Ideas Verdes Web - 1

ideas verdes ANÁLISIS POLÍTICO
Número 22
Diciembre 2019
Amazonia colombiana
Dinámicas territoriales
Camilo Andrés Guio Rodríguez & Adriana Rojas Suárez
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cubierta 22 con lomo.indd 1 22/01/20 16:13

ideas verdes es una publicación seriada de la Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia, puede ser
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Agosto 2019 Octubre 2019 Noviembre 2019 Diciembre 2019
SANTIAGO DE CHILE
Fundación Heinrich Böll

Oficina Bogotá - Colombia
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Créditos
La Fundación Heinrich Böll es una fundación política alemana Edición Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia
cercana al partido Alianza 90/Los Verdes. Tiene su sede central en Fecha de publicación Diciembre 2019
Berlín y actualmente cuenta con 33 oficinas repartidas por todo el mundo. Ciudad de publicación Bogotá D.C.
Responsables Florian Huber, Natalia Orduz Salinas y Ángela Valenzuela Bohórquez
En América Latina la fundación se siente especialmente comprometida, Contenido Adriana Rojas Suárez: Ingeniera Catastral y geodesta experta en análisis espacial y sistemas de información geográfica con
junto con muchas organizaciones contrapartes, con la política más de 15 años de experiencia en procesos de conservación, trabajando desde entidades oficiales y ONG especializadas en
climática, la promoción de la democracia y de la justicia trabajo en la Amazonia Colombiana. Actualmente se encarga de desarrollar la línea transversal de Sistemas de Información
de género así como la realización de los derechos humanos. Geográfica en la Fundación Gaia Amazonas.
Camilo Andrés Guio Rodríguez: Abogado especializado en Derecho Ambiental, con experiencia en análisis de políticas
Para nosotros es muy importante fortalecer y apoyar organizaciones
públicas e iniciativas de desarrollo y sus impactos en el ordenamiento territorial y la conservación de la Amazonía desde
locales de la sociedad civil. Hacemos hincapié en la transmisión de una perspectiva integral de los derechos humanos. Trabajó en Parques Nacionales Naturales y la Defensoría del Pueblo de
conocimientos y la comprensión entre los y las actoras en Europa Colombia, así como en ONG de la Amazonía y entidades de Cooperación Internacional. Actualmente se desempeña como
y América Latina, para lo cual promovemos también el diálogo Subdirector de la Fundación Gaia Amazonas.
Revisión de textos Diana Castro
internacional, ya que es esencial para la acción política constructiva.
Diseño gráfico Rosy Botero
ISSN 2590-499X
Las opiniones vertidas en este paper son de los autores y no necesariamente las de la Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia.
Foto: César David Martínez. Todos los derechos reservados. Todos los artículos y fotografías se publican bajo la Licencia de Creative Commons: CC BY-NC-ND 3.0

ideas verdes No. 22 - Diciembre 2019 - Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia 1
Índice
Presentación
4
1. Características generales de la región amazónica colombiana

4
5 La Amazonia colombiana y sus aspectos biofísicos
7 La Amazonia colombiana y su división político administrativa
7 La Amazonia colombiana y su importancia geopolítica
8 La Amazonia colombiana y su población
2. Referentes de política pública y estrategias de protección

9
para la Amazonia colombiana
9 Un marco de política constitucional ambiental que compromete al Estado
colombiano en su conjunto en la protección y el desarrollo diferenciado
de la Amazonia
10 El buen estado de la matriz boscosa y la existencia de un ordenamiento
jurídico y una institucionalidad ambiental que promueve su conservación
y desarrollo diferenciado
13 Los pueblos indígenas y su aporte a la gobernanza de la Amazonia colombiana.
Derechos territoriales y de gobierno propio
17 El territorio campesino y la soberanía alimentaria como una estrategia de
protección de la Amazonia
19 La deforestación evitada e incentivos a la conservación - REDD+
21 El control militar territorial de actividades extractivas ilegales -
Las burbujas ambientales
22
3. Situaciones o dinámicas de transformación de la Amazonia
en el marco del posconflicto
22 La no territorialización de los Acuerdos de Paz en la Amazonia
24 La planeación del desarrollo en el Piedemonte Andino Amazónico que
ha aumentado exponencialmente los procesos de deforestación
2 Amazonia colombiana. Dinámicas territoriales
33 El aumento de economías extractivas ilegales que debilitan la gobernanza

local y vulneran derechos fundamentales de los pueblos indígenas
35 Incoherencia entre la promoción de explotación de minerales estratégicos
y la importancia ambiental y cultural del nororiente amazónico
colombiano
37 Las dinámicas geopolíticas en las fronteras transnacionales
39 4. La Amazonia en los Planes Nacionales de Desarrollo

39 PND 2010-2014 - «Prosperidad para Todos»
40 PND 2014-2018 «Todos por un Nuevo País»
42 PND 2018-2022 «Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad»
45 Referencias bibliográficas
Índice de mapas
5 Mapa 1. Países del Bioma Amazónico
6 Mapa 2. Cuencas hidrográficas en la Amazonia colombiana
6 Mapa 3. Biomas en la Amazonia colombiana
8 Mapa 4. División político administrativa de la Amazonia colombiana
11 Mapa 5. Figuras de ordenamiento ambiental y territorial en la Amazonia

colombiana
15 Mapa 6. Resguardos Indígenas, áreas no municipalizadas y AATI en la Amazonia

colombiana
18 Mapa 7. Zonas de reservas campesinas y resguardos indígenas en la Amazonia

colombiana
25 Mapa 8. Plan Maestro Intermodal de Transporte (PMTI) 2017
26 Mapa 9. Bloques petroleros en la Amazonia
28 Mapa 10. Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social

(ZIDRES)
32 Mapa 11. Multitemporal de deforestación – zoom sabanas del Yarí
33 Mapa 12. Minería ilegal
36 Mapa 13. Figuras de ordenamiento minero en la Amazonia colombiana

Amazonia colombiana.
Camilo Andrés Guio Rodríguez, Adriana Rojas Suárez
Presentación Un apartado especial en la metodología fue el uso de

herramientas de sistemas de información geográfica y
Este documento es un encargo de la Fundación de análisis espacial para comprender y medir los procesos
Heinrich Böll Stiftung y tiene por objeto hacer una desde transformación y deforestación de la Amazonia. Para
cripción y análisis de las estrategias de protección y las abarcar mejor estas dinámicas se hace necesario evaluar
dinámicas de transformación que se presentan hoy en su expresión en la geografía del territorio amazónico y
día en la Amazonia colombiana. comprender los diversos patrones que se distribuyen en
El informe está dividido en cuatro secciones. La pri- el paisaje para asociarlos a los motores que en él operan.
mera sección presenta un contexto general de la Ama- Por esta particularidad, el informe fue elaborado en
zonia colombiana; la segunda hace una descripción y coautoría entre una especialista en estas herramientas de in-
análisis de los referentes de política pública y de las es- formación geográfica y de análisis espacial y un especialis-
trategias de protección para la región; la tercera sección ta en gestión territorial y políticas públicas en la Amazonia.
analiza las dinámicas de transformación en el marco
del proceso de posconflicto que vive el país; el infor- 1 Características generales de la
me termina con un sucinto análisis de las implicaciones región amazónica colombiana
de los últimos planes de desarrollo nacionales sobre la
Amazonia. Según el Instituto Amazónico de Investigaciones
Científicas Sinchi (s. f. a)1, en la delimitación de «re-
gión amazónica», se incorporan los conceptos de límite
Metodología del informe hidrográfico, biogeográfico y político-administrativo,
procurando una aproximación integral. De este modo,
al occidente la región amazónica en Colombia se ex-
El documento se llevó a cabo a través de una com-
tiende hasta la divisoria de aguas en la cima de la cor-
pilación y análisis de instrumentos normativos y de po- dillera andina, y al norte, hasta la línea divisoria entre
lítica pública, así como una revisión del estado del arte la cobertura de bosque amazónico y las sabanas de los
en materia de estudios, informes y literatura sobre la Llanos Orientales. Al sur y al oriente el límite corres-
Amazonia colombiana, con un fuerte énfasis en los te- ponde a las fronteras políticas internacionales.
mas de gestión territorial y ambiental. Asimismo, por la La Amazonia colombiana tiene un área aproximada
coyuntura que vive el país, tanto en temas de la imple- de 48’316.300 hectáreas, superficie equivalente al 6 % de
mentación de los acuerdos de paz, como por los proce- la Gran Amazonia (Gutierrez y Acosta, 2004), al 6,4 % del
territorio de los países de la Organización del Tratado de
sos de deforestación que avanzan constantemente en la
Cooperación Amazónica (OTCA & PNUMA, 2009) y
Amazonia, se revisaron fuentes secundarias como notas
al 42,3 % del territorio continental de Colombia.
de prensa y comunicados de organizaciones sociales e
indígenas. 1 http://www.sinchi.org.co/region-amazonica-colombiana
Mapa 1. Países del Bioma Amazónico.
Fuente: elaboración propia con datos de RAISG 2018.
1.1 La Amazonia colombiana y sus En la Amazonia colombiana, la alta diversidad de

aspectos biofísicos manifestaciones físicas y bióticas está representada en
un total de 170 tipos generales de ecosistemas y una gran
La Amazonia colombiana presenta una alta pluvio- variedad de coberturas vegetales (Ideam, IAvH, IGAC,
sidad, lo cual contribuye a mantener importantes fun- Invemar y MADS, 2017). El bosque húmedo tropical se
ciones ecosistémicas como la de regulación climática extiende sobre cerca del 65 % de su extensión, e inclu-
a nivel regional y global, aportando a la adaptación al ye aproximadamente el 67 % de los bosques del país,
cambio climático. mientras que coberturas herbáceas y arbustivas, aso-
Su importancia hidrográfica se deriva de su posición ciadas a formaciones rocosas, se extienden sobre cerca
en el extremo noroccidental de la gran cuenca, en donde de la sexta parte de la región. Otras coberturas, como
nacen el mayor afluente del río Orinoco (río Guavia- aquellas asociadas a áreas de alta influencia acuática, en
re), dos de los mayores afluentes septentrionales del río llanuras aluviales y zonas pantanosas, y coberturas her-
Amazonas (río Caquetá y Putumayo) y las cabeceras báceas sobre altillanuras –sabanas del Yarí y la Fuga–
occidentales del río Negro (río Guainía, río Isana y río cubren el 12 % y 3,4 % respectivamente. Finalmente,
Vaupés). Entre los afluentes del Caquetá es importante diferentes tipos de coberturas que crecen en las áreas de
tener en cuenta los ríos Orteguaza, Caguán, Yarí y Apa- montaña de la vertiente oriental de la cordillera andina,
poris, cada uno con varios tributarios. Y entre los que ocupan el 4,7 % de la Amazonia.
vierten sus aguas al Putumayo, río que nos sirve A 2017, el 93 % de la región amazónica se encuentra
de límite con el Perú, cabe citar el río Cotuhé que aún bajo coberturas naturales. En total, el 79 % del bos-
desemboca por su margen derecha en tierras del trape- que remanente en la Amazonia se encuentra en figuras de
cio amazónico. resguardos indígenas y áreas protegidas de nivel nacional.
Mapa 2. Cuencas hidrográficas en la Amazonia colombiana.
Fuente: elaboración propia con datos de IDEAM 2015, IGAC 2017.
Mapa 3. Biomas en la Amazonia colombiana.
Fuente: elaboración propia con datos de IDEAM 2017, IGAC 2017.

Sin embargo, en la región amazónica, a través del tiem- colona5-campesina. Una amplia red de infraes-
po la pérdida de bosque ha tenido un incremento sustan- tructura vial terciaria que dinamiza la compleja
cial con respecto a las tendencias monitoreadas en los coexistencia de actividades económicas, princi-
primeros periodos de evaluación, pasando de tener has- palmente la ganadería, la agricultura y la explo-
ta 108 mil hectáreas deforestadas por año (1990-2000) tación petrolera.
a 144 mil en 2017. • La Amazonia suroriental o planicie. Se ubica
en los departamentos de Amazonas, Vaupés,
1.2 La Amazonia colombiana y su Guainía y el sur del Vichada con una extensión
división político administrativa equivalente al 63 % de la región. Su población,
principalmente indígena, representa el 14 % del
En cuanto a la división político-administrativa de total en la Amazonia. Esta subregión presenta
Colombia, la Amazonia está conformada por 6 depar- bajos niveles de transformación de ecosistemas
tamentos (Amazonas, Caquetá, Guainía, Guaviare, y de intervención antrópica.
Putumayo y Vaupés) y parcialmente por cuatro más
(Cauca, Meta, Nariño y Vichada). A su vez, ellos se 1.3 La Amazonia colombiana y su
encuentran subdivididos en 58 municipios (41 total- importancia geopolítica
mente y 17 de manera parcial) y 20 corregimientos
departamentales. Esta última figura que la Constitu- La Amazonia es una región con una gran relevancia
ción Política de Colombia dejó sin base legal, como geopolítica nacional e internacional, debido a la presen-
explicaremos más adelante, corresponde a territorios cia de recursos estratégicos, a su importancia ambiental
indígenas no municipalizados en los departamentos y ecológica, a su patrimonio cultural, y a su condición
de Amazonas, Vaupés y Guainía, con una extensión de región transfronteriza. Para nuestro caso, representa
de 18’053.900 a (37,4 % de la región)2. el límite con cuatro de los cinco países con los cuales
Por sus características y dinámicas territoriales, po- Colombia comparte fronteras: Venezuela, Brasil, Perú
blacionales, económicas, sociales y ambientales, en la y Ecuador.
Amazonia colombiana pueden diferenciarse dos3 subre- La entidad de cooperación regional para adelan-
giones que serán tenidas en cuenta a lo largo de este tar procesos políticos en el territorio amazónico es la
documento4. Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
(OTCA). El tratado se firmó en 1978 con el propósito de
• La Amazonia noroccidental o de piedemonte. coordinar esfuerzos para proteger la cuenca y promover
Ubicada en la zona de transición andino-ama- su desarrollo. El acuerdo tiene varias particularidades:
zónica, está conformada por los departamentos vincula países para coordinar acciones sobre una región
de Putumayo, Caquetá, Guaviare y los territo- definida ecológicamente y, si bien el convenio se firmó
rios amazónicos de Meta, Nariño y Cauca. Esta antes del boom de la discusión ambiental a gran escala,
subregión, comúnmente denominada Piedemon- expresa un fuerte compromiso con la conservación de
te, se extiende sobre cerca del 37 % de la super- la riqueza ecológica amazónica. En el tratado le apuesta
ficie de la Amazonia colombiana e incluye al al uso «racional» de los ríos y la fauna, a promover la
86 % del total de su población. Corresponde a la cooperación científica, la integración física, asegurar
zona de mayor intervención antrópica y gran- la preservación de las riquezas ecológicas, y otras accio-
des transformaciones del medio natural, con nes similares. Además, en él se advierte que esos usos
una población predominantemente urbana y están exclusivamente bajo la soberanía nacional.
2 Ver mapa 4.
3 En algunos estudios más exhaustivos se diferencian cuatro subregio- 5 LeGrand (1988), explica como en Colombia el término colono se
nes, teniendo en cuenta los actores y las características socio-econó- aplicaba a una variedad de campesinos arrendatarios cuyos contra-
micas de la Amazonia colombiana (Instituto Amazónico de Investi- tos le requerían limpiar o abrir nuevas tierras en las haciendas. La
gaciones Científicas Sinchi, s. f. b). Para efectos de este documento jurisprudencia colombiana le dio un significado legal al término:
se usará la tradicional división de dos subregiones por la escala ge- colonos son aquellos individuos que cultivaban la tierra o criaban
neral del análisis y de su alcance. ganado en tierras baldías sin disponer de un título escrito del terri-
4 Ver mapa 4, línea verde. torio explotado.
Mapa 4. División político administrativa de la Amazonia colombiana.
Fuente: elaboración propia con datos de IGAC 2017.
1.4 La Amazonia colombiana y su población viare (capital del departamento de Guaviare) se ca-
racteriza por una alta oferta de servicios y una rela-
La Amazonia colombiana es una de las zonas ción funcional de conectividad entre el Piedemonte
de mayor riqueza cultural y lingüística del bioma Andino-Amazónico, con el departamento de Meta y
amazónico. Está habitada por 62 de los 85 pueblos a la vez con Bogotá.
indígenas identificados en el país; cabe resaltar la Las conurbaciones de Puerto Asís-Mocoa corres-
presencia de algunos pueblos indígenas en aisla- ponden al área conectada por infraestructura vial pri-
miento o estado natural6. Además, tenemos una im- maria del departamento de Putumayo, en gran parte en
portante población colona-campesina que depende función de la alta actividad petrolera que se desarrolla
de sus recursos para su sustento social, económico en este eje. De las capitales de la planicie amazónica
y cultural. (Amazonas, Vaupés y Guainía), se destaca Leticia como
Es necesario resaltar el carácter urbano que tiene núcleo aislado con mayor articulación funcional y eco-
hoy en día la Amazonia colombiana. El municipio de nómica con el interior del país y con los países fronteri-
Florencia (capital del departamento del Caquetá) es zos (DNP, 2018).
el principal núcleo de concentración de población, En el desarrollo de este documento se enfati-
oferta de servicios y urbanización. San José del Gua- zarán aspectos relacionados con el ordenamiento
territorial y ambiental, los pueblos indígenas y
6 El Decreto 1232 de 2018, expedido por el Ministerio del Interior
los desarrollos sectoriales. Por las particularida-
de Colombia, define a los «Pueblos Indígenas en Aislamiento» como des de estos temas, se abordarán con un énfasis en
«aquellos pueblos o segmentos de pueblos indígenas que, en ejercicio las herramientas de protección y las dinámicas de
de su autodeterminación, se mantienen en aislamiento y evitan con-
tacto permanente o regular con personas ajenas a su grupo, o con el transformación que se manifiestan en la Amazonia
resto de la sociedad». colombiana.
2 Referentes de política pública y 1. Cumbre de la Tierra: Colombia suscribió la

estrategias de protección para la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y
Amazonia colombiana Desarrollo Sostenible de 1992, la cual contiene
una serie de principios para guiar el proceso de
Los siguientes son los principales referentes de po- desarrollo sostenible. Estos principios fueron
lítica pública y estrategias que tiene el Estado colom- adoptados a través de la Ley 99 de 1993, en la
biano para la protección de la Amazonia, con el fin que fueron designados como rectores de la polí-
de garantizar su conservación o implementación de un tica ambiental del país.
modelo de desarrollo diferenciado acorde a las parti- Por consiguiente, el país se comprometió a adop-
cularidades ambientales y culturales de esta región: tar el Programa 21 o Agenda 21 de la ONU, con
(1) Un marco de política constitucional ambiental el propósito de convertir el desarrollo sostenible
que compromete al Estado en su conjunto en la pro- en un tema prioritario para la comunidad inter-
tección y el desarrollo diferenciado de la Amazonia. nacional. La formulación de las agendas para la
(2) El buen estado de la matriz boscosa y la existencia Amazonia colombiana, por mandato del Ministe-
de un ordenamiento jurídico y una institucionalidad rio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, estuvo
ambiental que promueve la conservación y desarro- bajo la orientación y coordinación del Instituto
llo diferenciado de la Amazonia colombiana. (3) Los Amazónico de Investigaciones Científicas, Sin-
pueblos indígenas y su aporte a la gobernanza de la chi. En el año 2007 se consolidó el proceso de
Amazonia, en materia de derechos territoriales y de formulación de las agendas por cada uno de los
gobierno propio. (4) El territorio campesino y la sobe- departamentos amazónicos, las cuales hoy cons-
ranía alimentaria como una estrategia de protección de tituyen una importante ruta de la política ambien-
la Amazonia. (5) La deforestación evitada e incentivos tal y de desarrollo para la Amazonia colombiana.
a la conservación a través de la estrategia de reducción 2. Convenio de Diversidad Biológica (CDB)8:
de emisiones derivadas de la deforestación REDD+. el Estado colombiano lo ratificó a través de la
(6) El control territorial de actividades extractivas ile- Ley 165 de 1994, por lo cual el país se compro-
gales con las burbujas ambientales. metió a elaborar o adoptar estrategias, planes o
programas nacionales para la conservación y la
2.1 Un marco de política constitucional utilización sostenible de la diversidad biológica
ambiental que compromete al Estado y a integrar estos criterios en los instrumentos
colombiano en su conjunto en la sectoriales o intersectoriales.
protección y el desarrollo 3. Convenio de Minamata9: este tratado inter-
diferenciado de la Amazonia nacional busca proteger la salud humana y el
medio ambiente de las emisiones y liberaciones
Con la Constitución Política de 1991, Colombia se
consolidó formalmente como Estado social de derecho, 7 En la Sentencia C-225/95 la Corte Constitucional estableció que
el bloque de constitucionalidad es la unidad jurídica compuesta por
incorporando factores esenciales, como su carácter des-
«normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado
centralizado, pluralista, multicultural y pluriétnico. En del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
materia ambiental, se introdujo la obligación del Estado de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamen-
te integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la
y de las personas de proteger las riquezas culturales y propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor
naturales de la nación. Se estipuló, además, que el Esta- constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional,
do debe planificar el manejo y aprovechamiento de los a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diver-
sos al de las normas del articulado constitucional strictu sensu.»
recursos naturales para garantizar su desarrollo sosteni- 8 La ratificación del Convenio de Diversidad Biológica es uno de los
ble, conservación, restauración o sustitución. avances por parte del Estado colombiano en la implementación de las
En el ámbito de los compromisos internacionales, convenciones derivadas de la Cumbre de Río (1992). Otros instrumen-
tos adoptados y que son referentes son la Convención Marco de las
hay varios instrumentos que el Estado colombiano ha Naciones Unidas contra el Cambio Climático (UNFCCC) y la Conven-
suscrito con respecto a la protección del medio ambien- ción para la Lucha Contra la Desertificación y la Sequía (UNCCD). A
te y que hacen parte de su bloque de constitucionalidad7. lo anterior, se suma la formulación de la Política Nacional de Gestión
de la Biodiversidad formulada por el Ministerio de Ambiente y Desa-
Acá se destacan solo los más importantes y directamen- rrollo Sostenible en el año 2012.
te relevantes para la Amazonia. 9 El Convenio de Minamata fue adoptado en Japón el 10 de octubre de 2013.
antropogénicas de mercurio y sus compuestos. a gozar de un ambiente sano, a la vida, a la salud, a la

El convenio fue aprobado de forma unánime alimentación y el agua, derechos amenazados por las
por el Congreso de la República mediante la presiones antrópicas en la Amazonia. El fallo indica que
Ley 1892 de mayo de 2018, la cual fue decla- la conservación del bioma amazónico es una obligación
rada exequible por la Corte Constitucional en nacional y global: «sin ambiente sano, los sujetos de
junio de 2019. derecho y los seres sintientes en general no podremos
Debido a que las actividades mineras ilegales sobrevivir, ni mucho menos resguardar esos derechos,
en la Amazonia colombiana, como veremos para nuestros hijos ni para las generaciones venideras.
más adelante en el apartado sobre dinámicas de Tampoco podrá garantizarse la existencia de la familia,
transformación, hacen un uso indebido del mer- de la sociedad o del Estado». Por lo anterior, la Corte Su-
curio, se destacan varios puntos del Convenio prema ordenó la construcción de un Pacto Intergenera-
que son relevantes para el análisis: (1) Se reco- cional por la Vida del Amazonas Colombiano (Pivac) que
noce que el mercurio es un producto químico de elimine las emisiones de gases efecto invernadero (GEI).
preocupación mundial debido a su persistencia Con el pronunciamiento de la Corte, se ha puesto en
en el medio ambiente, su capacidad de bioacu- evidencia que lejos de carecer de relevancia jurídica, los
mulación en los ecosistemas y sus importantes tratados internacionales y declaraciones de carácter am-
efectos adversos para la salud humana y el me- biental suscritas por nuestra nación tienen efectos lega-
dio ambiente. (2) Se concientiza sobre los pro- les a nivel internacional y también doméstico. En ellos,
blemas de salud, especialmente en los países en Colombia consigna y reafirma su voluntad frente a las
desarrollo, derivados de la exposición al mercu- distintas problemáticas que aquejan al medio ambiente,
rio de las poblaciones vulnerables, en particular a la vez que adquiere de forma soberana obligaciones
las mujeres, los niños y, a través de ellos, las frente a otros actores internacionales, como Estados y
generaciones venideras. (3) Se señala la vulne- organizaciones internacionales.
rabilidad especial de las comunidades indígenas
debido a la biomagnificación del mercurio y a la 2.2 El buen estado de la matriz boscosa
contaminación de sus alimentos tradicionales. y la existencia de un ordenamiento
4. Convención Ramsar: la Convención relativa jurídico y una institucionalidad
a los humedales de importancia internacional ambiental que promueve su
especialmente como hábitat de aves acuáticas conservación y desarrollo
(Ramsar), fue adoptada en 1971. Tiene como diferenciado
objeto «la conservación y el uso racional de los
humedales mediante acciones locales, regiona- Como señalábamos anteriormente, aproximadamen-
les y nacionales y gracias a la cooperación inte el 93 % de la región amazónica mantiene aún sus
ternacional, como contribución al logro de un coberturas naturales y más del 85 % de la Amazonia
desarrollo sostenible en todo el mundo» (1971). colombiana se encuentra bajo figuras legales de ordena-
Fue aprobada en Colombia mediante la Ley 357 miento ambiental y territorial que favorecen la conser-
de 1997, y al igual que las otras convenciones vación biológica y cultural, o por lo menos la implemen-
internacionales, esta busca la conservación y tación de modelos de desarrollo diferenciado acordes a
uso sostenible de estos importantes ecosistemas su diversidad. Entre las más destacadas y por orden cro-
e implica para el país compromisos internacio- nológico de creación se encuentran:
nales en esa materia.
1. Reserva forestal de Ley 2da, creada mediante la
Estos referentes constitucionales de política pública ley 2 de 1959 para el desarrollo de la economía
y de acuerdos internacionales ratificados por el Estado forestal y protección de los suelos, las aguas y
colombiano, se ven reforzados con el fallo STC4360- la vida silvestre, en la cual fue incluida toda la
2018 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia región amazónica. Esta figura ha sido sustraída
colombiana que reconoce a la Amazonia como sujeto en varias ocasiones y sus remanentes han sido
de derechos. Esta acción de tutela, que fue presenta- zonificados por el Ministerio de Ambiente y De-
da por 25 niños/as y jóvenes, reivindicaba el derecho sarrollo Sostenible en el 2015 y 2016, cubriendo
en la actualidad el 12 % de la región en sus cate- 4. En 1989 se crea mediante el decreto 1989

gorías A, B y C10. el Área de Manejo Especial de la Macarena
2. En la década de 1970 el gobierno colombia- (AMEM) para regular las actividades humanas
no emprendió el proceso de creación de Áreas permitidas y no afectar la estabilidad ecológica
Protegidas (AP), que actualmente conforman el del territorio. El Área cuenta con zonas de pre-
Sistema de Parques Nacionales Naturales te- servación, recuperación para la preservación,
niendo a 2019, 69 AP de nivel nacional. En la producción y recuperación para la producción.
región amazónica se encuentran 15 de éstas que 5. En la región se encuentran dos Sitios Ramsar:
representan el 24 %11 de la región. Recientemen- el Complejo de Humedales de la Estrella Flu-
te mediante la Resolución 1256 del 10 de julio de vial del Inírida, el cual está ubicado en la zona
2018 del Ministerio de Ambiente, fue ampliado transicional Orinoco-Amazonas; y el Complejo
el Parque Nacional Natural Serranía de Chiribi- de Humedales Lagos de Tarapoto, el cual se lo-
quete, llegando a una extensión de 4’268.095 ha. caliza en el río Amazonas al sur del país.
3. Posteriormente, a través de la declaración de 6. Las Zonas de Reserva Campesina de Bajo
Resguardos Indígenas (RI) se dio un proceso de
Cuembí y Comandante, Pato Balsillas y
reconocimiento a los pueblos indígenas de la pro-
Guaviare. Esta figura tiene una extensión de
piedad comunitaria de territorios tradicionales por
580.172 hectáreas en la Amazonia, lo cual co-
parte del Estado colombiano. En la región amazó-
rresponde al 69 % de la superficie de Zonas de
nica, se encuentra una alta representación de estos
territorios teniendo el 69 % del total del área cu- Reserva Campesina en el país.
bierta por RI del país; esto representa el 51 % de 7. Adicionalmente tenemos las reservas forestales
la región (25,83 millones de ha). Adicionalmente, protectoras, el distrito de conservación de sue-
un 7 % de la Amazonia se encuentra en traslape los y aguas del Caquetá, los parques regionales
entre Área Protegida y Resguardo Indígena. y las reservas de la sociedad civil.
Mapa 5. Figuras
de ordenamiento
ambiental y
territorial en la
Amazonia
colombiana.
Fuente: elaboración propia

con datos de Ministerio
de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, IGAC, COR-
MACARENA, Parques
Nacionales Naturales,
Instituto SINCHI.
10 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través de las Re- coberturas favorables para un manejo sostenible del recurso forestal
soluciones 1925 de 2013 y 1277 de 2014, adoptó las categorías A, mediante un enfoque de ordenación forestal integral y mediante la
B y C para el proceso de zonificación de la Reserva Forestal de la gestión integral de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. Las
Amazonia. Las zonas tipo A, están en función del mantenimiento de zonas tipo C, son las que por sus características biofísicas ofrecen
los procesos ecológicos básicos necesarios para asegurar la oferta de condiciones para el desarrollo de actividades productivas agrofo-
servicios ecosistémicos, relacionados principalmente con: la regula- restales, silvopastoriles y otras compatibles con los objetivos de la
ción hídrica y climática, la asimilación de contaminantes del aire y reserva forestal; estas actividades deben incorporar el componente
del agua, la formación y protección del suelo, la protección de paisa- forestal, y sin implicar la reducción de las áreas de bosque natural
jes singulares y de patrimonio cultural, y el soporte de la diversidad presentes en sus diferentes estados sucesionales.
biológica. Las zonas tipo B, son áreas que se caracterizan por tener 11 Incluye el 7% en traslape con resguardo indígena.
2.2.1 Institucionalidad ambiental para la procesos regionales y locales de desarrollo territorial,

protección de la Amazonia colombiana que contribuya a la resolución o transformación de los
conflictos socioambientales (Ochoa, Rojas S., y Ortiz,
El panorama de figuras de ordenamiento y pro- 2011)
tección territorial que acabamos de revisar, entonces, El principal referente de política pública, que actual-
implica que existe una institucionalidad ambiental en- mente guía esta gestión ambiental en la Amazonia, es
cargada de la protección de la Amazonia colombiana. la Estrategia Integral de Control a la Deforestación
Esto significa que hay una importante base de informa- y Gestión de los Bosques - «Bosques Territorios de
ción científica, memoria institucional y antecedentes de Vida». Este es un instrumento de política transectorial
acompañamiento a las poblaciones locales. que involucra la corresponsabilidad de los distintos sec-
La institucionalidad es: tores del Estado colombiano, con el propósito de frenar
PRINCIPALES NORMAS
INSTITUCIÓN ORDEN
RELACIONADAS
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Nacional. Rector de políticas y
Ley 99 de 1993
(MADS) regulaciones.
Decreto 3572 de 2011, Ley 498
Parques Nacionales Naturales Nacional.
de 1998, Ley 99 de 1993.
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
Decreto 3573 de 2011. Nacional.
(ANLA)
6 Corporaciones Autónomas Regionales:
Regional. Ejecución de políticas
Corpoamazonia, CDA, Cormacarena, Ley 99 de 1993.
y regulaciones.
Corponariño, CRC, Corporinoquia.
Municipios, Asociaciones de Autoridades Tradi- Regional. Ejecución de políti-
Ley 99 de 1993.
cionales Indígenas (AATI) cas y regulaciones.
Municipios, Asociaciones de Autoridades Ley 99 de 1993, Decreto 1088
Local.
Tradicionales Indígenas (AATI) de 1993 y Decreto 632 de 2018.
INSTITUTOS DE INVESTIGACIÓN Y ACADEMIA
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam.
Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas, Sinchi.
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt.
Universidad Nacional de Colombia - Sede Amazonía.
Universidad de la Amazonía.
Tabla 1. Autoridades ambientales con competencias e ins- la deforestación y degradación de los bosques, aten-
tituciones de investigación en la Amazonia colombiana. diendo la complejidad de las causas que la generan. El
punto de partida de este mecanismo es el reconocimien-
Es un gran reto para esta institucionalidad consoli- to del significado estratégico de estos ecosistemas para
dar un ordenamiento territorial para el desarrollo sos- el país, por su importancia sociocultural, económica y
tenible. Por un lado, es necesario consolidar las bases ambiental, por su potencial como una opción de desa-
territoriales que han hecho posible la conservación de rrollo en el marco del proceso de construcción de paz,
la diversidad biológica y cultural (las figuras de orde- y por su contribución a la mitigación y adaptación al
namiento anteriormente vistas); simultáneamente, urge cambio climático (MADS e Ideam, 2018).
construir un consenso sobre la asignación y distribución En la publicación que presenta la estrategia, Luis
de otros usos del suelo. En este sentido, el ordenamien- Gilberto Murillo, último Ministro de Ambiente y De-
to, como posibilidad de reconocimiento de las distin- sarrollo Sostenible del gobierno de Juan Manuel Santos,
tas significaciones y especificaciones del territorio, explica que para responder a esa realidad, «Bosques Te-
constituye un instrumento privilegiado para organizar rritorios de Vida», a través de cinco líneas estratégicas,
busca abarcar integralmente la gobernanza forestal y la legislación nacional el Convenio 169 de la OIT, ins-
hacer una apuesta de largo plazo para avanzar hacia un trumento de derecho internacional que refuerza de ma-
desarrollo rural sostenible sustentado en los bosques na- nera notable la prevalencia del derecho fundamental a la
turales. Se busca, además, que el proyecto contribuya a territorialidad de los pueblos indígenas13.
mejorar la calidad de vida de las comunidades rurales, Posteriormente, en el marco de la Ley de Reforma
garantizando los múltiples beneficios que significa el Agraria (Ley 160 de 1994, por la cual se crea el Sistema
bosque en pie y aportando a la reducción de emisiones Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Cam-
de gases efecto invernadero (GEI). Las líneas desarro- pesino), se establecieron procedimientos y reglas espe-
lladas son: (1) gestión sociocultural de los bosques y cíficas para la constitución, ampliación y saneamiento
conciencia pública; (2) desarrollo de una economía fores- de resguardos indígenas, definiendo una institucionali-
tal y cierre de la frontera agropecuaria; (3) gestión tran- dad especial a cargo de su implementación. En este pun-
sectorial del ordenamiento territorial y los determinantes to es necesario precisar que la estructura de la propie-
ambientales; (4) monitoreo y control permanente; y (5) dad rural es una de las causas estructurales del conflicto
generación y fortalecimiento de capacidades legales, ins- armado interno que, en su última fase, lleva más de 60
titucionales y financieras (MADS e Ideam, 2018). años afectando el país. Por esta razón, las normas e ins-
tituciones orientadas a la formalización de los derechos
2.3 Los pueblos indígenas y su aporte de propiedad han caído en una dinámica de reformas per-
a la gobernanza de la Amazonia manentes. Estas han dilatado la ejecución de los procedi-
colombiana. Derechos territoriales mientos, al punto que en los últimos 25 años el reconoci-
y de gobierno propio miento de derechos territoriales de los pueblos indígenas
amazónicos ha sido precario respecto de las solicitudes
La Constitución Política, en el marco del recono- presentadas, y en buena parte se ha requerido acudir a
cimiento y valoración de la diversidad cultural como acciones judiciales para garantizar su efectividad
principio fundamental del Estado colombiano, estable- En conclusión, se puede afirmar que el reconoci-
ce, entre otros, el derecho de los pueblos indígenas a miento de derechos territoriales de los pueblos indígenas
la autonomía y autodeterminación (art. 9); la propiedad cuenta con una especial protección constitucional y le-
a perpetuidad de sus tierras (art. 63); la conformación gal. Sin embargo, su efectividad en las últimas décadas
de sus territorios como entidades político-administrati- ha estado limitada por la escasa voluntad política del Es-
vas gobernadas de acuerdo con sus sistemas y formas tado respecto de la ordenación social de la propiedad ru-
propias de gobierno y regulación, como parte de la es- ral; vale resaltar que, fundamentalmente, esta limitación
tructura territorial e institucionalidad estatal (arts. 246, se debe a la subestimación de la pervivencia de la diver-
286, 329 y 330); y la consulta previa como garantía a la sidad cultural como factor clave para la consolidación de
participación efectiva en las decisiones susceptibles de la nación y la protección integral de la Amazonia.
afectarlos (art. 330, C. P.; Convenio 169 de la OIT)12.
12 Esta perspectiva de Estado plural ha sido ampliamente desarrollada
2.3.1 Reconocimiento de derechos y precisada por la Corte Constitucional, mediante una línea jurispru-
territoriales dencial consistente y progresiva, en los siguientes términos: «[…]
se hace evidente que el ordenamiento jurídico constitucional contie-
ne protecciones relevantes y específicas para los pueblos indígenas
La legislación colombiana antes de 1991 establecía otorgando derechos de estos sobre sus territorios y definiendo en
forma sobresaliente las figuras de los resguardos y de los territorios
el reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas indígenas, estos últimos, como entidades territoriales con autono-
a la propiedad de la tierra bajo la figura de resguardos mía para la gestión de sus intereses, derechos, funciones propias y
competencias …» (Sentencia T-01, 2019)
indígenas. Fruto de esa normatividad, los pueblos de la 13 La Corte Constitucional ha establecido que: «En desarrollo de los
Amazonia lograron la titulación de aproximadamente postulados internacionales, constitucionales y normativos, la juris-
prudencia constitucional ha reconocido que el territorio colectivo de
20 millones de hectáreas. La Constitución Política con- las comunidades indígenas es un derecho fundamental para la pro-
solidó ese derecho elevando su protección normativa, en tección de su diversidad étnica y cultural, pues éste es su principal
medio de subsistencia y forma parte de su cosmovisión y religiosidad
relación directa con el principio fundamental mediante e implica una importancia fundamental para sus valores espirituales,
el cual «El Estado reconoce y protege la diversidad ét- obteniendo con el desarrollo de la jurisprudencia, un contenido im-
portante en lo que tiene que ver con la ancestralidad de conformidad
nica y cultural de la Nación colombiana» (art. 7, C. P., con los desarrollos de la jurisprudencia y los postulados de la Corte
1991). Adicionalmente, Colombia incorporó en 1991 a Interamericana de Derechos Humanos.» (Sentencia T-01, 2019)
Figura 1. Número de resguardos indígenas y extensión por departamentos amazónicos.
60 9.000.000
8.000.000
50
7.000.000
40 6.000.000
Número de hectáreas
Número de resguardos
5.000.000
30
4.000.000
20 3.000.000
2.000.000
10
1.000.000
0 0
GUAINÍA
GUAVIARE
META
VICHADA
AMAZONAS
CAQUETÁ
CAUCA
NARIÑO
VAUPÉS
PUTUMAYO
Área
Número
2.3.2 Autonomía política y gobierno propio para la conformación de Asociaciones de

Autoridades Tradicionales y Cabildos In-
Uno de los aspectos novedosos y trascendentales dígenas (AATI), entendidas como entida-
de la Constitución Política de 1991, en lo que respec- des de carácter público especial, orienta-
ta a la autodeterminación de los pueblos indígenas y das al desarrollo integral de los pueblos
el derecho a conservar sus costumbres e instituciones indígenas. En uso de este mecanismo, los
propias, es la incorporación del pluralismo político-ad- pueblos amazónicos han formalizado sus
ministrativo en la estructura orgánica de la nación. estructuras de gobierno, establecido pla-
Este se expresa en el reconocimiento de los territorios nes de vida y avanzado, especialmente, en
indígenas como entidades territoriales (art. 286), con la administración de sus procesos educati-
la potestad de ser gobernadas por Consejos Indígenas vos.
conformados según sus usos y costumbres (art. 330), 2. Decreto 632 de 2018: establece un proce-
gozar de autonomía para el manejo de sus asuntos y dimiento especial para la puesta en funcio-
participar de las rentas nacionales (art. 287), y aplicar namiento de los territorios indígenas en las
internamente sus propios sistemas de regulación, en áreas no municipalizadas de los departa-
armonía con la Constitución y la Ley (art. 246). mentos de Amazonas, Vaupés y Guainía,
La efectividad de estos derechos quedó sujeta a la ex- que abarcan un área aproximada de 18
pedición por parte del Congreso de la República de una millones de hectáreas (ver mapa 6). Esta
Ley Orgánica que defina los procedimientos de confor- disposición tiene su origen en una condi-
mación de las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) y ción excepcional de estos departamentos
las reglas para su coordinación con las demás entidades ya que, en la mayor parte de ellos no se
territoriales (art. 329). Hasta la fecha, la norma no ha han conformado entidades territoriales del
sido expedida. Sin embargo, distintas administraciones nivel local, las cuales son fundamentales
presidenciales han promulgado normas que han desa- para el funcionamiento del Estado. Por lo
rrollado progresivamente los derechos relativos a la au- tanto, el decreto se orienta a reconocer las
tonomía política y administrativa de los pueblos indíge- estructuras de gobierno indígena y delimi-
nas, en especial las siguientes: tar sus territorios como entidades territo-
riales, para finalmente definir los asuntos
1. Decreto 1088 de 1993: mediante esta nor- relativos a la administración de los recur-
ma el Gobierno estableció el procedimiento sos estatales.
Mapa 6. Resguardos indígenas, áreas no municipalizadas y AATI en la Amazonia colombiana.

Mapa 1 (superior izquierda: Mapa de resguardos indigenas; Mapa 2 (Inferior izquierda: Areas no municipalizadas);
Mapa 3 (Inferior derecha: Asociaciones de Autoridades Indígenas)
Fuente: elaboración propia con datos de Fundaciín GAIA Amazonas 2018, IGAC 2017.
Para los pueblos indígenas amazónicos estas normas Esta norma pone en riesgo la consolidación de los terri-
(en especial el Decreto 632 de 2018) establecen un es- torios indígenas, ya que los municipios, figura colonial de
cenario favorable para consolidar el ejercicio pleno de administración local que se crearían con dicha autoriza-
la autodeterminación, proteger sus instituciones políti- ción especial, corresponden con territorios indígenas en
cas, sociales y culturales, fortalecer el gobierno propio áreas no municipalizadas, en las cuales los pueblos han
y avanzar en la construcción de relaciones equilibradas consolidado Asociaciones de Autoridades Tradicionales
con las demás entidades del Estado. Por esta razón, han y se encuentran en proceso para implementar lo dispues-
priorizado su implementación en los acuerdos construi- to en el Decreto 632 de ese mismo año.
dos con el Gobierno en el marco de la consulta previa Es claro, entonces, que el camino para hacer efecti-
del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. vo el pleno ejercicio del derecho al gobierno propio, la
No obstante, el desarrollo normativo no es del todo autodeterminación y la autonomía política y adminis-
favorable. En agosto de 2018, por ejemplo, el Gobier- trativa por parte de los pueblos indígenas de la Amazo-
no nacional expidió, sin adelantar el proceso de consulta nia aún está lleno de obstáculos. Y se hace evidente que
previa requerido, el Decreto 1454, «por el cual se emite el estos provienen de la persistencia del pensamiento y los
visto bueno para la creación de los municipios de Barran- intereses coloniales en las estructuras de poder local y
cominas y San Felipe en el departamento de Guainía». nacional.
2.3.3 La consulta previa y consentimiento normas y decisiones que, desde el nivel nacional,
previo, libre e informado tienden a desconocer la realidad de los territorios.
Los espacios más relevantes son:
A los derechos constitucionales enunciados ante-
riormente, se suman las disposiciones del Convenio 1. Mesa Permanente de Concertación con los
169 de la OIT de 1989 sobre pueblos indígenas y tri- Pueblos y Organizaciones Indígenas: tiene
bales, ratificado por Colombia por medio de la Ley por objeto concertar entre los pueblos indí-
21 de 1991, que hace parte del bloque de constitucio- genas y el Estado todas las decisiones ad-
nalidad y por lo tanto tienen el mismo valor jurídico ministrativas y legislativas susceptibles de
que la propia Constitución. Derechos como dictarse afectarlos, evaluar la ejecución de la políti-
sus propias formas de vida (art. 4), el derecho al te- ca indígena del Estado, sin perjuicio de las
rritorio y a la relación especial que tienen los pueblos funciones del Estado, y hacerle seguimiento
indígenas con el mismo (art. 13), utilizar, administrar al cumplimiento de los acuerdos a que allí
y conservar los recursos naturales que se encuentran se determinen. Está reglamentada por el De-
en sus territorios ancestrales (art. 15) hacen parte del creto 1397 de 1996.
Convenio 169. De este amplio marco constitucional 2. Comisión Nacional de Territorios indíge-
se desprende un importante desarrollo legislativo y nas: instancia reglamentada por el Decreto
jurisprudencial en materia de protección y reconoci- 1397 de 1996 con el objetivo de identificar
miento de los derechos de las comunidades étnicas que necesidades y concertar la programación de
ha permitido avanzar en la construcción de un Estado acciones para la constitución, ampliación,
culturalmente diverso y con autonomía de sus pueblos reestructuración y saneamiento de resguar-
indígenas (Rubiano, 2016). dos y reservas indígenas, y la conversión de
La consagración del derecho fundamental a la con- éstas en resguardo.
sulta previa y el consentimiento previo, libre e informa- 3. Mesa Regional Amazónica: es un espacio de
do y su desarrollo jurisprudencial tiene gran importan- concertación para recomendar a las distintas
cia para los pueblos amazónicos. Esto se debe a que, instancias del Gobierno, la formulación, pro-
entre otros aspectos, ha incorporado criterios específi- mulgación y ejecución de las políticas públi-
cos para valorar la importancia de los sistemas de co- cas de desarrollo sostenible para los pueblos
nocimiento indígena; además, con esta medida se ha indígenas asentados en esta región y parti-
precisado el carácter superior de la diversidad cultural cipar en la evaluación y seguimiento de las
respecto de iniciativas que pretenden alegar un «interés mismas, sin perjuicio de las funciones pro-
general» abstracto, para imponer visiones y proyectos pias del Estado. Creada por el Decreto 3012
de desarrollo extractivos que, en la práctica, llevarían al de agosto del 2005.
exterminio de los pueblos indígenas. 4. Mesa Permanente de Coordinación Inte-
radministrativa (MPCI): las AATI del área
2.3.4 Espacios nacionales y departamentales departamental y el gobernador del Amazo-
de concertación y coordinación como nas suscribieron un convenio para la confor-
garantía de participación mación de la Mesa Permanente de Coordi-
nación Interadministrativa (MPCI), espacio
La estructura institucional colombiana ha lleva- que desarrolla principios constitucionales
do a los pueblos indígenas a establecer instancias de de participación y autonomía, con miras a
diálogo para la interlocución y concertación directa consolidar la gobernabilidad local y depar-
con las entidades gubernamentales del nivel nacio- tamental, afianzar los procesos culturales de
nal y regional; en ese sentido, se ha asumido el reto los pueblos indígenas involucrados y sentar
de mantener la representatividad de la gran diversi- las bases prácticas para la organización po-
dad de pueblos en cabeza de un pequeño número de lítico-administrativa del departamento. Este
dirigentes. Estos espacios, creados a partir de vías modelo de espacio de participación y coor-
de hecho o acciones judiciales, han permitido inci- dinación se ha replicado en el departamento
dir en políticas nacionales y moderar el impacto de de Vaupés.
2.4 El territorio campesino y la Por otro lado, la formulación de estas estrategias

soberanía alimentaria como una siempre parte de la premisa de que la conservación his-
estrategia de protección de la Amazonia tórica de la Amazonia colombiana se puede atribuir en
gran parte a la existencia de los resguardos indígenas
El punto del Acuerdo de Paz referente a la Refor- y áreas protegidas. Además, se asume que para salva-
ma Rural Integral14, reconoce el papel de la economía guardar y fortalecer este legado es necesario avanzar
campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del en el ordenamiento del aprovechamiento, la ocupación
campo, la erradicación del hambre, la generación de y la tenencia de la tierra, con especial énfasis en las
empleos e ingresos, la dignificación y formalización zonas de transición de los Andes y la Amazonia. La
del trabajo, la producción de alimentos y, en general, participación y el reconocimiento de quienes ocupan
en el desarrollo de la nación, en coexistencia y arti- el territorio son medios esenciales para estabilizar las
culación complementaria con otras formas de produc- áreas de colonización, garantizar los derechos indivi-
ción agraria. duales y colectivos de la población campesina y armo-
Este papel había sido elevado a rango constitucio- nizar objetivos de conservación y desarrollo en áreas
nal en la Carta Política de 1991, cuando se consagró de especial importancia ambiental (MADS, 2010).
una serie de derechos en cabeza de los campesinos. Hurtado (2016) nos muestra, a través del caso
Se destacan el acceso progresivo a la propiedad de la de La Macarena, cómo la población del Piedemon-
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual te Andino-Amazónico han pasado de representarse
o asociativa, y los accesos a los servicios públicos de colonos a cocaleros, y de cocaleros a campesinos
esenciales (educación, salud, vivienda, comunicacio- agroecologistas y ambientalistas, y cómo estos cam-
nes) con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida bios han incidido en la lucha por la defensa del te-
de los campesinos (art. 64). Igualmente importante, se rritorio. Esta reorganización ha buscado reconstruir
estipuló que la producción de alimentos gozará de es- relaciones de solidaridad, de articulación con la na-
pecial protección del Estado, para lo cual, entre otras turaleza, dar nuevos sentidos al territorio, recuperar
cosas se otorgará prioridad al desarrollo integral de las prácticas y conocimientos, modificar los usos de la
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales tierra y el ordenamiento del espacio. En gran parte
y agroindustriales, así como también a la construcción estos procesos responden a las relaciones conflictivas
de obras de infraestructura física y adecuación de tie- que se establecen con los proyectos de ordenamiento
rras (art. 65). territorial estatales, que insisten en la separación en-
En la realidad, lejos de reconocerse el papel clave tre naturaleza y culturas campesinas, y en negarles la
de los campesinos en los procesos agrarios y materia- ciudadanía.
lizarse estos derechos constitucionales, han aflorado la En estas dinámicas se destacan dos estrategias por
estigmatización de la población colona -campesina, la parte de los campesinos-colonos. En primer término,
violación de sus derechos fundamentales y la no valo- la agroecología como una acción para garantizar la
ración de sus sistemas de conocimiento y manejo del soberanía alimentaria, que requiere de las prácticas y
territorio en los procesos de protección de la Amazonia. conocimientos de los campesinos para la producción
La ampliación de la frontera agraria sobre la reserva fo- de alimentos y para la reproducción de la vida. Y, en
restal de la Amazonia y las áreas protegidas ubicadas en el segundo lugar, el proceso de constitución de Zona
eje de transición de la cordillera de los Andes, se volvió una de Reserva Campesina (ZRC)15, que ha implicado la
forma común de apropiación y organización territorial transformación de la lucha por la tierra a la lucha por
en esta región. La ocupación de baldíos inadjudicables el territorio.
de la nación en las áreas protegidas y los sectores aleda-
ños, fue la forma que hallaron cientos de familias para 15 El Decreto 1777 de 1996 define que las Zonas de Reserva Campesina
garantizar su sustento (Ochoa Jaramillo, 2011) tienen por objeto fomentar y estabilizar la economía campesina, superar
las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las
condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respec-
tivas. Estas se constituirán en zonas de colonización, en las regiones en
14 Punto 1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Cons- donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográ-
trucción de una Paz Estable y Duradera entre el Gobierno de Colombia ficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran
y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de
(FARC-EP). predios rurales.
Según Arcila (p. 258 Citado por DNP, , 2018), en el correspondientes al 69 % de la superficie de las ZRC
año 2011 existían tres ZRC en la región amazónica. De del país, se encuentran en tres departamentos amazó-
éstas, solo dos estaban activas, exceptuando la de Bajo nicos y beneficiaron a 26.252 familias. Esto es el 2,52
Cuembí y Comandante en Puerto Asís (Putumayo), sus- % de toda la población de los seis departamentos de
pendida por el Incora desde 2003. De las 831.111 hec- la Amazonia colombiana y el 0,05 % de la población
táreas (0,39 % de la superficie nacional) que en ese año nacional.
hacían parte de las ZRC del país, 581.806 hectáreas,
Figura: Área (ha) % de la Amazonia

Area de Manejo Especial de la Macarena (AMEM)
Área % de la 3%
Figura 12% 1%
(ha) Amazonia
R. Campesina 581.806 1% 7% 49%
Area de Manejo Especial
1.334.639 3%
de la Macarena (AMEM)
Área Protegida -
3.252.415 7%
R. Indígena 16%
R. Indígenas
Otras 5.890.634 12% R. Forestal
R. Forestal 5.930.943 12% Área protegida
Área protegida -
Área Protegida 7.688.244 16% R. Indígena
12% Otras
R. Indígenas 23.821.809 49%
AMEM
48.500.488 R. Campesina
Mapa 7. Zonas de reservas campesinas y resguardos indígenas en la Amazonia colombiana.
Fuente: elaboración propia con datos de IGAC 2018, ANT 2017.

Conflictos latentes respecto a los derechos de los sus habitantes han sufrido históricamente los embates
campesinos-colonos, son: del conflicto armado, la falta de presencia del Estado y,
desde hace unas décadas, las presiones del mercantilis-
1. Las Zonas de Reserva Campesina son motivo mo global.
de tensión entre el proyecto campesino y los A pesar de lo relatado, esta Declaración es una he-
proyectos de seguridad y desarrollo del Estado rramienta del marco normativo internacional que brinda
colombiano. Por haber sido el fruto de las lu- ciertos lineamientos y que permitirá al país desarrollar
chas por la tierra de los campesinos y pequeños y fortalecer políticas específicas que atiendan las par-
productores de coca en las fronteras internas, ticularidades de los campesinos, pues trae al escenario
han sido criminalizadas, perseguidas y caracte- internacional tres derechos vitales: el derecho a la tierra,
rizadas como zonas de guerrilleros y cocaleros, el derecho al agua y el derecho a las semillas (DeJusti-
áreas fuera del control del Estado. cia, 19 de diciembre de 2018).
2. En el desarrollo de la Política de Participación
Social en la Conservación16, y a diferencia de 2.5 La deforestación evitada e incentivos
las comunidades indígenas y negras, los campe- a la conservación - REDD+
sinos no son reconocidos como agentes de con-
servación en las áreas protegidas. No obstante, Según la definición adoptada por la Convención
pueden acompañar procesos de desarrollo soste- Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climáti-
nible en las áreas aledañas. Como consecuencia, co, el programa REDD+ implica el desarrollo e imple-
la autoridad ambiental insiste en la reubicación mentación de políticas e incentivos relacionados con la
de familias campesinas para solucionar el pro- reducción de emisiones derivadas de la deforestación y
blema de la ocupación de áreas del sistema de la degradación de los bosques en los países en desarro-
parques nacionales (Hurtado, 2016). llo. Asimismo, se enfoca en el rol de la conservación,
la gestión sostenible de los bosques y el aumento de las
Corolario de lo anterior es el hecho de que el Gobier- reservas forestales de carbono.
no colombiano no haya votado a favor la «Declaración Colombia está en una etapa temprana de construc-
sobre los Derechos de los Campesinos y Otras Personas ción de una política pública respecto a los instrumentos
que Trabajan en las Zonas Rurales»17, pues el mensaje de «incentivos económicos para la conservación» como
que envía a su población campesina y rural sobre sus REDD+. Algunas acciones han sido incluidas en la «Es-
intenciones y prioridades no es alentador. De acuerdo a trategia nacional para la conservación y sostenibilidad
declaraciones ofrecidas por la Cancillería, «los derechos cultural, ambiental y económica de la Amazonia co-
colectivos que reconoce la declaración exceden y tras- lombiana», y en la implementación de los compromisos
cienden la legislación colombiana» (Brand, 2 de enero adquiridos por el país en el marco de la Conferencia de
de 2019) y algunos elementos de la declaración irían en las Partes (COP21) de la CMNUCC, celebrada en París
contravía de obligaciones contraídas por Colombia en en 2015, por su importancia estratégica para la conser-
virtud de acuerdos comerciales y de propiedad intelec- vación de la región, en particular los programas Visión
tual. A nivel discursivo y político, esto cobra particular Amazonia y Corazón de la Amazonia. Dentro de estos
importancia si se tiene en cuenta que la economía de Co- compromisos se destaca la denominada «Deforestación
lombia depende en gran parte del campo, a pesar de que Cero Neta para el año 2020 en la Región Amazónica»18.
16 El decreto 2372 del 2010 y el Documento Conpes 3680 de 2010, dan 18 Mediante Visión Amazonia, se busca alcanzar el objetivo de deforesta-
las pautas y orientaciones para avanzar en la consolidación del Sistema ción neta cero en la Amazonia colombiana para el año 2020, con la cual
Nacional de Áreas Protegidas (Sinap) como un sistema completo, ecológi- se comprometió el Gobierno nacional en Copenhague (2009) y revalidó en
camente representativo y eficazmente gestionado, de forma que contribuya Cancún (2010) ante la CMNUCC. La disponibilidad de recursos de coope-
al ordenamiento ambiental y territorial, y al cumplimiento de los objetivos ración internacional para este fin dependerá de la efectividad para frenar la
nacionales de conservación y de desarrollo sostenible. En estos instrumen- deforestación en la región, por cuanto estarán supeditados a un mecanismo
tos se desarrolla la Política de Participación Social en la Conservación. de «pago por resultados». Cuenta con el apoyo financiero del Reino de No-
17 El 17 de diciembre de 2018, la Asamblea General de la ONU en su 73° ruega, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la República
Período de Sesiones adoptó formalmente la Declaración sobre los De- Federal de Alemania a través del banco KfW. El programa cuenta con
rechos de los Campesinos y Otras Personas que Trabajan en las Zonas cinco ejes estratégicos o pilares: (1) pilar forestal, (2) pilar sectorial, (3)
Rurales. pilar agroambiental, (4) pilar indígena, y (5) condiciones habilitantes.
Moreno (2012) llama la atención sobre cómo utili- en entredicho por el desarrollo de proyectos sectoriales
zar el enfoque de Pago por Servicios Ambientales (PSA) extractivistas como los dedicados a hidrocarburos o las
para REDD+ requiere de estructuras de gobernanza efec- iniciativas de agroindustria.
tivas y equitativas, tales como claridad en la definición de
los derechos sobre la tierra. Desafortunadamente, en mu- 2.5.2 Los pueblos indígenas y REDD+
chas áreas donde la deforestación y la degradación de los
bosques son fuertes, la gobernanza es débil y es, de hecho, Dentro de las acciones que el Gobierno nacional
una de las causas subyacentes de ambos procesos. Esto es viene desarrollando sobre cambio climático, juegan un
relevante para ver la viabilidad de este instrumento, tanto papel fundamental las áreas que cuentan con una im-
en territorios campesinos como en indígenas. portante cobertura de bosques naturales, como los terri-
torios indígenas de la Amazonia colombiana. Por esta
2.5.1. Los campesinos y REDD+ razón, la región ha sido priorizada para la implementa-
ción de acciones que puedan generar incentivos para la
La idea detrás del mecanismo de PSA consiste en conservación de los ecosistemas allí presentes, así como
pagos directos y contractuales que los usuarios de servi- para el desarrollo de proyectos que promuevan la dismi-
cios ecosistémicos hacen a los tenedores de tierra (pro- nución de las tasas de deforestación.
pietarios o poseedores de facto), a cambio de que adopten La deforestación en los resguardos indígenas en la
usos de la tierra y recursos que aseguren la conservación Amazonia colombiana es muy baja o nula, en contraste
o restauración de los ecosistemas (Moreno, 2012) con la deforestación en las áreas donde las comunidades
En este sentido, los colonos-campesinos han inten- locales no tienen derechos seguros y los bosques son
tado colocar en la agenda política con las instituciones vulnerables a la colonización (Carrizosa, 2016).
del Estado temas como la necesidad de garantizar su Como hemos visto los 26 millones de hectáreas reco-
soberanía alimentaria, la distribución y reconocimiento nocidos como Resguardos en la Amazonia cuentan con
de la propiedad de la tierra y la constitución de Zonas un 98 % de bosques muy poco intervenidos (de los cua-
de Reserva Campesina. Es así como en la relación con les los indígenas constitucionalmente tienen reconocida
el proyecto de ordenamiento ambiental del Estado, fue- tanto la propiedad de su territorio, como el ejercicio de
ron incorporando nuevos discursos como el de pago por autoridad pública). En este contexto se está dando una
servicios ambientales y de incentivos a la conservación. especie de bonanza por la implementación de proyectos
Al respecto Hurtado (2016) nos muestra cómo en el amparados en la estrategia REDD+. No obstante, si bien
caso de La Macarena los colonos-campesinos, han bus- existen avances de política pública, todavía no hay un
cado obtener el reconocimiento, marco regulatorio claro sobre REDD+, lo cual dificulta
su avance y consolidación, y retrasa el cumplimiento de
por haber conservado, y seguir conservando. los compromisos internacionales suscritos por el país.
Que la comunidad reciba directamente los in- Respecto a los programas desarrollados por inicia-
centivos, por pagos de servicios ambientales, es tivas del Estado se deben garantizar los derechos fun-
una oportunidad concertada para nuestra zona damentales de los pueblos indígenas, vinculando a sus
especial, por encontrarnos en el área de amor- autoridades en las etapas tempranas de diseño y formu-
tiguación del Parque Nacional Natural de la lación de los proyectos. Además, se debe respetar su
Sierra La Macarena; dicha propuesta, se podía posición de aceptación o rechazo de este tipo de pro-
implementar, en zonas campesinas, de las áreas gramas, y el cumplimiento pleno de las salvaguardas
protegidas y aledañas a los PNN en Colombia. de Cancún19. Referente reciente de esto último es el
Desafortunadamente, la viabilidad de estos instru- 19 Las salvaguardas de Cancún reconocen que la implementación de
mentos requiere tener el reconocimiento de la propie- REDD+ puede plantear riesgos ambientales y sociales significativos, así
como una oportunidad para promover múltiples beneficios. Estas salva-
dad de la tierra, algo que cada vez está más en en- guardas cubren una amplia gama de temas, incluidos la buena gobernan-
tredicho para los colonos-campesinos. Mencionamos za forestal, el respeto de los derechos de comunidades locales y pueblos
anteriormente como las Zonas de Reserva Campesina indígenas y la protección de la biodiversidad. Estas salvaguardas surgie-
ron en la COP10 (realizada en Cancún en 2010) que es una reunión anual
han sido «criminalizadas» y los derechos individuales en donde participan los países parte de la Convención Marco de Naciones
a la propiedad de esta población cada vez están más Unidas para el Cambio Cimático (CMNUCC).
fallo de la Corte Constitucional que concedió a la co- influencia ejercen funciones que no les corresponden.
munidad indígena Andoque de Aduche (Amazonas), La construcción de la paz en la Amazonia colombia-
(i) la protección del derecho fundamental a la consulta na implica abordar no solo los problemas estructura-
previa en el pilar indígena o de Gobernanza Indígena les que históricamente han afectado a esta región sino
del Programa Visión Amazonía y (ii) la protección al adicionalmente los desafíos que el posconflicto trae
derecho fundamental de participación activa y efectiva consigo.
de la población demandante, en los pilares Forestal, Sec- Parte de la repuesta a la presión de actividades
torial, Agroambiental y de Condiciones Habilitantes20. ilegales la ha dado el Estado a través de la estrategia
En lo relacionado con los proyectos de mercados denominada «burbujas ambientales»22. Esta es una es-
voluntarios, en diversas ocasiones las comunidades trategia en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desa-
han sido objeto de engaños por organizaciones que rrollo Sostenible y el Ministerio de Defensa, a través
presumen del supuesto manejo técnico y legal del de la cual se busca reducir el impacto de la defores-
tema, siendo que en la actualidad no existe un procedi- tación, tráfico ilegal de fauna y flora, la minería y la
miento claro que permita llegar a acuerdos entre Esta- caza ilegal. Tiene como objetivo dotar de herramientas
do y ciudadanos para la participación en los mercados efectivas (especialmente acciones policivas y milita-
voluntarios REDD+21. Esta ausencia de regulación de res) a las entidades que integran este engranaje para
los servicios ecosistémicos por parte del Estado co- sancionar con medidas ejemplarizantes a las personas
lombiano puede dar lugar a que los acuerdos suscri- naturales o jurídicas a las que se les comprueben ilíci-
tos con comunidades en los procesos en marcha y los tos en contra del medioambiente.
que se pretenden implementar en el futuro en materia En cumplimiento de esta estrategia, el Ministe-
de REDD+, deban ser considerados nulos (Negrete, rio de Defensa Nacional promulgó (el 18 de enero
2017). de 2017) la Directiva Ambiental de las Fuerzas Mi-
litares para el apoyo en el control a la deforestación
2.6 El control militar territorial de ilegal y la extracción ilícita de minerales en el territo-
actividades extractivas ilegales rio nacional, que da instrucciones a los comandos de
- Las burbujas ambientales las FF. MM. para coordinar el desarrollo y ejecución
de misiones particulares que conlleven a optimizar
Los grupos armados ilegales (guerrilla, autodefen- las capacidades ambientales, que permitan un traba-
sas, narcotraficantes) han aprovechado la falta de co- jo conjunto, coordinado e interagencial con el fin de
herencia estatal frente a la Amazonia para desarrollar preservar los recursos naturales y activos estratégicos
y fomentar los cultivos de uso ilícito, el narcotráfico y de la nación.
la minería ilegal. Estas actividades han traído consigo En consonancia con lo anterior, (Gudynas, 9 de fe-
procesos de deforestación e insostenibilidad ambien- brero de 2019) señala cómo en la actual propuesta de
tal, y peor aún, de desplazamiento forzado, de despojo Plan Nacional de Desarrollo 2019-2022, el presidente
y abandono de tierras, de migración de la población Duque enfoca la gestión ambiental dentro de las políti-
campesina e indígena a las zonas cocaleras y a las ciu- cas de seguridad y defensa nacional, lo cual trae como
dades. consecuencia su militarización. Para ese fin se crea
La escasa presencia estatal y la debilidad institucio- una fuerza de «Protección Integral Ambiental» confor-
nal han facilitado la captura del poder local por parte mada por militares y policías, que podrá coordinar con
de los grupos al margen de la ley, que en sus áreas de fiscales y autoridades ambientales. El Ministerio de
Ambiente se suma al Consejo de Seguridad Nacional,
20 La Acción de Tutela la presentó la comunidad indígena Andoque de las cuestiones ambientales deberán ser incorporadas
Aduche (Amazonas), en contra del Ministerio de Ambiente y Desarrollo en la Estrategia de Seguridad Nacional y posible-
Sostenible y otras entidades, para que en el marco de la formulación, mente en la Estrategia Nacional de Inteligencia.
construcción e implementación del programa Visión Amazonía fueran
protegidos sus derechos fundamentales.
21 La ausencia de una regulación legal en materia de servicios ecosistémicos
con respecto a los bosques no permite amparar en la actualidad la imple-
mentación de proyectos REDD+ que generen una contraprestación a las 22 Las «burbujas ambientales» (lideradas por las fuerzas militares), son el
personas que se encuentran adelantando acciones de conservación de los componente operativo de los Comités de Control y Vigilancia departa-
bosques. mentales (liderados por las Autoridades Ambientales Regionales - CAR).
3 Situaciones o dinámicas de transformación de la Amazonia. (1) La no territorializa-

transformación de la Amazonia ción de los acuerdos de paz en la Amazonia. (2) La pla-
en el marco del posconflicto neación del desarrollo en el Piedemonte Andino-Amazó-
nico que ha aumentado exponencialmente los procesos
Gran parte de los territorios de la Amazonía colom- de deforestación. (3) El aumento de economías extracti-
biana se caracterizan por ser ecosistemas selváticos de vas ilegales que debilitan la gobernanza local y vulnera
difícil acceso y movilidad. Su ubicación geográfica es derechos fundamentales de los pueblos indígenas. (4) La
estratégica por el carácter fronterizo con cuatro países; incoherencia entre la promoción de explotación de mine-
se encuentran interconectados por vías fluviales que ali- rales estratégicos y la importancia ambiental y cultural
mentan la cuenca del río Amazonas y la cuenca del río del nororiente amazónico colombiano. (5) Las dinámicas
Orinoco (Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador). Su riqueza geopolíticas en las fronteras transnacionales.
en yacimientos minerales e hidrocarburos y sus suelos
son óptimos para la siembra de cultivos de coca y mari- 3.1 La no territorialización de los
huana debido a su condición biogeográfica de bosques Acuerdos de Paz en la Amazonia
húmedos tropicales.
Estas características favorecieron la desvinculación El Acuerdo de Paz entre el Gobierno colombiano y
histórica de la región amazónica con los centros de go- las FARC-EP, tienen principalmente tres manifestacio-
bierno y control estatal, lo cual facilitó el desarrollo nes territoriales en la Amazonia: (1) las Circunscrip-
sistemático de actividades extractivas en manos de diciones Transitorias Especiales de Paz; (2) los Planes de
ferentes actores de índole informal e ilegal. Principal- Desarrollo con Enfoque Territorial; y (3) los planes de ac-
mente y de manera prolongada por grupos armados or- ción inmediata. Elemento en común a los tres proyectos
ganizados (guerrillas como las FARC-EP y estructuras es la frustración por la no aplicación de estos acuerdos.
paramilitares como las Autodefensas Unidas de Colom- Un breve recuento de estos temas es:
bia, entre otros) y grupos delictivos organizados (gru-
pos delincuenciales). Estos actores armados han soste- 1. Las Circunscripciones Transitorias Especiales
nido durante las últimas cuatro décadas la estabilidad de Paz (CTEP)23: fueron 16 zonas seleccionadas
y la prosperidad de los negocios ilícitos de la región: para generar un espacio de apertura democrática
narcotráfico y explotación minera, principalmente. que permitiera a ciudadanos representantes de
El conflicto armado también tuvo un efecto am- movimientos u organizaciones sociales partici-
biental preservador y paradójico. El hecho de que la par en la Cámara de Representantes, durante los
Amazonia colombiana haya sido mejor preservada que periodos electorales de 2018-2022 y 2022-2026.
la de países vecinos se debe no solo al efecto de figu- Para definir las 16 CTEP, se establecieron los
ras de protección como los Resguardos Indígenas y los mismos parámetros para la implementación de
Parques Naturales, sino también a las barreras de hecho los Programas de Desarrollo con Enfoque Terri-
que la violencia le ha puesto a la entrada de economías torial: áreas altamente afectadas por el conflicto,
extractivas legales a gran escala (Rodríguez, Rodríguez pobreza y cultivos de uso ilícito. Para el caso de
y Durán, 2017). la Amazonia se habían priorizado estas circuns-
Actualmente, la gobernanza y protección de la Ama- cripciones para los departamentos de Caquetá,
zonia colombiana está siendo afectada por los impactos Guaviare y Putumayo. Desafortunadamente, en
derivados del accionar de actores armados emergen- el último debate en el Congreso de la República,
tes, y de la materialización de iniciativas de desarro- se hundieron estas curules para las víctimas con
llo discordantes con sus particularidades ambientales el argumento de que serían cupos que ocuparían
y culturales. Este escenario, paradójicamente, ha sido integrantes de las FARC-EP.
exacerbado por la firma del Acuerdo Final para la Ter- 2. Los Planes de Desarrollo con Enfoque Te-
minación del Conflicto y la Construcción de una Paz rritorial (PDET): en el marco del punto 1 del
Estable y Duradera (en adelante Acuerdo de Paz) entre Acuerdo de Paz («Reforma Rural Integral»), se
el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucio-
23 Las CETP, son el eje del Acto legislativo 07 del 2017 que hace parte del
narias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP), y cumplimiento del punto 2.3.6 del Acuerdo de Paz referente a participa-
se manifiesta en las siguientes situaciones y dinámicas de ción política.
estableció como principal instrumento de pla- Desarrollo 2018-2022. Lo anterior signi-

neación participativa para lograr dicha reforma, fica, por un lado, un distanciamiento res-
los Planes de Desarrollo con Enfoque Territo- pecto a la mirada de desarrollo territorial
rial (PDET). Estos debían ser implementados acordada colectivamente en el marco del
en las zonas rurales de todo el territorio nacio- Acuerdo de Paz, y, en segundo lugar, un
nal, especialmente en las que presentan situa- reto para incorporar las visiones regiona-
ciones de posconflicto24. Para su construcción les de desarrollo en la implementación de
e implementación se establecieron los siguien- políticas públicas en los territorios.
tes principios: 3. Los planes de acción inmediata: el Gobier-
• Los PDET, son un instrumento de planifica- no nacional, en el marco del proceso de con-
ción y gestión para implementar de manera sulta previa con los pueblos indígenas sobre
prioritaria los planes sectoriales y programas las normas especiales para el desarrollo del
en el marco de la Reforma Rural Integral y las Acuerdo de Paz, adquirió el compromiso de
medidas pertinentes que establece el Acuerdo construir e implementar «Planes de acción
de Paz, en articulación con los planes territo- inmediata» con los pueblos indígenas de
riales de los municipios priorizados. las zonas no priorizadas en los PDET, con
• En el marco de la implementación del Acuer- énfasis en las áreas no municipalizadas de
do de Paz, la Reforma Rural Integral busca la Amazonia. La implementación de este
sentar las bases para la transformación es- instrumento, que se definió que sería cons-
tructural del campo, crear condiciones de truido desde la lógica de los planes de vida
bienestar para la población rural y de esa de los pueblos indígenas, es fundamental en
manera contribuir a la construcción de una el propósito de propiciar una acción estatal
paz estable y duradera, así los PDET buscan integral, basada en la afirmación y el ejer-
que los territorios implementen con mayor cicio pleno de los derechos de los pueblos
celeridad y recursos los planes nacionales y indígenas. A pesar de lo anterior, este instru-
otras acciones tendientes a la transformación mento no se ha materializado; ni siquiera se
de los territorios. ha construido una ruta para la coordinación
• Los PDET, deben articularse con instrumen- con las autoridades indígenas para su diseño
tos como el Plan Nacional de Desarrollo y e implementación.
los Planes de Ordenamiento Territorial. 4. La disidencia de las FARC-EP y otros actores
La normativa que reglamentó los PDET armados: respecto al proceso del Acuerdo de
establece una vigencia de 10 años para Paz entre el Gobierno colombiano y las FARC-
este instrumento y la necesidad de formu- EP, integrantes de la guerrilla (en principio del
lar un plan de acción para la transforma- denominado Frente 1º) decidieron declararse en
ción regional, construida de manera parti- disidencia de este proceso en julio de 2016, ase-
cipativa, amplia y pluralista en las zonas gurando la continuación de sus acciones arma-
priorizadas, el cual será revisado cada 5 das en los departamentos tradicionalmente bajo
años. Para el caso de la Región Amazó- su control. Esta situación representó gradual-
nica, se priorizaron 29 municipios en los mente una modificación en el modus operandi
departamentos de Guaviare, Caquetá y de las estructuras de este grupo, enfocando el
Putumayo. Sin embargo, en el marco del desarrollo de sus acciones (i) al control terri-
actual gobierno, la orientación, el alcance torial, y (ii) al fortalecimiento de sus recursos
y contenido de los mismos serán alinea- a través del narcotráfico y la minería ilegal. El
dos con las políticas trazadas en el Plan de primero se ejerce a partir del control de la re-
siembra de los cultivos de coca para uso ilícito
en el suroriente del departamento de Guaviare y
24 En este marco, y por las facultades extraordinarias del poder Ejecutivo Carurú en Vaupés, y el segundo se realiza a lo
para legislar en lo referente y necesario al cumplimiento del Acuerdo
Final, se expidió el Decreto Ley 893 de 28 de mayo de 2017: «por el cual largo de las cuencas de los ríos Guainía, Apapo-
se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial». ris y Caquetá.
En paralelo, el accionar de los actores armados emer- 3.2.1 La infraestructura de transporte

gentes en el territorio amazónico se ha caracterizado por como base para el desarrollo
la captura de reductos y actividades que anteriormente económico de la región
eran monopolio de las FARC-EP. Esto ha reconfigurado
la correlación de fuerzas entre los distintos actores y el Si bien la infraestructura de transporte incluye la red
modus operandi de los mismos en esta región. Es así de carreteras, los ríos navegables, los puertos (fluviales,
que el escenario de posconflicto presenta desafíos re- marítimos y aéreos) y las líneas férreas, este apartado se
lacionados con las presiones ejercidas por estos grupos centrará especialmente en la red de carreteras y la am-
armados sobre la gobernanza de las comunidades loca- pliación de la capacidad de transporte fluvial. Se revisa-
les y territorios indígenas de la Amazonia. rá su papel como facilitadores del desarrollo, del proce-
so de praderización y como promotores del crecimiento
3.2 La planeación del desarrollo en el de la actividad ganadera y procesos de especulación de
Piedemonte Andino Amazónico que tierras (Ideam, , 2018a).
ha aumentado exponencialmente los En Colombia se pueden diferenciar básicamente dos
procesos de deforestación agendas para el desarrollo de la red de carreteras: (i) la
relacionada con la red vial primaria y (ii) la de la red
Como se ha mencionado en capítulos anteriores, vial regional y local. La primera está enfocada princi-
Colombia ha desarrollado y planteado para la mayoría palmente en la construcción de vías principales, tronca-
de la Amazonia un mosaico de figuras que favorecen la les y transversales, dobles calzadas para la mejora de la
conservación del bioma en su estado natural. Sin em- competitividad del país y la conectividad de las princi-
bargo, persiste una planificación por parte de las agen- pales ciudades y los puertos marítimos para la exporta-
cias gubernamentales para el desarrollo económico de ción. La segunda está dedicada a la conectividad entre
la región (especialmente para la zona del piedemonte) regiones, uniendo cabeceras municipales mediante la
que parece estar en contravía con las decisiones toma- construcción de vías de segundo orden y las denomina-
das anteriormente, y con la vocación de la región hacia das de tercer orden, que unen los niveles interveredales
lo forestal y la conservación. y las conectan con las cabeceras municipales.
Si bien esta planificación se enfoca en zonas que no
cuentan con figuras de conservación, es bastante pro- 3.2.1.1 Red primaria
bable que modifiquen de manera amplia la economía En el 2017 el Gobierno nacional planteó una política
regional. Además, sin un control y gobernabilidad efec- pública para el desarrollo de la red de transporte expresa-
tiva de los territorios en la actualidad conservados, po- da en el Plan Maestro Intermodal de Transporte (PMTI).
dría cambiar drásticamente el estado de conservación En él, se hace evidente la importancia que en términos
actual de la región, dando un impulso a intereses coloni- de conectividad de transporte tiene la Amazonia para
zadores, ilegales y de ampliación de la frontera agrícola el desarrollo del país, especialmente por la Troncal de
sin precedentes. Una muestra de ello puede ser el incre- Piedemonte que es una vía alterna para el transporte te-
mento de las tasas de deforestación que se han dado en rrestre entre Ecuador y Venezuela que conecta al con-
esta última década. tinente desde el Pacífico hasta el Atlántico sin atrave-
Se plantea entonces, en el Piedemonte Andino-Ama- sar la cordillera de los Andes, también conocida como
zónico, la ampliación o la mejora en la infraestructura Troncal Oriental, ruta 65, Marginal de la Selva (en la
de transporte como la columna vertebral del desarrollo Amazonia) o Troncal del Llano (en la Orinoquia). Este
regional y un punto clave para hacer de Colombia un proyecto nació en 1963 en un acuerdo de integración
país más competitivo (Ministerio de Transporte, 2017b). entre Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia y fue recogido
Atado a esta política de transporte, se prevé un impulso por el Consejo Suramericano de Infraestructura y Pla-
para la industria petrolera y la agroindustria debido a la neamiento (Cosiplan) - Integración de la Infraestructura
reducción en los costos de transporte, y a la incorpora- Regional Suramericana (IIRSA)25.
ción de nuevas tierras al mercado inmobiliarios (formal
e informal) en procesos de colonización, debido al incre-
mento en el valor de la tierra por la mejora en el acceso y 25 Sobre las cuestiones de metodologías complementarias de evaluación
la posibilidad de rentas por ganadería y agricultura. ambiental y social (EASE), véase https://bit.ly/333ZFRY
Adicional a la Troncal Piedemonte, para la Ama- se destaca la conexión entero Colombia (Huila)-La
zonia se tienen priorizadas: las conexiones fluviales Uribe (Meta)26, conocida por pasar por el corredor
de los ríos Putumayo, Caquetá, Vaupés y Guavia- entre dos áreas protegidas de nivel nacional (Pica-
re, así como las 3 transversales dentro de las que chos y Sumpaz) (ver mapa 8).
Mapa 8. Plan Maestro Intermodal de Transporte (PMTI) 2017.
Fuente: elaboración propia con datos de GEOSUR – IIRSA 2012, Fundación Conservación y Desarrollo 2017, Min.
Transporte 2015 (PMIT), IGAC 2017.
3.2.1.2 Red secundaria y terciaria en la red secundaria. En suma, son algo más de 23
Mientras la red primaria permaneció relati- mil kilómetros en la red terciaria.
vamente constante en la última década, la red se- Dentro de los instrumentos de planeación de la in-
cundaria creció un 61 %, y la red terciaria se du- versión en términos de infraestructura vial secunda-
plicó. Esto supone un incremento considerable en ria y terciaria para las próximas dos décadas se puede
la accesibilidad a las zonas más aisladas, lo cual se resumir en:
traduce, eventualmente en acceso a los bosques y
en procesos de deforestación (Ministerio de Trans-
porte, 2011; Ministerio de Transporte, 2016, citado
por Ideam, 2018a). Especialmente para la región
26 Conocida también como la Transversal de la Macarena.
amazónica, según la información geográfica básica 27 La información geográfica de red vial para la Amazonia no se encuentra
del IGAC (2018)27, existen 26.500 km de la red de actualizada por lo que estos datos están subvalorados; el CONPES 3857
carreteras. De estas, según información de Minis- de 2016, formula los lineamientos para la gestión de la red vial terciaria
a cargo de los municipios, los departamentos y la nación y dentro de ellos
terio de Transporte, 1.141 km son de la red nacional contempla la actualización de inventario de la red vial terciaria, que al
primaria (Ministerio de Transporte, 2017a) y 1.907 km momento de escribir este documento aún está en curso.
Tabla 2. Instrumentos de planificación de la inversión en infraestructura vial terciaria.
INVERSIÓN
NOMBRE DEL INSTRUMENTO VIGENCIA DESDE VIGENCIA HASTA
(en millones)
Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial
2018 2028 $ 9.480.000
(PDET)
Contratos Plan para la Paz 2017 2021 $ 3.358.843
Plan 51*50 2017 2022 $ 50.000
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) 2019 2031 Por municipio
Planes de Desarrollo Departamental 2016 2019 Por departamento
Planes de Desarrollo Municipal 2016 2019 Por municipio
Fuente: (FCDS, GEF-CA, 2019).
Se destaca, el programa Vías Terciarias para la Paz que pueden estar en contravía con la vocación am-
50/51, por ser una estrategia del Gobierno nacional biental de la región en su conjunto. Estos contrastes
para intervenir y mejorar tramos en los 50 municipios generan unas dinámicas regionales y locales que pro-
más afectados por el conflicto armado, la pobreza, la mueven en algunos casos la colonización de zonas
debilidad institucional y los cultivos de uso ilícito. Este apartadas.
programa es parte de los acuerdos de paz, y debe ser
implementado por las alcaldías a través de la Agencia 3.2.2 La industria petrolera
para la Renovación del Territorio.
Los diversos planes, programas y proyectos (PPP) Como se puede apreciar en el mapa 9, la proyec-
dedicados a la mejora de la red vial secundaria y ter- ción petrolera en la Amazonia, está especialmente
ciaria, carecen de una política de priorización regio- concentrada en la zona de piedemonte y la frontera con
nal y responden a intereses políticos o comunitarios los Llanos Orientales al norte de la región.
Mapa 9. Bloques petroleros en la Amazonia.
Fuente: elaboración
propia con datos de
Agencia Nacional de
Hidrocarburos 2019,
IGAC 2017.
En la Amazonia, el área en producción no ha variado 3.2.3 La promoción de la agroindustria –

desde el año 2008, cuando entró en producción el blo- Las Zidres
que nororiente por Ecopetrol. Estas áreas se encuentran
localizadas en el departamento de Putumayo, principal- En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, y
mente en los municipios de Villa Garzón, Puerto Asís, como parte de su «locomotora agropecuaria y del de-
Mocoa y Orito. Las áreas en exploración han venido en sarrollo rural», el gobierno del presidente Santos se
aumento y se estabilizaron en el periodo de recesión. propuso «solucionar las fallas propias de los mercados
Según el informe de la Asociación Colombiana del agropecuarios que ponen en riesgo la estabilidad de
Petróleo (ACP, 2019), la evolución de la perforación los ingresos de los productores y las inversiones en el
exploratoria también ha aumentado con algunos des- campo». Con este objeto, la primera de las propuestas
cubrimientos, aun sin estar en etapa productiva para el allí planteadas fue la promoción del uso productivo de
Putumayo. Ahora con el repunte del valor del barril, se la tierra, tarea que incorporaría, según las bases de este
espera que se dinamice aún más el proceso exploratorio plan, el desarrollo de
y productivo de crudo a nivel nacional y consecuente-
mente en la cuenca sedimentaria Caguán-Putumayo del mecanismos que faciliten la inversión pri-
bioma amazónico. vada en proyectos agroindustriales, comple-
De otro lado y analizando los costos de transporte mentados con esquemas de negocios inclusi-
del petróleo, en el departamento del Meta cada barril vos que incorporen las tierras y la mano de
de petróleo tiene que viajar cerca de 955 kilómetros y obra de los pequeños productores a proyec-
pasar por tres segmentos de oleoductos hasta llegar al tos sostenibles, sin que esto implique nece-
puerto de exportación de Coveñas (Malagón, 2016). sariamente la transferencia de la propiedad.
Para los pozos ubicados en la Orinoquía, los costos del (Latorre, 2019)
flete por barril transportado a 2015 van desde $ 31,5 por
barril por kilómetro hasta $ 51,8 barril/km, teniendo El más importante impulso al modelo agroindus-
que cubrir largas distancias que van desde 728 hasta trial en el país, fue la expedición de la Ley 1776 de 2016,
1374 km por carretera; el costo del flete promedio por por medio de la cual se crearon las Zonas de Interés de
barril/km es de $ 35,8. Habrá que examinar al detalle Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres). Estas
la disminución en distancias y costos del flete que im- zonas son territorios con aptitud agrícola, pecuaria y
plicaría el transporte al puerto de Tumaco usando la forestal y piscícola, que deben tener estas caracterís-
Troncal de Piedemonte para los pozos más alejados ticas: estar aislados de los centros urbanos más sig-
de la red de transporte de petróleo actualmente desa- nificativos; demandar elevados costos de adaptación
rrollada. productiva por sus características agrológicas y cli-
Como conclusión y en concordancia con lo expre- máticas; tener baja densidad poblacional; presentar
sado anteriormente, en la próxima década se espera altos índices de pobreza; o carecer de infraestructura
en Colombia un aumento en las zonas productivas de mínima para el transporte y comercialización de los
petróleo, así como una expansión en las prospectivas productos, entre otras.
impulsadas por el aumento en el precio del barril y la En el Documento Conpes 3917 (DNP, 7 de febre-
necesidad de ampliar las reservas. Si se observa el mapa ro de 2018), se identifican unas áreas de referencia
de infraestructura petrolera28, se observa un eslabón fal- para planificar e implementar los procesos de cons-
tante en la zona del Piedemonte Amazónico que posibi- titución de las Zidres. Una lectura de este potencial,
litaría la expansión del sector en esta zona, y una posible en principio, pareciera no tener mayores implicacio-
disminución de costos de transporte para los campos pe- nes en los departamentos «puramente» amazónicos:
troleros de Meta (y en general de la Orinoquía), que po- Amazonas (152 ha), Caquetá (2.096 ha) y Putumayo
drían transportarse hasta el puerto de Tumaco mediante (13.694). La gran inquietud está en los territorios
la construcción de la Troncal Piedemonte, descrita en el de la altillanura, es decir en los departamentos de
apartado anterior. transición entre la Orinoquia y la Amazonia: Meta
(2.391.192 ha), Vichada (2.483.806 ha) y Guaviare
(11.441 ha).
28 Ver Ecopetrol (2015).
Mapa 10. Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres).
Fuente: Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA). (2018). «Metodología para la estimación de áreas de
referencia como insumo para la identificación de las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social (Zidres)
Posibles conflictos a presentarse en la Amazonia, esta figura condiciona su viabilidad territorial

respecto a la implementación de esta figura son: y su gobernanza. La política para el desarrollo
agroindustrial genera enormes preocupaciones
1. Si bien en la normatividad sobre Zidres se de- al campesinado, entre otras, porque permite
fine que con su implementación se promueve legalizar las ocupaciones indebidas de tierras
el beneficio del desarrollo humano y social de a empresas que de manera fraudulenta y pre-
la población rural, finalmente su objetivo prin- meditada violaron la ley para acumular baldíos,
cipal es generar unas condiciones ideales para propiciando con ello titulaciones irregulares,
sustentar una amplia competitividad empresa- cambios de uso del suelo, conflictos territoria-
rial, con una visión de la internacionalización les, afectaciones a las economías campesinas y
de la economía y conveniencia nacional. Se re- especulaciones inmobiliarias (Mateus, 2018).
fuerza esto último cuando se le da a las Zidres el 3. De acuerdo con lo establecido en el artículo 29
estatus de ser de utilidad pública e interés social de la Ley 1776, las Zidres no pueden ser cons-
(art. 1, Ley 1776 de 2016). A partir de este pun- tituidas en territorios titulados como resguardos
to nace el debate sobre la declaratoria de la acti- indígenas (o en proceso de titulación29). Con-
vidad minera como de utilidad pública e interés trasta lo primero con la inacabada formaliza-
social, en especial porque bajo este argumento ción de los derechos indígenas de propiedad
se permitiría la eliminación de restricciones al colectiva a través de la titulación de resguar-
uso del suelo por razones ambientales. dos (Decreto 1071 de 2015), la protección de
2. A pesar que se especifica que no podrán cons-
tituirse Zidres en territorios declarados como 29 Corte Constitucional, sentencia C-077 de 2017 (M. P. Luis Ernesto Var-
zonas de reserva campesina, lo cierto es que gas Silva)
la posesión que estos pueblos ejercen sobre sus Señor presidente, el Guaviare está rodeado
territorios ancestrales (Decreto 2333 de 201430) de palma africana. En un municipio del Meta
y la restitución de unos y otros cuandoquiera que se llama Mapiripán llegaron unos extran-
que en el marco del conflicto armado les fueron jeros e hicieron inversiones, y cuando menos
despojados (Decreto Ley 4633 de 201131). pensamos estaba la extractora […] veo que
4. Existen conflictos en materia de ordenamiento los campesinos se nos han antojado de palma.
social de la propiedad, lo que implica limitacio- Ayer estuve hablando con unos y me dijeron:
nes para la recuperación de las tierras despoja- hagámosle esta propuesta al doctor Duque,
das, e informalidad en su tenencia. Esto ha ge- porque es una propuesta importante para el
nerado inseguridad jurídica y falta de claridad departamento.
en los derechos sobre la propiedad inmobiliaria
y adicionalmente, falencias en la administra- Se le olvidan al gobernador algunos aspectos impor-
ción de los baldíos de la nación. Esta situación tantes. La vocación del territorio en el departamento de
se da como consecuencia, entre otras cosas, del Guaviare no es de proyectos agroindustriales, ya que el
rezago que existe en términos de actualización 87 % de las coberturas vegetales del departamento se
y formación catastral. encuentran en buen estado de conservación (aunque es
necesario contrastar este porcentaje con las últimas ci-
Sobre todo, en el departamento de Guaviare se fras de deforestación); el 90 % está influido por figuras
concatenan todas estas apuestas de desarrollo forma- de conservación y de desarrollo sostenible; y el 37 %
les e informales: (1) la proyección de una infraestruc- está reconocido como Resguardos Indígenas.
tura de transporte a través de una red de vías tanto Otro hecho que no es menor respecto a la solicitud
primarias como regionales y locales, que finalmente del gobernador —que, si bien no es objeto de análisis de
se articulan en función de la mejora de la competi- este documento, sí es de suma importancia en términos
tividad del país y la conectividad de las principales de derechos humanos y gobernanza de la región— es
ciudades y los puertos marítimos para la exportación; que la Corte Interamericana de Derechos Humanos con-
(2) unos altísimos índices de deforestación, que prin- denó al Estado colombiano por la masacre de Mapiri-
cipalmente está asociada a un proceso de acapara- pán (Meta), perpetrada por un grupo de paramilitares
miento y especulación de tierras; (3) la promoción en 1997. En el hecho habrían sido asesinadas unas 49
del modelo de desarrollo agroindustrial basado en la personas. La condena es por la violación de la vida, la
inversión de capitales privados; y (4) la promulga- integridad personal, la libre circulación y residencia y el
ción de unas políticas públicas (como el Documento derecho a la justicia. Según la Corte, existió responsabi-
Conpes sobre Zidres o la Política de la Orinoquia), lidad del Estado, pues miembros del Ejército colabora-
que han construido el imaginario de que estos territo- ron con los paras que perpetraron la masacre32.
rios de la Altillanura y del Piedemonte Andino-Ama-
zónico tienen una vocación agroindustrial y no de 3.2.4 El aumento exponencial de los
conservación o desarrollo sostenible. procesos de deforestación
En este sentido son muy dicientes las declaracio-
nes del Gobernador del Guaviare, Nebio Echeverry Los avances del país en términos normativos y
(Calle, 23 de febrero de 2019), en el taller Constru- técnicos en temas de deforestación han estado en-
yendo País (diciembre de 2018), promovido por el marcados en (i) el cumplimiento de los 17 Objeti-
presidente Iván Duque: vos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptados por
la Organización de Naciones Unidas (ONU); (ii)
30 «Por el cual se establecen los mecanismos para la efectiva protección y en los compromisos asumidos por Colombia en
seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o ancestralmente
y/o tradicionalmente por los pueblos indígenas acorde con lo dispuesto
la Convención Marco de Naciones Unidas sobre
en los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT, y se adicionan los
artículos 13, 16 Y 19 del Decreto número 2664 de 1994».
31 «Por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertene- 32 Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso de la «Masacre de
cientes a los pueblos y comunidades indígenas». Mapiripán» vs Colombia. Sentencia del 15 de septiembre de 2005.
Cambio Climático y (iii) especialmente en el anun- Presidencia emitió la Directiva Presidencial 05 del 6
cio que se hizo de la meta nacional de alcanzar de- de agosto de 2018 que dicta acciones concretas para
forestación neta cero en la Amazonia colombiana los ministerios, y para las tres agencias creadas para
para el año 202033, durante la Conferencia de las desarrollar el campo en el posconflicto, UPRA, ICA
Partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas y DNP en el corto y largo plazo. En ella se discuten
sobre Cambio Climático en el año 2009 (COP15). temas tan importantes como el control de los delitos
Entre los avances más destacados se pueden ambientales, la coordinación interinstitucional, titula-
mencionar: ción y formalización de la propiedad, y el desarrollo
de lineamientos y protocolos.
1. La formulación de políticas para la reducción Sin embargo, y a pesar de los esfuerzos, el ritmo de
de la deforestación, principalmente con el la deforestación supera las acciones de la instituciona-
planteamiento de dos estrategias: Estrategia lidad y parece no tener control.
Nacional REDD+ (ENREDD+) y Estrategia
Integral de Control a la Deforestación y Ges- 3.2.4.1 Los datos y metas de la deforestación
tión de los Bosques «Bosques Territorios de La Amazonia representa el 52 % de la cober-
Vida», con una visión de reducir a cero la de- tura boscosa natural del país; sin embargo, según
forestación en el 2030 (Ideam, PNUD, MADS, el Informe del estado del ambiente y los recursos
DNP, Cancillería, 2017). naturales renovables para 2016 (Ideam, 2017) la
2. También se han conseguido recursos para la Amazonia presentó respecto de las otras regiones de
reducción de la deforestación a través de pro- Colombia los mayores niveles de pérdida de bos-
gramas de apoyo para la preparación de la EN- que, teniendo para el 2015 el 46 % y para el 2016 el
REDD+ y algunas acciones demostrativas (in- 39 %. Para el año 2017 representó el 65 % y se du-
cluyendo para la Amazonia el Programa REDD+ plicó la superficie deforestada con respecto a 2016
Early Movers REM y Visión Amazonia) (Ideam, (Ideam, 2018b) y para el 2018 representó para el úl-
PNUD, MADS, DNP, Cancillería, 2017). timo trimestre del año el 75 % de las alertas a nivel
3. Ha sido creado el sistema de monitoreo de nacional, según el último boletín de deforestación
los bosques y carbono (SMByC) que permi- (Ideam, 16 de marzo de 2019). En estos términos,
te contar con información sobre la defores- la Amazonia pasó de tener hasta 108 mil hectáreas
tación (las superficies de bosque, la cuanti- deforestadas por año (1990-2000) a 144 mil entre
ficación de la deforestación y los cambios 2016 y 2017. Con estas tendencias, algunos exper-
en la cantidad de carbono almacenado) con tos opinan que para 2018 podría estar rondando las
una periodicidad anual y un reporte cada tri- 200 mil hectáreas.
mestre de alertas tempranas. A continuación, y basado en los datos oficia-
4. Y, se han creado instancias para el control a les del IDEAM, se muestra la clara tendencia a
la deforestación como la Comisión Intersec- nivel departamental donde los más afectados son
torial para el Control de la Deforestación y la los departamentos de Caquetá, Guaviare y Meta,
Gestión Integral para la Protección de Bosques ubicados en el noroccidente de la Amazonia ( ver
Naturales (Cicod) y las Coordinaciones Regio- figura 3).
nales de Control a la Deforestación (CRCD) Haciendo un ejercicio de normalización de la de-
creadas mediante el Decreto 1257 de 2017. La forestación causada con el área de bosque remanente
Cicod incluye al Ministerio de Ambiente, la como un indicador de gravedad34, la escala varía y el
Alta Consejería para el Posconflicto y los Mi- departamento del Meta es el que deforesta más en pro-
nisterios de Defensa, de Agricultura, de Minas porción al bosque que aún conserva, seguido por Ca-
y Energía, y de Transporte. quetá y Guaviare.
Adicionalmente, y tras el fallo de la Corte Consti-

tucional en la Sentencia 4360/05 de abril de 2018, la
34 A menos bosque remanente, más gravedad en la deforestación, ya que se
tiende a acabar el bosque aún conservado con mayor rapidez que en un
33 En las políticas formuladas, se asume esta meta para el 2030. territorio en que exista mayor superficie boscosa.
Figura 3. Grafica multitemporal de la superficie deforestada promedio por año en los periodos de medición.
Deforestación (ha anual en cada periodo)

ha (deforestadas enmarcada periodo)
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
AMAZONAS CAQUETÁ GUAINÍA GUAVIARE META PUTUMAYO VAUPÉS VICHADA

1990-2000 2.851 30.607 6.438 17.964 38.287 22.018 3.444 10.754
2000-2005 4.571 35.707 4.375 15.682 39.454 12.660 3.906 11.096
2005-2010 4.928 33.391 3.399 13.052 29.558 9.480 2.299 9.976
2010-2012 4.190 36.098 2.464 20.979 27.013 9.733 3.590 4.071
2012-2013 1.042 29.844 1.863 10.569 20.126 10.720 1.154 2.661
2013-2014 1.723 29.245 1.300 6.892 13.727 11.106 1.967 2.589
2014-2015 1.277 23.812 1.340 9.634 15.369 9.214 1.116 2.690
2015-2016 1.913 26.544 2.752 11.456 22.925 11.117 1.949 3.565
12016-2017 1.362 60.373 847 38.221 36.748 13.070 2.288 3.900
2017-2018 782 46.765 2.350 34.527 44.712 13.903 1.123 6.745
Fuente: (Ideam, 2016, 2017 y 2018).
Los núcleos en donde ritmo se pierde el bosque pecuaria, la praderización, los cultivos de uso ilí-
natural con mayor en esta región, son en su orden cito y el establecimiento y expansión de infraes-
los siguientes: el medio y bajo río Caguán en el de- tructura.
partamento del Caquetá; sur del Meta-occidente del De este modo, la praderización se mantiene como
Guaviare en la denominada carretera «Marginal de la el primer motor directo de la deforestación en la región
Selva» y las denominadas «Sabanas del Yarí» en el de- amazónica (Instituto Sinchi, 2014; Instituto Sinchi y
partamento del Caquetá (Ideam, 16 de marzo de 2019; WWF, 2015). Tal como lo ha evaluado el Instituto Sin-
ver mapa 11). chi, la tendencia es de aumento en los periodos evalua-
dos teniendo para el año 2007, 33 mil hectáreas (Mur-
3.2.4.2 Los motores de deforestación cia et al., 2014); entre el 2007-2012, un incremento
La identificación de las causas de deforestación ha de alrededor de 550 mil hectáreas, con una tasa media
tenido varios acercamientos, pero todos ellos muestran anual de cien mil hectáreas (Instituto Sinchi, 2014).
la expansión de la frontera agrícola y la colonización Finalmente, durante el último periodo monitoreado,
como las principales causas; adicionalmente, se han comprendido entre 2012 y 2014, se observa un incre-
considerado causas importantes la construcción de in- mento de 480 mil hectáreas, con una tasa media anual
fraestructura, los cultivos de uso ilícito, la extracción de de 240 mil hectáreas (Murcia, Gualdrón y Londoño,
madera, las actividades mineras y los incendios, entre 2016, citados por Ideam, 2018a).
otras (Ideam, 2018c). Para la Amazonia, en los últimos
periodos se ha contemplado la incorporación de tierras 3.2.4.3 Gobernabilidad forestal
al mercado35 como una nueva causa de la deforestación, La gestión de los bosques naturales en el país está
en gran parte estimulada por las expectativas de mejo- principalmente a cargo de dos instituciones: a nivel
ramiento de la red vial primaria. nacional, por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Según el Ministerio de Ambiente y el Ideam Sostenible (MADS), y a nivel regional, las Corpora-
(2018), en general, las principales causas de defo- ciones para el Desarrollo Sostenible (CAR). En con-
restación en la Amazonia norte son la producción creto en la Amazonia, se trata de la Corporación para
el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Ama-
35 Especulación de tierras. zónico (CDA), la Corporación para el Desarrollo
Mapa 11. Mapa multitemporal de deforestación. Detalle en las sabanas del Yarí, 1990, 2005 y 2017.
Fuente: elaboración propia con

datos de Sistema de monitoreo
de bosques y carbono IDEAM
2015, 2016, 2017, 2018.
Sostenible del Sur de la Amazonia (Corpoamazonia) Al analizar las causas y motores de deforestación, se
y de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del observa que estas superan la gestión y competencias de la
Área Manejo Especial La Macarena (Cormacarena), institucionalidad ambiental. Se hace necesario avanzar en
que tienen la responsabilidad de administrar los re- una estrategia de ordenamiento territorial a escala regio-
cursos del bosque. Por su parte a la Unidad Admi- nal que, por un lado, preserve la integridad de los bosques
nistrativa Especial denominada Parques Nacionales en pie, procure el mantenimiento de la conectividad An-
Naturales de Colombia (PNN), le corresponde ad- des-Amazonia y haga frente a la acelerada fragmentación
ministrar los bosques que están al interior del Siste- de los ecosistemas, incluidos los ecosistemas de agua dulce.
ma Nacional de Áreas Protegidas (Sinap) (MADS e Y, por otro lado, tal estrategia debe armonizar los distintos
Ideam, 2018). usos del suelo y sentar las bases para la resolución de los
conflictos por los usos del suelo y del agua por ocupación 3.3.1 Minería ilegal
y tenencia de la tierra derivados de la falta de articulación
de las estrategias de conservación, desarrollo territorial y Con los efectos económicos de la lucha contra las
crecimiento económico (Ochoa, Rojas S., y Ortiz, 2011). drogas, la extracción ilegal de minerales se convirtió en
una fuente principal para la financiación de las activi-
3.3 El aumento de economías extractivas dades de los actores ilegales presentes en la Amazonia
ilegales que debilitan la gobernanza colombiana. La riqueza minera de la Amazonia –funda-
local y vulneran derechos fundamen- mentalmente en la subregión del suroriente o Planicie–
tales de los pueblos indígenas se encuentra sobre las principales vías fluviales. Es allí
donde se realizan actividades de minería aurífera ilegal
La extracción de recursos naturales de la Amazonia (también se presenta, pero en menor medida explota-
por parte de distintos actores sociales, grupos armados ción de arenas negras y coltán). Las actividades ilícitas
y sectores económicos ha sido un fenómeno históri- afectan áreas de manejo especial (Resguardos Indíge-
camente recurrente, que satisface las demandas de los nas, Parques Nacionales Naturales y Reservas Fores-
centros urbanos a nivel nacional o hace parte de cade- tales) y zonas fronterizas que son de gran importancia
nas de valor de carácter internacional. Dentro de estas cultural y ambiental, o que juegan un papel primordial
actividades, en el marco del posconflicto, se destaca el en la seguridad alimentaria de las poblaciones indígenas
aumento de la minería ilegal y el narcotráfico. locales.
Mapa 12. Minería ilegal.
Fuente: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Parques Nacionales Naturales de Colombia.

La minería ilegal está generando efectos nocivos e El Informe de monitoreo de territorios afectados por
irreversibles por la degradación medioambiental sobre cultivos ilícitos de 2017, realizado por el Sistema Inte-
las fuentes hídricas y los bosques, pero sus afectacio- grado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci y UNO-
nes son mayores, a saber: (1) a la salud y a la vida de DC, 2018) de la Oficina de las Naciones Unidas contra
los pueblos indígenas, especialmente por la utilización la Droga y el Delito (UNODC) identifica el siguiente
y descarga de mercurio en los cuerpos de agua; (2) a la panorama para la región amazónica:
integridad cultural, manejo tradicional y gobernabilidad
local del territorio de los pueblos indígenas; (3) al esta- 1. La subregión de Meta-Guaviare, una de las que
blecimiento de estrategias de sostenibilidad económica tenía mayor concentración de coca en 2017,
para la conservación y uso sostenible del territorio; y presentó una reducción del 15 % al pasar de
(4) al patrimonio natural y cultural de la nación. 12.302 a 10.500 ha. A escala departamental,
Merece especial atención el uso de mercurio en la Guaviare presentó una reducción del 28 % del
extracción aurífera. Caso diciente de la situación es el área sembrada y Meta tiende a la estabilidad,
del Parque Nacional Natural Yaigojé Apaporis, el cual esto asociado principalmente a las intervencio-
tiene doble condición, al ser también Resguardo Indí- nes tanto en erradicación manual forzosa como
gena. En el año 2016, un estudio36 de evaluación de la de la implementación de acuerdos de sustitu-
exposición ambiental a mercurio en las comunidades ción voluntaria.
de la AATI Acitava37 en el Departamento de Vaupés, 2. Amazonas, Vaupés y Guainía presentaron un
arrojó en sus conclusiones que más del 80 % de la po- aumento leve del 6 % del área con coca. Existen
blación indígena evidencia una elevada exposición a dos dinámicas que deben ser tomadas como una
mercurio, y que el 71.4 %, presentan casos de intoxi- alarma: (1) el aumento en el departamento de
cación, haciéndose necesarias acciones correctivas y/o Vaupés se da como una extensión de los focos
preventivas en las comunidades evaluadas. Estos valo- de concentración de cultivos en el sur de Mira-
res, de los cuales existen fuertes indicios de que están flores en el departamento de Guaviare, por el
directamente relacionados con el consumo de pescado, cual está avanzando los frentes de colonización
pueden causar enfermedades neurológicas, sensoriales y deforestación hacia la planicie amazónica. (2)
y reproductivas. Es decir que de no tomarse las medidas En el departamento de Guainía, el incremento
correctivas necesarias se estarían poniendo en alto ries- está relacionado con la dispersión de lotes de
go la vida de esta población (Guio Rodríguez, 2018). coca del núcleo del Guaviare sobre el río Iníri-
da. Esta expansión hacia el oriente constituye
3.3.2 Cultivos de coca para uso ilícito y una señal de alerta por cuanto los cultivos de
tráfico de drogas coca se acercan a las zonas de frontera con Bra-
sil y Venezuela.
Los seis departamentos que constituyen la región 3. En la subregión Putumayo-Caquetá se repor-
amazónica han estado relacionados con la dinámica de ta un crecimiento del 20 %. El departamento
los cultivos de coca para uso ilícito en alguna de sus del Putumayo paso de 25.162 a 29.589 ha., y
etapas (producción, procesamiento, cristalización, co- el Caquetá de 9.343 a 11.793 ha. A pesar de lo
mercialización y tráfico). Históricamente, Putumayo, anterior la tendencia de la región es a la estabili-
Caquetá y Guaviare se han caracterizado por tener gran- zación, siendo la tercera con mayor cantidad de
des extensiones de cultivos de coca para uso ilícito y de hectáreas sembradas con coca al concentrar el
laboratorios para su procesamiento. Por su parte, Vaupés, 24 % del área del país.
Guainía y Amazonas, si bien han registrado bajos índices 4. En lo referente a cultivos de coca en Resguar-
de hectáreas de siembra de cultivos de coca, son terri- dos Indígenas el informe del Simci no reporta
torios fundamentalmente funcionales para el tráfico de cultivos de uso ilícito, entendiendo que sí exis-
estupefacientes por parte de actores ilegales debido a sus ten cultivos de uso tradicional de acuerdo a sus
características geográficas, pues cuentan con vías fluvia- prácticas culturales. Pero las dinámicas de au-
les que conducen a zonas fronterizas (Munar, 2018). mento de la penetración de cultivos de coca con
fines de narcotráfico, como en el caso que iden-
36 Ver González, 2018.
37 Asociación de Comunidades Indígenas de Taraira Vaupés. tificábamos del frente de Guaviare-Vaupés, nos
hacen un llamado de atención sobre cómo existe que, de manera objetiva, imparcial e independiente, se
una tendencia de la llegada de estos a la zona de valoraran los riesgos de la utilización del químico en
los grandes resguardos indígenas de la planicie la salud humana y en la estabilidad medioambiental, es
amazónica. decir, la aplicación del principio de precaución.
5. Las áreas del Sistema de Parques Nacionales DeJusticia (19 de diciembre de 2018), recalcó en
Naturales, se han visto afectadas por la presen- una intervención ante la Corte Constitucional que las
cia de actividades ligadas al narcotráfico, en circunstancias que motivaron la aplicación del principio
especial la siembra de cultivos de uso ilícitos. de precaución en el 2017 persisten y que el daño que se
El Simci llama la atención sobre los casos de produciría de reiniciar este programas son inaceptable
la Sierra de La Macarena que continúa como el por cinco razones: (1) porque recae sobre la salud hu-
área protegida con mayor afectación en el país, mana; (2) afecta a comunidades de especial protección
con 2.832 ha. Igualmente, se señala el caso de constitucional, tales como pueblos indígenas, afrodes-
Alto Fragua Indi-Wasi, que muestra en 2017 un cendientes, campesinos y niños; (3) los municipios con
crecimiento significativo de área con coca, con cultivos ilícitos tienen acceso limitado a servicios de sa-
aumento del 96 % frente al área reportada en lud, por lo que resulta aún más difícil mitigar el daño en
2016. Asimismo, resalta, en lo positivo, que estos lugares; (4) es una forma indiscriminada de apli-
en el 2017, dentro de la estrategia de reducción cación de la sustancia, lo que implica que la población
del área sembrada con coca se ha priorizado la afectada no está en capacidad de tomar las precauciones
intervención a través de la erradicación manual del caso y (5) la sustancia puede llegar a afectar ecosis-
forzosa en algunas áreas protegidas seleccio- temas de especial importancia.
nadas. Esto ha favorecido la reducción de la Según lo desarrollado a través del texto, todas estas
afectación en el Parque La Paya y la Reserva razones para no reiniciar las aspersiones aéreas aplican
Nükak. para la Amazonia colombiana.
El informe del Simci de 2018, en términos generales, 3.4 Incoherencia entre la promoción
manifiesta una tendencia a la reducción de presencia de de explotación de minerales
cultivos de uso ilícito en la Amazonia. Entre las razones estratégicos y la importancia
que dan para este comportamiento están las de: (1) La ambiental y cultural del
salida de las FARC-EP de las zonas en las cuales ejer- nororiente amazónico colombiano
cían control territorial incidió en la transición de dicho
control; en algunas zonas esta transición ha sido lidera- El nororiente amazónico colombiano está compues-
da por el Estado colombiano ayudando a la reducción to desde el punto de vista político-administrativo por los
de los cultivos. (2) Las expectativas generadas al pro- departamentos amazónicos de Vaupés y Guainía, con un
ductor agropecuario con coca y a la población en terri- área aproximada de 12’400.473 hectáreas. Las cobertu-
torios de influencia de cultivos ilícitos frente al acceso a ras vegetales nos muestran que aproximadamente el 96
beneficios en políticas de sustitución establecidas en la % de sus ecosistemas se encuentran en muy buen estado
implementación del Acuerdo de Paz. (3) La suspensión, de conservación. De igual forma, se caracteriza por una
desde octubre de 2015, de la aspersión aérea. El temor gran diversidad cultural de pueblos indígenas, la cual
del campesino a perder el cultivo debido a la aspersión está compuesta por alrededor de 30 grupos étnicos di-
con glifosato se consideraba como un determinante en ferentes, pertenecientes a las familias macro lingüísti-
la decisión de establecer nuevos cultivos. cas: Tucano Oriental, Tucano Medio, Caribe, Arawak,
Contrasta lo anterior con la iniciativa del actual go- Maku, Puinawe, Guahibo.
bierno nacional de reiniciar el Programa de Erradica- Por otra parte, esta subregión tiene la particularidad
ción de Cultivos Ilícitos por medio de aspersiones aé- geológica de contener, de manera exclusiva, un área
reas en todo el país (PECIG). Es decir, las fumigaciones extensa de depósitos sedimentarios de origen transicio-
aéreas con glifosato, las cuales habían sido suspendidas nal marino del Eoceno; además, contiene parte de las
en 2017 por la Corte Constitucional (Sentencia T-236 formaciones más antiguas del continente (600 a 2.500
de 2017). El alto tribunal condicionó la reanudación del millones de años) representadas por rocas vulcanoclás-
programa a la realización de un proceso decisorio en el ticas, metamórficas e ígneas. La complejidad litológica
de la subregión contribuye tanto a la presencia de una los bosques tropicales húmedos y a la integridad cultu-
alta diversidad ecosistémica, como a constituir un gran ral de los pueblos indígenas colombianos.
potencial para la explotación de minerales considerados Las presiones por actividades mineras, no son solo
de interés estratégico para el país (ver mapa 13), en par- las ilegales, que ya vimos, sino también, las que se ma-
ticular de oro y «tierras negras» o coltán. terializan a través de figuras de ordenamiento como las
Estas particularidades del nororiente amazónico co- Áreas Estratégicas Mineras38, las Zonas Mineras Indí-
lombiano, conllevan a que allí las dinámicas mineras genas, y los títulos y solicitudes mineras. No es un he-
generan conflictos que se territorializan en el orden na- cho menor que estas figuras mineras generan conflictos
cional, regional y local. Estos, a su vez, reflejan diferen- de ordenamiento territorial al estar traslapadas con áreas
tes visiones sobre ocupación, uso y desarrollo para la que gozan de especial protección constitucional debi-
Amazonia. Como nunca antes, se está en un momento do a su importancia ecológica y cultural (Resguardos
crucial en el cual la explotación de un recurso natural Indígenas, Parques Nacionales Naturales, Reservas Fo-
no renovable implica una amenaza a la biodiversidad de restales).
Mapa 13. Figuras de ordenamiento minero en la Amazonia colombiana.
Fuente: elaboración propia con datos de RAISG 2018, Agencia Nacional de Minería 2018, IGAC 2017.
38 La Corte Constitucional (Sentencia T-766 de 2015), dejó sin valor y efec- las comunidades indígenas y afrodescendientes que resultaron afectadas
to jurídico la constitución de las Áreas Estratégicas Mineras sobre más directamente por esta figura minera. A pesar de lo anterior, en distintos
de 20 millones de hectáreas del territorio nacional, especialmente en la instrumentos de desarrollo y ordenamiento territorial (Plan Nacional de
Amazonia Nororiental. La Corte tuteló los derechos a la Consulta Previa Desarrollo, Plan Maestro de la Orinoquia) se sigue promoviendo la explo-
al territorio, a la diversidad étnica y a la participación ciudadana de todas tación de los llamados minerales estratégicos.
3.4.1 La minería y el patrimonio natural, cuenca amazónica, transformando esta región en una
cultural y económico de la nación nueva frontera global (Little, 2013).
Paul Little (2013) agrupa los megaproyectos en la
En el año 2018, el gobernador del Departamento de Amazonia en dos tipos: los megaproyectos de infraes-
Guainía suscribió un Memorando de Entendimiento tructura y los megaproyectos extractivos. Los megapro-
(MDE)39 con una empresa minera canadiense, bajo la yectos de infraestructura, señala, operan principalmente
justificación de buscar una salida a la contaminación de- con capitales públicos dentro del marco de los acuer-
rivada de actividades mineras artesanales que usan mer- dos binacionales entre países y, como tal, sus procesos
curio y cianuro. Sin embargo, lo cierto es que éste tiene de toma de decisiones entran en el espacio público de
por objeto central establecer una relación entre las par- debate. Mientras tanto, los megaproyectos extractivos
tes con miras a la eventual obtención y aprovechamien- tienden a funcionar dentro de la esfera de los capita-
to de oro y otros minerales polimetálicos a partir de un les privados y en la lógica del marco de los tratados y
procedimiento industrial desarrollado por la minera. acuerdos de libre comercio, y tienen como sus principa-
El MDE sugiere que la estrategia de la Gobernación les instrumentos de control público los procesos conce-
frente a la problemática por contaminación derivada de sionarios y contractuales.
la minería artesanal, que en realidad es ilegal, es una Para Colombia, este panorama es muy particular,
transformación de la actividad minera del departamen- tanto por la existencia de un conflicto político y armado
to hacia procesos industriales ejecutados por el sector de larga data, como por la posterior firma de los Acuer-
empresarial en asociación con el Estado. Claramente el dos del Proceso de Paz y el consecuente panorama del
MDE vulnera derechos fundamentales de los pueblos llamado posconflicto. Señalábamos anteriormente, que
indígenas (recordemos que la mayoría del territorio por un lado el conflicto armado también tuvo un efecto
de esta subregión está reconocida como Resguardos ambiental preservador y paradójico, ya que evitó la en-
Indígenas), especialmente lo concerniente al consenti- trada de grandes proyectos sectoriales extractivos (con
miento previo, libre e informado. Además, la confiden- la excepción de los hidrocarburos en el departamento
cialidad pactada en el memorando levanta alertas en la del Putumayo), pero que también se facilitó el desarro-
región sobre el desconocimiento a través de este tipo de llo sistemático de actividades extractivas ilegales en
documento a los derechos a participación y a acceso a la manos de diferentes actores de índole informal e ilegal.
información frente a asuntos del sector extractivo. Con este panorama queremos destacar las siguientes
Por otra parte, el MDE podría tener implicaciones dinámicas geopolíticas en las fronteras transnacionales
ante una eventual disputa legal, a pesar de que su Artí- de la Amazonia colombiana:
culo 4 previene que el documento pueda ser invocado
o interpretado como un precontrato bajo la ley colom- 1. La re-territorialización de actividades extrac-
biana. En el marco del Capítulo 8 del Tratado de Libre tivas ilegales hacia las zonas de frontera: en
Comercio entre Colombia y Canadá, este tipo de do- lo relacionado con los cultivos de uso ilícito ve-
cumentos tienen el potencial de apoyar reclamaciones mos cómo la disidencia de las FARC-EP y otros
ante tribunales de arbitramento en contra del Estado. actores armados tienen una apuesta estratégica
de control territorial en departamentos como
3.5 Las dinámicas geopolíticas en Guainía. Esto está relacionado con el aprove-
las fronteras transnacionales chamiento de las condiciones geográficas y la
débil presencia institucional y militar con el fin
En la Amazonia, la búsqueda desenfrenada a nivel de garantizar el control de la entrada y salida de
global para commodities y para fuentes de energía está recursos ilícitos hacia Venezuela y Brasil. Esta
generando una rápida expansión en el uso de las tierras dinámica se repite para la frontera suroccidental
agrícolas para producir granos y biocombustibles, en con Ecuador, en el departamento de Putumayo,
la construcción de grandes represas hidroeléctricas y en concreto en el núcleo de los municipios de
en las actividades mineras desparramadas en toda la Puerto Asís, Puerto Leguízamo, Puerto Guzmán
y Orito (Simci y UNODC, 2018).
39 Memorando de Entendimiento, suscrito por y entre la Gobernación del Respecto a la minería ilegal, las actividades
Guainía y Auxico Resources Canada Inc. Septiembre de 2018. se están dando principalmente sobre cuencas
hidrográficas compartidas, como los ríos Putu- protegida, a pesar de que en distintas instancias
mayo y Caquetá. Caso especial y representativo administrativas y judiciales se desestimaron las
de los retos que genera esta actividad en zonas pretensiones de Cosigo, y que la Corte Cons-
de frontera es la del Parque Nacional Natural titucional ordenó investigar sus malas prácti-
Río Puré, en el cual se presenta minería de alu- cas. La demanda significa, primero, una grave
vión sobre la cuenca del río del mismo nombre amenaza al derecho a la vida y al territorio de
(cuenca compartida entre Colombia y Brasil) y los pueblos indígenas que habitan el Resguar-
que es desarrollada por brasileros. Allí se gene- do-Parque Yaigojé Apaporis40. En segundo lu-
ran no sólo afectaciones de tipo ecosistémico, gar, afecta los derechos al patrimonio natural,
sino que también se pone en peligro la supervi- cultural y económico de la nación, e incluso la
vencia del pueblo indígena en aislamiento vo- soberanía nacional41 (Guio Rodríguez, 2018).
luntario Yuri o Aroje. Estos Tribunales, han sido fuertemente critica-
Gran preocupación y reto es la falta de mecanis- dos al considerarse que sus posiciones tienden a
mos para hacer frente a los impactos sinérgicos beneficiar a las empresas, ya que priman los in-
y acumulativos transfronterizos. Los impactos tereses privados económicos en detrimento del
de la minería, en especial la de tipo aluvial, no interés público. Además, se vulnera la función
se limitan a las fronteras del país donde se desa- estatal de administrar justicia, en la medida que
rrolla la actividad, sino que, a través de los ríos en los TLC se establece que cuando el Estado
amazónicos, llegan a toda la cuenca. A pesar de acepta resolver las controversias ante tribuna-
ello, aún no hay un entendimiento adecuado de la les internacionales de arbitramento, se obliga a
magnitud y alcance de estos impactos, ni se han renunciar a otros mecanismos, tanto nacionales
puesto en marcha mecanismos de manejo inte- como internacionales, vulnerando así el princi-
grado de cuencas transfronterizas que permitan pio de soberanía. Con la apertura de la Ama-
atender dichos impactos, por ejemplo, los gene- zonia colombiana a actividades sectoriales ex-
rados por la contaminación con mercurio (Heck tractivas, el peligro de esta amenaza aumenta,
e Ipenza, 2014). como lo vimos en el caso del MDE entre la Go-
2. La pérdida de soberanía nacional en el marco bernación del Guainía y la empresa canadiense
de los tratados de libre comercio: ya vimos la Auxico Resource.
lógica de los megaproyectos extractivos, que, 3. La militarización de la gestión ambiental en
como los mineros, tienden a funcionar dentro de zonas de frontera: en el bioma amazónico está
la esfera de los capitales privados y en la lógi- en marcha un proceso de militarización de la
ca del marco de los tratados y acuerdos de libre gestión ambiental, siendo su materialización
comercio (TLC). En Colombia tenemos un caso más clara la relacionada con las actividades mi-
representativo de cómo esto afecta la soberanía neras ilegales. En Perú, el Gobierno nacional di-
nacional. señó un plan contra la minería ilegal en la región
La empresa minera Cosigo Resources inició un amazónica de Madre de Dios con la instalación
procedimiento arbitral contra Colombia bajo de tres bases militares en la zona de La Pampa,
las reglas de arbitraje de la Comisión de las Na- foco de la deforestación y contaminación por
ciones Unidas para el Derecho Mercantil Inter- mercurio. Estas acciones se desarrollan en el
nacional (CNUDMI). La compañía argumenta
que las actividades tendientes a la constitución
40 Naciones Unidas reconoció a través de la «Iniciativa Ecuatorial» a la
del Parque Nacional Natural Yaigojé Apaporis, Asociación de Capitanes Indígenas de Yaigojé Apaporis, una alianza de
constituyen una violación a las obligaciones del 21 comunidades indígenas quienes han establecido legalmente su territo-
Estado colombiano referentes a la protección de rio colectivo como el Parque Nacional Natural Yaigojé Apaporis, por su
convicción en la conservación de su patrimonio natural y cultural.
inversiones extranjeras contenidas en el Acuer- 41 La empresa Cosigo alega que son víctimas de un fraude y expropiación
do de Promoción Comercial entre Colombia y sin justa causa y compensación. Exigen que se les devuelva la concesión
los Estados Unidos (APC). (es decir revocar la decisión de los pueblos y autoridades indígenas y del
Estado colombiano) o una compensación por US$16.500 millones, valor
Esto se debe al interés de la empresa mine- que estiman sería el beneficio del proyecto. Para esto se argumenta una
ra de generar explotación al interior del área expropiación indirecta por parte del Estado colombiano.
marco de la «Operación Mercurio», para lo cual 4. La Amazonia en los Planes

se declaró el estado de emergencia, durante el Nacionales de Desarrollo
cual se suspenden los derechos constitucionales
referidos a la libertad y seguridad personal, la En Colombia, la planeación estatal está determinada
inviolabilidad del domicilio y la libertad de reu- por los periodos de gobierno, de tal manera que cada
nión y de tránsito en el territorio peruano. Estas cuatro años el gobernante elegido presenta un Plan de
acciones son coordinadas entre el Ministerio de Desarrollo, acorde con el programa de gobierno que
Defensa, del Interior y del Ambiente (Agencia presentó en su candidatura, como instrumento guía para
EFE, 5 de marzo de 2019) la acción estatal durante su mandato. Esta estructura de
En Colombia, esta militarización de la gestión planeación dificulta la consolidación de políticas de Esta-
ambiental tiene su origen en las llamadas «Bur- do y, por lo general, implica que muchas de las estrategias
bujas Ambientales», que describimos en el an- incorporadas en un Plan de Desarrollo se queden en mitad
terior capítulo. Sin embargo, la militarización de camino, sean desconocidas en el periodo siguiente e
se desarrolla como una política nacional basada incluso reemplazadas por otras absolutamente contrarias.
en el concepto de «seguridad ambiental», que, En esa perspectiva, en los últimos tres Planes Na-
como veremos, ha sido insertada en el proceso cionales de Desarrollo, las políticas públicas para la
de construcción del Plan Nacional de Desarro- Amazonia se han orientado, discursivamente, por los
llo 2019-2022, por el presidente Duque. compromisos adquiridos por Colombia en los escena-
Por su parte el presidente Maduro, en Vene- rios ambientales multilaterales, los cuales se articulan
zuela, hizo una apertura a la explotación en el en esos instrumentos de manera ambigua con la visión
llamado Arco Minero del Orinoco, para lo cual de desarrollo extractiva. A continuación, se sintetiza la
creo una «Zona Económica Militar», donde las forma en la que se aborda la Amazonia en esos tres ins-
fuerzas armadas están encargadas de controlar trumentos.
y encaminar la explotación minera.
Eduardo Gudynas (2018) documenta cómo esta 4.1 PND 2010-2014 «Prosperidad
dinámica de controlar la Amazonia tiene su ante- para Todos»
cedente más importante en los gobiernos militares
en Brasil. Sus planes no tenían una intencionali- Al inicio del primer periodo de gobierno del presiden-
dad ecológica, tal como proteger la biodiversidad te Juan Manuel Santos se presentó una ola invernal que
en la selva tropical, sino que respondían a una ob- tuvo efectos catastróficos en buena parte del país. Adi-
sesión con el control territorial y buscaban enca- cionalmente, el programa de gobierno de Santos había
minar una «colonización» de regiones que se con- propuesto la consolidación de la paz y la prosperidad eco-
sideraban vacías o desaprovechadas. Esa mirada nómica, como sustento de la prosperidad social. El Go-
no era ingenua ya que específicamente excluía a bierno resumía su propuesta así: «En síntesis, el sueño de
los indígenas, y por ello jugaba con la metáfora de llegar a ser un país con prosperidad para todos: con más
región vacía o «desierto verde». empleo, menor pobreza y más seguridad» (DNP, 2011).
Este enfoque ha regresado con el triunfo de Estructuralmente el Plan se construyó sobre ocho
la extrema derecha de Jair Bolsonaro. El nue- pilares: 1) convergencia y desarrollo regional, 2) creci-
vo presidente de Brasil, y los militares que le miento y competitividad, 3) igualdad de oportunidades,
acompañan, resucitan los discursos de una re- 4) consolidación de la paz, 5) innovación, 6) sostenibi-
gión que debe ser explotada, de indígenas que lidad ambiental, 7) buen gobierno y 8) relevancia inter-
deben desaparecer o ser reconvertidos en em- nacional.
presarios, y una flexibilización de los controles Respecto del desarrollo regional, el análisis se con-
ambientales clásicos. Reflexiona Gudynas si no centra en la existencia de grandes brechas regionales,
es descabellado preguntarse si las posturas tan razón por la cual
extremas de Bolsonaro en Brasil generan con-
diciones para que en los países vecinos, y entre […] el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
ellos Colombia, se retome esa práctica de mili- 2014 contiene un enfoque regional que par-
tarismo sobre el territorio. te de reconocer las diferencias locales como
marco de referencia para formular políticas recursos naturales, especialmente petróleo, gas y mine-
públicas y programas acordes con las carac- ría, con criterios de desarrollo sostenible.
terísticas y capacidades económicas, sociales En cuanto al componente ambiental, este se concen-
y culturales de las entidades territoriales.» tra en los aspectos relacionados con la gestión del riesgo
(DNP, 2011) por desastres naturales, haciendo referencias generales
al «cambio climático». Por lo tanto, la Amazonia no
Sin embargo, la lectura de país no reconoce dife- aparece especialmente mencionada, y en las estrategias
rencias, por lo cual las propuestas de enfoque regional para la gestión ambiental del desarrollo sostenible, se
reproducen la visión de desarrollo-subdesarrollo. El reafirma la visión economicista de los recursos natura-
documento estructura su análisis en la comparación de les en dos líneas específicas:
indicadores nacionales sobre necesidades básicas in-
satisfechas, valorando los territorios más alejados con 1. Desarrollar políticas para la conservación y
los mismos criterios de las grandes ciudades, en los si- aprovechamiento de la biodiversidad.
guientes términos: 2. Desarrollar estrategias de sostenibilidad am-
biental en las locomotoras: (i) regularización de
Estas diferencias se evidencian entre los de- títulos mineros en áreas de especial importan-
partamentos del país y al interior de los mis- cia ecosistémica, (ii) acciones para garantizar
mos. En este sentido, resulta preocupante, la protección de las rondas hídricas asociadas
por ejemplo, que el ingreso por habitante de a proyectos agropecuarios, (iii) diseño e imple-
Bogotá sea entre 5 y 6 veces superior al de mentación de estrategias para ofrecer facilida-
departamentos como Chocó o Vaupés, o que des y mecanismos para la desintegración física
el porcentaje de la población con necesidades total de vehículos contaminantes, y (iv) la in-
básicas insatisfechas (NBI) sea menos de 20 corporación de consideraciones ambientales en
% en Bogotá, el Valle o los departamentos de la política nacional de espacio público, entre
la zona cafetera, y que en La Guajira, Vichada otras.
y Chocó este porcentaje supere el 65 %. Así
mismo, y como consecuencia de lo anterior, En conclusión, el potencial ambiental y cultural de
existe una gran heterogeneidad en términos de la Amazonia no es considerado claramente en el Plan,
educación y desarrollo de competencias. En incrementando el histórico abandono estatal y la vulne-
La Guajira, Chocó, Guaviare, Vaupés y Vicha- rabilidad regional a las presiones extractivas.
da, la tasa de analfabetismo es superior a 20
%. En Bogotá, Atlántico, Quindío, Risaralda, 4.2 PND 2014-2018 «Todos por un
San Andrés o Valle del Cauca, ésta es cercana Nuevo País»
o inferior a 6 %. (DNP, 2011)
De manera sorpresiva para muchos, el presidente
Con esta lectura de la situación las estrategias son Santos en su primer periodo de gobierno inició un pro-
muy generales, al punto que, para la Amazonia, en este ceso de negociación con las FARC EP, la guerrilla más
componente solo establece dos líneas: 1) desarrollar es- antigua y más grande del país. Para 2014, las negocia-
trategias para la preservación y el aprovechamiento sos- ciones habían avanzado en varios puntos de una ambi-
tenible del ecosistema amazónico: regulación y control ciosa agenda orientada a la construcción efectiva de la
de la expansión de la frontera agrícola, e impulso a la paz; pero para ese año no se tenía certeza sobre un acuer-
investigación e innovación en biodiversidad (Amazo- do final, en razón de que la determinación para dichas
nas, Putumayo y Caquetá); y 2) fortalecer la integración negociaciones era avanzar en el diálogo sin suspender
y el desarrollo fronterizo con Brasil y Perú mejorando la los combates y bajo el principio «nada está acordado
conexión fluvial (Amazonas y Putumayo). hasta que todo esté acordado». En esas condiciones el
Adicionalmente, el componente «desarrollo sosteni- debate electoral se centró en la construcción de la paz, y
ble y competitividad» establece las «locomotoras» como el candidato-presidente Santos presentó un programa de
estrategias orientadas a generar iniciativas basadas en la gobierno orientado a la consolidación de los acuerdos
innovación y el fortalecimiento de la explotación de los y su posterior implementación. Por esta razón, el Plan
Nacional de Desarrollo definió como propósito central para la formulación de políticas públicas y
«Todos por un nuevo país es construir una Colombia en programas sectoriales. Este Plan de Desarro-
paz, equitativa y educada.», sustentado así: llo incorpora un marco para la identificación y
definición de cursos de acción concretos para
La paz, la equidad y la educación conforman cerrar las brechas de desarrollo existentes
un círculo virtuoso. Una sociedad en paz pue- entre las regiones, los departamentos —sus
de focalizar sus esfuerzos en el cierre de bre- subregiones y municipios—, y el centro del
chas y puede invertir recursos en mejorar la país. (DNP, 2015)
cobertura y calidad de su sistema educativo.
Una sociedad equitativa en donde todos los Como se evidencia, el enfoque mantiene la lectura de
habitantes gozan de los mismos derechos y brechas, avanzando levemente en el reconocimiento
oportunidades permite la convivencia pacífica de particularidades regionales para la implementación
y facilita las condiciones de formación en ca- diferenciada de las estrategias nacionales.
pital humano. Finalmente, una sociedad edu- En materia ambiental, el Plan introduce el concep-
cada cuenta con una fuerza laboral calificada, to de crecimiento verde, claramente orientado a llevar
que recibe los retornos a la educación a través a Colombia a un club muy exclusivo: la Organiza-
de oportunidades de generación de ingresos y de ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico
empleos de calidad, y cuenta con ciudadanos (OCDE). Por lo tanto, la visión ambiental cambia nota-
que resuelven sus conflictos sin recurrir a la blemente, afirmando que el crecimiento avanza por un
violencia. De forma más simple: la paz favo- sendero ambientalmente insostenible:
rece la equidad y la educación; la equidad
propicia la paz y la educación; y la educación La economía colombiana tuvo un sólido creci-
genera condiciones de paz y equidad. Por ello, miento en los últimos años, con un promedio
este Plan Nacional de Desarrollo se concentra anual del 4,3 % entre 2000 y 2012, a través del
en estos 3 pilares, fundamentales para la con- cual se ha logrado la disminución de pobreza
solidación de los grandes logros de los últi- y desigualdad, con un incremento del ingreso
mos 4 años y para el desarrollo de las políticas per cápita nacional. Sin embargo, el indicador
para los próximos 4, en pro de un nuevo país. de ahorro neto ajustado para el mismo perio-
(DNP, 2015) do sugiere que desde el punto de vista ambien-
tal, el crecimiento económico posiblemente no
El Plan se estructura entonces desde tres pilares: es sostenible1, debido a que la riqueza total se
Paz, Equidad y Educación. Estos sustentan la formula- está agotando (Banco Mundial, 2014, p. 7). La
ción de cinco estrategias transversales: 1) Competitivi- economía colombiana es más intensiva en la
dad e Infraestructura Estratégicas; 2) Movilidad Social; utilización de recursos, que el promedio de los
3) Transformación del Campo; 4) Seguridad, Justicia países de la OCDE, con presiones sobre los
y Democracia para la Construcción de Paz; y, 5) Buen recursos naturales ejercida por la industria
Gobierno. extractiva, la ganadería extensiva, la urba-
Estas se complementan con un enfoque regional nización y la motorización (OCDE y ECLAC,
planteado en los siguientes términos: 2014, pp. 13, 23). (DNP, 2015)
…este Plan de Desarrollo propone una estruc- Para abordar esta problemática, el Plan define una
tura territorial que desarrolla en las regiones visión ambiental de largo plazo orientada por el creci-
los pilares nacionales y las estrategias trans- miento verde, entendido como
versales de política que se implementarán du-
rante el cuatrienio. Esta estructura constituye […] un enfoque que propende por un desa-
un avance con respecto al enfoque territorial rrollo sostenible que garantice el bienestar
planteado en el Plan Nacional de Desarrollo económico y social de la población en el largo
2010-2014, en el cual se reconocieron las di- plazo, asegurando que la base de los recur-
ferencias regionales como marco de referencia sos provea los bienes y servicios ecosistémicos
que el país necesita y el ambiente natural sea 4.3 PND 2018-2022 «Pacto por
capaz de recuperarse ante los impactos de las Colombia, Pacto por la Equidad»
actividades productivas. (DNP, 2015)
La propuesta de Plan Nacional de Desarrollo del
Es claro que el Plan no propone una transforma- actual Gobierno, aún en trámite de aprobación en el Con-
ción radical del modelo de desarrollo, avanza, discur- greso de la República, reitera la premisa de que el creci-
sivamente, en la inclusión de externalidades para ga- miento económico es el factor determinante para el cie-
rantizar la mitigación de los impactos del crecimiento rre de las brechas sociales. En esa perspectiva afirma
económico con tecnologías que hagan más eficiente que
el uso de los recursos. Para ello, determina énfasis
territoriales específicos, a partir de una estructura re- A pesar de los avances de Colombia en las
gional establecida generada de los acuerdos construi- últimas dos décadas, persiste un conjunto de
dos por los gobiernos departamentales y municipales factores y de restricciones que no enfrentarse
para la gestión de los recursos del Sistema General exitosamente, comprometerán la continuidad
de Regalías. del cambio social y la posibilidad de lograr un
En esta nueva regionalización la Amazonia como país con mayor equidad e igualdad de oportu-
unidad ambiental, queda fracturada en dos regiones, a nidades para todos.
las cuales se les establecen vocaciones claramente di- ¿Cuáles son esos factores y restricciones que
ferentes: obstaculizan nuestro avance? En primer, el
deterioro en componentes esenciales de la
1. Centro-Sur-Amazonía Tierra de oportuni- legalidad, como el incremento de las econo-
dades y paz: Desarrollo del Campo y Con- mías ilegales y de los grupos criminales que
servación Ambiental –conformada por los se nutren de ellas con terribles costos socia-
departamentos de Huila, Caquetá, Putumayo les y ambientales, los problemas de acceso
y Amazonas– orientada a la conservación del y efectividad de la justicia y el aumento en
capital natural, el control a la deforestación, los riesgos y costos asociados con la corrup-
la gobernanza ambiental y la protección de ción; en segundo lugar, el estancamiento en
ecosistemas en las regiones del Macizo y la la productividad como resultado, entre otros
Amazonía y; factores, de la alta informalidad laboral y
2. Llano: Medio Ambiente, Agroindustria y De- empresarial; en tercer lugar, y vinculado con
sarrollo Humano –conformada por los depar- lo anterior, la prevalencia de un gasto públi-
tamentos de Meta, Guaviare, Vichada, Vaupés, co y un Estado ineficientes y poco efectivos.
Guainía, Casanare y Arauca– con vocación de- (DNP, 2019)
finida para la conservación, la gobernanza am-
biental y el manejo eficiente del recurso hídrico Por consiguiente, define que
y el uso del suelo.
el Plan Nacional de Desarrollo implica po-
Llama la atención que este esquema territorial, ade- nerse de acuerdo en un gran pacto en el cual
más de fragmentar la Amazonia, la inserta en dos regio- concurren públicas y privadas y los esfuerzos
nes en las cuales el Plan prioriza estrategias orientadas de los diferentes niveles de gobierno para que,
al fortalecimiento de la extracción de hidrocarburos y la cómo Estado, definamos el conjunto de prio-
prospección minera. ridades que generarán la verdadera transfor-
La Amazonia logra mayor visibilidad e importan- mación. (DNP, 2019)
cia en este Plan de Desarrollo; pero los afanes de los
gobiernos departamentales y municipales por el acce- En ese propósito el Plan se ordena a partir de tres
so a recursos para el desarrollo de infraestructura rom- pactos estructurales, 11 pactos transversales y 9 pac-
pen la unidad ecosistémica regional e incrementan el tos regionales, todos ellos alineados específicamente
riesgo de hacerla objeto de proyectos extractivos de con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
gran escala.
Figura 4. Bases del Plan Nacional de Desarrollo. Pag 8 https://ccong.org.co/files/867_at_BasesPND2018-2022.pdf
EQUIDAD = EMPRENDIMIENTO + LEGALIDAD
BASES TRANSVERSALES
TRANS- TRANSFOR- RECURSOS ECONOMÍA LA PAZ IGUALDAD ADMIN.
SOSTENI- SERVICIOS GRUPOS
CN PORTE Y MACIÓN MINO ENER- NARANJA Y QUE NOS DE LA PÚBLICA
BILIDAD PÚBLICOS ÉTNICOS
LOGÍSTICA DIGITAL GÉTICOS CULTURA UNE MUJER EFICIENTE
CONECTANDO TERRITORIOS
TRANSPORTE EJE CAFETERO LLANOS/ GRUPOS
PACÍFICO CARIBE CENTRO SANTANDERES AMAZONIA OCÉANOS
Y LOGÍSTICA Y ANTIOQUIA ORINOQUIA ÉTNICOS
CONSISTENCIA MACRO Y METAS
ODS
El Plan establece el Pacto por la Sostenibilidad, Respecto del enfoque regional, este Plan establece
componente ambiental, orientado a una regionalización distinta de los dos anteriores, en
la cual la Amazonia vuelve a ser considerada integral-
…afianzar el compromiso de las actividades mente. El enfoque plantea un análisis de vocaciones
productivas con la sostenibilidad y la miti- regionales, a partir del cual se priorizan en ellos la im-
gación del cambio climático, por medio de la plementación diferenciada de los pactos transversales,
adopción de las mejores prácticas y tecnolo- manteniendo la lógica propuesta en los gobiernos an-
gías para consolidar una economía sostenible, teriores.
productiva, innovadora y competitiva, y de esta En cuanto al contenido específico del Pacto Región
manera cumplir con la premisa de producir Amazonía, el documento es limitado tanto en el diag-
conservando y conservar produciendo». Así nóstico como en las propuestas, limitándose a estable-
mismo, se establece que «El pacto por la sos- cer tres objetivos generales y ambiguos:
tenibilidad también define acciones para con-
vertir a la biodiversidad y al capital natural en 1. Proteger y conservar los ecosistemas de la
activos estratégicos de la Nación, al tiempo que Amazonia como garantía para la equidad in-
hacen de su preservación uno de los objetivos tergeneracional: al desarrollar acciones enca-
centrales de desarrollo para el disfrute pleno de minadas a frenar la deforestación, promover
las futuras generaciones. (DNP, 2019) la reconversión de actividades productivas, y
estabilizar la expansión de la frontera agrícola
Este enunciado prometedor, respecto de la relevan- con el fin de disminuir los riesgos.
cia del tema ambiental en la propuesta, no se refleja en 2. Consolidar un sistema de transporte Intermodal
la asignación sectorial de recursos establecida en el plan en la Amazonia y mejorar la prestación de ser-
plurianual de inversiones, ya que para «Ambiente y De- vicios en las áreas rurales: solo así será posible
sarrollo Sostenible» ser prevé contar con apenas 9,5 bi- superar el aislamiento de la región y asegurar
llones de pesos del presupuesto público en el cuatrienio, conexión intra regional, para incrementar las
mientras que al sector «Minas y Energía» se le asignan relaciones de intercambios comerciales, socia-
122,5 billones para el mismo periodo. les y culturales, y superar las deficiencias en la
prestación de servicios públicos y sociales en nacional y global. Por lo anterior, la Corte Suprema or-
áreas rurales aisladas y con baja conectividad. denó la construcción de un Pacto Intergeneracional por
3. Desarrollar modelos productivos sostenibles la Vida del Amazonas Colombiano (PIVAC) que elimi-
asociados a la agro diversidad y al biocomer- ne las emisiones de gases efecto invernadero (GEI).
cio de la Amazonia: que aporten en el reco- Contario a esto, en el actual Plan Nacional del De-
nocimiento y diversificación de actividades sarrollo que se presentó al Congreso, se propone dismi-
productivas y que tengan en cuenta el capital nuir el límite anual de hectáreas de bosques que serán
biodiverso con el que cuenta la región, así deforestadas. En vez de tomar o reducir el límite de
como la diversidad cultural y étnica que habita 90.000 hectáreas anuales que asumió (e incumplió) el
el territorio en línea con el Pacto por la Equi- gobierno anterior, se propone mantener la inaceptable
dad de Oportunidades para Grupos Étnicos. situación actual, es decir, la tala de 220.000 hectáreas
de bosques al año (Rodríguez, 19 de marzo de 2019).
Preocupa que la importancia ambiental y estratégi- Esta situación es grave, ya que en el nuevo Boletín
ca de la Amazonia no genere un cambio de perspectiva de Alertas Tempranas de deforestación del Ideam, para
que lleve a la reorientación del modelo de desarrollo, y el cuarto trimestre de 2018 (octubre, noviembre y di-
la formulación de políticas y estrategias nacionales de ciembre), se identificaron situaciones complejas para la
largo plazo orientadas a la preservación de sus valores Amazonia colombiana: la región concentró el 75 % de
culturales y ambientales. las alertas; cinco de los seis principales núcleos de de-
El ejemplo más claro de esto lo encontramos en la forestación están en la Amazonía; Cartagena del Chairá
meta de deforestación que se plantea el gobierno del (Caquetá) es el municipio más deforestado del país; en-
presidente Duque para sus cuatro años de mandato. Se- tre las áreas protegidas del Sistemas de Parques Nacio-
ñalábamos en el desarrollo de este documento cómo, nales Naturales más afectadas por este fenómeno están
lejos de carecer de relevancia jurídica, los tratados in- las amazónicas de Tinigüa, Serranía de Chiribiquete y
ternacionales y declaraciones de carácter ambiental sus- La Macarena.
critas por nuestra nación tienen efectos legales a nivel Es un momento clave para que todos nos hagamos
internacional y también doméstico. Es así como Colom- parte de este «pacto por la conservación de la diversi-
bia se comprometió a cumplir los acuerdos internacio- dad cultural y biológica de la Amazonia colombiana».
nales contra la deforestación y el cambio climático, los En él, entre otros, se debe subsanar o dar más relevan-
cuales asumió en el Acuerdo de París de 2015 y en los cia al papel protagónico de los pueblos indígenas, no
convenios de colaboración con países como Noruega, solo porque de los 48 millones de hectáreas que tiene la
Reino Unido y Alemania. Estos compromisos fueron re- Amazonia, aproximadamente 26 son resguardos indíge-
forzados con el fallo (STC4360-2018 de abril de 2018) nas, sino también porque los sistemas de conocimiento
de la Corte Suprema de Justicia colombiana que reconoce y manejo territorial de los pueblos indígenas han garan-
a la Amazonia como sujeto de derechos y que indica que tizado la conservación de gran parte de la Amazonia en
la conservación del bioma amazónico es una obligación una cultura de paz (Guio, 2018).
Referencias bibliográficas
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ideas verdes es una publicación seriada de la Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia, puede ser
consultada en versión digital en:
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Créditos
La Fundación Heinrich Böll es una fundación política alemana Edición Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia
cercana al partido Alianza 90/Los Verdes. Tiene su sede central en Fecha de publicación Diciembre 2019
Berlín y actualmente cuenta con 33 oficinas repartidas por todo el mundo. Ciudad de publicación Bogotá D.C.
Responsables Florian Huber, Natalia Orduz Salinas y Ángela Valenzuela Bohórquez
En América Latina la fundación se siente especialmente comprometida, Contenido Adriana Rojas Suárez: Ingeniera Catastral y geodesta experta en análisis espacial y sistemas de información geográfica con
junto con muchas organizaciones contrapartes, con la política más de 15 años de experiencia en procesos de conservación, trabajando desde entidades oficiales y ONG especializadas en
climática, la promoción de la democracia y de la justicia trabajo en la Amazonia Colombiana. Actualmente se encarga de desarrollar la línea transversal de Sistemas de Información
de género así como la realización de los derechos humanos. Geográfica en la Fundación Gaia Amazonas.
Camilo Andrés Guio Rodríguez: Abogado especializado en Derecho Ambiental, con experiencia en análisis de políticas
Para nosotros es muy importante fortalecer y apoyar organizaciones
públicas e iniciativas de desarrollo y sus impactos en el ordenamiento territorial y la conservación de la Amazonía desde
locales de la sociedad civil. Hacemos hincapié en la transmisión de una perspectiva integral de los derechos humanos. Trabajó en Parques Nacionales Naturales y la Defensoría del Pueblo de
conocimientos y la comprensión entre los y las actoras en Europa Colombia, así como en ONG de la Amazonía y entidades de Cooperación Internacional. Actualmente se desempeña como
y América Latina, para lo cual promovemos también el diálogo Subdirector de la Fundación Gaia Amazonas.
Revisión de textos Diana Castro
internacional, ya que es esencial para la acción política constructiva.
Diseño gráfico Rosy Botero
ISSN 2590-499X
Las opiniones vertidas en este paper son de los autores y no necesariamente las de la Fundación Heinrich Böll Oficina Bogotá - Colombia.
Foto: César David Martínez. Todos los derechos reservados. Todos los artículos y fotografías se publican bajo la Licencia de Creative Commons: CC BY-NC-ND 3.0

ideas verdes ANÁLISIS POLÍTICO
Número 22
Diciembre 2019
Amazonia colombiana
Camilo Andrés Guio Rodríguez & Adriana Rojas Suárez
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1. Características generales de la región amazónica colombiana

2. Referentes de política pública y estrategias de protección

33 El aumento de economías extractivas ilegales que debilitan la gobernanza

39 4. La Amazonia en los Planes Nacionales de Desarrollo

5 Mapa 1. Países del Bioma Amazónico

6 Mapa 2. Cuencas hidrográficas en la Amazonia colombiana

6 Mapa 3. Biomas en la Amazonia colombiana

8 Mapa 4. División político administrativa de la Amazonia colombiana

11 Mapa 5. Figuras de ordenamiento ambiental y territorial en la Amazonia

15 Mapa 6. Resguardos Indígenas, áreas no municipalizadas y AATI en la Amazonia

18 Mapa 7. Zonas de reservas campesinas y resguardos indígenas en la Amazonia

25 Mapa 8. Plan Maestro Intermodal de Transporte (PMTI) 2017

26 Mapa 9. Bloques petroleros en la Amazonia

28 Mapa 10. Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social

32 Mapa 11. Multitemporal de deforestación – zoom sabanas del Yarí

33 Mapa 12. Minería ilegal

36 Mapa 13. Figuras de ordenamiento minero en la Amazonia colombiana

Presentación Un apartado especial en la metodología fue el uso de

Mapa 1. Países del Bioma Amazónico.

Fuente: elaboración propia con datos de RAISG 2018.

1.1 La Amazonia colombiana y sus En la Amazonia colombiana, la alta diversidad de

Mapa 2. Cuencas hidrográficas en la Amazonia colombiana.

Fuente: elaboración propia con datos de IDEAM 2015, IGAC 2017.

Mapa 3. Biomas en la Amazonia colombiana.

Fuente: elaboración propia con datos de IDEAM 2017, IGAC 2017.

Mapa 4. División político administrativa de la Amazonia colombiana.

Fuente: elaboración propia con datos de IGAC 2017.

2 Referentes de política pública y 1. Cumbre de la Tierra: Colombia suscribió la

antropogénicas de mercurio y sus compuestos. a gozar de un ambiente sano, a la vida, a la salud, a la

en la actualidad el 12 % de la región en sus cate- 4. En 1989 se crea mediante el decreto 1989

Fuente: elaboración propia

2.2.1 Institucionalidad ambiental para la procesos regionales y locales de desarrollo territorial,

Figura 1. Número de resguardos indígenas y extensión por departamentos amazónicos.

2.3.2 Autonomía política y gobierno propio para la conformación de Asociaciones de

Mapa 6. Resguardos indígenas, áreas no municipalizadas y AATI en la Amazonia colombiana.

2.4 El territorio campesino y la Por otro lado, la formulación de estas estrategias

Figura: Área (ha) % de la Amazonia

Mapa 7. Zonas de reservas campesinas y resguardos indígenas en la Amazonia colombiana.

Fuente: elaboración propia con datos de IGAC 2018, ANT 2017.

3 Situaciones o dinámicas de transformación de la Amazonia. (1) La no territorializa-

estableció como principal instrumento de pla- Desarrollo 2018-2022. Lo anterior signi-

En paralelo, el accionar de los actores armados emer- 3.2.1 La infraestructura de transporte

Mapa 8. Plan Maestro Intermodal de Transporte (PMTI) 2017.

Tabla 2. Instrumentos de planificación de la inversión en infraestructura vial terciaria.

Fuente: (FCDS, GEF-CA, 2019).

Mapa 9. Bloques petroleros en la Amazonia.

En la Amazonia, el área en producción no ha variado 3.2.3 La promoción de la agroindustria –

Mapa 10. Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres).

Posibles conflictos a presentarse en la Amazonia, esta figura condiciona su viabilidad territorial

Adicionalmente, y tras el fallo de la Corte Consti-