LA JUSTICIA AUSENTE

EL SISTEMA PENITENCIARIO Y EL CONTROL JUDICIAL DE LA EJECUCIÓN DE LA PENA

PRIVATIVA DE LIBERTAD EN CHILE

Isabel Arriagada Gajewski, y Guillermo Silva Olivares,,

El siguiente documento es el borrador del capítulo chileno sobre tutela judicial efectiva
en Latinoamérica coordinado por Gustavo Arocena y de próxima publicación en
editorial Ediar, Argentina. Su circulación se encuentra sujeta a fines docentes y no
puede ser ni total ni parcialmente reproducido sin autorización de los autores.

I. INTRODUCCIÓN

En su imprescindible obra Vigilar y castigar, Michel Foucault identifica un principio

crucial para el devenir del moderno sistema penal que denomina declaración de
independencia carcelaria. Bajo esta máxima, la prisión se ha convertido en un poder
que controla y administra autónomamente la ejecución del castigo en tanto parte de la
soberanía punitiva.1 Como Foucault reconoce, la consecuencia inevitable de la
declaración resulta en la reproducción de los excesos y la arbitrariedad, otrora
atribuibles a la actividad del antiguo régimen penal y a la gracia del príncipe. Así
entonces, la necesidad de que este poder carcelario sea objeto de control en sus diversas
manifestaciones por parte de entidades imparciales resulta ineludible. En distintas
legislaciones este problema en concreto se trata bajo la forma del control judicial de la
ejecución de las penas privativas de libertad.
Chile aún convive con este conflicto. Desde el año 2000 en adelante diversas
reformas han contribuido a fortalecer y legitimar la forma de impartir justicia en nuestro
país. La reforma procesal penal es paradigmática a este respecto, ya que significó un
importante paso hacia el reconocimiento de los imputados como sujetos de derecho. Sin
embargo, y como es señalado insistentemente en la doctrina nacional, la ejecución de la
pena, y en especial de la pena privativa de libertad, ha ido desacompasada de este
proceso de reformas.2 Chile no cuenta con una ley de ejecución de penas propiamente
tal, ni tampoco con una institucionalidad específica y especializada para el control de la
actividad ejecutiva. Estos déficits permiten ser encuadrados en una serie de lastres y
amarres normativos y teóricos que impiden contar con un sistema de ejecución de penas
,
Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile. Magíster © en Sociología,
Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: [email protected].
,,
Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de Chile. Ayudante del Departamento
de Ciencias Penales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Correo electrónico:
[email protected].
1
FOUCAULT, Michel, Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisión, Siglo veintiuno editores, Argentina,
2002, p. 250.
2
Como bien señala Eduardo Cordero: “Quien se introduce en este tema por vez primera le llama de
inmediato la atención la discordancia que existe por el respeto de la legalidad en el sistema judicial y las
normas procedimentales, frente a las inhumanas condiciones en las cuales se encuentra el condenado en
un establecimiento penitenciario”. CORDERO, Eduardo, “El control jurisdiccional de la actividad de la
administración penitenciaria”, en Informes en derecho. Doctrina procesal penal 2009, Departamento de
Estudios de la Defensoría Penal Pública, Santiago, 2010, p. 72, disponible en:
http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/34789/2/233834.pdf (accedido el 15 de
diciembre de 2013).
adecuado a, por ejemplo, las exigencias de los últimos avances del derecho
internacional.
Las falencias estructurales que aquejan al sistema requieren ser abordadas
prontamente en la agenda pública. Desde hace algunos años, gran parte del mundo
académico y profesional chileno insta por, y entiende como tareas inexcusables, la
dictación de una ley penitenciaria y la definición de un juez especializado para llevar a
cabo un adecuado y eficaz control de la ejecución penal. Si bien se han efectuado en los
últimos años importantes modificaciones a nivel del cuerpo encargado de la
administración penitenciaria y de las posibilidades de defensa en esa materia, la
implementación de un sistema general y adecuado de ejecución penal y sus
posibilidades de control judicial permanecen pendientes.

II. EL SISTEMA DE EJECUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD EN CHILE

El conocido diagnóstico de la literatura tradicional sobre la normativa que regula los

distintos aspectos de la ejecución de la pena privativa de libertad en Chile (o “actividad
penitenciaria”) identifica diversas falencias. Entre ellas destacan la ausencia de un
estatuto constitucional que oriente la actividad penitenciaria, el carácter asistemático,
atomizado y disperso de la normativa,3 la regulación por vía de una fuente formal
inferior, de orden reglamentario, con la subsecuente carencia de normativa de rango
legal,4 y, en especial, la inexistencia de una judicatura especializada que resuelva los
distintos incidentes que ocurren al interior de los establecimientos penitenciarios. A
todo ello se suma la realidad de las cárceles nacionales, cuyas precarias condiciones
amparan un estado constante de vulneración de derechos.
Existen dos grandes vías para hacer frente al problema. Primero, acudir al
conjunto de disposiciones existentes en Chile que han sido desatendidas por los
operadores del sistema.5 Urge en el corto plazo garantizar la aplicación efectiva de la
normativa reglamentaria, la legislación y los tratados internacionales vigentes y
ratificados por nuestro país, en orden a resguardar al menos mínimamente los derechos
de los privados de libertad. Segundo y en paralelo, resulta imperativo diseñar una
estrategia legislativa de mediano y largo plazo de lege ferenda que corrija los problemas
– y vacíos – de la legislación vigente e introduzca una regulación de jerarquía legal a
tono con los principios y reglas mínimas establecidas por los instrumentos
internacionales reconocidos.6
En resumen, el déficit en materia penitenciaria es profundo y alcanza varios
ámbitos institucionales: no solamente se requiere de un mejor trabajo legislativo, sino
también de la voluntad del aparato judicial y administrativo de respetar y aplicar de

3
Por todos, VALENZUELA, Jonatan, “Estado actual de la reforma al sistema penitenciario en Chile”, en
Revista de Estudios de la Justicia N° 6, 2005, p. 192.
4
Véase, por ejemplo, GUZMÁN DALBORA, José Luis, “Consideraciones críticas sobre el reglamento
penitenciario chileno”, en Gaceta Jurídica N° 168, 1994, pp. 13 s.
5
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 73. Cordero
sigue en este punto la opinión del informe emitido el año 2009 por la Fiscal Judicial de la Corte Suprema
ante la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado. En la última década, al
alero de la denuncia por parte de quienes se dedican a la investigación y exposición de la vulneración de
derechos dentro de nuestros establecimientos penitenciarios, han existido importantes esfuerzos por
sistematizar, o al menos recopilar, el gran número de legislación dispersa sobre la materia. Ejemplo de
ello es el “Compendio penitenciario concordado” de la Defensoría Penal Pública, editado por María
Alicia Salinero y Valeria Aldana.
6
Por todos, VALENZUELA, “Estado actual de la reforma al sistema penitenciario en Chile”, p. 207.
manera adecuada la legislación ya vigente. Visto así, resulta fundamental entonces para
el tema que aquí interesa revisar la normativa sobre actividad penitenciaria en Chile.

1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA REGULACIÓN DE LA EJECUCIÓN DE PENAS

PRIVATIVAS DE LIBERTAD. EL REGLAMENTO DE ESTABLECIMIENTOS
PENITENCIARIOS

La Constitución Política chilena no incluye referencia específica ni apartado especial

dedicado a la actividad penitenciaria, sino artículos dispersos que tienen relevancia más
o menos directa para la ejecución de las penas privativas de libertad, tales como el
principio de legalidad de las penas (art. 19 N°3 incisos séptimo y octavo), la regulación
de la libertad personal (artículo 19 n°7 letras b) y d)), el establecimiento de las acciones
de protección y amparo (artículos 20 y 21) y la facultad de imperio de los tribunales
(artículo 73). Adicionalmente, y como se verá en el siguiente apartado, resulta crucial el
artículo quinto del texto constitucional, que sujeta a los órganos estatales al
reconocimiento de los derechos establecidos en la legislación internacional contemplada
en tratados o acuerdos vigentes y ratificados por Chile.
A la ausencia de normativa constitucional explícita y específica se suma la
inexistencia de regulación general y sistemática de orden legal. Entre las escasas normas
de carácter legal que refieren expresamente a la ejecución penitenciaria, se encuentra el
artículo 80 del Código Penal (“CP”). Esta norma en su inciso primero parece asentar el
principio de legalidad en la ejecución de la pena, señalando que no “puede ser ejecutada
pena alguna en otra forma que la prescrita por la ley, ni con otras circunstancias o
accidentes que los expresados en su texto”. Sin embargo, en su inciso segundo termina
delegando en la potestad reglamentaria la regulación de castigos disciplinarios, trabajos,
relaciones con terceros, socorros y régimen alimenticio de los internos.
Así entonces, el mayor cuerpo normativo del sistema penitenciario chileno es el
Reglamento de Establecimientos Penitenciarios (“REP”) dictado por el Ministerio de
Justicia.7 El REP comprende entre sus principales materias la regulación de los
establecimientos penitenciarios, su orgánica y administración, el régimen penitenciario,
los derechos y obligaciones de los internos, comunicaciones e informaciones, visitas,
derecho a efectuar peticiones, propiedad de los internos, régimen disciplinario,
actividades y acciones para la reinserción social y permisos de salida.
Si bien el REP constituyó en su momento un importante esfuerzo por recoger las
principales directrices internacionales en la materia,8 su rango normativo reglamentario
merece censura. Son diversos los argumentos que se han esgrimido para requerir una
normativa con rango legal de la ejecución penitenciaria, en contra de la delegación a la
potestad reglamentaria del poder ejecutivo. En primer lugar, la ordenación vía
reglamentaria elude el mandato constitucional de normar la afectación de los derechos
fundamentales por ley.9 Sobre este punto, la privación o restricción de la libertad
ambulatoria (propia de la pena privativa de libertad) expone a otros derechos

7
Decreto Supremo del Ministerio de Justicia Nº 518 de 21 de agosto de 1998. Según Raúl Carnevali y
Francisco Maldonado, el REP operaría como equivalente a una Ley General Penitenciaria. CARNEVALI,
Raúl y MALDONADO, Francisco, “El tratamiento penitenciario en Chile. Especial atención a problemas de
constitucionalidad”, en Arocena, Gustavo (dir.), El tratamiento penitenciario. Resocialización del
delincuente, Hammurabi, Buenos Aires, 2013, p. 141.
8
HORVITZ, María Inés, “Ejecución de las sentencias condenatorias y de las medidas de seguridad”, en
Horvitz, María Inés y López, Julián, Derecho Procesal Penal chileno, tomo II, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 2004, p. 586.
9
Artículo 19 n° 26 de la Constitución Política de la República.
fundamentales a ser conculcados, como los derechos de propiedad, intimidad o libertad
de expresión, circunstancia que amerita regulación legal. Adicionalmente, el artículo 64
de la Constitución Política excluye de las materias que pueden ser objeto de delegación
en la potestad reglamentaria a aquellas comprendidas en las garantías constitucionales.
Dado que el reglamento claramente importa la regulación de derechos fundamentales,
viola flagrantemente esta exigencia constitucional.10 A esto se suma que la Constitución
consagra el principio de legalidad de las penas,11 de modo que parece razonable que las
condiciones de materialización de la pena sean objeto también de discusión y
producción legislativa.12 La ausencia de normativa de rango legal simboliza de cierta
manera la irrelevancia democrática de la ejecución penal en el país y la negación
política de los presos como sujetos de derechos.13 Sobre la regulación general y de
mayor relevancia para la efectiva ejecución de las penas privativas de libertad, entonces,
pesan fuertes objeciones de constitucionalidad.14

2. PANORAMA DE LA NORMATIVA INTERNACIONAL VIGENTE Y RATIFICADA POR

CHILE

En Chile se encuentran ratificados y vigentes diversos tratados internacionales que

protegen a las personas privadas de libertad, ya sea por la titularidad de los derechos
fundamentales generales como por la protección focalizada de algunos instrumentos
específicos relativos a la ejecución penal. En nuestro país los derechos fundamentales
consagrados en tratados internacionales ostentan rango constitucional, o al menos legal,
en virtud del artículo quinto inciso segundo de la Constitución Política, que impone a
los órganos del estado el deber de respetar los derechos garantizados tanto por la
Constitución como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se
encuentren vigentes.
Los tratados vigentes con relevancia en materia penitenciaria son el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos, la Convención
Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y su correspondiente Protocolo Facultativo.
Grosso modo, esta normativa exige el trato humano y digno respecto de toda persona
privada de libertad, prohíbe el uso de castigos o tratos crueles, inhumanos o
degradantes, consagra el derecho a un debido proceso y establece el derecho al recurso
efectivo ante jueces o tribunales competentes frente a violaciones de derechos

10
GUZMÁN DALBORA, “Consideraciones críticas sobre el Reglamento Penitenciario chileno”, pp. 13 s.
Así también, COUSO, Jaime y MERA, Jorge, “Hacia un sistema de control de la ejecución de penas
privativas de libertad”, en Boletín Jurídico del Ministerio de Justicia N° 4-5, Santiago, 2003, pp. 116 s.
11
Artículos 19 n° 3 inciso octavo de la Constitución Política de la República.
12
La Constitución exige la legalidad de las penas en los momentos de conminación, adjudicación y
ejecución, pues en todas estas fases se garantiza a las personas la intangibilidad de sus derechos
fundamentales cuando se trata del ejercicio del ius puniendi estatal o, al menos, de aquellos que no son
afectados por la sanción impuesta en la sentencia definitiva. VALENZUELA, “Estado actual de la reforma
al sistema penitenciario en Chile”, p. 199. Véase también MAÑALICH, Juan Pablo, “El derecho
penitenciario entra la ciudadanía y los derechos humanos”, en Revista de Criminología e Ciências
Penitenciárias, año 01 N° 02, 2011, p.14
13
CARNEVALI y MALDONADO, “El tratamiento penitenciario en Chile. Especial atención a problemas de
constitucionalidad”, p. 142.
14
GUZMÁN DALBORA, “Consideraciones críticas sobre el Reglamento Penitenciario chileno”, p. 14.
fundamentales, aun cuando la violación sea impetrada por funcionarios oficiales, tal
como lo asegura para las personas en libertad.15
De la normativa estipulada específicamente respecto de la población reclusa se
desprenden, siguiendo a Eliana Largo, tres principios fundamentales.16 Primero, la
exigencia de trato humano, de acuerdo a la dignidad y valor inherente como personas.
Segundo, la posición de garante del Estado, en el sentido del deber estatal de asegurar
condiciones mínimas de vida y proteger a los internos contra amenazas a su integridad
física o psíquica.17 Y tercero, la vigencia general de los derechos distintos de las
limitaciones propias del encarcelamiento, en el sentido de minimizar los efectos
colaterales que pueda tener la privación de libertad sobre otros derechos. En cuanto a
los principios relativos a las condiciones de vida al interior de las prisiones, cobra
especial importancia el deber de disponer de establecimientos penitenciarios con
condiciones mínimas de habitabilidad (espacio suficiente, exposición a luz natural,
ventilación y calefacción apropiadas), condiciones sanitarias y de higiene personal,
vestuario y cama individual, alimentación nutritiva, acceso permanente a agua potable,
condiciones para efectuar ejercicios físicos, servicios médicos y de salud, educación y

15
Existen dos recientes informes en la materia que proporcionan una descripción acabada sobre la
vigencia de los derechos fundamentales respecto de personas privadas de libertad en Chile. Uno
elaborado por el Instituto Nacional de Derechos Humanos (LARGO, Eliana, Estándares Internacionales en
materia de personas privadas de libertad y condiciones de los centros penitenciarios. Sistematización,
análisis y propuestas, Instituto Nacional de Derechos Humanos, Santiago, 2012, disponible en:
http://bibliotecadigital.indh.cl/bitstream/handle/123456789/311/ESTANDARES.pdf?sequence=4
(accedido el 07 de diciembre de 2013)) y otro efectuado por el Centro de Derechos Humanos de la
Universidad de Chile (NASH, Claudio, MILOS, Catalina y AGUILÓ, Pedro, Personas privadas de libertad y
medidas disciplinarias en Chile. Análisis y propuestas desde una perspectiva de derechos humanos,
Centro de Derechos Humanos Facultad de Derecho Universidad de Chile, Santiago, 2013, disponible en:
http://www.cdh.uchile.cl/media/publicaciones/pdf/94.pdf (accedido el 07 de diciembre de 2013)). Así
también, uno de los mayores referentes en la materia se encuentra en el Informe anual sobre derechos
humanos del Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales (Centro de Derechos Humanos
Universidad Diego Portales, “Sistema penitenciario y Derechos Humanos”, en Informe Anual sobre
Derechos Humanos en Chile 2010, Ediciones Universidad Diego Portales, Santiago, 2010, disponible en:
http://www.derechoshumanos.udp.cl/archivo/informe-anual/ (accedido el 08 de diciembre de 2013)).
16
Junto a los tratados internacionales o hard law el derecho internacional ha implementado normativa de
soft law, correspondiente a: las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, adoptadas por el
Primer Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
celebrado en Ginebra en 1955 y aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C
(XXIV) del 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) del 13 de mayo de 1977; los Principios Básicos para el
Tratamiento de los Reclusos, adoptados y proclamados por la Asamblea General de Naciones Unidas en
su Resolución 45/111, del 14 de diciembre de 1990; el Conjunto de Principios para la Protección de
Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión, adoptado por la Asamblea
General de Naciones Unidas en su Resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988; los Principios y
Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, adoptados por
la Organización de los Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución
01/08; los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por parte de Oficiales
Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptados por el Octavo Congreso de Naciones Unidas para la
Prevención del Delito y el Tratamiento de los Delincuentes, La Habana, Cuba, 27 de agosto al 7 de
septiembre de 1990. La normativa soft law interpreta y especifica las condiciones de vida básicas en los
centros penitenciarios en miras a orientar la solución de conflictos jurídicos derivados de la vulneración
de derechos y las políticas públicas. LARGO, Estándares Internacionales en materia de personas privadas
de libertad y condiciones de los centros penitenciarios. Sistematización, análisis y propuestas, p. 63.
17
Véase a este respecto el fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso
“Montero Araguren y otros vs. Venezuela”, en donde dictó: “[…] el Estado se encuentra en una posición
especial de garante frente a las personas privadas de libertad, toda vez que las autoridades penitenciarias
ejercen un fuerte control o dominio sobre las personas que se encuentran sujetas a custodia”.
actividades culturales y laborales y medidas contra el hacinamiento.18 En lo que aquí
interesa preferentemente, en el Conjunto de Principios para la protección de todas las
personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión19 (“Conjunto de
Principios”) se consagran especialmente los derechos de acceso a la justicia y debido
proceso respecto de las personas privadas de libertad. El Conjunto de Principios exige,
en su artículo cuarto, que todas las medidas que afectan a los derechos humanos de las
personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión sean ordenadas por o
queden sujetas a la fiscalización efectiva de un juez u otra autoridad. En cuanto al
debido proceso, a partir del Conjunto de Principios y de las Reglas Mínimas para el
Tratamiento de los Reclusos, la potestad disciplinaria administrativa encuentra límites
en su actuación constituidos por los principios de tipicidad, publicidad,
proporcionalidad, consagración de la prohibición de doble valoración o ne bis in ídem,
derecho de defensa y a presentar pruebas, derecho a ser juzgado en un plazo razonable y
derecho al recurso.20
Para asegurar el cumplimiento de estos tratados y acuerdos, es preciso
considerar que, a través de la Convención contra la Tortura y su Protocolo Facultativo,21
Chile asumió la obligación de crear o designar en el plazo de un año uno o varios
mecanismos nacionales independientes para la prevención de la tortura.22 Sin embargo,
esta obligación permanece incumplida. A nivel exterior, la Convención instituye el
Comité contra la Tortura, órgano integrado por un grupo de expertos y expertas
independientes y que actúa como organismo internacional competente para conocer de
denuncias individuales y supervisar el cumplimiento de la Convención, de modo que
esta instancia proporciona una herramienta alternativa, distinta de los órganos
nacionales, para el conocimiento y fallo de infracciones en el marco de la ejecución
penitenciaria.

3. LA RELACIÓN JURÍDICA PENITENCIARIA

Toda persona condenada por un delito que debe cumplir una pena de privación efectiva
de libertad, luego de la imposición y determinación de la pena, pasa a integrar una
relación de derecho público con el Estado.23 En Chile, siguiendo la formulación
alemana original, la relación jurídica entre el interno, en tanto “súbdito” sometido a un
régimen de privación de libertad, y el Estado y su aparato administrativo, ha sido
tradicionalmente interpretada al modo de una “relación especial de sujeción”.24 La

18
LARGO, Estándares Internacionales en materia de personas privadas de libertad y condiciones de los
centros penitenciarios. Sistematización, análisis y propuestas, p. 95.
19
Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 43/173, de 9 de diciembre
de 1988
20
LARGO, Estándares Internacionales en materia de personas privadas de libertad y condiciones de los
centros penitenciarios. Sistematización, análisis y propuestas, pp. 115 ss. La normativa internacional
admite que la regulación tenga nivel reglamentario. Como ya se ha sostenido más arriba, resulta
imperativo que la normativa penitenciaria ostente rango legal.
21
Chile ratificó la Convención contra la Tortura en 1988 y su Protocolo Facultativo el año 2008.
22
Artículo 17 del Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes.
23
Así lo establece expresamente el artículo 2 del Dto. 518 que aprueba el Reglamento de
Establecimientos Penitenciarios (REP).
24
Con mayor detalle, KENDALL, Stephen, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria,
Editorial Librotecnia, Santiago, 2010, pp. 23 ss. “Relación especial de sujeción” es la traducción de
besondere Gewaltverhältnis. Resulta llamativo que, “Gewalt” tenga dos significados posibles: fuerza,
violencia o coacción (en el sentido de “Zwang”) y autoridad o poder (en el sentido de “Machtbefugnis”).
De ahí que también se encuentren traducciones como “relación especial de supremacía de la autoridad” o
principal característica de una relación semejante consiste en que modifica (en el
sentido de limita) el estatus general de ciudadano,25 estableciendo una dependencia
acentuada en favor de un determinado fin de la administración pública.26 Esta forma de
entender la relación jurídica penitenciaria admite, por ejemplo, que la regulación
jurídica de la actividad penitenciaria ostente rango infralegal, puesto que tal
comprensión defiende la relativización del principio de legalidad o reserva legal de la
administración.27 Otra de sus consecuencias, como se verá, tiene directa relación con la
forma de comprender el control o tutela judicial de la ejecución de las penas privativas
de libertad.
Han existido esfuerzos por abandonar esta anacrónica concepción de la relación
penitenciaria. Así por ejemplo, el mismo REP consagra en su declaración de principios
que toda persona condenada a una pena privativa de libertad debe ver inalterada su
condición jurídica de ciudadano libre –con excepción de aquellos derechos limitados
inherentemente por la naturaleza de dicha pena-.28 Incluso la jurisprudencia y la
doctrina nacional demuestran la sana tendencia de abandonar la fórmula de la “especial
relación de sujeción”.
Pese a estos intentos, la misma Constitución Política cierra la puerta a una
comprensión renovada y ciudadana de la relación penitenciaria, al despojar
derechamente de la ciudadanía a ciertos condenados.29 La fórmula constitucional
representa la primera y principal barrera a la concreción del auténtico reconocimiento
de la condición ciudadana de la población penal.30 La adhesión del sistema penitenciario
a una visión del interno como un no-ciudadano (sujeto de manera especial al Estado y
su administración) se ve confirmada también por la circunstancia de que la ejecución
penitenciaria se encuentra en manos de una institución militarizada,31 Gendarmería de
Chile, cuyo principal norte es el mantenimiento del orden y la disciplina de los
establecimientos penitenciarios. De este modo, dado el panorama normativo vigente, la
comprensión decimonónica de la relación especial de sujeción aún no es abandonada.32

“relación especial de poder”. Esta última, por ejemplo, en GUZMÁN DALBORA, José Luis, La pena y la
extinción de la responsabilidad penal, Legal Publishing Chile, Santiago, 2008, pp. 188 ss.
25
Por todos, KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, p. 25.
26
MARDONES, Felipe, “La doctrina de las relaciones de sujeción especial en la jurisprudencia”,
Documento de trabajo N° 1/2011, Defensoría Penal Pública, Unidad de Defensa Penitenciaria, 2011, p. 3.
27
Ello es así porque en el contexto de la doctrina de las relaciones especiales de sujeción, existen
excepciones a la necesidad de contar con autorización legal explícita para que la administración pueda
limitar derechos de la persona a ella sujeta, determinadas por la imprevisión en materia de prestaciones y
por la maximización de la eficiencia administrativa. KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación
jurídica penitenciaria, p. 26.
28
El artículo 2° del Reglamento de establecimientos penitenciarios (Dto. 518) reza: “Será principio rector
de dicha actividad [penitenciaria] el antecedente que el interno se encuentra en una relación de derecho
público con el Estado, de manera que fuera de los derechos perdidos o limitados por su detención, prisión
preventiva o condena, su condición jurídica es idéntica a la de los ciudadanos libres”.
29
El artículo 17° de la Constitución señala: “La calidad de ciudadano se pierde: […] 2° Por condena a
pena aflictiva, y; 3º Por condena por delitos que la ley califique como conducta terrorista y los relativos al
tráfico de estupefacientes y que hubieren merecido, además, pena aflictiva”. En Chile, por disposición del
artículo 37° del Código Penal, las penas privativas de libertad superiores a tres años se consideran
aflictivas.
30
FOUCAULT, Vigilar y castigar, pp. 251 ss. MAÑALICH, “El derecho penitenciario entre la ciudadanía y
los derechos humanos”, pp. 17 ss. Véase infra 4.b.ii.
31
KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, p. 41.
32
Véase KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, p. 36. El año 1972 se
dio un giro jurisprudencial en Alemania cuando el Tribunal Constitucional alemán declaró que sería
inconstitucional la privación de derechos fundamentales de la persona sobre la base de una norma de
rango administrativo. K ENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 27 s.;
MARDONES, Felipe, “La doctrina de las relaciones de sujeción especial en la jurisprudencia”, pp. 4 s.
 Con todo, en una comprensión diversa de la relación especial de sujeción, cierto
sector de la doctrina y jurisprudencia ha interpretado el vínculo entre Estado e interno
bajo un matiz positivo, según el cual, producto de ese vínculo, el Estado se constituye
en garante de las personas privadas de libertad.33 En cualquier caso, con independencia
de las etiquetas, la especialidad de la relación de derecho público entre el interno y el
Estado se traduce en una particular indefensión del primero frente al segundo, sobre el
que, por lo mismo, habrán de pesar deberes más intensos de protección. Uno de los
principales de estos deberes es, como veremos, la tutela judicial efectiva de los derechos
de los internos. En consecuencia, bajo una visión renovada de la relación jurídica entre
interno y Estado, el control judicial de la ejecución de la pena – y en especial de los
actos de la administración penitenciaria– constituye uno de sus elementos
indispensables.

4. LA ADMINISTRACIÓN DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA

La actividad penitenciaria en Chile está constituida, en palabras de Eduardo Cordero,

por “el conjunto de actuaciones jurídicas y materiales vinculadas a las personas que
integran la población penal, dando lugar a un régimen disciplinario, de beneficios y
gestión que constituyen claramente una actuación administrativa”.34 La ejecución
penitenciaria se rige prevalentemente por normas del derecho administrativo y en su
mayor parte es llevada a cabo por Gendarmería de Chile.35 En específico, de acuerdo a
los artículos primero y tercero de su Ley Orgánica,36 Gendarmería es un servicio
público dependiente del Ministerio de Justicia que tiene a su cargo la dirección de todos
los establecimientos penales del país, y debe velar tanto por la seguridad como por la
atención, vigilancia y reinserción de las personas que por resolución de autoridades
competentes fueren detenidas o privadas de libertad.37 Se trata de un cuerpo
jerarquizado, disciplinado, obediente y armado que permite reconocerlo como una
institución de carácter militarizado.38
Pese a que el acento de la cultura institucional está puesto en la vigilancia y
mantenimiento del orden y disciplina al interior del establecimiento, a Gendarmería
también se le encomienda contribuir a la reinserción social de los internos por medio de
la ejecución de acciones tendientes a “eliminar su peligrosidad y lograr su reintegración

33
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 84. Ver nota
17.
34
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 75.
35
Para un mayor detalle respecto a la estructura administrativa en Chile, véase CORDERO, “El control
jurisdiccional de la actividad penitenciaria”, pp. 75 ss. Gendarmería se rige por el Estatuto del Personal de
Gendarmería (DFL 1.791 de 1980), supletoriamente por las normas del Estatuto Administrativo (Ley N°
18.834 de 1989) y la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
(Ley N° 18.575 de 1986).
36
Decreto Ley N° 2859 que fija la Ley Orgánica de Gendarmería de Chile, promulgado y publicado en
septiembre de 1979 (en adelante DL 2859).
37
Artículo 1°, DL 2859.
38
Artículo 2°, DL 2859. Véase al respecto VALENZUELA, “Estado actual de la reforma al sistema
penitenciario en Chile”, p. 193 ss. A diferencia de lo que sucede en otros países latinoamericanos, en
Chile los gendarmes pueden usar armas. Artículo 13°, DL 2859. Históricamente, el primer antecedente
del actual cuerpo de Gendarmería de Chile fue Gendarmería de Prisiones, cuya instauración data de 1911
y que tenía por uno de sus principales objetivos reemplazar a Carabineros de Chile (institución policial)
en la vigilancia y mantenimiento del orden en los establecimientos penitenciarios. Véase LEÓN, Marco
Antonio, “Documentos para la historia de las prisiones en Chile en el siglo XX (1911-1965)”, en Revista
Chilena de Historia del Derecho N° 20, 2008, p. 382.
al grupo social”.39 Aquí resulta altamente llamativo que sean los mismos encargados de
resguardar el orden, seguridad y disciplina de personas peligrosas (cuya peligrosidad
debe ser “eliminada”) los que las atiendan, respeten y promuevan sus derechos y
“contribuyan a su reinserción social”.40 Como fue indicado, la cultura de abusos y malas
prácticas de Gendarmería se corresponde también con una visión del interno como un
no-ciudadano. Resulta necesario, entonces, promover una nueva cultura de Gendarmería
que reconozca en el interno a un ciudadano cuyos derechos se encuentran amparados
por la legislación.41 Si bien en los últimos años se ha buscado la modernización de la
institución (principalmente por medio de la Ley 20.426 de modernización de
Gendarmería), el énfasis en este punto resulta de la mayor importancia. Con todo es
necesario repensar las bases teóricas de un plan de modernización semejante.
Junto al Ministerio de Justicia y Gendarmería42 existen otros entes
administrativos que cumplen funciones más o menos específicas en el contexto de la
actividad penitenciaria, principalmente el Alcaide (jefe del establecimiento
penitenciario), a quien corresponde, entre otras labores, imponer sanciones
disciplinarias a los internos y decidir sobre la concesión de permisos de salida y de
visitas; el Consejo Técnico, órgano colegiado que asesora al Alcaide; el Tribunal de
Conducta; y las Comisiones de beneficio de reducción de condena y de libertad
condicional, que califican la conducta del interno en el establecimiento penitenciario en
orden a determinar si cumple con lo necesario para la obtención de los “beneficios” de
reducción de condena y libertad condicional, respectivamente.43 Las resoluciones
adoptadas por estos entes son, técnicamente, actos administrativos que, como se indica
en lo que sigue, pueden ser objeto de control administrativo y judicial.
El régimen vigente en Chile, en la práctica, tolera que la administración
penitenciaria goce de amplios poderes en la determinación de la intensidad y grado de la
pena privativa de libertad, sin sujetarse a controles obligatorios y formales en sede
jurisdiccional.44 Podemos reconocer aquí una manifestación de la declaración de
independencia carcelaria. Una correcta comprensión y utilización de los mecanismos
de control de la actividad penitenciaria es indispensable para la tutela efectiva de los
derechos de los reclusos. La administración ostenta el poder decisorio sobre casi la
totalidad de los diferentes aspectos de la vida diaria de los internos, quienes quedan

39
Artículo 3° f) DL 2859. Cabe destacar que esta norma fue introducida por la importante modificación
que en marzo de 2010 fue introducida al DL 2859 por la Ley 20.426, que buscó modernizar y aumentar el
estándar de calidad del trabajo de Gendarmería mediante un considerable aumento de personal y la
readecuación de las normas de carrera funcionaria.
40
Por cierto, esta se trata de una indicación general. Gendarmería tiene una organización compleja que
contempla distintas secciones y funcionarios para el desempeño de diversas funciones.
41
Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales, “Sistema penitenciario y Derechos
Humanos”, en Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2010, Ediciones Universidad Diego
Portales, Santiago, 2010, pp. 121 y 129 ss. El informe considera vital para una adecuada reforma
penitenciaria la renovación de la estructura de enseñanza y educación del personal de Gendarmería,
especialmente en materia de los derechos de los internos (iniciativa que ha comenzado a ver algunos
tímidos frutos en el presente año). Esto resulta fundamental toda vez que en la práctica es común advertir
que los gendarmes muchas veces no conocen siquiera el Reglamento de establecimientos penitenciarios.
42
En específico, cuerpo de gendarmes, Directores regionales y Director nacional.
43
Respecto del detalle de su normativa y atribuciones, véase por todos KENDALL, La tutela judicial
efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 52 ss. Sobre las modificaciones más recientes al
régimen orgánico de libertad condicional, MORALES, Ana María. “Redescubriendo la libertad
condicional” en Conceptos N° 30, Fundación Paz Ciudadana, 2013, disponible en:
http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/08/conceptos-30-redescubriendo.pdf (accedido el
día 22 de diciembre de 2013),
44
KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, p. 40.
expuestos a un actuar discrecional y carente de control definido, lo que a su vez impide
– o somete a la contingencia – la satisfacción de exigencias de respeto de sus derechos.

III. EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA

La ejecución de la pena privativa de libertad en Chile se encuentra regida en concreto,

entonces, por normas del derecho administrativo. Los principales encargados de la
administración penitenciaria (el Ministerio de Justicia y su servicio público dependiente,
Gendarmería) forman parte de la Administración del Estado, y realizan sus actuaciones
por medio de actos administrativos que, si bien gozan de una presunción de legalidad
que autoriza a ejecutarlos de oficio y sin necesidad de un juicio declarativo previo,
pueden ser impugnados por la vía administrativa y/o jurisdiccional.45 La actividad de los
órganos administrativos en general está sometida a la Constitución y las leyes y entre
los principios específicos que debe observar, se encuentran el control y la
impugnabilidad de los actos administrativos.46
En Chile, la inexistencia de una adecuada sistematización normativa en materia de
ejecución penal influye fuertemente en la falta de claridad respecto del conjunto de
mecanismos administrativos y jurisdiccionales de control de la actividad penitenciaria.
Demostrativo de esta situación es la utilización impropia de las acciones
constitucionales de amparo y protección, muy extendida en la práctica como vía de
impugnación de los más variados actos administrativos penitenciarios (véase infra
III.3.i). La falta de homogeneidad en la regulación se enmarca en el contexto de la
ausencia de una jurisdicción contenciosa administrativa general en Chile, cuestión que a
su vez también permite entender el contexto de la ausencia de un tribunal específico
encargado de estas materias.

1. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA

La Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado

(N° 19.653, “LOCBGAE”) y la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos
que rigen los actos de la Administración del Estado (N° 19.880, “LBPA”) contemplan
recursos administrativos que permiten la invalidación, revocación o modificación de las
decisiones administrativas, para ser interpuestos, ya sea ante el mismo órgano que dicta
la resolución o ante su superior jerárquico.47 A continuación, se analizan las vías

45
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, pp. 79 s. Aquí
Cordero termina definiendo al derecho administrativo penitenciario como el “conjunto de normas y
principios que rigen a los órganos que integran la Administración penitenciaria en su organización y
relaciones internas, así como con las personas sometidas al régimen penitenciario o que integran la
denominada relación jurídica penitenciaria” (ibíd., p. 80). KENDALL, La tutela judicial efectiva en la
relación jurídica penitenciaria, pp. 46 s. y 87 ss.
46
Artículos 2 y 3 inciso 2° de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración
del Estado, N° 18.575, artículo 38 inciso 2 de la Constitución política de la República. Para una
enumeración del conjunto de principios que rigen al derecho administrativo nacional, véase CORDERO,
“El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, pp. 81-83. Para un
aclaratorio análisis general de los principales mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico chileno
para impugnar los actos administrativos, véase FERRADA, Juan Carlos, “Los procesos administrativos en
el Derecho chileno”, en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXXVI,
1/2011, pp. 252 ss.
47
Para una clara explicación de los procedimientos administrativos de impugnación en Chile, véase
FERRADA, “Los procesos administrativos en el Derecho chileno”, pp. 251 ss.
administrativas de impugnación (o de “control administrativo interno”)48 respecto de las
decisiones que se dictan en el marco de la actividad penitenciaria, para luego, en la
sección siguiente, abordar el control judicial.
Es un principio básico de la regulación administrativa que todo acto
administrativo sea impugnable por medio de los recursos que establece la ley; de modo
que la administración puede y debe invalidar, incluso de oficio, sus actos contrarios a
derecho.49 La tutela administrativa aplicable en esta materia contempla los recursos de
petición, reposición, jerárquico y de revisión.50
El recurso de petición es un medio administrativo de impugnación que se
encuentra consagrado específicamente en el mismo REP. El inciso primero de su
artículo noveno consagra el derecho a todo condenado a dirigirse a las “autoridades
competentes” para formular quejas y peticiones a través de los recursos legales. El tenor
literal de dicha disposición no distingue si las autoridades competentes son
administrativas o judiciales, ni especifica el o los recursos legales que vehiculizan la
reclamación. El inciso segundo del artículo noveno y el artículo 58 del mismo REP, sí
regula algunas particularidades de la reclamación ante las autoridades penitenciarias.
Concretamente, establece que las peticiones que se efectúen ante el Alcaide deben
manifestarse en forma individual, verbalmente o por escrito. Adicionalmente esas
disposiciones regulan muy someramente algunos aspectos del procedimiento: la
respuesta del Alcaide puede ser verbal o escrita y será cursada y contestada, o al menos
se informará del estado de tramitación, en un plazo máximo de 15 días corridos.51 No es
difícil advertir el carácter exiguo de la regulación y su inconveniencia para asegurar
debidamente los derechos del interno.52
Por su parte, el recurso de reposición y el recurso jerárquico están consagrados
de manera conjunta en la LOCBGAE y en la LBPA,53 pero no se encuentran

48
El control administrativo externo es el que lleva a cabo sobre los actos administrativos Contraloría
General de la República.
49
MORAGA, Claudio, Notas al procedimiento administrativo y la doctrina chilena, en Pantoja, Rolando
(coord.) Derecho Administrativo. 150 años de Doctrina, Editorial Jurídica, Santiago, 2009, p. 368.
50
En una comprensión más amplia del sistema de control jurisdiccional de la administración, Cordero
incluye las acciones contenciosas administrativas generales de nulidad de los actos de la administración
(conocida como nulidad de derecho público) y la acción de responsabilidad patrimonial del Estado.
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad penitenciaria”, pp. 87 s.
51
Artículo 58 del REP y artículo 19 nº 14 de la CPR, siendo procedente también la aplicación supletoria
de la LOCBGAE.
52
En este mismo sentido se pronuncia HORVITZ, “Ejecución de las sentencias condenatorias y de las
medidas de seguridad”, Derecho Procesal Penal chileno, tomo II, p. 591. Véase también, en específico
respecto de su aplicación en materia de impugnación de resoluciones que deniegan, suspenden o revocan
permisos de salida, SALINERO, María Alicia, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, Informe
en Derecho en Defensoría Nacional, Centro de Estudios y Proyectos, Santiago, 2007, pp. 45 s., disponible
en: http://www.biblio.dpp.cl/biblio/DataBank/5265.pdf (accedido el 02 de diciembre de 2013).
El derecho de petición se encuentra consagrado también a nivel de tratados internacionales (véase, por
ejemplo, el artículo segundo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Regla 36 de las
Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, el principio VIII de los Principios y Buenas
Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas). En la práctica, los
canales institucionales de los internos para presentar solicitudes o reclamos son manifiestamente
deficitarios. Si un recluso, por ejemplo, quisiera participar en un taller deportivo, no tiene una instancia
destinada expresamente a recibir su solicitud; una vez realizada la solicitud –informalmente-, el interno
carece de certeza sobre el plazo y el resultado de su petición; y una vez resuelta, no accede a la
motivación de la decisión ni al escrito que la contiene. Por regla general, tampoco existen registros de las
resoluciones ni las anotaciones correspondientes en el libro de novedades. Como se analiza en el apartado
correspondiente, los reclusos tampoco cuentan con un canal institucional eficaz para realizar
reclamaciones por vulneración de derechos.
53
Artículos 10 LOCBGAE, 15 y 59 de la LBPA.
contemplados expresamente en el REP. El recurso de reposición debe interponerse
dentro del plazo de cinco días ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna,
mientras que podrá interponerse el recurso jerárquico en subsidio al recurso de
reposición o directamente dentro del plazo de cinco días, ante el superior
correspondiente para que éste modifique o revoque el acto del subordinado.54 Dada la
estructura jerárquica de Gendarmería, el superior jerárquico del Alcaide es el Director
Regional de Gendarmería, y de éste el Director Nacional, respecto de quien se agota la
vía administrativa. Entonces el recurso jerárquico permitiría impugnar, por ejemplo, la
resolución dictada por el Alcaide que suspende el derecho de visitas de un interno, ante
el Director Regional, solicitando su modificación o inmediata revocación.
En último lugar, la LBPA contempla en su artículo 60 el recurso extraordinario
de revisión administrativa. Este recurso debe interponerse en el plazo de un año respecto
de resoluciones firmes cuando no hubiese habido debido emplazamiento, se hubiese
dictado con manifiesto error de hecho determinante para la decisión, por existir
documentos que no hubiesen sido incluidos y que fueran esenciales para la resolución
del asunto, por concurrir prevaricación, cohecho u otra maquinación fraudulenta, y por
haberse fundado la resolución en documentos o testimonios falsos. Dicho sea de paso,
debe también considerarse a este respecto la posibilidad de revisión extraordinaria que
realiza la Corte Suprema en sede jurisdiccional, en virtud de la competencia que le
entrega la regulación procesal penal actual.55 A través de esta acción, la Corte tiene
competencia para revisar sentencias firmes en que se hubiera condenado a una persona
por crimen o simple delito con el fin de anular aquellas sentencias dictadas
erróneamente, privilegiando la verdad y la justicia por sobre la seguridad jurídica de la
cosa juzgada.56
La literatura especializada nacional ha recalcado la insuficiencia de estos
mecanismos administrativos para una tutela efectiva de los derechos del interno. Dada
su posición institucional respecto del recluso, las actuaciones de la administración
penitenciaria son ajenas a algunas exigencias del debido proceso. En efecto, la
administración penitenciaria no constituye un órgano imparcial ajeno a todo interés en
la decisión,57 no decide sobre la base de un procedimiento previo ni legalmente
tramitado ni se le exige una investigación racional y justa. En palabras de María Inés

que dicta ]los_ reglamentos, sea al mismo tiempo la que se encuentre encargada de
Horvitz, resulta altamente criticable que, “siendo la propia autoridad administrativa la

aplicarlos y cumplirlos, dejándose esta materia entregada al autocontrol y vulnerándose

el principio republicano de separación de los poderes”.58
Por otro lado, entre los internos no hay confianza en que sus reclamaciones sean
atendidas, así como tampoco hay conocimiento de la existencia de estas vías de tutela
54
Ambos recursos tienen naturaleza administrativa y no obstan en ningún caso a la interposición de las
acciones jurisdiccionales que procedan (artículo 9 LOCBGAE).
55
Libro Cuarto, título VII, párrafo III del Código Procesal Penal.
56
Sobre los problemas del tratamiento jurisprudencial que ha recibido el recurso de revisión en Chile,
véase FERNÁNDEZ, José y OLAVARRÍA, Malva, “Teoría y práctica de la acción de revisión en el nuevo
código procesal penal, causal letra d) del artículo 473”, en Ius et Praxis, Año 15, N° 2, 2009, disponible
en: http://www.proyectoinocentes.cl/resources/upload/eb514788b3370f42982ff06fc04f7966.pdf
(accedido el 22 de diciembre de 2013). En Chile la Defensoría Penal Pública implementó el denominado
“Proyecto Inocentes” que entrega un espacio de reparación y reconocimiento a personas inocentes
injustamente privadas de libertad. El sitio cuenta con la siguiente página web:
http://www.proyectoinocentes.cl/pag/23/357/introduccion (accedido el 22 de diciembre de 2013).
57
KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 74 s. Y esto es así pese
al principio de imparcialidad que rige a la administración, consagrado en el artículo 11 de la LBPA.
58
HORVITZ, “Ejecución de las sentencias condenatorias y de las medidas de seguridad”, Derecho
Procesal Penal chileno, tomo II, p. 589.
de sus derechos. Por el contrario, los reclusos temen las represalias de la autoridad, ya
sea que interpongan su reclamación directamente ante la administración como si acuden
al respectivo superior jerárquico.59 Cabe recordar que la autoridad administrativa
controla la mayoría de los aspectos de la vida diaria de los reclusos, tales como la
concesión de “beneficios”, la aplicación de medidas disciplinarias o la decisión de
traslado hacia otros establecimientos penitenciarios, de modo que cualquier reclamo
puede desencadenar represalias a través de la privación o restricción de beneficios o la
imposición arbitraria de sanciones.
Una correcta formulación de los mecanismos de control e impugnación exige
una alternativa procedimental jurisdiccional directa.60 La relación jurídica penitenciaria,
en su especificidad, es tan brutalmente asimétrica que configura un ámbito en donde no
solo resulta imprescindible extender el control judicial que actualmente se dispensa a
toda persona libre, sino que deviene fundamental garantizar un control amplio y estricto
de los órganos administrativos encargados de la actividad penitenciaria, así como un
mayor y mejor nivel de protección de los derechos de los internos.61

2. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA: AUTORIDAD

COMPETENTE

El artículo 14 letra f) del Código Orgánico de Tribunales (“COT”) contempla un doble

ámbito de competencia para el juez de garantía en materia de ejecución penal:62 hacer
ejecutar las condenas criminales y las medidas de seguridad y resolver las solicitudes y
reclamos relativos a dicha ejecución, de conformidad a la ley procesal penal. La primera
de estas funciones, hacer ejecutar las condenas, se encuentra regulada en el título VIII
del libro IV del Código Procesal Penal (“CPP”; “ejecución de las sentencias
condenatorias y medidas de seguridad”). De los siete artículos que componen el título,
solamente se dedica un inciso (el inciso segundo del artículo 468) a la “ejecución de la
sentencia penal” de la pena privativa de libertad, que regula escuetamente algunos pasos

59
Al respecto véase el estudio empírico realizado hace algunos años en nuestro país por Jörg Alfred
Stippel, sobre el grado de protección jurídica de las personas privadas de libertad frente a actos u
omisiones abusivos y/o ilegales de la administración penitenciaria. Entre sus resultados el estudio arrojó
que de los internos consultados sobre las razones por las cuales no presentaron alguna clase de reclamo
ante la autoridad luego de haber sufrido alguna violación a sus derechos, el 33% señaló que no creía que
un reclamo tendría un resultado positivo; el 31,6% contestó que no lo hacía por temor a represalias; y
cerca del 25% respondió que no sabía cómo reclamar o que no sabía que existía tal posibilidad. STIPPEL,
Jörg, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile, Editorial LOM, Santiago, 2006, p.
190.
60
En tanto sea necesario agotarlas previamente, los procedimientos administrativos que se dan con
ocasión de la utilización de alguna de las vías de control administrativo aquí reseñadas constituyen más
bien una dilación en la obtención de una tutela judicial efectiva y oportuna de los derechos de los
reclusos. KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 85 ss.
61
COUSO y MERA, “Hacia un sistema de control de la ejecución de penas privativas de libertad”, p. 118;
KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, p. 77.
62
En el proceso penal chileno intervienen dos órganos jurisdiccionales, el juez de garantía y el tribunal de
juicio oral en lo penal. El primero se encarga de la protección de los derechos de los imputados, víctimas
y testigos durante la etapa de investigación del proceso penal, así como de dictar sentencia en aquellos
casos que no requieren de la intervención del tribunal oral en lo penal (por ejemplo, en caso de darse
algunas “salidas alternativas” al proceso, como una suspensión condicional del procedimiento o un
acuerdo reparatorio). Por su parte, el tribunal de juicio oral en lo penal es un órgano colegiado cuya
función principal es conocer y fallar, en un juicio público y oral, dictando sentencia condenatoria o
absolutoria respecto del imputado.
previos a la efectiva ejecución de la pena en el establecimiento penitenciario.63 La
escasa regulación evidencia que en Chile la ejecución efectiva de la pena privativa de
libertad es entendida como una actividad puramente administrativa. Por esta razón, se
requiere adoptar una comprensión amplia de la competencia del juez de garantía, que
considere dentro de sus atribuciones la facultad de supervisar las condiciones,
naturaleza y duración de la pena, entre otras dimensiones de su ejecución.64
Al juez de garantía, entonces, le compete ejercer una función de control de la
ejecución penal, actividad que tiene lugar durante la completa ejecución de la condena.
Aunque la posibilidad de realizar solicitudes y reclamos ante el juez de garantía resulta
la vía legal más específica para que el interno reclame la tutela de sus derechos, lo cierto
es que esta vía de control dista de ser idónea. Basta advertir que la ley no especifica el
medio de impugnación que debe utilizarse, ni establece procedimiento general alguno
aplicable para el adecuado ejercicio de esta competencia.65 Los déficits descritos se
enmarcan en el contexto de la falta de una institucionalidad jurisdiccional dedicada al
control general de actos administrativos y, en particular, una específicamente abocada a
materias de ejecución penal (infra 4.a). Como ya se anticipara, estas mismas razones
permiten entender que las acciones de amparo y protección se hayan transformado en la
vía más utilizada para impugnar actos administrativos penitenciarios, por sobre la vía
jurisdiccional expresa que otorga competencia al juez de garantía. Con todo, resulta
incontestable que actualmente en nuestro ordenamiento jurídico es el juez de garantía el
órgano jurisdiccional llamado a ejercer la función de control de la ejecución de las
penas.66 Al revisar los reclamos de los internos ante los actos administrativos formales y
actuaciones no formales de la administración penitenciaria, la actividad del juez de

63
“Cuando el condenado debiere cumplir pena privativa de libertad, el tribunal remitirá copia de la
sentencia, con el atestado de hallarse firme, al establecimiento penitenciario correspondiente, dando orden
de ingreso. Si el condenado estuviere en libertad, el tribunal ordenará inmediatamente su aprehensión y,
una vez efectuada, procederá conforme a la regla anterior”. Artículo 468 inciso 2° CPP.
64
SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, p. 52.
65
KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 95 s. SALINERO, “Los
permisos de salida en la legislación chilena”, p. 52.
66
Hay varias voces a favor a la hora de considerar al juez de garantía como un verdadero juez de
ejecución (véase, por ejemplo, HORVITZ, “Ejecución de las sentencias condenatorias y de las medidas de
seguridad”, Derecho Procesal Penal chileno, tomo II, p. 204. STIPPEL, Las cárceles y la búsqueda de una
política criminal para Chile, pp. 262 s.). Es interesante que en el proceso legislativo de confección del
Código procesal penal, como se advierte en la historia del establecimiento del actual artículo 467 CPP,
inicialmente se pretendía dejar la ejecución y supervisión provisoria de las condenas a los tribunales que
las hubieren dictado, hasta que se establecieran tribunales especializados de ejecución. Véase la Historia
de la Ley 19.696 que establece el Código Procesal Penal, Biblioteca del Congreso Nacional, 12 de
octubre de 2000, pp. 37, 417, 545, 814 y 1595. En el primer informe de la Comisión de Constitución,
Legislación y Justicia sobre el proyecto de ley que establece un nuevo Código de Procedimiento Penal, de
enero de 1998, se instó a no confundir la actividad de ejecución de las condenas con el control que ha de
ejercerse sobre ellas. En lo primero no se planteó cambio alguno, dejándose a cargo de la administración.
En lo que al control se refiere, dicho documento expresa que se prefiere esperar la creación de jueces
especiales de ejecución (ibíd., p. 264). Estas anécdotas sirven para ilustrar que los problemas que se han
apuntado en este trabajo sobre la regulación y práctica del control judicial de la actividad penitenciaria,
como parte especial de la actividad general de ejecución de penas, se comprenden adecuadamente en el
contexto nacional de una institucionalidad jurisdiccional (en general, contenciosa-administrativa; en
específico, de ejecución penal) truncada. Pero en ningún caso, la explicación del contexto permitiría
eludir que, bajo una interpretación sistemática de la normativa nacional, el juez de garantía detenta hoy,
entre otras, las funciones que permiten caracterizarlo como un verdadero juez de ejecución.
garantía constituye una verdadera forma de contencioso administrativo especial en la
regulación nacional.67
Para una adecuada comprensión de la actividad del juez de garantía68 resulta
fundamental detenerse tanto en los actos formales e informales de la administración
penitenciaria que pueden ser objeto de su control como en la forma en que dicho control
debe realizarse.

3. EL CONTROL JUDICIAL DE IMPUGNACIONES Y RECLAMOS FRENTE A LOS ACTOS DE

LA ADMINISTRACIÓN DE LA ACTIVIDAD PENITENCIARIA

En principio, la revisión jurisdiccional puede recaer sobre diversos actos en el contexto

de la actividad penitenciaria. El juez de garantía constituye una autoridad competente
ante la cual los internos pueden, en virtud de la disposición general del artículo 9 REP,
formular reclamaciones y peticiones en defensa de sus derechos e intereses. Por tanto, a
este tribunal corresponde conocer de todo acto que pueda afectar o afecte los derechos
y/o intereses de los reclusos en los distintos establecimientos penitenciarios del país, ya
sea vía reclamación de actos informales, impetrados con ocasión de la actividad
penitenciaria, o vía impugnación de actos formales, adoptados previo procedimiento
administrativo.69 En otras palabras, el control judicial se extiende tanto al acto
administrativo fruto de una potestad discrecional como al que nace bajo una potestad
reglada. 70
La potestad discrecional de la administración reviste particular importancia, toda
vez que la relación penitenciaria – entendida como una relación especial de sujeción–
constituye un espacio ideal para la proliferación de ámbitos de inmunidad e impunidad
de la Administración. Con todo, la superación de la visión decimonónica de la relación
penitenciaria como una relación especial de sujeción que tolera amplios poderes
discrecionales de la Administración, exige reconocer que en materia penitenciaria el
control judicial recae tanto sobre las potestades regladas como sobre el ejercicio de la
potestad discrecional. Ello es acorde con la regulación general del control de la
Administración del Estado que reconoce como principio general la impugnabilidad de
sus actos.
La forma en que ha de efectuarse el control de los actos administrativos
formales71 requiere determinar aquellos “vicios” susceptibles de ser objeto de revisión
judicial. Resumidamente, estas causas de impugnación son la incompetencia e
investidura irregular del órgano que dicta el acto, los vicios en el procedimiento y forma
del acto, la ausencia o vicios en los fundamentos de hecho y de derecho de su dictación,

67
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, pp. 91 s. Para
un panorama del surgimiento y consolidación de los contenciosos administrativos generales en Chile,
véase FERRADA, Juan Carlos, “Los procesos administrativos en el Derecho chileno”, pp. 265 s.
68
O, en atención a su aquí ya recalcada falta de utilización, de lo que podría ser esta actividad bajo su
mejor comprensión.
69
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 92. Cordero
admite la distinción entre impugnación y reclamo, dependiendo del objeto en que recae la revisión. Los
actos formales admiten impugnación, mientras que los informales admiten reclamo.
70
MARDONES, Felipe y SALINERO, María Alicia, “Traslados”, Unidad de Defensa Penitenciaria,
Documentos de Trabajo N° 2/2012, p. 7, CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la
administración penitenciaria”, pp. 89 s. A diferencia de la potestad reglada, cuyos elementos están
sometidos a la ley toda vez que se encuentran definidos legislativamente, la potestad discrecional entrega
un mayor campo de acción a la Administración en tanto le es entregada la apreciación de todos o algunos
de sus elementos, generándose distintas posibilidades válidas de actuación (ibíd., p. 90).
71
Previo procedimiento que resulte en la dictación de una resolución por parte del órgano o encargado
competente
la ilegalidad de la decisión o dictamen que contienen (su “objeto”), y la desviación de
poder o desviación del fin público del acto.72 A continuación revisaremos los
principales actos administrativos formales de la administración de la actividad
penitenciaria que pueden ser objeto de control judicial, centrándonos principalmente en
los vicios de los fundamentos de hecho y de derecho, la ilegalidad de la decisión y la
desviación de poder o desviación del fin público del acto.

a. Traslados y visitas. La regla general contenida en el artículo 53 REP establece que

los condenados permanecerán recluidos preferentemente cerca de su lugar habitual de
residencia. La disposición tiene explícitamente por objeto resguardar el derecho a visitas
del interno. A la luz de esta regla, resulta evidente que la disposición que ordena
trasladar a un interno desde un establecimiento penitenciario a otro afecta directamente
las posibilidades su círculo familiar y social para hacer uso del régimen de visitas, y por
tanto el derecho a ser visitado del interno, razón por la cual hemos decidido tratarlos en
conjunto.
Ordenar, conceder o denegar un traslado es una actividad que pertenece al
ámbito de competencia de Gendarmería. En específico, el artículo 6 n° 12 de su Ley
Orgánica establece que el Director Nacional detenta la facultad de determinar los
establecimientos en que los condenados cumplirán sus condenas y disponer traslados de
acuerdo a la reglamentación vigente.73 En la práctica, y utilizando la regulación a su
favor, Gendarmería sostiene que el ejercicio de esta atribución no es susceptible de
control jurisdiccional, debido a que estipular el establecimiento en donde cada interno
cumplirá su pena pertenece al ejercicio de una potestad exclusiva. El argumento, por
desgracia, ha sido acogido por nuestros tribunales superiores de justicia.74 Muestra de
ello es un Auto Acordado de la Corte Suprema75 que explícitamente instruye a los
tribunales con competencia en lo penal a que, salvo casos excepcionales, se abstengan
de disponer el ingreso de los imputados a establecimientos determinados, ya que dicha
facultad es privativa de Gendarmería, cuyo único deber es informar al tribunal de su
resolución.
El panorama jurisprudencial revela la confusión entre las facultades de ejecución
de Gendarmería y las facultades de control por parte del juez de garantía. En efecto,
Gendarmería es el órgano llamado por ley a disponer el ingreso de los condenados a un
determinado centro penitenciario; recinto que debe cumplir, de acuerdo al estudio

72
Fundamental en la introducción de estas categorías en materia penitenciaria, CORDERO, “El control
jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, pp. 92 ss. Este autor clasifica estas
causas de impugnación en clave de las categorías del acto jurídico (vicios en los elementos subjetivos:
competencia e investidura regular; en los elementos objetivos: motivos y objeto del acto; y en los
elementos formales: procedimiento y forma de extensión del acto) (ibíd., p. 89). La explicación detallada
de cada una de ellas excede los límites de este trabajo.
Para un ejemplo de la aplicación de esta estructura de las formas de control al análisis de los traslados,
véase MARDONES y SALINERO, “Traslados”, pp. 16 ss.
73
Esta facultad es delegable en los Directores Regionales en casos de traslados cuyo fundamento es la
preservación de la seguridad de los internos (artículo 28 REP).
74
Véase MARDONES y SALINERO, “Traslados”, p. 4 con nota 6, para algunos ejemplos jurisprudenciales.
Un ejemplo más actual es la sentencia que resuelve un recurso de amparo de la Corte de Apelaciones en
causa rol n° 154-2013 de 05.02.2013. Para un reciente ejemplo de la argumentación de Gendarmería en
estos casos, véase la sentencia que resuelve un recurso de amparo de la Corte de Apelaciones de Talca,
rol n° 42-2013 de 14.02.2013. Adicionalmente esta jurisprudencia de reciente data ilustra lo señalado
infra III.3.i sobre la amplia utilización (impropia en la mayoría de las ocasiones) de acciones
constitucionales para la impugnación de este tipo de actos administrativos.
75
Expediente administrativo N° 1.303, 14.12.2007.
sistemático de las normas al respecto76, con ser el establecimiento más cercano al
anterior lugar de residencia. La facultad de Gendarmería en ningún caso excluye el
control judicial sobre los traslados (o sobre el primer ingreso de un condenado a un
determinado establecimiento penitenciario).77 Esta posición cobra aún más fuerza al
tratar conjuntamente los traslados con las visitas, en tanto el REP reconoce
expresamente que la visita constituye un derecho del interno cuyo resguardo se vincula
directamente a las posibilidades de traslado.78
En este sentido, para identificar el tipo de resolución (la decisión o “el objeto”
del acto) sobre la que puede recaer la revisión jurisdiccional es necesario distinguir
entre traslados activos y pasivos, según si la medida es solicitada por el interno u
ordenada de oficio por el órgano administrativo correspondiente, respectivamente. De
este modo, el objeto de la revisión puede estar constituido tanto por la eventual
ilegalidad de la orden de traslado, en los casos de traslado pasivo, como por resolución
administrativa que deniegue el traslado solicitado, en los casos de traslado activo.
Causas de impugnación serán, por ejemplo, la ausencia del fundamento de hecho que
motive la orden de traslado o, como veremos más adelante, el uso del traslado como
práctica constitutiva de castigo disciplinario.79 En efecto, la orden de traslado ha venido
siendo impuesta a través de un procedimiento flexible y al margen de la ley,
configurando una clara desviación de poder.
Así las cosas, aquí nos enfrentamos a la tensión entre las políticas de reinserción
respecto del interno y los principios de seguridad, orden y disciplina dentro del
establecimiento (ver nota 78). La tensión surge porque el traslado utilizado en pos de la
disciplina, impide de facto y vulnera el goce del derecho de visitas, que representa uno
de los bastiones de la política de reinserción.80 Para la resolución de esta tensión,
concretada en las posibilidades de control jurisdiccional sobre los traslados, el juez
debería tener presente diversos factores provenientes del examen sistemático de la
regulación penitenciaria, tales como la etapa del proceso de reinserción social en que se
encuentra el interno, las consecuencias beneficiosas o perjudiciales de la medida, la
existencia de otras medidas menos gravosas para la solución del conflicto que motiva el
traslado, el impacto en el goce de derechos (como el de visita) e, incluso, los costos de
la prisionización secundaria.81

76
En conformidad a la reglamentación vigente y salvo las excepciones legales.
77
Véase MARDONES y SALINERO, “Traslados”, pp. 7 ss.
78
Como ya vimos, el artículo 53 REP: “en resguardo del derecho a visitas, los condenados deberán
permanecer recluidos preferentemente cerca de su lugar de residencia”. “Preferentemente” hace
referencia a ciertas excepciones por razones de seguridad y también de salud. Lo primero es interesante,
porque aquí estamos frente a un caso que ilustra una de las principales tensiones, de difícil resolución, que
se vive en la actividad penitenciaria: la relación entre la seguridad, el orden y la disciplina dentro del
recinto versus la “resocialización” del condenado o, en la versión aquí favorecida, la proporcionada y
racional ejecución de la pena privativa de libertad. Para múltiples ejemplos en el contexto de la situación
carcelaria norteamericana véase COMFORT, Megan, Doing time together. Love and family in the shadow
of the prison, The University of Chicago Press, Chicago, 2007, pp. 1 ss. Esta tensión, en lo que aquí
interesa, vuelve particularmente difícil el control judicial sobre los elementos del acto administrativo que
dicen relación con su finalidad y fundamento.
79
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 100.
80
MARDONES y SALINERO, “Traslados”, pp. 19 ss.
81
Para otros criterios a tener en consideración, MARDONES y SALINERO, “Traslados”, pp. 20 s. Ya
Freudenthal, figura emblemática contraria a la concepción decimonónica de la relación especial de
sujeción y a la postura general del preso como no-ciudadano, manifestaba su preocupación por la
necesidad de eliminar todo efecto perjudicial para terceros inocentes que conllevaría la pena privativa de
libertad, como por ejemplo la familia del interno. Véase GUZMÁN DALBORA, La pena y la extinción de la
responsabilidad penal, p. 189.
 En cuanto al sistema de visitas, este se encuentra regulado por el REP en el
párrafo sexto de su título tercero. El régimen ordinario contempla al menos una visita a
la semana, por un lapso mínimo de dos horas cada vez, en los días, horas y recintos
determinados por el Alcaide.82 En cuanto a sus limitaciones, el artículo 56 REP señala
que las visitas tendrán como restricciones las “impuestas por razones de seguridad y de
buen orden del establecimiento”. Por tanto, y de acuerdo a lo ya señalado, la resolución
del Alcaide, refrendada por el Director Regional respectivo, que suspenda o limite
temporalmente las visitas, o deniegue el ingreso de una persona en particular, es
susceptible de control judicial por parte del juez de garantía. Tal como en el caso de los
traslados, de presentarse alguna ilegalidad o disconformidad con los aspectos formales
establecidos por la regulación de las visitas, el juez podría declarar la nulidad de la
resolución.83

b. Permisos de salida. Junto con las visitas, el acceso al régimen de permisos constituye
el referente principal que orienta el tratamiento penitenciario en Chile.84 El REP
establece, en sus artículos 96 y siguientes, que los permisos de salida constituyen
“beneficios” que forman parte de las actividades de reinserción social y confieren
gradualmente a los reclusos mayores espacios de libertad. Los así llamados “beneficios
penitenciarios” se rigen por el principio de progresión, en virtud del cual el privado de
libertad debe abandonar de modo gradual el recinto penitenciario por períodos acotados
de tiempo hasta la definitiva reinserción en el medio libre.85 En concreto, los beneficios
consisten en salida esporádica, salida dominical, permiso de salida de fin de semana y
salida controlada al medio libre con fines específicos (laborales, educacionales,
terapéuticos y similares).86
Como indica la doctrina nacional, la decisión sobre su otorgamiento depende en
términos generales de la facultad discrecional de la autoridad administrativa.87 A pesar
de concurrir los requisitos objetivos para conceder el beneficio (como cierto plazo de
cumplimiento efectivo de pena, por ejemplo), el jefe del establecimiento penitenciario
82
Artículos 49 y 54 REP.
83
No obstante, y como ya fue indicado, en la práctica se recurre a las acciones constitucionales para la
impugnación de actos administrativos. Para un ejemplo de la jurisprudencia reciente en que, nuevamente,
se utilizó la vía de una acción constitucional (de protección en este caso) para impugnar la decisión de
Gendarmería de no autorizar el ingreso de una madre que visitaba a su hijo, por la mera sospecha de que
ella le pasaría un teléfono celular, véase la sentencia favorable de la Corte de Apelaciones de Valparaíso,
rol n° 1514-2012 de 21.11.2012. Dispar suerte corrió la madre que interpuso un recurso de amparo a
favor de su hijo interno para que no lo trasladaran y así no se viera vulnerado su derecho de visita, en
causa conocida por la Corte de Apelaciones de San Miguel, rol n° 53-2012 de 02.02.2012. El recurso fue
desestimado básicamente porque no se utilizó la vía legal idónea para impugnar la orden de traslado.
84
Por todos, CARNEVALI y MALDONADO, “El tratamiento penitenciario en Chile. Especial atención a
problemas de constitucionalidad”.
85
Resulta llamativa la normalización de la denominación de estas medidas como “beneficios”. Una
nomenclatura semejante es mucho más acorde a una visión del interno como una persona privada de
importantes derechos más allá de la sola libertad ambulatoria o, en definitiva, como un no ciudadano. El
reconocimiento de pequeñas parcelas de libertad u otros derechos para el recluso parecen, entonces,
verdaderos beneficios o privilegios para alguien que, en principio, “no se los merece”. Toda la cultura que
rodea la cárcel parece adoptar un punto de vista como éste, y no solamente en nuestro país. La siguiente
es la visión de una mujer norteamericana respecto de las visitas: “I understand that I’m in a state
penitentiary, and I understand that by the law it is a privilege, not a right, that I visit my husband. And
with that in mind there are certain guidelines that I have to follow. I have to dress a certain way, I have to
conduct myself in a certain manner. And I’m willing to do that”, COMFORT, Doing time together, p. 59.
Para una crítica a esta cultura y a las bases teóricas que la sustentan, véase infra IV.2.
86
Por todos, SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”.
87
CARNEVALI y MALDONADO, “El tratamiento penitenciario en Chile. Especial atención a problemas de
constitucionalidad”, p. 135.
puede y debe incluir en su decisión cualquier factor sobre la presumible “confiabilidad”
del condenado,88 circunstancia que expone al recluso al arbitrio de la autoridad. Sobre
este punto, si bien es cierto que debe existir un margen de discreción que permita la
evaluación flexible de las características del recluso – con el eventual análisis acerca de
la contribución de la medida a su proceso de reinserción – es igualmente cierto que en
ausencia de control se vuelve sumamente difícil verificar la legalidad de la decisión. A
ello se agrega que en esta materia la autoridad administrativa penitenciaria no
acostumbra actuar en conformidad a los principios de transparencia y fundamentación,
de modo que acceder a la motivación de la resolución resulta casi impracticable.89 Por
lo demás, una decisión administrativa a este nivel puede comprometer el propósito de
reinserción social. Vale decir, dado que la reinserción social requiere una progresiva
adecuación a la vida fuera de la prisión y dado que los permisos de salida constituyen la
única aproximación al medio libre durante el período de encierro, la denegación de uno
o más permisos impide que el proceso de reinserción se desarrolle adecuadamente. Si la
denegación es sistemática, pueden presentarse casos de condenados que, luego de haber
dado cumplimiento íntegro y efectivo a la pena impuesta, han estado por años
distanciados de la realidad del medio libre.90
En consecuencia, la resolución administrativa que deniega, revoca o limita uno o
más permisos de salida puede ser objeto de control judicial por parte del juez, si es que
ella, por ejemplo, no ha tomado en cuenta los aspectos reglados de la concesión de
permisos o si la denegación constituye un castigo disciplinario informal contrario a la
normativa reglamentaria.

c. Libertad condicional. En Chile la libertad condicional91 es entendida como la

excarcelación anticipada del condenado privado de libertad, quien continua cumpliendo
la pena en el medio libre durante el tiempo que le resta por cumplir. El liberado es
sometido a un conjunto de condiciones que, de ser incumplidas, determinan su reingreso
a la cárcel.92
Toda concesión de libertad condicional es otorgada por la Comisión de libertad
condicional, instancia que se encuentra integrada por los funcionarios que constituyen la
visita judicial de cárceles (infra III.3.ii) y magistrados designados especialmente al
efecto (provenientes de juzgados de garantía o de tribunales orales en lo penal). La
nómina de internos respecto de quienes la Comisión adopta su decisión es elaborada por

88
Artículo 109 REP.
89
El hermetismo en el funcionamiento de las prisiones es considerado un problema estructural a todo
sistema carcelario. Al respecto, véase el Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales.
Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2007. Hechos 2006, Ediciones Universidad Diego
Portales, Santiago, 2007, p. 52, disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/archivo/informe-
anual/ (accedido el 08 de diciembre de 2013). A similares conclusiones llegan SEPÚLVEDA, E. y
SEPÚLVEDA, P., “A 83 años del establecimiento De la libertad condicional en Chile: ¿un beneficio
desaprovechado?”, en Revista de Estudios Criminológicos y Penitenciarios N°13, Gendarmería de Chile,
2008, disponible en: http://html.gendarmeria.gob.cl/doc/reinsercion/Revista17/Articulo23.pdf (accedido
el día 20 de diciembre de 2013).
90
SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, p. 18.
91
La libertad condicional se encuentra regulada por el Decreto Ley 321 de 1932 y su reglamento Decreto
2442 de 1926 del Ministerio de Justicia. Las modificaciones más reciente fueron efectuada el año 2012
por la ley 20.587 y el año 2013 por la ley 20.685.
92
SEPÚLVEDA, E. y SEPÚLVEDA, P., “A 83 años del establecimiento De la libertad condicional en Chile:
¿un beneficio desaprovechado?”, en Revista de Estudios Criminológicos y Penitenciarios N°13,
Gendarmería de Chile, 2008, disponible en:
http://html.gendarmeria.gob.cl/doc/reinsercion/Revista17/Articulo23.pdf (accedido el día 20 de diciembre
de 2013).
el Tribunal de Conducta con el asenso del Alcaide. Ni la ley ni el reglamento
contemplan la facultad del interesado para comparecer ante el Tribunal de Conducta del
establecimiento – que lo propone como candidato al beneficio –, presentar antecedentes,
conocer y/o impugnar las anotaciones de su libro de vida y/o las listas de postulación.
Tampoco se contempla que el interno sea oído por la Comisión de libertad condicional –
que resuelve la solicitud–, ya sea para acompañar antecedentes, entrevistarse
personalmente con los miembros de la comisión, impugnar la decisión o acceder a su
fundamento. Así entonces, en el sistema de libertad condicional los internos carecen de
información y oportunidad de intervención a nivel administrativo interno.
Las posibilidades de impugnar el fallo de la Comisión remiten al debate sobre la
naturaleza de la libertad condicional. De manera predominante, en tribunales se ha
entendido que la libertad condicional constituye un acto potestativo y discrecional del
órgano que la concede. Desde esta comprensión, la jurisprudencia en general no ha
impuesto exigencia alguna de fundar la decisión en conformidad con los requisitos
legales.93 Sin embargo y de manera incipiente, los tribunales superiores han empezado
a concebir a la libertad condicional como un derecho subjetivo, de modo que la
Comisión se encuentra en el deber de emitir una decisión fundada.94 Asimismo, y en
esto coincidimos con Ana María Morales, las Comisiones debiesen ceñirse a los
requisitos reglamentarios – a los aspectos reglados de la potestad – sin introducir
consideraciones adicionales sobre, por ejemplo, la naturaleza del delito por el que se
condenó y su forma comisiva. Solo de este modo el análisis queda circunscrito
íntegramente al proceso de reinserción social del interno e instala la idea de que las
facultades discrecionales de la Comisión encuentran un límite en los márgenes
impuestos por la normativa correspondiente. Esta comprensión respalda que las
resoluciones sobre libertad condicional son susceptibles de control judicial de su
legalidad.
Por último, bajo la legislación vigente, el juez de garantía puede ejercer su
facultad de revisar los dictámenes que califican a un interno como merecedor o no del
otorgamiento de la libertad condicional, ya que el informe de calificación o de
idoneidad admite ser objeto de control judicial en la medida que afecta – directa o
indirectamente – intereses del interno.95

93
Con claridad, MORALES, “Redescubriendo la libertad condicional”, pp. 4 ss.
94
Así por ejemplo, sienta precedente el fallo de la Corte Suprema en causa rol n° 612-2008, acogiendo el
recurso de protección contra la resolución que deniega la concesión de libertad condicional y señalando
que, cuando al recurrente le es denegada la libertad condicional sin ninguna explicación, “sobrado
motivo tiene para estimar que ha sido víctima de una arbitrariedad que afecta su derecho constitucional
de igualdad ante la ley y que es necesario reparar.” (Considerando octavo). Es posible acceder al cuerpo
del fallo en http://www.lanacion.cl/noticias/site/artic/20080402/asocfile/20080402122730/lavandero.pdf
(accedido el 22 de diciembre de 2013). En otros casos, Corte Suprema en causa rol n° 2941-2013 donde
la Corte acoge el amparo contra la resolución de la Comisión de libertad condicional que revocó el
beneficio; en el mismo sentido, la resolución de Corte de Apelaciones de San Miguel en causa rol n° 84-
2013 y Corte de Apelaciones de Iquique en causa rol n° 114-2012.
95
Otro interesante debate se funda en la discusión sobre la naturaleza jurídica de la Comisión misma
como órgano público. Si las Comisiones de libertad condicional son entendidas como órganos
administrativos, sus resoluciones también podrían ser objeto de control administrativo interno (por medio
de recursos como el de reposición o jerárquico) y externo. Por el contrario, si las Comisiones de libertad
condicional constituyen un órgano jurisdiccional, procedería la interposición de recursos de amparo o
protección en contra de su resolución y las facultades de control del juez de garantía serían puestas en
duda. Sobre el punto, MORALES, “Redescubriendo la libertad condicional”, p. 13. Morales, quien levanta
el punto al respecto, argumenta que desde una visión armónica de la legislación, las Comisiones ostentan
una naturaleza administrativa. En el mismo sentido parece inclinarse KENDALL, La tutela judicial efectiva
en la relación jurídica penitenciaria, p. 65. Sin embargo, y en esto coincidimos con la autora, las
reformas en el ámbito penitenciario debiesen introducir un órgano y un proceso recursivo
d. Sanciones disciplinarias. En su inmediata relativización del principio de legalidad en
la ejecución de la pena, los incisos segundo y tercero del artículo 80 CP delegan en
reglamentos especiales la regulación específica de los “castigos disciplinarios”. En
concreto, el REP en su título cuarto establece el régimen disciplinario a adoptar al
interior de los recintos. Entre los aspectos regulados se cuenta una tipificación y
clasificación de las faltas disciplinarias según su gravedad, los tipos de sanciones o
medidas a aplicar sobre cada una de ellas así como, someramente, su procedimiento, y
la determinación del ente administrativo encargado de aplicarlas (el Alcaide, jefe del
establecimiento en donde se encuentra el interno).
Si bien no es materia de este trabajo tratar exhaustivamente y zanjar la discusión
sobre las múltiples aristas que presenta el régimen disciplinario al interior de las
cárceles, debemos llamar la atención sobre la falta de claridad que existe sobre, por
ejemplo, la naturaleza de la sanción disciplinaria penitenciaria. En el entendido de que
la imposición y ejecución de una sanción disciplinaria constituye una potestad
administrativa pública, cuyo ejercicio queda a cargo de entes administrativos, entonces,
al menos procesalmente, la imposición de tales sanciones pareciera enmarcarse dentro
del derecho administrativo sancionador.96 El artículo 20 CP incluye a las sanciones
disciplinarias entre aquellas sanciones que “no se reputan penas”. Pero, tal como se
mencionó (nota 96), ni siquiera queda claro si una sanción penitenciaria – y para el
análisis resulta necesario estudiarlas por separado – debe ser entendida al modo de una
sanción administrativa disciplinaria de las que alude el artículo 20 CP, y/o
derechamente como una especie de medida de seguridad, o como algún otro tipo de
sanción administrativa.
Con independencia de la alternativa teórica que se adopte, la doctrina coincide
en la necesidad de asegurar la posibilidad de que toda medida o sanción administrativa
sea susceptible de revisión judicial para evitar abusos por parte de la Administración y
otorgar tutela judicial efectiva a quienes vean afectados sus derechos.97 Resulta
razonable que el poder disciplinario recaiga en la autoridad de cada establecimiento
penitenciario, encargada del resguardo del orden y seguridad interiores, pero ello en
nada obsta a que se exijan garantías formales y materiales del ejercicio y su control
externo por parte de autoridades judiciales competentes, que en nuestro caso es el juez
de garantía.98

jurisdiccionales, en orden a instalar una lógica imparcial, contradictoria y garantista en materia de

ejecución penal.
96
Las preguntas que aquí surgen son múltiples y van desde las más generales – como la relación que
existe entre las sanciones administrativas, las penas y, en especial, las medidas de seguridad – a las más
específicas – por ejemplo, si la sanción disciplinaria penitenciaria se trata de una sanción administrativa
gubernativa o disciplinaria stricto sensu, cuya respuesta dependerá de cómo se conciba la relación jurídica
penitenciaria y la posición del interno frente a la Administración. Para la relación entre las sanciones
administrativas y penales en la discusión chilena, véase por todos, HERNÁNDEZ, Héctor, “Comentario al
artículo 20”, en Couso, Jaime y Hernández, Héctor (dir.), Código Penal Comentado, Legal Publishing
Chile / Universidad Diego Portales, Santiago, 2011, pp. 445 ss. La teoría actualmente mayoritaria en
Chile, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, es aquella que afirma que la diferencia entre pena y
sanción administrativa es meramente cuantitativa, en tanto ambas serían expresiones del ius puniendi
estatal (ibíd., p. 447). Ello es relevante para afirmar la extensión del bloque de garantías del derecho penal
al derecho administrativo sancionador.
97
El principal defensor de la “tesis cuantitativa” en la relación entre penas y sanciones administrativas,
siguiendo a Bajo Fernández, se muestra explícitamente a favor de esto: CURY, Enrique, Derecho penal,
parte general, 8va ed., Ediciones Pontificia Universidad Católica de Chile, 2005, p. 111.
98
Informe anual sobre derechos humanos del Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales
(Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales, “Sistema penitenciario y derechos humanos”,
 Así las cosas, el principal acto administrativo a ser controlado en materia de
régimen disciplinario es la resolución del Alcaide por medio de la cual, luego de tener a
la vista los respectivos partes e informes de funcionarios de Gendarmería y las
declaraciones pertinentes, aplica una sanción a un interno que ha cometido una o más de
las faltas descritas en el REP.99 Entonces, podría impugnarse ante el juez competente,
por ejemplo, una resolución que aplicara una sanción más grave que lo que corresponde
según la gravedad de la falta cometida.100 También podría impugnarse el acto por
adolecer de algún defecto de procedimiento, como la omisión de notificación personal
de la medida al interno y sus fundamentos. De la misma manera, puede ser objeto de
control judicial una resolución que aplica una sanción o medida disciplinaria no prevista
expresamente en el reglamento como tal.101 Como ya hemos mencionado, se puede
utilizar impropiamente otro tipo de acto para aplicar una sanción de facto sobre el
interno. La orden de un traslado pasivo o la denegación de un traslado activo, por
ejemplo, pueden constituir una forma ilegal de reprender a un recluso por parte de la
administración penitenciaria, en un claro acto de desviación del fin público de la
respectiva institución o de desviación de poder.

Por cierto, si bien la constatación de las posibilidades de control jurisdiccional

que hemos revisado en este apartado son las que, de una lectura sistemática, otorga la
regulación vigente, no existe correspondencia con nuestra práctica judicial mayoritaria
en materia penitenciaria. Asimismo y progresivamente, las alternativas de control del
juez de garantía se han ido abriendo paso en los terrenos académico y práctico,
principalmente por medio de informes en derecho de la Defensoría Penal Pública y, en
especial, de su Unidad de Defensa Penitenciaria. Próximas investigaciones sobre el
estudio del control judicial de los actos que vulneran derechos e intereses del recluso en
la ejecución de la pena privativa de libertad en Chile, debieran distinguir no solamente
entre la realidad regulativa existente y el modelo regulativo de lege ferenda, (algunas
líneas sobre ello infra 4), sino también tener especial cuidado de lo que acontece (o, más
bien, de lo que no acontece) en la práctica judicial chilena. Ahora bien, teniendo el
panorama de las posibilidades de control judicial, queda por revisar cuáles son los
mecanismos de impugnación y las instancias procesales por medio de los cuales se
puede acceder a los jueces competentes, principalmente el de garantía, para la obtención
de la tutela efectiva de los derechos de los privados de libertad.

i. EL CONTROL JUDICIAL POR MEDIO DE ACCIONES CONSTITUCIONALES

en Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2011, Ediciones Universidad Diego Portales,
Santiago, 2011, p. 119.
99
Por supuesto, no es el único. Antes de que el expediente disciplinario llegue a manos del Alcaide, pasa
por controles previos por parte de distintos funcionarios de Gendarmería. Los jefes de turno, por ejemplo,
tienen facultades de archivar el expediente e incluso decretar el aislamiento o incomunicación provisorios
como “medida cautelar” por un plazo máximo de 24 horas en caso de faltas graves (art. 84 REP). Las
posibilidades de abuso, por ejemplo en la construcción misma del expediente, son manifiestas. Muchas
veces los internos aceptan castigos informales, casos en los cuales no queda registro y el expediente
nunca llega al jefe del establecimiento. Por supuesto, actuaciones excesivas que no constituyen formal y
técnicamente actos administrativos también deberían poder ser controladas o revisadas por los tribunales
de justicia y, en particular, por el juez de garantía.
100
Para resaltar la importancia de esta posibilidad de impugnación, baste apuntar que en la práctica – y en
contra de las más actuales tendencias del derecho internacional en la materia – de todo el catálogo de
sanciones, la regla general es la aplicación de la más grave: el aislamiento o internación en celda solitaria.
101
Vulnerando el artículo 90 REP.
Las vías constitucionales vigentes en Chile para la tutela de derechos fundamentales de
particulares son los recursos o acciones de protección y de amparo. El recurso de
protección constituye una acción de urgencia para reclamar respecto de actos u
omisiones arbitrarios o ilegales que atenten contra derechos fundamentales específicos,
tales como la igualdad ante la ley, la integridad personal y el derecho de propiedad. Por
su parte, el recurso de amparo tiene por objeto reclamar ante la Corte de Apelaciones
respectiva sobre cualquier privación o perturbación al derecho a la libertad personal y
seguridad individual.102
Históricamente en Chile la acción constitucional de protección, y en menor
medida la de amparo, constituyeron un paliativo frente a la inexistencia de una
jurisdicción contenciosa administrativa general.103 El procedimiento de protección en
particular prácticamente se ha transformado en una vía ordinaria de control de legalidad
de la actuación administrativa, puesto que ha suplido la inexistencia de un
procedimiento general de protección jurisdiccional de los particulares frente a
actuaciones de la Administración.104 Analizado en términos generales, el procedimiento
de protección no cuenta como un medio dogmáticamente idóneo de control de la
actividad administrativa, ya que no todas las actuaciones ilegales de los órganos de la
Administración caen bajo sus supuestos.105
Si esta es la situación nacional general en materia contencioso administrativa, las
mismas consideraciones se reproducen respecto a la actividad penitenciaria. Como ya
hemos anticipado, no obstante el reconocimiento de las posibilidades de control del juez
de garantía, en Chile no existen recursos judiciales específicos destinados a impugnar
una resolución dictada por la administración penitenciaria.106 Con todo, es un hecho que
la protección y el amparo se han transformado en mecanismos de impugnación de actos
administrativos penitenciarios de extendida utilización. La doctrina en general, por
ejemplo, admite la posibilidad de interponer la acción de protección cuando se deniegue
o revoque un “beneficio” penitenciario si es que ello importa, a su vez, la vulneración
de alguno de los derechos fundamentales incorporados en el catálogo de derechos
especialmente protegidos. En cuanto al amparo, tanto la doctrina como la jurisprudencia
han entendido que la forma de concreción de la pena privativa de libertad se encuentra
sujeta a control de legalidad, admitiendo amparos interpuestos con el objeto de
restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del recluso. También
sería procedente el recurso de amparo en caso de denegarse un beneficio penitenciario
(una salida dominical, por ejemplo), ya que la denegación, suspensión o revocación
abusiva o irracional de un permiso privaría al condenado del ejercicio legítimo de su
libertad.107
Pero nuevamente, los recursos de amparo y protección no constituyen
mecanismos judiciales específicos y eficientes para poder hacer valer las
responsabilidades por abusos de la administración en materia penitenciaria. El mayor y

102
Artículos 20 y 21 de la Constitución Política de la República.
103
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 87.
104
FERRADA, Juan Carlos, BORDALÍ, Andrés y CAZOR, Kamel, “El recurso de protección como
mecanismo de control jurisdiccional ordinario de los actos administrativos: una respuesta inapropiada a
un problema jurídico complejo”, en Revista de Derecho (Valdivia) XIV, 2003, p. 69 s.
105
FERRADA, BORDALÍ y CAZOR, “El recurso de protección como mecanismo de control jurisdiccional
ordinario de los actos administrativos: una respuesta inapropiada a un problema jurídico complejo”, pp.
79 ss.
106
Por todos, SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, p. 47.
107
Por todos, SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, p. 49. Sobre el respaldo de
esta tesis en la jurisprudencia, a modo ejemplar: Rol Nº56-2000 interpuesto ante la Corte de Apelaciones
de Concepción y Rol Nº 30.782-2004 interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
más detallado estudio en Chile sobre la materia fue realizado por el abogado alemán
Jörg Stippel, quien es enfático al respecto.108 Stippel enumera, entre las principales
deficiencias de las acciones constitucionales en Chile, su tramitación escrita (que
margina a los presos analfabetos o con educación básica), la dificultad de los internos
para acceder al expediente e intervenir en la tramitación, la omisión del derecho del
interno a ser oído y la necesidad de defensa letrada.109 A lo anterior se suma la
imposición al interno recurrente de la carga de la prueba, incluso cuando sus
condiciones le impiden manifiestamente la producción de prueba y la recopilación de
evidencia sobre los malos tratos de los que es objeto, cuestión que de facto asegura la
impunidad de la administración.110 Además, la vía del recurso de amparo o protección
tiene en su contra una práctica judicial que en nada favorece a los presos. Los jueces de
los tribunales superiores de justicia no adoptan providencias que restablezcan el imperio
del derecho ni utilizan la amplia gama de actividades que podrían utilizar en su
resguardo (como instituir audiencias o apersonarse en las cárceles para conocer y
controlar las condiciones de vida de los reclusos).111 Por último, también es necesario
considerar es estatus de la normativa que regula las acciones constitucionales. 112 Los
recursos de amparo y protección son regulados a través de autos acordados,113 los cuales
constituyen normas procesales administrativas dictada por la Corte Suprema en razón
de su potestad normativa de naturaleza reglamentaria.114 En la práctica, los autos
acordados han obstaculizado la tramitación de estos recursos constitucionales a través
de restricciones en plazos y formalidades, de manera que finalmente restringen los
derechos fundamentales que supuestamente resguardan.115

108
En su investigación, Stippel descubre que, al menos hasta la fecha del estudio, el recurso de amparo
presenta mayor interposición que el recurso de protección y atribuye la cifra a sus mayores ventajas
procedimentales (examen de admisibilidad menos estricto, ausencia de plazo, agilidad y eficiencia de la
tramitación). Los derechos que se reclaman vulnerados a través del recurso de protección son
principalmente derecho a la vida y a la integridad física y psíquica, igualdad ante la ley y respecto a la
protección de la vida privada, mientras que el recurso de amparo se restringe a la libertad personal y la
seguridad individual. En cuanto a las circunstancias de hecho que son objeto de los recursos, estas
corresponden fundamentalmente a apremios ilegítimos, ausencia de atención médica, amenazas de otros
internos, reclamo por no otorgamiento de beneficios penitenciarios o libertad condicional, sanciones
injustificadas, condiciones inhumanas de encierro y denegación o impugnación de traslado, entre otros.
Aunque la mayor parte de los recursos son declarados admisibles según el estudio, el proceso culmina con
un rechazo mayoritario. STIPPEL, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile, pp. 197
ss.
109
STIPPEL, Jörg, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile, Editorial LOM,
Santiago, 2006, pp. 196-197.
110
En el caso Assenov contra Bulgaria la Corte Europea de Derechos Humanos ha establecido que el
derecho a tutela judicial efectiva, ante la interposición de una denuncia plausible por malos tratos
infligidos por agentes del Estado, exige contar con una investigación suficiente y efectiva que procure
identificar y castigar a los responsables. Para mayores detalles sobre el caso, véase el recurso electrónico
http://www.errc.org/cikk.php?cikk=3856 (accedido el 18 de diciembre de 2013).
111
En ambos casos la Corte de Apelaciones tiene la facultad, concedida constitucionalmente, para adoptar
las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida
protección del afectado (artículos 20 y 21 de la Constitución).
112
STIPPEL, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile, pp. 198-199.
113
Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales
de 24 de junio de 1992 y Auto Acordado sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Amparo de 19 de
diciembre de 1932, ambos dictados por la Corte Suprema.
114
ZÚÑIGA, Francisco, “La Corte Suprema y sus competencias. Notas acerca de su potestad normativa
(autos acordados)”, en Ius et Praxis Vol. 4 Nº 1, 1998, p. 228. Disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=19740113 (accedido el día 26 de diciembre de 2013).
115
STIPPEL, Las cárceles y la búsqueda de una política criminal para Chile, pp. 199.
 En síntesis, pese a haberse constituido en la práctica como la única, o al menos la
más utilizada, vía de impugnación de las decisiones o actos administrativos
penitenciarios, los recursos o acciones de amparo y protección no representan una vía
idónea, eficiente y eficaz para cumplir con una adecuada protección de los derechos de
los internos. La inadecuación jurídica y la comprobada ineficacia tutelar de estos
mecanismos de control judicial (“impropios”), salvo en contadas ocasiones, en conjunto
con los problemas ya acusados del control por parte de la propia administración,
vuelven necesario poner el foco de atención en mecanismos específicos de tutela de los
derechos de las personas privadas de libertad.116

ii. EL CONTROL JUDICIAL DE LAS CONDICIONES DE EJECUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA

DE LIBERTAD POR MEDIO DE VISITAS

El Código Orgánico de Tribunales contempla en sus artículo 567 y siguientes las

así llamadas “visitas” de los jueces a establecimientos penitenciarios, las que tienen por
objeto efectuar un control periódico de las condiciones en que se está llevando a cabo la
ejecución de las penas privativas de libertad, así como conocer las peticiones y reclamos
de los reclusos. Las visitas judiciales se dividen en semanales, semestrales y
extraordinarias.
Las visitas semanales deben ser realizadas por el juez de garantía en el último
día hábil de cada semana. Según la regulación legal,117 el juez debe concederle una
entrevista a cada interno y oír sus respectivos reclamos sobre el tratamiento que se le
brinda y las dificultades que se le suscitan para su defensa, debiendo también reconocer
el estado de aseo y seguridad de los calabozos. El control que puede realizarse en casos
de vulneraciones de derechos puede adoptar dos vías de solución. Primera, el mismo
juez de garantía puede, una vez oídos los reclamos de los reclusos, adoptar las medidas
convenientes para subsanar las faltas que se le relatan. Segunda, el juez de garantía debe
levantar un acta de la visita, copia de la cual se le envía a la Corte de Apelaciones
respectiva, la que puede dirigirse a la autoridad administrativa en orden a que ponga
término a la situación de vulneración denunciada y consignada en acta.
Por su parte, las visitas semestrales deben ser realizadas en aquellas comunas
asiento de Corte de Apelaciones por uno de sus Ministros en conjunto con un juez de
garantía y un juez de un tribunal de juicio oral en lo penal.118 Este tipo de visitas, que se
practican sin previo aviso, persigue que los organismos judiciales tomen conocimiento
del estado de seguridad, orden e higiene de los establecimientos penales, comprueben
que los internos estén cumpliendo sus condenas y escuchen sus reclamos. En cuanto a
las visitas extraordinarias, estas pueden llevarse a cabo respecto de cualquier
establecimiento penitenciario por los Presidentes de la Corte Suprema como de la Corte
de Apelaciones, junto a un ministro designado respectivamente, cuando así lo estimen
necesario. Tanto en las visitas semestrales como extraordinarias, se recogerán
reclamaciones de los internos y se inspeccionarán las dependencias de las cárceles.
El control a realizarse por los encargados de las visitas puede revestir dos
formas. Primero, si se tomare conocimiento de abusos o defectos que se puedan
116
En palabras de Salinero, “[l]a falta de un recurso destinado específicamente a proteger los derechos e
intereses de los condenados privados de libertad ha conducido a la utilización de las acciones de amparo y
protección que se han demostrado, con algunas excepciones, como medios de protección ineficaces.”
SALINERO, “Los permisos de salida en la legislación chilena”, p. 59.
117
Artículos 571 y siguientes del COT.
118
Véanse los artículos 578 y siguientes del COT. En las comunas que no son asiento de Corte estas
visitas estarán integradas por un juez de garantía junto a un funcionario del juzgado designado por la
Corte de Apelaciones que fungirá de secretario.
corregir, la visita judicial dictará las órdenes respectivas a la administración
penitenciaria. Segundo, de los reclamos, señala el artículo 582 COT, que “se refieran a
vejaciones indebidas, coacción de la libertad de defensa o prolongación injustificada en
la tramitación de los procesos”, conocerá la Corte de Apelaciones respectiva y adoptará
las medidas que estime procedentes para el término de la situación de vulneración de
derechos.119
Como puede apreciarse de la regulación legal, y con independencia de su origen,
las visitas buscan instaurar un rol activo de control judicial de la actividad penitenciaria,
sobre todo teniendo en cuenta que, salvo la reciente iniciativa de la Unidad de Defensa
Penitenciaria de la Defensoría Penal Pública, no existía un mecanismo público adecuado
que sirviera de nexo entre los internos y los tribunales de justicia.120 Pero en la realidad
esta forma de control no rinde los frutos que podría tener de constituir una práctica
asentada y respetada por todos los órganos intervinientes en materia penitenciaria. Por
ejemplo, la administración penitenciaria muchas veces simplemente no cumple las
órdenes dictadas por los jueces de garantía en orden a subsanar alguna falta que se ha
identificado en una visita judicial. Y no solo del lado de la administración esta forma de
control resulta insuficiente, puesto que los mismos jueces encargados de las visitas
muchas veces incurren en omisiones o malas prácticas. Por último, se suma la falta de
incentivos para que los reclusos reclamen efectivamente sus derechos, ya sea por temor
a represalias o porque no consideran que sus reclamaciones tengan oportunidad de
llegar a buen puerto. Existe, entonces, un entramado de factores que hacen que este
mecanismo de tutela judicial sea insuficiente, no obstante que su pretensión de control
“activo” sea deseable.121

119
Antes de la entrada en vigencia de la reforma procesal penal en Chile (Ley 19.665), el artículo 353 n°
2 COT, hoy derogado, contemplaba las visitas del fiscal judicial de la Corte Suprema a los
establecimientos penitenciarios. Es necesario destacar aquí que dicha disposición mantiene su vigencia
respecto de los establecimientos penitenciarios y correccionales en los que se encuentren internos por
disposición de los Tribunales del Crimen, así como respecto de los establecimientos especiales y
carcelarios en que se encuentren enajenados mentales del antiguo sistema regido por el antiguo Código de
Procedimiento Penal. En este sentido, véase el informe emitido el año 2009 por la Fiscal Judicial de la
Corte Suprema ante la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado.
120
Por ejemplo, en el acta de visitas de la Corte de Apelaciones de San Miguel, n° ingreso de Corte 349-
2010, de fecha 25 de octubre de 2010, se puede constatar que uno de los principales reclamos de los
internos es la absoluta falta de comunicación con algún abogado o defensor que los asesore.
121
Una muestra del manifiesto desinterés político que existe en tomar en cuenta los derechos de los
reclusos, incluso cuando el control judicial resulta efectivo, es el caso en que por resolución de 23 de
agosto de 2013, el séptimo Juzgado de Garantía de Santiago, a raíz de una visita carcelaria semanal,
constata la vulneración de los derechos de los sujetos sometidos a prisión preventiva que, por estar
detenidos, perderían su derecho a sufragio en las elecciones presidenciales y legislativas de fines del
presente año. La resolución concluye ordenando al Servicio Electoral que arbitre los medios necesarios
para que las y los ciudadanos sujetos a prisión preventiva, puedan ejercer plenamente sus derechos
políticos garantizados por el ordenamiento jurídico chileno. El caso, de gran revuelo mediático, terminó
incluso con una declaración de la Ministra de Justicia según la cual se enviaría una iniciativa para que
toda persona privada de libertad que mantuviera el derecho a sufragio, pudiera hacerlo. No obstante, el
gobierno desatendió las declaraciones de la Ministra. El punto final de la discusión a nivel político lo dio
Cecilia Pérez, la vocera de gobierno: “nosotros hemos decidido y así lo ha señalado el presidente, que no
está dentro de las prioridades de nuestro Gobierno avanzar a través de una ley para que esto pueda
finalmente suceder. Tenemos otro tipo de prioridades” (puede verse parte de las declaraciones en:
http://www.elmostrador.cl/pais/2013/08/26/gobierno-descarta-proyecto-de-ley-para-que-voten-los-
presos/, accedido el 21 de noviembre de 2013). Quizás si los privados de libertad tuvieran derecho a voto,
perderían su invisibilidad política en tanto pasen a formar parte de los cálculos electorales.
 iii. EL CONTROL JUDICIAL DE LAS CONDICIONES DE EJECUCIÓN DE LA PENA PRIVATIVA
DE LIBERTAD POR MEDIO DE LA AUDIENCIA DE “CAUTELA DE GARANTÍAS”

El Código Procesal Penal contempla la denominada audiencia de “cautela de garantías”,

mecanismo genérico de protección de derechos individuales que se ha constituido como
una instancia adicional para hacer valer los derechos de los privados de libertad. En
concreto, la norma del artículo 10 CPP contempla que, respecto de aquellos imputados
que no se encuentren en condiciones de ejercer sus derechos, el juez de garantía en
cualquier etapa del procedimiento deberá adoptar las medidas necesarias para su
ejercicio, ya sea de oficio o a petición de parte.
Con independencia del propósito inicial del diseño de la audiencia de cautela de
garantías, la amplia formulación de la norma admite que el control jurisdiccional vía
cautela de garantías se extienda hasta la etapa de ejecución. Respecto a la naturaleza de
los reclamos, el sistema de defensoría penitenciaria ha considerado incluidos, dentro de
las materias a ser conocidas en la audiencia de cautela de garantías, los casos de
solicitudes administrativas que no son resueltas conforme a la normativa penitenciaria,
la limitación ilegal o arbitraria de garantías constitucionales, violaciones de derechos
humanos, aplicación arbitraria de sanciones disciplinarias o con infracción al principio
de proporcionalidad o sin autorización judicial en caso de reiteración, solicitudes de
traslados a otras unidades penales por razones de seguridad o resocialización, traslados
a recintos psiquiátricos de condenados a medidas de seguridad o respecto de quienes
sobreviene la enajenación mental, unificación de penas, solicitud de abono o pago de
multa en parcialidades, sustitución de multa por reclusión y restitución de especies
retenidas no decomisadas.122 Los jueces de garantía han asumido progresivamente esta
misma interpretación123.
La utilización de este sistema viene a suplir vacíos de la regulación respecto del
control judicial por parte del juez de garantía en materia penitenciaria. En específico,
constituiría una instancia procesal, más o menos idónea, que otorga asidero para llevar a
cabo el control judicial en los términos vistos más arriba (supra III.3).124

122
Dirección de Estudios Sociológicos, “Evaluación y Sistematización del Modelo y Sistema de Defensa
Penitenciaria”, Instituto de Sociología, Pontifica Universidad Católica de Chile, 2010, disponible en:
http://www.dpp.cl/resources/upload/3b59cfaa198fdd63eb459e3f5a006a16.pdf (accedido el 20 de
diciembre de 2013) pp. 94 y siguientes.
123
A modo ejemplar, el año 2012 el juzgado de garantía de la ciudad de Iquique ordenó anular la sanción
disciplinaria impuesta por Gendarmería hacia uno de los internos por “tener olor a marihuana en las
manos, no pudiendo mantenerse en equilibrio”. La sanción anulada imponía régimen de internación
durante cinco días en celda de castigo y la revocación de las regalías obtenidas por el interno, consistentes
en residir en el módulo de buena conducta, estudiar y trabajar (Defensoría Penal Pública, Sala de Prensa,
14 de marzo de 2012. Información disponible en: http://www.dpp.cl/sala_prensa/noticias_detalle/3458/
defensor-local-de-iquique-logra-revertir-castigo-contra-interno-con-cautela-de-garantias (accedido el día
22 de diciembre de 2013)). Así también, el juzgado de garantía de la ciudad de Puerto Montt, en
audiencia de cautela de garantías solicitada por la defensoría penal pública, recibió la denuncia de
apremios ilegítimos en contra de cuatro internos. Al respecto, ordenó su traslado al hospital e iniciar una
investigación por apremios ilegítimos, solicitó un informe al Alcaide sobre las circunstancias de hecho e
impuso la prohibición a Gendarmería de aplicar medidas disciplinarias en contra de los internos
(Defensoría Penal Pública, Sala de Prensa, 29 de enero de 2013. Información disponible en:
http://www.dpp.cl/sala_prensa/noticias_detalle/4185/denuncian-a-funcionarios-de-gendarmeria-de-
puerto-montt-por-apremios-ilegitimos(accedido el día 22 de diciembre de 2013)).
124
Una última vía procesal posible de control judicial ha sido puesta de relieve por Stephen Kendall.
Según este autor, sería posible utilizar el amparo especial ante el juez de garantía del artículo 95 CPP, que
tiene toda persona privada de libertad para que se examine la legalidad y las condiciones de dicha
privación. KENDALL, La tutela judicial efectiva en la relación jurídica penitenciaria, pp. 100 ss. Sin
 IV. LINEAMIENTOS PARA UN NUEVO SISTEMA DE CONTROL JUDICIAL DE LA EJECUCIÓN
DE LA PENA PRIVATIVA DE LIBERTAD EN CHILE

Hasta el momento hemos revisado las posibilidades de control judicial de la

ejecución de la pena privativa de libertad que nos ofrece el ordenamiento nacional,
destacando el claro déficit regulativo en materia de mecanismos de impugnación e
instancias procesales en las cuales se materializa la tutela judicial efectiva de los
derechos de los internos. Constatada la necesidad de contar con una legislación procesal
clara y sistemática – y con una legislación sustantiva de rango legal acorde a la
legislación internacional sobre los derechos de los reclusos–, cabe preguntarse ahora por
la necesidad de un nuevo andamiaje institucional que permita la materialización de la
tutela judicial efectiva de las personas privadas de libertad.

1. ¿UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD? ASPECTOS A TENER EN CUENTA

a. Jurisdicción especializada. El sistema de ejecución de penas privativas de libertad

requiere la participación de un órgano jurisdiccional en miras al resguardo de los
derechos de los presos125 y el reconocimiento de su idéntica condición a la de los
ciudadanos libres. Aquello asumiría el derecho a tutela judicial efectiva, consagrado en
el artículo 38 inciso segundo de la Constitución Política y respetaría el principio
constitucional que otorga la facultad de conocer, resolver y hacer ejecutar lo juzgado a
los tribunales creados por ley.126 No hay justicia sin tribunales que la impartan.
Con todo, la fórmula institucional que deba hacerse cargo de la ejecución
penitenciaria está sujeta a discusión. La legislación actual, como ya vimos, entrega al
juez de garantía la competencia sobre la ejecución de la pena. Pese al explícito mandato
legislativo, el juez de garantía no ha asumido de manera sistemática su competencia en
la ejecución penal, probablemente debido a que la forma de hacer efectiva dicha
competencia nunca fue establecida con claridad.127 La omisión de las materias
específicas de su competencia y del procedimiento para resolver incidentes en materia
penitenciaria dificulta la eficacia de la labor. La discusión también se ha suscitado a
nivel jurisprudencial, al punto que algunos jueces de garantía niegan su competencia –
considerando que la ejecución debe ser resuelta en sede administrativa– mientras que
otros juzgados se asumen ampliamente competentes para conocer de la ejecución de la
pena.128 Luego de revisar estas alternativas, creemos que en el corto plazo es necesario
avanzar hacia una correcta comprensión de las posibilidades de control que la

embargo, y como el mismo autor lo reconoce, en la práctica no se conoce caso alguno en que se haya
utilizado este mecanismo (ibíd., p. 103).
125
Por supuesto, con excepción, como señala la fórmula del artículo 2 REP, de tan sólo aquellos derechos
limitados por la naturaleza de la pena.
126
Artículo 76 de la Constitución Política de la República.
127
En particular, el medio de impugnación y el procedimiento de tutela aplicables. De acuerdo a Salinero,
la ausencia de norma procedimental expresa debiese subsanarse a través de la aplicación de las normas
supletorias establecidas en el Título II del Libro I del CPP sobre “Actividad procesal”. SALINERO, “Los
permisos de salida en la legislación chilena”, p. 53.
128
VV.AA., “Diseño normativo e institucional para la implementación de jueces de penas y medidas de
seguridad en Chile”, Universidad Diego Portales, Facultad de Derecho, 2009, p. 12, disponible en:
http://www.bcn.cl/obtienearchivo?id=documentos/10221.1/13505/1/CF20_UDP_Jueces%20Ejecuci%c3
%b3n%20de%20Penas.pdf (accedido el 16 de diciembre de 2013).
legislación actual le concede al juez de garantía.129 Muchos de los problemas de la
situación de los internos en nuestras cárceles pueden ser resueltos mediante los
mecanismos vigentes. Pero en el mediano o largo plazo, resulta conveniente la
instauración de un juez especializado.
La implementación en Chile de un juez especializado de ejecución penitenciaria
sería una iniciativa loable, puesto que una judicatura penitenciaria establecería una
instancia experta y cualificada para resolver sobre una materia compleja. Esta opción
aliviaría a los jueces de garantía de una labor adicional, sobre todo en atención a la
heterogeneidad de funciones que actualmente cumplen y a que su intensa carga laboral
actual constituiría un obstáculo al ejercicio eficaz del control penitenciario (con el
consecuente riesgo de que la ejecución de la pena se convierta en una labor residual o
secundaria).130 Adicionalmente, la formación especializada penitenciaria permitiría
enfrentar la circunstancia de que la judicatura en Chile históricamente ha carecido de
una cultura institucional generalizada de respeto y tutela de los derechos de los internos.
En suma, la propuesta de judicatura especializada propone una diferenciación
entre el juez que interviene en el juzgamiento y el juez a cargo de la ejecución,
prescindiendo del juez de garantía para la realización de esta última labor. En todo caso,
afirmar la necesidad de un juez de ejecución especializado tan solo es el primer paso,
puesto que es necesario delimitar sus funciones y el ámbito de su competencia.

b. Competencia. Respecto del grado de competencia que debe asumir el órgano

jurisdiccional, una primera alternativa consiste en adoptar un modelo de intervención
directa, en donde el juez sea competente para adoptar la totalidad de las decisiones que
tengan lugar durante la ejecución de la pena: cumplimiento efectivo, salvaguarda de
derechos, sanciones disciplinarias, beneficios, libertad condicional, clasificación inicial,
recursos visitas, abonos, entre otros. Esta fórmula fue adoptada por la legislación
española, la cual concede a los Jueces de Vigilancia Penitenciaria amplias facultades
para resolver sobre beneficios, sanciones disciplinarias, traslados y otros asuntos
relativos a la ejecución de penas.131 Una segunda alternativa consiste en adoptar un
modelo de intervención del juez ejecutor de carácter reactivo, posterior a la resolución
administrativa y que actúe por vía de impugnación en su calidad de órgano de
supervisión y control. Esta segunda fórmula permite que órganos administrativos con

129
Coincide con esta opinión, en términos generales, el Informe “Diseño normativo e institucional para la
implementación de jueces de penas y medidas de seguridad en Chile” realizado por la Universidad Diego
Portales el año 2009, el cual sugiere recurrir a la institucionalidad vigente de los jueces de garantía para
materializar de modo efectivo la tutela judicial. Entre los argumentos para esta alternativa se encuentran
la configuración normativa vigente; los favorables resultados de su esquema de gestión; sus probadas
experiencia y práctica; la optimización de los recursos; contar con una cultura destinada a evitar los
excesos en la actividad punitiva del estado; y constituir la culminación lógica y orgánica de la reforma
procesal penal. VV.AA., “Diseño normativo e institucional para la implementación de jueces de penas y
medidas de seguridad en Chile”, pp. 9-14. De este modo, la legislación vigente constituiría un punto de
partida adecuado para configurar y organizar con claridad un escenario de judicialización de las sanciones
(ibíd., p. 7). En cuanto, a los conflictos de competencia, los autores del Informe de Implementación
sugieren acudir al artículo 50 de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente y aplicarla al sistema de
adultos. La regla establece que el juzgado de garantía competente para ejercer control sobre los conflictos
de derecho durante la ejecución es el juez de garantía del lugar en que las sanciones se encuentran siendo
ejecutadas y no el juez sentenciador. El fundamento detrás de la norma radica en que la relación directa
que los jueces de garantía mantienen con los Centro de Privación de Libertad de su territorio permitiría
gestionar y llevar adelante la ejecución de manera expedita y eficiente.
130
Se pronuncian en este sentido, COUSO y MERA, “Hacia un sistema de control de la ejecución de penas
privativas de libertad”, p. 119 y KÜNSEMÜLLER, “La judicialización de la ejecución penal”, en Revista de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXVI, 1/2005, p.121.
131
Título V de la Ley Orgánica General Penitenciaria Española.
mayor conocimiento e información sobre los factores de cada uno de los reclusos sean
competentes para adoptar decisiones adecuadas y atentas a la realidad particular132. La
legislación alemana, por ejemplo, adopta en mayor medida este segundo modelo. Las
salas especializadas de ejecución penal, integradas por jueces penales, conocen de la
impugnación respecto de cualquier medida, acción u omisión, que afecte los derechos
de los internos.133-134 Este segundo modelo parece el más adecuado en tanto respeta los
específicos roles institucionales de la judicatura y la administración. No se busca con la
reforma constituir una figura híbrida con facultades ejecutivas y judiciales, ya que
aquello diluiría la idea misma de control de la ejecución de la pena.

c. Reforma institucional integral. Reconocida la importancia de una estrategia a largo

plazo a favor de la implementación de una judicatura de ejecución especializada, es
fundamental advertir que una modificación institucional semejante se queda corta si no
se enmarca en una reforma de amplio espectro. Es decir, la nueva institucionalidad debe
incluir también el aseguramiento de las posibilidades efectivas de una eficaz defensa de
los internos, así como de métodos objetivos de investigación al interior de las cárceles.
Ya en los albores de la reforma procesal penal fue anunciada la necesidad de que los
operadores del sistema, principalmente defensores y fiscales, promovieran actuaciones
en el ámbito penitenciario.135. Efectivamente, su rol resulta clave para iniciar la
recepción del derecho penitenciario en la práctica y disminuir la resistencia a su
discusión en tribunales. La iniciativa de instauración de la Unidad de Defensa
Penitenciaria, llevada adelante por la Defensoría Penal Pública es particularmente lúcida
al respecto. La Defensoría Penal Pública ha implementado un programa de defensa
penitenciaria consistente en la especialización de ciertos funcionarios del organismo
para representar a los internos en instancias judiciales y extrajudiciales -administrativas
particularmente- durante el cumplimiento de la condena privativa de libertad y hasta su
completa ejecución, con el fin de resguardar los intereses, garantías y derechos del
condenado adulto.136 Entre las labores de los defensores especializados, apoyados por
asistentes sociales y personal administrativo, se cuentan la difusión de derechos de los
condenados, el control en la aplicación y ejecución de la pena, la asesoría respecto a
prestaciones administrativas de carácter contencioso y no contencioso (permisos de
salida, libertad condicional, indultos, traslados, etc.) y prestaciones de carácter
judicial.137 Gracias a esta experiencia piloto, “]l_as posibilidades de que el interno sea

132
Como sería el caso en Chile del Consejo Técnico Penitenciario. Artículo 119 REP.
133
FEEST, Johannes, “La protección jurídica en el ámbito carcelario alemán: derechos y procedimientos
según la ley y su aplicación en la práctica”, ponencia realizada en Santiago de Chile, Aula Magna de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, 21 y 22 de agosto de 2003, disponible en:
http://wwwcc.dpp.cl/Documentos/doctrinas/112318892164.PDF (accedido el día 07 de diciembre de
2013).
134
La razón de haber optado por una fórmula más restringida de intervención radicaría en que, como fue
señalado, “la autoridad penitenciaria, a diferencia del Juez de Ejecución, se encuentra en una relación de
cercanía con el recluso mucho más estrecha, en razón del contacto diario que mantiene con ellos y, por lo
tanto, puede evaluar el caso particular en forma más adecuada y certera”. SALINERO, “Los permisos de
salida en la legislación chilena”, p. 54.
135
HORVITZ, “Ejecución de las sentencias condenatorias y de las medidas de seguridad”, Derecho
Procesal Penal chileno, tomo II, p. 591
136
Artículo 1° de las Bases Administrativas para la contratación del Servicio de Defensa Penal Pública
Penitenciaria. Disponible en: http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20
Repository/Portal/Destacados/Bases_Aprobadas/Juridica/Res_77.PDF (accedido el 22 de diciembre de
2013).
137
Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales. Informe Anual sobre Derechos Humanos
en Chile 2010. Sistema penitenciario y Derechos Humanos, Ediciones Universidad Diego Portales,
escuchado en sus alegaciones aumentan, y se satisface la necesidad vital de contar con
una asistencia letrada que dota de operatividad técnica al derecho a defensa.”138 En todo
caso, el mérito de la iniciativa se ve debilitado por las difíciles condiciones que
enfrentan los defensores penitenciarios para llevar a cabo su labor. En ausencia de una
cultura institucional respetuosa de los derechos de los internos, la medida dista de lograr
los resultados esperados. Así también, la iniciativa se encuentra circunscrita a las
Defensorías Regionales de Coquimbo, Metropolitana Norte, Metropolitana Sur y
Biobío, de modo que resulta insuficiente para entregar cobertura a la población penal
nacional.139 Asimismo, la defensoría penitenciaria funciona a través del sistema de
licitación, a través del cual periódicamente abogados postulan al cargo sin acceder a
posiciones de planta. De este modo, el sistema no garantiza la mayor calificación de
quienes acceden al cargo ni contempla la posibilidad de permanencia, circunstancia que
obsta al asentamiento de capacitación y especialización continuas.140 Pese a estos
inconvenientes, la nueva realidad institucional a nivel de defensa hace realidad el
mandato constitucional de igual protección de la ley y la exigencia de contar con
asesoramiento y defensa jurídica a quien no tiene medios para procurárselos.141
Asimismo, cumple con el mandato de la legislación procesal penal que imponía a la
defensa ser ejercida desde la primera actuación en contra del imputado “hasta la
completa ejecución de la sentencia”.142
Finalmente, resulta interesante preguntarse por la función del Ministerio Público – o
al menos una figura análoga-. De adoptarse una lógica adversarial, se requiere que los
fiscales participen y canalicen adecuadamente las denuncias de los internos, ejerzan
responsablemente su labor y se informen e interioricen de la situación al interior de los
penales.143 Contar con una defensa penitenciaria especializada y un ente fiscalizador
atento a la ejecución penitenciaria resulta de radical importancia, puesto que permite
establecer un puente entre el conflicto penitenciario y los tribunales que ejercen el
control judicial. De nada sirve tener a disposición tribunales, más o menos
especializados, con capacidades de control si los operadores del sistema no pueden
acceder a ellos.

d. Procedimiento. Por último, respecto de la tramitación del proceso por medio del cual
se materializaría el control judicial, el legislador debiese adoptar un procedimiento oral,
en vez de escrito, entregando facilidades a los presos para comunicarse verbalmente,
con miras a una mayor operatividad, expedición y celeridad procesal. La
desformalización del procedimiento y la implementación de reglas de amplia
admisibilidad en el ejercicio de facultades y derechos por parte de todo quien tenga
interés en la causa evitarían la declaración de inadmisibilidad por vicios de forma y

Santiago, 2010. p. 135. Disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/archivo/informe-anual/

(accedido el 08 de diciembre de 2013).
138
Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales. Informe Anual sobre Derechos Humanos
en Chile 2010. Sistema penitenciario y Derechos Humanos, Ediciones Universidad Diego Portales,
Santiago, 2010. p. 138, disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/archivo/informe-anual/
(accedido el 08 de diciembre de 2013). En el mismo sentido se pronuncian CARNEVALI y MALDONADO,
“El tratamiento penitenciario en Chile. Especial atención a problemas de constitucionalidad”, p. 156.
139
Información disponible en el sitio institucional de la Defensoría Penal Pública
http://www.dpp.cl/pag/81/244/defensa_penitenciaria (accedido el 22 de diciembre de 2013).
140
Cfr. BERRÍOS, Gonzalo, Departamento de Estudios Defensoría Pública Nacional, Seminario
“Tribunales de ejecución penal. La Reforma Pendiente”, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
Santiago, 17 y 18 de diciembre de 2013.
141
Artículo 19 n° 3 Constitución Política de la República.
142
Artículo 8 Código Procesal Penal.
143
COUSO y MERA, “Hacia un sistema de control de la ejecución de penas privativas de libertad”, p. 122.
extenderían las posibilidades de legitimación activa en el reclamo.144 Las audiencias
podrían desarrollarse al interior de los establecimientos penitenciarios en orden a que el
juez logre observar in situ la situación del interno. El sistema también podría incluir la
posibilidad de recibir solicitudes o reclamos colectivos y permitir la intervención de los
presos a través de representantes. Como principio subyacente, la fórmula procesal
debiese contemplar un mecanismo reforzado de protección a los internos debido a sus
frágiles y precarias posibilidades de intervención. En relación al punto anterior,
resultaría conveniente contar con una institución complementaria de la jurisdicción
(como el Ombudsman escandinavo) con un rol fuerte de apoyo en el desarrollo y
mejoramiento del régimen penitenciario;145 designar el Mecanismo Nacional de
Prevención de la Tortura resultaría particularmente efectivo a este respecto.146
Sobre la legitimación pasiva, la legislación debiera incluir la posibilidad de que
los reclamos puedan realizarse tanto respecto de los agentes estatales como respecto de
agentes privados que participan en la operación de la prisión.147 Circunstancias como la
precariedad de la infraestructura, la deficiente mantención, el inadecuado régimen de
alimentación y la omisión en la dictación de talleres de reinserción comprometen los
derechos de los reclusos de manera que resulta exigible el control judicial a este
respecto. En ausencia de norma expresa sobre el estatuto de responsabilidad de las
empresas concesionarias a cargo de estas actividades,148 resulta razonable considerarlas
como legitimado pasivo de las reclamaciones de los presos ante la administración y la
judicatura. Esta circunstancia – la estipulación expresa del derecho de los presos a
reclamar en contra de la agencia privada– sería un primer paso hacia una definición
precisa y concreta del régimen de responsabilidad al que se someten las concesionarias,
tanto respecto de sus deberes contractuales con el Estado como respecto de la población
penal.

2. NOTAS SOBRE LAS BASES PARA UN NUEVO MODELO

144
VALENZUELA, “Estado actual de la reforma al sistema penitenciario en Chile”, p. 207.
145
Véase COUSO y MERA, “Hacia un sistema de control de la ejecución de penas privativas de libertad”,
p. 122. FEEST, “La protección jurídica en el ámbito carcelario alemán: derechos y procedimientos según
la ley y su aplicación en la práctica”, pp. 9 y siguientes. Coinciden también sobre el punto VALENZUELA,
“Estado actual de la reforma al sistema penitenciario en Chile”, p. 203 y HORVITZ, “Ejecución de las
sentencias condenatorias y de las medidas de seguridad”, Derecho Procesal Penal chileno, tomo II, p.
592.
146
Centro de Derechos Humanos Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos
en Chile 2010. Sistema penitenciario y Derechos Humanos. Santiago, Ediciones Universidad Diego
Portales, 2010, p. 126, disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/archivo/informe-anual/
(accedido el 08 de diciembre de 2013).
147
A partir del año 2000, opera en Chile parcialmente el régimen de cárceles concesionadas, cuyo modelo
replica el régimen mixto francés, bajo el cual el Estado cumple las funciones de seguridad y vigilancia de
los reclusos al interior del establecimiento (a través de Gendarmería de Chile) y delega en el sector
privado las actividades de construcción y operación. En los penales concesionados existen empresas
operadoras, encargadas del mantenimiento de infraestructura y equipamiento estándar, labores de
seguridad y prestación de servicios de alimentación, salud, lavandería, reinserción y economato. Sobre la
legitimación pasiva de las cárceles concesionadas, LARGO, Estándares Internacionales en materia de
personas privadas de libertad y condiciones de los centros penitenciarios. Sistematización, análisis y
propuestas, p. 21.
148
Sobre la dificultad de los presos para ejercer sus derechos en sistemas penitenciarios con intervención
de agentes privados ARRIAGADA, Isabel. “Cárceles privadas: La superación del debate costo-beneficio”,
en Polít. crim. Vol. 8, Nº 15, 2013, Art. 6, pp. 210 - 248. Disponible en
http://www.politicacriminal.cl/Vol_08/n_15/Vol8N15A6.pdf (accedido el 05 de diciembre de 2013).
Para abogar por una nueva institucionalidad integral que favorezca un adecuado control
judicial sobre la actividad administrativa de ejecución de la pena privativa de libertad,
es necesario sentar ciertas bases teóricas que configuren el fundamento del cambio. En
particular, es de radical importancia revertir cierta comprensión de la cárcel – y del
estatus de quienes ahí se encuentran – que la ha acompañado desde su nacimiento.
Aunque excede el objetivo principal del trabajo, pretendemos dejar instaladas algunas
ideas para una posterior discusión.

a. La ejecución de la pena de privación de libertad. La distinción entre imposición y

ejecución de la pena constituye uno de los pilares conceptuales que, desde la teoría
jurídica de la pena, apoyan la consolidación de un modelo institucional de la
administración de la actividad penitenciaria de tendencia discrecional y carente de
control judicial.149 La imposición de una pena es un acto jurisdiccional que constata la
satisfacción de las condiciones de atribución de responsabilidad penal y asienta la
concreta sanción penal que, al modo de la irrogación de un mal sensible, ha de pesar
sobre el condenado.150 En el caso de la pena privativa de libertad, el mal a irrogar se
identifica con la pérdida relativa de las posibilidades de desplazamiento libre del
condenado producto de su encierro en un determinado establecimiento destinado a ese
efecto. ¿Por qué habría de interpretarse este encierro como un paso secundario,
distinguible de la pena impuesta y determinada en cuanto a su justificación y principios
rectores, y no como el momento en que la pena misma se hace carne? Entendemos que
la distinción es innecesaria: La pena es la sanción legal y abstractamente prevista ante la
comisión de un delito, la sanción concreta a imponer por un tribunal y la actual y real
irrogación del mal en que esa sanción consiste. Distinguir entre la ejecución y la
imposición de la pena no hace más que diluir el significado de la primera como el real,
concreto y específico ejercicio del ius puniendi estatal.151
La escisión conceptual recién apuntada abre la puerta no solo a la eventual
discrecionalidad de la Administración, sino también a la introducción de un peligroso
concepto que coadyuva a integrar la visión general que impide la entrada de “lo
judicial” a las cárceles: la resocialización. En efecto, al alero de algunas teorías mixtas o
combinatorias de la pena, principalmente la así llamada teoría “dialéctica” de Claus
Roxin, surge la distinción de los criterios de justificación de la pena entre los momentos
de imposición y ejecución.152 Según Roxin, mientras en la fase de imposición y
determinación de la pena se impone un principio de justificación de prevención general,
limitado por el principio de culpabilidad, en la fase de ejecución priman las razones
resocializadoras (de prevención especial positiva).153 Roxin afirma que el criterio
preventivo especial identificado con la “educación social” en este “tercer y último
estadio de la realización del derecho penal” se asienta en la convergencia del interés de
la comunidad en “recuperar al delincuente” (tras cumplir su pena como “miembro apto

149
MAÑALICH, “El derecho penitenciario. Entre la ciudadanía y los derechos humanos”, p. 14. GUZMÁN
DALBORA, La pena y la extinción de la responsabilidad penal, p. 188. El otro pilar, o “atuendo” en las
más precisas palabras del profesor Guzmán Dalbora, conceptual lo constituye la versión decimonónica de
la relación especial de sujeción (supra II.3).
150
Desde un punto de vista que favorece una concepción retributiva de la pena, MAÑALICH, “El derecho
penitenciario. Entre la ciudadanía y los derechos humanos”, p. 15.
151
MAÑALICH, “El derecho penitenciario. Entre la ciudadanía y los derechos humanos”, p. 16.
152
ROXIN, Claus, “Sentido y límites del poder estatal”, en del mismo Problemas básicos del derecho
penal, Reus, Madrid, 1976, pp. 20 ss.
153
ROXIN, “Sentido y límites del poder estatal”, pp. 24 ss. Para una crítica a las teorías combinatorias o
mixtas, por la impropiedad de la combinación de distintos criterios justificantes, fundamental MAÑALICH,
Juan Pablo, “La pena como retribución”, en Estudios Públicos N° 108, 2007, pp. 131 ss.
para la vida y fiel a derecho”) y del verdadero bien del propio condenado para el
adecuado desarrollo de su personalidad.154
Son conocidas las críticas tradicionales al concepto de resocialización como
(re)educación en el contexto de un Estado liberal y democrático de derecho.155 Lo que
aquí interesa específicamente es apuntar que la resocialización, en su sentido fuerte,
basa sus formas de materialización, en el contexto carcelario, en la calificación de los
niveles de peligrosidad de los internos,156 para así poder establecer formas de
intervención o tratamiento específicas e idóneas para cada grupo, determinando, por
ejemplo, en qué establecimiento o módulo se ha de cumplir la condena. La mencionada
técnica es particularmente funcional al sistema disciplinario de los establecimientos
penitenciarios. En palabras de Foucault, se trata de una actividad de control “propia de
lo que ha sido llevado a cabo regularmente por el poder disciplinario desde los
comienzos del siglo XIX: […] la penitenciaría, […] de manera general todas las
instancias de control individual, funcionan de doble modo: el de la división binaria y la
marcación ([…] peligroso-inofensivo; normal-anormal); y el de la asignación coercitiva,
de la distribución diferencial (quién es; dónde debe estar; por qué caracterizarlo, cómo
reconocerlo; cómo ejercer sobre él, de manera individual, una vigilancia constante,
etc.)”.157 La visión de cárcel como un aparato disciplinario exhaustivo -como una
institución total y continua que regula hasta el más mínimo aspecto de la vida de los
internos y, sobre todo, que busca intervenir sobre las disposiciones conductuales e
incluso morales de cada uno de ellos- favorece la primacía de “poderes laterales, al
margen de la justicia” en la administración de ese control.158 Por supuesto, esta idea
favorece un modelo de administración penitenciaria que excluya el control judicial.
En Chile, aunque con ciertas ambigüedades, el Reglamento de Establecimientos
Penitenciarios perfila su orientación preventivo-especial hacia una versión menos fuerte
que la descrita y que es posible identificar con la idea de “reinserción” o
“reintegración”.159 El objetivo de las actividades encaminadas a la reinserción (social,
laboral, etc.) consiste en generar un conjunto de condiciones y oportunidades para el
interno que le permitan habituarse progresivamente al medio libre. Entre estas medidas
están, por ejemplo, los permisos de salida o la posibilidad de capacitarse laboralmente y
trabajar incluso para una empresa privada. Dejando de lado los problemas que se
suscitan para acceder a estas medidas (Supra), valga una muy breve observación.
La mejor versión de la reinserción o reintegración es aquella que busca crear las
condiciones para que el interno se desarrolle en un medio que guarde la mayor

154
ROXIN, “Sentido y límites del poder estatal”, p. 31.
155
Un ejemplo de ellas en nuestro país, aplicadas al problema penitenciario bajo la vigencia del REP
previo a su reforma, GUZMÁN DALBORA, “Consideraciones críticas sobre el reglamento penitenciario
chileno”, pp. 15 ss.
156
O, en el eufemismo utilizado por el REP, en “niveles de compromiso delictual”. La peligrosidad,
siempre de la mano de la ahora llamada “reinserción social”, sirve como criterio rector para la división de
la población penitenciaria, por ejemplo. Véanse los artículos 10 y 13 REP.
157
FOUCAULT, Vigilar y castigar, p. 203.
158
FOUCAULT, Vigilar y castigar, p. 238. FOUCAULT, Michel, La verdad y las formas jurídicas, Gedisa,
Barcelona, 1992, pp. 97 s. MAÑALICH, “El derecho penitenciario. Entre la ciudadanía y los derechos
humanos”, p. 13.
159
En versiones anteriores, el REP (por ejemplo en el antiguo artículo 71) contenía dentro del tratamiento
para la reinserción social inculcarle al interno “valores morales en general para que una vez liberado
quiera respetar la ley y proveer a sus necesidades”. En la actual redacción de lo que se entiende por
actividades orientadas a la reinserción social, el REP en su artículo 92 señala que son “aquellas orientadas
a remover, anular o neutralizar los factores que han influido en la conducta delictiva y estarán dirigidas a
las personas privadas de libertad […] a fin de prepararlas para que, por propia voluntad, participen de la
convivencia social respetando las normas que la regulan”.
semejanza posible con la vida en libertad, con la obvia limitación de la privación de
libertad ambulatoria. Es decir, poner en práctica el principio rector de la actividad
penitenciaria según el cual el interno detenta una condición jurídica idéntica a la de los
ciudadanos libres, salvo por los derechos perdidos o limitados por la condena.160 Lo que
aquí interesa es enfatizar que no hay nada en la prevención especial positiva que aporte
a un correcto – e ideal –entendimiento de la manera en que ha de ser ejecutada una pena
privativa de libertad, a saber, la sola limitación de las posibilidades de desplazamiento
libre. Las posibilidades de ejercer un trabajo, recibir visitas, estudiar y vivir en
condiciones dignas son derechos de los ciudadanos libres que deben ser respetados y
promovidos al interior de las cárceles. No deben ser concebidos como beneficios ni
como medidas de “resocialización” de un “ser peligroso” o con “compromiso delictual”,
sino como una forma de asegurar, sin más, una correcta ejecución de la pena privativa
de libertad. La relación jurídica de derecho público del interno con el Estado coloca a
este último en una especial posición de garante para con el primero en el sentido de
estar obligado a garantizar esta correcta ejecución de la pena privativa de libertad.161 Lo
anterior solo es posible desterrando la “Declaración de independencia carcelaria” por
medio del ejercicio de un sistemático, activo y efectivo control judicial libre de los
prejuicios conceptuales dominantes.

b. El derecho ausente. Si la justicia muchas veces está ausente en nuestras cárceles es

porque sus muros impiden el ingreso y la aplicación del derecho.162 La proliferación del
discurso de los derechos humanos en materia penitenciaria es indicativa de un déficit en
este sentido.163 Abogar por una “cultura de derechos humanos” requiere primero instalar
un real cambio de perspectiva a nivel constitucional. Recordemos que nuestra
Constitución expropia la ciudadanía a aquellas personas condenadas por un delito que
merezca una pena (aflictiva) superior a tres años de privación de libertad. Si la
ciudadanía, en tanto presupuesto de la vinculación del ciudadano con las normas de la
sociedad, ha de entenderse como el presupuesto esencial del reproche de culpabilidad
que presupone la pena, entonces deviene imposible que la privación de ciudadanía

160
Artículo 2 REP.
161
Los evidentes problemas de llevar a la práctica penitenciaria una concepción semejante no son más
que una reproducción intensificada de los problemas que se dan en la sociedad libre, en donde muchos de
los mismos derechos mencionados no son garantizados por el Estado. El encarcelamiento constituye un
proceso secundario de marginación que opera después de un proceso primario por el cual se excluye a los
mismos sujetos que caen luego en la cárcel mediante mecanismos socio-económicos y del mercado del
trabajo. Véase, por ejemplo, BARATTA, Alessandro, “Resocialización o control social. Por un concepto
crítico de ‘reintegración social’ del condenado”, en del mismo, Criminología y sistema penal, BdeF,
Buenos Aires, 2004, p. 181. Tradicionalmente se dice que de poco sirve ocuparse de las condiciones de la
imposición y determinación de la condena, para luego dejar la ejecución abierta a todo tipo de
consideraciones y arrojar al condenado a su suerte. Pues bien, lo mismo se puede decir de los planes de
reinserción penitenciarios: de nada sirve el mejor plan de reintegración si luego del cumplimiento de la
condena arrojamos al sujeto a su suerte, a la misma forma de marginación que lo llevó a la cárcel. Que la
reinserción en la etapa postpenitenciaria sea tan importante es indicativo de lo poco tiene que ver dicho
concepto con la justificación de la pena, pero de lo muy relacionado que está con el diseño de políticas
públicas en contra de la exclusión o marginación socio-económica. La sociedad debe hacerse cargo de
integrar a quienes ella misma ha excluido, contexto en el cual la cárcel es un paso más del proceso
general de exclusión.
162
CORDERO, “El control jurisdiccional de la actividad de la administración penitenciaria”, p. 72.
163
Muy claro al respecto, MAÑALICH, “El derecho penitenciario. Entre la ciudadanía y los derechos
humanos”, pp. 1 ss.
constituya una pena.164 En nuestro ordenamiento la imposición de toda sanción privativa
de libertad que lleva aparejada la privación de ciudadanía no constituye una pena.
Ninguna reforma integral del sistema penitenciario puede tener lugar luego de
semejante constatación.
La Constitución cierra la puerta a cualquier esbozo de reforma integral en los
términos aquí favorecidos, y la abre de par en par a las peores versiones de cada una de
las aristas de la ejecución de la sanción de privación de libertad. En este contexto no hay
cabida para el derecho; el objeto del necesario control judicial, bajo la actual o una
nueva institucionalidad, se disuelve y en tal medida todas las condiciones están dadas
para que la justicia permanezca ausente. Es por ello que la primera y principal medida
que urge adoptar es un cambio constitucional que derribe los muros de las cárceles y
permita la entrada de lo jurídico. Hoy la fuerza política que exige un cambio
constitucional íntegro en Chile debe abogar por la eliminación de toda forma de
exclusión y reinstalar el vínculo entre pena y ciudadanía.
Solo una vez realizado este cambio, el futuro debate sobre el derecho
penitenciario y la situación de los internos en general, más que discutir sobre los
derechos humanos de las personas privadas de libertad – es decir, de la denuncia de su
vulneración –, más que departir sobre sus beneficios o privilegios al interior del
establecimiento penitenciario, podría hablar de, simplemente, el cumplimiento efectivo
de la ley y de cómo habremos de velar por su protección por la vía del control judicial.

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164
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