
tamaño medio» china, debido a su enorme peso demográfico, no es
comparable con la de otras latitudes. En este sentido, se traduce en un
problema de proporciones, donde es particularmente difícil ofrecer con-
sideraciones generales desprovistas de su contexto nacional o regional.
Presentados estos antecedentes, resta un hecho ineludible de re-
flexionar. Si existe un objeto «medio», que tendría su lugar entre la
metrópolis y la pequeña ciudad, ¿cuáles son sus características?
La primera se define por defecto: no son metrópolis, es decir, no
son ciudades ubicadas en la parte superior de la jerarquía urbana.
Concretamente, estas ciudades no se ven afectadas por el gigantismo de
metrópolis o de conurbaciones, siendo por ello fácilmente identificables.
Además, la naturaleza de sus movilidades y su organización espacial se
puede comprender en un tiempo relativamente corto. Por el contrario,
la metrópolis requiere varios días de vivencias en el espacio antes de
comprender la organización espacial de su tejido urbano.
La segunda característica intrínseca también está relacionada con
la jerarquía urbana. La ciudad media presenta en su estructura menor
diversificación en su comercio, actividades productivas y servicios para
la población, aunque, una vez más, este concepto varía dependiendo
de la ubicación geográfica y de su proximidad a las metrópolis: muy
próximas, están bajo la dependencia de estos centros y pueden cumplir
solo pequeñas funciones urbanas; por el contrario, si se localizan dis-
tantes, se constituyen en verdaderos polos de servicios a la población.
Por otra parte, tienden a especializarse en dos o tres áreas, las cuales
las identifican en el nivel regional o nacional. De hecho, muchas de
ellas buscan estrategias de diferenciación mediante el fortalecimiento
de estas características, en pos del desarrollo económico, por ejemplo
en sectores como el turismo, la industria de la aviación, el patrimonio
religioso, la industria alimentaria, etcétera.
Por otro lado, estas ciudades medias son principalmente una cate-
goría de la acción pública, definida por dos tipos de rol en el contexto
17
François Taulelle
de las políticas de ordenamiento territorial. En primer lugar, al estar

aisladas (algunas) con cierta regularidad, sirven de apoyo a las políticas
de ordenamiento territorial. Por ejemplo, la política francesa respecto
a las ciudades de tamaño medio data de 1975 y en ella el Estado de-
cidió desarrollar este nivel de ciudades, dado el contexto e interés de
la política de «metrópolis de equilibrio» durante la década de 1960,
bajo una visión esquemática del país. En las palabras de Jean-François
Gravier, se trataba de «París y el desierto francés». En el año 2000,
la DATAR desarrolló una política para las ciudades intermedias, otro
nombre para denominar a las ciudades medias. Esta política continuó
bajo los programas de prospectiva en Territorio 2040 en el contexto
de siete sistemas territoriales, identificando un sistema en torno a las
ciudades intermedias. A nivel regional, estas ciudades contribuyen a
apoyar políticas de desarrollo como relevo de las metrópolis. Por ejem-
plo, los trabajos de esquemas de ordenamiento territorial realizados en
Uruguay o Argentina (Argentina 2016), indican un nivel intermedio
capaz de servir de apoyo a las políticas públicas.
La Unión Europea toma en cuenta a este estrato de ciudades y
desarrolló, en el contexto del policentrismo (Dupont y Pumain, 2000),
el tema de los «polos de crecimiento secundarios».
Complementando los aspectos tratados, la dimensión política no
resulta ajena a estas ciudades. En efecto, las ciudades medias también
están sujetas a la presión ejercida por los actores políticos elegidos
en cargos de gestión y representación de estos centros urbanos. En
Europa existen asociaciones de «ciudades de tamaño medio» o de
«pequeñas ciudades» que demandan políticas específicas de acuerdo
al tamaño de la ciudad y las problemáticas urbanas vinculadas a ello.
Por ejemplo, en Francia, a partir del año 2007 se desarrolló un vasto
programa de políticas de planificación hacia la competitividad y la
innovación, focalizando estas políticas a escalas metropolitanas, lo que
generó que los representantes políticos de medias y pequeñas ciudades
exigieran un reconocimiento de sus características urbanas específicas
y focalización de políticas.
Desde otro punto de vista, varios estudios insisten en la buena
calidad de vida que se desarrolla en estas ciudades, a diferencia de lo
que ocurriría en las grandes. Dado su tamaño, la ciudad media pre-
sentaría menos externalidades negativas que las metrópolis: en ellas
es más sencillo acceder a vivienda y servicios sociales. Sin embargo,
resulta difícil determinar a ciencia cierta si el efecto del tamaño tiene
18
A la búsqueda de las ciudades intermedias....
un impacto en la calidad de vida, aunque, por cierto, la percepción

es que frente a ciudades enormes, las de tamaño medio parecen más
benévolas. Por ejemplo, en Argentina, la ciudad de Tandil, que posee
125.000 habitantes, es calificada de «linda» por los habitantes de
Buenos Aires, que envidian su estilo de vida y tranquilidad. De hecho,
diversos trabajos sociológicos indican que existiría una mayor socia-
bilidad en la ciudad media. Considerando el tamaño, sería claro que
la sociabilidad puede ser mayor incluso ante la ocurrencia de procesos
de segregación urbana. Además, sería evidente que las redes de actores
locales de importancia son más visibles que en las grandes ciudades,
pese a que en ocasiones pueden ser una poderosa herramienta en el
espacio y bloquear una apertura a nuevos actores. Por otro lado, el
proceso de creación de guetos no sería ajeno a esta escala. En efecto,
estudios recientes realizados en Europa y América Latina muestran
que las ciudades medianas experimentan procesos de fragmentación y
segregación. Es así como han surgido condominios cerrados habitados
por segmentos de población de altos ingresos que se contraponen a
barrios extremadamente pobres. En función de las políticas públicas
existentes, esta última característica puede presentarse con mayor o
menor intensidad.
¿Son, las ciudades medianas, metrópolis en miniatura? La urbani-
zación en un contexto globalizado hace converger una serie de procesos
que también se encuentran en este nivel de ciudades. Los conceptos
del urbanismo tienen pertinencia tanto en las metrópolis como en las
ciudades de tamaño medio: renovación urbana, expansión urbana por
urbanizaciones o parques empresariales, segregación, etcétera, aunque
estos procesos se presentan en la ciudad de tamaño medio con menor
intensidad, dada la masa demográfica presente. En Europa es posible
apreciar ciudades que guardan relación a lo que ocurre en Estados
Unidos, las cuales, bajo el contexto de una trama urbana débilmente
articulada, se constituyen en una ciudad con rol predominante del
automóvil, centros comerciales con grandes estacionamientos, cines
gigantes y autopistas interconectadas. Una ciudad funcional fría como
símbolo del progreso venido de Estados Unidos, que causa estragos
en el desarrollo de las zonas urbanas, con un impacto en las afueras
de las ciudades y consecuencias del desarrollo de estas actividades
sobre el centro de ella. Por ejemplo el comercio, parte intrínseca de la
función urbana, se modifica y se desplaza hacia la periferia, generando
debilitación de los tejidos urbanos centrales.
19
François Taulelle
Finalmente, el estudio de la ciudad media requiere un análisis

detallado según el contexto. Hay muchas ciudades de tamaño medio
con situaciones diferenciadas: la trayectoria de la economía (Tallec,
2014); la localización geográfica en zonas más grandes; la elección
de políticas públicas de variada índole, culturales, ambientales o
sociales, las cuales son diferentes y, por ende, definen perfiles dife-
renciados.
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VELTZ, P. (1996). Mondialisation, villes et territoires: une économie d’archipel.
PUF, France.
20
Evolución conceptual y estudio en Chile
Francisco Maturana M.1
Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM),

Universidad Autónoma de Chile
Resumen
La creciente urbanización, asociada a los rápidos y profundos cambios
que sufren las ciudades, ha reconfigurado lo que hoy se entiende por
ciudad. Bajo este escenario, las ciudades de tamaño medio o interme-
dio han tomado relevancia y cumplen un rol esencial en los sistemas
urbanos en que están insertas. En Chile, el debate en torno a estas
ciudades es más bien incipiente. Este artículo busca entregar elemen-
tos conceptuales a la definición de este tipo de urbes y proponer una
clasificación para el sistema urbano chileno.
Palabras clave: ciudades intermedias, ciudad media, Chile.
Abstract
The increasing urbanization of cities together with rapid and profound
changes they have suffered, has changed (or reconfigured) what is meant
by the concept of city. Under this scenario, medium or intermediate
sized cities have gained relevance and currently play an essential role
in the urban systems in which they are embedded. In Chile, the debate
regarding these cities is rather incipient. This article aims to provide
conceptual elements to the definition of this type of urban areas and
propose a classification for the Chilean urban system.
Keywords: Intermediate cities, medium sized cities, Chile.
[email protected]
1
21

La globalización, el aumento de flujos y los intercambios económicos
han modificado el posicionamiento que toman las diferentes ciudades
en los sistemas urbanos (DIACT, 2007). La creciente urbanización,
el aumento de servicios de toda índole, la movilidad de personas y
flujos financieros, entre otros, asociados a la contracción del espacio-
tiempo, han determinado que las ciudades sean los centros de mayor
importancia en el territorio.
Bajo este escenario, resulta interesante interrogarse qué sucede
en los espacios que no son considerados como metropolitanos. Esta
preocupación se torna necesaria tanto en su conceptualización como
en los procesos y trayectoria de estas urbes en el territorio. En efecto,
los sistemas urbanos, bajo su lógica de orden piramidal, cumplen la
regla en su organización según la cual existirán muchos elementos de
pequeño tamaño en la base, algunos medianos en la parte intermedia
y muy pocos de gran tamaño, es decir, metropolitanos. Así, si bien
estos últimos concentran una población importante y con gran visi-
bilidad, datos de las Naciones Unidas indican que la gran mayoría de
la población del planeta se concentra en pequeñas y medias ciudades
(Bellet y Llop, 2004b).
Es así que las nociones de ciudad media e intermedia emergen
como conceptos relevantes y cuya reflexión no es sencilla, puesto que
no existen criterios cuantitativos ni cualitativos suficientes como para
establecer una definición unívoca. En efecto, la revisión de la literatura
muestra que el concepto varía en función de países, autores o insti-
tuciones (Bellet y Llop, 2004; DIACT, 2007; Charbonneau, Lewis y
Manzagol, 2003; Gault, 1989; Michel, 1977; Rovira, 2007; Sabatini,
1998, Santamaria, 2000, 2012 y UNESCO, 1999).
El concepto de ciudad media es previo al de ciudad intermedia, y
a pesar de cierta «obsolescencia» en su uso, presenta una resistencia
en el vocabulario actual, dependiendo del contexto y país, lo cual ha
generado una confusión en torno a su utilización difícil de dilucidar.
No obstante ello, en nuestros días es más común el uso del concepto
de ciudades intermedias que el de ciudades medias.
El debate conceptual en Chile ha sido escaso, salvo excepciones
como Rovira (2007), Henríquez y Azocar (2007) o Mac-Clure y Calvo
(2013), donde es posible encontrar elementos en torno al tema.
22
¿Ciudad media o ciudad intermedia? Evolución conceptual...
En este sentido, resulta interesante interrogarse ¿cuál es el estado

de reflexión conceptual y de conocimiento aplicado para estas urbes
en Chile? La realidad sugiere que el análisis de ciudades medias o in-
termedias en Chile se concentra sobre las grandes ciudades. En general
existe una falta de conocimiento sobre los procesos urbanos y espa-
ciales que viven ciudades de menor tamaño, como menciona Rovira
(2007); no existe una línea homogénea que permita estructurar de
manera concreta y sistemática los estudios. En efecto, ciertas ciudades
de tamaño medio o pequeñas no serían valoradas por la comunidad
científica, incluso por el mismo Estado chileno, cuyas instituciones no
presentan políticas orientadas a este tipo de ciudades y los proyectos
e intervenciones tienden a concentrarse en las capitales regionales de
mayor población, en el mejor de los escenarios.
Definición conceptual y usos en la literatura nacional

e internacional
De manera genérica, el concepto de ciudad intermedia se asocia a la
«intermediación», entendida como las funciones espaciales ejercidas
por una ciudad en el territorio y su capacidad para integrarse en un
sistema de ciudades a partir de su propia construcción social, eco-
nómica y cultural. La intermediación puede producirse en torno a
elementos materiales e inmateriales y a diferentes escalas, que pueden
ir desde lo local a lo nacional e incluso internacional (Carrière, 2008).
Por el contrario, la ciudad media se refiere a la talla, entendida como
la cantidad de población de un centro urbano. Jean-Claude Lavigne,
en Gault (1989: 77), destaca que las diferencias entre ciudad media e
intermedia son de orden cualitativo más que cuantitativo, estando la
ciudad media asociada a aspectos estadísticos, tales como cantidad de
población y extensión, mientras que la ciudad intermedia se centra en
los aspectos dinámicos, en la noción de estrategias, aspectos a construir,
posicionamiento urbano, mediaciones y sinergias, cuya cantidad de
población no será determinante para su inserción en redes de escala
diferenciada y cuyo proyecto urbano produce una fuerte atracción de
flujos de índoles financiera, cultural, universitaria, etcétera. Todo lo
anterior, circunscrito en pujantes procesos de interacción social y econó-
mica, transformándose en el corazón de amplias áreas rurales urbanas
en los países en vías de desarrollo (Gault, 1989; Satterthwaite, 2006).
23
Bellet y Llop (2004a) plantean que el concepto de intermediación

introduce nuevas dimensiones. Como primer punto, el potencial e
importancia de una ciudad no dependería de su peso demográfico,
sino que de su capacidad de generar relaciones e integrarse en el sis-
tema urbano. Un segundo punto es la capacidad del centro urbano de
generar estrategias orientadas a reforzar su propia inserción regional,
nacional e internacional.
Ambos aspectos se relacionan con la característica estática y jerár-
quica que las teorías clásicas atribuían al concepto de sistema urbano,
el cual se ha modificado considerablemente, entregando así nuevas
dinámicas e interacciones más abiertas (Dematteis en Bellet y Llop
2004a). En este escenario, el concepto de ciudad intermedia emerge y se
difunde en la comunidad científica por sobre el de ciudad media. Incluso
se puede plantear que la definición de ciudad intermedia engloba a la
anterior, puesto que variados autores todavía consideran la cantidad
de población como un elemento esencial del concepto en cuestión.
Complementado lo anterior, Bellet y Llop destacan que la ciudad
intermedia estaría localizada entre la pequeña y la gran ciudad, «entre
lo próximo y lo lejano, que desarrolla funciones de intermediación
entre espacios y escalas diversas (locales, territoriales, regionales,
globales)» (2009:39). A pesar de esto, los autores no precisan qué es
lo que entienden por intermediación en sí, aunque destacan que este
tipo de ciudades se transforman en verdaderos nodos de flujos de in-
formación, ideas, bienes y servicios convergentes, es decir, un espacio
de transición entre territorios adyacentes.
¿Qué elementos objetivos podemos considerar para definir una
ciudad intermedia de manera genérica? La tarea es compleja, princi-
palmente por la dificultad para establecer parámetros que permitan
distinguir las particularidades que ejercen las ciudades en sistemas
urbanos diferenciados.
Delimitar ambos conceptos conlleva establecer dos elementos: el
primero, instaurar conceptualmente la diferencia entre ambos «tipos»
de ciudad; el segundo, orientado a definir dicho espacio seleccionado.
En relación al primero, establecer una diferencia entre ciudad media e
intermedia dada la realidad de nuestro sistema urbano, puede traer más
confusión que claridad, ya que independientemente de la cantidad de
población que tenga un centro urbano, este desarrollará determinadas
funciones espaciales. La ciudad en sí misma ejerce una función en el
espacio, con diferentes grados de relevancia o jerarquía. En relación al
24
segundo, se deberían plantear determinados indicadores que permitan

comprender y comparar los dinamismos de las urbes en su sistema
territorial.
Si en un sistema urbano nacional la tarea puede ser compleja, a
nivel global podría serlo aún más. Un ejemplo a destacar es el efectuado
en el programa ESPON (2006), elaborado por la Unión Europea para
comprender The rôle of Small and Medium-Sized Towns (SMESTO),
el cual tuvo como objetivos:
• Comprender las definiciones de ciudad pequeña y ciudad media

en el contexto europeo, además de determinar su potencial con-
tribución y desafío en los procesos de urbanización actual; y
• analizar el rol de estas ciudades en el desarrollo territorial, según
su contexto, su performance económica, tamaño, característica
funcional o especialización.
Se destacó la dificultad de establecer una definición homogénea

para el caso europeo. La explicación es que cada ciudad dispondría
de un potencial económico específico, en un contexto cultural, social
y político diferenciado. La diferencia de riqueza entre países y su
distribución es relevante en esta diferenciación, ya que incluso según
la etapa de desarrollo de cada país el concepto podría variar conside-
rablemente. Por lo tanto, cuando hablamos de ciudades intermedias
o medias es necesario pensar y reconstruir cada caso en su contexto,
incluso para una misma nación en períodos diferentes. En efecto, buscar
una homogenización de conceptos puede traer más bien confusiones o
errores bajo la esencia del dinamismo que implica definir dichos centros.
Otro elemento a considerar es que este tipo de ciudades tendrían
una capacidad significativa de adaptación y anticipación, pudiendo
recomponer su función espacial de manera más sencilla que los gran-
des conglomerados. Poseerían una valorización de la sociabilidad
local donde se promueve una economía residencial y que podría tener
una capacidad de generación de redes de manera más veloz que otros
espacios urbanos (DIACT, 2007).
La UNESCO, bajo el alero del programa CIMES, también ha fo-
calizado esfuerzos para estudiar este tipo de ciudades. Este programa
está orientado a la gestión y análisis de las transformaciones que sufren
25
las ciudades intermedias en un contexto de urbanización mundial y se

plantea los siguientes objetivos (UNESCO, 1999)2:
• Abrir un campo de debate y trabajo específico sobre las ciudades

intermedias;
• reflexionar sobre el papel que la arquitectura y el urbanismo
deben tener en estas ciudades dentro del actual marco de globa-
lización y proceso de urbanización mundial; y
• establecer un marco de cooperación a escala mundial basado en
el intercambio de información, experiencias, criterios técnicos y
metodologías de intervención entre sus miembros.
A partir de este programa se generaron varias publicaciones e

investigaciones en diferentes países. Entre ellas destaca Las ciudades
medias o intermedias en un mundo globalizado, trabajo colectivo bajo
la dirección de Carme Bellet y Maria Encarnação Beltrão Sposito, en
el cual se presentan artículos sobre casos de Chile, Brasil, Argentina,
Venezuela, Costa Rica, México y España. Otra contribución de carác-
ter latinoamericano fue presentada por la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) junto al Ministerio de Relaciones
Exteriores de Italia en 19983. En el marco de un programa de coo-
peración se estudiaron seis ciudades intermedias en América Latina:
Córdoba (Argentina), Cuzco (Perú), Manizales (Colombia), Ouro Preto
(Brasil), Port Espagne (Trinidad y Tobago) y Valdivia (Chile). El estudio
abordó los procesos demográficos, la jerarquía de estos centros urba-
nos, el nivel de planificación y desarrollo urbano, entre otros aspectos.
Además y complementado lo anterior, diversos autores de otras
latitudes han contribuido a la comprensión de este tipo de espacios.
Así, en el contexto europeo, Jean-Claude Boyer (2003) destaca que
la ciudad intermedia o media tendría una población entre 50.000 y
200.000 habitantes, cuya definición será complementada a partir de
la función espacial diferenciada que realizará cada centro, pudiendo
existir dos tipos: la primera asociada a la magnitud de los servicios que
presta y la segunda a los grados de conectividad que puedan establecer
con diferentes áreas.
2
Programa actualmente vigente que se encuentra preparando la fase 2014-2017.
Es posible tener acceso a información de dicho programa en http://www.ceut.udl.
cat/es/ciutats-mitjanes-i-intermedies/el-programa-uia-cimes/
3
La compilación de este texto fue realizada por Jordan, R. y Simioni, D.
26
De manera específica, Panarelli (2007) plantea que en Italia —don-

de las ciudades intermedias concentran el 44 % de la población total del
país—, estas corresponden a centros urbanos que tienen entre 50.000
y 250.000 habitantes. En Suiza, Racine (1997) las estima entre 50.000
y 100.000 habitantes. En Francia existe una agrupación de alcaldías
de ciudades intermedias que ha establecido como rango entre 20.000
y 100.000 habitantes4. En España se considera un total de población
que bordea los 200.000. Por otro lado, en Estados Unidos, Henderson
(1997) plantea que este tipo de ciudades concentrarían entre 50.000 y
500.000 habitantes. En América Latina la situación también presenta
contrastes interesantes. Para México, De la Fuente (1994) señala que
las ciudades intermedias serían centros urbanos con entre 100.000
y 1.000.000 de habitantes; caso opuesto a Costa Rica, donde De la
Espriella (2007) estima para estos centros una cantidad de población
entre 35.000 y 100.000 habitantes; mientras que para Argentina, Vidal
(2001) lo hace entre 20.000 y 200.000 personas.
Uno de los países en que la temática ha sido fuertemente desarro-
llada es Brasil. Sposito (2007) plantea que existe una diferencia entre
cidade média y cidades de porte médio, principalmente en función de
que esta última es definida solamente por su tamaño de población.
Lobato (2007), por su parte, plantea dificultades asociadas al tamaño
demográfico absoluto, puesto que sería difícilmente calculable y difi-
cultoso en su comparación entre países, dado que la escala espacial de
referencia podría hacer variar la «intermediación». Por ejemplo, una
ciudad pequeña a escala local podría ser considerada como ciudad
intermedia, pero a escala regional podría ser simplemente una ciu-
dad media. Finalmente, la última dificultad se refiere a la dimensión
temporal, es decir, en qué etapa de crecimiento y procesos funcionales
se encuentra la ciudad. Dicha evolución podría generar espacios en
situación de «transición» en términos de su importancia e injerencia
en la jerarquía urbana.
Es posible obtener más información en http://www.villesdefrance.fr/, pese a esto,

4
en la actualidad está red mutó y colabora con http://www.villesdefrance.fr/
27
El caso chileno
En Chile, la mayor atención por parte de los investigadores ha sido
respecto a las ciudades que presentan una cantidad de población entre
100.000 y 300.000 habitantes, a diferencia de lo que ocurre con las
ciudades de menor tamaño, respecto a las que prácticamente no se
han desarrollado estudios. Este rango corresponde a la mayoría de
las capitales regionales y en menor medida provinciales. Es el caso
de ciudades como Antofagasta, la conurbación La Serena-Coquimbo,
Rancagua, la conurbación Chillán-Chillán Viejo, Los Ángeles, Temuco,
Valdivia y Puerto Montt.
Además, es posible apreciar que las temáticas abordadas son va-
riadas, las que en líneas generales se pueden aglutinar en torno a las
siguientes categorías:
• Crecimiento y expansión urbana,

• ecología urbana, y
• segregación espacial y condominios cerrados.
Bajo el contexto anterior, el debate en torno a definir estos centros

ha estado más bien ausente. No obstante, las definiciones establecidas
por los organismos del Estado proporcionan algunas directrices a
destacar.
Lo primero relevante de subrayar es qué se considera ciudad. Una
definición es la establecida por el Instituto Nacional de Estadísticas
de Chile (INE), que la define como «una entidad urbana que posee
más de 5.000 habitantes», comprendiendo entidad urbana, como «un
conjunto de viviendas concentradas con más de 2.000 habitantes o
entre 1.001 y 2.000 habitantes, con el 50 % o más de su población
económicamente activa, dedicada a actividades secundarias o tercia-
rias». Extraordinariamente, se menciona que «los centros poblados que
cumplen funciones de turismo y recreación con más de 250 viviendas
concentrada y que no alcanzan el requisito de población se consideran
urbanos» (INE, 2005: 11).
Esta definición —más bien estadística— se contrapone con una
operacional, expresada en cada plan regulador comunal (intercomu-
nal o metropolitano si fuera el caso), que define los límites legales
de la ciudad en términos de su utilización del suelo. En términos de
clasificación de las ciudades, el INE (2005) plantea las siguientes
28
categorías: metrópolis, una aglomeración urbana que concentra sobre

un millón de habitantes; grandes áreas urbanas, conurbaciones cuya
población oscila entre 500.000 y 1.00.000 de habitantes; y finalmente
las ciudades mayores, centros urbanos con una función administra-
tiva, ya sea capital regional o provincial, con una población entre
100.001 y 500.000.
Otra categorización es la realizada por la División de Desarrollo
Urbano (DDU) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este organis-
mo planteó (en Maturana y Muñoz, 2007) cuatro rangos para definir
tipos de ciudades: ciudades metropolitanas, aquellas con una población
mayor a 300.000 habitantes; intermedias mayores, entre 100.000 y
300.000; intermedias menores, entre 20.000 y 99.999; y pequeñas ciu-
dades, con una población mayor a 5.000 y menor a 20.000. La DDU
presenta dos tipos de «ciudades intermedias», definidas únicamente
por su población.
Algunos investigadores también han trabajado el concepto. Por
ejemplo, para Arenas, González y Aliaga (2009), las ciudades inter-
medias chilenas son centros urbanos que cuentan con entre 100.000
y 500.000 habitantes. Azocar y Sanhueza (2007) afirman que las
ciudades intermedias pueden recibir innumerables denominaciones,
pero que para su definición es necesario establecer criterios más allá
de la cantidad de población. En esta línea, Henríquez y Azocar (2007)
consideran el aporte de Mertins para entregar algunos criterios en la
definición de la ciudad intermedia:
• Tasa de crecimiento demográfico y tasa de expansión espacial,

• tamaño del hinterland y velocidad de crecimiento,
• talla y diversidad funcional de la ciudad y los servicios que presta, y
• jerarquía y funciones en el sistema urbano.
Desde el punto de vista de sus funciones, Azocar, Sanhueza y Hen-

ríquez (2003) argumentan la importancia de las ciudades intermedias
como centros de la administración regional y provincial, además de
proveedores de bienes y servicios. Romero y Toledo (en Azocar, Sanhue-
za y Henríquez, 2003) indican que estas ciudades poseen un desarrollo
económico propio y que debido a su localización en el territorio pueden
incentivar la inversión internacional en sectores como el forestal, pes-
quero y turístico. Por otro lado y de manera menos optimista, Rovira
(2007) destaca la dificultad de estas ciudades para posicionarse en el
29
sistema urbano chileno, principalmente debido a que Santiago continúa

concentrando la mayor cantidad de población del país y estas ciudades
no han logrado compensar y equilibrar esta distribución a pesar de la
existencia de centros urbanos de relevancia. Los estudios realizados
son posibles de sintetizar en la tabla 1:
Tabla 1. Algunos estudios recientes que involucran

ciudades intermedias en Chile
Autor Año Ciudad(es) estudiada(s) Temática

Rodrigo y Atienza 2014 Antofagasta Migración interna
Rojas y Díez 2013 Valdivia Riesgo natural
Venegas et al. 2012 Osorno Exclusión social
Temuco, Valdivia,
Cursach et al. 2012 Osorno, Puerto Montt Ecología urbana
y Punta Arenas
Soto 2011 Punta Arenas Rol como ciudad puerto
Podesta 2009 Arica Relación fronteriza
Arenas, Hidalgo y Transformaciones
2009 Sistema de ciudades
Aliaga socioespaciales
Rodríguez, Evolución de la población
2009 Sistema de ciudades
Gonzáles y Ojeda y flujos migratorios
Peña y Escalona 2009 Temuco y La Araucanía Expansión urbana
Garín, Salvo y
2009 Temuco Segregación
Bravo
Borsdorf, Sánchez
2009 Valdivia Desarrollo sustentable
y Marchant
Rovira 2009 Puerto Montt Expansión urbana
Zunino 2009 Puerto Montt Expansión urbana
Fernández y
2009 Antofagasta Estructura económica
Atienza
Figueroa y Fuentes 2009 Iquique Expansión urbana
Hidalgo, Arenas y Expansión urbana
2009 La Serena-Coquimbo
Monsalve
Margaño 2009 Talca Expansión urbana
Bello 2009 Talca Contaminación
Arenas, González y Transformaciones
2009 Rancagua-Machalí
Aliaga socioespaciales
Henríquez 2009 Chillán Periurbanización
30
Escolano, Ortiz y
2007 Sistema de ciudades Características funcionales
Moreno
Rovira 2007 Sistema de ciudades Evolución del sistema
Sanhueza, Vargas y
2006 Temuco Contaminación
Mellado
González y
2006 San Fernando Desarrollo sustentable
Romero
Díaz 2005 Temuco Segregación
Transformaciones
Escolano y Ortiz 2004 Puerto Montt
socioespaciales
Gili 2004 La Serena-Coquimbo El agente inmobiliario
Romero y Ordenes 2003 Los Ángeles Desarrollo sustentable
Capelli et al. 2001 Temuco Clima
Varela 2001 Temuco y Valdivia Interacción espacial
Herrera 2001 Valdivia Expansión urbana
Romero et al. 2001 Sistema de ciudades Desarrollo sustentable
Puerto Montt, Osorno
Rosales 1997 Interacción espacial
y otras
Fuente: Elaboración propia a partir de los diferentes autores indicados.
La revisión bibliográfica realizada indica que el auge del estudio

sobre los espacios no-metropolitanos se genera a partir del año 2000.
El estado del arte muestra una gran heterogeneidad, aunque se observa
una concentración mayoritaria en las capitales regionales en desme-
dro de las capitales provinciales, apenas estudiadas. Las temáticas
son variadas, destacando el crecimiento y la expansión urbana como
elementos principales.
Falso dilema: fines distintos

Según la reflexión expuesta, una conclusión a destacar. Otorgar una
mayor valorización a la ciudad intermedia, por sobre la media, resul-
taría dificultoso, ya que se trata de dos conceptos diferentes asociados
a fines disímiles. Más bien el centro de la discusión sería cómo se ex-
cluyen espacios metropolitanos consolidados en la identificación de
estos espacios intermedios o medios.
Las ciudades intermedias son centros urbanos que presentan un
dinamismo destacables en el sistema urbano y que ejerce funciones de
intermediación, las cuales son posibles de definir como el conjunto de
31
actividades de una ciudad que tiene un impacto sobre la organización

espacial del sistema, así como sobre los flujos de personas y mercan-
cías, las cuales impactan en procesos de cooperación y dependencia
bajo una lógica de competencia, pero cuya dinámica de interacción
entre diferentes ciudades (o territorios) se establece bajo una razón de
dominación de una ciudad intermedia sobre otra, no obstante el grado
de cooperación que puedan desarrollar.
Es decir, posee una dinámica que la hace particular en su sistema
y que concentra los diferentes flujos, otorgándole cierta jerarquía en
el sistema territorial.
De esta manera, la ciudad intermedia se constituiría en un objeto
cuya concepción en el sistema urbano está referida al paso del para-
digma de la «plaza central» al paradigma de la ciudad en red, bajo la
lógica de su capacidad de interactuar con diferentes actores más allá de
su cantidad de población, una accesibilidad horizontal más que vertical
(jerarquizada), con tendencia a la flexibilidad y complementariedad
(Batten, 1995).
En el contexto chileno, tales características no son sencillas de
encontrar, principalmente porque la internacionalización de nuestras
ciudades, ya sea por la lejanía, recursos o falta de capacidad, no se
vislumbra. Lo anterior podría ser relativizado para enclaves mineros
o turísticos. Sin embargo, habría que interrogarse si una ciudad con
un fuerte dinamismo minero en el sector primario está asociado o
no a factores de innovación u otros. En la misma línea, ¿existen, en
dichos espacios, lineamientos orientados a diversificar y otorgar va-
lor agregado a la actividad primaria que realizan? ¿Existe creación
y transferencia tecnológica? Por ejemplo, universidades que generen
tecnología en torno a este clúster u otro, lo cual resulta poco claro.
Tampoco sería esperable, en la mayoría de ellas, la presencia de redes
de complementariedad, centros generadores de servicios de alta espe-
cificidad, oferta cultural, entre otros. En cambio, sí sería destacable el
rol que cumplen en sus diferentes hinterland, como centros urbanos
proveedores de servicios y, en algunos casos, captadores de migrantes
desde centros urbanos de menor envergadura o de áreas rurales.
32
Definiendo la ciudad intermedia en Chile

Según lo discutido en los párrafos anteriores, para este trabajo y
el capítulo posterior se decidió definir a la ciudad intermedia según
criterios funcionales, dinámicos en cuanto a su población, y el tamaño.
Esta clasificación, si bien puede ser discutible, permite utilizar criterios
más allá de la cantidad de población, posibilitando, en el capítulo si-
guiente, un análisis general de la trayectoria demográfica y funcional
de estos centros.
Para ello se determinó utilizar seis criterios, a partir de los cuales
se resolvió que si una ciudad cumplía al menos tres de estos a la vez,
podía ser considerada como una ciudad intermedia, es decir, un espacio
urbano con un dinamismo notoriamente superior al resto de sus pares.
Los criterios fueron aplicados para 144 ciudades según la definición
de ciudad establecida por el INE para el censo 20025 ya indicada en
este apartado. Los criterios establecidos fueron:
a) Funcional a partir de su rol en la división político administra-

tiva, esto es, todas las capitales regionales exceptuando las tres
grandes áreas metropolitanas (Santiago, Gran Valparaíso y Gran
Concepción). Este criterio se justifica por el rol que las capitales
regionales cumplen como centros concentradores de todo el apa-
rato público desconcentrado y los servicios presentes en dichos
territorios.
b) Poseer servicios comunes y especializados en mayor o igual me-
dida que el promedio a partir del cálculo del índice de Davies6,
considerando las variables de: número de bancos, número de
empresas de seguros, número de cines, número de farmacias,
cantidad de supermercados y número de camas de hospitales7.
5
Se excluyeron los tres grandes espacios metropolitanos chilenos, es decir, Gran
Santiago, Valparaíso Metropolitano y Concepción Metropolitano, salvo en los
puntos específicos que se señalan en los párrafos siguientes. Respecto a considerar
datos más actuales, los datos censales más recientes y disponibles de manera oficial
a nivel ciudad son para el año 2002. Además se consideraron las siguientes conur-
baciones: Iquique-Alto Hospicio, La Serena-Coquimbo, San Antonio (Cartagena,
Las Cruces y Santo Domingo), Rancagua (Machalí y Gultro), Chillán-Chillán Viejo
y Temuco-Padre Las Casas.
6
Variables seleccionadas a partir de las experiencias del programa europeo ESPON
(http://www.espon.eu/main/) y el texto Le système des villes européennes, de Cattan,
N. et al.
7
Indicador solo disponible a nivel comunal, por lo tanto, se consideró a la comuna
en cuestión como un equivalente a la ciudad. Se debe destacar que en cada comu-
33
c) Presentar saldos positivos en el proceso de migración entre las

diferentes ciudades de Chile en el período 1997-2002. Para tal
efecto se realizó una matriz 144x1448.
d) Presentar una tasa de crecimiento entre 1982 y 2002 igual o
mayor al promedio9.
e) Exhibir una población igual o mayor al promedio de los habi-
tantes de cada capital provincial.
f) Presentar un total de llegadas a establecimientos de alojamiento
turístico igual o sobre el promedio nacional. Se consideró im-
portante la actividad turística dado sus impactos positivos en el
espacio y considerando que, para su desarrollo, la cantidad de
población del centro no resulta del todo determinante10.
Del total de 144 ciudades analizadas, 97 calificaron para al menos

un criterio, 76 para dos y solamente 21 calificaron para tres o más
criterios establecidos. En la tabla 2 es posible apreciar las 22 ciudades
seleccionadas (Coyhaique fue ingresada por tratarse de una capital
regional). Los criterios en que calificó cada una se indican con color
gris. Solo tres ciudades (13 % del total seleccionado) calificaron para
todos los criterios. Estas son las capitales regionales de Iquique, La
Serena-Coquimbo y Puerto Montt.
Respecto de las variables mayormente significativas entre las 22
ciudades seleccionadas, la variable turismo fue la más repetida con
un 86,3 %, luego la de servicios con un 77 % y posteriormente la de
población con un 72 % (ver gráfico 1).
na hay solamente una ciudad (es decir un centro urbano sobre 5.000 habitantes,
salvo para los casos de Diego de Almagro y el Salvador; Doñihue y Los Miranda;
Monte Patria y El Palqui. Lo anterior no afectaba al resultado obtenido). Para el
caso de las conurbaciones se consideró la agrupación de comunas.
8
Aquí sí se consideraron los tres espacios metropolitanos, dada la importancia en su
atractividad y asumiendo que una ciudad que pueda sobrellevar esta atractividad
tiene un dinamismo relevante. Como la pregunta realizada en el censo interroga
en relación a la comuna en que se vivía hace cinco años, se realizó la equivalencia
comuna-ciudad al igual que en el punto anterior.
9
La definición de ciudad es considerada según el INE para los respectivos censos.
Datos extraídos de INE, 2005 e INE, 1999.
10
Este análisis se realizó a nivel comunal en equivalencia para las ciudades. La in-
formación recopilada correspondía a la presentada por el INE para el año 2013.
Se excluyó a la Región Metropolitana por el sesgo que implicaba en el análisis al
presentar tres comunas con los mayores valores de la distribución.
34
Tabla 2. Ciudades seleccionadas y área calificada según

criterios establecidos
Ciudad / categoría* A B C D E F
Iquique-Alto Hospicio
Puerto Montt
La Serena-Coquimbo
Copiapó
Temuco
Antofagasta
Talca
Arica
Los Ángeles
Punta Arenas
Valdivia
Calama
Chillán
Rancagua
Curicó
San Antonio
Castro
Pichilemu
Puerto Varas
Osorno
Pucón
Coihaique
*Observar equivalencia de cada letra en la categoría según lo indicado en la página

anterior, además de observar las conurbaciones consideradas en el pie de página 5.
Fuente: Elaboración propia.
35
Gráfico 1. Porcentaje de incidencia de cada variable

en la calificación de las 22 ciudades seleccionadas
En síntesis, si bien los resultados sugieren un listado de ciudades

bastante amplio para los parámetros discutidos a lo largo de este
apartado, estas serían las que presentan dinámicas relevantes bajo el
contexto del sistema urbano nacional. No obstante, se debe considerar
que dado los problemas del último censo, el no contar con datos actua-
les podría estar sesgando algunas dinámicas presentes en estas u otras
ciudades no seleccionadas. En este sentido, puede llamar la atención
que ciudades con una baja población como Pucón, Puerto Varas o
Pichilemu calificaran como ciudades intermedias. Lo anterior expresa
que estos centros, pese a su baja cantidad de habitantes, desarrollan,
a partir de los noventa, dinámicas espaciales interesantes, vinculadas
principalmente a la actividad turística y como espacios residenciales
atractivos asociados o no a centros mayores. Seguramente, las futuras
mediaciones visualizarán el rol que están desarrollado estas urbes en
el sistema urbano.
Sumado a este hecho, otro aspecto a destacar es que el incluir en
el análisis a capitales regionales cuyas dinámicas urbanas tienden ha-
cia una metropolización, podría poner en jaque y cuestionar en cierta
medida su inclusión en el análisis. No obstante lo anterior, conside-
rando que sus niveles de inserción en redes internacionales, autonomía
36
económica y política, acceso a bienes culturales, sistema de transporte

y otros, no están del todo desarrollados, se cree totalmente válida la
incorporación de estos centros regionales, más aún cuando su estudio
en nuestro país es incipiente.
Otro aspecto a destacar es que si bien los indicadores presentados
plasmarían correctamente las dinámicas en el espacio, restan algunos
elementos que no pudieron ser considerados. Por ejemplo en términos
migratorios: no fue estimada para determinadas comunas donde se
localiza la capital regional la población migrante a comunas aledañas
que cumplen un rol dormitorio. Un caso evidente es el de Temuco,
que si bien no calificó en términos migratorios, cuenta con comunas
vecinas que han presentado saldos migratorios positivos y desarrollan
una función dormitorio no despreciable en torno a la capital regional.
Sin embargo lo anterior, se estima que la discusión teórica acá
planteada entrega bases y desafíos en la materia a actores públicos y
privados para observar estos espacios, puesto que es aproximadamente
el 40 % de la población del país la que habita en estos territorios.
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Chile del país urbano al país metropolitano. Pontificia Universidad
42
Evolución histórica de las ciudades
intermedias en el siglo XX: crecimiento,
jerarquía y funcionalidad
Andrés Rojas B.1, Francisco Maturana M. y Mauricio Morales S.

Resumen
En el presente capítulo se aborda la evolución, a lo largo del siglo
XX, de las ciudades intermedias en Chile, desde tres puntos de vista.
En primer lugar, profundizamos en la variación de sus respectivas
poblaciones cada diez años, estableciendo posibles relaciones con su
contexto económico-productivo. A partir de lo anterior se establece
la posición y evolución de las respectivas ciudades estudiadas en la
jerarquía urbana nacional a partir de la Ley Rango-Tamaño. Poste-
riormente se analizan las principales tendencias recientes de dichas
ciudades en cuanto a su especialización productiva, lo cual nos va a
permitir entender cuál ha sido el rol de las ciudades intermedias en el
modelo de desarrollo nacional.
Palabras clave: ciudades intermedias, evolución demográfica, sis-

tema urbano, funcionalidad.
Abstract
This chapter discusses from three different points of view, the evolution
of «intermediate cities» in Chile throughout the twentieth century.
First, we thoroughly discuss the variation each respective population
has had every ten years by establishing potential relationships in an
economic-productive context. From this evidence and based on the
national urban hierarchy established from the Rank-size distribution,
[email protected]
1
43
Andrés Rojas B., Francisco Maturana M. y Mauricio Morales S.
the position and movement of each city is defined. Subsequently, we

will analyze the main recent trends of these cities considering their pro-
ductive specialization, which will allow us to understand what has been
the role of «intermediate cities» in the national development model.
Keywords: Intermediate cities, demographic trends, urban system,

functionality.
Ciudades intermedias en Chile: una mirada

de largo plazo
Orígenes del sistema urbano nacional
Las primeras fundaciones urbanas en Chile datan del siglo XVI, aun
cuando resultaban ser pequeñas agrupaciones de apenas algunas de-
cenas de casas (llamadas villas o pueblos, dependiente del tamaño). Se
trataba más bien de una aspiración de organizar el espacio en torno a
un centro poblado, más que de una realidad. De hecho, las primeras
fundaciones, que corresponden a Santiago (1541), La Serena (1544) y
Concepción (1550), mantuvieron esa precaria fisonomía de la época
colonial2 hasta la primera mitad del siglo XIX. Sin embargo, no fueron
las únicas fundaciones tempranas. A medida que los conquistadores
avanzaban hacia el sur, se erigieron otros centros como Imperial, Valdi-
via y Villarrica (1552) y luego Cañete de la Frontera y Osorno (1558),
entre otros, como puntos estratégicos en el extenso territorio mapuche.
Sin embargo, entre 1598 y 1602 las ciudades (villas) al sur del Biobío
fueron destruidas por grandes alzamientos mapuche. Incluso ciudades
situadas al norte del Biobío, como Chillán (1580), fueron devastadas
por alzamientos indígenas posteriores (1655). La destrucción de esas
ciudades significó un retroceso en el lento proceso urbanizador, aunque,
más importante aún, provocó una migración hacia la zona central de
españoles e indios de servicio (Lorenzo, 1987).
Lo que podríamos llamar una segunda oleada fundacional se
produjo a mediados del siglo XVIII, especialmente en el Valle Central.
Villas como San Felipe (1740), Talca (1742), San Fernando (1742),
Cauquenes (1742), Los Ángeles (1742), Melipilla (1743), Rancagua
En el caso de Concepción, ubicada hasta entonces en la zona de Penco, debió ser

2
reconstruida —una vez más— luego del terremoto de 1751, ahora en su actual
emplazamiento.
44
Evolución histórica de las ciudades intermedias en el siglo xx...
(1743), Curicó (1743) y Copiapó (1744) fueron parte de una verdadera

política fundacional en tiempo de los llamados Gobernadores Ilustra-
dos. Algunas décadas después se sumaron Vallenar (1789), Los Andes
(1791), Linares (1794) y Parral (1795). El esfuerzo fundador del siglo
XVIII no responde a un incremento significativo de población o a una
oficialización de aglomeraciones espontáneas, sino que forma parte
de una estrategia de control territorial por parte de las autoridades
coloniales. Al intentar «desruralizar» la sociedad chilena se buscaban
varios objetivos: establecer control social / delictual a través de la en-
trega de un «domicilio conocido» en una época en la cual la situación
desbordaba a las autoridades, el cobro de impuestos (por entonces, en
concesión adjudicada por privados) y el aseguramiento de la mano de
obra para las haciendas (que estaban en fase de expansión triguera),
pero cuyo trabajo era resistido por las campesinos. Por entonces la
población vivía dispersa a lo largo de campos, montañas y riveras, lo
que significaba un desafío al control del Estado colonial (Salazar, 2000).
A pesar de los esfuerzos de las autoridades, la mezcla de incentivos
—como exenciones tributarias— y métodos compulsivos —quema
de ‘ranchos’—, los resultados tras estas fundaciones fueron más bien
modestos (Lorenzo, 1987). Chile continuaba siendo eminentemente
rural y volcado principalmente a su débil mercado interno.
Durante el siglo XIX, ya en período republicano, otras urbes
completaron el sistema de ciudades. Varios procesos se relacionan
con esto. En primer lugar, la penetración estatal en territorio mapu-
che (abiertamente militar en su fase final), con la cual se integra la
fértil zona de la frontera al control estatal en un proceso denominado
«Pacificación de La Araucanía» (Pinto, 2003; Bengoa, 2000). La gran
demanda agrícola, especialmente triguera, de mercados externos fue
uno de los factores determinantes detrás de esta apropiación. En se-
gundo lugar, desde mediados de ese siglo el proceso de colonización
del sur (zonas de Valdivia y Llanquihue), predominantemente a través
de extranjeros incentivados por el Estado, con el cual se incorporó un
extenso territorio, prácticamente despoblado3. Finalmente, la anexión
del Norte Grande tras la Guerra del Pacífico, zona rica en recursos
La ciudad de Valdivia es un caso muy particular. Fundada en 1552 —es la cuarta
3
más antigua de Chile, destruida por un terremoto en 1575 y luego arrasada en 1599
como prolongación de la Batalla de Curalaba del año anterior. Repoblada casi 50
años después en medio de disputas entre holandeses y españoles y luego traslada
en 1684, en realidad logra ejercer control sobre territorio indígena y estabilizarse
a fines del siglo XVIII. En estricto rigor, solo a partir de 1740 forma parte de la
45
salitreros y cupríferos, determinantes para la economía nacional. Tras

estas variaciones en el territorio surgen entonces ciudades como Puerto
Montt (1853) y Temuco (1881). En el caso de Punta Arenas (1849), su
posición geopolítica explica su fundación, por la necesidad de estable-
cer control sobre el estrecho de Magallanes. Finalmente, en la actual
Región de Aysén se erigen Puerto Aysén (1928) y Coyhaique (1929).
Al comenzar el siglo XX, Chile todavía era una sociedad predomi-
nantemente rural (57 %), aunque en proceso de rápida mutación. Es
en ese siglo donde el sistema urbano toma sus mayores definiciones,
acelerándose el proceso de concentración poblacional. Por entonces,
las altas tasas de natalidad (38,1 ‰) eran compensadas por altas tasas
de mortalidad (36,9 ‰), en razón de lo cual el crecimiento vegetativo
nacional era más bien modesto. Sin embargo, eso también fue variando
de manera acelerada durante el siglo XX.
Por un lado, a lo largo del siglo se va a producir una significativa
baja en la tasa de mortalidad por la implementación de políticas pú-
blicas de salud y una mejora en las condiciones de higiene (Molina,
2010; Zárate, 2008), mientras que, por el otro, un alza paulatina de
la tasa de natalidad, disminuida en las últimas décadas, generaron un
crecimiento vegetativo cada vez más importante, especialmente en las
décadas centrales del siglo (Villalón y Vera, 2012). Es decir, a mediados
del siglo XX ambos procesos convergen para producir un crecimiento
vegetativo relevante para entender la expansión urbana que se produ-
cirá en el país. El otro factor fundamental fue el desarrollo industrial
en algunas zonas y la complejización de la estructura productiva. La
capacidad de las urbes para crear puestos de trabajo —generalmente
en actividades secundarias y terciarias— es fundamental para entender
su crecimiento y atractividad migratoria. Muchas veces esa oferta se
encuentra relacionada con la provisión de bienes y servicios para su
hinterland, especialmente cuando se relaciona con actividades primarias
de gran dinamismo, como la minería. Sin embargo, en otras ocasiones,
crisis en los espacios productivos adyacentes —e incluso lejanos— pue-
den ser un factor de crecimiento urbano al ser receptoras de personas
en busca de trabajo.
Ya desde fines del siglo XIX la producción artesanal comenzaba a
ser reemplazada por una incipiente producción industrial en rubros de
baja complejidad (Carmagnani, 1998). Posteriormente, y relacionado
Capitanía General de Chile. Hasta antes de la colonización extranjera descrita,
Valdivia tuvo un carácter marcadamente militar (Guarda, 2001).
46
con una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones

(ISI) a partir de los cuarenta, la industria nacional tendrá un desarrollo
medianamente relevante, abarcando áreas de mayor complejidad, entre
ellas industrias pesadas como la del cemento, electricidad, petroquímica
y metalmecánica (Muñoz, 1986). Los mayores salarios urbanos eran un
importante incentivo para la migración campo-ciudad, como también
el rol preferencial de la inversión pública en las áreas más pobladas. De
hecho, tal como demuestra Rodríguez Weber (2014) para el período
1935-1971, prácticamente la fase del modelo industrializador completa,
la desigualdad salarial se mantuvo relativamente estable salvo por cierta
convergencia a mediados de la década de 1950, en el cual los salarios
agrícolas promedio (inquilinos y voluntarios) tuvieron un incremento,
mientras que los salarios medios obreros y del sector industrial tuvieron
una disminución. Sin embargo, luego de ese paréntesis la tendencia a
la divergencia salarial se acentuará a favor de los empleos urbanos.
Otra convergencia interesante detectada por el autor mencionado es
respecto a los salarios de inquilinos (mayores) y voluntarios (menores),
presumiblemente por efectos de la propia migración.
Crecimiento de población en las ciudades intermedias en el siglo XX

La enorme concentración demográfica y económica que caracterizan al
Chile actual resulta evidente y en cierto modo fatalista. Sin embargo,
una mirada de largo plazo nos permite obtener una perspectiva distinta.
A través de los distintos censos de población, los datos demuestran
cómo se va consolidando paulatinamente la macrocefalia de la capital
(ver figura 1). No obstante, atribuir este proceso a mera espontaneidad
resulta simplista y tiende a oscurecer el análisis. En sentido contrario,
los esfuerzos estatales por un desarrollo territorial equilibrado han
sido más bien modestos, especialmente en las últimas décadas, en las
cuales ha predominado una reticencia a la intervención y planificación
estatal (Boisier, 2004). A continuación se presenta una descripción
de la evolución según los distintos censos del siglo XX, buscando su
relación con procesos económicos de relevancia en distintas escalas.
47
Figura 1. Cantidad de población por ciudades

1907 1940 1970 2002
Arica Arica
Iquique
Calama
Antofagasta
Santiago
Copiapó
La Serena-
Coquimbo La Serena-
Coquimbo
Valparaíso
Valparaíso
Santiago
San Antonio
Pichilemu Rancagua
Rancagua
Talca Curicó
Concepción
Concepción Chillán
Los Ángeles
Temuco
Pucón Temuco
Valdivia
Osorno Puerto Varas
Puerto Montt
Castro Puerto Montt
Coyhaique
Punta Arenas
Punta Arenas
PERÚ
BOLIVIA
Habitantes
CHILE
ARGENTINA
1.000.000
Santiago
500.000
250.000
125.000
60.000
30.000
15.000
0 100 200km
7.500
Fuente: Elaboración propia en base a INE, 2005 y 1999.
A comienzos del siglo XX, la mayor parte de las ciudades interme-

dias apenas logra pertenecer con propiedad a la categoría de ciudad,
4
Se debe considerar que por motivos estadísticos y las metodologías cuantitativas

4
utilizadas fue necesario establecer las conurbaciones. Esta fueron realizadas según
las referencias establecidas en el censo 2002. Además, a pesar que en determinados
momentos no fueron una sola identidad funcional, la precariedad en los sistemas
de transporte (en los primeros años) hacían que estos territorios presentaran
interacciones por su cercanía (no se debe olvidar la regla que la interacción dis-
minuye a medida que la distancia aumenta). En este sentido, en la mayoría de las
conurbaciones consideradas, la distancia desde los centros urbanos consolidados
es considerablemente baja, a lo sumo 4 km. Finalmente los análisis acá planteados
48
al menos según los criterios actuales (superar los 5.000 habitantes).

Chile era un país predominantemente rural, con una incipiente pro-
ducción industrial y una fuerte dependencia de los recursos generados
por el salitre. En el marco del liberalismo económico imperante, el
país se volcaba principalmente en búsqueda de los mercados externos,
labor en la cual participaban activamente distintas casas comerciales
e inversionistas europeos y norteamericanos, ya fuere desplazando a
los empresarios locales o bien asociándose con ellos (Cavieres, 1988;
Nazer, 2000). Por el contrario, la demanda interna era débil y cen-
trada en productos de consumo no duradero (alimentos, bebestibles,
textiles, etcétera). Por aquel entonces, además de las urbes mayores
como Santiago, Valparaíso y Concepción, sobresalen por cantidad de
población ciudades como Iquique, Talca, Chillán, Antofagasta y La
Serena-Coquimbo, empinándose por sobre los 28.000 habitantes.
El caso de Copiapó es interesante, puesto que a pesar de su rele-
vancia económica y política a mediados del siglo XIX5, cinco décadas
después la ciudad apenas superaba los 10.000 habitantes. Debido a
la magnitud de la minería, luego de la crisis vivida a partir de 1880 la
ciudad no tuvo capacidad de retener a parte importante de su población
en otras actividades, entrando en un período de decadencia (Venegas,
2006; Rubio, 2006) que se refleja en el tamaño de su población. La
tardía colonización de la zona sur explica que ciudades como Puerto
Montt y Osorno tengan un volumen de población medianamente
pequeño en comparación a ciudades de fundación temprana como
Talca y Chillán. A comienzos del siglo XX, Talca ya contaba con una
base industrial de relativa relevancia, especialmente en la producción
de harina y sus alimentos derivados (fideos, galletas, etcétera), papel,
cartones, muebles y fósforos (Ceppi, 1983). Respecto a la fecha de
fundación, Temuco es una importante excepción, ya que con apenas
un par de décadas, en el censo de 1907 superaba los 16.000 habitantes.
Trece años después, para los datos arrojados por el censo de
1920, la tendencia de las ciudades intermedias es dispar. Si bien la
mayor parte de ellas incrementa su población, las magnitudes difieren
bastante. Por ejemplo, Antofagasta, Temuco, Valdivia y Punta Arenas
están contextualizados a nivel nacional, regional y local, pero este último no a
escala de trama urbana, por lo tanto tampoco era motivo para no utilizar las
conurbaciones.
5
La Provincia de Atacama, cuya cabecera era Copiapó, osciló aproximadamente
entre un 35 y un 45 % del total de exportaciones del país entre fines de los cuarenta
y comienzos de los sesenta del siglo XIX (Venegas, 2006).
49
tienen un incrementoimportante de su población, mientras que otras

ciudades como La Serena-Coquimbo, Los Ángeles y Calama tienen un
crecimiento modesto. Otras ciudades presentaron pérdida de población,
aunque de forma leve. Copiapó continúa con su tendencia a la pérdida
de población, derivada de su etapa de crisis ya explicada. Iquique-Alto
Hospicio es otro caso de pérdida de población, relacionada con un mal
año previo del salitre y, aunque se trata de algo coyuntural, las conse-
cuencias en el empleo fueron relevantes. Así, las personas ocupadas en
la industria salitrera en 1918 fueron 57.000 aproximadamente, mien-
tras que los dos años siguientes se emplearon entre 44.500 y 46.200
personas. En esa coyuntura se cerraron 25 oficinas salitreras (Sunkel,
2011: 132). Temuco es llamativo por mantener su fuerte crecimiento de
la década anterior. Punta Arenas también experimenta un crecimiento
de población importante, que ciertamente no refleja en su magnitud
la crisis económica que se viene larvando, entre otras cosas, por los
menores precios de la lana (Martinic, 2006), situación paliada con la
instalación de frigoríficos, actividad que apenas algunos años después
se verá perjudicada por las restricciones del tratado de Ottawa de 1932
(Martinic, 2006; Ceppi, 1983).
El importante incremento de población experimentado por An-
tofagasta se relaciona, entre otras cosas, con su rol como puerto de
embarque salitrero y cuprífero. Recordemos que Chuquicamata entra
en funcionamiento en 1915, aunque su mayor productividad la ex-
perimentará con su traspaso en 1923 a Anaconda Cooper Company.
El censo de 1930, a diferencia del anterior, muestra una tendencia
de crecimiento poblacional en todas las ciudades representadas. Los
efectos de la crisis iniciada en octubre de 1929 en Estados Unidos y
propagada al año siguiente en el mundo, no aparecen reflejados en
su total magnitud al momento del levantamiento del censo (Braun et
al., 2000). Lo cierto es que Chile (y gran parte del mundo) la mayor
parte de esa década, estuvo sumido en un declive económico, aunque
con diferencias territoriales en sus consecuencias. Sin duda las más
afectadas fueron las ciudades ligadas a la explotación salitrera y las
zonas portuarias. Para entender su magnitud, basta con mencionar
que el número de trabajadores en la actividad en 1933 correspondió
a un 13,8 % del total existente en 1925, o incluso a un 14,3 % de los
trabajadores laborando al inicio de la crisis en 1929 (Hurtado, 1966).
En cambio, los territorios agrícolas del centro-sur sufrirán con menor
rigor la crisis (Badia, 2008).
50
Algunos incrementos leves de población demuestran una incipiente

recuperación del crecimiento urbano en algunas ciudades anterior-
mente decrecientes. En los casos de Curicó y Talca se produce este
fenómeno, con magnitudes moderadas, en sintonía con una etapa de
diversificación en los cultivos (Santana, 2006). Esa zona había recibido
los efectos de un evento telúrico de gran magnitud ocurrido en 1928,
especialmente la ciudad de Talca. Muy similar es el caso de Chillán, que
muestra los primeros indicios de crecimiento significativo, al igual que
Puerto Montt, que incrementa su población de manera explosiva tras
su integración ferroviaria al centro del país y la atracción de migración
rural. Por su parte, el bajo crecimiento poblacional de Punta Arenas
se explica por la crisis económica que se desatará con claridad luego
del fin del régimen de Puerto Libre (1912) y la apertura del canal de
Panamá (1914), que también afectó de manera significativa a Valpa-
raíso. Su principal área económica —la ganadería ovina— presentó
pequeños ciclos de crisis y recuperación, hasta vivir, a mediados de
siglo, un declive severo. Un caso de estancamiento fue el de Copiapó
debido a fenómenos naturales (terremoto de 1922 y sequías), pero
también a una baja en el precio del cobre y productos de menor ley
(Ortega, 2014). Por otra parte, Punta Arenas contaba con cierta base
industrial, la cual en la década de 1930 tuvo bajas importantes en
áreas específicas como los astilleros, las carrocerías y la metalurgia,
para en la década siguiente mostrar malos rendimientos en el resto de
la industria (Martinic, 2001), a raíz de lo cual la ciudad presentó a
mediados de siglo su peor panorama económico. A su vez, La Serena-
Coquimbo mostró un relativo estancamiento de población derivado
probablemente de la crisis de la minería cuprífera en la zona, que
significó bajas significativas en el empleo y provocó una ruralización
de la Provincia de Coquimbo, al producirse una dispersión y retorno
a las actividades agrícolas familiares (Ortega, 2011).
Tras la Guerra del Pacífico y la anexión territorial del Norte
Grande, Tacna y Arica quedaron sujetas a un plebiscito para definir
su situación respecto de Chile y Perú. Por temor a un resultado nega-
tivo, considerando la gran presencia peruana en la zona, el Gobierno
Central llevó a cabo un proceso de chilenización, que en la práctica
significó mayor atención y presencia estatal en Arica. Finalmente, con
el Tratado de Paz y Amistad de 1929, esa desavenencia quedó zanjada,
integrándose definitivamente Arica a Chile y Tacna a Perú. Sin embargo,
paradójicamente eso no significó un impulso para la ciudad, que hasta
51
mediados de siglo tuvo incrementos moderados de población, entre

otras cosas por los procesos de emigración de peruanos en medio de
la alta conflictividad social y episodios de violencia nacionalista de los
años previos (González, 2004, 2008). Además, tras el acuerdo, los gas-
tos por servicios gubernativos proporcionalmente disminuyeron (Badia,
2008). Por otra parte, las nuevas barreras arancelarias trastocaron la
fluidez del comercio con Tacna, vínculo fundamental para la economía
de Arica, aunque ello fue parcialmente rectificado en 1943 a través de
un tratado comercial con Perú (Pizarro y Ríos, 2010).
Una década después, algunas tendencias se mantuvieron, mientras
que otras se modificaron. Copiapó, luego de revertir su estancamien-
to en la década de 1930, mostró un incremento en torno a un 50 %
en su población. Salvo los casos de Antofagasta6 e Iquique (como
consecuencia de la crisis definitiva del salitre), la mayor parte de las
ciudades intermedias crecen de manera moderada. La excepción la
constituye Osorno, que incrementó su población en casi un 65 %, lo
que contrasta con la vecina ciudad de Valdivia, que no tuvo crecimiento.
Por entonces existía una pugna entre los productores agroganaderos
de la zona central y la zona sur por los mercados, en la cual el Estado
tomó parte a través de una política agraria que en la práctica tendió
a formar especializaciones productivas (Santana, 2006). A pesar de la
rápida expansión y los mayores rendimientos productivos de la zona
sur, en general los intereses de la zona central tendieron a predominar
en las decisiones estatales (Almonacid, 2005). Finalmente, en la segun-
da mitad del siglo XX, productos como la carne y la leche pasaron
a ser predominantes en Osorno y Valdivia, desarrollándose también
de manera significativa los cultivos industriales (remolacha y raps)
(Santana, 2006).
Otros casos destacables son Temuco, que continúa con su senda
de crecimiento medianamente significativo; Punta Arenas y Puerto
Montt; y las principales ciudades agrarias de la zona centro-sur, como
Rancagua, Talca y Curicó. En el caso de estas últimas el incremento
se relaciona con un mayor dinamismo en la agricultura, reflejado en
el PIB agrario provincial calculado para la década de 1930 por Badia
(2008). Además, esta es la primera vez que, según los criterios actuales,
Por entonces, el nuevo puerto de Antofagasta estaba cercano a concluirse en su

6
primera etapa tras un largo período (1913-1943), para posteriormente agregar una
segunda etapa finalizada en 1952. Esto le permitió aumentar de manera significativa
su capacidad de carga.
52
Coyhaique lograría la categoría de pueblo, al superar los 2.000 ha-

bitantes. Con anterioridad se registraron solo 154 personas, lo que
refleja los avances de la colonización de esa zona y, principalmente, la
mayor inversión estatal en caminos y fomento de nuevas migraciones
a través de la entrega de tierras (Azócar et al., 2010). No obstante ello,
este esfuerzo inicial fue inconsistente a lo largo del siglo.
A inicios de la década central del siglo XX, en pleno auge del
modelo industrializador, todas las ciudades presentan un incremento
poblacional. Esto no es sorprendente, ya que durante las décadas de
1950 y1960 es cuando se produjo un mayor crecimiento vegetativo
(INE, 2008) y continuaba en gran magnitud la migración campo-
ciudad, fenómeno central para entender el crecimiento urbano en Chile
y América Latina. Varias de las ciudades intermedias presentaron un
crecimiento explosivo, especialmente La Serena-Coquimbo, que se
benefició por entonces con la aplicación del Plan de Fomento y Urba-
nización para la Provincia de Coquimbo (1946-1952) (conocido como
«Plan Serena»), que consistió en una zona de inversión estatal preferente
con el objetivo de lograr un polo de desarrollo económico y cultural
mediante el gasto en infraestructura y la recuperación patrimonial. De
hecho, la Provincia de Coquimbo fue la segunda con mayor incremento
en infraestructura vial entre 1945 y 1974 (Cerda, 2012). Sin embargo,
se debe relevar cierto carácter discrecional en su elaboración, por ser
la ciudad de origen del presidente de turno (Gabriel González Videla).
Para el censo de 1960, varias ciudades mostraron un despegue
sorprendente. Arica pasó de 18.947 a 43.344 habitantes, es decir, se
incrementó aproximadamente en 2,3 veces en menos de una década,
aumento probablemente relacionado con —aunque es difícil establecer
en qué grado— el llamado Plan Arica, que entre otras cosas contó con
la declaración de Puerto Libre (1953-1958) y la creación de la Junta de
Adelanto de Arica vigente entre 1958 y 1976 (Díaz Araya, Díaz Aguad
y Pizarro, 2010). En la década siguiente, nuevamente la ciudad había
duplicado su población.
Respecto a Punta Arenas, continuando con el censo de 1960,
las exploraciones petrolíferas dieron sus frutos en 1945 (yacimiento
Springhill, Tierra del Fuego) y permitieron, a partir de los cincuenta,
explotar petróleo a través de la recién creada Empresa Nacional del
Petróleo, que permitió a la ciudad salir del declive económico de las
décadas previas (Martinic, 2005). Iquique-Alto Hospicio, tras una
época de estancamiento poblacional derivada de la crisis de la minería
53
salitrera, desde los cincuenta logra desarrollar el sector de la pesca

industrial y los astilleros, ganando dinamismo y atrayendo población.
De hecho, al menos para las décadas de 1960 y 1970, las embarcacio-
nes de factura nacional en pesca cerquera ascendían al 89,7 % (Ifop,
1980: 91), destacando especialmente el período 1963-1965, en el que
se construyeron el 67 % de las embarcaciones que transitaban por los
puertos de la zona norte (Ifop, 1980: 175). Un caso interesante de indus-
tria estatal con presencia regional es la IANSA (azúcar), que se instala
en distintos lugares del país, como Los Ángeles (1953), Llanquihue
(1958), Linares (1959), Chillán (1967), Rapaco —La Unión— (1970)
y Curicó (1974), sin considerar la reciente refinería de Chillán (2012).
A diferencia de otras décadas, que en lo regular fueron de cre-
cimiento moderado, la medición de 1970 constató crecimientos de
población significativos en la mayor parte de las ciudades estudiadas,
salvo en el caso de las ciudades con perfil turístico (Pichilemu, Pucón
y Puerto Varas). Ciudades como Arica, La Serena-Coquimbo, Temuco,
Antofagasta, Rancagua, Chillán, Talca, Calama y San Antonio presen-
taron los principales incrementos.
Para el año 1982, año de inicio de una grave crisis económica en
el país, que obligó a las autoridades militares a flexibilizar las reformas
estructurales neoliberales, los resultados muestran incipientemente
el cambio de orientación económica a partir de 1975 en Chile. Del
énfasis en la industrialización por sustitución de importaciones se
pasó a una fase de apertura económica centrada en la exportación de
materias primas, según el principio de aprovechamiento de las ventajas
comparativas (Ffrench-Davis, 2001). Con el objetivo de diversificar la
producción primaria se fomentan una serie de nuevos cultivos, como
frutícolas y forestales. Ambos procesos, en un contexto de liberaliza-
ción del mercado del suelo y una contrarreforma agraria, generaron
importantes transformaciones en las áreas tradicionalmente cerealeras.
Si la fruticultura permitió mejorar la rentabilidad de la producción
en algunas zonas e intensificar un uso de mano de obra estacional, la
actividad forestal —especialmente gracias al Decreto Ley 701— sig-
nificó una presión sobre las tierras campesinas de baja producción,
derivando en un éxodo hacia ciudades como Chillán y Concepción,
entre otras. Especialmente en las unidades productivas creadas tras los
procesos de reforma agraria, las restricciones crediticias, las dificultades
administrativas y el abandono en términos de asesoría técnica, fueron
54
factores importantes en la reconcentración de tierras y la migración

campesina (Gómez y Echenique, 1991).
En la medición de ese año, todas las ciudades intermedias consi-
deradas mostraron incrementos de población, aunque con diferentes
magnitudes. Proporcionalmente, los incrementos más modestos se
encuentran en las zonas turísticas, como Pichilemu, Pucón y Puerto
Varas, y otras ciudades como Castro, San Antonio, Curicó y Coyhaique,
esta última, tras nuevas políticas de colonización e infraestructura vial
(Azocar et al., 2010), consecuencia de la constatación de los lentos
avances en la zona (Vera y Veas, 1969). El caso de Curicó es interesante
de analizar pues demuestra cómo en el largo plazo tasas moderadas
de crecimiento generan una posición de rezago respecto de otras ciu-
dades de tamaño inicialmente similar, como Osorno y Los Ángeles.
Por entonces, aquella ciudad ligaba aún su producción a los cultivos
tradicionales, de baja rentabilidad. La reconversión productiva hacia
nuevos cultivos, especialmente frutícolas, da un gran impulso al sector
(Rojas, 2009), sin embargo, eso no alteró de manera significativa los
ritmos de crecimiento urbano, debido a la localización de la actividad
y a las bajas remuneraciones y temporalidad del trabajo. En cambio,
dentro de las ciudades con mayor crecimiento se encuentra Iquique-
Alto Hospicio, beneficiadas por algunas medidas del gobierno central,
dentro de las cuales destaca la creación de la Zona Franca de Iquique
(ZOFRI) —sociedad anónima desde 1990—, que se convirtió en un
verdadero motor de la economía local y regional. Por otro lado, a fines
de los setenta la ciudad fue una de las principales explotadoras de pesca
industrial, al igual que Arica y en menor medida Antofagasta, princi-
palmente de jurel y sardina española (Ifop, 1980: 12). Desde mediados
de los cincuenta el sector pesquero vivió un crecimiento acelerado en
número, capacidad de carga y mecanización de las embarcaciones, lo
que le permitió incrementar significativamente el tonelaje extraído,
aunque la inversión tendió a ralentizarse luego de una década (Ifop,
1980: 175). Algo similar ocurrió con Punta Arenas, que tras décadas
de estancamiento económico, con la instalación de una Zona Franca
(1977) recobra dinamismo, presentando además tasas de crecimiento
urbano relevantes.
Para el año 1992 se mantuvo la tendencia al crecimiento de po-
blación de todas las ciudades intermedias, aunque de manera dispar.
Se destacan los casos de La Serena-Coquimbo, Iquique-Alto Hospicio,
55
Rancagua y Temuco. Por el contrario, las menos dinámicas fueron

Arica, Punta Arenas y Valdivia.
Finalmente, entre 1992 y 2002 el panorama fue el siguiente: los
conglomerados urbanos de mayor crecimiento del período anterior
mantienen, en líneas generales, la misma tendencia. Otra vez se pre-
sentaron importantes tasas de crecimiento en La Serena-Coquimbo,
influidas en los últimos años por la entrada en operación de la mina
Los Pelambres en Salamanca y un auge turístico, incluso marítimo de
lujo (cruceros)7. Otros incrementos importantes fueron los de Iquique
y Antofagasta, también asociados a la minería cuprífera; Rancagua, que
compensa una leve disminución en la minería por un incremento agrario
(Riffo, 2007); Temuco y finalmente Puerto Montt, que se incorpora al
grupo gracias al auge exportador salmonero, que convirtió a Chile en
el segundo productor mundial luego de Noruega. Por cierto, la crisis
del sector derivada del virus ISA, especialmente entre 2007 y 2010,
es un factor a considerar en años recientes. El resto de las ciudades
osciló en crecimientos relativamente modestos de población. Se trató
de una década de fuerte crecimiento económico, aunque interferido
por crisis internacionales como la mexicana —el «efecto tequila»—
(1994) y la Crisis Asiática (1998), que, producto de la gran apertura
chilena, repercutieron fuertemente. Ciudades como Villarrica y Pucón,
con posterioridad a este último período han mostrado un significativo
crecimiento urbano, con énfasis en la migración por amenidad (Zu-
nino y Hidalgo, 2010), tendencia que, se esperaba, el censo de 2012
dimensionara.
Jerarquía urbana nacional en el siglo XX

A continuación se agrupa la evolución de la jerarquía urbana (a partir
de los censos) en períodos que corresponden aproximadamente con
los modelos de desarrollo predominantes en nuestra historia econó-
mica. El objetivo de esto es relacionar la dinámica de población con
las estrategias de desarrollo.
En la figura 2, entre el censo de 1907 y el de 1940, que básicamente
corresponde a la fase final del modelo liberal en Chile, podemos apreciar
la primacía jerárquica de Santiago, seguido de Valparaíso y Concep-
ción. Queda en evidencia el rezago relativo de estas últimas respecto de
Según las estadísticas del Puerto de Coquimbo, el número de pasajeros entre 1996
7
y 2003 prácticamente se multiplicó por 20. Ver http://www.puertocoquimbo.cl/

Pages/esp/ecrucero.php
56
Santiago, especialmente de Valparaíso, que al comenzar el siglo estaba

en línea a lo esperado por la ley, es decir, correspondía a la mitad de
población que Santiago, lo cual expresa un «equilibrio» espacial y la
coexistencia de dos centros relevantes, sin una macrocefalia dominante.
Respecto a la cuarta posición en la jerarquía, los vaivenes del período
determinan que primero Iquique y luego Antofagasta (ambas zonas
salitreras) ocupen ese lugar, sin embargo, con la crisis definitiva de
esta actividad minera en la década de 1930, Talca se ubicará de ma-
nera momentánea, y por escaso margen, como la cuarta ciudad en la
medición de 1940. Como consecuencia de la crisis del salitre, cientos
de miles de trabajadores y sus familias migrarán a distintas zonas del
país, especialmente a la capital, lo que reforzará el posicionamiento
primado de Santiago (Hurtado, 1966). Talca, por entonces, además de
sufrir comparativamente menos los estragos económicos de la crisis
de la década de 1930, contaba con una base industrial de relativa
importancia, clave en términos de atracción laboral.
Para el período siguiente, que corresponde al modelo de industriali-
zación por sustitución de importaciones, desarrollado aproximadamen-
te entre las mediciones censales de 1952 y 1970, podemos observar que
se mantiene la primacía de Santiago, Valparaíso y Concepción, aunque
a cada vez mayor distancia la primera en relación a las siguientes (ver
figura 3). Por otra parte, Antofagasta durante el período recobra su
posición como cuarto lugar, marcada por el tránsito de la minería sali-
trera a la cuprífera, como también por el desarrollo de otras áreas como
la portuaria y la pesca industrial. A simple vista queda demostrado
que el proceso industrializador acentuó los desequilibrios espaciales
existentes en el posicionamiento de las ciudades chilenas.
En la última etapa, correspondiente al modelo neoliberal, que
aproximadamente comprende entre los censos de 1982 y 2002, vemos
que la divergencia urbana de las ciudades respecto de la capital se man-
tiene. Además, la conurbación La Serena-Coquimbo va desplazando a
Antofagasta en el rango tamaño.
Desde otra perspectiva, existe un grupo de centros urbanos en el
sistema de ciudades que no presentaron variaciones notorias en su or-
den jerárquico en los diferentes períodos analizados. Esto es posible de
observar respecto a las ciudades de Talca, Osorno, Rancagua y Punta
Arenas. El caso de esta última presenta algunos matices puesto que en
los últimos 30 años ha presentado una pérdida de dinamismo impor-
tante que la hizo pasar del puesto 13 el año 1982, al 15 el año 1992, y
57
posteriormente al 18 en el último censo registrado (2002). Lo anterior

podría estar expresado por una debilidad en su matriz productiva o
por el dinamismo que presentaron otros centros urbanos. Por otro
lado, la ciudad de Puerto Montt presenta un dinamismo importante
a partir de los ochenta y noventa; en efecto, pasa del rango 15 al 12,
lo cual expresa un rápido crecimiento en relación a otros centros. La
ciudad de Temuco —centro importante en el sur de Chile— presentó
un alza en la jerarquía hacia los años treinta y cuarenta, para poste-
riormente posicionarse sexta hacia 1970, detrás de Antofagasta y La
Serena-Coquimbo (ver figuras), es decir, la tercera ciudad intermedia
con mayor importancia del país.
Las ciudades intermedias de menor tamaño como Castro, Puerto
Varas, Coyhaique y Pichilemu no han presentado mayores variaciones
en la jerarquía y, a pesar de su importancia actual, no han desarrollado
de manera relativa una dinámica «más veloz» que las ciudades inter-
medias de mayor tamaño. Interesante podría ser haber contado con el
último fallido censo, de manera de observar si el rol turístico de Pucón
o Puerto Varas, e incluso el sector pesquero en Castro, otorgaron un
mayor dinamismo a estas urbes.
La ciudad de Chillán ostentaba a comienzos del siglo XX una
jerarquía importante que fue decreciendo a lo largo de los años: de
estar sexta en los años cincuenta, cae de manera constante hasta estar
onceaba según el censo del año 2002. Mismo fenómeno ocurre con
Talca, que de estar cuarta en la jerarquía (primer ciudad intermedia)
en 1940 descienda hasta el noveno lugar en el año 2002. La ciudad de
Curicó se transforma en un tercer caso similar, pasa del puesto 15 en
1940 al 20 en el año 2002. Lo anterior deja en evidencia las crisis en
los cultivos tradicionales sufridas por estas ciudades.
58
Figura 2. Rango tamaño en ciudades chilenas entre 1907 y 1940

Año 1907 Año 1920
1 Santiago 1 Santiago
Valparaíso
Valparaíso
Concepción
Concepción
Iquíque Antofagasta
0,1 0,1 Antofagasta
Población
Población
Talca La Serena - Coquimbo

Curicó Iquíque
Punta Arenas Punta Arenas
Aríca Copiapó
0,01 0,01
Puerto Varas
Puerto Varas
0,001
1 10 100 0,001
1 10 100
Rango Rango
Año 1930 Año 1940

Valparaíso Valparaíso
Concepción 0,1 Concepción
0,1
Antofagasta Antofagasta
Iquíque Talca Rancagua
Población
Rancagua Iquíque
Los Angeles
Población
Osorno
0,01 0,01
Castro Calama
Castro
0,001 Pichilemu 0,001 Pichilemu
Coihaique
0,0001 0,0001
1 10 100 1 10 100
Rango Rango
Fuente: Elaboración propia a partir de INE, 2005 y 1999.
59
Figura 3. Rango tamaño en ciudades chilenas entre 1952 y 2002
Año 1952 Año 1960

Santiago
1 Santiago
Santiago 1 Santiago
Santiago
Santiago
Valparaíso
Valparaíso
Valparaíso
Valparaíso
Valparaíso
Concepción Valparaíso
0,1 Concepción
Concepción
0,1 Concepción Concepción
Población
Población
La Serena - Coquimbo
La Serena - Coquimbo Antofagasta
Antofagasta
Antofagasta
Antofagasta Temuco Temuco
La Serena - Coquimbo Valdivia
Iquíque Antofagasta
Antofagasta Iquíque
Valdivia La Serena - Coquimbo
Valdivia
Chillán Talca Los Angeles
Aríca
Copiapó
Copiapó Aríca Los Angeles
Calama
0,01 0,01 Calama
Calama
Calama Castro Calama
Puerto Varas Puerto Varas
Puerto Varas Coihaique
Puerto Varas
Puerto Varas Coihaique Castro
Pucón
Pucón
Pichilemu
Pichilemu Pichilemu Pucón
0,001 Pichilemu 0,001 Pichilemu Pichilemu
1 10 100 1 10 Pichilemu 100
Rango Rango
Año 1970 Año 1982

Valparaíso
Valparaíso
0,1 Concepción
0,1 Concepción
Población
Población
Antofagasta Antofagasta
Talca
Osorno San Antonio Iquíque Calama
Iquíque Osorno
Curicó San Antonio
0,01 0,01
Castro
Puerto Varas
Puerto Varas
Pichilemu 0,001 Pichilemu

0,001
1 10 100 1 10 100
Rango Rango
Año 1992 Año 2002

Valparaíso Valparaíso
0,1 Concepción 0,1 Concepción
Población
Población
Antofagasta
Antofagasta La Serena - Coquimbo
Arica Osorno Iquíque Talca
Iquíque Osorno
Curicó Curicó
0,01 0,01
Puerto Varas
Puerto Varas
Pichilemu Pichilemu
0,001 0,001
1 10 100 1 10 100
Rango Rango
Fuente: Elaboración propia a partir de INE, 2005 y 1999.
Características funcionales y tendencias recientes

La especialización económica de los centros urbanos es una variable in-
teresante de analizar, pues nos permite interpretar la vocación funcional
que las ciudades desarrollan, la cual expresa la división espacial de la
producción. En efecto, las ciudades realizan funciones de diferente tipo
o magnitud y eso les otorga posiciones específicas en el sistema urbano.
60
La actividad funcional está intrínsecamente vinculada a los proce-

sos a los que se ve enfrentada la ciudad respecto a otros centros o a su
entorno, por ejemplo, dotación de recursos naturales, infraestructura,
locación industrial, cercanía al mar o cordillera, etcétera.
Paralelo a estas características, la caída en los costos de transporte
y los tratados de libre comercio han ejercido notables efectos en la
especialización funcional que toman las ciudades. A esto se suman los
ciclos económicos, que pueden impactar en su modificación.
En un mundo global, la deslocalización industrial tiende a aumen-
tar impulsada por costos de producción diferenciados geográficamente,
modificando la trayectoria funcional bajo una óptica de recomposición
espacial. En Chile los niveles de industrialización son relativamente
bajos, a diferencia de lo ocurrido en las últimas décadas con los ser-
vicios, que han vivido una fuerte expansión (fenómeno general en el
mundo). En ese marco, la variable servicios se alza con fuerza, ya sea de
servicios mayormente especializados de corte tecnológico (vinculados a
innovaciones), o bien de servicios tradicionales, vinculados a activida-
des comercial-financieras locales, servicios sociales o de tipo turístico.
Sumado a lo anterior, la conmutación laboral en los últimos años,
especialmente hacia zonas de actividades vinculadas a la extracción
en el norte (cobre) o en el sur (salmón), han reconfigurado la lógica
funcional de centros urbanos. Así, empresas especializadas en ciudades
diferentes tienden a otorgar soluciones con profesionales que conmutan
frecuentemente en el territorio de trabajo (Aroca, 2007).
Así, la tradicional mirada sectorial de los centros urbanos se torna
en ocasiones compleja, más considerando que los datos disponibles,
representativos y actualizados que observan estas variables no están del
todo disponibles (Lufin y Atienza, 2010). Lo anterior se observa en la
figura 4. En ella es posible apreciar el porcentaje de población que se
desplaza a trabajar o estudiar fuera de la comuna de origen. El gráfico
fue elaborado para el año 2002 a partir de los datos del censo 2002 y
para el año 2009 según información recolectada por la encuesta Casen8.
Si bien se trata de dos fuentes diferentes de datos y la encuesta Casen considera

8
solo una muestra de la población y a nivel comunal. Se quiso representar en forma

conjunta los datos disponibles guardando para cada uno su independencia. El dato
expresado de la encuesta Casen corresponde al porcentaje del total de trabajadores,
es decir, se excluyó de la elaboración a la población que no trabajaba.
61
Figura 4. Porcentaje de población que trabaja o estudia al exterior

de su comuna de origen (2002 y 2009)
Fuente: Elaboración propia en base a Censo 2002 y encuesta Casen 2009.
No obstante lo anterior, comprender la estructura productiva de

cada ciudad es fundamental para su desarrollo. No da igual el grado y
tipo de especialización que tenga cada ciudad, debido a las característi-
cas específicas de cada sector en términos de estacionalidad, intensidad
en el uso de mano de obra o capital, rentabilidad, entre otros factores.
Esto es determinante desde el punto de vista de la inversión y de la
formación de mercados internos locales y regionales.
En este apartado se analiza de manera general la trayectoria
funcional que han desarrollado las ciudades intermedias chilenas en
las últimas tres décadas. Para tal efecto se utilizaron como fuentes
de información la variable giro de los censos 1992 y 2002 a nivel de
ciudad, según la definición establecida por INE, mientras que para
el período 2005-2013 se utilizaron las estadísticas de empresas por
rubro según el número de trabajadores dependientes informados, da-
tos proporcionados por el Servicio de Impuestos Internos (SII)9. Para
realizar una correcta lectura e interpretación de los datos, se utilizó la
nomenclatura propuesta por el SII, la cual permitió agrupar diferentes
variables (ver anexo 1).
Lamentablemente está información solo está disponible a nivel comunal. Esto

9
explica que se haya distinguido entre los períodos con información censal y la
provista por el SII. Cabe destacar que las ciudades en estudio presentan un alto
porcentaje de población urbana.
62
Para establecer un primer acercamiento a la caracterización

funcional, fue necesario aplicar un método que permitiera observar
la concentración sectorial o dispersión de los datos de cada rama u
actividad económica ejercida en la ciudad. Para tal efecto se decidió
utilizar el coeficiente de especialización de Isard y la distancia del Chi2
al perfil medio, ambos métodos utilizados corrientemente en geografía
(Pumain y Saint-Julien, 2001). Los anteriores índices fueron utilizados
a partir de las siguientes ecuaciones:
Ecuación 1. Coeficiente de especialización de Isard
Ecuación 2. Distancia del Chi2 al perfil medio
Donde:
nij : número de empleos en el sector j de la ciudad i

ni.: número de empleos en la ciudad i
n.j : número de empleos en el sector j
n.. : número total de empleos
En la figura 5 es posible apreciar el valor obtenido para cada una

de las ciudades en los dos períodos. Además, a modo de referencia se
ingresó el promedio para cada uno de los métodos utilizados y período
en cuestión.
Si se observa la figura para el período 1992-2002, veremos que
Calama, Pichilemu, Curicó, Pucón y Coyhaique aparecen como las ciu-
dades mayormente especializadas. Debido al tamaño de estas (las más
pequeñas del conjunto), tenderían a presentar estructuras productivas
menos complejas, por lo que actividades de gran dinamismo repercuten
de manera remarcada. Sin embargo, ambos gráficos dan cuenta de un
leve descenso en los niveles de especialización de estas ciudades. En ge-
neral los servicios muestran gran protagonismo, debido a la amplitud
63
de la categoría. Algunas excepciones que son posibles de observar co-

rresponden a la ciudad de Puerto Montt, cuyo auge salmonero provoca
un mayor grado de especialización en términos de los ocupados. Tanto
para el coeficiente de Isard como la distancia al Chi2 muestran un alza
considerable en términos de especialización de esta ciudad. También
existe un grupo de ciudades integrado por Arica, La Serena-Coquimbo,
Talca, Chillán, Los Ángeles y Temuco, que no presentan mayores niveles
de especialización funcional, entre otras cosas por el peso de las diversas
categorías aglutinadas en las actividades de servicios.
En el período comprendido entre 2005 y 2013 es posible observar el
paso de la crisis salmonera en la ciudad de Puerto Montt y un aumento
en el área de especialización de Pucón. Al observar los ocupados de la
ciudad, queda en evidencia una concentración en la actividad hotelera
asociada al turismo. La ciudad de Castro presentó algunos niveles de
mayor especialización, al igual que la ciudad de Puerto Montt, aso-
ciados al sector pesca.
Figura 5. Coeficiente de Isard y Distancia del Chi

(2002-1992 y 2013-2005)
Fuente: Elaboración propia a partir de INE, 1992, 2002; SII, 2005 y 2013.
Las actividades conjuntas de servicios son la variable mayormente
representada en todos los centros urbanos, independiente del área de
64
especialización. En general, estos presentan una diversidad en su distri-

bución relevante de analizar, dado que se establecen diferencias que, al
estar agrupados en «servicios», oculta su especificidad y características
de acción espacial en el territorio.
Así, desde un punto de vista de los servicios, construcción e indus-
tria, es interesante analizar qué sucede al interior de las ciudades con
una alta población, pero que no muestran un grado de especialización
elevado respecto al conjunto de centros urbanos analizados. Para tal
efecto se elaboró la figura 6, que representa la cantidad de habitantes
por ocupación.
65
Figura 6. Ocupados por subcategorías económicas

Arica Iquique Antofagasta
D D D
14.000 25.000 35.000
O E O E O E
10.000 25.000
15.000
N F N F N F
6.000 15.000
5.000
2.000 5.000
M 0 G M 0 G M 0 G
L H L H L H
K I K I K I
J J J
La Serena-Coquimbo Rancagua Talca
D D
30.000 20.000 D
O E O E 20.000
O E
15.000
15.000
N 15.000 F
N 10.000 F N F
10.000
5.000 5.000 5.000
M 0 G
M 0 G M 0 G
L H
L H L H
K I
J K I K I
J J
Chillán Los Ángeles Temuco

D D
D 14.000
15.000 O E 50.000
O E O E
10.000
10.000
N F 30.000
N F 6.000 N F
5.000
2.000 10.000
M 0 G
M 0 G
M G
0
L H L H
L H
K I K I
K I
J J
J
Osorno Valdivia
Año especialización
D 2013
D
O
10.000
E Categoría Industria
14.000 2005
O E y servicios
D Industrias de la fabricación
2002
10.000 6.000
N F
N F E Electricidad, gas y agua 1992
6.000 2.000 F Construcción
Comercio al por mayor y menor, reparación de
G
2.000 M 0 G vehículos, bienes personales y domésticos
M 0 G H Hotelería y restaurantes
I Transporte, correos y agencias de viaje
J Intermediación financiera
L H K Actividades inmobiliarias, arriendo y servicios a empresas
L H
L Administración pública y defensa, régimen de seguridad
K I social obligatoria
K I M Enseñanza, investigación y desarrollo
J N Salud y servicios sociales
J
O Otros servicios, comunitarios, sociales, personles
organizaciones, servicio doméstico
Fuente: Elaboración propia en base a datos INE, 1992 y 2002; SII, 2005 y 2007.
De manera general, la primera conclusión observada es que, para

la gran mayoría de estas ciudades, las variables más relevantes en su
estructura económica están asociadas a la construcción y el comercio.
66
Si bien de manera frecuente alternan en importancia para los diferen-

tes períodos, existe regularidad en la presencia de ambas actividades.
No obstante lo anterior, existen algunas tendencias diferenciadas en
el análisis de detalle. Por ejemplo, al observar la ciudad de Temuco se
aprecia un importante aumento en el sector construcción y enseñanza.
Ya hacia el año 2005 esta situación era patente, pero al 2013 es posible
observar un aumento explosivo. En efecto, el mercado universitario se
ha potenciado en los últimos años, existiendo en la actualidad más de
seis universidades en la ciudad. Similar dinámica ha expresado Chillán
(ver figura 6), cuya vocación industrial ha disminuido, aun cuando
presenta un aumento en los sectores ya mencionados.
Otra ciudad relevante ha sido Valdivia, la cual presenta una dis-
minución importante de la ocupación en el sector industrial, aspecto
que contrasta con un auge significativo en el sector salud y en menor
medida con el incremento en las ocupaciones en instituciones del
Estado y enseñanza, probablemente estos asociados a la creación de
la Región de Los Ríos (2007) y al establecimiento de Valdivia como
capital regional.
Respecto a capitales provinciales, destaca el caso de Los Ángeles,
que presenta un fuerte aumento en la ocupación para el sector indus-
trial, construcción y actividades inmobiliarias en el período 2005-2013.
También el sector enseñanza presentó un aumento considerable.
Conclusión
Las ciudades intermedias chilenas presentaron, a lo largo del siglo
XX, distintas etapas de crecimiento de población, aunque en general
tendieron a absorber de manera paulatina y moderada la población
rural de comunas próximas. Su rol de cabeceras provinciales o regio-
nales fue un elemento central para ello, debido a su mayor dotación de
servicios. En los casos en que se produjeron cambios significativos, la
mayor parte de ellos se asoció a la explotación (o crisis) de productos
primarios de gran rentabilidad y demanda (salitre, cobre, salmón). Lo
anterior resulta preocupante puesto que da cuenta de un rol determi-
nante de la llamada «lotería de los recursos», y de un relativo fracaso
de la estrategia de desarrollo e innovación.
Por otra parte, el sistema urbano nacional mostró a lo largo del
siglo analizado una estabilidad jerárquica no despreciable. La marcada
concentración de población en el Gran Santiago, y en menor medida
67
en Valparaíso y Concepción, fue un proceso que adquirió un ritmo

acelerado especialmente a partir de la década de 1940. Por entonces,
varios factores se conjugaron: altas tasas de crecimiento vegetativo,
énfasis en la inversión industrial con rol activo del Estado, la genera-
ción artificial de condiciones de vida favorables para los trabajadores
urbanos (alimentos a bajo costo por política agraria estatal), migra-
ción campo-ciudad masiva y estancamiento del sector agrícola (por
disminución en la rentabilidad y menor peso específico como grupo
de presión).
A partir de entonces y en el marco de una economía neoliberal,
se acentúa el desequilibrio territorial al conjugarse una concentración
demográfica y económica con un modelo político-administrativo cen-
tralista. A pesar de que tres décadas después el contexto es distinto
(transición demográfica avanzada en el crecimiento vegetativo, reno-
vado énfasis en la exportación agrícola, menor relevancia industrial,
etcétera), los complejos incentivos centrípetos (económicos y políti-
cos) han mantenido la macrocefalia de Santiago. Por el contrario, no
parece que exista una clara política de desarrollo regional / local ni
medidas proconvergencia que fortalezcan la posición de las ciudades
intermedias.
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71
Anexo 1
Tabla 1. Nomenclatura finalmente utilizada
para la descripción funcional
Función agrupada utilizada SII Censos ya agrupados
A. Agricultura, casa y silvicultura Sin cambios Sin cambios
B. Pesca Sin cambios Sin cambios
C. Minerales y extracción Sin cambios
Sin cambios
canteras
D. Industrias Sin cambios
manufactureras no
D. Industrias de la fabricación metálicas
E. Industrias
manufactureras metálicas
E. Electricidad, gas y agua Sin cambios Sin cambios
F. Construcción Sin cambios Sin cambios
G. Comercio al por mayor y Sin cambios Sin cambios
menor, reparación de vehículos y
motocicletas y bienes personales
e domésticos
H. Hoteles y restaurantes Sin cambios Sin cambios
(turismo)
I. Trasporte, correos y agencias Sin cambios Sin cambios
de viaje
J. Intermediación financiera Sin cambios Sin cambios
K. Actividades inmobiliarias, Sin cambios Sin cambios
arriendo y servicios a empresas
L. Administración pública y Sin cambios Sin cambios
defensa, régimen de seguridad
social obligatoria
M. Enseñanza, investigación y Sin cambios Sin cambios
desarrollo
N. Salud y servicios sociales Sin cambios Sin cambios
P. Otras actividades de P. Hogares privados
servicios comunitarios, con servicio
O. Otras actividades de servicios,
sociales y personales doméstico
servicios comunitarios, sociales,
Q. Consejo de
personales y organizaciones,
administración de
servicios domésticos,
edificios y condominios
administración
R. Organizaciones y
órganos extraterritoriales
Fuente: INE, 2002; SII, 2013.
72
Tabla 2. Nomenclatura del Servicio de Impuestos Internos10
Variables base de datos

A. Agricultura, ganadería, caza y silvicultura
B. Pesca
C. Explotación de minas y canteras
D Industrias manufactureras no metálicas
E. Industrias manufactureras metálicas
F. Suministro de electricidad, gas y agua
G. Construcción
H. Comercio al por mayor y menor, reparación vehículos, automotores / enseres
domésticos
I. Hoteles y restaurantes
J. Transporte, almacenamiento y comunicaciones
K. Intermediación financiera
L. Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler
M. Administración pública y defensa, planes de seguridad social afiliación
obligatoria
N. Enseñanza
O. Servicios sociales y de salud
P. Otras actividades de servicios comunitarias, sociales y personales
Q. Consejo de administración de edificios y condominios
R. Organizaciones y órganos extraterritoriales
10
Ver detalles en http://www.sii.cl/estadisticas/empresas_rubro.htm#2
73
Tabla 3. Nomenclatura resumida presentada

para los censos 2002 y 199211
Función agrupada
A. Agricultura, casa y silvicultura
B. Pesca
C. Minerales y extracción canteras
D. Industrias de la fabricación
E. Electricidad, gas y agua
F. Construcción
G. Comercio al por mayor y menor, reparación de vehículos y motocicletas y bienes
personales y domésticos
H. Hoteles y restaurantes (turismo)
I. Trasporte, correos y agencias de viaje
J. Intermediación financiera
K. Actividades inmobiliarias, arriendo y servicios a empresas
L. Administración pública y defensa, régimen de seguridad social obligatoria
M. Enseñanza, investigación y desarrollo
N. Salud y servicios sociales
O. Otras actividades de servicios, servicios comunitarios, sociales, personales y
organizaciones
P. Hogares privados con servicio doméstico
Ver detalles en variable giro de las bases censales 2002 y 1992. Para el año 1992
11
también es posible de apreciar en http://espino.ine.cl/cgibin/RpWebEngine.exe/

PortalAction?&BASE=CPCHL1992COM
74
Ciudades intermedias y municipalidades:
la carencia de un gobierno
Camilo Vial Cossani1

Resumen
Las ciudades intermedias, así como el resto de los centros urbanos
en Chile, carecen de un gobierno de ciudad. Para la mayoría ese no
es un problema mayor: parte importante de las ciudades intermedias
son capitales comunales gobernadas por una sola municipalidad. Pero
el rol de gobierno de ciudad se diluye en áreas urbanas de relativa
complejidad, como son las conurbaciones, donde dos o más munici-
palidades gobiernan parte de ellas. En esos casos se requiere un mo-
delo institucional de mayor sofisticación, no garantizado en el diseño
político-administrativo del país.
Palabras clave: ciudad intermedia, municipalidad, gobierno de ciudad.
Abstract
Intermediate cities, as all urban centers in Chile, lack a city govern-
ment. This is not a problem for all of them: most part of intermediate
cities is the head of the commune, governed by a single municipality.
But the role of city government is weak in urban areas of relative
complexity such as conurbations, where two or more municipalities
rule part of the city. In such cases is required an institutional model of
greater sophistication, which is not guaranteed in the actual political-
administrative design.
Keywords: Intermediate city, municipality, city government.
[email protected]
1
75
Camilo Vial Cossani
Introducción
Cuando en Chile se piensa en cuál es la principal autoridad política y
el gobierno de una ciudad, lo lógico es hacer referencia inmediata al
alcalde y la municipalidad, respectivamente. La respuesta parece ser
correcta: efectivamente, los gobiernos municipales son los que más se
acercan a la idea de un gobierno de ciudad.
Chile cuenta con dos niveles político-administrativo subnaciona-
les: el local, con 346 comunas gobernadas por municipalidades; y el
intermedio, con 15 regiones (que a su vez se dividen en provincias),
liderados por Gobiernos Regionales (GORE). La gran mayoría de
las ciudades del país son gobernadas por una municipalidad. Si bien
la superficie de la comuna suele ser mayor a la de tales ciudades, la
concentración demográfica hace que las municipalidades prioricen
sus esfuerzos en ellas, ya sea para responder al mayor número de re-
querimientos y necesidades locales, ya sea para focalizar sus acciones
donde están los votos.
Sin embargo, en la medida que las ciudades aumentan en tamaño
y complejidad, el rol de la municipalidad como gobierno de ciudad
comienza a ser algo difuso. Ello no solo se manifiesta en comunas que
pertenecen a áreas metropolitanas, como Santiago, Valparaíso y Con-
cepción, donde una municipalidad gobierna a una parte de la «gran
ciudad». También se puede observar en aquellas que en esta publicación
han sido categorizadas como ciudades intermedias. Se trata de centros
con notorios crecimientos que (1) han excedido los límites urbanos,
lo que provoca ciertas complejidades en materias de planificación y
provisión de servicios públicos; o (2) que han generado conurbaciones
con otras áreas urbanas.
Un caso emblemático de lo primero fue el traslado de barrios com-
pletos de la antigua Chuquicamata a las zonas periféricas de Calama,
en la Región de Antofagasta. Debido a que se localizaron fuera de los
límites urbanos, el traslado propició que en un inicio miles de personas
estuvieran desprovistas de algunos servicios básicos. Sin embargo, la
dificultad para ejercer un gobierno de ciudad se hace más palpable en
el caso de conurbaciones como Iquique-Alto Hospicio, Coquimbo-La
Serena o Temuco-Padre Las Casas. Al haber más de una municipa-
lidad que rige el área urbana, esta queda carente de una institución
que se dedique exclusivamente a su gobierno, quedando supeditada a
76
Ciudades intermedias y municipalidades: la carencia de un Gobierno
instrumentos de planificación y, en especial, a la vocación de sus au-

toridades locales para trabajar conjuntamente.
Además de todo ello, se suma que las municipalidades no cuentan
con estructuras internas específicas que aborden la acción de gobierno
en áreas urbanas (ni tampoco rurales o mixtas), y que más allá de sus
ímpetus (y, en ocasiones, gestiones realmente exitosas), se desenvuel-
ven en un modelo de administración del país altamente centralizado,
lo que tendería a limitar las reales capacidades de acción municipal.
Por lo mismo, el rol de gobierno de ciudad para áreas urbanas
de relativa complejidad no está garantizado en el diseño político-
administrativo del país. Como se verá en las siguientes páginas, queda
en manos de un gobierno local que tiene más responsabilidades que
las emanadas de sus áreas urbanas; dependerán del nivel de prioridad
que el alcalde entregue a tales ciudades (que suele ser alta); la mayor
aproximación se realiza a través de los instrumentos de planificación
(con todas las limitantes que eso conlleva); y, en buena medida, queda
relegada a la voluntad de trabajo asociativo que tengan los alcaldes
de turno en aquellas ciudades conurbadas.
¿Qué entender por gobierno de ciudad?

El concepto de gobierno de ciudad hace alusión directa a un gobierno
local circunscrito a la superficie donde se emplaza el área urbana y sus
alrededores más próximos. Un primer acercamiento sobre gobiernos
locales se puede encontrar en De la démocratie en Amérique de Alexis
de Tocqueville, donde se observó cómo gran parte de las necesidades
cotidianas eran resueltas a nivel comunal, sin necesidad de intervención
de los condados ni del Estado, los que se abocaban a asuntos legislativos
y materias estratégicas de rango regional y nacional, respectivamente.
Para Tocqueville (2002), en un contexto democrático la sobera-
nía reside en el pueblo, por lo tanto cada persona es portadora de tal
soberanía y es capaz de autogobernarse. Sin embargo, los individuos
deben obedecer a la sociedad, no por ser un eslabón inferior a esta, sino
por la utilidad que significa estar bajo un poder regulador. La forma
más natural de organizar tal poder regulador sería la comuna, donde
cada individuo tiene la posibilidad de participar activamente, tomando
decisiones en base a las mayorías y escogiendo a sus autoridades en
forma directa. Para Tocqueville, es en este contexto donde cada persona
podría ejercer su derecho de autogobierno.
77
Camilo Vial Cossani
Andrew Nickson (1998) reconoce dos modelos analíticos de go-

bierno local que se relacionan con los objetivos que persiguen: el an-
glosajón y el europeo continental. El primero se centra preferentemente
en criterios económicos, como son la provisión eficiente de los servicios
básicos. Esta aproximación se sustenta en los estudios relacionados al
federalismo fiscal, cuyo interés primordial surgió a partir del problema
de la eficiencia en la asignación de servicios públicos. Paul Samuelson
(1954) establece que la provisión de servicios públicos que realiza el
Estado no es hacia preferencias individuales de sus habitantes, sino
que a una agregación de ellas. Esto genera un problema de eficiencia,
más aún al contrastarlo con el ámbito de los bienes privados, donde
el mercado sí puede dar respuestas individualizadas. Charles Tiebout
(1956) agregó que dicho problema de eficiencia se reduciría cuando
tales servicios públicos sean provistos de manera descentralizada. Ahí
surgió el concepto de ‘votar con los pies’, donde los ciudadanos esco-
gerían la localidad de residencia de acuerdo a la que mejor satisfaga
sus preferencias y necesidades.
En 1972 Wallace Oates publicó Fiscal Federalism, donde demuestra
que un modelo descentralizado de organización del Estado representa
multiplicidad en la unidad nacional. Esto quiere decir que puede entre-
gar unidad cuándo y dónde esta sea necesaria, pero a la vez garantiza
variedad e independencia cuándo y dónde la unidad no sea esencial.
Oates asegura además que uno de los problemas teóricos fundamen-
tales del federalismo fiscal es la articulación de los distintos niveles de
gobierno para la provisión de bienes públicos, esto porque las demandas
no necesariamente deben coincidir con las unidades territoriales de la
división político-administrativa, además de que no existiría tal unidad
con un tamaño óptimo debido a que este sería definido por cada bien
o servicio público en particular (1972). Debido a todo ello, se crean
externalidades positivas y negativas que necesariamente deben ser
compensadas. Sin embargo y asumiendo esta imperfección, los límites
jurisdiccionales locales serían más eficientes que los nacionales para
satisfacer demandas territoriales.
El segundo modelo de gobierno local es el europeo continental, que
se caracteriza más por su rol político de representación de los intereses
de la ciudadanía local. Este modelo se basa en un sentido de corres-
ponsabilidad y complementación del gobierno local con el gobierno
central, otorgándosele a los niveles locales mayor autonomía política y
rango decisional sobre los recursos y reglamentaciones (Nickson, 1998).
78
Parte del sustento teórico de este modelo proviene de la aproximación

a la descentralización como reforma político-administrativa.
En esta línea, Rondinelli, Nellis y Cheema (1983) observaron que
parte importante del gasto público está orientado a la provisión de ser-
vicios públicos, sin embargo los gobiernos centrales muestran carencias
notorias para proveerlos de manera equitativa y eficiente, por lo que
los gobiernos locales, empresas y organizaciones no gubernamentales
tendrían necesariamente que jugar un rol más activo.
Es así como llegan a definir descentralización, concepto directa-
mente ligado con el ejercicio autónomo de un gobierno local, como la
transferencia para la planificación, gestión, recolección y asignación
de fondos desde el gobierno central hacia: (a) unidades ministeriales
territoriales, (b) unidades o niveles subordinados al gobierno, (c) auto-
ridades o corporaciones semiautonómicas, (d) autoridades regionales
o funcionales, (e) u organizaciones no gubernamentales privadas o
voluntarias (1983: 13). Asimismo, sostienen que la descentralización
se puede categorizar en cuatro tipos: desconcentración, delegación,
devolución y privatización.
Eduardo Palma y Dolores Rufián (1989) hacen una importante
distinción al separar los conceptos de descentralización, desconcen-
tración y delegación, lo que desde luego tiene especial relevancia
en la escala local. Los tres son definidos como una transferencia de
competencias hacia entes electos democráticamente y que actúan de
manera autónoma, como sucede con las municipalidades, en el caso de
descentralización; hacia entes que responden al gobierno central que
delega dichas competencias, en el de delegación; y hacia funcionarios
designados por el gobierno central y sin autonomía, en el caso de la
desconcentración.
Palma y Rufián enfatizan que transferir competencias hacia auto-
ridades designadas es una simple desconcentración burocrática. Si bien
desde un punto de vista normativo la transferencia de estas competen-
cias es en estricto rigor un acto de descentralización, establecen que lo
fundamental es la dimensión política, lo que involucra la posibilidad
de los territorios de escoger democráticamente a sus autoridades y que
estas ejerzan sus funciones de manera autónoma. Esta separación de
conceptos resulta clave para entender el rol de las municipalidades en
el ejercicio de un gobierno local.
En la actualidad, a nivel académico ha crecido un consenso sobre
el concepto de descentralización que apunta a las posturas expuestas
79
Camilo Vial Cossani
por Falleti (2005) o Rodden (2004), definiéndola como un proceso de

políticas públicas que en su conjunto traspasan responsabilidades, re-
cursos o autoridad desde el gobierno central a los subnacionales, estos
últimos dotados de autonomía. Esta definición marca tres aspectos de
relevancia: se trata de un proceso independiente de situaciones políticas,
administrativas o fiscales concretas del Estado en un momento deter-
minado; se excluyen las privatizaciones y desregularizaciones debido
a que los receptores de las transferencias son unidades de gobiernos
subnacionales (entre ellos, las municipalidades); y acentúa el carácter
autónomo de dichos receptores, respondiendo prioritariamente a la
ciudadanía subnacional.
En el contexto de un modelo descentralizado, un gobierno local
sería un órgano del Estado que rige sobre una fracción del territorio,
respondiendo a las características y necesidades de la localidad en un
marco de corresponsabilidad y complementación con los niveles su-
periores de gobierno. Sus autoridades deben ser electas directamente
por la ciudadanía y deben poseer autonomía política, administrativa
y fiscal para la toma de decisiones, siempre dentro del marco de lega-
lidad del Estado y de las políticas públicas nacionales. Este concepto
de gobierno local es replicable al de gobierno de ciudad cuando sus
funciones se circunscriben a los límites de esta, manteniendo las ca-
racterísticas descritas.
Ahora bien, ¿es necesario contar con un gobierno de ciudad dis-
tinto al local? No. Bastaría asegurar que exista una institucionalidad
que garantice tales funciones para las ciudades, independiente de sus
complejidades. Por ejemplo, si la totalidad de la superficie de una ciudad
es gobernada por un gobierno local cuya jurisdicción sea mayor, dicho
gobierno local podría garantizar su rol de gobierno de ciudad teniendo
dentro de su estructura una dependencia o lineamientos programáticos
dedicados exclusivamente a ella. En estos casos no debería bastar con
la sola vocación de la autoridad de turno por privilegiar dicha ciudad,
dado que de esta manera no se estaría garantizando institucionalmente
un gobierno de ciudad, sino que respondería a intenciones discrecio-
nales. De todas formas, este es el caso que reviste menor dificultad
y que se ve reflejado en la gran mayoría de las ciudades intermedias
identificadas en esta publicación: Arica, Antofagasta, Calama, Copiapó,
Los Ángeles, Curicó, Pichilemu, Talca, Pucón, Valdivia, Osorno, Puerto
Varas, Puerto Montt, Castro, Coihaique y Punta Arenas.
80
El diseño institucional debe ser de mayor sofisticación en la medida

que aumenta la complejidad de la ciudad, como cuando se trata de
conurbaciones o áreas metropolitanas. Las últimas, que en Chile co-
rresponden a los casos de Santiago, Valparaíso y Concepción, escapan
del objeto de estudio de este análisis. Sin embargo, las conurbaciones
están estrechamente relacionadas a las ciudades intermedias, dado
que en esta investigación se identifican seis de estas ciudades que están
conformadas por conurbaciones. Estas son: Iquique-Alto Hospicio, La
Serena-Coquimbo, San Antonio2, Rancagua3, Chillán-Chillán Viejo y
Temuco-Padre Las Casas.
Tanto para conurbaciones como para áreas metropolitanas, se
requiere una estructura distinta a la descrita para ciudades goberna-
das por una sola municipalidad. La experiencia internacional muestra
que existen dos grandes tipos de institucionalidad para estos casos: el
intermunicipal, estructura que se sustenta sobre las municipalidades
ya existentes mediante mecanismos de relación obligatorios o volun-
tarios; y el supramunicipal, que crea una nueva institucionalidad a la
que se subordinan las municipalidades de la ciudad (Lefèvre, 2008;
OCDE, 2013).
Los modelos intermunicipales son habituales en ciudades conur-
badas, pero también existen en áreas metropolitanas, como Barcelona
y Medellín. Los modelos supranacionales, en cambio, son utilizados
principalmente en áreas metropolitanas, como Londres, Bogotá, Nueva
York, Caracas o Quito.
Independiente de la estructura adquirida, estos gobiernos tienden
a articularse en torno a tres grandes tareas: (a) gobernabilidad, dada
por la capacidad institucional para tomar decisiones que incidan en el
marco político, público y privado de la ciudad; (b) planificación, como
instancia de coordinación internivel de gobierno e intersectorial, con
atribuciones y mandato de parte del gobierno de ciudad; y (c) gestión,
mediante provisión y prestación de programas, políticas y servicios,
inversión pública y articulación público-privadas (Orellana, 2013).
Por lo mismo, se espera que un gobierno para ciudades de mayor
complejidad, más allá del modelo estructural que adopte, garantice la
articulación de tales tareas, manteniendo altos niveles de autonomía
política, administrativa y fiscal en el marco de un diseño político-
administrativo descentralizado.
Incluye Cartagena, Las Cruces y Santo Domingo.
2
Incluye Machalí y Gultro.

3
81
Camilo Vial Cossani
Breve reseña sobre la conformación de

municipalidades y gobiernos regionales
Pese a que las comunas y regiones del país —así como las corporaciones
a cargo de su gobierno, es decir municipalidades y GORE, respecti-
vamente— han tenido un origen, desarrollo y consolidación diame-
tralmente distinto, se puede identificar un claro factor común: ambas
responden a la necesidad del Estado por administrar el país, por lo que
se consolidan como una figura del diseño político-administrativo. No
derivan de una organización funcional que naturalmente se articule
acorde a las necesidades, demandas o características territoriales.
La comuna, como unidad administrativa del Estado, y la munici-
palidad, como gobierno de esta, son las que por naturaleza se acercan
más a la idea de ciudad y su gobierno. Las comunas tienen antecedentes
coloniales, donde los antiguos cabildos correspondieron a ciudades con
sus entornos aledaños, como fueron los casos de Santiago, Coquimbo,
Concepción, Cañete, Angol, Imperial, Valdivia y Osorno, entre otros.
Sus funciones eran múltiples, abarcando responsabilidades adminis-
trativas, políticas, financieras e incluso jurídicas.
Tras los años conocidos como la «Organización de la República»,
la Constitución de 1833 creó la unidad territorial de los departamen-
tos, regidos por municipalidades cuyas autoridades eran designadas
por el gobierno central4. Todo cambia en 1891 con la aparición de
la Ley de Organización y Atribuciones de las Municipalidades, más
conocida como «Ley de Comuna Autónoma»5, que estableció a las
comunas como unidades básicas de división territorial, gobernadas por
municipalidades con autonomía política, administrativa y financiera
respecto al poder central. Si bien esta normativa terminó fracasando,
desde entonces se instauró el concepto de la autonomía como valor
distintivo de la labor municipal.
La Constitución de 1925 dio por finalizada la vigencia de la Ley
de Comuna Autónoma. Esta no definió concretamente a las munici-
palidades, limitó sus recursos y no les entregó facultades privativas, lo
que gatilló una fuerte crisis administrativa, financiera y política a nivel
4
Cabe señalar que ya en la Constitución de 1823 se incorporaba el vocablo mu-
nicipalidad. Sin embargo, dicha carta fundamental fue parte de un proceso de
consolidación republicana que experimentó constantes cambios, lo que se tradujo
en una escasa aplicabilidad y corta vida.
5
Esta tiene sus antecedentes en la Ley Orgánica de 1887. Sin embargo, no logró el
impacto que sí produjo la Ley de Comuna Autónoma, entre otras cosas por las
tensiones que desembocaron en la Guerra Civil de 1891.
82
municipal (Fernández Richard, 2007; Villagrán, 2015). Sin embargo,

para efectos de la temática que acá se estudia, la Constitución de 1925
sí introdujo un cambio de importancia. Hasta entonces el campo de
acción de las municipalidades comprendía a la ciudad y su entorno
próximo, lo que hacía que parte importante del territorio nacional
quedara fuera de la jurisdicción de los gobiernos locales. En aquellos
años, la división política del país contaba con subdelegaciones, las que
no coincidían con los límites municipales. La nueva carta magna, en
cambio, extendió el territorio comunal al de una subdelegación com-
pleta, por lo que desde entonces la jurisdicción de las municipalidades
traspasa largamente las fronteras de su ciudad.
El golpe de Estado de 1973 trajo importantes cambios para el sis-
tema municipal chileno. A las municipalidades se les cercenó cualquier
tipo de autonomía y pasaron a ser parte de la estructura jerárquica,
subordinada al Estado y altamente dependiente de las directrices del
Poder Ejecutivo (Soto, 1992). Sin embargo, este fue un período en el que
se introdujeron definiciones, ámbitos de competencias, atribuciones,
instrumentos y herramientas que, en parte importante, se mantienen
hasta la actualidad.
Entre sus responsabilidades se les encomendó la planificación y
regulación urbana; aplicar disposiciones sobre construcción, urbaniza-
ción, transporte y tránsito públicos según las normas de cada ministe-
rio; el aseo y ornato de la comuna; además de promover el desarrollo,
directa o indirectamente, de funciones relacionadas con la asistencia
social, salud pública, protección del medio ambiente, educación,
cultura, capacitación, promoción del empleo, deporte y recreación,
turismo, tránsito público, vialidad urbana y rural, construcción de
viviendas sociales e instalaciones sanitarias, prevención de riesgos y
todas aquellas iniciativas de interés local. En materia de planificación
cabe destacar los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO). Este es
el plan rector vigente del desarrollo en la comuna y que contempla las
acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local.
La creación de las regiones es notoriamente distinta. Si bien sus
antecedentes provienen desde la Constitución de 1833 con la creación
de las provincias6, a cargo de los intendentes, esta unidad territorial
quedó históricamente relegada a un segundo plano. El reclamo re-
gionalista comenzó a ganar un relativo pero pequeño espacio en la
Aunque un primer antecedente se puede observar en la Leyes Federales de 1826,
6
la llamada Constitución Federalista.
83
Camilo Vial Cossani
agenda política desde la década de 1850, con ciertos estallidos que

daban cuenta de la relación centro-periferia.
Sin embargo, las regiones comenzaron a ser realmente consideradas
producto de las catástrofes naturales. En 1939 la ciudad de Chillán
fue devastada por un terremoto de 7,8 grados (escala de Richter); 21
años después, el sur del país volvió a ser azotado, esta vez por el terre-
moto de Valdivia, el más grande del que la humanidad tenga registro:
9,5 grados (Richter). En aquellas épocas el Estado carecía de políticas
sistematizadas con foco territorial. Tampoco contaba con una red
desconcentrada de oficinas ministeriales que le permitiera al gobierno
central tener nociones claras de las necesidades territoriales del país.
La magnitud de ambos desastres evidenció la necesidad de contar
con un foco territorial en la gestión del Estado. Por eso, tras lo acon-
tecido en Chillán el gobierno diseñó una serie de estrategias con el fin
de levantar la zona afectada, entre las cuales destacó la fundación de
la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), que posterior-
mente siguió desarrollando estudios y planes productivos locales. Tras
el cataclismo de Valdivia se creó el Comité Provincial de Desarrollo.
Ambos procesos alimentaron la posterior creación de la Oficina de Pla-
nificación Nacional (ODEPLAN) en 1966, con sus respectivas oficinas
territoriales a lo largo del país (Boisier, 2007). Sin embargo la materia-
lización de las regiones como unidades político-administrativas debió
esperar hasta el golpe de Estado de 1973: en solo tres meses se creó
la Comisión Nacional para la Reforma Administrativa (CONARA),
la que un año más tarde y basándose en el trabajo de ODEPLAN, dio
como fruto el inicio del proceso de regionalización tras la promulga-
ción de los decretos 573 y 575. De las disposiciones contenidas en ellos
proviene el grueso de la división político-administrativa y el modelo
de gobierno interior vigentes hoy.
Para entonces las regiones no poseían ningún gobierno con autono-
mía, sino una estructura central desconcentrada territorialmente. Esta
comenzaba con los intendentes y gobernadores, ambos vigentes en la
actualidad. Los primeros, designados por el Presidente de la República
y dependientes del Ministerio del Interior, tenían a su cargo el gobierno
interior y la administración superior de cada región. Al intendente le co-
rrespondía supervigilar y fiscalizar todos los servicios de administración
del Estado de carácter civil a nivel regional; determinar los proyectos y
programas regionales oyendo al Consejo Regional de Desarrollo, y fijar
sus prioridades; elevar al poder central proyectos de políticas, planes
84
de desarrollo y presupuestos regionales; dictar reglamentos según sus

atribuciones; y fomentar el desarrollo de la actividad privada a nivel
regional. Su figura era —y sigue siendo— muy similar a la del modelo
francés, donde el préfet (intendente en Chile) «trataba de asegurar que
cada uno de los départements (regiones) estuviera gobernado en la
forma deseada por el gobierno central de París» (Peters, 1999: 255).
Subordinado al intendente está la figura del gobernador, autoridad
superior de cada provincia. También designado por el Ejecutivo, tenía
a su cargo la fiscalización de programas, proyectos y servicios públicos
a nivel provincial; velar por la coordinación de los servicios públicos
de su provincia; proponer proyectos y coordinar a las municipalidades
de su circunscripción.
En 1992, con la publicación de la Ley Orgánica Constitucional
de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR), Chile pasó a
tener tres niveles de gobierno. Además del central, desconcentrado
según la división regional y provincial; y de los locales, encarnados
en las municipalidades de cada comuna; tomaron vida los Gobiernos
Regionales (GORE) como órganos de nivel intermedio aunque no
completamente autónomos.
Marco normativo, funciones y atribuciones

de los niveles subnacionales de gobierno
Municipalidades
Las municipalidades, definidas de acuerdo al inciso cuarto del artículo
118 de la Constitución, son «corporaciones autónomas de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad
es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su par-
ticipación en el progreso económico, social y cultural de la comuna»
(Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2010: 8).
La alcaldía es el órgano ejecutivo de la municipalidad y el alcalde
la máxima autoridad, que tiene por objetivo dirigir, administrar y su-
pervigilar el funcionamiento municipal. Por otro lado, el concejo es el
órgano normativo, resolutivo y fiscalizador, con el objetivo de hacer
efectiva la participación de la ciudadanía en el desarrollo de la comuna.
El abanico de tareas en materias de interés comunal es amplio,
lo que queda demostrado en la alta diversidad de responsabilidades
que las municipales ejercen. La Ley 16.606 de 1999 fijó las funcio-
nes municipales, detallando taxativamente cuáles son compartidas y
85
Camilo Vial Cossani
cuáles privativas. Ello implica que parte importante de las funciones

realizadas por las municipalidades no son únicas en sus ámbitos de
acción, sino que otros órganos del Estado también tienen incidencia
en ellas. Hoy las municipalidades cuentan con pocas funciones exclu-
sivas: elaborar los planes de desarrollo comunal y regulador comunal,
promover el desarrollo comunitario, el aseo y ornato de la comuna, y
aplicar disposiciones en materias de transporte, tránsito, construcción
y urbanización. En cambio, las funciones compartidas se multiplican:
salud, educación, protección del medio ambiente, cultura, deportes,
promoción del empleo, fomento productivo, urbanización, vialidad
y seguridad ciudadana, entre otras. En muchas ocasiones, la munici-
palidad actúa como ejecutor de las preferencias y disposiciones del
gobierno central. En la práctica ello ha implicado una multiplicidad
de programas, instrumentos e iniciativas desarrolladas en los territo-
rios. Un reciente estudio de la OCDE (2013) llegó a la conclusión que
esto genera duplicidades y superposiciones importantes y dificulta la
planificación territorial.
El ámbito del ejercicio de la municipalidad se limita a toda la
extensión comunal. Estructuralmente, las municipalidades no cuentan
con unidades específicas para la acción municipal en áreas urbanas,
rurales o mixtas, sino más bien poseen unidades funcionales que operan
territorialmente en la comuna (en ocasiones, algunas de ellas lo hacen
casi exclusivamente en zonas urbanas de acuerdo a su naturaleza).
Como es de esperar, la mayor parte de sus acciones se circunscriben
a los centros urbanos con mayores niveles de densidad —habitualmente
donde se encuentra la capital o cabecera comunal—, influencia que
tiende a bajar en centros urbanos de menor tamaño y zonas rurales.
Ello responde no solo a que las principales ciudades concentran buena
parte de las demandas y necesidades, sino a que principalmente reúnen
a la mayor proporción de la masa electoral.
En las últimas dos décadas ha proliferado un fenómeno que da
cuenta de ello: los intentos de localidades y sus entornos por dejar de
pertenecer a su comuna original con el fin de formar una nueva, lo que
lleva, además, a generar una nueva municipalidad.
Uno de los casos de mayor notoriedad es el de Tongoy. Esta lo-
calidad, que pertenece a la comuna de Coquimbo de la homónima
región, bordea los 5.000 habitantes, número que se ve fuertemente
incrementado en épocas veraniegas ya que es uno de los principales
balnearios de la región. Un amplio movimiento ciudadano lleva años
86
solicitando a las autoridades centrales la generación de la nueva comuna

de Tongoy (que también incluiría a las localidades de Guanaqueros y
Puerto Aldea), debido a que acusan el olvido de Coquimbo hacia su
ciudad. Ello se traduce, a su juicio, en una falta de inversión pública
y carencia en la provisión de servicios básicos de responsabilidad mu-
nicipal, en comparación con los estándares observados en Coquimbo,
que se encuentra a unos 40 km de distancia.
Otro caso que ha cobrado cierto nivel de repercusión es el de Li-
cán Ray, perteneciente a la comuna de Villarrica, en la Región de La
Araucanía. Con una población sobre los 7.000 habitantes, esta ciudad
también se erige como un enclave turístico de la zona, a unos 30 km
de Villarrica. El movimiento ciudadano detrás de la petición de crear
una nueva comuna realiza el mismo tipo de acusaciones con respecto
a su cabecera comunal que Tongoy.
Para ambos casos, las municipalidades de Coquimbo y Villarrica,
respectivamente, dispusieron de delegados municipales en las ciudades
en cuestión. El delegado municipal es una autoridad que el alcalde
puede crear para que lo represente en zonas donde se requiera espe-
cial presencia de la municipalidad a fin de responder a las demandas
ciudadanas. Sin embargo, en ambos casos la creación de este cargo no
ha sido suficiente y la petición de crear nuevas comunas ha persistido.
A los casos de Tongoy y Licán Ray se les puede sumar más de una
decena en busca de la misma aspiración. Entre ellos destaca Puerta
Norte (que se quiere escindir de Arica), Dichato (Tomé), Alto el Loa
(Calama), Lirquén (Penco), Capitán Pastene (Lumaco), Reñaca (Viña
del Mar), Labranza (Temuco), Batuco (Lampa), Placilla de Peñuelas
(Valparaíso) y tantas otras. Ejemplos se pueden encontrar en todo
lo largo y ancho de Chile. En ocasiones son localidades alejadas por
unas decenas de kilómetros de sus respectivas cabeceras comunales, en
otras son áreas que son parte importante de la ciudad. Algunos casos
se sitúan en zonas rurales, otros en áreas metropolitanas. Pese a esas
notorias diferencias, subyace un factor común: la descrita sensación de
abandono de una localidad con respecto a su capital comunal.
Todos son ejemplos concretos de cómo las municipalidades tienden
a privilegiar a los grandes centros urbanos como foco de sus acciones.
Sin embargo, ello no es suficiente para que una municipalidad garantice
el rol de ejercer un gobierno de ciudad, lo que queda abiertamente de
manifiesto en la medida que los centros urbanos aumentan su tamaño
y complejidad, como por ejemplo, cuando el crecimiento de la ciudad
87
Camilo Vial Cossani
excede los límites urbanos, cuando se forman conurbaciones o cuando

se generan áreas metropolitanas. De hecho, el país no cuenta con estruc-
turas intermunicipales de gobierno para ciudades conurbadas, como
las detalladas al inicio de este capítulo. Tampoco existen estructuras
vinculantes intermunicipales o supramunicipales para gobernar áreas
metropolitanas. Aún más, la propia OCDE ha recomendado al Estado
de Chile avanzar en una institucionalidad que rija en dichas áreas ur-
banas, reconociendo las dificultades en planificación y gestión que hoy
enfrentan los centros urbanos de mayor complejidad en el país (2013).
Una forma en que las municipalidades se aproximan a la idea de
un gobierno de ciudad es a través de la planificación, mediante los
Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), que son aplicados a
todas las ciudades intermedias identificadas en esta publicación.
Por un lado, la municipalidad cuenta con el Plan de Desarrollo
Comunal (PLADECO), instrumento rector del desarrollo de la co-
muna que contempla los grandes lineamientos orientados a satisfacer
las necesidades de la comunidad local. Es realizado por cada muni-
cipalidad (con apoyo técnico del gobierno central) en coordinación
con los demás servicios públicos que operan en el ámbito comunal y
manteniendo siempre en su construcción instancias de participación
ciudadana. Si bien los PLADECO tienden a concentrar su foco en
las áreas urbanas, estos suelen reflejar solo lineamientos principales
y grandes proyectos concretos, cuya aplicabilidad no es exigida por
norma. Además, habitualmente están ligados a los períodos en los que
cada alcalde ejerce su cargo, por lo que más que un instrumento de
planificación, en muchas ocasiones termina constituyéndose en una
suerte de programa de gobierno local.
Por otro lado destaca el Plan Regulador Comunal (PRC), que
de acuerdo al artículo 41 de la Ley Orgánica de Municipalidades,
es el instrumento a través del cual se hace la planificación urbana de
la comuna, con el objetivo de promover el desarrollo armónico de
sus centros poblados en concordancia con la planificación regional.
Dentro de sus características destaca la regulación del uso de suelo, el
establecimiento de límites urbanos y la identificación de las prioridades
de urbanización, entre otras. A diferencia de los PLADECO, que es un
instrumento requerido por ley pero cuyo contenido es solo indicativo,
las disposiciones de los PRC son exigibles, dado que contemplan una
ordenanza local que incluye el reglamento correspondiente.
88
Desde luego, tanto los PLADECO como los PRC son exigidos para
todas las ciudades intermedias gobernadas por una sola municipalidad.
Pero cuando más de una comuna se integra en una unidad urbana,
estas deben poseer un Plan Regulador Intercomunal en reemplazo del
PRC. Este es el caso de las ciudades intermedias conurbadas. Cuando
la unidad urbana sobrepasa los 500.000 habitantes, como sucede en
Santiago, Valparaíso y Concepción, debe contar con un Plan Regulador
Metropolitano. Ambos casos operan similarmente a los PRC: regulan
el uso de suelo, fijan los límites urbanos, deciden las prioridades de
urbanización y contienen las ordenanzas respectivas, entre otros.
Sin embargo, como bien lo dice el fundamento de este instru-
mento, se trata únicamente de una herramienta que regula el uso del
suelo urbano. Es decir, existe una alianza intermunicipal solo para la
planificación, por lo que muchos aspectos propios del ejercicio de un
gobierno local quedan excluidos, como la provisión de servicios básicos;
la correcta provisión de servicios públicos como salud y educación,
tan importantes en el ámbito municipal; las políticas y planes relativas
a sus atribuciones, como en seguridad pública, deportes y recreación,
fomento de la productividad y el empleo, acceso a la cultura, provisión
de servicios básicos y un largo etcétera. Volviendo a la conceptualiza-
ción de gobierno de ciudad, no está garantizada la gobernabilidad ni la
gestión en una estructura institucional —inter o supramunicipal— para
toda la ciudad, quedando todo ello a voluntad de las buenas relaciones
que puedan tener los alcaldes de turno.
Además, existe otro punto a destacar: por más que la ley lo exi-
ja, no todas las municipalidades cuentan con estos instrumentos de
planificación. De hecho, de acuerdo a los datos extraídos del Sistema
Nacional de Información Municipal (www.sinim.gov.cl), en 2013
había 126 municipalidades que no contaban con un PRC vigente7.
Aún más: 111 declararon que su última actualización era previa al
año 2000. Entre esas municipalidades destacan algunas capitales
regionales y comunas pertenecientes a áreas metropolitanas. Cuesta
entender, con los vertiginosos cambios urbanos que ha experimentado
Chile últimamente, que un PRC pueda estar 100 % vigente por casi
15 años, sin ninguna actualización que modifique el límite urbano, las
especificaciones de construcción en determinadas áreas o el tipo de uso
de suelo, entre otras cosas.
En estricto rigor, 108 declararon no contar con PRC vigente. Las 18 restantes no
7
entregaron la información a SINIM.
89
Camilo Vial Cossani
Gobiernos Regionales
La relación de los Gobiernos Regionales (GORE) con las ciudades
intermedias es mucho más difusa que el de las municipalidades con
estas. El vínculo entre GORE y ciudad intermedia se circunscribe úni-
camente a materias de planificación, con un involucramiento menor
al que desempeñan las municipalidades a través de sus IPT, y no tiene
facultades especiales relacionadas a la gobernabilidad y gestión de
las áreas urbanas –las otras dos características clave para hablar de
gobierno de ciudad– más allá de disposiciones generales que aplican
para todo su rango jurisdiccional.
Ello no es una sorpresa al comprender los propósitos, funciones
y atribuciones de la institucionalidad regional. Cabe destacar que esta
cuenta con dos órganos. Por un lado se encuentran las intendencias,
que hasta 1992 fueron las máximas instituciones de administración
regional. Están encabezadas por un intendente, quien sigue siendo la
autoridad de mayor relevancia en la región, secundado por los gober-
nadores. La intendencia es un órgano desconcentrado del gobierno
central desplegado en la región, que le reporta directamente al Poder
Ejecutivo a través del Ministerio del Interior. Sus funciones son relativas
al gobierno interior y supervigilancia de que las políticas y planes eje-
cutados en su territorio, de manera que estos se orienten de acuerdo a
los estándares nacionales. Si bien parte importante de ello se concentra
en los núcleos urbanos, sus atribuciones distan enormemente de las
que se podría esperar de un gobierno local de ciudad.
Por otro lado, gracias a la promulgación de la Ley Orgánica
Constitucional en Gobierno y Administración Regional (LOCGAR)
en 1992, nacieron los GORE. Así, Chile pasó a tener un gobierno de
nivel intermedio entre el central y las municipalidades, aunque no
completamente autónomo, tal como se verá más adelante.
A los GORE se les encargó la administración superior de la región,
con los objetivos generales de promover el desarrollo equitativo y armó-
nico de sus territorios en el ámbito social, cultural y económico. Para
ello, los GORE se constituyeron como organismos con personalidad
jurídica de derecho público y con patrimonio propio. Sus funciones
generales son elaborar y aprobar las políticas y programas de desarrollo
de su región, decidir la inversión de los recursos que disponga (entre
ellos los del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR), aseso-
rar a las municipalidades cuando ellas lo soliciten, adoptar medidas
en situaciones de catástrofe, participar en acciones de cooperación
90
internacional que se relacionen con la región, mantener una relación

permanente con el gobierno central con el fin de armonizar el ejercicio
de todas funciones que se realizan en su territorio, y aplicar las políticas
definidas en el marco de la estrategia regional de desarrollo (Biblioteca
del Congreso Nacional de Chile, s/f).
Además, a los GORE se le encomiendan funciones específicas en
materia de ordenamiento territorial, de fomento de actividades produc-
tivas y de desarrollo social y cultural. Si bien las funciones y atribucio-
nes de los GORE son amplias, nuevamente se trata de competencias
compartidas con otras instituciones del Estado y que no tienen una
orientación urbana especial. Más bien, tal como lo dice la LOCGAR,
los GORE buscan promover un desarrollo armónico en sus territorios,
por lo que parte no menor de sus esfuerzos están, justamente, fuera de
las áreas urbanas. Además, gran parte del accionar del GORE se cir-
cunscribe a decidir y ejecutar inversión regional. No tiene capacidades
para implementar programas, proveer servicios básicos o participar en
la prestación de servicios públicos.
La gran excepción es la tarea de la planificación regional, que desde
2010, tras la conversión del Ministerio de Planificación Nacional en
el Ministerio de Desarrollo Social, es de exclusiva responsabilidad de
los GORE. En ese marco se desenvuelven las Estrategias Regionales
de Desarrollo (ERD), como un instrumento para regular, orientar y
gestionar el desarrollo de la región en base a los planes comunales y las
prioridades regionales, en armonía con las políticas de rango nacional.
El objetivo principal es que todas las inversiones públicas y programas
regionales, independientes del órgano de origen, se encaucen dentro de
las líneas estratégicas del ERD. Sin embargo su aplicabilidad ha sido
muy limitada. Si bien todos los GORE cuentan con una ERD vigente,
ella no llega a ser más que un documento que plasma las intenciones
de la administración de turno en el ámbito regional. Al igual que los
PLADECO, las ERD son exigibles por ley, pero su aplicabilidad es
solo indicativa.
Probablemente el mayor potencial de cercanía que tienen los
GORE con las ciudades presentes en sus regiones es (1) a través de
su atribución de aprobar los Planes Reguladores Intercomunales y
Metropolitanos (o PRC, en caso de que los primeros no existan) que
deben estar en concordancia con sus propias ERD, instrumentos de los
cuales ya se ha explicado su limitado accionar al considerar el concep-
to de gobierno de ciudad; (2) por medio de su atribución de aprobar
91
Camilo Vial Cossani
los Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU) creados por el

Ministerio de Vivienda y Urbanismo a través de sus Secretarías Regio-
nales Ministeriales (SEREMI), con el objetivo de establecer los roles
de los centros urbanos en el contexto regional, sus áreas de influencia
y crecimiento, entre otros; y (3) por medio del componente urbano
con que se están trabajando los Planes Regionales de Ordenamiento
Territorial (PROT). Estos, que buscan espacializar las ERD y permitir
una mayor conexión entre ellas y la inversión regional, han sido llama-
dos a reemplazar al PRDU. Si bien los PROT ya fueron formulados, al
momento de la edición de esta publicación aún no cuentan con rango
legal. De momento no son exigibles y, al igual que las ERD, tampoco
son vinculantes. Por lo mismo, su utilidad queda a discrecionalidad de
cada GORE. Más allá de ello, el componente urbano de los PROT da
cuenta de una planificación de mediano plazo para los centros urbanos,
incluyendo todas las áreas clave de acción del Estado en ella, además
de integrar a la ciudadanía y al sector privado en su construcción. Sin
embargo, aun si el PROT estuviera vigente y fuera vinculante, se trata
únicamente de una herramienta de planificación. Se carece de otras
dos áreas de acción clave de un gobierno de ciudad, como lo son la
gobernabilidad y la capacidad de gestión para todo el centro urbano.
Ahora bien, pese a que a los GORE se les encargó la administra-
ción superior de la región con los objetivos generales de promover el
desarrollo equitativo y armónico de sus territorios, la separación de fun-
ciones y estructuras gubernamentales a nivel regional se volvió difusa
al considerar la forma interna en que estos se estructuran: cada GORE
está integrado por un Consejo Regional (CORE) que es presidido por
el intendente respectivo. En otras palabras, este cumple dos grandes
roles dicotómicos: es responsable del órgano desconcentrado del Pre-
sidente de la República (intendencia) y del, teóricamente, autónomo
regional (GORE). Esta abierta paradoja ha hecho que, en la práctica,
el intendente priorice sus funciones como órgano desconcentrado del
Ejecutivo frente a las labores propias del GORE. En la actualidad
los intendentes siguen sin ser electos democráticamente y los CORE
fueron siempre escogidos de manera indirecta hasta 2013, año en que
por primera vez fueron electos mediante sufragio universal directo.
Desde un punto de vista administrativo, la función de los GORE
se ve disminuida ante el aparato central. Primero, porque a ellos les
correspondería aprobar políticas y programas de rango regional, pero
al no contar con órganos ni servicios públicos propios que elaboren
92
dichos proyectos, deben apoyarse inevitablemente en sus respectivas

SEREMI. Asimismo la competencia para elaborar normas a nivel
regional está poco desarrollada, por lo que nuevamente se depende
de los ministerios; los GORE no están autorizados para modificar el
diseño de políticas, planes y programas elaborados desde el gobierno
central; deben encargar a terceros y a servicios públicos la ejecución
de programas regionales; y, por último, se les exige que cualquier plan
puesto en marcha esté en armonía con las políticas y programas nacio-
nales (Instituto Universitario de Análisis Económico y Social, 2006).
Entre el prestigio municipal y el centralismo de Chile

Las municipalidades son unas de las instituciones con mayor prestigio
en el país. Así queda demostrado en los continuos sondeos que abor-
dan esta temática. Por ejemplo, la encuesta del Centro de Estudios
Públicos (CEP) de julio de 2014, indica que el nivel de confianza que
la ciudadanía tiene en las municipalidades es del 30 %, cifra muy su-
perior a otros organismos como el Congreso Nacional, los Tribunales
de Justicia, partidos políticos, empresas, Ministerio Público, sindicatos
e, incluso, superior a la televisión, diarios y al movimiento estudiantil.
Solo es superado, como ya es una constante, por Carabineros, Fuerzas
Armadas, Policía de Investigaciones (medida a partir de este último
año), radios e Iglesia Católica (Centro de Estudios Públicos, 2014).
Por otro lado, el Centro de Investigación Sociedad y Políticas
Públicas de la Universidad de Los Lagos realiza el Barómetro Regio-
nal, encuesta de opinión pública sobre temas de interés regional. Su
versión de 2011 se aplicó en las regiones de Biobío, Los Ríos y Los
Lagos, demostrando que la ciudadanía no solo tiene un alto grado de
confianza hacia con las municipalidades, sino que además tiene elevadas
expectativas en ellas. Según dicha encuesta, el nivel de confianza hacia
los gobiernos municipales es alto: sobre el 50 % de los encuestados
manifestaron tener mucha o algo de confianza en la región del Biobío,
mientras que en Los Ríos y Los Lagos dicha tasa estuvo en torno al
40 %. El rendimiento del gobierno nacional es mucho más bajo para
la misma pregunta: menos del 30 % de los encuestados declaró tener
confianza hacia ellos en Los Ríos y Los Lagos (Universidad de Los
Lagos, 2011).
En Los Lagos la ciudadanía considera que los municipios son la
institución que más aportan al desarrollo de la región (sobre el 60 %
93
Camilo Vial Cossani
respondió que aportan mucho o algo), superando a las universidades,

medios de comunicación, empresas, organizaciones sociales, Gobierno
Regional, sindicatos, Gobierno Central, partidos políticos y Congreso.
Porcentajes similares se reportaron para Los Ríos y Biobío, aunque en
ambos casos las municipalidades ocuparon el segundo lugar, tras la
universidades y medios de comunicación, respectivamente (Universidad
de Los Lagos, 2011).
En conclusión, las municipalidades gozan de cierto nivel de repu-
tación y reconocimiento, al menos en términos comparados con otras
instituciones relevantes en el país. Si a ello se suma el rol fundamental
que cumplen para la aplicación de una serie de políticas de alto impacto,
como lo son la salud y la educación pública; las amplias atribuciones
y multiplicidad de funciones que, cuando se trata de municipalidades
con recursos, suelen ejercer vistosamente; y que existe un puñado de
comunas con alta densidad (20 tienen más de 200.000 habitantes) y
otras con una alta notoriedad pública dada su elevada capacidad de
atracción (por actividades laborales, educacionales y de comercio,
entre otras); se obtienen municipalidades con elevado prestigio, que
incluso se pueden constituir en una plataforma política para catapultar
autoridades locales a la arena política nacional.
Pese a ello, el excesivo centralismo deja a este eslabón, en térmi-
nos generales, en una posición debilitada frente a otros organismos
del Estado. Si bien las municipalidades poseen amplias autonomías
para ejercer sus funciones, deben no solo coordinarse con —o, en la
mayoría de los casos, someterse a— los otros niveles de gobierno para
desarrollar aquellas que son compartidas, sino que además están obli-
gadas a seguir los controles externos propios del Estado y someterse a
los planes y políticas nacionales. De ahí que Marcelo Villagrán (2015)
habla de que, en la práctica, la autonomía municipal se ha convertido
en una camisa de fuerza, por la alta dependencia respecto a gobierno
central, tanto desde un punto de vista administrativo como fiscal.
Uno de los indicadores más utilizados para evaluar los niveles
de descentralización-centralización de un país es precisamente el pre-
supuestario. El gráfico 1 muestra la proporción de ingresos y gastos
públicos de los gobiernos subnacionales (es decir, locales e intermedios
sumados) para 67 países. Según esta medida, los países más descen-
tralizados son Canadá, Suiza, India, Dinamarca, España, Argentina y
Alemania. Chile se encuentra en el polo opuesto, con ingresos subna-
cionales que correspondieron al 8,9 % del presupuesto nacional (lo que
94
incluye solamente los ingresos propios municipales, ya que los GORE

dependen casi exclusivamente de transferencias del gobierno central)
y gastos que alcanzaron el 12,3 %.
En la tabla 9 se agrupan los mismos países observados en el grá-
fico anterior en tres grupos: regiones del mundo, niveles de economía
y tipos de Estado. Nuevamente se observa que Chile presenta uno
de los modelos menos descentralizados: en cuanto a ingresos es solo
superado por el bloque de Medio Oriente y África del Norte (desde
el punto de vista geográfico) y los países de economías elevadas no
pertenecientes a la OCDE; y en cuanto a gastos es superado por los
bloques ya nombrados, además del África Subsahariana. El gráfico 2
hace la misma comparativa, esta vez con países miembro de la OCDE,
ubicando a Chile como el segundo más centralizado respecto a los
ingresos fiscales (después de Grecia) y como el cuarto en relación al
gasto público (después de Grecia, Luxemburgo y Portugal).
Pero más allá de las comparaciones internacionales que demues-
tran el nivel de centralismo del país, también es necesario hacer un
breve análisis de los recursos con los que cuentan las municipalidades
que, como ya se ha visto, son exiguos al contrastarlos con otros casos.
Desde una perspectiva presupuestaria, las municipalidades cuentan
con ingresos propios y transferencias. Los primeros están provistos
de amplias autonomías para su ejecución, mientras que las segundas
pueden presentar ciertos niveles de condicionamiento.
Dentro de los ingresos propios se consideran los ingresos tributa-
rios, patentes y derechos. A ellos se suma el Fondo Común Municipal
(FCM), que, si bien constituye una transferencia, posee ciertas sin-
gularidades: es de tipo horizontal (con aportes del gobierno central),
redistributiva y su gasto no es está previamente condicionado. Es por
ello que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
(SUBDERE) cataloga a los ingresos propios municipales y a FCM
como Ingresos Propios Permanentes (IPP).
95
Camilo Vial Cossani
Gráfico 1. Comparación mundial (67 países): participación

de gobiernos subnacionales en ingresos y gastos con respecto
a gobiernos generales8
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del Fondo Monetario Inter-
nacional (2009).

8
La mayoría de los datos corresponden al año 2007. La base de datos consultada no
tenía información de ingresos y gastos de gobiernos locales e intermedios para todos
los países. Los 67 casos seleccionados son los que contaban con dicha información
a nivel de gobierno general y, al menos, de un nivel de gobierno subnacional (local
o intermedio).
96
Tabla 1. Comparación de ingresos y gastos subnacionales entre Chile y

otras regiones del mundo, niveles de economía y tipos de Estado9
INGRESOS GASTOS
Subnacionales Centrales Subnacionales Centrales
Regiones 1

América Latina y el
Caribe 19,41 80,59 16,23 83,77
Medio Oriente y
Norte de África 6,92 93,08 5,65 94,35
Europa y Asia Central 25,16 74,84 24,35 75,65
Asia del Este y
Pacífico 18,28 77,64 19,75 80,25
África Subsahariana 13,58 86,42 11,87 88,13
Nivel de economía
Alto ingreso (no
7,59 92,41 6,07 93,93
OCDE)
Alto ingreso (OCDE) 27,63 72,37 27,02 72,98
Bajo ingreso 21,17 78,83 20,67 79,33
Ingreso medio bajo 16,58 83,42 14,25 85,75
Ingreso medio alto 21,53 78,47 20,17 79,83
Tipo de Estado
Federal o similar 38,64 61,36 36,63 63,37
Unitario 18,09 81,91 17,10 82,90
CHILE 8,93 91,07 12,33 87,67
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos del Fondo Monetario Inter-
nacional (2009).
Las clasificaciones de regiones y nivel de economía corresponden a las del Banco

9
Mundial. La mayoría de los datos son del año 2007. La base de datos consultada
no tenía información de ingresos y gastos de gobiernos locales e intermedios para
todos los países. Los 67 casos seleccionados son los que contaban con dicha infor-
mación a nivel de gobierno general y, al menos, de un nivel de gobierno subnacional
(local o intermedio).
97
Camilo Vial Cossani
Gráfico 2. Comparación países OCDE: participación de gobiernos

subnacionales en ingresos y gastos con respecto a gobiernos generales
Fuente: OCDE, 2009: 184.
Tal como se puede observar en el gráfico 3, de acuerdo a los datos

proporcionados por el Sistema Nacional de Información Municipal
(www.sinim.gov.cl) para 2013, el FCM representó el 41,5% de los IPP.
Este fondo horizontal está compuesto por ingresos relativos a impuestos
territoriales, permisos de circulación, multas impuestas por los Juzgados
de Policía Local y un aporte fiscal, que equivale al 100% de los ingresos
relativos al impuesto territorial de bienes fiscales y la equivalencia en
pesos de 218.000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM) cada año.
Respecto a los impuestos territoriales municipales, las municipalidades
de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura entregan una asigna-
ción mayor, además de conceder recursos provenientes de impuestos
sobre venta y consumo de bebidas alcohólicas. Por último, la fórmula
de distribución del FCM es: un 25% se reparte en partes iguales entre
todas las municipalidades del país; un 10% se hace en relación al nú-
mero de personas en situación de pobreza de la comuna; un 30% es
en relación al número de predios exentos de impuesto territorial; y el
35% restante es en proporción a las comunas con menores ingresos
propios permanentes del año anterior. La relevancia del FCM es de tal
magnitud que, según SINIM, el FCM representa más del 50% de los
98
ingresos en el 60% de las municipalidades del país. 53 municipalidades

dependen en más de un 80% de este fondo.
Dentro de los ingresos propios municipales destacan las paten-
tes de beneficio municipal (17% de los IPP) y el impuesto territorial
(15%). Luego se encuentran los permisos de circulación y las multas
de beneficio municipal. Muy a lo lejos están los ingresos relativos a
patentes acuícolas, mineras y de casinos de juegos, que en conjunto
suman poco más del 2%.
Gráfico 3. Distribución de los Ingresos Propios Permanentes (2013)
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
l
os
eo
os
ir
ria
ta
ne
ió
da
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ch
sin
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Li
la
Pe
R
co
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es
nt
te
Pa
Fuente: Elaboración propia en base a la ejecución presupuestaria 2013 informada

por SINIM.
El presupuesto municipal también se nutre con las transferencias

por servicios delegados de educación y salud, entregados de acuerdo a
los alumnos que asisten a los establecimientos de educación municipal
y a los inscritos en los establecimientos de salud.
Existe además otro tipo de transferencias, que depende altamente
del manejo político del alcalde de turno y de las capacidades técnicas
de los equipos municipales para presentar los proyectos correspon-
dientes y llevarlos a cabo. Principalmente son fondos provenientes de
los programas de la SUBDERE (Programa de Mejoramiento Urbano,
Programa de Mejoramiento de Barrios), del Gobierno Regional (me-
diante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional) y otros fondos del
99
Camilo Vial Cossani
Gobierno Central. Gran parte de ellos están consignados en las ejecu-

ciones presupuestarias de cada una de las carteras correspondientes, por
lo que es complejo hacer un seguimiento exhaustivo. Como es sabido,
las transferencias vienen altamente condicionadas a su finalidad de
gasto, por lo que no son recursos de libre o amplia discrecionalidad
municipal, lo que termina limitando la autonomía local.
De acuerdo a la amplia diversidad de las funciones emprendidas
por las municipalidades en Chile, se considera que los ingresos son
escasos. Parte no despreciable de los recursos que las municipalidades
pueden disponer, por sobre los IPP, dependen fuertemente de la cercanía
y capacidad de negociación que los alcaldes tengan con las autoridades
de turno, además de las capacidades técnicas y humanas instaladas al
interior de los municipios. Lo primero, además de manifestar una de-
pendencia hacia el Gobierno Central, genera incentivos para fomento
de redes clientelares entre los distintos niveles de gobierno; lo segundo
da cuenta que los municipios más robustos, que normalmente son los
que cuentan con mayores ingresos propios, son los que potencialmente
pueden presentar más y mejores proyectos de cara a fondos concursa-
bles y otros programas del Gobierno Central.
Conclusiones
El diseño político-administrativo chileno no garantiza que los centros
urbanos del país posean un gobierno de ciudad, entendiéndolo como
aquel que cumple con tres características básicas: gobernabilidad,
planificación y capacidad de gestión para toda la localidad.
En la práctica, ello no genera mayores preocupaciones en la gran
mayoría de ciudades del país, que son gobernadas por una sola muni-
cipalidad. Pese a que la superficie de sus jurisdicciones tiende a superar
ampliamente la de los límites urbanos, habitualmente tales gobiernos
locales concentran sus prioridades en las ciudades debido a que ahí se
reúne la mayor cantidad de necesidades y demandas, así como votos
para las consecutivas elecciones. No obstante, dicha priorización no
queda completamente garantizada y depende de las características
contextuales del gobierno local de turno.
Por ello se considera que, así como las municipalidades cuentan en
su estructura con áreas como la Secretaría Comunal de Planificación; las
direcciones de Obras Municipales; Desarrollo Comunitario; Medio Am-
biente, Aseo y Ornato; Tránsito y Transporte Público; Turismo y Cultura;
100
y Seguridad Ciudadana, entre otras, bien podría contar también con una
dirección de desarrollo urbano o, en su defecto, con una instancia de
coordinación formal y vinculante que reúna a las distintas unidades fun-
cionales de la municipalidad en torno a la gobernabilidad, planificación
y gestión de sus centros urbanos. Tal sería el caso de municipalidades que
gobiernan completamente una ciudad intermedia: Arica, Antofagasta,
Calama, Copiapó, Los Ángeles, Curicó, Pichilemu, Talca, Pucón, Valdivia,
Osorno, Puerto Varas, Puerto Montt, Castro, Coihaique y Punta Arenas.
Sin embargo, como se ha dicho, estas situaciones no son las que
revisten mayor preocupación, ya que en la práctica las municipalidades
que tienen centros urbanos de esas características tienden a cumplir
con su rol de gobierno de ciudad.
El diseño institucional debe ser de mayor sofisticación en la me-
dida que aumenta la complejidad de la ciudad. Ese es el caso no solo
de las áreas metropolitanas (Santiago, Valparaíso y Concepción), sino
también de conurbaciones, como varios casos de ciudades intermedias
en Chile: Iquique-Alto Hospicio, La Serena-Coquimbo, San Antonio10,
Rancagua11, Chillán-Chillán Viejo y Temuco-Padre Las Casas.
Como se vio, uno de los mecanismos con los que más se acercan
dichas municipalidades al concepto de gobierno de ciudad, es por medio
de los Instrumentos de Planificación Territorial. Aun asumiendo que
estos operen con plena vigencia —asunto objetado páginas atrás—,
ello no daría cuenta de las otras dos características mínimas de un
gobierno de ciudad: gobernabilidad y capacidad de gestión para la
totalidad del área urbana.
De acuerdo a las características de estos centros urbanos, a la
experiencia internacional y con el objetivo de no crear nuevas insti-
tuciones subnacionales que complejicen en demasía el diseño político
y administrativo del país, bien se podría pensar en una estructura
intermunicipal que desarrolle mecanismos de relación vinculantes en
algunas áreas clave para la gestión municipal. Algunas de ellas pueden
ser planificación, aseo y ornato, transporte público, desarrollo comu-
nitario y seguridad ciudadana. Aprovechando la institucionalidad
vigente y estableciendo agendas claras de trabajo común en torno a
los ámbitos de acción definidos, los actuales gobiernos locales podrían
responder eficazmente al rol de gobierno de ciudad para aquellos cen-
tros urbanos conurbados.
10
Que incluye Cartagena, Las Cruces y Santo Domingo.
11
Que incluye Machalí y Gultro.
101
Camilo Vial Cossani
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tiago.
103
Análisis y gestión de riesgos naturales
en ciudades intermedias y localidades
pequeñas en Chile
Carolina Martínez R.1
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile
Resumen
El análisis de los riesgos naturales en Chile es cada vez más relevante
en la planificación territorial. Si bien la historia reciente evidencia una
importante recurrencia histórica de amenazas múltiples generadoras de
desastres naturales de alto impacto social y económico, aún no existen
instrumentos que puedan ser fácilmente articulados en la planificación
del territorio a un nivel local.
Se analiza, por un lado, que en el ámbito científico existen cons-
tructos y enfoques teóricos que permiten dimensionar el riesgo bajo
una perspectiva múltiple-escalar y en distintas escalas de tiempo, sin
embargo estos quedan restringidos al ámbito académico y no logran ser
considerados como metodologías en la planificación del territorio. Así
la gestión del riesgo en el país se realiza de manera desvinculada de la
planificación territorial a través de una entidad eminentemente reactiva
ante situaciones de emergencia, estructurada de manera jerárquica y
centralizada, donde las ciudades pequeñas e intermedias quedan segre-
gadas de la toma de decisiones y del conocimiento técnico-científico
adecuado para enfrentar potenciales desastres.
Palabras clave: riesgo natural, gestión del riesgo, ciudades inter-

medias, localidades pequeñas.
[email protected]
1
105
Carolina Martínez R.
Abstract
The analysis of natural hazards in Chile is increasingly relevant to
territorial planning. While recent history evidences a significant histo-
rical recurrence of multiple threats that provoke natural disasters of
high socioeconomic impact, there are still no available tools that can
be easily articulated for territorial planning at a local level.
On one hand we analyse that in the field of science there are cons-
tructs and theoretical approaches that allow us to assess the hazard
under a multi-scale perspective and in different timeframes however
these are limited to academia and are not recognised as methodologies
for territorial planning. Therefore, risk management in the country is
dissociated from territorial planning through an entity extremely reacti-
ve to emergency situations, with a hierarchical and centralized structure,
which segregates small and medium-sized cities from decision-making
processes and from the appropriate technical and scientific knowledge
to face potential disasters.
Keywords: Natural hazard, risk management, intermediate cities,

small towns.
Del análisis del riesgo a la gestión del riesgo natural

Los riesgos naturales son una expresión de disfuncionalidad de la re-
lación sociedad-naturaleza que se materializa a través de un desastre
o catástrofe natural. Constituyen por ello el mayor reflejo de una falta
de adaptación a cambios ambientales y socioterritoriales que no alcan-
zan a ser previstos e incorporados en la planificación del desarrollo.
Representan, por su carácter de incertidumbre, el mayor desafío para
orientar el crecimiento urbano y generar asentamientos ambiental y
socialmente sustentables. Hoy no se concibe la planificación urbana sin
la incorporación de la valoración de los riesgos naturales, que consiste
en dimensionar sus consecuencias. Sin embargo, existen actualmente
importantes limitaciones para que esta sea una herramienta útil y
efectiva tanto en la planificación urbana como en la gestión del riesgo,
especialmente en ciudades pequeñas e intermedias.
Algunas de las amenazas más comunes en el mundo, tales como
terremotos, ciclones tropicales, inundaciones y sequías, son responsa-
bles del 94 % de las muertes por desastres naturales, mientras que en
los últimos dos decenios, más de un millón y medio de personas han
106
Análisis y gestión de riesgos naturales en ciudades intermedias...
muerto víctimas de desastres naturales (PNUD, 2004). Los efectos de

estos desastres en la economía, el ambiente y la calidad de vida de las
personas pueden extenderse durante meses o años, dependiendo de las
estrategias de mitigación que cada unidad administrativa establezca.
El estudio de los riesgos naturales, hoy incluida en la disciplina
técnico-científica denominada análisis de los riesgos (Ayala y Olcina,
2002), no es una línea de trabajo reciente. Fue desarrollada inicial-
mente por Gilbert White, Burton y Kates en la década de los cincuenta
en el contexto de la ecología humana y fortalecida en las siguientes
décadas a través de programas de Naciones Unidas para la reducción
del riesgo. En Iberoamérica se cumple un patrón de estudios de casos
que han enriquecido el conocimiento sobre los tipos de riesgos que
predominan en ciertos ambientes y sociedades, sin embargo estos no
constituyen una línea de trabajo propiamente tal (Calvo, 1984 y 2000;
Espejo y Calvo, 2013; Martínez, 2014). La principal crítica se orienta
a la escasa preocupación por los procesos sociales que condicionan
la vulnerabilidad y que terminan definiendo la magnitud del desastre.
En los últimos años, la inclusión del concepto de resiliencia social se
ha defendido como la mejor vía para la reducción del riesgo (Marco
de Acción de Hyogo), aun cuando no está clara su relación con la
vulnerabilidad e incluso con los procesos de adaptación al cambio
climático (Cutter et al., 2008). En general, si bien la vulnerabilidad y
la resiliencia no tienen un sentido único, se asocian con propensión al
daño y una capacidad individual o colectiva para anticipar sobrevivir,
resistir y recuperarse del impacto de un desastre o catástrofe (Brenes,
2007; Blakie et al., 1996). Estos elementos son de difícil determinación
en sociedades cambiantes y con políticas de desarrollo centralizadas,
por lo cual el enfoque transdisciplinario adquiere alta importancia.
Aspectos históricos y culturales, modos de vida, actividades econó-
micas y organización social generan que cada territorio presente una
diferenciación espacial del riesgo en función del conjunto de fragilidades
o susceptibilidad al daño, agrupadas como vulnerabilidad global. Un
grupo de expertos analiza los factores del riesgo según constructos
teóricos asociados a cada disciplina. Aquí, la literatura científica pre-
senta aproximaciones teóricas que los especialistas utilizan para diseñar
metodologías específicas para cada amenaza y tipo de asentamiento
(tabla 1). Como se verá, el uso de estos modelos de riesgo tiene una
relación directa con la viabilidad de los productos que se traspasan a
la gestión del riesgo y a la planificación del territorio.
107
Tabla 1. Aproximaciones teóricas y modelos de riesgo natural
Autor Modelo Enfoque

Fournier DÁlbe R=(H)×(E) El riesgo resulta de la relación entre la
(1979) ×(V) amenaza, los bienes expuestos y los elementos
vulnerables.
OEA (1993) R g= A + V Probabilidad de pérdida que resulta del
impacto de un peligro natural.
Cardona (1991) Rie = f (Ai,Ve) La probabilidad de que se presente una pérdida
sobre el elemento e, como consecuencia de la
ocurrencia de un evento con una intensidad
mayor o igual a i.
Castro et al. R= F (D, e) Si no existe fragilidad interna para producir
(1995) +V un fenómeno natural (F) o no ocurre un
evento detonante (D) o no hay energía para
un fenómeno natural (E), el peligro no existe.
Si la exposición al fenómeno no existe (e)
o la resistencia al fenómeno es infinita, la
vulnerabilidad no existe (V). En cualquiera de
estos casos, el riesgo natural no existe.
Ayala y Olcina Rt= (E)(Rs) = Número de pérdidas humana, heridos, daños
(2002) (E) (H * V) a las propiedades y efectos sobre la actividad
económica debido a la ocurrencia de un
evento desastroso. Incluye el riesgo específico
(o de un evento en particular).
IDEA-UN (2005) R = (Hi, V) La amenaza es una función de la intensidad
del fenómeno (i) y la vulnerabilidad incluye
tres componentes básicos extraídos de
Cardona (2003): exposición y susceptibilidad
física, fragilidad socioeconómica y falta de
resiliencia.
Rojas y Martínez R= (A (RH)) Probabilidad de ocurrencia de un peligro
(2011) *V en un área determinada, que pueda generar
potenciales daños y pérdidas en el medio
antrópico, así como la capacidad de este para
poder recuperarse. La RH es un factor que
valida el análisis del peligro.
108
Susceptibilidad R= H Posibilidad de que una zona quede afectada

(González de por un determinado proceso, expresada en
Vallejo, 2002) grados cualitativos y relativos. Se considera
que, conociendo el fenómeno natural, las
áreas de peligro deben quedar excluidas o
restringidas para actividades antrópicas. El
análisis incluye factores condicionantes o
internos y factores detonantes o externos
(umbral de cambio) del fenómeno.
Dónde: R, Rie: riesgo / Rt: riesgo total / Rs: riesgo específico / H: amenaza / V: vul-
nerabilidad / E, e: exposición / RH: recurrencia histórica / i: intensidad del evento.
Autores como Wisher et al. (2003 en IDEA-UN, 2005) han indi-

cado que la vulnerabilidad presenta cinco componentes: el bienestar
inicial, la resiliencia de su sustento, los mecanismos de autoprotección,
los mecanismos de protección social y los aspectos relacionados con la
estructura del gobierno, la sociedad civil, la participación, el desarrollo
del capital social, entre otros.
En este sentido, el capital social se refiere a las reservas de con-
fianza social, las normas y las redes que definen las personas por el
hecho de pertenecer a diferentes grupos sociales. Este, medido a través
de la confianza social, cooperación y reciprocidad en un grupo social,
desempeña el rol más importante en la determinación de la capacidad
real para resistir al desastre y hace que la respuesta comunitaria local
sea el factor más importante en la reducción del riesgo (PNUD, 2004).
Este concepto es considerado actualmente como una de las principales
variables para medir la resiliencia social ante desastres naturales (Paton
& Johnston, 2006; Birkmann, 2006).
Existe una abundante literatura sobre cómo abordar el estudio de
amenazas naturales y su impacto en la sociedad y en la naturaleza, sin
embargo la complejidad de los factores que influyen en la vulnerabilidad
hace que el diseño y la aplicación de metodologías de riesgo sea a veces
poco exitosa. Lo anterior se agrava cuando los productos generados
por los estudios de riesgo no logran ser implementados en programas
de prevención o mitigación, derivando en conductas inadecuadas y
altos costos en procesos de reconstrucción.
109
El reciente Informe de las Naciones Unidas sobre el «Diagnóstico

de la situación de la reducción del riesgo de desastres en Chile» (2010),
estableció que pese al desarrollo económico y las fuertes transforma-
ciones socioterritoriales que ha experimentado Chile a partir de las
década de los ochenta, no se ha producido aún un fortalecimiento de
la institucionalidad asociada a una adecuada gestión de los desastres
naturales, tal como quedó en evidencia con los efectos derivados del
último terremoto y tsunami del 27/F de 2010, así también con otras
amenazas de origen geológico (volcán Chaitén) e hidrometerológicas
(inundaciones fluviales). Estos efectos son concordantes con otros
ocurridos a nivel mundial donde los riesgos naturales han provocado
graves consecuencias negativas en la población. La detección de facto-
res vinculados a aspectos vulnerables de la sociedad y su organización
en diferentes lugares del mundo, ha establecido prioridades de acción
expresados en diferentes convenciones, principalmente en el Marco de
Acción de Hyogo (2005), adoptado por los Estados miembros de las
Naciones Unidas. Aquí se ha destacado como fundamental el velar por
que la reducción del riesgo de desastres constituya una prioridad nacio-
nal y local sobre la base de una sólida base institucional. Esto último
se lograría si se identifica, evalúa y monitorea el riesgo de desastres y
su alerta temprana, lo cual permitiría, a su vez, reducir los factores del
riesgo vinculando la transmisión social sobre estos y fortaleciendo la
cultura preventiva en la sociedad.
Esta realidad nacional en torno a la gestión de los riesgos natu-
rales se ha desarrollado en conjunto con una escasa sistematización
del conocimiento de las distintas amenazas naturales que constituyen
escenarios extremos en el país (Montenegro y Peña-Cortés 2010). Así
también un escaso grado de vinculación interdisciplinaria en relación
a la complejidad de las sociedades vulnerables que generan efectos
diferenciados en el territorio afectado y que constituyen sus distintas
vulnerabilidades (Wilches-Chaux, 1993). El conocimiento interdisci-
plinario de los riesgos, el monitoreo y la alerta temprana, la difusión
y comunicación, y la capacidad de respuesta, son los cuatro elementos
que actualmente las estrategias a nivel mundial están incorporando en
los sistemas de alerta temprana, aspectos que en Chile se encuentran
poco articulados y por ello no son efectivos al momento de enfrentar
un evento natural extremo.
De lo anterior se desprende que los estudios de riesgos en Chile y
su inclusión en la gestión del riesgo presentan importantes limitaciones:
110
escasa sistematización del estudio de riesgos que no alcanzan a con-

formar una línea de trabajo consolidada, caracterizada por numerosos
estudios de casos; falta de metodologías para analizar la vulnerabilidad
y la resiliencia social; falta de incorporación a escenarios de cambio
para proyectar efectos futuros en los asentamientos humanos; falta
de una incorporación consistente en la gestión del riesgo, que permita
implementar programas continuos de educación a la comunidad.
Instrumentos de planificación y gestión del riesgo

en ciudades intermedias y pequeñas
La planificación territorial implica el desarrollo de planes y la apli-
cación de medidas para la implementación de objetivos o directrices
definidos en un modelo territorial futuro, representado en lo que los
especialistas denominan una «imagen-objetivo» (Arenas et al., 2009).
Este modelo, que representa una directriz a largo plazo del desarrollo
de un territorio, suele estar contenido en un Plan de Desarrollo o en
una Estrategia de Desarrollo generalmente de carácter regional. En el
marco de este Plan, se destaca la preocupación por el medio natural
considerando sus potencialidades y limitaciones, por lo cual la consi-
deración de los riesgos naturales es implícita y debería ser articulada
a través de los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT).
Actualmente, un instrumento operativo y orientador de las Estra-
tegias de Desarrollo Regional (ERD), es el Plan Regional de Ordena-
miento Territorial (PROT), definido como un método que posibilita
la espacialización de los objetivos económicos, sociales, culturales y
ecológicos de la sociedad, todos los cuales están contenidos en las ERD.
Al ser diseñados para escalas de tiempo de 10 años, deberían estar mu-
cho más cerca de la práctica planificadora y de la toma de decisiones
políticas que del análisis científico-técnico del territorio. Este deberá
identificar las limitantes y potencialidades del territorio con objetivos
de desarrollo sustentable, en el entendido que las políticas sectoriales
no han demostrado ser suficientes para abordar los complejos proble-
mas del ordenamiento de los usos del territorio (SUBDERE, 2011: 5).
En Chile, a nivel comunal e intercomunal la evaluación de los
riesgos naturales se contempla en los planes reguladores comunales
y planes intercomunales normados a través de la Ordenanza de la
Ley de Urbanismo y Construcciones (D.S. N° 47 de 1992). En ambos
instrumentos se precisa la denominación de área de riesgo, es decir
111
aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se establecen

limitaciones para un determinado tipo de construcciones ante el daño
potencial que representa un peligro (tabla 2). En este caso se requerirán
obras o medidas de mitigación. Las áreas que cumplen estas caracte-
rísticas son las siguientes:
1. Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre

otras causas a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas,
cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.
2. Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones
acentuadas.
3. Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos
de lava o fallas geológicas.
4. Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o in-
tervención humana. Para la autorización de proyectos de cons-
trucción en estas áreas se requerirá un estudio fundado realizado
por un especialista, el cual deberá acompañar a la solicitud de
permiso de edificación.
La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC)

establece que los Planes Reguladores Comunales deberán fundar sus
proposiciones en estudios especiales, entre los que se encuentra el
Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental. Más adelante, dicha
Ordenanza establece que en el estudio de riesgos podrán definirse
áreas restringidas al desarrollo urbano, distinguiendo «zonas no edi-
ficables» o «áreas de riesgo», según sea el caso. Se agrega, además, la
posibilidad de reconocer y proteger los recursos de valor natural que
puedan existir en la comuna. La presente propuesta metodológica para
enfrentar el Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental se inscribe
en los preceptos señalados anteriormente.
112
Tabla 2. Instrumentos legales de IPT en la determinación

de áreas de riesgo
Nivel Instrumento Alcances

Plan Regional de Provee de un marco conceptual e
Ordenamiento institucional y metodologías para
Regional Territorial (PROT). valoración de los riesgos más comunes en
Gobierno Regional. el país.
Intercomunal OGUC: Art. 2.1.7 Define área de riesgo o zona no edificable.
letra h.
Ordenanza Plan
Intercomunal.
Comunal OGUC: Art. 2.1.10 Estudio de Riesgos: identifica y zonifica
letra d. áreas de riesgo.
OGUC: Art. 2.1.17. Áreas de Protección Ambiental: asegura

y 2.1.18. la biodiversidad biológica, la preservación
de la naturaleza y la conservación del
Plan Regulador. patrimonio ambiental.
Comunal Ley N° 16.282 de A solicitud de una municipalidad afectada
Catástrofe. por sismo o catástrofe, el Presidente de
Art. 27 del DS la República, mediante decreto supremo
104 de 1977, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
modificado por Art. podrá aprobar planes reguladores, planes
3° de Ley 20582 seccionales o modificaciones a ellos,
del 13 de Mayo de necesarios para resolver las dificultades
2012. originadas por sismo o catástrofe, o para
implementar el plan de reconstrucción
regional o municipal.
La aprobación y los contenidos de dichos

planes reguladores o modificaciones serán
reglamentados por la OGUC, considerando
previamente la aprobación del proyecto
por parte del Concejo Municipal tras una
exposición al público. Deberán contar
con una memoria explicativa que incluirá
un estudio de riesgos elaborado por un
profesional especialista; la ordenanza, con
las disposiciones reglamentarias necesarias,
sobre materias relacionadas, directa o
indirectamente, con la catástrofe o los
planes de reconstrucción; y los planos, que
expresen gráficamente las disposiciones de
la ordenanza.
113
Comunal Norma Técnica N° Norma el diseño estructural para

007 del MINVU edificaciones en áreas de riesgo de
(NT-007-MINVU/ inundación por tsunami o seiche, que
2013). aplica en terrenos localizados en un área de
riesgo.
En áreas costeras del país, donde históricamente se han producido

los desastres más importantes asociados a terremotos, tsunamis, in-
cendios forestales y remociones en masa, los IPT, en distintos niveles,
interactúan con macrozonificaciones propuestas por las Comisiones de
Uso del Borde Costero (Política Nacional de Uso del Borde Costero),
cuya desarticulación es evidente en términos de su carácter normativo
y de las escalas que suelen usarse.
Lo anterior es particularmente preocupante considerando que las
áreas costeras son lugares de intensa urbanización y donde coexisten
actividades económicas de diversa naturaleza. Actualmente se estima
que cerca del 50% de la población mundial actual (unos tres billones
de personas) vive a menos de 60 km de la costa. Datos de la UNESCO
(1993, en Barragán, 2003) refuerzan la idea de un planeta que tiende a
una litoralización, ya que se calcula que para el 2100 esta concentra-
ción de la población mundial aumentará a 75%, involucrando a unos
11.000 millones de personas.
Considerando la distribución de la población en Chile, concen-
trada en conurbaciones y áreas metropolitanas costeras (Valparaíso y
Concepción), la mayor presión de uso en el borde costero es urbano,
industrial y portuario, con fuerte disfuncionalidad respecto a la capa-
cidad de uso, generando pérdida de hábitat críticos, diversidad bioló-
gica, patrimonio natural y cultural, fragmentación, degradación por
contaminación y, en general, problemas de sustentabilidad urbana. Lo
anterior debido a la fragilidad intrínseca de la zona costera donde en
un espacio reducido coexisten actividades económicas de alto impacto,
lo cual termina agravando los daños potenciales de las amenazas na-
turales debido a la mayor exposición de personas y de infraestructura
crítica. Esto último explica el nivel de destrucción provocado por los
últimos sismos tsunamigénicos de 1960 y 2010.
En estas áreas se aplica la Política Nacional de Uso del Borde Cos-
tero (PNUBC), que actúa a través de la Comisión Nacional y Regional
de Uso del Borde Costero (CRUB) coordinada por la Subsecretaria de
114
Marina (Secretaría Técnica). En el ámbito regional, propone zonifica-

ciones derivadas de una compatibilización de usos e intereses en este
territorio, que deberían, a su vez, reflejar una visión de conjunto entre
los IPT y la Estrategia de Desarrollo Regional.
El proceso de zonificación del borde costero se entiende como «la
acción a partir de una Estrategia Regional de Desarrollo, con líneas
de acción definidas e identificables sobre el territorio, asignar a este
los usos mayoritariamente preferentes y excepcionalmente exclusivos,
que las hacen factibles». Los productos deberían ser, por lo tanto, una
distribución de usos acordes a las condiciones naturales del borde
costero y a los intereses de los actores sociales involucrados, así como
generar un escenario adecuado para fomentar las inversiones públicas
y privadas de acuerdo a la Estrategia Regional de Desarrollo (tabla 3).
No existe una metodología específica para el proceso de zonifica-
ción, por lo cual la mayoría de las regiones que ya han aprobado sus
propuestas de usos han buscado el apoyo internacional a través de
convenios de cooperación específicos, como ha sido el caso de la IV
Región, apoyada por la Unión Europea; de la VIII Región, apoyada
por la Agencia de Cooperación Alemana, Deutsche Gesellschaft für
Technische Zusammenarbeit (GTZ); y de la XI Región, también apo-
yada por la GTZ.
115
Tabla 3. Instrumentos de regulación del espacio costero
Ámbito litoral Alcances

Política Nacional Se aplica a bienes nacionales, fiscales o de uso público,
de Uso del Borde sujetos al control, fiscalización y supervigilancia del
Costero (PNUBC). Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina:
D.S. N° 475 del 14 terrenos de playa fiscales ubicados dentro de una franja
de diciembre de de 80 m de ancho, medidos desde la línea de la más
1994 del Ministerio alta marea de la costa del litoral, playa, bahías, golfos,
de Defensa estrechos y canales interiores y mar territorial de la
Nacional. República.
Comisión Regional Define áreas apropiadas para Concesiones Acuícolas
de Uso del Borde (Subsecretaría de Pesca y Subsecretaría de Marina); define
Costero (CRUB). Áreas Marítimas y Costeras Protegidas (Ministerio de
Medio Ambiente, Ministerio de Bienes Nacionales, Servicio
Nacional de Pesca, Subsecretaría de Pesca, Ministerio de
Relaciones Exteriores y Dirección General del Territorio
Marítimo y Marina Mercante) y establece Zonificaciones
de uso del Borde Costero (Ministerio de Planificación
y Cooperación y Subsecretaría de Desarrollo Regional,
Ministerios de Vivienda y Bienes Nacionales).
¿Localidades pequeñas o áreas segregadas de la gestión

del riesgo? El caso de Tubul
Tubul es un pequeño asentamiento localizado en el Golfo de Arauco en
la Región del Biobío (37°S). Es una caleta de pescadores vinculada a una
población rural de unos 2.000 habitantes, cuya principal actividad era,
hasta antes del tsunami del 27/F, la pesca artesanal y la recolección de
algas (pelillo). Por su cercanía a la ciudad de Arauco (capital provincial)
y por el intenso programa de reconstrucción que actualmente vive, se
piensa que presentará rápidamente procesos de periurbanización. Por
otro lado, la transformación de la actividad económica de carácter
local (pesca) está generando funciones urbanas que no han alcanzado
a ser asimiladas por la población local, lo cual ha generado problemas
ambientales y sociales (Rojas et al., 2014).
La caleta Tubul se localiza en uno de los principales humedales
de la Región, hoy en día en lenta recuperación (Valdovinos, 2012 en
Martínez, 2014). Se trata de un ambiente costero de hábitat crítico,
donde el terremoto y tsunami del 27/F provocaron violentos cambios
morfológicos y ecosistémicos debido al alzamiento costero de 1,4
116
que influyó en el desecamiento del humedal y la eliminación del alga

gracilaria o pelillo, sustento económico de las familias de recolectores
(Martínez et al., 2012).
Los estudios de riesgo y vulnerabilidad por tsunami realizados a
la fecha (Altamirano, 2011; Martínez et al., 2012; Rojas et al., 2014)
han establecido altos niveles de vulnerabilidad, que se explican por la
materialidad precaria de las viviendas, bajos niveles de ingresos, baja
escolaridad y una reacción inadecuada frente al fenómeno. Cerca del
90 % de la población se catalogó como pobre, lo cual se agravó en
condiciones posterremoto debido a la pérdida de la fuente laboral. La
zona de emplazamiento de la caleta y las nuevas áreas de relocalización
de la población debido al terremoto de 2010, se encuentran bajo la
cota de inundación (10 m) (figuras 1 y 2).
Por otro lado, la percepción con respecto a la seguridad mostró
altos niveles de inseguridad (60,3 %) en toda la población, debido
a la falta de confianza en los organismos estatales de emergencia,
mientras que el proceso de reconstrucción fue calificado como lento
y poco participativo. Se detectó además un incremento en problemas
ambientales tales como plagas, delincuencia y contaminación por de-
sechos domiciliarios (Rojas et al., 2014).
En este caso, la vulnerabilidad previa al terremoto y tsunami de
2010 se incrementó debido a una falta de inclusión de una realidad
social específica; en cambio, esta se trató de manera similar a ciudades
consolidadas con funciones urbanas establecidas a través de un instru-
mento de planificación (Plan Maestro de Reconstrucción) que se aplicó
por igual a todas las áreas afectadas en la zona costera, principalmente
las regiones del Maule y Biobío.
Al igual que muchas otras ciudades intermedias y localidades pe-
queñas de la costa afectada por el 27/F de 2010, se produce aquí una
falta de articulación entre los instrumentos de planificación (PRBC-18)
y los criterios de compatibilidad y de sustentabilidad que guían el Orde-
namiento Territorial, por tratarse de una zona costera ambientalmente
frágil y con una población vulnerable tanto por su localización como
por su perfil socioeconómico y cultural. La reconstrucción consideró
necesario densificar la población del asentamiento a través del relleno
de áreas humedales e insertar actividades económicas no vinculantes
con la realidad social, provocando la destrucción de la playa y de la
zona estuarina que permite que el humedal se desarrolle y se proteja
contra otras amenazas naturales tales como erosión costera y nuevos
117
tsunamis. Actualmente en esta zona se construye un muelle para pesca

artesanal de amplias dimensiones, sobre una zona litoral creada a ex-
pensas del alzamiento costero provocado por el terremoto de 2010, por
lo tanto es una zona que actualmente se sigue reajustando a cambios
naturales (figura 3).
Figura 1. Áreas de riesgo por tsunami, localidad de Tubul
Fuente: Martínez et al., 2012.
118
Figura 2. Plan Maestro de Reconstrucción (PRBC-18),

localidad de Tubul
Fuente: Martínez et al., 2012.
119
Figura 3. Tubul en tres etapas (pre y posterremoto y reconstrucción)
Tubul antes del terremoto Tubul después del terremoto
Tubul proceso de reconstrucción 2014. Tubul proceso de reconstrucción 2014.
Fuente: Fotografías tomadas por el autor.
Reflexiones finales
Actualmente de las 342 comunas que conforman el territorio nacional,
el 39,5 % no tienen plan regulador y el 28,9 % no se encuentran ac-
tualizados. De acuerdo con estas cifras, el 68,4 % del total de comunas
no presentan instrumentos adecuados de planificación, ya sea porque
no se han elaborado o porque estos son muy antiguos (Brañas, 2012).
El plan regulador es el principal instrumento a escala local que
tienen actualmente las ciudades para orientar su desarrollo bajo con-
diciones de sustentabilidad ambiental. Esto excluye los asentamientos
rurales, los cuales solo bajo necesidades específicas pueden optar a
120
estudios solicitados por el Ministerio de Vivienda, quedando desprovis-

tos de criterios técnico-científicos para el manejo de riesgos naturales.
El uso del territorio no debe ser realizado sin conocimiento técnico
en relación a sus capacidades y fragilidades ambientales. El caso de
Tubul es uno más de los ya conocidos donde humedales valiosos de la
Región del Biobío son utilizados indiscriminadamente para rellenos
de uso residencial e industrial, como ha sucedido con los humedales
de Los Batros y Lenga (Ilabaca, 1980; Valdovinos, 1993; Smith y
Romero, 2009; Vidal, Romero et al., 2010). Actualmente el humedal
Rocuant-Andalién está experimentado un acelerado proceso de pér-
dida de superficie por urbanización (Munizaga, 2014). Los servicios
ecosistémicos que estos ambientes prestan de manera natural a la
mitigación de las amenazas naturales es un aspecto que aún no está
internalizado en la planificación para el desarrollo, en especial la sus-
tentabilidad ambiental y los riesgos ambientales. A juicio de Romero
et al. (2010) y en relación al humedal Los Batros (San Pedro de La
Paz), un humedal que debe actuar como buffer (zona de protección o
amortiguación) ante el riesgo de tsunami, ha sido ignorado permanente
y crecientemente por los servicios públicos encargados de administrar
el territorio. Esto último se agrava en el caso de ciudades intermedias
y localidades pequeñas donde el acceso a estudios técnicos adecuados
es más limitado.
Por otro lado, no existe sistematización respecto a las metodologías
adecuadas para la zonificación de dichos riesgos y la incorporación de
estas herramientas en el desarrollo territorial. Con ello, la recurrencia
de eventos de desastre no da cuenta de una internalización de estos
criterios o procedimientos en los instrumentos de planificación. Así,
los estudios de riesgos naturales existentes para el área no incluyen
unidades de análisis adecuadas para estos efectos (por ejemplo las
cuencas hidrográficas), sino que suelen realizarse considerando uni-
dades administrativas con escasa representatividad de los fenómenos
naturales que interactúan dentro del espacio natural que los definen,
de esta forma la realidad o el sistema natural se desarticula. Esta idea
ya ha sido expuesta por Calvo (1984), quien indica que el riesgo a
una escala social micro es más detallado y que la toma de decisiones,
si se compara con niveles macro, es también diferente, por lo cual el
especialista debe evaluar conscientemente cuál es el perfil social a ana-
lizar, definir la escala de trabajo y establecer cuáles son los productos
121
concretos que se deberán traspasar a la planificación y a la gestión

para asegurar ciudades y asentamientos resilientes a nuevos desastres.
A pesar de los avances registrados en los últimos años, las mayores
deficiencias que actualmente se identifican para la complementación de
los estudios de riesgos y la zonificación final de los planes reguladores,
se relaciona con la escala de trabajo que se emplea en ambos casos.
Finalmente, se puede concluir que la legislación es rigurosa en cuanto
a la forma pero no en cuanto a la calidad de los estudios específicos
que consideran la variable riesgo, aunque el hecho que se exija su
incorporación, respecto del pasado, ya es un avance (CEPAL, 2007
en Brañas, 2012).
De acuerdo con Romero et al. (2010), los instrumentos de planifi-
cación incorporan el tratamiento de los riesgos en las escalas comunales
e intercomunales, sin embargo el énfasis está más bien en ordenar los
usos de suelo, las densidades habitacionales y la conectividad estruc-
turante de las áreas exclusivamente urbanas, desatendiendo criterios
de escalas de trabajo que requieren estudios específicos de riesgos y
metodologías adecuadas para su análisis.
Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, la Ley Orgánica
de Gobierno y Administración Regional (N°19.175) establece la in-
dicación de desarrollar programas de prevención y protección ante
situaciones de desastre, es decir contempla como eje temático la sus-
tentabilidad ambiental y los riesgos (SUBDERE, 2011: 24). La gestión,
en este sentido, está restringida a la reacción más que a la prevención
con el fin de reducir el riesgo de desastre, y en la práctica se realiza más
bien como un conjunto de acciones orientadas a la respuesta ante emer-
gencias a través de las Oficinas Regionales de Emergencia (OREMI).
El IDEA-UN (2005) ha propuesto una serie de indicadores de fácil
aplicación que pueden ser utilizados para el seguimiento de procesos
de gestión del riesgo y para evaluar en el tiempo la efectividad de las
medidas aplicadas de manera institucional (por ejemplo el Índice de
Gestión del Riesgo-IGR). Este tipo de análisis es escaso en el país, sin
embargo es necesario para la evaluación y el seguimiento de la gestión
de los riesgos en todos los ámbitos de aplicación y sin duda podría
reflejar la ausencia o el abandono de gestión que existe en nuestras
ciudades intermedias y pequeñas.
122
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125
Procesos de deterioro urbano
en ciudades intermedias en Chile:
una propuesta metodológica
Paulina Terra Rosas1
Geógrafa, Pontificia Universidad Católica de Chile
Resumen
Las ciudades intermedias han experimentado en las últimas décadas
fuertes procesos de transformación territorial debido a su crecimiento
económico, siendo la investigación académica aún incipiente en evaluar
los impactos de este proceso. Debido a lo anterior, se propone una
herramienta metodológica que permita efectuar un análisis aproxi-
mativo para evaluar si el crecimiento económico ha traído consigo
ciudades más justas o si, por el contrario, las problemáticas socioes-
paciales permanecen o tienden a agravarse. Es así como a partir de
datos georreferenciados censales y del Servicio de Impuestos Internos
se propone una batería de indicadores e índices para la caracteriza-
ción y análisis espacial de acuerdo a cómo se expresan procesos de
deterioro urbano en zonas productivas, residenciales y de servicios. La
integración de variables de tipo socioeconómico, físico y de acceso a
servicios básicos permite tener un primer acercamiento a los procesos
de deterioro urbano, los cuales son complejos y se expresan desde la
multidimensionalidad del problema.
Palabras clave: deterioro urbano, indicadores e índices, recupera-

ción urbana.
Abstract
Intermediate cities have experimented in the last decades strong pro-
cesses of territorial transformation because of their economic growth,
[email protected]
1
127
Paulina Terra Rosas
being the academic research not yet fully developed to assess the im-
pacts of this economic growth. Due to the above, this article proposes a
methodological tool that permits an approximate analysis that permits
to assess if the economic growth has brought with it cities more just
or if, by the contrary, the Socio-spatial problems remain or aggravate.
From georeferenced data of census and Internal Taxes Service it is
proposed a set of indicators and indexes for the characterization and
spatial analysis in behalf of how the processes of urban deterioration are
expressed in productive, residential and service areas. The integration of
socioeconomic, physical and access to primary services variables allows
to have a first approach to the processes of urban deterioration, which
are complex and express from the multi dimensionality of the problem.
Keywords: Urban deterioration, indicators and indexes, urban

recovery
Introducción
En Chile, las ciudades intermedias han experimentado en las últimas
décadas un creciente dinamismo debido a la generación de condiciones
propicias desde la administración pública, por su localización estraté-
gica (por ejemplo, cercanía a Santiago), o bien por constituirse como
ejes sociales y productivos a escala regional (Jordán y Simioni, 1998).
Si bien los patrones de crecimiento para cada ciudad intermedia son
diversos (Jordán y Simioni, 1998), se establece de forma general un
crecimiento económico que no es siempre coincidente con una mejora
en la calidad de vida y del espacio urbano, debido fundamentalmente
a que la producción del espacio bajo un sistema capitalista se expresa
necesariamente en una acumulación del capital de forma diferencial
(Smith, 2010), generándose una «dualización urbana» (Santos, 1993
y Coraggio, 1994; en Di Pace et al., 2004) entre las zonas de mayores
y menores ingresos, las cuales suelen presentar procesos de deterioro
urbano. La relación entre crecimiento económico y el logro de ciudades
más justas y equilibradas se pone de esta forma en tensión, proponién-
dose profundizar en la investigación de los procesos de deterioro urba-
no que se pueden estar desarrollando en las ciudades intermedias. De
acuerdo a la Teoría del Desarrollo Geográfico Desigual (Smith, 2010)
o a la Geografía de la Diferencia (Harvey, 1996), el auge económico de
las ciudades no siempre va acompañado de un desarrollo urbano equi-
128
Procesos de deterioro urbano en ciudades intermedias en Chile...
librado, debido a que el capital suele acumularse en lugares específicos

en donde se puedan extraer ventajas económicas y tasas de ganancia
más elevadas en desmedro de otros lugares en donde la rentabilización
es más desventajosa y, por lo tanto, el capital no invierte, pudiendo des-
encadenarse una espiral de decaimiento (Smith, 2010). Esto se debería
fundamentalmente a una inversión desigual del capital en el espacio,
a la división geográfica del trabajo, a la creciente segmentación de las
actividades reproductivas y a diferenciaciones sociales ordenadas espa-
cialmente, lo que lleva generalmente a su segregación (Harvey, 1996).
Esto invita a cuestionarse si, a pesar del crecimiento económico
de las ciudades intermedias, se pueden estar produciendo procesos
de deterioro de ciertas zonas urbanas. Al respecto, Borsdorf et al.
(2008) postulan que las ciudades intermedias han experimentado un
gran dinamismo en sus transformaciones territoriales, debido funda-
mentalmente a la desregulación de los instrumentos de planificación
territorial y a una orientación económica capitalista de extracción y
explotación de recursos naturales para su posterior exportación al ex-
terior. El crecimiento económico que han experimentado estas ciudades
se ha traducido en el beneficio de algunos habitantes, aumentando la
segregación y la desigualdad (Borsdorf et al., 2008), como también
problemas ambientales derivados de este crecimiento, cuya planifi-
cación y regulación no ha sido la más adecuada (Azocar, Sanhueza y
Henríquez, 2003).
Al explorar la contradicción que se presentaría entre crecimiento
económico y la emergencia de procesos de deterioro urbano en las
ciudades intermedias, podemos encontrar causas de orden estructu-
ral, fundamentalmente por procesos de segregación y fragmentación
socioespacial: por ejemplo, las empresas e industrias contaminantes
se localizan en suelos de menor valor y en donde se presente la menor
resistencia política (Agyeman, Bullard y Evans, 2002); el deterioro
se produce en espacios «invisibles» y segregados para el resto de la
ciudad, generalmente en periferias, espacios residuales o marginales,
en donde la problemática queda oculta y, por lo tanto, no es relevada
en la agenda pública ni es contestada por una ciudadanía con mayor
poder; y es además producto de un crecimiento económico acelerado en
donde la necesaria destrucción creativa para la circulación del capital
en la ciudad queda plasmada en usos de suelo y prácticas incompatibles
y próximas, generándose problemáticas debido a esta coexistencia,
entre otras causas.
129
Paulina Terra Rosas
¿Qué define a un área deteriorada?

El deterioro de un área urbana se debe a una serie de factores que se dan
de forma conjunta, debido al carácter sinergético que tiene el proceso
de degradación urbana, de tal forma que muchas veces una dinámica
de despoblamiento va de la mano con el deterioro físico de las viviendas
abandonadas o infrautilizadas, con la pérdida de atractivo para la instala-
ción de comercio y la falta de interés del sector inmobiliario para invertir,
entre otros ejemplos que se podrían mencionar.
La definición de área deteriorada, entonces, no es simple, debido
a que se debe no solo interpretar la dinámica propia del área sino que
su comportamiento con el entorno, a modo de establecer compara-
ciones con las dinámicas que se presentan en el resto de la ciudad en
una lógica interescalar de vinculaciones funcionales. Es así como la
Real Academia Española define la palabra deterioro como la acción
de estropear, menoscabar, poner en inferior condición algo, empeorar
o degenerar2. Es decir, representa un área que en el pasado se encon-
traba en mejores condiciones que en la actualidad debido a factores
tanto internos como externos que han empeorado su situación, o bien
presenta una situación indeseable respecto de otra que se consideraría
satisfactoria.
Para Gómez Orea (2004), la degradación se produce por circuns-
tancias sociales, económicas y/o ambientales que llevan a un área a
una situación desmejorada, la cual puede ser estudiada mediante la
determinación de grados de intensidad del deterioro, pudiendo tener
un carácter intenso o extenso, y que puede ser objeto de mejoras rela-
tivas, integrales o sectoriales. Además, el autor postula que para que un
espacio sea considerado en estado de degradación, este debe cumplir
con una doble condición en su valor: en relación a la conservación del
espacio como sistema, es decir, del conjunto de dimensiones que con-
forman su valor: ecológica, paisajística, científica, cultural, funcional
y productiva; y en relación a la función que cumple para la sociedad,
las cuales se detallan a continuación (Gómez Orea, 2004).
2
Consultado en: www.rae.es
130
Tabla 1. Condiciones para calificar un espacio como degradado
Condición
Valor • Valor negativo del espacio para todas las dimensiones que confor-
man tal concepto: ecológica, paisajística, científico-cultural, funcional
o productiva.
• Valor inferior al que podría tener en una situación más o menos

ideal.
Función • Carencia de una función que justifique el espacio parcialmente de-
gradado.
• Práctica negligente o insatisfactoria de dicha función, cuando existe,

o localización inadecuada de la actividad gestionada en el entorno en
que se ubica.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Gómez Orea, 2004.
Los procesos de degradación pueden también producir espacios con

deterioro de tipo funcional, físico o económico, los cuales a menudo
van relacionados entre sí, dependiendo de los factores que originen el
declive.
El deterioro u obsolescencia funcional se produce cuando los
edificios y espacios públicos ya no cumplen con las funciones para
las cuales fueron diseñados originalmente. Esto se debe a cambios de
hábitos por parte de la población que los ocupa, así como también
a la forma en que se efectúan sus funciones (Greene y Soler, 2004).
Algunos ejemplos se pueden encontrar en casas tradicionales ubicadas
en centros históricos que han sido abandonadas por familias de altos
ingresos debido a cambios en la moda, edificios de hospitales que
quedan obsoletos producto del avance de las tecnologías médicas,
estaciones ferroviarias en desuso, etcétera (Rojas, 2004).
Sin embargo, la obsolescencia funcional de edificaciones genera
una oportunidad de reciclaje mediante la transformación de su uso
hacia otro que sea beneficioso para la población, como podría ocurrir
en el caso de edificios con carácter histórico y patrimonial en donde
se privilegien actividades de uso público, tales como museos, centros
culturales, bibliotecas, entre otros (Greene y Soler, 2004).
En relación a la obsolescencia física, esta se refiere al deterioro
material de la edificación, siendo el deterioro de tal envergadura que
no es capaz de seguir acogiendo las funciones que se desarrollaban
131
Paulina Terra Rosas
en él. Esto ocurre normalmente debido a una falta de mantenimiento,

pero también puede deberse a desastres naturales o por efectos internos
o externos de actividades urbanas (como pueden ser las vibraciones
debido a la circulación vehicular) (Rojas, 2004).
Finalmente, la obsolescencia económica se produce cuando, al no
ser rentable el mantener los usos originales que se desarrollaban en la
edificación o infraestructura debido a que su localización ha aumentado
de valor, se incrementa la presión para destinarlo a usos más rentables
e intensivos, desplazando a la inversión inicial (Rojas, 2004; Greene
y Soler, 2004).
Indicadores e índices para el diagnóstico

y análisis del deterioro urbano
Ahora bien, cabe preguntarse cómo se identifica un área urbana dete-
riorada de una que no presenta deterioro, es decir, qué características
posee un área urbana para poder determinar que presenta degradación
y cómo estas características pueden actuar de forma sinérgica, estando
relacionadas unas con otras y pudiendo desencadenar espirales de dete-
rioro urbano. Para ello se propone como una primera aproximación la
generación y puesta en práctica de indicadores e índices de deterioro ur-
bano que permitan simplificar la realidad territorial, pudiendo obtener
a través de estos una primera mirada sobre el fenómeno del deterioro.
El interés del uso de indicadores e índices (como una combinación
de indicadores relacionados entre sí) radica en que, al ser el deterioro
un proceso complejo, se compone de una serie de aristas que actúan
en conjunto, por lo que el mero análisis de las variables por sí solas
darían cuenta de problemáticas aisladas, siendo más rica la relación
de estas a fin de poder determinar cuál es la verdadera dinámica del
declive de un espacio. Por otra parte, el uso de indicadores y de índi-
ces permite «indicar» el proceso de deterioro urbano, es decir, al no
levantarse datos relativos directamente a dichos procesos, el indicador
(construido a partir de variables tales como hacinamiento o condición
socioeconómica) manifiesta de forma indirecta la presencia del fenó-
meno (Marradi et al., 2010).
La decisión de proponer indicadores e índices formulados a partir
de variables censales y del Servicio de Impuestos Internos se debe a
que de esta forma se pueden realizar estudios de detección de cambio
que permitan analizar la evolución espacio-temporal de las ciudades
132
intermedias en relación a los procesos de deterioro urbano, permitiendo

efectuar diagnósticos respecto de las transformaciones que allí se dan.
Sobre la construcción de los indicadores e índices urbanos

Un aspecto interesante de mencionar respecto del proceso de
elaboración de indicadores e índices sintéticos consiste en que se debe
poseer un conocimiento previo sobre la ciudad que se desea investigar.
Esto puede parecer obvio, pero muchas veces los indicadores e índices
se adoptan de forma íntegra sin cuestionarse sobre la realidad de la
ciudad y cómo se presenta el deterioro urbano en ella. Para esto se
debe hacer un necesario contraste entre la teoría, la cual dará luces
sobre cómo se comporta el deterioro urbano y qué señales se deben
identificar para comprender cuando este fenómeno se desarrolla en las
ciudades, y una comprensión previa de las características propias de
la ciudad. Es así como algunas de las variables que se pueden haber
contemplado de forma preliminar, al aproximarse a la realidad de la
ciudad en estudio podrían ser desechadas.
Por ejemplo, suele asociarse el envejecimiento de la población en
una zona a su posterior declive, debido a que las personas de la tercera
edad poseen menor capacidad de pago de arriendos al disminuir sus
ingresos en la vejez o a un bajo dinamismo del mercado inmobiliario
cuando las personas mayores de 65 años son propietarias; pero la zona
en la cual viven no es lo suficientemente atractiva para que lleguen
familias jóvenes con capacidad de endeudamiento y de compra de una
vivienda. Lo lógico sería, entonces, integrar en uno de los indicadores o
índices alguna variable sobre población mayor de 65 años; sin embar-
go, se puede presentar concentración de población de la tercera edad
en ciertos barrios acomodados sin que ello implique que esta zona se
encuentre en declive, sino que porque presenta una mejor accesibilidad
a servicios o centralidad. O, aún más fundamental, saber de forma
previa si la ciudad que se está investigando posee conventillos, con
la finalidad de incorporar o no alguna variable que haga alusión a la
presencia de estos.
Sobre las limitantes del uso de indicadores e índices

Otro aspecto a considerar respecto del uso de indicadores e índices
urbanos y, en este caso, de deterioro urbano, es que se deben com-
plementar con otro tipo de metodologías si lo que se busca es un
133
Paulina Terra Rosas
diagnóstico adecuado de la problemática en estudio. Es decir, no se

puede enfocar la investigación únicamente en el resultado que otorgan
estos indicadores, debido a que, en primer lugar, deben ser verificados
con trabajo en terreno (para evaluar si se condicen con cómo se da el
fenómeno in situ) y posteriormente deben ser complementados con
análisis cualitativo, ya que por sí mismos no son capaces de explicar
el fenómeno en su totalidad.
Por ejemplo, a nivel de paisaje urbano muchas veces se puede dar
que en visitas a terreno se constata el deterioro de ciertas zonas, debido
al mal estado de fachadas (rayadas o sin pintar) o zonas en donde se
da incompatibilidad de usos (talleres molestos junto a viviendas), por
citar algunos ejemplos, lo cual no queda evidenciado en los indicado-
res o índices. Es por ello que la complementariedad de metodologías
de investigación es necesaria e importante cuando el objetivo es un
acercamiento lo más profundo posible a la real problemática de una
zona en deterioro.
Propuesta de indicadores e índices para el análisis del deterioro urbano

en las ciudades intermedias
A partir de la revisión de teoría sobre los aspectos que integran la
problemática del deterioro urbano, se identificaron en la batería de
variables censales y del Servicio de Impuestos Internos aquellas que
pudieran dar cuenta del fenómeno en cuestión.
La identificación y caracterización se realizó a partir de cuatro
categorías de zonas, debido a que se quiso manifestar de forma clara
la diferenciación del tipo de deterioro de acuerdo a la función que
cumplen en el territorio y abarcar este en su totalidad y complejidad.
Para ello se establecieron las siguientes categorías:
• Zonas Productivas Deterioradas,

• Equipamiento Deteriorado,
• Zonas Residenciales Deprimidas, y
• Zonas sin Uso.
Se presenta a continuación la dimensión, categorías y subcategorías

que fueron incorporadas en la generación de los indicadores e índices.
134
Tabla 2. Categorías y subcategorías
Dimensión Categoría Subcategoría

Zonas Productivas Categorización por obsolescencia física
Deterioradas del edificio
Equipamiento Categorización por obsolescencia física
Deteriorado del edificio
Zonas Categorización por obsolescencia física
Deterioradas de la vivienda
o Degradadas Zonas Residenciales Categorización por déficit
Deprimidas socioeconómico
Categorización por obsolescencia
funcional de la vivienda
Zonas sin uso Identificación de sitios eriazos
Zonas Productivas y Equipamiento Deteriorado

La identificación y caracterización de las Zonas Productivas y de Equi-
pamiento se realiza mediante la territorialización de datos provistos
por el Servicio de Impuestos Internos (SII), el cual, a fin de efectuar
la tasación de inmuebles a nivel predial, toma entre sus variables la
«clase y calidad de las construcciones» y el «destino o uso de la pro-
piedad», entre otras. Ambas variables presentan un dato fundamental
para determinar si los edificios destinados a uso secundario o terciario
y equipamiento cuentan con déficit físico.
135
Paulina Terra Rosas
Tabla 3. Subcategorías, variables e indicadores zonas industriales

o comerciales y de equipamiento
CATEGORÍA SUBCATEGORÍA VARIABLE INDICADOR

Zonas Categorización por Identificación de Baja calidad de la
Productivas obsolescencia física edificios con déficit construcción
Deterioradas del edificio físico
Equipamiento Categorización por Identificación de Baja calidad de la

Deteriorado obsolescencia física edificios con déficit construcción
del edificio físico
Zonas Residenciales Deprimidas

Para la identificación y caracterización de Zonas Residenciales De-
primidas se puede recurrir al uso de indicadores estadísticos georre-
ferenciados disponibles en el Observatorio Urbano del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU). Debido a que en este caso, a
diferencia de la identificación de zonas industriales o comerciales y de
Equipamiento Deteriorado y de Zonas sin Uso, se posee más de una
variable, se propone la construcción de indicadores y de un índice sin-
tético que permita dar una visión más simplificada sobre el fenómeno.
Estos indicadores y el índice sintético han sido construidos a partir de
los datos obtenidos en el Censo de Población y Vivienda, los cuales se
encuentran a nivel de manzana.
136
Tabla 4. Subcategorías, variables e indicadores

de Zonas Residenciales Deprimidas
Categoría Subcategoría Variable Indicador

Categorización
Identificación de
por obsolescencia Cantidad de
viviendas con déficit
física de la viviendas precarias
físico
vivienda
Identificación de Cantidad de
viviendas sin agua viviendas sin agua
potable potable
Déficit por falta Identificación Cantidad de
de acceso a de viviendas sin viviendas sin
servicios básicos electricidad electricidad
Identificación Cantidad de
de viviendas sin viviendas sin
alcantarillado alcantarillado
Identificación de
Zonas hogares con bajo Cantidad de hogares
Residenciales Índice de Bienestar en el Quintil 1
Deprimidas Social
Identificación de Cantidad de piezas
viviendas tipo en casa antigua o
Categorización conventillo conventillo
por déficit
socioeconómico
Cantidad de
Nivel de hacinamiento viviendas
de la vivienda particulares con
hacinamiento
Categorización Cantidad de
por obsolescencia Identificación de viviendas
funcional de la viviendas desocupadas particulares
vivienda desocupadas
Para analizar la problemática del deterioro o déficit urbano, en

primer lugar se debe estandarizar cada indicador, llevando los datos a
promedios por manzana.
Una vez estandarizados los indicadores se generan los índices para
las subcategorías de estudio que estaban construidas por más de una
137
Paulina Terra Rosas
variable. Primero se realizan correlaciones entre las variables de estudio

para observar si explican el fenómeno y su fuerza; luego las variables
elegidas para la construcción del índice se ponderan de manera directa
(sobre un total de 10 puntos), de acuerdo a su grado de importancia
sobre las condiciones de deterioro urbano (ponderación fundamentada
en la revisión teórica previa); finalmente se calcula el Índice Sintético
en base a la sumatoria de los valores estandarizados y ponderados de
cada indicador correspondiente a cada subcategoría.
• Indicador de déficit por falta de acceso a servicios básicos
Este indicador se compone de las variables porcentaje de viviendas

sin electricidad, porcentaje de viviendas sin agua y porcentaje de vi-
viendas sin alcantarillado, tres variables que suelen tener correlaciones
altas debido a que se asocian a asentamientos informales, los cuales
no siempre poseen una dotación de servicios básicos. Es decir, en los
casos en que una casa no cuente con agua potable probablemente no
contará con electricidad, existiendo una doble problemática, y posi-
blemente tampoco tendrá acceso a alcantarillado para la evacuación
de las aguas servidas.
La ecuación para calcular el indicador se efectúa con las tres va-
riables, ponderadas de acuerdo a su nivel de importancia. Las ponde-
raciones para cada variable y la ecuación para determinar el indicador
se presentan a continuación.
Tabla 5. Ponderación de variables de déficit por falta

de acceso a servicios básicos
Índice Indicador Ponderación
Porcentaje de viviendas sin agua potable 8

Índice de déficit por
falta de acceso a Porcentaje de viviendas sin electricidad 7
servicios básicos
Porcentaje de viviendas sin acceso a
8
alcantarillado
138
Ecuación de déficit por falta de acceso a servicios básicos:
• Indicador de déficit socioeconómico
Al igual que en la construcción del indicador anterior, el primer

paso consiste en tomar todas las variables seleccionadas construidas
por el Observatorio Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(MINVU) y correlacionarlas, con la finalidad de identificar si estas
explican el déficit socioeconómico, para luego ponderar cada variable
y construir la ecuación.
Tabla 6. Correlaciones de variables de déficit socioeconómico
Variables Déficit Socioeconómico
% Viv.
Variables % IBS Q1 % Conventillos hacinadas
% IBS Q1 1,00
Variables Déficit % Conventillos 1,00

Socioeconómico
% VIV.
HACINADAS 1,00
Tabla 7. Ponderación de variables de déficit socioeconómico
Índice Indicador Ponderación
Porcentaje de hogares en el Quintil 1 6
Índice de déficit Porcentaje de piezas en casa antigua o

6
socioeconómico conventillo
Porcentaje de viviendas particulares con
8
hacinamiento
139
Paulina Terra Rosas
Ecuación de déficit socioeconómico:
• Índice sintético para la identificación de Zonas Residenciales

Deprimidas
Para la realización del índice sintético se recurrió a la misma meto-

dología que se utilizó para definir los indicadores de las subcategorías:
correlación de variables relevantes, ponderación y construcción de la
ecuación.
Para la construcción del índice, la variable porcentaje de viviendas
desocupadas se excluye, debido a que al ser una variable que denota
viviendas sin población residiendo en su interior, no cuenta con datos
respecto de déficit socioeconómico y, por otra parte, probablemente
correspondan a viviendas consolidadas, por lo que contarían con ser-
vicios básicos y una estructura física sólida.
140
Tabla 8. Correlaciones de variables de Zonas Residenciales Deprimidas
Variable Variable
Variables accesibilidad servicios
Variables déficit socioeconómico obsolescencia obsolescencia
básicos
física funcional
%
pobl.
% % % % Mayor % % %
viviendas viviendas viviendas IBS % de 65 viviendas viviendas viviendas
Variables sin agua sin elec. sin alc. Q1 conventillos años hac. precarias desocupadas
% vivienda sin
agua 1,00
Variables % vivienda sin
accesibilidad a electricidad 1,00
servicios básicos
% vivienda sin
141
alcantarillado 1,00
% IBS Q1 1,00
% conventillos 1,00
Variables déficit % población
socioeconómico mayor de 65
años 1,00
% viviendas
hacinadas 1,00
Variable
obsolescencia % viviendas
física Precarias 1,00
Variable
obsolescencia % viviendas
funcional desocupadas 1,00
Paulina Terra Rosas
Tabla 9. Ponderación de variables de déficit socioeconómico
Índice sintético Índice Indicador Ponderación

Índice de
obsolescencia Porcentaje de viviendas
8
física de la precarias
vivienda
Porcentaje de viviendas sin
Índice de 8
agua potable
déficit por falta de
Porcentaje de viviendas sin
acceso a servicios 7
Índice de electricidad
básicos
deterioro urbano Porcentaje de viviendas sin
8
residencial acceso a alcantarillado
Porcentaje de hogares en el
6
Quintil 1
Porcentaje de piezas en
Índice de déficit 6
casa antigua o conventillo
socioeconómico
Porcentaje de viviendas
particulares con 8
hacinamiento
Ecuación de Índice Sintético de Zonas Residenciales Deprimidas:
Sitios eriazos
La identificación de sitios eriazos se realizó mediante la territoriali-
zación de datos provistos por el Servicio de Impuestos Internos (SII),
utilizando la variable de destino o uso de la propiedad, en la cual se
distinguen los sitios eriazos (categoría W).
Para una recuperación de áreas urbanas deterioradas

Existen unas serie de términos para denominar los procesos en donde
se busca revertir el deterioro urbano, entre los cuales se pueden men-
cionar, como los más utilizados por parte de los organismos públicos
destinados a estos fines, la rehabilitación urbana, el mejoramiento
urbano, la revitalización, la regeneración y la renovación urbana.
Los primeros conceptos se utilizan muchas veces como sinónimos,
142
enfocándose en una mejora más bien física, la cual trae consigo sinergias
en las mejoras del resto de los componentes urbanos.
La renovación urbana se puede definir como el proceso tendiente
a la recuperación y/o transformación de las áreas ya desarrolladas de
la ciudad que presenten avanzados procesos de deterioro físico y social
o que cuenten con potencialidad de desarrollo y que no hayan sido
explotadas previamente3.
Este concepto, como se puede ver, alude tanto a la recuperación
de zonas urbanas preexistentes como también al desarrollo de nuevos
espacios, por lo que no posee una línea de política urbana tendiente al
redesarrollo de zonas deprimidas a fin de lograr ciudades más compac-
tas, en donde se aproveche la infraestructura y equipamiento existente y
en donde se evite la expansión de la ciudad sin considerar previamente
las posibilidades de potenciar los vacíos internos o la densificación.
Debido a lo anterior se piensa que es más adecuado el concepto
de recuperación urbana, ya que este presenta una voluntad política de
poner, en primer lugar, la regeneración de las zonas urbanas preexis-
tentes que presenten dinámicas de degradación por sobre el desarrollo
de una periferia expansiva. Al respecto, Rojas (2004) estipula que:
Cuando se habla de recuperación de áreas urbanas se alude a la

variedad de intervenciones que un gobierno puede emprender para
mejorar las condiciones e intensificar el uso de una zona urbana ya
existente para acomodar población y actividades económicas, en
oposición a las acciones destinadas al desarrollo de nuevas áreas
urbanas en terrenos periféricos para acoger nueva población y ac-
tividades económicas. (Rojas, 2004: 17).
La pregunta que subyace es cómo recuperar estos territorios en

proceso de declive, que responden a lógicas propias del sistema capi-
talista, el cual produce el espacio generando precisamente desigualdad
territorial.
Si bien la respuesta está lejos de ser simple y «el buen camino que
nos conduzca al mejor uso posible de los elementos urbanos no es fácil
de encontrar ni seguir, ni hay recetas exportables o independientes de
la realidad en la que se aplicarán» (Borja, 2003: 40), se pueden esbozar
algunas nociones que tenderían a encaminarnos.
Documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá
3
(2000). En Cámara de Comercio de Bogotá, 2005.
143
Paulina Terra Rosas
De acuerdo a Dematteis (2006), los procesos de recuperación se

deberían centrar en la materialidad de los lugares y en sus propiedades,
es decir, enfocarse en la escala local y, desde abajo hacia arriba, inci-
dir en la lógica a escala de ciudad. Esto debido a que es allí donde se
encuentran las relaciones sociales y sus representaciones conceptuales
(Deleuze y Guattari, 1991; en Dematteis, 2006). Es decir, la revalori-
zación de áreas que presentan procesos de deterioro urbano debe venir
de forma intrínseca desde el espacio en proceso de declive, retomando
identidades o bien renovándose.
La recuperación de estos espacios en deterioro deberían entonces
necesariamente hacer referencia a esa territorialidad en positivo que
consiste en valorar las «condiciones y los recursos potenciales de los
diversos contextos territoriales (milieu) en procesos de desarrollo y
rehabilitación, por lo general conflictivos, pero también susceptibles
de ser compartidos y participados precisamente gracias a los recursos
adicionales que este tipo de territorialidad activa permite crear durante
el proceso» (Gatti,1990; Magnaghi, 1998; en Dematteis, 2006: 56).
De acuerdo de Dematteis (2006), la lógica que el gobierno debiera
adoptar sería la de la gobernanza, entendiéndose que no solo se debe
intervenir físicamente estos espacios, sino que debe existir además una
intervención estratégica por parte de la comunidad y de los actores que
forman parte del proceso de recuperación para debatir, cooperar, compe-
tir y negociar, formando redes de relaciones que asienten la territorialidad
y permitan un cambio en el mismo espacio de forma más profunda.
Otra duda que surge es cómo integrar estos espacios a la red ur-
bana global. Dematteis (2006) propone una conexión transescalar con
las redes de mayor jerarquía, al constituirse el barrio como un sistema
territorial de mayor autonomía y organización, el cual, al coordinarse
y complementarse con otros barrios, bajo ciertas circunstancias pueden
operar como actores colectivos dentro de esta red mayor. Es decir, al
potenciarse varios barrios estos pueden ser parte de nodos de una red,
al constituirse como redes de sistemas locales o redes cuyos nodos son, a
su vez, redes. Esto tendría que suceder necesariamente con la activación
de valores identitarios o patrimoniales, con estrategias de innovación
social (Moulaert et al., 2010) y posiblemente con la especificación de
ciertas actividades que otros nodos de la red no realicen, siendo un
ejemplo los clusters de artesanos o talleres especializados. El desafío,
por lo tanto, consiste en «saber encontrar su rol funcional y simbólico
en el nuevo territorio urbano» (Borja, 2003: 41).
144
Esta estrategia de recuperación debe nacer necesariamente desde la

comunidad, para que la identificación de aquello que se quiera potenciar
o desarrollar sea real, y para que los actores tengan una ligazón con el
territorio y logren un involucramiento que permita que los procesos
de recuperación sean logrados.
Reflexiones finales
De acuerdo a lo establecido por Smith (2010) y Harvey (1996), el
crecimiento económico de la ciudad puede traer consigo procesos de
deterioro de ciertos espacios debido a que son poco atractivos para la
inversión de capital al no ser rentables. Ante esto surge el cuestiona-
miento sobre el desencadenamiento de estos procesos en las ciudades
intermedias en Chile, las cuales se han visto sometidas a trasformaciones
territoriales debido al crecimiento económico que han experimentado
en las últimas décadas (Borsdorf et al., 2008). Para ello se propuso
como herramienta metodológica la construcción de indicadores e ín-
dices que permitan sintetizar y simplificar el diagnóstico y análisis de
los procesos de deterioro urbano que pueden estarse desencadenando
en estas ciudades.
La fortaleza de la herramienta metodológica que se propone radica
en que la escala que poseen las ciudades intermedias facilita la aplica-
ción de indicadores e índices, los cuales se construyen por manzana,
pudiendo hacer con ellos un seguimiento en el tiempo de la evolución
de la ciudad, como también establecerse comparaciones entre ciudades
respecto de los procesos de deterioro urbano a los cuales se puedan
estar viendo sometidas.
A su vez, el análisis y comprensión de los procesos de deterioro en
las ciudades intermedias permite abordar, desde las políticas públicas,
el problema de forma más eficiente, debido a que la mayoría de estas
ciudades presentan uno o dos gobiernos locales que pueden encami-
nar su gestión y actuaciones de mejor forma que en el caso de áreas
metropolitanas como Santiago, la cual presenta una escala en donde
es difícil de aplicar el instrumento y donde, además, la coordinación
entre los distintos municipios para la solución de un problema como el
deterioro urbano a nivel de ciudad, también resulta de mayor dificultad.
En relación a la elección de variables al momento de construir
indicadores e índices, se puede decir que existe una fuerte limitación
respecto de los datos que levanta el sector público y que pueden ser
145
Paulina Terra Rosas
utilizados en este tipo de investigaciones. Las principales fuentes de

información son el Censo de Vivienda y Población, el cual se efectúa
cada 10 años, por lo que los datos a utilizar tienen una distancia de 10
años entre sí; y el Servicio de Impuestos Internos, el cual representa una
fuente importante de datos actualizados a nivel de microdatos (escala
predial). En el caso del Censo, este entrega un importante volumen
de información a escala de vivienda y hogar, mientras que el Servicio
de Impuestos Internos da cuenta sobre el destino de la propiedad y la
calidad de la edificación. Esto se tradujo en que el diagnóstico para
Zonas Residenciales es más acabado que el de las Zonas Productivas y
de Equipamiento, en donde solo se cuenta con datos referentes a la ca-
lidad en que se encuentra la edificación que alberga dichas actividades.
Sería relevante que para engrosar los indicadores e índices se pudieran
incluir datos a nivel económico, a fin de evaluar en qué condiciones se
encuentra el sector productivo de un espacio en proceso de deterioro,
pero esto resulta complejo precisamente debido a que no se cuenta con
este tipo de levantamiento a nivel de microescala, sino que son más
bien estadísticas a nivel local o mayores.
Por otra parte, en un primer momento se pensó en realizar un
índice sintético que aglutinara todas las aristas de la problemática del
deterioro urbano, queriendo resumir en un solo índice las condiciones
que presentaban las Zonas Productivas, el Equipamiento, las Zonas
Residenciales y las Zonas sin Uso, pero luego se determinó que efectuar
un índice de esas características le quitaría riqueza a la información,
invisibilizando variables de importancia para la explicación del fenó-
meno. Además, el comportamiento de cada una de las categorías de
estudio es distinto, siendo estadísticamente complejo el poder agru-
parlas en una ecuación final que fuera concordante con la realidad del
fenómeno en estudio.
En relación al encaminamiento de la recuperación de estos espa-
cios por parte del sector público, se puede decir que las actuaciones
en términos de gestión que han tenido lugar por parte del Estado son
más bien puntuales, como es el caso del Programa de Recuperación
de Barrios, o sectoriales, como es el Subsidio de Interés Territorial,
el cual no considera ni el impacto que tendrá sobre el entorno una
densificación tan fuerte como la que se da ni consecuencias sobre el
paisaje urbano o la morfología preexistente, produciéndose rupturas
que difícilmente son reversibles.
146
Finalmente, se piensa que el sector público no cuenta en la ac-

tualidad con instrumentos pertinentes para encausar la recuperación
urbana, debido a que este no posee las herramientas necesarias para
poder dinamizar y mejorar estas zonas. Ante esto, se debe en primer
lugar establecer voluntades claras que vuelquen el modelo de ciudad
hacia la ciudad consolidada en lugar de continuar con un crecimiento
en extensión. Estas voluntades deberían traducirse en acciones con-
cretas e integrales y no en soluciones puntuales, ya que las dinámicas
territoriales son complejas e intervienen una serie de factores en su
desarrollo.
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148
Parte II
Casos de estudio
El papel de las ciudades intermedias en
la red de flujos de conmutación en Chile
Marcelo Lufin1 V. y Miguel Atienza U.
Departamento de Economía, Instituto de Economía Aplicada Regional

(IDEAR), Universidad Católica del Norte
Resumen
Este capítulo analiza el papel de las ciudades intermedias en Chile a
través del estudio de las redes que conforman los flujos de conmuta-
ción de los trabajadores. A partir de información de la Encuesta de
Caracterización Socio-Económica Nacional (CASEN) del año 2009,
se generan matrices de flujos de personas ocupadas entre comunas y
se calculan índices estructurales de movilidad e índices de centralidad
dentro de la red de flujos de conmutación. Si bien dicha red de flujos
se halla dominada por el área metropolitana de Santiago, se encuentra
que las ciudades intermedias de Chile estructuran globalmente la circu-
lación de los trabajadores en el sistema de conmutación intercomunal.
Palabras clave: ciudades intermedias, Chile, sistemas de ciudades,

análisis de redes.
Abstract
This chapter studies the role of intermediate cities in Chile by means
of the analysis of the networks organized around the flows of labor
commuting. Using information from the National Socio-Economic
Characterization Survey (CASEN) in 2009, we built matrixes of emplo-
yed population commuting flows among municipalities. We calculate
structural and centrality indexes of mobility within the network of
commuting flows. This network is dominated by the metropolitan area
[email protected]
1
151
Marcelo Lufin V. y Miguel Atienza U.
of Santiago, but we find that the intermediate cities in Chile globally

structure the circulation of workers in the system of inter-municipal
commuting.
Keywords: Intermediate cities, Chile, urban systems, network

analysis
Introducción
La separación creciente entre el lugar de residencia y el lugar de tra-
bajo es uno de los fenómenos que caracteriza las ciudades modernas y
convierte a la conmutación en la principal forma de movilidad de las
personas, frente a la migración, que había sido la forma dominante en
el pasado, cuando ambos lugares tendían a coincidir (Bairoch, 1988;
Combes et al., 2006). Los flujos de conmutación reflejan patrones
que sirven para la construcción de regiones funcionales basadas en la
organización de los mercados de trabajo pero también nos permiten
identificar cómo se organizan los sistemas de ciudades y qué papel
pueden jugar en ellos las ciudades intermedias.
El objetivo de este capítulo es analizar la red de flujos de con-
mutación entre las municipalidades de Chile con el fin de determinar
sus patrones principales y el papel que dentro de esta red representan
las ciudades intermedias. Este análisis es relevante en un país como
Chile, donde el sistema de ciudades se encuentra altamente dominado
por una sola área metropolitana que representa en torno al 40 %
de la población ocupada, lo que tiende a ocultar la relevancia de las
ciudades intermedias dentro del sistema. Además, el análisis de redes
de conmutación abandona la forma tradicional de entender el espacio
en otros estudios, fundamentada en definiciones de carácter adminis-
trativo, y devela nuevos aspectos relacionados con la función de las
ciudades intermedias2.
El capítulo se basa en información de la CASEN correspondien-
te al año 2009, que permite la construcción de matrices de flujos
de personas ocupadas entre comunas. A partir de estas matrices
se calculan índices estructurales de movilidad de los trabajadores,
En este capítulo se identificarán algunas comunas (municipios) de Chile con las

2
ciudades intermedias. Debe tenerse en cuenta que este criterio, de carácter ad-
ministrativo y determinado por la disponibilidad de información, tiene algunas
fuentes de error ya que, en algunos casos, la comuna incorpora áreas rurales que
no forman parte de las ciudades.
152
El papel de las ciudades intermedias en la red de flujos...
diferenciando entre la conmutación dentro de las regiones y entre

regiones (considerada como conmutación de larga distancia), e
índices de centralidad de las ciudades dentro de la red de flujos de
conmutación, con el fin de describir la red y analizar si las ciudades
intermedias del sistema estructuran globalmente la circulación de
las personas en el sistema de conmutación intercomunal. Además,
se realiza una Regresión de Posiciones en Atributos para explorar
qué características de los flujos de conmutación ayudan a explicar
la posición de centralidad en la red de cada municipalidad.
Si bien los resultados confirman el papel dominante del área
metropolitana de Santiago dentro de la red de conmutación de los
trabajadores y la importancia del tamaño de los mercados de trabajo
locales en este resultado, se encuentra también que las ciudades inter-
medias cumplen un papel significativo como nodos que estructuran
globalmente la circulación de los trabajadores, especialmente cuando se
evalúa la centralidad de cada una de estas ciudades según su capacidad
de intermediar en los flujos de conmutación entre otros nodos de la red.
El capítulo se divide en cuatro partes. En la primera se discute la
relevancia de la conmutación y su relación con las redes de ciudades.
A continuación se presentan la metodología y las fuentes de datos uti-
lizadas en el análisis. La tercera parte expone los principales resultados
del estudio y, por último, en las conclusiones, se resume el alcance del
estudio y sus potenciales extensiones.
La conmutación y las redes de ciudades

La conmutación, entendida como el viaje de ida y vuelta que el tra-
bajador realiza entre su residencia y su lugar de trabajo, ha sido his-
tóricamente un fenómeno de carácter urbano. La separación entre el
domicilio y el lugar de trabajo se hizo cada vez mayor a medida que
las ciudades crecían, de manera que la conmutación se convirtió en
uno de los fenómenos característicos de las ciudades modernas (Bai-
roch, 1988; Combes et al., 2006). Además, la conformación de áreas
metropolitanas extendidas que tuvo lugar a lo largo del siglo XX dio
a la conmutación características cada vez más complejas y diversas en
relación con el medio de transporte utilizado, el tiempo y la distancia
recorrida. Desde una perspectiva teórica, Alonso (1960, 1964) plantea
el primer modelo de uso del suelo dentro de la ciudad, destacando la
importancia de los costos de la conmutación urbana como uno de los
153
factores determinantes de la configuración de las ciudades al explicar

la elección del lugar de residencia por parte de las familias. En su mo-
delo, el costo de conmutación actúa como una fuerza centrípeta en la
medida en que cuanto mayor es, más cerca del centro tratarán de vivir
las familias, y cuanto más disminuya, más lejos vivirán las familias,
favoreciendo así la expansión de las ciudades.
Es precisamente la expansión de las ciudades y la conformación
de áreas metropolitanas policéntricas, favorecida, entre otros factores,
por la reducción de los costos de transporte, la que manifiesta el interés
creciente de la conmutación urbana no solo como un fenómeno que
permite explicar la elección de residencia en las ciudades, sino también
como un medio para identificar la conformación de mercados de trabajo
funcionales dentro de las grandes ciudades, así como la formación de
regiones funcionales dentro de un país (Avalos y Paredes, 2015; Boix
y Veneri, 2009; Karlsson C. y Olsson, 2006). En este sentido, puede
diferenciarse entre dos formas básicas de conmutación según la dis-
tancia recorrida por los trabajadores:
• La primera continúa siendo una forma de conmutación me-

tropolitana pero ahora vinculada a grandes áreas urbanas, que
pueden llegar a constituir las conocidas como «ciudades-región»,
conformadas por la integración funcional de diversos núcleos
urbanos relativamente próximos entre sí.
• La segunda forma trasciende el ámbito metropolitano y pasa
a ser un fenómeno de carácter interregional, dando lugar a la
conocida como conmutación de larga distancia que supone tra-
yectos muy amplios entre áreas no necesariamente contiguas y
cuyo recorrido de ida y vuelta difícilmente puede realizarse en
una sola jornada laboral.
Si bien la conmutación metropolitana, entre ciudades próximas o

entre las ciudades y sus suburbios, sigue siendo el tipo dominante, la
conmutación de larga distancia tiene cada vez mayor importancia. Esta
forma de conmutación, favorecida por el desarrollo de las tecnologías
de transporte y por los sistemas de organización de la producción que
permiten la concentración de las horas de trabajo en un número de días
continuos, caracterizó inicialmente a los sectores extractivos (Storey,
2001). En estos sectores, los lugares de producción se encontraban
localizados en áreas remotas y de difícil acceso. El uso del avión para
154
transportar a los trabajadores dio lugar al concepto de fly-in fly-out.

Hoy, sin embargo, la conmutación de larga distancia se ha extendido
a un rango cada vez mayor de actividades, más allá de las extractivas,
y se realiza a través de distintos medios de transporte. Ya a finales del
siglo XX, Cameron y Muellbauer (1998) muestran, para el caso del
Reino Unido, que cada vez es más frecuente encontrar personas cuyos
lugares de trabajo y residencia están separados por grandes distancias.
Esta es precisamente una de las principales características de la con-
mutación a larga distancia: la amplia separación entre la ciudad de
trabajo y la ciudad de residencia.
Un ejemplo patente de la importancia de la conmutación de larga
distancia es el caso de Chile (Aroca y Atienza, 2008, 2011; Jamett y
Paredes, 2013). Según el Censo de 2002, la conmutación entre regiones
(considerada de larga distancia por Aroca y Atienza (2008)) alcanzó
un 2,54 % del total de la población activa, cifra significativamente
más alta que el 1,31 % de trabajadores que declararon migrar. Estas
cifras han tendido a aumentar ligeramente según la información re-
cogida en la encuesta CASEN de 2009, aproximándose al 3 % de los
ocupados3. Jamett y Paredes (2013) realizan una medición más precisa
de las distancias recorridas por los trabajadores que conmutan entre
las comunas de Chile y muestran que el 40 % de estos trabajadores
recorren más de 400 km entre su comuna de residencia y la de trabajo,
y que aproximadamente un 15 % recorre más de 1.000 km. Dentro
de Chile, la conmutación de larga distancia muestra un patrón según
el cual los trabajadores tienden a dirigirse hacia las regiones de los
extremos norte y sur del país, con una participación significativa de las
actividades primarias extractivas, mientras que las regiones del centro,
en términos netos, envían trabajadores. En contraste, la conmutación
metropolitana, como era de esperar, tiende a concentrarse en torno a
la principal aglomeración urbana del país, Santiago.
Las consecuencias económicas de la conmutación metropolitana y
la conmutación de larga distancia difieren. La separación creciente entre
el lugar de residencia y el lugar de trabajo tiene como consecuencia
una separación entre el lugar donde se obtienen los ingresos y el lugar
donde son gastados. Esto perjudica a las ciudades que tienden a recibir
trabajadores que conmutan a larga distancia (Aroca y Atienza, 2008,
Debe tenerse en cuenta que la CASEN, al ser una encuesta, tiene muestras relati-
3
vamente pequeñas en las comunas más pequeñas, lo que podría provocar algunos
cambios menores en las estimaciones.
155
2011). Por un lado, la conmutación que se produce dentro de las áreas

metropolitanas, aunque ocurra entre distintos centros urbanos, no su-
pone necesariamente una separación neta entre el lugar de ingreso y el
de consumo. En la mayoría de las capitales regionales puede observarse
que los trabajadores de ciudades próximas a las áreas metropolitanas
realizan viajes familiares de consumo a estas áreas para aprovechar
su diversidad de servicios. En contraste, este tipo de comportamiento
es poco probable en el caso de ciudades que reciben trabajadores que
viven a gran distancia. La atracción de conmutación a larga distancia
tiene un impacto económico débil en las regiones de destino debido a
la separación de los lugares de trabajo y consumo. Los efectos indirec-
tos de la demanda se dan en la región de origen y no en la de destino,
donde se trabaja pero no se consume. Los menores efectos indirectos
del consumo en las regiones que reciben este tipo de conmutación,
inciden en el bienestar de las familias que residen en dichas regiones,
reduciendo sus posibilidades de generar mayores ingresos y empleo
(Aroca y Atienza, 2008: 101).
Los flujos de conmutación entre regiones y ciudades, además de
servir para la construcción de áreas funcionales vinculadas a través de
la interacción que se produce entre los mercados de trabajo, también
permiten identificar cuál es el papel de las distintas ciudades dentro de
la jerarquía urbana. En este sentido, es posible identificar, a través de
la conmutación, qué ciudades resultan predominantemente atractivas
para trabajar, cuáles destacan como lugares de residencia y cuáles com-
binan ambas propiedades. Desde esta perspectiva y en el caso de países
con un sistema de ciudades altamente concentrado, como es el caso
Chile, el análisis de la conmutación permite revelar algunos aspectos del
papel que juegan las ciudades intermedias dentro del sistema urbano.
El análisis de la estructura espacial de los sistemas de ciudades a
partir de la conmutación ha tendido a basarse en lo que Perroux (1950)
llamaba una concepción del espacio banal. Es decir, el espacio entendido
como un contenedor, normalmente en la forma de regiones o ciudades
definidas administrativamente. Este trabajo propone una aproximación
alternativa al estudio de la estructura del sistema de ciudades a partir
de una concepción del espacio entendido como una red de relaciones,
en este caso una red de flujos de conmutación. Esta forma de concebir
el espacio urbano puede revelar dimensiones ocultas al estudio basado
en un espacio banal. En este capítulo nos enfocaremos en el papel de
las ciudades intermedias de Chile.
156
Datos y metodología
Los datos utilizados provienen de la CASEN de 2009. Se ha seleccio-
nado este año porque dicha encuesta permite identificar a las personas
que conmutan a partir de la pregunta sobre si trabaja o estudia en una
comuna diferente a la de residencia. La población se ha limitado a los
ocupados, con el propósito de eliminar la influencia de los viajes con
finalidad educativa, y no se ha eliminado la proporción de ocupados
del área rural de cada comuna, cuyos flujos también han sido incluidos.
La unidad espacial de análisis son las municipalidades. Esta escala
administrativa permite flexibilidad para el análisis por áreas metro-
politanas, por grupos de municipalidades conurbadas o por unidades
separadas4. Se han considerado 343 comunas del Chile continental,
excluyéndose las islas oceánicas (Isla de Pascua y Robinson Crusoe) y
la comuna administrativa de Antártica Chilena.
Los datos se han procesado generando matrices de flujos de per-
sonas ocupadas entre comunas. Los flujos totales han sido agrupados
según su origen y destino en las denominadas ciudades intermedias y
metropolitanas, con el fin de describir el papel que cada una de ellas
representa en el sistema de flujos de personas5. La clasificación de las
comunas por tipo de núcleo urbano se ha agregado siguiendo el patrón
descrito en el anexo 1. A su vez, los movimientos se han clasificado en
tres categorías disjuntas:
4
Esta unidad de análisis se ha escogido también porque la encuesta CASEN no per-
mite hacer un desglose espacial más detallado que el área de comuna. Con relación
al potencial desajuste espacial entre las áreas administrativas y funcionales, los
trabajos aplicados al caso chileno en general parten de la restricción de la comuna
como unidad de análisis básica, por ejemplo ver Abalos y Paredes (2015).
5
Los flujos se estiman a partir de la muestra CASEN 2009, considerando las perso-
nas ocupadas que plantean diferencias entre la comuna de residencia y el lugar de
trabajo (pregunta «T10», opción 2), el origen es asumido como la comuna de resi-
dencia declarada (pregunta «Comuna») y el destino como la comuna identificada
como lugar de trabajo (pregunta «T10COD»). Ambas preguntas, origen y destino,
son tabuladas en una tabla de doble entrada origen-fila versus destino-columna y
su valor amplificada por el Factor de Expansión Comunal con proyección ajustada
a población (variable «EXPC_P»), obteniéndose así una matriz estimada de flujos
de personas entre comunas.
157
• los trabajadores «sin movimiento» (stayers) son las personas

que viven y trabajan en la misma comuna «i» o área (Eii);
• los trabajadores «intrarregionales» son personas que viven y
trabajan en comunas diferentes pero localizadas en la misma región
administrativa del país (i≠j / i,j єR); y
• los trabajadores «interregionales» son personas que viven y
trabajan en comunas diferentes, pero localizadas también en diferentes
regiones administrativas del país (i≠j / i єR, j єS).
Los dos últimos grupos (intrarregional o Ei*c e interregional o

Ei*L) corresponden al total de ocupados que trabaja fuera de su co-
muna o área y se expresan como Ei* (flujo total de conmutantes desde
«i»). El total de residentes en «i» se compone por los tres grupos:
Ei = Eii + (Ei*c + Ei*L) = Eii + Ei*
A partir de esta información, se construyen los siguientes índices

estructurales de movilidad para caracterizar el protagonismo de las
comunas en la circulación de personas en el sistema (Rodríguez, 2008):
1. Índice de Retención Comunal= Eii/Ei es la proporción de los

ocupados que decide no cambiar de comuna «i» o área para
trabajar.
2. Índice de Atracción Bruta Comunal = E*i /Ei es la proporción
de los ocupados que ha decidido venir a trabajar en la comuna
«i».
3. Índice de Atractivo Comunal = (E*i – Ei*)/Ei es la diferencia
entre la población que decide venir a trabajar en la comuna «i»
y los que deciden no hacerlo, como una proporción del total de
ocupados residentes, con independencia de donde trabajan.
4. Razón Conmutantes Inter / intrarregionales = Ei*L/Ei*c es la ra-
zón de ocupados del área «i» que conmutan entre localizaciones
ubicadas en otras regiones administrativas, sobre la cantidad de
ocupados residentes en «i» que conmutan a localizaciones dentro
de la misma región. Es una medida de retención ampliada que
mide la cantidad de ocupados que sale de una comuna hacia
otras regiones (desplazamiento de larga distancia) por cada
ocupado que se desplaza en la misma región (movimiento de
corta distancia).
158
5. Índice de Concentración de Destinos = (Eij/Ei*)2 es un índice

de concentración Hirschman-Herfindahl. Un valor cercano a 1
indica que los destinos de trabajo de los ocupados en la comuna
«i» están concentrados en un solo destino «j». Un valor cercano
a cero indica que los destinos de trabajo están muy diversificados.
6. Índice de Concentración de Origen = (Eji/E*i)2 es un ín-
dice de concentración Hirschman-Herfindahl. Un valor cercano
a 1 indica que los orígenes de los ocupados que conmutan a «i»
están concentrados en una sola localidad «j» de origen. Un valor
cercano a cero indica que los orígenes de los trabajadores están
muy diversificados.
Las comunas son la unidad espacial de referencia y constituyen el

llamado «espacio de los lugares6». En oposición, los flujos de conmu-
tación entre los lugares son el conjunto de variables de interés principal
en este capítulo. Se estima que estos flujos revelan la estructura de
interacción global entre las unidades espaciales o lugares, y son la for-
ma por medio de la cual se expresa el llamado «espacio de los flujos».
Diversas jerarquías pueden emerger de este espacio en función de la
centralidad que ocupe cada lugar en el espacio de los flujos.
Para identificar el rol de cada comuna en la jerarquía de los lugares
se ha utilizado un conjunto de indicadores de centralidad. Siguiendo
a Freeman (1979), la centralidad en una red abarca varias dimensio-
nes: en primer lugar está la conectividad total de cada nodo (degree),
su cercanía (closeness), la capacidad de intermediar (betweenness) y,
finalmente, su rol global en el sistema de circulación y conexión (Eig-
envector centrality). Se ha optado por utilizar tres indicadores clásicos
que miden estas propiedades:
Siguiendo a Castells (1996), el «espacio de los lugares» se presenta como una

6
realidad dual al «espacio de los flujos». El primero está compuesto por los lugares
según se conciben en el territorio administrativo, incluyendo su realidad física y
material. En oposición, el segundo es el espacio generado a partir de la conectividad
entre los lugares, particularmente bajo la forma de flujos de factores, información
y de conocimiento (en este caso los flujos con finalidad laboral). Entonces, el rol e
importancia de un «lugar» dependerá fundamentalmente de su rol y posición en
el sistema de flujos en el que participa.
159
• En primer lugar, se utiliza la llamada Eigen Centrality (Bona-

cich, 1972), calculada sobre la matriz de flujos absolutos7 de
conmutantes entre comunas en el sistema. Este indicador realiza
una descomposición estructural de la matriz y toma su principal
autovalor y su respectivo vector asociado. Este vector es usado
como la puntuación de centralidad de cada nodo y es normali-
zado dividiéndolo por la máxima diferencia posible entre ellos.
Así, cada puntuación normalizada representa una proporción
de la máxima centralidad relativa de cada nodo. Como la red
en sí misma es una matriz de asociaciones, su descomposición
estructural permite identificar la estructura de datos subyacente.
Por ello, el algoritmo solo reporta los autovalores positivos, de
los cuales el mayor autovalor corresponde a un porcentaje de la
varianza total explicada. Al comparar la diferencia de tamaño de
los autovalores, se puede saber su grado de dominación. Razones
superiores a 2 implican que la medida de centralidad es robusta
y basta con considerar solo el autovector principal para describir
adecuadamente la estructura de centralidad subyacente.
• En segundo lugar, se utiliza la medida de centralidad basada en
intermediación o Betweenness Centrality (Freeman, 1979). En
este caso, la centralidad de cada nodo representa su capacidad
de intermediar en flujos de circulación entre otros nodos de la
red. Para ellos, se define «bjki» como la proporción de todos
los caminos geodésicos entre «j» y »k» que pasan a través del
nodo «i», por lo que este valor indica el número de veces que
«i» interviene en los caminos geodésicos entre los demás lugares
de la red. Este valor es normalizado como un porcentaje de la
máxima intermediación posible en el sistema.
• El tercer indicador es el impacto que tiene sobre los indicadores
previos de centralidad la substracción de los nodos más centrales.
Este método consiste en evaluar el impacto marginal que tienen
El indicador de Eigen Centraly tradicionalmente se aplica a matrices binarias, pero

7
como está basado en una descomposición estructural de la matriz de flujos, nada

impide que se aplique a una matriz de valores, como ha sido en el caso analizado.
En este sentido, el método aplicado se parece más bien al proceso de identificación
de sectores claves propuesto por Deitzenbacher (1991), que se basa en la extracción
de ponderadores de importancia a partir del vector propio asociado al primer
autovalor. De esta forma, el método permite identificar y jerarquizar las comunas
de acuerdo a su protagonismo (centralidad) en la estructuración del sistema de
flujos.
160
los nodos sobre la centralidad de otros nodos. El algoritmo para

este cálculo se encuentra implementado en UCINET (Borgatti
et al., 2002) y ha sido utilizado en este caso para generar un
indicador de jerarquía denominado WIN3, que identifica con
mayores valores a aquellos nodos / comunas dentro de la red
que tienen mayor impacto en la centralidad de los demás. Así, se
identifican los lugares que estructuran globalmente la circulación
de las personas en el sistema de conmutación intercomunal.
La matriz de flujos de conmutación original (Matriz F), en valo-

res absolutos, fue reducida a matrices de tasas, usando dos criterios:
primero, el peso relativo del flujo de conmutación sobre el total de la
población ocupada en el origen (matriz de tasas poblacionales o Eij / Ei);
segundo, el peso relativo del flujo en el total de flujos desde un origen
(matriz en tasas de flujos de salida o Eij / Ei*). Para estos dos tipos de
matrices se generaron matrices binarias usando las siguientes reglas8:
Matrices binarias de tasas poblacionales: Agt1 y Agt5

(Agt1[i,j]=1 ssi Eij/Ei ≥ 0.01; Agt1[i,j]=0 otro caso ) y
(Agt5[i,j]=1 ssi Eij/Ei ≥ 0.05; Agt1[i,j]=0 otro caso ) i, j
Matrices binarias de tasas de flujos de salida: Bgt1 y Bgt5

(Bgt1[i,j]=1 ssi Eij/Ei* ≥ 0.01; Bgt1[i,j]=0 otro caso ) y
(Bgt5[i,j]=1 ssi Eij/Ei* ≥ 0.05; Bgt1[i,j]=0 otro caso ) i, j
En el caso de las matrices binarias de tasas de flujos Bgt1 y Bgt5,

se calcularon los respectivos índices de Betweenness Centrality, para
tener una aproximación del rol estructural de las comunas en un sis-
tema más depurado de relaciones de circulación. También se probó
si ambas matrices binarias diferían en su densidad, con el propósito
de verificar si la información que aportaban era distinta. Para esto se
usó una prueba de diferencia de densidades para matrices pareadas
(Snijders & Borgatti, 1999).
La generación de matrices binarias que ilustran las conexiones existentes entre las
8
comunas con flujos equivalentes al 1 % y 5 % de la fuerza laboral, sigue el método

propuesto por Tolbert y Killian (1987), y su finalidad es representar el sistema de
flujos libre del efecto de escala asociado a los diferentes tamaños poblacionales de
las comunas que determina el sistema de flujos en valores absolutos. Esto es muy
importante en contextos de alta heterogeneidad poblacional como es el caso de
Chile.
161
Estos indicadores, junto con los de centralidad basados en Eigen

Centrality de la matriz de flujos de conmutación, fueron examinados
utilizando una técnica de regresión de posiciones en atributos. Este
análisis permite explorar qué características monádicas de las locali-
zaciones ayudan a explicar la posición en términos de centralidad de
cada municipalidad9. De esta manera, se puede establecer qué condi-
ciones particulares de las municipalidades contribuyen a configurar su
posición de centralidad en la matriz de los flujos existentes (Borgatti
et al., 2002).
Dado que las observaciones provienen de una red, lo que las hace
mutuamente interdependientes, la correcta estimación de los estima-
dores y sus errores de estimación deben corregirse. Por esta razón, el
algoritmo utilizado procede en dos etapas. En la primera, se desarrolla
una estimación vía mínimos cuadrados ordinarios (OLS) de la variable
dependiente (indicadores de centralidad) controlada por una serie de
características de las municipalidades o lugares10. En la segunda etapa
se permutan las filas del vector de la variable dependiente y se recal-
cula la regresión. Este paso es repetido 20.000 veces para estimar los
errores de estimación de todos los parámetros de interés y realizar la
correcta inferencia sobre ellos y el ajuste del modelo.
Las variables independientes utilizadas como controles correspon-
den a los indicadores de retención, atracción y atractivo comunal, con-
centración en origen y en destinos, y el indicador de Eigen-Centralidad.
Además, se incorpora la participación de la comuna en el total de la
población activa económicamente del país (PPAE) y la distancia por
carretera a la comuna de Santiago, para controlar por las diferencias
de tamaño de los mercados laborales locales y por la lejanía a la mayor
aglomeración urbana del sistema.
9
Debe notarse que la utilización de indicadores de centralidad como índices de
importancia o jerarquía han sido utilizada extensamente en análisis de redes
(Leydesdorff, 2004). Tal como se indicaba al comienzo de la sección de datos y
metodología, los indicadores de centralidad permiten ordenar las diferentes mu-
nicipalidades / nodos de la red de acuerdo a su papel en la matriz total de conec-
tividad y, desde esta perspectiva, considerarse como indicadores de la relevancia
o jerarquía de cada lugar en el sistema de flujos.
10
Se realiza un modelo de regresión lineal del tipo: Ym=b0 + X * b1 donde Ym es un
vector de los indicadores de centralidad de cada municipalidad «m», b0 es el in-
tercepto y b1 es un vector de k variables independientes que consideran diferentes
características de las municipalidades «m».
162
Resultados principales
La tabla 1 plantea la estructura de movilidad de los ocupados según
su localización en las comunas identificadas como áreas de interés, por
corresponder a las llamadas ciudades intermedias. En dicha tabla, la
columna «Total residentes» corresponde a los ocupados que residen en
una comuna o área específica (Ei). Las áreas reseñadas representan cerca
del 62 % del total de la población económicamente activa. Sobresale
el área metropolitana del Gran Santiago que, en sí misma, concentra
casi el 40 % de la población, lo que evidencia el nivel de concentración
existente en el sistema. Destaca, además, que las comunas de esta área
metropolitana tienen, en general, tasas de retención significativamente
menores que el resto de las ciudades, apenas un 39,6 % vive en la co-
muna donde trabaja. Sin embargo, su tasa de movilidad intrarregional
es muy alta, un 59,1 %, situación que manifiesta que se trata de des-
plazamientos de corta distancia, en la misma ciudad extendida, bajo
patrones de desplazamiento propios de las ciudades funcionalmente
organizadas en lugares de empleo y residencia separados, lo que da
lugar a desplazamientos metropolitanos propios de ciudades complejas.
Un comportamiento parecido, aunque menos marcado, se observa en
las áreas metropolitanas del Gran Valparaíso y Concepción, que pre-
sentan un mayor porcentaje de trabajadores que viven y trabajan en
comunas distintas. Ambas áreas poseen mayor movilidad tanto entre
sus comunas como entre regiones y se caracterizan por ser zonas que,
en promedio, reciben más trabajadores que el resto, convirtiéndose en
centros de atracción de trabajadores como resultado de la conurba-
ción. En el conjunto del país, cerca de dos tercios de los trabajadores
viven en la misma comuna en la que trabajan, mientras que un 31,1 %
conmuta dentro de su región. Por su parte, la conmutación hacia otras
regiones apenas llega al 2,6 % de los ocupados, una cifra que asciende
al 3,5 en las comunas que no pertenecen a las ciudades intermedias del
sistema, lo que podría deberse, en este caso, a que el menor tamaño de
sus mercados de trabajo locales obliga a un mayor porcentaje de sus
habitantes a tener empleos en otras regiones (tabla 1).
En la tabla 2 se resumen los principales indicadores estructurales
de movilidad. Los resultados nuevamente muestran diferencias sig-
nificativas entre algunos territorios. Particularmente interesante es
llamar la atención sobre aquellas ciudades intermedias que enfrentan
condiciones negativas de atractivo neto, como son: Arica, Copiapó, La
163
Serena, San Antonio y Chillán. Estos lugares se caracterizan por enviar

más trabajadores de los que reciben, destacando la ciudad de Arica
y la conurbación de La Serena-Coquimbo (gráfico 1), lo que implica,
por un lado, que pueden estar aprovechando la actividad productiva
que se desarrolla en otras regiones, y, por otro lado, que su estruc-
tura de ingresos locales puede estar perdiendo autonomía, haciendo
a estas ciudades más dependientes y sensibles a ciclos económicos
extrarregionales, especialmente en estos casos, relacionados con el
boom minero y el cambio en la organización productiva de este sector
caracterizado por una fuerte externalización de tareas, sobre todo en
la Región de Antofagasta. En contraste, las ciudades de Antofagasta
y la conurbación de Rancagua destacan por presentar los mayores
índices de atractivo para los conmutantes de otros lugares (gráfico 1).
Dos casos interesantes, por diferir de forma relevante en sus patrones
de conmutación del conjunto de ciudades intermedias, son Arica y
Valdivia, donde la conmutación interregional es significativamente
mayor que la intrarregional (tabla 2).
Tabla 1. Tipos de movimiento en el sistema de ciudades
Sin Total Total

Ciudad (como Intrarregional Interregional
movimiento residentes incommuters
residencia) Ei*c Ei*L
(stayers Eii) Ei E*i
Otras 1.780.762 245.908 74.559 2.101.229 337.877
comunas de
Chile 84,7 % 11,7 % 3,5 % 100,0 % 16,1 %
63.727 222 3.295 67.244 431

Arica
94,8 % 0,3 % 4,9 % 100,0 % 0,6 %
Conurbación 86.274 15.339 964 102.577 16.478
Iquique 84,1 % 15,0 % 0,9 % 100,0 % 16,1 %
140.460 1.972 1.258 143.690 13.924
Antofagasta
97,8 % 1,4 % 0,9 % 100,0 % 9,7 %
50.604 7.104 830 58.538 6.844
Copiapó
86,4 % 12,1 % 1,4 % 100,0 % 11,7 %
Conurbación 135.283 16.476 8.600 160.359 15.327
La Serena 84,4 % 10,3 % 5,4 % 100,0 % 9,6 %
Gran 249.272 74.384 14.004 337.660 86.960
Valparaíso 73,8 % 22,0 % 4,1 % 100,0 % 25,8 %
164
Conurbación 33.005 6.350 2.324 41.679 11.041

Quillota 79,2 % 15,2 % 5,6 % 100,0 % 26,5 %
Conurbación 42.771 4.005 2.311 49.087 5.818
San Antonio 87,1 % 8,2 % 4,7 % 100,0 % 11,9 %
1.023.425 1.528.233 34.186 2.585.844 1.609.676
Gran Santiago
39,6 % 59,1 % 1,3 % 100,0 % 62,2 %
Conurbación 95.902 8.389 7.542 111.833 23.864
Rancagua 85,8 % 7,5 % 6,7 % 100,0 % 21,3 %
75.311 3.031 3.168 81.510 6.868
Talca
92,4 % 3,7 % 3,9 % 100,0 % 8,4 %
56.488 9.454 2.668 68.610 10.903
Gran Chillán
82,3 % 13,8 % 3,9 % 100,0 % 15,9 %
Gran 224.699 117.887 12.695 355.281 114.807
Concepción 63,2 % 33,2 % 3,6 % 100,0 % 32,3 %
111.957 17.531 2.544 132.032 24.982
Gran Temuco
84,8 % 13,3 % 1,9 % 100,0 % 18,9 %
57.073 209 1.253 58.535 2.919
Valdivia
97,5 % 0,4 % 2,1 % 100,0 % 5,0 %
Conurbación 90.925 4.583 0 95.508 9.777
Puerto Montt 95,2 % 4,8 % 0,0 % 100,0 % 10,2 %
25.741 406 440 26.587 2.057
Coyhaique
96,8 % 1,5 % 1,7 % 100,0 % 7,7 %
54.787 114 145 55.046 1.909
Punta Arenas
99,5 % 0,2 % 0,3 % 100,0 % 3,5 %
4.398.466 2.061.597 172.786 6.632.849 2.311.913
Total
66,3 % 31,1 % 2,6 % 100,0 % 34,9 %
Fuente: Elaboración propia a partir de CASEN 2009.
165
Tabla 2. Índices estructurales de movilidad
Índice de Razón
Índice de
Índice de atracción conmutantes Participación
Ciudad (como atractivo
retención bruta inter / en PEA
residencia) comunal neto
Eii/Ei* comunal= intrarregionales nacional
(E*i-Eij)/Ei*
E*i/Ei* E*L/Ei*c
Otras comunas 84,7 % 16,1 % 0,8 % 0,30 31,7 %

Arica 94,8 % 0,6 % -4,6 % 14,84 1,0 %
Conurbación
84,1 % 16,1 % 0,2 % 0,06 1,5 %
Iquique
Antofagasta 97,8 % 9,7 % 7,4 % 0,64 2,2 %
Copiapó 86,4 % 11,7 % -1,9 % 0,12 0,9 %
Conurbación La
84,4 % 9,6 % -6,1 % 0,52 2,4 %
Serena
Gran Valparaíso 73,8 % 25,8 % -0,4 % 0,19 5,1 %
Conurbación
79,2 % 26,5 % 5,7 % 0,37 0,6 %
Quillota
Conurbación San
87,1 % 11,9 % -1,0 % 0,58 0,7 %
Antonio
Gran Santiago 39,6 % 62,2 % 1,8 % 0,02 39,0 %
Conurbación
85,8 % 21,3 % 7,1 % 0,90 1,7 %
Rancagua
Talca 92,4 % 8,4 % 0,8 % 1,05 1,2 %
Gran Chillán 82,3 % 15,9 % -1,8 % 0,28 1,0 %
Gran Concepción 63,2 % 32,3 % -4,4 % 0,11 5,4 %
Gran Temuco 84,8 % 18,9 % 3,7 % 0,15 2,0 %
Valdivia 97,5 % 5,0 % 2,5 % 6,00 0,9 %
Conurbación
95,2 % 10,2 % 5,4 % 0,00 1,4 %
Puerto Montt
Coyhaique 96,8 % 7,7 % 4,6 % 1,08 0,4 %
Punta Arenas 99,5 % 3,5 % 3,0 % 1,27 0,8 %
Total 66,3 % 34,9 % 1,2 % 0,08 100,0 %
166
Gráfico 1. Índice de atractivo comunal neto de las ciudades intermedias
El análisis centrado en las comunas permite ilustrar la organización

distribución espacial de los indicadores estructurales de movilidad. Para
este propósito, se presentan un conjunto de cartogramas de Dorling
(Dorling, 1996) en el gráfico 2. En ellos, cada círculo corresponde a una
municipalidad, que se ubica geográficamente tratando de preservar su
localización original. Además, los radios de cada círculo son propor-
cionales al valor del índice de interés. También se establece un código
de colores que señala la distribución relativa de la variable, basada en
rangos intercuartílicos, para ilustrar la localización relativa de los valo-
res sin necesidad de suponer una distribución subyacente. Finalmente,
en cada figura se han destacado tres municipalidades para facilitar la
asociación de los cartogramas con la geografía administrativa real.
Los cartogramas del gráfico 2 representan los indicadores de
centralidad que revelan la jerarquía de los lugares en el espacio de los
167
flujos11. El primer cartograma corresponde a la Eigen-centralidad, el

segundo a la capacidad intermediación y el tercero a la jerarquía en
el sistema. La Eigen-centralidad destaca la dominación del área me-
tropolitana del Gran Santiago en el sistema de ciudades. Sin embargo,
en términos de intermediación o betweenness, sobresalen las ciudades
intermedias del norte de Chile Antofagasta, Iquique y Calama, las cuales
cumplen un rol importante conectando diferentes lugares en el sistema
de flujos de trabajadores, posiblemente vinculado a la conmutación
minera, así como algunas ciudades del sur, como Concepción, Temuco
y Puerto Montt. El tercer cartograma representa el índice de jerarquía
en centralidad que evalúa el impacto marginal que tienen los nodos
sobre la centralidad de otros nodos y permite identificar las ciudades
que estructuran globalmente la circulación de personas en el sistema de
conmutación intercomunal, revelando el papel significativo que juegan
en el sistema las ciudades identificadas como intermedias.
La importancia relativa del conjunto principal de ciudades inter-
medias se representa en el gráfico 3, donde el tamaño de los círculos es
proporcional a su importancia en la estructuración del sistema global de
flujos. Destaca la posición dominante de Santiago como el actor central
del sistema (más «prestigioso»), receptor de nueve flujos directos. Le
siguen Temuco y Antofagasta, que ocupan un segundo lugar central.
La primera ciudad se caracteriza por una participación más débil en
el sistema de flujos entre las capitales regionales, lo que supone que
su centralidad se sostiene por la importante conectividad que tiene
con actores más secundarios del sistema. La ciudad de Antofagasta,
en contraste, se muestra como otro actor prestigioso, capaz de atraer
grandes flujos relativos de al menos seis ciudades intermedias, siendo
estructuralmente dominado por Santiago, con quien se conecta como
una fuente de conmutantes.
El lector debe considerar que, en cada cartograma, los círculos representan di-
11
ferentes municipalidades y que ellas están dispuestas en el espacio tratando de

conservar su relación relativa con el espacio geográfico. El radio (tamaño) del
círculo representa la magnitud de la variable que se representa en el cartograma;
así, círculos más grandes implican que la variable ilustrada es mayor y círculos
pequeños indican muy bajo logro en la característica que se destaca. Similarmente
se utiliza un código de colores para indicar la variación de la variable: los colores
más oscuros implican valores más altos y los más claros, menos valoración. De
esta forma, visualmente la atención debe ponerse en las áreas asociadas a círculos
grandes y más oscuros que representan las comunas con mayores indicadores de
centralidad en el sistema de los flujos.
168
Otra posición interesante en la jerarquía la ocupan Iquique, Talca,

Rancagua y Copiapó, con posiciones dominadas por su interacción
con Santiago y organizadas en una base de componente geográfico,
donde las comunas del norte, Copiapó, Iquique y Arica se integran en
un grupo cohesivo al que también se incorpora, con alguna debilidad,
Coquimbo. En oposición, las comunas del centro-sur Rancagua, Talca
y Valparaíso se configuran cohesivamente en torno a Santiago. Con-
cepción, por su parte, constituye un eje propio interesante que está
articulado con salidas a Santiago y recepciones importantes desde Talca
y Temuco, y con una fuerte capacidad de intermediación para el caso
de Valdivia. Finalmente, la zona más extrema, el sur-austral, configura
un grupo relativamente aislado articulado en torno a Puerto Montt,
Punta Arenas y Coihaique.
Tabla 2: Evolución de la superficie construida en ciudades capitales re-

gionales, 1993-2011 (en hectáreas)
Mapa Municipalidades Índice de Eigen Centralidad Normalizada Índice de Betweenness Normalizada Índice de Jerarquía en Centralidad
Hinge= 1,5; NEIGENC Hinge= 1,5 NBCGTS Hinge= 1,5 WIN3

Lower outlier (0) Lower outlier (0) Lower outlier (0)
<25% (84) <25% (84) <25% (84)
25% - 50% (85) 25% - 50% (85) 25% - 50% (85)
50% - 75% (84) 50% - 75% (84) 50% - 75% (84)
> 75% (20) > 75% (20) > 75% (20)
ANTOFAGASTA
Upper outlier (64) Upper outlier (64) Upper outlier (64)
ANTOFAGASTA
ANTOFAGASTA
SANTIAGO
SANTIAGO
SANTIAGO
PUERTO MONTT PUERTO MONTT PUERTO MONTT
Fuente: MINVU (2014).
169
Gráfico 3. Importancia de las principales intermedias12
Iquique Valparaiso
Punta Arenas
Arica
Rancagua
Copiapó
Santiago
Coihaique
Antofagasta Talca
Coquimbo
Temuco
Concepción Puerto Mont
Escaa de flujos
(en tasas por 10.000 hab.
De 0 a 2.000
De 2.001 a 4.000
De 4.001 a 6.000
De 6.001 a 8.000
De 8.001 a 10.000 Valdivia
Los resultados obtenidos en los indicadores de jerarquía de los

lugares que se han calculado a partir de su rol en el sistema de flujos
e interacciones por desplazamientos laborales, pueden comprenderse
mejor mediante la estimación de las características de los lugares que
los determinan. Para ello se ha utilizado la técnica de regresión de po-
siciones en atributos. La tabla 3 reporta los resultados de tres modelos
12
La representación corresponde a la red de flujos entre municipalidades expresados
como flujos relativos a la cantidad total de outcommuting desde cada localidad
de origen (Eij/Ei*). Los conectores representan en su grosor la intensidad relativa
de estas relaciones en una escala graduada de 1 al 10, donde 10 corresponde a la
mayor intensidad de la relación. Las flechas indican la dirección relevante en la
representación entrando hacia el lugar que recibe el flujo.

Los nodos se han filtrado para dejar a las capitales regionales y a Santiago como
capital nacional. El tamaño de los nodos es proporcional a su importancia en la
estructuración del sistema global de flujos, medida por medio del indicador WIN3.
El mapa ha sido desplegado mediante un algoritmo de fuerzas directas del tipo
Kamada-Kawai (Kamada & Kawai, 1989), que trata de minimizar el número de
cruces entre los flujos, pero también sitúa a los actores centrales del sistema en
el centro de la representación y pierde centralidad conforme el actor se desplaza
hacia la periferia del grafo.
170
que estiman respectivamente los determinantes de las medidas de Eigen-

centralidad (modelo 1) y de Centralidad betweenness (modelos 2 y 3).
En el modelo 1, la variable dependiente corresponde a los valores
de Eigen-centralidad calculados a partir de la matriz de flujos totales.
El modelo es capaz de explicar el 71 % de la varianza observada y
su resultado es significativamente diferente de un proceso generado
mediante una organización aleatoria del espacio social analizado. Los
demás estimadores, asociados a las variables de control, indican que,
aparte del intercepto, solo es significativo el peso específico que tiene
la comuna en términos de su contribución a la población económica-
mente activa total nacional (PPAE), el cual contribuye positivamente
a la centralidad de la comuna en el sistema de flujos. Este resultado
señala un problema de tamaño. Es decir, la relevancia de las ciudades
en el sistema de movilidad es una función del tamaño local de los
mercados de trabajo comunales.
Los modelos 2 y 3, por su diseño, al provenir de medidas de
centralidad como intermediación (indicadores de betweenness para
matrices binarias), deberían estar libres de este efecto de escala y por
lo tanto son más interesantes para explicar la centralidad. El modelo
2 explica el 39 % de la varianza observada en el indicador de Cen-
tralidad betweenness generado desde la matriz binaria. Esta matriz
fue construida a partir de la exigencia de que las conexiones entre las
municipalidades sean de al menos un 1 %. En este modelo, el tamaño
del mercado laboral comunal vuelve a ser significativo (PPEA) y juega
a favor de la preeminencia de la comuna en la estructura de vincu-
laciones globales. Además, los coeficientes estandarizados muestran
que las concentraciones en términos de destino y de origen son más
importantes y que contribuyen a reducir la centralidad de la comuna
en el sistema de flujos globales, puesto que la mayor concentración
reduce las oportunidades de arbitraje.
Los resultados del modelo 2 revelan además que, si se realizan
pruebas de una sola cola al 10 % de significación, las variables tasa de
retención, atracción bruta, atractivo comunal neto y distancia a Santia-
go también son significativas. La mayor retención reduce la centralidad
puesto que en sí misma señala una baja disposición a intercambiar
trabajadores. Por su parte, el efecto negativo asociado a la atracción
bruta y el positivo de la variable atractivo neto indican que mayores
flujos generan complejos efectos de pérdidas y ganancias en centralidad,
los que finalmente son favorables solo cuando el saldo final de ellos es
171
positivo, es decir que los efectos de indegree sean dominantes sobre los
de outdegree. El signo negativo de la variable distancia a Santiago pone
en relieve que el alejamiento del centro del sistema reduce la centrali-
dad de cualquier unidad espacial. El estar lejos de Santiago afecta por
estar distante del mercado laboral conglomerado de mayor densidad,
lo que limita las oportunidades de interacción en las que descansa la
jerarquía de flujos que se desea explicar.
El modelo 3 se construye como un refinamiento del 2, al provenir
de una matriz construida con los mismos criterios pero exigiendo que
la vinculación entre comunas sea al menos del 5 %. Este es un criterio
fuerte que solo permite subsistir a las conexiones más intensas en el sis-
tema. En este caso, el modelo explica el 31 % de la varianza observada,
y se encuentran resultados consistentes con el modelo previo. El efecto
del tamaño del mercado laboral local continúa siendo muy importante.
Al mismo tiempo, los indicadores de concentración son significativos y
sus signos negativos refuerzan la idea de que la mayor concentración,
tanto en los orígenes como en los destinos de los conmutantes, reduce
las oportunidades de arbitraje y, de esta forma, debilita la relevancia de
los lugares en el espacio de los flujos. Asimismo, la distancia al centro
del sistema es nuevamente perjudicial para alcanzar mayor centralidad
y jerarquía en el sistema de flujos.
Conclusiones
El análisis de la jerarquía de ciudades de Chile a través de las redes de
flujos de conmutación entre comunas, tanto dentro de la misma región
como entre regiones, destaca el papel central del área metropolitana
del Gran Santiago, lo que era previsible. Se confirma que su función
dominante dentro de la red viene determinada por la escala que tiene
dentro del sistema, donde representa más del 40 % de la población
ocupada y presenta intensos flujos de conmutación metropolitana,
siendo la ciudad con un menor porcentaje de trabajadores que viven
y residen en la misma comuna.
A pesar del dominio de la principal ciudad del sistema, el análisis
de redes de conmutación muestra que las ciudades intermedias de
Chile estructuran globalmente la circulación de los trabajadores en el
sistema de conmutación intercomunal, especialmente cuando se eva-
lúa la centralidad de cada una de estas ciudades según su capacidad
de intermediar en los flujos de conmutación entre otros nodos de la
172
red. Esta medida de centralidad se debilita a medida que las ciudades

se encuentran más alejadas de la Región Metropolitana y cuando los
trabajadores que envían o reciben provienen o se dirigen a un número
limitado de comunas.
En función de su importancia en la estructuración del sistema global
de flujos de conmutación destacan las ciudades intermedias de Antofa-
gasta y Temuco. La primera atrae flujos significativos de conmutantes de
al menos otras seis ciudades intermedias del país, lo que probablemente
se relacione con la importancia de la conmutación a larga distancia vin-
culada a la actividad minera. Temuco, pese a su carácter estructurante
dentro del sistema, mantiene vínculos más débiles con otras ciudades
intermedias y posee una centralidad vinculada con flujos de conmutación
desde y hacia otras comunas de menor tamaño. Destaca asimismo la in-
teracción que se encuentra entre las principales ciudades intermedias que
configuran el Norte Grande y el Norte Chico, vinculadas principalmente
con Santiago pero también entre sí, y donde habría que profundizar en
el papel que juega la conmutación a larga distancia relacionada con
la minería. El área metropolitana de Concepción, por su parte, si bien
envía trabajadores a Santiago es una ciudad articuladora de flujos con
algunas ciudades intermedias de la zona centro-sur del país, mientras que
las ciudades intermedias situadas en el extremo sur de Chile muestran
una menor integración dentro de la red.
Estos resultados confirman la relevancia de las ciudades interme-
dias en el sistema urbano chileno a pesar del fuerte predominio del área
metropolitana de Santiago. Dejan también muchas preguntas abiertas
sobre las características más concretas de los flujos de conmutación
que permitan entender con más precisión la función de las ciudades
intermedias dentro del sistema. Desde esta perspectiva, futuros aná-
lisis podrían orientarse a profundizar en aspectos relacionados con
la caracterización sectorial de los flujos. Si bien es casi seguro que
la Región Metropolitana mantendrá su dominancia en los flujos del
sector terciario, no es evidente si ocurrirá lo mismo con las activida-
des primarias y secundarias, donde algunas ciudades podrían adoptar
un papel protagonista a pesar de su menor escala. De igual modo, el
análisis de la forma en que se estructuran las redes de conmutación,
teniendo en cuenta factores como la ocupación o el capital humano
de los trabajadores, puede revelar jerarquías de centros complejas, que
podrían ser el resultado de una división espacial del trabajo donde las
ciudades cumplen funciones diferenciadas dentro del sistema.
173
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175
Anexo.
Definición de ciudades intermedias
Si bien no existe una definición de ciudades intermedias para Chile,

se plantea que constituyen asentamientos urbanos que reúnen alguno
de los siguientes elementos característicos (Romero y Vásquez, 2009):
(i) ciudades que en relación al rango de población del país o región

en que se ubican tienen un tamaño medio;
(ii) ciudades que ocupan un lugar relevante en el entramado político-
administrativo de una región o de un cierto sistema de ciudades
y localidades;
(iii) ciudades que integran, en su territorio de influencia, centros po-
blados ubicados más allá de sus límites político-administrativos,
conformando con ellos conurbaciones; y
(iv) ciudades de escala amigable para el desarrollo de una buena
calidad de vida.
Además, el Ministerio de Vivienda chileno ubica a las ciudades

intermedias mayores en el rango de los 100.000 a 300.000 habitantes,
como una categoría intermedia entre las llamadas ciudades intermedias
menores y las ciudades metropolitanas. Según este criterio, se acepta
que las ciudades intermedias mayores en Chile son, en general, capitales
regionales o provinciales, puesto que concentran diversas funciones
político-administrativas, así como la oferta de servicios y de produc-
ción (Azócar et al., 2003). En el presente capítulo no se consideran
como ciudades intermedias a las áreas metropolitanas de Valparaíso y
Concepción, si bien se incluyen en el análisis como lugares de origen y
destino de los trabajadores que conmutan fuera de sus ciudades.
176
Tabla 3. Municipalidades de las áreas metropolitanas chilenas*
ÁREAS METROPOLITANAS
Gran Santiago: Cerrillos 13102, Cerro Navia 13103, Conchalí 13104, El Bosque
13105, Estación Central 13106, Huechuraba 13107, Independencia 13108, La
Cisterna 13109, La Florida 13110, La Pintana 13112, La Granja 13111, La Reina
13113, Las Condes 13114, Lo Barnechea 13115, Lo Espejo 13116, Lo Prado
13117, Macul 13118, Maipú 13119, Ñuñoa 13120, Pedro Aguirre Cerda 13121,
Peñalolén 13122, Providencia 13123, Pudahuel 13124, Quilicura 13125, Quinta
Normal 13126, Recoleta 13127, Renca 13128, San Miguel 13130, San Joaquín
13129, San Ramón 13131, Santiago 13101, Vitacura 13132, Padre Hurtado
13604, San Bernardo 13401 , San José de Maipo 13203 y Puente Alto 13201.
Gran Valparaíso: Valparaíso 5101, Viña del Mar 5109, Concón 5103, Quilpué
5106 y Villa Alemana 5108.
Gran Concepción: Concepción 8101, Coronel 8102, Chiguayante 8103, Hualpén
8112, Lota 8106, Penco 8107, San Pedro de la Paz 8108, Talcahuano 8110, Tomé
8111 y Santa Juana 8109.
CIUDADES INTERMEDIAS
Arica 15101
Conurbación Iquique: Iquique 1101 y Alto Hospicio 1107
Antofagasta 2101
Copiapó 3101
Conurbación La Serena: La Serena 4101 y Coquimbo 4102
Conurbación Quillota: Quillota 5501, La Calera 5502 y La Cruz 5504
Conurbación San Antonio: San Antonio 5601, Cartagena 5603 y Rocas de Santo
Domingo 5606
Conurbación Rancagua: Rancagua 6101 y Machalí 6108
Talca 7101
Gran Chillán: Chillán 8401 y Chillán Viejo 8406
Gran Temuco: Temuco 9101 y Padre Las Casas 9112
Valdivia 14101
Puerto Montt 10101 y Puerto Varas 10109
Coyhaique 11101
Punta Arenas 12101
Calama 2201
*El número que acompaña a las comunas es su código en la encuesta CASEN.
177
Tabla 4. Regresión de posiciones en atributos
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3
Eigen- Centralidad Centralidad

Variable
centralidad, Pseudo-sign. (1 cola) betweenness Pseudo-sign. (1 cola) betweenness Pseudo-sign. (1 cola)
dependiente
Matriz F matriz Bgt1 matriz Bgt5
R2 0.713 0.412 0.324

R2 ajustado 0.707 0.000 0.389 0.000 0.308 0.000
Prop. Prop. Prop. Prop. Prop. Prop.

Variables Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente Coeficiente
mayor menor mayor menor mayor menor
independientes estimado estandarizado estimado estandarizado estimado estandarizado
que: que: que: que: que: que:
178
Intercepto 254.560 0.000 1.000 0.000 166.780 0.000 0.000 1.000 -4.220 0.000 1.000 0.000
Prop. PEA
823.190 0.539 0.000 1.000 141.830 0.512 1.000 0.000 130.420 0.415 0.000 1.000
nacional
Tasa retención -258.780 -6.410 0.817 0.183 -164.770 -22.940 0.933 0.067 6.460 0.779 0.245 0.755
Atracción bruta -241.060 -10.990 0.813 0.187 -167.470 -42.920 0.935 0.065 1.790 0.397 0.252 0.748
Atractivo neto 249.270 11.380 0.185 0.815 168.390 43.180 0.064 0.936 -1.670 -0.372 0.749 0.251
HH destinos -2.497 -0.057 0.812 0.188 -0.845 -0.108 0.960 0.040 -1.120 -0.124 0.975 0.025
HH orígenes 2.140 0.081 0.139 0.861 -0.743 -0.158 0.979 0.021 -1.160 -0.215 0.996 0.004
Distancia a
0.0002 0.015 0.398 0.602 -0.0003 -0.113 0.933 0.067 -0.0003 -0.101 0.908 0.092
Santiago
La conurbación Rancagua-Machalí:
un desarrollo marcado por la influencia
macrometropolitana y la actividad
minera
Cristián Henríquez R.1*, Federico Arenas V.*,

Jorge Qüense A. y Gloria Naranjo R.
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile

*Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS)
y Rede de Pesquisadores sobre Cidades Médias (ReCiMe)
Resumen
La conurbación Rancagua-Machalí, primer gran centro urbano al sur
de Santiago, muestra procesos similares a los que están ocurriendo en
las periferias de las tres principales metrópolis chilenas, tanto desde
el punto de vista de las transformaciones socioespaciales como desde
el mercado del suelo. Funcionalmente, este conglomerado —ligado a
la minería del cobre— podría ser considerado parte de la gran metró-
polis difusa cuyo núcleo principal, Santiago, no solo ejerce influencia
regional y nacional, sino desborda parte de ella fuera de los límites del
país. La conurbación está experimentando parte de los procesos que
caracterizan hoy a los espacios metropolitanos, pero viviendo también
aquellos propios de una ciudad media con función de capital regional,
que se adapta a la fuerza centrípeta ejercida sobre ella desde el centro
urbano principal.
Palabras clave: transformaciones urbanas, conurbación Rancagua-

Machalí, planificación urbana, metropolización.
[email protected]
1
179
Cristián Henríquez, Federico Arenas, Jorge Qüense y Gloria Naranjo
Abstract
The Rancagua-Machalí conurbation, the first large urban center south
of Santiago, displays similar processes to those occurring in the peri-
pheries of the three main Chilean metropolises, both from the point
of view of socio-spatial transformations to that of the land market.
Functionally, this cluster —linked to the mining of copper— could be
considered part of the great diffuse metropolis whose principal nucleus,
Santiago, not only exerts regional and national influence, but part of it
overflows outside country boundaries. The conurbation is experiencing
some of the processes that characterize today’s metropolitan areas,
but also living those typical of an average city with regional capital
function, adapting to the centripetal force exerted on it from the main
urban center.
Keywords: Urban transformation, Rancagua-Machalí conurbation,

urban planning, metropolization.
Introducción
La ciudad actual se caracteriza por un conjunto de dimensiones de
diversa complejidad, sin embargo, también está marcada por ciertos
elementos comunes que la definen, en el marco de una fase de interde-
pendencia económica global, caracterizada por la rápida concentración
de la población en áreas urbanas y por la acentuación de ciertos pro-
blemas de carácter ambiental, tanto a escala local, regional y global
(Henríquez, 2014). Adicionalmente, el desarrollo de las tecnologías de
la telecomunicación y del denominado sector terciario, principalmente
la industria de la información, favorece el desarrollo de la ciudad global,
que de acuerdo a Sassen (1991), supera la concepción tradicional de
metrópolis y se configura como auténtico centro director de la economía
regional, nacional y, en algunos casos, mundial. En términos espaciales,
estas ciudades se extienden ampliamente en el territorio, trascendien-
do su dimensión puramente física y configurando una ciudad difusa,
aspecto que se observa cada vez más también en las ciudades de rango
medio, tal como se menciona en Hidalgo, De Mattos y Arenas (2009),
en donde se plantea que muchas de las transformaciones metropolitanas
están también teniendo lugar en este tipo de ciudades, lo que lleva a
estos autores a hablar del paso, en el caso de Chile, «del país urbano
al país metropolitano».
180
La conurbación Rancagua-Machalí: un desarrollo marcado...
La ciudad media se entiende, conceptualmente, como un centro

urbano de importancia regional en el ámbito político-administrativo,
por ejemplo, capital regional o provincial; con una influencia funcional
en términos de flujos económicos y grado de centralidad ejercida sobre
centros menores, con una diversidad socioeconómica importante y una
dimensión física y demográfica acorde a su posición relativa en la red
urbana. Si bien corresponden a ciudades dinámicas que han venido
creciendo a tasas mayores que las grandes ciudades, en términos de
tamaño no hay un acuerdo absoluto, debido a las realidades diversas
que presentan las redes urbanas, por ejemplo, en el caso de América
Latina. Ciertos autores las sitúan entre los 50.000 y 300.000 habitan-
tes (Rodríguez y Villa, 1998), aunque, en el caso de Brasil, estas irían
entre los 100.000 a 2 millones de habitantes (BID, 2014). Las ciudades
medias que destacan por su crecimiento económico y demográfico, su
estabilidad social y gobernabilidad, han sido denominadas por el BID
como «ciudades emergentes» (BID, 2014).
En este contexto se inserta el presente trabajo, donde se revisa el
caso de la conurbación Rancagua-Machalí, marcada por la cercanía
funcional e influencia de la metrópoli de Santiago, enfatizando sus
principales cambios urbanos y socioeconómicos experimentados en
los últimos años.
Conformación de la conurbación rancagua-machalí

La conurbación Rancagua-Machalí, ubicada al sur de Santiago, en la
Región de O’Higgins, formaría parte funcionalmente de la macrorre-
gión metropolitana de Santiago. Por su posición relativa en el sistema
de ciudades chilenas, puede establecerse que corresponde a una ciudad
media, bajo el ámbito de influencia de la capital y que, como se afirma
desde hace un tiempo (Boisier, 1971; CIDU, 1972; MOP, 1995), for-
maría parte de la macrozona central (gran conurbación de Santiago-
Valparaíso-Rancagua), denominada recientemente «SANRAVAL»
(figura 1), por el ex-Presidente Ricardo Lagos (Romero, 2014).
La conurbación Rancagua-Machalí registra, según los datos que
se alcanzaron a conocer del fallido último Censo de Población y Vi-
vienda (INE, 2013), 265.967 habitantes, donde Rancagua aporta con
222.454 habitantes, equivalentes al 83,6 %, mientras que Machalí lo
hace con 43.513 habitantes, los que representan el 16,4 %. La ciudad
181
de Rancagua es capital de la VI Región del Libertador General Bernardo

O’Higgins, y es capital de la provincia de Cachapoal.
Figura 1. Intensidad de luminosidad nocturna
Luminosidad (radiancia)
Max: 63
Min: 0
Límites Administrativos
Límite Regional
Límite Internacional
Fuente: Elaboración propia a partir de imágenes satelitales OLS (NOAA, 2014).
El crecimiento urbano de la conurbación Rancagua-Machalí ha

estado marcado en una medida importante por la influencia que ha
ejercido la mina de cobre de la División El Teniente de CODELCO,
ya que desde sus inicios habría incidido en la configuración urbana
de acuerdo a las dinámicas de la empresa y al ciclo de empleo minero.
En efecto, durante el siglo pasado se fueron instalando numerosas
poblaciones de trabajadores mineros, que fueron ayudando a confi-
gurar el espacio urbano rancagüino. En ese marco, el traslado masivo
de habitantes desde el campamento de Sewell a Rancagua, ocurrido
entre los años 1968 y 1980 y denominado Operación Valle, representó
uno de los principales hitos del crecimiento urbano de dicha ciudad.
182
Con posterioridad a los años ochenta, se fue configurando un

crecimiento urbano diferenciado basado en la creación de villas para
trabajadores mineros y en el éxodo demográfico hacia Machalí, en bús-
queda de las amenidades que ofrece el medio periurbano o en algunos
casos directamente rural, como ocurre en las ciudades metropolitanas,
sin perder las comodidades de la ciudad primada regional (Arenas,
González y Aliaga, 2009). Esta tendencia se puede comprobar al ana-
lizar las cifras de evolución de la población comunal de Rancagua y
Machalí, que muestra la tabla 1, en especial el despegue de Machalí
en la última década.
Tabla 1. Evolución de la población comunal 1920-2012

Año censal Rancagua Machalí
1920 24.505 16.711
1930 30.371 18.556
1940 38.423 23.352
1952 49.754 23.002
1960 62.355 27.086
1970 95.022 28.524
1982 148.758 19.711
1992 187.324 24.152
2002 214.344 28.628
2012 *
232.532 43.995
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE (INE, 2014). Nota: *datos no
oficiales del Censo de Población y Vivienda 2012.
En cuanto a los impactos de la actividad minera en la ciudad de

Rancagua, se pueden destacar: a) impactos espaciales: por el desarrollo
de infraestructuras (caminos, trazado de ferrocarriles, etcétera) y de
viviendas para los trabajadores organizadas en poblaciones y villas; b)
impactos sociales: directos como empleo o indirectos como segrega-
ción; c) impactos económicos: derivados del empleo y de un aumento
del circulante debido al incremento de la capacidad adquisitiva de los
trabajadores, se desarrollan una serie de encadenamientos productivos
y comerciales. Este hecho eleva el estándar de vida, lo que gatilla un
mayor desarrollo económico para la conurbación al activarse otras
183
actividades de servicios no solo asociados a la minería, sino al resto

de la economía regional y sobre todo urbana.
Estos efectos de la minería han generado importantes beneficios
económicos desde sus inicios y, junto con ello, una demanda por
consumo de alimentos, infraestructuras y servicios, potenciando el
crecimiento de Rancagua y de asentamientos humanos en su órbita
de influencia directa como Machalí y Coya. Es probable que a futuro
siga habiendo un impacto económico-urbano importante, por la rele-
vancia económica del cobre en la economía nacional y regional y por
mega proyectos como el llamado Nuevo Nivel Mina de la División El
Teniente de CODELCO.
Un fenómeno reciente es el surgimiento de un proceso de subdivi-
sión predial orientado a la conformación de parcelas de agrado, como
es ya una tendencia generalizada en la periferia de muchas de las ciu-
dades chilenas principales. Entre estos, destaca el caso de Chacayes en
las cercanías de Reserva Nacional Río Cipreses, comuna de Machalí,
que pasó en unas pocas décadas de ser un terreno netamente agrícola
y natural, explotado a través de asociaciones cooperativas orientadas
a la ganadería y la agricultura de menor escala, a manos de empresas
inmobiliarias que desarrollaron un proceso de loteo de 5.000 m2, con
edificaciones destinadas tanto a primeras residencias como a residencias
secundarias, orientadas a familias de estratos medios a medios-altos.
Lo anterior queda en evidencia al constatar el aumento del número de
viviendas, las que pasan de 16 a 85 entre el año 1960 y el año 2002,
probablemente asociadas a la tranquilidad y la belleza paisajística y
natural de la zona, y además por su cercanía a la mencionada reserva
(Fuentes, 2011)
Junto a la actividad minera en la Región de O’Higgins, también
es importante la agricultura, tanto desde el punto de vista del empleo
como del movimiento de capitales que ha generado.
De esta forma, se ha ido conformando el crecimiento de la ciudad
de Rancagua que cumple importantes funciones como capital regional
y provincial y por la concentración de diversas actividades comercia-
les y de servicios que atraen a la población. Parte de este crecimiento
excede los límites urbanos, como por ejemplo hacia el sector oriente,
originando esta nueva conurbación con la localidad de Machalí.
184
El crecimiento físico de la conurbación

La expansión física de Rancagua ha ocurrido principalmente hacia
los sectores norte y oriente, como se aprecia en la figura 3. Hacia el
sur, el crecimiento se ve limitado por la barrera natural representada
por el río Cachapoal, sin embargo, al sur de este se observa una nueva
urbanización asociada a la antigua ruta Panamericana que permite
anular en parte la fricción ofrecida por el río, específicamente en el
sector de Gultro (comuna de Olivar). El crecimiento de Rancagua hacia
el este, donde se localiza Machalí, ha dado origen a la fusión de las
dos plantas urbanas, especialmente a través del eje Alameda y Miguel
Ramírez, dando origen a la conurbación Rancagua-Machalí, la que
también ha sido favorecida por el mejoramiento de las vías de acceso
e indirectamente por la construcción del bypass de la Ruta 5 Sur, que
actúa como barrera para un crecimiento urbano hacia el poniente.
Otro de los efectos de esta autopista de alta velocidad es que permite
una conexión más rápida entre los sectores norte y sur de la ciudad
de Rancagua y con la metrópoli de Santiago.
En la actualidad la superficie urbana del conjunto urbano supera
las 3.500 hectáreas. La tasa de crecimiento anual para el período 1997-
2012 ha sido positiva; Rancagua, que representa el 81 % de la planta
urbana, ha crecido un 1,1 %, mientras que Machalí ha superado el
5 %. Dentro del contexto nacional de ciudades capitales regionales,
la conurbación se encuentra en el sexto lugar en cuanto a tamaño,
y descontando las tres metrópolis principales (Gran Santiago, Gran
Valparaíso y Gran Concepción), aparece como la tercera ciudad media
de mayor importancia en el país (véase tabla 2).
185
Tabla 2. Evolución de la superficie construida en

ciudades capitales regionales, 1993-2011
Región Ciudad 1993 2003 2011

RM Gran Santiago 50.451 62.142 72.549
V Gran Valparaíso 9.864 12.194 13.673
VIII Gran Concepción 6.586 8.338 10.234
IV La Serena - Coquimbo 2.387 3.892 6.008
X Puerto Montt - Puerto Varas 1.629 2.123 5.040
IX Temuco - Padre Las Casas 2.227 3.060 4.442
VI Rancagua - Machalí 2.037 2.771 3.818
VII Talca 1.807 2.636 3.741
XII Punta Arenas 1.444 1.878 3.341
II Antofagasta 2.303 2.772 3.321
I Iquique - Alto Hospicio 1.461 2.394 3.012
XV Arica 1.561 1.781 3.169
XIV Valdivia 1.445 1.714 2.770
III Copiapó - Tierra Amarilla 1.015 1.321 2.661
XI Coyhaique 553 632 695
Fuente: MINVU (2014).
186
Figura 2. Evolución de la superficie urbana de Rancagua-Machalí,

1955-2012
GRANEROS
Expansión urbana por años
1955
1955 - 1984
CODEGUA 1984 - 1992
1992 - 1997
1997 - 2012
RANCAGUA
Ruta 5
Límite Comunal
MACHALÍ
OLIVAR
Proyección cartográfica
Datum WGS 84
REQUÍNOA Proyección UTM Huso 19 Sur
La influencia de la división El Teniente

en la construcción de viviendas
Entre los mayores impactos espaciales de la actividad minera en la
ciudad de Rancagua se encuentra la construcción de viviendas desti-
nadas a las familias del campamento Sewell, lo que significó una gran
expansión de la superficie urbana, construidas en conjunto con la
Corporación de la Vivienda (CORVI). Ver tabla 3.
187
Tabla 3. Poblaciones construidas entre 1965 y 1973 en Rancagua

Año Población o villa Número de casas
1965 Rancagua Norte 554
1969 Manso de Velasco 1.076
1969 Los Copihues 24
1969 El Escudo 71
1970 Santa Irene 80
1970 Nueva Alborada 56
1970 José Olivares 90
1971 El Manzanar 1.289
1971-1973 San Pedro 160
1971-1973 Quinta Nanito 126
1971-1973 José Tomás Urmeneta 582
Total viviendas 4.108
Fuente: Baros (2000).
De acuerdo con la tabla precedente, un total de 11 poblaciones

o villas fueron construidas entre 1965 y 1973, entre las cuales la de
mayor número de viviendas fue El Manzanar, construida en 1971, con
1.289 viviendas, seguida por la población Manso de Velasco, construida
en 1969, con 1.076 viviendas. Ambas poblaciones representan el 57,6
% del total de viviendas construidas entre 1965 y 1973. Junto a otras
nueve poblaciones en el período 1971-1973, sumaron un total de 4.108
viviendas construidas destinadas a los trabajadores de El Teniente.
Los primeros conjuntos, como es lógico, estuvieron localizados
en sectores pericentrales de la ciudad; los siguientes se fueron despla-
zando en distintas direcciones hacia la periferia. La ejecución de la
denominada Operación Valle requirió de una gran coordinación entre
el Ministerio de Vivienda y el de Minería, la Intendencia y la Munici-
palidad, para analizar las repercusiones del aumento demográfico que
significaría bajar a la población desde el campamento Sewell a la ciudad
de Rancagua. Por este motivo, se diseña el plan regulador de la ciudad
(Baros, 2000) en 1973, que vino a reemplazar al entonces vigente desde
1952. Este tuvo el propósito de ordenar los usos del suelo en la ciudad
y de prever la localización de las poblaciones y viviendas en el futuro,
evitando así el desorden generado por la poca planificación verificada
hasta entonces y dado los montos demográficos que la Operación
Valle estaba significando. Por otra parte, había que dotar de servicios
188
a la nueva población asentada en la ciudad y era necesario comenzar

por destinar ciertos paños a este uso, así como también a la industria
y servicios complementarios a la actividad minera, que requerían de
una localización.
Ligado al tema del descenso de la población minera hacia Ranca-
gua, surge la necesidad del traslado permanente del personal desde el
valle hasta sus puestos de trabajo, en la cordillera, además del trans-
porte de maquinaria y del material extraído de la mina. Para esto se
inicia, en 1967, la construcción de una carretera bajo estándares de
vialidad norteamericanos en cuanto a diseño. Esta obra fue financiada
con fondos públicos y privados, lo que constituye un caso excepcional
para la época en Chile. Esta vía se denominó Carretera del Cobre que,
con una longitud de 49 km, conecta Rancagua con Caletones y Colón,
además de tener variantes hacia Coya y Machalí (Baros, 2000). Esta
carretera sirvió para el traslado del personal que trabaja en la mina,
así como para el tráfico de camiones entre la mina y la ciudad de Ran-
cagua, así como también con otras faenas mineras y con los embalses
de relaves. Cabe destacar que con este camino se dinamizó en gran
medida el tráfico entre la mina y la ciudad, ya que permitió acortar los
tiempos de viaje en una proporción hasta ahora no imaginable. Con
ello se dejaron en el pasado los largos viajes en carretones tirados por
bueyes o en mulas, método utilizado antiguamente para el traslado de
los enseres necesarios para el funcionamiento minero.
A partir de 1974, la presión del traslado de trabajadores a Ranca-
gua obligó a la entrega de casas por etapas. Se ideó un Plan Habitacional
para entregar vastos conjuntos. Algunas villas se financiaron mediante
la modalidad de cooperativas: Cobrecoop, Ahorromet y Corhabit. Para
ayudar con la aclimatación de las familias al nuevo entorno, se orga-
nizaron «campañas de orgullo comunitario». En la tabla 4 se puede
observar el detalle de las poblaciones construidas en este período. En
ella se muestra que la población con el mayor número de viviendas se
construyó en 1985, correspondiente a El Teniente 1, provista de 642
casas. En este año se construyeron otras nueve poblaciones o villas,
constituyéndose en el año en el que más viviendas se construyeron, con
un total de 1.564 viviendas. En síntesis, en el período 1975-1994 se
construyeron 40 poblaciones o villas, totalizando más 5 mil viviendas.
189
Tabla 4. Poblaciones construidas en Rancagua entre 1975 y 1994

Número Número
Año Población o Villa Año Población o Villa
de casas de casas
1975 William Braden 515 1985 Dorada 40
1975 Scorpio 13 1985 Los Lirios 70
1976 El Portal Villa Elena 89 1985 General Baquedano 472
1977 Marco Chiapponi 1 88 1986 Teniente 2 (Zenit) 304
1977 Torre de Flores 28 1986 Coya Pangal 219
1977 El Portal 4 1986 Brasilia C 36
Torres General
1978 236 1987 Conv. Colectivo 80
Freire
1979 Jardín Oriente 1 68 1987 Los Cipreses 38
1980 Marco Chiapponi 2 181 1987 Nelson Pereira 2 226
1980 Jardín Oriente 2 76 1987 Nelson Pereira 3 26
1981 Ramón Torres 1 80 1988 Nelson Pereira 4 300
1982 Ramón Torres 2 91 1988 La Araucaria 200
Jardín Oriente 3 -
1982 Estadio 3 1988 93
Villa Naturales
1985 Ramón Torres 3 108 1989 Brasilia A 56
1985 Nelson Pereira 1 102 1989 Brasilia A 16
1985 La Leonera 50 1989 Torino 27
1985 Teniente 1 (Zent) 642 1990 Nelson Pereira 5 162
Teniente 8
1985 40 1990 Brasilia B 34
(Machalí)
San Lorenzo Préstamo directos y
1985 18 1992 40
(Machalí) especiales
1985 Socomi 22 1994 Carén 128
Fuente: Baros (2000).
Por su cercanía a las faenas mineras y la relación histórica del valle

de Cachapoal con la división El Teniente, las comunas de Rancagua y
Machalí fueron concentrando la mayor cantidad de trabajadores del
sector minero, lo cual consolidó la dependencia e identidad minera
de la zona.
Con la llegada del nuevo siglo y el aumento del precio de la tone-
lada de cobre, se incrementó también la producción y exportación, y
con ello se ha impactado de manera indirecta la expansión urbana. Sin
190
embargo, a diferencia de los períodos anteriores, la influencia de los

trabajadores contratistas y subcontratistas de la división, junto con la
preferencia individual de los trabajadores propios en la demanda de
viviendas, se estima serían un vector relevante de este cambio urbano.
El funcionamiento de la conurbación y
transformaciones socioeconómicas
En la actualidad la densidad urbana de la conurbación alcanza a los
75,2 habitantes por hectárea. Destaca el crecimiento de la mancha
urbana de Machalí (a razón de 5,5 ha por año), especialmente por la
aparición de nuevas villas, condominios y parcelas de agrado dirigidas
a habitantes de clase media y media-alta, así como infraestructura de
comercio y servicios asociada. De esta forma, se estima un crecimiento
positivo con una clara tendencia a seguir compitiendo con los usos
agrícolas adyacentes a la conurbación.
Por otra parte, un indicador que nos muestra el dinamismo del
mercado del suelo corresponde a la evolución de la superficie de cons-
trucción de nuevas obras. En este sentido, la evolución de la superficie
construida registrada a través de recepciones finales de las Direcciones
de Obras Municipales entre los años 2004 y 2008, muestra una va-
riación de 197.875 m2 en 2004 a 212.764 m2 en 2008 en Rancagua.
Luego, al 2010 se observa un descenso a 138.592 m2, situación que
se podría asociar a un efecto tardío de la crisis económica de los años
2008-2009 o a impactos indirectos del terremoto del 2010. En el
caso de Machalí se observa un explosivo crecimiento de 42.165 m2
a 152.930 m2 construidos entre 2004-2008, para luego descender el
2010 a 76.146 m2 (SINIM, 2014).
Respecto al valor de suelo se revisaron los avalúos fiscales del Ser-
vicio de Impuestos Internos (SII, 2014), en base al comportamiento de
Zonas de Características Similares (ZCS), que corresponden al sector
de la comuna con características homogéneas en cuanto a dinámica de
desarrollo, morfología urbana, uso o destino predominante, población,
infraestructura, accesibilidad, normativa urbana y características mor-
fológicas de los predios que la componen. A estas zonas se les entrega
una letra identificando el área que representan dentro de la ciudad y
un avalúo para el valor del metro cuadrado para cada una. En este
caso se analiza las zonas tipo A, que corresponden preferentemente al
191
centro urbano de la comuna. En el caso de la comuna de Rancagua,

el avalúo cambió de 28.624 pesos / m2 el 2006 a 33.830 pesos / m2 el
2010. Por su parte, el valor del suelo en Machalí al 2009 solo alcanzaba
a 13.281 pesos / m2, esto es solo el 40 % del valor de Rancagua para
ese año, pero con una tendencia al alza. Esto significa que Machalí tiene
actualmente, junto con otras ventajas geográficas, condiciones para la
urbanización, lo que se ve reflejado en la gran presión inmobiliaria y
la construcción de múltiples conjuntos y condominios habitacionales,
por encima de la vocación natural de la zona, con presencia de suelos
con gran potencial agrícola, con pocas limitaciones para el cultivo y
que no requieren de grandes prácticas de manejo, pero con la dificultad
de no poder hacer frente a las altísimas rentabilidades del desarrollo
inmobiliario.
La conurbación ha experimentado fuertes trasformaciones terri-
toriales, sociales y económicas en los últimos años, en sintonía con los
cambios experimentados por las grandes ciudades y por la metrópoli
de Santiago. A continuación se revisan algunos indicadores que dan
cuenta de estos cambios y que contextualizan el funcionamiento de
la conurbación.
En relación a la tendencia de movilidad, se observa un elevado y
rápido incremento en la tasa de motorización en Machalí, la que iguala
en valor a la de Rancagua, principalmente por el gran poder adquisi-
tivo que poseen los nuevos habitantes de la comuna: Rancagua pasó
de 17,7 vehículos por cada 100 habitantes en 2006 a 22,9 en 2011,
mientras que Machalí cambió de 14,3 a 23,1 vehículos por cada 100
habitantes. Estos valores son superiores a los experimentados a nivel
nacional, que alcanza a los 21,1 vehículos por cada 100 habitantes.
El mayor parque automotriz en la conurbación se puede ligar con
problemas en la congestión de tránsito y aumento de los tiempos de
desplazamientos, ya que la estructura vial comienza a ser insuficiente
para acoger al creciente tráfico y flujos vehiculares, especialmente en
puntos críticos.
Una particularidad en este ámbito corresponde al gran número de
taxis-colectivos que circulan en la conurbación, lo que ha llevado a que
se considere a Rancagua como «la ciudad de los colectivos». Las cifras
revelan que para el año 2012, la tasa de taxis-colectivo era de 1,54 por
cada 100 habitantes, mientras que la media nacional se encuentra en
0,58 por cada 100 habitantes, lo que muestra la importancia de este
rubro en la ciudad y su masificación como medio de inversión (INE,
192
2013). Una probable explicación se puede deber a los millonarios bonos

de término de conflicto que otorga CODELCO a los sindicatos, que
permitirían financiar este tipo de inversiones.
La Secretaría de Planificación de Transporte (SECTRA, 2001,
2008) presenta una serie de indicadores que dan cuenta de la movili-
dad de las personas en la ciudad de Rancagua, entre los años 2000 y
2006, y que denotan la evolución de variables como los viajes, modo
de transporte y tiempo promedio de viaje dentro de la ciudad. Con
respecto a los viajes, entendidos como todo desplazamiento efectua-
do en la vía pública con un propósito determinado, entre dos lugares
(origen y destino) a cierta hora del día, que pueden ser realizados en
varios medios de transporte y constar de una o más etapas, siendo el
período de medición un día laboral en hora promedio, se observa que
el número de viajes por persona subió desde 467.968 viajes en el año
2000, hasta 670.869 viajes en el año 2006. Esto significa un aumento
de la tasa de viajes por hogares desde 7,9 viajes para el año 2000 a 9,4
al año 2006, correspondiendo esta cifra a un total de 2,6 viajes diarios
por persona, superior al 1,9 experimentado en el año 2000.
La encuesta también considera los medios de transporte en que
se realizan estos viajes para un día laboral en temporada normal. La
evolución de los medios de transporte para el desplazamiento dentro
de la ciudad muestra un aumento sostenido del uso de medio de loco-
moción privada por sobre el transporte público; la proporción pasó
de un 25 % de transporte privado y un 38 % de transporte público
el año 2000, a un 32 % y 28 % para el año 2006, respectivamente,
denotando la preferencia por el transporte particular por sobre la
locomoción colectiva. Probablemente este aumento de los viajes sea
reflejo de la consolidación de este espacio conurbado, que en cierto
modo ha trasladado y ampliado la distancia del lugar de residencia
respecto del lugar de trabajo, asociado al surgimiento de un nuevo
mercado de primeras y segundas residencias en las periferias urbanas.
En relación a los ingresos por hogares, la media regional presenta
un alza constante en las últimas mediciones que se han efectuado a lo
largo del tiempo, evidenciando un robustecimiento en la consolidación
de la economía regional. En el año 2009, el ingreso promedio regional
se situaba en 471.594 pesos, notoriamente mayor que el índice nacio-
nal, que era de 367.757 pesos. Esto se debe principalmente a la alta
concentración de población en ciudades pujantes como Rancagua, que
mostraba ingresos promedios por hogar de 910.149 pesos, cifra expli-
193
cada por la gran concentración de actividad económica que existe en la

capital regional. Machalí registraba ingresos de 621.125 pesos, valor
más elevado que la media de la Región de O´Higgins, posicionándose
como una de las comunas con mayores ingresos dentro de la región.
Para el año 2011, el ingreso medio del hogar para las comunas de
Rancagua y Machalí era de 837.306 y 1.128.316 pesos, respectiva-
mente. El alza de Machalí y la mantención en los ingresos de Ranca-
gua podría estar asociada a la consolidación de la primera como un
importante asentamiento de altos ingresos en la Región de O´Higgins,
observado principalmente por una fuerte oferta inmobiliaria. También
se debe recordar, a nivel de hipótesis, el establecimiento de diversos
proyectos relacionados con la división El Teniente, lo cual ha atraído
a una gran cantidad de profesionales y técnicos a la zona. En el caso
de Rancagua, la «fuga» de las poblaciones de más altos ingresos hacia
la precordillera es un fenómeno constante y que se viene consolidando
durante la última década, propiciado por la mejora en los equipamien-
tos y servicios, la calidad de vida y un valor del mercado inmobiliario
semejante en ambas comunas (Ministerio de Desarrollo Social, 2011).
Con respecto a las redes de comunicación, tanto los servicios de
telefonía fija como de Internet presentan una considerable presencia en
la región, debido a la masificación de las redes a finales de la década
de los ochenta sobre todo el territorio nacional. Según los resultados
no oficiales del Censo 2012, la región presenta un 20 % de hogares
con teléfono fijo, mientras que las comunas de Rancagua y Machalí
aparecen con sobre un 37 % para este servicio (INE, 2013).
El acceso a Internet en Rancagua y Machalí es de un 46,8 % y un
55,7 % respectivamente. Con respecto al censo anterior, el acceso a
Internet en los hogares se ha masificado de manera considerable, au-
mentando a nivel regional desde un 5,3 % de cobertura a un 31,6 %.
En relación a la vivienda, Machalí ha pasado de tener un 55 %
de viviendas con menos de 60 m2 construidos en el año 2009, a tan
solo un 31,4 % al 2011, esto explicado probablemente por la enorme
alza inmobiliaria que la comuna viene experimentando en los últimos
años y que oferta viviendas de mayor estándar y metraje. Esta cifra se
aleja bastante de la realidad de la comuna de Rancagua, la que alcanza
un valor de 60,1 % al año 2011 (MIDEPLAN, 2009; Ministerio de
Desarrollo Social, 2011).
En las comunas de Rancagua y Machalí, el porcentaje hacinamien-
to cae notoriamente respecto al resto de la región. Sin embargo, un
194
importante número de las viviendas con hacinamiento a nivel crítico

se encuentran en la ciudad de Rancagua, principalmente debido a la
alta concentración de viviendas sociales y a la elevada tasa de allega-
miento, es decir, personas fuera de un núcleo familiar que comparten
una vivienda. En cambio, según la encuesta CASEN, en la comuna de
Machalí no existirían viviendas con niveles de hacinamiento crítico,
confirmando la tendencia de un desarrollo inmobiliario orientado a
grupos socioeconómicos medios-altos y altos en los últimos años.
El acceso a servicios higiénicos de las viviendas —alcantarillado
o fosas sépticas—, posee una cobertura de 90,4 % en la región, según
datos no oficiales del Censo 2012. La comuna de Rancagua presenta
un 98,2 % de cobertura y Machalí un 92,6 % (INE, 2013), a pesar de
la gran extensión geográfica de la comuna que incluye grandes espacios
rurales dispersos.
Con respecto a la pobreza, destaca la variación de la población
pobre de Machalí, que ha pasado de tener indicadores marcadamente
elevados para el 2006 (25 %), a reducir considerablemente esta bre-
cha a niveles inferiores al 7 % al 2011, debido probablemente a la
consolidación de la comuna como un polo de atracción para la clase
media-alta del sector y el mejoramiento de las condiciones de habitabi-
lidad. Llama la atención Rancagua, que varió de 4,7 % a 6,6 %, valor
por debajo del promedio regional, que alcanza a 8,4 % (MIDEPLAN,
2009; Ministerio de Desarrollo Social, 2011).
Uno de los puntos más relevantes en términos de cambios sociales
corresponde a lo observado en cobertura de educación. La constante
alza de los años de escolaridad que experimenta la población en la
región, se ve representado por la variación de 7,74 años el 2006, a
8,67 años el 2011. Machalí vio aumentado su valor desde 9,31 años
el 2006 hasta 11,57 el 2011. Esto, al igual que las otras dinámicas
observadas, podría estar asociado al cambio de población residente
del sector, caracterizada por un mayor poder adquisitivo y de más alto
nivel formativo, que ha reemplazado al habitante rural de la zona en
los últimos 15 años.
En lo que respecta a la educación superior, la región cuenta con
una oferta aceptable de centros de educación técnica e institutos
profesionales, ubicados principalmente en la ciudad de Rancagua, los
cuales se especializan principalmente en formar técnicos y profesionales
del área agropecuaria y apoyo a la minería. La región es la única,
junto con Aysén, que no cuenta con una universidad perteneciente al
195
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH)2. Esto

podría explicarse por el efecto negativo que causa la proximidad de la
ciudad con grandes plazas universitarias (Santiago, Talca, Valparaíso),
lo que desde el punto de vista de la teoría locacional tiende a generar
un vacío en los espacios aledaños inmediatos, como lo explica en parte
la teoría de Christaller. Unido a lo anterior, existe también un aumento
de la capacidad de asumir la manutención de uno o más hijos en los
centros universitarios mencionados, tanto en universidades del CRUCH
como privadas.
En relación al sistema público de salud, la situación regional tam-
poco es muy favorable, ya que presenta el segundo lugar más bajo del
país en cantidad de médicos, con un tasa de 4,7 por 10.000 habitan-
tes, y cuenta con 11 camas para atención de urgencias por 100.000
habitantes, muy por debajo del nivel país. Alrededor del 68 % de la
población está inscrita en FONASA, lo que muestra la importancia del
sistema de salud pública en esta región (MINSAL, 2009). El año 2010
se inició la construcción del nuevo Hospital Regional en la ciudad de
Rancagua, que entrará en pleno funcionamiento durante el año 2015.
Este hospital renovará el servicio de urgencias y contará con nuevos
servicios hospitalarios (Servicio Salud O´Higgins, 2014), supliendo el
déficit actual de atenciones y procedimientos especializados que son
derivados a otros establecimientos de la red o son cubiertos por el
sistema privado.
La situación en cuanto al ordenamiento territorial

En la Región de O´Higgins existen instrumentos de planificación que
regulan u orientan los usos del territorio a distintas escalas. A nivel
regional el principal instrumento es el Plan Regional de Desarrollo Ur-
bano 2012, de carácter indicativo, cuyos lineamientos son compatibles
con la visión objetivo que plantea la Estrategia de Regional Desarrollo
2011-2020. Básicamente la estrategia apunta hacia la superación de la
pobreza en una región que busca equilibrar lo económico, lo social y
lo cultural, fomentando sus actividades productivas con la protección
del medio ambiente.
La actual administración de la Presidenta Bachelet ha anunciado la decisión de

2
crear en ambas regiones una universidad estatal. El día 11 de marzo fue aprobado
su trámite en la Cámara de Diputados.
196
A nivel intercomunal el instrumento que norma el territorio es

el Plan Regulador Intercomunal de Rancagua (PRIR), que rige desde
el año 2001 con sus actualizaciones 2010 y 2012, y cuyo objetivo de
formulación fue regular el dinamismo de las actividades en la capital
regional y su área de influencia, razón por la cual incluía las comunas
de Rancagua, Graneros, Machalí, San Francisco de Mostazal, Requínoa,
Codegua y Olivar. La actualización del PRIR en 2010 surgió como
necesidad de incorporar en él a la comuna de Machalí, teniendo como
argumento central el considerable aumento de población comunal y
la necesidad de generar zonas de equipamiento y servicios para atraer
proyectos de inversión y un punto de desarrollo para las comunas
integrantes del plan. La incorporación de Machalí es de toda lógica,
al formar hoy parte de una conurbación con la ciudad primada regio-
nal Rancagua. Consecuentemente, en estas comunas las principales
modificaciones corresponden a la disminución de zonas de extensión
urbanas no consolidadas y la incorporación activa de la localidad de
Coya al sistema urbano intercomunal, la inclusión de áreas intersticia-
les al interior del valle de la comuna de Machalí al desarrollo urbano,
la creación de zonas industriales en torno a la ex Ruta 5 y el camino
Los Lagartos, la localización de un polo de equipamiento en Machalí
en torno a la ruta H-40 y el reconocimiento de los principales asen-
tamientos humanos rurales existentes como asentamientos urbanos.
Por otra parte, la comuna de Machalí presenta 657,2 hectáreas
destinadas a extensión urbana que se encuentran localizadas en el
sector oeste de la comuna, cercanas al límite con Rancagua en la zona
de conurbación Rancagua-Machalí, además en este lugar estratégico
existen 48,1 hectáreas destinadas a equipamiento y servicios y 19,5
hectáreas de equipamiento especial que permiten apoyar el desarrollo
de la comuna y de la provincia de Cachapoal.
Es importante señalar que el PRIR no regula las áreas vinculadas
a las labores productivas de la división El Teniente, tales como la
mina, fundición y planta ubicadas en la cordillera de los Andes. Esto
constituye un importante desafío para la planificación territorial en
términos de incorporar los elementos productivos e industriales de esta
actividad económica, así como los aspectos patrimoniales tales como el
campamento minero de Sewell en la zonificación de los instrumentos
de planificación territorial, que permita su valoración y conservación.
En la comuna de Rancagua, el instrumento de planificación vigente
es el Plan Regulador Comunal de Rancagua del año 1990 y sus mo-
197
dificaciones posteriores, entre las que destacan las últimas aprobadas

en los años 2005 y 2006. Estas modificaciones consideran objetivos
enfocados a una ciudad que actúa como un sistema complejo, en el cual
se apunta hacia un dinamismo y crecimiento sostenido para mejorar la
calidad de vida de sus habitantes. Por su parte, el Plan Regulador de la
comuna de Machalí se actualizó en el año 2007 y su principal objetivo
es orientar el desarrollo de la planificación territorial comunal, con un
enfoque integral y estratégico a 30 años.
En ambos casos se observa un intento, especialmente con las mo-
dificaciones sucesivas de los planes reguladores comunales y del plan
intercomunal, de regularizar el acelerado crecimiento urbano de la
conurbación más que de planificar estratégicamente.
Conclusiones
Es indudable que la conurbación Rancagua-Machalí representa en
muchos sentidos lo más característico de las ciudades medias chilenas,
en términos de su función de articulación de las ciudades de menor
rango en la región con los principales centros del país, en este caso las
metrópolis de Santiago y secundariamente de Valparaíso.
Estas ciudades son el centro de comando, en materia de servicios y
comercio, del sistema urbano circundante. Sin embargo, en este caso en
particular, la extrema cercanía al Gran Santiago probablemente impide
que se desplieguen algunos de los tradicionales mecanismos resultan-
tes de la aglomeración de personas y de actividades, en particular el
surgimiento de ofertas de servicios que por su nivel de sofisticación
solo se dan en espacios de mayor concentración demográfica. Este es
el caso de lo que podría ocurrir en cuanto a la oferta en materia de
educación superior y, aunque de manera menos marcada, de los servi-
cios especializados de salud.
Otros mecanismos, hasta ahora propios de las periferias metro-
politanas, también han empezado a surgir en estas ciudades medias
conurbadas como en otras al norte y sur del país, tales como un mer-
cado del suelo de primera y segunda residencia, caracterizado por la
masificación de los condominios tanto verticales como horizontales
y parcelaciones de agrado. En el caso de la conurbación analizada, el
mercado del suelo se ha ido segmentando tal como ocurre en otros
espacios periurbanos chilenos, por lo que la oferta cubre la demanda
local generada como resultado de los efectos en materia de empleo por
198
actividades como la minería y agroindustria, la que va desde la casa

habitación para estratos bajos y medios, pero también para aquellos
que buscan diferenciarse a través del tipo y naturaleza de la vivienda
que eligen para vivir o para descansar.
Entre Rancagua y Machalí se ha establecido una relación de
complementariedad que puede estar en la base de la consolidación de
esta nueva conurbación, esto es, que esta última dispone de espacios
suficientemente atractivos para que constituyan la base de una nueva
oferta de viviendas para quienes buscan mejorar su calidad de vida,
desplazándose allí donde las condiciones paisajísticas se muestran más
interesantes. Contribuyen además a la consolidación de esta conurba-
ción, la mayor parte de las mejoras en materia de conectividad vial e
incluso ferroviaria en los próximos tiempos, lo que no solo reduce la
fricción del espacio entre el centro de la ciudad y su periferia, sino que
entre la ciudad y la gran metrópolis.
Finalmente, es importante destacar el rol histórico de la mina
El Teniente en el desarrollo urbano de Rancagua y en la explicación
actual de la conurbación Rancagua-Machalí, influencia que proba-
blemente se mantendrá en su proyección futura. Es posible que estas
transformaciones experimenten un mayor impulso debido al impacto
de mega inversiones como el proyecto Nuevo Nivel Mina, que amplía
significativamente la producción de la mina y que, indirectamente,
podría ejercer una fuerte presión urbana por la llegada de nuevos
trabajadores, empresas y servicios asociados a las faenas de construc-
ción y, en menor medida, operación. Muchos de estos impactos en
la demanda de suelo, sistema de transporte, cobertura de servicios y
comercio podrían no encontrar respuesta en los actuales instrumentos
de planificación territorial, generando conflictos y tensiones similares
a los experimentados por la metrópoli de Santiago.
Agradecimientos
Se agradece la asistencia técnica de Rocío Valderrama, Roberto Mallea,
Francisco Miranda y Nicolle Aspee. Este trabajo forma parte de las
actividades del Centro de Desarrollo Urbano Sustentable (CEDEUS)
15110020.
199
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201
La gobernanza de las ciudades
intermedias
(aspectos teóricos y prácticos):
los casos de Copiapó, Talca
y Punta Arenas
José Hernández Bonivento3

Resumen
El presente artículo tiene un doble objetivo: el primero es hacer una
revisión teórica alrededor del concepto de «gobernanza» como meca-
nismo para el gobierno colaborativo, haciendo un especial énfasis en
sus implicaciones para las ciudades intermedias. El segundo, estudiar
tres ciudades chilenas, Copiapó, Talca y Punta Arenas, con la finalidad
de realizar un primer diagnóstico, observando los avances y desafíos de
la descentralización y planteando potencialidades y posibles bloqueos
para la gobernanza urbana.
Palabras clave: gobernanza, descentralización, ciudades interme-

dias, Chile.
Abstract
This article has two objectives: the first is to make a theoretical review
around the concept of «governance» as a mechanism for collaborative
governance, with particular emphasis on the implications thereof for
intermediate cities. Second, observe three Chilean cities, Copiapó, Talca
and Punta Arenas, in order to make an initial diagnosis, noting the
[email protected]
3
203
José Hernández Bonivento
progress and challenges of decentralization and posing potential and

possible blockage for urban governance.
Keywords: Governance, decentralization, intermediate cities, Chile.
Introducción
América Latina es actualmente la región más urbanizada del planeta:
cerca del 80 % de su población vive en ciudades, más de 65 millones
de personas reside en las grandes metrópolis y más de la mitad de la
población urbana, por encima de 222 millones de personas, vive en ciu-
dades con menos de un millón de habitantes (ONU-HABITAT, 2012).
Este escenario deja de manifiesto que el mapa político, económico y
social de la región pasa, de manera inevitable, por el contexto urbano,
así como la evidente importancia de las ciudades medias e intermedias
como objeto de estudio para la región.
Dada esta situación, es para nosotros esencial acercarnos a las
posibilidades y los desafíos que representa el ejercicio del gobierno en
las ciudades intermedias latinoamericanas, donde las complejidades
sociales se juntan con las oportunidades propias de los centros urba-
nos (sobre todo en la creación de capacidades y recursos públicos),
donde existe una ciudadanía cada vez más informada e interviniente
en los asuntos públicos y donde aún hoy persisten problemas sociales
graves que afectan a toda la región, como la desigualdad, la pobreza,
la corrupción y el patrimonialismo de lo público.
Para ello, el presente texto busca establecer un marco teórico
alrededor de la gobernanza de las ciudades intermedias, para luego
acercarnos, de manera general e introductoria, a cuestiones prácticas
de este concepto en tres casos: Copiapó, Talca y Punta Arenas. Con
esta finalidad se divide el artículo en dos partes: la primera, de carácter
teórico, presenta algunos aspectos clave para entender la gobernanza
colaborativa, centrándose en las particularidades de gestión de las ciu-
dades intermedias e integrando, a su vez, dos conceptos en boga para
el estudio de estos temas: la ciudad inteligente y el gobierno abierto.
En el segundo apartado se exponen los resultados exploratorios del
estudio de caso, observando el desarrollo que las ciudades interme-
dias seleccionadas han tenido tanto en lo político como en lo fiscal y
administrativo, así como el aprovechamiento de herramientas infor-
máticas para establecer canales de interacción entre actores sociales.
204
La gobernanza de las ciudades intermedias...
Por último, cerramos con algunas reflexiones sobre el gobierno de las

ciudades intermedias.
Gobernanza de las ciudades intermedias: aspectos

teóricos
El mayor problema que enfrenta el estudio de la gobernanza es la falta
de una definición consolidada del término, siendo este una traducción
del anglosajón governance, que surge hace unas pocas décadas para
describir situaciones sociales hasta entonces sin precedente. Aun así,
es un término que ha tenido una gran expansión al interior de la li-
teratura especializada y se encuentra en camino de convertirse en un
concepto esencial para el estudio de las ciencias sociales (Levi-Faur,
2012). Lo paradójico es que dicha expansión en la literatura académica
se da precisamente por su ambigüedad, puesto que permite enmarcar
circunstancias tan diversas como las relaciones intergubernamentales,
las asociaciones público-privadas, la participación ciudadana directa,
la prestación de servicios públicos externalizada, la definición, imple-
mentación y evaluación de políticas públicas, entre otros muchos temas
no solo de la ciencia política y la administración, sino de la economía
y la sociología. Pero a pesar de ser un concepto multidimensional,
existe una base académica bien definida alrededor suyo que permite
definirlo, aun cuando sea en términos generales, como un modelo de
dirección social alternativo a las lógicas de jerarquía y de mercado,
basado en la interacción entre distintos actores sociales (sean públicos
o privados) que busca alcanzar metas sociales acordadas de interés pú-
blico de manera participativa, colaborativa y corresponsable (Mayntz,
1998; Pierre & Peters, 2000; Kooiman, 2003; Jessop, 2003; Cerrillo y
Martínez, 2005; Prats, 2005; Aguilar Villanueva L., 2008; Meuleman,
2010; Levi-Faur, 2012; Peters, 2012).
Veamos esto en detalle. En una lógica tradicional, la imagen de
dirección y gobierno de la sociedad recae de manera automática en el
Estado, único ente que puede llegar a tener la legitimidad necesaria
para impartir órdenes y dirigir esfuerzos entre los distintos actores
sociales para alcanzar el interés general. Ahora, dicha lógica ha em-
pezado, desde hace ya algunas décadas, a ser revaluada en gran parte
por el surgimiento de nuevos actores con niveles institucionalizados
de autoridad aparte del Estado-nación, lo que conlleva una pérdida
de su hegemonía como actor de autoridad (Levi-Faur, 2012). Dicha
205
heterogeneidad de actores hace que las situaciones y las circunstancias

de cualquier colectividad sean tan complejas que la imposición jerar-
quizada sea cada vez más problemática (mucho más en una democracia
liberal), dadas las posibilidades de rechazo de los distintos actores con
autoridad ante la sociedad.
Lo cierto es que la función estatal sigue siendo fundamental como
ente de autoridad (sobre todo en países con problemas de gobernabili-
dad y debilidad institucional), pero en estos tiempos de complejidades
sociales ya no es el único actor relevante en la escena pública. Por lo
mismo, los gobiernos actuales son impulsados a mantener una inte-
racción constante entre sectores sociales, que construya, guíe y vigile
redes de trabajo, que permita y promueva la inclusión de diversos
actores en el accionar de lo público y que, a través de dicho ejercicio,
logre identificar situaciones problemáticas y diseñar vías de acción
que permitan alcanzar soluciones de manera conjunta. Este tipo de
gobierno, que va más allá de las visiones estatistas o mercantiles para
basarse en mecanismos de interacción constante, es lo que entendemos
por gobernanza.
Dicha situación se muestra esencial para el gobierno de las ciudades
y la complejidad social que estas representan, donde en un relativamente
reducido espacio conviven un número elevado de actores sociales con
intereses, demandas y niveles de incidencia variables y dinámicos. Esto
implicaría, en un sentido normativo democrático, que el gobierno de
la ciudad se vería en la necesidad de incluir la complejidad natural de
la sociedad urbana en el proceso mismo de toma de decisiones, enten-
diendo que la interacción con la ciudadanía genera, al mismo tiempo,
tanto un mayor involucramiento de las personas en la recolección de
información, la evaluación y priorización de acción y la toma de de-
cisiones públicas, como en un mejoramiento en las acciones estatales
y la búsqueda de eficacia y eficiencia en la gestión pública municipal
(Subirats, 2007; Olías de Lima & Del Campo, 2008). Lógicamente, esta
interacción no es automática y se encuentra llena de complejidades,
como la diversidad de actores, los niveles variables de participación
y el acceso abierto a la información pública. Incluso así, los procesos
de descentralización y el nuevo protagonismo de los centros urbanos
representan una ventaja en cuanto a proximidad administrativa para
la implementación de mecanismos de interacción social y gobernanza.
Veámoslo más en detalle.
206
Descentralización y ciudad como espacio de interacción social

La tendencia mundial hacia la urbanización, así como la asignación de
competencias a los gobiernos subnacionales, hace de la esfera local un
escenario primordial de interacción entre actores sociopolíticos, donde
han surgido diversas acciones de gobernación en red que permiten
afrontar las nuevas y diversas temáticas sociales, así como satisfacer
nuevas expectativas de sus comunidades territoriales (Blanco & Gomà,
2002). En todas partes del mundo, sea en países en desarrollo como en
poliarquías occidentales, la tendencia hacia la consolidación de redes
de gobernanza local ha sido generalizada, presentándose de distintas
formas y con diversos resultados tanto en el Reino Unido como en la
Europa occidental y oriental, así como en África, Asia y América Latina
(Goss, 2001; Bovaird, Löffler & Parrado-Díez, 2002; Campbell, 2003;
Bardhan & Mookherjee, 2006; Falleti, 2010). Por lo mismo, se nos
presenta indispensable hablar de descentralización y del nuevo prota-
gonismo que han ganado las ciudades en el contexto latinoamericano.
La descentralización es hoy una realidad observable en nuestros
países, surgida de un cambio estructural que abandona el modelo de
Estado centralizado para alcanzar las metas de desarrollo, implicando
la transferencia de competencias y recursos a entes gubernamentales
de carácter territorial en pos de alcanzar metas de legitimidad y de
eficiencia del accionar del Estado (Del Campo, 2006). Dicha trans-
formación es considerada uno de los cambios políticos y económicos
más significativos de los últimos tiempos en la región (Falleti, 2010), al
punto en que es llamada «la Revolución Silenciosa» de América Latina
(Campbell, 2003). Las razones para este giro estructural hacia la esfera
local, y en especial hacia la ciudad como espacio de desarrollo, parte
de las grandes promesas económicas, políticas y administrativas que
presentaba la descentralización durante los años ochenta y noventa
del pasado siglo (tabla 2).
207
Tabla 2. Grandes promesas de la descentralización

RAZONES PROBLEMAS ACCIONES PROMESAS
Ineficiencia, Administración
Mayor eficiencia
desarrollo de presupuestos,
estatal y mejores
Económicas centralizado, descentralización
posibilidades
excesiva carga fiscal, búsqueda
desarrollistas
fiscal desarrollo local
Elección popular
Gobiernos Profundización
de representantes,
Políticas autoritarios desde y consolidación
mecanismos de
el nivel central democrática
participación
Mejorar la
Baja calidad de Mayores prestación de
Administrativas la prestación de competencias a los servicios y el
servicios públicos gobiernos locales impacto de las
políticas públicas
Fuente: Elaboración propia a partir de Grindle (2007).
Las razones económicas de la descentralización provienen de la

crisis económica de los años ochenta, que afectó de manera directa el
modelo desarrollista centralizado vigente en América Latina. Como
bien menciona Finot (2001), las medidas hacia la descentralización fue-
ron vistas como mecanismos reales para la descongestión del gobierno
central y la reducción de los estamentos estatales. De ahí que la mayoría
de las reformas institucionales que se enfocaron hacia el nivel local se
hubieran establecido dentro de la lógica de las reformas neoliberales
de los años noventa, en su búsqueda por la eficacia, la eficiencia y la
economía. El objetivo principal de la transferencia de competencias a
los gobiernos locales era motivar el surgimiento de ingresos endóge-
nos y mejorar la asignación del gasto hacia prioridades que solo los
gobiernos locales podían conocer, mejorando el desempeño fiscal de
la nación en conjunto (Grindle, 2007; Falleti, 2010). Así, se buscaba
asegurar la competitividad, la eficacia estatal por descongestión del
gobierno central y una mayor participación de la ciudadanía, lo cual
desemboca en una mejor asignación de recursos y en la reducción de
la corrupción por veeduría ciudadana (Finot, 2001: 16).
Las razones políticas vienen de la mano con la llamada Tercera Ola
Democrática, que durante los años ochenta y noventa llegó con fuerza
a la región: en 1976, en América Latina existían solo tres países que
contaban con elecciones periódicas para la elección de representantes a
208
nivel nacional; hoy la región se ha convertido en un conjunto de países

que, en mayor o menor escala, han logrado afianzarse en el quehacer
democrático (Salvador Crespo, 2008). Dicho cambio ha venido acom-
pañado de una descentralización política que buscaba, al mismo tiempo,
profundizar la democracia y superar los problemas de legitimación de
la acción gubernamental (Selee, 2004). En la actualidad (con la sola
excepción de los intendentes chilenos), en todos los países de Sura-
mérica se eligen representantes territoriales de manera democrática.
El proceso democratizador que se impuso en América Latina en los
últimos años trajo consigo la descentralización como «un proceso de
cambio institucional que implica un acercamiento a los ciudadanos»
(Gallicchio y Camejo, 2005: 71). Es entendible entonces que las ideas
democratizadoras impulsaran la descentralización como mecanismo de
consolidación de la democracia, y por lo mismo se impulsaran también
las transferencias de competencias a los niveles subnacionales de go-
bierno para que los ciudadanos pudieran participar, tanto en su diseño
y elaboración, como en su implementación, vigilancia y evaluación.
La búsqueda final era generar un efecto positivo de consolidación de
valores democráticos por medio del uso de mecanismos locales de
participación ciudadana. Los municipios, entonces, se convertirían
en lo que Tocqueville llamaba «escuelas de libertad», refiriéndose a
las instituciones locales de Nueva Inglaterra del siglo XIX, lo cual a
su vez generaría un cambio a niveles nacionales de consolidación de
los valores democráticos en países que, como los latinoamericanos,
se encontraban en procesos de transición de sistemas centralizados y
autoritarios (Falleti, 2010; Cabrero Mendoza, 1995).
Unidas a las razones políticas y económicas se encuentran las
administrativas, dada la complejidad de las sociedades modernas y
la urgencia de un mayor acercamiento a las necesidades ciudadanas.
Blanco y Gomà (2002) mencionan el surgimiento de una crisis en el
gobierno tradicional, jerarquizado y centralizado, dadas las crecientes
dificultades de conocimiento; el alto grado de fragmentación cognitiva
de las sociedades postindustriales; la complejidad de los valores, inte-
reses y preferencias en juego; el carácter insostenible de la estructura
jerárquica de los procesos de gobierno; y la creciente interdependencia
de problemas y actores políticos. Para dichos autores, la única solución
para hacer frente a las nuevas exigencias de la sociedad de manera
eficaz y eficiente es por medio de un enfoque más hacia el ciudadano,
promoviendo su participación y profundizando la descentralización
209
en la toma de decisiones para lograr lo que llaman un «gobierno de

proximidad», el cual pueda atender de manera directa las necesidades
de la ciudadanía (Brugué & Gallego, 2007; Gomá & Font, 2007).
Serían entonces los gobiernos locales los llamados a ser no solo el
centro, sino los líderes y protagonistas de la vida política, económica y
social de los ciudadanos, puesto que se encuentran en la posición más
adecuada para conocer sus necesidades, resolver sus conflictos y velar
por sus intereses de la manera más eficaz y eficiente. En este sentido,
la transferencia de competencias en políticas sociales, en especial en
educación, sanidad, infraestructuras y lucha contra la pobreza, va enfo-
cada a las posibilidades con las que cuentan los gobiernos locales para
obtener información con la calidad necesaria para establecer y priorizar
objetivos sociales, así como para formular, implementar y evaluar las
políticas públicas enfocadas a alcanzarlos. La gobernanza como mo-
delo administrativo busca ir un punto más allá y tomar al ciudadano
no como beneficiario o cliente, sino como actor fundamental de todo
el proceso, buscando su involucramiento como mecanismo de presión
a los administradores y no solo una retroalimentación consultiva de
preferencias, buscando el mejoramiento del accionar gubernamental,
la reducción de la corrupción y los mecanismos clientelares de toma
de decisiones, junto a la legitimidad necesaria para evitar reacciones
negativas de actores sociales relevantes (Navarro Gómez, 2002; Na-
varro & Ramírez, 2005; Shah, 2006).
Como vemos, las ventajas económicas, políticas y administrativas
de la descentralización presentan un alta congruencia con las metas de
la gobernanza como modelo de dirección y coordinación de la sociedad,
dado el énfasis que tanto la descentralización como la gobernanza hacen
en los procesos colectivos y de la interacción entre actores, todo esto
en la búsqueda por un mejor funcionamiento estatal, al mismo tiempo
que una profundización de la democracia. Por lo mismo, el marco de
acción territorial se presenta como escenario privilegiado para la go-
bernanza dadas las ventajas que presenta la proximidad del gobierno
con la ciudadanía. En un contexto social complejo, diverso y dinámi-
co, las posibilidades que presentan los gobiernos locales en materia
de eficiencia fiscal, desarrollo endógeno, consolidación democrática y
eficacia administrativa han sido más que suficientes para que la región
apostara por un nuevo protagonismo de la esfera local de gobierno.
En esta línea de ideas, donde la implementación de mecanismos de
gobernanza gira hacia un entorno local, las ciudades intermedias tienen
210
múltiples ventajas comparativas frente a las poblaciones pequeñas y

las grandes metrópolis. Frente a las primeras, las ciudades intermedias
cuentan con mayores recursos económicos y administrativos para lidiar
con sus nuevas responsabilidades, así como un mayor número de ser-
vicios que apoyan el surgimiento de una ciudadanía más informada y
con mayores capacidades para la participación y la colaboración entre
sectores. Frente a las últimas, estas ciudades no tienen que enfrentar
los altos niveles de complejidad que conllevan los problemas propios
de las áreas metropolitanas, logrando mantener un nivel de cercanía
y proximidad de su administración con sus comunidades. Esta doble
condición de ciudad aprovisionada, con una administración cercana
a la población, es precisamente donde residen las potencialidades de
las ciudades intermedias en la implementación de mecanismos de
gobernanza local.
Si nos acercamos a las ventajas económicas, políticas y adminis-
trativas de la descentralización, las ciudades intermedias se encuentran
en un plano interesante de estudio. En primera medida, aunque aún
existe una dependencia generalizada de los gobiernos municipales a
las transferencias del gobierno central, las ciudades intermedias están
en un nivel alto de posibilidades frente a la generación propia de re-
cursos. En este sentido no es poco lo que hay que revisar en cuanto a
la recaudación municipal de impuestos, como el impuesto predial o la
fiscalidad inmobiliaria (ONU-HABITAT, 2012: 143-145). En cuanto
a descentralización política y participación ciudadana, los avances
son evidentes: la elección de representantes locales ha dejado de ser
una pregunta para convertirse en una realidad, y de la mano con la
participación electoral ha llegado un desarrollo de la participación
ciudadana y social en los temas locales. El caso más conocido es el de
los presupuestos participativos, ejercicio de gestión participativa que
se ha expandido en toda la región. Este es un ejemplo de mecanismos
institucionales que promueven el involucramiento de la sociedad en las
decisiones públicas, antes tomadas desde la capital del país. Al mismo
tiempo, los avances de la tecnología y el acceso a la información generan
una ciudadanía más conectada, más informada y más activa en cuanto
su entorno, lo cual permite integrarla en la toma de decisiones locales.
Por último, la generación de capacidades administrativas y la formación
del recurso humano es más factible en las ciudades intermedias que en
otro tipo de asentamiento más rural y periférico, aprovechando a su
vez la cercanía de estos con la población a la que pertenecen (tabla 3).
211
Tabla 3. Promesas de la descentralización y ciudades intermedias

CIUDADES
RAZONES ACCIONES PROMESAS
INTERMEDIAS
Administración Mayores capacidades
Mayor eficiencia
de presupuestos, para generar recursos
estatal y mejores
Económicas descentralización propios, mayor
posibilidades
fiscal, búsqueda participación en su
desarrollistas
de desarrollo local presupuesto
Elección de
representantes
Elección popular
Profundización generalizada,
de representantes,
Políticas y consolidación mecanismos
mecanismos de
democrática participativos
participación
existentes, ciudadanía
activa
Mejorar la Mayores posibilidades
Mayores prestación de para la construcción
competencias servicios y el de capacidades
Administrativas
a los gobiernos impacto de organizativas y
locales las políticas formación del capital
públicas humano
Fuente: Elaboración propia a partir de Grindle (2007).
En este sentido, las ciudades intermedias se nos presentan como

laboratorios esenciales de la descentralización, y tanto su estudio a
profundidad como el análisis comparado de experiencias urbanas
pueden entregarnos muchos puntos de discusión en cuanto a los retos
y las ventajas de la gobernanza colaborativa a escala local en América
Latina. Lógicamente, no son pocos los desafíos que enfrentan los go-
biernos de las ciudades intermedias: la preponderancia de la voluntad
política del mandatario local, los sistemas de incentivos y el marco
institucional en el que se desarrollan, y la dependencia actual con
los niveles superiores de gobiernos, son tres cuestiones que afectan el
desarrollo de mecanismos autónomos de gobernanza local, pero en la
ya mencionada posición estratégica de estos espacios urbanos, con una
mayor capacidad de negociación y una sociedad civil cada vez más
empoderada, dichos problemas pueden ser enfrentados en la medida en
que las necesidades urbanas se afiancen en la agenda pública nacional.
Es este, tal vez, el desafío más difícil de todos.
212
Gobierno abierto y ciudad inteligente: enseñanzas

para las ciudades intermedias
Hemos hablado hasta ahora de gobernanza colaborativa, de partici-
pación y de acceso y manejo de la información. También hemos men-
cionado cuestiones sobre la descentralización en América Latina y las
posibilidades y desafíos de las ciudades intermedias. Ahora queremos
entrar en una doble temática que reúne los puntos antes mencionados
y que lentamente empieza a convertirse en un nuevo objeto de investi-
gación académica: la ciudad inteligente y el gobierno abierto.
El concepto de ciudad inteligente o Smart City ha hecho furor
en los últimos años gracias al avance de las nuevas tecnologías de la
información (TICs), pero sigue siendo una definición ambigua que
va desde el uso de las TICs para atraer inversión privada hasta la
implementación de mecanismos de apertura de datos. En este sentido,
una ciudad puede ser considerada inteligente tanto si utiliza sistemas
de información para recolectar datos de manera centralizada como
si los usa como base para la interacción con la ciudadanía y para la
generación de espacios de participación. En una lógica de gobernanza
colaborativa, es la segunda opción la que más nos interesa, pues implica
no solo una ciudad inteligente sino la construcción de un «ciudadano
inteligente», integrado en las acciones públicas e interviniente por
medio de la acción colectiva (Scrollini, 2014).
Esta idea de ciudad inteligente como espacio de interacción se une
de manera intrínseca con otra definición que empieza a ganar terreno
a nivel internacional: el gobierno abierto. Más allá de las estrategias
de transparencia o de la sistematización de trámites del gobierno elec-
trónico, abrir el gobierno es esencialmente la puesta en escena de los
principios de la gobernanza colaborativa: la transparencia activa y el
acceso libre a la información pública, que permita la interacción; la
participación de los distintos actores sociales en el proceso de toma de
decisiones en los asuntos públicos; y la colaboración entre ellos para
alcanzar metas de beneficio común, creando, al mismo tiempo, valor
social en las comunidades (Lathrop & Ruma, 2010; Meijer, Curtin, &
Hillebrandt, 2012; Open Government Partnership, 2013).
En un contexto donde los portales virtuales, el gobierno en línea
y la transparencia de datos empiezan a generalizarse en las ciudades
latinoamericanas, estos dos conceptos entrañan grandes enseñanzas
para las ciudades intermedias: por un lado, entender que la recolección
de información, aunque esencial para la toma de decisiones informada,
213
debe ser la base para integrar a la ciudadanía en su propio gobierno

local; y por el otro, entender que el uso de la tecnología y el libre
acceso a la información pública es tan solo el primer paso hacia una
gestión de la ciudad abierta e inteligente, pues para ello se necesitan
mecanismos de participación y la generación de espacios de apoyo
a la colaboración entre sectores sociales con presencia en la ciudad.
De poco sirven las páginas web si no se transforman en mecanismos
de interacción que se reflejen en la vida diaria de los habitantes, algo
que en el caso de las ciudades intermedias, con el crecimiento de sus
capacidades y las posibilidades de impacto en el territorio, se perfila
como un modelo práctico de gobernanza local.
Estudio de casos: Copiapó, Talca y Punta Arenas

Para esta segunda parte del texto observaremos, de manera explora-
toria, tres casos de ciudades intermedias de Chile4. La selección fue
aleatoria, aunque se tuvieron en cuenta tres criterios de selección: el
primero es que fueran ciudades no conurbadas (los datos utilizados
se dan por comunas), el segundo fue su ubicación geográfica (siendo
una del norte, una del centro y otra del sur del país) y el tercero, dada
su importancia política y administrativa, que fueran capitales regio-
nales. La finalidad del presente estudio introductorio es reconocer las
características generales para la gobernanza local en estos espacios de
gobierno, identificando los avances y desafíos en cuestiones fiscales,
políticas y administrativas de las ciudades intermedias chilenas. Para
ello se utilizan datos extraídos del Sistema Nacional de Información
Municipal, sobre todo en cuanto a descentralización fiscal y adminis-
trativa, así como la revisión de las páginas web de los casos citados,
buscando observar los mecanismos de interacción, el manejo de la
información y la transparencia municipal (tabla 4). Se realiza el le-
vantamiento de información de los últimos cinco años, más en una
búsqueda por obtener una visión de la situación actual que como una
investigación lineal histórica. La finalidad de esto es realizar un diag-
nóstico de cómo la descentralización afecta las posibilidades de una
gobernanza colaborativa en los casos de estudio.
Considerando la definición de ciudad intermedia presentada en el capítulo de F.

4
Maturana.
214
Tabla 4. Variables y fuentes de investigación para estudio de casos

Variables Fuente
Descentralización • Variación ingresos totales SINIM
fiscal • Ingresos propios frente a transferencias
• Aporte municipal en salud y educación
• Ingresos frente a gastos en salud y
educación
Descentralización • Número de funcionarios de planta SINIM
administrativa • Número de funcionarios a contrata
• Eficiencia cobro patentes municipales
• Índice de Actividad de Atención Primaria
• Resultados PSU de establecimientos
municipales
Descentralización • Gobierno electrónico: trámites y atención Páginas web
política al ciudadano
• Transparencia: portales y datos abiertos
• Participación: programas y mecanismos
institucionales
• Colaboración: estrategias de trabajo entre
sectores
Descentralización fiscal
Las ciudades intermedias estudiadas presentan características comunes
en cuanto al manejo de sus presupuestos y al nivel de incidencia del
gobierno central en ellos. En cuanto al monto de sus ingresos, las tres
ciudades presentan una tendencia incremental en los últimos cinco
años, lo que implica un crecimiento de recursos para atender a la
ciudadanía (gráfico 1-A).
Al mismo tiempo, el porcentaje de los ingresos propios frente al
total de los ingresos de las municipalidades es bastante alto y constante,
implicando un nivel de autonomía presupuestal considerable que se
mantiene durante los años observados (gráfico 1-B).
El incremento de recursos se observa a su vez en los presupuestos
de educación y salud (gráficos 1-C y 1-D), aunque en estos sectores, y a
pesar de ser competenciales de las municipalidades, existe una casi com-
pleta dependencia con las transferencias del gobierno central, siendo
la participación de las municipalidades muy baja (gráficos 1-E y 1-F).
215
Gráfico 1. A-F. Datos de descentralización fiscal en tres ciudades

(2009-2013)
A Ingresos totales 2009-2013 B % Ingresos propios frente a gastos totales 2009-2013
30.000.000 100
90
25.000.000 80
70
20.000.000
60
M$
15.000.000 50
% 40
10.000.000 30
20
5.000.000
10
0
0
2009 2010 2011 2012 2013
2009 2010 2011 2012 2013
Año Año
Talca Copiapó Punta Arenas
C D
Ingresos totales sector educación 2009-2013 Ingresos totales sector salud 2009-2013
35.000.000 12.000.000
30.000.000 10.000.000
25.000.000 8.000.000
M$
20.000.000 %
6.000.000
15.000.000
4.000.000
10.000.000
2.000.000
5.000.000
0
0
2009 2010 2011 2012 2013
2009 2010 2011 2012 2013
Años Año
E F
Aporte municipal en los ingresos sector educación Participación municipal en los ingresos sector salud
16 12
14
10
12
10 8
% 8 6
%
6
4
4
2 2
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013
Año Año
Fuente: Elaboración propia a partir de SINIM.
Aunque no tienen un aporte fundamental en los recursos de edu-

cación y salud, sí existe una gestión adecuado de ellos: según los datos,
las tres ciudades mantienen una estabilidad financiera en cuanto a los
presupuestos de salud y educación, sin caer en déficits temerarios o
sobrecostos importantes (gráfico 2).
216
Gráfico 2. Ingresos versus gastos en educación y salud en tres ciudades

(2009-2013)
Ingresos vs. gastos educación 2009-2013
35.000
30.000
25.000
20.000
Millones $
15.000
10.000
5.000
0 Talca
-5.000
In.
G. R. In. G. R. In. G. R. In. G. R. In. G. R. Copiapó
2009 2010 2011 2012 2013
Talca 20.5 18.9 1.61 20.3 19.7 575 21.9 22.4 -497 24.3 26.3 -2.0 30.2 29.1 1.13 Punta Arenas
Copiapó 15.0 15.0 -5 17.1 17.4 -274 16.0 19.6 -3.6 22.4 23.1 -699 24.9 20.8 4.05
Punta Arenas 17.2 19.1 -1.9 18.4 18.8 -457 18.8 19.5 -685 20.5 20.4 90 23.3 22.7 548 In. = Ingreso
G. = Gasto
Ingresos vs. gastos en salud 2009-2013
12.000 R. = Remanente
10.000
8.000
Millones $
6.000
4.000
2.000
-2.000
In. G. R. In. G. R. In. G. R. In. G. R. In. G. R.
2009 2010 2011 2012 2013
Talca 7.4 7.0 350 7.7 7.7 48 9.5 8.9 514 10. 10. 19 11. 11. -65
Copiapó 4.0 4.0 -38 4.4 4.8 -40 5.5 5.2 387 6.2 5.8 426 6.5 6.8 -29
Punta Arenas 3.2 3.5 -32 4.9 4.9 -6 6.2 4.5 1.6 7.5 5.7 1.7 8.0 6.1 1.9
Fuente: Elaboración propia a partir de SINIM.
Se observa que en los tres casos de estudio, la descentralización

fiscal ha tenido grandes avances en cuanto a transferencia de recursos
y generación de ingresos propios, aunque en los sectores de mayor
impacto, como salud y educación, es poco lo que interviene la mu-
nicipalidad a nivel presupuestal, generándose una dependencia clara
con las transferencias desde el nivel central. También se evidencia un
ejercicio adecuado del uso de los presupuestos dada la ejecución de los
recursos, lo cual indica un grado de madurez en el uso presupuestario
en las municipalidades estudiadas. Esto marca una buena perspectiva
para las ciudades intermedias y su desempeño económico.
Descentralización administrativa
Ya vista la situación en cuanto a manejo presupuestal, entramos ahora
a observar el estado de las capacidades administrativas en los casos
seleccionados. Para ello se realiza el levantamiento de dos tipos de
información: por un lado, lo concerniente al aparato burocrático de
217
cada ciudad; por el otro, observaremos los resultados que la gestión

descentralizada ha logrado obtener en tres sectores clave para los
municipios: cobro de patentes, salud y educación.
La capacidad administrativa y burocrática de los gobiernos loca-
les ha sido un tema tratado en múltiples estudios, considerándose un
aspecto pendiente de la descentralización (Mascareño, 2008; Salvador
Crespo, 2008; Maldonado, 2011). La alta movilidad de los funcionarios
municipales y el uso político del empleo público local son realidades
observables en varios países de la región (Grindle, 2007) y, por lo
mismo, el primer punto de este apartado se centra en observar las
características burocráticas de las municipalidades seleccionadas, en
especial la conformación de la planta de funcionarios públicos en los
casos seleccionados (gráfico 3-A).
Gráfico 3. A-D. Datos descentralización administrativa en tres ciudades

(2009-2013)
A Porcentaje funcionarios de planta municipalidades B Eficiencia en el cobro de patentes

seleccionadas 2009-2013 municipales 2009-2013
90 100
80 90
70 80
60 70
% 50 % 60
50
40
40
30
30
20 20
10 10
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013
Año Año
Talca Copiapó Punta Arenas
C Índice de actividad de atención primaria D Porcentaje de alumnos colegios municipales con

de salud (IAAPS) 2009-2013 PSU igual o superior a 450 puntos (2009-2013)
100 80
90 70
80
60
70
50
% 60 %
50 40
40 30
30
20
20
10 10
0 0
2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013
Año Año
Fuente: Elaboración propia partiendo de SINIM.
218
Vemos en este gráfico que la gran mayoría del empleo público

de las municipalidades es cubierto por funcionarios de planta, una
situación que no es nueva y que se ha mantenido estable en los últi-
mos años. Implica que las administraciones municipales cuentan con
personal burocrático profesionalizado, lo cual le permite mantener
una memoria histórica y conservar los conocimientos adquiridos por
el personal municipal a lo largo del tiempo. Es una buena noticia, que
evita la alta movilidad y discrecionalidad que suelen caracterizar el
empleo público municipal.
Un segundo punto es observar qué tan eficaz y eficiente ha sido
dicho aparato burocrático. En cuanto al cobro de patentes municipales,
un indicador específico del SINIM, aunque hay algunas diferencias
entre los casos, todos mantienen niveles altos de eficiencia (gráfico 3-B).
En cuanto a salud, usamos el Índice de Actividad de Atención Pri-
maria de Salud (IAAPS), el cual indica el porcentaje de cumplimiento
de dicha actividad en cada una de las comunas que reciben asignación
per cápita, tales como las ciudades seleccionadas para este estudio. Los
resultados son especialmente buenos en los tres casos (gráfico 3-C).
Por último, en cuanto a educación, se observan los resultados de
los alumnos de colegios públicos en la PSU, en específico el porcentaje
de ellos que logra resultados por encima o iguales a los 450 puntos
(gráfico 3-D). Sorprende observar que los resultados no son buenos,
más si se comparan con los colegios privados de las tres comunas,
cuyos porcentajes superan el 90 %.
En resumen, en la situación actual se observan capacidades ad-
ministrativas adecuadas en las tres ciudades intermedias estudiadas.
La planta de funcionarios, sumada a los buenos resultados obtenidos
en dos de los tres sectores estudiados, son cuestiones dignas de men-
ción, que permite inducir una consolidación burocrática del gobierno
municipal a esta escala. En cuanto a los resultados en educación y la
desigualdad manifiesta entre colegios públicos y privados, se podría
inferir que es una situación estructural del país que pasa por encima de
las posibilidades de las municipalidades, pero también se observa una
variación (aunque no muy amplia) entre los casos estudiados. Aunque
es necesario un análisis más amplio, lo cierto es que en el caso de la
educación aún existen puntos por mejorar.
219
Descentralización política
Aunque el principal indicador de descentralización política son las
elecciones locales, para este trabajo nos centraremos en los mecanismos
de interacción constante entre actores sociales, punto fundamental de
la gobernanza local. La principal motivación es que dicho aspecto aún
no se encuentra muy desarrollado en el nivel municipal chileno, aun
cuando es aquí precisamente donde residen las grandes potencialidades
para la gestión municipal y la consolidación democrática local.
Nos centramos además en el estudio de las páginas web de las
municipalidades por dos razones específicas: la primera proviene de las
exigencias de la Ley de Acceso a la Información Pública (Ley 20.285),
que establece el principio de transparencia de la función pública y
el derecho de acceso a la información de los estamentos públicos en
Chile, donde se subraya la importancia de la transparencia activa y
la publicación de la información a partir de las páginas web de las
corporaciones del Estado. Entendiendo que la transparencia es el eje
fundamental para la interacción y la gobernanza, puesto que implica
una base común de trabajo entre los actores sociales, dichas exigencias
de la legislación chilena son fundamentales para nuestro estudio en la
medida en que permiten recolectar información sobre lo que sucede
en la municipalidad.
La segunda, dado el surgimiento de las nuevas tecnologías de la
información, que las páginas web tienen en sí mismas grandes po-
tencialidades como plataformas de interacción con la ciudadanía, las
cuales permiten no solo realizar trámites en línea, sino conocer todos
los planes de acción e interacción que involucren e impacten a la ciu-
dadanía de manera directa. Permiten entonces observar los mecanismos
de participación ciudadana implementados, así como los programas de
colaboración que llevan las municipalidades en sus comunas.
Para dicho análisis se acordaron cuatro variables de investigación:
gobierno electrónico, transparencia, mecanismos de participación y
estrategias de colaboración, cada una de ellas dividida en preguntas
clave para la recolección de información. Todo el levantamiento se
realiza a través de las páginas web de las municipalidades seleccionadas
en enero 2015 (tabla 5).
220
Tabla 5. Cuadro resumen información de páginas web

ciudades seleccionadas
PUNTA
VARIABLES PREGUNTA BÁSICA TALCA COPIAPÓ
ARENAS
Gobierno ¿Cuenta la página web Sí Sí Sí
electrónico con sección de trámites
en línea?
Gobierno ¿Cuenta la página con Contacto No Directorio
electrónico sección de atención al
ciudadano?
Transparencia ¿Cuenta la página con un Sí No Sí
portal de transparencia
municipal?
Transparencia ¿Cómo presentan los PDF N/A XSL
datos?
Transparencia ¿Cuenta la página con un No No No
portal de datos abiertos?
Participación ¿Hay información Ordenanza Ordenanza Sí
sobre mecanismos de
participación ciudadana?
Participación ¿Se evidencia trabajo No No Sí
con los mecanismos de
participación?
Colaboración ¿Se evidencian acciones No No Sí
colaborativas entre
sectores?
Fuente: Elaboración propia a partir de páginas web de las municipalidades de Talca,

Copiapó y Punta Arenas (enero 2015).
En términos generales, los avances más evidentes se dan en cuestio-

nes de transparencia y gobierno electrónico, mientras que los espacios
de participación y colaboración aún se encuentran en un estado poco
desarrollado. De las tres municipalidades, la que demuestra mayores
esfuerzos en esta vía es Punta Arenas, la única que cuenta con infor-
mación referente a las cuatro variables más allá de cuestiones formales.
Le sigue la municipalidad de Talca. Por último, la menos desarrollada
es Copiapó.
En cuanto a trámites en línea y gobierno electrónico, las tres
páginas web cuentan con espacios para pagos en línea de patentes
comerciales, y, en Copiapó y Punta Arenas, de permisos de circulación.
Ahora, dichos pagos se realizan mediante plataformas unificadas en
221
los tres casos, lo que permite inferir que se trata de directrices nacio-
nales más que iniciativas locales. Aun así hay que mencionar que la
página de Punta Arenas es más amable al usuario y cuenta con mayor
información, mientras las otras dos solo envían al formulario en línea
unificado.
El espacio de transparencia es el más desarrollado en los tres ca-
sos, lo cual se explica por la implementación de la Ley de Acceso y sus
exigencias específicas sobre transparencia activa. Además, cuando se
revisan los datos del Consejo para la Transparencia, en específico su
Índice de Transparencia Activa (el cual mide el nivel de cumplimiento
de las exigencias establecidas por la Ley), se observan los mismos
resultados en cuanto a la información proporcionada por las páginas
web de las ciudades seleccionadas (gráfico 12).
Gráfico 4. Índice de Transparencia Activa para ciudades seleccionadas

(2012-2014)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Consejo para la Transparencia.
El caso de Copiapó es especial, pues es el único que no cuenta con

un espacio propio de transparencia municipal, sino que mantiene un
enlace que redirige al Portal Transparencia del Gobierno de Chile. Ahí
se encuentran algunos datos de la municipalidad, pero es evidentemente
un portal que no hace parte de la página web. En cambio, tanto Talca
como Punta Arenas cuentan con un espacio propio de transparencia,
aunque con una diferencia fundamental: los datos de la página de Talca
222
se encuentran en formato PDF, el cual impide una interacción con los

datos presentados, mientras que en Punta Arenas los datos pueden
descargarse en formato Excel, mucho más útil para la apropiación de
los datos. A pesar de esto, ninguna de las tres páginas cuenta con portal
de datos abiertos, un punto básico para iniciar procesos de apertura y
gobernanza colaborativa (Open Knowledge Foundation, 2012).
En cuanto a participación, la Ley de Acceso incluye dentro de
sus exigencias mantener actualización en la página web de los meca-
nismos de participación ciudadana «en su caso» (Artículo 7, punto
J). Se entiende entonces que dichos mecanismos de participación son
discrecionales y su implementación no es obligatoria. Aun así, las tres
municipalidades cuentan con una ordenanza específica sobre el tema
de participación, la cual puede encontrarse en sus portales de transpa-
rencia (en el caso de Copiapó, en el Portal Transparencia del gobierno
central). Pero únicamente en la página web de Punta Arenas se evidencia
la implementación de un mecanismo en toda regla, el Consejo Comunal
de Organizaciones de la Sociedad Civil, organismo que cuenta con su
propia página web, donde se pueden hallar todas las actas de sesiones
del Consejo (la última fechada al 26 de diciembre del 2014).
Por último, está la variable colaboración. Este punto no se en-
cuentra reglamentado en ninguna parte de la Ley, y por lo mismo es
natural que sea el menos desarrollado de todo. Existen igual algunas
iniciativas en la página de Talca que busca una mayor interacción (en
especial el programa Junto a Ti), pero que se quedan en la realización
de eventos sociales. El único programa que merece una especial aten-
ción se encuentra en la página de Punta Arenas: el catálogo virtual de
emprendedores de la Dirección de Desarrollo Económico Local de la
municipalidad. En este espacio se presentan distintos emprendedores
de fomento productivo de la comuna y sus productos, en un espacio
de interacción y colaboración de mutuo beneficio para la municipali-
dad y para los involucrados (portafolio.desarrolloeconomicolocal.cl).
Una vez realizado el presente análisis se puede concluir que los
avances son evidentes en varios temas, pero que aún existe espacio para
el aprovechamiento de las páginas web y las herramientas virtuales
que la tecnología actual nos ofrece. El caso de Punta Arenas es espe-
ranzador en esta vía, pues ha logrado desarrollar espacios de gobierno
electrónico, transparencia, participación y colaboración a través de esta
plataforma. Lógico, este análisis no recopila información de campo, y
puede que existan proyectos e iniciativas en terreno que no aparecen
223
en las páginas web, pero su presencia en la página sí indica el nivel de

importancia que tienen dichos temas al interior de la municipalidad.
En todo caso, sería de la mayor relevancia profundizar este tipo de
investigaciones en otras comunas del país.
Reflexiones finales
Tanto el trabajo teórico presentado como la investigación empírica
de los casos seleccionados reivindican la posición ventajosa en la que
se encuentran las ciudades intermedias para la gobernanza colabora-
tiva, puesto que cuenta con recursos fiscales propios que están bien
gestionados, con buenas capacidades administrativas y burocráticas
para desarrollar programas de trabajo y con potenciales estrategias de
interacción sectorial que permitan, por un lado, aumentar el involu-
cramiento ciudadano en la toma de decisiones y, por el otro, apoyar
al mejoramiento de la acción gubernamental.
En términos generales, los potenciales de las ciudades intermedias
como espacios de gestión colaborativa y gobernanza local son muy altos
y hasta el momento, partiendo del estudio de los casos seleccionados,
se evidencia un especial aprovechamiento de ellos. Tanto en cuestio-
nes fiscales como administrativas y políticas, los avances son más que
evidentes en estos espacios de gobierno, pero más importante aún es
el camino que todavía sigue abierto en cuanto al aprovechamiento de
las herramientas tecnológicas de interacción. El caso de Punta Arenas
marca, de manera evidente, un conjunto de buenas prácticas que sería
ideal seguir y profundizar.
Ahora, existen múltiples cuestiones que pueden bloquear dichas
potencialidades: por un lado está una aún evidente dependencia con
los niveles superiores de gobierno; existen también cuestiones de volun-
tad política, sobre todo en los temas de participación y colaboración,
donde la discrecionalidad del alcalde puede marcar la diferencia para
bien (aunque también para mal); por último, existe la posibilidad de
que las municipalidades prefieran un cumplimiento formal de la nor-
ma, de carácter puramente protocolario, perdiendo la posibilidad de
aprovechar todas sus potencialidades.
Pero a pesar de dichas realidades, la ciudad intermedia y la escala
urbana son campos primordiales para el estudio y laboratorios prác-
ticos para la puesta en escena de la gobernanza colaborativa. No son
pocos los ejemplos a lo largo y ancho del continente que demuestran
224
un nuevo protagonismo de las áreas urbanas, y los acercamientos tanto

teóricos como prácticos sobre el gobierno de la ciudad intermedia nos
dan varias herramientas para potenciar los aspectos positivos de la
descentralización, del uso de las nuevas tecnologías de la información
y de las posibilidades colaborativas del acto de gobernar. Datos abier-
tos, espacios de participación y un cambio en la cultura organizativa
en pos de la innovación social, son algunos aspectos que señalan este
nuevo protagonismo, el cual, dada la cantidad de personas que viven
en este tipo de espacios, se convierte en un punto esencial para el es-
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228
El patrimonio en las ciudades
intermedias: una dimensión frágil.
El caso de Curicó
Pablo Rojas B.1 y Andrés Rojas B.

«La imagen y la memoria son patrimonio de los

ciudadanos. Cambiarlo o destruirlo no es un hecho
puramente circunstancial, es un asunto que afecta la
historia de la ciudad» (Saldarriaga, 2002: 155).
Resumen
El presente artículo aborda la situación del patrimonio arquitectónico
de la ciudad de Curicó en el siglo XX. En primer lugar, se presenta
un breve marco teórico respecto al concepto de patrimonio y su com-
ponente político. Posteriormente se aborda la ciudad como realidad
específica, describiendo su estructura social y urbana actual. Finalmente
se presenta un levantamiento de información y análisis de la evolución
del patrimonio arquitectónico de la ciudad desde una perspectiva de
largo plazo. Se hace especial énfasis en el terremoto del 2010, dando
cuenta de la importante pérdida sufrida en este hecho y como en ello
ha incidido la ausencia de políticas integrales de planificación y pro-
tección patrimonial.
Palabras clave: patrimonio arquitectónico, Curicó, ciudades in-

termedias, terremotos.
Abstract
The following article approaches the situation of the architectural
heritage of the city of Curico in the twentieth century. First, a brief
theoretical framework is presented regarding the concept of heritage
[email protected]
1
229
Pablo Rojas B. y Andrés Rojas B.
and its political component. Later the city is approached as an speci-

fic reality, describing the current social and urban structure. Finally
presents a collection of information and analysis on the evolution of
the architectural heritage of the city from a long term perspective. It
makes special emphasize in the earthquake of 2010, realizing the sig-
nificant loss that came after it and as it has influenced the absence of
comprehensive planning policies and patrimonial protection.
Keywords: Architectural heritage, Curicó, intermediate cities,

earthquakes.
Introducción
Como consecuencia del terremoto y maremoto del 27 de febrero del
2010, muchas ciudades chilenas vieron destruidos gran parte de sus
respectivos cascos históricos, principalmente las de la zona centro-sur,
debido a que se encontraban más próximas al epicentro. Buena parte
de aquellas ciudades fueron fundadas durante la época colonial, por
lo que contaban con construcciones de adobe, de baja altura, fachada
continua y densidades de manzana baja. Debido al material y anti-
güedad de las construcciones es que el movimiento sísmico resultó ser
devastador para sus cascos históricos.
Además de los procesos variables de deterioro, producto de movi-
mientos sísmicos recurrentes en la historia del país, el predominio de
una visión ahistórica de la tabula rasa (Le Corbusier, 1971), es decir, la
pretensión modernista de edificar sobre espacios vacíos, ha sido nefasta
para la conservación de los centros históricos (Carrión, 2001). La falta
de regulación, planificación y protección por parte de las autoridades
competentes (municipalidades, ministerios, etcétera) contribuyen al
contexto actual de ciudades sin patrimonio, desconociendo su impor-
tancia en términos identitarios.
Es en el contexto posterremoto que la preocupación por el patrimo-
nio arquitectónico recobró algo de presencia en el discurso público. No
obstante, Chile como país carece de una política integral de manejo y
conservación del patrimonio en sentido amplio (De Mattos et al., 2004).
Pareciera que tendemos más a reaccionar que a prevenir y anticipar.
En términos generales, el concepto de patrimonio hace referencia o
crea la imagen de herencia, un legado que se recibe y que contribuye a la
continuidad identitaria de una familia, de una sociedad, de una nación.
230
El patrimonio en las ciudades intermedias:...
Bajo esta noción, todo lo que nos rodea pudiera entonces constituirse
en patrimonio, tanto lo tangible como lo intangible. Así también, el
patrimonio cultural ha sido concebido como aquellos elementos ma-
teriales e inmateriales que socialmente se definen como imperativos de
preservación y altamente valorados para la transmisión de la cultura e
identidad de una comunidad, región o país (Maillard, 2011).
No obstante, la definición de qué debe ser considerado patrimo-
nio (y por ende, qué no), no es neutral. Por el contrario, obedece a un
conjunto de valores e ideas respecto de lo que debe ser preservado,
valorado y recordado, que no están determinadas por «la sociedad»,
categoría abstracta que funciona como una reificación. Dicho de otro
modo, no hay una sociedad que proyecte sus valores de manera con-
sensuada, más bien se trata de discursos (dominantes) con pretensión
de ser representativos del conjunto, que reflejan las relaciones de poder
dentro de una sociedad.
Las concepciones respecto del patrimonio cultural, por ende, no
son fijas. Evidentemente, por naturaleza están abiertas hacia el futuro,
pero también respecto del pasado. Así, se constituye en un «proceso
social permanente, complejo y polémico, de construcción de signifi-
cados y sentidos» (DIBAM, 2005: 11), y de este modo el repertorio
patrimonial cobra sentido cuando en el presente es contextualizado,
recreado e interpretado dinámicamente. Aquí es donde la variable
ciudad cobra un rol relevante en el proceso, ya que el espacio público
es donde se confrontan de manera más clara estas ideas.
La arquitectura de las ciudades —en especial de los centros históri-
cos— es una manifestación material de las estructuras socioeconómicas
y funcionales, que representa las relaciones de poder existentes entre
los distintos grupos sociales, organizados en la ciudad como unidad
política. La arquitectura siempre ha contribuido a formar identidades,
sean estas nacionales, políticas o de clase. Es por ello que el análisis
arquitectónico, del patrimonio en este caso, es una manera de entender
la ciudad como texto y espacio de signos (Huyssen, 2002).
Descripción social y urbana de Curicó

Curicó es una ciudad intermedia ubicada en la zona central del país.
Posee una población comunal aproximada de 140.000 personas para
el año 2012 y es cabecera de la provincia homónima. Actualmente es el
centro de comunicaciones, abastecimiento y transacciones comerciales
231
de importantes agroindustrias vecinas, reflejándose en su centro urbano

comercial y de servicios establecido alrededor de la Plaza de Armas.
A diferencia de otras ciudades en el país, en el largo plazo Curicó
presentó un crecimiento de población moderado (ver gráfico 1). Salvo
por el período 1970-1990, en el cual las tasas de crecimiento fueron
mayores, en general su población creció a tasas más bajas que ciudades
inicialmente equivalentes (ver capítulo Rojas, Maturana y Morales). A
pesar de encontrarse en una zona con alto componente rural, durante
las grandes oleadas migratorias campo-ciudad (segundo tercio del siglo
XX) Curicó no atrajo grandes proporciones de esos flujos. Incluso, sus
mayores incrementos de población se produjeron una década después
que el promedio del país (INE, 2008).
Gráfico 1. Tasa intercensal de crecimiento de población.

Curicó (1907-2002)
Fuente: Elaboración propia en base a censos de población respectivos.
Desde el punto de vista del casco histórico, este se compone de 49

manzanas repartidas en una grilla de siete por siete y su configuración
se estructura en torno a sus componentes verdes. Por el nororiente se
encuentra el Cerro Condell, hito geográfico que posee una altura de
293 m.s.n.m. y que en un principio formaba parte de la periferia de la
ciudad, sin embargo, hoy se encuentra al interior de esta, siendo visible
desde cualquier sector. Otro de los componentes fundamentales de la
ciudad es la Alameda Manso de Velasco (ex Calle de Las Delicias),
ubicada en el sector oriente del casco. Destacan sus hileras de árboles
ubicadas en sus bordes, estableciendo una conexión visual continua
232
a lo largo de su recorrido durante las siete cuadras del casco para

rematar en el Parque Balmaceda. Antiguamente en este cordón verde
se ubicaban de las más variadas e imponentes casas señoriales junto a
prestigiosos locales comerciales.
Finalmente, la Plaza de Armas, declarada zona típica en 1986,
es la única de las 49 manzanas que está compuesta en su totalidad
por especies arbóreas. Trazada por el alarife Pedro Zepeda en el año
1747, destacan sus 60 palmeras de las canarias que rodean la plaza y
que desde 1910 le asignan un valor estético y característico al lugar.
Podemos encontrar también robles americanos, tilos, avellanos, boldos,
araucarias, entre otras especies. Ubicada justo en el punto neurálgico
de la ciudad, la Plaza de Armas es todavía un punto de encuentro
social importante, especialmente por su cercanía a establecimientos
educacionales masivos. Acá se realizan todo tipo de fiestas religiosas,
eventos locales y fiestas nacionales, entre estas la Procesión de la Virgen
del Carmen, desfiles institucionales y la Fiesta de la Vendimia. La plaza
de armas hispanoamericana es un lugar privilegiado de representación
simbólica del poder. En el caso de Curicó, en la plaza se encuentran
la Municipalidad y la Gobernación (poder político), la Iglesia Matriz
(poder religioso) y los edificios del Club de la Unión, Banco Bci, Banco
Santander, Banco de Chile, Banco BBVA y Banco Corpbanca (poder
económico). La zona comercial del casco histórico se encuentra prin-
cipalmente en el área norte, delimitada entre la avenida O´Higgins,
Camilo Henríquez, Yungay y Merced.
En el casco histórico además destaca la presencia de recintos
educacionales, entre los que se encuentran cuatro recintos públicos
(Escuela España, Escuela Palestina, Liceo Luis Cruz Martínez y Liceo
Fernando Lazcano) y dos particulares (Instituto San Martín y Colegio
Santo Tomás), una universidad y cuatro centros de formación técnica
(Universidad Católica del Maule, IP y CFT Santo Tomás, Instituto
Profesional La Araucana, AIEP e Instituto Profesional Valle Central).
La mayor parte del casco ha quedado relegado al comercio y servicios,
perdiendo en gran medida el uso residencial de épocas anteriores, lo que
ha deteriorado fuertemente su imagen urbana y ambiental, aun cuan-
do quedan algunos sectores residenciales, agrupados principalmente
en la zona sur y suroriente del casco. En estos sectores se mantiene la
escala barrial con edificaciones principalmente de la década de 1970,
en donde las construcciones de dos pisos prevalecen, con antejardines
y aceras anchas, manteniendo la relación e interacción entre la vivienda
233
y la calle, potenciando los espacios de encuentro y la vida de barrio

entre los vecinos. Situación que podría verse modificada con las nuevas
construcciones que empiezan a densificar en altura el casco, provocando
una serie de dificultades y daños irreparables, tal como se ha visto en
varias ciudades de nuestro país.
Evolución histórica del centro fundacional de Curicó

Debido a la consideración que establece que el patrimonio arqui-
tectónico refleja las relaciones de poder de una sociedad, como una
estrategia analítica y sin pretensión taxativa, se evalúa la evolución
histórica de la ciudad de Curicó en tres etapas, correspondientes a los
modelos de desarrollo aplicados en Chile durante el siglo XX, los que
de manera referencial podemos denominar como liberal (hasta 1930),
industrializador por sustitución de importaciones (1940-primera mitad
de 1970) y neoliberal (segunda mitad de 1970 al presente) (Sunkel,
2011). Antes de aquello, y a partir de un trabajo de campo realizado en
los meses de abril y mayo del año 2014, se presenta un levantamiento
de las edificaciones en el casco histórico actual según la década de
construcción, con el fin de conocer la composición y evolución de la
ciudad (ver figura 1).
234
Figura 1. Relevamiento de construcciones.

Casco histórico Curicó (1880-2010)
Edificaciones 1880 Edificaciones 1900 Edificaciones 1910
Fuente: Elaboración propia a partir de levantamiento documental.
235
La ciudad de la oligarquía agraria. La etapa liberal (1860-1930)

La ciudad de Curicó fue fundada en 1743 bajo el nombre de Villa de
San José de Buenavista. Al igual que las otras villas fundadas en el
siglo XVIII, inicialmente tuvo como función agrupar a la población
dispersa por el territorio, ejercer presencia estatal y ser una especie de
posta entre las ciudades mayores, debido a las extenuantes jornadas de
viaje de entonces (Lorenzo, 1987). El territorio en torno a la ciudad se
caracterizó por la presencia de grandes haciendas, principalmente de-
dicadas a los cultivos cerealeros —trigo— y por actividades ganaderas
en zonas aledañas. La fuerte concentración de la propiedad de la tierra
generó una reducida y compacta élite económica vinculada por lazos
comerciales o familiares, a la vez que una masa de campesinos, artesa-
nos y otros trabajadores empobrecidos (Bengoa, 1990; Salazar, 2000;
Cáceres, 2005). Esto tiene importancia vital respecto del patrimonio
arquitectónico, puesto que son las construcciones de este segmento y
las del Estado (del cual la Iglesia Católica fue parte conformante hasta
1925) las que posteriormente serán consideradas patrimonio.
En 1830, el crecimiento permite a Curicó obtener el estatus de
ciudad. Por aquellos años, la producción agrícola se volcó principal-
mente al mercado interno, pequeño y con bajo poder adquisitivo, lo
que limitaba el potencial de crecimiento de dicha actividad, y por ende
sus posibilidades de auge. Por entonces las pésimas condiciones de los
caminos dificultaban la consolidación de un mercado interno integrado.
Sin embargo, desde mediados del siglo XIX una serie de factores
modificaron la actividad, cobrando importancia el mercado externo.
La demanda desde Australia y California —que vivían una «fiebre del
oro»— y el inicio de la inserción del país en el comercio internacional,
además de un modelo libremercadista, se relacionan con esto (Bauer,
1994, Sunkel 2011). Precisamente el auge de la ciudad de Curicó se
produce entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera década del
XX. De hecho, la Provincia de Curicó se crea en 1865, agrupando a
los Departamentos de Curicó, Santa Cruz y Vichuquén. Los mayores
gastos estatales y las inversiones de las grandes fortunas originadas
derivaron en un crecimiento y embellecimiento de la ciudad. Por ejem-
plo, se encuadran en esta época algunas construcciones como el Teatro
Municipal (1867), el Banco de Curicó (1878), el Colegio Inmaculada
Concepción (1898), la Intendencia de Curicó (1888), entre otros. La
rentabilidad agrícola se vio reforzada por el ciclo salitrero (1880-
236
1930ca.), debido a la fuerte demanda por alimentos y otros productos

que generaba esa actividad en el norte del país.
Al considerar el PIB provincial calculado por Badia (2008), efec-
tivamente queda de manifiesto un fuerte incremento económico desde
fines del siglo XIX hasta 1910, para luego tender a un decrecimiento
paulatino hasta 1930, con una mínima recuperación 10 años después.
En específico, el PIB agrícola —principal fuente de ingresos de la élite
local— mostró una tendencia similar, de crecimiento sostenido hasta
la década de 1930 (ver gráfico 2).
Gráfico 2. PIB total y PIB agrario, Provincia de Curicó

(1890-1970) en millones de pesos de 1990
Fuente: Elaboración propia en base a datos construidos por Badia (2008).
Ya para la primera década del siglo XX Curicó contaba con sus

componentes arquitectónicos y urbanos más representativos de su casco
fundacional. De hecho, si se compara un plano de la ciudad en el año
1895, publicado al año siguiente (Boloña, 1896), se comprueba que los
elementos referenciales de la estructura urbana del casco corresponden
en su mayoría a aquella época (ver figura 2).
Por entonces, las 49 manzanas ya se encontraban constituidas y
comenzaba la expansión hacia los terrenos agrícolas ubicados en los
bordes de esta, principalmente hacia el noreste de la ciudad, gracias a
que se contaba con una red urbana de acequias y canales que surtían de
237
agua a todo el casco. Las acequias y canales corrían en dirección oriente-

poniente y provenían probablemente de cursos de agua cordilleranos. El
curso principal de agua se encontraba a lo largo de la calle de las Delicias
(Alameda) y desde ahí se subdividía en cursos menores que pasaban
por el medio de la manzana. Su uso principalmente era de regadío de
las huertas que se encontraban al interior de los patios de las viviendas.
Este era el mismo curso de agua que proveía de agua a la pileta central
de la Plaza de Armas y al resto de sus ornamentos.
El casco histórico se encuentra por entonces delimitado por cuatro
avenidas; por el norte Avenida Camilo Henríquez, hacia el sur Avenida
San Martín, por el este la Calle de las Delicias, y por el poniente Avenida
O’Higgins. En los confines, flanqueando sus límites, se encuentra hacia
el noreste el Cementerio Municipal en su ubicación actual. Un poco
más al sur, llegando a la Avenida Camilo Henríquez se encuentra la
Penitenciaría, también en su ubicación actual y donde hoy se observan
las ruinas de sus torres de vigilancia de albañilería centenaria. Hacia
el sur, por la Avenida San Martín, se encuentra el antiguo Hospital de
Curicó junto a su capilla (hoy el Centro de Referencia de Salud), mien-
tras que al costado poniente encontramos la Iglesia Nuestra Señora del
Carmen, en su ubicación actual, con su pórtico y campanario actuales.
Por el este la ciudad se encuentra delimitada por el Cerro Condell, su
límite natural más relevante. Hacia el sureste se encuentra la Iglesia
San Francisco, de la orden franciscana, que desde 1758 ocupa esa
ubicación. La iglesia de albañilería en ladrillo, y de estilo neogótico
colonial, es el componente arquitectónico que marca el ingreso a la
ciudad. La hoy plazoleta San Francisco, que en sus inicios era parte de
los terrenos de cultivo de la orden, se constituye como el atrio necesario
para resaltar la fisonomía, escala y arquitectura dentro del entorno.
Finalmente, hacia el Poniente la ciudad se encuentra delimitada por
la línea del ferrocarril, que es la principal vía de conexión con Talca y
Santiago. La estación del Ferrocarril del Estado, presente como remate
de la calle Prat desde 1868 (ahora parte de Ferrocarril del Sur), es el
hito arquitectónico que contiene este límite. Siguiendo por el poniente
hacia el norte nos encontramos con la Avenida Camilo Henríquez, en
cuya vereda norte está ubicado el matadero, que, como era usual, se
encontraba en la periferia de la ciudad y cercano a un curso de agua,
en este caso el llamado Canal de los Márgenes.
238
Figura 2. Plano de la ciudad de Curicó (1895)
Fuente: Elaborado por Boloña (1896).
Esta es la época en que los grupos de mayores ingresos empiezan

a construir palacetes en el casco. Es la época del Club de la Unión y
su remodelada fachada blanco invierno de estilo neoclásico, que ori-
ginalmente correspondía a una casa particular de la familia Molina de
Mozó, levantada en 1880. Destacan también las casas propiedad de
Manuel Avilés, obras del ingeniero italiano Arquímides Sala. La primera
fue construida en 1907 (esquina de Merced con Yungay). De estilo
neoclásico, en su segundo nivel destacan los balcones con cubiertas
de mármol y decorados con motivos mitológicos y con querubines en
el centro. En su primer nivel se encontraban locales comerciales como
el Banco Comercial de Curicó, aunque con posterioridad al terremoto
de 1985, su segundo nivel fue demolido. Otra de las propiedades del
doctor Manuel Avilés es una residencia que data de 1914 y se ubica en
la esquina de la calle Prat con Peña. Construida en dos pisos, de estilo
neoclásico con toques afrancesados y de color blanco, que hasta hoy
se pueden observar aunque en un estado deplorable.
También a cargo del ingeniero Sala, en 1916 se comienza la remo-
delación del Teatro Municipal.
239
En la avenida Manso de Velasco 178 (antigua Calle de las Delicias)

se encuentra —según la consideración del cronista O. Ramírez— la
casa más distinguida de la ciudad. Construida por don Evaristo Merino
Canales de la Cerda hacia el año 1920, la mansión tiene dos patios
con galerías pavimentadas con baldosas, todas las habitaciones con
los pisos de parqué importado, vigas de pino oregón y decoradas sus
paredes y cielos con molduras. Otra de estas grandes construcciones
que podemos destacar es la de don Pedro Urquiaga. Situada en la
esquina de Prat con Rodríguez, es una construcción de dos generosos
pisos, levantada en el año 1922 y que ocupa gran parte de la manzana
(Ramírez, 1981).
En esta época las clases acomodadas también buscan lugares pú-
blicos donde encontrarse y ostentar su riqueza en sociedad. Aparecen
el Club Italiano, el Club de la Unión, el Cine Roxy, el Teatro Palet, el
Teatro Victoria, el Teatro Municipal, entre muchos otros. No obstante,
los años de la belle époque local comenzaron a quedar lentamente atrás.
Importantes cambios políticos y económicos debilitaron el poder de las
élites a lo largo del país (Fernández, 2003; Vicuña, 2010), permitiendo
la entrada de otros grupos sociales y políticos a la administración del
Estado.
El despliegue del nuevo Estado en la urbe (1940-1era mitad 1970)

La etapa de estrategia industrializadora posterior (1940-1970), en la
cual el Estado se convirtió en un actor fundamental, no provocó iguales
condiciones para el sector agrícola, motor económico de la ciudad. Si
bien la demanda por alimentos se intensificó debido a las migraciones
laborales hacia los grandes centros urbanos (Santiago, Valparaíso
y Concepción), los territorios con economía basada en agricultura
y ganadería no lograron una mejora económica sustancial, debido
principalmente a la política agraria impulsada por los gobiernos de la
época para mantener los precios de los alimentos artificialmente bajos
(Santana, 2006). Es decir, se sacrificaba la rentabilidad de la agricultura
por la de la industria. En esta etapa, el Estado asumió una serie de
funciones respecto a derechos sociales como la salud, la educación y
la previsión, lo cual se tradujo en un importante incremento del gasto
público social (Arellano, 1985). Esta mayor presencia estatal tiene su
correlato en la arquitectura de la ciudad.
A partir de entonces y hasta 1970 se presenta un importante cre-
cimiento económico agregado. Respecto al PIB agrícola, la tendencia
240
fue relativamente similar a la mostrada por el PIB total provincial

hasta mediados del siglo XX, para divergir hasta la década de 1970.
Así se muestra un crecimiento estable hasta 1930, para posteriormente
disminuir hasta la recuperación de la década de 1950. Sin embargo,
a diferencia del PIB total, los ingresos agrícolas crecieron de manera
muy moderada hasta fines de esta etapa (ver gráfico 2). Bajo el cambio
del modelo de desarrollo, la economía curicana tendía a diversificarse
hacia áreas distintas a las predominantes, entre ella una pequeña do-
tación industrial.
Durante la década del cuarenta, el casco histórico de Curicó
comenzó a sufrir modificaciones. La ciudad recibe nuevas piezas
arquitectónicas, impulsadas por una fuerte inversión proveniente del
Estado y que en términos urbano-arquitectónicos, buscan completar el
llano poroso que es la manzana histórica hispanoamericana. Ejemplo
de lo anterior es el caso del solar donde se encontraba la denominada
Intendencia Vieja (ver figura 3). Esta fue construida entre los años
1884 y 1886. Es un edificio de estilo neoclásico y de una prestancia
y belleza estilística impresionantes, cualidades que lo convirtieron en
un precedente de lo que sería la ciudad en las décadas venideras. Sin
embargo, producto de los terremotos de 1906 y 1914, años tras los
cuales se empezó a denominar como Intendencia Vieja, la construcción
tuvo que ser desalojada. Por los años veinte se hicieron diversas ges-
tiones para refaccionar al edificio, que no prosperaron. Finalmente el
terremoto de 1928, con epicentro en la ciudad de Talca, terminó por
sepultar cualquier esfuerzo de consolidación estructural. Con la de-
molición de este edificio se dio término a la época de mayor esplendor
arquitectónico en Curicó.
241
Figura 3. Intendencia Vieja de Curicó (1886-1928)
Fuente: Sin información. Contribución al Grupo Fotos Antiguas Curicó.
Cercanos al bicentenario de la fundación de la ciudad (1943)

se inaugura el nuevo edificio de la Gobernación (1941), que viene a
reemplazar al de la ex-Intendencia, lugar donde funciona la Municipa-
lidad de Curicó desde 1979. El edificio corresponde al estilo racional
característico del período moderno en ciernes, donde los adornos y
decoraciones son dejados de lado y prima la expresión volumétrica
de la construcción. Destaca a su vez la torre donde se encuentra el re-
loj, recurso estilístico habitual del período. En la misma construcción
funciona además la oficina de correos.
Siguiendo con el período de desarrollo urbano impulsado desde
el Estado, hay una fuerte inversión en infraestructura educacional, lo
que se traduce en la inauguración de la Escuela República del Brasil
(1943). De estilo racionalista, similar en sus características a la Muni-
cipalidad de Curicó, se muestra sin elementos decorativos y con vanos
controlados en sus muros. Su volumen macizo aloja en su extremo
norte a la Escuela Superior de Niñas y en el sur a la Escuela Superior
de Niños. La construcción se organiza en dos niveles en torno a un
patio central, uno por cada recinto.
242
Por otra parte, se comienza a dotar de las primeras infraestructuras

al Cerro Condell, cuyo pórtico fue inaugurado en 1943, año del bicen-
tenario de la ciudad. En esa fecha, el Banco de Curicó dona el busto de
J. A. Manso de Velasco (gobernador español fundador de la ciudad)
para adornar la Plaza de Armas. Posteriormente, en 1962 se comienzan
a instalar en la misma Plaza de Armas las diversas esculturas blancas
de reconocidos artistas nacionales de esos tiempos, que hoy están sobre
las piletas. Estas fueron adquiridas por la Municipalidad de la época y
gracias a diversas contribuciones de particulares e instituciones.
Un hito importante para la trama urbana es la inauguración en
1945 del Mercado Municipal de Curicó, en el solar que venía ocupan-
do desde hace 140 años, cuando producto del traslado de su antigua
ubicación, en 1863 se inauguran las primeras obras a cargo de don
Mateo Dorent (De Los Reyes, 2003). El mercado, durante el período
colonial, funcionaba en donde hoy se encuentra la Escuela Palestina,
en la esquina sur de Estado con Manuel Rodríguez, y se llamaba La
Recova. Es un galpón de albañilería reforzada con locales comerciales
de un solo nivel en su perímetro y que en su interior cuenta con un
gran volumen de aire producto de una cubierta apoyada en sus muros
laterales, con una estructura de madera corta, tipo «lamela», y que
fue una tipología muy usada en naves industriales durante la época.
En el año 1945 se comienzan las obras del Gimnasio Municipal.
De estilo racionalista, cuenta con una estructura sólida de hormigón
armado y cubierta de acero y tiene capacidad para 3.500 personas.
Sin embargo, pasaron casi 20 años hasta su inauguración, que ocurrió
con motivo del Mundial de Básquetbol del año 1966, en donde Curicó
fue sede. Al igual que el mercado, el gimnasio no posee un gran valor
arquitectónico, sin embargo, en cuanto a su aporte como infraestructura
urbana significa un gran avance para la ciudad.
Siguiendo con la dotación de infraestructura y servicios, en 1961
se inaugura el Cuartel de Bomberos, ubicado en la esquina de las
calles Prat con Membrillar, espacio del que desde el año 1897 venían
haciendo uso. El primer cuartel como construcción propiamente tal
fue inaugurada el año 1912, en base a los planos de don Ramón Vidal
Flores, ingeniero y comandante del Cuerpo de esos años (Ramírez,
1981). El cuartel mantiene la línea de los edificios racionalistas de la
época, por lo que su volumetría es sencilla y está desprovista de adornos,
con una planta en «L» siguiendo la esquina del sitio. Su estructura es
243
de hormigón armado, se resuelve en dos niveles y sus vanos siguen la

línea horizontal del edificio.
Finalmente, respecto de la infraestructura educacional, se construye
el Internado del Liceo Luis Cruz Martínez en 1965 (denominado como
tal en 1968), consistente en tres niveles y estructura de hormigón ar-
mado. Por estos años se comienza la construcción del actual Liceo de
Niñas Fernando Lazcano, que viene a reemplazar una antigua casona
que ya no estaba en condiciones de alojar estos usos. Se comienza tam-
bién con la construcción de la actual Escuela Palestina, manteniendo
la ubicación en la que llevaba más de 70 años. Esta institución data de
1884 y, en sus comienzos, fue la Escuela de Artes de la ciudad de Curicó.
La arquitectura del mercado desregulado (2da. mitad 1970-2014)

Para entender las transformaciones urbanas en este último período, es
necesario describir los cambios en el modelo económico implementados
a mediados de los setenta. Durante la Dictadura Militar se implementó
un cambio radical en la estrategia de desarrollo, pasando a predomi-
nar una economía desregulada, centrada en las exportaciones y con
rol predominante del mercado y los privados en la asignación de los
recursos, a la par que el Estado restringía su función previa como actor
económico (Sunkel, 2011). En este contexto, la baja rentabilidad de los
cultivos tradicionales (trigo, cereales y legumbres), junto a la apertura
del mercado de tierras, provocó la reconversión productiva hacia los
modernos cultivos frutales y la industria asociada a la producción de
vinos de exportación (Rojas, 2009). El comercio con países de mayor
poder adquisitivo, como también la ampliación de mercados gracias a
acuerdos bilaterales y regionales en los noventa, permitió una mayor
especialización productiva en torno a los cultivos de mayor rentabili-
dad. En la actualidad, la ciudad tiene una fuerte especialización en la
actividad agrícola y la agroindustria relacionada (ver capítulo Rojas,
Maturana y Morales).
Esta etapa es clave para la ciudad de Curicó. El poder económico
se despliega con agresividad frente a la arquitectura del casco histórico.
La ausencia de un sentido planificador o incluso la mera displicencia
provocaron una pérdida totalmente evitable del patrimonio. En el
año 1976 el emblemático Liceo de Hombres Luis Cruz Martínez es
demolido. Si bien era necesario mejorar la infraestructura con que
contaba el establecimiento, no se encontraba con daños estructurales.
Las máquinas demolieron más de un siglo de historia (ver figura 4). La
244
incapacidad de concebir una conciliación entre lo antiguo y lo moderno

es parte de una comprensión limitada del progreso.
Figura 4. Demolición Liceo Luis Cruz Martínez (1976)
Fuente: Diario La Prensa (s/i). Archivo personal Óscar Ramírez Merino.
La antigua casona poseía una estructura en albañilería simple, de

un altísimo valor estilístico e histórico, que, además, ya había resisti-
do más de tres terremotos. Sin embargo, no fue capaz de soportar la
decisión de las autoridades. En 1978 se inaugura en su remplazo un
edificio de dos pisos de altura con estructura de hormigón armado,
con una planta de recintos modulares rectangulares, agrupados en
una «L», dejando el patio en la parte posterior. El resultado fue una
construcción de escaso valor arquitectónico y expresión autoritaria,
lejana en su estética a los valores ciudadanos que debiese expresar una
institución educativa.
También durante 1976 se cometió otro atentado al patrimonio his-
tórico y arquitectónico de la ciudad de Curicó. En este año se demolió
la antigua capilla (Capilla Vieja) del hospital de la ciudad, emplazada
en el centro del antiguo hospital, orientada hacia la vereda sur de la
Avenida San Martín. Estaba resuelta en tres naves de cañón corrido
245
y poseía una torre con campanario en su nartex. Su estructura era en

base a muros portantes de albañilería. Sus naves se apoyaban en sus
pilares con arcos de medio punto de estilo neoclásico, lo que dotaba
al interior de imponente belleza y elegancia. Destacan el uso de nobles
maderas en sus bóvedas, gran parte de su altar era de mármol de Ca-
rrara. Fue inaugurada por el año 1874, aunque terminada en 1876.
Producto de la licitación realizada en la década del setenta del predio
en el que se encontraba el antiguo hospital, del total de 10.000 m²
solo 2.500 m² fueron dejados como terreno para estas funciones de
carácter público. Debido a ello, cuando el hospital tuvo la necesidad
de ampliarse para cubrir la creciente demanda, se optó por demoler las
construcciones históricas de ese terreno, como la centenaria capilla, el
pabellón de niños y la antigua asistencia pública construida en 1922
(De los Reyes, 2001).
El proceso de destrucción histórica y patrimonial experimentado
por el casco es acelerado en parte por el terremoto del 3 de marzo
de 1985, tras el cual la memoria histórica y la identidad de la ciudad
fueron puestas a prueba. Predominaron por entonces los intereses
comerciales, los cuales lograron colonizar el casco histórico sin una
regulación adecuada. Consecuencia del terremoto de 1985, gran parte
de la Iglesia Matriz fue dañada, aunque no sufrió daños estructura-
les. El Obispado de Talca asumió la responsabilidad de conducir las
medidas de reparación y pese a las recomendaciones de profesionales
(incluso extranjeros), la entidad religiosa determinó demoler el principal
templo de la ciudad, imponiéndose las voces que proponían licitar los
terrenos. El obispo asignó la tarea a una empresa que a cambio de los
elementos rescatables (finas piezas de madera, balaustradas, objetos
de arte, etcétera) haría la demolición y entregaría el terreno despejado.
Sin embargo, la solidez de sus muros de albañilería de más de un metro
de espesor dificultó en demasía la demolición, quedando inacabada la
tarea (Montes de Vera, 1995).
También por aquella época se vendieron los terrenos de la histó-
rica Escuela San Antonio, fundada en 1734, al igual que los terrenos
del claustro y dependencias del Convento de San Francisco, lugar de
significativo valor histórico para el país. Se demuele la capilla de la
Casa de Ejercicios situada en Avenida Camilo Henríquez, frente a
Chacabuco, y la Iglesia del Buen Pastor, templo con una planta de
tres naves y un crucero. Ambas guardaban un valioso legado histórico
(Montes de Vera, 1995).
246
El casco se empezó a poblar de grandes casas comerciales per-

tenecientes a cadenas nacionales. Si en un pasado la reconstrucción
la asumió el Municipio, dotando de nueva infraestructura pública al
casco histórico, este no fue el caso. Es la época del edificio de La Po-
lar, ubicado en la calle Yungay entre Merced y Prat. Es este el edificio
más alto de esa manzana (cuatro pisos), por lo que rompe la escala de
dos niveles que mantenía el centro, construcción que hoy se encuen-
tra abandonada. Nace también CMR Prat, ubicado en la esquina de
Yungay con Camilo Henríquez, rompiendo también con la escala de
las casas de un piso y ocupando en su totalidad los predios fusionados,
hoy subutilizado por un restorán de comida china. Además, tenemos
el caso de la tienda Corona. Antes que esta se instalara en la calle
Prat, en ese sitio existía una de las residencias más bellas de la ciudad.
Con la subdivisión del sitio, quedó cortada por la mitad. El edificio de
Corona, que ha sido remodelado ya varias veces, supera con creces la
altura de dos pisos de las construcciones aledañas, ocupando el 100%
de la superficie. Finalmente, llega, por la década del noventa, la hoy
multinacional Falabella a la esquina de Merced con Peña, construcción
de cuatro pisos que, utilizando terrenos que antes eran residenciales y
cambiando, una vez más, la escala del centro, produce atochamientos
vehiculares en el sector y cuenta con una arquitectura francamente
perecible y de escaso aporte urbano para la ciudad.
27/F en curicó: una pérdida anunciada

El 27 de febrero del año 2010, la ciudad sufrió el terremoto de mayor
intensidad en su historia urbana (8,8° Richter). Fue una nueva prueba
de la naturaleza con respecto, entre otras cosas, al patrimonio y la
memoria histórica construida (ver figura 5).
247
Figura 5. Construcciones destruidas en el casco histórico

en el terremoto de 2010
Fuente: Elaboración propia a partir de trabajo de campo.
Sin embargo, a cinco años del suceso este no parece haber sido
afrontado de mejor manera que en épocas anteriores, quedando a su
propia suerte los últimos vestigios de la historia curicana. Por su parte
las autoridades, presionadas por el objetivo de una rápida reconstruc-
ción y posiblemente por falta de una visión de largo plazo, al parecer
no estarían ejerciendo un rol activo respecto del patrimonio dañado.
Aparecen nuevas edificaciones, invasivas, desescaladas, impersonales
y descontextualizadas. Dentro de las arquitecturas perdidas hay dos
casos que nos permiten dar una visión general del actuar de las distintas
autoridades en el tema.
El primer caso es la Iglesia San Francisco, la más antigua de la ciudad.
Ocupado el terreno por la orden franciscana desde 1758, esta iglesia de
248
estilo neogótico colonial, de albañilería simple en ladrillo cocido, fue

construida en 1880. La construcción se mantuvo en pie desde entonces,
incluso soportando los terremotos de 1906, 1925 y 1985, dejándola este
último con algunos daños. Lamentablemente, el terremoto del 2010 la
destruyó tras 120 años de historia (ver figura 6). Los mayores esfuerzos
sísmicos los sufrió el campanario y el nartex, dejando en pie solo parte de
su bóveda de arco ojival. Pasaron 25 años, desde el terremoto de 1985,
en los que la congregación buscó apoyo en sus fieles para poder restau-
rarla y rehabilitar sus usos, sin embargo, al igual que lo ocurrido con la
Iglesia Matriz, el Obispado no se hizo cargo, delegando la búsqueda de
fondos en sus devotos o al Estado, en particular en la municipalidad.
Nuevamente se llegó tarde, nadie quiso hacerse cargo de este monumento
nacional (23 de octubre de 1986) de gran valor estilístico, histórico y
urbano, del cual ahora solo quedan ruinas.
Figura 6. Destrucción Iglesia San Francisco
Fuente: Juan Carlos Romo y Harold Castillo. El Mercurio, 10 de marzo de 2010.
249
Por otra parte tenemos el caso del Banco Bci (ex Banco de Curicó),
el edificio más antiguo del centro. De estilo neoclásico, color blanco y
esquina ochavada, destacaban sus ocho columnas dóricas en el acceso.
Fue levantado en base a los planos del arquitecto y escritor nacional
Daniel Barros Grez, para el juez curicano Rodolfo Oportus. Posterior-
mente fue ocupado sucesivamente por el Banco de Valparaíso, por el
Club de la Unión, por el Conservatorio Musical de la señora Aurora
García, por el Banco de Curicó y en la actualidad por el Banco Bci.
Lamentablemente este último terremoto lo dejó seriamente dañado
pues perdió parte de sus muros de albañilería. Sin embargo, la mayor
parte de su construcción quedó en pie. La premura y el desconocimiento
nuevamente estuvieron presentes en el accionar sobre el patrimonio (ver
figura 7). En un hecho sin precedentes, la Municipalidad se hizo parte
de la demolición de un edificio privado, lo que le costó una demanda
por parte del Consejo de Monumentos Nacionales. La demolición
significó una nueva pérdida para la memoria urbana de la ciudad.
Figura 7. Demolición Banco Bci (2010)
Fuente: Sin información. Contribución al Grupo Fotos Antiguas Curicó.
Lamentablemente, los anteriores no son los únicos casos. Tam-

bién podemos mencionar lo ocurrido con el diario La Prensa, primer
250
periódico curicano (en circulación desde 1898). Su edificio de albañi-

lería simple se ubicaba frente a la Plaza de Armas, en la esquina de las
calles Merced con Yungay, formando parte del conjunto de Zona Típica.
Se suma también el caso de la Iglesia Nuestra Señora del Carmen, que
sufrió graves daños en su nave principal, hoy demolida sin ninguna
consideración y reemplazada por una estructura de acero. Se decidió
conservar y reparar su campanario, pórtico y nartex. En el caso de la
Iglesia de la Merced, esta sufrió daños menores en su templo, algunas
fisuras y la pérdida de parte de sus vitrales en las naves laterales. El
mayor daño estuvo en la casa parroquial y el velatorio, ubicados a un
costado de la iglesia. Su construcción era de albañilería en adobe con
corredores, patios y techumbre en madera de roble, característicos de
las casas patronales de la época colonial. De esta no se pudo salvar
nada. Hoy el panorama es lamentable: la generosidad de sus espacios
y consideraciones paisajísticas ha sido reemplazada por construcciones
livianas, de escaso valor arquitectónico y espacial, como la mayoría
de las nuevas construcciones que han terminado colmando el casco
histórico.
Para finalizar, se sintetiza la información antes entregada según
los terremotos de 1906, 1985 y 2010 (ver figura 8). La superposición
de construcciones muestra la influencia que han tenido los terremotos
en el casco histórico de la ciudad, por los importantes períodos de
regeneración consecuentes. Sin ellos la configuración sería totalmente
distinta. Prácticamente tras cada terremoto las construcciones nuevas
corresponden a un 25 %, por lo que, cada dos o tres décadas, la ciudad
ha mutado de manera significativa.
251
Figura 8. Superposición de construcciones en el casco histórico actual

desde el terremoto de 1906 hasta el 2010
Fuente: Elaboración propia a partir de trabajo de campo y documental.
Conclusiones
El patrimonio arquitectónico de Curicó sufrió daños importantes con
el terremoto de 2010, especialmente en el casco histórico. No obstante,
el análisis de largo plazo planteado en este capítulo demuestra que
252
la pérdida patrimonial no ha sido una consecuencia exclusiva de los

terremotos vividos por la ciudad, puesto que otros elementos también
emergen como factores relacionados la ausencia de políticas integra-
les de manejo y conservación de edificios históricos, la desregulación
característica en las políticas urbanas y la mirada cortoplacista de las
nuevas construcciones en el casco histórico. Sobre sus grietas emer-
gen nuevas y avasalladoras construcciones, impersonales y ajenas al
contexto urbano. Junto con esas grietas, los anclajes identitarios, en
una ciudad cada vez más indiferenciada, se debilitan, y la ciudad como
experiencia pierde el sentido de coherencia de un espacio apropiado.
En la actualidad el predominio de la lógica de mercado desregulado
ha desatado una tensión en la ciudad entre los principios ciudadanos de
lo que nos es común y el pragmatismo de la búsqueda de rentabilidad
inmediata. Lamentablemente, ese predominio tampoco se ha traduci-
do en un mejoramiento general de la calidad de vida. En la práctica,
los instrumentos de planificación urbana han sido insuficientes para
encauzar las pulsiones del mercado, lo que ha generado consecuencias
nefastas para el desarrollo armónico de la ciudad.
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254
Los autores
Federico Arenas V.
Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Geografía, Univer-
sidad de Ginebra; geógrafo, Pontificia Universidad Católica de Chile.
Profesor titular en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo
[email protected].
Miguel Atienza U.
Doctor en Economía, Universidad Autónoma de Madrid. Profesor
asistente, director Departamento de Economía, e investigador IDEAR-
Instituto de Economía Aplicada Regional, Universidad Católica del
Norte, Antofagasta, Chile. Correo [email protected].
Cristián Henríquez R.
Doctor en Ciencias Ambientales, EULA, Universidad de Concepción;
geógrafo, Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor asociado
en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo [email protected].
José Hernández B.
Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración, Universidad
Complutense de Madrid; cientista político y licenciado en Literatura,
Universidad de Los Andes, Colombia. Investigador del Instituto Chi-
leno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile.
Correo [email protected].
Marcelo Lufin V.
Ph.D. in Regional Planning, Regional Science Concentration, Uni-
versity of Illinois at Urbana-Champaign, Estados Unidos; licenciado
en Ciencias de la Administración de Empresas, Universidad Católica
del Norte. Profesor en el Departamento de Economía e investigador
IDEAR-Instituto de Economía Aplicada Regional de la Universidad
Católica del Norte. Correo [email protected].
255
Doctora en Geografía, Universidad de Barcelona; geógrafa, Universi-
dad de Playa Ancha. Profesora asistente en la Pontificia Universidad
Católica de Chile. Correo [email protected].
Doctor en Planificación Territorial, Urbanismo y Dinámicas del Espacio,
Université París-Sorbonne; geógrafo, Pontificia Universidad Católica
de Chile. Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales
de la Universidad Autónoma de Chile. Correo [email protected].
Mauricio Morales S.
Geógrafo, Pontificia Universidad Católica de Chile. Colaborador ad-
junto del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad
Autónoma de Chile. Correo [email protected].
Gloria Naranjo R.
Doctora (c) en Arquitectura y Estudios Urbanos Pontificia Universidad
Católica de Chile; magíster en Asentamientos Humanos y Medio Am-
biente, Pontificia Universidad Católica de Chile; geógrafa, Pontificia
Universidad Católica de Chile. Profesora asistente en la Pontificia
Universidad Católica de Chile. Correo [email protected].
Jorge Qüense A.
Doctor en Medioambiente, Universidad Joseph Fourier de Grenoble;
geógrafo, Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor asistente
en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo [email protected].
Andrés Rojas B.
Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos, Universi-
dad Alberto Hurtado; historiador, Universidad de Chile. Investigador
del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Au-
tónoma de Chile. Correo [email protected].
Pablo Rojas B.
Arquitecto, Universidad de Chile. Colaborador adjunto del Instituto
Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile.
Correo [email protected].
256
François Taulelle
Doctor en Geografía y Planificación Territorial, Université Toulouse Le
Mirail. Profesor en Geografía, Planificación y Urbanismo, Université
Toulouse-Jean Jaurès, LISST CNRS (UMR 5193), Centre Interdiscipli-
naire d’Études Urbaines (CIEU). Correo [email protected].
Paulina Terra R.
Doctora (c) en Arquitectura y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad
Católica de Chile; máster en Planificación Territorial, Universidad de
Barcelona; geógrafa, Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo
[email protected].
Camilo Vial C.
Doctor en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid;
periodista, Pontificia Universidad Católica de Chile. Secretario gene-
ral e investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la
Universidad Autónoma de Chile. Correo [email protected].
257
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Teléfono: 2223-8100 / [email protected]
Santiago de Chile, mayo de 2015
Se utilizó tecnología de última generación que reduce
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andrés rojas b.

CIUDADES INTERMEDIAS EN CHILE TERRITORIOS OLVIDADOS

Enrique Aliste dos académicos abordan el estudio de estas urbes, profundizando

Agradecemos al Instituto Chileno

También a la Dirección de Postgra-

Ciudades intermedias en Chile:

© Francisco Maturana M. y Andrés Rojas B. (editores), 2015

© RIL® editores, 2015

Composición, diseño de portada e impresión: RIL® editores

Impreso en Chile • Printed in Chile

A la búsqueda de las ciudades intermedias.

¿Ciudad media o ciudad intermedia?

Evolución histórica de las ciudades intermedias en el

Ciudades intermedias y municipalidades:

Análisis y gestión de riesgos naturales en ciudades

El papel de las ciudades intermedias en la red

La conurbación Rancagua-Machalí: un desarrollo

La gobernanza de las ciudades intermedias

El patrimonio en las ciudades intermedias:

Chile es un país desigual en muchos sentidos. Uno de los más graves,

pues apuntan a divisiones administrativas de las que Santiago también

a partir del análisis de su especialización productiva en las últimas

red de flujos de conmutación en Chile», de los profesores Marcelo

Francisco Maturana Miranda

Elementos teóricos para

Professeur des Universités, en Géographie /Aménagement et Urbanisme

La década del noventa estuvo marcada por un creciente interés de

(Maturana et al., 2012). Un simposio internacional reciente también

urbanas. Se puede responder de manera estadística y así definir artifi-

de las políticas de ordenamiento territorial. En primer lugar, al estar

un impacto en la calidad de vida, aunque, por cierto, la percepción

Finalmente, el estudio de la ciudad media requiere un análisis

Francisco Maturana M.1

Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM),

Palabras clave: ciudades intermedias, ciudad media, Chile.

Keywords: Intermediate cities, medium sized cities, Chile.

¿Ciudad media o ciudad intermedia?

En este sentido, resulta interesante interrogarse ¿cuál es el estado

Definición conceptual y usos en la literatura nacional

Bellet y Llop (2004a) plantean que el concepto de intermediación

segundo, se deberían plantear determinados indicadores que permitan

• Comprender las definiciones de ciudad pequeña y ciudad media

Se destacó la dificultad de establecer una definición homogénea

las ciudades intermedias en un contexto de urbanización mundial y se

• Abrir un campo de debate y trabajo específico sobre las ciudades

A partir de este programa se generaron varias publicaciones e

De manera específica, Panarelli (2007) plantea que en Italia —don-

Es posible obtener más información en http://www.villesdefrance.fr/, pese a esto,

en la actualidad está red mutó y colabora con http://www.villesdefrance.fr/

• Crecimiento y expansión urbana,

Bajo el contexto anterior, el debate en torno a definir estos centros

categorías: metrópolis, una aglomeración urbana que concentra sobre

• Tasa de crecimiento demográfico y tasa de expansión espacial,

Desde el punto de vista de sus funciones, Azocar, Sanhueza y Hen-

sistema urbano chileno, principalmente debido a que Santiago continúa

Tabla 1. Algunos estudios recientes que involucran

Autor Año Ciudad(es) estudiada(s) Temática

Fuente: Elaboración propia a partir de los diferentes autores indicados.

La revisión bibliográfica realizada indica que el auge del estudio