KENNETH A.

SHEPSLE
Y

MARK S. BONCHEK

LAS FÓRMULAS
DE LA POLÍTICA

Instituciones, racionalidad y comportamiento

Traducción de Maño Zamudio

TAURUS
PENSAMIENTO
Título original: AnalyzingPolines
D.R. © KENNETH A. SHEPSLE YMARK S. BONCHEK, 2004 ÍNDICE
taurus __

T 1
De esta edición:
D.R. © Santillana Ediciones Generales, S.A. de C.V., 2005
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2. RACIONALIDAD: EL MODELO DE DECISIÓN 21
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4. L A DECISIÓN EN GRUPO Y LA REGLA DE LA MAYORÍA 53
La Uruca, lOOm Oeste de Migración y Extranjería,
San José, Costa Rica.
5. Los MODELOS ESPACIALES DE I A REGLA DE LA MAYORÍA 85
Primera edición en México: abril de 2005.
Coedición con el CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas).
Coordinación de Publicaciones. 6. E L COMPORTAMIENTO ESTRATÉGICO: ENGAÑO, FALSEAMIENTO
Y MANIPUIACIÓN 135
ISBN: 968-19-1365-5

D.R. © Diseño de cubierta: Angélica Alva Robledo 7 . L O S MÉTODOS DE VOTACIÓN Y LOS SISTEMAS ELECTORALES 165
RESUMEN DE I A SEGUNDA PARTE igg

Impreso en México

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forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico,
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 TERCERA PARTE RECONOCIMIENTOS
LA COOPERACIÓN, LA ACCIÓN COLECTIVA Y LOS BIENES PÚBLICOS

8. LA COOPERACIÓN 195
Este libro es resultado de la colaboración entre un profesor y sus
9. LA ACCIÓN COLECTIVA 215 colegas, tanto en la enseñanza como en la escritura, colaboración
que comenzó a finales de la década de los ochenta, cuando la Fun-
10. Los BIENES PÚBLICOS, LOS EFECTOS EXTERNOS dación Ford invitó a varios catedráticos de Harvard a presentar
Y LA PROPIEDAD COMUNAL 251 propuestas sobre economía política. La Fundación estaba ansiosa
por proporcionar recursos para que los académicos experimenta-
dos pasaran más tiempo enseñando esa materia a los estudiantes
universitarios. Como participante en la elaboración de la propues-
CUARTA PARTE ta, Kenneth Shepsle se mostró de acuerdo en crear un curso sobre
LAS INSTITUCIONES teoría de la decisión racional, el cual pusiera de relieve la rigurosa
metodología que caracteriza ese enfoque, pero que, al mismo tiem-
11. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE LAS INSTITUCIONES 289 po, fuese accesible para estudiantes universitarios con anteceden-
tes e intereses intelectuales diversos.
12. LAS LEGISLATURAS 301 El curso se organizó originalmente como un pequeño semina-
rio para los estudiantes del Departamento de Ciencias Políticas de
13. LA BUROCRACIA Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 331 Harvard. Después de varias experiencias con pequeños grupos de
estudiantes muy motivados, Shepsle transformó los materiales en
14. EL LIDERAZGO 363 un curso tipo conferencia, destinado principalmente a los estu-
diantes del Departamento de Estudios de Gobierno de Harvard.*
15. Los TRIBUNALES Y LOS JUECES 387 Su adjunto en la época, James Hamilton (ahora docente de la
Universidad de Duke), desempeñó una función muy amplia en
16. EL GABINETE DE GOBIERNO Y LA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA .... 413 esa tarea. Después de varios años de mejorar los materiales, Shepsle
fue invitado a presentar el curso con el fin de someterlo a la consi-
17. LAS LECCIONES FINALES 437 deración del Departamento Central de Planes de Estudios de
Harvard. Para hacer la transición de los estudiantes especializados
NOTAS 441 del Departamento de Estudios de Gobierno de Harvard a los estu-
diantes de artes y ciencias en general, era necesario desarrollar y
refinar aún más los materiales. El profesor adjunto que ayudó en
esa etapa fue el actual coautor, Mark Bonchek, quien está termi-
nando su doctorado en el Programa de Economía Política y Cien-
cias Políticas de Harvard. Los capítulos de este volumen son las

* Se refiere a la Escuela de Gobierno "John F. Kennedy", donde se estudia

Política Pública y Administración y Economía Política. [N. del T.j

7
 LAS FÓRMUIAS DE Í A POLÍTICA

conferencias para la materia Análisis Social 46 del Departamento

Central de Planes de Estudios de Harvard.
Los autores utilizaron el material de esas conferencias y añadie-
ron muchos ejemplos y casos para ilustrar un conjunto cada vez
más amplio de principios del análisis de los fenómenos políticos.
Varias generaciones de estudiantes universitarios han servido, sin
saberlo, como conejillos de indias del proyecto. Cuentan con nues-
tras simpatías y nuestro agradecimiento. También queremos dar
las gracias a un grupo de profesores adjuntos quienes a lo largo de
esos años trabajaron estrechamente con el autor principal, pro-
porcionando ilustraciones y ejemplos adicionales; entre ellos se
cuentan Christopher Afendulis, Alison Alter, Mark Andersen, Sven
Feldmann, Victoria Gerus, MiriamJorgensen, Steve Kafka, Alexan-
der Schuessler y Melissa Thomas.
El penúltimo borrador del manuscrito fue revisado a concien-
cia por un buen número de lectores cuyas ideas y sugerencias fue-
ron incorporadas en su mayoría a esta versión final. Estamos muy
agradecidos con Alison Alter, James Hamilton, Brian Humes, Paul
Johnson, Michael Laver y William Mitchell.
No podemos ignorar la contribución de nuestro compilador,
Roby Harrington, de W.W. Norton & Company. Fue él quien des-
de un principio nos pidió con insistencia que transformáramos las
conferencias en un libro —en realidad persistió durante varios años
en ello—. Durante la empresa, nos ofreció apoyo, consuelo y críti-
cas constructivas; por lo demás, sus discretas frases de aliento nos
mantuvieron en la brega. Cuando finalmente aparezca el libro,
esperamos que comparta nuestro orgullo y satisfacción.
El finado William Riker, cuya erudición ocupa un lugar promi-
nente en las páginas de este libro, sigue siendo una inspiración
para nosotros. Él fue el "padrino" del análisis de la decisión racio-
nal en las ciencias políticas y la Universidad de Rochester, donde
enseñó durante más de un cuarto de siglo, sigue siendo el centro
intelectual de dicho análisis. Nuestros padres, a quienes con un
gran placer dedicamos esta obra, también siguen siendo fuente de
inspiración para nosotros.
Kenneth A. Shepsle,
Mark S. Bonchek,
Cambridge, Massachussets
 1 . N O ES GRAN CIENCIA, P E R O . . .

Este libro pretende ser modesto, pero en realidad no lo es. Aun-

que nuestra prosa estará salpicada de reservas y de "por un lado
esto, pero, por el otro, aquello", de hecho, lo que haremos será
describir un parteaguas en el estudio de la política. Desde el final de
la Segunda Guerra Mundial, los cambios que han experimentado
los estudios de la política han sido numerosos, muchos de ellos
magníficos, más de lo que podríamos abarcar en un solo volumen.
Por ello, nos concentraremos en dos de los cambios más significa-
tivos en cuanto a su enfoque: el paso de la descripción a la explica-
ción y el del juicio al análisis.

¿ U N A CIENCIA DE LA POLÍTICA?

Considérese este ejemplo: todos estamos acostumbrados a los re-

proches que se hace a los políticos en la prensa y en las conversacio-
nes cotidianas a la hora del café. Se hace una descripción rutinaria
de sus pecados, a m e n u do se desprecia a sus personas y regular-
mente se aduce que sus acciones rayan en lo venal, lo inmoral y lo
repugnante. En casi todas las culturas se considera a los políticos
como bribones de una clase u otra, en ocasiones simpáticos, inclu-
so encantadores; males necesarios, en el mejor de los casos, pero
bribones al fin y al cabo. 1 Tales caracterizaciones, tanto en la tradi-
ción oral como en la prensa sensacionalista, son ricas en descrip-
ciones e implacables en sus juicios; sin embargo, raramente resultan
algo más que ejercicios narrativos y exageraciones.
Al final de la Segunda Guerra Mundial, la ciencia política ya
era mucho más que narración y exageraciones. Antes que una na-
rración, los estudios de la política consistían, en primerísimo lu-
gar, en descripciones contemporáneas detalladas y escritos sobre
historia política. Cualquiera de los principales libros sobre el Con-
greso, por ejemplo, era tanto un compendio de hechos sobre la

11
 L \ S FÓRMULAS DE l-A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

actividad legislativa corriente como una explicación de la manera blemas y por qué el nuevo arreglo institucional reformado no ha-
como esa práctica había evolucionado a todo lo largo de la histo- bría de verse sujeto también a más ajustes, más experimentaciones.
ria de la institución. Lo mismo podría decirse acerca de los doctos En resumen, la ciencia política que un estudiante universitario
tomos sobre los partidos políticos, las elecciones, la presidencia, podía encontrar al final de la Segunda Guerra Mundial era pri-
los tribunales, los grupos de interés, las instituciones estatales y mordialmente descriptiva y sentenciosa', se inclinaba mucho menos
municipales, en resumen, sobre los estudios de casi todos las facetas por la explicación y el análisis. Durante los siguientes veinte años,
de la vida política estadounidense. El antropólogo Clifford Geertz los politólogos mejoraron aún más en la descripción y adquirie-
se refiere a ese tipo de análisis como una descripción densa} Por lo ron habilidades en la recolección de datos que les permitieron
general, una descripción densa es cuidadosa, detallada en extre- llevar a cabo mediciones más precisas de las relaciones causales;
mo y exhaustiva, a diferencia de una "mera" narración; pero tam- pero fue sólo hasta la década de los sesenta cuando esa atención
bién es indiscriminada, pues la acumulación de detalles muchas sistemática comenzó a centrarse en las cuestiones del "porqué".
veces no es más que un montón de hechos. 3 "¿Por qué?" es la principal interrogante de la ciencia; las respues-
Y, si bien es cierto que la ciencia política de la posguerra es algo tas a ella son explicaciones y, para obtener explicaciones, es nece-
más que una narración, también es una exageración común. El sario el análisis.
énfasis valorativo de la ciencia política de la posguerra estaba ani- La transformación del estudio de la política a partir de la narra-
mado sobre todo por sentimientos reformistas; así, en los mismos ción y el intercambio de anécdotas, primero; a una descripción
libros sobre el Congreso densamente descriptivos, por lo general densa e histórica, después; a una medición sistemática y, más re-
se encontraban objeciones a la naturaleza autoritaria del vocero cientemente, a la explicación y el análisis, constituye un movimiento
de la Cámara de Representantes, la preocupación por el dominio significativo a lo largo de una trayectoria científica. La narración y
de los comités del Congreso y un descontento generalizado por la el intercambio de anécdotas forman parte de una tradición oral
naturaleza antidemocrática del obstruccionista o filibustero en el que es más común encontrar en las comunidades de periodistas,
Senado, 4 la influencia desmesurada de los grupos de presión y la en los comentaristas de los asuntos públicos y en los aficionados a
intolerancia del partido mayoritario hacia la diversidad de opinio- la política. A menudo, es poco lo que se sabe más allá del sentido
nes entre sus filas (para no hablar del total desdén de la mayoría común que se asocia (en ocasiones) con quienes acumulan abun-
por las opiniones del partido minoritario). Las reformas estaban dantes detalles. Mientras que para el narrador casi todo es anec-
destinadas a curar a la legislatura de esos males. dótico e idiosincrásico, quienes miden cuidadosamente y describen
Ahora bien, en esas descripciones, juicios y sugerencias de re- sistemáticamente están comprometidos con una actividad esen-
formas, los estudiosos y comentaristas no prestaban atención a la cial para la realizaciónde la investigación científica. De la descrip-
explicación de los males que describían ni hacían defensa alguna ción sistemática surge la posibilidad de identificar las regularidades
de la manera como debían funcionar las reformas; por ejemplo: empíricas. Ello requiere separar el grano de la paja, por así decir-
una sistematización de las minutas históricas de las comisiones del lo, pero eso no es posible sin antes haber llevado a cabo cuidado-
Congreso no iba acompañada de consideración alguna acerca de samente la medición y la descripción.
por qué, para empezar, se utilizaban dichas comisiones en la legisla- Las regularidades empíricas, en especial las resistentes, en el
tura, esto es, por qué existe en los cuerpos legislativos una división sentido de que parecen presentarse a menudo y en una variedad
del trabajo y por qué ésta adopta una forma particular. De manera de circunstancias diferentes, son las que despiertan nuestra curio-
similar, los abogados para la reforma de diversas prácticas obsoletas sidad. ¿Por qué los legisladores propietarios se reeligen con mayor
prestaban escasa atención al por qué existían esas prácticas en pri- frecuencia? ¿Por qué, en las democracias modernas, los países que
mer lugar, por quéla reforma propuesta habría de resolver los pro- recurren a la representación proporcional tienen tantos partidos

12 13
 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

políticos, mientras que aquellos que recurren a instituciones de

sombra,de un ser humano real, pues, de manera muy simplista, se
votación alternas (por ejemplo, los sistemas basados en distritos, considera a una mujer o a un hombre, 5 exclusivamente en fun-
en los que se elige al candidato por mayoría de votos) tienen me- ción de las cosas que quiere y de aquellas en las que cree. Quere-
nos partidos? ¿Por qué los Estados democráticos rara vez van a la mos tener una idea de cómo elige o selecciona una persona cuando
guerra contra otras democracias? ¿Por qué los países de la Cuenca se enfrenta a diferentes opciones. En virtud de que el comporta-
del Pacífico han desarrollado sus economías con mayor éxito que miento político se refiere a m e n u do al hecho de tomar decisiones,
los de África, América Latina o el Sudeste Asiático, cuando no exis- nuestro modelo nos proporciona corazonadas e intuiciones acer-
ten ventajas en recursos u otras diferencias manifiestas? ca de cómo un individuo genérico o representativo enfrenta esas
Evidentemente, en esta obra no daremos respuesta a la amplia circunstancias en lo abstracto.
gama de cuestiones relacionadas con las regularidades empíricas
En los capítulos 3 y 4, para poner otro ejemplo, pasamos de
identificadas por una generación de mediciones y descripciones
centrar la atención en el individuo a un grupo de individuos. Aun-
cuidadosas; pero, definitivamente, sí centraremos nuestra atención
que la política se refiere a menudo al hecho de elegir, sólo en un
muy cuidadosamente en los "porqués" y en cómo reflexionar para
m u n d o como el de Robinson Crusoe los individuos pueden elegir
llegar a las respuestas. Ésta es una de las principales vías para prac-
en completo aislamiento de los demás, y eso difícilmente constitu-
ticar la ciencia política en los noventa y constituye un preludio a
ye una situación muy política. En consecuencia, extendemos nues-
una ciencia social madura. La ciencia política no es una ciencia exacta
tro m o d e l o básico d e la e l e c c i ó n individua l m e d i a n t e la
pero su énfasis en la explicación y el análisis la acerca más, en su
construcción de un modelo más elaborado en un marco de elec-
forma, a las ciencias físicas y naturales que en épocas anteriores.
ción de grupo. En los capítulos restantes de la segunda parte, me-
joramos el marco del grupo, tomando en consideración un número
cada vez mayor de características del contexto de la toma de deci-
M O D E L O S Y TEORÍAS siones. Nuestro modelo empieza siendo simple, pero, paulatina-
mente enfrentan comienza a adoptar parte de la complejidad de
Hagamos una pausa ahora y veamos hacia dónde nos dirigimos. El los grupos reales y de las decisiones que éstos enfrentan. A lo largo
propósito principal de este libro no es exponer a los estudiantes a del camino, nuestras percepciones acerca de "la manera como fun-
los detalles específicos de la vida política, detalles que, sin duda ciona el m u n d o real" se hacen cada vez más complejas.
alguna, estudian en otros cursos de historia, ciencias políticas y La tercera parte exige recurrir a algunos modelos nuevos, aun-
sociología, sino, antes bien, presentarles algunas herramientas teóri- que todavía básicos. Los grupos que estudiamos en la segunda parte
cas que les sean útiles para explicar esos detalles. Prestaremos una adoptan sus decisiones mediante el voto, al menos en algunas oca-
atención especial a familiarizarlos con modelos básicos; estilizacio- siones, y podemos pensar en esos grupos como en las comisiones
nes que tienen la intención de abordar de una manera muy rudimenta- o los cuerpos legislativos; pero otros tipos de grupos funcionan de
ria alguna situación real. Los modelos son versiones expresamente distintas maneras. Un grupo de agricultores que enfrenta el pro-
simplificadas de la realidad. Los acontecimientos del m u n d o real blema de un pantano infestado de mosquitos, adyacente a sus res-
son conjuntos de características complejos, a menudo demasiado pectivas propiedades, por ejemplo, puede decidir cooperar entre
complicados como para comprenderlos directamente. Depende- sí para deshacerse de la molestia. La interrogante que surge aquí
mos de un modelo estilizado que nos brinde la comprensión y la es por qué habría de cooperar alguno de los agricultores. Si los
guía para conformar nuestro análisis de esos acontecimientos. otros se las arreglan para erradicar la población de mosquitos,
Por ejemplo, en el capítulo siguiente elaboraremos un modelo entonces el que no coopera también se beneficia (y, no tiene que
simple de decisión humana. Apenas contiene un poco más que la pagar ninguno de los costos); si, por otra parte, los otros no logra-

14
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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHF.PSIE V MARK. S. BONCHEK

sen resolver el problema, sólo si el que en ese momento no estuviere 1932.Q 1986), sobre un tema específico (el incremento del ingreso
cooperando hubiese significado la diferencia, entonces él tendría nacional), se requiere que tomemos partido en toda una variedad
que cargar con algo del costo (y quizá tampoco en ese caso). La de cuestiones: ¿cuál es el tamaño específico del grupo?; ¿cuántos
cuestión en este ejemplo depende menos de la manera como el miembros son necesarios para aprobar una moción?; ¿puede en-
grupo adopta las decisiones —si mediante una votación o median- mendarse la moción?; ¿quién tiene derecho a hacer mociones?; si
te algún otro método— que de los mecanismos a través de los cua- una moción es derrotada, ¿puede hacerse una nueva propuesta?
les esos individuos obtienen los dividendos de la cooperación Una teoría, entonces, es una elaboración especializada de un mo-
mediante la creación del grupo, en primer lugar. Necesitamos un delo destinado a una aplicación específica.6
modelo que nos permita estudiar la lógica de la participación y de En los capítulos de la cuarta parte nos acercamos aún más a la
la acción colectiva. En los capítulos de la tercera parte nos exten- teoría. En ellos examinamos algunas instituciones, a menudo en
demos sobre este tema. abstracto, pero ocasionalmente en sus detalles específicos. Nues-
En las dos primeras partes del libro nos esforzamos por animar tro análisis de las legislaturas y sus relaciones con los agentes buro-
un poco las cosas con casos ad hoc tomados del m u n d o real. En cráticos, por ejemplo, se basa en la conducción de las relaciones
ocasiones, se trata simplemente de ejemplos concretos del tema intergubernamentales entre el Congreso estadounidense y sus co-
que estamos tratando; así, en el capítulo 2, para ilustrar la función mités, por un lado, y entre el Congreso y los funcionarios de las
de la incertidumbre en la decisión que adopta el individuo, habla- dependencias y órganos reguladores del Ejecutivo, por el otro. De
mos brevemente sobre el riesgo que representan para los políticos manera similar, nuestro examen de los gobiernos ministeriales se
sus decisiones cuando éstas se relacionan con su carrera. En otras basa en experiencias del mundo real, sobre todo de la Europa con-
ocasiones, jugamos un poco irresponsablemente con la historia, a tinental, con parlamentos muítipartidistas y gobiernos de coalición.
fin de dar una explicación de un suceso histórico real, para ilus-
trar una idea importante; de esta forma, en el capítulo 3 ofrece-
mos algunos ejemplos concretos de la manipulación de las L A POLÍTICA
decisiones de los grupos, analizando la manera en que las manio-
bras estratégicas de los líderes del Congreso influyeron en la polí- Ahora que ya se sabe a donde nos dirigimos, llegó la hora de em-
tica fiscal durante la Guerra Civil, la Gran Depresión y los años de prender camino. Nuestro propósito al escribir este libro es pro-
Reagan. Esos casos difícilmente contarían con la aprobación de un porcionar algunas herramientas que permitan al lector llevar a
historiador, ya que muy conscientemente hemos abreviado su pre- cabo sus propios análisis de los acontecimientos políticos que afec-
sentación y simplificado las historias, despojándolas de todo, salvo tan su vida. Creemos que la comprensión y la aplicación de los
délo esencial para ilustrar un punto teórico específico.Recuérdese conceptos contenidos en este libro ayudarán al lector a pronosti-
que no buscamos la descripción densa, sino los principios teóricos. car y explicar los acontecimientos políticos. Nuestra tarea consiste
Los casos históricos simplificados se asemejan un poco al he- en presentar esos conceptos con claridad y en explicar cómo se
cho de transformar un modelo específico en una teoría de algo puede emplearlos en situaciones del m u n d o real. La tarea del lec-
real. Una teoría, como pensamos utilizar el término, es el mejora- tor es abordar el material, comprender los conceptos, observar
miento de un modelo cuyas características un tanto vagas y abs- cómo se pueden usar en contextos reales y probarlos, haciendo
tractas se hacen más concretas y específicas en ella. Para pasar de frente a los acontecimientos de su propia vida y del ámbito que lo
la formulación abstracta de la decisión en grupo a una aplicación rodea. Si llevamos a cabo adecuadamente nuestra respectiva ta-
más concreta que se refiera a un grupo específico (el Congreso de rea, creemos que el lector comenzará a ver el m u n d o de una ma-
Estados Unidos), en un momento específico del tiempo (1862, nera diferente. C o m p r e n d e r á por qué ciertos grupos tienen

16 17
 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

minúscula" del lugar de trabajo, de las reuniones del cuerpo do-

dificultades para cooperar o adoptar decisiones; por qué la gente
cente, del comité de gobierno estudiantil, del salón de asambleas
se queja de los problemas, pero no hace nada para resolverlos; por
del sindicato, de la mesa de la cocina, de la sala de juntas de la
qué los candidatos y los líderes políticos cometen algunas de las
compañía, de la reunión de ministros de la iglesia y de otros ámbi-
locuras que hacen; y comenzará a apreciar por qué algunos pro-
tos menos formales de los grupos. Lo anterior difícilmente define
blemas pueden resolverse y otros, no. En resumen, estará en posi-
nuestro tema de manera exhaustiva, pero nos contentamos con
bilidades de analizar la política.
dejarlo así. Si el lector puede aceptar esa ambigüedad, entonces lo
Todavía no hemos aventurado una definición de qué es exacta-
invitamos a seguir leyendo.
mente lo que estamos haciendo cuando analizamos la política.
Como nota preliminar final, entonces, necesitamos delimitar nues-
tro tema de alguna manera. En una de las definiciones más famo-
sas, David Easton describió la. política como "la asignación autoritaria
de valores para una sociedad". 7 Esta útil definición ha sobrevivido
durante más de cuarenta años, pero deja fuera más de lo que qui-
siéramos. Imagínese al exhausto jefe de una familia que regresa a
casa agotado por un monótono día de "política de oficina". No
hay nada de "autoritario" en, digamos, el hecho de que Hernán-
dez estuviese tratando de impresionar al jefe con el propósito de
mejorar sus posibilidades de obtener el puesto de gerente regio-
nal que pronto estará disponible. Además, seguramente, las intri-
gas del lugar de trabajo no abarcan la asignación de valores para
toda una sociedad. La política de oficina, la política universitaria,
la política religiosa, la política sindical, la política del club, la polí-
tica familiar (¿debemos atrevernos a decirlo?) y muchos otros ejem-
plos parecen implicar todo lo que, enjerga común, incluimos bajo
la rúbrica de "política"; sin embargo, aparentemente, están ex-
cluidos de la definición de Easton. Para los propósitos de nuestra
exposición, consideraremos que la política es completamente in-
distinguible de los fenómenos de la vida en grupo, en general;
que consiste en individuos que interactúan, maniobran, disimu-
lan, siguen estrategias, cooperan y mucho más, a medida que bus-
can lograr sus metas, cualesquiera que éstas sean, dentro de la vida
en grupo.
Uno de los beneficios reales de atribuir a la política todas las
facetas de la vida en grupo es, creemos, su desmitificación. Nues-
tro propósito se refiere no sólo a la política con "P mayúscula" que
se lleva a cabo en la Casa Blanca, el Kremlin, el número 10 de
Downing Street, Capítol Hill, Whitehall, la Suprema Corte y otros
lugares de actividad oficial; también comprende la política con "p

19
18
 2. RACIONALIDAD: EL MODELO DE DECISIÓN

Al analizar la política, adoptaremos lo que se ha llegado a conocer

como el enfoque de la decisión racional También recibe otras deno-
minaciones: teoría política formal, teoría política positiva y econo-
mía política. En realidad, en un intento genuino (aunque fallido)
de imperialismo intelectual, a algunos economistas les gusta pen-
sar que se trata del enfoque de la política desde el punto de vista
de la economía. 1 Tienen razón en un sentido: el supuesto de la
racionalidad ha sido utilizado más extensamente y ha visto su ma-
yor florecimiento en la economía, pero, como veremos, el com-
portamiento racional n o tiene nada que sea particularmente
económico.
El término racionalidad tiene una larga historia y, en lenguaje
común, con frecuencia significa algo enteramente distinto de lo
que tenemos en mente. Si una amiga nuestra hace algo que noso-
tros no haríamos si estuviésemos en sus zapatos —digamos ir al
cine la noche anterior a un examen final—, podríamos decir: "ca-
ramba, eso es realmente irracional"; con lo cual querríamos decir:
de acuerdo con lo que mi amiga quiere, ésa no es la mejor manera
de obtenerlo; o quizá queremos decir algo diferente: de acuerdo
con lo que yo quiero, yo no haría lo que, ella está haciendo (y ella
debería querer lo que yo quiero). En cualquier caso, estamos afir-
mando que lo que nuestra amiga hace es una locura. Y bien puede
ser una locura, pero nos reservaremos el uso del término irracio-
nalidad para algo muy específico.
Como nosotros lo utilizaremos, el término "racionalidad" no
significa que quien la posee sea alguien "genial" o "que todo lo sabe".
Los hombres y mujeres cuyo comportamiento deseamos entender
no son dioses, por lo que de ninguna manera queremos caracteri-
zar como irracional una desviación del comportamiento omnis-
ciente propio de los dioses (puesto que, entonces, prácticamente
todo comportamiento entraría en esa categoría). Las personas que
utilizamos como modelo no lo saben todo ni son personas cosmo-

21
 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

politas; son gente común y corriente; y, como tales, tienen necesi- tan de^ obtener las cosas que consideran importantes, las cuales
dades y creencias, las cuales afectan su comportamiento. pueden abarcar la empatia por la familia, los amigos, las ballenas,
los árboles o por extranjeros diversos. Creemos que la concepción
que un individuo tiene de sí mismo se refleja en sus preferencias y
PRELIMINARES prioridades. El tratar de obtener tales preferencias y prioridades
es el egoísmo en acción.
Las necesidades del individuo, a las que nos referiremos como pre- El m u n d o de las preferencias y las prioridades es un mundo
ferencias, pueden verse inspiradas por un sinnúmero de fuentes interior. En realidad, debido a que una persona n o lleva escritas
diferentes. Es claro que los humanos venimos equipados con cier- sus preferencias en la frente y, en ocasiones, por razones sutiles,
to número de necesidades relacionadas con la supervivencia y la puede no ser todo lo que parece, frecuentemente tenemos que
reproducción: alimento, protección de los elementos, deseos sexua- hacer suposiciones acerca de éstas; es decir, al tratar de imaginar lo
les, etc. Otras necesidades pueden adquirirse socialmente y estar que alguien podría hacer, tenemos que empezar por alguna par-
relacionadas sólo en forma indirecta con cuestiones tan amplias e te, y tomar en consideración nuestras corazonadas y percepciones
importantes como la supervivencia de la especie: la preferencia acerca de los motivos de esa persona es a m e n u do un punto de
por la última moda en pantalones de mezclilla o el disco compac- partida útil.
to más reciente de los Rolling Stones. Los hombres y mujeres mo- Con todo, las preferencias, los gustos y los valores no son todo
dernos son animales sociales y económicos; aunque no podemos lo que se necesita para el comportamiento racional. Como com-
negar la fuerte influencia de las necesidades materiales, económi- plemento de ese m u n d o interior, existe un medio ambiente exterior
cas, en las preferencias del individuo, las demás fuentes de prefe- en el que se encuentran las personas. Ese medio ambiente está
rencias importantes incluyen los valores religiosos, los preceptos lleno de incertidumbre: acerca de la manera como funcionan las
morales, las inclinaciones ideológicas, los impulsos altruistas y un cosas, de las preferencias de los otros y de los acontecimientos
sentido de destino común con la familia, el clan, la tribu, el grupo aleatorios sobre los que los individuos no tienen dominio ni, en
étnico o algún otro tipo de comunidad. ocasiones, siquiera conocimiento; y esa incertidumbre nos intere-
Se supone que los individuos que pueblan nuestro m u n d o mo- sa, porque afecta la manera como las personas expresan sus prefe-
delo tienen preferencias derivadas de cualquiera de esas diversas rencias. Los individuos tienen preferencias, como ya se dijo, y
fuentes y de todas ellas. No pretendemos saber por qué las perso- suponemos que también cuentan con un repertorio, o cartera, de
nas quieren lo que quieren —dejamos eso a los biólogos, los psicó- comportamientos. Pueden hacer un sinnúmero de cosas en la bús-
logos y los sociólogos— ni necesitamos saber por qué para seguir queda de lo que sea que quieran (cosas como ir al cine o estudiar
adelante. Para nosotros, las preferencias son un o de los hechos la noche anterior a un examen final). A menudo no pueden elegir
dados de una situación y, para los propósitos de nuestro análisis, directamente lo que quieren (como obtener la calificación máxi-
suponemos que no cambian mucho en el corto plazo. En resu- ma en el examen final), sino que deben seleccionar un medio,
men, tomamos a las personas como las encontramos. 2 esto es, algo disponible en su cartera de comportamientos. Si cada
Ocasionalmente diremos que las personas que actúan de acuer- instrumento produce directamente un resultado claro, entonces
do con sus preferencias lo hacen por interés personal. Como ya se el trabajo de la persona racional es simple: elegir el medio que
dijo antes, ello no exige que supongamos que las personas son produce el resultado que más prefiere. Si alguien quiere la califi-
egoístas en el sentido usual de esa palabra; aunque, para ser ho- cación máxima en el examen final y estudiar la noche anterior
nestos, sí estamos diciendo que las personas son egoístas en un produce ese resultado, mientras que ir al cine, no, entonces, por
sentido ligeramente más amplio. Suponemos que las personas tra- supuesto, elegirá estudiar.

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 KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMl'IAS DE I A POLÍTICA

Hasta este momento, hemos avanzado un buen trecho. Resu-

Aquí entra la incertidumbre. Con mucha frecuencia, los indivi-
mamos este análisis preliminar: nuestra concepción de la raciona-
duos no tienen una idea exacta de cómo el medio o comporta-
lidad comprende tanto las preferencias como las creencias; un
miento que podrían adoptar se relaciona con los resultados que
individuo racional es aquel que combina de una manera congruen-
valoran; es decir, pueden tener tan sólo la idea más vaga de "cómo
te sus creencias sobre el medio ambiente exterior con sus preferen-
funciona el mundo", pueden no apreciar muy bien cómo las elec-
cias respecto a las cosas que se encuentran en ese medio ambiente.
ciones de los otros influyen en el resultado final y pueden no ser
Como no tenemos tiempo que perder, sólo podemos hacer notar
capaces de anticipar los acontecimientos aleatorios (como el virus
de pasada que el enfoque de la decisión racional es una forma de
que arbitrariamente nos escoge la mañana del examen). Conse-
individualismo metodológico. Se considera que el individuo es la uni-
cuentemente, la efectividad de los instrumentos de comportamien-
dad de análisis básica. En contraste, en muchas teorías sociológi-
to para obtener las cosas que un individuo quiere sólo se conoce
cas, se considera que el grupo es el elemento básico. Los enfoques
de manera imperfecta. El conocimiento y la sabiduría personales
marxistas comienzan con las clases económicas como los actores
no lo llevan a uno más lejos; pero debe usar lo que está a su dispo-
de sus modelos. La mayoría de las teorías sobre las relaciones in-
sición. Describimos las intuiciones que un individuo tiene respec-
ternacionales consideran un camino de agrupaciones cada vez más
to a la efectividad de un medio o comportamiento dados para
amplias hasta llegar al Estado-nación como unidad de análisis. De
obtener algo que quiere de acuerdo con sus creencias particulares.
hecho, incluso algunas teorías económicas consideran las agrupa-
Ahora bien, las creencias relacionan los medios con los resulta-
ciones como la unidad de análisis; una firma o toda una industria,
dos; y al hecho de actuar de acuerdo tanto con nuestras preferen-
por ejemplo. Lo más importante que se necesita saber acerca del
cias como con nuestras creencias se le d e n o m i n a racionalidad
individualismo metodológico es que en él se considera fundamen-
instrumental
tal que los individuos tengan creencias y preferencias. Estas cosas
Las creencias, como las preferencias, provienen de una gran
son la materia prima del conociemiento humano. Los grupos, las
variedad de fuentes y no necesitamos encontrar sus orígenes para
clases, las empresas y los Estados-nación no tienen mente y, por lo
considerar que forman parte de lo que define a un individuo en
tanto, no se puede afirmar que tengan preferencias o sostengan
algún momento en el tiempo. De hecho, las creencias pueden cam-
creencias.
biar a medida que el individuo adquiere experiencia en su medio
Es el momento de precisar más estas ideas.
ambiente exterior. El aprendizaje tiene lugar y provoca que el in-
dividuo modifique sus opiniones iniciales acerca de la efectividad
de un medio específico para lograr algunos objetivos en particu-
L A MOTIVACIÓN
lar. Estar en la parte pronunciada de una curva de aprendizaje
significa encontrarse en una situación relativamente nueva de gran
incertidumbre, en la que cada nueva porción de experiencia nos Para hallar los motivos de un modelo racional de comportamien-
hace modificar nuestros puntos de vista acerca de cómo funciona to político, comencemos echando una ojeada a la manera como
el mundo en esa situación. A medida que se acumulan las porcio- los economistas practican su oficio. Hacemos una simplificación
nes de experiencia, nuestras creencias comienzan a asentarse, nues- vergonzosa, pues planteamos el punto de vista de que la economía
tras opiniones empiezan a afirmarse y modificamos nuestro punto trata primordialmente sobre la manera como cuatro diferentes cla-
de vista con menor frecuencia, menos radicalmente; nos encon- ses de actores deciden distribuir lo que les pertenece. Para el con-
tramos en la parte "plana" de la curva de aprendizaje, hemos apren- sumidor, la decisión consiste en cómo gastar su capital monetario
dido la mayor parte de lo que necesitamos saber y nos hemos con el propósito de lograr la máxima satisfacción (o utilidad, como
desecho de la mayor parte de las dudas (que sean desechables). la denominan los economistas). Los productores, por otra parte, po-

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

seen varios insumos productivos y deben determinar la mejor ma-

como el bienestar de sus trabajadores o la calidad de sus produc-
nera de combinarlos para elevar al máximo sus ganancias. El pre-
tos, aun cuando estos dos últimos se proporcionen en ocasiones a
supuesto de un trabajador consiste en tiempo, por lo que, para no
expensas de sus utilidades?, ¿no obtienen los trabajadores ningu-
complicar las cosas, suponemos que los trabajadores laboran duro
na satisfacción del trabajo en sí mismo o sólo les interesa la cantidad
por una tasa de salarios fija, de manera que, una vez que deciden
de esfuerzo que deben invertir (e, indirectamente, sus salarios)?,
cuánto tiempo gastan en el trabajo, quedan determinados tanto ¿invertir, para obtener rendimientos en el largo plazo es lo único
sus salarios totales (y, por ende, la dote monetaria de la que deri- que un inversionista puede hacer con su riqueza?, ¿no puede des-
van la satisfacción cuando se transforman en consumidores) como tinar parte de ella a financiar unas vacaciones en el trópico en lo
la cantidad de tiempo que les sobra para el ocio; consecuentemen- más crudo del invierno o una nueva ala del hospital infantil de su
te, los trabajadores escogen una cantidad de tiempo para trabajar lugar de residencia?
con el propósito de adquirir poder de compra y tiempo de ocio,
Es evidente que la exactitud descriptiva no es el tema o el pro-
cada uno de los cuales contribuye a su satisfacción. Finalmente,
pósito de los supuestos del economista. La razón es científica, no
los inversionistas son proveedores de capital y distribuyen su rique-
sustantiva. La idea es ésta: ¿podemos explicar las variaciones y re-
za en varias oportunidades de inversión alternativas, con la mira
gularidades del rendimiento, los resultados y el comportamiento
puesta en los rendimientos económicos durante el largo plazo.
económicos con un conjunto simple de supuestos? La teoría mo-
Resumimos lo anterior en el esquema 1.
derna de la economía es un gran edificio intelectual precisamente
porque, como ninguna otra ciencia social, ha tenido éxito en ela-
ESQUEMA 1 borar explicaciones lógica y rigurosamente; y, ello así, por cami-
nos empíricamente significativos. Los cimientos de ese edificio los
Actor Presupuesto Objetivo
forma un compromiso científico con la explicación, n o con la des-
Consumidores $ Satisfacción
cripción.
Productores Insumos Utilidades
Trabajadores Tiempo Poder de compra / Ocio Lo anterior no significa que no existan controversias en la econo-
Inversionistas Rendimientos en el largo plazo mía; en realidad, tal vez ni siquiera haya grandes consensos (puesto
$
que, casi en todas las épocas, los economistas parecen encontrarse
en campos enfrentados); aunque sí significa que, durante los dos
últimos siglos, se ha acumulado un corpus de, conocimiento científico,
un corpus que es diferente tanto de una enciclopedia llena de deta-
Sin duda alguna, cada una de las ideas anteriores contiene cierto lles descriptivos como de un conjunto de sabiduría (con lo que
grado de ambigüedad, pero se puede decir que, de una manera u queremos decir nociones prácticas llenas de sentido común). Se
otra, los economistas creen firmemente en lo que anima a los di- trata, en cambio, de una colección de principios lógicamente inte-
versos actores económicos. Y esto no es porque crean que sus su- grados, de un conjunto de herramientas de investigación —una
puestos —el esquema 1 es un conjunto muy simple de supuestos— metodología, si se quiere— para el pronóstico y la explicación. De
sean verificables como afirmaciones descriptivas. Si comenzáramos gran importancia es el hecho de que ese conocimiento científico
a hacer algunas preguntas obvias, rápidamente determinaríamos sea acumulativo, algo que lo distingue de la sabiduría, que es
que tales supuestos tienen graves fallas como afirmaciones des- intuitiva, implícita y, a menudo, no transferible (muere con su
criptivas. ¿Acaso los consumidores no se interesan en nada más poseedor).
que en el consumo?, ¿impulsa a los productores exclusivamente el ¿Es posible, de manera exactamente análoga a como ha ocurri-
motivo de las utilidades u otorgan cierta importancia a otras cosas,
do con la economía, crear una ciencia de la política?; es decir, ¿es

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 LAS FÓRMITAS DE IA POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK. S. BONCHEK

posible comenzar con un conjunto simple de premisas o supuestos chussets. A principios de la primavera, Kennedy anunció que
y, a partir de ellos, derivar principios de rendimiento, resultados y buscaría la reelección; la mayoría de los observadores creía
comportamiento políticos? Se trata de un reto de proporciones que, si Weld decidía no contender por la reelección como
enormes, pero la atención de este libro se centra en el objetivo que gobernador, sino desafiar a Kennedy e ir por el escaño en el
ha motivado el conjunto de obras sobre la teoría política positiva. Senado, la elección sería muy reñida.
Los panoramas posibles eran tres: 1) Weld podía conten-
der por la reelección como gobernador, con el éxito prácti-
L A LÓGICA SIMPLE DE LA PREFERENCIA Y LA DECISIÓN camente asegurado; 2) podía competir contra Kennedy por
el escaño en el Senado y ganar (con lo que no sólo incre-
Nuestro primer elemento fundamental es la noción de preferencia. mentaría su visibilidad a escala nacional durante los dos años
Debemos comenzar por definir los términos, explicar la notación siguientes sino que establecería también su reputación, en
y elaborar los supuestos. Como deseamos que el aparato concep- particular entre los republicanos conservadores, como "el
tual que estamos construyendo sea útil en una gran variedad de hombre que venció a Kennedy"); o 3) podía oponerse a
ámbitos, nos vemos obligados a desarrollar nuestros elementos fun- Kennedy en la contienda electoral y perder (con lo que aca-
damentales de una manera abstracta y general (por lo que suplica- baría con todas sus ambiciones políticas en el corto plazo).
mos al lector sea indulgente); sin embargo, para ofrecerle algo Así, los resultados posibles eran:
concreto a qué asirse, consideremos primero el dilema que en-
frentó William Weld, gobernador de Massachussets, en la prima- x. un periodo como senador (y grandes perspectivas de apare-
vera de 1994. cer en la boleta presidencial en 1996);
y: un (segundo) periodo como gobernador; y
z: salir de la política en el corto plazo.

CASO 1. OPCIONES ELECTORALES DEL GOBERNADOR WELD

Podemos mostrarnos razonablemente confiados al suponer
que Weld prefería el resultado x al resultado y y el y al z (y,
El gobierno de William Weld llegaría a su fin con las eleccio-
puesto que no era incoherente en sus gustos, también que
nes de noviembre de 1994, por lo que, en la primavera de
prefería el resultado x al resultado z). Así, podemos referir-
ese año, sopesó profundamente la suerte de su futuro políti-
nos al orden de sus preferencias como xyz; pero el gobernador
co. Había sido un gobernador republicano de mucho éxito
no podía elegir directamente entre {x, y, z); antes bien, sus
en su primer periodo (en un estado tradicionalmente demo-
opciones de comportamiento eran contender por la guberna-
crático), tanto, en realidad, que consideraba (como lo consi-
tura, contender por el Senado. Podemos equiparar el resul-
deraban todos los expertos locales) que tenía asegurada la
tado "competir por la gubernatura" con el resultado y, ya que,
reelección si decidía lanzarse en el otoño. Se sabía muy bien, no
como antes se hizo notar, todo el mund o creía que su reelec-
obstante, que el gobernador Weld era mencionado por "gran-
ción sería prácticamente un hecho; pero, ¿cómo se expresa
des conocedores" de todo el país como un posible candidato
"contender en la elección por el Senado" en función de los
a la nominación para la presidencia o la vicepresidencia por
resultados? En realidad, como lo explicamos en el texto más
el Partido Republicano en 1996; y, para complicar aún más
adelante, "contender en la elección por el Senado" se tradu-
las cosas, 1994 marcaba también el término del periodo de
ce en una lotería entre el resultado xy el resultado z, el resul-
Edward Kennedy, el senador de más antigüedad de Massa-

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 KENNFTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

xa.y. Dicho con palabras, los símbolos entre comillas afirman que
tado que más prefería y el resultado que menos prefería, res-
"x es mejor que y de acuerdo con las preferencias del señor f. De
pectivamente. En consecuencia, la decisión que enfrentaba
manera similar, escribimos ux L yn para representar el hecho de
el gobernador en la primavera de 1994 era entre la certi-
que el Señor i es indiferente entre x y y. Así, P. es la relación de
dumbre de la reelección y la lotería que le ofrecía probabili-
preferencia estricta de i, e /. es la relación de indiferencia de ¿.3
dades más o menos iguales de ganar un escaño en el Senado
Si al Señor i se le da la oportunidad de elegir entre x, yy z,
o quedar fuera de la política. Era una decisión riesgosa. (Nota:
entonces decimos que su decisión es racional si va de acuerdo con
Para alivio de algunos —esto es, los partidarios de Kennedy—
sus preferencias. Así, una decisión es racional si el objeto elegido es
y decepción de otros —es decir, los moderados republicanos
al menos tan bueno como cualquier otro objeto disponible de acuer-
de Massachussets, que habían esperado tener un posible can-
do con las preferencias del elector. Dicho de otra manera, aunque
didato presidencial en las manos—, Weld se abstuvo de desa-
equivalente, un objeto es una elección racional si ningún otro
fiar a Kennedy; en lugar de eso, buscó la reelección a la
objeto disponible es mejor según las preferencias de quien elige.
gubernatura y ganó en noviembre con 71 por ciento de los
Hasta ahora, lo expuesto es bastante sencillo y, una vez que uno
votos. Al escribir este libro —a principios de 1996—, Weld se
se acostumbra a la notación, vemos que es muy lógico. Ahora de-
había postulado como candidato para contender en noviem-
bemos determinar lo que debe ser verdad acerca de las relaciones
bre contra el senador de menor antigüedad por Massachu-
de preferencia e indiferencia que acabamos de describir, de tal
ssets, J o h n Kerry. En este caso, si perdía, Weld se mantendría
modo que decidir de acuerdo con ellas esté en conformidad con
en su puesto como gobernador.)
nuestras percepciones de la decisión racional. Lo que buscamos,
en efecto, son propiedades de las relaciones de preferencia que
permitan al elector ordenarlas opciones desde el punto de vista de
las preferencias (y, dado que es un alma racional, que le permitan
En el resto de esta sección, haremos abstracción de las caracte-
elegir la opción clasificada en el primer lugar de su jerarquía).
rísticas específicas de este caso, con el propósito de desarrollar
Resulta que las propiedades fundamentales que incorporan nues-
una lógica general de la decisión racional. Comenzamos con una
tra noción lógica de la racionalidad como ordenadora de las cosas
situación en la que existen tres objetos, por los que un actor típi-
en función de las preferencias son dos:
co, llamado señor i, tiene preferencia. Llamamos a esos objetos
opciones y les damos las denominaciones x, y y z. De una manera
Propiedad 1: Comparabilidad (integridad)* Se dice que las opciones
que precisaremos más adelante, el señor i tiene la capacidad para
son comparables desde el punto de vista de las preferencias (y
hacer afirmaciones como: "prefiero"* a y" o "soy indiferente entre
que la relación de preferencia es completa o íntegra) si, dadas dos
y y z". Las opciones pueden ser bifurcaciones en su carrera (como
opciones posibles (digamos x e y), ya sea x Pt y, y P. x o x I. y; es
el problema de Weld respecto a las elecciones) o candidatos polí-
decir, las opciones son comparables si, dado cualquier par de
ticos o cónyuges posibles o computadoras portátiles. Para nues-
ellas, el elector, prefiere la primera a la segunda, la segunda a la
tros propósitos, no importa qué es lo que comprende la situación
primera o es indiferente entre una y otra. 4
en que se tiene que decidir o el conjunto de opciones o cómo llegó
el señor i a establecer sus preferencias; sino que el señor i es racio-
nal, en el sentido de que sus preferencias son coherentes y de que
su decisión final guarda una relación lógica con sus preferencias. * Aunque este término, "comparabilidad", no existe en el español, nada se opo-
Simbólicamente, escribimos "x P. y" para representar el hecho ne a su creación con el claro sentido de "cualidad de comparable". El subrayado
en el texto es de los autores. [N. del T.]
de que el señor i (cuyo nombre aparece como subíndice) prefiere

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 LAS FÓRMUIAS DF. IA POLÍTICA KKNNETH A. SHKPSLK YMARK S. BONCHEK

Propiedad 2: Transitividad. Se dice que la relación de preferencia te lo que suponemos. Necesitamos preguntarnos si todas las rela-
estricta es transitiva si, dadas tres opciones posibles (digamos x, ciones satisfacen las propiedades 1 y 2. Si es así, entonces no he-
y y z), si x P..y e yP. z, entonces x P. z; es decir, si el señor i mos sido exigentes en absoluto; por lo tanto necesitamos saber
prefiere estrictamente x a ^ e p z , entonces prefiere x a z . D e con precisión qué es lo que nuestros supuestos excluyen de la con-
igual manera, la relación de indiferencia es transitiva si x I y, e sideración.
y Iz implican x Iz (esto es, si el señor i es indiferente entre xey, De hecho, no todas las relaciones son completas o transitivas (o
y entre y y z, entonces también es indiferente entre xy z.5 ambas cosas). Algunas relaciones satisfacen la transitividad, pero
no la integridad; 6 otras la integridad, pero no la transitividad; 7 y
Como nos lo aclara el caso, el gobernador Weld tenía preferencias otras más no satisfacen ninguna de las dos. 8
completas y transitivas respecto a las opciones {x, y, z}. Prefería un Dijimos algo consistente al adoptar las propiedades 1 y 2. Aho-
escaño en el Senado (x) a otro periodo como gobernador (y); otro ra, la cuestión consiste en si podemos defender nuestras afirma-
periodo como gobernador (y) a salir completamente de la políti- ciones. Respecto a la comparabilidad, resulta claro que es posible
ca (z); y, por supuesto, el escaño en el Senado (x) al páramo polí- exagerar hasta un grado tal en el que una comparación desde el
tico (z). punto de vista de las preferencias resulte absurda. El autor William
Si las preferencias de i satisfacen la comparabilidad y la Styron escribió la novela Sophie's Choice {La decisión de Sophie) para
transitividad, se dice entonces que i tiene un orden de preferencias. ilustrar ese absurdo. En su invención literaria, a una prisionera de
Como antes se dijo, la decisión racional es la opción de más im- un campo de concentración en Polonia se le permite salvar a uno
portancia en el orden. Obsérvese que P. e 7. son exactamente como de sus dos hijos de la cámara de gas, pero debe elegir a cuál de los
los símbolos > (mayor que) e = (igual que), respectivamente, de la dos salvar; si decide no elegir, ambos morirán. Es una decisión
manera en que se usan en los números reales. En el caso de los horrible, inhumana; sin embargo, Sophie sí elige (pues el no ha-
números reales x e y, ya sea x > y, o y > x, o x = y; por ende, son cerlo es mucho peor), aun cuando no considera que sus hijos sean
comparables. De manera similar, dados tres números, x, y y z, si comparables. Tomar una decisión horrible puede ser doloroso y a
x>y,ey>z, entonces x> z;ysi x=ye y =z, entonces x = z; por ende, algunos de nosotros podría finalmente faltarnos el valor para ha-
las relaciones son transitivas. En consecuencia, los números reales cer lo que debemos; pero, como en el caso de Sophie, aun esto
pueden ser ordenados desde el punto de vista de la magnitud (el último es una decisión que entraña sus propias consecuencias.
lector o lectora pueden comprobar por sí mismos que la relación El verdadero problema para la propiedad de comparabilidad
de preferencia débil, R., es similar a > [mayor o igual que], como surge en situaciones en las que la comparación no tiene sentido
en el caso de los números reales). para quien decide. Si los objetos no tienen relación en la mente
Todo lo anterior es muy simple. Las preferencias que permiten de éste como opciones alternativas, entonces es probable que se
las elecciones racionales son, en efecto, principios de orden, los cua- encoja de hombros, se muestre perplejo y, si tiene la opción, res-
les son personales: P. es la manera particular del señor i de orde- ponda con un "no sé". Si, a principios de 1993 o finales de 1994,
nar las opciones, que puede diferir de P, la manera particular de los encuestadores hubiesen tenido que preguntar a una muestra
la señora j de ordenar las opciones. Dichos principios de orden al azar de votantes si preferían a Bill Clinton o a William Weld en
permiten la comparación de opciones, un par a la vez (compara- las elecciones presidenciales de 1996, habrían obtenido una alta
bilidad) ; y las comparaciones que permiten son coherentes inter- proporción de respuestas "no sé", pues la mayoría de los pares de
namente (transitividad). candidatos realmente no tienen relación en la mente del votante
Con todo, antes de llegar a la conclusión de que todo va bien y medio con tanta anticipación en unas elecciones. Lo anterior no
avanzando, debemos estar satisfechos respecto a qué es exactamen- constituye tanto una crítica a los modelos basados en la racionali-

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHEK

dad cuanto una nota de advertencia como consejo para su uso

den, es probable que el comportamiento sea más aleatorio que
apropiado. Si han de estar basadas en consideraciones de princi-
racional, más arbitrario que basado en principios; pero, cuando lo
pios, como los asociados a la racionalidad, las decisiones deben
que elige importa al elector, es probable que éste se concentre más
tener algún significado para quienes deciden. 9
en ser coherente. Como en el caso de la comparabilidad, el hecho
La transitividad exige que quien decide no se confunda con un
de que la transitividad sea apropiada o no es una cuestión de opi-
sentido diferente; demanda coherencia, algo que no es muy fre-
nión que el investigador debe zanjar. La clase de coherencia que
cuente. Desde hace mucho tiempo, los profesores de psicología
esta propiedad exige es agotadora, sin duda alguna, aun en las
imponen a los alumnos de segundo grado los experimentos de
situaciones menos difíciles, como la decisión que tuvo que adop-
solución salina y tonos de gris en las clases introductorias de psico-
tar el gobernador Weld en la primavera de 1994; sin embargo, la
logía. El experimento típico comienza con diez botellas de agua
necesitamos para seguir adelante con nuestro propósito y debe-
con un contenido variable de sal (o diez imágenes de un triángulo
mos contentarnos con saber que, como en otras ciencias, para
de color blanco, negro o algún tono de gris). Cuando se pide al
poder avanzar, es necesario simplificar los supuestos. 10
estudiante, que pruebe el agua de dos botellas (o se le pone frente
a dos triángulos), se le pregunta cuál sabe más salada (o cuál es
más oscuro), se registra su respuesta y después se le presenta otro
E L PARADIGMA DE LO ÓPTIMO
par. El experimento continúa durante cierto tiempo, a lo largo del
cual se presentan pares opcionales y se registran las respuestas (hay
Los supuestos de comparabilidad (integridad) y transitividad dan
45 pares distintos). Debido a que las diferentes soluciones salinas
como resultado un "principio de ordenación": permiten que un
se confunden una con otra (como se funden los triángulos grises
individuo tome un conjunto de objetos y los coloque en cierto
uno con otro), en algún momento durante el experimento, inva-
orden, del más alto al más bajo (se da cabida a los empates), que
riablemente, el estudiante, hombre o mujer, responde que el agua
refleja sus gustos y valores personales. La racionalidad se vincula
de la botella número 2 es más salada que la de la botella número 9,
tanto con la capacidad para ordenar como con la aptitud para elegir
que la de ésta es más salada que la de la botella número 7, pero
el primer lugar del orden.
que la de esta última es más salada que la de la botella número 2,
lo cual constituye una clara violación de la transitividad. Cuando La existencia misma de un "primer lugar" en un orden de pre-
las comparaciones son tan difíciles, cuando se presentan aconteci- ferencias y de individuos con suficiente sentido común como para
mientos aleatorios de consecuencias potenciales sobre los cuales elegirlo si tiene la mitad de las probabilidades es la razón de que la
el que experimenta no ejerce control (como cuánta sed tiene el mayoría de quienes trabajamos siguiendo ésta línea de pensamiento
sujeto o cuánta luz entra en el cuarto), cuando hay muy poco en creamos que la racionalidad consiste en un comportamiento que
juego y cuando no es probable que las respuestas de un sujeto en busca lo óptimo.' Se considera que, en las situaciones sociales, los
particular tengan mayores consecuencias, es difícil lograr la cohe- individuos persiguen cierta meta, buscan cierto objetivo y tratan
rencia que exige la propiedad número 2. de hacer el mejor esfuerzo posible de acuerdo con lo que entien-
den. En realidad, en lugar de describir a un individuo en función
Lo anterior, asimismo, no es tanto una crítica a la racionalidad
de sus preferencias, podemos anotar el principio que llevó al indi-
cuanto una advertencia respecto a la esfera en la que probable-
viduo, hombre o mujer, a ordenar sus opciones como lo hizo. Di-
mente sea de mayor o menor pertinencia y utilidad. Cuando es
cho de otra manera, podemos plantearnos cuál es la meta o el
poco lo que está en juego, cuando la incertidumbre es grande y
carácter óptimo que esa persona busca.
cuando cada una de las elecciones tiene pocas consecuencias para
De hecho, en nuestro ejemplo sobre la economía (esquema 1),
quien decide, entonces es probable que las incongruencias abun-
eso fue lo que hicimos. Dijimos que a los consumidores les intere-

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 LAS FÓRMULAS DE \A POLÍTICA
KKNNFTH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONC.HKK

sa una satisfacción óptima, los productores quieren las utilidades está actuando en condiciones de certidumbre. En efecto, la decisión
óptimas, los trabajadores quieren la división óptima de su tiempo del gobernador Weld de buscar la reelección para la gubernatura
entre el trabajo y el ocio, y los inversionistas desean el rendimien- fue adoptada en condiciones de (cuasi) certidumbre. Si, por otra
to óptimo de su inversión en el largo plazo. En los diversos mode- parte, una persona no tiene confianza en que sabe lo que pasará,
los políticos que examinaremos en las tres partes del libro, pero tiene una idea muy clara de las posibilidades y sus probabili-
descubriremos que los actores políticos se esfuerzan de manera dades ("si doy vuelta a la perilla, existe una probabilidad de 50 por
similar por lo óptimo. A los políticos electos, por ejemplo, les inte- ciento de que la puerta se abra o esté con llave"), esa persona ac-
resa la mayor cantidad de votos en su favor durante las elecciones túa en condiciones de riesgo. Así, la decisión de Weld de oponerse
siguientes; los legisladores buscan a u m e n t a r la cantidad de a Kennedy era una apuesta con 50 por ciento de probabilidades
clientelismo político y otros satisfactores políticos que puedan po- hecha en condiciones de riesgo. Finalmente, si la relación entre
ner a disposición de los electores de su circunscripción; y a los las acciones y los resultados es tan imprecisa en la mente del elec-
burócratas les interesa el punto óptimo de sus presupuestos o de tor que éste no puede atribuirle probabilidades, entonces actúa
su campo de acción. En el resto de este libro, nuestro lenguaje en condiciones de incertidumbre.
reflejará a menudo esta perspectiva de búsqueda de lo óptimo. Para comprender lo que queremos decir, considérese el siguien-
te ejemplo, en el que hay tres resultados posibles: x, y y z; y tres
acciones: A, B y C. Nuestra electora tiene ciertas preferencias so-
INCERTIDUMBRE AMBIENTAL Y CREENCIAS bre los resultados: supóngase que ordena xen primer lugar, luego
y y después z (xyz), pero debe llevar a cabo una elección entre las
Los individuos racionales eligen a partir de lo que consideran más tres acciones. Si supiera con certeza que C lleva a y, que B lleva a z
importante en una jerarquía ordenada de acuerdo con sus prefe- y que A lleva a x, entonces su decisión sería de certidumbre (y,
rencias. En muchas circunstancias, no obstante, el individuo no como el lector puede confirmarlo, muy simple: elegir A). Si, por
puede elegir los resultados directamente, sino que elige un instru- otra parte, supiera que A conlleva un 50 por ciento de probabili-
mento que influye en cuál será realmente el resultado que se pre- dades de que sea xo z, B conlleva un 50 por ciento de probabilida-
sente. El gobernador Weld, por ejemplo, no podía simplemente des de que sea yo zy C tiene la misma probabilidad de que sea x, y
elegir convertirse en senador por Massachussets; todo lo que podía o z, entonces la elección entrañaría riesgos (y sería un poco más
elegir era la opción de contender por ese escaño. Consecuente- complicada). Finalmente, si no estuviese segura de cómo distri-
mente, debemos modificar nuestra idea de racionalidad, diciendo buir las probabilidades a partir de acciones específicas en la pro-
ahora que un individuo racional, mujer u hombre, elige el instru- porción de los diversos resultados, entonces tendría incertidumbre
mento que cree que producirá el mejor resultado. (y, sin necesidad de más análisis, la decisión adecuada sería muy
En nuestra definición reformulada de racionalidad introduji- engañosa).
mos disimuladamente el término "cree". Así como antes fuimos Cuando hay certidumbre, el comportamiento racional es muy
precisos acerca de las preferencias, ahora necesitamos ser precisos obvio: simplemente, elegir la acción o instrumento que lleve a la
respecto a las creencias. Para nosotros, una creencia es una decla- opción clasificada en el primer lugar. Cuando las creencias acerca
ración de probabilidad relacionada con la efectividad de una ac- de las relaciones entre las acciones y los resultados son más com-
ción específica (o un instrumento específico) para obtener diversos plejas, el principio del comportamiento racional requiere una ex-
resultados. Si un individuo tiene una gran confianza en que sabe plicación más amplia. Es necesario asignar a cada resultado un
lo que ocurrirá si hace cierta cosa en particular (por ejemplo: "si valor n u m é r i c o , d e n o m i n a d o número utilitario. Los n ú m e r o s
doy vuelta a la perilla, la puerta se abrirá"), entonces decimos que utilitarios para x,yyzson u(x), u(y) y u(z) y reflejan el valor relativo

36 37
 KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

que se asocia a cada resultado. Si a un o le gusta x mucho más que tendremos una base para compararlas. La racionalidad requiere
y y z, y no existe una gran diferencia en su mente entre los dos que quien "decide elija la acción que lleva la utilidad esperada a su
últimos, entonces u(x) será un número muchísimo más grande que situación óptima.
u(y) y que u(z), mientras que estos dos últimos números serán de En condiciones de incertidumbre, el hombre o la mujer que
una magnitud cercana; por ejemplo: u(x) = 1, u(y) = 0.2 y u(z) = 0. debe decidir está lo suficientemente confuso como para ni siquie-
Por otra parte, si x es su primera elección por una diferencia muy ra imaginar las probabilidades de los diversos resultados asociados
pequeña, mientras que z va muy a la zaga, entonces los números con cada acción. No es necesario decir que es difícil ser racional,
utilitarios serían del orden de: u(x) = 1, u(y) = 0.9 y u(z) = 0. como quiera que se desee definirlo, si se está completamente con-
En efecto, hemos "cuantincado" las preferencias, pasando de la fundido. No obstante, resulta que muchas personas realmente tie-
información sobre las preferencias ordenadas a la información nen intuiciones sobre las probabilidades que pueden asociar con
sobre las numéricas. No hay nada de mágico en los números parti- diversas acciones; por lo que, si se les presiona un poco, pueden
culares que hemos escrito, el lector puede asignarlos para que re- dar cierta precisión cuantitativa a sus creencias. Ya ellas, también,
flejen mejor su propia evaluación de las opciones. 11 Hagamos ahora se les puede tratar como si el principio de utilidad esperada abar-
lo mismo para el caso de las creencias. Por cada acción o instru- cara su comportamiento. 1 2
mento, podemos establecer la probabilidad de que producirá uno
de los resultados finales. En el ejemplo anterior, la acción A con-
lleva un 50 por ciento de probabilidades de que sea xo z, esto es, CONCLUSIÓN
Pr (x) = 1 / 2 , Prjy) = 0 y Prjz) = 1 / 2 . Los números asignados a las
probabilidades deben estar entre cero y un o y deben sumar uno En este capítulo y el anterior, hemos avanzado bastante terreno,
en su conjunto. Como se puede ver, estas creencias acerca de la pero podemos resumir todo en unas cuantas conclusiones. Prime-
acción A efectivamente hacen de A una lotería, en la que y es una ro, queremos explicar tanto los acontecimientos como los fenó-
imposibilidad y x y z son igualmente probables. Podemos escribir menos sociales y políticos. Segundo, utilizamos al individuo como
A = (1/2 x, 0 y, 1/2 z). Cada una de las otras acciones es una lotería nuestro elemento básico explicativo. Tercero, como lo que nos in-
diferente respecto a los resultados finales. teresa es pronosticar y explicar, antes que describir, caracteriza-
Adoptar una decisión en condiciones de riesgo implica elegir mos a los individuos de una manera muy abreviada; a saber, en
entre loterías alternas. Una decisión racional entraña elegir la función de sus preferencias y sus creencias. Cuarto, en nuestro
"mejor" lotería. La regla de la decisión racional se conoce como el análisis, los individuos son racionales, lo cual significa que actúan
prinápio de la utilidad esperada', proporciona un método para asig- de acuerdo con sus preferencias para obtener resultados finales y
nar un solo número a cada acción-lotería y después elegir la que según sus creencias en lo que respecta a la efectividad de las diver-
tiene el número más grande. La utilidad esperada de la acción A sas acciones que tienen a su disposición; las relaciones de causa y
del ejemplo anterior es: efecto entre las acciones y los resultados pueden estar bien defini-
das (certidumbre), ser probabilísticas (riesgo) o ser conocidas sólo
EU(A) =PrA(x)»u(x) +PrA(y) • u(y) + PrA(z) •u(z), rudimentariamente (incertidumbre). Quinto, actuar racionalmen-
te requiere clasificar los resultados finales; asignarles números
esto es, la utilidad esperada de la acción A es simplemente la suma utilitarios, si es necesario; determinar la utilidad esperada de las
de las utilidades de todos los resultados que pueden provenir de acciones, ponderando las utilidades del resultado por las probabi-
A, ponderada por la probabilidad de que se presente cada resulta- lidades de la acción; y, finalmente, seleccionar la acción que pro-
do. Si hacemos el mismo cálculo para las acciones By C, entonces duce la utilidad esperada más alta.

38 39
 IJKS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA

En los capítulos siguientes, haremos un uso constante de este

mecanismo de racionalidad, al tiempo que reduciremos las cues- SEGUNDA PARTE
tiones técnicas a un mínimo absoluto. Así, habiendo cubierto los
temas preliminares, pasemos al estudio de los grupos y su política.

LA DECISIÓN EN GRUPO

40

L
 3. INICIO DEL ANÁLISIS
DE LA DECISIÓN EN GRUPO

U N EJERCICIO DE CALENTAMIENTO

Andrés, Berta y Carlos son tres amigos que han decidido faltar a
clases en una agradable tarde de primavera en Boston. Andrés, un
intelectual presumido, les sugiere ir a ver una fenomenal colec-
ción de pintura impresionista en el Museo de Bellas Artes (MBA).
Berta, que tiene un poco más de conciencia política y es un poco
menos esnob, quiere ir al Boston Common a escuchar un concier-
to de música folclórica de Don Henley, organizado para reunir
fondos y crear conciencia de la necesidad de proteger la Laguna
Walden (LW), que se ve amenazada por el desarrollo comercial.
Carlos, de clase baja y fanático de los deportes, está convencido de
que una tarde en el estadio Fenway para ver a los Medias Rojas
(MR) sería lo mejor. En el esquema 2 se muestra el orden de clasi-
ficación de las opciones de cada un o de los miembros del grupo.
De acuerdo con la notación utilizada en el capítulo 2, el orden de
las preferencias de Andrés es MBA PA LW PA MR; en los casos de
Berta y Carlos, se puede escribir expresiones similares. Cada miem-
bro del grupo {A, B, C} tiene preferencias sobre las opciones {MBA,
LW, MR} que satisfacen la integridad y la transitividad, las propie-
dades 1 y 2 del capítulo 2.

ESQUEMA 2
A B c •
MBA LW MR
LW MR LW
MR MBA MBA

Después de un instante, se hace evidente que el grupo de amigos

no tiene un curso de acción obvio; sufre de un mal común de los

43
 I . \ S KÓRMl'IAS l)K I A POLÍTICA KKNNLTH A. SHKI'SI.K Y MARK S. BONCHF.K

grupos, un mal incurable, salvo que adopten medidas autoritarias: Son varios los aspectos que vale la pena hacer notar acerca de este
la diversidad de las preferencias.' Si Andrés, Berta y Carlos quieren pequeño ejercicio. En primer lugar, ir al Boston Common a oír el
mantenerse como grupo, deben hacer una selección, a pesar de lo concierto en apoyo a la Laguna Walden es la preferencia mayori-
heterogéneo de sus preferencias. Sin tener presente que la deci- taria de este grupo: LW gana el torneo circular al vencer a todas
sión respecto a la manera como un grupo debe adoptar las decisio- las otras opciones en los enfrentamientos por pares. En cada caso,
nes colectivas es algo por lo que se ha derramado muchísima sangre la votación es de 2 a 1 y los amigos en particular que forman la
a lo largo de la historia de la humanidad, con toda tranquilidad, mayoría ganadora aparecen dentro de las llaves en la figura.
nuestros tres amigos resuelven llevar a cabo "una" votación y dejar Con todo, obsérvese que las mayorías que prefieren LW a cada
que decida "la" mayoría (ponemos entre comillas los artículos inde- una de las otras opciones es diferente: Berta es el único miembro
finido y definido de la frase anterior, porque dos de los plantea- común. En segundo lugar, consecuentemente, los grupos están
mientos principalesdeeste capítulo son que existen muchas maneras compuestos por muchas mayorías; {A, B}, {A, C}, {B, C} y {A, B, C} son
de llevar a cabo una votación y muchas mayorías diferentes). todas mayorías de nuestro grupo de amigos. Dejar que "la" mayo-
Parece que nuestro grupo tiene un problema porque los tres ría decida no es claro y, como veremos, puede acarrear problemas.
amigos no comparten unánimemente la misma preferencia nú- En tercer lugar, en este ejemplo hemos interpretado una vota-
mero uno; si así fuera, no habría problema. En las circunstancias ción como el hecho de que cada individuo —mujer u hombre—,
en que se encuentran, una manera lógica de "llevar a cabo una revele sinceramente sus preferencias. Al enfrentar un par de op-
votación" es sondear a los miembros del grupo sobre si una mayo- ciones, cada miembro del grupo votó por la que puso en el primer
ría tiene una preferencia número uno en común. Una revisión lugar de su orden de preferencias. Esto se conoce como revela-
rápida del orden de las preferencias en el esquema 2 nos revela ción sincera de las preferencias. Desde luego, es completamente
que ese método no logra resolver el problema del grupo. Desde el posible que una persona vote en contra de sus preferencias, quizá
punto de vista de las primeras preferencias, nuestro grupo es hete- porque^al hacerlo, paradójicamente, logra un mejor resultado que
rogéneo en extremo. Como respaldo, entonces, para resolver los si hubiese votado con sinceridad. Esta última maniobra, conocida
problemas de la decisión en grupo, un plan más molesto, pero como revelación estratégica o compleja de las preferencias, realmen-
todavía lógico, es llevar a cabo un torneo circular. Cada una de las te se parece un poco a hacer trampa, en particular entre amigos, y
opciones se enfrenta con cada una de las otras y, si una es preferi- entraña cierto comportamiento premeditado, si no deshonesto.
da por una mayoría a todas las otras, entonces se declara como la En el capítulo 6 analizaremos el comportamiento estratégico
decisión del grupo (si esa condición no logra cumplirse, entonces de manera más sistemática, pero, por lo pronto, examinemos breve
se tiene que empezar nuevamente). Consúltese el orden de las e informalmente sus posibilidades en este ejemplo. Lo que quere-
preferencias y se verá que arroja los resultados del Esquema 3. mos determinar es si alguno de los amigos tiene un incentivo para
falsear sus preferencias mediante el voto estratégico. Una persona
podría considerar mentir sobre sus preferencias si ello puede pro-
ducir un resultado final que prefiera más. En nuestro ejemplo, se
ESQUEMA 3
trata de una perspectiva muy real, porque cada resultado del tor-
MBA vs. LW: L W g a n a 2 a l {B, C} neo circular se decidió con un solo voto de diferencia. Así, son dos
MBA vs. MR: MR gana 2 a 1 {B, C} las cosas que tenemos que determinar, la viabilidad y la convenien-
LW vs. MR: LW gana 2 a 1 {A, B} cia: 1) ¿puede alguien modificar el resultado cambiando su voto?; y
2) dada la posibilidad, ¿querría esa persona modificar el resultado?

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNFTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Es evidente que, falseando sus preferencias, cualquiera de los no logra generar una solución al problema de nuestro grupo, de-
miembros de la mayoría de cada par podría cambiar el resultado bido a que las preferencias son demasiado heterogéneas. De ma-
de esa confrontación, lo cual responde a la primera pregunta, la nera similar, hemos d e t e r m i n a d o que la elección de la primera
de la viabilidad. En cuanto a la conveniencia, una cosa es clara: preferencia mediante la regla de la mayoría, en la que cada persona
como Berta es la gran beneficiaría de la votación sincera de los vota con sinceridad por su primera preferencia, no logra resolver
miembros del grupo —su primera preferencia gana el torneo cir- el problema de lo que el grupo debe hacer, y precisamente por la
cular—, ella no tiene ningún incentivo para cambiar su voto en misma razón: las preferencias son demasiado diversas. Finalmen-
ninguno de los pares. El pobre Andrés únicamente es fundamen- te, hemos descubierto que las preferencias de los individuos del
tal en la comparación entre la Laguna Walden (LW) y los Medias grupo realmente se prestan a la aplicación de la regla de la mayoría
Rojas (MR) y, si cambiara su voto a favor de MR, entonces haría mediante el torneo circular, al menos siempre y cuando cada un o vote
que esta última opción fuese la vencedora global del torneo circu- con sinceridad. Por fortuna para nuestros amigos, ellos sólo eran
lar; pero esa opción es la peor para él, por lo que ciertamente no tres y sólo tenían tres opciones, por lo que, dadas sus preferencias,
tiene incentivo alguno para modificar su voto. Lo anterior nos deja el torneo circular no sólo fue fácil de realizar sino también decisi-
con Carlos como el único que tiene un motivo posible para actuar vo. De haber habido más amigos, más opciones o más preferencias
estratégicamente. Es evidente que él podría cambiar el resultado diversas, un torneo circular podría no haber sido tan adecuado
del par entre MBA y MR, pero ello no cambiaría el resultado glo- como otro método para las necesidades del grupo. En realidad,
bal, por lo que no tendría mucho sentido que lo hiciera. 2 Si, en existen muchos métodos para decidir mediante el voto; y, frecuen-
cambio, votara contra LW (su segunda preferencia) y a favor de temente, las características institucionales del sistema de votación
MBA (su última preferencia), ¿qué sucedería en la primera ronda son absolutamente imprescindibles para determinar qué opción
del Esquema 3? Pues, entonces, el torneo circular no tendría ven- es la vencedora.
cedor. Antes de que pudiésemos determinar si sería racional que
Carlosvotara estratégicamente en la primera votación, necesitaría-
mos saber (y, sin duda alguna, él necesitaría saber) qué sucedería
U N EJEMPLO MODIFICADO
en el caso de que no hubiese vencedor (algo que negligentemente
no previmos al hacer la descripción del torneo) .3 No analizaremos
Esta no es la última vez que diremos que "las instituciones son
esa posibilidad aquí, aunque prometemos abordarla más sistemá-
importantes". En este caso, queremos afirmar que los medios ins-
ticamente en el capítulo 5. Para nosotros es suficiente con haber
titucionales para poner en práctica un método de votación con el
demostrado que un o de los amigos puede tener un incentivo para
propósito de solucionar un problema de decisión grupal afectan
actuar estratégicamente.
marcadamente dicha decisión. Para demostrarlo, necesitamos
De este pequeño ejercicio surgen varias lecciones. La primera modificar ligeramente nuestro "ejercicio de calentamiento". Su-
es que existen múltiples mayorías, antes que "la" mayoría. La se- póngase que Andrés, Berta y Carlos tienen las mismas preferen-
gunda lección es que existen muchas formas de revelación de las cias que les atribuimos en el esquema 2; pero supongamos ahora
preferencias: en el momento de la votación, una persona puede que, antes de que se lleve a cabo una votación, interviene una eta-
votar con sinceridad o por estrategia. La tercera lección de este pa de debate y deliberación (también conocida como discusión).
ejemplo, la cual analizaremos ahora un poco más, es que existen mu- Aunque frecuentemente el debate y la deliberación parezcan su-
chos métodos para que los grupos decidan mediante la votación. perficiales, es posible que, al menos de cuando en cuando, tenga
Ya hemos visto que la regla de la unanimidad es una de la mane- lugar cierta persuasión, cierta reconsideración, e incluso cierta
ras en que procede un grupo, pero que, en este caso en particular, coacción, cuyo resultado sea que alguien cambie sus preferencias.

46 47
 KKNNKTH A. SHEPSLK Y MARK S. BONCHEK
LAS KÓRMl'IAS I)K I A POLÍTICA

Como la votación mediante el torneo circular no resuelve el pro-

ESQUEMA 4
blema de nuestro grupo en esas circunstancias, necesitamos pen-
A B C sar en otros esquemas institucionales. Un arreglo que solemos
MBA LW MR encontrar en las instituciones oficiales se denomina procedimiento
LW MR MBA mediante el orden del día.5 Una vez que se cuenta con un conjunto de
MR MBA LW opciones, se pide a algún individuo (o subcomisión) —llamado
encargado del orden del día— establecer un orden de votación para
el grupo. Por lo general, el grupo es el que suele proponer las
opciones, aunque, en algunas organizaciones, el encargado del
orden del día, un miembro particularmente poderoso del grupo,
Así, mientras nuestros amigos deliberan, supóngase que Carlos se
es quien hace ambas cosas: propone los puntos del orden del día y
convence de que un viaje al museo podría ser breve y que, des-
los pone en el orden de votación. Una vez que el orden del día ha
pués, podría alcanzar al menos las últimas entradas del juego de
sido establecido, el grupo vota sobre los temas de dos en dos; espe-
los Medias Rojas en la televisión, mientras que el concierto para
cíficamente: la votación sobre los primeros dos puntos del orden
apoyar la Laguna Walden duraría toda la tarde. Consecuentemen-
del día se lleva a cabo mediante la regla de la mayoría, se elimina
te, supóngase que clasifica el Museo de Bellas Artes (MBA) en un
el punto perdedor y el tema vencedor forma un par con el siguien-
lugar más alto en su orden de preferencias (y a LW en uno más
te punto del orden del día, para enseguida llevar a cabo una vota-
bajo). En consecuencia, antes de votar, pero después de deliberar,
ción por mayoría entre esos dos punto s siguiendo el mismo
las preferencias de los miembros del grupo son ahora como se
principio. El procedimiento se repite tantas veces como sea nece-
muestran en el esquema 4. El torneo circular basado en la regla de
sario, hasta terminar con el orden del día. La opción que sobrevi-
la mayoría no genera un vencedor en esta nueva situación (como
ve a lo largo de todo el torneo es la vencedora.
se muestra en el esquema 5). Cada una de las opciones es vencida
Volviendo a nuestro ejemplo, supóngase que, al ser Andrés el
por cada una de las otras: MBA pierde ante MR, que pierde ante
miembro de mayor edad del grupo, él es el encargado de propo-
LW, que pierde ante MBA. Si escribiésemos la relación de prefe-
ner el orden del día. ¿Cuáles son sus opciones? Generalmente ha-
rencias del grupo como P , entonces tendríamos MR PG MBA PG
blando, para un conjunto de k puntos de un orden del día, hay
LW PG MR; pero esto no parece ser un orden de preferencias en
(k) x (k-l) x (k-2) x... x 3 x 2 x 1 maneras de acomodar el orden
absoluto; y, en realidad, ¡no lo es!4 Mientras que los individuos del
del día. En el ejemplo, donde k = 3, hay 3 x 2 x 1 , esto es, seis
grupo tienen preferencias coherentes, esto es, transitivas, el gru-
órdenes del día; pero, en realidad, sólo existen tres órdenes del
po no las tiene. La relación de preferencias del grupo es intransitiva
día sustancialmente distintos, ya que lo que realmente se decide es
o, dicho de una manera más expresiva, las preferencias del grupo
cuál de las tres opciones va al final y, en consecuencia, por cuál par
rotan, pues la coalición mayoritaria que apoya al vencedor es dife-
se vota primero. 6 Así, Andrés puede elegir un o de los órdenes del
rente en cada comparación por pares.
día del esquema 6. Si elige el orden del día 1, por ejemplo, enton-
ces se votaría entre MBA y LW y entre el vencedor y MR; y el sobre-
ESQUEMA 5 viviente sería declarado como la decisión del grupo.
Encuentro Vencedor Partidarios
MBA vs. LW MBA {A,C}
LW vs. MR LW {A,B}
MR vs. MBA MR {B,C}

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 KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

dúos revelen sus preferencias con sinceridad, es absolutamente

ESQUEMA 6 posible, no obstante, que las preferencias de un grupo se "com-
Orden del día 1 Orden del día 2 Orden del día 3 porten muy mal" (entiéndase: que sean intransitivas) en compara-
MBA MR LW ción con las de los individuos que componen el grupo. Esto es un
LW MBA MR ejemplo de lo que los politólogos Brian Barry y Russell Hardin
MR LW MBA llaman"hombre irracional y sociedad irracional"; 7 en consecuencia,
lo que es mejor para el grupo o incluso lo que una mayoría piensa
que es mejor para el grupo no es obvio en absoluto; pero lo más
importante es que los procedimientos institucionales específicos
mediante los cuales el grupo determina lo que va a hacer son de
Si Andrés conoce las preferencias de sus amigos y está dispuesto a
capital importancia para adoptar esa decisión.
creer que votarán con sinceridad una vez que elija un orden del
En los siguientes capítulos, precisaremos un poco más estos te-
día (supuestos que daremos por sentados en este caso, para facili-
mas y algunos otros. En el capítulo 4, centraremos nuestra aten-
tar el análisis), entonces realmente se podrá imaginar lo que suce-
ción en el método de la regla de la mayoría y en el problema de la
dería en el caso de cada orden del día que seleccione. Todo lo que
intransitividad de las preferencias del grupo. Continuaremos con
tiene que hacer es consultar la el esquema 5. Si elige el orden del
este tema en el capítulo 5, investigando el método de la regla de la
día 1, entonces MBA forma par con LW. Conforme a el esquema 5,
mayoría desde la perspectiva del modelo espacial de la decisión en
MBA gana y avanza a la siguiente ronda de votación, en la que
grupo. En el capítulo 6, volveremos nuestra atención hacia la cues-
enfrenta a MR; MR vence en este par y, por lo tanto, en todo el
tión de la manipulación, en función tanto de la distorsión de las
torneo; por lo que el orden del día 1—•MR. De manera similar,
preferencias como de las estrategias del orden del día. En el capí-
Andrés determina que el orden del día 2 —•LW y que el orden del
tulo 7, abordaremos el tema de los métodos alternos para que los
día 3 —• MBA. Consecuentemente, al elegir el orden del día 3,
grupos adopten sus decisiones.
Andrés puede incidir en que la opción que él prefiere en primer
lugar sea el resultado de la decisión en grupo. Hacer el orden del
día ¡es realmente poderoso! Y, asimismo, la norma institucional
que dice: "Si no hay vencedor en el torneo circular, entonces deje-
mos que el de mayor edad del grupo seleccione un orden del día"
realmente significa una diferencia. Si la norma hubiese otorgado
tal poder al más alto (Carlos) o al de menor peso (Berta) y cada
uno de ellos hubiese llevado a cabo el mismo ejercicio, entonces
habrían sido seleccionados los órdenes del día 1 y 2, respectiva-
mente, con resultados totalmente diferentes en las decisiones que
adoptase el grupo.

RESUMEN

Hemos divagado un poco, pero con ello esperamos haber sensibi-

lizado al lector respecto al hecho de que, aun cuando los indivi-

51
50
 4. LA DECISIÓN EN GRUPO
Y LA REGLA DE LA MAYORÍA

En el capítulo anterior presentamos tres temas, aunque sólo haya

sido de una manera por demás superficial: las preferencias mayo-
ritarias cíclicas; la manipulación del orden del día y de la manera
como se revelan las preferencias; y los métodos alternos de vota-
ción para adoptar decisiones en grupo. En los siguientes capítulos
abordaremos estos temas u n o por u n o y en mucho mayor detalle.
Esperamos que, al final de nuestro recorrido intelectual, el lector
habrá llegado a apreciar (si no admirar) el grado de pericia que
deben adquirir los políticos para poder dominar los misteriosos
detalles de procedimiento de la decisión en grupo.

LAS MAYORÍAS CÍCLICAS

La paradoja de Condorcet

En el capítulo anterior, vimos que un grupo de individuos racio-

nales puede generar resultados irracionales colectivamente. Aun
cuando cada individuo del grupo tenga preferencias que sean co-
herentes (íntegras y transitivas), lo anterior no es necesariamente
cierto para las preferencias del grupo. Este enigma se conoce en la
actualidad como la paradoja de Condorcet, llamado así en honor del
eminente científico, filósofo y matemático francés de finales del
siglo XVIII que lo (re) descubrió. 1 Aunque en realidad no es una
paradoja en el estricto sentido lógico del término, la incoherencia
entre las preferencias del grupo y las preferencias de los indivi-
duos siempre parece sorprender e intrigar a los estudiantes cuan-
do se topan con ella por primera vez. Presentamos su formato
general en el esquema 7, en el que un grupo G = {1, 2 y 3} debe
elegir mediante la regla de la mayoría de entre tres opciones {a, b
y c], las cuales podrían ser candidatos a puestos públicos, políticas
públicas o lugares adonde ir en una soleada tarde de primavera en
Boston. Una mayoría {1 y 3} prefiere a a b\ otra mayoría {1 y 2}
prefiere 6 a c, pero (en contra de la transitividad) una mayoría más

53
 LAS FÓRMULAS DE I A POLÍTICA
KKNNETH A. SHKPSLE Y MARK S. BONCHEK

{2 y 3} prefiere c a a. En el caso de los miembros de un grupo con Abordamos sigilosamente las cuestiones generales planteadas
esas preferencias, la regla de la mayoría produce opciones de las en el párrafo anterior, pensando primero en las probabilidades
que se dice que son cíclicas, lo cual plantea tanto una interrogante que tiene la paradoja de Condorcet de presentarse en el más sim-
normativa como una positiva: ¿qué debería hacer el grupo G?, y ¿qué ple de todos los marcos; a saber: los tres individuos y las tres opcio-
hará el grupoG? En contextos más generales, en los que G es una nes mostrados en el esquema 7. Todo individuo puede clasificar
legislatura, una reunión de los habitantes de una población o posi- las tres opciones en trece órdenes diferentes (véase el esquema 8).
blemente incluso todo un electorado o sociedad, estas interrogantes Los órdenes de preferencias (1) a (6) no entrañan indiferencia y
adquieren una importancia mayor. se dice de ellos que son fuertes, mientras que los órdenes (7) a (12)
entrañan cierta indiferencia y el orden (13) representa la indife-
rencia total; de estos últimos órdenes se dice que son débiles. Así,
ESQUEMA 7
cada miembro del grupo puede adoptar cualquiera de trece órde-
Preferencias cíclicas de las mayorías nes, de tal manera que hay 13x 1 3 x 1 3 , o219 7 combinaciones de
1 2 3 tres individuos con preferencias sobre tres opciones; es decir, exis-
a b c ten 2197 "sociedades" diferentes. Para simplificar aún más las co-
b c a sas, centraremos nuestra atención en las 6 x 6 x 6 o 216 sociedades
c a b de tres personas con preferencias fuertes (órdenes de preferen-
cias 1 a 6 en el esquema 8). Y ahora determinemos cuántas de esas
sociedades adolecen de la paradoja de Condorcet.

Ahora bien, antes de que provoquemos una crisis sobre las inte- Obsérvese que, en el esquema 7, las preferencias cíclicas del
rrogantes "muy significativas" y con el debido respeto a monsieur grupo son producidas por una situación en la que cada opción
Condorcet, surge de manera natural una interrogante previa: ¿qué está clasificada en el primer lugar por una sola persona, en segun-
tan importante es el enigma de la intransitividad del grupo?, ¿se do lugar por una sola persona y en tercer lugar también por una
trata meramente de una misteriosa posibilidad lógica, una juga- sola persona. Lo anterior genera el "ciclo hacia adelante", aPGbPG
rreta que profesores, filósofos y escritores de libros de texto endil- c PG a, donde PQ significa "una mayoría del grupo lo prefiere a...".
gan a los estudiantes? o ¿es un descubrimiento profundo, el material En realidad, existen seis maneras diferentes de generar el ciclo
del que están hechas las intuiciones importantes sobre la filosofía hacia adelante, puesto que el orden de preferencias del señor 1 en
política y la vida social? En nuestra opinión, la respuesta reside el esquema 7 podría tenerlo cualquiera de los tres individuos, el
más bien en esto último. orden de preferencias de la señora 2, cualquiera de los dos restan-
tes y el del señor 3, quienquiera que quedare. También existen
seis maneras de producir el "ciclo hacia atrás", c PG b PG a PG c,
generado por los órdenes individuales presentados en el esquema
ESQUEMA 8 9, así como por cualquier reasignación de ellos entre los miem-
Ordenes de preferencia alternos de tres opciones bros del grupo. 2 En consecuencia, tomando en cuenta tanto los
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) ciclos hacia adelante como los ciclos hacia atrás, hay exactamente
12 de 216 sociedades (de preferencias fuertes) que generan ciclos
a a b b c c ab ac be a b c de las preferencias del grupo. 3
b c a c a b abe
c b c a b a c b a b c a c a b

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 Kf.NNF.TH A . SHF.PSI.F Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE; IA POLÍTICA

Esta fórmula establece que la probabilidad de que se presente la

ESQUEMA 9 intransitívidad en las preferencias mayoritarias de un grupo de
Otro conjunto de preferencias cíclicas de las mayorías tamaño n que vota sobre m opciones es el coeficiente de dos nú-
1 2 3 meros. El numerador es el número de "sociedades" con preferen-
c a b cias cíclicas del grupo, como las mostradas en los esquemas 7 y 9.
b c a Ese número es 12 cuando m = 3 y n = 3, como vimos en el análisis
a b c relacionado con esas figuras. El denominador arroja el número
total de sociedades posibles, calculadas como sigue: con m opcio-
nes, cualquier individuo, hombre o mujer, del grupo puede elegir
cualquiera de m x (m - 1) x (m - 2) x... x 3 x 2 x 1 (o mi, en
símbolos matemáticos) maneras diferentes de ordenar sus prefe-
Así, ahora sabemos que, en el m u n d o de los grupos de tres perso-
rencias por las opciones. Como hay n individuos, lo anterior signi-
nas que eligen entre tres opciones, las probabilidades de que la
fica que hay nú x w! x... x m\ (nveces) o (ml)n sociedades diferentes.
regla de la mayoría funcione sin contratiempos son extraordina-
Este número, dado m= n= 3, es (3 x 2 x 1) 3 = 6 x 6 x 6 = 216, como
riamente buenas. En 204 de las 216 posibles configuraciones, ha-
también vimos en el análisis del esquema 8. Por fortuna para noso-
brá un vencedor Condorcet, antes que un ciclo Condorcet. 4 Si cada
tros, los inteligentes especialistas en cálculo determinaron Pr(m,n)
una de las configuraciones de preferencias (sociedades) que ge-
a partir de la fórmula antes dada para diversos valores d e m y n . En
neran ciclos de la elección mediante la regla de la mayoría no es
el cuadro 1 presentamos un resumen parcial de sus cálculos. 5
más probable que cada una de las 204 en las que la regla de la
Las columnas de este cuadro presentan grupos de diferentes
mayoría funciona sin contratiempos, entonces la regla de la mayo-
tamaños que van desde 3 hasta algunos números extremadamente
ría generará preferencias del grupo constantes la mayor parte del
grandes (que denominamos el "límite"). Las hileras presentan con-
tiempo. En resumen, la regla de la mayoría es normalmente un
juntos de opciones de diferentes tamaños que también van desde
método espléndido para manejar las cosas, cuando el número de
3 hasta un número límite (muy grande). Los datos de la tabla re-
individuos es reducido y las opciones son pocas.
presentan las probabilidades de que las preferencias mayoritarias
¡Ojalá la vida fuera tan simple! Por desgracia, no es así. Y, tan
sean cíclicas, Pr{m,n). Así, si examinamos la primera hilera (m = 3
pronto como comenzamos a complicar las cosas, es necesario
opciones), las probabilidades de que haya una mayoría cíclica se
reconsiderar el caso de la regla de la mayoría. En realidad, sólo
incrementan lentamente del 0.056 que antes calculamos para los
existen dos maneras en las que podemos hacer más complicado
grupos de tres miembros a 0.088 en el límite, cuando el número
nuestro simple marco de la regla de la mayoría: podemos aumen-
de miembros del grupo llega a ser muy grande. Si aumentamos el
tar el número de individuos (n) o incrementar el número de op-
número de opciones a cuatro, las probabilidades de que haya una
ciones (m) (por supuesto, también podemos incrementar unos y
mayoría cíclica prácticamente se duplican por cada tamaño de
otras al mismo tiempo). Lo que nos interesa es derivar una proba-
grupo, es decir, comienzan en un número más alto y aumentan
bilidad o proporción que nos exprese las posibilidades de que se
lentamente hasta un número de probabilidades límite de 0.176.
genere un ciclo de preferencias mediante la regla de la mayoría,
Cuando el número de opciones llega a ser muy grande, Pr(m,n) se
dado el número m de opciones y el número n de individuos en el
aproxima a 1.0, esto es, llega a ser casi una certeza que habrá ciclos
grupo. Expresamos esa probabilidad como Pr(m,ri). Ya sabemos,
de preferencias entre las mayorías.
por ejemplo, que Pr(3,3) = 12/216, o 0.056. Por lo general,
Así, las buenas nuevas que inferimos de la situación con un gru-
po pequeño y con pocas opciones no se extienden a situaciones
Pr( m,n) = [# de configuraciones de preferencias "problema"] / (mi) n

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56
 LAS FÓRMUI.AS DE 1.A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

CUADRO 1. (n), cada uno de los órdenes de preferencias fuertes tiene tantas
PROBABILIDADES DE UNA MAYORÍA CÍCLICA, Pr(m,n) probabilidades, como cualquier otro, de caracterizar las preferen-
cias de un individuo; además, la "selección" que hace una persona
Número de Número de votantes (n) de un orden de preferencias es completamente independiente de
opciones (m) 3 5 7 9 11 límite la de cualquier otra persona. Así, si m = 5, por ejemplo, hay 5 x 4 x
3 x 2 x 1 = 120 maneras de ordenar las cinco opciones de preferen-
3 0.056 0.069 0.075 0.078 0.080 0.088 cias fuertes. Se supone que las preferencias de cada uno de los miem-
4 0.111 0.139 0.150 0.156 0.160 0.176 bros del grupo están representadas por cualquiera de esos 120
5 0.160 0.200 0.215 0.251 órdenes de preferencias con iguales probabilidades. Así, si n = 7
6 0.202 0.315 personas, por ejemplo, hay (120) 7 sociedades de 7 personas igual-
mente probables. Y, como lo revela el dato pertinente del cuadro 1
límite - 1 . 0 0 0 -=1.000 «1.000 «1.000 «1.000 «1.000 (en el que ra = 5 y w = 7), 21.5 por ciento de esas sociedades genera
preferencias mayoritarias cíclicas; es decir, más de una vez de cada
Fuente: William H. Riker, Liberalism Against Populism, San Francisco, cinco, un grupo de siete personas que elija entre cinco opciones me-
Freeman, 1982, p. 122.
diante votaciones mayoritarias producirá la incoherenciadelgrupo.
Ahora bien, casi todas las concepciones reales de la sociedad
están destinadas a ser más completas que un conjunto de órdenes
más generales. A medida que aumentan los miembros del grupo y, de preferencias igualmente probables; en realidad, la mayoría de
en particular, a medida que se incrementa el número de opciones, las concepciones de la sociedad hace énfasis en la interúependen-
crecen las probabilidades de que las preferencias mayoritarias se cia, antes bien que en la ¿^dependencia entre los individuos. A
comporten mal, lo cual llega a ser prácticamente una certeza a menudo , éstos deciden unirse a un grupo precisamente por te-
medida que nos aproximamos al límite. En general, entonces, no ner preferencias en común con otros miembros, por ejemplo, lo
podemos confiar en el método de la regla de la mayoría para pro- cual nos llevaría a esperar que hubiese una correlación, no una
ducir un sentido coherente 6 de lo que el grupo "quiere", en espe- independencia, entre las preferencias de los miembros. La con-
cial si n o existen m e c a n i s m o s i n s t i t u c i o n a l es p a r a q u e la cepción de la sociedad como una colección de órdenes de prefe-
participación se mantenga restringida (y, de esa manera, n se man- rencias elegidos independientemente no ofrece más que una
tenga pequeño) o para descartar algunas de las opciones (y, con evaluación básica de los métodos de la regla de la mayoría. Así,
ello, m se mantenga pequeño). probablemente nuestra preocupación acerca de la aparición de
Lo anterior es bastante perturbador para quienquiera que trate ciclos en la regla de la mayoría como lo refleja el cuadro 1 sea
de analizar la política. Acabamos de llegar a la conclusión de que exagerada... aunque sólo un poco. Aun cuando las "sociedades"
la mayor parte del tiempo, cuando aplicamos la regla de la mayo- viables no sean igualmente probables, siempre que ni n ni parti-
ría, debemos tolerar ya sea la incoherencia del grupo, ya sea un cularmente m sean grandes, las probabilidades de que las prefe-
sufragio muy reducido (n pequeño), ya sea un acceso muy restrin- rencias mayoritarias sean cíclicas son lo suficientemente altas como
gido al orden del día (mpequeño). Ése es el meollo del cuadro 1. para ser preocupantes; además, en otras circunstancias, como las
Ahora bien, existe una salvedad importante. que creemos que son muy comunes en la política —circunstan-
M calcular los datos del cuadro 1, se hizo un supuesto muy es- cias que describimos por lo pronto como "política distributiva"—
pecífico acerca de las probabilidades de varias configuraciones de , los ciclos de mayorías son inevitables. La paradoja de Condorcet
las preferencias. Supusimos que, dado cualquier tamaño de grupo no puede descartarse a la ligera. Insistimos repetidamente en es-

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 LAS FÓRMl'IAS ÜF. I A POLÍTICA KKNNKTH A. SHKPSI.K Y MARK S. BONCHKK

tos temas al concluir esta sección, primero con un último ejem- Representemos la parte de los 1,000.00 dólares para cada distri-
plo abstracto y, después, con un par de casos de mayorías cíclicas to como s(ÉJT, s(C) y s(O), respectivamente. El esquema de repar-
del m u n d o real. tición [ s ( E ), s ( C ) , s ( O ) ] es posible si 1) n i n g u n o de sus
componentes es negativo (no se puede dar a uno de los distritos
una parte negativa de los 1,000.00 dólares) —s(E), s(C), s(O)>0—;
Las mayorías cíclicas y la "división del dinero " y 2) si los componentes suman no más de $1,000.00 —s(E) + s(C)
+ s(O) < $1,000.00—. En este conjunto viable, (1000, 0, 0) es la
Muchas luchas políticas interesantes están relacionadas con un distribución preferida en primer lugar por E; (0, 1000, 0) es la
grupo que trata de decidir cómo compartir algo. Por lo general, es preferida en primer lugar por C; y (0, 0, 1000) es la primera selec-
algo deseable y la lucha se da respecto a cómo lograr la distribu- ción de O. Generalmente hablando, un concejal prefiere una dis-
ción más favorable. El maná del cielo es maravilloso, pero, ¿cómo se tribución a otra únicamente si su componente es mayor en esa
debería repartir? Por lo demás, esa misma lógica aplica a las cosas distribución que en la otra.
que la gente quiere evitar. Durante los últimos diez años, más o me- Lo que nosotros afirmamos es que la "división del dinero" es un
nos, la reducción del déficit federal ha sido de gran trascendencia juego que genera mayorías cíclicas. La mayoría no prefiere una
política en Estados Unidos. Todos están de acuerdo en que es ne- distribución por encima de otra; no existe un vencedor Condorcet.
cesario reducir varios miles de millones de dólares de gasto públi- Antes de demostrar esto de manera general, examinemos algunos
co (o incrementar la renta pública), pero, ¿de dónde y de quién? casos. Veamos primero lo que muchos considerarían la distribu-
El hecho de repartir las reducciones de los programas o de las cargas ción justa: —[333 l / 3 , 333 '/ 3 , 333 7 3 ] ; una mayoría, consistente en
impositivas, al igual que el de compartir la renta pública prove- E y C, prefiere [500, 500, 0] a ella; otra mayoría, consistente en E y
niente de yacimientos petrolíferos recientemente descubiertos o O, prefiere [500, 0, 500]; y, finalmente, la coalición de C y O pre-
imprevistos, entraña conflictos de grupo acerca de la distribución. fiere [0, 500, 500]. En cada uno de estos casos, a dos de los tres
Supongamos que un pequeño pueblo ha tenido la suerte de concejales les va mejor que con la distribución justa, habida cuen-
recibir una devolución imprevista de 1,000.00 dólares, porque el ta de que llevan a su distrito más ingresos para sus electores. La
estado cometió un error en el cobro de los impuestos al pueblo. distribución justa es vulnerable a alguna coalición mayoritaria de
La junta de notables, o concejales, 7 del pueblo, formada por tres concejales que se confabule contra el concejal excluido. Pero, ¿qué
personas, debe decidir cómo gastar ese dinero "descubierto", ese pasa con las dos últimas distribuciones? Pues, resulta que también
maná del cielo. Los políticos que forman la junta representan a ellas son vulnerables. Y las distribuciones a las que son vulnerables
los distritos Este, Centro y Oeste del pueblo, respectivamente, y, también son vulnerables. En realidad, las preferencias mayorita-
como la mayoría de los representantes, desean mantenerse en sus rias sobre varias distribuciones son cíclicas. Para comprobarlo, con-
puestos, protegiendo los intereses de sus respectivos electores, lo sideremos la distribución [500, 500, 0] que E y C prefieren a la
cual quiere decir que cada uno de los políticos —a quienes deno- distribución justa (puesto que 500 > 333 7 3 tanto para E como
minaremos E, C y O— cree que cuanto más dinero pueda asignar para C). En contra de [500, 500, 0], E y O prefieren [700, 0, 300]
a su distrito mayores serán sus probabilidades de reelegirse. La (puesto que 700 > 500 para E y 300 > 0 para O ) ; y, entonces, C
junta funciona mediante la regla de la mayoría simple. ¿Hay algu- y O favorecen la distribución justa a [700, 0, 300] (puesto que
na división de las ganancias que alguna mayoría prefiera a cual- 333 7 3 > 0 para C y 333 7 3 > 300 para O), por lo que se genera un
quier otra división?; es decir, ¿existe algún esquema de repartición ciclo de mayorías esquema 10.8
con un vencedor Condorcet?, o, por el contrario, ¿son cíclicos los
esquemas de repartición?

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 KENNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
IvVS FÓRMULAS DE I A POLÍTICA

Anteriormente afirmamos que la "división del dinero" representa CASO 2. LA GUERRA CIVIL, LOS IMPUESTOS DE LA GRAN
un tipo genérico de política. Acabamos de demostrar que la repar- DEPRESIÓN Y \A REFORMA FISCAL DE LOS AÑOS OCHENTA
tición de beneficios y cargas, o lo que se conoce como "política
distributiva", 9 es inherentemente cíclica en los contextos de mayo- La política fiscal es política distributiva par excellence, es, sin
rías. Cualquier distribución propuesta es susceptible de ser modi- duda alguna, un buen ejemplo de la división del dinero. Di-
ficada, porque las diferentes mayorías se pelean para obtener versos grupos sociales quieren evitar pagar más impuestos y
ello lleva a formar coaliciones inestables y a la generación de
ciclos de preferencias. La interrogante que se debe plantear,
ESQUEMA 10
entonces, es cómo hemos sido capaces siquiera de aprobar
CICLO DE MAYORÍAS EN EL JUEGO "DIVISIÓN DEL DINERO" la legislación sobre las reformas fiscales (reformas para in-
crementar los impuestos, para disminuirlos, para redistribuir
Distribución 1 Distribución 2 Coalición mayoritaria la carga fiscal). Hemos seleccionado tres episodios para de-
que prefiere 2 a 1
mostrar la dinámica de los ciclos de preferencias una vez que
[333 7 3 , 333 '/.,, 333 ' / , ] [500, 500, 0] {E, C} terminan en el Congreso estadounidense. En el primer caso,
[500, 500, 0] [700, 0, 300] {E,0> la incertidumbre desempeñó una función crítica. En el se-
[700, 0, 300] [333 '/, , 333 ' / , , 333 ' / , ] (C,0| gundo, las características institucionales restringieron la ca-
pacidad de los grupos para proponer modificaciones a un
proyecto de ley.* En el último episodio, los problemas orgá-
nicos impidieron que una coalición se uniera para bloquear
la legislación propuesta.**
ventajas. Los resultados finales, cualesquiera que fueren, serían El primer impuesto sobre la renta en (lo que quedaba
extremadamente sensibles a otras características institucionales del de) Estados Unidos fue aprobado en 1861 como parte del
marco de toma de decisiones grupales. Dependen, por ejemplo, esfuerzo para financiar la Guerra Civil. Lo interesante res-
de quién ejerza el poder del orden del día, de cierto límite de pecto a ese impuesto sobre la renta es que fue el resultado
tiempo arbitrario para las deliberaciones, de características de pro- de un ciclo de preferencias (y que ni siquiera formaba parte
cedimiento, como a quién se permite hacer mociones, etc., etc. de la sugerencia original para obtener ingresos). Hubo una
En resumen, en este importantísimo tipo de actividad política, la moción en la Cámara de Representantes para aumentar los
única manera de evitar los ciclos de preferencias como el mostra- ingresos federales gravando la riqueza. A esa moción se pro-
do en la el esquema 10 es imponer cierta forma de restricción a las puso hacerle una modificación para incrementar la renta
mayorías. Tal es el contenido principal del teorema de Arrow, el pública gravando la tierra, en lugar de la riqueza. Y, desde
tema de la siguiente sección. Antes de pasar a él, ilustraremos nues- luego, si ni la moción original ni la versión modificada eran
tro argumento principal una vez más con algunos ejemplos extraí-
dos de la historia política estadounidense (caso 2).

* Las características institucionales que queremos subrayar en este caso

son reglas de procedimiento comunes a muchas legislaturas. Las anali-
zaremos más sistemáticamente en el siguiente capítulo.
** Los problemas orgánicos a que aludimos, conocidos como problemas
de la acción colectiva, se examinarán más detalladamente en el capítulo 9.

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 LAS FÓRMUIAS DK I A POLÍTICA
KKNNF.TH A. SHKPSI.F. Y MARK S. BONCHKK.

aprobadas, lo que prevalecería sería el statu quo de no impo- A partir de experiencias como esas, los miembros del Con-
ner gravámenes. Diferentes mayorías preferían el impuesto greso con frecuencia han acordado por adelantado impo-
sobre la tierra al impuesto sobre la riqueza, el impuesto so- ner restricciones institucionales a los derechos legislativos
bre la riqueza a ningún impuesto y ningún impuesto al im- de unos y otros —en este ejemplo, una restricción al dere-
puesto sobre la tierra. Hubo muchas confusiones y muchos cho a proponer modificaciones— con el propósito de evitar
vaivenes durante el debate, pues ese ciclo de preferencias los ciclos de preferencias/
mayoritarias sembró el caos. Finalmente, alguien propuso la La Ley de Reforma Fiscal de 1986 ofrece un ejemplo más
idea de gravar el ingreso. Esta última propuesta se alzó fácil- en el que los ciclos de preferencias resultaron vencidos. ¿Qué
mente con la victoria, sobre todo porque, a diferencia de lo ocurrió? En contra del statu quo de no hacer nada —siem-
que ocurriría con cada uno de los otros impuestos (con los pre una opción, claro—, el senador Bill Bradley, represen-
que los políticos sabían exactamente de quién sería el buey tante demócrata por Nueva Jersey, echó mano de varios
degollado), había mucha incertidumbre respecto a la mane- argumentos relacionados con el "lado de la oferta de la eco-
ra como un impuesto sobre la renta afectaría a los diferentes nomía" para dar forma a una propuesta que atrajera a una
grupos de electores. Los políticos prefirieron la "lotería" de mayoría de ambos partidos. Tal como fue presentado inicial-
un impuesto sobre la renta a ningún impuesto o a un im- mente por Bradley, el proyecto de ley eliminaba cientos de
puesto sobre la tierra o la riqueza.** miles de millones de dólares en reducciones fiscales a cambio
Un proyecto de ley para aumentar, disminuir o redistribuir de una tasa impositiva individual más baja. En ese momento,
los impuestos es una propuesta para alterar de algún modo se esperaba que los llamados grupos de interés especiales
el statu quo. Una manera de impedir los ciclos de preferen- (cuyas reducciones fiscales iban a ser eliminadas) se aliaran
cias es restringiendo el derecho de quien sea a hacer modifi- para presentar una propuesta (fundamentalmente un pro-
caciones a la propuesta. Así, sólo quedan, en efecto, dos yecto de ley modificado) que alejaría a los republicanos del
opciones —la propuesta y el statu quo— y una mayoría pre- proyecto de ley de Bradley. Aunque protegía las deduccio-
fiere la propuesta al statu quo o viceversa; o bien se da un nes fiscales de los grupos de interés especiales y "sobornaba"
empate (en cuyo caso, por convención en casi todas las legis- a los republicanos de diversas maneras, esa propuesta, no
laturas, prevalece el statu quo). En varias épocas a lo largo de obstante, sería lo suficientemente ofensiva para la mayoría
su historia, en particular en la primera mitad del siglo xx, el como para que prefiriera no tener ningún proyecto de ley
Congreso estadounidense restringió los derechos de los le- en absoluto; esto es, el llamado proyecto de ley de los grupos
gisladores a proponer modificaciones a los proyectos de le- de interés vencería la propuesta de Bradley, pero entonces
yes fiscales. Cuando no lo ha hecho, frecuentemente se han el proyecto mismo sería vencido por el statu quo. El resultado
producido los ciclos de preferencias. Las leyes fiscales de 1932 sería que no habría proyecto de ley en absoluto, aun cuando
y 1938, por ejemplo, fueron casos de legislaciones en los que se prefiriera el proyecto de ley de Bradley al statu quo. En
el Congreso sí permitió a sus miembros modificarlas en la resumen, la propuesta de los grupos de interés generaría un
asamblea; los especialistas han identificado los ciclos de pre- ciclo de preferencias que habría tenido el efecto de estro-
ferencias mayoritarias que fueron resultado de esa actividad.

* El argumento de que los ciclos de preferencias mayoritarias fueron recu-

** Los detalles se encuentran en el fino ensayo de J a m e s E. Alt, "The rrentes al elaborar los proyectos de leyes fiscales durante la Depresión se
Evolution of Tax Structures", Public Cholee, núm. 41, 1983, pp. 181-223. encuentra en John C. Blydenburgh, "The Closed Rule and the Paradox of
Voting", Journal of Polines, núm. 33, 1977, pp. 57-71.

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSEE YMARKS. BONCHEK

pear por completo la reforma fiscal. Con todo, la propuesta Con todo, podría ser que no estemos abordando adecuadamente
de los grupos de interés no se materializó; como cerdos en el problema. Quizás el problema de la incoherencia del grupo sea
torno a la artesa, cada uno de los grupos de intereses estaba una peculiaridad de los torneos circulares o de las características
tan centrado en preservar sus propias reducciones fiscales específicas de la regla de la mayoría, pero no de la votación en un
que no lograron unirse para redactar una propuesta que di- sentido más general. Si empleásemos algún método alternativo
vidiera a la coalición de Bradley. El subsecretario del Tesoro, para llegar a la decisión en grupo, tal vez el problema sería menos
Richard Darman, estratega de la reforma fiscal del gobierno severo o posiblemente hasta podría desaparecer por completo; es
de Reagan, había dicho en la época que un esfuerzo organi- decir, quizá sería posible superar los problemas teóricos y prácti-
zado de los grupos de interés habría sido una "coalición ase- cos de la incoherencia del grupo, estructurando de una manera
sina". Darman llegó a decir incluso que los cabilderos de tales diferente los acuerdos institucionales de la decisión en grupo. El
grupos "fueron vencidos por lo limitada de su visión. Preci- teorema de Arrow, una de las ideas más profundas del pensamien-
samente porque se autodefinieron como representantes de to político del siglo xx (y con el que su postulante obtuvo el Pre-
un solo grupo de interés, no lograron darse cuenta de su mio Nobel de economía), indica que las corazonadas, las esperanzas
poder colectivo". 8 de que el problema de la incoherencia del grupo desaparezca si lo
abordamos de la manera adecuada, son erróneas; y afirma que la
paradoja de Condorcet representa un problema para cualquier
§
método "razonable" que se utilice para agregar las preferencias de
La política del proceso de reforma fiscal de 1986 y la cita específica de
Darman se encuentran en Alan S. Murray y Jeffrey H. Birnbaum, los individuos en preferencias de un grupo.
"Lawmakers, Lobbyists and the Unlikely Triumph of Tax Reform", Congress
and the Presidency, núm. 15, 1988.

El teorema de Arrow: los supuestos

En su influyente obra, Social Choice and Individual Valúes,™ Kenneth

E L TEOREMA DE ARROW
Arrow reunió un conjunto de condiciones generales que, según
él, podría satisfacer a cualquier método razonable para agregar
Hemos examinado el enigma de la paradoja de Condorcet tanto preferencias. No equiparaba esas condiciones con la "racionabili-
desde el punto de vista teórico como desde el práctico. Las elec- dad"; antes bien, mediante una argumentación mucho más sóli-
ciones de los individuos racionales (basadas en preferencias com- da, sugería únicamente que sus condiciones eran las mínimas', todo
pletas y transitivas) no necesariamente se traducen en preferencias lector está en libertad de añadir otros requisitos razonables que
bien definidas de los grupos a través de la votación mayoritaria. La deba satisfacer el método mediante el cual un grupo adopta sus
paradoja de Condorcet es problemática para la regla de la mayo- decisiones. Arrow llega a la conclusión de que ningún método para
ría, en teoría, porque las probabilidades de que se produzca en los
agregar las preferencias de los individuos en preferencias cohe-
grupos naturales no son pocas y aumentan tanto con el tamaño
rentes de un grupo puede satisfacer al mismo tiempo siquiera sus
del grupo como con el número de opciones posibles de dónde
condiciones mínimas. 11
elegir; y es problemática para la votación mayoritaria, en la prácti-
Arrow plantea el problema de manera abstracta. Hay un grupo
ca, porque en los marcos políticos reales, en particular en los que
de individuos, G= {1, 2, ..., n}, donde n e s al menos 3 (en lugar de
abordan la distribución de un todo fijo, realmente se generan los
dar nombres a los miembros del grupo, simplemente los denomi-
ciclos de votaciones.
naremos mediante números); y hay también un conjunto de op-

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 L/VS K Ó R M l l A S DK I A l'OI.h ICA KKNNKTH A. SHKPSLK Y MARK S. BONCHEK

dones, A = {1,2, ..., m), donde m es también al menos 3. Cuando Condición D (inexistencia de dictaduras). No existe ningún individuo
queramos referirnos a un individuo común, lo llamaremos señor distinguido ¿* E G independiente de los otros miembros de G cu-
o señora i. De manera similar, cuando queramos referirnos gene- yas preferencias propias dicten las preferencias del grupo.
ralmente a las opciones, nos referiremos a la opción hojok. Todo
lo anterior se hará evidente en el contexto. 12 Se supone que los La condición U tiene sentido si lo que nos interesa es designar
individuos de G poseen preferencias sobre las opciones de A, re- un mecanismo de decisión grupal que responda a las preferencias
presentadas como R para i E G, que satisface el: de los miembros. Aunque asumamos que los individuos del grupo
G son racionales, no queremos restringir sus preferencias de nin-
Supuesto de racionalidad: R. es íntegra y transitiva. guna otra manera; antes bien, queremos que el mecanismo sea de
aplicación universal. Consecuentemente, si A = {a, b, c,} entonces
Éstas son sólo las propiedades 1 y 2 del capítulo 2. La integridad es la señora i puede seleccionar como sus preferencias cualquiera de
el supuesto de que el señor i es capaz de afirmar qué opción pre- los trece órdenes de preferencias presentados en el esquema 8.
fiere en el caso de cualquier par de opciones (o que es indiferente Las razones para establecer la condición P tienen su origen tam-
a una u otra). La transitividad es el requisito de que las preferen- bién en la preocupación de vincular las preferencias del grupo
cias del señor i sean coherentes; que, si prefiere h ajyja. k, enton- con las de los individuos. Sin duda alguna, si, en el orden de prefe-
ces prefiere h a k. rencias del grupo, la opción k se clasificara por sobre la opción j ,
Al supuesto de racionalidad de los miembros de un grupo, Arrow entonces tendríamos razón en describir el mecanismo de selec-
añade cuatro condiciones que se deben adoptar como requisitos míni- ción como perverso. Ese sería, sin duda alguna, el caso en el que
mos del método mediante el cual el grupo adopta sus decisiones: el orden de Jas preferencias del grupo no fuese un reflejo "positi-
vo" de las preferencias individuales, lo cual quiso prevenir Arrow.
Condición U (admisibilidad universal). Cada i E G puede adoptar La condición I establece que las posiciones relativas de las op-
cualquier orden de preferencias completo y transitivo, fuerte o ciones j y k en el orden de preferencias del grupo deben depender
débil, sobre las opciones de A. únicamente de sus posiciones relativas en los órdenes de preferen-
cias individuales. Supóngase que un grupo de historiadores estado-
Condición P (situación óptima o unanimidad dePareto). Si cada uno de unidenses intentó clasificar a los presidentes del país en 1990.
los miembros de Gprefiere ja k (o le es indiferente una u otra), Algunos clasificaron a Thomas Jefferson sobre Andrew Jackson,
entonces la preferencia del grupo debe reflejar esa preferencia de mientras que otros tenían el punto de vista opuesto. La regla para
j a k (o la indiferencia entre una y otra). decidir —cualquiera que hubiere sido— combinaba esos diversos
puntos de vista en la preferencia del grupo, digamos, por Jefferson
Condición I (independencia respecto a las opciones no pertinentes). Si las sobre Jackson. Supóngase ahora que todos clasificaban a Bush bajo
opciones /y k tienen una relación en particular una con otra en las estos dos. Pero supóngase, no obstante, que el brillante liderazgo de
preferencias de cada uno de los miembros del grupo y esa rela- Bush durante la guerra del Golfo Pérsico de 1991 provocó que algu-
ción no cambia, entonces tampoco pueden cambiar las preferen- nos de los miembros del grupo lo colocaran en un lugar más alto
cias del grupo entre /y k. Esto es cierto, aun cuando las preferencias en sus respectivos órdenes de preferencias. La condición I establece
de los individuos sobre otras opciones (no pertinentes) de A cam- que el grupo todavía debe estar de acuerdo en que Jefferson sigue
bien. estando por encima de Jackson, que, en la comparación entre
Jefferson y Jackson, la clasificación (modificada) de Bush por el grupo
no es pertinente y, en consecuencia, no debe afectar dicha comparación.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

La condición D es una de equidad extremadamente mínima. Dicho de una manera más radical, cualquier esquema para gene-
Afirma que, si alguna persona específica —digamos la señora i*— rar una decisión en grupo que satisfaga U, P e I es ya sea dictato-
prefiere y a ky todas las demás personas prefieren k aj, entonces rial o incoherente: o el grupo está dominado por un solo miembro
no es posible que la preferencia del grupo sea j Pc k. En el grupo distinguido o tiene preferencias intransitivas. Lo anterior replantea
no puede haber ninguna persona privilegiada (la señora ¿*) cuyas el teorema de la imposibilidad de Arrow en función del gran equi-
preferencias se conviertan en las del grupo, sin importar qué eli- librio, la gran compensación, que implica:
jan los otros miembros del grupo, aun cuando esa persona fuese En la vida social, existe un equilibrio entre la racionalidad social y la
una experta, una filósofa general o una megalómana. concentración del poder. Las organizaciones sociales que concentran
Como antes lo hicimos notar, estas cuatro condiciones son más el poder prevén la perspectiva de la coherencia social —el dicta-
bien escasas y mínimas. Existe una gran variedad de otros factores, dor sabe qué está pensando y puede actuar racionalmente en bús-
tanto de procedimiento como de base, que muchos pensadores queda de lo que prefiere—. Las organizaciones sociales en las que
querrían incluir como condiciones "razonables" adicionales al se dispersa el poder, por otra parte, tienen perspectivas menos pro-
mecanismo para la decisión en grupo. Asimismo, las cuatro condi- metedoras para adoptar decisiones coherentes. Aunque esas orga-
ciones fueron establecidas de una manera especialmente débil; nizaciones puedan parecer más justas y democráticas al hombre
por ejemplo: la condición D sólo excluye la forma más extrema de de la calle, también es más probable que sean tímidas o incohe-
dictador —el que impone su voluntad en contra de una oposición rentes en la ordenación de las opciones en consideración. 13
unánime—; no excluye formas más débiles de desigualdad social y ¿Significa lo anterior que todo mecanismo para agregar las pre-
política —las oligarquías, las élites en el poder, las comisiones ex- ferencias en particular es siempre incoherente o injusto? Absolu-
clusivas, etcétera—. El teorema que estamos a punto de enun- tamente no. Antes, por ejemplo, vimos que, en la situación de tres
ciar, tal como se aplica a las condiciones mínimas, funcionará con votantes y tres opciones, el método de la regla de la mayoría pro-
ventaja sobre cualquier conjunto más elaborado de condiciones dujo preferencias de grupo coherentes en 204 de 216 configura-
que alguien pudiera querer imponer al método para adoptar deci- ciones. Es fácil ver (y lo demostraremos de una manera más formal
siones en grupo. más adelante) que la regla de la mayoría satisface las condiciones
U, P, I y D; el problema reside en que ese método no puede garantizar la
coherencia del grupo en todas las situaciones (como dan testimonio de
El teorema y su significado ello las doce configuraciones "problemáticas"), es decir, en algu-
nas ocasiones se viola el supuesto de racionalidad.
Hemos hecho énfasis en lo débiles, razonables, mínimas y escasas Quizá, como lo analizamos antes, estamos reaccionando de for-
que son las condiciones de Arrow, porque su teorema es de la for- ma exagerada a este problema. El lector dubitativo podría decir:
ma "aun cuando": pues aunque insistamos en condiciones débi- "Claro, n o se puede garantizar la coherencia y la equidad en la
les, razonables, mínimas y escasas como éstas, algo horrible puede agregación de las preferencias, pero quizás ese conflicto sólo surja
pasar todavía. El teorema, conocido como resultado de imposibili- ocasionalmente. Nada es perfecto, después de todo". Se trata de
dad, es el siguiente: un punto de vista demasiado optimista. El hecho mismo de que
algunas situaciones sociales generen incoherencia o inequidad sig-
Teorema de Arrow. No existe ningún mecanismo para expresar las nifica que a los individuos sagaces, manipuladores y con capaci-
preferencias de individuos racionales en una preferencia cohe- dad estratégica les sería posible explotar ese hecho.
rente de grupo que satisfaga simultáneamente las condiciones U, Antes de mostrar un ejemplo de cómo este teorema debería
P,lyD. afectar nuestra manera de pensar acerca de la vida social, permíta-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONC.HEK

senos hacer una última observación abstracta. Aunque hemos afir- que abarca una ley, aun cuando no estén específicamente
mado que las condiciones de racionabilidad de Arrow son más mencionadas en ella.
bien débiles y nada excepcionales (y que, si acaso, se podría de- Es frecuente que el caso específico de que se trate sea una
sear imponer condiciones adicionales y más exigentes al método nueva circunstancia que no pudo haber sido prevista en las
para generar las preferencias del grupo), alguien podría afirmar deliberaciones legislativas; por ejemplo: ¿aplican también a
que ya son demasiado exigentes. Está bien; pero debemos consig- las transmisiones por televisión, satélite o telefonía celular las
nar que, en los más de cuarenta años que han pasado desde que leyes de la década de los treinta que afectan y regulan la pro-
surgió el teorema de Arrow, la teoría sobre la decisión social (como pagación de las ondas de radio? Responder negativamente
ha llegado a llamarse el campo creado por Arrow) se ha converti- equivale a decir que, debido a que la ley no se refiere explíci-
do en una especie de industria de la iluminación académica: han tamente a esos nuevos avances ni es concebible que hubiera
sido escritos aproximadamente unos 2 500 libros y artículos sobre podido preverlos, no es aplicable. La intención del Congre-
este teorema; y han sido propuestos muchísimos teoremas nuevos so sólo puede descubrirse en el "significado llano" del len-
—variaciones sobre los resultados originales de Arrow—, en los guaje utilizado en la ley.§ Contestar afirmativamente, por otra
que se ha debilitado o alterado una o más de las condiciones de parte, significa reconocer que la elaboración de leyes es una
aquél. 14 Salvo que se elimine realmente alguna de las condiciones empresa costosa, que una legislatura no puede saberlo todo
de equidad —permitiendo los dictadores, por ejemplo—, el resul- y, por ende, que la legislación debe interpretarse ampliamen-
tado de Arrow sigue siendo válido. La equidad y la coherencia en te y que se debe alentar el razonamiento por analogía con el
la adopción de decisiones por los grupos sociales deben ser equili- propósito de reducir al mínimo las ocasiones en que la legis-
bradas, compensadas; lo cual nos obliga a pensar acerca de la vida latura tenga que volver sobre algunos temas.
política en formas nuevas, como lo ilustra el caso 3. En el contexto específico de la política del Nuevo Trato
durante la década de los treinta y en el de la política de los
Derechos Civiles en las décadas de los sesenta, setenta y
ochenta, los liberales trataron de definir la intención legisla-
CASO 3. LA INTENCIÓN LEGISLATIVA tiva de una manera muy amplia con el propósito de permitir
a los tribunales federales ampliar la esfera en la que son apli-
No es posible que una legislación prevea todas las contin-
cables las leyes del Congreso. Por su parte, argumentando
gencias concebibles en las que podría ser aplicable. Conse-
en contra de una interpretación amplia de la intención y en
cuentemente, en cualquier instancia específica, un burócrata,
favor de la doctrina del "significado llano", los conservado-
juez o abogado debe determinar si una ley en particular es
res han buscado limitar lo que consideran como imperialis-
aplicable a una situación dada. Debido a que pueden surgir
mo judicial; un poder judicial que, en efecto, se utiliza para
diferencias de opinión sobre si una ley es aplicable o de qué
interpretar las leyes con el propósito de ampliarlas o volver a
manera lo es, frecuentemente se recurre a los tribunales de
redactarlas. Así, los liberales han desarrollado principios de
apelación para que emitan un juicio. Muy a menudo, con el
interpretación de las leyes para permitir que las actas del
propósito de zanjar esa cuestión, los jueces, abogados y ex-
Congreso se interpreten en un sentido amplio, mientras que
pertos en derecho dan prioridad a la siguiente pregunta: ¿cuál
era la intención del Congreso al aprobar esta ley? Mediante
el descubrimiento de la intención del Congreso, los tribuna- §
En español diríamos la "letra de la ley", en oposición a su "espíritu". [N.
les de apelación esperan discernir el tipo de circunstancias del T.]

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

los conservadores han insistido en cánones de interpretación ción legislativa, como los camarones gigantes y los atletas
que exigen que los jueces se apeguen al significado llano del estudiantes, ¡es un oxímoron! El teorema de Arrow nos ad-
lenguaje de las leyes. vierte que no atribuyamos características de los individuos,
¿Quién tiene razón? Como no podemos apelar a nuestros como la racionalidad, a los grupos. 1
propios prejuicios personales ni a nuestras preferencias po-
líticas, sólo p o d e m o s ofrecer u n a perspectiva analítica
mediante el teorema de Arrow. Éste advierte en contra de
+
asignar propiedades de los individuos a los grupos. Los indi- En Kenneth A. Shepsle, "Congress is a They', Not an It': Legislative Intent
as Oxymoron", International Review of Law and Economics, núm. 12,
viduos son racionales, pero un grupo no lo es, puesto que ni 1992, pp. 239-257, se desarrolla más detalladamente la relación entre la
siquiera puede tener preferencias ordenadas transitivamente; intención legislativa y el teorema de Arrow.
y, si lo anterior es cierto, entonces, ¿cómo puede alguien hacer
referencia a la intención de un grupo?; es decir, un legislador
puede tener intenciones, pero una legislatura, no. En reali-
dad, al aprobar una ley, puede haber tantas intenciones dife-
E L TEOREMA DE ARROW Y LA REGLA DE LA MAYORÍA
rentes como legisladores voten por el proyecto de ley; y
algunas de ellas podrían ni siquiera ser coherentes unas con
Tuvimos cuidado en afirmar que el teorema de Arrow se puede
otras. El ex senador J o h n Danforth (representante republi-
aplicar a cualquier proceso o mecanismo mediante el cual se com-
cano por Misuri) dijo: "Cualquier juez que trate de hacer
binan, agregan o añaden las preferencias de los individuos para
historia legislativa a partir de la batalla campal que tiene lu-
producir un orden de preferencias de un grupo. Desde la pers-
gar en la asamblea del Senado pisa terreno demasiado peli-
pectiva de la teoría de la democracia, no obstante, nos interesa
groso... es un pantano".*
más la aplicabilidad del teorema de Arrow al método de la regla
Por lo tanto, simpatizamos con el consejo dado por un o de
de la mayoría. En esta sección, los vinculamos en forma explícita.
los juristas más eminentes de la historia legal estadouniden-
En primer lugar, necesitamos definir nuestros términos. El méto-
se, el juez Oliver Wendell Holmes: "La labor de esta corte no
do de la regla de la mayoría (MRM) exige que, en el caso de cualquier
es preguntarse cuál fue la intención de los legisladores, sino,
par de opciones jy k, el grupo prefiéral a k (lo cual se representa
qué significa la ley". Esto puede no requerir una lectura ex-
como j Pc k) si y únicamente cuando el número de miembros del
tremadamente literal de toda la legislación (una noción ex-
grupo que prefieren j' a k es superior al número de aquellos que
t r e m a d a m e n t e restrictiva del "significado llano"), p e r o
prefieren k a j . Podemos caracterizar este método explícitamente
excluye toda intención que hayan podido tener los legisla-
y después ver que sea sin duda alguna un ejemplo particular de los
dores. En realidad, debido a que los grupos difieren de los
métodos que satisfacen las condiciones de Arrow; esto es, primero
individuos y, por ende, pueden ser incoherentes, la inten-
demostraremos que el MRM realmente está compuesto de varios
elementos o propiedades fundamentales y después demostrare-
mos que esas propiedades son todas casos especiales de las condi-
* En consecuencia, Antonin Scalia, juez de la Suprema Corte de Justi- ciones generales del teorema de Arrow.
cia, declaró: "Somos gobernados por las leyes, no por las intenciones de Consideremos, entonces, algunas condiciones adicionales (lla-
los legisladores". Las citas de Danforth y Scalia se encuentran en Joan
Biskupic, "The Scalia Sees No Justice in Trying to J u d g e Intent of madas) "razonables" de los métodos de agregación de las prefe-
Congress on a Law", The Washington Post, 11 de mayo de 1993, A4. rencias:

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 LAS FÓRMri.AS DK I A POLÍTICA KKWKTH A. SHKPSI.K Y MARK S. BONCHF.K

preferencias de alguien, seguirá siendo estrictamente la preferida;

Condición A (anonimato). Las preferencias sociales dependen úni- es decir, el método de agregación de las preferencias no responde
camente del conjunto de las preferencias individuales, no de quién a ese cambio de una manera perversa o negativa. La segunda ca-
tiene tal preferencia. racterística de la condición M establece que, si se juzga que dos
opciones7y ¿son "socialmente indiferentes" (jIfí k) y despuésj"y k
Condición N (neutralidad). El intercambio de los lugares que ocu- intercambian lugares en el orden de preferencias de alguien, en-
pan las opciones j y k en el orden de preferencias de cada uno de tonces j será estrictamente preferida ahora a k—j P(, k; en efecto,
los miembros del grupo tiene el efecto de intercambiar los lugares lo anterior significa que el procedimiento de decisión debe ser
de 7 y k en el orden de las grupales. susceptible a las modificaciones en el orden de las preferencias de
los individuos (propiedad de fiel de la balanza).
Condición M (monotonía). Si la opción j vence a la opción k o empa- Ya podemos consignar dos resultados, de los que el primero
ta con ella —es decir, j R(, k— y j pasa, en las preferencias de algún caracteriza al método de la regla de la mayoría:
miembro del grupo, de un lugar inferior a k al mismo lugar que k
o a un lugar superior a k, entonces j vence estrictamente a k, es Teorema de May. Un método de agregación de las preferencias so-
decir, j P(, k. bre un par de opciones satisface las condiciones U, A, N y M sólo si
es un método de la regla de la mayoría.
Como las condiciones de Arrow, las condiciones A, N y M com-
prenden nociones de equidad en un método prospectivo de deci- Kenneth May, matemático interesado en las cuestiones de las deci-
sión en grupo. El anonimato es exactamente lo que el término siones sociales aproximadamente en la misma época cuando Arrow
quiere decir: es una condición que exige únicamente que sepa- demostró su famoso teorema, estableció esta manera clara y conci-
mos cuáles son las preferencias de un individuo, no quién es el indi- sa de describir el MRM. Su teorema establece, en esencia, que, si
viduo que las tiene. Así, si en el marco de un grupo como los amigos un grupo utiliza la "cuenta de los presentes" como su método para
descritos en el capítulo 3, Andrés y Berta intercambian sus órde- decidir entre.cualquier par de opciones, entonces el método ne-
nes de preferencias, la condición A exige que las decisiones del cesariamente satisface las cuatro condiciones del teorema de May.
grupo no resulten afectadas por el intercambio. La condición A Esas cuatro condiciones son el método de la regla de la mayoría.
exige que las preferencias de cada persona pasen al mecanismo Por lo tanto, si, en ciertas circunstancias, usted cree que el MRM
para la adopción de decisiones del grupo habiendo omitido los es inadecuado, entonces debe ser porque cree que n o cumple con
nombres de los miembros de éste. una de las condiciones de May. ¿Deben determinarse las califica-
La neutralidad es a las opciones lo que el anonimato a los indi- ciones de los estudiantes de una clase mediante la regla de la ma-
viduos. La condición N establece que no importa cómo se deno- yoría, deben las enmiendas a la Constitución estadounidense
mine a las opciones; lo único que importa es el lugar respectivo decidirse mediante la regla de la mayoría? ¿Debe el capitán de un
que ocupan en los órdenes de preferencias de los individuos. barco pirata ser electo por una mayoría de los piratas? 15 ¿Debe mi
Finalmente, la monotonía exige que el método de decisión en decisión de tomar cereal en el desayuno mañana por la mañana
grupo responda "sin perversión" a las modificaciones en las prefe- ser decidida por una votación mayoritaria de mis vecinos, deben
rencias de los individuos; además, exige que el método satisfaga las decisiones familiares ser sometidas a una votación mayoritaria?
una muy específica propiedad de fiel de la balanza. La primera En cada uno de esos casos, es seguro que habrá cierta diversidad
característica de la condición M exige que, si el grupo prefiere de opiniones. Lo que el teorema de May nos permite hacer a cada
estrictamente una opción a otra (j P(; k) y esa opción sube en las uno de nosotros es defender nuestra opinión diciendo por qué (si

76 77
 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

es afirmativa) creemos que las cuatro condiciones del teorema son Teorema sin nombre.16 Las condiciones del teorema
adecuadas o por qué (si es negativa) creemos que una de las cuatro de May son casos especiales de las condiciones
condiciones es inadecuada. ¿Por qué, por ejemplo, la mayoría de del teorema de Arrow:
nosotros creemos que el método de la regla de la mayoría es in-
adecuado como medio para seleccionar el almuerzo de una persona? Condiciones de May Condiciones de Arrow
A • D
N • I
ESQUEMA 11 M • P
CONDICIONES CARACTERÍSTICAS DE LOS MÉTODOS
DE TOMA DE DECISIONES EN GRUPO

Arrow May
Es muy fácil ver por qué la primer consecuencia del teorema es
U (Dominio universal) U (Dominio Universal)
cierta. Si hubiese un dictador, entonces difícilmente podría cum-
P (Unanimidad) A (Anonimato)
plirse la condición de anonimato, puesto que la preferencia del
I (Independencia respecto
grupo es producto de un individuo identificable, en consecuencia, si
a las opciones no pertinentes) N (Neutralidad)
un procedimiento es anónimo, entonces no puede ser dictatorial.
D (Inexistencia de dictaduras) M (Monotonía)
La segunda y tercera consecuencias son un poco más difíciles de
establecer, por lo que suplicamos al lector darlas por supuestas de
buena fe o, bien, consultar el trabajo original de May o el análisis
que hace Riker de él.17
Si coordinamos el teorema de May, el teorema de Arrow y el sin
Y las cosas no terminan ahí, como lo veremos con el siguiente
nombre, llegamos al resultado de que el MRM no es sino un caso
teorema. El esquema 11 nos permitirá seguir la huella de las con-
especial de los mecanismos de agregación comprendidos en las
diciones en las que se basan los teoremas de Arrow y May (que por
condiciones de Arrow y, por lo tanto, está sujeto a las mismas vul-
ahora ya deben estar abrumando al lector, si éste nunca los había
nerabilidades. Simbólicamente, tenemos:
encontrado en su camino). El teorema que sigue demuestra que
las condiciones de May, que son equivalentes al proceso de deci-
MRM «-• {U, A, N, M} (teorema de May)
sión en grupo mediante la regla de la mayoría simple, no son sino
{U, A, N, M} -»{U, P, I, D} (teorema sin nombre)
un caso especial de las condiciones de Arrow. Después extraere-
{U, P, I, D} -• PG viola el supuesto de racionalidad (teorema de Arrow).
mos la conclusión obvia: la regla de la mayoría, consecuentemen-
te, debe ser un proceso vulnerable a los defectos descritos por
El MRM es "equivalente" 18 a {U, A, N, M} del teorema de May; a su
Arrow.
vez, estas cuatro condiciones implican las condiciones de Arrow
del teorema sin nombre; y estas últimas implican las preferencias
de grupo incoherentes del teorema de Arrow; por ende, el MRM
no puede garantizar una elección coherente en grupo, algo que
ya hemos visto en la práctica varias veces.

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 LAS KÓRMl IAS I)K I-A POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSI.F Y MARK S. BONCHEK

RESTRICCIONES A LAS CONDICIONES DE ARROW por la coherencia. Tal vez sería mejor que no insistiésemos en la
condición U; es decir, tal vez sería posible que lográsemos obtener
¿Qué debemos hacer? Hemos afirmado que las condiciones de tanto imparcialidad como coherencia, aunque sería en un dominio
Arrow, así como las condiciones de May —que son casos especia- restringido de circunstancias. En todo caso, esta idea proporcionó
les de las de Arrow—, son requisitos leves e inocuos de imparciali- la base para una serie de variaciones muy interesantes sobre lo
dad; pero sería un tanto engañoso sugerir que todas las condiciones que, sin ellas, es una conclusión pesimista del resultado de Arrow.
son, de hecho, criterios de imparcialidad. La condición P lo es, sin
duda alguna, puesto que afirma que sería injusto que P(; no logra- Condición del pico único
ra reflejar cualquier consenso (unánime) que existiese entre los
miembros del grupo. Si todo el mundo pensara que7 es mejor que Esta famosísima restricción del dominio fue inventada, aun antes
k, entonces, ¿no debería ser jP(. k la preferencia de la sociedad? De del teorema de Arrow, por el economista escocés Duncan Black.
igual manera, la condición D es un requisito de imparcialidad, Él creía que las formas mínimas de consensos muy lejanos a la
pues es obvio que permitir que haya un dictador es injusto. Por unanimidad podrían ser suficientes para generar una decisión
intuición, la condición I es menos claramente un requisito de im- coherente en grupo; por ejemplo: en esa región del mundo desga-
parcialidad, pues exige que la preferencia del grupo entre cual- rrada por las luchas, no lejana a donde Duncan Black tuvo esos
quier par de opciones, digamos j y k, dependa únicamente de las pensamientos —Irlanda del Norte—, 19 los católicos y los protes-
preferencias de los individuos entre j y k. Se afirma que sería "im- tantes son diametralmente opuestos en cierto sentido. La mayoría
propio" que las preferencias de los individuos por opciones no de los católicos (al menos en la época en que escribimos este pá-
pertinentes como h afectasen la manera como jy k son clasifica- rrafo) quieren que Irlanda del Norte se una con la República de
das. En resumen, la condición I establece que la única manera Irlanda (RI), mientras que la mayoría de los protestantes quieren
"sensata" de determinar si el grupo prefiere 7 a k, ka. jo es indife- que continúe la relación constitucional y pacífica de Irlanda del
rente entre una y otra es preguntar a cada miembro del grupo, Norte con Gran Bretaña (GB). El statu quo (SQ) es la relación cons-
hombre o mujer, cuál es su preferencia entre j y k. Consecuente- titucional con Gran Bretaña, acompañada de un estado continuo
mente, quizá lo más adecuado fuese concebir la condición I como de guerra defacto para los residentes de ese país que han sufrido
un criterio de propiedad o sensatez, antes que de imparcialidad. tanto tiempo. Los católicos consideran a GB como la peor de las
No obstante, califica como requisito de procedimiento. opciones, mientras que los protestantes consideran a RI como la
Resulta difícil, entonces, alterar las condiciones I, P o D, sin al peor. Ninguno considera que SQsea la peor. Ahora bien, este tipo de
menos tener que presentar un argumento convincente cargado "consenso" difícilmente causa conmoción, pero en su forma más
de mucho valor, como por qué debe modificarse un criterio justo general es suficiente para garantizar que una PQ basada en la regla
o propio desde el punto de vista del procedimiento. La condición de la mayoría sea transitiva.
U, es de un tipo completamente diferente. No es un criterio de
imparcialidad ni un criterio de propiedad o sensatez, es un requi- Teorema del Pico Único, de Black. Considérese un conjunto A de
sito de dominio y, por lo demás, particularmente ilusorio. En esen- opciones del que un grupo G de individuos debe elegir. Si, por
cia, expresa el deseo de que el mecanismo de decisión del grupo cada subconjunto de tres opciones de A, una nunca es la peor de
funcione en todos los ámbitos imaginables, que dicho mecanismo las tres para alguno de los miembros del grupo, entonces el con-
tenga el dominio más amplio posible. Sin duda alguna, tal cosa es senso es lo suficientemente generalizado como para que el méto-
deseable; pero, si insistimos en ello, entonces el teorema de Arrow do de la regla de la mayoría produzca preferencias de grupo P
nos dice que inevitablemente intercambiaremos la imparcialidad que sean transitivas.

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 LAS FÓRMUIAS DK I A POLÍTICA KKNNETH A. SHKPSLK Y MARK S. BONCHKK

La condición de que alguna de las opciones de cada conjunto

de tres opciones de A "no sea la peor" para todos los miembros del Tanto la condición de pico único como la de la restricción de va-
grupo se denomina condición de pico único, porque significa que lor circunscriben la condición U de dominio universal de Arrow.
existe un medio para trazar una curva de preferencias con un sólo Es muy cierto que la regla de la mayoría no funcionaría en todas
pico por cada miembro del grupo. Demostraremos esto en el próxi- las situaciones; pero, en un número sorprendentemente grande
mo capítulo. Lo fundamental es que el teorema afirma que, aun de ellas (204 de 216 en el caso de las tres personas y tres opciones,
cuando los miembros del grupo tengan puntos de vista muy dife- como se recordará), se da de hecho el tipo de consenso requerido.
rentes sobre lo que el grupo debería hacer, la regla de la mayoría
funciona perfectamente bien, siempre y cuando se obtenga un
grado mínimo de consentimiento, captado mediante una curva CONCLUSIÓN: LO ILUSORIO DE LA CLARIDAD COLECTIVA
de pico único.
Es mucho lo que hay que digerir de este capítulo; por lo que nadie
La restricción de valor debe alarmarse mucho si gran parte de su contenido le sigue pare-
ciendo un tanto extraño y poco familiar. Desde que Arrow enun-
Con una gran percepción, el economista Amartya Sen planteó la ció su famoso teorema, la teoría sobre la decisión social se ha
siguiente pregunta: "¿Qué tiene de especial 'no ser lo peor'?" 20 cargado con un lenguaje técnico y un estilo de análisis mediante
Considérese el conjunto de opciones A = {a, b, c, d, e). ¿Qué pasaría los cuales se pueden explorar las características de la toma de de-
si, en el caso de {a, b, c], todos los miembros del grupo estuviesen cisiones grupales con gran cuidado y precisión. También permi-
de acuerdo en que b "no es la mejor" opción? 21 ¿Qué pasaría si ten la consideración cuidadosa de aspectos significativos de la
estuviesen de acuerdo en que la opción c "no es la intermedia"? 22 filosofía política concernientes a aquello de lo que son capaces los
Por cierto, ¿qué pasaría si, en el caso de {a, b, c}, hubiese consenso convenios democráticos, mayoritarios e institucionales, así como
en que la opción a "no es la peor", mientras que, en el caso de qué significado debe atribuirse a los resultados que generan. En
[b, c, d), todos los miembros del grupo estuviesen de acuerdo en resumen, la literatura sobre la toma de decisiones sociales es muy
que d "no es la mejor" opción y, en el de {c, d, e), los miembros del compleja y abarca, con un estilo mucho más analítico, gran parte
grupo estuviesen de acuerdo en que la opción e "no es la interme- del mismo terreno que las obras de la filosofía política democráti-
dia"? Sen se refiere a esta situación como la condición de restricción ca cualitativas.
de valor. El valor de las preferencias de un grupo es restringido si, Como cuestión práctica, esperamos que nuestros lectores apre-
en cada conjunto de tres opciones considerado, todos los miem- cien ahora el hecho —quizá no muy claro o evidente antes de ha-
bros del grupo están de acuerdo en que una de las opciones no es be r leído este c a p í t u l o— de q u e el c o m b i n a r preferencias
mejor, la peor o la intermedia (donde todos los miembros del gru- individuales en una decisión en grupo, ya sea mediante el método
po están de acuerdo en cuál es la cualidad de que carece la opción de la regla de la mayoría o mediante algún otro, no es una tarea
de que se trate). Sen demostró un resultado sorprendente, gene- sencilla. Una cosa debe estar clara después de una lectura incluso
ralizando el teorema de Black: rápida y descuidada del capítulo: ningún método, ningún proce-
dimiento ni ningún convenio institucional que sea "justo" en el
Teorema de la restricción de valor, de Sen. El método de la regla de la sentido más espartano y minimalista del término puede pedirle
mayoría produce preferencias de grupo coherentes si las indivi- peras al olmo de la coherencia del grupo a partir de la conclusión
duales tienen restricciones de valor. de la coherencia individual todo el tiempo. La racionalidad puede
ser inherente a los gustos y valores de los individuos, pero no exis-

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 LAS FÓRMIIAS iw. IA POLÍTICA

te varita mágica que transforme esa claridad individual respecto a 5 . L O S MODELOS ESPACIALES
las preferencias en una claridad colectiva, en particular cuando el
DE LA REGLA DE LA MAYORÍA
tamaño del grupo es grande, cuando las preferencias de los indivi-
duos son heterogéneas o cuando existe un gran número de opcio-
nes que los miembros del grupo deban tomar en consideración.
Nuestra historia hasta este momento ha destacado el equilibrio en
Tal es el contenido y la trascendencia del teorema de Arrow; sin
la toma de decisiones en grupo que hacen la coherencia de estas
embargo, ciertos tipos de consenso —de pico único (Black) y de
restricción del valor (Sen)— lubrican los engranajes instituciona- decisiones, por un lado, y la imparcialidad del método para la adop-
les de los procesos de la decisión en grupo. ción de decisiones, por el otro. Si consideramos un conjunto limi-
tado de circunstancias de la toma de decisiones en grupo, entonces
Esta no es la última vez que abordaremos estos temas en el li-
podemos estar en condiciones de evitar el dolor que cause ese
bro; en realidad, es sólo la primera. Aunque este breve resumen
equilibrio o compensación. Dicho de otra forma, si resulta que las
difícilmente cubre el territorio de la decisión social, tengan pa-
preferencias de los individuos se arreglan de una manera en parti-
ciencia; queremos seguir adelante con su análsis en el capítulo
cular —que refleje un consenso de algún tipo específico—, enton-
siguiente.
ces las decisiones grupales (sin duda alguna, las adoptadas mediante
la regla de la mayoría) resultan muy bien. En el capítulo anterior,
describimos las preferencias de pico único como un tipo de con-
senso que facilita la coherencia en la toma de decisiones mediante
la regla de la mayoría; en éste, queremos presentar una caracteri-
zación geométrica intuitiva de esa condición.
No obstante, para ser sincero, todo eso se vuelve muy aburrido
muy pronto. Los autores, y quizás algunos lectores, pueden disfru-
tar las cantaletas técnicas y los discursos filosóficos, pero, en su
mayoría, los lectores se mostrarán impacientes y ansiosos por ver
algún beneficio concreto. Creemos que la lectura de este capítulo
constituye una inversión importante. Una vez que hayamos dado a
la cualidad del pico único una representación geométrica, estare-
mos en condiciones de aplicarla a algunas situaciones políticas in-
teresantes; a saber, la competencia electoral entre dos partidos y la
adopción de decisiones de las comisiones legislativas.

L A FORMULACIÓN ESPACIAL

La geometría simple de la regla de la mayoría

Supóngase que el problema de un grupo es, precisamente, esco-

ger u n punto de una línea —el grupo debe seleccionar algún

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 LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA KtNNETH A. SHEPSl.E Y MARK S. BONCHEK

parámetro numérico único—; por ejemplo: la junta de directores menos que 4 por ciento, la del director 2 (*2) es de apenas un
de un banco debe adoptar una decisión sobre la tasa de interés poco más que" 4 por ciento, y así sucesivamente. En el eje vertical
semanal para las hipotecas a treinta años. Las tasas de interés per- hemos escrito la leyenda "utilidad" para medir las preferencias y
tinentes son, en efecto, puntos de una línea: un extremo es 0 por por cada individuo hemos representado gráficamente una función
ciento, mientras que el otro extremo es un número positivo, diga- de utilidad que representa las preferencias de ese director por varios
mos 10 por ciento; representamos ese intervalo como [0, 10]. En grados de tasas de interés en el intervalo [0, 10]. Naturalmente, la
esta y en otras circunstancias, queremos que el lector imagine a un función de utilidad, representada como u. para el director o la
grupo de personas cada una de las cuales tiene un punto de la directora i, es más alta en el caso de la opción preferida en primer
línea, que es el que más desea, y preferencias que disminuyen a lugar por i, x., y disminuye a medida que se toman en considera-
medida que se toman en consideración los puntos que se alejan ción puntos más distantes. Así, la directora 5 prefiere en primer
en cualquier dirección. lugar una tasa de interés un poco más alta que 8 por ciento y su
preferencia disminuye con tasas ya sea más altas o más bajas. Por
razones obvias (examínese la gráfica), decimos que las preferencias
de esos individuos son de pico único, el cual definimos como sigue:

Condición del pico único. Se dice que las preferencias de los miem-
bros de un grupo son de pico único si las opciones en consideración
pueden ser representadas como puntos de una línea y cada una
de las funciones de utilidad que representan las preferencias por
dichas opciones tiene un máximo en algún punto de la línea y
desciende a ambos lados de ese máximo.

¿Existe alguna relación entre esta definición de la cualidad del

pico único y la definición de Black presentada en el capítulo ante-
rior?; es decir, ¿tienen algo que ver las funciones de utilidad de
pico único, como las que se muestran en la gráfica 1, con el hecho
de que todos los votantes estén de acuerdo en que alguna opción
"no es la peor"? ¡Por supuesto que sí! Tómese cualesquier tres ta-
sas de interés de las mostradas en la gráfica 1, digamos 3 por cien-
En la gráfica 1 mostramos las preferencias de las de cinco per- to, 5 por ciento y 9 por ciento: es muy fácil ver que 5 por ciento no
sonas de la junta directiva del banco, G= {1, 2, 3, 4, 5}. La junta se es la peor entre esas tres tasas de interés para ninguno de los cinco
reúne para decidir la tasa de interés que se aplicará a las hipotecas miembros del grupo. En realidad, afirmamos que, dados tres valo-
residenciales la semana siguiente. Cada individuo i E G tiene como res de tasas de interés que elija el lector, cualquiera no es el peor
primera preferencia un punto (al que llamamos también punto para ninguno de los cinco banqueros. ¡Eso es lo que significa la
feliz o punto ideal), representado por x y situado en el intervalo cualidad de pico único!
[0, 10] (trazado como eje horizontal), que representa la tasa de
interés que prefiere en primer lugar. 1 Así, el director 1 tiene una Con el propósito de desarrollar algunas herramientas que utiliza-
tasa de interés preferida en primer lugar (x^) de apenas un poco remos en los análisis subsecuentes, examinemos a un o de los ban-

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 LAS FÓRMITAS DE LA POLÍTICA K K N N E T H A. S H E P S L E Y M A R K S. B O N C H E K

Para nosotros es de gran interés el conjunto de puntos que una

GRÁFICA 2
mayoría prefiere a y. Se le denomina conjunto vencedor de y, lo escri-
UTILIDAD bimos como V(y) y lo definimos como sigue: supongamos que M
es el conjunto de mayorías de nuestro grupo de banqueros, G; es
decir, es el conjunto de coaliciones de tres personas (hay diez de esas
coaliciones), coaliciones de cuatro personas (hay cinco de ellas) y
la coalición del total. Como vemos, hay dieciséis diferentes coali-
ciones de mayorías en M, las cuales se encuentran listadas en el
cuadro 2. Por cada coalición de mayoría, considérese la intersec-
ción común de los conjuntos (si existe alguno) de puntos preferi-
dos a y, se trata de los puntos que esa mayoría en particular prefiere
p,(y) a y. Así, en la gráfica 3, los miembros de la mayoría {3, 4, 5} compar-
ten puntos que cada un o prefiere a y. Tómese la unión de esos
| i i 3^1 1 • I
D 2 4 6 8 10 I dieciséis conjuntos y eso es V(^) .5
X 5 =8.25

Ahora ya es bastante sencillo describir las decisiones coherentes

de los grupos. Si alguna opción, x, tiene un conjunto vencedor
vacío —escrito como V(x) = 0 , donde 0 significa "vacío" en la
queros aislado (con lo que en realidad queremos decir: analicemios notación de conjuntos—, entonces es un claro candidato para
una función de utilidad aislada). En la gráfica 2 mostramos al más la elección del grupo. ¿Por qué?; simplemente, porque V(x) = 0
mezquino de los miembros de la j u n t a de directores del banco, la
directora 5, quien prefiere en primer lugar una tasa de interés
bastante alta: x5 = 8.25 por ciento. 2 Considérese una tasa de interés
alterna, y = 7 por ciento; el conjunto de puntos que la directora 5
prefiere a y se describe mediante el conjunto representado gráfi-
camente como P5(y) en la gráfica 2. Ése es el conjunto que la di-
rectora 5 prefiere a y: dadas sus preferencias, si y fuese una propuesta,
entonces P5{y) describiría todos los puntos que ella preferiría a y.
Como lo muestra la gráfica, P5(y) se calcula determinando el gra-
do de utilidad para y e identificando después todas las tasas de
interés del eje horizontal con los niveles de utilidad más altos que
la utilidad para y.3
En la gráfica 3 mostramos los conjuntos de tasas preferidas a y
de los cinco directores (nótese que, en esta figura, y está apenas
abajo de 6 por ciento). Obsérvese que esos conjuntos se superpo-
nen en cierto grado; por ejemplo, tres son puntos en común con
P4(y) y P5(y), lo cual significa que hay puntos específicos que tanto
el director 4 como la directora 5 prefieren a y.4

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHF.PSLE V MARX S. BONCHEK

Teorema de Black del votante mediano. Si los miembros de un grupo G

CUADRO 2
tienen preferencias de pico único, entonces el punto ideal del
votante mediano tiene un conjunto vencedor vacío.
LAS COALICIONES DE MAYORÍAS DE G = {1, 2, 3, 4, 5}

En la gráfica 4 mostramos un o de esos grupos consistentes en indi-

Tamaño de la coalición Coaliciones viduos con preferencias de pico único. El punto ideal del votante
3 (1,2, 3), (1,2, 4), (1,2, 5) mediano de ese grupo es ac, del señor 3. 6 La afirmación del teore-
( 1 , 3 , 4), ( 1 , 3 , 5), (1,4, 5) ma de Black (el mismo Duncan Black que vimos en el capítulo
(2, 3, 4), (2, 3, 5), (2, 4, 5) anterior) es que V(x^) = 0 y que x3 es la elección de la mayoría.
(3, 4, 5) Podemos demostrar este teorema valiéndonos del ejemplo de
los cinco miembros de la junta del banco. Considérese cualquier
4 (1,2, 3, 4), (1,2, 3, 5), (1,2, 4, 5) punto arbitrario del conjunto posible de tasas de interés, [0,10], a
( 1 , 3 , 4, 5), (2, 3, 4, 5) la izquierda de x , digamos el punto denominado <* en la gráfica 4.
Obsérvese que los miembros 1 y 2 prefieren a a xv pero que los
5 (1,2,3,4,5) miembros 3, 4 y 5 prefieren #3 a <*. En consecuencia, la mayoría
prefiere #3 a oc; pero a es cualquier punto arbitrario a la izquierda
de x^ y, dado cualquiera de esos puntos, sabemos que al menos los
miembros 3, 4 y 5 preferirán x3 a «• (y es posible que algunos de
significa que no existe ninguna otra opción, excepto que alguna
de las dieciséis coaliciones de mayoría prefiera a x. Es difícil negar-
se a elegir x si en su lugar no existe nada en lo que alguna mayoría
esté de acuerdo. Por otra parte, si el conjunto vencedor de x no
está vacío (V(x) =£ 0 ) , entonces es difícil justificar la elección de x.
¿Cómo se puede elegir x cuando alguna mayoría del grupo clara-
mente desea alguna otra opción específica? Y, si, dadas todas las
opciones, el conjunto vencedor no está vacío, entonces tenemos
un problema: las preferencias del grupo son incoherentes, puesto
que alguna mayoría prefiere algo más a todas las opciones dispo-
nibles.
Por el momento, la interrogante es si existe una x q u e posea un
conjunto vencedor vacío o en qué circunstancias lo posee. Si los
individuos de G pueden poseer alguna preferencia completa y
transitiva—condición de "dominio universal" de Arrow—, enton-
ces, como ya lo vimos, la respuesta es "no necesariamente". ¿Por
qué? Porque, conforme a la condición U de Arrow, es posible que
las preferencias mayoritarias sean cíclicas, en cuyo caso (V(x) = 0 )
en el caso de ninguna opción. Ahora bien, si las preferencias tie-
nen restricciones, entonces es posible una respuesta diferente.

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 LAS FÓRMUIAS DE I A POLÍTICA KENNETH A. SHEPSI.F. Y MARK S. BONCHEK

los miembros restantes compartan también esa preferencia). En- una decisión en grupo. Si los miembros 4 y 5 de la junta del banco
seguida, considérese cualquier punto arbitrario a la derecha de x3 se quedan dormidos alguna semana, entonces la directora 2 se
(no aparece en la figura). Los miembros 4 y 5 pueden preferirlo a convierte en el votante mediano de la junta, reducida ahora a tres
xv pero los miembros 1, 2 y 3 sostienen la preferencia opuesta, por personas; si los miembros 1 y 3 están fuera de la ciudad la semana
lo que la mayoría prefiere xy El argumento es exactamente el mis- siguiente, entonces el director 4 se convierte en el votante media-
mo que en el caso anterior de *, puesto que seleccionamos una no. En cada uno de esos casos, al igual que en el de toda la junta,
opción arbitraria a la derecha de *3. Para resumir, entonces, sabe- se aplica el resultado del votante mediano; sin embargo, quién sea
mos ahora que una mayoría prefiere el punto ideal del votante el votante mediano dependerá de quiénes sean los participantes
mediano a cualquier punto arbitrario a la derecha o a la izquierda del grupo. Podemos pronosticar la decisión del grupo si hacemos
de él, esto es, a todos los puntos restantes; por ende, tiene un con- supuestos sobre la participación (suponer que todos votan, por ejem-
junto vencedor vacío y ésta es la elección de la mayoría. plo) o podemos hacer pronósticos dependientes de la participación
Antes de complicar este resultado clave, mencionemos que exis- (si 4 y 5 se quedan dormidos, por ejemplo, entonces anticipamos
ten tres supuestos ocultos, y probablemente más, además, que ga- que x9 será la decisión en grupo; pero, si todos votan, entonces x3
rantizan cierto debate. En primer lugar, en nuestro ejemplo será la decisión predicha).
procedimos con el grupo G, que es un número impar. Así, en la En tercer lugar, hemos supuesto que quienes ejercen el dere-
gráfica 4 pudimos mostrar los cinco miembros del grupo, con el cho al sufragio lo hacen sinceramente, pero, como ya lo hemos visto
miembro número 3 como el único en la mediana. ¿Qué pasaría si en capítulos anteriores, los miembros de un grupo tienen la oca-
el grupo fuese par? Supóngase, por ejemplo, que ignoramos a la sión y los incentivos para falsear sus preferencias y no revelarlas
señora 5 en la figura y, en lugar de ella, nos concentramos en el honestamente. Éste es un tema de gran interés que abordaremos
grupo truncado G = {1, 2, 3, 4}. Ahora, los dos miembros 2 y 3 son en su propio capítulo, el número 6.
medianos; además, dado que son necesarios tres votos para consti-
tuir una mayoría, es cierto que V(x2) = 0 y también que V(*3) = 0 .
En realidad, el conjunto vencedor de cualquierpunto del intervalo La geometría (ligeramente) más compleja
entre los dos, [xí¿, xj, estará vacío. Técnicamente, entonces, el teo- de la regla de la mayoría
rema del votante mediano de Black es válido, ya sea que el tamaño
del grupo sea par o impar; pero, cuando un grupo es par en nú- C o mo d e m o s t r a r e m o s en la siguiente secciónalo s modelo s
mero, el hecho de que pueda haber votaciones empatadas significa unidimensionales de decisión con la condición de la cualidad del
que puede haber más de una opción que posea la propiedad de pico único permiten reflexionar de maneras muy complejas sobre
que no pueda ser vencida. La inexistencia de un vencedor único la política real y generan expectativas muy nítidas sobre la manera
resulta una monserga: es un poco como tener más de un preten- como se lleva a cabo la política en esos contextos, si bien existen
diente al trono, o como tener más de una persona que afirme ser muchísimas situaciones sociales que no se pueden reducir a asun-
el rey de las canicas. Por esa razón, los grupos establecen cierto tos unidimensionales.
procedimiento para romper los empates mucho antes de llevar a Recuérdese el juego de "la división del dinero". Si participase
cabo cualquier deliberación de importancia o, mejor aún, se ase- en él un grupo de tres individuos, entonces sería necesario tener
guran de que el grupo sea impar en número. 7 dos dimensiones en las cuales representar los resultados. La prime-
En segundo lugar, hemos supuesto una participación total. Se ra dimensión da la cantidad que recibe el jugador 1, mientras que
supone que todos los que tienen derecho a sufragar lo ejercen. la segunda provee da la cantidad que recibe el jugador 2 (réstese la
Desde luego, eso no tiene que pasar en todo ejemplo particular de suma de esos dos números de la cantidad total de dinero que se

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSEE Y MARK S. BONCHEK.

debe dividir y se obtendrá la cantidad que recibe el jugador 3) .8 denominada "utilidad", nos permite trazar las gráficas tridimensio-
Esperamos haber convencido antes al lector de que los juegos de nales de las preferencias de los legisladores. Como antes, se supone
división, como el de la división del dinero, son lugares comunes que un legislador tiene un punto ideal en el espacio de la política.
en la vida política. En consecuencia, debe concederse que, por Su función de preferencia, o de utilidad, se encuentra en su máxi-
nítidos y complejos que sean los modelos unidimensionales, cons- mo sobre ese punto. Suponemos, además (en la mayoría de las apli-
tituyen casos especiales de un arreglo multidimensional más gene- caciones que buscamos), que las preferencias descienden con la
ral, por lo que necesitamos ver cómo es ese arreglo más general. "distancia" a partir del punto ideal del legislador. En la gráfica 5 se%
Podemos explicar casi todo lo que es necesario centrando nues- muestra un legislador típico, con un punto ideal y una función de
tra atención en una circunstancia bidimensional, como la de la grá- preferencia típicos. La función de preferencia del legislador es un
fica 5 (la cual tiene en realidad tres dimensiones; en breve "montículo" que alcanza su grado de utilidad más alto justo sobre
aclararemos por qué). Consideramos un problema de presupuesto su punto ideal, en el que mx unidades monetarias se gastan en man-
en el que un grupo de legisladores, quizás una comisión de gastos, teca y ax unidades en armas. Ese punto ideal {mv ax) se sitúa en el
debe decidir cómo dividir el presupuesto entre "armas" y "mante- plano del espacio de la política mantequilla-armas.
quilla" (que simbolizan la competencia entre los programas de de-
fensa y otros programas nacionales). Los resultados, entonces, se Ahora bien, en la gráfica 6 se muestra una manera más conve-
describen mediante dos números: dinero gastado en mantequilla y niente de representar precisamente la misma información. Ahí, el
dinero gastado en armas. El conjunto de resultados o simplemente lector mira directamente desde arriba el plano manteca-armas del
el "espacio de la política" es bidimensional y es el dominio en el que espacio de la política. Es como si se estuviera volando en helicóp-
se expresan las preferencias. 9 La tercera dimensión de la gráfica 5, tero sobre el pico del montículo de preferencias de la gráfica 5. La

GRÁFICA 5
UTILIDAD

MANTEQUILLA

ARMAS

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONC.HEK

posición del punto ideal de nuestro legislador típico es exacta-

mente la misma que en la gráfica 5, pero, en lugar de añadir una
tercera dimensión (que saldría de la página hacia el lector), para
poder representar gráficamente su función de preferencia, sobre-
ponemos "capas" de su función de utilidad al espacio de la políti-
ca, lo cual genera un conjunto de círculos circunscritos llamados
curvas de indiferencia: cada u n o es una capa del montículo de la
política de la gráfica 5, un lugar geométrico de resultados de la
política entre los que el legislador es indiferente (puesto que to-
dos los puntos de un círculo se encuentran en la misma rebanada
y, por ende, a la misma altura en la función de utilidad de la gráfi-
ca 5). Ahora bien, como la distancia a partir de un punto ideal es
una medida de las preferencias, los puntos dentro de un círculo
con ese punto ideal como centro son igualmente preferidos por
ese legislador, puesto que son equidistantes del punto ideal. La
lógica es la misma cuando se compara un punto dentro de un
círculo con un o dentro de otro. Un legislador prefiere un punto
dentro de un círculo con un radio menora uno dentro de un círcu-
lo con un radio mayor, porque ello significa que el primero está
más cerca de su punto ideal que el segundo punto. 1 0
Obsérvese el punto representado por y en la gráfica 6. El círcu-
lo que pasa por y, el cual tiene como centro el punto ideal de nues-
tro legislador, como acabamos de determinarlo, contiene todos
los puntos de la indiferencia del legislador hacia y. Lo anterior
significa que, en virtud de que todos los puntos dentro del círculo
se encuentran más cerca del punto ideal del legislador, éste real- dores 2 y 3. Puesto que dos de tres son la mayoría, la unión de esos
mente los prefiere a y; es decir, podemos denominar a los puntos tres "pétalos" es el conjunto vencedor de y, V(y). Cada pétalo con-
dentro del círculo como el conjunto de puntos preferido a y de nues- tiene los puntos que una coalición de mayoría específica prefiere a y.
tro legislador, lo cual es una generalización natural de ese mismo Si desplazamos los puntos ideales de los tres legisladores de la
concepto en el ejemplo unidimensional presentado antes en este gráfica 7 de tal suerte que formen una hilera, tenemos una situa-
capítulo. La gráfica 7 muestra los puntos ideales de tres legislado- ción como la representada en la gráfica 8. ¿Puede el lector deter-
res y la curva de indiferencia que pasa por la y de cada legislador minar el conjunto vencedor del punto ideal del legislador mediano,
(la curva más todos los puntos dentro de ella comprenden el con- V(x2)? Los pasos están planteados en esa figura. El conjunto prefe-
junto preferido a y de cada legislador, representado por P{{y)). La rido a xí¿ por el legislador 2 está vacío (¿cómo podría preferir algo
intersección sombreada, P^y) p, Pi¿(y), nos indica los puntos prefe- al punto que prefiere en primer lugar?). Las curvas de indiferen-
ridosa)) tonto por el legislador 1 comopor el legislador 2; P (y)f) Pt (y) cia de las legisladoras 1 y 3 que pasan por xí¿ y tienen como centro
son los puntos preferidos a y por los legisladores 1 y 3; y, finalmen- sus puntos ideales respectivos son tangentes una a la otra; no se
te' p2(y) 0 p3(y) nos indica los puntos preferidos a y por los legisla- sobreponen en absoluto; por lo tanto, V(xí¿) = 0 , puesto que nin-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

GRÁFICA 8 mente unidimensional. En esa línea, cada uno de los legisladores

tiene preferencias de pico único (el lector deberá convencerse de
esto), de las que x2 es el punto ideal mediano. Consecuentemente,
sí tiene aplicación el teorema de Black del votante mediano, que
es precisamente lo que demuestra la gráfica 8.
Tener alineados los puntos ideales de los legisladores es muy
conveniente, ¿no es cierto? Y también muy improbable: sin duda
alguna, parece más improbable que las configuraciones arbitra-
rias, como las de la gráfica 7. Así, aunque contamos con herra-
m i e n t a s p a r a analizar la regla de la mayoría en c o n t e x t os
unidimensionales, como el teorema del votante mediano de Black,
tal vez sea justo decir que muchas circunstancias políticas intere-
santes son genuinamente multidimensionales. ¿Podemos decir algo
acerca de las perspectivas de una elección por mayoría en múlti-
ples dimensiones? La respuesta es sí, pero las nuevas no son muy
buenas.
La muy improbable distribución de las preferencias individua-
les de la gráfica 8 nos proporciona las bases para la generalización.
Lo que permite que el punto ideal del legislador 2 surja como la
decisión de la mayoría es el hecho de que los puntos ideales de los
otros legisladores estén "simétricamente" distribuidos en torno a
guna mayoría {I, 2}, {1, 3}, {2, 3} o {1, 2, 3} prefiere otros puntos a x2; ese punto ideal. Obviamente, el legislador 2 se opone a cualquier
esto es, ninguno de los miembros de ninguna coalición de mayo- movimiento para alejarse de su punto ideal; pero también al me-
ría tiene conjuntos preferidos a x2 que hagan una intersección. nos un o de los otros legisladores se opone siempre a dicho movi-
Consecuentemente x2 es la elección de la mayoría. miento. En realidad, como vimos cuando consideramos la línea
Si volvemos a examinar la gráfica 8, podemos ver por qué ocu- más marcada que pasa a través de x2 es perpendicular a la línea
rrió eso. Considérese la línea más marcada que pasa por x2, per- punteada que contiene los tres puntos ideales, los legisladores 1 y
pendicular a la línea punteada. Del lado x} de esa línea, dado 2 prefieren menos que x2 a cualquier punto que se encuentre del
cualquier punto seleccionado de la línea punteada, x2 está más lado de la legisladora 3 de esa línea y los legisladores 2 y 3 prefie-
cerca de *3 que el punto seleccionado; por lo tanto, una mayoría ren menos que xí¿ a cualquier punto que se encuentre del lado de
{2, 3}, prefiere x2 antes que cualquiera de esos puntos. A partir de la legisladora 1.
un argumento exactamente paralelo, una mayoría {1, 2}, prefiere
x2 a cualquier punto de la línea punteada del lado xs de la línea Ahora añadamos al cuadro dos votantes más que sean simétri-
más obscura. Así, los únicos puntos que quedan son aquellos sobre cos precisamente de la misma manera (gráfica 9): los votantes 2, 4
la línea punteada; es decir, aun cuando el problema de la decisión y 5 se encuentran en una línea, al igual que 1, 2 y 3. Sigue siendo el
en grupo es realmente bidimensional, las preferencias individuales mismo caso de V(x2) = 0 , porque cualquier alejamiento de xí¿ cuenta
se alinean de tal manera que hacen que el problema sea efectiva- con la oposición de cuando menos tres de los cinco votantes. El
lector puede probar esta proposición trazando una línea recta a

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 KF.NNETH A. SHEI'SLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS m: IA POLÍTICA

más de dos dimensiones). Los puntos ideales se distribuyen en

GRÁFICA 9 simetría radial si se cumplen las siguientes condiciones: 1) existe
un punto ideal sobresaliente, al que denominamos x*; 2) los n-1
puntos ideales restantes pueden dividirse en pares (pues n es im-
par, n-1 es par y ello es posible); y 3) los dos puntos ideales de
cualquier par, digamos x.y x., más x* están todos situados en línea
con x* "entre" x. y x. En la gráfica 9, x2 es el punto sobresaliente, xfx,.
y x4-x, son los pares de puntos ideales restantes y x2 se encuentra en
una linea "entre" los puntos ideales de cada par. Obsérvese que la
simetría radial no requiere que los dos puntos ideales de un par
sean equidistantes del punto sobresaliente (*3 está más cerca de x2
que x,); simplemente, deben estar alineados con él.
El economista Charles Plott observó que, en las dimensiones
múltiples, la simetría radial de los puntos ideales captaba una pro-
piedad que las preferencias de pico único poseen en los espacios
unidimensionales de una política. En un famoso artículo publica-
do en 1967,11 estableció el siguiente resultado:

Teorema de Plott. Si los votantes poseen preferencias espaciales ba-

sadas en la distancia y si sus puntos ideales están distribuidos en
simetría radial, siendo x* el punto ideal sobresaliente e impar el
número de votantes, entonces V(x*) = 0 .
través de xí¿ en cualquier ángulo. Siempre habrá dos votantes que
querrán desplazarse a algún punto a un lado de la línea recta, dos El teorema de Plott generaliza el teorema de Black del votante
que querrán desplazarse a puntos al otro lado de la línea recta y Mediano a más de una dimensión. 12 Proporciona las condiciones
uno (el legislador 2) absolutamente contento de permanecer en para la tendencia centrípeta que observamos en el marco unidi-
xí¿. Puesto que ninguna mayoría favorecería no ir en ninguna di- mensional estudiado por Black. Así, en la gráfica 9, que muestra a
rección (siempre habría tres votos en contra), el conjunto vence- los cinco legisladores cuyos puntos ideales satisfacen la simetría
dor de xí¿ estará vacío. Algo en la distribución simétrica de los radial, x2 es la decisión de la mayoría. Es preferido por una mayo-
votantes en torno a un punto común parece producir una deci- ría a cualquier otro punto en el espacio de la política.
sión mayoritaria coherente. Ésa es la buena nueva. La mala nueva es que el teorema de Plott
En realidad, podemos ser muy específicos en este caso. Consi- no proporciona condiciones muy generales. Volvamos a la gráfica
deremos un conjunto de n votantes (donde n es cualquier número, 9 y, mentalmente, desplacemos x4 una pequeña distancia hacia el
al que consideraremos impar para simplificar la representación), ángulo superior derecho (digamos 1 centímetro). Tracemos aho-
cuyos puntos ideales son xv x2, ..., xn. Esos puntos ideales n se en- ra nuestra línea recta que pase por xí¿, pero apenas por debajo de
cuentran en el espacio multidimensional de una política, como el x5. Como ahora xy x4 y x5 se sitúan todos por arriba de esa línea,
representado en la gráfica 9 (aunque los resultados que presenta- ello significa que hay una mayoría —{3, 4, 5}— que prefiere alejar-
mos más adelante también aplican para espacios de política de se de x2; específicamente, hay puntos del lado superior derecho de

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

la línea recta que pasa a través de x2 que los votantes 3, 4 y 5 prefie- dominios más. reducidos en los que la regla de la mayoría funcio-
ren a x2, por lo que V(x2) # 0 . Es decir, la condición de Plott de la nase aceptablemente bien. En las situaciones de decisión unidi-
simetría radial es altamente sensible a las pequeñas perturbacio- mensionales, vimos que la cualidad del pico único es suficiente y
nes de las posiciones de los puntos ideales de los votantes. Lo ante- que, en las situaciones multidimensionales, una distribución ra-
rior puede expresarse de una manera particularmente drástica. dial simétrica de los puntos ideales es suficiente; pero las peque-
Imagínese los puntos ideales de un millón de votantes distribui- ñas desviaciones a partir de los puntos ideales generan el caos.
dos en simetría radial en torno al punto ideal del votante número Ningún punto es "el rey de las canicas", en el sentido de que sea el
1,000,001. Así, de acuerdo con el teorema de Plott, V(xl 000001) = 0 . preferido por una mayoría de todos los contendientes, por lo que
Ahora, supóngase que dos nuevos votantes se mudan a la comuni- es difícil justificar cualquier decisión en particular del grupo (pues-
dad y que sus puntos ideales no son simétricamente radiales respecto a to que, una vez que se halla propuesto alguna, habrá alguna op-
*iooooor ^ s t a P e c l u e n a perturbación del problema de la votación ción que una mayoría prefiere a aquélla); esto, a su vez, significa
—después de todo, ¿cuan grande puede ser el efecto de la intro- que siempre habrá ciclos de mayorías.
ducción de dos nuevos votantes en una población de más de un En realidad, McKelvey establece que todos los puntos se en-
millón de ellos?— destruye completamente el equilibrio anterior. 13 cuentran en un gran ciclo, lo que esto quiere decir, prácticamente
Si los alejamientos de la simetría radial fuesen sucesos relativa- hablando, es que la situación se presta para que la manipule quien-
mente inusuales, entonces la sensibilidad a las distribuciones de quiera que controle el orden del día. Lo que McKelvey demuestra
los puntos ideales del teorema de Plott no serían realmente malas es lo siguiente: elija cualesquier dos puntos en el espacio de la
nuevas; pero, como el lector puede comprender intuitivamente, política —denomínelos s (punto inicial) y t (punto final); enton-
el requisito de la simetría radial es realmente muy restrictivo; uno ces se tendrá una secuencia de puntos tal— zv z^, ..., zk (para un
no esperaría que los grupos tuvieran sus preferencias distribuidas número finito, k) que zxPGs, z^P^, z^Pfo ..., zJP^^, y / P ^ ; es
"naturalmente" de una manera tan equilibrada como ésa. Por lo decir, a partir de cualquier punto inicial, hay una secuencia de
tanto, los alejamientos de esta condición adquieren una impor- votaciones mediante las cuales una mayoría desplazará el resulta-
tancia mayor. En lo que constituye una de las declaraciones teóri- do a cualquiera de los puntos finales (entre ellos, digamos, el pun-
cas más extraordinarias en todo el campo, Richard McKelvey to ideal del encargado del orden del día).
demostró cuan importantes son exactamente esas desviaciones de Lo anterior queda ilustrado en la gráfica 10 en el caso de la le-
la simetría radial. gislatura de tres miembros. Los puntos ideales de los tres legisla-
dores son xl,x2y xr El punto ses el statu quoanterior. Si el legislador
Teorema del caos de McKelvey.14 En los marcos espaciales multidimen- 3 fuese el encargado del orden del día, facultado para hacer mo-
sionales, con excepción del caso de una distribución rara de pun- ciones y ordenarlas en una secuencia de votaciones, entonces, con
tos ideales (como la simetría radial) que difícilmente ocurre de un reducido número de pasos —de hecho, con sólo tres pasos—,
manera natural, no habrá un punto de conjunto vacío que resulte él podría producir el resultado xv su propio punto ideal. Primero
vencedor mediante la regla de la mayoría. En lugar de ello, se ge- propone zv que tanto el legislador 1 como el legislador 2 prefie-
nerará el caos: no habrá ningún vencedor Condorcet, podrá ocu- ren a s; por lo tanto, zxPGs. Después propone z^, que tanto él como
rrir cualquier cosa y quienquiera que controle el orden de la el legislador 1 prefieren a z¿ por lo tanto, z^P^. Entonces, en el
votación podrá determinar el resultado final. * paso final, propone su punto ideal, xv que tanto él como el legisla-
dor 2 prefieren a z¿. ¡Listo! Eligiendo astutamente la opción sobre
Comenzamos buscando la manera de restringir la condición del la cual votar, ha llevado el proceso legislativo a un resultado final
dominio universal de Arrow y con el propósito de ver si existían situado en su política ideal: t = xr15

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 KKNNETH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

Las elecciones espádales

Los verdaderos orígenes del modelo espacial se encuentran en un

famoso trabajo escrito en 1929 por Harold Hotelling, 16 economis-
ta e interesado en las decisiones que tomaban las empresas para
ubicar sus establecimientos, se sintió especialmente fascinado por
el hecho —cierto entonces y cierto en la actualidad— de que las
compañías en competencia emplazaban regularmente sus tiendas
de menudeo unas al lado de otras o en la acera de enfrente. Los
expendios de gasolina se encuentran en las contra esquinas de un
cruce de calles, un par de grandes tiendas de departamentos sir-
ven de "ancla" a un centro comercial de los suburbios y, en los
pueblos de Estados Unidos, en los viejos tiempos, los almacenes
rivales, como Woolworth y Kresge, se situaban uno justo enfrente
del otro. ¿Por qué los "competidores", que tienen un enorme mer-
cado geográfico para dividirse entre sí, se establecen tan cerca unos
de otros? 17
Vamos a dejar a un lado la cuestión del emplazamiento desde el
punto de vista económico, pero no sin destacar que Hotelling re-
flexionaba que los partidos políticos parecían comportarse de una
manera muy semejante a los competidores económicos. Las re-
flexiones de Hotelling se convirtieron en el tema principal del clá-
sico estudio de Anthony Downs, An Economic Theory ofDemocracy
LAS APLICACIONES (Una teoría económica de la democracia), en el que desarrolló profun-
damente el "modelo espacial de la competencia electoral" e hizo
Las aplicaciones del modelo espacial son tan abundantes y ricas una amplia exposición de él.18
que es difícil saber por dónde empezar. Como no tenemos tiempo La parte "espacial" del modelo de Downs consiste en un conti-
qué desperdiciar y más adelante utilizaremos el modelo espacial nuo ideológico unidimensional, [0, 100]. La escala del continuo
en una diversidad de contextos, veremos por ahora un conjunto es proporcional a la actividad económica en manos del sector pri-
limitado de aplicaciones. Así que comencemos por el principio: vado, por lo que el extremo de la izquierda refleja una economía
con el modelo de competencia electoral de Downs. Anthony Downs completamente socializada, mientras que el de la derecha se iden-
fue uno de los primeros especialistas en utilizar el modelo espacial tifica con una economía absolutamente de empresa privada. Aun-
para comprender la política; aplicación que también demuestra que en la vida real la competencia política consiste en adoptar
tanto las fortalezas como las debilidades del supuesto simplifica- posiciones y expresar puntos de vista sobre múltiples de asuntos
dor que considera el m u n d o político como un modelo unidimen- políticos, Downs supone que, al fin y al cabo, el debate político se
sional. Después volveremos la vista hacia el análisis de las reduce a la ideología: ¿queremos que algún bien, servicio o pro-
instituciones, en el que haremos un examen unidimensional y mul- pósito sea proporcionado por el gobierno o por el sector privado?
tidimensional de la política legislativa. La competencia política, entonces, es un concurso entre políticos

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

resueltos a obtener el control del gobierno, apelando a los votan- GRÁFICA 11

tes con ofrecimientos de planes, plataformas o programas —pun-
tos de vista, de hecho— alternativos. Ysus propuestas se identifican 1(125) 2(125) 3(125) 4(125) 5(125)

con diferentes posiciones en la línea del continuo ideológico iz-

quierda-derecha.
Como primer acercamiento al alboroto de las campañas electo-
rales, promesas de campaña y votaciones, esto no es malo. Se con-
cibe a los políticos como resueltos buscadores de la elección;
100
graduados, por así decirlo, de la escuela política Vince Lombardi,
cuyo lema es: "Ganar no lo es todo; es lo único". 19 Downs suponía
que los políticos buscan la mayor cantidad de los votos, aunque, en
algunas variaciones de su modelo, los políticos buscan alternativa- 11 se muestra a un electorado de 625 votantes (en realidad, cinco
mente aumentar la pluralidad de sus votos (la diferencia entre sus "tipos" diferentes de votantes con 125 votantes cada tipo). Un vo-
votos y los de su competidor más cercano) o sus probabilidades de tante del tipo i (i = 1, 2, 3, 4, 5) tiene un punto ideal x. y sus prefe-
ganar. En cualquiera de los casos, en la mayoría de los primeros rencias disminuyen con la distancia a partir de ese punto x..
modelos espaciales de la competencia electoral se consideraba que La versión más famosa del modelo de Downs entraña una com-
los votos eran la moneda corriente de ese campo y que los políti- petencia entre dos candidatos. La pregunta que se hace Downs
cos estaban centrados exclusivamente en ganar las elecciones y se respecto a una distribución de votantes como la de la gráfica 11,
sugería que hacían lo anterior prometiendo políticas, plataformas ¿dónde se situarán dos "resueltos" buscadores de la elección? Po-
y programas que atrajeran a los votantes. En ese contexto espacial, demos darnos cierta idea de la respuesta si fijamos la posición de
se representa a un candidato mediante alguna posición en el con- uno de los candidatos. Fijemos la posición de /, la candidata de
tinuo ideológico, un punto del intervalo [0, 100]. izquierda, en i, como se muestra en la figura. ¿Qué posición, d,
Downs suponía que los votantes únicamente estaban interesa- deberá adoptar D, el candidato de derecha, para mejorar sus vo-
dos en los aspectos políticos: los bienes y servicios producidos por tos? Para responder a esta pregunta, necesitamos una regla de cál-
el gobierno (o dejados al sector privado); la forma y contenido de culo. La regla de Downs es que cada votante vota por el candidato
la regulación gubernamental del sector privado; la distribución cuya posición esté más cercana a su punto ideal. 20
del impuesto, el desempleo y las cargas de la inflación; las políticas Ahora ya podemos responder a las preguntas planteadas en el
gubernamentales sobre cuestiones sociales, como el aborto y el párrafo anterior. El candidato D debe acercarse infinitesimalmente
divorcio; y los asuntos de la guerra y la paz. Los votantes se intere- del lado derecho de /; de esa manera, D obtendrá todos los votos a
san extraordinariamente en esos asuntos y hacen su evaluación de la derecha de ¿y, como i está a la izquierda del punto mediano de la
los candidatos en consecuencia; sin embargo, sus gustos son distribución de votantes, ello significa que D obtendrá más de la mi-
heterogéneos, por lo que, así como hay políticos de izquierda y de tad de todos los votos.21 Esto es, D obtiene los 375 votos de los
derecha, también hay votantes de izquierda y de derecha. Específi- votantes de los tipos 3, 4 y 5, mientras que / o b t i e n e los 250 votos
camente, cada votante se identifica con algún punto del [0,100] de los tipos 1 y 2. Dicho de una manera más general, la posición de
—el punto ideológico del votante— en el espacio ideológico y se /divide al electorado en dos grupos: los votantes con puntos idea-
supone que sus preferencias disminuyen respecto a los puntos más les menores a i y que tienen los puntos ideales mayores que i La
distantes de su ideal; es decir, el conjunto de votantes se puede respuesta óptima de D es una posición d exactamente j u n t o a / d e l
representar mediante las preferencias de pico único. En la gráfica lado del grupo más grande. Así, hemos calculado cómo responde-

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 LAS FÓRMUIAS DK I A POI.ÍTICA KKNNKTH A. SHEPSI.K Y MARK S. BONCHEK

ría D a cualquier movimiento hecho por /; por lo tanto, /sabe que En todas esas circunstancias, cada una de ellas un supuesto lige-
tendrá el grupo más pequeño y, ya que ella también quiere mejorar ramente diferente del modelo sobre la secuencia en que los diver-
sus votos, tratará de hacer que ese grupo pequeño sea lo más gran- sos sucesos tienen lugar en el transcurso de la campaña, hay una
de posible. La manera de hacerlo, como habrá adivinado el lector, convergencia común en el punto ideal del votante mediano. Y esa
es estableciendo ¿como igual al punto ideal del votante mediano, tendencia centrípeta es precisamente lo que pronostica el teore-
puesto que entonces los grupos a la izquierda y a la derecha serán ma de Black del votante mediano: el modelo de Downs, en efecto,
de igual tamaño. Si i y d estuvieran a horcajadas del punto ideal proporciona la razón fundamental por la que la política mayorita-
del votante mediano, xv entonces cada posición sería óptima res- ria es centrípeta. 24
pecto a la otra y la elección terminaría en un empate virtual. La lógica del teorema de Black, como la elaboró Downs en el
Llegamos exactamente a la misma conclusión si fijamos la posi- contexto electoral, nos recuerda una de esas ocasiones en que al-
ción de D primero y dejamos que / responda de manera óptima. guien dice algo muy inteligente y muy obvio (¡una vez que ha sido
Dada cualquier posición d elegida por D, /establecerá ¿justo j u n t o dicho!), que hace que pensemos: "¿Cómo no se me ocurrió eso?".
a d del lado del grupo más grande. En las mismas circunstancias, A Downs lo motivó el hecho de que tantos observadores extranje-
lo mejor que D puede hacer es "desplazarse a la mediana". ros de la vida estadounidense hubiesen notado, prácticamente
Finalmente, supóngase que Iy D deben anunciar sus platafor- desde el comienzo de la nación, lo semejantes que son los partidos
mas políticas simultáneamente. Si, una vez anunciadas, un candi- políticos en Estados Unidos, gemelos con nombre diferente, bote-
dato se queda "atascado" en su posición durante toda la etapa de llas vacías que sólo difieren en sus etiquetas. 25 Más recientemente,
la campaña, entonces es probable que le preocupe que su posi- los observadores de la política británica han comenzado a notar
ción pueda ser vulnerable. Una posición es vulnerable si la del que el partido perdedor acaba transformándose para parecerse
oponente se encuentra entre la suya y la mediana de la distribu- un poco a su más exitoso oponente. Durante el periodo posterior
ción de los votantes, puesto que, conforme a la regla de cálculo de a la Segunda Guerra Mundial, los tories británicos han aceptado en
Downs, el oponente obtendrá entonces más de la mitad de los gran medida el Estado benefactor defendido por el Partido Labo-
votos.22 La única posición que no puede ser débil es la que realmen- rista, mientras que, en tiempos recientes, este último ha arriado
te se encuentre en el punto ideal mediano. Si, por otra parte, los un poco sus velas más socialistas con el propósito de parecerse
candidatos no están "atascados" en sus posiciones anunciadas, sino ante los ojos de los votantes un poco más al Partido Conservador
que pueden revisar su plataforma política durante el transcurso de Margaret Thatcher y J o h n Major.
de la campaña, entonces observaremos uno de dos patrones. Si
ambos anuncios iniciales se encuentran del mismo lado del punto Las fuerzas centrípetas que identificó Downs son plausibles, sin
ideal mediano, entonces habrá un patrón convergente "saltante", duda alguna; sin embargo es obvio que los partidos no siempre
puesto que la posición vulnerable (como acabamos de definirla) convergen. ¿Por qué sucede eso? El modelo espacial de Downs es
saltará sobre la posición de su oponente, con el propósito de estar muy fácil de utilizar como "herramienta para descubrir", por lo
más cerca de la mediana; a su vez, la ahora posición vulnerable del que podemos variar algunos de sus supuestos y ver qué pasa.
oponente saltará sobre la otra, y así sucesivamente, hasta que ya Piénsese, por ejemplo, que no predeterminamos que haya dos can-
no se pueda saltar; a saber: cuando ambas posiciones hayan con- didatos. ¿Qué pasaría si la izquierda (I) y la derecha (D) no fuesen
vergido en la mediana. Si, por otra parte, los anuncios iniciales se los únicos dos participantes? Supongamos que hay otra candidata,
encuentran en lados opuestos al punto ideal mediano, entonces a la que llamaremos tercera (T), que puede participar en la com-
habrá una serie de acercamientos a la mediana desde cada lado a petencia si cree que tiene oportunidad de ganar. Pues bien, si /y D
medida que el más distante se desplace hacia ella.23 se sitúan en la mediana (llamémosla ra*) —i = d = m*— y si, cuan-

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 r

LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

GRÁFICA 12 tor que él hubiese omitido —la posibilidad de participación de un

T L R T to ra x c o t o s
9
tercer candidato—, descubrimos que puede haber ocasiones y cir-
.' ' L, R consigue y/2 votos cada uno
1
cunstancias en las que no es aconsejable que los partidos estableci-
2 3 4 5
dos (Iy D) hagan movimientos de convergencia hacia la mediana.
De hecho, las investigaciones se han llevado a cabo precisamen-
te sobre la cuestión de la competencia entre candidatos del mode-
lo de Downs cuando existe la participación (posible) .26 Como antes
se hizo notar, lo que produce la posibilidad de que haya posicio-
0
' ' . 100 nes no convergentes de los candidatos es claramente una exten-
x m* y
sión de los supuestos originales de Downs; pero existen otras
posibilidades. Los candidatos, por ejemplo, pueden tener sus pro-
pias preferencias sobre políticas, a m e n u do conocidas por los vo-
tantes. Así, supóngase que Iy D tienen sus propios puntos ideales
do hay más de dos candidatos, el que tiene más votos (no necesa-
de ciertas políticas en ¿* y d*, respectivamente (que se muestran
riamente una mayoría) gana la elección, entonces 7 sin duda al-
en la gráfica 13). Pueden declarar programas políticos en otras
guna tiene oportunidad de ganar. Puede situarse cerca de un lado
posiciones, digamos i j= ¿* y d =£ d*\ pero, ¿por qué habrían de
o el otro de la mediana, ganar casi todos los votos de ese lado y, así,
creer los votantes en esas declaraciones políticas? No se necesita
vencer a / y D, que terminarían dividiéndose los votos restantes
ser un cínico para creer que, una vez que un o de ellos gane, se
(véase gráfica 12). Por otra parte, si las posiciones de I y D están
verá profundamente tentado a poner en práctica su política prefe-
dispersas con suficiente amplitud, entonces Tpuede situarse entre
rida (¿* o d*), no la que declaró ( ¿ o d ) ; n o s e puede confiar en que
ellos en alguna posición t. Obtendrá los votos de los votantes cuyos
los políticos harán lo que dicen cuando tienen preferencias pro-
puntos ideales se encuentren en el intervalo [(¿ + t)/2, (t + d)/2].
pias. Efectivamente, una vez más los candidatos no convergerán;
El límite izquierdo de ese intervalo es el punto mediano entre las
esta vez, porque no tiene caso hacerlo (los votantes no les cree-
posiciones de I y T, mientras que el límite derecho es el punto
rán) , aun cuando estuviesen dispuestos a poner en práctica lo que
mediano entre la posición de Ty D. Conforme a la misma regla
prometieron. Simplemente, la "tecnología del compromiso" no
de cálculo de Downs, / o b t i e n e todos los votantes en el intervalo
reúne las condiciones necesarias.
[0, (i + t)/2] y D obtiene todos los votantes en [(t + d)/2, 100]. Si
hay más votantes en el primer intervalo que en el segundo o en el
tercero, entonces gana T. Así, cuando existe la posibilidad de par-
ticipación de un tercero, I y D no pueden situarse ni demasiado
cerca ni demasiado lejos un o del otro. GRÁFICA 13

En realidad, puede haber un conjunto de posiciones de disuasión

J) jdlüí\
de la participación para Iy D, con las que estos dos obtendrían aproxi-
madamente el mismo número de votos y la tercera candidata no
tendría la capacidad de situarse en ningún lugar que le diera la
victoria (con lo que se le disuadiría de que participara en absolu-
to). Lo que se quiere decir con esto es que, cuando se amplía el
modelo inicial de Downs para tomar en consideración algún fac-

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KKNNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

¿Qué pasaría si las reuniese? ¿Qué pasaría si los candidatos tu- fuerzas competitivas captadas por el modelo es el punto ideal del
viesen preferencias políticas, como en el párrafo anterior, pero votante mediano. Para el observador casual, este resultado descri-
tuviesen a la mano los medios para cumplir con sus promesas? be lo que ocurre a m e n u do en las elecciones reales, cuando los
Quizá todo lo que necesitarían sería decir "lo j u r o " y los votantes candidatos tratan de suavizar sus posturas más extremistas con el
les creerían, lo cual se debe a que tienen en cuenta que los políti- propósito de halagar a los votantes y ganarse su favor en el centro
cos saben que una reputación de engaño y tergiversaciones sería de las cosas. Así, una vez que Bill Clinton venció a sus oponentes del
un serio obstáculo para su elección en futuras campañas electora- Partido Demócrata en 1992 (Jesse Jackson y Mario Cuomo), se
les. Así, por las razones que fuere, supóngase, por un lado, que las enfiló hacia el centro ideológico y contendió en la elección presi-
promesas de un candidato son creíbles, pero que, por el otro los dencial como un "demócrata nuevo" más conservador. Por su par-
candidatos todavía se preocupan acerca de las políticas que se po- te, George Bush, el presidente en funciones, trató de ocultar
nen en práctica. ¿Qué harían los candidatos en esas circunstan- algunos de sus atributos conservadores de línea dura, moviéndose
cias? En un estupendo trabajo, Randall Calvert demuestra que, al también hacia el centro, al comprometerse a "no establecer nue-
igual que en el caso en el que a los candidatos no les importan un vos impuestos". En muchas otras elecciones, vemos una dinámica
comino las políticas, ambos convergerán en el punto ideal del vo- similar: candidatos partidarios de la izquierda y la derecha tratan-
tante mediano. 27 Volviendo a la gráfica 13, /quiere un resultado lo do de salirse por la tangente, matizando y haciendo compromisos
más cercana a ¿* y D quiere que la política final sea la más cercano con el propósito de parecer más centristas.
a d*. Si resulta que esos dos puntos son equidistantes de m* y si Con todo, la convergencia no siempre es completa. En ocasio-
cada candidato o candidata anunció (creíblemente) su política nes, un candidato, mujer u hombre, frena la convergencia por
ideal, e n t o n c e s la e l e c c i ó n t e r m i n a r á en u n e m p a t e (y, temor a perder el apoyo de sus bases o incluso estimulando la par-
presumiblemente, se determinará al vencedor mediante una mo- ticipación de un tercero. Así, los activistas de los derechos civiles,
neda lanzada al aire); pero, desplazándose sólo un poco hacia el los sindicatos y los trabajadores gubernamentales —elementos de
centro, / podría ganar indiscutiblemente la elección a un costo las bases del Partido Demócrata— prácticamente imposibilitaron
muy pequeño para ella en lo que respecta a la política, aunque eso que el candidato Walter Móndale convergiera en el centro en la
sería terrible para D —no que hubiese perdido la elección, sino elección presidencial de 1984. Los elementos del movimiento con-
que una política cercana a ¿* sería espantosa—. D podría evitar servador obligaron a Ronald Reagan a cumplir con sus promesas
todo eso si se desplazara hacia el centro un poco más de lo que lo ideológicas enlamisma elección.En laseleccionespresidenciales de
hubiese hecho 7, lo que, a su vez, alentaría a / a moverse un poco 1968, 1980 y 1992, participaron candidatos de terceros partidos
más y así sucesivamente. Al final, aun cuando ambos candidatos tuvie- (George Wallace, J o h n Anderson y Ross Perot, respectivamente),
sen preferencias sobre políticas y en realidad no les importara en absoluto en ocasiones, porque se consideró que los candidatos habían con-
quién ganara la elección, sino únicamente qué política sería llevada a la vergido demasiado, 29 en otras, porque se pensó que habían per-
práctica, de todas maneras convergerían en el punto ideal del vo- manecido demasiado cerca de sus partidarios más extremistas. 30
tante mediano. Así, el que haya tanto demasiada como muy poca convergencia
Está de más decir que se podría jugar con el modelo de Downs puede proporcionar el impulso para el desafío de un tercero.
en una interesante variedad de sentidos, y muchos especialistas lo Obviamente, sólo hemos arañado la superficie del modelo es-
han hecho. 28 Lo que hemos demostrado en esta sección es que el pacial de Downs de la competencia entre partidos y sólo cubrimos
modelo espacial simple de Downs, con una competencia sobre una algunos de los muchos mecanismos y razones fundamentales con-
dimensión ideológica entre dos candidatos que buscan la elección, forme a los cuales los competidores tratan de converger en la po-
lleva a una convergencia en la política. La política que surge de las lítica ideal del votante mediano, por una parte, o mantienen perfiles

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

que una legislatura tiene frente a sí una alternativa, existe siempre

de política distintos, por la otra, lo cual, en resumen, sugiere la un statu quo establecido, representado por x°. Se trata de la políti-
riqueza del enfoque de Downs. ca vigente en el momento cuando la legislatura toma la decisión.
Con todo, los fenómenos electorales no son el único centro de Suponemos que se mantiene en vigor si la legislatura decide no
atención del modelo espacial. En una empresa semejante, una es- cambiarla. 32 La segunda característica de interés común a la mayo-
pecie de "elecciones en pequeña escala", se empleó el modelo ría de las legislaturas es un acuerdo de división del trabajo conoci-
espacial para estudiar la selección de la política en los marcos le- do como sistema de comisiones. En ese sistema, una comisión es un
gislativos. Pasamos ahora a ellos y examinaremos ambas versiones, subconjunto del conjunto de n legisladores (dentro de un mo-
la unidimensional y la multidimensional, del modelo espacial. mento describiremos algunas de sus facultades específicas). El
punto ideal mediano de los miembros de la comisión lo represen-
tamos mediante x. Así como las preferencias mayoritarias de toda
Modelos espaciales de legislaturas
la legislatura son iguales a las preferencias del votante mediano de la
misma, las preferencias mayoritarias en el seno de una comisión
Haremos un examen mucho más exhaustivo de las legislaturas en son una copia de las preferencias del miembro mediano de la co-
la cuarta parte, pues lo que aquí nos interesa primordialmente es misión; y, debido a esas igualdades, sólo necesitamos considerar
ver lo que se puede hacer con los modelos espaciales. Veremos x°, x y x para nuestro análisis. Más adelante buscaremos demos-
que son una herramienta analítica muy poderosa para represen- trar las cualidades del modelo espacial, analizando las decisiones
tar la manera en que interactúan, por una parte, el comportamiento sobre políticas que toma una legislatura de n miembros que posee
(racional) basado en las preferencias y, por la otra, las característi- un sistema de comisiones.
cas estructurales de las instituciones para producir los resultados En este caso, tomamos en consideración tres regímenes o con-
finales. El modelo sugiere que los resultados legislativos depen- venios institucionales de toma de decisiones. El primero es la regla
den esencialmente no sólo de lo que los legisladores quieran sino de la mayoría pura. Existe un statu quo y cualquier legislador puede
también de cómo llevan a cabo los asuntos en la legislatura. presentar una moción para modificarlo. Una vez propuesta, la
Para mantener las cosas lo más simples posible, consideramos moción se enfrenta al statu quo. Si gana, se convierte en el nuevo statu
que la legislatura es un conjunto n de individuos, en el que n es un qua, si pierde, va a dar al lugar adonde van todas las propuestas per-
número impar y cada individuo emite un voto. El conjunto adopta dedoras (una especie de cementerio de elefantes). La asamblea
sus decisiones mediante la regla de la mayoría. La situación más queda abierta nuevamente a alguna moción nueva (una vez más,
elemental, la que examinaremos primero, es el caso unidimensio- el antiguo statu quo, si sobrevivió, o el nuevo statu quo, si prevaleció la
nal en el que la legislatura debe elegir un punto de una línea. propuesta anterior). Este procedimiento de presentación de mo-
Cada legislador, i, tiene un punto ideal x, y preferencias de pico ciones y votaciones sobre las mismas continúa hasta que ningún
único. El votante mediano es el legislador m con el punto ideal x . otro miembro de la legislatura desee hacer una nueva moción. 33
En esas circunstancias, sabemos que xm puede vencer a cualquier El segundo régimen es el sistema de comisiones con regla de cierre.
otro punto de la dimensión en una competición por la mayoría En éste, una comisión (nombrada previamente) decide primero si
(teorema de Black). Quizá lo más sorprendente sea el hecho de la legislatura considerará hacer modificaciones al statu quo; es de-
que las preferencias medianas prevalecen en una comparación cir, tiene la facultad de ser el encargado del orden del día y puede decidir
entre cualesquier dos opciones, por lo que si m prefiere x a y, en- si lo abre o no para permitir modificaciones a las políticas. Segun-
tonces también lo prefiere la mayoría. 31 do, si el orden del día está abierto, sólo la comisión puede hacer
Además de las preferencias del legislador mediano, xm, identifi- una propuesta {facultad monopolizadora para hacer propuestas). Ter-
camos otras dos características distintivas de la situación. Siempre

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cero, el pleno de la legislatura puede votar la propuesta de la co- que, como lo demostramos antes, el statu quo no puede desplazar-
misión, para aprobarla o rechazarla, ya que la propuesta está ce- se más allá de>xm con ninguna votación). Vemos así que en el régi-
rrada a modificaciones. Por lo tanto, se dice que se considera que men legislativo de regla de la mayoría pura existe una tendencia
la propuesta se rige por una regla de cierrey que la comisión presen- centrípeta al igual que en el modelo de Downs para las elecciones.
ta a la legislatura una propuesta de tómenlo o déjenlo. Por esta razón es por lo que consideramos que las decisiones legis-
El tercer régimen que examinamos es el sistema de comisiones con lativas adoptadas mediante la regla de la mayoría pura son unas
regla de apertura. Éste es igual al descrito en el párrafo anterior, "elecciones en pequeña escala".
salvo por la tercera característica. Conforme a la regla de apertu- La gran utilidad de los modelos espaciales de decisión legislati-
ra, una vez que la comisión ha hecho una propuesta, el pleno de la va es que permiten llevar a cabo lo que los economistas llaman
legislatura puede abrir la sesión para hacer modificaciones. Una vez estadísticas comparativas", donde podemos hacer preguntas del tipo
que la comisión ha abierto el orden del día y hecho una propues- "qué pasaría si...". Al tener un resultado de equilibrio de nuestro
ta, cede su acceso monopolizador al orden del día. montaje básico, como lo hicimos en el párrafo anterior, ahora po-
Examinaremos cada uno de los tres sistemas tanto en el marco demos preguntarnos cuáles son las modificaciones que sufre cuan-
unidimensional como en el multidimensional. Queremos saber si do los parámetros pertinentes cambian. Ya vimos que en realidad
existe algo regular o rutinario que podamos esperar de esos regí- sólo hay dos parámetros pertinentes: x° y x . Manteniendo fijo este
menes alternos de la regla de la mayoría. En conclusión, deseamos último, primero nos preguntamos qué ocurriría si el primero cam-
ofrecer algunas observaciones comparativas breves sobre esos regí- biase, esto es, ¿qué pasaría con el resultado final si el statu quo
menes, dejando una consideración exhaustiva para los capítulos estuviese más cerca o más lejos del punto ideal del legislador me-
11 y 12, donde abordaremos las instituciones más sistemáticamente. diano? La respuesta es ¡nada! Aunque las diferentes posiciones de
x° afectarían a Pm(x°) y, por ende, a las mociones que podrían re-
REGLA DE LA MAYORÍA PURA. Comenzamos con una decisión tomada sultar vencedoras en algún momento, sabemos que, a la larga, el
por la legislatura en un marco espacial unidimensional. En el régi- resultado convergerá en x , sin importar cuál sea la posición de x°.
men con la regla de la mayoría pura, no hay comisiones, por lo Por lo tanto, una conclusión interesante que extraemos del mode-
que únicamente necesitamos conocer las posiciones de x yx°. Una lo de la regla de la mayoría pura es que no posee una desviación
situación típica se ejemplifica en la parte superior de la gráfica 14. conservadora que haga pesar excesivamente las decisiones anterio-
A partir del punto ideal mediano y el statu quo, determinamos el res. El pasado (reflejado en el statu quo) influirá en la "senda" (res-
conjunto que el legislador mediano prefiere a xt), P (oP).M Puesto tringiendo qué mociones pueden ser las vencedoras en diferentes
que hemos establecido que las preferencias medianas son las mis- etapas del proceso), pero no afectará el resultado final.
mas que las preferencias de una mayoría, este intervalo es el con- Al invertir el énfasis y mantener fijo x°, nos preguntamos ahora
junto de mociones que prevalecerían sobre £ en una competencia qué pasaría si xm fuese diferente. La respuesta está representada
por mayoría. Así, si se le otorga la palabra a alguien y éste hace una gráficamente en la parte inferior de la gráfica 14 cuando xm se
moción fuera de ese conjunto, la moción será demolida, mientras encuentra en una línea entre 0 y 1. La posición de xm en el interva-
que cualquier moción dentro de ese conjunto saldrá victoriosa y se lo [0, 1] se da en el eje horizontal y el resultado de equilibrio de
convertirá en el nuevo statu quo. Es evidente que el proceso políti- ese intervalo se da en el eje vertical. La gráfica es una línea de 45°
co definido de esta manera producirá resultados que dejan sin que muestra que (dado cualquier x°) el resultado de equilibrio
modificación el statu quo o lo acercan a x (ya que cada uno de los sigue perfectamente el rastro de la identidad del punto ideal mediano.
puntos de Pm(x°) está más cerca de xm que oP); a la larga, converge- Se trata de una ¡cualidad centrípeta extrema! No sólo la decisión
rá en xm. Además, no se alejará una vez que haya alcanzado xm (puesto legislativa llevada a cabo mediante la regla de la mayoría pura con-

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KF.NNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

GRÁFICA 14 asambleas comunales y otras instituciones semejantes a la regla de

la mayoría pura que a veces los observadores consideran desde un
punto de vista romántico, requieren algún mecanismo para deter-
minar el contenido del orden del día y el orden mismo en el que
Pm(x°)
serán abordados sus puntos. Algunas legislaturas establecen una
EQUILIBRIO
sola comisión del orden del día para decidir esos asuntos; no obs-
RESULTANTE tante, la mayoría de las legislaturas (la de Estados Unidos, sin duda
alguna) utiliza un sistema de comisiones basado en la división del
trabajo que distribuye las facultades del orden del día por tema
político. Los subconjuntos de legisladores gozan de una influen-
cia desproporcionada sobre el orden del día en ciertas jurisdiccio-
nes de políticas específicas. En su jurisdicción, la comisión le sirve
al pleno de la legislatura como un encargado del orden del día.
En la cuarta parte nos extenderemos mucho más sobre estos
temas, pero, por ahora, necesitamos centrar nuestra atención úni-
camente en el hecho de que lo que distingue al que tiene la regla
de cierre del que tiene la regla de la mayoría pura es que, además
de x° y x y hay un tercer parámetro de interés; a saber, el punto
ideal mediano de una comisión en el contexto de un orden del
día, x;35 Muchas de las conclusiones que extraigamos respecto a
éste dependerán de las posiciones relativas de x°, xc y x .
Como antes lo sugerimos, el procedimiento para adoptar las
decisiones consiste en que la comisión no haga ninguna propues-
ta en absoluto, en cuyo caso x° permanecerá en su lugar, o bien
que haga una moción para modificar el statu quo, misma que el
pleno de la legislatura deberá aceptar o rechazar sin condiciones.
verge en el punto ideal mediano, sino, además, si el punto ideal
¿Qué haría una comisión de ese tipo? Para responder a esta pre-
mediano cambiase, también lo haría el resultado de equilibrio.
gunta, determinamos una vez más P (x°), como en la parte supe-
Así, una segunda conclusión interesante que podemos extraer de
rior de la gráfica 14. Se trata de un conjunto cuyos puntos límite
la regla de la mayoría pura es que es perfectamente sensible a las
son el propio x° y x* y contiene los únicos puntos que una mayoría
tendencias hacia el centro: el punto ideal del legislador mediano
legislativa prefiere a x°. La comisión, personificada por su votante
es, por definición, el punto central de la distribución de las prefe-
mediano, c, trata esos puntos como su "conjunto de oportunida-
rencias; la regla de la mayoría pura produce un resultado en ese
des" y elige su favorito como la moción que va a hacer (si acaso
punto y, si dicho punto cambiase, el resultado legislativo "seguiría
hace alguna moción). Examinemos los tres ordenamientos de los
su rastro".
parámetros pertinentes (hay seis ordenamientos en total, pero los
que omitimos son simplemente reflejos de los que tomamos en
En su mayoría, las legisla-
SISTEMA DE COMISIONES CON REGLA DE CIERRE.
consideración):
turas no son instituciones con regla de la mayoría pura. Aun las

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KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

CASO 1 (xP< xm^ x). En este caso, el legislador mediano se en- el régimen con la regla de cierre (a menos que, por coincidencia,
cuentra entre el statu quo y el miembro mediano de la comisión, xm = xc o bien, xm= x°). Lo anterior sugiere que el otorgar a un
mientras que x* es el límite derecho de Pm(x°), como se muestra en grupo privilegiado la facultad para llevar el orden del día no care-
la gráfica 14. Si x < **, entonces la comisión propondrá su punto ce de consecuencias: la facultad para llevar el orden del día desalienta
ideal mediano, que después será aprobado por una mayoría legis- los resultados centrípetos, debido a que arrastra el proceso en la dirección
lativa (puesto que se encuentra dentro áePm(x°)). Si, por otra par- del grupo privilegiado.
te, x* < xy entonces lo mejor que puede hacer la comisión es Hay una gran variedad de ejercicios de estadísticas comparati-
proponer x*, que será aprobado por una mayoría legislativa.36 En vas que podríamos hacer. Centraremos nuestra atención en uno:
cualquiera de los dos casos, tanto la comisión como el pleno de la dadas una mediana legislativa y una mediana de la comisión fijas,
legislatura desean alejarse del statu quo en la misma dirección. El ¿qué ocurre si x° cambia? (cuando hacemos esta pregunta, no que-
resultado final desplazará x° en esa dirección, más allá de lo que el remos decir literalmente que el statu quo cambie de repente; antes
votante mediano querría, pero no siempre tan lejos como querría bien, estamos preguntando qué ocurriría si el statu quo fuese más o
el miembro mediano de la comisión. menos extremo). En el caso número 1, por ejemplo, si x° estuviese
más a la izquierda, entonces Pm{^) sería mayor (x* se desplazaría
CASO 2 (x° ^ xc ^ xm). En este caso, el miembro mediano de la hacia la derecha); y en cierto momento abarcaría xc (si todavía no
comisión se encuentra entre el statu quo y la mediana de toda la lo contiene). De manera que, a medida que x° se aleje de la media-
legislatura; asimismo, xf E Pm(x°) automáticamente. En consecuen- na de la cámara, habrá una discontinuidad cuando x pase, de en-
cia, la comisión puede obtener la aprobación de la mayoría legis- contrarse fuera del conjunto de m preferido a x°, al interior de ese
lativa para x. conjunto. Dicho con rudeza, cuanto peor sea el statu quo, desde la
perspectiva de m, tanto más probable será que c se salga con la
CASO 3 (x ^ x° < x). En el último caso, el statu quo se encuentra suya.38 El mismo patrón prevalece a medida que x° se desplaza ha-
entre los dos puntos medianos. Éste es un caso particularmente cia la derecha; al principio se desplaza hacia xm, por lo que el con-
interesante, porque la comisión y la mayoría legislativa están en junto de m preferido a x ° s e contrae; pero, una vez que "rebasa" a
desacuerdo. La comisión desea moverse hacia la derecha, mien- x y el conjunto preferido comienza a expandirse nuevamente. 39
tras que una mayoría del pleno de la legislatura quiere desplazarse
hacia la izquierda. La facultad de la comisión como guardiana de
la agenda le rinde muchos dividendos en este caso, porque, sim-
plemente, elegirá mantener cerrado el orden del día.37
CASO 4.

En consecuencia, lo primero que aprendemos respecto al régimen DISPOSICIONES DE PRESCRIPCIÓN AUTOMÁTICA

Y PRESUPUESTO DE BASE CERO
con la regla de cierre es que solamente puede ocurrir un número
muy limitado de cosas; tres en particular: si xc se encuentra en el
En la década de los setenta, los analistas de la política públi-
interior del conjunto preferido a x° de la mediana legislativa, en-
ca desarrollaron dos conceptos en un intento por contra-
tonces el resultado es x¿ si no se encuentra en el interior, entonces
rrestar las crecientes presiones sobre el presupuesto. El
es posible cualquiera de los dos puntos finales de P (x°)f (x°, si la
primero recibió el nombre de disposición de prescripción
comisión y la mediana legislativa están en desacuerdo; **, en caso
automática. El problema que se había identificado era la
contrario). En el régimen con la regla de la mayoría pura, en cam-
persistencia del gasto que podría haber sobrevivido a su uti-
bio, sólo una cosa puede ocurrir xm, algo que nunca ocurre con

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

lidad. Parece ser que, una vez que un proyecto se encontra-

ba registrado en los libros de contabilidad, nunca salía de tar su poder en las negociaciones del presupuesto—; sin
ellos. Con una disposición de prescripción automática como embargo, la elaboración del presupuesto a partir de cero
parte de la legislación de autorización, el proyecto ten realmente incrementa las facultades discrecionales de la agen-
dría que ser renovado después de un periodo de tiempo es- cia, lo cual se aprecia en la siguiente gráfica. Si, conforme a
pecífico con el propósito de alargar su vida. En otras pala- los procedimientos ordinarios, B es el resultado de regreso
bras, la prescripción de un proyecto sería automática, a menos (el resultado si la legislatura rechaza la propuesta de la agen-
que la legislatura emprendiera alguna otra acción. cia) , entonces la legislatura lo aprobará, siempre y cuando la
Al segundo concepto se le denominó presupuesto de base agencia proponga un presupuesto en la región sombreada
cero. Éste, relacionado también con el problema del gasto (cualquier propuesta de ese tipo se encontrará en Pm(B)); es
que se incrementaba sin ningún control, exigía que las agen- decir, conforme a los procedimientos ordinarios, la agencia
cias burocráticas justificaran el presupuesto de un proyecto podría obtener la aprobación de un presupuesto tan grande
"a partir de cero", antes que meramente justificar el incre- como 5*. Si, por otra parte, estuviese en vigor el procedi-
mento del gasto propuesto sobre el presupuesto del año ante- miento de elaboración del presupuesto a partir de cero, en-
rior. Se a r g u m e n t ó que ese procedimiento reduciría la tonces la agencia podría obtener un presupuesto tan grande
ineficacia acumulativa y persistente de los presupuestos de como N, puesto que iVse encuentra en ^ m (0). Si tan sólo los
las agencias. tontos que inventaron la elaboración del presupuesto a par-
Para los propósitos de nuestro análisis, las disposiciones tir de cero hubiesen tenido un modelo analítico de los pro-
de prescripción automática y los presupuestos de base cero cedimientos legislativos, se habrían dado cuenta de los
son similares, porque generan situaciones en las que el statu incentivos perversos que ofrece tal arreglo.
quo alternativo a una propuesta es cero. Considérese el caso
de un presupuesto de base cero para una agencia. La media-
0 B x B* N
na legislativa se encuentra en xm y el presupuesto del año
anterior de la agencia se encuentra en B. Ahora, suponga-
mos que la agencia hace una propuesta para el presupuesto
Para concluir este breve tratamiento del régimen con regla de cie-
del año próximo, misma que la legislatura puede aceptar o
rre, permítasenos hacer énfasis nuevamente en el hecho de que
rechazar mediante la regla de la mayoría. Suponemos que
los parámetros clave son x°, xcy x . Una catástrofe electoral que no
conforme a los procedimientos ordinarios, el rechazo de la
logre modificar las relaciones entre esos parámetros no modifica-
legislatura a la propuesta de la agencia da como resultado
rá los resultados políticos (hecho que puede desconcertar a quie-
que el presupuesto del año anterior, B, se mantenga en su
nes no manejen la teoría que exponemos aquí). Si, por ejemplo,
lugar el año siguiente. Conforme al presupuesto de base cero,
unas elecciones legislativas provocaran una renovación generali-
por otra parte, suponemos que el rechazo legislativo provo-
zada de los legisladores en ejercicio, pero lo hicieran simétrica-
ca que se parta completamente de cero para el nuevo presu-
mente, de tal suerte que xm no sufriese cambios, entonces "cuanto
puesto de la agencia.
más cambiaran las cosas tanto más permanecerían iguales". De
A primera vista, parece que el procedimiento de presu- manera similar, si, antes de unas elecciones, los legisladores cy m
puestar a partir de cero es algo muy severo para la agencia —y estuviesen en desacuerdo total, como se definió en el ejemplo an-
ésa es la idea, puesto que ese método fue diseñado para limi- terior número 3, entonces, por generalizado que fuese, el cambio

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 LAS FÓRMULAS DF. IA POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHF.K

electoral, no modificaría el desacuerdo entre cy m (posiblemente . Abrir el orden del día => x
renovado), simplemente mantendría el statu quo anterior. Los im- Mantener cerrado el orden del día => x°
pedimentos institucionales implícitos en el régimen con la regla
de cierre presentan un marcado contraste con la hipersensibili-
dad de la regla de la mayoría pura. La decisión de la comisión es realmente muy simple. Si el votante
mediano de la comisión, la legisladora c, prefiere xm a x°, entonces
SISTEMA DE COMISIONES CON REGIA DE APERTURA. Hemos visto hasta ahora hace una moción (cualquiera); si prefiere x° a x , entonces la co-
que, si bien existe todo un continuo de posibles resultados finales, misión mantiene cerrado el orden del día. Así, todo lo que necesi-
sólo una cosa (xj puede suceder conforme al régimen con la regla tamos hacer es analizar el conjunto que la legisladora c prefiere a
de la mayoría pura y sólo una de tres cosas (x¿ x° o x*) puede ocu- x0, (Pr(x°), para ver si xm forma parte de él o no.
rrir conforme al régimen con la regla de cierre. En nuestro análi- Retomando los tres casos posibles de la sección anterior, dado
sis del régimen con la regla de apertura, descubriremos que sólo el ordenamiento de parámetros del caso número 1 (%° < xm < xf),
existen dos posibilidades: ya sea que el orden del día permanezca la comisión claramente prefiere xm a x° y, dado el del caso número
cerrado y x° prevalezca, ya sea que el orden del día se abra y xm sea 3 (xm < y < xr), la comisión claramente tiene la preferencia opues-
el resultado final. Nada más es posible. Tomaremos en considera- ta; por lo que el ordenamiento del caso número 2 (x° ^ x ^ * ), es
ción todos los casos, como lo hicimos con el régimen anterior. el interesante. Si la política ideal de la legislatura ese encuentra a
En el régimen con la regla de apertura, la comisión también menos de la mitad del camino entre x°y x , entonces ella manten-
tiene la iniciativa. Si no hace ninguna moción, entonces se man- drá cerrado el orden del día; si está a más de medio camino, en-
tiene x°. Si hace una moción, entonces esta última está abierta a la tonces ella pueda hacer una moción.
modificación (de ahí el término regla de apertura). En este caso La primera de las dos situaciones del caso número 2 se muestra así:
suponemos que las modificaciones alternativas siguen siendo pro-
puestas hasta que ningún legislador desee hacer otra. Así, la pro-
puesta de la comisión se enfrenta inicialmente contra la primera
GRÁFICA 15
modificación, el vencedor contra la siguiente, y así sucesivamente,
hasta que todas hayan sido tomadas en cuenta; la sobreviviente de
esa secuencia se enfrenta entonces al statu quo (esta última vota- A 1 1 1—T
ción recibe a menudo el nombre de "votación sobre el dictamen
final").40
Este procedimiento se parece mucho al régimen con la regla
de la mayoría pura, con la excepción de que la comisión tiene la facultad
de hacer la primera jugada. Una vez que abre el orden del día, nos en la gráfica 15. Lo que la hace particularmente interesante es
encontramos en el m u n d o de la regla de la mayoría pura, lo cual que representa una situación muy frustrante. Debido a que la co-
significa que, una vez que una propuesta ha sido hecha, será mo- misión prefiere el statu quo al punto ideal del legislador mediano,
dificada una y otra vez y las sucesivas modificaciones vencedoras mantendrá cerrado el orden del día; pero tanto una mayoría de la
harán que el proceso converja en x . En realidad, ni siquiera im- comisión como una mayoría de la cámara preferiría cualquier punto de
porta cuál es la propuesta inicial de la comisión. La realidad es: Pc(x°) a x°; es decir, el ambiente de la regla de apertura, que a
primera vista parece otorgar mayor autoridad a la legislativa, en
realidad penaliza tanto a la mayoría de la comisión como a la legis-

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DF. IA POLÍTICA

lativa. Otorga demasiada autoridad a la cámara —el derecho a glas de procedimiento en vigor y la posición relativa del statu
modificar siempre que así lo desee—; pero su fuerza es su debili- quo. La falta de disposición para hacer compromisos a la luz
dad, porque no puede prometer que no hará uso de su autoridad; de esas realidades puede mantener en su lugar el statu quo,
no obstante, se encontraría en una mejor posición si pudiera pro- aun cuando exista la posibilidad de vencerlo con resultados
meter creíblemente que no modificaría la propuesta (Pc(x°) he- que serían satisfactorios para el miembro de un grupo de
cha por la comisión (porque, si pudiera comprometerse por presión (conocido como cabildero). Lo anterior se ilustra
anticipado en eso, entonces la comisión estaría preparada para en la figura que sigue, donde la mediana legislativa es xm, el
abrir el orden del día). statu quo es x° y la política ideal del cabildero de un grupo de
presión poderoso es 7.

X X CÍ 1
m

CASO 5.
Sin entrar en los detalles específicos concernientes a la ma-
LA IMPORTANCIA DEL COMPROMISO
nera como los cabilderos de los grupos de presión influyen-
Y EL PENSAMIENTO ESTRATÉGICO
tes ejercen su poder, supóngase q u e el cabildero I se
encuentra en posición de debilitar cualquier propuesta de
Nuestro análisis de los regímenes con regla de cierre y regla modificación del statu quo ("sobornando", quizás, a legisla-
de apertura aborda la cuestión general de la manera como dores influyentes, es decir, contribuyendo a sus comités de
los políticos y otros interesados piensan acerca de las posibi- campaña), si le parece que el cambio no es de su agrado. En
lidades legislativas. En las situaciones unidimensionales, como el régimen con la regla de cierre, lo mejor que / p u e d e espe-
hemos visto, los políticos sitúan una propuesta en la dimen- rar es el punto de compromiso C: una política tan sólo un
sión de la política relativa a sus propias preferencias y al statu poco más cercana a xn que x°. Si el cabildero se rehusa testa-
quo que de otro modo prevalecería si el cambio propuesto rudamente a aceptar C, buscando algo más extremo, pierde.
es rechazado. Cuando se enfrenta a una decisión entre la En el régimen con la regla de apertura, debe estar prepara-
propuesta y el statu quo, el político o política vota por la op- do para aceptar xm, pues a ese punto es adonde el proceso de
ción más cercana a su opción ideal. Hemos demostrado que, modificación llevará el resultado final. En cualquiera de esos
en el régimen con la regla de apertura, una vez que ha sido dos casos, el cabildero debe ser capaz de prever el mejor tra-
hecha una propuesta, la dinámica del procedimiento de mo- to que pueda lograr y conformarse con él. En especial, debe
dificaciones lleva inevitablemente a un resultado único: el mostrarse particularmente sensible al hecho de que "el me-
punto ideal del legislador mediano. En el régimen con la jor trato que pueda lograr" dependerá de las reglas de pro-
regla de cierre, una propuesta resulta vencedora únicamen- cedimiento para las modificaciones. Aun cuando cuente con
te si se encuentra más cerca del statu quo que de la opción el poder suficiente como para debilitar las modificaciones
ideal del votante mediano.
El fracaso en reconocer esa dinámica puede llevar a la
decepción a los miembros de los grupos de presión de prin-
cipios muy firmes, es decir, testarudos. Los defensores de una
legislación propuesta deben tomar en consideración las pre- * Jane Mansbridge, Why We Lost the ERA, Chicago, The University of
Chicago Press, 1986.
ferencias de los responsables de tomar las decisiones, las re-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KF.NNETH A. SHKPSI.E Y MARK S. BONCHEK.

propuestas a x°, no puede imponer su propia voluntad. Nece- de que todos §on libres de hacer una moción para modificar el
sita un poco de ayuda de sus amigos (legisladores). statu quo; pero suponemos que la adopción de decisiones tiene
Algunos observadores han citado la falta de ese pensamien- lugar en una dimensión a la vez, en un orden preestablecido. La
to estratégico como la razón del fracaso de la Enmienda so- primer persona con facultades para hacer una moción en la di-
bre Derechos Iguales* y de la Propuesta 174 en California, mensión designada inicialmente propone su modificación a x°; esto
que habría puesto en vigor la selección de una escuela como sólo puede modificar x° en la dimensión que esté en considera-
un sistema de vales.** Sin disposición para hacer un acuerdo ción en ese momento. El grupo continúa centrado en modificar el
de compromiso y sin darse cuenta de ello, los cabilderos de statu quo en esa dimensión hasta que ya nadie propone más modi-
los grupos de presión mantuvieron sus propuestas más allá ficaciones. Una vez que completa su tarea, el grupo vuelve su aten-
del statu quo que el punto de compromiso exigido por las ción a la siguiente dimensión; y continúa de esa manera hasta que
realidades estratégicas. Los políticos o los electores votaron ya no quede ninguna dimensión en la que algún otro legislador
en contra de sus propuestas, cuando es posible que se hubie- desee alterar el nivel del statu quo.
ran aprobado versiones más moderadas. La importancia del Como se muestra en la gráfica 11, es fácil ver que esta versión
pensamiento estratégico de este tipo será abordada con ma- multidimensional de la regla de la mayoría pura remeda el resul-
yor detalle en el capítulo siguiente. tado del marco unidimensional. Hay tres legisladores con puntos
ideales: xa= (xJ, x*), xb= (xb\ x*) y x = (x 1 , x 2 ). Dado cualquier statu
** Jack Anderson y Michael Binstein, '"School Choice' Pitfalls in California", quo (no representado gráficamente), xQ = (x0\ x02), las mociones se
The Washington Post, 1 de noviembre de 1993.
toman en consideración, primero, en la dimensión número 1 y,
luego, en la dimensión número 2. Al final del día, cuando ya han
sido hechas todas las mociones y se han llevado a cabo todas las
votaciones, el resultad o final es la mediana multidimensional,
EXTENSIONES MULTIDIMENSIONALES. Una vez que se pasa a las dimen- 2
xm = (x c \ xa ), puesto que el legislador c es el legislador mediano en
siones múltiples, las cosas se vuelven un poco más inciertas. En un la primera dimensión y el legislador a lo es en la segunda dimen-
régimen con la regla de la mayoría pura, los resultados del teore- sión. Lo anterior no significa que V(xJ = 0 , porque hay puntos,
ma del Caos, de McKelvey, ocupan un lugar preponderante. De- por ejemplo, que tanto a como c prefieren a xj antes bien, signifi-
jando a un lado la circunstancia altamente inverosímil de que las ca que, en cualquier dimensión —digamos la primera— que man-
preferencias de los legisladores estén distribuidas en simetría ra-
tenga la política fija en la otra dimensión, ningún movimiento que
dial, sabemos que, dada cualquier x en el espacio de la política,
se aleje de xcl sería apoyado por una mayoría. (Dado cualquier
V(x) # 0 . Cualquier propuesta puede perder. En particular, dado
punto en la línea horizontal que pasa por xm —los puntos en los
cualquier statu quo, x° tiene un conjunto ganador no vacío, V(x°).
que la política cambia en la primera dimensión, pero permanece
Siempre que se haga una moción de ese conjunto, se reemplazará
fija en la segunda—, dos de los tres legisladores preferirán siem-
el statu quo; pero, entonces, x1 E V(x°), a su vez, tendrá su propio
pre xm3. dicho punto.Lo mismo aplica en el caso de los puntos en la
conjunto ganador no vacío, V(xl). Una moción x2 E V(xl) reem-
línea vertical que pasa por x . Los únicos puntos preferidos a xm
plazará a x\ Conforme a los supuestos que hemos hecho acerca de
porunamayoríaexigencambios inmediatos en ambas dimensiones.)
la votación legislativa,41 el statu quo existente se reemplaza conti-
Así, la versión multidimensional de la regla de la mayoría pura
nuamente.
produce una o dos conclusiones posibles, dependiendo de si hay
Supóngase que alteramos el arreglo muy ligeramente. Mante- una estructura institucional adicional o no. En el caso puro, el
nemos la condición del régimen con la regla de la mayoría pura statu quo es continuamente vulnerable al cambio. Las decisiones

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 LAS FÓRMLIAS OF. IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHF.K

que adopta el grupo nunca son muy durables, debido a que siem-
GRÁFICA 16
2 i
pre hay alguien interesado en que se introduzca una moción para
modificarlas y siempre hay alguna mayoría interesada en acceder
a ello. En el caso de la estructura institucional que tiene la forma
X de adopción de decisiones por dimensión, el resultado es tanto
X
c
1 predecible como centrípeto. El punto ideal mediano de cada di-
1 mensión prevalece conforme al procedimiento antes descrito (aun-
1 que, por supuesto, no tiene que ser el mismo votante mediano en
Ix
x2 ~~ ^— — — — — #*.
cada ocasión).
+
11 En el capítulo de la cuarta parte sobre las legislaturas, aborda-
remos las versiones multidimensionales de los regímenes con re-

___Y
X2 1
*b
1 gla de apertura y regla de cierre, por lo que ahora seremos
1 particularmente breves al respecto. Imagínese que, en la gráfica
1 17 (que es una reproducción de las posiciones espaciales de la
1
1 gráfica 14), la legisladora cesta encargada de un orden del día y el
1 statu quo es a?. Si el pleno de la legislatura somete a modificaciones
X1 X x; 1
c
las propuestas de la legisladora, entonces habremos vuelto al anár-
quico y desordenado sistema de la mayoría con la regla de apertu-
ra. Bajo un régimen con la regla de cierre, la legisladora puede hacer
una propuesta de tómenlo o déjenlo, es decir, que no esté sujeta a
modificaciones, sino a un voto de aceptación o rechazo. Las regio-
GRÁFICA 17
nes sombreadas en forma de pétalos comprenden el conjunto de
oportunidades de a es V(#). Los círculos centrados en xr son va-
rias de las curvas de indiferencia de c Su objetivo es desplazar el
resultado final de la política a la curva de indiferencia de radio
más pequeño (y, por ende, lo más cerca posible de su punto ideal)
que todavía se encuentre dentro de V(^). En esta gráfica, el punto
(¡un gran punto negro!), en la tangente entre uno de los pétalos
de V(*P) y la curva de indiferencia más pequeña de la legisladora c,
es la propuesta que hará y que después apoyará una mayoría (a y
c). Por lo tanto, en el régimen con la regla de cierre, la persona
que controle el orden del día tiene un poder considerable, a pesar
de estar restringido por las preferencias de la mayoría.

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CONCLUSIÓN de los participantes. Su valor sorpresa reside en el hecho de que su

dinámica centrípeta no se debe a que "ahí es donde están los vo-
El modelo espacial será utilizado una y otra vez en los análisis del tos"; como antes lo demostramos, el desplazamiento hacia el pun-
resto del libro. En este capítulo hemos presentado los ingredien- to ideal del votante mediano es una tendencia de equilibrio en un
tes básicos y explorado brevemente la regla de la mayoría en mar- arreglo de regla de la mayoría pura, aun cuando haya muy pocos
cos electorales y de grupos pequeños; pero hemos supuesto una votantes en el centro de las cosas.
gran ingenuidad de parte de nuestros votantes / legisladores (apa- En la esfera legislativa, donde las reglas de procedimiento y las
rentemente, sólo los candidatos y los encargados del orden del día comisiones encargadas del orden del día restringen el funciona-
son astutos). En el capítulo 6, buscaremos matizar esa característi- miento de la regla de la mayoría pura, hubo otras sorpresas. Al
ca tan fuera de la realidad. En el capítulo 7, avanzamos más allá de menos en el m u n d o de la política unidimensional, sólo es posible
la regla de la mayoría para examinar la multitud de maneras como un número limitado de resultados. Un sistema de comisiones que
se ha manifestado la creatividad humana en la concepción de los funcione conforme a la regla de apertura puede producir sólo uno
métodos, en ocasiones extraños e intrincados, para que los grupos de dos resultados posibles. Al "cerrar el orden del día" y no permi-
tomen alguna desición. tir que se proponga una moción, puede mantener una política en
Lo emocionante del modelo espacial para un especialista en el statu quo; o, si tiene que hacer una moción, la secuencia de mo-
ciencia política es la oportunidad que ofrece de captar muchos de dificaciones permitidas conforme a la regla de apertura llevará el
los detalles interesantes de la competencia política —ya sea entre resultado al punto ideal del legislador mediano. Ésas son las únicas
candidatos en unas elecciones o entre mociones alternativas en posibilidades. En un régimen con la regla de cierre, existen tres
una asamblea legislativa— y, al mismo tiempo, hacerlo de una posibilidades: si se mantiene cerrado el orden del día (posiblemente
manera clara y simple. Sabemos que el lector no tiene que estar de porque la comisión y la legislatura están en desacuerdo y el statu
acuerdo con esto último, puesto que este capítulo ha exigido toda quo se encuentra entre sus puntos ideales medianos respectivos),
su atención y una lectura cuidadosa; no obstante, durante los últi- éste permanece intacto; si el punto ideal mediano de la comisión
mos treinta años, más o menos, los especialistas en ciencia política se encuentra entre el statu quo y el punto ideal del legislador me-
han encontrado que este modelo sirve como el elemento funda- diano, entonces se propondrá y aprobará el punto ideal de la co-
mental para el análisis de las rivalidades políticas de todo tipo. misión; finalmente, si el punto ideal del legislador mediano se
Desde luego, un solo capítulo de un libro únicamente puede encuentra entre el statu quo y el punto ideal mediano de la comi-
describir el modelo espacial en su forma más simple; pero aun la sión, entonces el resultado será el punto más cercano al punto ideal
formulación más somera tiene consecuencias implícitas. En el con- mediano de la comisión que deje indiferente al legislador media-
texto de la regla de la mayoría pura unidimensional con preferen- no de toda la legislatura justo entre ese punto y el statu quo. Los
cias de pico único, por ejemplo, ya sea en la competencia electoral detalles se encuentran en este capítulo. La sorpresa, no obstante,
entre dos partidos o en la decisión legislativa sobre una política, la se encuentra en las conclusiones, primero, de que sólo un reduci-
atracción magnética del punto ideal del participante mediano es do número de cosas son posibles bajo diversos regímenes de pro-
poderosa. La política mayoritaria está sujeta a fuerzas centrípetas, cedimientos legislativos y, segundo, que ese reducido número de
lo que produce resultados que los observadores describen con tér- cosas difiere de un régimen a otro. Dicho de otra manera, los conve-
minos como "de compromiso", "moderado" o "centrista". Así, en nios institucionales —los métodos políticos para las negociaciones— son
última instancia, el modelo espacial simple proporciona las razo- profundamente importantes para los resultados que surgen del proceso político.
nes o explicaciones del desplazamiento inexorable de la compe- El modelo espacial también nos permite comenzar a reunir ex-
tencia bajo la regla de la mayoría hacia el centro de las preferencias plicaciones acerca de las razones por las cuales la convergencia en

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

el centro no siempre es completa. La tendencia centrípeta siem- 6 . E L COMPORTAMIENTO ESTRATÉGICO:

pre está presente, eso es seguro, pero también puede haber ten- ENGAÑO, FALSEAMIENTO Y MANIPULACIÓN
dencias compensatorias. En el contexto del modelo de elecciones
de Downs, por ejemplo, señalamos que un político puede tener el
temor de perder su apoyo de los extremos (en favor de la absten- En nuestros modelos de decisión social y espacial de adopción de
ción o de un tercero que participe) si converge demasiado con su decisiones, los electores votan por sus preferencias. Para algunos,
oponente. En el ámbito legislativo, los encargados del orden del ésta es la esencia del comportamiento racional. Para otros, no obs-
día más poderosos pueden impedir, a través del control de las mo- tante, la racionalidad es más sutil y matizada: entraña hacer lo mejor
ciones y modificaciones, que el proceso converja en la política ideal que se puede con lo que se tiene; lo cual requiere, en ocasiones,
del legislador mediano, ya sea porque el encargado de la agenda realizar acciones estratégicas: estratagemas, inversiones, sacrificios
puede proponer y hacer aprobar algo que le agrada más, ya sea y retiradas. Esa clase de racionalidad está comprendida, por ejem-
porque decide mantener cerrado el orden del día. plo, en la ética protestante, que fomenta que se postergue la grati-
Así, las grandes ventajas del modelo espacial son su simplicidad ficación c o n el p r o p ó s i t o d e c o s e c h a r los r e n d i m i e n t o s
(relativa), su poder analítico y las "sorpresas" que produce. No posteriormente. Algunos podrían afirmar que, por alguna especie
sólo comenzamos a entender cosas que durante mucho tiempo de razón perversa, a los protestantes les gusta la gratificación dife-
hemos apreciado de una manera intuitiva (como la tendencia a la rida, pero nosotros creemos que su ética (una ética común a asiá-
moderación en los sistemas de regla de la mayoría), sino, también, ticos, judíos y otros) refleja la decisión estratégica de lograr lo mejor
hemos desarrollado una comprensión compleja de cosas nuevas. en el largo plazo, oponiéndose a la esclavitud que significa la satis-
Aunque, sin duda alguna, no es una herramienta explicativa per- facción de las preferencias en el corto plazo. Y nuestros modelos
fecta, es un buen comienzo. necesitan reflejar esa posibilidad, puesto que el que no se logre
Uno de los asuntos que abordamos de manera breve y aleatoria tomar en cuenta la capacidad estratégica puede dar como resulta-
fue el pensamiento estratégico. En muchas de las aplicaciones de do el desastre (como lo demuestra el Caso 6). Este capítulo está
los modelos espaciales, en particular en los primeros tiempos de dedicado a explicar en mayor detalle la multiplicidad de formas
la elaboración de esos modelos, se supone que los votantes y legis- en que la estrategia se pone de manifiesto.
ladores son "honestos" en su comportamiento al votar: cuando se
ven frente a dos opciones, simplemente votan por su preferida, sin
considerar las consecuencias; sin embargo, existen muchas circuns-
CASO 6.
tancias en las que una persona racional pensará las cosas de prin-
cipio a fin de una manera más compleja y en ocasiones llegará a la LA ADMISIÓN ESCOLAR "SIN DISCRIMINACIÓN FINANCIERA"
conclusión de que, en una oportunidad de voto en particular, no
deberá votar por su opción preferida. A esa actitud la denomina- Una prestigiosa universidad (que dejaremos en el anonima-
mos comportamiento engañoso o estratégicoy es el tema del capítulo to) , con espíritu de generosidad y una preocupación genui-
siguiente. na, estableció una política de admisión para su sistema de
posgrado, en la que no se tomaba en cuenta las necesidades
económicas de los solicitantes. Buscaba atraer a los mejores
estudiantes de posgrado, independientemente de su capaci-
dad para pagar el costo de ese tipo de educación. Ahora bien,

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 KENNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

LAS FÓRMUIAS DE \A POLÍTICA

diante especialmente necesitado y clasificado en el lugar
número 25 puede requerir, por mandato de la unidad de
como cualquier otra organización, las universidades tienen posgrado, 20,000 dólares de subsidio. Por otra parte, los can-
que hacer frente a un gran número de posibilidades y a una didatos números 12 y 13 pueden estar menos necesitados,
limitada cantidad de recursos con los cuales conseguirlas. pero, el razonamiento de la facultad es: si tomamos los 20,000
Cada grupo de primer año de una facultad tenía que tener
del número 25 (y, por lo tanto, elegimos no admitir a esa
un número límite de estudiantes y, para lograrlo, cada facul-
persona, después de todo) y los usamos para "elevar" las ofer-
tad recibía un presupuesto fijo para gastarlo en los estudian-
tas que hicimos a los candidatos 12 y 13, tendremos más pro-
tes de posgrado. Como veremos más adelante, la escasez
babilidades de atraer a dos estudiantes de categoría superior.
financiera y la admisión sin discriminación económica com-
La admisión sin discriminación financiera relega inadver-
piten al margen, en ocasiones con consecuencias funestas.
tidamente a estudiantes con más necesidades económicas que
El procedimiento de admisión funciona como sigue: pri-
no alcanzan una categoría alta (aunque se encuentren clara-
mero, cada solicitante proporciona la información sobre su
mente por sobre la línea límite). Una facultad con visión
situación socioeconómica a la oficina central de la unidad
estratégica cuenta con fuertes incentivos para reasignar lo
de posgrado. Simultáneamente, cada solicitante, somete el
que habría tenido que gastar en esos estudiantes a otros can-
material para la admisión (resultados de los exámenes de
didatos de las categorías altas (posiblemente no necesitados)
graduación, transcripciones de sus calificaciones en la licen-
para mejorar las probabilidades de que estos últimos acep-
ciatura, recomendaciones de los maestros, ensayos, etcéte-
ten su oferta.
ra) a la facultad en la que está interesado, p e r o no la
información socioeconómica (que fue entregada a la uni-
dad de posgrado). Así, la facultad, ignorante de las necesida-
des financieras del candidato, elabora un orden preliminar
La admisión sin discriminación financiera es un noble esfuerzo;
de categorías de solicitantes, j u n t o con una línea límite bajo
como lo es, también, la producción de la excelencia en la educa-
la cual quedan los rechazados. La facultad envía la lista pre-
ción de posgrado. En el Caso 6, los administradores de la universi-
liminar a la unidad de posgrado, que anota j u n t o al nombre
dad debieran haber diseñado un esquema con el que se lograra
de cada candidato un estipendio financiero mínimo que la
que, al aplicar la admisión sin discriminación financiera, se toma-
facultad debe ofrecer. Las facultades, claro, pueden hacer
ra en cuenta la posibilidad de que otras personas de las que de-
ofertas más altas; pero no pueden admitir a un estudiante y
penden —esto es, los profesores que participan en los comités de
hacerle una oferta menor; ésa es la regla. El estipendio míni-
admisión de las facultades— pudieran no compartir sus propósi-
mo es la admisión sin discriminación financiera que indica
tos en la misma medida. Obviamente, en el esquema antes descri-
el monto del subsidio que se requiere para otorgar al candi-
to, no se incluyó nada que impidiera las maniobras estratégicas
dato una situación financiera que le permita asistir a la uni-
que tuvieron el efecto de debilitar los nobles propósitos. Alguien
dad de posgrado. Esta última transmite las órdenes para
no estaba viendo hacia adelante; alguien fracasó en su intento por
proceder a la facultad, que ahora tiene una segunda oportuni-
prever.1
dad. Dado su limitado presupuesto y su deseo de tener una
clase de estudiantes de primer ingreso de tan alta calidad
como el presupuesto lo permita, ahora que ya conoce el pre-
cio mínimo que debe pagar con sus escasos recursos, puede
reconsiderar a los que ya ha admitido. Por ejemplo: un estu-

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136
 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHF.K

LA PREVISIÓN RACIONAL que dividan sus votos, con lo que harían que el mío fuese el deci-
sivo. Así que es mejor que vote sí, con lo que aseguraré el resulta-
En la política, es fundamental ver hacia delante, anticipar, ejercer do que prefiero en segundo lugar, en lugar de que vote no y termine
la prudencia y la previsión. El m u n d o de la política está lleno de con el resultado que prefiero en tercer lugar.
propósitos, algunos nobles y algunos innobles, algunos en compe-
tencia y otros complementarios. Los actores racionales que bus- La anterior no es una posición muy bien pensada. El estudiante
can incrementar las posibilidades de los propósitos que persiguen cuyo razonamiento hemos reproducido no ha hecho previsiones y
debe pensar de manera estratégica; y uno de los principios funda- no ha tomado en cuenta que el comportamiento real del legisla-
mentales para pensar estratégicamente es ver antes de saltar.2 dor i afectará lo que hagan j"y k.4
Pensar estratégicamente no siempre es fácil. Considérese una La manera de pensar en el problema es ponerse primero al
legislatura de tres personas, cada un o de cuyos miembros quiere final del proceso —en los zapatos de la legisladora k— e imaginar-
un aumento salarial;3 pero son conscientes de que los ciudadanos lo a la inversa. En realidad, sólo hay tres circunstancias que k tiene
no estarán contentos con un representante que vote por aumen- que tomar en consideración (2 votos en contra, 2 votos en favor o
tar su salario. Así, el mejor de todos los mundos posibles para el una votación dividida) y, en cada una de ellas, sus preferencias le
legislador i es que los otros dos legisladores voten en favor del proporcionan un consejo claro de cómo proceder. Si la han ante-
aumento salarial, con lo cual la propuesta sería aprobada, a pesar cedido 2 votos en contra, entonces definitivamente votará en con-
de que él votase en contra; en ese caso, él no disgustaría a sus tra. Si la han precedido 2 votos en favor, entonces, una vez más,
votantes, pero ¡recibiría el dinero extra de todos modos! El peor definitivamente votará en contra. Si la votación está dividida, en-
de todos los casos, por supuesto, sería que i votase en favor, pero tonces su voto es decisivo y definitivamente votará en favor. En
que la moción para incrementar el salario legislativo fuese recha- cada contingencia, sabemos definitivamente cómo votará k (el lec-
zada. Las otras dos posibilidades caen en medio y los tres legisla- tor, o lectora, puede convencerse de ello consultando el orden de
dores piensan exactamente de la misma manera sobre el asunto; preferencias dado varios párrafos antes).
es decir, ordenan los resultados por categoría (aprobación y voto Específicamente, el legislador j (quien vota en penúltimo lu-
en contra) P (aprobación y voto en favor) P (rechazo y voto en gar) puede predecir con certidumbre cómo votará k (¡siempre que
contra) P (rechazo y voto en favor). ella haga lo que debe hacer!). Supóngase, cuando le llega el turno
Ahora bien, está a punto de pasarse lista. A cada legislador se le de votar, que ¿ya votó en favor. Entonces jsabe que, si vota en favor,
pedirá que haga una declaración pública sobre la moción para au- el proyecto de ley será aprobado (y, dado lo, anterior, k, cuyo voto
mentar sus ingresos. Y, como es una lista, presenta a los legisladores no cambiará las cosas, votará en contra y ése será el mejor resulta-
en orden alfabético: ¿primero, después jy, finalmente, k. Suponga do para ella); por otra parte, si j vota en contra, el proyecto será
el lector que es el legislador ¿. ¿Cómo votaría? Reflexione en su aprobado de todos modos, porque k se verá forzada a votar en fa-
respuesta y escríbala en un trozo de papel antes de seguir adelante. vor, y ese será el mejor resultado para j . Lo que hemos supuesto
Los autores hemos hecho esta prueba a muchos auditorios de hasta ahora, entonces, es que si ¿ vota en favor, entonces j puede
estudiantes; y la respuesta típica que recibimos es que el legislador darse el lujo de votar en contra, forzando a ^ a votar en favor; el
i debería votar sí. El razonamiento que esgrimen es el siguiente: proyecto de ley será aprobado, ¿ y k obtendrán el resultado que
prefieren en segundo lugar y 7 obtendrá el resultado que prefiere
No sé cómo votarían despuésj'y k. Y, en virtud que no sé, supongo en primer lugar.
que es igualmente probable que cada uno vote en un sentido o en el Pero, ¿qué pasaría si ¿ decide votar en contra? Puede anticipar-
otro. Esto significa que hay 50 por ciento de probabilidades de se, puesto que ha deducido cómo reaccionarán los otros. El legis-

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 KKNNF.TH A. SHEPSLE Y MARX. S. BONCHEK
LAS FÓRMIIAS m: i_\ POLÍTICA

lador ¿sabe que, después de que vote en contra, si^ vota en contra, Aunque no contamos con pruebas directas, sospechamos
el proyecto de ley será rechazado (sin importar lo que haga k). Por que, enlasprimerasvotaciones,el senador Murkowski creyó que
otra parte, si j vota en favor, ello provocará una votación dividida y votar en contra forzaría a otros a lograr que el proyecto de ley
forzará a k a votar en favor también. En este caso, se pone al legis- fuese aprobado y, así, que él se saldría con la suya y también
lador 7 en un brete, puesto que, si bien con renuencia, votará en resultaría beneficiado. Solamente cambió el sentido de su
favor para lograr su segunda opción, antes que votar en contra, voto cuando éste se hizo esencial. 1
provocar el rechazo del proyecto de ley y obtener el resultado que Una situación semejante tuvo lugar en 1992, cuando el
prefiere en tercer lugar. Ahora ya sabemos lo que debe hacer i Senado estaba considerando una enmienda para transferir
Votando en contra, fuerza a los otros dos legisladores a llevar la fondos de los proyectos militares a la investigación sobre el
carga de aprobar el proyecto de ley de aumento salarial. cáncer de mama. Los senadores se mostraban renuentes a
romper las medidas de seguridad establecidas entre el gasto
para la defensa y el gasto en otros proyectos nacionales, pero
CASO 7. también temían verse atrapados en el lado perdedor de una
DILEMAS DEL AUMENTO DEL SALARIO DEL CONGRESO cuestión como el cáncer de mama, dada la importancia de
las cuestiones relacionadas con la mujer en 1992. Si la en-
El examen de algunos casos reales de aumento de la nómina mienda sobre el cáncer de mama iba a ser aprobada de to-
legislativa nos proporciona pruebas anecdóticas de una lógi- dos modos o si era seguro que sería rechazada, cada senador
ca muy similar a la descrita en esta sección. La idea básica es y senadora querría que quedara registrado que había votado
que los legisladores quieren votar en contra si su voto no es perti- en favor; sólo si su voto fuese el decisivo, tomaría en conside-
nente al resultado y en favor únicamente si su voto es decisi- ración otro comportamiento. La situación generó un "dile-
vo para el resultado. En 1990, el Senado de Estados Unidos ma de aumento de la nómina". La escena en el pleno del
debatía un importante proyecto de ley para reformar la nó- Senado, como la describió el diario The Washington Post, de-
mina del Congreso. El senador Daniel Patrick Moynihan (re- muestra nuestro argumento:
presentant e d e m ó c r a t a por Nueva York) present ó u n a
Cuando los votantes en favor del proyecto de ley tenían
modificación al proyecto de ley para aumentar la nómina.
todo bajo control [esto es, cuando estaban seguros de
Un informe describió la escena como sigue:
que la enmienda sería aprobada], algunos senadores co-
Cuando los opositores estaban a punto de derrotar la mo-
menzaron a llegar a raudales al pleno para modificar su
dificación con un empate, Moynihan se puso de pie en el
voto en contra por un voto en favor. Entonces se oyó al
corredor central de la cámara, con las manos extendidas y
líder de la minoría republicana, Robert J. Dole (de
suplicó: "¡Una votación más!". Riendo, Frank H. Murkowski,
Kansas), que urgía al guardarropa de los republicanos
republicano por Alaska, cambió su voto para apoyar a
Moynihan, y provocó que la cuenta final fuese 51 votos en
favor y 49 en contra.*
+
En el informe no se aclara por qué no se mantuvo en sus trece y forzó a
otro a votar en contra para pagar el costo del cambio. El lector podría
desear especular. Analizaremos este fenómeno, conocido como el "pro-
* "Lawmakers' Pay Raised, Fees Curbed", Congressional Quarterly
Almanac, 1990, p. 74. blema del aprovechado" en la tercera parte.

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 LAS FÓRMUIAS DE I A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

para que alertara a los ausentes a que se apresuraran. Una nes en el suyo —{b , b2)—. Además, hay un cuarto jugador ficticio,
cuenta extraoficial mostró que 28 senadores, entre ellos... un andrógino Oconocido como Suerte. En el esquema 10, Suerte
Dole, modificaron su voto. Algunos otros esperaron has-
juega primero; su única responsabilidad es seleccionar el orden
ta el último minuto antes de emitir su voto favorable a la
en el que los otros jugadores juegan. De las seis jugadas posibles
propuesta. **
que 0 puede hacer, suponemos que elige el orden I, III, II. Ahora
comienza el "juego". 5
Estos dos casos no son únicos, de ninguna manera. Obsérve-
se el canal C-SPAN, donde se presentan otros ejemplos de
modificaciones de último minuto del sentido del voto, cuan- ESQUEMA 10
do los representantes vuelan para quedar del lado apropiado
SRA. II RESULTADO BENEFICIOS (I. II, III)
SR.III
de un tema, lo que ahora da significado al término "política- SR.I

mente correcto". *
(3,3,2)

(7,1,5)

** Helen Dewar, "Senate's New Sensitivity", The Washington Post, 24 de

septiembre de 1992, p. A l . (1,6,10)

* Como puede verse, el sentido con que se usa el inglés politically corred
es, en este caso, el de 'oportunista', mientras que el sentido registrado (8,9,3)

en los diccionarios, como el Webster, es: "marked by or adhering to a

typically progressive orthodoxy on issues involving esp. race, gender, (3,3,9)

sexual affinity, or ecology", esto es, "marcado por o que cumple con una Resultado final
ortodoxia típicamente progresista en cuestiones que comprenden la raza, | (8,4,5)
el género, la afinidad sexual o la ecología". [N. del T.]
(10,6,4)

(5,1,2)

(7,7,6)
El pensamiento estratégico o la previsión racional son términos
generales para el tipo de cálculo que hemos descrito. Entrañan (4,2,4)

una lógica que aprovecha la estructura secuencial para la toma de

(1.4,2)
decisiones. Comprenden, lo cual es bastante extraño, la anticipa-
ción mediante el razonamiento hacia atrás. En realidad, el méto- (5,10,1)

do se denomina inducción invertida y funciona como se explica a

(9,3,6)
continuación. Abordemos una situación genérica como la repre-
sentada en el esquema 10: hay tres individuos que deben adoptar (3,8,2)

una decisión colectiva (no distinta del ejemplo anterior sobre el

(3,10,8)
aumento de la nómina legislativa), revelando cada uno por turnos
una selección individual. Para complicar las cosas un poco, supon- (7,4,2)

gamos que el señor I y el señor III tienen cada uno tres opciones
6,2,5)
disponibles en su "conjunto de acciones" —\a v a2, aj y [cv c2, cs},
respectivamente—, mientras que la señora II sólo tiene dos opcio- (10,1,8)

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA K.KNNF.TH A. SHEPSl.E Y MARK S. BONCHEK

Uno de los resultados de esta circunstancia social tiene su ori- última después de que él decida con la decisión que sabe que ella
gen en el hecho de que los tres participantes elijan dentro de sus adoptará realmente (las que ya pusimos en cuadrados). El señor III
conjuntos de acciones. Existen dieciocho posibilidades diferentes considera las decisiones en cuadrados de la señora II como equiva-
(resultado del producto de las tres decisiones posibles del señor I, lentes estratégicos de esos nodos. Así, en su nodo superior, el señor III
las dos decisiones posibles de la señora II y las tres decisiones po- conoce las consecuencias desde el punto de vista los resultados
sibles del señor III). El método de la inducción invertida comien- finales de cada una de las tres opciones disponibles para él en ese
za con el jugador que juega al final, la señora II, en este caso. nodo. Si elige cv entonces seguramente que se producirá el resul-
Cuando llegue su turno de decidir, se encontrará en un o de nue- tado 1; si elige cv entonces será el resultado 4; si elige c3, se produ-
ve puntos de decisión (son los nueve nodos de la tercera jugada cirá el resultado 6. Lo mismo ocurrirá en cada un o de los otros dos
que se alinean abajo del nombre de la señora II). En cada nodo, nodos de decisión para el señor III. El tiene preferencias en cada
se plantea la desición entre dos resultados finales (que quedan un o de esos casos y, sin escribirlos explícitamente, simplemente
determinados una vez que escoge entre las dos opciones de su ponemos en un cuadrado su decisión óptima en cada un o de los
conjunto de acciones). La señora II no tiene que hacer nada ela- nodos de decisión. El lector puede verificar que la decisión en el
borado: una vez que sepa a cuál de los nueve nodos ha llegado el cuadrado en cada un o de los nodos de decisión posibles del señor
proceso (determinado por las decisiones de los otros jugadores), III es la óptima para él, tomando en cuenta la decisión óptima subse-
elegirá la opción que produzca el resultado que prefiera más. 6 En cuente de la señora II.
el nodo de hasta arriba, por ejemplo, elegirá bx o bí¿, dependiendo Finalmente, llega el momento de que el señor I decida. Ya se
de cuál resultado le guste más, si el 1 o el 2. Lo mismo aplica a encuentra en posición de suprimir los criterios tanto del señor III
cada uno de los otros ocho nodos en los que podría tener que como de la señora II. Sabe exactamente lo que harán en cada con-
adoptar una decisión. Sin molestarnos en anotar los órdenes de tingencia en que puedan encontrarse. Por lo tanto, sabe cuál será
preferencias completos de los tres jugadores, simplemente indi- el efecto de cada una de las tres decisiones que puede adoptar. Y,
camos los beneficios de estos últimos en el esquema 10; por ejem- así, para él es simplemente cuestión de decidir cuál de los tres
plo: si prevalece el resultado 1, entonces el señor I recibe una resultados es el que más le gusta. 7
ganancia de 3, la señora II, una ganancia de 3 y el señor III, una Al recorrer la estructura de árbol del juego mediante el méto-
ganancia de 2. Suponemos, y esta es muy importante, que los tres do de la inducción invertida, hemos determinado con precisión
jugadores saben cuáles son los beneficios de unos y otros. cómo se comportarían los actores estratégicos. Cada un o de ellos
Por cada combinación de decisiones de I y III, la señora II tiene tomará en cuenta lo que, en realidad, ha precedido a su decisión,
una decisión entre dos resultados, dependiendo de si elige b} o br así como lo que pronostican que ocurrirá después de que haya
Pusimos en un cuadrado la decisión más favorable que adoptará y, adoptado su decisión. El resultado final de todo este ejercicio se
en un círculo, el resultado de cada par que se obtendrá. denomina resultado estratégico o engañoso.8
El señor III es el penúltimo jugador. Sabe que se encontrará en En el resto de este capítulo analizaremos este concepto con ma-
uno de tres nodos de decisión, dependiendo de la decisión previa yor detalle; pero, antes de seguir adelante, queremos destacar que
del señor I. Valiéndose de su previsión —es decir, del conocimien- ya hemos visto al menos un ejemplo de comportamiento estratégi-
to de cómo decidirá la señora II en cada una de sus oportunidades co. En el capítulo anterior, el presidente de una comisión que fun-
de decisión subsecuentes, dadas sus preferencias sobre los resulta- cionaba conforme a una regla de apertura en una legislatura
dos finales—, puede determinar cómo debe decidir, dadas sus pro- unidimensional llevó a cabo una "inducción invertida". Se plan-
pias preferencias sobre dichos resultados. Cierto, ya puede borrar teó la pregunta de qué pasaría si abría el orden del día y hacía una
de su mente a la señora II y reemplazar el criterio nominal de esta propuesta, para llegar a la conclusión de que el comportamiento

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLL Y MARK S. BONCHEK

racional en el pleno llevaría a hacer modificaciones que finalmen-

el propósito de evitar el veto; hacer esto es una medida de la
te producirían el resultado xj por otro lado, el resultado final se
previsión del Congreso, no una indicación de la armonía
mantendría en x° si mantenía cerrado el orden del día. Su deci-
entre los dos poderes. En 1992, por ejemplo, se informó que
sión de abrir el orden del día, entonces, dependía de su preferen-
el Senado había eliminado la partida para planificación fa-
cia entre xmy x°; en consecuencia, la elección de su propio escenario
miliar de un proyecto de ley de ayuda al exterior con el pro-
del orden del día se basó en la previsión. Y también vimos un ejem-
pósito de evitar el veto del presidente Bush.
plo de fracaso en el ejercicio de ese tipo de previsión: los
¿Por qué permitir un veto presidencial, si el Congreso
diseñadores de la unidad de posgrado de la política de administra-
puede preverlo y hacer ajustes en consecuencia? Una res-
ción sin discriminación financiera descrita en el caso 6 fracasaron
puesta es de procedimiento: existe la posibilidad de una anu-
en ejercer la previsión, dando por hecho despreocupadamente
lación. El Congreso puede nulificar el veto presidencial si,
que las facultades cumplirían sin dobleces con sus objetivos. Fra-
después de un veto, cada una de las cámaras vuelve a apro-
casaron al no darse cuenta de que los actores estratégicos persi-
bar el proyecto de ley por una mayoría de más de dos tercios.
guen objetivos en conflicto.
En esas circunstancias, el Congreso puede seguir adelante,
sabiendo que ulteriormente puede superar los obstáculos
presidenciales si necesita hacerlo; pero esto lleva la cuestión
a una etapa anterior; a saber, ¿por qué el presidente no ejer-
CASO 8
ció la previsión racional para prever la anulación y, por lo
HISTORIAS SOBRE EL VETO PRESIDENCIAL
tanto, abstenerse de recurrir al veto? Una segunda posibili-
dad, entonces, es la incertidumbre. El Congreso puede no
La facultad del presidente para vetar la legislación aprobada saber cómo reaccionaría el presidente a la legislación, mien-
por el Congreso nos proporciona una oportunidad excelen- tras que éste puede no suponer acertadamente que su veto
te para analizar el comportamiento estratégico y la induc- será nulificado.
ción invertida. Algunos analistas políticos han considerado A pesar de la posibilidad del veto y aun sin una anulación
el raro hecho en que los presidentes han recurrido al veto probable, todavía puede ser racional que el Congreso envíe
como un indicador de la cooperación entre los poderes Le- un proyecto de ley al presidente. La política simbólica o elec-
gislativo y Ejecutivo. Desde ese punto de vista, el escaso uso toral es una razón; durante la administración de Bush, la
del veto corresponde a un alto grado de armonía entre am- presión pública llevó al Congreso a considerar una serie de
bos poderes; así, en su informe sobre el Estado de la Unión proyectos de ley para reformar el financiamiento de las cam-
de 1994, el presidente Bill Clinton anunció orgullosamente pañas. El resultado óptimo para cada congresista era votar
el final de la paralización-del bloqueo y el inicio de un nuevo en favor de los proyectos, apaciguando con ello a sus electo-
período de armonía entre los poderes al señalar el hecho de res, pero en realidad era para evitar tener que poner en prác-
que ni siquiera una vez había vetado alguna legislación apro- tica las reformas. La promesa de recurrir al veto hecha por
bada por el Congreso durante 1993. Nuestro argumento, de- el presidente Bush dio a los legisladores lo que querían. Se-
rivado de la inducción invertida, sugiere que el presidente gún el diario The Washington Post, el Congreso estaba "seguro
Clinton no tenía la lógica del lado de su argumentación. La de que el presidente Bush vetaría [los proyectos de ley] y
razón es simple: la previsión racional nos dice que el Con- que el veto no podría ser nulificado; por lo tanto se podía
greso debía modificar%\\ comportamiento frecuentemente con votar siguiendo los dictados de la conciencia". En este caso,

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 LAS FÓRMULAS DK I.A POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHF.PSI.F. Y MARK S. BONCHKK

irónicamente, el veto presidencial era una señal de coopera- narices, para elegir la que le parece mejor desde el punto de vista
ción entre el Congreso y la Casa Blanca, no de conflicto. de sus preferencias; antes bien, toma en cuenta el hecho de que la
La política partidaria también puede provocar que el Con- decisión que tiene ante sí no es sino una más de una secuencia de
greso envíe un proyecto de ley al presidente, sabiendo que decisiones en un proceso en curso. El comportamiento estratégi-
será vetado. En 1992, los deseos del Partido Demócrata de co exige que vea más allá de sus narices; por lo tanto, la decisión
hacer creer que la Casa Blanca republicana era la fuente de inmediata que tiene frente a ella no es meramente única, miope,
la parálisis gubernamental, lo llevaron a presentar una serie sino una que tendrá efectos en el largo plazo. Ello genera, en cada
de proyectos de ley sobre una gran variedad de temas —re- un o de los contextos que estamos por explorar, la posibilidad de
gulación de la televisión por cable, política de permisos por que se presenten anomalías en las que, en una oportunidad de
cuestiones familiares, clasificación de China como nación más decisión en particular, un o termine eligiendo lo que a un extraño
favorecida—, todos los cuales se vio forzado a vetar el presi- le parecería una opción menos preferida, si la considera como una
dente Bush por compromisos previamente adquiridos. De- elección miope. En resumen, tomando en cuenta todo el panora-
bido a que esos proyectos de ley eran populares entre la ma de un proceso, el comportamiento estratégico puede exigir
ciudadanía y a que mostraron a un Ejecutivo en desacuerdo que los individuos adopten decisiones que al parecer no son idea-
con la legislatura, las acciones del presidente significaron un les en algunos puntos con el propósito de asegurar resultados su-
alto costo para él. En este caso, los vetos presidenciales fue- periores al final de la senda. Más adelante veremos eso manifestado
ron una señal de conflicto, no de cooperación, con el Con- en 1) la votación engañosa y las estratagemas del orden del día en
greso. 1 contextos legislativos y 2) la votación estratégica y la manipulación
Debería ser obvio que es muy poco lo que se puede infe- de los asuntos en los contextos electorales. En primer lugar, no
rir sobre el grado de conflicto o cooperación en una situa- obstante, abordaremos la cuestión general de la manipulación es-
ción tan sólo observando el resultado. Un veto presidencial tratégica.
puede reflejar un error de cálculo (del Congreso, si el veto
no es nulificado; del presidente, si lo es), armonía entre los
poderes, esfuerzos de un poder por poner en una situación L A MANIPULACIÓN
embarazosa al otro y muchas otras cosas más. Sólo mediante
un cuidadoso análisis de las estrategias, opciones, ganancias, Antes de seguir adelante, valdría la pena abordar una cuestión en
incentivos y circunstancias se puede elaborar una interpreta- la que pueden estar pensando unos cuantos escépticos. Para algu-
ción precisa del suceso. nos, la idea del comportamiento estratégico puede ser extraña y,
tal vez, moralmente cuestionable; sin embargo, ya sea que admire-
mos las maniobras estratégicas brillantes o no, necesitamos saber
+ acerca de ellas y dónde es probable que las encontremos. Algo
"Campaign Reform Anyone?", The Washington Post, 7 de febrero de
1993, página editorial. que querríamos saber es si existen procedimientos de adopción
de decisiones que fomenten únicamente el comportamiento ho-
nesto, no estratégico; procedimientos que sean básicamente aprue-
ba de estrategias. Se trata de una cuestión abstracta que podemos
En la siguiente sección consideramos que el comportamiento
abordar en un plano muy general.
estratégico consiste en una especie de racionalidad extendida. Una
Supóngase que hay n miembros de un grupo, G= {1, 2, ..., n\,
persona no evalúa meramente opciones que tenga frente a sus
que deben elegir de un conjunto de opciones, A = {av a2,..., aj.

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 LAS FÓRMUIAS DK I.\ POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHEK

No seremos muy específicos respecto a la manera como el grupo ner, como sus verdaderas preferencias, cualquier orden de prefe-
adopta su decisión, salvo para decir que, por una parte, la elección rencias en A (dominio universal). Entonces, cualquier procedi-
final será una de las opciones de A y, por la otra, que dependerá miento de decisión social no dictatorial, F, es manipulable dada
(de algún modo) de las preferencias expresadas por los miembros cierta distribución de las preferencias.
del grupo; esto es, la decisión social se escribe como -F(Q, Q>> •••>
Q^, A) E A. En esta expresión, A es el conjunto de opciones antes Alian Gibbard, filósofo, y Mark Satterthwaite, economista, estable-
definidas; Q. es un orden de preferencias de las opciones de A cieron simultáneamente este resultado sobre el comportamiento
expresada por el miembro i; y Fes cierto proceso de decisión que engañoso a mediados de la década de los setenta. 10 Dado cual-
transforma las preferencias expresadas en un resultado de A. En- quier grupo (de al menos tres individuos) y cualquier contexto de
tra la estrategia. decisión (de al menos tres cosas entre las cuales decidir), si la
Escribimos en cursivas el término expresada en el párrafo ante- manera en que se adopta la decisión no permite que un o de los
rior poseemos por una razón. En la mayoría de las situaciones de miembros del grupo dicte la decisión independientemente de
la decisión en grupo, no poseemos un extravagante "medidor de cómo piensen los otros (condición D de Arrow) y si los individuos
preferencias" que lea la mente de las personas. El procedimiento están en libertad de tener cualesquier preferencias que deseen
para la decisión en grupo, F, sólo puede admitir las preferencias (condición U de Arrow), entonces es completamente posible que se
que los individuos deciden revelar. Y, ¿dónde está escrito que las presenten circunstancias en las que al menos un individuo tenga
personas son siempre honestas en la revelación de sus preferen- un incentivo para revelar estratégicamente sus preferencias. Nin-
cias? Ya hemos visto situaciones en las que las personas votan de gún método de decisión en grupo es inmune a la manipulación.
manera engañosa. De manera más general, ¿podría un individuo Dos breves ejemplos servirán para ilustrar lo que hemos dicho y
ser capaz de garantizar un mejor resultado (en conformidad con hacer una introducción del resto del capítulo. En la política legis-
sus verdaderas preferencias) revelando preferencias falsas?, ¿com-
lativa, existe algo que se conoce como enmienda letal. Se trata de la
portándose estratégicamente?
enmienda propuesta a un proyecto de ley que, si se logra adjuntar
Supongamos que los verdaderos órdenes de preferencias de los con éxito al proyecto, provocará que sea derrotado, aun cuando
miembros de G por las opciones de A son Pv P, ..., Pn, aunque hubiese sido aprobado si no hubiera sufrido la modificación. El
ningún observador exterior tiene medio alguno de saber u otor- descubrimiento de ese tipo de modificaciones y lograr sacarlas ade-
gar validez a lo anterior. Decimos que la señora i es sincera si, en el lante a través de la espesura legislativa, arrancando con ello la de-
contexto de la decisión grupal, en el que se le pide que revele sus rrota a las fauces de la victoria, es un don político que sólo se
preferencias, la que revela ((>) es idéntica a su verdadera prefe- encuentra entre los políticos más talentosos (algunos han sido
rencia (P); si Q.& P., entonces decimos que es engañosa. Así, P descritos en un entretenido librito del finado William Riker, The
representa sus verdaderos gustos, Q es lo que decide revelar y ella Art of Political Manipulation) .u Ese tipo de modificaciones exige a
es sincera únicamente si Q.y P. coinciden. 9 Un individuo engañoso menudo una votación engañosa en la que un enemigo del proyec-
es alguien que puede falsear sus verdaderas preferencias y, cuando to de ley original vota en favor de la modificación letal, aun cuan-
lo hace, se dice que manipula F, el procedimiento de decisión so- do no le agrade la modificación en sí; lo hace porque evalúa que el
cial. Dicho todo lo anterior, comunicamos ahora las malas nuevas: proyecto de ley así modificado sería derrotado, mientras que, sin la
modificación, el proyecto de ley sería aprobado. Vemos así que,
Teorema de Gibbard-Satterthwaite. Supóngase que hay un grupo Gde como lo sugiere el teorema de Gibbard-Satterthwaite, la adopción
al menos tres individuos y un conjunto A de al menos tres opcio- de decisiones legislativas convencionales vulnerables a la manipu-
nes. Supóngase también que cualquier miembro de G puede te- lación.

150 151
 LAS FÓRMUIAS DE IA. POLÍTICA
KKNNKTH A. SHKTSI.F. Y MARK S. BONCHKK

Como lo es, también, la política electoral. Más adelante, conti-

egislador o legisladora deba votar en favor de sus verdaderas pre-
nuamos con el caso de la votación estratégica, de la que deberá bas-
érencias. Considérese la historia de la Enmienda Powell,
tar por ahora un breve ejemplo. Es bien sabido que los arreglos
convenios estadounidenses, conocidos como sistemas de votación plu-
ral, son tierra fértil para la política bipartidista (tema que exami-
namos en el capítulo 7). En ese sistema electoral, puede competir CASO 9 I
cualquier número de partidos y se declara como vencedor al can- LA AYUDA PARA IA EDUCACIÓN Y IA ENMIENDA POWELL
didato del partido que obtiene el mayor número de votos (no nece-
sariamente la mayoría de los votos). La razón por la que este sistema Quizás el caso más famoso y más citado de la votación enga-
casi siempre reduce la competencia a dos partidos es que cada ñosa sea el de los esfuerzos que hizo la mayoría demócrata
uno de los votantes se resiste a desperdiciar su voto, cada un o de en la Cámara de Representantes a mediados de la década de
los contribuyentes se resiste a desperdiciar sus recursos de campa- los cincuenta por lograr la aprobación del proyecto de ley
ña y cada uno de los administradores políticos se resiste a desper-
que facultaría al gobierno federal para proporcionar apoyo
diciar su capacidad para administrar las campañas electorales en
financiero a los distritos locales con escuelas públicas.* El statu
candidaturas sin esperanzas. Así, tienden a abandonar ese tipo de
quo (x°) en esa época no especificaba prácticamente ninguna
candidaturas, aun cuando preferirían ver que esa candidatura triunfa-
intervención federal en la educación pública entre el jardín
ra, porque desde su punto de vista es preferible. Es decir, las personas
de niños y el doceavo grado. La Comisión sobre Educación y
que quieren obtener los mayores beneficios de su patrimonio es-
Trabajo de la Cámara de Representantes, dominada por los
tratégico (votos, dinero, capacidad organizativa) hacen un uso
demócratas, presentó un proyecto de ley, B, para autorizar al
prudente de él en lo que creen que puede significar una diferen-
gobierno federal a subsidiar los esfuerzos de los estados en
cia (digamos, en ayudar a elegir el menor de los males), antes que
educación. Adam Clayton Powell (representante demócrata
utilizarlo donde sirve para expresar una preferencia, pero no ejer-
por Nueva York), el segundo demócrata en importancia en
ce un efecto en el resultado final. En la historia de Estados Uni-
la Comisión y quizás el político de color más prominente del
dos, con algunas raras aunque importantes excepciones, suele
país en la época, hizo una moción para una enmienda (A),
ocurrir que un tercer partido caiga víctima de la votación estraté-
conocida ahora como la Enmienda Powell. Si se modificaba,
gica. El total de su votación final subestima su verdadero apoyo entre
el proyecto de ley subsidiaría los esfuerzos de los estados en
el electorado, lo cual refleja preferencias mal reveladas —manipu-
la educación primaria y secundaria, pero restringiría todo
lación— por los actores estratégicos (muchos de los cuales son
fondo federal destinado a los distritos que practicaran la se-
votantes comunes y corrientes).
gregación racial.
Las reglas de procedimiento de la Cámara de Represen-
tantes exigían que el proyecto de ley original y la enmienda
L A VOTACIÓN ENGAÑOSA

La votación engañosa adopta la forma de una votación en contra

de nuestras verdaderas preferencias en una etapa del proceso le- * Algunas versiones completas de este caso se encuentran en William H.
gislativo con el propósito de obtener un resultado aun mejor (co- Riker, Liberalism against Populism; y The Art of Political Manipulation,
y Arthur Denzau, William H. Riker y Kenneth Shepsle, "Farquharson
rrespondiente a nuestras verdaderas preferencias) al final del
and Fenno: Sophisticated Voting and Home Style", American Political
proceso. En ninguna parte existe una ley escrita que diga que un Science Review, núm. 79, 1985, pp. 1117-1135.

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 LAS FÓRMULAS DF. IA POLÍTICA KENNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

se enfrentasen en una votación (B vs. A). El vencedor se so- Al votar en contra de sus preferencias nominales en la
metería entonces a una votación de dictamen final (en reali- contienda que enfrentó B vs. A, los republicanos aseguraron
dad, contra xP). En el cuadro que sigue se muestran los un resultado final que preferían en primer lugar; su engaño
resultados de las dos votaciones. Al examinar la segunda co- dio buenos resultados. Si los 132 legisladores que favorecían
lumna, se puede ver que la Enmienda Powell fue aprobada la ayuda para la educación hubiesen estado dispuestos a con-
por 299 votos contra 197; sin embargo, cuando se examina formarse con la mitad de la hogaza de pan (con lo que no se
la última fila, se puede ver que la modificación fue derrota- hubiese negado la ayuda a los distritos segregados), habrían
da por 199 votos contra 227 cuando se enfrentó al statu quo. votado con engaño en contra de la modificación de Powell,
¿Qué salió mal? aun cuando la prefirieran, con lo que se habrían asegurado
de que B hubiese sido aprobado. ¿Por qué no se comporta-
Aunque no podemos presentar todos los detalles aquí, son
ron estratégicamente en ese caso? Denzau, Riker y Shepsle
varias las cosas que podemos hacer notar. Los 132 votantes
especulan que muchos norteños liberales temieron tener que
"sí-sí" son la quintaesencia de la sinceridad. En su mayoría
explicar a sus votantes de color que habían votado en contra
eran demócratas liberales norteños que aborrecían la segre-
de Adam Clayton Powell por razones "estratégicas".
gación racial tanto como apoyaban la ayuda federal a la edu-
cación. Al final, c o m o veremos, fueron aquellos cuya
ingenuidad (si puede decirse así) se explotó. Los 67 votantes
"no-sí" constituyen una mezcla interesante: son los demócra-
tas engañosos. Por un lado, favorecían la ayuda a la educa- L A VOTACIÓN ESTRATÉGICA
ción y, por el otro, veían la enmienda de Powell como una
enmienda letal. Aun cuando algunos pudieron haber favo- Acabamos de ver que un votante o una votante con capacidad de
recido el contenido de la modificación, votaron en contra engaño ejercita la previsión racional viendo hacia delante, esto es,
de ella; preferían media hogaza de pan que nada. Los 97 hacia "abajo" en un orden del día que ha sido fijado por adelanta-
votantes "sí-no" eran republicanos astutos que se oponían a do. Puede decidir, en una etapa u otra, votar en contra de sus pro-
la ayuda a la educación. Simplemente, les encantaba apoyar pias preferencias nominales por razones estratégicas. En algunas
el noble esfuerzo del señor Powell para erradicar la segrega- ocasiones, no obstante, el responsable de adoptar una decisión
ción racial del Sur, no porque les importara un ápice ese que ejercita la previsión racional puede no hacerlo exactamente
problema, sino más bien porque se dieron cuenta de que de la misma manera, como se expone en el Caso 10.
podía hundir la ayuda a la educación (separando del grupo
a los sureños que en la votación de dictamen final habrían
apoyado el proyecto de ley sin modificar). CASO 10.

N O DESPERDICIAR EL VOTO PROPIO

DICTAMEN FINAL
Sí No Total
Las elecciones nacionales de 1968 en Estados Unidos fueron
Enmienda Sí 132 97 229
un enfrentamiento entre Hubert Humphrey (demócrata) y
Powell No 67 130 197
Richard Nixon (republicano) por la presidencia. Hubo un
Total 199 227 426
tercer candidato en la carrera presidencial, George Wallace,

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 LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA KKNNETH A. SHF.PSI.F. Y MARK S. BONCHEK

quien compitió bajo el estandarte de un partido nuevo, el Vayamos rápidamente un cuarto de siglo más adelante, a
Partido de la Independencia Estadunidense. A todo lo largo las elecciones presidenciales de 1992. Bill Clinton, también
de la campaña, durante el otoño de 1968, Humphrey y Nixon candidato victorioso, recibió únicamente 43 por ciento del
se mantuvieron a la par; las encuestas mostraban que su apo- voto popular. Una vez más, hubo un candidato popular de
yo respectivo era cerca de 40 por ciento. Wallace iba muy a la un tercer partido, H. Ross Perot; y, una vez más, el apoyo al
zaga, aunque 20 por ciento del electorado seguía conside- candidato del tercer partido se mantuvo alrededor de 20 por
rándolo como su primera preferencia. En la "única encuesta ciento durante la mayor parte de la campaña. Pero había algo
que cuenta", como a los políticos les gusta llamar a las elec- diferente esta vez. La fuerza de Perot no disminuyó al final
ciones reales, Nixon y Humphrey obtuvieron cada uno 43.5 (en realidad, terminó con 19 por ciento). ¿Por qué quienes
por ciento del voto popular, mientras que Wallace llegó en preferían a Perot no abandonaron a su candidato como lo
tercer lugar, con 13 por ciento. Resultó que la fuerza de habían hecho los partidarios de Wallace 24 años antes?
Wallace flaqueó en las últimas semanas de la campaña; evi- Considérese los tres tipos de partidarios de Perot: 1) [P,
dentemente, perdió más de la cuarta parte de su apoyo. C, B]; 2) [P, B, C]; y 3) [P, (C, B)]. El argumento del voto
Supongamos que todos los partidarios de Nixon votaron desperdiciado sólo tiene influencia en los tipos de votantes 1
por él, como lo hicieron todos los de Humphrey; además, y 2, es decir, entre los votantes que tienen una preferencia
supongamos que los partidarios de Wallace —de hecho, toda definitiva por los candidatos de los principales partidos,
la nación— sintieron que las elecciones iban a ser muy ce- Clinton y Bush. La votación estratégica no tiene atractivo para
rradas, pero que Wallace había quedado fuera de competencia. los votantes del tipo 3. Si una mayor proporción de los parti-
Hay, en realidad, tres tipos de votantes diferentes que prefe- darios de Perot que la de los partidarios de Wallace fuese del
rían a Wallace: 1) los que clasificaban a Humphrey en segun- tipo 3, entonces habría menos posibilidades de una dismi-
do lugar [W, H,N]; 2) los que clasificaban aNixonen segundo nución del apoyo a Perot. Un proyecto de investigación inte-
lugar [W, N, H ] ; y 3) los que eran indiferentes entre los dos resante (todavía no lo hemos llevado a cabo y no sabemos de
[W, (N, H)] (en las categorías de los tipos 1 y 2, incluimos a ningún trabajo en este campo hasta el momento de escribir
los que clasificaban a Wallace empatado con Humphrey o este libro) sería comparar los diferentes tipos de votantes
Nixon, respectivamente). La campaña de Wallace trató de por Perot y Wallace para determinar si una argumentación
convertir a todos los partidarios de Wallace en votantes del sobre la distribución de las preferencias explicaría las dife-
tipo 3. Su lema hacía énfasis en que "no había ninguna dife- rentes tasas de disminución.
rencia que valiera la pena entre los candidatos de los parti- Hay una segunda argumentación que amerita una inves-
dos principales". No obstante, algunos de la primera y la tigación. En 1968, se consideraba que las elecciones iban a
segunda categorías, en la intimidad de la casilla de votación, ser "muy cerradas como para hacer un pronóstico". En 1992,
decidieron no desperdiciar su voto en un candidato sin es- en cambio, hacia la última semana previa a las elecciones, se
peranzas y, en lugar de ello, cambiaron su voto por su segun- consideraba que Clinton se estaba alejando del presidente
da preferencia. Como resultado, los totales de la votación en ejercicio, George Bush (quien terminó con menos de 38
real, tanto de Humphrey como de Nixon, aumentaron en por ciento de los votos). A un partidario de Perot, incluso un
relación con los últimos datos de las encuestas, mientras que partidario del tipo 1 o del tipo 2, difícilmente se le podía
el de Wallace se derrumbó. acusar de desperdiciar su voto si lo emitía por Perot. Ningu-
no de los candidatos de segunda preferencia se habría bene-

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 KFNNETH A. SHEPSLE YMARK S. BONCHEK
LAS FÓRMl'IAS DE lA POLÍTICA

de describir es.la n "elaboración de una estrategia en pequeño".

fíciado por el hecho de que uno de los partidarios de Perot
En el caso de una situación política claramente definida, ya sea
cambiara si las elecciones no estuviesen cercanas: Clinton
una secuencia de votaciones en una legislatura o en unas eleccio-
no necesitaba la ayuda y sería demasiado poco y demasiado
nes nacionales, la manipulación adopta la forma del voto en con-
tarde para Bush. Una explicación alternativa, entonces, no
tra de la opción que ocupa el lugar más alto en el orden de las
es que los partidarios de Perot hubiesen tenido menos previ-
preferencias. No existe ninguna duda de que se trata de una for-
sión que los de Wallace, ni siquiera que estuviesen distribui-
ma importante de comportamiento estratégico, como lo sugieren
dos diferencialmente entre los tipos de preferencias, sino que,
los casos mencionados; pero se trata de una visión restrictiva de las
habiendo ejercido la previsión, los partidarios de Perot lle-
posibilidades estratégicas, porque se considera que la situación a
garon a la conclusión de que un voto por Perot no era evi-
la que hacen frente los miembros del grupo es fija y está dada; por
dentemente un despilfarro de recursos.
ejemplo: no se pregunta de dónde viene el orden del día; ni por
qué quedó conformada la elección de la manera en que lo hizo.
Plantear estas interrogantes abre la posibilidad de la "elaboración
Hemos distinguido la votación engañosa de la votación estratégica, de una estrategia en grande" o lo que William Riker denominó
aunque cada una es un ejemplo de la previsión racional. La vota- herestética.
ción engañosa se hace posible mediante la inducción invertida so- No encontrarán este término en un diccionario, pues lo acuñó
bre un orden del día fijo. En la competencia presidencial entre el propio Riker. Éste considera la herestética como el compañero
tres personas, por otra parte, la cuestión no consiste en votar en de la retórica. Esta última —el arte de estructurar un argumento—
contra de las preferencias en uno de los nodos de un orden del formaba parte normal de la educación de un joven en los tiempos
día fijo con el propósito de obtener un resultado más deseable en antiguos. Por su parte, la herestética —el arte de estructurar situa-
una etapa posterior; consiste en decidir si apoyar la primera elec- ciones, según Riker— es una palabra formada por elementos de
ción es una empresa sin esperanzas. Dicho de otra manera, la vota- los términos griegos apropiados para "seleccionar" y "elegir". A
ción estratégica entraña ponderar dos loterías diferentes. La primera Riker le parecía que debió de formar parte de la educación anti-
lotería (en la que se vota por Wallace o por Perot) ofrece, en com- gua, pues estructurar argumentos sin prestar atención al contexto
paración con la segunda (votar por la segunda opción), una pro- estratégico en su conjunto significa elaborar una estrategia en pe-
babilidad ligeramente mayor de que gane su primera opción, j u n t o queño, pero no en grande.
con una probabilidad ligeramente mayor, también, de que gane Ya vimos al herestético en acción en nuestro análisis de los cuer-
su última opción. La segunda lotería ofrece una probabilidad ma- pos encargados del orden del día, como los astutos presidentes de
yor de que gane la opción de en medio, reduciendo las probabili- las comisiones de las legislaturas. Su trabajo consiste en estructu-
dades de que gane ya sea la opción que prefiere en primer lugar o rar el contenido y la secuencia de las votaciones —a través de la
la que prefiere en último lugar. En efecto, un votante estratégico propuesta de proyectos de ley y enmiendas— de tal manera que el
concede que la libertad de elección es la mejor parte del valor. resultado sea el que desearía el encargado del orden del día.
Con frecuencia, las maniobras herestéticas entrañan hacer que
algo parezca otra cosa diferente a lo que realmente es. No se trata
HERESTÉTICA
tanto de un engaño cuanto de una "redefinición" de una situa-
ción; por ejemplo: el senador Warren Magnuson (demócrata por
Concluimos el análisis sobre el comportamiento estratégico afir- Washington), por razones relativamente obvias, buscaba lograr que
mando que el tipo de elaboración de una estrategia que acabamos el Senado estadounidense evitara que el Departamento de la De-

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 KKNNETH A. SHEPSI-F. Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMI IAS DF. IA POLÍTICA

unida principalmente por la cuestión de la expansión agrícola y

fensa transportara latas de gas nervioso potencialmente mortal a
tenía su mayor fuerza en los estados centrales del Atlántico, el Sur
través de su estado natal. 12 Temiendo que su oposición a una acti-
y los estados del Territorio Noroeste. Los políticos de oposición,
vidad relacionada con la defensa nacional fuese interpretada como
hombres como Henry Clay que eran ambiciosos por sí mismos y
un reflejo de intereses meramente provincianos —intereses que
por sus causas, buscaban y buscaban cuestiones que pudieran divi-
palidecen en importancia ante la urgencia de remover esos peli-
dir la coalición en el gobierno. El fondo de su oposición al expan-
grosos productos militares de la zona del Océano Pacífico después
sionismo jeffersoniano-jacksoniano era su deseo de que la política
de la guerra de Vietnam—, siguió una estrategia en la que no sólo
pública fomentara el desarrollo comercial; pero esa competencia
no tomaba en cuenta todos los peligros potenciales a los que sus
electoral entre la expansión agraria y el desarrollo comercial ya se
votantes podrían verse expuestos durante el transporte de las la-
había llevado a cabo durante la generación anterior y en ella ha-
tas; de hecho, su argumentación se alejaba por completo del asun-
bían ganado de calle Jefferson (y después Jackson) y sus aliados.
to en disputa. En lugar de ello, sugería que el problema en cuestión
No, la oposición no ganaría repitiendo simplemente los viejos ar-
se enfocaba en realidad en las facultades constitucionales del Se-
gumentos y peleando antiguas batallas. Necesitaba encontrar una
nado respecto de las relaciones exteriores. Sugería también que el
nueva cuestión que dividiera al Atlántico medio de la costa del
retiro del gas nervioso, con su subsecuente tránsito a través del no-
Sur, el noroeste del sureste. Y la esclavitud fue la respuesta.
roeste, formaba parte de un asunto más amplio sobre el que el
Riker argumenta que la cuestión de la esclavitud rindió buenos
presidente no había consultado al Senado de Estados Unidos, como era
resultados, no por su contenido moral (a pesar de que a grandes
su obligación constitucional. Lo que estaba enjuego, sugería Magnu-
cantidades de estadounidenses de mediados del siglo xix les pare-
son, era la autoridad misma del Senado y el respeto por éste. Su
ciera aborrecible la esclavitud) ni siquiera porque a mucha gente
redefinición del problema, como ocurrió, contribuyó a que Mag-
la hubiese alentado la agitación abolicionista. En cualquier época
nuson asegurara un resultado que él prefería. La observación im-
existen muchas cuestiones moralmente significativas, pero no ne-
portante que deseamos hacer no es tanto que el senador haya
cesariamente hacen caer a las coaliciones gobernantes. La esclavi-
ganado cuanto que tuvo el ingenio para ver que la reinterpretación
tud funcionó como maniobra estratégica porque dividió a los
era una maniobra estratégica viable que prometía la posibilidad
miembros de una coalición vencedora existente, algunos de los
de la victoria, mientras que la simple expresión de un argumento
cuales toleraban la esclavitud, mientras que algunos otros se opo-
basado en sus preocupaciones por el bienestar de sus electores del
nían a ella. Una vez que los elementos norteños de la coalición
estado de Washington seguramente habría sido puesta a un lado,
jeffersoniana-jacksoniana comenzaron a temer que el apoyo de la
incluso ignorada.
esclavitud de la que dependían sus socios de la coalición sureña
La maniobra de Magnuson lindó en la retórica, porque entrañó
sería su propia perdición, la coalición ya no pudo mantenerse.
formular una argumentación con el propósito de persuadir a un
Los acontecimientos subsecuentes consignado por los historiado-
pequeño número de personas sobre una cuestión bien definida.
res —la Ley Kansas-Nebraska de 1854, la decisión Dred Scott de
Otra forma de herestética abarca la redefinición en un escenario
1857 y, finalmente, la propia Guerra Civil— llevaron la coalición a
más grande. Riker escribe ampliamente acerca del desarrollo (es-
su fin; pero lo que puso todo eso en movimiento fueron las estra-
tratégico) de la cuestión de la esclavitud como una herestética elec-
tagemas herestéticas de políticos perdedores que buscaban la ma-
toral. 13 Dicho con brevedad, durante la mayor parte de la primera
nera de resultar vencedores. 14
mitad del siglo xix, la política nacional estadounidense se vio do-
minada por la coalición jefersoniana-jacksoniana; y, sin duda algu-
na, hacia 1820, después de que el Partido Federalista desapareciera,
la coalición prácticamente no tenía oposición. La coalición estaba

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

CONCLUSIÓN por un político de oposición es otro. En cada caso, tenemos políti-

cos que utilizan los recursos a su disposición (control del orden
En este capítulo hemos cubierto un buen número de sutilezas del del día legislativo e influencia sobre la opinión pública, respectiva-
comportamiento de los grupos; no obstante, nos sirven como an- mente) para alcanzar ciertas metas: de política, en el caso del pre-
tídoto de nuestros anteriores argumentos sobre la decisión en gru- sidente de la comisión legislativa; electorales, en el del político de
po, porque en este caso hemos dotado a los individuos con la oposición. El engaño reside en su habilidad para utilizar los bie-
capacidad para tomar en consideración las consecuencias gene- nes a su disposición instrumentalmente.
rales de sus acciones. Aunque nos referimos a ello como compor- En conclusión, para evaluar por completo las opciones estraté-
tamiento estratégico y ocasionalmente lo caracterizamos mediante gicas que tienen a su disposición los individuos, es evidente que
términos cargados de emociones (engaño, manipulación, etcéte- debemos entender el contexto en el que operan, pues ese contex-
ra), lo único que realmente hemos hecho es reconocer la capaci- to es lo que les proporciona las ocasiones para hacer uso de sus
dad de los individuos para ver más allá de sus narices, la capacidad recursos instrumentalmente. En ningún otro lugar es mas eviden-
de los individuos para tener una visión de las cosas en el largo te lo anterior que en el m u n d o de la política electoral, donde los
plazo, en resumen, el talento de los individuos para comportarse diferentes convenios electorales constituyen en realidad contex-
prudente y convenientemente y ejercer la previsión.
tos completamente distintos, en los cuales hacer uso de los recur-
La previsión adopta muchas formas y en este capítulo hemos sos. Y ése es precisamente nuestro orden del día para el capitulo
cubierto algunas de ellas. Describimos el comportamiento estraté- siguiente.
gico, en particular en el contexto de los escenarios legislativos,
como la capacidad para adoptar decisiones de voto en un proceso
secuencial con la mira puesta en los resultados finales. En ocasio-
nes, ello entraña votar en contra de las preferencias nominales; por
ejemplo: votar en contra de una enmienda que le gusta a uno,
porque sabe que dañará las posibilidades de que el proyecto de ley
en su conjunto sobreviva. Por esa razón hemos aludido a los indi-
viduos que falsean sus preferencias. Aunque en realidad, sólo es-
tán cuidando sus asuntos de la manera más razonable disponible
para ellos. De manera similar, en el escenario electoral, los votan-
tes que deciden no votar por su candidato preferido porque no
tiene muchas posibilidades de ganar claramente se comportan es-
tratégicamente; pero, también en ese caso, lo único que hacen es
una actividad perfectamente legítima; a saber: utilizar los instru-
mentos a su disposición (su voto, cuando menos) para influir en
los resultados en la dirección que prefieren.
El comportamiento engañoso también se relaciona con activi-
dades diferentes del acto de votar. La solicitud de opiniones que
hace el presidente de una comisión sobre si se abre o no el orden
del día es una manifestación de ese tipo de ejercicio de la previ-
sión. La introducción de nuevos temas en su campaña electoral

162 163
 7 . L O S MÉTODOS DE VOTACIÓN
Y LOS SISTEMAS ELECTORALES

En los últimos capítulos, surgió u n tema implícito: es casi imposi-

ble tomar decisiones en grupo que sean imparciales y coherentes.
Los ciclos de preferencias, la manipulación del orden del día, el
falseamiento estratégico de las preferencias, las estratagemas
herestéticas, etcétera, frustran nuestros mejores intentos. El coup
de gráce, que desarrollamos en este capítulo, es que la "soberanía
popular" —con lo que queremos decir cualquier método para
permitir que los individuos que forman un grupo influyan en su
propio destino a través de la votación— tampoco carece de ambi-
güedad. Existen muchas y muy diferentes maneras de emitir y con-
tar los votos o por ejemplo, "hacer" que la mayoría gobierne. Si todos
esos métodos difirieran únicamente en los detalles, pero n o en el
resultado final, entonces podríamos delegar la cuestión minucio-
sa a los aficionados a la política para que pasaran el rato charlando
al respecto. Lamentablemente, el diablo está en los detalles. En
este capítulo, por lo tanto, exploraremos el contexto de los proce-
dimientos de votación: las reglas mediante las cuales las pequeñas
comisiones y los grandes electorados adoptan sus decisiones.
Dividimos el análisis en dos secciones, sin importar el tema que
el grupo esté decidiendo. En la primera parte, centramos nuestra
atención en la manera como los grupos relativamente pequeños
—un conjunto de amigos, un club, u n comité— eligen alguna op-
ción de entre un conjunto disponible. A esas instituciones las de-
nominamos métodos de votación. En la segunda parte del análisis,
enfatizamos cómo los grupos relativamente grandes (llamados elec-
torados) eligen algo específico (llamado legislatura). A esas insti-
tuciones las denominamos sistemas electorales. En cada una de las
dos partes del análisis, lo que nos interesa no es transmitir detalles
específicos respecto a los miles de métodos para tomar decisiones
en grupo; sino recalcar el sencillo hecho de que existen miles de
métodos para adoptar decisiones en grupo y de que cada uno de ellos tiene
algún mérito en ciertas circunstancias, pero que, en ningún caso, las razo-
nes fundamentales de esos métodos parecen decisivas o convincentes en to-
das las situaciones.

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMl'IAS DE 1A POLÍTICA
!
LOS MÉTODOS DE VOTACIÓN CUADRO 3 1 j
U N EJEMPLO DIABÓLICO
El problema con los métodos de votación
es que ¡son importantes!
I II III IV V VI
Vamos directamente al grano: supongamos que tenemos un gru- (18) (12) (10) (9) (4) (2)
po de 55 individuos que debe decidir entre cinco opciones [a, b, c, A b c d e e
d,e]} De los 120 ordenamientos de preferencias estrictos, comple-
d e b c b c_
tos y transitivos que un individuo puede adoptar como suyos,2 sólo
existen seis órdenes claros, u "opiniones", representados en ese je d_ e e d d
grupo en particular; los enlistamos en el cuadro 3, j u n t o con el c c _d_ b c b
número de miembros del grupo que tiene cada uno de ellos (más
b a a a a a
adelante explicaremos los subrayados). En bien de la discusión,
describimos seis métodos "razonables" para que el grupo llegue a Fuente: Joseph Malkevitch, "Mathematical Theory of Elections", Annals
una decisión entre las cinco opciones. El lector puede muy bien ofthe New York Academy of Sciences, núm. 607,1990, pp. 89-97, figura 2.
diseñar otros y tener confianza de que, en la historia de la humani-
dad, se han diseñado múltiples métodos alternos. 3
Considérese, como primer método, el más simple de todos, la
votación de mayoría simple relativa, en la que cada votante emite un dos a la tercera, un o a la cuarta y ninguno a la quinta. Se hace la
solo voto por una sola opción y la opción que obtiene el mayor suma total de los puntos y la opción con más puntos gana.
número de votos gana. Éste es un o de los sellos distintivos del siste- El quinto es el método Condorcet, con el que se busca determinar
ma estadounidense para elegir legisladores. 4
si existe alguna opción específica que pueda garantizar una mayo-
Una ligera variante es el método de la segunda vuelta, en el que ría en contra de cada una de las otras opciones en un torneo circu-
cada votante emite un solo voto por una sola opción y las dos op- lar de pares. Si es así, esa opción es la ganadora; si no, entonces se
ciones que obtienen las votaciones más altas pasan a una segunda necesita algún procedimiento alternativo (quizás uno de los otros).
etapa en la que se repite la votación entre las dos sobrevivientes Finalmente, considérese el método de votación aprobatoria, inven-
conforme al método de la mayoría relativa. tado por el politólogo Steven Brams y el especialista en investiga-
Una forma más intrincada y general de la segunda vuelta es la ción de operaciones Peter Fishburn. En ése, no se pone un límite al
vuelta secuencial, en la que cada votante emite un solo voto por una número de votos que un individuo puede emitir. Cada individuo
sola opción, se elimina la opción con el menor número de votos y sufraga por todas las opciones que "aprueba". Lo anterior significa
se repite la votación. El procedimiento continúa hasta que sólo que, si así lo desea, puede emitir votos por todas las opciones, por
queda una opción.
ninguna de ellas o por cualquier número intermedio. La opción
El cuarto método que analizaremos permite a los votantes ex- vencedora es la que recibe el mayor número de votos aprobatorios. 5
presar sus preferencias respecto a todas las opciones. De acuerdo Todos los métodos se enlistan en el esquema siguiente.
con el cómputo Borda, un sistema de puntuación muy semejante al
utilizado en las competencias atléticas internacionales, cada vo- Con los datos del cuadro 3 podemos determinar el desempeño
tante expresa sus preferencias personales por las cinco opciones, de las diversas formas de soberanía popular listadas en el esquema
otorgando cuatro puntos a su primera selección, tres a la segunda,

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LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

11. Se supone que los votantes votan sinceramente. En el esquema hace completamente evidente cuando examinamos el procedi-
12 mostramos los resultados, con la opción vencedora en negritas. miento de la segunda vuelta, en el que la triunfadora es tr, en rea-
El método de la mayoría relativa simple produce una victoria lidad, cualquieropción que hubiese llegado al final en contra de a
para a, dado que tiene el mayor número de partidarios de primera la habría derrotado. El procedimiento de segunda vuelta secuencial
preferencia, si bien se trata de una victoria peculiar, puesto que, produce ccomo resultado final. El cómputo Borda otorga la victo-
con excepción del primer grupo, todos detestan esa opción. Ello se ria a d. Y el procedimiento Condorcet muestra que la opción e
obtiene una mayoría absoluta (28 votos o más de 55) en contra de
cada una de las otras opciones. En resumen, cada uno de los pri-
ESQUEMA 11 meros cinco métodos de decisión en grupo basados en las prefe-
rencias produjo u n vencedo r diferente. El sexto, la votación
ALGUNOS MÉTODOS DE VOTACIÓN
aprobatoria, produjo un empate entre d y e.
De manera que podemos concluir que las reglas de agregación
Método Descripción
de las preferencias son importantes y que, en ocasiones (como en
Votación de La opción con el mayor número de votos este ejemplo), son esenciales. En este ejemplo, es evidente que
mayoría relativa (mayoría relativa) gana. quienquiera que elija el método para contar narices determina,
final y decisivamente, el resultado último. Dicho de una otra for-
Segunda vuelta de Los dos que obtienen las votaciones más ma, sea cual fuere el procedimiento que se establezca para llevar a
mayoría relativa altas pasan a una segunda ronda; la nueva cabo la elección del método determina el resultado final; pero el
votación determina al vencedor de la se- establecimiento de procedimientos es propio de las constitucio-
gunda vuelta por mayoría simple relativa. nes: ya sea que dispongan directamente qué método se debe apli-
car, o bien indiquen quién (o qué cuerpo) debe decidir. ¡No es
Segunda vuelta La opción con menos votos se elimina y se sorprendente que la política constitucional genere tantas pugnas!
secuencial repite la votación; el procedimiento de eli- Es tanto lo que está en juego. Y, aunque el ejemplo anterior pro-
minación continúa hasta que sólo queda porciona una especie de escenario del peor de los casos (puesto
una opción. que cada método produce un resultado excepcionalmente dife-
rente), el lector debe comprender que no se trata en absoluto de
Cómputo Borda Se asignan puntos a las opciones de acuer- un ejemplo extremo. Como lo dice el título de la sección, el pro-
do con los órdenes de clasificación del vo- blema con los métodos de votación es que ¡son importantes!
tante. Gana la opción con la suma más alta
de puntos.

I
La reflexión sobre los métodos de votación
Método En un torneo circular por pares se deter-
Condorcet mina si alguna opción vence a todas y cada En la actualidad no existe ningún método para reflexionar sobre
una de sus rivales. los métodos de votación que cuente con la aceptación general.
Existen tantas maneras de votar y tantas pautas potencialmente
Votación Cada elector vota por cualesquier opcio- útiles, que podemos aplicar a los sistemas alternativos que es fácil
aprobatoria nes que apruebe. La opción con el mayor
llegar a confundirse rápidamente. En esta sección sólo queremos
número de votos es la vencedora.
sugerir un par de orientaciones para llevar a cabo la reflexión. En

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 KKNNKTH A. SHEPSLK Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DF. IA POLÍTICA

general, se puede reflexionar en un método de votación en fun-

ESQUEMA 12
ción de: 1) la información requerida, 2) lo que el procedimiento
Resultados de los sistemas electorales hace con esa información y 3) el resultado o consecuencias pro-
ducidos; es decir, el resultado final es una función de la información
Mayoría relativa: a=18 b=12 c=10 d=9 e=6 (lo cual se representa por escrito como: resultado = F (informa-
Segunda vuelta ción) . Veamos por separado cada un o de los tres componentes en
por mayoría relativa:
cursivas.
primera vuelta a=18 b=12 c=10 d=9 e=6 1. En lo referente a la información requerida, el método de
segunda vuelta a=18 b=37
mayoría relativa es el que impone las demandas más simples a los
Segunda vuelta secuencial:
votantes (y, quizá, por esa razón, es un método comúnmente utili-
primera vuelta a=18 b=12 c=10 d=9 e=6
zado para la decisión en grupo); cada persona debe nombrar sim-
segunda vuelta a=18 b=16 c=12 d=9
plemente una opción (su primera preferencia, si es un votante
tercera vuelta a=18 b=16 c=21
sincero; alguna otra, si no lo es). Por otra parte, las demandas a los
cuarta vuelta a=18 c=37
Cómputo Borda: votantes en un método de elección de segunda vuelta dependen
a=4(18) + 0(12) + 0(10) + 0(9) + 0(4) + 0(2)= 72
de cómo se administre el método. Si se espera que los votantes se
b=0(18) +4(12) +3(10) +1(9) +3(4) + 1(2)=101
presenten a dos rondas diferentes, entonces se requiere menos
c =1 (18) + 1 (12) + 4(10) + 3(9) + 1 (4) + 3(2)=107
información en cada ronda (pero el costo de presentarse las dos
d=3(18) + 2(12) + 1 (10) + 4(9) + 2(4) + 2(2)=136
e=2(18) + 3(12) + 2(10) + 2(9) + 4(4) + 4(2)=134 veces es mayor). En la primera vuelta, se requiere la misma infor-
Condorcet:* mación que en una competencia de mayoría simple relativa. En la
a b c d e segunda vuelta, se necesita la preferencia relativa entre las dos
a - 18 18 18 18 opciones que obtuvieron las votaciones más altas. Si los votantes
b 37 16 26 22 desean ahorrarse viajes a las urnas, presentarse una sola vez, en-
c 37 39 - 12 19 tonces deben dar más información en esa única ocasión. Específi-
d 37 29 43 - 27 camente, deben dar información sobre cada comparación de pares
e 37 33 36 28 _ posible (si hay cinco opciones, entonces hay diez comparaciones),
Votación aprobatoria:! puesto que no se sabe por adelantado cuálpar avanzará a la segun-
a 18+0+0+0+0+0 =18 da vuelta; sin embargo, todos los datos para las comparaciones
b 0+12+10+0+4+0 =26 están contenidos en el orden de preferencias del votante, por lo
c 0+0+10+9+0+2 =21 que eso es todo lo que este último necesita proporcionar desde el
d 18+12+10+9+4+2 =55 principio. Se trata precisamente de los mismos datos requeridos
e 18+12+10+9+4+2 =55 para unas elecciones de vuelta secuencial, un procedimiento de
cómputo Borda y u n procedimiento Condorcet. La votación
* La lectura a lo largo de cada hilera de la matriz indica el número de votos aprobatoria requiere tanta información sobre las preferencias como
que cada opción de la hilera obtiene cuando hace par contra cada una de las
opciones de la columna; consecuentemente, cuando se lee a lo largo de la cada votante quiera revelar. 6
segunda hilera, la opción b obtiene 37, 16, 26 y 22 votos de 55 en contra de a, Si se nos permite que estos seis métodos representen a los mu-
c, dy e, respectivamente.
t Se supone que cada grupo emite votos por todas las opciones sobre la línea chos cientos de métodos de votación que han surgido de la creati-
del cuadro 3; por lo tanto, cada grupo, con excepción del tercero, vota por tres vidad humana, a lo que llegaremos es que los métodos difieren en
de las cinco opciones; el tercer grupo aprueba cuatro de las cinco opciones.
cuanto a la información que requieren: una sola opción, un sub-

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LVS FÓRMUAS DF IA POLÍTICA

conjunto (de cualquier tamaño que cada votante desee) o todo cinco opciones, las cuales podrían ser varias mociones (digamos,
un orden de preferencias. Puede haber razones para preferir uno qué película debe rentar esta noche la fraternidad estudiantil) o
sobre otro, independientemente del resultado en particular que candidatas (digamos, cuáles de las estudiantes de la asociación
cada uno pueda producir, basado en la facilidad de su administra- femenil deben ser las representantes ante el Concejo de Asocia-
ción o en el deseo de ahorrar en lo que respecta a la carga del ciones) ; sin embargo, las mociones que se propongan o las candi-
votante. Por otra parte, la información necesaria puede depender daturas que se presenten dependen estrechamente del método de
de lo que se quiera obtener de la decisión en grupo, algo que votación, F. Un estudiante podría imaginar, por ejemplo, que la
analizaremos más adelante. Cualquiera que sea nuestra posición película Forrest Gump obtendría muchos votos de segunda elección
respecto a estas pautas o a una diversidad de ellas, sin duda es de los miembros de la fraternidad estudiantil y, así, tener una bue-
evidente basándonos únicamente en la información requerida, que na posibilidad de ganar, si el método de votación fuese el cómpu-
la votación democrática, en su acepción más amplia, adopta una to Borda; pero también podría creer que no obtendría muchos
multitud de formas. votos como primera preferencia, por lo que, si la regla para deci-
dir fuese la de la mayoría relativa, probablemente ni siquiera se
2. No nos detendremos mucho tiempo en los procedimientos
molestaría en proponerla. Si se examina un conjunto fijo de opcio-
en sí ni en lo que hacen con la información, puesto que ya descri-
nes y se compara el resultado bajo la regla de la mayoría relativa
bimos algunos de ellos en el esquema 11; no obstante, sí quere-
en contra del de la votación aprobatoria o el resultado bajo el mé-
mos señalar que éstos (u otros que se puedan pensar) poseen sus
todo del cómputo Borda en contra del método Condorcet, por
peculiaridades. La regla de la mayoría relativa, por ejemplo, es
ejemplo, entonces no se ha entendido de qué estamos hablando.
particularmente extraña. La opción a fue la vencedora relativa en
En la jerga del campo, el conjunto de opciones o candidatos es
el ejemplo mencionado; sin embargo, pierde contra todas las demás
endógeno, esto es, depende estrechamente del método para contar
opciones en la comparación por pares. Además, el vencedor Condorcet,
individuos. A este respecto, nuestra corazonada es que la votación
e, que muchos tomarían como un fuerte candidato normativo para
aprobatoria alienta a pasar al frente (por así decirlo) a un mayor
la elección del grupo, obtuvo en realidad el menor número de votos
número de opciones que muchos otros métodos de votación. Los
en la competencia de mayoría relativa. Las vueltas de votaciones,
candidatos saben que no tienen que ser la primera decisión de un
ya sean simples o secuenciales, poseen la posibilidad perversa de
votante, sino meramente estar entre el conjunto de "aprobados" y,
eliminar una opción que puede vencer a todas las otras en una
por ende, les puede parecer más fácil racionalizar sus posibilida-
competencia por pares (e nunca llegó muy lejos en las eliminato-
des de victoria. De manera similar, una moción no necesita ser la
rias) . El método del cómputo Borda es muy vulnerable al compor-
favorita de muchos votantes, sino únicamente estar entre las favori-
tamiento estratégico (en realidad, esto es cierto para todos los
tas, para avanzar conforme a la votación aprobatoria, un hecho
métodos). Obsérvese que los doce votantes del grupo II o los diez
que puede alentar a quienes proponen las mociones. Así, la cues-
votantes del grupo III del cuadro 3, que prefieren ead, realmente
tión se reduce al hecho de si para un grupo es mejor o peor tener
pueden dar la victoria a e falseando la clasificación de d en su or-
un conjunto rico en opciones del cual elegir o un conjunto más
den de preferencias (pretendiendo que está más abajo en su clasi-
espartano. ¿Es siempre mejor más que menos? Esta cuestión ad-
ficación) ? Por otra parte, el procedimiento Condorcet no siempre
quirirá una interesante relevancia política en la segunda parte de
produce un vencedor; entonces, ¿qué se hace?
este capítulo, cuando examinemos la representación proporcio-
Finalmente, hay una cuestión que aplica a todos y cada uno de
nal en oposición a otros sistemas para elegir legislaturas.
los métodos de votación que hemos descrito, pero, ya que parece
3. Puede parecer extraño que tengamos incluso que analizar el
dejar tan impertérritos a sus impulsores, la analizaremos en fun-
resultado de un método de votación, puesto que éste es sólo la
ción de la votación aprobatoria. 8 En el ejemplo propuesto, hay

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 L A S FÓRMUI-AS DE I A POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHEK

cosa elegida; pero, ¿qué es, exactamente, esa "cosa"? De una ma- tan tes, lo mismo las preferencias del votante. Entonces, con opcio-
nera un tanto abstracta, hemos descrito las opciones mediante le- nes y preferencias fijas, parece de lo más natural suponer que el
tras, sugiriendo que la cosa que el grupo debe elegir es alguna deseo del grupo está bien definido: es lo que sea que fuere; lo
entidad unitaria, algún elemento del conjunto [a, b, c, d, e]; pero único que podría cambiar es la manera como el método de vota-
rápidamente podemos complicar las cosas. Dentro de poco, por ción revela o determina esos deseos; sin embargo, ya hemos visto
ejemplo, hablaremos sobre los métodos para elegir a los miem- que el resultado sí cambia (lo que con toda malicia demostramos
bros de una legislatura; la "cosa", en ese caso, podría ser un solo en el ejemplo al principio del capítulo). Ahora bien, sin duda al-
legislador, un grupo de legisladores de un distrito plurinominal o guna parece perverso concluir de que el deseo del grupo ha cam-
la legislatura en su totalidad. O, para poner un ejemplo con un biado sólo porque el método que empleamos para determinarlo
énfasis diferente, imaginemos que lo que nosotros, en cuanto gru- —y únicamente el método— ha cambiado. ¿Nos vemos empujados
po, estamos haciendo es decidir las instrucciones que vamos a dar a a esa conclusión? Le pedimos al lector que reflexione profunda-
nuestro agente. Imaginemos que nuestro agente debe decidir por mente sobre ésta cuestión, pues ella ha motivado la mayor parte
nosotros entre las cinco letras, pero que no sabe por anticipado de la discusión de los últimos cinco capítulos. Nosotros no cono-
(ni sabrá) si están disponibles las cinco o únicamente un subcon- cemos una respuesta definitiva, aunque examinaremos algunas en
junto de ellas. Necesitará conocer otras además de la preferida del el resumen que sigue a este capítulo.
grupo, puesto que esa opción podría no estar disponible. En este Dejamos esta parte de nuestro análisis en un estado lamentable-
ejemplo, por lo tanto, el grupo necesita elegir un orden de preferen- mente incompleto; no obstante, más que proporcionar un amplio
cias colectivo mediante el cual desea que su agente se guíe. Lo que resumen de la multitud de métodos que existen para llevar a cabo
queremos señalar en este caso es que, cuando lo único que el gru- la votación en grupo, nuestro propósito principal ha sido transmi-
po necesita hacer es elegir una letra, es pertinente cierto conjunto tir mediante los ejemplos una sensación de la fragilidad de la vida
de pautas para evaluar un método de votación, pero, cuando el en grupo. Las decisiones que adopta un grupo, como lo hemos
grupo necesita generar todo un orden de preferencias, puede sugerido en los últimos capítulos, dependen no sólo de las opcio-
entrar enjuego un conjunto completamente diferente. Por lo tan- nes que tenga a su disposición, no sólo del orden en el que las
to, la naturaleza del resultado debería influir en la manera como presente la persona encargada de la agenda, no sólo del grado en
reflexionemos sobre los métodos de votación. que los miembros del grupo revelen o falseen sus preferencias,
Todo este análisis plantea un importante debate filosófico. Si el sino también de la manera en que lleven a cabo la toma real de
"deseo del grupo" o la "voluntad colectiva" o "el interés público" decisiones. Y, de manera similar, el método de votación que adop-
—como deseen llamar al resultado de la deliberación del grupo— temos influye en todas esas otras cosas. La decisión de un grupo
ha de ser determinado a partir de la información que aporte al refleja, sin duda alguna, las preferencias de sus miembros, pero tam-
método de votación cada un o de los miembros del grupo y esa bién refleja mucho más, tema al que volveremos en el resumen.
información varía de un método a otro, entonces, ¿cómo pode-
mos atribuir significado al "deseo del grupo", la "voluntad colecti-
va" o el "interés público"? El empleo de un método puede producir
LOS SISTEMAS ELECTORALES
una conclusión respecto a lo que el grupo quiere, y el empleo de
un método diferente produce una conclusión distinta, porque fun- Así como existen muchos métodos de votación, también existe una
ciona con base en algún nuevo conjunto de opciones. ¡Es una lo- increíble variedad de sistemas electorales. Nos restringiremos a
cura! Sin embargo, es peor aún. Supóngase, como en el ejemplo los sistemas para elegir legislaturas, basándonos en esas institucio-
del cuadro 3, que las opciones en consideración permanecen cons- nes para representar diversos tipos de instituciones de gobierno

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 LAS FÓRMUMS DE I.A POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHEPSI.F. Y MARK S. BONCHEK

electas. 9 Lo que afirmamos en este caso es que se puede pensar en mos antes. En general, Cox mantiene la siguiente distinción entre
los sistemas electorales en función del grado en que su "valor las instituciones de mayoría relativa y las de representación pro-
medular" sea la representación o la gobernabilidad. Por representa- porcional:
ción queremos decir una institución electoral que da prioridad al
grado en que los individuos electos reflejan (o representan) las Por fórmula de mayoría relativa, quiero decir aquella en la que los
creencias y las preferencias de los electores. Por gobernabilidad votantes emiten votos por individuos (antes que por listas de par-
queremos decir una institución que produce representantes elec- tido) y aquellos que obtienen... el mayor número de votos ganan
tos capaces de actuar con decisión, capaces de gobernar. Obvia- los escaños... Las fórmulas de representación proporcional, por
mente, ambos propósitos son nobles; no obstante, a m e n u d o otra parte, son aquellas en las que los votantes votan por partidos
funcionan con propósitos distintos, porque una institución que y los escaños se atribuyen proporcionalmente a los votos obteni-
hace énfasis en la representación puede provocar que la goberna- dos por cada partido... 12
bilidad sea más difícil, y viceversa.10
Al extremo del espectro de métodos electorales que otorga prio- Los cinco conjuntos de información son v (el número de votos por
ridad a la representación, se encuentra la gran familia de métodos votante); p (si v > 1, si los votantes deben emitir todos los votos v o
electorales conocida como representación proporcional. En el otro pueden abstenerse parcialmente); c (si v > 1, si los votantes pueden
extremo, se encuentra la familia de los métodos de mayoría relativa acumular sus votos o deben distribuirlos); k (el número de legisla-
(al que nos referimos antes en este capítulo). Iniciaremos nuestro dores que han de ser electos por distrito, conocido como magnitud
análisis con los métodos de representación relativa comunes en distrital); y / ( l a fórmula electoral). Mediante esa información, se
Estados Unidos y Gran Bretaña. Después seguiremos con un exa- hace posible representar los sistemas electorales. En el esquema
men de los métodos de representación proporcional más exóticos 13 enlistamos algunos tipos comunes de mayoría relativa.
que encontramos en Europa. Finalmente, haremos algunas suge-
rencias sobre el porqué se considera que esas abundantes clases
de sistemas electorales se orientan hacia la representación, o bien
Los sistemas de mayoría relativa:
hacia la gobernabilidad.
el primero en alcanzar la mayoría relativa

Los sistemas de mayoría relativa más famosos son los distritos de

Observaciones generales representante único y el del primero en alcanzar la mayoría relati-
va. Como se describe en el esquema 13, cada votante tiene un voto,
Uno de los principales estudiosos contemporáneos de la teoría de el votante puede emitirlo por cualquier candidato que le plazca y
los sistemas electorales, Gary Cox, definió el sistema electoral en el candidato único con el mayor número de votos (no necesaria-
función de cinco conjuntos de información. 11 Para Cox, como para mente una mayoría de los votos) es electo. Así, la legislatura con-
nosotros, la separación crucial se da entre los sistemas de mayoría siste en legisladores electos de esa manera por distritos distintos.
relativa y los de representación proporcional, pero es posible utili- Tal es el sistema electoral que encontramos en Gran Bretaña y en
zar cinco conjuntos de información para caracterizar cada uno. muchas de sus antiguas colonias (entre ellas, por supuesto, Esta-
Tales conjuntos describen los recursos que se da a los votantes, lo dos Unidos).
que ellos pueden hacer con esos recursos y, finalmente, la manera La característica clave, nos parece, es que cada distrito o cir-
en que la fórmula electoral produce el resultado final; en efecto,
cunscripción electoral tiene un solo representante. Esto puede sig-
la información, los procedimientos y los resultados que analiza-
nificar —y en realidad se trata de una queja común contra el

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 KKNNKTH A. SHKPSI.K Y MARK S. BONCHF.K
I.AS K Ó R M l l A S DK lA POLÍTICA

Por extraño que parezca, una sociedad étnicamente homogé-

ESQUEMA 13.
nea, Japón; utilizó hasta hace poco tiempo un sistema de mayoría
SISTEMAS ELECTORALES ALTERNOS relativa con una mayor magnitud distrital, el cual se idenifica en el
esquema 13 como el método de voto único intransferible (VUI).
En esa institución, cada votante tiene asimismo derecho a un solo
v p c k f
voto, pero los que obtienen las votaciones más altas de k son elec-
Primero en alcanzar 1 no no 1 Mayoría relativa tos por el distrito, donde k se establece por adelantado como la
la mayoría relativa magnitud del distrito.
Voto único 1 no no k>\ Mayoría relativa Así como el voto único intransferible es apenas una variante
del método del primero en alcanzar la mayoría relativa (a saber:
intransferible (VUI)
un cambio de la magnitud distrital de 1 a una k > 1), el método del
Voto limitado (VL) <k sí no k Mayoría relativa voto limitado (VL) es sólo una ligera alteración del voto único
Voto acumulativo (VA) <k sí sí k>\ Mayoría relativa intransferible; específicamente, el VL otorga a cada votante más
de un voto (pero menos que k) y aun permite que haya vencedo-
res de k. Si, conforme al método del primero en alcanzar la mayo-
ría relativa, se debe elegir un representante por distrito y cada
votante emite un voto y, conforme al método del VUI, se debe ele-
gir más de un representante por un distrito y cada votante emite
sistema— que el vencedor no es particularmente representativo
(también) un voto, entonces, conforme al método del VL, se elige
del distrito por el que es electo. El distrito puede tener 60 por
más de un representante por un distrito y cada votante puede emi-
ciento de hombres y 40 por ciento de mujeres; quienquiera que
tir múltiples votos. Así, un distrito puede elegir cuatro legisladores
sea electo no representará (en el sentido de "reflejar") a una por-
conforme al método del VL, otorgando a cada votante, digamos,
ción bastante importante del electorado. Otro distrito (con una
dos votos. Ese método, no obstante, ofrece una maniobra estraté-
mezcla racial y / o cultural) puede tener 25 por ciento de católicos
gica adicional a los votantes: el "plumping (como los ingleses lo
romanos, 23 por ciento de ortodoxos griegos, 16 por ciento de
llamaban en el siglo XVIII) , es decir, votar únicamente por el candi-
judíos, 15 por ciento de bautistas, 11 por ciento de episcopales y
dato favorito. 13 Considérese el distrito con k = 4 y v = 2, como aca-
10 por ciento de agnósticos; por lo que su representante no com-
bamos de mencionar. Supóngase que uno de nosotros considera
partiría las tradiciones religiosas y culturales con al menos las tres
emitir sus votos por sus dos favoritos de entre los candidatos. La
cuartas partes de la circunscripción electoral. Si la magnitud distrital
última encuesta de opinión pública muestra que su segundo can-
fuese más generosa —si k fuese mayor—, entonces sería posible
didato se encuentra en el cuarto lugar y su favorito en el quinto. Si
representar una heterogeneidad mayor en el distrito; pero tam-
procede a votar por ambos candidatos, su segunda selección pue-
bién significaría, por un lado, una legislatura más numerosa, y por
de ganar, pero muy posiblemente a expensas de su primera selec-
el otro, con toda seguridad, una diversidad mayor de puntos de
ción, quien terminará fuera de la competencia. Lo más aconsejable
vista, lo cual podría hacer más difícil que los representantes gobier-
sería que emitiera únicamente un solo voto por su primera selec-
nen: debatan, deliberen, formen coaliciones y hagan conseciones
ción, renunciando así al apoyo que había planeado dar a su segun-
y, en última instancia, lleguen a alguna conclusión en las cuestio-
da selección, pero muy posiblemente ayudando a avanzar a su
nes de política pública que enfrenta la sociedad. Ésa es la gran
favorito al cuarto lugar. El método del voto limitado permite esa
"compensación", el gran "equilibrio", entre la representatividad y
especie de abstención parcial.
el gobierno.

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 LAS FÓRMl IAS DE I . \ POLÍTICA KENNETH A. SHEFSI.E Y MARK S. BONCHEK

La votación acumulativa (VA) va un paso más allá, pues permi- único y preferencias de pico único en la dimensión única. Los can-
te que los votantes no sólo se abstengan parcialmente sino tam- didatos compiten por los votos, identificándose con lugares espe-
bién que acumulen sus votos. 14 En el ejemplo del párrafo anterior, cíficos en la dimensión. Cualitativamente, consideramos que
en el que el elector tiene dos votos y hay que elegir cuatro candi- existen dos tendencias al equilibrio: una tendencia central, que es
datos, pero el método es ahora de votación acumulativa, el elector aquella en la que los candidatos tienden a converger en el lugar
puede emitir sus dos votos por su candidato preferido. Hasta 1980, del punto ideal mediano del votante; y una tendencia a la dispersión,
el estado de Illinois elegía legisladores estatales por distritos que es aquella en la que los candidatos tienden a distribuirse a lo
plurinominales mediante la votación acumulativa. De manera si- largo de la dimensión, adoptando posiciones de política caracte-
milar, casi la mitad de los estados permite la votación acumulativa, rísticas. La primera tendencia se ve dominada por fuerzas centrí-
y más de la cuarta parte realmente la exige, en las elecciones de petas de la competencia electoral que empujan a los candidatos
juntas de directores o de consorcios de comercialización pública. uno hacia el otro, mientras que la segunda se ve dominada por
La idea subyacente a la votación acumulativa es que, mediante la fuerzas centrífugas que alejan a los candidatos entre sí con el pro-
acumulación de sus votos, las minorías bien organizadas puedan pósito de distinguirlos unos de otros.
asegurarse u n m í n i m o de r e p r e s e n t a c i ó n . En los distritos Cox demuestra que el número de candidatos en competencia
plurinominales, por ejemplo, la votación acumulativa se ha con- es un parámetro clave para determinar cuáles son los incentivos
vertido en un o de los "métodos preferidos" para gran número de que dominan, si los centrípetos o los centrífugos. Divide los casos
activistas de los derechos civiles para elegir comisarios de los con- de acuerdo con el hecho de si el sistema permite o no la acumula-
dados, juntas escolares y otros funcionarios locales, principalmen- ción de votos (véase la columna rotulada cen el esquema 13). Des-
te en el sur, con el propósito de asegurar la representación de las pués demuestra que, cuando no se permite la acumulación (c= no),
minorías. 15 "si el número de candidatos que compiten por la elección es lo
suficientemente pequeño en relación con el número de votos por
votante [v en el esquema 13], entonces, las fuerzas centrípetas do-
El equilibrio en los sistemas de mayoría relativa minarán (en el sentido de que los equilibrios serán centralizado-
res) ; pero, si el número de candidatos es lo suficientemente grande,
Por lo general, los científicos y los ingenieros pueden hacer observa- entonces, las fuerzas centrífugas llegarán a ser lo suficientemente
ciones inteligentes sobre las comparaciones entre motores alterna- fuertes como para crear cierta cantidad de dispersión en equili-
tivos. Y lo mismo es cierto en nuestro caso respecto a los mecanismos brio. Cuando se permite la acumulación (c= sí), entonces "las fuer-
electorales que acabamos de describir. Hasta ahora, no obstante, el zas centrífugas dominarán siempre". 16
hombre ha sido mucho más creativo en la invención de mecanismos En principio, el lector podría tomar una copia del artículo de
electorales que en la comprensión de sus características de funcio- Cox (en el que es posible encontrar proposiciones expresadas más
namiento. cuidadosamente y con mayor precisión) y un manual gubernamen-
La clave para entender las tendencias al equilibrio de los siste- tal que describa un sistema electoral específico y, basado en esas
mas alternos de mayoría relativa que hemos descrito es el número dos fuentes de información, hacer pronósticos sobre la manera en
de candidatos por distrito; pero, antes de desarrollar esta tesis, debe- que en realidad se distribuirían políticamente los candidatos en las
mos explicar primero qué entendemos por equilibrio en este con- competencias electorales. Cox lo ilustra en el caso de Japón, un
texto. Restringiremos nuestro análisis a las representaciones país cuyo sistema electoral era de voto único intransferible (en la
espaciales unidimensionales (como las descritas en la primera parte época cuando escribió ese autor):
del capítulo 5). Se supone que cada votante tiene un punto ideal

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 V

LAS FÓKMl.lAS » E I A POLÍTICA

KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

La mayoría de los 511 miembros de la Duma japonesa son electos Un sistema de mayoría relativa muy inusual:
en distritos de magnitud 3, 4 o 5, en los que cada votante tiene un
el voto único transferible
voto único intransferible... En todos los distritos de múltiples re-
presentantes de Japón [el número de candidatos es grande en
El voto único transferible, denominado en ocasiones sistema Haré,
comparación con el número de votos por votante]. Esto significa
en honor de un o de los primeros en estudiarlo, difiere básicamen-
que nunca hay un votante mediano ni se puede predecir un resul-
te de otros sistemas de mayoría relativa plurinominal en que cada
tado de agrupamiento central; en lugar de ello, aplica el resulta-
votante consigna su orden completo de preferencias por los can-
do de dispersión y predice que, si hay equilibrio, entonces los
didatos. Riker lo describe como sigue:
candidatos no se agruparán en ningún lugar a lo largo del espec-
tro izquierda-derecha; y algunos candidatos adoptarán [posicio-
La regla del método del voto único transferible es: en el caso de los
nes extremas]. 17
distritos con S escaños y m candidatos (m > S), los votantes, en
número V, marcan en las papeletas su primera decisión, su segun-
Ya admitimos que los sociólogos no son científicos exactos, ya acep- da decisión,..., y su mava decisión. Se calcula una cuota, q, de la
tamos eso; pero las cosas se nos están volviendo cada vez más com-
siguiente manera:
plicadas respecto a la manera como realmente funcionan los
q =V/(S+l) + l
diversos procedimientos de decisión social. En esta sección, no he-
mos hecho más que ilustrar una pequeña fracción de la cantidad y se redondea q al entero mayor. Si un candidato obtiene al menos
de tipos de sistemas de sistemas electorales semejantes a la mayoría q votos de primer lugar, él gana, y todos los votos en exceso (esto
relativa y cómo podemos analizarlos. Es posible reducir los siste- es, el número de votos de primer lugar en exceso de q) se transfie-
mas electorales a un número relativamente pequeño de parámetros ren a los candidatos no ganadores proporcionalmente a la apari-
y de análisis de equilibrio. Dependiendo de los recursos que se ción de esos candidatos en el siguiente lugar en todas las papeletas
otorguen al votante (en particular, el número de votos), de cómo del ganador inicial. Otro candidato que entonces tiene q votos de
se puedan emplear esos recursos (si es posible acumularlos y si es primer lugar [más] los votos reasignados gana, y su exceso se trans-
posible utilizarlos sólo parcialmente) y de la naturaleza de la tarea fiere al siguiente candidato no ganador en las papeletas de sus
(el número de legisladores que es necesario elegir), es posible de- partidarios (una vez más, proporcionalmente a su aparición en el
terminar si los candidatos tienen incentivos para agruparse en tor- siguiente lugar), y así sucesivamente, hasta que se llenan todos los
no al centro o dispersarse. Esto, a su vez, nos dice algo acerca de las escaños. Si, en cualquier punto del proceso (incluido el inicio),
clases de legislaturas que esos sistemas electorales producen. ningún candidato tiene q votos de primer lugar ni reasignados, se
Con todo, debemos recordar que no todos lossistemaselectorales elimina al candidato con el menor número de votos de primer
son como carreras de caballos entre candidatos individuales. Una lugar y reasignados y todos sus votos se transfieren a los candida-
gran diversidad de sistemas funciona en un plano ligeramente más tos en segundo (o tercer) lugar en esas papeletas. Este procedi-
amplio, un plano en el que los jugadores estratégicos son, más miento se repite hasta que algún candidato tiene q votos.18
bien los partidos. En esos sistemas, la proporción del voto popular
que cada partido obtiene es la que determina la representación
Para mostrar todo esto de manera concreta, supóngase que hay
legislativa. Examinaremos esos sistemas antes de compararlos con la
100 votantes (V= 100) en un distrito que cuenta con 3 escaños
variedad de la carrera de caballos. Y, aun antes de hacer eso anali-
para representantes (S= 3). La cuota —conocida como cuota Droop
zaremos un último e interesante sistema semejante a la mayoría
(Droop era amigo de Haré)— es q= 100/(3 + 1) + 1 = 26; es decir,
relativa que pareciera desafiar el esquema de clasificación de Cox.
todo candidato que obtenga 26 votos puede estar seguro de que si

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

acaso otros dos candidatos pueden obtener tantos votos como él.19 voto alterno. Con S= 1, la fórmula de la cuota se reduce a q- V/2 + 1 .
Si, realmente, un candidato obtiene más de 26 votos de primera Con 100 votantes, un candidato necesita 51 votos de primera pre-
preferencia y ninguno de los candidatos restantes los obtiene, en- ferencia más los votos reasignados para ser declarado vencedor. 21
tonces se consultan los órdenes de preferencias de los votantes
para ver cuál es la segunda preferencia listada y esos votos se les La representación proporcional
distribuyen. Si ello lleva a que algún otro candidato o candidata
rebase la cuota de 26 votos, entonces se le considera electo. El Nuestro análisis sobre los sistemas de representación proporcio-
procedimiento continúa hasta que los tres candidatos han sido elec- nal será menos preciso, porque, con toda sinceridad, no han sido
tos o hasta que menos de tres han sido electos y ninguno de los muchos los trabajos que se han ocupado de ellos. El propósito de
candidatos restantes logra la cuota. En ese caso, se inicia el proce- un sistema de representación proporcional es elegir una legislatu-
dimiento de eliminación de candidatos, comenzando por el que ra que refleje, de alguna manera, a la sociedad en su conjunto. Si,
tiene el menor número total de votos, cuyos votos se distribuyen por ejemplo, las principales divisiones en una sociedad son étnicas
entre los candidatos marcados en segundo sitio en cada papeleta. (como en muchas de las democracias emergentes de Europa orien-
Este procedimiento continúa hasta que todos los escaños se cubren. tal) o religiosas (como en Irlanda del Norte) o lingüísticas (como
El método del voto único transferible se utiliza para elegir el en Bélgica), entonces un sistema de representación proporcional
parlamento de Irlanda (llamado Dáit) y el ayuntamiento de la ciu- tenderá a reproducir esas divisiones en el seno de la legislatura
dad natal del autor, Cambridge, Massachusetts. En Irlanda hay 41 electa. En la mayoría de esos sistemas, ningún estrato, a menos
distritos, de los que se elige a 166 miembros del parlamento; las que sea particularmente pequeño o esté muy mal organizado (o
magnitudes distritales típicas son 3, 4 y 5. La ciudad de Cambridge sea de plano tonto), queda con muy poca representación.
elige un ayuntamiento (de nueve miembros) de todo un distrito. Se pensaría que el diseño de un sistema de representación pro-
En ambos lugares, hay una gran tradición sobre el comportamien- porcional es sencillo: que cada ciudadano emita un solo voto por
to estratégico, pues los candidatos no sólo hacen campaña entre su partido preferido (o cualquier otro, para el caso); súmese los
sus propios partidarios sino también entre los partidarios de sus votos obtenidos por cada partido; atribuyase a cada partido una
oponentes. El propósito del candidato es tanto infundir vigor a sus proporción de escaños legislativos exactamente igual a su propor-
propios partidarios como tratar de clasificar en un lugar alto en el ción del total del voto popular; y, ¡listo!
orden de preferencias de los votantes de la oposición, esto último, ¡No tan rápido! En primer lugar, tradicionalmente se fija el ta-
con el propósito de beneficiarse de los votos potenciales "reasigna- maño de la legislatura por adelantado. En él caso de la mayoría de
dos". Cambridge se ha rehusado a informatizar sus operaciones, por las legislaturas de tamaño "razonable", por lo general no es posi-
lo que, después de las elecciones, se tarda casi dos semanas para poder ble traducir las proporciones electorales en escaños correspondien-
contar y recontar decenas de miles de papeletas. Muchos aficiona- tes. Supóngase que el Partido de Amantes de la Cerveza (un partido
dos locales a la política se reúnen en las oficinas generales de cam- real en las elecciones polacas en 1992) obtuvo 1 por ciento del
paña durante ese periodo, vitoreando cada vez que un candidato u voto popular. ¿Cuántos escaños debe recibir de los 450 del Sejm (la
otro rebasa la cuota Droop y gana su lugar en el ayuntamiento. 20 Cámara de Diputados polaca)? No se le puede otorgar los 4.5 esca-
Concluimos esta sección haciendo notar que una versión de este ños a que tiene derecho de acuerdo con su proporción electoral.
método se emplea para elegir a los miembros del Parlamento de La mayoría de los esquemas de representación proporcional —y
Australia; en ese país, no obstante, la magnitud de los distritos es realmente hay un número muy grande de ellos— difieren primor-
de sólo 1, por lo que el método recibe un nombre diferente, sólo dialmente en la manera de abordar el problema de la asignación
para confundir a todo el mund o (naturalmente); se conoce como de esas "fracciones de escaño".

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK

En segundo lugar, está la cuestión de quién debe ser electo a la escaños legislativos. En realidad, no hemos aventurado una conje-
legislatura. Si el Partido de Amantes de la Cerveza polaco obtiene tura acerca de si compiten muchos o pocos candidatos ni, lo que
1 por ciento del voto popular, como se mencionó en el párrafo es más significativo, si el sistema electoral tiene o no algo qué ver
anterior, ¿debe tener alguna representación realmente} Si la respuesta con ello.
es afirmativa, entonces, ¿en qué punto se vuelve negativa la res- De hecho, existe una vasta literatura precisamente sobre este
puesta?, ¿en el 0.5 por ciento?, ¿el 0.25 por ciento?, ¿el 0.10 por tema y la propuesta más famosa al respecto se conoce como la ley
ciento? ¿Dónde se traza el límite? Los sistemas de representación deDuverger, nombrada en honor del famoso politólogo francés que
proporcional difieren marcadamente en este aspecto. En la prác- se atrevió a denominarla como una regularidad empírica. La ley
tica, la mayoría exige que un partido obtenga al menos una pro- de Duverger se divide en dos partes: la primera, en cuyo favor exis-
porción mínima específica del voto popular antes de tener derecho ten tanto argumentos como pruebas sólidos, establece que los sis-
a alguna representación parlamentaria. Este parámetro, conocido temas del primero en alcanzar la mayoría relativa con distritos de
como umbral, varía marcadamente de un país a otro. Polonia (en un solo miembro se relacionan estrechamente con la competen-
sus primeras y poco democráticas elecciones) e Israel (a todo lo cia entre dos partidos (o dos candidatos). La idea en este caso es
largo de su historia democrática) han tenido umbrales muy bajos. que los terceros partidos y los terceros candidatos (o ambas cosas)
Para el Sejm polaco, de 450 escaños, un partido debe obtener el 1 / normalmente se resistirán a participar en la competencia porque
450avo, o 0.22 por ciento, del voto popular para que se le otorgue tienen muy pocas posibilidades de ganar; y, a su vez, tienen muy
un escaño. Para el Knesset israelí, de 120 escaños, un partido nece-
pocas posibilidades de ganar porque ni los votantes ni los consul-
sitaba (hasta hace poco) l/120 a v o , o 0.83 por ciento, de la votación
tores de campaña ni los contribuyentes a las campañas están dis-
para ganar un escaño. Alemania, por otra parte, tiene un umbral
puestos a desperdiciar sus votos, tiempo y dinero, respectivamente,
muy alto; un partido debe obtener 5 por ciento de la votación
en candidaturas sin esperanzas. 23 La segunda parte de la ley de
antes de calificar para obtener un o de los 497 escaños del Bundes-
Duverger, para la que existe un vasto apoyo empírico, aunque
tag. Así, en las elecciones de 1987, el Partido Verde ganó el 8.7 por
menos argumentos analíticos convincentes, establece que los sis-
ciento del voto popular y se le otorgaron 42 escaños en el Bundes-
temas de representación proporcional están asociados a la compe-
tag (8.45 por ciento de los 497 escaños); en las elecciones de 1991,
tencia entre múltiples partidos.
su porcentaje del voto popular cayó apenas un poco por abajo de
En cuanto afirmación analítica, nos parece que la pizca de ver-
5 por ciento y perdió toda su representación legislativa. Evidentemente,
dad en este caso es que los distritos en los que hay, deliberadamen-
los umbrales altos son la causa de una mayor desproporcionalidad. 22
te, un n ú m e r o muy p e q u e ñ o de vencedores —sólo u n o en el
método del primero en alcanzar la mayoría relativa; exactamente
k en el sistema de mayorías relativas de k— desalientan la partici-
Representación versus gobierno: la representación pación política independiente y promueven las actividades políti-
proporcionalversus la mayoría relativa cas de cooperación, coordinación, coalición y fusión antes de las
elecciones. En los distritos donde hay muchos vencedores posi-
Son pocos los resultados que podemos consignar sobre las propie- bles, como en la mayoría de los sistemas de representación pro-
dades de equilibrio de los diversos sistemas de representación pro- porcional (en particular en los que tienen un umbral muy bajo) y
porcional, por lo que en esta última sección recurriremos a una aun en los sistemas de mayoría relativa donde k es muy grande, se
breve comparación de las dos grandes familias de sistemas electo- promueve la participación política independiente y, o se desalien-
rales que hemos analizado. En todo nuestro análisis, hemos sido tan por completo las diversas formas de actividades políticas de
vagos respecto al número real de candidatos que compiten por los cooperación, coordinación y coalición y las semejantes a la fusión

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 LAS FÓRMl'IAS DE IA POLÍTICA

o se difieren hasta después de las elecciones. Generalmente, los RESUMEN DE LA SEGUNDA PARTE
sistemas de representación proporcional que alcanza la mayoría
relativa y, con frecuencia, otros sistemas de mayorías relativas de k
donde k es "pequeña" resuelven muchos conflictos antes de que
comience la política legislativa. Los sistemas de representación
proporcional y los de mayorías relativas donde k es grande, por su En los cinco capítulos anteriores hemos escrito sobre la decisión
parte, difieren la resolución de los conflictos hasta que la legisla- en grupo: la manera de reflexionar respecto a ella y la forma de
tura se reúne. En consecuencia, los conflictos políticos parlamen- analizarla. Lo segundo que podemos afirmar es que apenas he-
tarios tienden a ser más débiles y centralistas en las legislaturas mos arañado la superficie. Existe una vasta y fascinante literatura
electas por mayoría relativa; en realidad, hay por lo general un sobre todas y cada una de las facetas de la decisión en grupo y hay
solo partido mayoritario que puede lograr salir adelante con la muchos aspectos que ni siquiera hemos tocado en el libro. Hemos
puesta en práctica de su agenda. Las legislaturas electas mediante centrado nuestra atención en la decisión en grupo como algo que
la representación proporcional reflejan por adelantado, sin resolver- se logra a través de la votación y, en esa esfera, nos hemos enfocado
lo, el conflicto político, dependiendo de la política parlamentaria principalmente en la regla de la mayoría, esto es, la mayoría absoluta.
posterior a las elecciones —gobierno de coalición, por ejemplo— Hemos destinado poca tinta a las mayorías calificadas (las votacio-
para descubrir los medios de resolución. nes de dos tercios, por ejemplo), la votación simple "sí-no" (en la
Por lo tanto, no debería sorprendernos el hecho de que cierto que se propone una sola opción y el grupo vota mediante su apro-
número de regímenes democráticos busquen obtener lo mejor de bación o rechazo), la unanimidad (como en las votaciones de los
ambos mundos mediante la puesta en práctica de un método "mix- jurados) o los sistemas de bicamerales (en los que las mayorías de
to". En Alemania, por ejemplo, la mitad de los miembros del Bun- dos cuerpos deben llegar a algún acuerdo común). Además, des-
destag se elige de distritos uninominales conforme al método del de luego, está la democracia participativa (como los concejos mu-
primero que alcance la mayoría relativa, y la mitad restante se eli- nicipales de vecinos de Nueva Inglaterra) y la sugerencia del
ge mediante la representación proporcional basada en las listas reciente aspirante a la presidencia, Ross Perot, de una democracia
partidarias, de tal manera que la legislatura en su conjunto sea municipal electrónica (en la que cada ciudadano se siente ante la
aproximadamente proporcional (sujeta, por supuesto, a ese alto consola de su computadora y vote sobre las grandes cuestiones del
umbral de 5 por ciento). En 1993, tanto Italia como Nueva Zelanda día). Cualquiera de esos temas, o todos, generaría magníficas dis-
hicieron modificaciones en su legislación electoral. Como extra- cusiones en grupo, ensayos o investigación en el largo plazo.
ños (aunque no tanto), que se cruzan en la noche, Nueva Zelanda El teorema de Arrow, con el que comenzamos nuestro análisis,
abandonó la mayoría relativa por una aproximación del método se aplica a muchas de esas formas de decisión en grupo (en reali-
mixto alemán, mientras que Italia abandonó la representación pro- dad, tan sólo la manera como funciona sería un interesante tema
porcional por el método mixto. El método mixto parece mejorar de investigación); y, de hecho, con el material de la segunda parte
el gobierno, por un lado, manteniendo un número de partidos hemos transmitido un importante mensaje general que es aplica-
relativamente pequeño, mientras que, por el otro, preserva un mí- ble al amplio ámbito de la decisión en grupo: la adopción de decisio-
nimo de representatividad. nes en grupo depende de las preferencias individuales y puede reflejar estas
últimas, pero, además, depende de muchos factores más y refleja muchas
cosas más. En primer lugar, como lo hemos mencionado a todo lo
largo de estos capítulos, las preferencias individuales no se anun-
cian por sí mismas; no son transparentes ni evidentes; antes bien,

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 KtNNKTH A. SHKPSLK Y M A R K S. BONCHF.K
L \ S FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

En el último de los casos, nos obligan a aceptar nuestra incapaci-

dependen de la disposición de cada individuo a revelarlas sincera
dad para atribuir características antropomórficas a los grupos y las
o estratégicamente. En segundo lugar, aun cuando la disposición
instituciones. Cuando juzgamos un resultado político, debemos en-
a revelar las preferencias honestamente o no careciese de conse-
tender que frecuentemente es producto de una coordinación ins-
cuencias, sigue siendo cierto que existen muchos procedimientos
t a n t á n ea lograda por alguna mayoría t e m p o r a l que mostró
para revelarlas y combinarlas en resultados sociales: procedimien-
coherencia durante un milisegundo, antes de "transformarse" en
tos que producen resultados sociales marcadamente diferentes.
alguna entidad política nueva; cimientos difícilmente firmes so-
A las anteriores consideraciones debemos añadir una más: las
bre los cuales construir una filosofía del interés público.
colectividades a diferencia de los individuos no suman sus "prefe-
Lo anterior es realmente algo muy constructivo. Al plantear
rencias" de una manera coherente. En casi todos los casos de los
interrogantes sobre la voluntad generaly al arrojar dudas sobre algo
métodos de toma de decisiones en grupo que, basados al menos
como el interés público, los materiales de la segunda parte han echa-
en la imparcialidad como mínimo, nos parecerían aceptables, el
do unos cimientos revisionistas; han causado que suspendamos mo-
resultado viola a menudo la idea fundamental de la coherencia
mentáneamente, cuando menos, ciertos métodos para reflexionar
(transitividad). En muchos sentidos importantes, el resultado real
sobre la política que muchos de nosotros probablemente había-
de la decisión grupal es arbitrario. Es mucho lo que depende de las
mos dado por sentados. No es posible personalizar los grupos:
fricciones de las minucias institucionales: el orden de la votación,
pueden adoptar decisiones, sin embargo, difícilmente constituyen
quién puede hacer mociones y quién decide cuándo se han hecho
mandatos u otros reflejos de una conciencia colectiva. El vacío fi-
suficientes mociones, etcétera.
losófico que dejan el teorema de Arrow y los otros materiales sólo
Todo ello, a su vez, causa cierto grado de angustia filosófica.
sugiere que todavía hay mucho trabajo por hacer.
Por mucho que quisiéramos dar al grupo características antropo-
Los materiales de la segunda parte son constructivos en otro
mórficas, dotándolo de una voluntad, un interés, una preferencia,
sentido, quizás más importante. Proporcionan herramientas de aná-
etcétera, difícilmente podemos concebir de esa manera las elec-
lisis para la comprensión, la explicación y tal vez el pronóstico de
ciones en grupo. Simplemente, carecen de la coherencia de las
la política. Los teoremas y formulaciones que hemos presentado
decisiones individuales y dependen mucho de la idiosincrasia y de
son herramientas de descubrimiento e investigación; nos ayuda-
las circunstancias.
rán a estudiar sistemáticamente las instituciones políticas, tema de
Podríamos incluso hasta dudar de la idea de un interés público.
la cuarta parte, pero, primero, volvamos la vista hacia la "política
La sociedad no tiene un interés identificable respecto a sus prefe-
en grande": la de la acción colectiva y del comportamiento políti-
rencias ya sean incoherentes o excesivamente idiosincrásicas. La
co de las masas.
decisión de un electorado, la política de una legislatura, la opi-
nión de una corte (de múltiples miembros) son definitivamente
resultados; pero el material de los cinco últimos capítulos podría
ponernos a pensar antes de impregnar esas decisiones de algo más
trascendental. Como la voluntad general de Rousseau, el interés pú-
blico es un ideal normativo al que no se le puede dar concreción
en la mayoría de los contextos reales. En los contextos reales, hay
por lo general demasiadas mayorías, demasiados métodos para de-
cidir, demasiada estrategia, demasiada incoherencia. Los modelos
de la segunda parte proporcionan los medios para analizarla polí-
tica y, al mismo tiempo, frustran la tendencia a juzgar la política.

191
190
í TERCERA PARTE

LA COOPERACIÓN, LA ACCIÓN COLECTIVA

Y LOS BIENES PÚBLICOS
 8. LA COOPERACIÓN

En este y en los próximos dos capítulos, nos concentraremos con

una gran determinación en lo que hacen las personas como miem-
bros de los grupos. Obviamente, votan, al menos parte del tiempo;
pero queremos extender el análisis más allá de esa característica
de procedimiento de la vida del grupo y examinar lo que realmen-
te hacen las personas en un sentido sustantivo. En este capítulo
nuestra atención se centrará en la actividad de la cooperación,
fenómeno que tiene lugar en un ámbito muy reducido en el que
los individuos tienen que decidir si han de ser picaros o amables
con sus amigos, colegas, compañeros de cuarto, cónyuges, compa-
ñeros de trabajo, conspiradores cómplices, aliados, socios o miem-
bros del mismo club. En el capítulo 9 examinaremos el problema
en un ámbito un tanto más amplio: si es cierto que la cooperación
es una forma de actividad de los grupos pequeños, entonces la
acción colectiva es su análoga en grande. Finalmente, en el capítu-
lo 10, relacionaremos todas esas consideraciones con la produc-
ción social de lo que los economistas llaman los bienes públicos. Al
agrupar estos capítulos, hemos buscado encontrar un terreno in-
termedio entre los extremos del "individualismo aislado" de la psi-
cología y la "conformidad del grupo" de la sociología. Junto con la
economía, el estudio de la política es el estudio de la racionalidad
individual y la interdependencia social.

¿ C Ó M O SERÍA UN MUNDO SIN COOPERACIÓN?

En el siglo xix y a principios del xx, se atribuyó una gran importan-

cia a la virtud del "individualismo inquebrantable". Se creía que
las personas eran virtuosas si eran independientes, es decir, si de-
sarrollaban la habilidad necesaria para arreglárselas solas y gene-
raban otras formas de "capital h u m a n o " que les permitieran
sobrevivir y prosperar en un mundo, lleno de oportunidades, cier-
tamente, pero lleno también de dificultades y peligros. Esa ideolo-

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 LAS FÓRML'I-AS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLK Y MARK S. BONCHEK

gía adquirió proporciones míticas, y se encarnó en las famosas his- Como Hobbes y muchos otros comentaristas después de él lo
torias de Horado Alger, un muchacho que lograba el éxito en un hicieron notar, el esfuerzo humano destinado a protegerse de ser
mundo cruel a fuerza de esfuerzo y astucia individuales. asaltados por otros era necesario, sin duda alguna, pero también
Con todo, una fe perdurable en dos formas de comunidad hizo un gran desperdicio en cualquiera de dos circunstancias: si, por
menos violenta la ideología del individualismo inquebrantable. En una parte, los seres humanos se restringían de hacer presa en otros
primer lugar, no eran realmente los individuos, per se, quienes de- (principios morales) o si, por la otra, se pudieran establecer meca-
bían ser inquebrantables e independientes, sino las familias. La nismos sociales de algún tipo que proporcionaran las restriccio-
responsabilidad por las familias (en ocasiones extensas) y la co- nes (sociedad civil), entonces sería innecesaria la energía individual
operación en su seno eran valores que se tenía en alta estima en destinada a la protección y ese esfuerzo podría dirigirse hacia las
una época pasada, lo que ponía en evidencia los supuestos "valo- actividades productivas.
res familiares" del debate político contemporáneo. En segundo Es mucha la energía que se ha dedicado a través de las épocas a
lugar, es evidente que la idea de la buena vecindad convivía cómo- crear sistemas de valores, tanto filosóficos como religiosos, que, de
damente junto con la de la independencia. Los grupos de vecinos ser asimilados, liberarían los recursos humanos destinados a acti-
emprendían actividades colectivas que iban desde ayudarse unos a vidades de protección que, de lo contrario, son poco económicas;
otros en el periodo de la cosecha hasta los grupos de constructo- pero los filósofos como Hobbes no han sido optimistas respecto a
res de graneros, pasando por el trabajo voluntario en los departa- esa posibilidad. A lo largo de la historia de la humanidad, los siste-
mentos de bomberos y tomar la ley en sus manos (la vigilancia mas de valores han entrado frecuentemente en conflicto unos con
parapolicial). otros y quizás han matado más gente de la que han salvado: casi
En cambio, el paisaje urbano moderno, con su combinación de todas las cruzadas, guerras santas y conquistas de inspiración ideo-
aislamiento social (a pesar de la proximidad física), enajenación y lógica han tenido, en sus raíces, un fundamento filosófico o reli-
hosquedad entre individuos, se describe a menudo como un mun- gioso; raramente han producido algo que se asemeje a la civilidad
do carente del espíritu de cooperación de esa época pasada (que y, mucho menos, a la utopía. Además, los seres humanos tienen
alguien trate de hacer señas a un automovilista para que se deten- diversos deseos y necesidades inherentes que, debido a la escasez,
ga y lo ayude con su vehículo averiado durante la hora de más no siempre pueden ser satisfechos todos simultáneamente. La es-
tráfico en cualquier ciudad del mundo); sin embargo, eso es sólo casez, por lo tanto, engendra el conflicto. Si bien es cierto que los
una pálida semejanza del m u n d o en lo que concierne a la falta de principios religiosos y las máximas morales pueden tener efectos
cooperación por antonomasia: el ficticio "estado natural" inventa- parcialmente restrictivos —la música que aplaca el pecho salvaje,
do por el filósofo inglés del siglo xvii, Thomas Hobbes. Hobbes por así decirlo—, la historia de la humanidad nos indica que son
describía la vida del ser humano antes de la llegada de la sociedad insuficientes para la tarea.
civil como una vida "solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta". En consecuencia, la mayoría de los seres humanos ha apostado
En ese mundo, los individuos tenían que economizar y pasar difi- a la creación de la sociedad civil (en la que se restrinja a los indivi-
cultades para sobrevivir en contra, no solamente de los elementos duos de aprovecharse de sus "conciudadanos") como la manera
naturales —cazar y recolectar alimentos, proporcionarse abrigo y de liberar la energía humana para los usos productivos; una orden
vestido, etcétera— sino también en contra de otros seres huma- —por ejemplo,—"no robarás ni harás presa en tus vecinos"— res-
nos; es decir, los individuos tenían que hacer previsiones no sólo paldada por la facultad para detectar las violaciones y castigar a los
en cuanto a los peligros que ofrecía la naturaleza sino también violadores. Hobbes denominó Leviatán a la entidad con esa facul-
para la depredación y los robos que otros seres humanos les infli- tad para ordenar, detectar y castigar y la vio como la solución de la
gían. ¡No eran muy felices! humanidad a su "problema del orden".

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 LAS FÓRMl'IAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

No existe duda alguna de que varios aspectos de la sociedad brevemente en la primera parte (y que se incluye en todo curso de
civil han logrado proporcionar orden a la vida de muchas perso- economía común).
nas; y una gran parte de este libro está dedicada al estudio de las Pero, ¿qué pasa con las situaciones de grupo en las que un con-
instituciones de la sociedad civil precisamente por esa razón; pero, junto de individuos busca lograr algún objetivo? Los miembros del
antes de pasar al análisis de las instituciones (reservado para la grupo deben soportar las cargas de manera individual —cuotas
cuarta parte), permítasenos examinar primero la posibilidad de del club, esfuerzos, inversión de tiempo o lo que sea—, pero a
que se haya planteado una falsa dicotomía. Se sugirió antes que m e n u do los beneficios no son exclusivamente privados (en reali-
los problemas de la protección contra la depredación —lo que dad, algunas de las llamadas situaciones privadas mencionadas en
denominamos el "problema del orden"— se pueden resolver, ya el párrafo anterior pueden tener consecuencias que trasciendan
sea haciendo que los individuos interioricen actitudes e intencio- al individuo que llevó a cabo la acción: el hermoso jardín de vera-
nes pacíficas, en forma de principios religiosos o morales, ya sea no del propietario de la casa, por ejemplo, proporciona placer a
dotando al Leviatán de la facultad para desarraigar el comporta- sus vecinos).
miento depredador y, por lo demás, regular la vida social con fines La ilustración clásica de una interacción en grupo de ese tipo
pacíficos; sin embargo, ¿no podría haber una tercera opción? El nos la proporciona otro filósofo inglés, David Hume. Este narra la
resto de este capítulo ofrecerá una respuesta afirmativa a esta pre- historia de dos granjeros cuyos respectivos campos colindan con
gunta. Aun cuando las personas no hayan asimilado en su interior un pantano común. Si el pantano fuese drenado, se generarían
actitudes pacíficas o de apertura emocional y contacto físico entu- beneficios comunes; por ejemplo: la destrucción de un habitat de
siastas y aun cuando no penda la pesada espada de Leviatán sobre mosquitos. El esfuerzo individual del granjero A por drenar el pan-
ellas, la cooperación puede surgir y mantenerse. No hay truco de tano, una carga en sí, produciría ese beneficio no sólo para él sino
prestidigitador, se trata del implacable interés personal en funciona- también para el granjero B. Sin duda alguna, los dos granjeros
miento.
están deseosos del beneficio, pero se resisten a pagar el precio, en
especial si pueden contar con que ¡el otro haga todo el trabajo
pesado!
E L CASO MÁS SIMPLE: En esas circunstancias, la clave es lo que los teóricos del juego
LA COOPERACIÓN ENTRE DOS PERSONAS refieren como interdependencia estratégica. Podemos analizar la si-
tuación sistemáticamente como sigue: supóngase que cada un o de
El comportamiento individual comprende generalmente cargar los dos granjeros de H u m e valúa el drenado del pantano en 2 úti-
con ciertos costos con el propósito de asegurar ciertos beneficios. les.1 Si cualquiera de los dos emprendiera el proyecto por sí mis-
El alumno estudia mucho en la escuela para asegurarse un buen mo, el costo para él (en función de las cosas de las que tendría que
empleo después de la graduación; el dueño de una casa en los privarse para poder llevar a cabo la molestia del trabajo) sería de 3
suburbios dedica tiempo y energía el fin de semana a su jardín en útiles. Así, si sólo hubiese un granjero que llevara a cabo la tarea,
la primavera para disfrutar sus bellezas en el verano; el consumi- sin duda alguna valdría la pena para él. Supóngase, no obstante,
dor intercambia parte de su dinero arduamente ganado por un que, si cada granjero trabajase "cooperativamente" con el otro,
nuevo Volvo 850 o por dentrífico. En cada una de esas situaciones, entonces el costo sería tan sólo de 1 útil para cada uno. 2 En ese
un individuo racional sopesa los beneficios contra los costos; él caso, cada granjero disfrutaría 2 útiles de pantano drenado al cos-
disfruta exclusivamente los primeros; él carga exclusivamente con to de un solo útil; una verdadera ganga. Con todo, la mejor ganga
los segundos. Se trata de un problema de optimación individual al de todas sería que el pantano fuese drenado completamente por
que es pertinente la clase de teoría de la decisión que analizamos el otro granjero, lo cual puede verse en el esquema 14.3

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA

1 útil si también drena y 2 útiles si no drena. Si el granjero B deci-

ESQUEMA 14 de no drenar el pantano (columna de la derecha), entonces usted
J U E G O DEL DRENADO DEL PANTANO DE H U M E * obtiene - 1 útil si usted lo drena y 0 útiles si no lo hace. No importa
lo que haga el granjero B, el granjero A siempre obtiene un beneficio más
alto si decide no drenar. El razonamiento es precisamente el mismo si
Decisión del granjero B usted es el granjero B: no importa lo que haga el granjero A, el granjero
Drenar el pantano No drenar el pantano B siempre obtiene un mayor beneficio si decide no drenar.
(cooperar) (no cooperar) Desde la perspectiva de cualquiera de los dos granjeros, existen
dos razones para decidir no drenar. Primera razón: su beneficio es
Decisión del granjero A
mayor si no drena, sin importar lo que decida hacer su homólogo;
Drenar el pantano 1,1 -1,2 pero, segunda razón, y quizá más persuasiva desde el punto de
(cooperar) vista psicológico (puesto que nunca confió mucho en su vecino de
todos modos): precisamente porque su homólogo tiene el mismo
No drenar el pantano 2,-1 0,0
patrón de beneficios, es probable que él no drene, lo que hace
(no cooperar) evidente que tampoco usted lo haga en su propio interés. Es decir,
el incentivo del otro granjero refuerza el propio para no drenar, y
viceversa ad infinitum. Cada granjero tiene una estrategia "domi-
* El primer número de cada celda es el beneficio neto en útiles para el nante" para no ser cooperativo, no porque alguno de los dos sea
granjero A; el segundo número es el beneficio neto en útiles para el gran- mezquino, sino, antes bien, porque ninguno tiene un incentivo
jero B.
para cooperar y ninguno quiere que se aprovechen de él. Esa es la
paradoja de la cooperación: ninguno de los granjeros levanta un dedo
y los mosquitos proliferan, de tal suerte que cada granjero obtiene
un beneficio de 0; sin embargo, cada un o de ellos pudo haber
obtenido un beneficio de 1 útil si los dos hubiesen cooperado. El
Si ambos deciden drenar el pantano (celda superior izquier- resultado es que el comportamiento racional inquebrantablemente
da), entonces cada uno obtiene 2 útiles de beneficio a 1 útil de individualista ha producido un estado de cosas menos preferido por
costo, para un beneficio neto de 1 útil. Si ninguno de los dos deci- ambos granjeros que una opción disponible. Se trata de otra forma del
de drenar (celda inferior derecha), entonces, no habiendo aven- acertijo del individuo racional y la sociedad irracional.
turado nada, no hay ganancia alguna: el beneficio es 0. Si uno de Éste no es el final de la historia, aunque deberíamos tomar en
los granjeros hace todo el trabajo (cualesquier de las celdas serio el ejemplo de Hume, porque es válido como metáfora de
diagonales), entonces obtiene 2 útiles de beneficio por tres útiles una multitud de situaciones sociales que tienen un patrón de in-
de costo —un beneficio neto de -1, mientras que el granjero que centivos similares. En el caso 11 echamos una rápida mirada a esa
no trabajó obtiene también 2 útiles de beneficio, pero sin costo posibilidad. Más adelante, complicaremos las cosas un poco más.
—un beneficio neto de 2 útiles—. ¿Qué decidiría un granjero in-
quebrantablemente individualista (léase racional)?
Suponga que usted es el granjero A (recuerde que sus benefi-
cios son los números de la izquierda en cada celda). Si el granjero
B decide drenar el pantano (por lo que estamos hablando de la
columna de la izquierda del esquema 14), entonces usted obtiene

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNKTH A. SHEPSEE Y MARK S. BONCHEK

acciones del otro. Cada lado consideraba que el desarme

CASO 11.
unilateral equivalía a la rendición. El espectro de este suce-
LA PARADOJA DE LA COOPERACIÓN: EL DESARME NUCLEAR DURANTE
so, indicado por el beneficio mencionado de -100, impedía
LA GUERRA FRÍA Y EL CLIENTELISMO POLÍTICO EN EL CONGRESO
el resultado preferido mutuamente del desarme bilateral. La
dinámica del juego de la cooperación mantuvo las armas
Los ejemplos del pantano de Hume abundan en la política.
nucleares en su lugar, a pesar de las intenciones y preferen-
Como hemos visto, el juego de la cooperación se puede ca-
cias en contrario.
racterizar como un "Lo haría, si tú lo hicieras, pero no con-
Si bien es sustancialmente muy diferente, la política del
fío en ti, por lo que no lo haré". Cuando el interés personal
patronazgo político en el Congreso estadunidense es teóri-
pesa más que la confianza, el resultado es menos satisfacto-
camente otro ejemplo de la paradoja de la cooperación. El
rio de lo que podría ser para ambas partes. La guerra fría
término "política de clientelismo político" se refiere a la apro-
entre la antigua Unión Soviética y Estados Unidos ofrece un
piación de fondos federales para proyectos ineficientes que
excelente ejemplo del juego de la cooperación entre dos ju-
benefician a los distritos electorales individualmente, pero
gadores. Ambos países mantenían enormes arsenales de ar-
ofrecen pocos beneficios a la nación en su conjunto. El in-
mas nucleares apuntadas recíprocamente a las principales
centivo para participar en la política del patronazgo político
ciudades y blancos militares de los dos y ambos incurrían en
es la oportunidad que ofrece a los legisladores en la época
altísimos costos, tanto económicos como psicológicos, para
de elecciones de reclamar el crédito por proyectos impor-
mantener esos arsenales. Como ninguno de los dos era ca-
tantes subsidiados con fondos federales en sus distritos. La
paz de lograr una ventaja clara en su amenaza nuclear y el
política del clientelismo político se centra a menudo en sub-
empleo de esas armas era suicida, un mejor resultado que
sidios agrícolas, contratos de defensa y proyectos de trans-
ese "empate" era que ambos se deshicieran de sus armas. Si
porte público. El subsidio de 180 millones de dólares anuales
lo hacían, ninguno de los dos sufriría un daño estratégico,
para los productores de lana y angora, la estación espacial
pero ambos se ahorrarían los costos de mantenimiento en
de la NASA de 31,000 millones de dólares, el sistema de trans-
que estaban incurriendo. Como lo muestra la matriz de be-
porte colectivo del centro de Búfalo y el túnel del puerto
neficios que se muestra a continuación, no era posible lo-
que enlaza la ciudad de Boston con su aeropuerto han sido
grar ese resultado deseable. Si ambos se desarmaban, cada
tachados todos de ser "clientelistas". Ésta política comenzó a
uno recibiría un beneficio de 10; si cada un o mantenía sus
ser vigilada con una gran minuciosidad recientemente, por-
armas, el beneficio sería 0; si un o se desarmaba y el otro no,
que las presiones presupuestarias obligan a los políticos a
entonces el ahora jugador superior obtendría un beneficio
reexaminar sus gastos programados.
de 100 y el inferior un beneficio de -100.
Se puede considerar que el fenómeno de la política del
clientelismo tiene su origen en la paradoja de la coopera-
Unión Soviética ción. Como un proyecto de este tipo beneficia sólo al distrito
Sin desarme Con desarme o área geográfica que lo recibe y los costos para los contribu-
ESTADOS Sin desarme 0,0 100,-100 yentes de todo el país son muy superiores a sus beneficios,
UNIDOS Con desarme -100, 100 10, 10 todos los legisladores resultarían más beneficiados si no hu-
biese clientelismo; sin embargo, cada legislador tiene un fuer-
Dados sus incentivos, ambos países preferían mantener sus te incentivo para seguir tratando de obtener proyectos para
fuerzas antes que desarmarse, independientemente de las

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 LAS FÓRMl'IAS DF. I.A POLÍTICA KF.NNETH A. SHEPSI.F. Y MARK S. BONC.HEK

su distrito. Consecuentemente, todo el mundo sabe que, a ción; ni se desintegran inmediatamente después; antes bien, esta
pesar de que todos resultarían más beneficiados en un mun- semana, el pantano es el que necesita el drenado, la próxima se-
do sin clientelismo, todos seguirán luchando por obtener mana, la cerca común entre los campos de los granjeros es la que
proyectos para su distrito; es decir, el "dividendo de la co- necesita reparación, la semana siguiente, se necesita el trabajo de
operación" de la inexistencia de proyectos de clientelismo los dos hombres para reemplazar el techo del granero de uno de
—con la que un distrito pierde su propios proyectos, pero los granjeros y, la semana posterior, el estanque del otro granjero
obtiene una compensación superior a ello al no tener que es el que necesita ser impermeabilizado. En resumen, las socieda-
desembolsar para financiar proyectos en el resto del país— des consisten en una serie de encuentros repetidos (o aun continuos),
es inestable, porque los políticos siguen teniendo un incen- no enjugadas únicas de un juego.
tivo para utilizar toda la influencia que puedan para obtener El hecho de la repetición cambia las cosas marcadamente, pero
proyectos para sus estados o distritos. sólo si se satisfacen otras condiciones. Para ver esto, imagínese que
la interacción estratégica descrita en el esquema 14 se juega, no
una, sino dos veces —exactamente dos veces— y que ambos granje-
ros lo saben. Supóngase, por ejemplo, que hay dos pantanos que
E L CASO COMPLEJO: LA COOPERACIÓN ENTRE necesitan drenado. Si tal es el caso, entonces cada granjero sabrá
DOS PERSONAS CON REPETICIÓN DE JUGADAS
que la segunda jugada de la interacción estratégica será la última:
será un asunto único. Así, en esa última interacción, por las razo-
nes antes dadas, cada granjero hará su jugada estratégica de no
En el ejemplo de Hume, la cooperación entre los dos granjeros
cooperar; pero, entonces, volviendo a la jugada anterior (la pri-
implica trabajar conjuntamente para drenar el pantano. La opor-
mera), los granjeros comprenderán que, efectivamente, ésa es la
tunidad de que haya un beneficio neto para cada un o existe única-
última jugada, puesto que la segunda quedará determinada sin
mente si ambos "sudan" para conseguirlo, por decirlo de una forma;
importar lo que ocurra en la primera. Así, una vez más, cada uno
esto es, existe un dividendo de la cooperación que esa sociedad de dos
hará su jugada estratégica de "no cooperar". De manera más gene-
personas puede obtener, siempre y cuando sus miembros puedan
ral, aun cuando una interacción estratégica como el juego del
estructurar las relaciones apropiadas para captarlo; pero la rela-
drenado del pantano de H u m e se juegue repetidamente, si el nú-
ción, como se describe en el esquema 14, no es adecuada para
mero de jugadas repetidas es finito y conocido comúnmente por
captar el dividendo. Si esa fuese la totalidad de la relación entre el
los miembros de la sociedad, entonces cada encuentro se jugará
granjero A y el granjero B, entonces lo triste del asunto sería que
como si fuera un asunto único. En este ejemplo, la repetición no
el dividendo de la cooperación permanecería sin ser captado y la
es más que una cadena de juegos únicos y, en cada caso, se pierde
vida para cada un o de ellos sería ligeramente más pobre de lo que
el dividendo de la cooperación. 4
podría haber sido de otra manera.
Ahora bien, la idea de un número finito de repeticiones cono-
Así, se puede pensar que es mejor considerar el ejemplo de
cido parece casi tan artificial como el ejemplo único con el que
Hume como una situación independiente en la que existe la posi-
comenzamos. Las sociedades son continuas; los granjeros A y B
bilidad de obtener un dividendo de la cooperación en esa única
pueden no vivir para siempre, pero no saben cuándo llegará a su
circunstancia. Es un trato único. No obstante, la mayoría de las
fin su sociedad en miniatura; por lo tanto, no saben cuándo se
sociedades, incluida la que consiste en los dos granjeros de Hume,
presentará la última jugada para obtener un dividendo de la co-
son más duraderas. Por lo general, no suelen materializarse para
operación; y, consecuentemente, bien podrían proceder como si
esa única oportunidad de asegurar un dividendo de la coopera-

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 KENNETH A. SHF.PSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

su sociedad fuese interminable. Esta forma de la repetición de ju- les, inquebrantablemente individualistas, encuentra que es en su
gadas es la que permite la captación de dividendos de la coopera- interés personal cooperar con su homólogo.
ción... en algunas ocasiones. Antes de descorchar la botella de champaña, permítasenos apre-
Si cada granjero supone que la cadena de oportunidades para surarnos a señalar que la norma de la cooperación recíproca tiene
la cooperación es muy larga, entonces cada uno de ellos puede un "doble malvado". Si la relación hubiese tenido un mal comien-
estar dispuesto a arriesgarse en la primera ocasión. Lo peor que zo —si un o o los dos granjeros no hubiese sido "amable" desde el
podría pasar es que sería explotado una vez, aprendería su lección principio—, entonces el pago con la misma moneda habría refle-
y, simplemente, se rehusaría a cooperar en ocasiones subsecuentes. jado esa desgracia. En cada jugada, cada granjero "castigaría" al
Dada la simetría de la situación, ambos granjeros pueden arriesgar- otro por no haber cooperado la vez anterior. Esa interacción so-
se en ese primer encuentro, lo que arrojaría el resultado de la cial se parecería más a una enemistad encarnizada o a una guerra
celda superior izquierda del esquema 14 y el beneficio de un útil. civil que a un ágape fraternal. 6 Y, sin duda alguna, el m u n d o está
En la siguiente ocasión, cada granjero recordaría que el encuen- lleno de hostilidades étnicas, tribales, raciales e interpersonales
tro anterior había provocado la cooperación del otro, lo cual alen- que se parecen a un pago con la misma moneda demencial. 7
taría a cada un o de ellos a tratar una vez más. En resumen, un El aspecto más feliz de nuestro ejercicio es demostrar que es
pequeño refuerzo positivo muy bien puede embarcarlos por una posible obtener los dividendos de la cooperación como una res-
"senda de cooperación" durante un buen tiempo. Es la "sombra puesta razonable y racional de los individuos a las circunstancias
del futuro" —la perspectiva de generar dividendos de la coopera- en las que se encuentran. Los dogmas religiosos y filosóficos, para
ción no sólo ahora sino de extenderla en el largo plazo— lo que no hablar de los ejecutores exteriores, bien pueden reforzar ese
hace que las jugadas cooperativas parezcan muy atractivas. resultado; pero creemos que les sería mucho más difícil si no pu-
En su célebre obra sobre este tema, 5 Robert Axelrod denomina dieran depender del interés propio de los cooperadores. Lo que
a la primera vez como la estrategia de comportamiento de "ser hemos demostrado es que hay circunstancias en las que existe ese
amable" y, luego, en cada ocasión sucesiva, al hacer lo que el otro tipo de interés.
hizo la vez anterior, lo llama la estrategia de pagar con la misma
moneda. La primera vez, coopera. La siguiente vez, coopera si tu
colega cooperó la última vez; pero no cooperes si él no lo hizo la L O S MECANISMOS ALTERNATIVOS PARA PROVOCAR LA COOPERACIÓN
última vez ni vuelvas a cooperar hasta que él cambie sus malos
modales. Es decir, coopera condicionalmente después de la primera Los valores interiorizados
jugada.
Pasar de la observación de cada granjero jugando su estrategia Por mucho que creamos que las respuestas racionales a las relacio-
de pago con la misma moneda en la repetición de la jugada del nes continuas son el origen de una gran parte de los dividendos
juego del drenado del pantano de Hume (o, como lo llamamos en de la cooperación que la mayoría de nosotros hace efectivos en la
la nota 3, el dilema del prisionero) a la afirmación de que en esa vida diaria, evidentemente no son lo único que existe. Examine-
sociedad existe una norma de reciprocidad significa apenas un peque- mos con brevedad algunas opciones.
ño avance. Los granjeros no han interiorizado un principio reli- Es muy cierto que las personas asimilan valores que las predispo-
gioso (como la Regla de Oro), aunque su comportamiento parece nen a cooperar, aun cuando sólo sea para causar que sean "amables"
mostrarlo; ni existe un leviatán blandiendo su espada para obli- en un primer encuentro, de tal suerte que puedan desarrollarse
garlos a cooperar; por el contrario, en virtud de estar insertos en normas recíprocas; pero no podemos decir mucho acerca de la
una relación social continua, cada uno de los dos egoístas raciona- razón que las lleva a interiorizar un conjunto de principios mora-

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 LAS FÓRMULAS DE IJK POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

les o religiosos antes que otro. Por lo demás, observamos que, como Transformamos el esquema 14 en el 15, cambiando u n o de los
antes lo señalamos, esos principios suelen fracasar con una fre- beneficios én cada una de las celdas diagonales. Así, si uno de los
cuencia desafortunada, pues vemos que los mejores cristianos o soldados de la mafia implica a su compinche, pero el otro no lo
musulmanes o judíos se las arreglan para masacrarse unos a otros hace, su beneficio es ahora - p , un número negativo muy grande y
en nombre de su religión favorita. Sobre lo que sí podemos comen- muy desagradable. Un análisis de esta situación basado en la teo-
tar, de una manera un tanto superficial, es sobre el mecanismo ría del juego, del que sólo consignaremos la conclusión, sugiere
mediante el cual parecen funcionar los principios interiorizados. que existen dos posibles resultados de este juego: o los dos delatan
Para ello, volvamos al esquema 14, pero démosle ahora el nom- y reciben 0 útiles cada uno o ninguno lo hace y reciben 1 útil por
bre de dilema del prisionero (véase la nota 3). Supongamos que cabeza. Cada un o de esos resultados es un "punto de equilibrio",
los dos prisioneros son soldados de la mafia que han jurado omerta en el sentido de que, en cada uno de ellos, ninguno de los jugado-
(silencio) en sus tratos con cualquiera fuera de la familia.8 La ma- res tiene un incentivo para cambiar su estrategia si cree que el
triz de beneficios de la figura n o parece captar muy bien ese valor otro tipo no va a cambiar la suya; por ejemplo: si ambos mañosos A
asimilado. No cooperar en esa situación —es decir, delatar al otro y B están planeando cantar (la celda inferior derecha), entonces
tipo— no es visto con buenos ojos por la familia. En realidad, si el mafioso A difícilmente tiene un incentivo para ponerse muy
ésta lo descubriera, lo normal sería que el delator fuese encontra- poco comunicativo (para no cantar), puesto que ello cambiaría su
do yaciendo en un oscuro callejón con la garganta cercenada y un beneficio de 0 útiles a - 1 útil; y de manera similar en el caso del
canario metido en la boca. ¡Parece ser que interpretamos mal los mafioso B. Alternativamente, si ambos están cooperando al man-
beneficios del esquema 14! Más bien, deberían ser los que apare- tenerse callados (celda superior izquierda), entonces ninguno de
cen en el 15. los dos sería tan tonto como para delatar, cambiando su fortuna
de 1 útil a - P útiles.
Con todo, desde nuestro punto de vista, la teoría del juego no
da suficiente peso psicológico a ese gran beneficio negativo de ~p.
ESQUEMA 15 Sospechamos que ninguno de los soldados se arriesgaría a ser el
único en hablar (sin importar lo bueno que sea el Programa Fede-
El (no) dilema del mafioso*
ral de Protección a Testigos). Omerta, tenemos la sospecha, es fre-
cuentemente la vencedora, los soldados de la mafia cooperan y
Decisión del mafioso B algún ambicioso fiscal de distrito se queda sin muchas conviccio-
No cantar Cantar nes posibles. En consecuencia, es cierto que los valores interioriza-
dos pueden provocar la cooperación, aun en los juegos únicos;
(cooperar) (no cooperar)
pero lo hacen cambiando el juego.
Decisión del mafioso A
No cantar (cooperar) 1,1 -í.-P La ejecución externa
Cantar (no cooperar) -(3,-1 0,0
En el análisis anterior sobre los valores interiorizados, las decisio-
nes de no cooperar reciben un "castigo". Algo (la conciencia) o
* El primer número del par de cada celda es el beneficio neto en útiles para alguien (el Don) transforma el beneficio del juego original por la
el mafioso A; el segundo número es el beneficio en útiles para el mafioso B. circunstancia en la que uno se comporta impropiamente. Cuando
El símbolo p, que significa "malo", ¡es un número muy grande! es muy obvio que alguien más está haciendo trampa con la matriz

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KKNNKTH A. SHKPSLK Y MARK S. BONUIEK

de beneficios, entonces probablemente sea más adecuado pensar en pra. Y no sólo el comprador estaría contento con la existencia de la
ello como en un caso de ejecución externa, el tema de esta sección. 9 institución de ejecución, también lo estaría el vendedor. Al haber
La idea de la ejecución por un tercero de los acuerdos hechos por una institución que lo coaccione para que cumpla, la promesa del
dos individuos que los subscriben (o cooperan) es el principal vendedor se \\?ice creíble. La credibilidad de la promesa del vendedor
mecanismo sobre el que descansa la totalidad de la economía es la que lo induce a comprar. Así, la institución de la ejecución por
neoclásica. En los ámbitos económicos, se supone que, normal- un tercero permite la cooperación (Comprador: "compraré tu pro-
mente, los individuos que subscriben contratos están seguros de ducto". Vendedor: "te garantizo su calidad"). La inexistencia de
que un juez, corte o jefe de policía los hará cumplir y que, además, una institución de ejecución exógena reduce los beneficios tanto
dicha ejecución se hará sin costo y de una manera libre de errores. para el comprador como para el vendedor. 10
En este ejemplo, la ejecución por un tercero es precisamente la En el dilema del mafioso, por ejemplo, imagínese que los bene-
clase de seguridad que se requiere para consumar muchos tratos ficios son los originales del esquema 14. El mafioso A dice al mafioso
(esto es, para captar los dividendos de la cooperación). B: "No voy a hablar"; y el mafioso B dice al mafioso A: 'Yo tampoco".
Imagínese a un vendedor cuyo producto es lo bastante complejo Estas promesas son creíbles porque existe un tercero ejecutor, Don
como para que a un prospecto de comprador le sea imposible decir, Corleone, que impone sanciones a quienes rompen sus promesas.
con sólo mirarlo o patear los neumáticos, si el producto es muy En efecto, la presencia de Don Corleone transforma el esquema 14
bueno o si durará mucho tiempo. Aunque en todo grupo existen en el 15. Lo particularmente interesante de este ejemplo es que, mien-
personas a las que les gusta arriesgarse (y crédulas), sería difícil tras el mafioso A y el mafioso B crean que están jugando al juego
que ese vendedor consumase una venta, aun con un comprador del esquema 15, el Don nunca tendrá que mostrar su poder. En
que, de lo contrario, se interesara en el producto si éste cumpliera realidad, en el caso de aquellos que ignoran la existencia del Don,
con sus expectativas; no obstante, si el vendedor pudiera conven- se podría creer que los dos prisioneros son simplemente ¡hombres
cer al comprador de que el producto es como él lo describe, un o y honestos que cumplen con sus promesas! Alternativamente, se po-
otro podrían distribuirse un dividendo de la cooperación. Para dría pensar que hay "honor entre ladrones" (un principio moral).
facilitar el convencimiento, supóngase que el vendedor afirma: "Yo Mediante la introducción de un tercero ejecutor, de manera
lo garantizo. Si el producto no resulta a su satisfacción en una se- muy semejante a lo que hizo Hobbes con la invención de su Le-
mana, le devolveré el dinero en su totalidad. Si el producto no se viatán, hemos coaccionado realmente a las personas para que se com-
desempeñase durante todo un año como lo he manifestado, le p o r t e n de tal m a n e r a que les produzca un dividendo de la
devolveré una cantidad prorrateada de su dinero". El problema cooperación; pero nuestro análisis estaría deplorablemente incom-
es: ¿qué valor tiene la garantía? El vendedor podría desaparecer pleto si no investigásemos más la naturaleza del ejecutor. Para ser
(como ocurre con las operaciones transitorias) o podría afirmar precisos, necesitamos abordar tres materias: la ejecución costosa,
que la garantía no cubre lo que el comprador reclama ("En la la ejecución imperfecta y los incentivos del ejecutor.
letra pequeña dice que sólo el elemento izquierdo no falla, no el
derecho'); pero si los incentivos del vendedor para faltar a su pro- La ejecución costosa. Cuando el procesador de alimentos se avería y
mesa son fuertes, entonces es probable que el comprador se diga el comerciante a quien se lo compramos nos dice que no es res-
que la garantía "no vale el papel en que está escrita". Como vemos, ponsabilidad suya, sino del fabricante, ¿hasta qué grado estamos
por sí mismas, las garantías pueden no facilitar las cosas. dispuestos a molestarnos para obtener la reparación del agravio?
Si, no obstante, una garantía fuese ejecutable porque existe un Podríamos asumir una carga de bajo costo, como escribir una car-
tercero dispuesto a obligar al otro a cumplir con su promesa, en- ta de queja al fabricante; pero muy probablemente no contrataría-
tonces el comprador bien podría estar dispuesto a hacer la cora- mos a un abogado para llevar al fabricante ante un tribunal de

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 LAS FÓRMl'IAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHKPSLK Y MARK S. BONCHKK.

primera instancia. La verdad del asunto es que la ejecución no no disminuyen el valor de la ejecución por un tercero. Dicho de
carece de costos y que es probable, cuando menos la mayor parte una manera más constructiva: en muchas circunstancias, ni el cos-
del tiempo, que los "pequeños" alejamientos de los acuerdos de to ni las imperfecciones son tan excesivas como para reducir el
cooperación (de tal manera que el garante se vea obligado a hacer valor de la ejecución externa. No obstante, el problema de los in-
honor a su garantía únicamente si la parte garantizada carga con centivos de los ejecutores no es fácil de eludir. ¡Atención!, la mayo-
un costo sustancial) queden sin castigo. En ocasiones, surgen ins- ría de los economistas hace precisamente eso: dan por hecho, por
tituciones para hacerse cargo de esos problemas. Un abogado decreto, que la ejecución entraña un procedimiento de descubri-
emprendedor podría iniciar una demanda colectiva en nombre miento honesto, en el que se determina la falta y se ordena la com-
de todas las víctimas. Cada víctima habría sufrido un costo peque- pensación. Esto, a su vez, ofrece incentivos para que, en primer
ño, quizá, pero, si hay un número lo suficientemente grande de lugar, las personas no abandonen los convenios de cooperación,
víctimas, entonces la cantidad total e n j u e g o podría ser más bien pero plantea la cuestión de cuáles son las características institucio-
grande, lo suficiente como para interesar a un abogado cuya comi- nales que ofrecen los incentivos para que los agentes de la ejecu-
sión ¡es un porcentaje del acuerdo! 11 Con todo, antes de invocar el ción la lleven a cabo. ¿Por qué el agente de tránsito del pueblo,
Leviatán de Hobbes como una solución al problema de la capta- por ejemplo, no habría de dejar ir a su cuñado por exceso de velo-
ción de los dividendos de la cooperación, deberíamos tomar en cidad, pero sí agarrar al "abogado radical" del pueblo que ha sido
cuenta los costos probables de la puesta en práctica de la ejecu- un fastidio tan grande para el departamento de policía? ¿Quién
ción. Podrían no valer la pena. dudaría de que el rabino, el tercer ejecutor de los pueblos polacos
sobre los que escribió el premio Nobel Isaac Bashevis Singer, se
La ejecución imperfecta. Aun cuando los costos sean lo suficiente- aseguraba de que su propio hijo obtuviera pequeños privilegios
mente reducidos como para permitir que la ejecución funcione, en la vida pueblerina? ¿Qué puede impedir que un gobernante
puede no hacerlo perfectamente. Podría no ser mucha molestia, negro recién electo en Sudáfrica aplaste la inconformidad entre
por ejemplo, llevar al comerciante local o al casero al tribunal de la comunidad blanca (algo que le preocupa mucho) ? En resumen,
primera instancia por habernos engañado, pero no existen garan- aunque muchas comunidades —desde los pequeños poblados es-
tías de que el juez haga un juicio "correcto". La ejecución está tadounidenses hasta las aldeas de Europa Oriental, pasando por la
destinada a ser siempre imperfecta, por un lado, porque los jui- comunidad blanca de Sudáfrica— confían en las instituciones de
cios humanos son falibles y, por el otro, porque el enjuiciado pue- la ejecución por un tercero, todas son vulnerables a las dificultades
de ser el cuñado del juez. El asunto es que, a pesar de lo que se que surgen de que los incentivos sean inadecuados. El agente de
dice a los estudiantes de leyes de primer año sobre la superioridad tránsito mencionado no sólo responde a sus obligaciones oficia-
de la ley, el litigio no está menos sujeto al error humano y la co- les, también quiere que su esposa lo deje en paz y quitarse de enci-
rrupción que cualquier otra acción que emprendan los seres hu- ma a sus colegas del departamento. Todos vemos por los nuestros.
manos. Con mucha frecuencia se apela a jueces, policías, agentes El hecho de que los terceros ejecutores puedan responder a sus
de libertad condicional, investigadores y otros 'jugadores" del sis- propios valores es particularmente perturbador cuando se les pre-
tema judicial para que hagan juicios en circunstancias menos que senta, como lo hizo Hobbes, como una solución al problema del
ideales. Y comenten errores. orden en el estado natural. Es decir, la ejecución por un tercero se
ofrece a menudo como la razón de la existencia misma del Estado.
Los incentivos del ejecutor. Si la puesta en práctica normal de la eje- Se considera el Estado como el mecanismo de la comunidad, ante
cución no es demasiado costosa y los errores no son ni demasiado todo, para permitir que los ciudadanos eviten desperdiciar sus re-
frecuentes ni demasiado mayúsculos, entonces esas posibilidades cursos en su propia protección y, de manera más general, para

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 LAS KÓRMLIAS OK IA POLÍTICA

permitir que se produzca la cooperación; pero, como la historia lo 9. LA ACCIÓN COLECTIVA

ha registrado con frecuencia, esa cura puede en ocasiones ser peor
que la enfermedad. Con su monopolio de la fuerza, el Estado fa-
culta a sus funcionarios no sólo para proveer las garantías que per-
mitan que la cooperación tenga lugar entre los ciudadanos sino Para muchos lectores de este libro, la década de los sesenta pare-
también para emplear esa fuerza para sus propios propósitos. Como cerá muy lejana, historia antigua. Aparte de los Beatles, los panta-
dice el antiguo dicho: "¿Quién vigila a los vigilantes?". Hasta que lones acampanados, los lentes de abuelita, los peinados a la afro,
podamos estar satisfechos de que el problema de los incentivos de los bigotes caídos y los collares de cuentas, esa década se recuerda
los terceros ejecutores ha sido resuelto, no deberíamos adoptar quizá más vividamente (a través de ese laberinto de memorias im-
acríticamente esa solución al problema de la cooperación. 12 precisas, en el caso de los que tenemos edad suficiente, o de collages
de documentales, en el de los más jóvenes) como un periodo de
intensas protestas de masas y acciones colectivas. A principios de
CONCLUSIÓN PRELIMINAR esa década, primero en la Universidad de California en Berkeley y
después en todo Estados Unidos, los estudiantes protestaban en
Al final de este capítulo ofrecemos sólo la más preliminar de las contra de la autoridad, aparentemente arbitraria y caprichosa, de
conclusiones, porque seguimos adelante con el análisis en los próxi- los funcionarios universitarios. El Movimiento por la Libertad de
mos dos. Hemos establecido el problema de la cooperación y exa- Expresión y el Movimiento para Salvar el Parque Público fueron
minado varias manifestaciones de ésta en la más simple de las dos tipos de protesta importantes destinados a forjarse un espacio
sociedades: el m u n d o de dos personas. Hemos visto que ese mun- tanto personal como físico dentro del cual poder "hacer lo suyo"
do no es siempre un mund o feliz, puesto que puede no haber ("movimiento" era el sustantivo colectivo de la época).
medios efectivos con los cuales captar los posibles dividendos de la No se trató de la bobada descrita por muchos adultos; era política
cooperación. Los sistemas de valores interiorizados y los terceros seriaconuna agenda seria.En realidad,amedidaqueladécada avanza-
ejecutores son promisorios en cierta medida, pero no carecen de ba, la acción de masas se extendió más allá de los campus universi-
peligros. La repetición de las interacciones sociales puede permi- tarios y la agenda de las protestas se hizo explícitamente política:
tir que se desarrolle la cooperación, porque las perspectivas de las
relaciones continuas en el largo plazo pueden ser demasiado va- • protesta en favor de los derechos civiles, que culminó en
liosas como para ponerlas en peligro haciendo trampa en alguna con una marcha a Washington de cientos de miles de partici-
oportunidad; pero la repetición tiene su lado oscuro, con los ce- pantes y a la larga produjo una legislación histórica sobre los
los, la enemistad y la venganza como secuelas. La cooperación es derechos civiles y el derecho al voto;
un asunto complejo y no es sorprendente que la humanidad se
haya levantado con tanta lentitud del estado natural y, en el mejor • protesta en contra de la guerra de Vietnam, que culminó
de los casos, lo haya hecho con tanta imperfección. con una marcha al Pentágono (también de cientos de miles
En el siguiente capítulo ampliaremos el análisis. Una sociedad de personas, descrita brillantemente por Norman Mailer en
de dos, como la que consideramos en este capítulo, es muy artifi- su libro Los ejércitos de la noche) y a la larga provocó que un
cial y sólo se debería pensar en ella como un elemento o módulo presidente en ejercicio desistiera de buscar la reelección;
básico de la sociedad en su conjunto. Hacia esta última volvere-
mos la vista en lo sucesivo, al igual que hacia los temas de la coope- • protesta en contra de la degradación del medio ambiente,
ración entre n personas y de la acción colectiva. que culminó con una manifestación de masas en Washing-

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

ton el Día de la Tierra y, a la larga, en la histórica elabora- sinfónica se las arreglan para tocar juntos? ¿Cómo nos aseguramos
ción de reglamentos para la protección del medio ambiente de que las personas hagan lo que les corresponde en las empresas
y la creación de una agencia de nivel ministerial encargada colectivas, como limpiar la habitación o el cuarto del televisor co-
del medio ambiente. munes en el dormitorio universitario? En resumen, mucho de lo
que hacemos en la vida lo hacemos en grupo, tanto que a menudo
Las semillas de las protestas de masas fueron cultivadas con amo- cometemos el error de la falsa personificación y hablamos como si
roso cuidado durante ese periodo y produjeron sus retoños en los los grupos tuvieran vida propia. De hecho, durante la mayor parte
años setenta, ochenta y, ahora, en los noventa: protestas de masas de este siglo, el estudio de la política se formuló como el estudio
relacionadas con los derechos de la mujer y la discriminación con- de los grupos.
tra los homosexuales y las lesbianas y con nuevas causas ambienta-
les (sobrecalentamiento mundial, reducción de la capa de ozono,
destrucción de los bosques tropicales, minería a cielo abierto, ener- E L GRUPO COMO BASE DE LA POLÍTICA
gía nuclear, disposición de los desperdicios tóxicos y especies en
peligro de extinción, por sólo nombrar algunas). Quizá la más No es un accidente que la mayor parte del discurso político se
destacada de ellas en el presente es la que abarca ambos lados de exprese desde el punto de vista de los grupos. En toda sociedad
la cuestión del aborto: los movimientos provida y los de la libre numerosa, es simplemente imposible pensar en individuos; por el
elección. contrario, pensamos en una cuestión desde el punto de vista de
Habiéndonos acostumbrado a leer acerca de la acción de ma- los grupos que se interesan en ella y en un conflicto desde el pun-
sas en nuestros campus y en las calles de nuestras ciudades, tal vez to de vista de los grupos que se alinean a uno u otro lado de la
lo hayamos considerado como algo habitual y no hayamos logrado línea divisoria. Los granjeros cabildean tanto en busca de apoyos a
apreciar que, en realidad, es un fenómeno desconcertante. La ac- los precios de sus cosechas como de aranceles altos para mantener
ción de masas entraña enormes cantidades de individuos que de- fuera de sus mercados nacionales las cosechas de otros países; los
ciden participar; sin embargo, ¿qué importancia puede tener una consumidores, por supuesto, se encuentran al otro lado de esas
persona para el resultado final al asistir a una de esas reuniones? cuestiones. Los sindicatos presionan por aumentos a los salarios
Inevitablemente, su contribución individual será mínima, mien- mínimos obligatorios y mejoras de sus prestaciones, a lo que se
tras que el costo de emprender la acción está lejos de ser insignifi- oponen los grupos de patrones. Los grupos minoritarios urgen la
cante: la participación entraña tiempo, posiblemente gastos y quizás aprobación de leyes sobre derechos civiles, mientras que aquellos
poner en riesgo la vida. Sumado todo eso, parecería que el benefi- cuya ventaja competitiva se ve reducida por esas leyes se oponen.
cio instrumental es pequeño y el costo potencial, alto. La partici- Las organizaciones de productores de insumos buscan diversas
pación parece una locura, ¿no es cierto? En las próximas páginas protecciones contra la competencia comercial, a expensas tam-
exploraremos esta cuestión. bién de los consumidores. Los grupos de profesionales quieren
También queremos examinar otras manifestaciones de la parti- autoridad para regular, mientras que quienes utilizan los servicios
cipación colectiva y tratar de entender por qué ocurre. ¿Por qué profesionales quieren que se regule esa autoridad. Las asociacio-
los individuos de una comunidad parecen seguir ciertas conven- nes de colegios y universidades buscan grandes asignaciones para
ciones, como que todos conduzcan por la derecha del camino (con la ayuda a los estudiantes y vastos presupuestos de investigación
excepción de ingleses y japoneses, que conducen a la izquierda)? gubernamentales, tan sólo para que se les opongan a los que quie-
¿Cómo puede un gran número de personas coordinar su compor- ren que esas limitadas asignaciones presupuestarias se destinen a
tamiento, como cuando todos los miembros de una gran orquesta sus propias actividades. La lista es interminable.

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHKPSI.E Y MARK S. BONCHEK

En un sistema político plural, esos grupos se conocen como Para los observadores del siglo xix, como Alexis de Tocqueville,
"cabilderos", "grupos de interés" o, más peyorativamente, como "gru- el forcejeo de las luchas intestinas de los grupos era la característi-
pos de presión". En el plano de agregación más alto, éstos son en ca definitoria de la vida política estadounidense. En realidad, ad-
realidad conjuntos de grupos, las llamadas asociaciones cumbre o miraban el pluralismo político voluntarista, inexistente en las
cúpula, que van desde las federaciones de organizaciones de traba- sociedades menos liberales. 2 Con todo, ya fuese en su forma
jadores, cuyos miembros son sindicatos, a las de organizaciones pluralista o en la menos liberal, la formulación de la política basa-
patronales, cuyos miembros son sociedades anónimas, pasando por da en el grupo consideraba que dichas entidades eran fundamen-
las federaciones rurales, compuestas por agencias agrícolas loca- tales y daba por sentada su existencia. El axioma fundamental era:
les. En planos menores, los grupos simplemente representan con- el interés común, comoquiera que se defina y comoquiera que se llegue a él,
juntos de individuos que comparten un interés común: el Club de genera de manera natural organizaciones coherentemente motivadas para
Caza y Pesca, el Club de Usuarios de Computadoras de Bolsillo, la satisfacerlo; la política trata sobre la manera en que dichas organizaciones
Sociedad de Beneficencia de la Policía, la Federación de Entrena- se apoyan y oponen unas a otras.
dores de Basquetbol de Escuelas Secundarias o la Asociación de
Ciencia Política de Nueva Inglaterra.
La ubicuidad misma de los grupos en los sistemas políticos plu-
rales explica por qué, durante la mayor parte de la primera mitad
CASO 12 . ¿A QUIÉN SE REPRESENTA?
del siglo xx, el estudio de la política fue el estudio de los grupos.
Se consideraba que los resultados políticos eran el resultado de las
luchas entre los grupos. De hecho, en su interpretación más cono- Los pluralistas creen que los grupos se forman de manera
cida, Arthur Bentley escribió casi como un físico acerca del "para- natural a partir de intereses comunes. Si tal creencia fuese
lelogramo de fuerzas" que constituyen las interacciones y luchas correcta, los grupos se formarían prácticamente en propor-
intestinas de los grupos. 1 Se imaginaba el statu quo en cualquier ción a los intereses de la gente; encontraríamos un mayor
dominio político como un punto en una página: los cambios se número de organizaciones en torno a intereses comunes a
dan cuando las diversas fuerzas que influyen en ese punto lo des- un mayor número de personas. Las pruebas de tal hipótesis
plazan por la página. Bentley consideraba que cada grupo partici- pluralista son muy débiles. Kay Schlozman y J o h n Tierney
pante en la refriega consiste en una "dirección" y una "magnitud". analizaron los grupos de interés que representan las ocupa-
La dirección indica los cambios que un grupo quiere hacer en el ciones de las personas y las funciones dé estas últimas en la
statu quo; la magnitud mide el poder político del grupo. Un grupo economía.* Basándose en datos del censo y en listados de gru-
puede "empujar" el statu quo —el punto en la página— hacia el pos de interés, compararon el número de personas en Esta-
extremo derecho; otro, un poco hacia abajo y a la izquierda (lo dos Unidos que tienen funciones específicas en la economía
que revelaría su débil influencia política); un tercero, hacia arri- en particular y el número de organizaciones que represen-
ba, con una magnitud diferente. El efecto neto de ese forcejeo en tan esos papeles en Washington. Descubrieron que, a media-
uno y otro sentidos —la resultante de las diversas fuerzas aplicadas dos de la década de los ochenta, por ejemplo, 4 por ciento
al statu quo— es un nuevo statu quo de la política. Desde ese punto de la población buscaba trabajo, pero sólo un puñado de or-
de vista, la política se vuelve como la física, cada grupo es un "vector
de fuerza", y el resultado político de la lucha es simplemente la
resultante de las diversas fuerzas actuantes. * Organized Interests and American Democracy, Nueva York, Harper and
Row, 1986, pp. 69-71.

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK

ganizaciones representaba en realidad a los desempleados EXPLICACIONES DE LA COOPERACIÓN

en Washington. 1
Existe una disparidad considerable de la representación La acción colectiva como cooperación entre múltiples personas
en Washington entre las categorías de individuos de la po-
blación, como lo sugiere el cuadro siguiente. Schlozman y Los grupos de individuos que persiguen algún interés común o
Tierney destacan, por ejemplo, que hay al menos una doce- algún objetivo compartido —el mantenimiento de un habitat de
na de grupos que representan a los ciudadanos de mayor caza y pesca, la creación de u n a red para compartir programas
edad, pero ninguna para los de mediana edad. Ducks Unli- de computadora, el cabildeo por una legislación favorable, la in-
mited es una organización que se dedica a la conservación terpretación de u n a sinfonía de Beethoven, o lo que sea— consis-
de los patos en su habitat; los pavos, por otra parte, no tie- ten en individuos que corren con algún costo o hacen alguna
nen a nadie que trabaje en favor suyo. La incapacidad de los contribución en beneficio de la meta común. Cada miembro del
pluralistas para explicar por qué los grupos se forman en Club de Caza y Pesca, por ejemplo, paga u n a cuota anual y destina
torno a ciertos intereses y no en torno a otros llevó a algunos un fin de semana al año a limpiar los ríos y bosques del coto de
especialistas a investigar la dinámica de la acción colectiva. caza propiedad del club.
La obra de Mancur Olson, que examinaremos más adelante, Podemos reflexionar sobre esto de una manera analítica, ale-
es la impugnación más conocida a los pluralistas. jándonos un tanto de los ejemplos específicos, como en un ejem-
plo de la cooperación en gran escala entre dos personas. De
Función del % adultos en %de Tipo de org. en Proporción c acuerdo con esto, en la situación más simple, cada u n o de los indi-
individuo en EU organizaciones Washintong, D.C. adultos
la economía viduos de un grupo numeroso tiene dos opciones en su repertorio
Gerencial/ Asociaciones de comportamientos: "contribuir" o "no contribuir" a la empresa
Administrativa 7 71.0 comerciales 10.10 grupal. 3 Si el número de quienes contribuyen es lo suficientemen-
Profesional/ Asociaciones
Técnica 9 17.0 profesionales 1.90
te grande, entonces se logra un objetivo del grupo; sin embargo,
Estudiantes/ Organizaciones al igual que en el juego del drenado del pantano de Hume del
Maestros 4 4.0 educativas 1.00 capítulo anterior, hay un giro inesperado. Si se alcanza la meta del
Trabajadores Organizaciones grupo, entonces cada uno de los miembros del grupo disfruta de sus
agrícolas 2 1.5 agrícolas 0.75
Incapacitados Organizaciones
beneficios, sin importar si contribuyó o no a su logro. Si se drena el pan-
para trabajar 2 0.6 de incapacitados 0.30 tano, los mosquitos no molestan a ninguno de los granjeros, bene-
Otros ficio completamente independiente de los grados de contribución.
trabajadores Sindicatos 0.10
no agrícolas 41 4.0 En el próximo capítulo nos referiremos a la meta de ese tipo como
En el hogar 19 1.8 Organizaciones un bien público, puesto que, una vez que se provee, queda a la dispo-
de mujeres 0.09
Pensionados
sición de todos, sin importar si participaron o n o en su provisión. 4
12 0.8 Organizaciones
de pensionados 0.07 Aunque lo anterior puede parecer una simple extensión del
Organizaciones
en busca Organizaciones problema de la cooperación entre dos personas del capítulo ante-
de empleo 4 0.1 de desempleados 0.03
rior, existen varias complicaciones en las cuales debemos detener-
nos. En primer lugar, necesitamos definir si la situación es dicótoma,
+
Desde luego, el número de organizaciones es sólo u n a medida aproxi-
en cuyo caso, la meta del grupo se alcanza o no, o continua, en
mada del grado en que las diversas categorías de ciudadanos están re- cuyo caso, el resultado varía cuantitativamente con el número de
presentadas en el mundo de los grupos de interés de Washington. contribuyentes. Casi siempre es imposible transformar una situa-

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 LAS FÓRMLIAS DE IA POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHEK

ción dicótoma en una continua, aunque a menudo es más fácil to, que la meta no se alcanza. ¿Sería tan insensato alguno de los
pensar en función de un resultado dicótomo; por ejemplo: consi- miembros del grupo como para reconsiderar su decisión? Difícil-
dérese el comportamiento de las alianzas durante los tiempos de mente, porque, si, digamos, la sra. j decidiera no contribuir, en-
guerra (o el comportamiento en equipo durante el Super Tazón). tonces su beneficio sería -C (el costo que paga) y todavía no habría
Dependiendo del número de contribuciones individuales (en com- beneficio compensatorio (puesto que este último se produce úni-
paración con las contribuciones obtenidas por el otro lado), los camente si todos contribuyen). Consecuentemente, es posible que
aliados pueden, ganar la guerra o bien perderla (resultado dicóto- un grupo se quede atorado en una "trampa de equilibrio" en la
mo); pero, a no dudarlo, se puede pensar en la "victoria" como en que nadie contribuya, aun cuando todos se beneficiarían más si
algo que varía desde el éxito total hasta algo mejor que un empate todos contribuyeran.
(o, peor aún, una victoria pírrica) y en la "derrota" como en algo Ahora bien, no creemos que eso sea muy probable. Todos se
que va desde una ligera pérdida de último momento hasta la hu- darán cuenta de que todos los demás se beneficiarían del hecho
millación total. Para no complicar demasiado las cosas, en el resto de alcanzar la meta del grupo y de que la única manera de que eso
de este capítulo, nos quedaremos con la circunstancia dicótoma: ocurra es que todos contribuyan. Así, como todos los demás miembros
la meta del grupo se alcanza o no se alcanza. del grupo, la sra. j hace el cálculo siguiente:
En segundo lugar, en una situación en la que intervienen múl-
tiples personas, necesitamos especificar cuántos contribuyentes son Si no contribuyo, entonces obtengo un beneficio de 0. Si contri-
necesarios para alcanzar la meta del grupo. Dicho de otra manera, buyo y todos los demás lo hacen, entonces obtengo un beneficio
necesitamos especificar la relación entre las decisiones de contri- de B-C> 0. Si contribuyo, pero alguno otro no lo hace, entonces
buir o no contribuir de los individuos y el resultado final (lo que obtengo -C. Todos los demás hacen el mismo cálculo; y todos los
los economistas denominan XA función de producción). En uno de los demás se dan cuenta de que, por un lado, cada uno de los miem-
extremos, se requiere la participación unánime: a menos que cada bros del grupo evalúa su posición fundamental y, por el otro, no
persona del grupo contribuya, la meta del grupo sigue siendo se gana nada con no contribuir (además de que se evita el poner-
elusiva. Se trata de una situación particularmente interesante que se uno mismo en peligro).
debemos analizar. Supongamos que cada individuo del grupo eva-
lúa la meta del grupo en cierto grado, digamos B útiles (donde B Es decir, sospechamos que los individuos se las arreglarán para
es el "beneficio"), y asumamos que B > O.5 Supongamos también coordinarse o para contribuir, porque, en comparación con el re-
que el valor de utilidad de la contribución al proyecto del grupo sultado de la trampa de equilibrio, hay un beneficio en hacerlo,
es -C útiles (C es el "costo"), donde es C > 0 también. Si C> B, porque la participación de cada persona es absolutamente esen-
entonces nadie contribuiría, sin importar cuántos otros lo hicieren. cial y porque cada un o de ellos sabe eso y sabe que todos los demás
Simplemente, no valdría la pena, puesto que el beneficio neto de lo saben. En resumen, existe cierto número de factores de refuer-
los costos, B - C, sería negativo. Aun cuando todas las demás per- zo que causan que los individuos consideren la contribución como
sonas del grupo hubiesen contribuido (por alguna razón aviesa), la acción razonable en esas circunstancias y crean que todos los
la última persona no lo haría, porque el costo excedería al benefi- demás la considerarán, también, como la acción razonable. El caso
cio. Por otra parte, si B > C, entonces afirmamos que todos los en el que "todos contribuyen" es lo que Thomas Schelling deno-
miembros del grupo contribuirán. ¿Por qué? minó el punto focal.6
En realidad, existen dos resultados posibles cuando B > C, pero Supongamos, ahora, que ya no es necesaria una tasa de contri-
afirmamos que sólo aquel en el que todos contribuyen tiene senti- bución unánime; en realidad, de las n personas de nuestro grupo,
do. Supóngase que todos decidieron no contribuir y, por supues- supongamos que sólo son necesarios k contribuidores para que se

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 KKNNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

En consecuencia, para que se logre el objetivo del grupo, es

alcance el objetivo del grupo (donde k es un número mayor que 0,
evidente que debe prevalecer una especie de condición muy "gra-
pero menor que n). En ese caso, el cálculo de la sra. 7 es considera-
ve" para que tenga lugar una contribución suficiente: exactamen-
blemente diferente, como puede verse en la el esquema 16. Si me-
te k individuos necesitan creer que lo más probable es que ellos, y
nos de k-1, o más de k-1, de sus colegas contribuyen, entonces el
sólo ellos, contribuirán. Nosotros afirmarnos que esto plantea un
contribuir no es rentable para ella. En cualquiera de esos dos casos,
problema mucho más complejo para los miembros del grupo que
cosecha un mayor beneficio si no contribuye (0,en lugar de -C, y B,
el caso en el que se requería la unanimidad; en realidad, sugeri-
en lugar de B-C, respectivamente). La contribución de la sra. j es
mos que el "punto de equilibrio", k, es una determinante crucial
fundamental sólo si contribuyen exactamente k - 1 miembros del
de si ese grupo es capaz o no de actuar unido.
grupo, en cuyo caso, ella obtendría B-C> 0, en lugar de 0, al con-
Tomemos un ejemplo concreto. Supongamos que n = 100. Ya
tribuir. La sra. j no sabe con claridad qué acción emprender, por-
analizamos el caso de k = 100, el requisito de la contribución uná-
que no puede anticipar si van a contribuir menos de k - 1, más de
nime, y llegamos a la conclusión de que esta última es un suceso
k - 1 o exactamente k - 1 de sus colegas.
verosímil. ¿Qué pasaría si k fuese un número relativamente gran-
de, pero menor que 100, digamos k = 95. En su gran mayoría, los
miembros del grupo, incluida la sra. j , pensarán con toda seguri-
ESQUEMA 17
dad que, si quieren alcanzar la meta del grupo, muchísimos de
ellos van a tener que contribuir. El grupo no puede soportar de-
Elección Núm. de miembros masiados desertores sin perder la meta por completo. Nos parece
de la sra. j contribuyentes de otro grupo que, al igual que entre el resultado de que ninguno de los miem-
menos de k-l exactamente k-\ k 0 más bros contribuya y k de ellos lo hagan, habrá una tendencia a que k
(o posiblemente aún más que k) miembros termine contribuyen-
Contribuyente -C B-C B-C
do. ¿Qué pasaría si k = 85? Una vez más, habría una considerable
No contribuyente 0 0 B presión psicológica sobre las personas para que contribuyeran,
aunque no tanta como cuando k es igual a 95 o a 100. A medida
que k se reduce, la presión también lo hace.
Consideremos el caso de k = 25. En este ejemplo, habrá con
toda seguridad un enorme número de miembros del grupo que
Esta evolución sugiere que existen dos posibles resultados ra- calculará que su contribución simplemente no se necesita. Esto no
cionales, o de equilibrio: o nadie contribuye o exactamente ¿miem- quiere decir (necesariamente) que sean mezquinos, sino más bien
bros lo hacen. En cualquiera de los dos casos, ninguno de los que se sienten liberados para emplear sus esfuerzos en otras cosas,
miembros del grupo tendrá una razón para reconsiderar su ac- sin poner en riesgo el logro de la meta del grupo. En lugar de ir
ción. Si nadie contribuye, entonces la sra. j (o cualquier otro miem- con otros 24 miembros del Club de Caza y Pesca a recoger la basu-
bro, por lo demás) sería tonta si contribuyera. Por otra parte, si ra a lo largo del río, por ejemplo, la sra. j llega a la conclusión de
exactamente k personas contribuyen, entonces las que no contri- que es mejor destinar esa tarde de sábado en particular a llevar a
buyan no tienen necesidad de contribuir (y no sería aconsejable sus hijos a comprarles ropa de primavera. Nos parece que la co-
que lo hicieran, puesto que disfrutan del beneficio del grupo aun operación es especialmente difícil de obtener de los miembros de
cuando no hayan contribuido), mientras que los k miembros que un grupo cuando es por completo evidente que no es esencial; y esa
contribuyen saben que todos y cada uno de ellos son absoluta- evidencia aumenta a medida que k se reduce en comparación con n.
mente fundamentales.

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 LAS FÓRMLIAS DE IA POLÍTICA
KENNKTH A. SHEPSEE Y MARK S. BONCHEK

Cuando k se reduce mucho, casi todos los miembros del grupo vuelve más tenue. Es difícil sentirse parte de un grupo de diez
se escabullen, para dedicar sus energías a actividades que no tie- millones de personas. Ciertamente, todos los residentes de Nueva
nen que ver con el grupo. El pronóstico "racional" es que el obje- York tienen la obligación de mantener libres de basura las calles y
tivo del g r u p o s i m p l e m e n t e n o se alcanzará; sin e m b a r g o , parques de su ciudad, pero es difícil apelar a un sentimiento de
sospechamos que, en esas circunstancias, pueden entrar enjuego pertenencia a un grupo cuando se urge a los colegas a que salgan
otros factores, factores que no incorporamos en el análisis que se en una hermosa tarde de sábado a limpiar las riberas del río
presenta en el esquema 16. En todo grupo hay siempre algunas
Hudson.
personas que "hacen lo correcto", sin importar nada más. En pri-
A medida que C aumenta, si n, k y B - C se mantienen fijos, ha-
mer lugar, pueden asegurarse útiles directamente de su participa-
brá una tendencia a que el grupo no logre asegurar su objetivo. El
ción misma (recorrer el río del club de arriba abajo en una hermosa
equilibrio del "nadie contribuye" parece especialmente imperioso
tarde de primavera es agradable). En segundo lugar, como lo hici-
en el caso en que Csea grande, aun cuando B- Cpermanezca fijo,
mos notar en el capítulo anterior sobre la cooperación entre dos
debido a que el riesgo psicológico de contribuir (pagar el costo de
personas, es posible que hayan interiorizado un sistema de valores
-C) y de que el grupo no logre el número k de contribuidores es
que las alienta a contribuir a la vida en grupo. Sin duda alguna, a
inhibidor.
medida que disminuyan las presiones psicológicas y estratégicas a
Finalmente, a medida que 5 - C a u m e n t a , manteniendo fijo todo
las que antes aludimos, las personas abandonarán la participación;
lo demás, crece la importancia de la meta del grupo y, en esas
pero quizá no todas y, si sólo son necesarias unas cuantas para ase-
circunstancias, las personas están dispuestas a correr riesgos psico-
gurar la meta del grupo, entonces ésta muy bien se puede alcanzar.
lógicos. Dado cualquier tamaño n del grupo y un grado de contribu-
La conclusión general de este análisis es que la combinación de
ción k decisivo, las perspectivas de que el grupo obtenga suficientes
las presiones estratégicas y psicológicas que alientan a la contribu-
contribuidores se incrementan a medida que B-Caumenta.7
ción se incrementa a medida que k aumenta en comparación con
n. Si n se mantiene fijo (como lo hicimos en el ejemplo anterior),
La cooperación y la coordinación entre múltiples personas
las probabilidades de que haya una contribución suficiente decre-
cen a medida que k disminuye; lo cual es, sin duda alguna, una
En cierto sentido, acabamos de abordar la clase más fácil de co-
conclusión nada obvia, puesto que parecería que, a medida que k
operación entre múltiples personas, puesto que el grupo sólo bus-
disminuye, es "más fácil" asegurar la meta del grupo; no obstante,
ca una cosa —lo que hemos estado llamando la "meta" o el
como salvedad, sugerimos que, en el caso de un k muy reducido,
"objetivo" del grupo— y cada un o de sus integrantes comparte un
puede haber un aumento de las probabilidades de éxito del gru-
interés en obtenerla. Ahora queremos añadir a este estofado ana-
po, puesto que con frecuencia hay unos "cuantos dignos de con-
lítico una cucharada de complejidad y una pizca de conflicto de
fianza" que contribuyen por razones no estratégicas.
intereses.
Esas tendencias generales se hacen más pronunciadas a medi-
da que n, Co B -C aumentan, manteniendo fijo k. Cuando n au- LA MULTIPLICIDAD. Supongamos que hay muchas cosas que un gru-
menta, la conclusión general consignada en el párrafo anterior po podría querer, que a los miembros del grupo les es indiferente
sigue siendo válida; es prácticamente equivalente a mantener fijo cuál de ellas se obtiene, siempre y cuando se obtenga una de ellas.
n y dejar que k disminuya; aunque no por completo. Nos parece Los miembros de un club social, por ejemplo, podrían disfrutar
que, a medida que n aumenta, la identificación psicológica con el juntos una velada en el ballet o una noche de ópera. Les es indife-
grupo, una identificación que bien puede afectar los útiles de be- rente cuál de las dos, siempre y cuando lo hagan juntos. Supongamos
neficio que uno disfruta cuando se alcanza la meta del grupo, se entonces que un miembro típico del grupo, la sra. j nuevamente,

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LAS FÓRMITAS DE IA POLÍTICA

tiene esas dos opciones: ir a la ópera o ir al ballet. Si todos los por ciento de probabilidades de que coordinaran sus decisiones:
miembros del grupo deciden lo mismo, entonces cada uno recibe una posibilidad entre cuatro de que ambas fueran a la ópera, una
un beneficio de B útiles (se requiere la asistencia de todos para posibilidad entre cuatro de que ambas fueran al ballet y dos posibi-
obtener esos útiles, porque el grupo cumple con los requisitos del lidades entre cuatro de que fueran por caminos diferentes. En el
precio especial para grupos y obtiene asientos de primera). No caso de tres personas, las posibilidades de que todas se coordina-
lograr coincidir en una decisión común produce un beneficio ran se reducen a 25 por ciento y, en el de cuatro personas, a 12.5
positivo menor que B, digamos ¿útiles (donde b< B), aunque con por ciento. Por lo general, en el caso de un grupo de n personas,
una excepción: si todos logran coordinarse en una decisión co- las posibilidades de que todas elijan el ballet o de que todas elijan
mún, pero la sra. j no lo hace, entonces el beneficio de ella es de 0. la ópera son de (V 2 )" _1 , un número que rápidamente se acerca a
La situación que enfrenta la sra. j se muestra en el esquema. cero a medida que n aumenta (si n = 10, por ejemplo, las probabi-
lidades de que tenga lugar u n a coordinación exitosa son de
0.00195). Como pronto lo demostraremos, si no existe una especie
ESQUEMA 18 de mecanismo de coordinación, es difícil que los grupos obtengan
los dividendos de la cooperación cuando hay direcciones alternas
Elección de Elecciones de los otros hacia las cuales pueden optar sus miembros.
la sra. j Aunque no nos extenderemos en el análisis, parecería que la
Todos eligen Todos eligen No hay repetición de jugadas puede tener la misma clase de efecto saluda-
la ópera el ballet consenso ble en este tipo de interacción de grupo que la que tiene dos per-
Ópera B 0 b sonas. Las personas probablemente se coordinarían para ir por el
Ballet 0 B b mismo lado de la carretera al conducir, aun a falta de un agente
de tránsito, tan sólo en virtud de hacerlo una y otra vez. Si un ex-
traterrestre cayera en medio de la calle Beacon, en Boston, espera-
mos que aprenda a permanecer a la derecha muy rápidamente
La última columna de la figura es irrelevante para la sra. j : su (habría toda clase de conductores de Boston que se lo harían sa-
beneficio es el mismo, sin importar lo que haga, puesto que ya ber si hiciera lo contrario). De manera similar, podemos imaginar
existe la división entre sus posibles acompañantes. Así, para los que, después de algunos ensayos y errores, nuestro grupo social se
propósitos del análisis, sólo es necesario examinar las primeras dos coordinaría implícitamente, yendo, por ejemplo, a la ópera en los
columnas y las primeras dos filas del esquema. El análisis teórico meses pares y, al ballet, en los impares. 8
del juego nos dice lo obvio: que hay dos resultados "racionales" o
"de equilibrio" de la actividad de ese grupo. Así, casi lo único que
la teoría del juego puede decirnos es que el grupo debe coordi- ESQUEMA 19
narse. No nos dice cómo ni tampoco qué debe hacer la sra. j . Para ELECCIONES DE LOS OTROS
ser más precisos, lo único que nos dice es que cada persona debe Elección de Todos eligen Todos eligen No hay
"arrojar una moneda al aire". la sra. j la ópera el ballet consenso
En esas circunstancias, entonces, la multiplicidad de metas de-
seables del grupo significa que en realidad será difícil que el grupo Ópera BvB2...,Bn 0 b
alcance una de ellas. Si sólo hubiese dos personas, por ejemplo, y Ballet 0 P1,p2,...,Pn b
cada una de ellas lanzara una moneda al aire, entonces habría 50

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 LAS FÓRMUIAS DE I A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

EL CONFLICTO DE INTERESES. Consideremos ahora la situación, pro- dar en este ejemplo, como fue el caso en algunas otras situaciones
bablemente la típica, en la que existen varias metas diferentes que que hemos examinado; pero la realidad es que, antes bien que
un grupo podría perseguir y en la que los miembros del grupo depender de que el problema se resuelva por sí mismo de alguna
valúan de manera distinta las diferentes metas. Esa situación se manera, lo típico es que un grupo institucionalice una solución. Ésta,
describe en el esquema 19: la sra. j , el miembro típico del grupo, nos parece, es la importanteobservaciónquehaceMancurOlson en
obtiene B. útiles si todos los miembros del grupo se coordinan su fundamental obra The Logic of Collective Action {La lógica de la
para ir a la ópera y P útiles si todos van al ballet. No es necesario acción colectiva) .9
que esos dos beneficios sean el mismo y, dependiendo de su mag-
nitud relativa, la sra. j tendrá preferencias muy específicas en cuanto
al concierto respecto al cual preferiría que sus colegas se coordi-
L A LÓGICA DE LA ACCIÓN COLECTIVA, DE O L S O N
naran, aun cuando tanto B como p sean mayores que b. Desde
luego, si todos los miembros del grupo clasifican en el lugar más
Olson, que escribió en 1965, se enfrentó básicamente al sistema
alto la misma opción, entonces no habrá problema, pero entonces
de valores de las ciencias políticas. Descubrió que el supuesto
tampoco habrá conflicto de intereses; sin embargo, en el intere-
pluralista del tiempo, en el sentido de que los intereses comunes
sante caso en que sí hay conflicto de intereses —cuando B > P,
entre los individuos se transforman automáticamente en la orga-
pero 2^ < pA, para los miembros del grupo y y k, respectivamente—,
nización de grupos y en acciones colectivas, era discutible. Los in-
el problema de la cooperación entre los miembros del grupo se ve
dividuos se ven tentados a "aprovecharse" de los esfuerzos de otros,
exacerbado, puesto que no sólo tienen que superar las dificulta-
tienen dificultades para coordinarse respecto a múltiples objeti-
des normales de la coordinación asociadas a la complejidad (como
vos (complejidad) e incluso pueden tener diferencias de opinión
acabamos de ver), sino también las inherentes diferencias de opi-
sobre el interés común que deben perseguir (conflicto de intere-
nión intragrupales sobre adonde ir.
ses) . En resumen, la idea del grupo como base de la política no
Es concebible que, en ciertas situaciones específicas, el conflic-
tiene un sustento sólido: no se puede meramente dar por sentado
to de intereses se pueda resolver de una manera relativamente in-
que los grupos surgen y se mantienen; antes bien, la formación y
dolora. Si, por ejemplo, cinco de los seis miembros de un grupo
el mantenimiento son los problemas medulares de la vida en grupo y
prefieren marcadamente la ópera al ballet, entonces no se requie-
de la política en general.
re que el único aficionado de este último piense mucho en que, si
Olson es de lo más persuasivo cuando habla de los grupos nu-
el grupo ha de alcanzar una u otra de sus metas, va a terminar en la
merosos y de la acción colectiva de las masas. En esas situaciones,
ópera. Pero, ¿qué ocurre en la situación en que un grupo de quince
como muchas de las manifestaciones y reuniones de la década de
personas está irremediablemente dividido en cinco apasionados
los sesenta, n es muy grande y k es relativamente reducido. Lo cual
amantes delaópera, cinco apasionados amantes del ballet, tres miem-
no es sino otra manera de afirmar que ningún individuo es muy
bros ligeramente inclinados por la ópera y dos miembros ligera-
importante, y mucho menos esencial, para el logro de una meta
mente inclinados por el ballet? Tal situación es lo suficientemente
colectiva. En esas circunstancias, el m u n d o de la política es un
compleja como para requerir una especie de solución institucional,
poco como el juego del drenado del pantano de H u m e en gran
como lo es en realidad la mayoría de las situaciones que entrañan
escala, en el que la estrategia predominante de cada individuo
tanto la complejidad como el conflicto de intereses. No estamos
consiste en no contribuir.
afirmando que los grupos, aun los numerosos, no se las arreglen
Olson afirma que esa dificultad es más grave en los grupos nu-
para superar esas dificultades de maneras interesantes, a menudo
merosos por tres razones. Primera, los grupos numerosos tienden
idiosincrásicas; la repetición de jugadas, por ejemplo, podría ayu-
a ser anónimos. Cada hogar de una ciudad es una unidad contri-

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 LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA KENNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHF.K

buyente y puede compartir el deseo de ver que se reduzca el im- ostracismo social, es más fácil de aplicar. Finalmente, los grupos
puesto predial, pero, más allá de eso, es difícil forjar la identidad pequeños recurren a menudo a la repetición de jugadas y, por lo
de un grupo sobre esa base. Segunda, en el anonimato del contex- tanto, pueden emplear estrategias de represalias para provocar la
to colectivo, es particularmente plausible afirmar que ninguna contribución.
contribución de un solo individuo significa una gran diferencia. A diferencia de los grupos numerosos que con frecuencia per-
¿Debe el jefe de un hogar pasar la mejor parte de la mañana escri- manecen latentes, Olson llama privilegiados a los grupos pequeños
biendo una carta al concejal de su ciudad en apoyo a la disminu- debido a su ventaja para superar los problemas del aprovechamien-
ción del impuesto predial? ¿Significaría una gran diferencia? Si to, de la coordinación y del conflicto de intereses de la acción co-
difícilmente hay alguien más que escriba, entonces es muy impro- lectiva. Quizá sea por esas razones irónicas y contrarias a la intuición
bable que el concejal preste mucha atención a esa única carta; por por lo que a menudo los grupos pequeños prevalecen sobre los
otra parte, si el concejal se ve inundado de cartas, ¿tendría algún numerosos o disfrutan de beneficios relativos a estos últimos: los
efecto significativo adicional una más? Finalmente, tenemos el pro- productores sobre los consumidores, los dueños del capital sobre
blema de la ejecución. En un grupo numeroso, ¿castigarían al ne- los dueños de la mano de obra, las élites de los partidos sobre la
gligente los otros miembros del grupo? Por definición, no pueden masa de miembros comunes.
impedir que el negligente reciba los beneficios de la acción colec- Olson sugiere que la asimetría entre lo grande y lo pequeño
tiva, si tales beneficios se materializan (si disminuye el impuesto también sucede en el seno de los grupos. Si los miembros de un
predial de alguno, disminuye el de todos). Pero, lo que es más grupo son desiguales en aspectos importantes, las desigualdades
importante, en un grupo numeroso y anónimo, a m e n u d o es difí- pueden en realidad ayudar al grupo a alcanzar sus metas; pero, al
cil saber quién ha contribuido y quién no y, debido a que la identi- hacerlo, a menudo provocan la desigualdad en el plano de la con-
dad del grupo es muy limitada, es difícil que los contribuyentes tribución y los miembros menos numerosos y más débiles explotan a
identifiquen a los negligentes, ya no digamos que emprendan ac- sus colegas más numerosos o más poderosos. Debido a que es proba-
ciones en su contra. En consecuencia, muchos grupos numerosos ble que un o de los miembros del sector más numeroso y poderoso
que comparten intereses comunes fracasan por completo en mo- de un grupo "implique una diferencia" en muchas situaciones,
vilizarse; permanecen latentes. estará sometido a una fuerte presión para contribuir. Aun cuando
Ese mismo problema acosa, también, a los grupos pequeños, uno de los miembros más débiles opte por no contribuir, la em-
como lo revela el juego del drenado del pantano de Hume del presa puede tener éxito, pero, si un o de los miembros poderosos
esquema 14; pero, de manera muy semejante a como nosotros lo no contribuye, tiende más al fracaso. ¿Podría Estados Unidos "apro-
hemos hecho en este texto, Olson argumenta que los grupos pe- vecharse" de sus aliados de la OTAN O la antigua Unión Soviética del
queños se las arreglan para superar el problema de la acción co- antiguo Pacto de Varsovia? De hecho, existen pruebas de que tan-
lectiva con mayor frecuencia y en mayor medida. Los grupos to Estados Unidos como la Unión Soviética pagaban más de su
pequeños son más personales y, por ende, sus miembros son más "cuota correspondiente" para mantener sus alianzas respectivas y
vulnerables a la persuasión interpersonal. En los grupos peque- que muchos de sus aliados pequeños pagaban mucho menos de
ños, la contribución de los individuos puede significar una dife- su cuota correspondiente.
rencia más notable (k es grande en comparación con n), de tal
manera que los individuos sienten que su contribución es esen-
cial. Además, los contribuidores de los grupos pequeños saben fre-
cuentemente quiénes son ellos y quiénes los negligentes. En
consecuencia, el castigo, que va de la sutil presión sentenciosa al

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CASO 13. Lo GRANDE Y LO PEQUEÑO

La teoría del producto secundario, de Olson,
y la acción colectiva en gran escala
En el caso de la OTAN y el Pacto de Varsovia, los grandes par-
ticipantes, Estados Unidos y la Unión Soviética, respectiva- En lo que concierne a la política, las convincentes conclusiones de la
mente, subsidiaban a los otros miembros de sus alianzas.* Su argumentación de Olson son, primera, que los grupos son difíciles
gran tamaño y su creencia en la necesidad de la estructura de crear y mantener y, segunda, que los grupos reducidos parecen
de la alianza los perjudicaban en la negociación con los otros menos afligidos por esas dificultades que los grupos numerosos.
aliados sobre una división más equitativa de los costos de la Al rechazar la idea del grupo como base de la política que la mayo-
alianza. ría de la ciencia política del siglo xx tomó como su cimiento, Olson
ofrece una explicación contundente del poder de los números pe-
La investigación de David Marsh sobre las sociedades anó-
queños, incluso en la democracia política que pasan lista nominal-
nimas de Gran Bretaña pertenecientes a la Confederación
mente y recompensan el tamaño.
de la Industria Británica (ere) sugiere una explotación simi-
lar de los grandes por los pequeños. 1 Las grandes empresas Con todo, no pasemos por alto la realidad de la acción colectiva
son más dependientes del grupo y es más probable que las en gran escala. El movimiento por la libertad de expresión, el mo-
pequeñas empresas se aprovechen. Según el director admi- vimiento por los derechos civiles y otras actividades de masas real-
nistrativo de una gran empresa: "Si la ere no existiera, necesi- mente tienen lugar y, en ocasiones, modifican el curso de la historia.
taríamos crearla, pues requerimos a alguien que se levante y Olson no quería negar esos hechos de masas; sin embargo, afirma-
hable por la industria" (p. 264); mientras que, según un eje- ba que requerían una explicación. La existencia de los grupos no
cutivo de una pequeña empresa: "Ya sea que fuésemos miem- puede simplemete darse por supuesta. La explicación de Olson de
bros de la ere o no, derivaríamos algún beneficio de la parte la acción colectiva en gran escala se conoce como la teoría del
que actúa en favor de la industria. Ese tipo de beneficio se producto secundario.
obtiene sin importar que se sea miembro o no" (p. 264). Olson argumenta que los grupos numerosos pueden provocar
Como vemos, en apoyo de la teoría de Olson, los miembros la contribución de sus miembros proporcionándoles algo más que
pequeños de los grupos suelen aprovecharse de los esfuer- el solo logro exitoso de los objetivos del grupo; recuérdese que los
zos de los grandes miembros cuya participación es funda- individuos disfrutan de las metas grupales alcanzadas exitosamen-
mental para la existencia del grupo. te, ya sea que contribuyan o no; por lo tanto, la perspectiva de la
meta misma a menudo no es suficientemente persuasiva como para
provocar la contribución; pero, ¿qué pasa si se da a los miembros
otras cosas, condicionadas a que contribuyan}; es decir, ¿qué pasa si
* M a n c u r Olson y Richard Zeckhausser, "An Economic Theory of
Alliances", Review of Econoniics and Statistics, núm. 48, 1966, pp. 266-
una de las razones por las que los individuos se unen a los grupos
279. son las cosas personales que reciben únicamente si hacen su con-
+
"On Joining Interest Groups: An Empirical Consideration of the Work tribución? Si tal fuese el caso —si la fuerza motivadora de la
of Mancur Olson, Jr.", British Journal of Political Science, núm. 6, 1976,
pp. 257-271. contribución fuesen los bienes, personales adicionales a las metas
colectivas—, entonces las metas logradas se alcanzarían, por así
decirlo, como productos secundarios. Las contribuciones a los gru-
pos numerosos estarían disponibles, debido a los beneficios de que
gozaran los contribuidores, y sólo ellos. Esos beneficios funciona-
rían como incentivos selectivos para contribuir.

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 KENNETH A. SHKI'SI.F. Y MARK S. BONC.HKK.
LAS KÓRMI;IAS DF. IA POLÍTICA

¿Por qué, por ejemplo, quienes ganan el salario mínimo ha- yen a la industria, en este caso) acceso especializado a las esta-
brían de contribuir con tiempo y dinero para que se cabildee en la dísticas del gremio y a otros datos pertinentes del campo;
legislatura estatal con el propósito de que se aumente dicho sala- • los grupos de ambientalistas, que hacen campañas por la ac-
rio? Si se aumenta el salario, todos se benefician, ya sea que contri- ción pública en favor del medio ambiente, ofrecen a los que
buyan o no; y, de todos modos, ninguna contribución única implica contribuyen descuentos en la compra de equipo para acam-
una gran diferencia. El problema para un grupo numeroso con un par, tarifas baratas a destinos turísticos únicos en lugares exó-
interés común es que no puede negar las ganancias a los que no ticos protegidos y rebajas en libros sobre el medio ambiente.
contribuyen. Supongamos, no obstante, que sólo los contribuido-
res (los que contribuyen al unirse al grupo y pagan sus cuotas anua- La lista podría multiplicarse interminablemente, lo cual es una
les) reciben beneficios selectivos, como seguros de vida de bajo prueba más de la factibilidad y capacidad de persuasión de la teo-
costo, tarifas grupales para los miembros en una organización de ría del producto secundario de Olson. La mayoría de las asociacio-
cuidado de la salud, tarifas aéreas especiales a Florida en el invier- nes y organizaciones de masas hace precisamente ese tipo de cosas
no, servicios de asesoría sobre drogas y alcohol y una liga de boli- para atraer y retener a sus miembros; no obstante, la teoría del
che los miércoles por la noche; esos incentivos selectivos podrían producto secundario parece incompleta en muchos aspectos. Para
ser suficientes para motivar la contribución. Además de todos esos algunos, no toma suficientemente en cuenta la función que des-
beneficios tangibles que se pueden negar a quienes no contribu- empeñan los dirigentes; para otros, en su fracaso en incorporar
yen, cada un o de los miembros del grupo puede reivindicar tam- motivaciones genuinamente no materialistas, pulsa más bien la
bién que lo que realmente valúa es la solidaridad que significa cuerda del cinismo. ¿No es cierto que algunas personas se unen a
formar parte del grupo, otro incentivo selectivo. un grupo y hacen contribuciones a él porque creen en la causa del
En resumen, la teoría del producto secundario sugiere que un grupo y no necesitan sino el buen sentimiento de haber hecho su
grupo que sólo proporciona metas grupales puede tener dificulta- contribución? En la sección que sigue abordaremos cada uno de
des. En particular, si el grupo es numeroso y anónimo, es posible esos temas por separado.
que la meta por sí sola no provoque una contribución suficiente
de los miembros que permita que se alcance dicha meta. El grupo, Los emprendedores políticos
de hecho, permanece latente. Por lo tanto, los grupos buscan co-
sas diferentes de su misión principal que puedan negar a los de sus En el m u n d o académico es muy raro que la reseña crítica de un
miembros que no contribuyen: libro llegue a formar parte importante de la literatura sobre el
tema que aborda, pero eso fue precisamente lo que le ocurrió a la
• los grupos de trabajadores, organizados nominalmente para el reseña que hizo Richard Wagner del libro de Olson. 10 Wagner hizo
aumento de los salarios y el mejoramiento de las condiciones notar que la argumentación de Olson sobre los grupos y la políti-
de trabajo, ofrecen sesiones de boliches los miércoles por la ca en general y sobre su teoría del producto secundario en parti-
noche; cular tenía muy poco qué decir acerca del funcionamiento interno
• los que organizan campañas de donativos para la Radio Pública de los grupos. Según la experiencia de Wagner, a menudo los gru-
Nacional dan a los donadores tarros para café y camisetas que pos se forman y luego se mantienen en buen funcionamiento no
los identifican como participantes; sólo debido a los incentivos selectivos sino también a los esfuerzos
• las asociaciones comerciales, organizadas oficialmente para ca- extraordinarios de ciertos individuos específicos: los líderes, en el
bildear en el Congreso en favor de políticas benéficas para toda lenguaje común, o los emprendedores políticos, en la expresión más
la industria, ofrecen a sus miembros (compañías que contribu- colorida de Wagner.

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 LAS FÓRMUIAS I>K LA POLÍTICA KENNETH A. SHF.PSI.F. Y MARK S. BONCHEK

Wagner se sintió impulsado a plantear la cuestión de los líde- incluso impone castigos a los negligentes (como expulsarlos del
res de los grupos porque, en su opinión, la teoría de Olson era grupo y negarles todos sus beneficios selectivos).
demasiado pesimista. Los sindicatos, las asociaciones de consu- Para ilustrar ese fenómeno, hay una historia sobre una turista
midores, los grupos de la tercera edad, las organizaciones defen- británica que visitó China a finales del siglo xix. Se escandalizó y
soras del medio ambiente, etcétera, existen todos en el m u n d o consternó al observar a los grupos de hombres que tiraban de las
real y algunos de ellos persisten y prosperan durante largos perio- barcazas a lo largo del río Yang-Tsé, vigilados por capataces que
dos. Asimismo, las actividades de masas como las descritas al co- empuñaban látigos. Hizo notar a su guía que tal estado de cosas
mienzo del capítulo parecen arrancar a empujones de alguna tan incivilizado nunca sería tolerado en las sociedades modernas
manera en el m u n d o real. Wagner sugiere que se necesita una como las de Occidente. El guía, ansioso por complacer a toda cos-
clase especial de teoría del producto secundario. Afirma específi- ta, pero preocupado en las circunstancias presentes de que su
camente que ciertos beneficios selectivos pueden acumularse para empleadora llegara a una conclusión en extremo errónea, respon-
quienes organizan y mantienen grupos que, de lo contrario, estarían dió apresuradamente: "Señora, creo que malinterpreta las cosas.
latentes. El hombre que empuña el látigo ha sido empleado por los que tiran
El senador Robert Wagner (sin relación con el anterior), en la de la barcaza. Él se dio cuenta de que, si se está tirando de un peso
década de los treinta, y el congresista Claude Pepper, en la década a lo largo del sendero de remolque, por lo general es difícil detec-
de los setenta, tuvieron razones personales—incentivos electorales— tar si alguno de los miembros del grupo está haciendo lo suyo o,
para tratar de organizar a los trabajadores y los ancianos, respecti- en lugar de ello, está aprovechándose del trabajo de los otros. Con-
vamente. Wagner, representante demócrata por Nueva York, tenía venció a los trabajadores de que sus servicios empresariales eran
un numeroso electorado de trabajadores y trabajadoras que lo re- necesarios y debían contratarlo. Por una compensación acordada,
compensarían reeligiéndolo —un pago condicionado personal— él vigila la magnitud de los esfuerzos de cada miembro del grupo
si asumía el costo de organizar a los trabajadores (o al menos de y azota a los que eluden sus responsabilidades. Observe, Señora,
facilitar su organización). Yeso hizo. La ley que lleva su nombre, que casi nunca usa el látigo. Su mera presencia es suficiente para
la Ley Wagner de 1935, hizo mucho más fácil que se organizaran lograr que el grupo cumpla con su tarea".
los sindicatos en el sector industrial del monte. 11 De manera simi- Como vemos, se puede considerar que los emprendedores po-
lar, Claude Pepper, representante demócrata con un gran núme- líticos son los complementos de los incentivos selectivos de Olson
ro de electores ancianos en su distrito del sur de Miami, consideró en la motivación de los grupos para alcanzar los objetivos colecti-
como un beneficio para sus propios intereses electorales propor- vos. En efecto, si los incentivos selectivos resuelven la paradoja de la
cionar la inversión inicial de esfuerzos para la organización de los acción colectiva, entonces los emprendedores políticos disuelven
ancianos como fuerza política. la paradoja. Unos y otros son útiles y, en ocasiones, unos y otros
En general, un emprendedor político es alguien que distingue son necesarios, para iniciar y mantener la acción colectiva. A este
un dividendo adicional de la cooperación que no está siendo apro- respecto, los grupos que se las arreglan, tal vez por sí solos, para
vechado. Dicho de otra forma, hay un grupo latente que, si se hi- organizarse en un grado de actividad menor a menudo dan el si-
ciera manifiesto, disfrutaría los beneficios de la acción colectiva. guiente paso, el de la creación de líderes e instituciones de liderazgo,
Por un precio, ya sea en votos (como en los casos de Wagner y con el propósito de aumentar el grado de actividad y los dividen-
Pepper), ya sea un porcentaje de los dividendos, ya sea la gloria dos resultantes de la cooperación. En otras palabras, Wagner tomó
inmaterial y otros privilegios de que disfrutan los dirigentes, el la teoría del producto secundario de Olson y sugirió una explica-
emprendedor corre con los costos de la organización, hace esfuer- ción alternativa, en la que hubiese espacio para las soluciones ins-
zos por vigilar que los individuos no sean apáticos y, en ocasiones, titucionales al problema de la acción colectiva.

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE \A POLÍTICA

La ideología política y los sistemas de creencias rar como una actividad de consumo. Todavía no respondemos a la
interrogante sobre el origen de tales creencias y valores ni sobre
Justo antes de la sección anterior hicimos notar, como lo hicimos cómo sobreviven; pero los economistas tampoco nos dicen dónde
en nuestro análisis anterior sobre la cooperación entre varios indi- se originan los gustos de los consumidores y, no obstante, hacen un
viduos, que algunas personas contribuyen a las empresas colecti- uso medular de esos gustos para construir su teoría de los precios.
vas, no porque existan incentivos selectivos o dirigentes que estén El aspecto clave del que debemos darnos cuenta en este caso es
a sus espaldas, vigilándolas, sino porque esas personas han interio- que todavía podemos hacer declaraciones precisas sobre la manera
rizado un sistema de valores que hace de la contribución a la vida en que la disposición tanto a la inversión como al consumo afecta
en grupo una prioridad, ya sea que vaya acompañada o no de in- las posibilidades de la acción colectiva. Lo haremos cuando anali-
centivos materiales o capataces. A ese sistema de valores se le de- cemos con más detalle la votación, nuestro próximo tema.
nomina comúnmente ideología o sistema de creencias. Ahora bien, antes de terminar esta sección, permítasenos ha-
Las explicaciones que ofrece la teoría de la elección racional cer notar brevemente otro aspecto del comportamiento orientado
sobre los fenómenos del grupo —de los que son ejemplos nuestro hacia la experiencia: lo que genera la utilidad es el comportamiento
análisis de la cooperación entre múltiples personas, la teoría del en sí mismo, antes que las consecuencias provocadas por el com-
producto secundario de Olson y la teoría de los emprendedores portamiento. Para dar un ejemplo específico de la acción colecti-
políticos de Wagner— tienden a desestimar las explicaciones ideo- va, muchas personas asistieron a la marcha a Washington de 1964
lógicas, sobre todo porque eluden la cuestión del origen de una sin duda alguna porque se preocupaban por los derechos civiles,
ideología en particular; es decir, ¿por qué una ideología o sistema pero es improbable que muchas se engañaran pensando que su
de creencias que lo predispone a uno al comportamiento coopera- participación individual significaba una gran diferencia para el
tivo/contribuyente habría de sobrevivir en una población y ser lo destino de la legislación sobre derechos civiles en apoyo de la cual
suficientemente numeroso como para superar todos los proble- se organizó la marcha; asistieron porque querían formar parte de
mas de la cooperación entre múltiples personas que hemos exami- un movimiento social, oír hablar a Martin Luther King e identifi-
nado? Se trata de cuestiones importantes, tan importantes que, en carse con los cientos de miles más que sentían de la misma mane-
nuestra opinión, toda explicación ideológica está destinada a fra- ra. Asimismo, y esto no se debería menospreciar, participaron
casar a menos que pueda resolverlas satisfactoriamente. porque esperaban que la marcha sería divertida, una especie de
Con todo, debemos señalar (y lo haremos de una manera más aventura.
detallada en la siguiente sección) que se puede pensar en el com- Por lo tanto, el comportamiento experimental es una actividad
portamiento en cualquiera de dos maneras. La mayoría de los aná- orientada hacia el consumo basada en la creencia de que, trátese
lisis racionales consideran que el comportamiento es instrumental; de lo que se trate, esa actividad es satisfactoria, independiente-
que está motivado por algún propósito u objetivo y que a ello diri- mente de sus consecuencias. Los individuos, entidades complejas,
ge; pero el comportamiento también puede ser experimental: la gen- están dispuestos a animarse tanto por el valor de consumo de un
te hace cosas, en este caso, porque le gusta hacerlas; se siente bien comportamiento en particular similar al que acabamos de descri-
interiormente, se siente libre de culpa, experimenta placer con la bir como por su valor instrumental, la explicación racional (de in-
actividad por la actividad misma. Nosotros afirmamos que este se- versión) que hemos empleado a todo lo largo de este libro. El
gundo punto de vista del comportamiento es completamente com- insistir únicamente en una de esas formas complementarias de la
patible con las explicaciones racionales. El c o m p o r t a m i e n t o racionalidad, y excluir la otra, significa proporcionar sólo una ex-
instrumental puede considerarse como una actividad de inversión, plicación parcial. Y en ninguna actividad es más evidente eso que
mientras que el comportamiento experimental se puede conside- en la de votar, el meollo de la política democrática.

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 LAS KÓRMUIAS DK IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

CASO 14. ¿QUÉ DICEN LAS PRUEBAS?

Ya sea que se unan por los beneficios selectivos o por los
colectivos, los miembros parecen estar comportándose racio-
nalmente. En un estudio de los miembros de 35 organizaciones
¿Qué dicen las pruebas sobre esas diferentes explicaciones
nacionales de Estados Unidos se descubrió que los "miembros
de la acción colectiva: la teoría del producto secundario de
buscan o son atraídos por los alicientes de una organización,
Olson, la teoría de los emprendedores políticos de Wagner y
los cuales se relacionan más estrechamente con sus principa-
la racionalidad de la ideología y el comportamiento experi-
les intereses".** El estudio es importante porque muestra que
mental? En varios estudios se ha investigado a los miembros
es posible incorporar la ideología en una explicación de la
de ciertos grupos para determinar por qué se unen a ellos.
elección racional del comportamiento político. Los indivi-
Los resultados de las investigaciones indican que esto de debe
duos comprometidos con la salvación de las especies en peli-
a una combinación de razones. En apoyo de la teoría de
gro de extinción, un ejemplo de beneficio colectivo, pueden
Olson, es más probable que los miembros de los grupos eco-
"comparar" entre los diferentes grupos con el propósito de
nómicos se unan por beneficios materiales selectivos que por
encontrar el que crean que cumple mejor sus objetivos.
beneficios colectivos. Los grupos económicos abarcan sindi-
catos, grupos agrícolas y asociaciones comerciales; y sus miem- La teoría de los emprendedores políticos de Wagner tam-
bros discrepan a menudo de las metas políticas del grupo, lo bién se apoya por la investigación de las ciencias sociales. En
cual sugiere que éstas no son la principal razón para unirse.* dos estudios se descubrió que el apoyo exterior es a m e n u do
En oposición a la teoría del producto secundario, en al- vital para formar y mantener un grupo. Además de Hansen,
gunos estudios se ha descubierto que lo que motiva princi- citado antes, Walker descubrió que las instituciones grandes
palmente a los miembros de los grupos no económicos son y saludables, como las de beneficencia, son las que apoyan la
los beneficios colectivos; los individuos se unen a menudo a mayor parte de la acción política.* Como vemos, en el caso
esos grupos, como Causa Común o el Sierra Club, principal- de algunos grupos de interés, el problema de la acción co-
mente porque están de acuerdo con sus metas políticas. 1 En lectiva es resuelto por los emprendedores políticos en forma
general, las pruebas indican que la motivación para hacerse de instituciones patronales; pero, ¿qué ocurre con esas insti-
miembro de los grupos de interés es una combinación de tuciones?, ¿cómo resuelven su problema de la acción colecti-
beneficios selectivos y colectivos, combinación que difiere va? Robert H. Salisbury señala que, en palabras de Olson,
ligeramente entre los grupos económicos y los no económi- esas instituciones son grupos privilegiados lo suficientemen-
cos: los miembros de los grupos económicos se unen pri- te pequeños como para superar los obstáculos de la acción
mordialmente por los beneficios selectivos (comportamiento colectiva que enfrentan/ Si extendemos el concepto del em-
instrumental), mientras que los miembros de los grupos no prendedor político para incluir a las instituciones patronalles,
económicos se unen principalmente por los beneficios co- el argumento de Wagner sigue siendo bastante válido.
lectivos (comportamiento experimental).

** David Knoke, "Incentives in Collective Action Organizations", American

* Terry Moe, The Organization oflnterests, The University of Chicago Press, SociologicalReview, 53, 1988, pp. 311-329.
Chicago, 1980. * Jack L. Walker, Jr., MobilizingInterest Groups in America, The University
+
John Mark Hansen, "The Political Economy of Group Membership", of Michigan Press, Ann Arbor, 1991.
§
American Political Science Review, núm. 79, 1985, pp. 79-96. Interests andInstitutions, The University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1992.

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Las teorías sobre la votación y la acción colectiva molestarse, (dejando, en cambio, que la elección se haga al azar),
puesto que la diferencia de la utilidad entre los candidatos no val-
El tipo de acción colectiva con el que casi todos los ciudadanos de dría la pena el costo que asumía la sra. j por hacer su elección;
las democracias están familiarizados es el de la elección de líderes. pero, claro, la sra. j no es el único votante, por lo que debe tomar
En realidad, los estadounidenses eligen a más funcionarios de to- en consideración las intenciones y aptitudes de los otros.
das las jerarquías de gobierno que ninguna otra democracia en el Supongamos que la sra. j vive en un distrito en el que hay n
mundo. Es raro que pase un año para el estadounidense prome- ciudadanos con derecho a votar en total, cada un o de los cuales
dio con derecho a votar sin que haya elecciones de diputados a la tiene una preferencia entre los dos candidatos, corre con costos si
Cámara de Representantes o de senadores, de presidente, de le- ejercita su sufragio y, por ende, debe hacer básicamente el mismo
gislaturas estatales o de gobernadores o incluso un concurso para tipo de análisis que la sra. j . Aun en el caso de un n de tamaño
elegir al proverbial perrero del pueblo. La participación en el pro- moderado, si, por todos y cada uno de los demás votantes con de-
ceso electoral, ya sea asistiendo a los mítines de campaña, contri- recho a sufragar, uno debe tratar de determinar quién va a votar y
buyendo con dinero a la campaña del candidato preferido o por qué candidato, la tarea debe parecerle de enormes proporcio-
distribuyendo su propaganda de puerta en puerta, ayudando a "sa- nes; no obstante, en la práctica, la tarea se simplifica de manera
car los votos" o votando u n o mismo es la acción colectiva par muy natural. En realidad, sólo son cinco las circunstancias que la
excellence. La participación en la actividad de las elecciones, por lo sra. j (o cualquier otro votante) necesita tomar en consideración;
tanto, como cualquier otra actividad en grupo, no se puede dar circunstancias que abarcan la manera como los otros n - 1 votan-
por supuesta, sino que se debe explicar. ¿Por qué participar?, ésa tes (excluida la sra. j) se comportan en el conjunto y que es posi-
es la cuestión. Un análisis estrictamente instrumental es el punto ble dividir en cinco "situaciones globales" (expresadas como S a
de partida adecuado, pero, como veremos, no ofrece la última S5); debemos hacer énfasis en que dichas "síntesis " son los resultados que se
palabra. En uno de los artículos más famosos de la literatura de la obtendrían si la sra. j se abstuviese.
ciencia política sobre la votación, William Riker y Peter Ordesho-
ok ofrecen el siguiente análisis.12 S: Jackson pierde ante Kendall por más de un voto.
Supóngase que hay dos candidatos a un puesto público, Jackson S2: Jackson pierde ante Kendall por exactamente un voto.
y Kendall. Un ciudadano típico con derecho a votar en esa elec- 53: Jackson y Kendall empatan.
ción, la sra. j una vez más, debe decidir si va a votar y, si lo hace, S4: Jackson vence a Kendall por exactamente un voto.
por quién va a votar. El acto de votar cuesta a la sra. j C útiles, que S5: Jackson vence a Kendall por más de un voto.
representan el tiempo y la energía, y quizás el gasto financiero, de
informarse y asistir a la casilla. Supóngase, sin perder la perspecti- Si la sra. j cree que prevalecerá Sv entonces su voto no tendrá nin-
va general, que la sra. j prefiere que se elija a Jackson en lugar de a gún efecto en el resultado final, sin importar por quién vote, pues-
Kendall; es decir, u(J) > u(K), donde u es la función de utilidad to que Kendall ganará en cualquier caso. Si cree que la situación
de la sra. j y J y ^ r e p r e s e n t a n la elección de Jackson y Kendall, que prevalecerá es S, entonces sabe que puede emitir su voto por
respectivamente. Suponiendo que hubiese equivalencia, si Jackson Jackson y que ello producirá un empate. En el caso de S3, ella pue-
gana, entonces la sra. jobtiene un beneficio B=u{J) -u(K) > 0. Si de romper lo que de otra manera sería un empate. En la situación
la sra. j fuese el único votante, entonces la respuesta a la cuestión S4, su voto por Kendall produciría un empate (aunque el por qué
de la participación sería simple. Si el beneficio de elegir al vence- querría hacer eso nos es incomprensible, puesto que prefiere a
dor, B, excede al costo de hacerlo, C, entonces es lo que debe ha- Jackson). Finalmente, si la situación prevaleciente es S5, entonces,
cer, elegir a Jackson; si, por otra parte, C> K, entonces no debe como en el caso de Sv su voto no tendrá ningún efecto, puesto

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 KENNETH A. SHKPSLF. Y MARK S. BONC.HEK
LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA

que Jackson ganará, pase lo que pase. En el esquema 20 presenta- por Jackson supera al beneficio de la abstención? Esto exige que
mos todo el cuadro. comparemos la primera fila de la figura con la tercera; sin embar-
go, a diferencia de la comparación entre las filas 1 y 2, en algunas
situaciones, el "voto por Jackson" produce el beneficio más gran-
ESQUEMA 20
de, mientras que, en otras, la "abstención" es más interesante. Para
Decisión Situación global poder aclarar esto, debemos incorporar al análisis las creencias de
de la sra. j la sra. j sobre las probabilidades de las diversas situaciones. Des-
S, S2 S3 S4 S5 pués, debemos emplear un poco de álgebra simple para determi-
Voto por Jackson nar lo que debería hacer la sra. j .
u(K)-C u(L)-C u(J)-C u(J)-C u(f)-C
Voto por Kendall u(K) - C u(K) -C u(K)-C u(L)-C u(J)-C
ESQUEMA 21
Abstención u(K) u(K) u(L) u(J) u(J)
Decisión Situación global
de la sra. j
$ S2 «3 «4 s»
Cada celda de la figura muestra el beneficio de utilidad de la
sra. j , que depende tanto de la situación (lo que harán todos los (A) (ft) (A) (fc) (A)
Voto por Jackson -c V2-C 1-C 1-C 1-C
demás) como de su propia decisión. Obsérvese que, si la sra. jvota,
entonces su utilidad por el resultado, cualquiera que sea, se redu- Abstención 0 0 'A, 1 1
ce siempre en C, el costo de utilidad de su participación. Desde
luego, si se abstiene, entonces no paga ese costo. El único término _ O H
del esquema que exige más explicación es L, que interviene una Para simplificar las cosas, establezcamos u(J) = 1 y u(K) = O.1
vez en cada fila. L significa "lotería" y representa el hecho de que Además, representemos las creencias de la sra. j mediante cálculo
la elección termina en un empate. En ese caso, suponemos que se de probabilidades. En particular, la sra. j cree que Sx tiene lugar
emplea alguna estratagema aleatoria para determinar al vencedor; con la probabilidad px\ S2 con p2\ 53 con pv S4 con p4 y S5 con p5
la lotería representa una probabilidad de 50 por ciento de que (donde cada cálculo de probabilidades es 0 o más y, juntos, su-
gane uno u otro candidato. El teorema de la utilidad esperada man 1). Esta información se proporciona en el esquema 21, que
(véase el capítulo 2) implica que u(L) = 1/2 u(J) + 1/2 u(K). es simplemente el esquema 20 sin la fila del "voto por Kendall" y
Una mirada al esquema 20 nos revela que la sra. j nunca debería con la incorporación de las revisiones anteriores: u(J) = 1, u(K) = 0
votar por Kendall, puesto que, en cada situación general, el bene- y u(L) = 1/2.15 Podemos aplicar el teorema de la utilidad esperada
ficio de la fila de su "voto por Jackson" es al menos tan alto como (UE) del capítulo 2 a esa figura como sigue:
su contrapartida en la fila del "voto por Kendall". 13
Sin duda alguna, el lector estará pensando que no necesitaba UE(voto por Jackson) = px (-C) + p2 (1/2 - C ) + p 8 (1 - C ) + p4
un análisis tan elaborado para saber eso. En realidad, debería ser (l-C)+p5(l-C)
obvio que, cuando sólo hay dos candidatos, o se vota por el candi- = l/2p2 + p, + p4 + p5-C
dato preferido o bien no se molesta uno para nada en votar; nun-
ca se gana nada votando por el candidato menos preferido; no UE (abstención) = pi (0) + p2 (0) + p3 (1/2) + p4 + p5
obstante, el análisis puede decirnos algo que no es tan obvio cuan- = l/2p^p4 + p5
do planteamos la pregunta fundamental: ¿el beneficio de votar

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Antes bien que abstenerse, la sra. j debería votar por Jackson si y lo que es muy improbable que una persona razonable, como la sra.
sólo si UE (Jackson) > UE (abstención). Con un poco más de álge- j , crea que p + ps es superior a 2/1000. Por lo tanto, una vez dicho
bra, lo anterior significa que la sra. jdebería votar por Jackson si y y hecho todo, vemos que, de acuerdo con este análisis, las personas
sólo si p2 + p^>2C. En otras palabras, debería votar si la suma de las más razonables llegarán a la conclusión de que no deben votar.
probabilidades de que provoque un empate (votando por Jackson Una interpretación de este análisis estrictamente instrumental
en S2) o rompa un empate (votando por Jackson en S3) es superior de Riker y Ordeshook es que, simplemente, los cálculos instru-
al doble del costo que implica votar. mentales son insuficientes para provocar la participación en gran
Sin duda alguna, lo anterior no es obvio; y es mucho más com- escala en las elecciones como se presentan en la mayoría de las
plejo de lo que el lector podría haber pensado al comienzo. ¿Qué democracias modernas. El hecho de que en el m u n d o real de las
significa esta implicación para la participación de la sra. 7? En reali- elecciones en masa haya una participación considerable resulta
dad, es una deducción muy rica en consecuencias. En primer lugar, embarazoso. Al notar esto, Riker y Ordeshook salvan su propio
nos dice que cuanto más costoso sea participar tanto menos proba- análisis, concediendo que es muy diferente calcular la votación
ble será que la sra. j lo haga. Se llega a esta conclusión porque la que computar las consecuencias de votar en contra ¿telas de abstener-
desigualdad de p2 + p^ > 2Ces más difícil de satisfacer a medida que se. Sugieren, aunque no con las mismas palabras, que hay una base
Caumenta. En realidad, si Ces muy grande (específicamente, si C> experimental, así como una instrumental, para votar: que votar tiene
1/2), no debería participar nunca. En segundo lugar, nos dice que un valor de consumo, así como de inversión.
la sra. j debería estar más dispuesta a participar si cree que la elec- En primer lugar, los individuos de las sociedades democráticas
ción va a ser cerrada. Se llega a esta conclusión porque pc¿ + p3 —las poseen un sistema de creencias o ideología en el que se atribuye una
probabilidades de "provocar o romper un empate"— es una defini- gran importancia a la participación. La abstención es muy mal vista,
ción práctica de una elección cerrada; cuanto mayores sean las pro- pornuestrosvecinos, pornuestraesposa, incluso por nuestroshijos. 16
babilidades tanto más posible será que se satisfaga la desigualdad. En segundo lugar, a menudo hay castigos que se imponen a los
En resumen, el cálculo Riker-Ordeshook de la votación propor- que no participan. En algunas sociedades, se impone una multa;
ciona una razón para la participación basada, primero, en el costo en otras, hay "guardianes": el vecino que va de puerta en puerta o
de dicha participación y, segundo, en las probabilidades de que un se apoya en su cerca, implorando a los vecinos que voten; el encar-
participante eventual implique una diferencia; pero este análisis gado del taller que deja claro a todos los trabajadores que será
posee una tercera implicación, más perturbadora. Supóngase que mejor que busquen el tiempo para votar a la hora del almuerzo;
Cfuese muy pequeño en comparación con u(Jackson) - w(Kendall) los activistas del partido que, ya por la tarde, verifican con los vigi-
= 1; digamos, C= 1/1000. No se trata de un supuesto irrazonable lantes de la casilla para ver quién no ha votado todavía.
en elecciones importantes como las presidenciales, ya que afirma Finalmente, debe decirse que los individuos participan en las
que, para el ciudadano promedio, el costo de votar es muy reduci- actividades electorales no sólo para evitar los sentimientos de cul-
do en comparación con la diferencia que significa para ellos que gane pabilidad o para evitar los "castigos" que otros imponen sino tam-
ya sea, digamos, Bush o Clinton. Así, la desigualdad p2 + p3> 2Cnos bién porque puede ser divertido. Un votante puede encontrar
dice ahora que la sra. j debería votar si y sólo si sus probabilidades satisfacción en pararse en la cola de la casilla y charlar con sus
de provocar o romper un empate (p + p5) fuesen mayores que 2 / vecinos. Otro disfruta las conversaciones del día siguiente en la
1000. ¿Cuáles son las probabilidades de provocar o romper un oficina o durante el café con los vecinos, no sólo sobre las eleccio-
empate en unas elecciones nacionales en Estados Unidos, donde nes sino sobre su participación en ellas.
hay aproximadamente 125,000,000 de votantes potenciales? Infi- Riker y Ordeshook explican esa fuente experimental de utilida-
nitesimales; y, sin duda alguna, mucho menores que 2/1000; por des alterando losbeneficios de los esquemas 20 y 21, a los que, en las

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

filas de participación —"voto por Jackson" y "voto por Kendali"—, 1 0 . L O S BIENES PÚBLICOS, LOS EFECTOS
pero no en las de "abstención", agregan un beneficio adicional de EXTERNOS Y LA PROPIEDAD COMUNAL
consumo; pues aunque, sin duda alguna, existen costos asociados
con la participación (medidos por el - C ) , también hay beneficios
como los que acabamos de mencionar. Estos pueden ser lo sufi-
Los dilemas sociales que surgen de la propiedad de los bienes y la
cientemente importantes como para inducir a algunos que de otra
manera en que estos últimos se producen o consumen tienen una
manera no participarían sobre bases puramente instrumentales. 17
Existe ahora una vasta blibliografía sobre las teorías de la racio- estrecha relación con el establecimiento y el mantenimiento de la
nalidad de la votación. 18 Como en este caso nuestro interés primor- cooperación y la acción colectiva. Lo anterior puede sonar a eco-
dial en la votación es mostrarla como un ejemplo de la acción nomía, pero, en realidad, es política de cabo a rabo. La mejor mane-
colectiva, no analizaremos el tema con mayor detalle... salvo para ra de pensar en los mercados es en cuanto obras humanas y no en
destacar una característica que el lector perspicaz ya debe de haber cuanto elementos de algún orden natural, ya que para cobrar vida
discernido. En nuestro examen de la acción colectiva, tomamos en y persistir requieren interpretaciones e instituciones políticas. Sin
consideración principalmente un grupo aislado frente a los posi- duda alguna, la política puede destruir los mercados, como acos-
bles beneficios de la cooperación. En realidad, fuimos más allá al tumbran recordárnoslo los economistas, pero la política también
centrar nuestra atención en un individuo aislado, buscando deter- crea mercados.
minar las condiciones en las que ese individuo decidiría contribuir
a la empresa de un grupo. El ejemplo de la votación, n o obstante,
sugiere que muchas situaciones de acción colectiva enfrentan a los
DEFINICIÓN DE LOS TÉRMINOS
grupos uno contra otro. La sra.^bien puede ser partidaria de Jackson,
y la cuestión para ella es si ha de contribuir, junto con los otros
A la mayoría de los bienes que se intercambian en los mercados
partidarios de Jackson, a la causa de este último; pero en alguna
económicos se les denomina privados, porque el "propietario" ejerce
parte allá afuera se encuentra un sr. k, un partidario de Kendall,
con un problema similar. Con todo, sus respectivos problemas son un dominio total sobre su uso. Si alguien compra pasta dental,
interdependientes y no se debe aislar uno del otro para analizarlos. éste le pertenece a esa persona de la misma manera en que su uso
Lo anterior quiere decir que muchos problemas de la acción está por completo bajo su dominio; 1 específicamente: puede ex-
colectiva no son sólo de los individuos que comparten un objetivo cluir a otros de disfrutar su uso. Ésta es una forma de dominio de
común y buscan superar los incentivos que desalientan la contri- gran importancia, ya que el dentífrico "se agota"; si el comprador
bución; también comprenden las interacciones estratégicas de los no pudiera excluir a otros, difícilmente valdría la pena, para em-
grupos en competencia. El destino de los grupos cuando tratan de pezar, que lo comprara. En consecuencia, decimos que el bien
asegurar sus objetivos respectivos depende a menudo no sólo del privado posee dos propiedades: exclusividad (el propietario puede
éxito de cada grupo en alentar la participación sino también del excluir a otros de disfrutar el bien) y oferta única (su uso agota la
éxito de otros grupos en la acción colectiva. En resumen, la vida es disponibilidad del bien). 2
compleja, y nuestro análisis sólo ha rascado la superficie. Para po- Los bienes que carecen de ambas propiedades se llaman bienes
der analizar esa manifestación más compleja de la acción colecti- públicos. No son excluyentes —cualquiera puede disfrutarlos, ya sea
va, tendríamos que examinar las cuestiones de la estrategia con que haya pagado por ese privilegio o no— y son de oferta colectiva
mucho mayor detalle, entrando al dominio de la teoría del juego. —el uso que una persona hace de ellos no disminuye la oferta
Desde luego, no podemos hacerlo todo en un solo libro de texto, disponible para los otros—. Los ejemplos clásicos de bienes públi-
pero alentamos al estudiante a continuar con esta materia de ma- cos incluyen los servicios de defensa nacional y de faros.
nera independiente. 19

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KF.NNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. B O N C H E K

Considérese el primer tipo de bienes públicos. Si los servicios de a menudo en agosto); pero no posee el otro atributo del bien
de defensa se extienden sobre un amplio territorio, todos los que privado, el déla exclusividad. Por el contrario, el no ser excluyentes,
viven en ese territorio son sus beneficiarios. Supóngase, por ejem- al menos en lo que respecta a las playas públicas, significa que en
plo, que el castillo, los cañones y los caballeros de un señor feudal los días más cálidos del verano se está codo con codo con muchísi-
de la Inglaterra del siglo xrv protegen eficazmente un territorio mos otros. Todas estas distinciones se ilustran en el esquema 22.
que se extiende, digamos, treinta kilómetros a la redonda del cas- Centraremos nuestra atención en los casos extremos de los tipos
tillo. La importancia de la protección es que las bandas de asaltantes ideales de bien público y de bien privado.
se ven desalentadas de practicar su oficio dentro de la jurisdicción
del señor feudal. 3 Así, todos los que vivan dentro de los límites ESQUEMA 22
disfrutan de una paz relativa; y esto no depende de si la persona
BIENES PÚBLICOS Y PRIVADOS
paga derechos feudales al señor del castillo, cargos específicos por
la protección o es un aliado del señor feudal. Por el solo hecho de Exclusividad
ser un residente del territorio del castillo, una persona puede "con- Sí No
sumir" los servicios de protección del castellano. Oferta Sí Concierto de Madonna Bienes públicos: servicios
¿En qué consiste realmente ese servicio de protección? En rea- colectiva de defensa, de faros
lidad, se trata de la disuasión. El poder del señor feudal disuade a
No Bienes privados: Playa de Cabo Cod atestada
los asaltantes, pero éste no se puede distribuir muy eficazmente a
pasta dental, BMW 320i
algunos en el territorio y negarlo a otros. Consecuentemente, todo
el territorio lo disfruta. En este ejemplo, decimos que la defensa
es un bien público, porque no es excluyente (si se ofrece a cual-
quiera, está disponible para todos) y su oferta es colectiva (el he- L O S BIENES PÚBLICOS Y LA POLÍTICA
cho de que una persona disfrute de la disuasión de los asaltantes
no provoca que otras personas no disfruten de la protección en el La política alza su horrible rostro porque, como la cooperación
territorio). (cuya oferta es escasa a menudo) y la acción colectiva (cuyo logro a
Entre los tipos ideales de bienes públicos y privados hay mez- menudoes escaso), el suministro de bienespúblicosestá sujetoa incen-
clas de los dos. Algunos bienes son de oferta colectiva, pero exclu- tivos socialmente destructivos. Debido a que un bien público no es
yente. Un buen ejemplo es un concierto de Madonna, donde un excluyente,sepuededisfrutardeélsinpagaruñprecio por ello; pero
alto muro, un número limitado de puntos de acceso y unos torni- un productor se resistiría a suministrar un bien si no pudiera obtener
quetes sirven para excluir a quienes no tienen un boleto de entra- un pago por ello. Y, aun cuando hubiera algún método imperfecto
da, aunque, dentro de ciertos límites, la oferta de la música de por el cual un posible productor pudiese obtener un rendimiento
Madonna es colectiva. 4 Otros bienes no son excluyentes, pero su del suministro de un bien público, con toda seguridad la cantidad
oferta no es colectiva. Lo ideal de la playa de Cabo Cod en agosto en oferta sería mucho menor de lo que sería si pudiese obtener el
es que se disfruta del sol y de los deportes acuáticos sin el senti- pago directamente. El resultado es que todos se benefician menos.
miento de estar apiñado con otros como sardinas. La playa ideal, Los campesinos de un mundo feudal bien pueden querer pa-
entonces, comparte con los bienes privados el atributo de la oferta gar algo por la protección del señor (sin duda alguna, tanto como
única (o al menos limitada): más allá de cierto grado de densidad, lo que tendrían que pagar —en función del tiempo, la energía y la
el hecho de que una familia adicional la disfrute disminuye el pla- pérdida de oportunidades— para protegerse ellos mismos en con-
cer de otras familias (en Cabo Cod, el límite de densidad se exce- tra de los asaltantes); pero, si el señor feudal no tuviese manera de

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 LAS FÓRMULAS DE I.A POLÍTICA KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

cobrar ese pago de los beneficiarios de su protección, entonces, las embarcaciones entrar sin chocar con bajíos peligrosos. El faro
estaría menos dispuesto a suministrarla o cuando menos una gran lo necesitaban en primerísimo lugar precisamente las embarca-
parte de ella. Fue algo así lo que produjo los pactos feudales en ciones que entraban a puerto. Generalemente, las que no tenían
muchas partes del mundo. Se coaccionaba a las familias campesi- la intención de entrar a puerto pasaban un poco más lejos mar
nas para que contribuyeran con horas de trabajo en los campos adentro, por lo que no requerían en particular de los servicios del
del señor feudal, con un hijo joven para las milicias del señor feu- faro. Consecuentemente, había una manera de discriminar entre
dal y con una proporción de sus cosechas al granero del castellano los usuarios y los no usuarios. ¿Existía algún método para conver-
a cambio de su protección. Debido a que la protección es un bien tir esa capacidad de discriminación en una capacidad para obte-
público, su oferta mediante el intercambio comercial ordinario es ner un pago? Si alguien ejercía un control monopólico de los
difícil, pues hace necesaria la sustitución de la política —la ejecu- muelles del puerto, entonces podía fijar un precio conjuntamente
ción de instituciones feudales coercitivas— por el intercambio eco- sobre los servicios del faro y los privilegios de fondeo de tal mane-
nómico. Las instituciones políticas, como el feudalismo, surgen ra que incluyera un rendimiento sobre los primeros. Así, los servi-
para llenar el vacío económico. cios de faro formaban parte de u n a venta condicionada; si el
En ocasiones, el acuerdo político se encuentra a sólo un paso. propietario de una embarcación quería usar las instalaciones de
El ejemplo clásico de los faros lo ilustra. Los servicios de un faro los muelles y almacenes del puerto, se le exigía pagar por los servi-
constituyen la quinta esencia del bien público; pues si se erige en cios del faro que también consumía.
un terreno alto cerca de algún sitio que representa peligro para la La posición monopólica del empresario es de capital importan-
navegación, la advertencia que emite sirve para todas las embarca- cia en este caso. Si el proveedor del servicio del faro hubiese sido
ciones que pasan (no es excluyente) y el uso que haga de él una tan sólo un o de los muchos propietarios de muelles y almacenes,
embarcación no repercute en que otras no puedan utilizarlo (ofer- no habría podido cobrar nada más debido a la competencia por
ta colectiva). Ninguna embarcación pagará voluntariamente por los clientes: otros propietarios de muelles y almacenes habrían
los servicios del faro, puesto que, si acaso se suministra el servicio, la podido cobrar por sus servicios un precio inferior al precio de la
falta de pago no puede provocar que se rehuse el servicio a quie- venta condicionada. Así, para poder suministrar los servicios de
nes no pagan; pero, si no se puede compensar a un particular o a faro, un empresario debe disfrutar de la protección política de su
una empresa privada lo suficiente como para ganar una utilidad posición monopólica. 6
normal, no se verá tentado a invertir en el suministro de servicios Considérese un último ejemplo, este de cosecha más contem-
de faro. Por esta razón, los faros aparecen en los textos introducto- poránea. En la década de los setenta, la Organización de Países
rios a la economía como el ejemplo clásico de un problema de Exportadores de Petróleo (OPEP), mantuvo como rehén a todo el
bienes públicos, en el que la oferta del bien público es escasa debi- m u n d o industrializado. Esa organización, encabezada por los mi-
do a que los incentivos son socialmente negativos. nisterios del petróleo de los Estados miembro, conspiró para aumen-
En una pieza soberbia de trabajo económico detectivesco, el tar los precios del petróleo, restringiendo la cantidad disponible
premio Nobel Ronald Coase reveló que generaciones de estudian- para su exportación. La lógica conforme a la que operaban era
tes han sido inducidos a error por el ejemplo del faro. 5 En Inglate- muy sencilla y bien conocida. Por la simple lógica de la oferta y la
rra, al menos, el servicio de faros a lo largo de sus costas occidentales demanda, y en virtud de que había cierto grado de demanda mun-
lo suministraban muy comúnmente empresarios privados; pero, dial de petróleo, si se restringía la oferta, su precio aumentaría en
¿cómo podían esos empresarios obtener un rendimiento de su in- consecuencia. Supóngase que el precio competitivo por un barril
versión? La ingeniosa respuesta que ofreció Coase es que, tradicio- de petróleo y la cantidad de barriles —cifras que, sin la existencia
nalmente, se erigía los faros cerca de los puertos, lo que permitía a de un cartel, serían resultado de la competencia entre los produc-

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 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK

tores de petróleo— son P y Cr, respectivamente, con un ingreso En realidad, eso fue lo que finalmente ocurrió a con la OPEP;
total R = P x C. Si el cartel pudiese restringir exitosamente la pero pasó bastante tiempo antes de que la organización se destru-
cantidad a Q . ., una cantidad inferior a C., el precio aumentaría yera y, entretanto le fue muy bien, mientras que el resto del mun-
a P' una cantidad superior a / \ El nuevo ingreso total sería do sufra inmensas privaciones económicas. ¿Por qué perduró tanto
R^ = P^ x C _ . En las condiciones que predominaban en la déca- tiempo el grupo? La respuesta, como lo que argumentamos sobre
opep opep opep T- r
el suministro de defensa y de faros, es que un entendimiento polí-
da de los setenta, era posible encontrar una C y su P , asociado
tico sostuvo el funcionamiento de la OPEP. En este caso, uno de los
que generaban un ingreso total más alto, esto es, R > Rc. Conse-
exportadores de petróleo, Arabia Saudí, producía marcadamente
cuentemente, si los productores de petróleo podían ponerse de
más que ningún otro de los miembros de la OPEP y puso en ejecu-
acuerdo sobre un sistema de cuotas de producción —una por cada
ción el acuerdo del cartel de manera policial, mediante el uso de
exportador— que restringieran la cantidad y sumaran C y si
varios incentivos y castigos para provocar que sus socios más pe-
podían mantenerse unidos en el respeto de esas cuotas, reduci-
queños cumplieran las cuotas de producción previamente estable-
rían la cantidad de petróleo disponible en el mercado mundial y
cidas. Arabia Saudí (que estaba resuelto a ser el Estado dominante
tendrían un ingreso global más alto para repartirse entre ellos.
en el m u n d o árabe y, lo que no era una coincidencia, también
El precio más alto que imperaba, debido a la restricción de la
ganaba más con la fijación de precios, debido a sus recursos petro-
oferta de petróleo era un bien público para la OPEP (y un mal pú-
líferos) sostuvo la carga del liderazgo político para mantener la
blico para todos los demás). Veamos como funciona eso. Dijimos
unidad en la OPEP.7
que un bien público es, en primer lugar, no excluyente, lo cual es
Vemos así que la producción de bienes públicos resulta merma-
cierto sin d u d a a l g u n a d e u n precio i m p e r a n t e . Todos los
da, si no es que se interrumpe, debido a que los individuos tienen
exportadores de petróleo obtienen tal precio. En segundo lugar,
incentivos privados que entran en conflicto con los que se requie-
un bien público es de oferta colectiva, lo cual también es cierto
ren para apoyar su producción. Esto sucede porque quieren dis-
del precio imperante: un proveedor que vende su producto a ese
frutar los beneficios de la defensa y los faros portuarios sin pagar
precio no lo cambia a otro proveedor.
por ellos. Los productores potenciales evalúan esa posibilidad y,
Las acciones conjuntas que sostienen ese precio requieren que
consecuentemente, se ven desalentados de producirlos, a menos
cada proveedor se apegue a su cuota de producción (de tal suerte
que puedan encontrar algún medio para provocar la contribución. Es fre-
que la cantidad total de petróleo sume la C óptima, generando
cuente que los socios potenciales de una organización renuncien
así el ingreso óptimo R^.); pero el suministro de este bien público
a formarla porque preven que sus diversos socios harán trampa,
en particular, como el suministro de bienes públicos en general,
buscando en realidad disfrutar de los beneficios de la agrupación
entraña una serie de problemas. Cada proveedor se verá tentado a
sin pagar por ellos. Una vez más, el bien público —en este caso un
engañar al cartel produciendo una cantidad superior a su cuota.
precio más alto para los productos de los miembros de la organiza-
Si la cantidad extra es lo suficientemente reducida como para no
ción— será producido únicamente si sus miembros pueden asegu-
afectar el precio imperante, el tramposo puede vender, al precio
rarse que el comportamiento requerido para sostener el precio
más alto apoyado por el cartel, una cantidad superior a la que
más alto será como se espera. En todos estos casos, la solución,
vendería si se apegase a su cuota; pero, si todos los miembros de la
como en los ejemplos de los problemas de la cooperación y la
OPEP engañan al cartel, entonces habrá más petróleo en el merca-
acción colectiva revisados en los dos capítulos anteriores, es políti-
do, el precio disminuirá, los ingresos caerán y cada un o de los
ca; quizá la más común de todas —la solución política por antono-
miembros tendrá un incentivo para comenzar una nueva ronda
masia— sea la oferta pública de los bienes públicos; solución que
de engaño. Al final, como en tantos ejemplos de acción colectiva
requiere una sección propia.
que ya hemos examinado, todo se aclara y el cartel fracasa.

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

L A OFERTA PÚBLICA zonablemente: ¿por qué un individuo o grupo de presión calbi-

dearía ante él gobierno para lograr el suministro de bienes públi-
Hemos argumentado que los medios ordinarios del mercado ma- cos?, ¿por qué no habrían de aprovecharse, por el contrario, de los
nejan de manera poco satisfactoria el suministro de bienes públicos. esfuerzos de otros, liberando así sus propios recursos, ya sea para
Su oferta es inferior en comparación con los niveles que preferi- cabildear en favor algún otro beneficio privado o para hacer uso
rían los miembros de la sociedad. A falta de alguna especie de de ellos en el sector privado en busca de una ganancia privada? Es
intervención política, como acabamos de ver, hay poca protección decir, si muchos servicios públicos son semejantes a los bienes
en contra de los asaltantes y muy pocos faros. Los pactos feudales públicos, entonces su oferta depende de los individuos y grupos
y los derechos portuarios monopólicos ejercidos desde un punto que emprenden exitosamente la acción colectiva para hacer que
de vista político son soluciones (aunque no perfectas) a esos pro- el gobierno los suministre. Y como las varitas mágicas no existen,
blemas. Una alternativa consiste en recurrir al Estado para el su- la solución de la "oferta pública" al suministro de los bienes públi-
ministro de los bienes públicos; es decir, dejar que el gobierno cos termina siendo un problema de acción colectiva.
erija faros y forme ejércitos. Quizás en este punto el lector desee volver al capítulo 9 para
En muchos lugares del mundo, el gobierno suministra común- revisar las diversas soluciones convencionales; sin embargo, existe
mente los servicios de faros, los servicios de protección de la poli- una solución que es menos convencional. En primer lugar, debe-
cía y el ejército, los servicios judiciales, los servicios públicos como mos hacer una distinción entre el consumo de un bien público y su
el agua, el drenaje y la electricidad, así como los servicios de salud producción.9 Cuando designamos un bien como público o privado,
pública, caminos y otros tipos de infraestructura; con frecuencia, en realidad estamos hablando de sus propiedades de consumo: si
asimismo, el suministro de la telefonía y la televisión es público en es posible excluir o no a otros del consumo del bien y si el consu-
muchos países. El argumento que se esgrime para ello es que, de- mo disminuye o no la disponibilidad del bien; pero no hemos he-
bido a que se trata de bienes públicos (o, al menos, "semejantes a cho ninguna observación respecto a su producción. De hecho, los
bienes públicos"), los actores del mercado privado no los suminis- bienes públicos se producen con una importante participación
trarían (cuando menos no en cantidades suficientes) porque no privada en casi todos los casos.
se puede garantizar una compensación adecuada, mientras que el Cuando el gobierno de Estados Unidos comenzó a construir el
Estado puede valerse de su autoridad para exigir el pago, ya sea a sistema nacional de carreteras federales en 1956, no tenía la in-
través de los ingresos generales que obtiene mediante los impues- tención de participar en los negocios del concreto, la pintura, la
tos, ya sea a través de diversos tipos de cargos al usuario. 8 fabricación de señales o barreras de seguridad ni tampoco en el
Con todo, existe una paradoja asociada al suministro público de la construcción de autopistas. Por una parte, el gobierno se
de bienes públicos. El suministro público no es algo que ocurra valía de sus facultades impositivas y de endeudamiento para re-
por sí solo; es necesario poner en movimiento la presión política unir dinero y, por la otra, empleaba su gran autoridad política
para alentar a las instituciones gubernamentales a hacer del sumi- para decidir respecto a las rutas y las características de las carrete-
nistro una cuestión de política pública; y también es necesario ras; pero después solicitaba a los contratistas privados propuestas
aprobar proyectos de ley y asignaciones y crear agencias guberna- para la construcción de las carreteras según esas especificaciones.
mentales. En resumen, se debe persuadir a los actores políticos a Los contratistas vencedores —actores de la economía de merca-
actuar. Pero, si el suministro de un bien público distribuye amplia- do— hacían entonces el concreto, lo vaciaban conforme a diseño,
mente algún beneficio y si el disfrute de ese beneficio no se rela- pintaban las líneas amarillas en medio, armaban las barreras de
ciona con el hecho de que se haya contribuido o no a movilizar a seguridad, elaboraban los señalamientos, construían los pasos ele-
los políticos para que actúen, entonces podemos preguntarnos ra- vados, etcétera.

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 LAS FÓRMICAS DE I A POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHEPSL.E Y MARK S. BONCHEK

El sistema de carreteras, público en su consumo sin duda algu- hay duda de que los consumidores de bienes públicos, como bue-
na, es en realidad principalmente privado en su producción. Diver- nas carreteras,~ aire limpio, faros y seguridad nacional, desempe-
sos aspectos del proceso de producción se pueden repartir entre ñan u n a función como proveedores de presión política; sin
los contratistas. El contrato para suministrar el concreto, por ejem- embargo, se ven limitados por los obstáculos de la acción colectiva
plo, es excluyeme (el contratista vencedor obtiene el contrato y con los que el lector ya se ha familiarizado. De hecho, es frecuente
puede excluir a los contratistas perdedores del reparto de las ga- que sus intereses nunca se materialicen en la acción de grupo, que
nancias asociadas) y de oferta única (el otorgamiento del contrato permanezcan latentes. Por otra parte, por cada referencia a los
a A elimina su disponibilidad para B, C, D, etc.). De acuerdo con consumidores de defensa nacional, para hablar de uno de los bie-
los criterios del esquema 22, la construcción de carreteras perte- nes públicos más importantes, existen miles de referencias al "com-
nece inequívocamente a la categoría de los bienes privados. plejo militar-industrial", quienes se benefician directamente de la
Entonces, ¿quién se supone que cabildea por un sistema de ca- producción de defensa nacional. Son los "grupos privilegiados"
rreteras? Del lado del consumo, como hemos visto, existen proble- de Olson, los que tienen la capacidad para superar sus propios
mas de acción colectiva, los cuales se pueden solucionar en cierto problemas de acción colectiva y los incentivos para hacerlo (las
grado con métodos convencionales. Así, las estadounidenses Aso- ganancias). Se les encuentra en las salas de las comisiones y en los
ciación Automovilística y Asociación de Camioneros, que repre- corredores del Capitolio, declarando, cabildeando y repartiendo
sentan a diferentes segmentos del público consumidor, se valieron dólares para campañas en el entorno de cualquier legislador que
con toda seguridad de su poderosa influencia política sobre los haga suya su causa. Así, cuando trate de entenderla oferta pública de
legisladores y los funcionarios del Poder Ejecutivo para que apro- bienes públicos, el observador sagaz deberá volver la vista tanto
baran el programa de carreteras. De manera similar, es probable hacia el lado de la oferta como hacia el de la demanda del "mercado ".
que haya habido emprendedores políticos que hicieran suya la Antes de concluir este análisis, permítasenos hacer notar varias
causa, como, por ejemplo, los legisladores que representaban a quejas presentadas en contra de la oferta pública. La principal pre-
los distritos donde se asientan los grandes centros de redistribución ocupación respecto a la oferta pública como solución al problema
de carga (Chicago, Denver) y las plantas armadoras de camiones del suministro de bienes públicos es que los actores del sector pú-
(Detroit, San Luis, Akron, Toledo). Pero, sin duda alguna, quie- blico pueden no tener "buenos" incentivos. En esta versión del
nes tienen más probabilidades de ganar directa e inmediatamente (y problema de "quién vigila a los vigilantes", la cuestión no es si el
menos probabilidades de verse plagados por los problemas de la gobierno es capaz o no de ofrecer bienes públicos, sino qué tan
acción colectiva, como los grupos del lado del consumo) son aque- bien lo hace.
llos que en realidad producen el bien público. Así, los productores Un ejemplo clásico de lo anterior se refiere a la producción de
de concreto, los constructores de carreteras, los fabricantes de conocimiento científico. Muchas clases de conocimiento constitu-
equipo pesado, los fabricantes de barreras de seguridad y soportes yen bienes públicos, ya que no es posible que se patenten o que se
de acero para los pasos elevados, los propietarios de los derechos de registren sus derechos. Una vez que se sabe, por ejemplo, que e =
vía y muchos otros estuvieron alerta para ganar enormes sumas me2, por un lado, no se puede excluir a los individuos de ese cono-
de dinero con ese proyecto de muchos miles de millones de dóla- cimiento y, por el otro, el hecho de que una persona lo sepa no
res. En resumen, la política de la oferta pública trata tanto de la disminuye su disponibilidad. El conocimiento científico pertene-
producción de los bienes públicos como de su consumo. ce a la categoría de los bienes públicos del esquema 22.
La lección en este caso es que no es posible entender adecuada- El sector privado es el que principalmente emprende la pro-
mente la política de la oferta pública como un fenómeno de ac- ducción de conocimiento científico —en lugares como Silicon
ción colectiva entre quienes desean consumir bienes públicos. No Valley, en California, la Carretera 128, en Boston, y el Triángulo

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

de la Investigación, en Carolina del Norte—; pero esa clase de país saldrían muy mal paradas en la competencia; y ello, a su vez,
investigación tiende a ser especializada, puesto que tiene aplica- no haría que la disposición de sus representantes hacia la Funda-
ciones concretas a estar vinculada al desarrollo de un producto ción fuese muy amable. En resumen, aunque en general los legis-
específico, además, se tiende a llevarla a cabo en secreto y a menu- ladores puedan aprobar la producción de bienes públicos como el
do es patentable (con lo que se impide que la utilicen quienes no conocimiento científico, su atención está mucho más centrada en
son sus "dueños"). Así, ya que es posible asignar derechos de pro- la obtención de fondos federales para los ciudadanos y las institu-
piedad a sus productos, la investigación científica aplicada es bási- ciones de sus distritos. Una agencia gubernamental que menos-
camente un bien privado. Por su parte, la investigación básica o preciara abiertamente esos intereses de muchísimos legisladores
fundamental —que frecuentemente no tiene una aplicación in- no obtendría buenos resultados en el proceso anual de asignacio-
mediata— no es patentable y, por lo mismo, no se puede ser due- nes presupuestarias.
ño de ella; en consecuencia, su producción por el sector privado Los administradores de la Fundación Nacional para la Ciencia
tiende a ser escasa por todas las razones relacionadas con los bie- no son tontos. Pueden pronosticar los graves problemas presupues-
nes públicos que ya mencionamos. tarios que encontraría su agencia si no prestara atención a las con-
Consecuentemente, a través de varias agencias, como la Funda- diciones del gobierno representativo. Así, se las arreglan para
ción Nacional para la Ciencia, los Institutos Nacionales de Salud, encontrar mecanismos alternos a la asignación basada en el méri-
la Administración Nacional para la Aeronáutica y el Espacio, el to. En lugar de destinar todo su presupuesto a la investigación
Departamento de Energía y el Departamento de Defensa, el go- básica —pues terminarían gastándolo principalmente en un redu-
bierno de Estados Unidos patrocina la investigación científica bá- cido número de centros de investigación de excelencia—, inventan
sica, un ejemplo claro del suministro público de un bien público. nuevas categorías y nuevos programas en los que son competitivas
Parte de esa investigación se hace realmente en laboratorios guber- las regiones menos dotadas del país. La investigación en educa-
namentales, pero una gran parte se subcontrata a científicos uni- ción científica (en oposición a la ciencia pura), por ejemplo, se
versitarios. Piénsese ahora en los incentivos que tienen, primero, puede llevar a cabo con una gran competencia en muchos lugares
los legisladores que suministran los recursos financieros para la de todo el país que no requieren laboratorios de investigación avan-
ejecución de ese bien público y para la supervisión de dicha ejecución zados ni científicos de vanguardia.
y, segundo, los burócratas que realmente administran los programas. Quienes apoyan, financian y administran los programas públi-
Ahora bien, las universidades mejor capacitadas para competir cos que producen bienes públicos son los legisladores que tienen
por las subvenciones a la investigación básica no están distribuidas en mente los intereses de sus electores y los burócratas y adminis-
al azar por todo el territorio de Estados Unidos. Aunque muchas tradores que tienen en mente su supervivencia, n o los reyes filóso-
localidades cuentan con la capacidad necesaria, existen ostensi- fos. Sus incentivos los predisponen a alejarse de lo que sería lo
bles concentraciones de excelencia: el Área de la Bahía, Los Ánge- óptimo si su única motivación fuese la producción más efectiva de
les y Seattle, en la costa oeste; Chicago y Minneapolis, en el centro bienes públicos. Consecuentemente, el suministro público se dilu-
del país; Chapel Hill-Durham-Raleigh, Miami y Atlanta, en el sur; y ye en esos objetivos que están en competencia, que distraen, real-
Washington, Nueva York y Boston, en la costa este; para nombrar mente; y, aunque el suministro público pueda parecer la mejor
sólo algunas de las más importantes. Si la Fundación Nacional para manera de actuar para corregir la subproducción de bienes públi-
la Ciencia, por ejemplo, apoyara las propuestas de investigación cos, no carece de puntos flacos.
estrictamente sobre la base del mérito, una suma desproporcionada Una segunda distorsión relacionada con el suministro público
de su presupuesto iría a esos centros de excelencia, 10 mientras que y que actúa como incentivo se refiere a los horizontes temporales.
las instituciones de la gran mayoría de los distritos legislativos del Muchos proyectos científicos tardan años en desarrollarse. Las fa-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

ses iniciales, mientras se examinan, desarrollan y prueban las ideas dando los bienes de propiedad estatal al sector privado, con la
en pequeña escala, son a menudo relativamente poco costosas y esperanza de que, por imperfectos que sean, los incentivos del
visibles. Sólo después de haber superado los obstáculos iniciales, sector privado concordarán mejor con los objetivos sociales que
se gastan grandes sumas en pruebas y desarrollo en gran escala. bajo el antiguo arreglo del suministro público directo. Eso puede
No obstante, este último es el que requiere nuevas instalaciones entrañar también mejoras tecnológicas que mitiguen parte de lo
de laboratorios, costoso equipo de alta tecnología o sitios para prue- "público" del bien. 12 Observamos igualmente el fenómeno afín de
bas avanzadas, el tipo de cosas de las que el legislador local puede la desregulación, por el que se está relajando o cediendo por com-
mostrarse orgulloso (y cortar el listón en la ceremonia de inaugu- pleto la supervisión, el mando y el control. La imperfección de
ración ampliamente cubierta por los medios de comunicación lo- toda solución al problema de la producción de bienes públicos
cales) . Las presiones políticas asociadas al suministro público, en estimula la experimentación; pero, como lo hemos subrayado, un
cuanto resultado, entrañan que el largo proceso de incubación y cambio político-económico de tal magnitud es político de cabo a
filtrado que idealmente se relaciona con la investigación científica rabo, y los vencedores y perdedores quedan determinados al final
se reduzca a un horizonte temporal mucho más corto. 11 de la jornada en los ámbitos políticos.
Para resumir, la producción de bienes públicos es un problema
para las comunidades debido a la naturaleza misma de esos pro-
ductos. Comúnmente, los incentivos privados son insuficientes para
alentar su producción voluntaria, por lo que se requiere una espe- CASO 15. Los BIENES PÚBLICOS, LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
cie de acuerdo político, entre cuyos ejemplos se encuentran las conce- Y E L E S P E C T R O DE O N D A S DE R A D I O C O M U N I C A C I Ó N
siones de privilegios monopólicos, las exenciones de las leyes contra
los monopolios, los subsidios públicos a la producción privada y el Un interesante ejemplo de un bien público es el espectro de
suministro público claro. Ninguno de esos arreglos es ideal, por- ondas de radiocomunicación. En cuanto bien público, dicho
que cada uno de ellos entraña el otorgamiento de un privilegio o espectro no es excluyente y su oferta es colectiva; en otras pa-
facultad extraordinarios a algún individuo —el señor feudal, la labras, cualquiera es físicamente capaz de transmitir a través
empresa a la que se otorga el monopolio, un burócrata del sector del espectro y su transmisión no impide que otros lo hagan.
público— cuyos incentivos pueden no concordar de forma ade- El problema reside en que la de una persona interfiere con la
cuada con los objetivos sociales que se buscan. El señor feudal quie- de otra si ambas se hacen en la misma frecuencia (o en una
re prestigio y gloria, n o defensa pública; la empresa quiere cercana) simultáneamente. Para que la transmisión por radio
ganancias, no un sistema nacional de carreteras; el burócrata quiere sea coherente, debe haber algún medio para asignar el espec-
territorio y autoridad presupuestaria, no descubrimientos científi- tro de ondas de radiocomunicación.
cos; el bien público es el producto secundario incidental, no la En Estados Unidos, la Comisión Federal de Comunica-
motivación, de su comportamiento. ciones (FCC) es la que asigna las frecuencias del espectro. Las
Por lo tanto, no es sorprendente el hecho de que diferentes diferentes bandas de frecuencias tienen diferentes usuarios,
comunidades en diferentes épocas experimenten con soluciones entre ellos la televisión, la radio, la telefonía celular y el ra-
alternativas (imperfectas). En los últimos años, por ejemplo, he- dar, y los individuos y las organizaciones reciben derechos
mos sido testigos de una enorme ola de cambios: el sector público, exclusivos sobre alguna frecuencia en particular. La transmi-
que antes suministraba bienes públicos directamente, está aban- sión por una frecuencia para la que no se tiene derechos es
donando esas actividades: bajo la rúbrica de la privatización, tanto ilegal (la película Pump Up the Volume [Súbele al volumen] re-
las economías en desarrollo como las ya desarrolladas están liqui-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

trata una estación de radio pirata). Al asignar derechos de este caso, podríamos decir con más precisión que es inevitable).
propiedad sobre el espectro de la radio, se hace excluyente Algunos efectos externos son apreciados —el aroma y apariencia de
el bien público y se impide el abarrotamiento que, de lo con- las rosas plantadas en el jardín de un vecino; el que otros queden
trario, resultaría de la oferta colectiva. a salvo de infecciones cuando vacunamos a nuestros hijos contra
El ejemplo del espectro de la radio demuestra que exis- las enfermedades transmisibles; la protección que obtienen am-
ten numerosos enfoques para asignar los derechos de pro- bos miembros de una pareja cuando un o usa un condón para te-
piedad. A lo largo del tiempo, la FCC ha distribuido las licencias ne r relaciones sexuales, etcétera—, por lo que los llamamos
sin cargo, ya sea mediante solicitud o sorteo; ahora, el go- positivos; en cada un o de esos casos, alguien más se beneficia, qui-
bierno de Clinton, viendo una oportunidad de llevar un poco zás inintencionadamente, de la acción de un individuo. Otros efec-
de ingresos a las arcas federales, ha explorado la posibilidad tos externos son detestables —los efectos de la combustión de
de subastar las licencias de radio para las nuevas tecnologías carbón con alto contenido de azufre en la caldera de un fabrican-
de comunicaciones personales.* En cierto momento, su ad- te; la basura en los parques públicos; la música escandalosa de los
ministración pronosticó ingresos de 4,400 millones de dóla- aparatos de sonido en una plaza pública, etcétera—, por lo que los
res en un periodo de cuatro años. El plan en cuestión es llamamos negativos. Debido a que los efectos externos son un ejem-
controversial y en ocasiones altamente técnico, pero lo co- plo especial de bienes ("males") públicos, podemos deducir que
mún a toda su argumentación es su naturaleza fundamental- la oferta de los positivos es escasa, y que la de los negativos es exce-
m e n t e política. ¿Quién se beneficiará del plan? ¿Quién siva, en comparación con lo que sería lo óptimo para la comuni-
resultará perjudicado? ¿Es justo el plan? ¿Cuáles son los valo- dad en su conjunto. Ni el vecino que planta sus rosas ni la fábrica
res que determinan cómo manejamos nuestros recursos pú- que quema carbón toman en cuenta nuestras preferencias. Si, como
blicos? Aunque las discusiones de temas como las subastas, se nos aconseja a menudo, nos "detenemos a oler las rosas", descu-
las fuentes de ingresos y los factores externos parecen a me- brimos que son muy pocas las rosas y muchas más las otras cosas
nudo de naturaleza puramente económica y técnica, es im- que hay para oler.
portante permanecer conscientes de las cuestiones políticas El fenómeno de los factores externos se ilustra fácilmente me-
que subyacen. diante un experimento que los autores hacen a m e n u do en su
clase en la Universidad de Harvard. 13 Se selecciona un número
par de estudiantes y a la mitad de ellos se les designa como "com-
pradores" y a la otra mitad como "vendedores" en un mercado
* Edmund L. Andrews, "Radio Rights: A Move to Auction Licenses t h a t ficticio. A cada comprador se le da un programa, en el que se le
Sell", The New York Times, 21 de marzo de 1993, p. E6.
informa la suma que el experimentador le pagará al finalizar la
sesión por cada unidad del producto que haya comprado durante
el experimento; por ejemplo: el experimentador puede pagarle
30 puntos por la primera unidad, 28 por la segunda, 25 por la
LOS EFECTOS EXTERNOS
tercera, etcétera. Así, un comprador obtiene una ganancia si su
primera compra en el mercado es menor de 30 puntos, la segunda
Un efecto externo es una clase especial de bien público. En geberal, por menos de 28, la tercera por menos de 25, etcétera. Cada com-
es una secuela no intencional de una actividad voluntaria que se prador desea obtener tantos puntos (tantas ganancias) como sea
impone a otros. Así, un efecto externo es de oferta colectiva y, posible, ya que se añadirán a la calificación de su examen parcial
debido a que no es fácil evitarlo, no es excluyente (aunque, en de mediados del curso. De manera similar, cada vendedor recibe

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 l A S FÓRMl'IAS DE I A POLÍTICA KENNETH A. SHKPSI.K Y MARK S. BONCHKK

un programa, en el que se le informa del costo de producción de mismos: tomando en consideración el factor externo, el compra-
cada unidad; por ejemplo: la primera unidad puede costar 12 pun- dor del párrafo anterior establecerá su ganancia en 30 - p - 1 (de
tos, la segunda 15, etcétera. Un vendedor obtiene una ganancia si tal manera que p tendrá que ser inferior a 29 o "no habrá venta"),
vende cada unidad en más de su costo (la primera unidad en más mientras que el vendedor establecerá su ganancia en p- 15 - 1 (de
de 12 puntos, la segunda en más de 15, etcétera); y también él tal suerte que p tendrá que ser superior a 16). El resultado del
desea ganar tantos puntos como sea posible, por la misma razón. efecto externo consiste en la reducción de los límites del regateo
Los compradores y vendedores se sientan alrededor de una para esa pareja de comprador-vendedor; 15 pero ninguno de ellos
mesa, unos frente a otros. Cuando se abre el mercado, se inicia el tiene un incentivo para tomar en consideración el resultado del
regateo: los compradores hacen sus "pujas" y los vendedores sus efecto externo para otros.
"corridas" en lo que se conoce como subasta oral doble. Cuando un Y no lo hacen. Aun cuando los experimentadores proveen a
comprador y un vendedor llegan a un acuerdo sobre un precio p, todos los participantes con un cuadro en el que les indican el efec-
se registra la venta de una unidad. Si el comprador está compran- to que cada venta que consuman tiene en todo el mercado (1 punto
do su primera unidad, su ganancia es 30 - p; si el vendedor está de "daño" para cada comprador y vendedor por unidad vendida),
vendiendo su segunda unidad (lo que supone que ya hizo una nuestros sujetos nunca toman en cuenta esa información. Lo úni-
venta anterior), su ganancia es p - 1 5 (si p se encuentra entre 15 y co que les importa son los límites de ganancia (los topes para el
30, ambos obtienen una ganancia). El mercado permanece abier- comprador y el vendedor), el precio negociado, p, y el resultado
to hasta que ya nadie se puede poner de acuerdo sobre un precio del efecto externo para cada un o de ellos. Cada participante esta
para consumar más ventas. Debido a que los experimentadores resuelto a optimar los puntos, con lo cual aumentará la califica-
fijaron los programas de tal manera que el "tope" a los precios ción de su examen parcial de mediados de curso (y, supuestamen-
aceptables para un comprador se redujera más y más con cada te, incrementará sus posibilidades de ingreso a la escuela de leyes).
compra y el "tope" a los precios aceptables para un vendedor au- En otras ocasiones, no obstante, podemos oír a esos mismos estu-
mentara más y más con cada venta, siempre llegará un momento diantes denunciar a los contaminadores de la atmósfera, a los des-
en que ya no sea posible ni para un comprador ni para un vende- tructores de la capa de ozono, a las personas que arrojan basura en
dor obtener una ganancia. 14 En ese momento se cierra el mercado. la vía pública y a los que imponen a otros el humo de sus cigarrillos.
Tal como ha sido descrito, ese mercado experimental es un Los economistas especializados en las políticas públicas, al me-
modelo de las licitaciones, pujas y regateos que se dan en un bazar nos desde Adam Smith, se han preocupado mucho por encontrar
o mercado citadino; se lleva a cabo de manera implícita conforme la manera de que quienes producen los efectos externos, tanto los
a la ley de la oferta y la demanda y los resultados experimentales positivos como los negativos, puedan tomarlos en cuenta. En esta
validan la ley de manera sorprendente. Con todo, eso no es lo que obra, no podemos examinar todas las soluciones propuestas, pero
nos interesa, puesto que el marco de nuestro mercado experimen- mencionaremos algunas de pasada. Tal vez las más conocidas y más
tal tiene un giro inesperado: cada vez que se consuma una venta, a generalmente empleadas sean los impuestosy los subsidios, los prime-
todos los participantes en el mercado, tanto al comprador como al ros, para desalentar los efectos externos negativos y los segundos,
vendedor que participan en una venta en particular, así como a para alentar los efectos externos positivos. En el experimento men-
todos los compradores y vendedores que no participan en ella, se cionado, supongamos que el experimentador informa a los partici-
les adjudica 1 punto a cada uno. En efecto, la consumación de una pantes en el mercado que habrá un impuesto sobre las ventas, t,
venta genera un efecto exterior negativo, que daña por igual a que se cargará al vendedor cada vez que se consume una venta.
participantes y no participantes. Ahora bien, el comprador y el Nuestro vendedor obtendrá ahora una ganancia de p - 15 - 1 -t,
vendedor en particular pueden tomar en cuenta el "daño" para sí aumentando convincentemente el precio mínimo que ahora debe

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 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA KKNNFTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

asegurar para obtener una ganancia positiva.16 Con base en la eco- puntos de efectos externos por unidad vendida; pero, como ya
nomía elemental, es bien sabido que el efecto de aumentar un hemos visto, sólo dos de esos doce puntos se toman en cuenta; es
precio es que se consuman menos ventas (a precios más altos) y, decir, el punto de "daños" que recae en cada una de las partes en
por ende, se generan menos efectos externos. No queremos eliminar el intercambio; sin embargo, quienes son parte en el intercambio
las ventas por completo (a menos que, para empezar, el efecto ex- ignoran los diez puntos que recaen en los que no participan. Así,
terno fuese tan horrible que superara abrumadoramente los be- al establecer el impuesto a las ventas en 10 puntos por transac-
neficios de tener el mercado); pero existe un impuesto "óptimo" ción, las partes contratantes se ven obligadas a actuar como si estu-
que asimila todos los resultados de los efectos externos. En este viesen tomando en consideración los efectos externos de sus
caso, el impuesto obliga implícitamente a los compradores y ven- acciones. Ahora, el número de ventas de equilibrio en ese merca-
dedores del mercado a tomar en cuenta las consecuencias exter- do es socialmente óptimo. 17
nas de sus acciones, algo que no estaban dispuestos a hacer a menos La cuestión del establecimiento de la tasa de impuestos óptima
que se les coaccionara de esa manera. es muy simple cuando se conocen con precisión cuantitativa, como
El argumento es exactamente análogo cuando intervienen los en nuestro m u n d o experimental, las condiciones de la demanda y
efectos externos positivos. En lugar de un impuesto, se otorga un las de la oferta y los resultados de los efectos externos. En el mun-
subsidio a uno u otro de los participantes en el mercado con el do real, no obstante, las cosas no son tan simples, ya que rara vez
propósito de alentar más ventas (y más efectos externos) de las conocemos todo lo que necesitamos saber (esto es, los aspectos
que tendrían lugar de no existir el subsidio. que proporciona el diseño experimental); y la consecuencia de
Experimentalmente, los impuestos y subsidios funcionan como ello es que frecuentemente las tasas de impuestos o subsidios no
sugiere este argumento teórico; en el m u n d o real, los impuestos son mucho mejores que una conjetura con ciertas bases. Pueden
sobre el contenido de azufre del carbón, la gasolina y las descargas mejorar la situación, pero también pueden empeorar las cosas.18
de desperdicios sólidos hacen que los usuarios asimilen los efectos El segundo inconveniente, el cual es más grave, de la solución
sociales negativos de la contaminación que producen sus activida- de los impuestos o subsidios a los problemas de los efectos exter-
des. Por su parte, precisamente de la misma manera, los subsidios nos entraña la cuestión de saber con exactitud qué actividades se
a la vacuna contra las enfermedades transmisibles (disponible a debería gravar o subsidiar. Si se supervisara las actividades que se
menos del costo), a la educación más avanzada (la matrícula nun- gravan o subsidian en cualquier lugar en casi cualquier época, se-
ca cubre los costos), al uso del transporte público (las tarifas nunca ría imposible afirmar que el control de los efectos externos tiene
cubren los costos), al uso compartido del automóvil con otros (ca- mucho qué ver con esas políticas. Con toda seguridad, algunos bie-
rriles especiales en las autopistas), al uso de energía solar (deduc- nes gravados o subsidiados lo son para disuadir los efectos exter-
ciones fiscales) y a la mudanza a la frontera (tierra gratis o barata) nos negativos y alentar los positivos, y ya dimos ejemplos de ellos
reducen los costos de la participación en esas actividades y aumen- en el análisis anterior; pero existen muchísimos bienes que son
tan con ello el grado de éstas (y los efectos externos positivos aso- gravados o subsidiados debido, en primer lugar, a que existe la
ciados) . maquinaria política para hacerlo y está bajo la influencia de aque-
Ahora bien, esa estrategia para hacer frente a los efectos exter- llos que se benefician de sus políticas, independientemente de toda
nos tiene dos puntos flacos principales: el primero es el estableci- consideración sobre los efectos externos. Del otro lado de la mo-
miento del grado adecuado de los impuestos y los subsidios. En el neda, hay muchísimos bienes no gravados o subsidiados, aun cuan-
experimento antes descrito, cada venta generaba 1 punto de "da- do se podría probar la necesidad del control de los efectos externos,
ños" para cada participante en el mercado. Si hubiese, digamos, debido en una gran medida a la misma razón: la influencia política.
seis compradores y seis vendedores, entonces se generarían doce Aun cuando, en principio, los impuestos y otras ideas "óptimos"

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK.

de la teoría económica del bienestar social podrían funcionar, re- Existen numerosas historias de este tipo, en las que un político
sultan avasallados en el turbulento m u n d o de las luchas políticas. poderoso se vale de su posición para bloquear, el establecimiento
En la experiencia que tuvo Estados Unidos con la contamina- de impuestos en cuestiones que afectan a sus partidarios clave y la
ción del aire encontramos un ejemplo clásico. En la década de los reducción de sus subsidios. Esa protección sólo es insuficiente en
setenta, las fuentes estacionarias, como las plantas de energía eléc- las circunstancias fiscales más desesperadas (como los grandes
trica que quemaban carbón con alto contenido de azufre, provo- déficit de Estados Unidos durante los últimos años de la década
caban un alto grado de contaminación. Cuando se quema el carbón de los ochenta), cuando los insaciables requerimientos de ingre-
con alto contenido de azufre, los compuestos de ese elemento que sos del gobierno lo lleven a aumentar los impuestos y reducir los
arrojan las chimeneas se combinan con el agua de la atmósfera y subsidios donde puede. Las soluciones a los problemas de los efec-
producen "lluvia acida", la cual daña las cosechas, los bosques, los tos externos basadas en los impuestos o en los subsidios sólo son
habitat silvestres y las fuentes de agua dulce, para no mencionar efectivas ocasionalmente, porque la política restringe su grado de
los pulmones humanos. Una gran parte de ese carbón contami- competencia cuando el zapato aprieta el pie erróneo.
nante se extraía (y se sigue extrayendo) de las minas de Pensilvania, Otras dos categorías de soluciones a los problemas de los efec-
Kentucky y Virginia occidental, por lo que el carbón de bajo con- tos externos ameritan un breve examen. Acabamos de ver que el
tenido de azufre, menos contaminante, que se extrae en el oeste senador Byrd logró sustituir lo que habría sido un impuesto one-
del país, era una alternativa; y eso constituyó una clara circunstan- roso sobre sus electores relacionados con el carbón contaminante
cia para el establecimiento de un impuesto. Si se gravara el carbón por un régimen regulatorio más tolerable. La regulación es un enfo-
en proporción a su contenido de azufre, los propietarios de la fuen- que más práctico del control de los efectos externos. Comúnmen-
te estacionaria de contaminación verían que les convendría cam- te entraña la creación de una burocracia gubernamental —una
biar al menos parte de su demanda de energía generada con carbón agencia, oficina o comisión— encargada de establecer las normas,
del este a la generada con el del oeste: cuanto más alta fuese la tasa precios, derechos o prácticas para las actividades de consumo o
de impuesto tanto mayor sería la sustitución de carbón contami- producción que generan efectos externos. La autoridad regulatoria
nante por el no contaminante. generalmente explica en detalle los propósitos para los que se debe
Ahí entra la política. Durante esa época, la industria del carbón establecer el control burocrático y las facultades discrecionales que
de Virginia Occidental tenía un protector muy poderoso: el sena- tiene la entidad burocrática para cumplir con esos propósitos. A
dor por ese estado y líder de la mayoría en el Senado estadouni- través de los procedimientos administrativos o el sistema de tribu-
dense, Robert Byrd. El Senado es una institución en la que los nales civiles y criminales, la agencia tiene la capacidad para ejecu-
individuos bien situados (en particular los presidentes de las comi- tar su mandato. Así, una institución como la Agencia para la
siones y subcomisiones y los líderes de los partidos) pueden ejercer Protección del Ambiente, con la autoridad que le otorga la Ley
un importante poder de veto. Lograr que el Senado apruebe un sobre el Aire Limpio, puede especificar la clase de depurador que
proyecto de ley es relativamente difícil, pero es considerablemente se requiere para las chimeneas de una fuente estacionaria conta-
más fácil impedir que un proyecto de ley sea aprobado. Yeso fue lo minante.
que hizo Byrd. A pesar de que el grupo de intereses que cabildeaba Alternativamente, también es posible controlar los efectos ex-
en favor del medio ambiente era muy poderoso y el gobierno de- ternos volviendo a especificarlos derechos de propiedad. Parte del dilema
mócrata tenía simpatía por las preferencias de ese grupo, Byrd se inherente a los problemas de los efectos externos es la defectuosa
las arregló para frustrar el gravamen sobre el contenido de azufre especificación de los derechos de propiedad y uso. Debido a que
al plantear una política mucho más suave que consistía en exigir la nadie es "propietario" del aire, cualquiera puede usarlo como de-
instalación de depuradores de la contaminación en las chimeneas. 19 pósito para arrojar cosas (como los agregados de partículas del

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

azufre). Para dar un ejemplo un poco más familiar: como nadie es cado, la jugada tendría sentido. Así, el resultado del mercado de
propietario o tiene la responsabilidad del cuarto común en el dor- permisos de contaminación sería que ahora los contaminadores
mitorio estudiantil, el cuarto es siempre un revoltijo. En ciertas tendrían incentivos para reducir su contaminación y que los dere-
situaciones, no obstante, es concebible que se pueda volver a espe- chos de contaminación fluirían a quienes más los apreciaran, que
cificar los derechos de propiedad de tal manera que se pueda con- serían los contaminadores para quienes sería más barato comprar
trolar el daño que causan los efectos externos. Examinamos esta permisos de contaminación que reducir sus emisiones contami-
opción con mayor detalle en la siguiente sección, en la que anali- nantes.
zamos los "problemas de la propiedad comunal"; por lo pronto, La clave, por supuesto, donde la política es de capital impor-
no obstante, veamos una interesante solución a la contaminación tancia, reside, por una parte, en la determinación de la cantidad
del aire, solución que se relaciona con los derechos de propiedad. agregada de contaminación que se permitiría y, por la otra, en la
Como reacción parcial al mal desempeño de otros métodos para distribución inicial de los permisos de contaminación. La primera
controlar los efectos externos, algunos economistas han sugerido es una determinación subjetiva simple del tipo que están encarga-
que puede haber una forma de permitir que la atmósfera pueda das de hacer todo el tiempo nuestras instituciones políticas, mien-
ser "poseída". Con esto se quiere decir que, por una parte, alguien tras que la segunda es dinamita política, puesto que es mucho lo
tiene el derecho de utilizar la atmósfera como le parezca conve- que está en juego; pero, si el mercado funciona sin complicacio-
niente y, por la otra, que puede vender o comercializar ese dere- nes una vez que se haga la distribución inicial, los permisos fluirán
cho en lugar de ejercerlo, si así lo prefiere. Lo anterior se lograría finalmente a sus usos más valorados. Incluso la determinación sub-
distribuyendo permisos de contaminación comercializables, cada jetiva de la cantidad agregada de contaminación que ha de permi-
uno de los cuales facultaría al titular a contaminar la atmósfera tirse para empezar posee cierta cualidad de corrección automática:
con cierta cantidad normalizada. Una fábrica de Los Angeles, por si los Amigos de la Tierra o la Sociedad Audubon creen que las
ejemplo, podría ser titular de un permiso de 10 mugres (cada autoridades políticas han establecido un grado muy alto de conta-
"mugre" equivaldría a una unidad ficticia de contaminación). Si minación agregada para, digamos, la zona metropolitana de Los
su proceso de producción generara sólo 5 mugres de contamina- Angeles, entonces esos grupos de protectores del medio ambiente
ción, entonces podría vender las 5 mugres restantes de su permiso pueden ingresar al mercado de la mugre de la ciudad y comprar
a algún otro usuario por dinero en efectivo, por la promesa de un
permisos de contaminación, los cuales podrían retirar permanen-
permiso de 8 mugres dentro de cinco años o por alguna otra cosa
temente o revenderlos en alguna otra zona del país con una cali-
de valor. Una agencia gubernamental, como la Agencia para la
d a d de aire a m b i e n t a l q u e p e r m i t i e r a a b s o r b e r emisiones
Protección del Ambiente, establecería la cantidad total de permi-
adicionales.
sos disponibles en cierto momento dado, después de lo cual surgi-
Concluimos esta sección sobre los efectos externos haciendo
ría un mercado de permisos.
notar que ninguna de las soluciones que hemos revisado —im-
La contaminación sería costosa para su productor, porque aho- puestos y subsidios, regímenes regulatorios y redefinición de los
ra tendría que dedicar a ella mugres que tienen usos opcionales derechos de propiedad— carece de problemas: en cada un o de
(como venderlas o comercializarlas). La fábrica de Los Angeles esos casos, existen complicaciones prácticas o logísticas que es ne-
podría determinar ahora si valdría la pena adaptar su proceso de cesario superar; sin embargo, aun haciendo a un lado esas dificul-
producción de tal manera que se generase menos contaminación: tades, se presenta siempre el problema de la política. Una vez que
si el costo de la readaptación fuese inferior a lo que obtendría por se establece la maquinaria para gravar o subsidiar, regular o
la venta de los permisos de contaminación de los que fuese titular redefinir la propiedad, se puede utilizarla o abusar de ella. Es ab-
o, en caso contrario, al de los que tendría que comprar en el mer- solutamente fundamental estar conscientes de que el problema

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 LAS FÓRMl.'IAS DE I A POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

de los efectos externos se transforma en un problema de suminis- Hardin denominó "la tragedia de los terrenos comunales": 22 el
tro de incentivos adecuados para quienes estén a cargo del apara- pastoreo en los terrenos comunales puede ser excesivo y, final-
to de control de dichos efectos; se trata del mismo problema de mente, destruirlos, ya que su capacidad para regenerarse habrá
"quién vigila a los vigilantes" que hemos encontrado a todo lo lar- sido inutilizada.
go de esta obra, un problema que analizaremos muy detallada- El exceso de pastoreo en los terrenos comunales es una metáfo-
mente cuando abordemos las instituciones en la cuarta parte. ra de una multitud de problemas, grandes y pequeños, en los que
la falta de restricción del uso de dichos terrenos provoca una ca-
tástrofe social:
E L PROBLEMA DE LA PROPIEDAD COMUNAL
• La porción del Atlántico del norte frente a la costa de Nueva
Justo fuera de la oficina donde escribimos estas palabras, se en- Inglaterra es un habitat común de la langosta. En este ejem-
cuentra el Terreno Comunal de Cambridge, un hermoso lugar plo, el uso excesivo de ese recurso adopta la forma de un
público urbano, más famoso por el hecho de que ahí fue donde el número excesivo de langosteros que atrapan demasiadas de
general George Washington congregó a los 1,200 voluntarios de éstas (en particular de las pequeñas que aún no se han re-
lo que en 1776 llegó a ser el Ejército Continental. En la actuali- producido) .
dad, los parques y reservas territoriales de propiedad pública son • Los mantos acuíferos de Cabo Cod son una propiedad co-
objeto de una gran pasión por parte de quienes atribuyen un valor munal que constituye la fuente de agua dulce para esa her-
muy alto al "espacio verde". En Europa, en otras épocas (y todavía mosa franja de tierra. El uso excesivo de ese recurso se
hoy en varias partes del m u n d o ) , los terrenos comunales eran va- presenta debido a los fraccionamientos residenciales y co-
lorados por razones más prácticas; a saber, como lugares para pas- merciales. Mientras más habitantes hay en dicho cabo tantos
torear ganado y obtener forraje.20 Hoy, los ejemplos de la propiedad más contaminantes se filtran a los mantos acuíferos y afectan
comunal abarcan no sólo los espacios verdes y los lugares para su pureza. Quizá lo más importante es que a medida que
pastorear y proveer forraje sino también los cuerpos de agua que más habitantes extraen agua dulce de los mantos acuíferos,
se utilizan para la pesca comercial, los sistemas de irrigación, el se intensifica la penetración de agua salada de la bahía de
suministro de agua urbano y, por supuesto, incluso la atmósfera Massachusetts y el Océano Atlántico. A la larga, la renova-
de la Tierra. 21 ción que generan el agua de lluvia y los manantiales será
Un terren-o comunal es, por definición, propiedad (en común) insuficiente y los mantos acuíferos serán destruidos.
de todos y, por lo tanto, no es responsabilidad de nadie. Considé- • La atmósfera de la Tierra es una propiedad comunal a la que
rese un campo propiedad de un pueblo que utilizan sus habitan- se arrojan contaminantes. Se regenera mediante el oxígeno
tes como terreno comunal de pastoreo para su ganado. Cada que se crea como subproducto de la fotosíntesis. La destruc-
habitante puede pastorear su ganado "gratuitamente". Si un habi- ción de grandes bosques para fraccionarlos aumenta simul-
tante contempla añadir una cabeza a su hato, tomará en conside- táneamente la producción de contaminación y reduce la
ración los costos que entraña, pero no incluirá en ese cálculo el capacidad de la atmósfera para regenerarse.
costo del pastoreo. Si el terreno comunal es grande y las deman-
das del pueblo sobre él son mínimas, no habrá problemas graves; El problema de la propiedad comunal, como los problemas rela-
pero, aun cuando las demandas sobre el terreno comunal aumen- cionados con la cooperación, la producción de bienes públicos y
ten, ningún habitante tendrá un incentivo para restringir su uso el control de los efectos externos, es un problema de incentivos
de ese recurso "gratuito", lo cual dará como resultado lo que Garrett privados y sociales en conflicto. Una propiedad comunal es un

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 IJVS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

bien gratuito para sus propietarios en común. En realidad, cada dad. El movimiento de otras épocas para cercar los terrenos comu-
poseedor de derechos sobre la propiedad comunal tiene un fuer- nales en Inglaterra y los experimentos contemporáneos con los
te incentivo para utilizar esos derechos. Volvamos al pueblo con el permisos comercializables de derechos para contaminar son ejem-
terreno de pastoreo comunal. Sus cien habitantes pastorean dos plos de redefinición de los derechos de propiedad, de redistribución
vacas cada uno en el terreno comunal, un hato que el terreno de la propiedad de la comunidad a individuos en particular.
puede soportar y no le impide seguir regenerándose. Cada habi- En segundo lugar, como lo hemos subrayado a todo lo largo de
tante considera añadir una vaca a su hato personal y llega a la este capítulo, los acuerdos políticos influyen tanto en las solucio-
conclusión de que sería rentable, en particular en vista de los pri- nes seleccionadas para enfrentar los problemas de la propiedad
vilegios de pastoreo gratuitos. Si cualquiera de los habitantes si- comunal como en las probabilidades de éxito. En su estudio pre-
guiera adelante con su idea, el terreno comunal sólo se dañaría cursor sobre los problemas del fondo común, Governingthe Commons
marginalmente; en realidad, casi nada, ya que el tamaño del hato (Regulación de los terrenos comunales), Elinor Ostrom establece con
sólo aumentaría de 200 a 201 cabezas; pero, si todos los habitantes mucha claridad que la humanidad ha sido increíblemente inventi-
hicieran lo propio, habría un aumento de 50 por ciento del pastoreo, va durante miles de años para enfrentar la tragedia de la propie-
una cantidad que excedería la capacidad del terreno comunal. dad comunal y, ciertamente, a veces, para evitarla. Las estrategias
Así, si todos llevan adelante la idea, todos perderán, puesto que para hacerle frente son muy semejantes a las constituciones (tanto
habrán destruido su campo; pero si uno de los habitantes sigue escritas como informales) con las que se gobiernan las comunida-
adelante, él tendrá más beneficios, mientras que los demás prácti- des y entrañan mecanismos mediante los cuales se adoptan, super-
camente no se verán afectados. Como vemos, los incentivos indivi- visan, ejecutan y modifican de manera disciplinada las decisiones
duales y la necesidad social están en conflicto. En realidad, el colectivas respecto al uso de la propiedad comunal. Ostrom ofre-
pastoreo excesivo de los terrenos comunales es, en muchos senti- ce ejemplos de "constituciones de la propiedad comunal" tanto
dos, el análogo del número grande del dilema del prisionero y del exitosas como fallidas, haciendo énfasis en que las exitosas son
juego del drenado del pantano de H u m e que analizamos en el aquellas cuyo diseño posee las siguientes características: 23
capítulo 8.
Como sin duda alguna se dará cuenta ahora el lector, la preser- • límites claramente definidos;
vación de la propiedad comunal es un bien público. No vamos a • congruencia entre las reglas para utilizar la propiedad co-
repetir todos los métodos comunes para su suministro, por lo que munal y las necesidades y condiciones locales;
los dejaremos al lector como la consabida tarea; pero sí comenta- • derechos individuales para formular y revisar las reglas para
remos brevemente dos aspectos de ese espinoso problema. la operación de la propiedad comunal;
En primer lugar, es bien sabido que los problemas de la propie- • convenios de supervisión conforme a los cuales los supervi-
dad comunal surgen debido a que los derechos de propiedad han sores son los responsables finales ante la comunidad;
sido especificados imperfectamente. Si un solo individuo fuese el • castigos escalonados por la violación de las reglas;
dueño de la propiedad comunal, en lugar de toda la comunidad, o • foros de bajo costo para resolver las controversias; y
si él y los demás habitantes fuesen propietarios cada uno de parce- • libertad relativa de los usuarios de la propiedad comunal
las bien definidas de la propiedad comunal, entonces tendrían to- respecto a las autoridades gubernamentales externas.
dos los incentivos asociados a la propiedad de un bien privado para
preservar el valor de ese activo. Un individuo no pastorearía más En resumen, Ostrom descubrió que la administración de una pro-
en su terreno comunal ni explotaría más su bosque o su estanque piedad comunal es un problema político. Si no es posible dividir
que lo que abusaría de cualquier otro activo físico de su propie-

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK

los derechos sobre la propiedad comunal en parcelas privadas

conservar o vender sus derechos de pesca; y el gobierno es-
—la solución de los derechos de propiedad—, entonces, a fin de
alentar la cooperación que se requiere para preservar el terreno tablece la cuota global para mantener y conservar el recurso
comunal y desalentar la práctica del uso excesivo, el grupo de usua- en el tiempo.
rios debe llegar a un acuerdo político, una forma de ejecución y El empleo de las cuotas individuales transferibles es muy
restricción de motu proprio. controversial, por lo que muchas organizaciones y autorida-
des gubernamentales buscan mecanismos alternos. En Nue-
va Inglaterra, Estados Unidos, el gobierno, los pescadores y
las pesquerías trabajaron juntos para hacer frente al marca-
do descenso de la pesca que tuvo lugar entre 1982 y 1989.+
CASO 16. LA PESCA Y LA TRAGEDIA DE LA PROPIEDAD COMUNAL
La importancia de la política es evidente en el caso de la
pesca en ese estado. Los programas de gobierno y las políti-
La pesca constituye un excelente sujeto para investigar la tra- cas de los grupos de interés aceleraron la excesiva explota-
gedia de la propiedad comunal. Como hemos visto, la pro-
ción de las áreas comunales. En 1977, Estados Unidos
piedad comunal es un problema cuando varios individuos
prohibió que los barcos pesqueros extranjeros pescaran den-
comparten un recurso común no renovable. En sus esfuer-
tro de la zona exclusiva de 200 millas a partir de la costa, en
zos por optimar sus ganancias personales, los usuarios abu-
parte para impedir la pesca excesiva en las aguas de Nueva
san a m e n u do del recurso en detrimento de todos. Desde
Inglaterra; pero un programa federal de préstamos estable-
hace mucho tiempo, los pescadores han considerado los océa-
cido a finales de la década de los setenta y principios de la de
nos, lagos y ríos como propiedad comunal; y el resultado es
los ochenta generó un auge en la construcción nacional de
el uso excesivo: según la Organización de las Naciones Uni-
barcos y los pescadores se organizaron para cabildear en con-
das para la Agricultura y la Alimentación, la explotación de
tra de las cuotas de pesca y los límites de las zonas de pesca.
las dos terceras partes de todas las reservas de peces es o
En 1982, el Consejo de Administración de la Industria
excesiva o marcada o completa.*
Pesquera de Nueva Inglaterra cedió a la presión de los pes-
Los gobiernos han respondido al problema con una va- cadores y abandonó el sistema de cuotas y límites. El resulta-
riedad de enfoques. Sus respuestas ofrecen pruebas que apo- do fue un rápido incremento de la explotación excesiva y la
yan la teoría de Ostrom de que una propiedad comunal se pesca descendió en más de la tercera parte en cuatro años.
puede administrar a través del otorgamiento de derechos de El descenso permitió a muchos pescadores ver la relación
propiedad o mediante la evolución de restricciones de eje- entre su comportamiento individual y su destino colectivo.
cución voluntaria. Varias naciones, entre ellas Islandia y Nueva El vicepresidente de la Asociación de Pesca en Alta Mar del
Zelanda, han abordado el problema de la explotación exce- Atlántico, de Newport, Rhode Island, hizo la siguiente ob-
siva de la pesca mediante el otorgamiento de derechos de servación: "Yo solía oponerme con gran fuerza a limitar el
propiedad. Su sistema de cuotas individuales transferibles ingreso a las empresas pesqueras; pero he llegado a creer
reparte la pesca que se hace en aguas nacionales entre los que tenemos que tener algún sistema para asignar racional-
pescadores comerciales; los propietarios de cuotas pueden

+
* Mark Trumball, "Fisheries Crisis Stretches Across the Globe", Lawrence Ingrassia, "Overfishing Threatens to Wipe Out Species and
Christian Science Monitor, 6 de julio de 1994, p. 8. Crush Industry", The Wall Street Journal, 16 de julio de 1991, p. 1.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KF.NNETH A. SHFPSIE YMARK S. BONCHEK

mente los recursos de los pescadores como lo hacemos con del Kremlin, provocó un marcado descenso de la ejecución
otros recursos". de las cuotas. El resultado fue un rápido incremento de la
¿Qué pasa cuando no es posible asignar racionalmente los pesca de esturión. El director del Instituto de Investigación
recursos de la pesca? En otras palabras, ¿qué pasa cuando los de Pesca, en Astracán, en la desembocadura del río Volga,
recursos no se prestan para el otorgamiento de derechos de comentó: "La autoridad central ha desaparecido. En la ac-
propiedad? Ostrom pronostica que los usuarios llegarán a tualidad, la gente se las arregla como puede: 'pesca lo que
un acuerdo político que entrañe la ejecución y restricción puedas y no te preocupes por el mañana'. Si se permite que
voluntarias. Y nosotros encontramos algo que apoya ese pro- las cosas sigan así, dentro de tres a cinco años, las reservas de
nóstico: el caso de las "reservas a horcajadas", bancos de pe- esturión se habrán agotado completamente".
ces que emigran entre aguas nacionales e internacionales. En Moscú, el inspector en jefe de la pesca hizo énfasis en
Las reservas a horcajadas representaron aproximadamente la importancia de llegar a un acuerdo sobre cómo utilizar los
la quinta parte de la pesca que se hizo en todo el mundo en recursos del esturión: "O nos ponemos de acuerdo sobre las
este año. La emigración de las reservas entre las aguas nacio- reglas para la pesca del esturión o simplemente destruire-
nales y las internacionales impide que los países declaren su mos por completo ese recurso. Si pudimos llegar a un acuer-
propiedad y otorguen derechos de propiedad a través de las do con Estados Unidos sobre los límites a la producción de
cuotas de pesca, por lo que se han visto obligados a cooperar misiles nucleares, con toda seguridad podremos lograr un
en la solución del problema. La Organización de las Nacio- acuerdo con otras repúblicas [ex soviéticas] sobre la pesca
nes Unidas se ha utilizado como un foro para establecer con- del esturión". Quizás el lector quiera cavilar sobre esta última
venios y abordar las cuestiones de supervisión y ejecución, observación. Sabiendo lo que ya sabe sobre la cooperación,
tal como lo pronosticaba la teoría de Ostrom. la acción colectiva y los problemas de los terrenos comuna-
La importancia de la ejecución puede verse en un "expe- les, ¿es realmente tan fácil llegar a un acuerdo sobre el estu-
rimento natural" creado por la caída de la Unión Soviética.** rión entre varios nuevos estados y regiones autónomas como
Del total de las reservas de esturión del mundo, 90 por cien- lo es para dos superpotencias firmar un convenio bilateral?
to se encuentra en el Mar Caspio, rodeado por Irán y la anti-
gua Unión Soviética. Durante décadas, el gobierno soviético
reguló estrictamente la recolección de caviar del desove del
esturión. El Ministerio de Pesca, en Moscú, establecía las
cuotas para la pesca anual de esturión y éstas eran ejecutadas CONCLUSIÓN
por inspectores armados, que mantenían a raya a los pesca-
dores furtivos y los traficantes ilegales. En 1992, el nacimien- Los problemas que hemos abordado en este capítulo son, en mu-
to de cuatro nuevos estados independientes y dos nuevas chos sentidos, los que enfrentamos en los dos capítulos anteriores.
regiones autónomas a lo largo de las zonas de desove del Muy poca cooperación, muy poca acción colectiva, muy pocos bie-
esturión, j u n t o con la desaparición de la cadena de mando nes públicos, demasiados efectos externos negativos y muy pocos
positivos y uso excesivo de los recursos comunales son todos ellos
dilemas sociales en los que los incentivos individuales se encuen-
tran en conflicto con los resultados socialmente deseables. Los
" Michael Dobbs, "A Warning by the Sturgeon General", The Washing- resumimos en el esquema 23.
ton Post, National Weekly Edition, 8-14 de junio de 1992, p. 1.

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KKNNKTH A. SHKPSI.K Y MARK S. BONCHEK

ignorar nuestra producción de bienes públicos; cada uno es una

ESQUEMA 23
secuela de nuestras acciones por la que no nos hacemos responsa-
COMPARACIÓN DE LA ACCIÓN COLECTIVA, LA OFERTA
bles. Finalmente, el uso excesivo de un recurso comunal es "anti-
DE BIENES PÚBLICOS, EL CONTROL DE LOS EFECTOS EXTERNOS
social", en el sentido de que, al emprender esa acción, omitimos
Y EL GOBIERNO DE LA PROPIEDAD COMUNAL
tomar en consideración el daño que nuestras acciones causan a
otros.
Problema Comportamiento Ejemplo de solución Para cada uno de esos dilemas sociales, se recomienda una va-
que se debe controlar riedad de soluciones (en la última columna del esquema 23
Cooperación Deserción Repetición de la jugada enlistamos una que es representativa) y hay una variedad de expe-
riencias humanas con todas ellas. Muy rara vez, las soluciones son
Acción colectiva Aprovechamiento Secuelas, emprendedor
ideales, aun aquellas que funcionan tolerablemente bien (si algu-
político na lo fuese, no pasaríamos tanto tiempo escribiendo al respecto).
Oferta de bienes públicos Falta de contribución Suministro público Una cosa es evidente, y vale la pena repetirla una vez más: las solu-
Control de los efectos externos Falta de atención Esquema de impuestos / ciones son políticas, tanto en lo que respecta a su recomendación
como a su aplicación; para entender por qué dan resultado o por
subsidios qué fracasan, el observador debe aceptar las ambiciones y motivos
Gobierno de la propiedad Exceso de uso Régimen de derechos de políticos de los actores que toman parte en ellas y los contextos
comunal propiedad, estructura institucionales en los que se hace la representación de dichas am-
biciones y motivos. En la última parte de esta obra, abordaremos
de gobierno
el análisis de las instituciones políticas.

El problema de la cooperación, como lo ejemplificamos me-

diante el juego del drenado del pantano en el capítulo 8, es un
problema que provoca un enfrentamiento entre los beneficios
comunes de la cooperación y los motivos individuales para deser-
tar (puesto que "no cooperar" es la opción individualmente venta-
josa, ya sea que el otro coopere o no). El problema de la acción
colectiva es el de la cooperación en gran escala, en la que la deser-
ción consiste en aprovecharse de los esfuerzos de los otros. Esto, a
su vez, es directamente análogo a "no contribuir" al suministro de
un bien público; en esta interpretación, la deserción significa la
retención del pago por el bien público, puesto que, si existe su
suministro, no se puede evitar que disfruten de él los que no con-
tribuyen. De manera similar, no prestar atención a los efectos ex-
ternos (positivos o negativos) de las acciones propias equivale un
poco a no controlar nuestra producción de "males" públicos o a

284 285
 CUARTA PARTE

LAS INSTITUCIONES

i
 11. OBSERVACIONES GENERALES
" SOBRE LAS INSTITUCIONES

En la tercera parte nos ocupamos en buena medida de las circuns-

tancias y condiciones en las que los actores políticos (que pueden
ser sólo ciudadanos comunes y corrientes) se embarcan en la coo-
peración y la acción colectiva con el propósito de resolver proble-
mas relacionados con los bienes públicos, los efectos externos y el
uso excesivo de la propiedad comunal. No esperaríamos que una
comunidad política dedicara muchos esfuerzos a la solución de
problemas intermitentes y relativamente sin importancia. Lo más
probable es que éstos se abordaran de una manera ad hoc, en oca-
siones con éxito, en otras, no. Es improbable que un pequeño pue-
blo de Misisippi, por ejemplo, dedicara muchas energías o muchos
recursos al bien público de quitar la nieve de los pasos, aun cuan-
do el pueblo se paralice por una anormal tormenta de nieve cada
veinte años. Es mucho menos probable que una comunidad polí-
tica aborde los problemas recurrentes y trascendentales de una
manera ad hoc, en lugar de ello, desarrolla rutinas, métodos nor-
malizados de hacer las cosas mediante organizaciones dotadas de
los recursos y autoridad necesarios. Así, la ciudad de Cambridge,
Massachusetts, cuenta con el Departamento de Obras Públicas, que
tiene la autoridad y un presupuesto anual para la remoción de la
nieve. En pocas palabras, las respuestas a los problemas recurren-
tes son a m e n u do institucionalizadas. La acción colectiva ocurre
en la comunidad política porque se han establecido procedimien-
tos normalizados para suministrar a los actores políticos los in-
centivos adecuados con el propósito de q u e e m p r e n d a n las
acciones necesarias para suministrar un bien público o controlar
u n efecto externo.
En los siguientes capítulos centraremos nuestra atención en las
instituciones como depositarías de autoridad y recursos para resol-
ver tales problemas. Aunque hacemos énfasis en las instituciones
oficiales—Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, burocracia, tribuna-
les, etcétera—, nos apresuramos a añadir que ese tipo de institu-

L 289
 I.AS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

ciones no se encuentra únicamente en la esfera pública. A pesar

cuente de la junta. La Cámara de Representantes de Estados Uni-
del hecho de que los politólogos tienden sobre todo a estudiar
dos tiene una división del trabajo bien estructurada que se refleja
esas instituciones públicas, la forma de análisis que elaboramos a
en las diversas categorías de su "calendario". Se asigna tiempo para
continuación es aplicable a una amplia gama de organizaciones
que los representantes hagan observaciones sobre temas cercanos
del sector privado: familias, empresas, iglesias, universidades, or-
y carosa sus electores, las comisiones se reúnan y preparen informes,
ganizaciones de beneficencia, sindicatos, etcétera. Cada una es una
"comunidad política" por derecho propio e institucionaliza procedi- los debates y las votaciones tengan lugar, se reciba la legislación del
mientos para abordar los importantes problemas recurrentes que Senado y el presidente dé sus discursos.
enfrenta. La institucionalización de la política no sólo se da en la No hay nada de sorprendente en todo eso. Los actores que se
capital de un país, sino también en torno a la mesa de la cena, en reúnen regularmente en un ámbito institucional desarrollan pro-
la sala de juntas, en la escuela y en el salón de asambleas del sindi- cedimientos mediante los cuales los diversos asuntos se dividen en
cato. La política está omnipresente en la sociedad humana y sus unidades manejables, a las cuales después se les da un orden espe-
aspectos más rutinarios se transfieren a las instituciones. cífico. Es evidentemente que lo hacen para ordenar sus delibera-
ciones. Los economistas harían la observación de que ese aspecto
de la división del trabajo es un aspecto de mejoramiento de la
U N MARCO PARA ESTUDIAR LAS INSTITUCIONES
eficacia de una institución. Sin una regularidad de procedimien-
to, los asuntos serían más caóticos de lo necesario. La división de
los asuntos y su resolución conforme a un guión institucional eco-
Antes de abordar instituciones específicas, sería útil pensar en esas
nomiza los costos de tratar los asuntos (o lo que los economistas
cuestiones de manera un poco más general. Aunque deseamos
transmitir en términos generales lo que queremos decir cuando llaman los costos de transacción).
hablamos de las instituciones, no buscamos estancarnos en las Con todo, también se busca satisfacer otros propósitos median-
definiciones (los estudiantes deben guardar sus marcadores). El te esa división del trabajo. Los procedimientos que gobiernan una
marco que elaboramos consiste en cuatro componentes: división división del trabajo no sólo regularizan los asuntos oficiales de un
del trabajo y procedimiento regular; especialización del trabajo; grupo sino permiten también que cada uno de sus miembros pla-
jurisdicciones; y delegación y supervisión. nifique su propia participación. Ello se debe a que un conjunto de
procedimientos y una división del trabajo definen un contexto es-
tratégico en el que los individuos pueden pensar en si participan o
La división del trabajo y los procedimientos regulares
no, en qué partes de la secuencia habrán dé participar y, en fin,
cómo habrán de hacerlo exactamente; además, pueden condicio-
Las tareas que enfrentan los actores en un marco institucional se
nar esas decisiones a lo que ya haya ocurrido, así como a lo que
prestan a menudo a una estructuración preliminar; por ejemplo:
sigue en la agenda. Las preferencias de un miembro respecto a las
cualquiera que haya asistido alguna vez a la reunión de un club
nuevas tareas que la organización deba emprender, por ejemplo,
sabe que sus procedimientos se dividen en cierto número de cate-
bien pueden depender de la manera como la organización resuel-
gorías: informes de la mesa directiva, asuntos pasados, asuntos
ve alguna tarea corriente. Así, es necesario despachar los "pen-
presentes, etcétera. La j u n t a escolar que busca información sobre
dientes" antes de considerar nuevos puntos de partida. Una
la comunidad puede iniciar sus sesiones con una sesión de "la voz
organización que permitiera la deliberación y adopción de deci-
de los ciudadanos", en la que cualquier residente puede plantear
siones sobre un "asunto nuevo" antes de haber resuelto los asuntos
una cuestión relacionada con la escuela y entonces el presidente
"pendientes" impediría que sus miembros condicionaran su com-
de la asamblea incluye el tema en la agenda de una reunión subse-
portamiento a la resolución de estos últimos. Los miembros ten-

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 LAS KÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHKK

drían entonces que elaborar juicios con información insuficiente, pleado cada una de esas dos técnicas, que ilustramos con un ejem-
lo que plantearía la posibilidad de que la cuestión se tuviese que plo específico.
abordar nuevamente (con pérdida de tiempo para los miembros), Hasta mediados de la década de los sesenta, una moción para
una vez que la información pertinente estuviese disponible. En cerrar el debate y llevar a cabo la votación sobre un asunto en el
este sentido, los procedimientos que comprenden una división del Senado de Estados Unidos, llamada clausura, requería el apoyo de
trabajo mejoran la estrategia. "dos tercios de los presentes con derecho a voto". Esta regla otor-
Otro propósito al que sirven la división del trabajo y el procedi- gaba facultades a una minoría de 34 senadores (en ocasiones,
miento regular es el otorgamiento de facultades a los miembros de menos de cien senadores estaban "presentes con derecho a voto")
la organización. Los procedimientos confiables y públicos consti- para llevar a cabo tácticas irregulares y dilatorias y, con ello, impe-
tuyen un freno al comportamiento arbitrario y caprichoso de los dir que la moción se sometiera a votación. En esa época se enmen-
líderes de la institución. Éstos, como veremos en diversos pasajes dó el reglamento del Senado —sobre todo para romper el dominio
de los siguientes capítulos, poseen considerables facultades dis- de los senadores sureños, que impedía votar los proyectos de ley
crecionales que pueden emplear para sus propios fines. En parte, sobre los derechos civiles— para que la clausura pudiese ser apro-
ello constituye una recompensa a los líderes —un incentivo selecti- bada por sesenta senadores. 1 El cambio de esa regla se convirtió en
vo, en palabras de Mancur Olson— por llevar en los hombros las parte del reglamento que regiría los futuros asuntos del Senado.
responsabilidades de la organización; sin embargo, dicha recom- En cambio, la Cámara de Representantes funciona a menudo
pensa se convierte en un cheque en blanco si, a su vez, no se hace con la modalidad de suspensión del reglamento con el propósito de
responsables a los líderes de observar un mínimo de regularidad evitar las complicaciones de procedimiento que le dificultarían
en la manera como operan los procedimientos oficiales propor- llevar a buen término sus asuntos. El reglamento de la Cámara
cionan esa regularidad. está contenido en un volumen bastante grueso y los precedentes e
Finalmente, debemos señalar que una división del trabajo o un interpretaciones respecto a la manera de aplicarlo comprenden
conjunto determinado de procedimientos no son eternos. En las ahora un anaquel de la biblioteca lleno de gruesos volúmenes. Si
constituciones, estatutos, reglas o reglamentos de la mayoría de la Cámara realmente tuviera que seguir su reglamento al pie de la
las instituciones, existen mecanismos para modificar la manera en letra cada vez que abordase aun el más trivial de los asuntos, le
que se llevan a cabo sus asuntos. Dependiendo de si la modifica- daría a la paralización un significado completamente nuevo y ha-
ción es permanente o temporal, surgen dos categorías de desviación ría que su funcionamiento actual pareciera pulcro y eficiente. Con
del procedimiento regular: se puede enmendar el procedimiento el propósito de mantener intacto el reglamento —pues realmente
normal en vigor, para que cierto asunto en particular, y todos los existen circunstancias en las que es importante salvar todos los
subsecuentes de la misma índole, se lleven a cabo de una manera obstáculos de un solo salto— y, no obstante, facilitar la prosecu-
diferente; o, bien, se puede suspender temporalmente el procedi- ción expedita de los asuntos del pueblo, siempre es procedente
miento para abordar un asunto específico, después de lo cual se que un miembro del Congreso haga una moción para suspender
restablece el procedimiento original. La primera categoría repre- el reglamento y proceder directamente con la votación sobre el
senta un cambio permanente del statu quoy se da por sentado que asunto que se esté tratando sin más demora. Una moción combi-
aplica a las reuniones futuras, a menos que se derogue; la segunda nada tanto para suspender el reglamento como para aprobar el
es una especie de "atajo" a través del cual se lleva a cabo cierto proyecto de ley ante la Cámara se aprueba si es apoyada por dos
asunto específico de una manera diferente, pero las reglas que tercios de los presentes con derecho a voto; el procedimiento or-
rigen los asuntos futuros de la misma clase vuelven al anterior pro- dinario para aprobar el proyecto de ley sólo requeriría una mayo-
cedimiento institucional. Las dos cámaras del Congreso han em- ría simple. Así, una mayoría extraordinaria puede acelerar los

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 KKNNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUI.AS DE LA POLÍTICA

asuntos pasando temporalmente por encima de los procedimien- elabora todo el producto y se le paga de acuerdo con el número (y
tos normales en funcionamiento, pero esa maniobra sólo tiene la calidad) dé las unidades producidas. 4 A ello se le conoce como
éxito en el caso de leyes relativamente incontrovertibles. Además, el método de remuneración a destajo, en oposición al sistema sala-
a diferencia de la enmienda al reglamento, la suspensión es sólo rial, en el que la remuneración va de acuerdo con una actividad
temporal y los procedimientos regresan a la normalidad en las de- específica y la cantidad de tiempo invertida en ella. Este último
liberaciones subsecuentes. sistema se asocia a menudo con la fabricación en serie, en la que
cada trabajador o trabajadora se dedica a una parte específica del
La especialización del trabajo proceso de producción en una línea de ensamblaje. Por lo tanto,
en la producción en serie, el trabajo se especializa, lo que permite
la adquisición de la pericia que hace que el proceso sea más eficaz.
En una institución, ninguno de sus miembros es una copia perfec-
Ese mismo patrón evolutivo se observa en la historia del Con-
ta de otro; en lugar de ello, los individuos tienden a poseer dife-
greso de Estados Unidos, así como en la mayoría de las legislaturas
rentes cualidades, intereses y preferencias. Muchas instituciones
estatales del país. Comenzaron como cuerpos relativamente no
reflejan ese hecho y hacen un buen uso de él, especializando el traba-
especializados en los que cada legislador (básicamente como un
jo. Así, algunos profesores pasan una cantidad desmesurada de tiem-
juez contemporáneo de la Suprema Corte) participaba equitativa-
po en las aulas, otros, en el laboratorio o la biblioteca; algunos
mente en todos y cada un o de los pasos del proceso legislativo en
legisladores se especializan en algún tema específico, otros, en cier-
todos los campos de la legislación. Lo anterior fue sin duda alguna
tas áreas de la normatividad, mientras que otros se mantienen en
cierto en el caso del Congreso estadounidense durante casi toda
la legislación general. 2 Mediante la especialización del trabajo, en
la década posterior a la adopción de la Constitución. Hacia la épo-
el sentido de permitir que sus diferentes miembros hagan cosas
ca de la guerra de 1812, aproximadamente, el Congreso comenzó
distintas de acuerdo con sus diferentes intereses y talento, una ins-
a emplear un sistema de especialistas (el sistema de comisiones en
titución puede capitalizar la rica dotación de "capital h u m a n o "
vigor), a medida que algunos miembros con diferentes intereses y
que representan sus miembros.
capacidades deseaban desempeñar una función mayor en algunas
No todas las instituciones se inclinan por la especialización.
áreas de la elaboración de políticas, mientras cedían influencia en
Quizá la más importante en Estados Unidos que no aplica la espe-
otras en las que no estaban tan interesados. 5
cialización del trabajo sea la Suprema Corte de Justicia. Todos los
jueces oyen todos los argumentos orales, asisten a conferencias La gran ventaja de la especialización del trabajo es que una insti-
con sus colegas, redactan dictámenes, participan en deliberacio- tución se beneficia dequ e sus miembros adquieran pericia. Cuando
nes y negociaciones y, en última instancia, firman resoluciones ma- se comparten actividades, otorgando una influencia desmesurada
yoritarias o redactan borradores de resoluciones coincidentes o en diferentes áreas a diferentes miembros de la institución, se crean
discrepantes. A diferencia de los legisladores, que sólo participan incentivos para los miembros que "aprenden su área", con el desa-
en un reducido número de comisiones encargadas de áreas espe- rrollo de conocimiento especializado y la acumulación de infor-
cializadas de las políticas públicas y, por ende, dedican la mayor mación p e r t i n e n t e y actualizada. La especialización posee la
parte de sus energías a esos campos especiales, los jueces son ex- posibilidad de hacer que la institución sea más eficaz en cuales-
pertos en lo general. 3 quier actividades que ejerza.
No es inusual que una institución evolucione de una forma re-
lativamente no especializada a una más especializada. En el mer-
cado, por ejemplo, la producción se inicia a menudo como una
actividad artesanal o una industria familiar, en la que el productor

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 L A S F Ó R M I T A S DE I A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Las jurisdicciones mas de poder relacionado con el orden del día, tema que desarro-
llaremos más en el siguiente capítulo.
La división jurisdiccional facilita el incentivo para quienes real- Una consecuencia interesante de la división y especialización
mente tienen el interés o la capacidad para especializarse en esas del trabajo, sistematizada en acuerdos jurisdiccionales, es que los
actividades. Cada jurisdicción es un conjunto de actividades y los miembros de una institución se llegan a especializar tanto que sa-
miembros de la institución asignados a una jurisdicción específica ben poco acerca de su institución fuera de su propio dominio.
se convierten en especialistas jurisdiccionales. Las universidades, Suele suceder que un politólogo de Harvard sepa más sobre lo
empresas y legislaturas son instituciones que manifiestan más cla- que está pasando en la Facultad de Ciencia Política de Stanford que
ramente esa característica orgánica. sobre lo que ocurre en la Facultad de Química de Harvard. De
En la universidades, por ejemplo, las áreas del conocimiento se manera similar, un congresista que participa en la Comisión de
dividen en disciplinas, cada una de las cuales se asigna a la jurisdic- Agricultura de la Cámara de Representantes se mantiene al co-
ción de una facultad o departamento. Los estudiantes de cada fa- rriente de los acontecimientos políticos en su propia comisión y
cultad se especializan en dominar el conocimiento de la disciplina quizás en los de la Comisión de Agricultura del Senado, mientras que
de que se trate, mientras que los profesores se especializan en la sabe poco (y le importa menos) lo que está pasando en la Comi-
creación de nuevo conocimiento en ese campo y su enseñanza a sión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes.
otros. Al analizar esos rasgos abstractos de las instituciones, afirmamos
Exactamente de la misma manera, las corporaciones dividen que las organizaciones elaboran sus procedimientos y estructuras
sus actividades. En realidad, existen métodos alternativos para esto; de maneras específicas, cuyas características más sobresalientes son
por ejemplo: las empresas pueden hacerlo de una manera funcio- la división y la especialización jurisdiccionales. Parte del impulso
nal con diferentes departamentos dedicados a funciones distintas para hacer las cosas de esa manera proviene del ambiente externo:
—finanzas, publicidad, producción, distribución, comercialización,
investigación y desarrollo, etcétera—; o pueden organizarse con- • Las empresas cuyas organizaciones internas entrañan costos
forme a líneas de productos, en las que la jurisdicción de cada innecesarios u otras fallas encuentran difícil sobrevivir en la
departamento consiste en todas las actividades asociadas con el lucha competitiva.
desarrollo, producción y puesta en el mercado de un producto
• Las legislaturas que fracasan en aprovechar la especializa-
específico. En cualquiera de los dos casos, se asigna a los miem-
ción se encuentran superadas en toda ocasión por las ma-
bros de la institución un nicho jurisdiccional cuyas actividades son
niobras del Poder Ejecutivo.
especializadas.
• Las universidades que no fomentan la especialización de su
Asimismo, las legislaturas se organizan en jurisdicciones espe-
personal docente pierden tanto profesores como estudian-
cializadas, de esta forma las del mundo de la política son políticas,
tes ante las universidades que sí lo hacen.
que son responsabilidad de las comisiones. Los miembros de la
Comisión de las Fuerzas Armadas, por ejemplo, se hacen especia- Con todo, las presiones externas n o son los únicos factores
listas en todos los aspectos de los asuntos militares, la materia que condicionantes. En cierto grado, las instituciones —al menos las
define la jurisdicción de su comisión. Los miembros de las comi- autónomas— son el producto de sus miembros y, por ende, tam-
siones tienden a tener una influencia desmesurada en sus respec- bién están sujetas a presiones internas. Aunque Stanford no exis-
tivas jurisdicciones, no sólo porque han llegado a ser los miembros tiera, la universidad de Harvard seguiría estando dispuesta a alentar
más expertos de la legislatura en esa área de la política, sino tam- la especialización de su cuerpo docente, porque así es como su
bién porque se les otorga la oportunidad de ejercer diversas for- profesorado lo prefiere. Los miembros del Congreso se inclinan

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE \A POLÍTICA

por un convenio orgánico gracias al cual puedan dedicarse a esas legislación que aprueben las mismas, impide que éstas ejerzan un
áreas de la política que son de capital importancia para sus pro- orden del día privado a expensas de la institución en su conjunto.
pios intereses y los de sus electores y tener así una influencia des- En resumen, la división y especialización del trabajo, asegurada
mesurada en ellas. La configuración institucional que resulta por la creación de subdivisiones con una jurisdicción específica,
equilibra los requisitos del medio externo con los deseos de los permite que las instituciones descentralicen sus funciones. Ello, a
actores internos de las instituciones. su vez, facilita la delegación de autoridad y recursos a especialistas
que, debido a su influencia desmesurada sobre los sucesos y sus
Delegar y supervisar respectivos dominios, tienen también incentivos para desarrollar
más su pericia. No obstante, el acto mismo de la delegación de
facultades genera un problema de control, en el que los especialis-
Como vemos, la división de las actividades institucionales entre
tas pueden tener oportunidades de buscar objetivos privados en
jurisdicciones, con la que se alienta a los participantes a que se
conflicto con los propósitos públicos de la institución (lo que los
especialicen, tiene sus ventajas; pero también tiene sus costos. Si
teóricos de la organización denominan el problema del riesgo moral).
el departamento de investigación y desarrollo de una empresa
Tal vez sea imposible resolver ese problema por completo, pero
pudiera hacer lo que quisiera en su jurisdicción, no habría garan-
normalmente las instituciones establecen mecanismos tanto para
tías de que pondría toda su especialización laboral en el mejor
supervisar el desempeño de las subdivisiones como para controlar
interés de toda la empresa. Si el departamento de ciencia política
las actitudes opuestas a los objetivos institucionales. 6
de una universidad pudiera ejercer cualquier actividad que los
miembros de su cuerpo docente desearan, algunas tareas de capi-
tal importancia de la universidad (la enseñanza de los estudian-
tes, por ejemplo) podrían resultar deficientes. Si la Comisión de CONCLUSIÓN

las Fuerzas Armadas de la Cámara de Representantes no tuviese

restricciones, sus miembros colmarían sin duda alguna sus pro- Esta breve introducción al m u n d o de las instituciones ha tenido la
pios distritos con instalaciones y contratos militares. En resumen, intención de hacer énfasis en que, aunque los convenios institu-
la delegación de autoridad y recursos a las subdivisiones de espe- cionales sean de diferentes magnitudes y formas, existe un con-
cialistas explota las ventajas de la división y especialización del j u n t o común de consideraciones a través de las cuales es posible
trabajo, pero podría poner en peligro los objetivos colectivos co- analizarlos y comprenderlos. Sin dar una definición formal, he-
munes al grupo. mos sugerido que una institución consiste en una distribución de
actividades, una división de individuos y la reunión de las activida-
En consecuencia, la supervisión de las actividades de las subdivi-
des con los individuos, de tal suerte que una subdivisión de individuos
siones va de la mano con la delegación de las mismas. Las empre-
tenga jurisdicción sobre un subconjunto específico de actividades.
sas, por ejemplo, instituyen controles financieros para asegurarse
Una institución consiste también en mecanismos de supervisión y
de que las subdivisiones dediquen sus recursos a actividades apro-
control y de otros incentivos que conectan las actividades específi-
badas por la gerencia general. El decano o decana del cuerpo do-
cas de la jurisdicción de los subgrupos con la misión global. He-
cente, en parte mediante la asignación de recursos y en parte a
mos señalado la estructura departamental de las empresas, la
través del control de la contratación y los despidos, influye en las
división de las universidades en facultades y la estructura de comi-
tareas que ejercen los miembros del profesorado. Una mayoría
siones de las legislaturas como ejemplos por antonomasia de esas cla-
política del pleno de la legislatura, mediante el control del nom-
ses de convenios institucionales. En realidad, es adecuado pensar
bramiento de miembros de las comisiones, la asignación de áreas
en una institución como una estructura de gobierno que permite que
políticas a la jurisdicción de éstas y la decisión final sobre toda

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 I A S FÓRMUIAS DE IA i'oi.ímA.

la ambición individual y los propósitos de la organización se com- 12. LAS LEGISLATURAS

binen. Finalmente, hemos hecho énfasis en el hecho de que las
instituciones no son estáticas —cambian en respuesta a su ambiente
externo y a las presiones internas—, por lo que no nacen comple-
tas y difícilmente permanecen inmutables durante mucho tiem-
po. Avanzan con la corriente.
Nuestro orden del día para los siguientes capítulos es un poco
ambicioso; a saber, debemos comprimir en unas cuantas páginas
los análisis de ciertas instituciones políticas específicas, cada una
de las cuales ha preocupado a generaciones de especialistas cuyos
estudios han llenado estantes de muchas bibliotecas. De ninguna
manera intentamos reproducir o siquiera competir con la obra de
ellos, nuestra intención es exponer los desarrollos analíticos de las
primeras partes del libro en ámbitos institucionales específicos.
En el caso de las legislaturas, el tema de este capítulo, queremos
combinar el análisis espacial de las propiedades de funcionamien-
to de la regla de la mayoría que desarrollamos en la segunda par-
te 1 con el análisis de la cooperación y la acción colectiva que
desarrollamos en la tercera parte, 2 teniendo en mente al mismo
tiempo el marco que desarrollamos en el capítulo anterior para el
estudio de las instituciones.

L A COOPERACIÓN ENTRE LEGISLADORES

Una asamblea legislativa electa por el pueblo —el ayuntamiento

de la ciudad de Boston, la legislatura del estado de Massachusetts,
el Congreso de Estados Unidos, la Asamblea Nacional francesa o el
Parlamento Europeo— está compuesta por políticos que abrigan
una gran variedad de objetivos. Como llegaron a donde están gra-
cias a haber sido electos y muchos esperan permanecer en ese lugar
o quizás avanzar en su carrera política, los políticos están profun-
damente conscientes de a quién deben agradar para lograrlo:

• Debido a que las campañas son proposiciones costosas, la

mayoría de los políticos están ansiosos por complacer a quie-
nes pueden suministrarles los recursos para su próxima cam-
paña: "peces gordos" financieros, comités de acción política,

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 LAS FÓRMl'IAS DE I A POLÍTICA
KENNF.TH A. SHFPSLF. Y MARK S. BONCHEK

partidarios importantes, contribuyentes menores, funciona-

sean luchar son heterogéneas {heterogeneidad de las preferencias).
rios de su partido, activistas voluntarios, etcétera.
Afirmamos lo anterior en dos sentidos. Primero, debido a que sus
• La campaña más reciente —la que el político acaba de ga-
electorados son diferentes, los legisladores dan prioridad a dife-
nar— le proporciona información precisa respecto a las ra-
rentes esferas de la política pública. Un congresista de Cabo Cod
zones que le garantizaron la victoria. En ocasiones, es muy
estará interesado en la navegación, la pesca, la preservación de las
difícil organizar esa miríada de factores, pero el político tie-
zonas costeras, el desarrollo de los puertos, el turismo y la cons-
ne al menos una buena idea de los grupos de votantes que lo
trucción de barcos. A una congresista de Filadelfia pueden no im-
apoyaron y podrían estar dispuestos a hacerlo nuevamente
portarle mucho esas cuestiones y, en lugar de ello, centrará su
si su desempeño es adecuado.
atención en la reforma de la asistencia social, la política de los
• Muchos políticos no sólo buscan complacer a quienes con- derechos civiles, la ayuda a los sistemas escolares de las zonas ur-
tribuyeron a su campaña y a sus votantes, también tienen banas deprimidas y los programas de capacitación para el trabajo.
una agenda propia. Ya sea por buenas o malas razones, para Al único representante por Montana en el Congreso probable-
su beneficio particular o el bien público, normalmente los mente no le interese la preservación de las zonas costeras ni las
políticos llegan a la legislatura con fines políticos cuya im- escuelas de las zonas urbanas deprimidas, sino, más bien, las cues-
portancia es personal. tiones ganaderas, agrícolas y mineras y el uso de las tierras públi-
cas. C o m o vemos, u n a a s a m b l e a c o n t i e n e u n a mezcla d e
Podemos pensar en todas las personas ante las cuales el legislador prioridades legislativas.
o legisladora es responsable (incluidoel propio legislador) como sus
En segundo término, las asambleas legislativas son también
electorados. Cada uno de los legisladores otorga un peso diferente a
heterogéneas en las opiniones que sostienen sus miembros sobre
sus prioridades personales y a las cosas que desean quienes contri-
cualquier cuestión. Aunque una cuestión abordada interese apa-
buyeron a su campaña y quienes lo apoyaron. Algunos se conside-
sionadamente a algunos y a otros no les importe un comino, con
ran como el agente perfecto de otros; han sido electos para pugnar
toda seguridad habrá conflictos, tanto en el plano filosófico o ideo-
por quienes los enviaron a la legislatura y, por ende, actúan como
lógico en general como en los procedimientos prácticos. Así, aun
sus delegados. Otros legisladores creen que han sido elegidos por
cuando el interés por la protección del medio ambiente tenga desde
sus conciudadanos para hacer lo que los propios legisladores crean
una alta prioridad entre quienes cuentan a muchos miembros del
"correcto" y, por lo tanto, actúan como fiduciarios. La mayoría de
Sierra Club entre su electorado hasta una baja prioridad entre quie-
los legisladores son mezclas de los dos tipos ideales.
nes tienen en mente otras cosas que requieren su atención, una
Consecuentemente, una asamblea legislativa consiste en un con- vez que la protección del medio ambiente entra en la agenda, sur-
junto variopinto de integrantes, cada uno motivado por una com- ge una amplia gama de preferencias sobre las iniciativas específi-
binación de deseos: deseo de complacer a quienes controlan su cas al respecto. Algunos quieren que una influyente agencia de
futuro político y deseo de alcanzar metas políticas personales. En control del medio ambiente supervise y regule las descargas con-
general, sus objetivos instrumentales comprenden tratar de garan- taminantes; otros creen que la manera de proceder es con medios
tizar cosas para su electorado, como sea que las definan. La prime- más discretos, como los permisos de contaminación comercializa-
ra premisa, entonces, es que los legisladores llegan a la legislatura bles; y otros más creen que se exagera la cuestión, que cualquier
con propósitos que los motivan para desear luchar por políticas remedio que se proponga es peor que la enfermedad y que la mejor
públicas específicas (el comportamiento instrumental). manera de servir a los intereses de la república es dejando en paz
La segunda premisa es que, en una democracia representativa, la cuestión. En el capítulo 5 presentamos la heterogeneidad de
las políticas públicas específicas por las que los representantes de- estas preferencias con un modelo espacial en el que la distribu-

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LAS KÓRMUIAS m: IA POLÍTICA

ción de las curvas de las preferencias individuales reflejaba una de heterogeneidad de las preferencias, diversidad y comportamiento
gama de políticas ideales. instrumental. Ello lleva a dividir y especializar los esfuerzos legisla-
A las dos premisas del comportamiento instrumental de los le- tivos, regularizar los procedimientos, separar los temas en jurisdic-
ciones, delegar las formas específicas de poder sobre el orden del
gisladores y la heterogeneidad de las preferencias entre ellos, aña-
día y otras ventajas particulares y supervisar las interacciones que
dimos un tercer punto. La diversidad de prioridades y preferencias
esos acuerdos fomentan para asegurar el acatamiento de los obje-
entre los legisladores es lo suficientemente grande como para que
tivos basados en la cooperación. Todas esas características surgen
pueda predominar el punto de vista de algún grupo (diversidad).
como parte de una estructura de gobierno basada en la cooperación.
Lo que se puede es alcanzar el consenso legislativo; de eso es de lo
que se trata la política legislativa. Cada legislador clama por que se
otorgue a su cuestión prioritaria la atención que merece o para Los problemas fundamentales
asegurarse de que prevalezca su posición en una cuestión deter-
minada, pero ninguno de sus esfuerzos tiene probabilidades de Antes de comprender por qué las asambleas legislativas eligen
alcanzar el éxito por sus propios méritos; es necesario reunir apo- ciertos métodos para institucionalizar sus prácticas, necesitamos
yo, llegar a acuerdos de compromiso, consumar tratos y recurrir a hacer una evaluación más precisa de los problemas subyacentes
promesas y amenazas; en una palabra, los legisladores y legislado- con los que deben lidiar los legisladores. En el texto hemos pre-
ras resueltos a alcanzar sus objetivos deben cooperar. sentado muchos de ellos en una forma más bien abstracta; en esta
Como vimos en la tercera parte, la cooperación puede lograrse sección los hacemos más concretos.
en cada ocasión por separado, pero los esfuerzos por cooperar se
topan a menudo con dificultades insuperables. Por una parte, es Los ciclos de mayorías
común que las partes que cooperan sean suspicaces y, por lo tanto,
se cuiden de que no se aprovechen de ellas; al mismo tiempo, por La heterogeneidad y diversidad de las preferencias significan, ante
la otra, contemplan el pro y el contra de aprovecharse de los otros; todo, que en la legislatura no predomina ningún punto de vista
finalmente, detestan tener que desperdiciar recursos para asegu- particular sobre la política pública. Cuando no sucede lo anterior
rarse el acatamiento en todas y cada una de las veces. Cuando la —esto es, si una gran proporción de los miembros de la legislatura
cooperación se puede extender a las repeticiones de la misma cues- tuviera un consenso sobre cómo proceder—, entonces el proble-
tión en el futuro o a conjuntos de cuestiones diferentes en algún ma que enfrentaría la legislatura sería meramente el de brindar
momento específico, parece que surge una posibilidad más pro- procedimientos expeditos para permitir que la mayoría votara todo
metedora —esta vez, yo rasco tu espalda en esta cuestión, en otra su programa y lo pusiera en práctica; pero, debido a que normal-
ocasión, tú rascas la mía en aquella cuestión—; sin embargo, sigue mente existe heterogeneidad y diversidad de las preferencias, nin-
presente el problema de que una parte asegure la cooperación de gún programa específico se distingue como la mejor línea de
otra en cierto momento, sólo para rehusarse a corresponder se- acción. Peor aún, como se hizo evidente en la segunda parte, si las
gún lo prometido. Los problemas del acatamiento no desapare- cuestiones son de naturaleza multidimensional (y, sin duda algu-
cen, aun cuando la cooperación se divida en el tiempo y en los na, lo son la mayor parte del tiempo), entonces la heterogeneidad
asuntos. y diversidad significan que no existe equilibrio en la votación ma-
La cooperación, en particular en los asuntos recurrentes, se fa- yoritaria; cualquier statu quo puede ser vencido, cualquier política
cilita mediante la institucionalización. En realidad, afirmaremos que alterna que venza al statu quo puede ser vencida, cualquier política
muchas prácticas institucionales de las legislaturas reflejan los re- que venza a la política que venció al statu quo también puede ser
querimientos para facilitar la cooperación en un medio ambiente vencida y así sucesivamente.

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LAS FÓRMITAS DE IA POLÍTICA

de minería si él, a su vez, apoya la preferencia de aquélla sobre un

Se requiere un procedimiento para abrirse paso a través de tan-
próximo proyecto de ley de empleo. Sin embargo, esto tiene al
ta inestabilidad; pero los procedimientos que otorgasen ventajas
menos dos inconvenientes. Primero, ¿podríamos imaginarnos las
asimétricas a algunos a expensas de otros no serían tolerados si se
complejidades de las negociaciones y teneduría de libros de un
extendieran a todas las cuestiones. Si se hace a un lado tal concen-
sistema de canje de votos aun en la más pequeña de las asambleas?
tración de poder, lo más que un legislador puede esperar es que
No es lo mismo que pensar en un canje bilateral de votos aislados.
las prácticas de procedimiento que se instituyan para llevar orden
El simple costo de organización y mantenimiento de un "merca-
al proceso de la toma de decisiones, le permitan tener cierta in-
do" de votos que abarque a 435 personas que los canjean en torno
fluencia sobre las áreas de asuntos que más le interesan. Nuestra
a una miríada de cuestiones deja helada la mente. Segundo, como
legisladora de Filadelfia, por ejemplo, probablemente estaría con-
otros tratos entre políticos, los acuerdos de canje de votos no son
tenta con canjear su influencia sobre las cuestiones de minería y
contratos obligatorios. Si la legisladora por Filadelfia emite su voto
pesca con los legisladores de Montana y Cabo Cod, respectivamen-
por el proyecto de ley de minería del legislador por Montana, pero
te, a cambio de tener una influencia desproporcionada en la ayu-
éste reniega de su promesa de votar por el proyecto de ley de aqué-
da a los distritos escolares de las zonas urbanas deprimidas.
lla, ¿qué puede hacer nuestra legisladora? Sin duda alguna, puede
rehusar hacer tratos con él en el futuro, pero no puede demandar
Concordancia entre influencia e intereses
en un tribunal el incumplimiento de una obligación contractual. Por
estas dos razones, un mercado de votos entraña transacciones de
Las legislaturas son instituciones sumamente igualitarias: cada le- muy alto costo y, por ende, es una manera muy onerosa de hacer
gislador tiene un voto sobre cualquier cuestión que se presente que la influencia de los legisladores concuerde con sus intereses.
ante el cuerpo. A diferencia de una consumidora, que tiene un A veces se ha considerado que los dirigentes de los partidos
presupuesto en dinero que puede asignar como guste a las catego- actúan como intermediarios en las transacciones de canje de vo-
rías de bienes de consumo, a un legislador no se le da un presu- tos, poniendo de acuerdo a los legisladores interesados en hacer
puesto de votos exactamente en el mismo sentido; en lugar de
intercambios y facilitando en general el establecimiento de tratos.
ello, su presupuesto está "marcado": un voto para cada moción
El problema con ese punto de vista, en realidad con casi con cual-
presentada en la asamblea. Es un poco como un consumidor al
quier método marcadamente centralizado de organizar el inter-
que se da una serie de billetes de 1.00 dólar, cada uno destinado a
cambio, es la carga casi sobrehumana que representa para un líder
una categoría diferente de bienes de consumo; no puede acumu-
saber quién desea canjear qué y a cuál precio; una vez más, lo an-
lar los votos en su posesión y emitirlos todos, o una gran parte, por
terior sólo es concebible en las sociedades pequeñas. Con todo,
una moción sobre un asunto cercano y caro a su corazón (o al de
algunos líderes legislativos, como Lyndon Johnson en el Senado
su electorado); lo cual es una fuente de frustración, ya que, como
estadounidense en la década de los cincuenta y Robert Byrd en las
lo hicimos notar, la premisa del comportamiento instrumental sig-
décadas de los setenta y ochenta, adquirieron una gran reputa-
nifica que los legisladores tendrían que concentrar (si pudieran)
ción por su astucia e intuición respecto a cuáles eran los botones
todos los recursos de que dispusieran en los asuntos de más alta
que había que pulsar en cuáles miembros; pero, aun en ese caso,
prioridad para ellos.
es improbable que todos los tratos que pudieron haberse consu-
En principio, la frustración podría aliviarse mediante un siste- mado se hayan cerrado realmente. Los líderes tienen un papel en
ma de canje de votos. Los votos no se pueden canjear literalmen- la solución que sugerimos más adelante, pero ese papel no es pri-
te, pero sí las promesas de emitirlos en cierto sentido en particular. mordialmente como intermediarios en un mercado de votos.
Nuestra legisladora por Filadelfia puede prometer a su colega por
Montana votar como éste desee sobre un próximo proyecto de ley

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 I.AS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

La información peor de los casos, les permitiría eliminar instrumentos de política

que representan una diferencia muy pequeña en la solución de
El estribillo de muchos legisladores urbanos de finales del siglo xx, los problemas sociales o que incluso empeoran las cosas; sin em-
como en el caso de nuestra congresista por Filadelfia, es "más bargo, recolectar tal información no es un asunto trivial. El simple
empleos con un salario digno". Se trata de una respuesta tanto a la hecho de digerir la que producen fuera de la legislatura los espe-
desaparición de muchos puestos de trabajo en la mayoría de las cialistas de la industria del conocimiento (académicos, científicos,
ciudades estadounidenses (se desplazan a regiones del país con periodistas, grupos de intereses, etcétera) es una tarea gravosa. En
salarios más bajos o, en general, fuera del país a regiones del mun- resumen, la información pertinente a las políticas es un bien públi-
do con salarios menores) como, en el caso de los que se mantie- co y, en la tercera parte, vimos que la oferta de los bienes públicos
nen, a los salarios, beneficios y posibilidades profesionales poco es escasa. Evidentemente, los convenios institucionales que pro-
atractivos vinculados a ellos. Se han propuesto muchas soluciones porcionan incentivos a algunos legisladores para producir, evaluar
legislativas a ese grave problema: algunas urgen a establecer un y difundir ese conocimiento, permitirían que los recursos públi-
salario mínimo más alto; otras exigen mejores prestaciones —co- cos se utilizaran con mayor eficacia.
bertura médica, subsidios para guardería, beneficios de pensión,
políticas de permisos para que los padres se ausenten del trabajo
El acatamiento
para cuidar a sus hijos recién nacidos, etc.—; otras más apoyan
programas de capacitación para mejorar la productividad de los Lalegislaturanoesel único mecanismo que existe. La promulgación
trabajadores; y aun otras abogan por todas esas cosas y más. ¿Cuá- de políticas públicas es un trabajo conjunto en el que, junto con los
les han dado resultado? Se trata de asuntos muy complejos e incluso legisladores, participan los tribunales, los miembros del Ejecutivo,
los legisladores para quienes los problemas son más apremiantes los burócratas y otros. Si la legislatura no desarrolla medios para
se muestran a menudo muy inseguros sobre cómo responder a esa supervisar lo que ocurre después de que un proyecto de ley se convier-
pregunta. te en ley, corre el riesgo de que las políticas públicas se ejecuten de
Si los legisladores votaran directamente por los resultados so- una manera diferente de la estipulada en la ley; es decir, la coope-
ciales, no existiría ningún problema en absoluto. La legisladora ración no termina con la aprobación exitosa de legislación: si los
por Filadelfia podría simplemente ofrecer un proyecto de ley que legisladores desean tener un efecto en el m u n d o que los rodea, en
"apoyara" más empleos con mejor salario en las áreas urbanas y, si particular en los asuntos prioritarios para sus electores, entonces
fuese aprobado, entonces —abracadabra—, los efectos del apoyo es necesario que atiendan a la ejecución de las políticas tanto como
se harían realidad. Por desgracia, los legisladores no votan directa- a su formulación; pero simplemente no es práctico que los 435 re-
mente por los resultados, sino, más bien, por instrumentos (o polí- presentantes y los cien senadores vayan a esta o aquella agencia al
ticas) cuyos efectos producen resultados; en consecuencia, para otro extremo de la Avenida Pensilvania para asegurarse de que la
que puedan votar inteligentemente, los legisladores deben cono- burocracia del Ejecutivo lleva a cabo su adecuada ejecución. El
cer la relación entre los instrumentos por los que votan y los efectos acatamiento no "ocurrirá simplemente" y, como la producción y
que desean. En resumen, deben tener información y conocimien- difusión de información confiable en la etapa de la formulación de
tos sobre la manera como funciona el mundo real. las políticas, la necesidad de supervisión de la burocracia del Eje-
Pocos legisladores —en realidad, pocas personas en general— cutivo no es más que una extensión de la cooperación que, en pri-
saben cómo funciona el m u n d o en muchísimos campos de la polí- mer lugar, produjo la legislación. También se debe institucionalizar.
tica si no es de una manera superficial. Casi todos los miembros de Sugerimos que la política legislativa, que refleja la diversidad y
la legislatura se beneficiarían de información valiosa; la cual, en el heterogeneidad de las preferencias de los representantes, requie-

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 LAS FÓRMl'IAS DE l.\ POLÍTICA
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re varias formas de cooperación que por lo general es difícil esta- L A ESTRUCTURA Y EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVOS
blecer-elaborar. El hecho de que las mayorías sean cíclicas respec-
to a sus preferencias significa que, para romper la indeterminación Una vez establecido el marco, ya podemos aplicar a las legislaturas
sobre las políticas, es necesario instituir una regularidad de los nuestro método para analizar la política institucional. Damos por
procedimientos que produzca la conclusión de los asuntos legisla-
sentado de principio a fin que la legislatura consiste en n legisla-
tivos. Hacer eso, no obstante, significa correr el riesgo de otorgar
dores (donde n = 435 en el caso de la Cámara de Representantes
ventajas a algunos a expensas de otros, a menos que sea posible,
de Estados Unidos, n = 100 en su Senado, n = 650 en la Cámara de
por un lado, controlar las ventajas asimétricas y, por el otro, subdi-
los Comunes de Inglaterra, etcétera). Como premisas de trabajo,
vidirlas y distribuirlas ampliamente. Con esto se relaciona el he-
sostenemos que los legisladores actúan instrumentalmente en la
cho de que los representantes no se interesan de manera uniforme
búsqueda de políticas que satisfagan a varios de sus electores, que
en todos los asuntos que se presentan ante la legislatura, puesto
sus preferencias sobre las opciones políticas son heterogéneas y
que normalmente existe una heterogeneidad entre sus electora-
que la preferencia de un legislador no es lo suficientemente nu-
dos respectivos; sin embargo, cada uno está dotado con un voto
merosa en la legislatura como para ser decisiva. Finalmente, da-
para todo asunto que se someta a votación. El desequilibrio entre
los intereses y la influencia proporciona un marco en el que el mos por sentado que es posible representar las políticas legislativas
intercambio puede generar ganancias a fin de mejorar la concor- mediante una formulación espacial en la que cada dimensión re-
dancia entre unos y otra. Finalmente, una parte esencial de la co- fleja un aspecto de la política pública importante por lo menos
operación, que se requiere para lograr cualquier cosa en una para algunos legisladores. Con esas características como telón de
asamblea legislativa, es la generación de información y la supervi- fondo, argumentamos que los legisladores seleccionan una divi-
sión de los resultados en todo el sistema político. Para producir sión y una especialización del trabajo, un procedimiento regular,
esos bienes públicos, es necesario convenir adecuadamente los in- un arreglo jurisdiccional y una tecnología de delegación y super-
centivos. visión con el propósito de facilitar la cooperación y otras ganan-
cias del intercambio. Después de demostrar nuestras afirmaciones,
Según nosotros, las instituciones legislativas surgen y evolucio-
pasaremos a analizar los estratos adicionales del detalle institucional
nan como respuesta a esos problemas; aunque también respon-
que constituyen las características de funcionamiento de las legis-
den a otros, como las urgencias en tiempos de guerra o las crisis
laturas reales.
ambientales; pero los que describimos en los párrafos anteriores
son los más perdurables a los que se ajustan las soluciones institu-
La división jurisdiccional y la especialización del trabajo
cionales. Además, dichas soluciones no son respuestas estáticas úni-
cas, porque los problemas cambian de cuando en cuando y porque
Todos los elementos de nuestro modelo de legislatura institucio-
las soluciones no siempre son las mejores; sin duda alguna, en la
nalizada concuerdan, casi a la perfección, así que la decisión de
vida institucional, tienen lugar el aprendizaje y la adaptación a los
por dónde empezar el análisis es un poco arbitraria. Quizá lo me-
cambios del medio ambiente de la política. Finalmente, seríamos
jor sea comenzar por el espacio político. Las dimensiones de ese
negligentes si no mencionáramos que las instituciones también
espacio constituyen los parámetros de la política pública, mismos
incorporan el conflicto: las legislaturas no son sólo foros en los
que la legislatura puede definir y redefinir a través de la legislación.
que ciertos equipos de espíritus afines tratan de resolver proble-
Al votar por un mayor gasto para el ejército que en el pasado, por
mas comunes; son, asimismo, campos de batalla en los que se de-
ejemplo, la legislatura desplaza un parámetro de la política de
termina el uso de la autoridad pública (y, en realidad, en su plano
defensa de un marco menos beligerante a uno más beligerante. Al
más ideológico, si se debe o no hacer uso de ella).
otorgar una autoridad normativa ampliamente intervencionista a

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LAS FÓRMl'LAS DE I A POLÍTICA

De esa manera, hemos caracterizado una división jurisdiccio-

la Agencia para la Protección del Medio Ambiente, la legislatura
nal y una especialización del trabajo en un marco legislativo. La
se desplaza de un parámetro para la política regulatoria más mo-
derado a uno más activista. Existen muchas dimensiones de la po- tarea de elaboración de políticas de la legislatura se divide en res-
lítica pública en las que la legislatura hace uso de su voluntad. ponsabilidades jurisdiccionales. El trabajo legislativo se especiali-
Dimos por supuesto que los legisladores tienen preferencias polí- za mediante la distribución de sus miembros en comisiones, a
ticas en esas diversas dimensiones (aunque un legislador cualquie- cada una de las cuales se le asigna una de las jurisdicciones espe-
ra sólo puede preocuparse apasionadamente por un p e q u e ño cializadas.
subconjunto de ellas): algunos prefieren políticas de defensa beli- Ocultos bajo toda esa notación, se encuentran dos procesos
gerantes, mientras que otros son más conciliadores; unos quieren políticos de capital importancia. El primero se refiere a la asigna-
una política de protección ambiental previsora, mientras que otros ción de asuntos a las comisiones. En muchos casos, quizás en la
quieren menos intervención pública, etcétera. mayoría, el tema de los asuntos cae inequívocamente en la juris-
Supongamos, para los propósitos de nuestra argumentación, dicción de una u otra comisión; sin embargo, a menudo se presen-
que podemos describir las políticas públicas en términos de al- tan asuntos nuevos que no se adaptan claramente a ninguna
gún conjunto específico de m dimensiones de la política, D = {dv jurisdicción. Algunos, como el asunto del suministro de energía
dy ..., dj. Ahora, agrupemos esas mdimensiones en un conjunto que surgió durante la década de los setenta, tienen tantas facetas
de jurisdicciones. Un convenio jurisdiccional, J, es un conjunto de que se distribuyen en las jurisdicciones de muchas comisiones; así,
esos g r u p o s : / = [fvJ2, -",Jt}', es decir, hay ¿jurisdicciones, cada una la Comisión de Comercio de la Cámara de Representantes tenía
de las cuales comprende un número relativamente pequeño de jurisdicción sobre la regulación de los precios de la energía, la
dimensiones de la política pública. Damos por sentado que cada Comisión de Servicios de las Fuerzas Armadas hacía frente a las
dimensión de la política en D está exactamente en una de las juris- implicaciones militares y la de Medios y Arbitrios se abocaba a los
dicciones e n / , de tal suerte que el arreglo jurisdiccional separa D aspectos de la energía relacionados con los impuestos, la Comi-
en una colección de agrupamientos mutuamente excluyentes y sión de Ciencia y Tecnología reclamaba jurisdicción sobre la in-
colectivamente exhaustivos; por ejemplo: si D = {dv d2, dv d4, d5}, vestigación de la energía, la de Agricultura abordaba las cuestiones
entonces uno de los arreglos jurisdiccionales posibles es poner las de la conversión de granos en energía y otras varias tenían tam-
dos primeras dimensiones en una jurisdicción, la tercera dimen- bién jurisdicción sobre otros aspectos de ese asunto multicéfalo.
sión en una segunda jurisdicción y las dos últimas dimensiones en Otros asuntos, como el de la regulación de los productos del taba-
una tercera jurisdicción: / = \JVJ2,JJ, d o n d e Jx = {dv d2},J2 = {dj y co, caen el área gris reclamada por varias comisiones diferentes;
en este caso, la de Comercio, con su reclamo tradicional sobre los
h=K» <y • asuntos relacionados con la salud, luchó con la Comisión de Agri-
Hagamos ahora lo mismo con los miembros de la legislatura, cultura, cuyo dominio tradicional incluye cosechas como el taba-
N= {1, 2, ..., n\, agrupando los n miembros en comisiones exacta- co, por la jurisdicción sobre el asunto. Las batallas territoriales
mente iguales en número al número de jurisdicciones. Llamemos entre las comisiones del Congreso de Estados Unidos son noto-
C= {Cj, C2, ..., C(} a un sistema de comisiones, en el que cada miem- rias.4 Ésas, que a menudo se extienden durante muchos años, abar-
bro de Agesta solamente en una comisión. 3 Finalmente, relacione- can la presidencia de las comisiones, la presidencia de los
mos CconJ, asignando a cada comisión una de las ¿jurisdicciones parlamentarios, el liderazgo político de la cámara y, de cuando en
de la política. Así,^, que consiste en, digamos, las diversas dimen- cuando, las comisiones especiales nombradas para reestructurar
siones de la política relacionadas con la agricultura, se podría asig- la jurisdicción de las comisiones. En general, el conflicto por las
nar a C p con lo que identificamos a los legisladores de ese grupo jurisdicciones es la materia prima de la política, puesto que, como
como miembros de la Comisión de Agricultura.

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 LAS FÓRMl'IAS DL 1A POLÍTICA
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lo veremos, las comisiones con jurisdicción sobre ciertos asuntos que se delegaj>rovisionalmente una facultad específica de su juris-
tienen una influencia significativa en su resolución. dicción. ¿En qué consiste la delegación? Describimos las facultades
El segundo proceso político oculto bajo nuestra abstracta des- de la comisión como de guardián del orden del día, para hacer pro-
cripción de las instituciones legislativas es el de la asignación de puestas de negociación entre las cámaras y de supervisión.
comisiones, la designación de miembros para las comisiones. El En todas las dimensiones de la política pública que correspon-
proceso que determina quién va a cuál comisión es importante den a la jurisdicción de una comisión, existe siempre alguna polí-
porque determina qué miembros tendrán una influencia extraor- tica de statu quo en vigor. Puede ocurrir que el asunto sea nuevo,
dinaria sobre los asuntos que caen en la jurisdicción de cada una. en cuyo caso la política prevaleciente es "no hacer nada". En otros
En la mayoría de las legislaturas, ese proceso se lleva a cabo en los asuntos, existen leyes bien establecidas que mantienen ocupados
partidos políticos. Cada partido tiene cierto número de puestos a ciertos grupos de burócratas y otros funcionarios gubernamen-
por comisión con los cuales trabaja y que asigna a los miembros tales en ponerlos en ejecución y administrarlos. En cualquier mo-
nuevos y a los que han sido reelectos (típicamente, estos últimos mento, en cualquiera de esas dimensiones, una comisión puede
retienen la asignación que tenían en la comisión en el período de decidir "abrir la puerta", proponiendo una nueva legislación para
la legislatura que acaba de terminar). Es un proceso político con modificar el statu quo. Aunque es una ligera exageración, se puede
una gran carga, en particular para los recién llegados, y con reper- decir que, en muchas legislaturas, las comisiones poseen una. fa-
cusiones importantes para la elaboración de políticas en el nuevo cultad de guardián exclusivo de su jurisdicción. Lo anterior quiere
periodo de la legislatura. 5 decir que es prácticamente imposible que el pleno de la legislatu-
ra considere hacer modificaciones al statu quo en la jurisdicción de
La delegación de la autoridad jurisdiccional una comisión, a menos que la comisión consienta en ello. Así, la
comisión monopoliza la agenda de su jurisdicción.
A fin de otorgar un significado funcional a la división y especializa- La facultad de hacer propuestas de una comisión se relaciona es-
ción del trabajo antes descritas, es necesario asignar formas de au- trechamente con la de guardián del orden del día. Normalmente,
toridad específicas a las comisiones en sus respectivas jurisdicciones, cualquier miembro de la legislatura puede presentar un proyecto
ya que si no tuvieran autoridad o si lo que hicieran tuviese poco de ley para cambiar el statu quo en algún campo de la política; no
efecto en las políticas que finalmente seleccionase la legislatura o obstante, de manera casi automática, el proyecto de ley se asigna a
en los resultados del sistema político en general, entonces casi lo la comisión correspondiente a la jurisdicción y, casi siempre, lan-
único que un miembro de una comisión podría hacer sería anotar guidece en ella. En un año típico en la Cámara de Representantes,
su participación en su curriculum, junto con su participación en se presentan casi quince mil proyectos de ley, pero menos de mil
otros clubes y sociedades honorarias; 6 sin embargo, las comisiones reciben la atención de la comisión adecuada correspondiente a la
del Congreso de Estados Unidos cuentan con facultades considera- jurisdicción. En efecto, aun cuando cualquier miembro tiene de-
bles, algunas de las cuales describimos brevemente en el capítulo 5. recho a hacer propuestas, la facultad real de proponer es inheren-
Es necesario decir, para empezar, que la legislatura en su con- te a las mayorías en las comisiones; en consecuencia, son estas
junto es la que crea la jurisdicción y autoridad de las comisiones, últimas las que deciden no solamente si abren o no el orden del
como casi todos los otros aspectos de estructura y procedimiento. 7 día sino también qué propuesta pasa por la agenda. Como vemos,
En el Congreso de Estados Unidos, la Cámara de Representantes y son amas de su dominio jurisdiccional y ponen la mesa, por así
el Senado otorgaron a sus subdivisiones esas facultades y pueden decirlo, para el pleno de la cámara. 8
quitárselas. Desde este punto de vista, se puede pensar en las comi- Finalmente, una comisión tiene responsabilidades para nego-
siones como agentes del cuerpo legislativo en su conjunto en los ciar con la otra cámara y para llevar a cabo la supervisión, lo que

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 LAS FÓRMUIAS DE I A POLÍTICA KKNNKTH A. SHKPSLK Y MARK S. BONC.HKK.

denominamos facultad posterior a los hechos. Debido a que muchas comisiones del Congreso mantenerse "continuamente vigilantes"
legislaturas son bicamerales —el Congreso de Estados Unidos, por sobre la manera como se pone en vigor y administra la legislación.
ejemplo, tiene una Cámara de Representantes y un Senado—, una Las comisiones de jurisdicción desempeñan esa función posterior
vez que una cámara aprueba un proyecto de ley, debe transmitirlo a los hechos mediante la asignación de personal y recursos de cada
para su consideración a la otra. Si la otra aprueba un proyecto de comisión para seguir la huella de lo que haga el Ejecutivo y, de
ley diferente al aprobado por la primera cámara y ésta rehusa acep- cuando en cuando, para sostener audiencias de supervisión en las
tar los cambios hechos, entonces las dos cámaras convocan nor- que se hace un minucioso escrutinio de ciertas políticas y progra-
malmente una conferencia, en la que los representantes de cada mas en particular. Previendo esa vigilancia y a sabiendas de las
una (llamados miembros de la conferencia) se reúnen para negociar desgracias que una comisión del Congreso puede causar a un fun-
un acuerdo. En la gran mayoría de los casos, los miembros de la cionario del Poder Ejecutivo si se descubre que se desvió de lo que
conferencia se eligen de entre las comisiones que originalmente los legisladores quieren, los funcionarios muestran mucho interés
tenían jurisdicción sobre el proyecto de ley; por ejemplo: en el en mantener contentos a sus "amos" del Congreso. Ello, a su vez,
Congreso de la década de los ochenta, de los 1,388 miembros de da a las comisiones del Congreso una fuente adicional de influen-
la Cámara de Representantes que actuaron como miembros de la cia sobre la política correspondiente a su jurisdicción.
conferencia en el caso de varios proyectos de ley durante ese pe-
riodo, sólo siete no pertenecían a la comisión original; de manera
similar, en el Senado, en sólo siete de 1,180 ocasiones no se nom-
bró a los miembros de las conferencias de la comisión "apropia-
CASO 17. LAS CONTRIBUCIONES A LAS CAMPAÑAS*
da". 9 La autoridad real de una comisión para representar a su
cámara en las reuniones de la conferencia de comisiones constitu-
ye una facultad posterior a los hechos que complementa sus facul- Argumentamos que las comisiones son instituciones pode-
tades previas, como el control de la agenda y la de hacer propuestas. rosas de las legislaturas debido a sus facultades de guardia-
Una segunda manifestación de la autoridad posterior a los he- nas, propositivas, de n e g o c i a c i ón e n t r e cámaras y de
chos de las comisiones, consiste en la primacía que tiene la comi- supervisión. La manera como los grupos de presión distri-
sión en la supervisión legislativa de la ejecución de la política por la buyen su contribución a las campañas nos ofrece pruebas de
burocracia del Poder Ejecutivo. Nos extenderemos más al respec- la influencia de las comisiones.
to en el próximo capítulo; por lo pronto, baste decir que, aun des- Los grupos de presión contribuyen a menudo con dinero
pués de que un proyecto de ley se convierte en ley, no siempre (en a las campañas legislativas en un intento por influenciar en
realidad muy pocas veces) entra en vigor de inmediato. Los agen- los resultados de la legislatura. Al ejecutivo bancario Charles
tes del Poder Ejecutivo —burócratas de carrera, comisionados de H. Keating, hijo, enjuiciado por su papel en la crisis del aho-
las agencias reguladoras, políticos designados para el Poder Ejecu- rro y la deuda en la década de los ochenta, se le preguntó
tivo— marchan a su propio ritmo; a menos que los actores legisla-
tivos les quemen los pies, pueden no hacer precisamente lo que la
* En este capítulo analizamos las consecuencias de los arreglos institu-
ley requiere (sobre todo porque a menudo las leyes son vagas y cionales sobre el comportamiento legislativo. A menudo, se acusa a los
ambiguas). Ante esa posibilidad, la Ley de Reorganización Legis- grupos de presión de desviar dicho comportamiento mediante la "com-
pra" de legisladores con contribuciones a sus campañas. En ambos ca-
lativa de 1946, que reformó y redefinió la manera como la Cámara sos que p r e s e n t a m o s en el capítulo se e x a m i n a la función de las
de Representantes y el Senado han llevado sus asuntos a lo largo contribuciones a las campañas y las actividades de los grupos de pre-
sión a través del enfoque institucional de los legisladores.
de la mayor parte del periodo posterior a la guerra, ordena a las

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LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

La supervisión y el control
acerca de los 1.4 millones de dólares que dio como contribu-
ciones a las campañas de cinco senadores, todos miembros Como ya debería ser evidente, las comisiones son jugadores muy
de la Comisión Bancaria del Senado, a quienes se llegó a trascendentales en sus jurisdicciones políticas respectivas. Si no
conocer como "los Cinco de Keating". Éste respondió: hay control sobre ellas, fácilmente pueden aprovecharse de sus
facultades. En efecto, ¿qué impide que las comisiones exploten su
Una interrogante, entre las muchas planteadas en las últimas poder sobre la agenda propuesta y sus facultades de negociación y
semanas, tenía que ver con el hecho de si mi apoyo financie- supervisión posteriores a la legislación? Para responder a esta pre-
ro había influenciado de algún modo a varios personajes gunta, tenemos que ver qué significa "aprovecharse", lo cual nos
políticos para hacer suya mi causa. Quiero decir de la mane- exige pensar qué legisladores llegan a ser miembros de cuáles co-
ra más contundente que pueda: ¡Eso espero, por supuesto! 1 misiones.
Para que lo anterior sea claro, supóngase que la jurisdicción de
Dando por sentado que los grupos de intereses son racionales una comisión fuese unidimensional. En la legislatura en su con-
y que su meta principal es tener algún efecto en la legislación junto, la política que prefiere una mayoría en esa jurisdicción es,
que les interesa, esperaríamos que dichos grupos distribuye- de acuerdo con el teorema de Black, que vimos en el capítulo 5, la
ran sus contribuciones entre los legisladores con mayor peso; política que más prefiere el legislador mediano, xm. Además, la políti-
por lo que, ¿a quién asignan su dinero los grupos de interés? ca que más prefiere la comisión es la política que prefiere en pri-
Basándonos en los materiales de este capítulo, no debería mer lugar el miembro mediano de la comisión, xr. Sólo sería accidental
sorprendernos la respuesta: a los legisladores que participan el que esos dos puntos ideales coincidieran (aunque los acciden-
en las comisiones que tienen jurisdicción sobre estos grupos. tes ocurren, como pronto veremos). Por lo tanto, la comisión quiere
Los bancos dan a los miembros de las comisiones bancadas, tirar de la política hacia xc, mientras que la legislatura en su con-
los productores de alimentos y tabaco, a los que pertenecen j u n t o quiere tirar de la política hacia xm. Esta tensión es la que
a las comisiones de agricultura, los doctores y las compañías enfrenta a la legislatura con la comisión, al mandante con el agen-
de seguros, a los que laboran en las comisiones relacionadas te, al delegante con el delegado.
con la salud. El poder de los presidentes de las comisiones Según nuestro análisis del capítulo 5, la forma que adopte la
también se hace evidente en la asignación de las contribu- tensión depende en parte del orden a lo largo de la dimensión de
ciones a las campañas: de los legisladores que pertenecen a la política de la mediana de la comisión y lá mediana de la legisla-
las comisiones pertinentes a un grupo de interés en particu- tura en comparación con el statu quo, x°. Si x° se encuentra entre
lar, los presidentes de las comisiones son quienes reciben la las dos medianas, en cuyo caso la comisión y la cámara querrán
mayor proporción de las contribuciones a las campañas. 1 desplazar la política en direcciones opuestas, la tensión la causa la
comisión, que se rehusa a abrir el orden del día (por supuesto, si
tontamente lo abrieron, cualquier propuesta que hubieren hecho
f
para mejorar su suerte sería rechazada en la votación o, para em-
Citado en J a m e s Ring Adams, The Big Fix: Inside the S & L Scandal,
peorar las cosas, enmendada en una dirección lejana a la mediana
Wiley, Nueva York, 1990, p. 254. Véase también Dennis E Thompson,
Ethics in Congress, Brookings Institution, Washington, 1995. de la comisión). Si x se encuentra entre la mediana de la comisión
* Véase Larry Sabato, PAC Power: Inside the World'o/'Política/'Action Commi- y el statu quo o si xc se encuentra entre la mediana de la cámara y el
ttees, Norton, Nueva York, 1984. Véase también Kevin B. Grier y Michael C.
Munger, 'The Impact of Legislator Attributes on Interest Group Campaign statu quo, entonces es posible que tanto la comisión como la cáma-
Contributions", Journal of Labor Research, núm.7, 1986, pp. 349-361. ra mejoren su respectiva suerte, dependiendo de la manera en

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 LAS FÓRMULAS DK IA POLÍTICA
KENNKTH A. SHF.PSI.E Y MARK S. BONCHEK

que el pleno de la cámara maneje los proyectos de ley de la comi- gisladores. Los congresistas y las congresistas de los distritos
sión (véase los detalles en el análisis del capítulo 5); sin embargo, costeros, por ejemplo, y prácticamente nadie más, otorgan priori-
en cualquiera de estos dos casos, la tensión no desaparece, aun en dad a la jurisdicción de la Comisión sobre Marina Mercante y Pes-
las mejores circunstancias, y empeora cuanto mayor sea la distan- querías. Menos de una cuarta parte de los miembros de la Cámara
cia entre x y x . de Representantes mataría por estar en la Comisión de Agricultu-
Existen básicamente dos maneras "ordinarias" en las que el ple- ra; lo mismo que en la Comisión Bancaria y de Vivienda. Esas co-
no de la cámara mantiene bajo control las comisiones, reducien- misiones tienen que ver con problemas y cuestiones de gran
do con ello su frustración por los potenciales abusos de autoridad importancia para los distritos rurales y urbanos, respectivamente,
de estas últimas: la asignación de comisiones y la enmienda de las cuyos representantes constituyen proporciones relativamente re-
reglas de control. 10 ducidas de toda la cámara. Quienes buscan un asiento en la Comi-
En cuanto a la asignación de las comisiones, la cuestión clave es sión del Servicio Civil y de Correos son p r i n c i p a l m e n te los
el grado en que una comisión es representativa de la cámara en su legisladores de los suburbios de Maryland y Virginia de Washing-
conjunto. Se puede pensar en las comisiones representativas como ton, D.C., debido a que muchísimos de sus electores son emplea-
"legislaturas en pequeño". Lo más probable es que, en ellas, las dos del gobierno federal. Esas comisiones contrastan con la de
mayorías se comporten de acuerdo con las mayorías de la cámara Adquisiciones, la de Medios y Arbitrios, la de los Servicios de las
de la que fueron nombradas. Las comisiones no representativas, por Fuerzas Armadas y la del Presupuesto, las cuales abordan asuntos
otra parte, tienen una composición significativamente diferente a de importancia general respecto a los impuestos, el gasto, el pre-
la de la cámara en su conjunto. En esas situaciones, la distribución supuesto y la defensa. Casi todos los distritos y estados se ven afec-
de preferencias en las comisiones es muy diferente a la de la legis- tados por sus decisiones; casi todos los miembros de la Cámara de
latura en su conjunto. Si la jurisdicción de una comisión consiste Representantes o del Senado serían felices de trabajar en una u
en una dimensión política, por ejemplo, las diferencias entre los otra de esas comisiones.
dos tipos de comisión se captan mediante la distancia entre el punto A la mayoría de los miembros de la legislatura no le preocupa
ideal mediano de la comisión, xr, y el legislador mediano de toda lo que ocurre en muchas de las comisiones especializadas mencio-
la legislatura, xm. Hablando en términos generales, las comisiones nadas en la primera parte del párrafo anterior y a la mayoría le
representativas se asocian con ligeras desviaciones entre los dos preocupa profundamente las decisiones que adoptan las comisio-
puntos, mientras que las desviaciones son mayores en el caso de nes más generales mencionadas hacia el final de dicho párrafo.
las comisiones no representativas. Así, se esperaría un arreglo en el que:
Uno podría preguntarse por qué la legislatura no se asegura la
receptividad de las comisiones a las preferencias de la cámara, nom- • se permitiera a los legisladores fluir libremente a la comisión
brando únicamente comisiones representativas. De esa manera, especializada a la que otorgan prioridad, aun cuando las co-
se argumenta, la legislatura obtendría el beneficio de un pequeño misiones así formadas parecieran no representativas para un
grupo especializado jurisdiccionalmente que produjera bienes observador externo; aunque
públicos como información y supervisión del Poder Ejecutivo, sin • la legislatura en su conjunto supervisara con mayor cuidado
tener que correr el riesgo del abuso dada su desigual autoridad. la composición de las comisiones generales e hiciera un ma-
La razón por la que las legislaturas no suelen hacer eso se des- yor esfuerzo por hacerlas representativas.
prende de nuestra premisa de la heterogeneidad de las preferen-
cias. Muchas jurisdicciones de las comisiones consisten en áreas Las pruebas provenientes de la Cámara de Representantes son con-
políticas de interés para conjuntos relativamente reducidos de le- gruentes con esa expectativa: en promedio, la diferencia \xm-x\ es

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

mayor en el caso de las comisiones especializadas que en el de las m e n u do reglas restrictivas para sus propuestas, lo que limita la fa-
generales. 11 Aunque el proceso de asignación de las comisiones cultad de la Cámara para hacer enmiendas. La versión extrema de
responde en general a las solicitudes que hacen los miembros de esta última situación es la regla de cierre (que también examinamos
la Cámara de puestos en las comisiones, es particularmente recep- en el capítulo 5), conforme a la cual ninguna enmienda es proce-
tivo si la solicitud es para una comisión especializada cuya jurisdic- dente.
ción no es de alta prioridad para u n a gran proporción de la Sin duda alguna, el lector estará de acuerdo en que tiene senti-
legislatura en su conjunto. En esos casos, no parece haber mucha do el hecho de que las propuestas de las comisiones no represen-
preocupación por el hecho de que una comisión no sea represen- tativas estén sujetas a escrutinio y control estrechos. Precisamente
tativa de toda la Cámara; sin embargo, la preocupación por la re- porque no son representativas de la Cámara en su conjunto, sus
presentatividad restringe la respuesta si la solicitud es para una esfuerzos exigen una gran atención. 13 El lector estará también de
comisión general cuyas políticas generan efectos externos por igual acuerdo que tiene sentido que las propuestas de las comisiones
para sus miembros que para los que no lo son. 12 representativas estén sometidas a un examen mucho más relaja-
Existe una segunda herramienta complementaria con la que la do, precisamente porque son representativas de la Cámara en su
Cámara en su conjunto supervisa y controla sus subdivisiones. Siem- conjunto. Lo que puede seguir siendo desconcertante es por qué
pre que una comisión presenta una propuesta al pleno, la Cámara se otorga cierta protección (al menos algunas veces) a las propues-
legislativa debe decidir cómo habrá de deliberar al respecto. En tas de las comisiones especializadas no representativas contra los
muchas legislaturas existen reglas predeterminadas en vigor que cambios radicales en el pleno de la legislatura, mientras que, por
rigen la manera de deliberar sobre la legislación; en Estados Uni- otra parte, la Cámara se asegura cierta facultad para enmendar las
dos, no obstante, la costumbre es elaborar una regla específica propuestas de las comisiones generales representativas.
para la propuesta legislativa de que se trate. Dicha regla, a la que En su magistral estudio, La información y la organización legislati-
llamamos regla de control de enmiendas, regula la cantidad de tiempo va (Information and Legislative Organization), Keith Krehbiel ofrece
que se destina al debate, la manera de dividir ese tiempo entre una respuesta a la primera parte de la pregunta. 14 Krehbiel argu-
impulsores y opositores y, lo más importante, si hay enmiendas, menta que la mayor parte de la actividad legislativa tiene lugar en
cuáles son procedentes. Así, aunque las comisiones puedan tener un contexto de gran incertidumbre respecto a las relaciones que
un poder desproporcionado sobre el orden del día, controlar si lo pueda haber entre los problemas sociales y las soluciones legislati-
abren en su jurisdicción respectiva y, si lo hacen, qué propuestas vas propuestas y que la información sobre tales relaciones de cau-
se aprueban, no son éstas las que dictan los resultados finales en su sa y efecto ayuda a reducir la incertidumbre. Así, cuando alienta a
jurisdicción; el pleno de la asamblea de la Cámara puede modifi- los miembros de las comisiones a hacerse especialistas expertos en
car sus propuestas. los asuntos de su jurisdicción y diseminar ese conocimiento entre
Como el lector podrá suponer, la capacidad del pleno de la los colegas que no pertenecen a su comisión, la legislatura mejora
Cámara para "no quitar los ojos" de las actividades de las comisio- su capacidad para abrirse paso entre la incertidumbre que rodea
nes tiende a ser muy exigente en el caso de las comisiones espe- la mayoría de las ocasiones cuando legisla. En efecto, la promesa
cializadas. Normalmente, una regla de apertura (véase el capítulo 5) de al menos cierta protección parcial de las propuestas de las co-
rige sus propuestas, lo que permite que el pleno lleve a cabo las misiones es el precio que la legislatura está dispuesta a pagar a
enmiendas casi sin ninguna restricción. Así, aun cuando esas co- cambio de una información confiable. Ello significa que, de he-
misiones no sean representativas, sus propuestas deben pasar por cho, las comisiones pueden extraer cierta ventaja de su autoridad
la supervisión del pleno de la Cámara, instruido con la facultad anterior y posterior a la legislación (protegiendo sus propuestas
para hacer cambios radicales. Las comisiones generales reciben a de la revisión radical en el pleno de la Cámara); pero también que

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KENNKTH A. SHEPSLE Y MARK S. BONC.HEK

la legislación que finalmente resulte se habrá beneficiado tal vez

de la pericia que se alentó a desarrollar a los miembros de las co- CASO 18. LA INFLUENCIA DE LOS GRUPOS DE INTERÉS
misiones. En resumen, el sistema de protección a las legislaciones
es un sistema de incentivos que alienta el desarrollo de la espe-
Durante las elecciones de 1996, los grupos de interés y los
cialización legislativa.
comités de acción política dieron muchos millones de dóla-
La segunda parte de la pregunta es por qué una Cámara retie- res en contribuciones a las campañas de los legisladores en
ne casi siempre cierta facultad para revisar las propuestas de las ejercicio y a sus contendientes. ¿Qué compraron con ese di-
comisiones, aun las de las generales representativas. Al menos par- nero? Una idea común es que las contribuciones a las campa-
te de la respuesta reside en el hecho de que ninguna comisión ñas compran votos. Desde este punto de vista, los legisladores
puede ser representativa en todos los aspectos. Una, por ejemplo, votan por todas las propuestas que favorezcan al grueso de
puede tener un poco más de representantes de la costa oeste que sus contribuyentes. Aunque la hipótesis de la compra de vo-
los que hay en la legislatura en su conjunto o ser ligeramente más tos colabora a la buena retórica de una campaña, tiene muy
liberal que el resto de la Cámara. La disparidad entre las preferen- poco apoyo real en los hechos. Los estudios empíricos de los
cias de las comisiones y las de la Cámara puede no ser tan grande politólogos ofrecen pocas pruebas de que las contribucio-
en las comisiones generales como la que se encuentra en las espe- nes de los grandes comités de acción política influyan en los
cializadas, pero puede no ser cero tampoco. Y existe una manera patrones de votación en la legislatura.*
en que ninguna comisión es representativa: cada uno de los miem- Si las contribuciones no compran votos, ¿qué compran,
bros de una comisión representa a un distrito geográfico específi- entonces? Nosotros afirmamos que influyen en el comporta-
co, pero no a ninguno de los distritos de los miembros que no miento de los legisladores en ciertos sentidos que la sociedad
pertenecen a la comisión. Sin supervisión ni control, en cuestio- difícilmente puede observar y los politólogos medir. La es-
nes que comprenden la distribución de beneficios —que van des- tructura institucional del Congreso ofrece oportunidades
de el clientelismo político clásico para el drenado de ríos y puertos, para que los grupos de interés influyan en la legislación fue-
la construcción de oficinas postales y la ubicación de instalaciones ra de la vista del público.
militares, hasta las formas más sutiles, como la ubicación de insta-
La facultad de las comisiones para hacer propuestas per-
laciones científicas glamorosas, el otorgamiento de subsidios a uni-
mite que, si los legisladores están en la comisión pertinente,
versidades favoritas o el enriquecimiento de algunos contratistas
introduzcan leyes que favorezcan a los grupos contribuyen-
en particular—, los miembros de una comisión descubrirían sin
tes. El hecho de que se excluyan ciertas estipilaciones de un
duda alguna la manera de distribuir la tajada mayor de bienes en-
proyecto de ley es un indicio de la influencia de los comités
tre sus propios distritos. 15 Reteniendo los derechos de enmienda,
de acción política en la misma medida en que lo es el hecho
el pleno de la Cámara impide al menos los casos más atroces de
de que se incluyan algunas; la diferencia consiste en que es
ese tipo de comportamiento oportunista. 16
difícil medir lo que no se ve. Asimismo, las facultades de su-
pervisión de las comisiones permiten a sus miembros inter-

* Véase J a n e t M. Grenke, "PACS and the Congressional Supermarket:

The Currency is Complex", American Journal ofPolitical Science, núm. 33,
1989, pp. 1-24.

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA

su autoridad, lo que a su vez incide en que a los miembros de la

venir en favor de los grupos contribuyentes para la adopción legislatura, sujetos a las restricciones de la representatividad, se
de decisiones de los burócratas. En el caso de Charles Keating, dirijan hacia las comisiones cuyas jurisdicciones reflejan sus prio-
hijo, descrito en el caso 17, cinco senadores de la Comisión ridades e intereses. Así, aunque las legislaturas son instituciones
Bancaria del Senado emplearon su facultad de supervisión de una persona un voto, la mayoría de los legisladores tiene una
para inducir a los reguladores de la banca a relajar la vigilan- voz más fuerte y de mayor influencia en las áreas políticas de ma-
cia de las actividades de ahorro y empréstito de Keating (que yor interés para su electorado.
finalmente fracasó). Las comisiones, en efecto, son legislaturas en pequeño; y tie-
Lo importante en este caso es que la votación en el pleno nen los motivos correspondientes para dividir los asuntos y espe-
de la Cámara, el supuesto objeto de las contribuciones a las cializar el trabajo. Así, las más o menos veinte comisiones en vigor
campañas según la hipótesis de la compra de votos, es un de la Cámara de Representantes de Estados Unidos se subdividen,
acto muy público y muy visible que podría meter en proble- a su vez, en cien o más subcomisiones especializadas. Habiendo tan-
mas a un legislador con sus electores. Además, el sistema de tos electores del congresista por Montana que se dedican al culti-
comisiones ofrece muchísimas oportunidades a los legisla- vo de trigo, por ejemplo, él podría representarlos mejor —y situarse
dores para hacer "servicios" a los comités de acción política mejor para asegurar sus votos en las próximas elecciones— no sólo
contribuidores y a otros donantes más sutiles y ocultos a la si es miembro de la Comisión de Agricultura sino también de la
vista del público en general. En consecuencia, sugerimos que Subcomisión de Granos Forrajeros. Las subcomisiones sirven a las
los lugares más adecuados para buscar las huellas de la in- comisiones exactamente de la misma manera en que las comisio-
fluencia de las contribuciones a las campañas en el proceso nes sirven a la Cámara en su conjunto; así, en su reducida jurisdic-
legislativo se encuentran en la manera en que las comisiones ción, tienen las facultades de guardián del orden del día, de hacer
deliberan, destacan sus propuestas e impiden que la legisla- propuestas, de negociación entre las cámaras y de supervisión: para
ción llegue al pleno de la Cámara; fuera de la mirada del que un proyecto de ley sobre el trigo sea adoptado por la Comi-
público, ésas son las principales esferas de influencia de los sión de Agricultura en su conjunto, primero tiene que pasar por la
grupos de interés. Subcomisión de Granos Forrajeros. Todas las cuestiones referen-
tes a la asignación, jurisdicción, control de enmiendas y supervi-
sión que analizamos antes respecto a las comisiones aplican también
en el plano de las subcomisiones.
Visto todo lo anterior, el lector seguramente llegó ya a la conclu-
sión de que las instituciones no son sólo colecciones de individuos;
E L LIDERAZGO Y LA COORDINACIÓN
también consisten en arreglos estructurales y en procedimientos
específicos para llevar los asuntos. Obviamente, si esos arreglos
Hemos argumentado que el sistema de comisiones refleja el de-
adicionales generasen más problemas que beneficios, la organiza-
seo, que comparten las legislaturas y la mayoría de las organizacio-
ción podría no adoptarlos en absoluto; por ejemplo: aunque espe-
nes, de dividir los asuntos y especializar el trabajo con el propósito
cializadas en cierto grado, las familias no muestran la refinada
de abrirse paso a través de la indeterminación, generar una toma
división y especialización del trabajo de, digamos, General Motors.
de decisiones informada y garantizar que la legislatura tenga efec-
tos en el sistema político, en general. Un importante producto En consecuencia, el hecho de que esas características del gobier-
secundario de ese arreglo (en realidad, algunos dirían que es el no de las instituciones vayan acompañadas de problemas adicio-
principal) es que permite a los legisladores alinear sus intereses y nales para una organización no es algo que se deba subestimar. La
institucionalización no significa puras ganancias.

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

En el caso de las legislaturas, el problema de las capas de com- que una comisión que consistiera principalmente en demócratas
plejidad institucional se refleja en la necesidad de coordinación y norteños y "sureños nuevos" fuese presidida por un dinosaurio
liderazgo. No se puede dejar en libertad, veinte comisiones con sureño que había estado en la legislatura durante treinta años.
cien subcomisiones sin ciertos medios para garantizar que la Cá- Las diferentes legislaturas llevan a cabo de una manera diferen-
mara en su conjunto supervise su trabajo. Además, la supervisión te su intercambio entre el ascenso automático conforme a la regla
no puede referirse simplemente a una comisión o subcomisión a de antigüedad, con su carga de costos y beneficios, y la elección de
la vez. Alguien debe coordinarla a través de las subdivisiones de la los líderes, la principal alternativa a la antigüedad. La Cámara
institución. Alguien debe dirigirla. Analizaremos el liderazgo de de Representantes de Estados Unidos funcionó conforme a un
una manera más general en el capítulo 14, por lo que por ahora lo estricto principio de antigüedad desde aproximadamente 1910
explicaremos brevemente. hasta mediados de la década de los setenta, cuando la mayoría de
En el plano de las comisiones, el manto del liderazgo recae en sus miembros sintió que las desventajas de ese arreglo estaban co-
el presidente o presidenta de cada una de ellas. Él debe orquestar menzando a ser más pesadas que sus ventajas.18 Ahora son los miem-
las reuniones de los miembros de la comisión, los recursos para bros del partido mayoritario en la legislatura en su conjunto quienes
investigación y la estructura de las subcomisiones. 17 Durante mu- eligen a los presidentes de las comisiones, si bien sigue en vigor el
chos años, el Congreso siguió una rígida regla de antigüedad para la supuesto (que se puede refutar, desde luego) de que el miembro
selección de las presidencias de las comisiones; consecuentemen- con mayor antigüedad asuma la presidencia. Como vemos, la Cá-
te, se elevaba al rango de presidente de una comisión a una perso- mara de Representantes añadió la selección del liderazgo a los otros
na si ésta contaba con la mayor antigüedad de servicios continuos mecanismos de control que el cuerpo en su conjunto emplea so-
en esa comisión. Los beneficios de esa regla son de dos clases: en bre sus subdivisiones. 19
primer lugar, la presidencia es ocupada por alguien entendido Así como las presidencias de las comisiones son los vehículos a
en la jurisdicción de la comisión, familiarizado con los jugadores través de los cuales se coordinan las actividades de las subcomisio-
de los grupos de intereses y del Poder Ejecutivo de la comunidad de nes, los líderes de los partidos y otros líderes institucionales de la legisla-
Washington en general y con experiencia política; en segundo lu- tura son quienes coordinan las actividades de las presidencias de
gar, la institución en su conjunto se ahorra las competencias por las comisiones. Al presidente de la Cámara de Representantes, el
el liderazgo que a menudo reducen el proceso legislativo a los es- líder de la mayoría y el líder de la minoría, elegidos ya sea por el
fuerzos de los contendientes por obtener votos; sin embargo, exis- pleno de la cámara o por las asambleas de sus partidos respectivos,
ten riesgos. Los legisladores con mayor antigüedad pueden ser más se les otorgan responsabilidades y facultades destinadas a hacer
conocedores, estar más familiarizados y tener más experiencia, un uso razonable de los recursos de la institución. No siempre tie-
como antes se sugirió, pero también pueden tener menos energía, nen una autoridad completamente irrestricta, como tampoco la
no estar al corriente e incluso ser seniles; y, aun cuando esas des- tienen los presidentes de las comisiones, pero las cámaras y los
ventajas no estén presentes, los miembros de mayor antigüedad partidos les delegan responsabilidades para manejar las reunio-
pueden no llevar el paso de su comisión y de la legislatura en ge- nes; el mecanismo electoral mediante el cual se sostienen en sus
neral. A pesar del hecho de que, desde la época de la Ley sobre el puestos está diseñado para asegurarse de que sean receptivos a los
Derecho al Voto de 1965 hasta la revolución republicana de 1994, electorados institucionales pertinentes.
los anticuados conservadores sureños habían sido una fuerza en
declinación dentro del Partido Demócrata, los que quedaban se
beneficiaban de un sistema de antigüedad que los llevaba a las presi-
dencias de las comisiones, por lo que no era inusitado en absoluto

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

CONCLUSIÓN 1 3 . L A BUROCRACIA Y LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES
Una gran parte del trabajo original sobre la teoría de la regla de la
mayoría consignado en la segunda parte la realizaron economis-
tas (políticos). Una vez que comprendían como funcionaba (o no
funcionaba) en términos abstractos la regla de la mayoría, creían El término "burócrata", u n a palabra completamente inocente
haber entendido el m u n d o de la política. Hace muchos años, en que describe a un funcionario o servidor público del gobierno (y que
una conversación privada, un o de ellos hizo la siguiente observa- en ocasiones se emplea también para referirse a los oficinistas y
ción a un o de los autores de esta obra: "Ahora que ya sabemos gerentes del sector privado), adquirió recientemente las desagra-
todo acerca de los votantes medianos y ese tipo de cosas, tenemos dables connotaciones de falta de corazón y lentitud. Así como acep-
una muy buena idea del funcionamiento de la Cámara de Repre- tamos que el panadero, el carnicero y el artesano luchen por sus
sentantes". Empezando por este capítulo, esperamos hacer ver la intereses personales, esperamos que nuestros servidores públicos
ingenuidad de ese parecer. Una cosa es pensar en una legislatura actúen motivados por una vocación superior; sin embargo, somos
como un grupo de n políticos que vota basado en la regla de la inmisericordes en nuestra condena cuando parece que nos han
mayoría; pero en realidad, es justo como pensar que a una firma fallado. Apreciamos el hecho de que la gente con la que interac-
empresarial la personifica un jefe que busca resueltamente las uti- tuamos en el mercado, como el resto de nosotros, trate de ganarse
lidades. En ambos casos, se trata de una abstracción que puede la vida honestamente y haga frente a las hipotecas, los pagos del
resultar útil para estudiar las legislaturas en el contexto de un sis- automóvil y las cuotas escolares de los hijos. Aunque exigimos que
tema político global o las empresas en el contexto de una indus- algunos profesionales del sector privado cumplan con normas su-
tria en general; pero, una vez que se desplaza la lupa del sistema periores —nos vienen a la mente sacerdotes, médicos y terapeutas
político y la industria a la legislatura y la empresa, esas abstraccio- (y quizá también los maestros)—, raramente insistimos en el sacri-
nes casi no son de vitalidad. La estructura y los procedimientos, ficio personal por sobre todo lo demás; en cambio, esperamos que
elementos vitales de una institución, son mucho más importantes los servidores públicos estén de guardia, listos para servir en for-
para entender la vida en su interior: la estructura departamental ma expedita y eficiente y, por supuesto, sin ninguna de las afliccio-
de la empresa o la estructura de comisiones de la legislatura, como nes que nos causan las cargas o ambiciones personales que todos
una abstracción en los estudios generales, adoptan una caracterís- los demás llevamos o tenemos.
tica mucho más descriptiva y analítica. Yuna vez que abrimos nues- Sin duda alguna, la idea, arraigada en la conciencia popular
tra mente a esas características, las cuestiones de la autoridad y el que supone que los empleados gubernamentales cambien inespe-
control cobran importancia. En resumen, pese a las observacio- radamente de actitud moral y comportamiento cuando se trans-
nes en contrario de algunos economistas, no se puede escapar de forman de ciudadanos particulares en servidores públicos es irreal
la política. e injusta para quienes probablemente no se desempeñan en el
servicio público con una devoción por el trabajo significativamente
menor que la del resto de nosotros; sin embargo, ese punto de
vista persiste, al igual que las altas expectativas que quedan hechas
añicos cuando los servidores públicos fracasan en ser como se les
exige. Además, el énfasis que se pone en juzgar su desempeño ha
proporcionado uñábase prácticamente inútil para analizar e\ com-
portamiento burocrático.

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 LAS FÓRMULAS DE I A POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

En el presente capítulo queremos echar a andar nuestra má- do la compensación del burócrata está ligada a la magnitud de su
quina de la decisión racional respecto a este tema. Para poder ana- presupuesto. Así, las dependencias con grandes presupuestos no
lizar adecuadamente el comportamiento burocrático, debemos sólo podrían tener altos funcionarios con salarios más altos y ma-
insertarlo en el sistema político en general. Comencemos por ana- yores prestaciones, también podrían ofrecer mejores oportunida-
lizar detenidamente un modelo de comportamiento burocrático, des para avanzar en la carrera, viajes, oficinas con detalles elegantes
quizás el más famoso de su tipo, que hace énfasis en la lucha de la y tal vez hasta una limusina con chofer.
burocracia por los recursos que controlan los políticos electos. Un segundo motivo para tener grandes presupuestos no se re-
Después examinaremos, si bien brevemente, algunos enfoques al- fiere a las compensaciones materiales, sino a las gratificaciones
ternativos de la relación entre burócratas y políticos. Así, nuestro personales que esto conlleva. Muy comprensiblemente, un indivi-
estudio de la burocracia será realmente un método para investigar duo disfruta el prestigio y respeto que se derivan del hecho de
las relaciones entre quienes formulan las normas (primordialmente dirigir una empresa importante. Esas cosas no podemos llevarlas
los legisladores) y quienes las ejecutan (fundamentalmente los bu- al banco o ponerlas en la mesa del comedor familiar, pero, sin
rócratas) , las cuales denominamos relaciones intergubernamentales). duda alguna, el hecho de que nuestra dependencia o división ten-
ga un gran presupuesto fortalece nuestra sensación de estima e
importancia. También ser jefe de muchos subordinados, lo cual es
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTAL.ES, posible cuando la dependencia tiene un gran presupuesto, es otro
I . L O S BURÓCRATAS QUE BUSCAN ACRECENTAR AL MÁXIMO aspecto de ese tipo de gratificación del ego.
SU PRESUPUESTO Y UN PATROCINADOR LEGISLATIVO PASIVO Pero el salario personal, el "consumo en el empleo" y el rego-
deo en el poder no son las únicas fuerzas que impulsan a un buró-
Consideraciones sobre los motivos crata a obtener un presupuesto tan grande como sea posible.
Algunos burócratas, quizá la mayoría, realmente se preocupan por
La opinión popular de que los burócratas no cumplen con las ex- su misión: al comenzar deciden ingresar a la seguridad pública, las
pectativas de servir al interés público es prejuiciosa y emocional- fuerzas armadas, la asistencia médica, el trabajo social o la educa-
mente tendenciosa, es decir, no es analítica. En un tratamiento ya ción —como policías, soldados, directores de hospital, trabajado-
clásico, el economista William Niskanen rechazó por completo ese res sociales o maestros, respectivamente—, porque creen en la
punto de vista mal concebido; 1 en su lugar, propuso que conside- importancia de ayudar a la gente en sus comunidades. Cuando
ráramos que una dependencia o ministerio del gobierno son análo- ascienden por los peldaños de la burocracia pública a puestos de
gos a la división de una empresa privada y concibiéramos al responsabilidades administrativas, llevan consigo esa vocación por
burócrata como consideraríamos al gerente de la división. Para la misión. Así, ya sea como jefe de detectives en el departamento
los propósitos de la elaboración de un modelo de comportamien- de policía de una gran ciudad, director de adquisiciones en la Fuer-
to burocrático en particular, Niskanen especifica que debe pensar- za Aérea, jefe de los servicios de enfermería en un hospital públi-
se en el director de una dependencia o en el secretario de Estado co, supervisor del departamento de trabajo social de la secretaría
como alguien que busca acrecentar al máximo su presupuesto (al de asistencia social de un estado o subdirector del sistema esco-
igual que su equivalente del sector privado es alguien que busca lar de una ciudad, los individuos tratan de obtener un presupues-
acrecentar al máximo las utilidades de su división). to tan grande como puedan a fin de tener éxito en el cumplimiento
Existe un buen número de motivos que podrían justificar el de la misión a la que han dedicado su vida profesional.
que un burócrata busque acrecentar al máximo su presupuesto. Ya sea por motivos cínicos o de interés personal, ya sea por los
Un motivo cínico (aunque algunos dirían realista) es que a menu- propósitos públicos más nobles, es completamente plausible que

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

cada uno de los burócratas busque persuadir a otros (típicamente GRÁFICA 18

los legisladores o los contribuyentes) de que le otorguen tantos
recursos como sea posible. En realidad, en ocasiones, es difícil dis- $1 CT

tinguir al santo del pecador, ya que ambos argumentan con since-

ridad que necesitan más para poder hacer más. Éste es uno de los
aspectos simpáticos del supuesto de Niskanen sobre el acrecenta-
miento al máximo del presupuesto: lo que realmente importa no
es por qué a un burócrata le interesa tener un gran presupuesto,
sino el hecho de que quiere más recursos que menos.

El modelo de Niskanen

Imaginemos, entonces, una dependencia gubernamental cuyo di-

rector está interesado en obtener un presupuesto tan grande como
sus supervisores legislativos quieran asignarle. Damos por sentado
que a la legislatura le interesa el rendimiento de la dependencia:
cifra de crímenes resueltos, calidad de las armas adquiridas, canti-
dad de pacientes atendidos, número de jóvenes aconsejados, estu-
diantes de nivel medio graduados; pero, como ocurre con casi
cualquier otro bien o servicio, las preferencias por el rendimiento
de la dependencia aumentan a una tasa decreciente (e incluso
pueden descender después de que alcancen cierto grado). En tér- consumo de recursos como tierra, mano de obra y capital (huma-
minos pecuniarios, la legislatura (o, más precisamente, su votante no y físico) en una organización compleja para curar miembros
mediano) está dispuesta a pagar más por la primera unidad de fracturados, operar corazones enfermos, inocular a los pacientes
rendimiento que por la décima y, definitivamente, más por la pri- y, por lo demás, cuidar a quienes convalecen e impedir que los
mera que por la centésima. En la gráfica 18 se encuentra trazada sanos enfermen. Ese consumo, como lo pone de relieve el acalora-
su curva de disposición apagar (denominada P, de "presupuesto"). do debate de los últimos diez años sobre la asistencia social, no es
El volumen (V) de rendimiento de la dependencia está dado gratuito, sino que comprende los costos de producción por unida-
por el eje horizontal. El presupuesto total que la legislatura está des de asistencia social. Niskanen da por sentado, muy convencio-
dispuesta a pagar por diversos valores de Ves el eje vertical; y se nalmente, que el proceso de producción de las dependencias
supone que el burócrata conoce esta información sobre la legisla- públicas presenta utilidades en escala decrecientes, por lo que los cos-
tura. Obsérvese que la curva está arqueada hacia abajo, lo cual tos por unidad son crecientes. En la gráfica 18 se muestra una
refleja la naturaleza ligeramente decreciente de las preferencias curva de costos de ese tipo (denominada CT, de "costo total"),
de la legislatura. 2 arqueada hacia arriba para reflejar que el costo total se incrementa
La burocracia pública, al igual que una empresa privada, debe a una tasa creciente; 3 dado cualquier V producido, CT indica el
instituir un proceso de producción que permita que se generen costo total en recursos reales requeridos. Asimismo, Niskanen da
unidades de rendimiento. Un hospital público, por ejemplo, se por sentado que se trata de información confidencial: el burócra-
asemeja a una fábrica en m u c h o s aspectos, pues combina el ta conoce sus propios costos, pero no la legislatura, de la misma

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

manera que una empresa conoce sus costos de producción, pero costos de producción, esta dependencia no puede asegurarse el
no los clientes de la empresa. presupuesto más alto que su patrocinador legislativo está dispues-
Niskanen supone que una dependencia pública debe cubrir to a proporcionarle y cubrir los costos requeridos para producir
siempre sus costos. Si se le asignan 10 millones para producir su V* unidades; sencillamente, sus costos aumentan de una manera
rendimiento y si su proceso de producción es tal que sólo puede demasiado abrupta. Puesto que debe cubrir sus costos, lo mejor
generar mil unidades de rendimiento por esa suma (como puede que puede lograr una dependencia que busque acrecentar al máxi-
interpretarse su curva CT), entonces no puede prometer que pro- mo su presupuesto está dado por V** en esta gráfica: representa
ducirá más de mil unidades. Lo anterior significa que la depen- el volumen de producción asociado con el presupuesto más alto
dencia sólo puede acordar la producción de valores de Ven el consecuente con el pago de los costos. 7 Como se muestra, V* está
intervalo en que la curva de la disposición a pagar de la legislatura bien definido; simplemente, se encuentra fuera del conjunto fac-
se encuentra por arriba de la curva del costo total de la dependen- tible de posibilidades de producción disponibles para la depen-
cia. En la gráfica 18, lo anterior se indica mediante el intervalo [B, dencia, restringida por los costos.
A] (las letras significan producción "baja" y "alta", respectivamen- Niskanen compara el volumen restringido por la demanda, V*, y
te). Así, un burócrata que busque incrementar al máximo su pre- el volumen restringido por el costo, V**, con lo que él define como el
supuesto y esté obligado a cubrir los costos de producción elegirá rendimiento socialmente óptimo, Vo. Este volumen de producción es
el valor de Fque se asocie con el punto más alto de la curva P e n el el que acrecienta al máximo la diferencia entre la disposición a
intervalo [B, A].4 pagar y el costo total (como se muestra en las gráficas anteriores);
En la gráfica 18, el valor de ^asociado con el punto más alto de por lo tanto, es similar al volumen de producción que elegiría una
la curva Pestá representado por V*. Obsérvese que se encuentra empresa que buscara acrecentar al máximo las ganancias; y, en el
dentro de [B, A] y, por ende, satisface la restricción de tener que
cubrir los costos. 5 Obsérvese también que eso rinde a la depen-
dencia una "ganancia": la diferencia entre P y CTcuando produce
GRÁFICA 19
V* unidades. Debido a que la ganancia depende de los costos de
producción de la dependencia (CT) —algo que la legislatura ig-
nora—, los legisladores no tienen manera de determinar el "mar-
gen de ganancias"; sin embargo, como esta última es una entidad
pública, no existen "propietarios" que puedan embolsarse la ga-
nancia; en su lugar, la dependencia cuenta con una "caja chica"
con la que puede permitir a sus administradores "consumir en el
empleo" (oficinas agradables, muebles elegantes, más personal al
cual mandar, nuevas computadoras de escritorio, recursos para
enviar a los administradores a conferencias en lugares placente-
Ganancia
ros, etcétera) .6
En la gráfica 19 tenemos una situación muy diferente, debido a
los diferentes valores de los parámetros para las ecuaciones de la
disposición a pagar (P) y los costos de producción (CT) (véase
la nota 3). El máximo sin restricción de la función de disposición
a pagar, V*, se encuentra fuera del intervalo [B, A]. Dados sus

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LAS FÓRMULAS DE VA POLÍTICA

supuesto de que es la "sociedad" y no la dependencia la que retie- motivos. Defendimos la hipótesis de Niskanen sobre el acrecenta-
ne esa ganancia, representa el punto de satisfacción social neta miento al máximo del presupuesto desde una serie de perspectivas
máxima. Como lo dejan en claro las gráficas mencionadas, Niska- que, al menos, deberían sugerir al lector que no está completa-
nen demuestra que el volumen de producción burocrática social- mente errada; no obstante, existen alternativas que es probable
mente óptimo es menor que el volumen restringido por la demanda, que produzcan puntos de vista muy diferentes sobre los fenóme-
el restringido por los costos: -Vo < V** < V*. Es decir, las depen- nos burocráticos.
denciasconuna propensión a buscar presupuestos tangrandescomo Supóngase, por ejemplo, que a los burócratas no les importara
les sea posible también tienen una propensión a producir demasiado. un comino la misión de su dependencia, sino principalmente los
Por lo tanto, Niskanen llega a la conclusión de que las burocra- beneficios extra de la vida burocrática que podrían disfrutar, el
cias públicas son demasiado grandes, sus presupuestos demasiado llamado "consumo en el empleo" que se puede financiar con los
abultados y su rendimiento social superior al que la sociedad de- ingresos de la dependencia. Si son capaces de ocultar sus costos de
sea. Relativamente a la disposición de sus representantes a pagar producción a los legisladores y contribuyentes que les proporcio-
por las unidades de V, la sociedad, según Niskanen, está abrumada nan su presupuesto (algo que Niskanen da por sentado), enton-
con demasiadas armas, demasiados servicios de policía y de asis- ces, en lugar de buscar acrecentar P a l máximo, supongamos que
tencia social y médica, demasiado dinero en gastos de educación, buscan acrecentar P - CT al máximo (lo que les permitiría gastar
etcétera. Empujado por las dependencias que buscan acrecentar la diferencia en hacer cómoda la vida en el empleo) .8 Ello provo-
sus presupuestos y los supervisores políticos que (pasivamente) caría un rendimiento Vo de la dependencia, justo el volumen de
revelan su disposición a pagar, el gobierno es, simplemente, de- producción socialmente óptimo identificado por Niskanen (pero
masiado grande. la "ganancia" no se devuelve a la tesorería). En este ejemplo, la
dependencia funciona al nivel "correcto", pero lo hace ineficaz-
Variaáones sobre el modelo de Niskanen mente: la sociedad, por así decirlo, tiene que sobornar a la depen-
dencia para que funcione eficazmente. Bajo esta perspectiva de la
Aunque es atractivo por una gran variedad de razones, el modelo motivación, entonces, las dependencias no son muy grandes —no
de Niskanen sobre el comportamiento de las dependencias no producen "demasiado" rendimiento—, pero son demasiado caras.
carece, desde luego, de aspectos controversiales; no obstante, ya Esto, a su vez, sugiere que la raíz del problema se encuentra en el
sea que nos "gusten" o no las conclusiones de un economista secreto que protege los costos de funcionamiento de la dependen-
neoclásico intrínsecamente suspicaz respecto al gobierno, en su cia, tema sobre el que volveremos en breve.
favor debemos aceptar que expone todos sus supuestos sobre la Al mismo tiempo, supóngase que a los burócratas no les interesa
mesa, a la vista de todos. En consecuencia, corresponde al crítico funcionar a toda velocidad (acrecentamiento de Pal máximo) ni asegu-
señalar las características específicas del modelo que, de modifi- rarse los máximos beneficios extra (acrecentamiento de P - CT al
carse, producirían conclusiones diferentes, no meramente criti- máximo); supongamos que, en lugar de ello, les interesa "la vida
car sus conclusiones. De esa manera, el debate se centraría en las tranquila". En las discusiones comunes, se supone a menudo, por
características analíticas o empíricas de un argumento teórico, no ejemplo, que la composición del personal del sector público es
en asuntos de gusto e ideología personal. producto de una selección propia: las personas buscan un nom-
Mencionaremos unas cuantas modificaciones que podríamos bramiento en el servicio civil por su propia seguridad (veinte o
tomar en consideración, aunque casi no tenemos espacio para treinta años de trabajo seguro y ligero, una pensión segura con la
entrar en los detalles de un cuarto de siglo de reacciones al famo- promesa de una jubilación a temprana edad y t ó m o d a ) ; no perte-
so libro de Niskanen. El lugar para empezar es la cuestión de los necen a la clase competitiva que desea exponerse a la rivalidad de

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la competencia brutal del mercado privado; ni están ansiosas por otra parte, Niskanen da por sentado que el tabulador de los costos
hacer olas (en particular los jefes que se acercan a la jubilación). de producción de la dependencia, graneado como CTen las gráfi-
"Todo con calma", es la consigna. Esas personas tienden a ser rea- cas 18 y 19, es información privada, conocida por la dependencia,
cias al riesgo, a interesarse sobre todo en un ritmo modesto, en el pero no por la legislatura. Esto es, para continuar con el paralelis-
cambio gradual y en el compromiso con las rutinas y los procedi- mo, el cliente de autos usados no tiene conocimiento de lo que el
mientos de funcionamiento normales. 9 Aunque la forma que he- vendedor pagó por los diversos modelos de su lote. En efecto, el
mos dado a esta descripción tiene muy poco de analítica, parece enfoque de Niskanen se puede caracterizar como el modelo de
probable que los burócratas así definidos serían poco productivos en una dependencia monopolizadora con información privada y un patroci-
comparación con los de Niskanen (V* o V**) o con el óptimo nador pasivo.
social (Vo). En la sección anterior vimos lo que ocurre en esa situación:
Lo importante en este caso, en lo que no nos extenderemos sean cuales fueren sus motivos, la dependencia puede explotar el
más, es que es muy posible llegar a la conclusión de que la produc- conocimiento de las preferencias de su cliente, el secreto de los
ción de las dependencias es superior, inferior o exactamente igual detalles de su propia producción y la pasividad de su cliente; pero
al óptimo social (pero ineficiente). El hecho de analizar la política también vimos, en el capítulo anterior, que las legislaturas son ca-
de esta manera exige al analista pensar profundamente cuál es la paces de prever ese tipo de problemas de ejecución. Sin duda no
hipótesis más adecuada sobre los motivos para una aplicación en se requiere mucho tiempo para que los legisladores se den cuenta
particular. 10 de que, si no descubren los parámetros de producción de la de-
pendencia ni ocultan su propia disposición a pagar por el rendi-
miento de aquélla ni contrarrestan su propia pasividad, 12 se verán
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES, engañados una y otra vez por la burocracia permanente. 1 3
II. L A NEGOCIACIÓN BILATERAL En una democracia representativa, puede ser difícil que la le-
gislatura mantenga silencio sobre su propia disposición a pagar y,
Existe una segunda variante importante del modelo de Niskanen aunque, en todo caso, la dependencia puede investigar más con el
sobre el comportamiento de las dependencias, variante que deja propósito de juzgar las preferencias de varios legisladores basada
en su lugar la motivación del acrecentamiento al máximo del pre- en la identidad de sus electores, los legisladores también pueden
supuesto, pero pone en tela de juicio otras dos características de investigar. En realidad, en el capítulo anterior sugerimos que la
su formulación: la asimetría de la información entre la dependen- recolección, evaluación y diseminación de información —en este
cia y la legislatura, así como la pasividad de esta última. Recuérde- caso, sobre los costos de producción de la oferta burocrática—
se que Niskanen da por sentado que el tabulador de la disposición son precisamente las cosas a las que se dedican las comisiones le-
a pagar de la legislatura (representada por su miembro mediano), gislativas especializadas. Estas sostienen audiencias, solicitan do-
graneado como P e n las gráficas 18 y 19, es de conocimiento co- cumentación sobre la producción, asignan personal especializado
mún; en esencia, por lo tanto, la legislatura, el cliente único del a diversas tareas de investigación e inquieren al personal de la de-
producto de la dependencia, está diciendo a la dependencia cuánto pendencia sobre la veracidad de sus datos y sobre el uso de tecno-
está dispuesta a pagar por diversos volúmenes de producción, V. logías de bajo costo (lo que hace más difícil que la dependencia
En este aspecto, los principales críticos del modelo de Niskanen, oculte el consumo en el empleo). Después de los hechos, la comi-
Gary Miller y Terry Moe, sugieren que es similar a un cliente que sión emprende la supervisión, asegurándose de que realmente
entra a un lote de autos usados y dice al vendedor precisamente tenga vigencia en la práctica lo que se dijo a la legislatura en el
cuánto está dispuesto a gastar por cada uno de los vehículos. 11 Por momento en que llevó a cabo la votación respecto a la autoriza-

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 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

ción y las adquisiciones. En resumen, la legislatura puede ser más LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES,
previsora de lo que Niskanen está dispuesto a reconocerle. Y, en el III. MANDANTES Y AGENTES
mundo real, así es como funciona.
Miller y Moe, por ejemplo, sugieren que, en lugar de ser un Tanto en el modelo de Niskanen como en el de Miller y Moe de
ejemplo de dependencia monopólica frente a un patrocinador le- una dependencia que busca acrecentar al máximo su presupuesto
gislativo pasivo —la formulación de Niskanen—, la realidad de la con un patrocinador legislativo, pasivo, en el primer caso, previ-
política estadounidense es mucho más parecida a la de un monopo- sor, en el segundo, se supone que la estructura de las relaciones
lio bilateral: un solo cliente (la legislatura representada por una de intergubernamentales está dada por sentado, como si fuese una
sus comisiones especializadas) que negocia con un solo proveedor especie de forma de vida descubierta por los puritanos cuando
(la dependencia), cada un o de los cuales tiene información (so- llegaron al Nuevo Mundo. La realidad, no obstante, es muy dife-
bre la disposición a pagar y los costos de producción, respectiva- rente. En Estados Unidos, la burocracia del Ejecutivo fue creada,
mente) que puede o no ser conocida por la otra parte. En efecto, pieza por pieza, mediante la promulgación de leyes. Las actas Con-
Miller y Moe nos dicen que Niskanen no incluyó la legislatura en greso crearon los ministerios del Ejecutivo, las agencias regulatorias,
su modelo como un jugador activo en la elaboración de las normas. la agencias de inteligencia y las entidades auxiliares, como la Ofi-
Lo que ocurre cuando la legislatura es muy pasiva depende de cina de Administración y Presupuesto y el Sistema de la Reserva
la manera precisa en que institucionaliza sus interacciones con la Federal; una ley del Congreso combinó un sinnúmero de agencias
burocracia. Miller y Moe demuestran (el lector debe consultar los y dependencias de salud en los Institutos Nacionales de Salud; y,
detalles en el artículo de esos autores) que no se desprende nece- directa o indirectamente, las leyes del Congreso crearon la diversi-
sariamente que la dependencia esté en el asiento del conductor. dad de agencias del Nuevo Trato y de la Segunda Guerra Mundial,
Una comisión de autorización, adquisición o supervisión capaz de y leyes subsecuentes del Congreso desmantelaron muchas de ellas.
descubrir, a través del proceso de las audiencias, los parámetros de Así, aunque se requería la firma del presidente en la promulga-
producción de una dependencia o de ocultar su propia disposi- ción de las leyes aprobadas por el Congreso y se necesitaban las
ción a pagar puede obligar a la dependencia a revelar un menú de resoluciones del poder judicial que las ratificaran para mantener-
posibilidades de producción del que la legislatura pueda elegir. las en vigor, el Congreso puede reclamar para sí la responsabili-
En efecto, Miller y Moe ponen a Niskanen de cabeza: en lugar de dad por la paternidad (y la maternidad), el parto y la cría de la
que la legislatura revele información que la dependencia seleccio- estructura de la burocracia federal. Además, el Congreso aprobó
na con el propósito de acrecentar al máximo la magnitud de su varias leyes tanto, por un lado, respecto a las prácticas personales y
presupuesto (o flojear o llevarla tranquila), la dependencia se ve los procedimientos administrativos que sirven para reglamentar
obligada a revelar los detalles íntimos de su funcionamiento, lo el ingreso y el avance en el servicio civil como, por el otro, los
que permite que los legisladores adopten decisiones al buscar el procedimientos oficiales mediante los cuales los servidores civiles
logro de sus propios objetivos. El hecho de que, conforme a esta llevan los asuntos burocráticos. Finalmente, como lo subrayamos
variante del modelo, las dependencias gubernamentales sean de- en el capítulo anterior, el Congreso mantiene una presencia cons-
masiado grandes y produzcan unidades de su producto en exceso, tante en los asuntos de la burocracia a través de:
o demasiado pequeñas, y produzcan muy poco, depende de un
conjunto de consideraciones mucho más complejas que las suge- • la redacción de proyectos de ley para revisar y extender las
ridas por Niskanen. facultades de la burocracia;
• la aprobación de adquisiciones para las diversas divisiones
del gobierno; y

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

• la subsecuente (y continuamente vigilante) supervisión de mano de obra). Ahora bien, existe una alternativa a esas dos for-
los usos a que se destinan esas facultades y recursos. mulaciones, tanto a la de Niskanen como a la de Miller y Moe, un
modelo que hace énfasis en el papel subordinado de la burocracia y
Como vemos, es difícil hacer concordar el punto de vista de Niska- en la posición superior de los políticos electos. 14 Para describir esto,
nen de una burocracia dominante que manipula a sus amos legis- es necesario que hagamos una breve digresión para estudiar de
lativos pasivos con esa letanía de hechos. El Congreso es el que manera general los mandantes y los agentes.
crea y mantiene la burocracia. Aunque sin duda alguna habrá oca-
siones en las que el jefe de una dependencia le tape el sol con un
Las relaciones entre mandante y agente
dedo a algún legislador y con toda seguridad habrá veces en las que
el personal de presupuesto de algún ministerio se valga de "humo
La mayoría de las personas recurre a un médico, abogado o con-
y espejos" para desviar del camino correcto a los inspectores del Con-
tratista para que atienda su salud, redacte su testamento y otros
greso, es improbable, creemos, que esos abusos persistan durante
documentos legales o renueve su cocina, respectivamente. En prin-
mucho tiempo; ciertamente, no sin la aprobación implícita de algu-
cipio, nosotros mismos podríamos hacer esas cosas, pero, en la
nos jugadores del Congreso en la jurisdicción de la dependencia.
práctica, nos parece más satisfactorio dedicar nuestro tiempo y
Asimismo, es un tanto exagerado tratar de hacer concordar con
energías a otras cosas. Lo anterior es sólo otra forma de decir que
esos hechos el punto de vista, mucho más equilibrado, de Miller y
la mayoría de nosotros rehusa la autosuficiencia y acepta la supe-
Moe, en el que la legislatura y la dependencia negocian más o
rioridad del intercambio comercial. En efecto, contratamos agen-
menos como iguales. Estos autores restablecen un mínimo de si-
tes para que actúen por cuenta nuestra, agentes cuyo conocimiento
metría en las relaciones intergubernamentales, lo que permite que
y destreza especializados los hacen más eficaces para ejecutar nues-
el consumidor legislativo único y el productor burocrático mono-
tra voluntad que nosotros mismos. En esas relaciones, cada un o de
pólico negocien más o menos en igualdad de condiciones (en par-
nosotros es un mandante, pero el problema que se nos presenta es
ticular en lo concerniente a la información sobre las preferencias
el de controlar a nuestros agentes.
y la capacidad de producción), pero, al hacerlo, suprimen la muy
Cuando contratamos a un constructor de cocinas y acordamos
trascendental asimetría descrita en los dos párrafos anteriores; a
pagarle una cantidad determinada de dinero a cambio de sus servi-
saber: el formidable poder del Congreso para crear y sostener, o
cios de renovación (estipulados típicamente en páginas y páginas
destruir, la organización burocrática.
de detalladas especificaciones), nos enfrentamos al problema de
Obsérvese lo que postulan esos dos enfoques. El primero, el de no saber qué tan bueno es y a menudo somos incapaces de detec-
Niskanen, afirma que el burócrata es quien se encuentra en el tar la calidad del trabajo profesional en el momento cuando se
asiento del conductor; está restringido por la legislatura, por su- lleva a cabo. Supongamos que usó alambrado de aluminio en lugar
puesto (debe cubrir los costos y adaptarse a la disposición a pagar de cobre, algo que, desgraciadamente, descubrimos después de un
de la legislatura), pero él es quien escoge y del menú de opciones incendio; nos dijo que usaría tubería de cobre, pero en realidad
que se le presenta en el tabulador de la legislatura. El segundo empleó de plástico (que obtuvo más barata de su cuñado y va en los
enfoque, el de Miller y Moe, afirma que existe un equilibrio mu- muros, oculta a la vista), algo que se detecta únicamente años más
cho mayor en las relaciones entre la dependencia y la legislatura, tarde, cuando la menos confiable tubería de plástico empieza a
de tal suerte que, antes que tratarse de alguien que elija sujeto a hacer agua; y nos afirmó que sabía cómo ensamblar e instalar la
restricciones, es más similar a la negociación bilateral (como, di- lujosa superficie para alta gastronomía que compramos, sólo para
gamos, cuando General Motors negocia con el Sindicato de Tra- reconocer (después de que nuestra cocina ha quedado destroza-
bajadores de la Industria Automotriz el precio y la cantidad de la da) que era más complicado de lo que él había creído.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Existen dos categorías generales de mecanismos de control que ne que pagar facturas e hipotecas y educar a sus hijos. Trabaja
permiten que un mandante se proteja en contra del comporta- tanto para sí mismo como para nosotros y ello puede llevar a po-
miento oportunista o incompetente del agente. El primero se tenciales conflictos de intereses. Aunque existen mecanismos de
emplea como previsión y depende de la reputación que posea el control, no son perfectos.
agente. Para protegernos en contra de seleccionar un agente in- En una relación mandante-agente, el primero es quien estipula
competente o corrupto (que no pueda o no quiera desempeñarse lo que quiere que se haga y confía en la preocupación del agente
con los intereses del mandante en mente), confiamos en varios por su reputación, en los estímulos adecuados y en otros mecanis-
métodos para autenticar la promesa que nos ha hecho, entre ellos, mos de control para asegurarse la conformidad con sus deseos. De
el consejo de personas en quienes confiamos (nuestro vecino a manera análoga, se puede argumentar que los mandantes legisla-
quien acaban de hacer la remodelación de su cocina), el certifica- tivos instituyen agentes burocráticos —en ministerios, dependen-
do de las diversas juntas oficiales (la sociedad médica del conda- cias, agencias, institutos y comisiones del gobierno federal— para
do, la asociación de abogados, la asociación de constructores de poner en práctica las normas promulgadas por el Congreso y el
cocinas), cartas de recomendación y otros documentos testimo- presidente. Sin duda alguna, como cualquier mandante con un
niales, diplomas (títulos de derecho o medicina, programas de gramo de inteligencia, la legislatura no crearía un agente a seme-
adiestramiento especializado) y entrevistas. La protección previa janza del de Niskanen que explotara a la legislatura en su propio
depende del supuesto de que la reputación de un agente es un beneficio. En realidad, la legislatura ni siquiera desearía estable-
bien valioso que éste no quiere que se deprecie. cer un agente burocrático con una categoría igual en una situa-
El segundo tipo de mecanismos de control opera después de ción de negociación bilateral a imagen del de Miller y Moe. La
los hechos. El pago se puede hacer d e p e n d e r de la terminación legislatura quiere un o que cumpla y, para empezar, hará lo mejor
de diversas tareas en fechas específicas, de tal manera que se pue- que pueda para integrar mecanismos de control en la legislación
da retener por incumplimiento. Al mismo tiempo, ciertos estímu- que autoricen la creación de la entidad burocrática.
los económicos (bonos, por ejemplo) por la terminación anticipada Tal es precisamente la argumentación que hacen en una serie
o a tiempo pueden formar parte del acuerdo; se puede exigir al de importantes artículos Matthew McCubbins, Roger Noli y Barry
agente que deposite una fianza que perdería por incumplimiento; Weingast, conocidos colectivamente como McNollgast. 15 Según
y una inspección después de que el trabajo hubiese sido termina- ellos, una ley que crea una nueva agencia o asigna una nueva misión
do podría provocar penas o bonos económicos o quizás incluso la a una agencia existente crea una relación mandante-agente entre
acción legal. Desde luego, el mandante siempre puede buscar el una coalición que promulga la ley, consistente en legisladores de las
desagravio legal por incumplimiento del contrato, ya sea en la for- dos cámaras del Congreso y el presidente (ellos mismos como agen-
ma de una orden judicial para que el agente cumpla o de una tes de los electores), y una entidad burocrática. La coalición que pro-
orden para que pague los daños. mulga la ley se coordina en torno a los objetivos de la política y no
Este breve análisis nos permite definir que las relaciones entre sólo busca que se pongan en práctica fielmente sino que también
mandante y agente surgen porque existen ventajas reales para que busca un arreglo que posea durabilidad (que se extienda más allá
los individuos se especialicen en sus actividades e intercambios del momento en que los miembros de la coalición en particular que
entre unos y otros (en especie o en efectivo), antes que depender promulga la ley hayan dejado la escena); 16 pero eso no es tan fácil
de la autosuficiencia; pero esas ventajas evidentes (ninguno de no- como parece, como lo sugiere la breve argumentación que sigue.
sotros querría curarse un brazo fracturado o instalar su nueva la- Supóngase que la legislación original que autorizó la creación
vadora de platos) se ven equilibradas por el hecho obvio de que de la Agencia para la Protección del Medio Ambiente (EPA por sus
un agente no trabaja por generosidad de espíritu: él también tie- siglas en inglés) exigía que la nueva legislación fuese reaprobada

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LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

diez años después para renovar su existencia y mandato. La cues- de los mandantes políticos, respectivamente, y Peí punto ideal del
tión que enfrentan la Cámara de Representantes, el Senado y el agente burocrático. La coalición que promulga la ley —las mayo-
presidente al considerar la renovación gira en torno a la cantidad rías pertinentes de la Cámara de Representantes y el Senado (in-
de facultades que han de otorgar a la agencia y la suma de dinero cluido el apoyo de las comisiones pertinentes) y el presidente— se
que deben permitirle gastar. La Cámara de Representantes, muy pone de acuerdo sobre una política, x, que refleja un acuerdo de
conservadora en cuestiones ambientales, prefiere darle facultades compromiso entre sus diferentes puntos de vista: algo cercano a lo
y presupuesto limitados. El Senado quiere que la agencia tenga que el presidente quiere en el alcance de la autoridad y a lo que el
facultades más amplias, pero sólo está dispuesto a darle un poco Senado quiere en la cantidad de recursos.
más de recursos que la Cámara de Representantes (debido a su Los burócratas no se sienten particularmente complacidos con
preocupación por el déficit presupuestario). Al presidente lo hace x, ya que les otorga considerablemente menos facultades y mu-
feliz que se divida la diferencia sobre la cuestión de las facultades chos dólares menos que lo que habían esperado. Si desacatan abier-
entre la Cámara de Representantes y el Senado, pero se siente en tamente los deseos de la coalición que promulga la ley y ponen en
deuda con los miembros del Sierra Club en este año electoral y, práctica una política más a su gusto —digamos y—, se exponen a
por ende, está dispuesto a bañarla dicho organismo en recursos. la ira conjunta de la coalición. Por cada política fuera del triángu-
Por todas las razones que antes presentamos en este capítulo, los lo que conecta los puntos ideales de la Cámara de Representantes,
burócratas de la Agencia quieren más facultades que las que el el Senado y el presidente, hay alguna otra política que la coalición
Senado está dispuesto a aprobar y más recursos aún que los que el prefiere unánimemente. Sin duda alguna, los políticos reaccionarían
presidente está dispuesto a otorgarles. Mostramos tales preferen- a la puesta en práctica de y con una nueva legislación (y, presumi-
cias en la gráfica 20, donde R, Sy Pr representan los puntos ideales blemente, también encontrarían en la Agencia a otros políticos
nombrados y burócratas de carrera que reemplazaran al liderazgo
burocrático en funciones). Si, no obstante, la Agencia pusiese en
práctica alguna política en o dentro del triángulo de la gráfica 20,
GRÁFICA 20 podría salirse con la suya. Dado cualquier punto dentro del trián-
gulo, el alejamiento a partir de él representa un resultado menor,
RECURSOS
ya sea para la Cámara de Representantes, el Senado o el presiden-
te; pero la nueva legislación para castigar a una agencia fuera de
control y a su liderazgo en funciones requiere el apoyo simultáneo
de una mayoría de la Cámara de Representantes, una mayoría del
Senado y el presidente. Así, si la Agencia pone en práctica cierta
política en o dentro del triángulo, puede evitar el castigo político.
Conforme a este cálculo estratégico, lo mejor que la Agencia
para la Protección del Medio Ambiente puede hacer es poner en
práctica la política xl. Es el punto más cercano a P, el punto ideal
de la agencia, que satisface los requisitos políticos para evitar el
revés político. 17 A la diferencia entre xy x\ McNollgast la denomi-
na desviación burocrática.
Así, tenemos u n a relación mandante-agente en la que u n
-&• AUTORIDAD
mandante político formula una política y crea un agente que la

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ponga en práctica en todos sus detalles. El agente, no obstante, costo de adaptación de sus plantas para ayudar a mantener la inte-
tiene preferencias políticas propias y, a menos que se le sujete a gridad del medio ambiente que lo que preferirían los líderes bu-
más controles, inevitablemente pondrá en práctica una política rocráticos de la Agencia para la Protección del Medio Ambiente
que se desvíe hacia su punto ideal. (al igual que varios grupos ambientalistas). Los políticos, que tie-
Son varios los controles que podrían restringir la desviación bu- nen que vivir todo el tiempo con la posibilidad de la desviación
rocrática. En realidad, los que los estudiosos de las legislaturas se- burocrática, prevén que los burócratas de la Agencia querrán ser
ñalan frecuentemente son las audiencias del Congreso, en las que más agresivos que lo que el consenso político justifica. Para redu-
los burócratas pueden resultar humillados en público; las decisio- cir las posibilidades de desviación, los políticos pueden incluir en
nes de adquisiciones anuales que pueden utilizarse para castigar a la legislación que faculta a la agencia que ésta debe proceder so-
las dependencias "fuera de control"; y el uso de los organismos de bre la base de caso por caso, antes que promulgar reglas generales
control, como la Oficina de Contabilidad del Gobierno, para su- que afecten a una amplia gama de casos. Al insistir en este proce-
pervisar e inspeccionar el rendimiento de la dependencia; pero dimiento, los políticos prevén que los intereses comerciales están
todos ellos son posteriores a los hechos y no resultan amenazas en una posición mucho mejor (los grupos privilegiados, en pala-
realmente creíbles para la agencia (puesto que ésta ha cortado bras de Mancur Olson) para movilizar a sus partidarios con el pro-
esas amenazas de raíz, por así decirlo, al poner en práctica estraté- pósito de que participen en el aspecto público de la adopción de
gicamente x1 dentro del triángulo, antes que alguna política extre- decisiones de la agencia sobre un caso a la vez, que la de los grupos
ma más a su gusto). ambientalistas p a r a movilizar a sus m i e m b r o s . Los g r u p o s
El arma política anterior a los hechos más poderosa es el proceso ambientalistas, por otra parte, estarían en una mejor posición si la
de nombramientos. El control diestro de la posición de P por el pre- agencia pudiera adoptar un menor número de decisiones, pero
sidente y el Congreso (el Senado, en particular), a través de sus cuyo efecto y magnitud fuesen mayores, ya que les sería más fácil
facultades conjuntas de nombramiento y confirmación, en espe- movilizarse para lanzar unas cuantas ofensivas mayores que expo-
cial si pueden convenir en nombramientos que compartan más ner a sus miembros a la "tortura china de la gota de agua": las
estrechamente el consenso de la coalición sobre la política, es un deliberaciones caso por caso.
mecanismo de ejecución automática para garantizar un rendimien- Para resumir, la perspectiva del mandante-agente sobre el com-
to confiable del agente. portamiento burocrático considera que las dependencias son agen-
Una segunda arma poderosa de previsión, en la que McNoll- tes de los políticos y su tarea es poner en práctica las leyes que
gast hacen un énfasis especial, son los controles de procedimiento. Las formula y promulga una coalición política. El problema para los
reglas y reglamentos generales que rigen la manera en que las agen- políticos que constituyen la coalición reside en que los agentes
cias federales llevan a cabo sus asuntos están contenidas en la Ley burocráticos tienen tareas, intereses y objetivos propios que pue-
de Procedimientos Administrativos. Ésta constituye casi siempre den entrar en conflicto con los suyos. En realidad, los agentes in-
el marco general que forma parte de la legislación que autoriza la teligentes toman en cuenta que, para sancionar a una dependencia
creación y renovación de todas las agencias federales; sin embar- que no hace precisamente aquello por lo que pugna la coalición que
go, no es inusitado que los procedimientos exigidos para una agen- promulga la ley, los miembros de la coalición deben actuar al uní-
cia por la legislación que la faculta se adapten para satisfacer ciertas sono; tal es el requisito constitucional del orden político de separa-
circunstancias en particular. ción de poderes de Estados Unidos. Siempre que el agente se
Un ejemplo de lo anterior sería un consenso político sobre cues- asegure de que los miembros que componen la coalición que pro-
tiones ambientales (la política x de la gráfica 20) que fuese un mulga la ley no prefieren ninguna opción a lo que él haga, se le
tanto más comprensible con los negocios que deben cargar con el perdonará el castigo (es un poco como un perro con correa que

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LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

quiere ir en una dirección ligeramente diferente a la que su amo j o clásico, McCubbins y Schwartz* hacen una distinción en-
desea: siempre que el perro se asegure de que la correa no está tre la supervisión de patrulla policiaca y la de alarma contra
tensa, puede desviarse tanto como lo desee). Con todo, el enfo- incendio. La supervisión de patrulla policiaca, como su nom-
que de McNollgast hace énfasis en una ventaja asimétrica para los bre lo sugiere, entraña una vigilancia centralizada y directa:
políticos (en contraste con el de Miller y Moe y diametralmente las comisiones del Congreso y sus miembros "recorren" sus
opuesto al de Niskanen): la coalición que promulga la ley puede jurisdicciones respectivas en busca de malhechores burocrá-
prever la desviación burocrática y, en la legislación que faculta al ticos; el Congreso da inicio a las inspecciones, la vigilancia y
agente, establecer disposiciones para reducir dicha desviación, si la instrucción y supervisión directas para sus agentes buro-
no es que eliminarla por completo. A este respecto, el ejercicio de cráticos. La supervisión de alarma de incendio, por otra par-
la prudencia en el nombramiento y confirmación de los funciona- te, es relativamente descentralizada, reactiva e indirecta. En
rios políticos nombrados para dirigir las dependencias y la estipu- este caso, el Congreso establece reglas y procedimientos que
lación de procedimientos administrativos específicos que hagan facultan a particulares (los clientes o víctimas de la agencia
difícil que la dependencia desacate abiertamente la voluntad de de que se trate) a vigilar las prácticas de la agencia e infor-
los mandantes son de especial importancia. mar al Congreso sobre sus actividades inapropiadas. Lo an-
terior quiere decir que los receptores del servicio pueden
tirar de la palanca de la alarma contra incendio siempre que
las agencias hagan un uso incorrecto de sus facultades. (Una
CASO 19. LA SUPERVISIÓN DEL CONGRESO: LA PATRULLA tercera forma de supervisión, que no cubren McCubbins y
POLICIACA, LA ALARMA CONTRA INCENDIO Y LOS EXTINTORES Schwartz, podría denominarse la supervisión de extintor. En
este caso, los receptores del servicio informan de las fechorías
El enfoque de la decisión racional sobre las relaciones inter- de la agencia, no al Congreso, sino a los tribunales federales.
gubernamentales ha demostrado la importancia de las rela- En efecto, los reglamentos del Congreso otorgan a diversas
ciones mandante-agente entre el Congreso y la burocracia. clases de receptores de servicios u n a categoría legal para
Ahora bien, un aspecto de capital importancia para toda re- demandar a las agencias ante los tribunales por sus abusos.)
lación mandante-agente es la vigilancia, el proceso mediante Es frecuente que los legisladores prefieran establecer la
el cual el mandante se asegura de que el agente cumpla con supervisión de alarma contra incendios y de extintor, por-
sus preferencias antes bien que eludirlas en la búsqueda de que significan menos consumo de tiempo y un gasto menor
las suyas propias. En la esfera de la regulación, estamos muy para la legislatura que la de patrulla policiaca. Como el tiem-
familiarizados con los dispositivos de vigilancia. Muchos lec- po y la pericia de los legisladores son a menudo limitados, al
tores, por ejemplo, son conscientes de las audiencias del Congre- dejar que el público vigile las actividades de las agencias se
so en las que se pone a las agencias en el potro del tormento eliminan muchos de esos costos para el Congreso y se apro-
para que justifiquen sus actividades y sus presupuestos. vecha una base y más amplia de especialización. La supervi-
Aunque esos incidentes públicos de supervisión explícita sión de extintor se ha vuelto particularmente común en los
son los más obvios, sólo constituyen una parte del cuadro.
Las comisiones y subcomisiones del Congreso son "continua-
mente vigilantes" (en términos de la Ley de Reorganización * Matthew D. McCubbins y Thomas Schwarts, "Congressional Oversight
Legislativa, de 1946) también en otros sentidos. En un traba- Overlooked: Pólice Patrols versus Fire Alarms", American Journal of
Political Science, núm. 28, 1984, pp. 165-179.

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 LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSI.E Y MARK S. BONCHEK

últimos años, a medida que el tamaño de la agenda legislati- diferentes de las de la coalición política que promulga la ley y la
va y la complejidad de las cuestiones que abarca han aumen- imperfección de los mecanismos de control. En los tres enfoques
tado: se ha otorgado categoría legal en lajurisdicción de una que presentamos en las páginas anteriores de este capítulo, se hace
u otra agencia regulatoria a los grupos de minusválidos, mi- énfasis en las diferentes maneras como se manifiesta dicho desliz.
norías, granjeros, trabajadores y propietarios de pequeñas
empresas, entre otros. Así, es razonable decir que hoy en día La explotación del presupuesto
la norma consiste en que, en lugar de inspeccionar él mismo las
violaciones, el Congreso incluya como requisito en la legisla- A partir de Niskanen hemos visto que los agentes burocráticos es-
ción que las agencias y los tribunales reaccionen a las quejas. pecializados son profundos conocedores de los intrincados deta-
Las relaciones mandante-agente son ubicuas en la políti- lles de la formulación de políticas en su jurisdicción, quizá más
ca, la economía y la vida social: el senador, el profesor, el incluso que los especialistas de las comisiones legislativas. Aun cuan-
mecánico de autos y el piloto de aviones son todos agentes do estas últimas sean también especialistas en la política, tienen
del público. ¿A quiénes vigilan las patrullas policiacas? ¿Quié- otras muchas ocupaciones y funciones que desempeñar, por lo que
nes están sujetos a la vigilancia de alarma contra incendios o no pueden destinar el tiempo y la energía necesarios para absor-
a la del extintor? ber todos las misteriosas minucias asociadas con la ejecución de
una política pública específica. Por otra parte, para los burócratas,
esos detalles son el meollo de su existencia y una preocupación
constante, lo cual genera una ventaja informativa real, así como
LOS DESLICES DE LAS AGENCIAS una oportunidad, para el burócrata: si sus preferencias difieren de
las de la coalición que promulga la ley, puede aprovechar esa opor-
Con el propósito de hacer notar varias manifestaciones de tensión tunidad para satisfacer sus prioridades personales. La argumenta-
entre los políticos y los burócratas, podemos recurrir a los tres en- ción de Niskanen sugiere que eso se puede lograr, atrayendo con
foques de la política burocrática presentados en este capítulo. En falsedad los recursos y las facultades para buscar los objetivos polí-
las descripciones que hacen los libros de civismo de las institucio- ticos de una agenda personal, o bien desviando recursos para des-
nes políticas, a menudo se supone que las decisiones políticas ofi- tinarlos al consumo en el empleo. Ello es posible porque, según
ciales, reflejadas en las leyes aprobadas por el Congreso, firmadas Niskanen, los políticos simplemente no pueden estar pensando
por el presidente y validadas por diversos tribunales, son la última todo el tiempo en el proceso de producción burocrática: no pue-
palabra. La actividad de los políticos es la formulación de políticas den resolver los detalles de la relación entre los costos y los resulta-
públicas y los procedimientos constitucionales especifican cómo dos de la política; lo cual permite que la dependencia obtenga
deben hacerlo; pero, aun las políticas formuladas de acuerdo con una "ganancia", mostrada en la gráfica 18, que puede destinar a
las estipulaciones constitucionales más rigurosas, no son la última usos alternos. Si la ventaja informativa se convierte en oportunida-
palabra. Las políticas no se implementan solas. Alguien debe ejer- des para el consumo en el empleo, tenemos un ejemplo puro de
cer la autoridad y gastar los recursos otorgados por una ley; y ese explotación presupuestaria burocrática.
"alguien" es el burócrata; sin embargo, si la política que realmente
pone en práctica un agente burocrático se aleja de la que formula-
La desviación burocrática
ron sus mandantes políticos, significa un desliz o desviación de la agen-
cia. El desliz es producto de la combinación de las facultades Si, por otra parte, las facultades y los recursos se utilizan para bus-
discrecionales del agente, j u n t o con sus preferencias cuando son car otros objetivos políticos, entonces tenemos un ejemplo de des-

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 LAS FÓRMUI-AS DE I A POLÍTICA
KENNKTH A. SHF.PSLE Y MARK S. BONCHEK

viación burocrática, como la describe McNollgast en la gráfica 20. compartir las preferencias de la dependencia por un mayor rendi-
La desviación es consecuencia de la habilidad del burócrata para miento burocrático que las de sus colegas políticos por niveles más
ejercer sus facultades discrecionales en la búsqueda de priorida- modestos (es decir,una comisión no representativa); se encuentran en
des políticas que la autoridad reglamentaria pudo haber garanti- posición de proteger la desviación de la burocracia (mediante sus
zado o no. Tal desviación de la política, además, queda protegida facultades de guardián y otras facultades del control de la agen-
en contra del castigo posterior a los hechos en la medida en que el da). Finalmente, tras esos legisladores se encuentran los grupos
burócrata sea lo suficientemente hábil para protegerse contra la de intereses y los electorados de las distintas áreas geográficas cuyo
oposición unánime de los componentes de la coalición que pro- bienestar buscan los legisladores; también a ellos complacería la
mulga la ley. Cierto, si el burócrata puede mantener contento a desviación. De hecho, la literatura tradicional sobre las ciencias
este senador clave o a aquel presidente de comisión de la Cámara políticas hace frecuentes alusiones a "pequeños triángulos íntimos",
de Representantes, puede estar a salvo. en los que participan legisladores que pertenecen a comisiones
clave, burócratas y grupos de interés, como los motores que im-
La captura de la burocracia pulsan la puesta en práctica de ciertas políticas. También son co-
nocidos como "remolinos políticos" y "trinidades pecadoras"; y la
Una tercera fuente de tensiones requiere que hagamos algunas política a la que dan fundamento esos arreglos recibe el nombre
distinciones todavía más precisas. La desviación burocrática que de "liberalismo de grupos de interés", lo cual refleja una captura
McNollgast describe es la diferencia entre la política de compro- real de la burocracia por intereses creados pertenecientes al mun-
miso a la que se llega políticamente (x, en la gráfica 20) y la políti- do político en general. 18 En este caso, la tensión no tiene lugar
ca puesta en práctica burocráticamente ( x ' ) ; n o obstante, el lector entre el político y el burócrata, sino entre los políticos, los buró-
cuidadoso habrá notado sin duda que, como se muestra en dicha cratas y los grupos de intereses que se encuentran dentro del remo-
gráfica, tanto el Senado (cuyo punto ideal es S) como el presiden- lino político y los que se encuentran afuera.
te (cuyo punto ideal es P) en realidad prefieren x1 a x. En este ejem-
plo en particular, únicamente la Cámara de Representantes (cuyo La desviación de la coalición
punto ideal es R) pierde debido a la desviación. Si dejamos a un
lado el mito de que el Senado y la Cámara de Representantes son Al inicio de este análisis señalamos que los políticos no sólo quie-
unitarios y poseen puntos ideales y, en lugar de ello, damos por ren que los tratos legislativos que cierran sean puestos en práctica
sentado que hay 435 puntos ideales esparcidos en torno a i? y cien fielmente; si no que también desean que esos acuerdos perduren,
puntos ideales esparcidos en torno a S, entonces es muy probable quieren que los "tratos cerrados permanezcan cerrados", como lo
que cierto número de representantes y senadores simpatice más expresan los entendidos. Esto es particularmente problemático en
con las preferencias de los burócratas que, ya sea con la preferen- la vida política estadounidense, debido a sus alineaciones cambian-
cia política a la que se llegó en su cámara legislativa (Ry S, respec- tes y a la carencia de divisiones políticas permanentes: la coalición
tivamente en la gráfica 20), ya sea con la política de compromiso a de hoy se modifica de la noche a la mañana; los opositores de hoy
la que se llegó entre la Cámara de Representantes, el Senado y el son los socios de mañana y viceversa. Ello provoca inseguridad entre
presidente (x). Para ir un poco más lejos en nuestra argumenta- quienes hacen tratos dentro de la legislatura y entre los grupos de
ción, tomando en cuenta algunos factores que examinamos en el intereses que los apoyan desde la palestra. Una victoria hoy, aun
capítulo anterior, es posible que las comisiones que tienen juris- una que la burocracia ponga en práctica de manera favorable,
dicción sobre esa burocracia y área política en particular estén puede revertirse mañana. ¿Qué hacer?
compuestas precisamente por legisladores quizá más inclinados a

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Hasta cierto punto, la estructura legislativa se inclina en contra

de deshacer la obra de una coalición que promulga una ley. Si esta CASO 20. ¿CÓMO PROBAR EL MODELO DE NISKANEN?
última aprueba subsidios sustanciales a los productores de granos,
por ejemplo, es muy difícil revertidos si no se cuenta con las facul- La mayor parte de este libro ha sido teórica, destinada a pro-
tades de guardián y de definición de la agenda de las Comisiones porcionar al lector ideas, conceptos y teorías que compren-
de Agricultura de la Cámara de Representantes y del Senado; pero, den el enfoque analítico, o de decisión racional, de la política.
sin duda alguna, los miembros de dichas comisiones participaron En los casos que presentamos en toda la obra, nos hemos es-
en el trato original y es improbable que se vuelvan en contra de él. forzado por proporcionar ejemplos y aplicaciones del m u n d o
Con todo, aun esas unidades estructurales son inestables, pues se real, tanto para mostrar pruebas de los argumentos teóricos
van algunos políticos de más antigüedad y llegan otros nuevos. El como para demostrar cómo aplicar diversas ideas a situacio-
problema, entonces, consiste en que los miembros de una coali- nes y sucesos políticos de la vida cotidiana. En el caso que aho-
ción que promulga una ley y cuyo producto puede no ser muy ra presentamos, se analiza la manera en que dos economistas
durable no pueden esperar el tipo de apoyo que podrían haber políticos se propusieron distinguir entre las diferentes teo-
recibido de los grupos de interés y votantes en cuyo nombre traba- rías antagónicas sobre las relaciones intergubernamentales.
jan si hubiesen producido un resultado más sólido.
En resumen, las políticas formuladas legislativamente y puestas Barry Weingast y Mark Moran* recurrieron al análisis esta-
en vigor burocráticamente están sujetas a la desviación de la coali- dístico de datos extraídos de la elaboración de políticas
ción. 19 Para impedir que los patrones de cambio de coalición pon- regulatorias de la Comisión Federal de Comercio con el pro-
gan en peligro las políticas cuidadosamente elaboradas, algo que pósito de evaluar algunas de las afirmaciones antagónicas de
la legislatura podría hacer es aislar de las intervenciones legislati- las teorías que hemos revisado en este capítulo. Su estudio es
vas a la burocracia y sus actividades de ejecución: si una coalición un ejemplo útil de la manera de aplicar el análisis empírico
que promulga una ley dificulta que sus propios miembros interven- a las teorías sobre la decisión racional y contribuye a nuestra
gan en su puesta en vigor, también dificulta que los enemigos de comprensión de las relaciones intergubernamentales como
la política perturben el flujo de rendimiento de la dependencia. se practican en el m u n d o real.
Otorgar una larga vida a las agencias que ponen en ejecución las En 1979, bajo los auspicios de las comisiones y subcomi-
políticas, largos periodos en funciones y amplias facultades admi- siones pertinentes, el Congreso intervino activamente para
nistrativas a sus jefes políticos, periodos terciados en las agencias a restringir a la Comisión Federal de Comerció y frenar lo que
otros funcionarios políticos nombrados y seguridad en sus fuentes se había considerado como abusos regulatorios: criticó las
de ingresos —como en el caso de muchas comisiones regulatorias iniciativas de políticas, puso un alto a las actividades de la
"independientes", el Sistema de la Reserva Federal y, en cierto gra- Comisión y cortó sus fondos. Durante el siguiente año y me-
do, las agencias de inteligencia— proporciona ese aislamiento dio, la Comisión redujo sus actividades controversiales y se
político; pero tiene su precio. Así, aislados de los supervisores po- alineó con las preferencias de los mandantes del Congreso
líticos, se faculta a los servidores públicos y a los funcionarios nom- que supervisaban su rendimiento.
brados de las dependencias para seguir trayectorias de acción
independientes. La protección contra la desviación de la coalición
se otorga al precio de un mayor potencial de desviación burocráti-
Barry R. Weingast y Mark J. Moran, "Bureaucratic Discretion or
ca. Es una de las grandes compensaciones de equilibrio en el cam- Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade
po de las relaciones intergubernamentales. Commission", Journalof PoliticalEconomy, núm. 91,1983, pp. 765-800.

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LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA

portamiento de la Comisión Federal de Comercio. Los datos I

Un punto de vista sobre la situación similar al de Niska- examinadós^consistían en encuestas de opinión sobre los le-
nen es que la Comisión era una agencia "fuera de control" gisladores expresadas por grupos de interés y llevadas a cabo
que utilizaba su ventaja informativa para avalar actividades por el grupo de interés liberal Estadounidenses por la Ac-
completamente fuera de su mandato. Cuando el Congreso ción Democrática, cuyas puntuaciones, que iban desde 0 has-
se dio cuenta finalmente del hecho de que la Comisión esta- ta 100, medían la predisposición general de un legislador por
ba viviendo a todo tren burocrático, tomó medidas drásticas las causas liberales. Las puntuaciones de los miembros de las
contra ella y la obligó a moderar la velocidad. Un punto de subcomisiones de asuntos del consumidor indican que hubo
vista alterno, congruente con la desviación de la coalición una desviación conservadora significativa en esos cuerpos
de McNollgast, es que el Congreso mantuvo siempre el con- entre 1976 y 1979, después de más de diez años sin práctica-
trol de la Comisión. De acuerdo con este punto de vista, el mente ningún cambio. A la desviación la acompañó (en rea- '
responsable de la intervención del Congreso fue un cambio lidad, la reflejaba) una renovación sustancial de los miembros
de la composición y las preferencias de las comisiones super- de las subcomisiones: grandes números de sus miembros li-
visoras. Debido a que la Comisión Federal de Comercio no berales las habían dejado y los reemplazaron senadores mu-
estaba lo suficientemente aislada de la intervención legislati- cho más conservadores. Durante ese periodo, en resumen,
va y aun cuando muy bien podía haber estado haciendo aque- las preferencias de los grupos supervisores mostraron un cam-
llo por lo que había pugnado la coalición legislativa que bio, de una actitud en favor del activismo en los asuntos de
previamente la facultó, una nueva coalición de legisladores los consumidores a una posición contraria al activismo. Las
llegó al poder en la década de los setenta y pudo utilizar su pruebas, entonces, son muy congruentes con la argumenta-
conjunto de herramientas de supervisión, audiencias, pro- ción de McNollgast. Además, al examinar las puntuaciones
cedimientos y facultades presupuestarias, para desplazar el de Estadounidenses por la Acción Democrática correspon-
rendimiento de la agencia hacia la nueva política ideal que dientes a los veinte años anteriores a ese momento decisivo,
ellos representaban. En resumen, a finales de la década de Weingast y Moran descubrieron que, según dichas puntua-
los setenta, el mandante legislativo de la Comisión cambió, a ciones, las subcomisiones de supervisión eran mucho más
través de la renovación electoral, los retiros y las nuevas asig- liberales que a finales de los setenta, lo cual sugiere que la
naciones de las comisiones; y los nuevos legisladores tiraron I Comisión Federal de Comercio realmente servía como un
de la correa para alinear a la Comisión Federal de Comercio agente leal a los políticos en control en la. época.
con sus preferencias. La conclusión que podemos extraer de esas pruebas es
¿Qué ocurrió realmente?, ¿era la Comisión una burocra- que la Comisión Federal de Comercio difícilmente era una
cia fuera de control que ejercía sus facultades discrecionales burocracia "fuera de control" que explotaba su ventaja in-
sobre la política?, ¿o el Congreso mantuvo siempre el con- formativa asimétrica, de acuerdo con Niskanen. Más bien,
trol, pero un cambio de sus preferencias exigió que los nue- parece haber sido un agente que no logró darse cuenta de
vos mandantes de la Comisión le llamaran la atención? Para que su mandante había cambiado a finales de la década de
poner a prueba estas dos opiniones, Weingast y Moran re- los setenta. Una vez que el mandante —la coalición legislati-
unieron pruebas a fin de evaluar si las preferencias de los va más conservadora en la subcomisión supervisora del Se-
miembros de las comisiones supervisoras pertinentes realmen- nado— tiró con fuerza de la correa, el agente se alineó a las
te cambiaron o no a finales de los años setenta y si las nuevas nuevas preferencias.
comisiones realmente influyeron o no en el subsecuente com-

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 LAS FÓRMLTAS DK IA POLÍTICA

CONCLUSIÓN
14. ELLIDERAZGO
Solía estar a la moda en la ciencia política distinguir entre "política" y
"administración". De hecho, en algunas de nuestras más venerables
universidades todavía existen las escuelas de administración pública y
las escuelas de gobierno, junto con las facultades separadas de políti-
ca o ciencia política. Por fortuna, los expertos en ciencia política ya En nuestro análisis sobre las legislaturas y la burocracia hicimos
no sostienen la noción de que la elaboración de políticas y su pues- una referencia implícita a sus líderes —presidentes de comisiones
ta en práctica se puedan separar en compartimientos diferentes. y subcomisiones, líderes partidistas e ideológicos, servidores civi-
En este capítulo hemos tratado de sugerir varias maneras dife- les con mayor antigüedad y funcionarios políticos designados—,
rentes de pensar analíticamente sobre las relaciones entre los polí- pero hasta ahora no hemos aplicado nuestra lupa de la teoría de la
ticos y los burócratas. Desarrollamos tres a r g u m e n t a c i o n e s decisión racional para examinar en mayor detalle el liderazgo; y
diferentes, pero relacionadas entre sí. La primera, asociada con eso es lo que haremos, aunque brevemente, en el capítulo presen-
Niskanen, sugiere que la burocracia permanente explota sus ven-
te. Al hacerlo, no obstante, resistiremos la tentación de analizar
tajas informativas con respecto a los políticos electos, lo que pro-
por separado a los presidentes, gobernadores, alcaldes, primeros
voca presupuestos burocráticos demasiado abultados, burocracias
ministros, presidentes de comisiones, funcionarios del gabinete,
demasiado numerosas y un rendimiento burocrático demasiado
dirigentes de los partidos y líderes de los grupos de interés; en
alto. La segunda, asociada con Miller y Moe, objeta los supuestos
lugar de ello, aprovecharemos la oportunidad para escribir de ma-
de Niskanen sobre la ignorancia y pasividad políticas; los autores
llegan a la conclusión de que los políticos más informados y previ- nera más general acerca del liderazgo.
sores producen un arreglo más equilibrado de negociación bilate- El tema general del liderazgo se ha estudiado ampliamente des-
ral con los burócratas y que eso no necesariamente alimenta las de el punto de vista de la sociología, la psicología y el comporta-
enfermedades identificadas por Niskanen. Finalmente, McNollgast miento de las organizaciones, así como desde el de las ciencias
invierte por completo el énfasis de Niskanen y sugiere que toda políticas, pero, hasta donde sabemos, muy rara vez se ha examina-
asimetría que pueda existir favorece a la clase política que, en cuan- do desde la perspectiva de la decisión racional. No existe ninguna
to mandantes, crea sus agentes, participa en el nombramiento de "teoría racional del liderazgo" que debamos consignar aquí; sin
sus líderes, los sostiene con facultades y recursos, supervisa sus ac- embargo, podemos reunir algunos de los retazos de teoría men-
tividades y, en última instancia, juzga sus acciones. cionados en los capítulos anteriores con el propósito de ver qué
De más está decir que en cada uno de esos dos enfoques hay luz arrojan sobre el fenómeno del liderazgo. Primero describimos
importantes percepciones y elementos de verdad. No se trata de a los líderes como agentes y luego los analizamos como encargados
una carrera de caballos en la que necesitemos (usted o nosotros) de determinar el orden del día y como emprendedores. Como ambos en-
declarar como vencedor a uno de ellos. En realidad, en su conjun- foques se basan en material que ya vimos con cierto detalle en
to, llaman nuestra atención hacia la existencia de una serie de ten- otros pasajes de esta obra, damos por hecho que el lector tiene
siones y de compensaciones que es necesario hacer para adaptar cierta familiaridad con algunos de los conceptos básicos. 1
las conflictivas prioridades y preferencias de políticos y burócra- Además de analizar el liderazgo desde varios ángulos teóricos
tas. En general, la política de la elaboración de políticas y la políti- interesantes, en este capítulo nos proponemos llevar a cabo una
ca de la administración son inseparables y complejas. Creemos que segunda tarea. Queremos explorar con cierto detalle el problema
las teorías aquí resumidas nos ayudan a entender en cierto grado que enfrentan los líderes de los grupos con gobierno autónomo.
cómo encajan una con otra la formulación representativa y la eje- Para poder dirigir, el líder necesita, naturalmente, inducir a los
cución experta de las políticas. seguidores a seguirlo; pero hacerlo puede ser costoso para él; des-

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 LAS FÓRMICAS DF. IA POLÍTICA KENNF.TH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

pues de todo, necesita el apoyo de sus seguidores para conservar su Si se presentare la rara y delicada ocasión en que debiera invi-
posición de liderazgo. Esto desencadena un interesante problema tarse a vuestro presidente a frenar o controlar divagaciones o exce-
estratégico. sos en el debate, vuestra justicia, espero, atribuirá a su interposición
únicamente los motivos del bien público y la consideración por la
dignidad de la Cámara. Y, en todos los casos, tened confianza, ca-
E L LÍDER COMO AGENTE balleros, en que, con infinito placer, proveeré todos los medios a
mi alcance para el despacho de los asuntos públicos, de la manera
En el lenguaje común, normalmente concebimos al líder como más armoniosa. 3
alguien a cargo de algo, el jefe, la persona que da las órdenes e
instrucciones: la persona en cuyo escritorio, como nos lo recordó Al declarar "obedezco, antes que mis propias inclinaciones, vues-
el presidente Harry S. Truman, se encuentra la responsabilidad. Se tras órdenes" y "proveeré todos los medios a mi alcance para el
cree que el líder es previsor, mientras que los seguidores tienden a despacho de los asuntos públicos, de la manera más armoniosa",
reaccionar.2 Aunque puede haber cierta verdad en tal conceptuación, Clay adoptaba el papel clásico del líder, reconocía el hecho de
se trata tan sólo de una verdad parcial, pues no se toma en consi- que, en su calidad de líder político de gran importancia, ambicio-
deración que los líderes deben asegurar el apoyo, si no la coopera- naba cumplir realmente al menos como líder y comprendía cabal-
ción, de sus seguidores. El apoyo es necesario no sólo para que el mente que hacerlo significaba dirigir a sus seguidores sirviéndoles.
líder pueda alcanzar los diversos objetivos del grupo sino también Entendía que la compensación del liderazgo —a saber: permane-
para conservar su liderazgo. Lo anterior es aplicable sin duda al- cer continuamente en funciones en la posición de presidente— se
guna a los grupos de gobierno autónomo —los que seleccionan basaba en el desempeño. La estructura de recompensas del liderazgo
oficialmente a sus líderes—, pero aun el líder autoritario tiene que vincula la ambición (por mantenerse como líder en el periodo
preocuparse por los seguidores, pues si no lo hace, podrían verse siguiente) con el desempeño (en el periodo presente).
tentados a actuar en su contra en las circunstancias oportunas. Debemos hacer énfasis en el hecho de que eso es verdad aun
En cuanto agente de sus seguidores, nada ilustra mejor al líder en el caso de aquellos cuya permanencia como líderes está asegu-
que la experiencia de Henry Clay. Este último fue electo en 1810 rada. El jefe de una dependencia cuyo puesto está garantizado por
por Lexington, Kentucky, para la X Legislatura federal. Cuando el las prácticas del servicio civil, por ejemplo, depende no obstante
Congreso se reunió en 1811, el novato Clay fue electo presidente de sus subordinados para asegurar los objetivos de las políticas de
de la Cámara de Representantes, posición que nunca habría de importancia para él, o para simplemente llevar la vida con tran-
ceder durante los quince años que permaneció en la Cámara, ya quilidad. Mientras el líder tenga objetivos que dependan de la con-
que lo reeligieron una y otra vez para el puesto. Su discurso de tribución, la cooperación y la moral de sus subordinados, estos
toma de posesión del 4 de noviembre de 1811 nos dice por qué: últimos tendrán cierta influencia en él.
En el capítulo anterior vimos que, por lo general, un mandante
Caballeros, al acceder a la posición que me habéis hecho el honor depende de su agente. De hecho, para empezar, contrata a un agen-
de asignarme —honor por el que os serviréis aceptar mi agradeci- te porque a m e n u do éstos son más hábiles que aquéllos para lo-
miento—, obedezco, antes que mis propias inclinaciones, vuestras grar ciertos propósitos en particular. Los líderes son una clase
órdenes. Soy consciente de las imperfecciones que tengo, y la con- específica de agentes: sus seguidores confían en ellos para coordi-
ciencia de ellas me disuadiría de intentar cumplir con los deberes nar sus actividades, proporcionar recompensas y castigos por los
de la presidencia, de no contar confiadamente con vuestro gene- objetivos del grupo, asegurarse a los aliados y vencer a los oposito-
roso apoyo. res y, de manera general, para facilitar las cosas que quieren los

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seguidores. Normalmente se elige a los líderes por las aptitudes haya otros esperando tras bastidores, un líder en funciones sabe
especializadas que poseen: razonar, persuadir, intimidar, inspirar, que no es indispensable. En el momento de la "renovación del
reunir, amedrentar, mediar etc. El problema para los seguidores, contrato", el líder debe poder responder satisfactoriamente a un
un caso especial del problema que enfrentan de manera más ge- número suficiente de seguidores la antiquísima pregunta: "¿qué
neral los mandantes, es que las aptitudes especializadas que hacen has hecho por mí últimamente?".
atractivo como líder a un agente en particular son las mismas apti- Considerar a los líderes como agentes da un giro completamente
tudes mediante las cuales ése puede explotar a sus seguidores para diferente de la idea del liderazgo que encontramos en el discurso
obtener una ganancia personal. La cuestión de "quién vigilará a común y corriente. Los líderes dependen de sus seguidores en lo
los guardianes" se convierte en la de "¿cómo controlamos a nues- referente a elogios, cooperación y, en última instancia, apoyo; pue-
tro agente?".
den estar cubiertos de autoridad, actuar como jefes, ordenar e ins-
Al igual que en el caso general desarrollado en el capítulo ante- truir, pero todas esas maniobras de liderazgo previsor están
rior, los seguidores pueden controlar a sus líderes a través de me- calculadas para impresionar a sus seguidores y ganarse con ellas su
canismos anteriores y posteriores a los hechos. Como los agentes apoyo ulterior, no para intimidarlos. En consecuencia, lo anterior
en general, los candidatos a puestos de liderazgo gozan de una sugiere que necesitamos ver más allá de las aptitudes de un líder,
reputación. Aun Henry Clay, quien sólo era un legislador novato que en ocasiones pueden ser impresionantes, es decir, ver sus in-
cuando fue electo presidente de la Cámara de Representantes, ya tenciones, de las que comúnmente es prisionero. Debido a que es-
era bien conocido en Washington como un ávido "halcón guerre- tas últimas dependen del apoyo de sus seguidores, los roles se
ro" (partidario de la guerra en contra de Gran Bretaña) .4 La repu- invierten: el amo es el servidor y el servidor, el amo. Más adelante,
tación, en efecto, es el compendio de las aptitudes especializadas cuando examinemos algunas de las aptitudes de los líderes, nece-
de un individuo en cuanto líder: refleja no sólo su bagaje de expe- sitaremos tener en mente esas cosas.
riencias y predisposiciones políticas sino también sus rasgos de
carácter, probidad y talento. Sin duda alguna, la reputación es uno
de los elementos de capital importancia en el análisis de la deci-
sión de los seguidores cuando, para empezar, emprenden la selección
CASO 21. FRANKLIN D. ROOSEVELT Y LA SEGUNDA GUERRA MUNDLAL
de un líder.
La reputación no sólo sirve para pronosticar el desempeño an- El líder se encuentra a menudo en la difícil posición de ele-
terior a los hechos, también es un activo muy valorado por su pro- gir entre lo que sus seguidores quieren y lo que él cree que
pietario. En cierto sentido, el líder ofrece su reputación como una necesitan. Edmund Burke, el filósofo inglés del siglo XVIII,
garantía cuando asume la responsabilidad del liderazgo: su repu- estableció esta distinción con toda claridad en su famoso dis-
tación queda sobre la mesa, por así decirlo, y aumentará o se em- curso a los electores de Bristol. Burke, que en esa época era
pañará sobre la base de su desempeño. Debido al hecho de que miembro del Parlamento y buscaba la reelección, dejó en
un líder se preocupa por su reputación, ya sea para que lo ayude a claro a sus electores que no volvería a Westminster como un
alcanzar una futura posición de liderazgo, ya sea para mantener mero delegado —alguien que simplemente representa a sus
su puesto presente o simplemente para lograr "un lugar en la his- electores y actúa como un agente irreflexivo de la opinión
toria", sus seguidores tienen cierto control sobre su desempeño. de aquéllos—; antes bien, se consideraba como un fideicomi-
En consecuencia, la reputación es también un mecanismo de sario—alguien cuya inteligencia y experiencia serían desple-
control posterior a los hechos, ya que implica cierta autoridad gadas al servicio de lo que él consideraba como los mejores
de los seguidores sobre el futuro del líder. Ciertamente, mientras

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intereses de sus electores— (Burke, por cierto, fue vencido E L LÍDER ENGUANTO ENCARGADO DE DETERMINAR LA AGENDA
al buscar la reelección). Por otra parte, Henry Clay definió
su papel de presidente sobre todo como el de un delegado: Los distintos puntos de vista sobre los líderes que examinamos en
"obedezco, antes bien que mis propias inclinaciones, vuestras este capítulo no son mutuamente excluyentes. En realidad, todos
órdenes" (Clay fue reelecto al puesto durante quince años). esos puntos de vista son compatibles, al menos implícitamente,
¿Debe un líder seguir obedeciendo o debe seguir sus propias con la perspectiva del agente que acabamos de analizar. Una vez
inclinaciones? La respuesta depende en una gran medida de que se concibe al líder como el agente de una coalición de segui-
la manera como éste interprete su mandato de agente. dores, podemos analizar más precisamente las cosas que hace en
En los años anteriores a la Segunda Guerra Mundial, esa calidad. Yes lo que haremos en esta sección, en la que imagi-
Franklin D. Roosevelt enfrentó un difícil dilema. Seguía el namos al líder como la persona encargada de la agenda del grupo.
avance nazi a través de Europa con una gran alarma. En la Los miembros de un grupo, ya sea de servidores civiles en una
época, la opinión pública en Estados Unidos era definitiva- dependencia, legisladores en una comisión o miembros de un cuer-
mente aislacionista, pero Roosevelt vio la necesidad de co- po docente, tienen muchos asuntos que desearían lograr juntos y
menzar a proporcionar ayuda a Gran Bretaña y preparar el sólo una cantidad finita de recursos para ello. No pueden hacerlo
país para la guerra. Él creía que demorar la movilización hasta todo; deben adoptar decisiones sobre a qué dedicar su atención y
que Alemania representara una amenaza inminente para sus escasos recursos. Desde luego, pueden ser otros los mandantes
Estados Unidos sería demasiado tarde; sin embargo, la ma- de algunas de las actividades de un grupo: la Administración de la
yoría de los estadounidenses creía que se trataba de un "proble- Seguridad Social debe producir todo el cúmulo de cheques al final
ma europeo", en el que Estados Unidos no debía involucrarse. del mes; la Comisión del Presupuesto debe adoptar una resolución
El curso de acción de un delegado habría sido escuchar la sobre al presupuesto anual; 5 la Facultad de Ciencias y Artes debe
opinión pública y aguardar, pero Roosevelt se vio a sí mismo, determinar y aprobar una lista de candidatos al posgrado todos
al igual que Burke, como un fideicomisario y muy pronto los años antes de la graduación; 6 sin embargo, no es habitual que
comenzó a emprender acciones secretas para preparar a la un grupo carezca de ciertas facultades discrecionales en lo concer-
nación para la guerra. Utilizó sus aptitudes de encargado de niente a sus actividades, por lo que debe adoptar decisiones sobre
la agenda y de emprendedor político para movilizar recur- cómo ejercerlas; y ésa es precisamente una de las cosas que hace
sos y provocar el apoyo popular. Su aptitud para tomar la un líder.
delantera —para adelantarse a la opinión pública— se deri- Considérese la facultad de una universidad, digamos la de cien-
vó del capital de reputación que había acumulado durante cia política, y a su director. Muchas de las actividades de la facultad
sus años de lucha contra el desastre económico causado por se determinan en otras instancias —el reglamento universitario,
la gran depresión. Las acciones de Roosevelt antes de la Se- el rector, el consejo de administración—; debe organizar su plan
gunda Guerra Mundial ejemplifican la relación que existe de estudios para el año académico; contar con requisitos para los
entre los rasgos del líder en cuanto agente, encargado de diversos programas en vigor; decidir a qué estudiantes graduados
determinar la agenda y emprendedor, así como la importan- admitirá en su programa de posgrado; encargarse de la adminis-
cia de su reputación para facilitarle la libertad de maniobras. tración de exámenes, la calificación de tesis y la atribución de pre-
En las siguientes secciones analizaremos estos temas más ex- mios y honores, etcétera; pero todavía hay lugar en el espacio de la
plícitamente. facultad para ciertas actividades discrecionales. ¿Debe centrar su
atención este año en la revisión del programa de licenciatura o
postergarlo para el año próximo?, ¿debe llenar el puesto vacante

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de profesor adjunto para el que ya recibió la autorización?, y, de licenciatura, pero por el momento no lo entusiasma promover a
ser así, ¿debe buscar a alguien cuya especialidad sea la teoría de la su joven colega. Si anuncia el nombramiento de una comisión de
decisión racional, la política en el poder legislativo o la normativi- revisión de la licenciatura, sin emprender acción alguna sobre la
dad judicial comparativa?, ¿debe promover a la titularidad a un revisión de la titularidad, cumple con sus fines, pero puede tener
colegajoven especialmente prometedor o posponer el ascenso por que soportar la ira de quienes tengan otras preferencias. En reali-
un año?, ¿debe comenzar a negociar un curso preparatorio con la dad, puede verse "arrollado": durante una reunión del cuerpo
Facultad de Estudios Afroamericanos? La lista es e n o r m e y sólo docente, uno de sus colegas de mayor antigüedad puede argumen-
la restringe la imaginación de su cuerpo docente sobre cómo ha tar que es imperativo que la facultad avance en el caso de la titula-
de invertir su tiempo y otros recursos. ridad, opinión que cuenta con el apoyo de muchos otros miembros
Las decisiones discrecionales de un grupo sobre a qué dedicar del profesorado (aun cuando el director haya tratado de mante-
sus energías se ven influenciadas en buena medida por su líder. ner el asunto fuera del orden del día). Como un líder no puede
Sin duda alguna, el director de la facultad enfrentará una gran darse el lujo de verse arrollado con demasiada frecuencia —si ello
presión respecto a todos los asuntos enlistados en el párrafo ante- ocurriese, cada vez sería más difícil para un agente convencer a
rior y puede no corresponderle adoptar algunas de las decisiones, sus mandantes de que tiene en mente sus intereses—, estará dis-
pero la información con que cuente será importante, sobre todo puesto a considerar cuidadosamente la distribución de preferen-
porque, en todo grupo, alguien debe asumir las responsabilida- cias entre aquellos a quienes dirige. De manera similar, si un
des. La autoridad para hacer uso de los recursos del grupo debe seguidor decide echar mano de un mecanismo de control poste-
residir en alguien y tomar decisiones sobre todas esas cuestiones, a rior a los hechos, como arrollar al director, debe determinar con
la manera de un concejo municipal de vecinos, es agotador e exactitud cuánto daño infligirá con eso a un líder que, por lo de-
ineficiente. La mayoría de los miembros del cuerpo docente de más, considera satisfactorio. 7 En síntesis, se debe tener cuidado
una facultad no desean invertir todas sus horas de vigilia en los para detectar un gran número de líneas borrosas, pero no cruzar-
asuntos de la facultad —tienen su propia agenda personal—, por las todas. Al final, el director puede obtener algunas ventajas de la
lo que, aun cuando no todos se sentirían complacidos por todas y agenda (una forma inevitable de desliz del agente), pero debe ser
cada una de las decisiones que adoptase su agente en su nombre, prudente, no glotón. Normalmente, este problema es menos gra-
la división del trabajo eficiente que a menudo necesitan instituir ve en el comienzo del periodo del director; al final de sus funciones,
es la delegación de la autoridad en el director para que éste deter- en particular si desea retirarse a continuar con su propio trabajo,
mine la agenda discrecional de la facultad. Para empezar, los miem- el desliz del agente es más problemático (el llamado problema del
bros del cuerpo docente se contentan con haber tenido cierta fin del juego).
influencia sobre quién habría de ser su agente (un mecanismo de Acabamos de analizar la interacción sobre la determinación de
control anterior a los hechos), cuánto tiempo deberá permanecer la agenda entre el director de una facultad universitaria y sus cole-
en el puesto (un mecanismo de control posterior a los hechos) y si gas, no sólo porque es interesante en sí misma (al menos para los
disfrutará de una existencia incómoda o de exaltación en la facul- autores, cuya vida se ve afectada en gran medida por esa relación
tad cuando sus funciones hayan terminado (otro mecanismo de con el agente), sino también porque es un ejemplo de las oportu-
control posterior a los hechos). nidades que tienen los líderes de los grupos en general para equi-
Por otra parte, el director ponderará los efectos de esos diver- librar la satisfacción de las preferencias de sus seguidores con el
sos mecanismos de control con su oportunidad de llevar la agenda propósito de asegurar algunos de sus propios objetivos. El refina-
de la facultad en la dirección de sus propias preferencias. Supón- miento de la agenda del grupo es una de las actividades normales
gase, por ejemplo, que se interesa muchísimo en el programa de que este último delega en su líder (o en una comisión de la agen-

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da). Al hacerlo, el grupo es consciente por lo general de que el y sus facultades de negociación y supervisión posteriores a los he-
líder-agente exigirá un "precio en sangre". Las decisiones de buen chos; pues, bien, el presidente de la Cámara está en posición de
sentido común político, del grupo al seleccionar al líder y de éste determinar qué comisión o comisiones ejercen esas facultades. 8
al ejercer su autoridad sobre la agenda, ponen límites a la "com- Una vez que la comisión o las comisiones a las que asigna un
pensación". Si se transgrede los límites, la revuelta no tarda. proyecto de ley han actuado afirmativamente, el líder remite todo
Antes de terminar con el tema del líder en cuanto encargado el proyecto, o sus diversas partes, revisado por las diversas comisio-
de determinar la agenda, debemos repasar algo del material de la nes a otro colaborador cercano, la Comisión de Reglamentos, que
segunda parte de esta obra, haciendo énfasis en la manipulación determina las reglas específicas conforme a las cuales el pleno de
de los procedimientos del orden del día en un plano más refinado. la Cámara debe considerar la legislación. En este punto, el líder
Un líder no sólo tiene un dominio considerable sobre la agenda influye en la programación del debate y en su duración, así como
"en general" de una institución sino que también regula las deli- en las enmiendas apropiadas y el orden en que han de considerar-
beraciones detalladas sobre los asuntos específicos del orden del se. También regula todas las cuestiones de procedimiento y las de
día. Este aspecto de la determinación de la agenda tiene muchas información planteadas durante el debate. En la segunda parte
facetas. vimos que, cuando un proyecto de ley es de naturaleza multidi-
El presidente de la Cámara de Representantes de Estados Uni- mensional, todo lo que se requiere para generar los ciclos de vota-
dos tiene un sinnúmero de oportunidades de influir, directa o indi- ciones mayoritarias es un mínimo de diversidad de las preferencias.
rectamente, en la manera como el pleno aborda las propuestas de Esto significa que el orden en que se aborden las enmiendas, así
los legisladores. Al principio, cuando un proyecto de ley está en como las resoluciones de procedimiento sobre lo que a un extra-
preparación inicial como propuesta legislativa, el presidente y su ño deben parecerle asuntos menores, será decisivo para determi-
mano derecha, el funcionario experto en los reglamentos y proce- nar cuáles serán los resultados reales al final del proceso.
dimientos de la cámara, esto es, en estrategia parlamentaria, de- Aunque nos hemos valido del líder de una legislatura para ilus-
terminan qué comisión tiene jurisdicción sobre la propuesta. Como trar nuestros puntos de vista sobre el control detallado de la agen-
vimos antes, el líder puede no tener facultades discrecionales tota- da, debemos hacer énfasis en que las facultades discrecionales sobre
les en este caso —no puede enviar un proyecto de ley agrícola a la los procedimientos son un recurso de capital importancia para
Comisión de Marina Mercante ni puede transmitir un proyecto de todos los líderes. Si todas las cuestiones de procedimiento fuesen
ley que reforme el código penal a la Comisión de Servicios de las inmodificables, el líder sería impotente, pero eso ocurre raramen-
Fuerzas Armadas—, pero, ya que muchas propuestas no concuer- te (para que así fuese, quienes redactaron los reglamentos habrían
dan con toda claridad y de manera natural con las jurisdicciones tenido que prever prácticamente todas las posibles contingencias
establecidas de las comisiones de la Cámara, el presidente tiene que pudieran surgir en la historia de esa institución y molestarse
ciertas facultades discrecionales. De hecho, ya desde mediados de en describir en los reglamentos exactamente lo que debería ha-
la década de los setenta, el presidente de la Cámara recibió facul- cerse en cada situación). Así, si la facultad de una universidad en-
tades adicionales sobre la asignación de los proyectos de ley, cono- trevista a cuatro candidatos para el puesto de profesor adjunto, el
cidas como remisión múltiple, que le permiten asignar diferentes director tiene a menudo la oportunidad de sugerir el método de
partes de un proyecto de ley a diferentes comisiones o asignar las votación que ha de utilizarse para hacer la elección (si hay alguien
mismas partes, secuencial o simultáneamente, a varias comisiones. que se oponga a su sugerencia, parecerá que tiene un interés per-
Vimos ya en el capítulo 12 que, una vez que se les asigna un pro- sonal); al afirmar que necesita un orden de clasificación final (de
yecto de ley, las comisiones están en posición de ejercer sus facul- tal suerte que, si la primera preferencia fuese a declinar la oferta,
tades de guardián y para hacer propuestas anteriores a los hechos supiera a quién recurrir en seguida), puede sugerir que cada miem-

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bro del cuerpo docente con derecho a voto escriba un solo nom- den ser cosas que interesan al líder. Un joven graduado de licen-
bre —y los candidatos serían clasificados en función de los votos ciatura de la Universidad de California, Mario Savio, se convirtió
totales que obtuviera cada uno — o que cada votante someta un en héroe popular en la década de los setenta cuando logró que los
orden de clasificación completo, del que se derivaría un orden de estudiantes de Berkeley se unieran en lo que llegó a ser el Movi-
clasificación del grupo (véase el capítulo 4). En realidad, como se miento por la Libertad de Expresión. En esa misma década, un
aclara en el capítulo 7, existen muchos sistemas de votación dife- joven abogado llamado Ralph Nader se enfrentó a la General
rentes que se podrían emplear en esas circunstancias, y el director Motors en el primero de muchos sucesos que acabaron dando for-
podría defender cualquiera de ellos, apelando a ciertos criterios ma al movimiento por los consumidores. En los años cincuenta,
interesantes que satisficiese el sistema de votación. Si se ha mante- un ministro negro llamado Martin Luther King, hijo, dirigió un
nido atento a lo que ocurre a su alrededor, podrá hacer su "suge- boicot en contra del sistema de transporte público segregado en
rencia" de una manera informada y estratégica. Tales son las Montgomery, Alabama, un importante primer episodio de lo que
oportunidades que se le presentan a un líder para determinar la llegó a ser el actual movimiento por los derechos civiles. Aproxi-
agenda. madamente en la misma época, los diferentes actos ideológicos y
de organización de emprendedores como Malcolm X, Stokely
Carmichael y Huey Newton dieron origen al movimiento del Po-
E L LÍDER EN CUANTO EMPRENDEDOR der Negro. En cada uno de esos casos, un emprendedor político,
comprometido ideológicamente con la causa por la que luchó, se
La última concepción del líder que tomamos en consideración es convirtió en líder gracias a sus propios actos de liderazgo. En oca-
la del emprendedor. Aunque es compatible con las concepciones siones, este último comprendió la movilización de personas que se
del agente y el encargado del orden del día, en este caso hacemos concebían como miembros de un grupo, pero que no habían lo-
énfasis en algo ligeramente diferente. 9 Ya sea que se nombren a sí grado alcanzar sus objetivos; en otras, abarcó a personas que, me-
mismos o que se les seleccione, lo cual ocurre con la misma fre- diante las acciones de liderazgo emprendedor, fueron convertidas
cuencia, los emprendedores son líderes que prestan servicios ne- en un grupo. El líder cosechó no sólo satisfacción ideológica, sino
cesarios para que un grupo logre ciertos propósitos colectivos. En también gloria personal.
realidad, un emprendedor puede incluso no ser miembro del gru- Aunque implícitamente, hemos sugerido que el emprendedor
po de que se trate; asimismo, el grupo puede incluso no serlo en no necesita tener un interés muy especial en la cuestión en la que
un sentido estricto, sino que puede llegar a existir, por así decirlo desempeña un papel de liderazgo. Es muy raro que un emprende-
únicamente, debido a las actividades del emprendedor. En esta dor sea indiferente, pero no es tan raro que emprenda una cues-
última situación, se puede considerar que el emprendedor es un tión por razones que n o son las de e n c o n t r a r u n a solución
agente que elige (o crea) un mandante, antes bien que el arreglo más satisfactoria a dicha cuestión. En ocasiones, el emprendedor es un
común del mandante que contrata a un agente. fanático del control que consume 'útiles' por el acto mismo de ser
En el capítulo 9 hicimos mención a los emprendedores políti- el líder; en otras, obtiene beneficios de los miembros del grupo
cos y los sugerimos como una "solución" al problema de la acción por gratitud. Los líderes políticos que actúan de manera empren-
colectiva. Es poco lo que tenemos que añadir ahora, excepto hacer dedora entran a veces en esta última categoría, pues promueven
notar que en esta concepción del liderazgo se hace énfasis, quizá cuestiones por cuya solución creen que los beneficiarios agradeci-
más que en las otras que hemos analizado, en el arte de aprove- dos pueden otorgarles una compensación electoral o de financia-
char las oportunidades. En cuanto emprendedores, los líderes miento de sus campañas. 10 Finalmente, debemos hacer notar que
buscan posibilidades que no se han hecho realidad, las cuales pue- algunos emprendedores, en particular los jóvenes abogados polí-

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KENNETH A. SHEPSLF. Y MARK S. BONC.HEK

ticamente motivados de Washington, D. C , o de alguna de las ca-

L A REPUTACIÓN Y EL LIDERAZGO
pitales de los estados, participan en ese juego porque lo conside-
ran como una inversión en su carrera que les permite forjarse una
reputación de "eficientes y entusiastas" y crear redes de contactos
y oportunidades para codearse con mentores potenciales. CASO 22. SÓLO NIXON PUDO HABER IDO A CHINA
La actividad del emprendedor político no es para los pusiláni-
mes o los que evitan los riesgos. Por cada Mario Savio, Ralph Nader
En los círculos políticos se dice en ocasiones que sólo Nixon
y Martin Luther King, hay cientos —quizá miles— de emprende-
podía haber ido a China. A principios de la década de los
dores fallidos. El mercado déla actividad del emprendedor político,
setenta, Estados Unidos reconoció a la República Popular
como el del emprendedor económico, recompensa la creatividad
China (a la que hasta entonces se había llamado China Roja
y la perspicacia, pero muchos que creen tener una de ellas o ambas
o China Comunista) y el presidente Richard Nixon visitó el
suelen equivocarse por completo. En ocasiones, es tan sólo la pura
país, el primer jefe del Ejecutivo que lo hizo. Ambos actos
suerte la que eleva a un emprendedor a la fama (o la notoriedad).
fueron muy controversiales en la época, debido a la crudeza
Las cualidades del encargado de determinar la agenda, el agente
de la Guerra Fría, la fuerza del sentimiento anticomunista,
y el emprendedor son sólo diferentes facetas del fenómeno de
la suspicacia sobre los motivos de China durante la fase final
liderazgo. Lo que las distingue entre sí es el grado en que reflejan
de la guerra de Vietnam y la lealtad a nuestro aliado en
una mayor o menor estructura en el ámbito donde se ejerce el
Taiwán.
liderazgo. Aunque la determinación de la agenda tiene cabida para
¿Por qué, entonces, "sólo Nixon" pudo haber ido a China?
los despliegues de estilo, es una actividad relativamente estructu-
Según algunos, únicamente un conservador con una verda-
rada dentro de un marco institucional estrechamente delimitado.
dera trayectoria anticomunista podía salirse con la suya. Un
Por otra parte, las actividades del agente también manifiestan las
demócrata liberal habría sido considerado con inclinaciones
características de una relación estructurada, pero son un poco más
hacia el comunismo y no habría podido convencer al públi-
amplias. Las actividades del emprendedor, en fin, son aún más
co de que sus motivos concordaban con los mejores intere-
amplias, pues no sólo hacen énfasis en las acciones que ocurren
ses de la nación, antes que con alguna agenda ideológica
dentro de una estructura fija sino también en las que crean o trans-
personal. ¿Tiene alguna validez este argumento?
forman estructuras. En cierto sentido, es la concepción más rica del
El análisis sobre la reputación y el liderazgo presentado
liderazgo, aunque también la más vaga. Volveremos a la forma más
en este capítulo puede sernos de ayuda. Antes de que reco-
rigurosa del análisis en la última parte de este capítulo, donde centra-
nociera a la China Comunista y viajara a ella, Nixon se había
remos nuestra atención en los equilibrios estratégicos que enfren-
forjado una reputación de "come rojos" de primer orden. El
ta un líder interesado en mantener y mejorar su reputación.
posible costo para él desde el punto de vista de la estima del
ala derecha del Partido Republicano era en realidad muy
alto, por lo que podía afirmar creíblemente que no estaba
buscando cumplir una agenda personal. Al cargar con ese
costo, podía afirmar persuasivamente que se estaba desem-
peñando como un "agente de la nación", con lo que conven-
cería a sus mandantes (que no sólo controlaban su futuro
político sino también determinarían su "sitio en la historia")

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 LAS FÓRMUI-AS DF. IA POLÍTICA KENNETH A. SHF.PSLE Y MARK S. BONCHEK

de que no estaba eludiendo sus responsabilidades oficiales. y de lo .bien que lo haga, los estudiantes de ese tipo de organiza-
Un presidente más liberal que hubiese actuado de la misma ciones necesitan entender las condiciones teóricas para que el
manera habría enviado una señal mucho más ambigua; por liderazgo sea efectivo.
ende, sus actos habrían sido sospechosos, ya que habría sido
difícil que el público determinara si estaba actuando en be- Con estas palabras, Randall Calvert introduce un interesante mo-
neficio de una agenda personal o de un punto de vista más delo sobre los equilibrios o compensaciones que enfrenta el líder
amplio sobre el bienestar de la nación. de una organización política. 11 Aunque Calvert centra su atención
También es posible hacer interpretaciones similares de en el liderazgo legislativo, las cuestiones que le preocupan son ge-
las políticas sobre derechos civiles de Lyndon Johnson du- néricas y se pueden aplicar a los líderes burocráticos, universita-
rante la década de los setenta y sobre las fiscales de Ronald rios y de los grupos de interés, en suma, a los líderes de cualquier
Reagan durante los años ochenta. Johnson, quien durante organización política.
muchos años fue un político tejano con la reputación local El marco es el de un grupo de espíritus afines que, en su inten-
de valerse de la raza de manera ofensiva, llegó a ser uno de to por alcanzar las metas comunes, crean u n a estructura de
los pilares políticos del movimiento por los derechos civiles. liderazgo y nombran a un legislador particular en funciones para
Su liderazgo en el Senado estadounidense a mediados de la que los ayude a resolver varios problemas de acción colectiva. En
década de los cincienta produjo el primer proyecto de ley cuanto "espíritus afines", los miembros del grupo tienen mucho
sobre los derechos civiles en casi un siglo y, en cuanto presi- en común, pero no son copias perfectas unos de otros. Todos los
dente, fue esencial para la aprobación de la Ley sobre los miembros de una facultad universitaria, por ejemplo, pueden que-
Derechos Civiles de 1964 y la Ley sobre los Derechos al Voto rer nombrar un profesor adjunto en, digamos, Política Estadouni-
de 1965. Casi veinte años después, la presidencia de Ronald dense, pero algunos se inclinan por un especialista en el Congreso,
Reagan acumuló el conjunto más grande de déficit presu- mientras que otros lo hacen por un experto en las elecciones y en
puestario en la historia de la república. La creencia común el comportamiento del votante y otros más por una autoridad en
es que sólo un presidente conservador con una gran reputa- la presidencia. De manera similar, los miembros del partido mayo-
ción de prudencia fiscal y creyente en el gobierno pequeño ritario de una legislatura puede compartir la preferencia general
podía salirse con la suya con tales políticas. En cada un o de por la legislación sobre asistencia médica, pero diversas facciones
los dos casos mencionados, al igual que en el de Nixon, una de entre ellos pueden preferir versiones un tanto diferentes.
firme reputación facilitó una considerable flexibilidad con- Lo que se logre finalmente rendirá un beneficio neto a los miem-
traria a la intuición. Como dicen: "sólo Nixon pudo haber bros del grupo; sin embargo, algunos quedarán más complacidos
ido a China". que otros con el resultado. Los menos complacidos podrían verse
tentados a abandonar los esfuerzos del grupo, dejándolo a su suer-
te en una votación muy importante, por ejemplo. Para poder evi-
Todo líder político enfrenta el problema de cómo sancionar con tar que tal posibilidad los debilite por completo, el líder debe
mayor efectividad la falta de cooperación de sus seguidores. Las amenazar con sancionar a los renegados y, en ocasiones, hacerlo
sanciones pueden ser costosas, pero, para los líderes de mayor realmente. Por el hecho de coordinar las actividades del grupo,
éxito, por lo general, la simple amenaza de aplicarlas es suficien- forjar acuerdos de compromiso entre las preferencias heterogé-
te. Como la fuerza del liderazgo puede ser una determinante fun- neas de sus miembros y mantener a éstos lo suficientemente uni-
damental de la manera como funciona una organización política dos p a r a lograr la a p r o b a c i ó n y puesta en práctica de los
compromisos, el líder recibe una "compensación". 12

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Calvert da por sentado que, al ejecutar la agenda de objetivos la separación de los factores implícitos. Calvert propone un mode-
del grupo, engatusando, exhortando y, en ocasiones, castigando lo formal muy simple que permite centrar la atención en estos fac-
en el proceso a sus miembros, el líder debe mantener un grado tores. Cuando no se toman en consideración los detalles sustantivos
mínimo de apoyo del grupo. Siempre hay líderes a la espera, listos de una situación específica, claro, se pierde mucho; pero hacerlo
a dar el paso para tomar el control, si acaso el líder en funciones permite que el investigador capte los efectos de los factores que se
tropieza; lo cual significa que las sanciones contra los miembros encuentran presentes, bajo una manifestación u otra, en todas esas
del grupo son costosas, para el líder, porque las administra a cole- circunstancias. Ésa es la ventaja de un modelo formal.
gas cuyo apoyo desea. El líder tiene que sopesar diligentemente En el esquema 24 presentamos la estructura formal de la orga-
los beneficios, en función del éxito del grupo, y los costos, en fun- nización de Calvert. Si el seguidor (el señor t) apoya la propuesta
ción de las amenazas contra su liderazgo, del empleo de sancio- del líder —votando, digamos, por el proyecto de ley del presiden-
nes. Como Calvert lo expone: te de la comisión o apoyando al candidato de éste a un puesto—,
el líder gana "crédito" para reelegirse o ser nombrado nuevamen-
cualquier castigo determinado aumenta en una pequeña canti- te, a (donde a > 1), mientras que el seguidor t recibe cualquier
dad las probabilidades de que el líder enfrente una rebelión en beneficio que asocie con el logro del objetivo común del grupo
gran escala que lo deponga o perjudique su capacidad para seguir (normalizado como 0 sin afectar la argumentación). Si, por otra
siendo el líder en el futuro. En este sentido, el líder enfrenta una parte, el seguidor se rebela, entonces los beneficios dependen de
especie de restricción presupuestaria a su capacidad para impo- lo que el líder haga en respuesta a la rebelión. Si consiente en la
ner sanciones. rebelión, permitiendo que el seguidor ¿se oponga a su propuesta,
obtiene menos de lo que habría obtenido si el seguidor hubiese
Calvert también da por sentado que la naturaleza exacta de los obedecido (normalizado también como 0) y este último obtiene
beneficios (en función tanto del logro de los objetivos del grupo más (un beneficio positivo b< 1, en lugar del beneficio 0) por no
como de la obtención de una "compensación personal") y los cos- rebelarse. Finalmente, si el líder castiga la rebelión del seguidor,
tos de emplear sanciones y correr los riesgos asociados a ellas cons- carga con un costo, - x , y el seguidor obtiene b- 1, un número
tituye una información privada. El líder conoce los beneficios y los menor que 0 (dado que bes menor que 1). En esta última circuns-
costos, pero sus seguidores sólo tienen una idea muy vaga. Me- tancia, el seguidor t no conoce el valor de -x¿ no sabe si, en este-
diante el cultivo de la incertidumbre, el líder puede hacer creerá. caso, el castigo es costoso o no para el líder (puesto que no sabe
sus seguidores que el castigo es posible con mayor frecuencia que cuan firme es su asidero en el puesto); más bien, tiene creencias; a
en condiciones de información completa. Y, aun en esos casos en saber: q u e - x es costoso (igual a - 1 ) , con la probabilidad w, y sin
los que el castigo es "demasiado costoso" (como puede verlo obje- costo (igual a 0), con la probabilidad 1 - w. Aunque el seguidor t
tivamente un observador muy bien informado), el líder puede, no sólo tiene creencias probabilísticas sobre el costo del castigo para el
obstante, emprender un comportamiento sancionador con el pro- líder, este último conoce el valor de - x por adelantado: siempre
pósito de hacer creer a sus seguidores que sus costos son menores está completamente informado sobre las consecuencias de sus ac-
de lo que realmente son. En síntesis, la incertidumbre sobre los ciones.
beneficios y costos del liderazgo permite al líder embaucar, enga- Un detalle más: los seguidores son capaces de aprender. Su
ñar y disimular, aquello de lo que están hechas (y se mantienen) creencia, w, en que el castigo es costoso cambia a medida que ob-
las reputaciones. servan al líder en acción. Por lo tanto, los líderes no sólo tienen
En toda circunstancia dada de relaciones líder-seguidor, el con- información asimétrica sobre las consecuencias de la administra-
texto está destinado a ser rico en historias y detalles, lo que dificulta ción de castigos, también son capaces de influir en las creencias

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subsecuentes de los seguidores sobre esa información. Si, por ejem- cuentemente tl¿, puesto que este último pondrá al día sus creencias
plo, es capaz de convencer a sus seguidores de que las penalizacio- sobre lo costoso que sea para éste castigar la rebelión. Antes de
nes no tienen mayormente costo para él, entonces es probable adoptar sus decisiones el líder conoce el costo real de castigar la
que provoque una mayor lealtad de sus seguidores a sus propues- rebelión en cada ocasión en que ocurra (igual a - 1 , con la proba-
tas (y, por lo tanto, ni siquiera tendrá que emplear los castigos). bilidad w, e igual a 0, con la probabilidad 1 - w).
Podría lograr lo anterior administrando castigos al comienzo de Calvert demuestra que en realidad existe una "mejor manera"
sus funciones, aun en circunstancias en las que tales actos fuesen de que los tres participantes realicen el juego. Algunos de los deta-
realmente costosos para él. El director de una facultad, por ejem- lles son evidentes (pero tranquiliza ver que su "modelo de juguete"
plo, podría negar a un especialista de mayor antigüedad en el cuer- realmente los ha captado). En primer lugar, si -x es realmente 0
po docente el n o m b r a m i e n t o que codicia en la comisión de (castigo sin costo), entonces el líder debería castigar siempre la
reclutamiento para la materia Política Estadounidense porque éste rebelión. En segundo lugar, si - x2 = - 1 (es decir, castigar al segun-
ya anunció su preferencia de nombrar a alguien con una especia- do seguidor es costoso para el líder), entonces nunca debería cas-
lidad diferente. De hecho, el director tendrá muchas presiones tigar a t2; no tendría ningún caso el hacerlo (puesto que el juego
por dejarlo fuera de la comisión de reclutamiento, algo que él termina) y, por ende, no tendría caso cargar con el costo de castigar.
sabe por adelantado, pero que los otros miembros de la facultad Lo que es menos obvio, y más interesante, es lo que el líder
ignoran (o al menos no saben con certeza); sin embargo, lo hará debería hacer si - xx = - 1 . En virtud de que nos proporciona una
con el propósito de influir en las creencias de sus colegas sobre su comprensión de esta cuestión, el modelo de Calvert es mucho más
libertad de acción y transmitirles, al menos de manera probabilís- que un juguete para captar lo obvio. Calvert demuestra que la res-
tica, que no considera de muchas consecuencias esas "presiones". puesta del líder a la rebelión de tx cuando es costoso castigar, de-
La próxima vez, cuando se trate de alguna otra cuestión de la fa- p e n d e muy específicamente de las creencias que tengan los
cultad, un menor número de sus colegas estará dispuesto a opo- seguidores sobre los costos que tendría el castigo para el líder en
nerse, porque creerán que lo más probable es que el director puede comparación con los beneficios que ellos obtendrían por rebelar-
"castigarlos" sin costo alguno. se. Nos llevaría demasiado lejos entrar en los detalles de las con-
En resumen, el director está en camino de establecer una repu- clusiones de Calvert, por lo que baste decir que él identifica con
tación de no tolerar el comportamiento rebelde; lo cual no significa gran precisión los casos en que tx debería rebelarse, en que el líder
que nunca encontrará oposición, sólo que sus colegas lo pensarán debería castigar esa rebelión sin duda alguna o "lanzar una mone-
mucho antes de actuar en contra de sus propuestas. Desde luego, da al aire" (o utilizar alguna otra forma aleatoria) para determi-
él también pensará mucho, para empezar, en la naturaleza de las n a r si d e b e castigar o n o esa transgresión en particular y,
propuestas que haga. La paz reinará, sobre todo y felizmente, en la condicionado por todo lo anterior, en que t2 debería rebelarse (con
primera hilera del esquema 24, en la que sus colegas disfrutan del seguridad o con ciertas probabilidades) o no.
logro de los objetivos comunes (aunque no siempre sean de su agra- La conclusión más importante de este análisis es que los líde-
do) , el director está seguro de su liderazgo y no es necesario admi- res, creados para que los seguidores puedan lograr los objetivos
nistrar castigos (que sólo asoman como un garrote tras la puerta). comunes a pesar de su tentación de desertar ocasionalmente, ne-
Calvert da forma a la creación de la reputación del líder me- cesitan forjarse la reputación de que están dispuestos a sancionar
diante el estudio del 'juego" del esquema 24 repetido exactamen- el comportamiento no cooperativo. Si la aplicación de castigos no
te dos veces. 13 En efecto, el líder enfrenta la posible rebelión, tuviese costos, los líderes serían increíblemente poderosos, quizá
primero, del seguidor tx y, después, del seguidor tr Lo que haga en demasiado desde el punto de vista de sus seguidores. Si, por otra
caso de que el seguidor tx se rebele afectará lo que haga subse- parte, castigar a los seguidores por sus transgresiones fuese dema-

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

ESQUEMA 24 CONCLUSIÓN

Comportamiento Beneficio del líder Beneficio del seguidor t

En lugar de escribir por separado sobre los diferentes tipos de
El seguidor t obedece a 0 ejecutivos políticos que encontramos en el m u n d o real —presi-
El seguidor t se rebela; dentes, primeros ministros, directores generales de empresas, pre-
el líder consiente 0 b
sidentes de comisiones, g o b e r n a d o r e s , alcaldes, etcétera—,
describimos algunas interpretaciones de la institución del liderazgo
El seguidor t se rebela; político extraídas del análisis que presentamos en las primeras
el líder castiga -x t b-\ partes del libro. Esperamos haber transmitido con claridad el si-
guiente mensaje: la comprensión del liderazgo depende de la compren-
sión de la capacidad o disposición para seguir. A menudo, los seguidores
inventan a los líderes; pero, incluso cuando no es así, los líderes
siado costoso, entonces los líderes serían tan débiles que no po- dependen de los seguidores, tanto en lo que respecta a la coopera-
drían desalentar tal comportamiento en absoluto; los esfuerzos ción necesaria para asegurar los objetivos del grupo como en lo
del grupo se verían plagados de deserciones, incumplimiento de concerniente al apoyo que permite al líder mantener su posición.
las promesas y otras formas de comportamiento no cooperativo, Esto se reconoce explícitamente en la perspectiva del agente so-
que son precisamente las razones para que exista la institución del bre el liderazgo que consideramos como la manera predominante
liderazgo. Si los líderes pueden mantener cierta incertidumbre de pensar acerca de los líderes. Por consiguiente, se debe facultar
respecto a los costos que tiene para ellos castigar a los transgresores, a los líderes para que lleven a cabo a nombre de sus seguidores lo
entonces (dependiendo de muchas características específicas de que éstos n o pueden lograr sin ellos, pero no tanto que puedan
la situación detallada por los resultados teóricos de Calvert) pue- buscar cumplir su agenda personal sin preocuparse por las prefe-
den estar en posición de forjarse una reputación que haga que, al rencias de gente que los apoya. Los líderes deben ser previsores,
menos parte del tiempo, los rebeldes potenciales lo piensen dos pero, en última instancia, bajo el control de sus seguidores.
veces antes de hacerlo. El párrafo con la conclusión de Calvert es En cuanto a lo que realmente hacen los líderes (y sus seguido-
inmejorable: res) , centramos nuestra atención en la determinación de la agen-
da, la actividad en general del emprendedor y la creación de la
A pesar de la aparente naturaleza básica del modelo presentado, reputación como elementos del repertorio de comportamientos
sirve para centrar la atención en un aspecto del liderazgo político del líder. En todo el capítulo hicimos énfasis en que el liderazgo es
que se pasa por alto. Como un líder exitoso no puede vigilar y una solución a una serie de problemas que enfrentan los grupos
castigar constantemente a sus seguidores, es necesario que cree cuando tratan de alcanzar objetivos comunes. Si tales problemas
en éstos el hábito de la obediencia, la regla general de que los no existieran —es decir, si viviésemos en un m u n d o perfecto—, la
deseos del líder deben cumplirse. Los hábitos y las reglas genera- acción colectiva podría llevarse a cabo con facilidad; pero el mun-
les no se presentan en un mundo de información perfecta y sin do no es perfecto, por lo que es necesario crear instituciones como
costo; por lo tanto, la presencia de la incertidumbre y su manipu- el liderazgo como segunda mejor solución. Y ésa, a su vez, plantea
lación astuta son de capital importancia para el liderazgo exitoso. problemas propios, de donde nace la necesidad de los mecanis-
De manera un tanto contraria a la intuición, lo anterior es cierto mos de control. La vida de las organizaciones es un acto de equili-
independientemente de que el líder sea un dictador implacable o brio: entre los líderes y los seguidores, entre el control de los agentes
un benévolo proveedor de acción colectiva. y el aseguramiento de las metas de los mandantes, entre la explo-

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

tación de la división y especialización del trabajo y el otorgamien-

. 1 5 . L O S TRIBUNALES Y LOS JUECES
to de ventajas a individuos especializados. Nuestra atención se cen-
tró en esas características del liderazgo en la vida de la organización.
En lo concerniente a los matices y la sutileza que acompañan a las
interacciones entre los líderes reales y los seguidores reales en
ámbitos específicos, existe una rica veta de biografías políticas que
el lector interesado puede explotar. En los libros de ciencia política que abordan los enfoques de la
teoría de la decisión racional sobre las instituciones políticas casi
nunca se hace mención de los "tribunales" y los "jueces". La expli-
cación de esa relativa falta de atención se debe en parte, a que los
tribunales y los jueces son enigmáticos. Aunque no cabe duda de
que los políticos electos son tanto o más complejos que los jueces,
ellos se prestan a hipótesis simples sobre el comportamiento: quie-
ren ser reelectos, luchan por su concepción personal de la "buena
política pública", aspiran a posiciones de influencia en sus institu-
ciones respectivas, etc.; hipótesis que nos ofrecen ciertos medios
para comprender las propiedades del funcionamiento de las insti-
tuciones legislativas, ejecutivas y electorales. A los jueces, en cam-
bio, les ofende que se les incluya en la misma categoría que a los
políticos electos y, en lugar de esto, prefieren que se les considere
una categoría aparte. Asimismo se mantienen alejados de los "tra-
tos y regateos" de la economía privada, pues ellos n o "comerciali-
zan" sus aptitudes y servicios; en efecto, su compensación se fija
por lo general de una manera muy independiente de su desempe-
ño. En consecuencia, n o sabemos muy bien cómo interpretar a los
jueces o las instituciones legales en las que operan.
Richard Posner, juez de un tribunal de apelaciones federal y
eminente profesor de derecho en la Universidad de Chicago, es-
cribe con gran autoridad sobre este enigma:

En el centro del análisis económico [o lo que en el presente volu-

men hemos denominado el "análisis de la decisión racional"] de
la ley hay un misterio que resulta también algo bochornoso: cómo
explicar el comportamiento judicial en términos [racionales],
cuando las reglas de la compensación y otros términos y condicio-
nes del empleo judicial tienden a separar la acción judicial de los
incentivos —a quitar los premios y los castigos, los diferentes cos-
tos y beneficios asociados con los diferentes comportamientos, que
determinan los actos humanos en un modelo económico— [.. .]E1

386
 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

analista de la economía tiene un modelo del comportamiento de

La resolución de disputas
los criminales y las partes en un contrato, los perpetradores y
las víctimas de accidentes, los padres y los cónyuges —incluso los
Una gran parte de la actividad productiva que se lleva a cabo en las
legisladores y los funcionarios del Poder Ejecutivo, así como los
familias, entre amigos y asociados, y aun entre completos extra-
fiscales—, pero titubea cuando se le pide que produzca un mode-
ños, tiene lugar porque los participantes no necesitan destinar re-
lo del comportamiento de los jueces. 1
cursos sustanciales a protegerse y proteger su propiedad o a
supervisar la ejecución de los acuerdos. 4 Dada cualquier violación
En cuanto jugadores principales de importantes instituciones po- potencial de la persona o la propiedad o incumplimiento de un
líticas, los jueces son políticos; no obstante, sus vínculos con los convenio, todas las partes saben por adelantado que el agraviado
"electorados" se ven atenuados por el hecho de que, gracias la puede llevar al presunto infractor ante los tribunales. Éstos, a su
titularidad vitalicia, no necesitan que ésos les renueven su contra- vez, sirven como jurisdicción en la que se establecen los hechos de
to a intervalos regulares. 2 No sólo no existe el incentivo de la re- un caso, se administran castigos a los infractores y se otorgan com-
elección, como lo señala Posner atinadamente, también están pensaciones a las víctimas. El tribunal, por lo tanto, es una institu-
ausentes otros "incentivos y castigos" que comúnmente se encuen- ción que se dedica a descubrir los hechos y juzgar.
tran en las relaciones laborales (como los grados de compensa-
Muchas disputas tienen lugar entre particulares, por lo que los
ción basados en el desempeño). ¿Qué motiva, entonces, a los
tribunales sirven principalmente para determinar si es posible co-
jueces? Como Posner pregunta: "¿Son racionales los jueces?, o,
rroborar las demandas por infracciones. Un empleado, por ejem-
¿acaso los elaborados esfuerzos hechos por despojarlos de los in-
plo, puede demandar a su patrón por violar presuntamente los
centivos han puesto su comportamiento fuera del alcance de los
términos de un contrato de empleo negociado en privado; o un
modelos de la decisión racional?".
consumidor puede demandar a un productor por faltar a los tér-
Además de examinar a los jueces, en este capítulo centraremos minos de la garantía de un producto; o un inquilino puede de-
nuestra atención en los tribunales de los que forman parte. En mandar a un arrendador por violar las disposiciones de un contrato
primer lugar, ofreceremos una perspectiva general sobre lo que de arrendamiento. En todos esos casos, está en disputa alguna cues-
son exactamente los tribunales y sobre las funciones que desem- tión entre particulares; y el Poder Judicial provee el servicio de
peñan. En segundo lugar, exploraremos la función de los tribuna- resolución de disputas.
les en las relaciones intergubernamentales, pues, j u n t o con las
Los ejemplos del párrafo anterior comprenden disputas civiles.
legislaturas y los poderes ejecutivos, pertenecen a un sistema de
Una categoría de disputas completamente distinta, en la que los
separación de poderes.
tribunales también desempeñan una función, comprende las vio-
laciones penales. En esos casos, "el público" es una de las partes en
Los TRIBUNALES: UNA BREVE PERSPECTIVA GENERAL
la disputa, porque la presunta violación tiene que ver, no (sólo)
con algo que abarca a particulares, sino (también) con una ley
Para poder entender qué anima el comportamiento judicial, ne- pública, lo cual ponen en juego las agencias públicas de justicia
cesitamos poner en contexto al juez o magistrado, 3 examinando como partes en una controversia. Cuando un individuo malversa
brevemente la función del poder judicial en general. Con ese pro- fondos de su socio, no sólo viola un convenio negociado en priva-
pósito, reduciremos despreocupadamente cientos de años de ju- do entre ellos (a saber: la promesa de honestidad en los tratos
risprudencia a unas cuantas páginas y, al hacerlo, subrayaremos la entre particulares), también viola una ley pública que prohibe la
función de los tribunales en cuanto sitios de resolución de disputas, malversación en general. En ese caso, la demanda ante un tribu-
coordinadores e intérpretes de reglas. nal determina no sólo si ha existido la violación de un convenio

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK.
LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

privado sino también si el presunto perpetrador es culpable o ino- lo que no hace como por lo que hace. 5 El sistema que forman los
cente de violar una ley pública. tribunales y las leyes coordina el comportamiento privado, prove-
En todos los ejemplos anteriores, el juez es el responsable de yendo incentivos y disuasiones para las acciones específicas. En la
manejar las fases de descubrimiento de los hechos y de juicio de la medida en que los incentivos y las disuaciones funcionen, habrá me-
resolución de la disputa (en ocasiones, con la colaboración de un nos disputas que resolver y, por ende, menos resoluciones de dispu-
jurado). En consecuencia, una gran parte de la vida cotidiana de tas posteriores a los hechos a las que deban dedicarse los tribunales
un juez comprende proporcionar un examen independiente y ex- y los jueces. Lo que hace que los incentivos y las disuasiones fun-
perto de los hechos, una evaluación sobre si la disputa implica la cionen es su poder (¿son grandes o pequeñas las recompensas y
violación de un convenio privado o de una ley pública (o de am- castigos?), su claridad y la congruencia con que los jueces los ad-
bos) y, finalmente, un juicio: la determinación de la parte respon- ministran. Los incentivos claros, empleados congruentemente,
sable (si acaso) y, si es así, la compensación adecuada (para el ofrecen motivos poderosos para que los particulares resuelvan sus
particular victimado y, si lo que se juzga es una actividad criminal, disputas por adelantado. Este tipo de coordinación por adelanta-
para la sociedad en general). La acción de juzgar es una mezcla do, fomentada por un sistema legal que funcione apropiadamen-
compleja de lectura de una novela de misterio, solución de un te, economiza los costos de transacción que disminuirían la
crucigrama y provisión de un consejo sensato. frecuencia de la actividad socialmente deseable y la desalentarán.

La coordinación La interpretación de las reglas

La resolución de disputas se lleva a cabo después de los hechos, es La resolución y coordinación de las disputas afecta profundamen-
decir, después de que ha ocurrido una disputa. Representa, por te el comportamiento privado y la vida cotidiana de los ciudada-
así decirlo, una falla del sistema legal, puesto que, en primer lu- nos comunes y corrientes; sin embargo, los jueces no son agentes
gar, una función de la ley y sus instituciones judiciales es desalen- completamente libres (a pesar del hecho de que algunos de ellos
tar las disputas. También podemos considerar a los tribunales y los sean unos tiranos en la sala de su tribunal). Para hacer correspon-
jueces como mecanismos de coordinación posteriores a los hechos, der los hechos con un caso específico de los principios judiciales y
puesto que la previsión de lo que sucede una vez que se recurre a las directrices reglamentarias, los jueces deben llevar a cabo una
sus servicios permite a los particulares forjarse expectativas racio- actividad de interpretación. Deben determinar lo que significan cier-
nales y, de ese modo, coordinar sus acciones en previsión de posi- tos reglamentos o principios judiciales en particular, cuál de ellos
bles d i s p u t a s . U n m a l v e r s a d o r e v e n t u a l q u e e s t i m a las aplica a los hechos de un caso en particular y, después, habiendo
probabilidades de ser atrapado, enjuiciado y ulteriormente casti- determinado todo eso, la disposición del caso de que se trate. ¿Apli-
gado puede pensarlo dos veces (y aun tres o cuatro veces) antes de ca el reglamento de 1926, que regula la transmisión electrónica de
engañar a su socio. Por supuesto, tales posibilidades disuaden de ondas de radio, a la televisión, los teléfonos celulares, las comuni-
sus crímenes a algunos malversadores eventuales, por lo que dos caciones de barco a tierra, las máquinas de facsímiles o el correo
conocidos pueden contemplar con mucho mayor confianza la po- electrónico? ¿Aplica la ley que rige el transporte de sustancias pe-
sibilidad de hacer negocios juntos, porque su sociedad prosperará ligrosas, aprobada en 1937, a los combustibles nucleares, los ani-
(o fracasará) "al amparo de la ley". La espada (¿o es la balanza?) males infectados o las amenazas biológicas artificiales? Con
de la justicia pende sobre su colaboración. frecuencia, el cuerpo legislativo que promulga las leyes no es com-
pletamente claro respecto al alcance de la legislación que aprue-
En este sentido, el poder judicial (como el perro de la historia
ba; en efecto, una legislatura que actuó en 1926 o 1937 difícilmente
de sir Arthur Conan Doyle, "Silver Blaze") es tan importante por

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

pudo haber previsto los avances tecnológicos medio siglo más tar- cuales se organiza la vida pública y privada. En sus actos de inter-
de; sin embargo, los casos se presentan de manera regular y los pretación, son conscientes del hecho de que sus dictámenes no
jueces deben adoptar decisiones de juicio, por así decirlo, sobre solamente afectarán a las partes en un caso específico llevado ante
asuntos enormemente complejos. ellos sino que también tendrán un peso interpretativo en todos los
La interpretación de las reglas es tal vez la actividad más impor- casos similares que pasen por los tribunales menores. En consecuen-
tante a la que se dedican los tribunales superiores. Ello se debe a cia, las interpretaciones reglamentarias y constitucionales tienen una
que el poder judicial es jerárquico, en el sentido de que sus juicios autoridad precedente sobre las deliberaciones subsecuentes (y, a
restringen las facultades discrecionales de los jueces de los tribu- su vez, son influidas por interpretaciones anteriores).
nales menores. Si la Suprema Corte de Justicia dictamina que los Ahora bien, toda esa elaboración, mejoramiento y "reescritura"
combustibles nucleares están comprendidos en la ley de 1937 que de reglamentos que constituye la actividad interpretativa de jue-
regula el transporte de sustancias peligrosas, los tribunales meno- ces y magistrados está sujeta a revisión. La interpretación regla-
res deben emitir sus juicios subsecuentes de tal manera que sean mentaria, aun la que lleva a cabo la Suprema corte, está expuesta a
congruentes con ese dictamen. El dictamen de un juez de un pro- la revisión legislativa. Si el Congreso no está a gusto con una inter-
ceso civil o criminal relacionado con el transporte de isótopos nuclea- pretación reglamentaria específica—supóngase, por ejemplo, que
res de un laboratorio a un usuario comercial, por ejemplo, debe al actual Congreso no le agrada la idea de la regulación federal del
cumplir con la interpretación legal aprobada por los tribunales correo electrónico, que un tribunal federal afirmó que era permi-
superiores. Asimismo, debido al principio federal conforme al cual sible conforme a la ley de 1926 sobre las transmisiones electróni-
se organiza el sistema de gobierno estadounidense, las leyes fede- cas—, puede enmendar la legislación para revocar explícitamente
rales y su interpretación superan a menudo a las estatales y locales. el dictamen del tribunal. Desde luego, si el tribunal emite un dic-
En los peldaños más altos de la jerarquía, los tribunales y los tamen constitucional, el Congreso no puede abrogarlo mediante
jueces se dedican no sólo a Xainterpretaáónreglamentaria, sino también una nueva legislación. Desde el famoso caso Marbury vs. Madison
a la interpretación constitucional. En este último caso, interpretan las de principios del siglo xix, se llegó a considerar que los tribunales
disposiciones de la Constitución estadounidense, determinando federales en general y la Suprema Corte de Justicia en particular
su alcance y contenido. Al determinar, por ejemplo, si la ley del son los intérpretes supremos de la Constitución; pero el Congreso
Congreso que regula el transporte de sustancias peligrosas de un puede dar comienzo al proceso de enmiendas constitucionales,
estado a otro es constitucional, los magistrados de la Suprema Cor- de tal modo que puede revocar efectivamente, las interpretaciones
te de Justicia podrían recurrir a la cláusula de comercio de la Cons- judiciales con las que esté en desacuerdo.
titución (que permite al gobierno federal regular el comercio A partir de este breve análisis, esperamos que el lector aprecie
interestatal) para justificar la constitucionalidad de esa ley. Por otra ahora que los tribunales, los jueces y el sistema legal de que for-
parte, una mayoría de la Suprema Corte podría dictaminar tam- man parte sirven para resolver las disputas cuando éstas surgen,
bién que el transporte de tambores de combustible usado de un para desalentarlas antes de que surjan, proveyendo la regulación
reactor nuclear de la ciudad de Kansas a una instalación de resi- previsora, y, para interpretar y reinterpretar las reglas fundamen-
duos nucleares fuera de la ciudad de San Luis no está comprendi- tales del juego mediante las cuales los miembros de la comunidad
do en esa ley, ya que el transporte se llevó a cabo por completo política se regulan y gobiernan a sí mismos. Tanto en el modo
dentro de los límites de un solo estado y, por ende, no constituye interpretativo reglamentario como en el constitucional, los tribu-
un comercio interestatal. nales regulan las interacciones de los ciudadanos comunes y co-
En resumen, los jueces y magistrados se dedican continuamen- rrientes y restringen el ejercicio de autoridad de los funcionarios y
te a elaborar, mejorar e incluso a reescribir las reglas mediante las las instituciones políticas. A su vez, ellos están sujetos a la regula-

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 KKNNETH A. SHEPSLE Y MARX S. BONCHEK
LAS FÓRMULAS DF. LA POLÍTICA

La analogía con la actividad sinfines de lucro

ción mediante procesos ordinarios y extraordinarios. Aunque el
atuendo majestuoso de los jueces y la formalidad de los marcos
El primero de esos tipos es el administrador de una empresa sin
judiciales sirven para intimidar e inspirar un respeto reverencial,
fines de lucro. Posner hace la observación de que el sistema legal es
es innegable que los tribunales son instituciones políticas y que los
en realidad una empresa sin fines de lucro. Con excepción de los
jueces son jugadores políticos.
jueces privados (como la Juez Wopner, la estrella del programa de
Abordaremos ahora cada una de estas dos últimas facetas por
televisión La corte del pueblo [The People's Court]), los arbitros y me-
separado: primero, nos preguntaremos cómo debemos analizar a
diadores —todos los cuales venden sus servicios en el mercado (y,
los jueces en cuanto jugadores políticos y, después, examinaremos
por ende, están motivados por los mismos incentivos de las ganan-
la función política de los tribunales en el arreglo gubernamental
cias que motivan a otros vendedores de servicios)—, los jueces del
de la separación de poderes de Estados Unidos.
poder judicial perciben salarios y prestaciones fijos, pero no pue-
den embolsarse honorarios, cargos al usuario u otras diferencias
entre recibos y costos de operación. Además, sus salarios y otros
¿QUIÉNES SON LOS JUECES Y QUÉ QUIEREN?
beneficios se fijan independientemente del esfuerzo, la calidad del
trabajo o cualquier otra norma basada en el desempeño. Son admi-
El juez Richard Posner nos proporciona respuestas parciales a es-
nistradores asalariados de un sistema sin fines de lucro. Posner opi-
tas dos preguntas y, en el proceso, coloca a los jueces bajo la rúbri-
na que, debido a que los jueces no pueden reclamar un dividendo
ca de la teoría de la decisión racional. Para Posner, los jueces son
monetario como los propietarios de una empresa con fines de lu-
por lo general "gente común y corriente". Al igual que en el caso de
cro, a que no se les compensa de acuerdo con la cantidad y calidad
otras personas comunes y corrientes para quienes la racionalidad
de su trabajo como a otros vendedores de servicios profesionales y
es una hipótesis de comportamiento perfectamente respetable, es
a que tienen una titularidad vitalicia, debería esperarse que, en pro-
adecuado suponer que los jueces son, también, racionales:
medio, no trabajasen tanto como los abogados de edad y talento
comparables. Matiza su opinión haciendo notar que los jueces fede-
La política, las amistades personales, la ideología y la buena suer- rales son nombrados por autoridades políticas y deben pasar por un
te desempeñan un papel demasiado importante en el nombra- proceso de confirmación a menudo riguroso, de tal suerte que es
miento de los jueces federales como para justificar que se trate al concebible que a través de esos filtros se les seleccione por su dili-
poder judicial como un conjunto de santos geniales milagrosa- gencia y otras manifestaciones de su compromiso con el trabajo.
mente inmunes al tirón de los intereses personales. Al tratar a los
Al destacar el hecho de que el trabajo de juzgar no tiene fines
jueces y magistrados como personas comunes y corrientes, mi en-
de lucro, Posner se encuentra en posición de afirmar que los jue-
foque los hace sujetos adecuados para el análisis de la economía,
ces no buscan incrementar al máximo sus beneficios; pero los ad-
pues los economistas no cuentan con una teoría del genio. Por lo
ministradores que no tienen fines de lucro no son un montón de
tanto, para el análisis económico es afortunado que las leyes sean
tarambanas carentes por completo de motivos. Posner alude a va-
hechas en su mayoría no por el pequeño puñado de grandes jue-
rios elementos que motivan la función de utilidad del juez en cuan-
ces sino por la gran masa de jueces comunes y corrientes... 6
to administrador sin fines de lucro: popularidad entre sus colegas
jueces, actuarios y otros empleados de los tribunales; prestigio en-
Para Posner, entonces, la cuestión reside en cómo conceptuar la ac-
tre la comunidad legal en particular y entre la política en general;
ción dejuzgar y otros comportamientos similaresen cuanto respuestas
reputación entre el m u n d o legal académico; historial (particular-
racionales al medio ambiente legal y político. Él sugiere varias "cate-
mente el deseo de que no revoque sus fallos un tribunal superior o
gorías" que captan diferentes aspectos del comportamiento judicial.

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la legislatura), etc.; y, sin duda alguna, todos esos elementos tie- nos hasta Aristóteles; pero también las valoran porque las conci-
nen algún efecto, pero Posner se muestra escéptico de que sean ben como atributos para el ascenso, por remotas que sean sus po-
las consideraciones principales del acto de juzgar. sibilidades. Sospechamos que, en el fondo de su corazón, muchos
Nosotros otorgaríamos un peso ligeramente mayor que Posner a jueces exageran probablemente su propia importancia y, por lo
la ambición. Como él sugiere, los administradores sin fines de lucro tanto, las probabilidades de que los parta un rayo.
son "personas comunes y corrientes", en el sentido de que hacen
su trabajo con la mirada puesta, al menos parcialmente, en prospe- La analogía de la votación
rar en su m u n d o (como lo conciban). El administrador de progra-
mas de la Fundación Mellon espera llegar a ser vicepresidente de Un segundo aspecto del comportamiento judicial que Posner su-
la Fundación Rockefeller y, después, quizá presidente de la Fun- braya se deriva del hecho de que mucho de lo que un juez hace se
dación Ford. El consejero estudiantil de un pequeño instituto de puede concebir como una votación. El emitir un juicio es, al me-
humanidades puede aspirar a ser consejero de Admisiones de la nos en parte, la emisión de un voto (por el demandante o el de-
universidad estatal y, después, tal vez consejero de Licenciatura de mandado). Como vimos en el capítulo 9, el votar en elecciones
alguna de las ocho universidades más prestigiosas del país. El di- generales es realmente difícil de racionalizar sobre una base ins-
rector local de una aerolínea puede abrigar la ambición de ascen- trumental, porque no es muy probable que un solo votante sea
der a través de esa burocracia a la dirección regional y, después, a la decisivo; sin embargo, los jueces son más similares a los legislado-
nacional. De la misma manera, los jueces "menores" esperan llegar res o a los presidentes de comisiones, en el sentido de que su parti-
a ser algún día jueces "superiores"; los jueces de distrito federales cipación tiene lugar en el marco de un grupo pequeño en donde
esperan el ascenso a alguno de los Tribunales de Apelación; y los las probabilidades de que sus decisiones sean de capital importan-
"grandes recomendadores" de Washington tienen siempre su lista de cia para un resultado son mayores. En realidad, algunos jueces cons-
jueces de los tribunales de apelación candidatos a la Suprema Corte. tituyen comisiones de un miembro (los jueces de distrito federales),
La ambición por el ascenso, entonces, es una norma que susti- otros son miembros de comisiones pequeñas (los jueces de apela-
tuye otras formas de compensación basadas en el desempeño, pero, ción federales normalmente forman una comisión de tres) y otros
como Posner lo hace notar, no puede ser una motivación muy fuer- más son miembros de comisiones de tamaño moderado (los magis-
te, porque las posibilidades de ascenso son remotas, aun en el caso trados de la Suprema Corte conforman una comisión de al menos
de los jueces con un desempeño verdaderamente alto. Quizá sea nueve miembros). Los miembros no representativos con una cohe-
más probable que el consejero estudiantil de un instituto de hu- rencia ideológica entre sí rara vez son de capital importancia en
manidades de alta calidad de la región central de Estados Unidos una comisión pequeña o de tamaño moderado, pero casi todos los
pueda llegar a ser el consejero de Admisiones de una de las ocho demás tienen grandes probabilidades de constituir el voto que afecte
universidades más prestigiosas de ese país, a que un juez de distri- el resultado, al menos en algún momento. Debido a que los jueces
to federal avance por la jerarquía judicial hasta la Suprema Corte no pueden tener la certeza sobre cuándo precisamente tendrán la
de Justicia. Por lo tanto, nuestra opinión es que cada uno de los posibilidad de crear o romper una mayoría, en lugar de ser un voto
jueces, como otros profesionales sin fines de lucro, racionaliza la secundario, pueden tener un incentivo en tratar de que sus deci-
energía y el compromiso que invierte en su trabajo por el deseo de siones sean "correctas" en función de sus creencias sobre la disposi-
popularidad, prestigio y reputación. Los jueces valoran esas cosas, ción apropiada de los casos; tal esfuerzo podría tener un beneficio.
en parte por su propio bien, porque distinguirnos entre nuestros Aun un juez que tuviese la posibilidad de ser de capital impor-
iguales y en el seno de nuestra comunidad forma parte de la natu- tancia en cierto caso podría no verse muy motivado por ello si el
raleza de todos los seres humanos, una perspectiva que va al me- caso de que se trate es una bagatela. Un voto basado en los méritos

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

de un caso —ya sea a favor del demandante o del demandado— confirma ampliamente nuestra afirmación en el sentido de que
tiene un efecto limitado. Una de las partes en el caso gana y la otra los jueces son actores enigmáticos de la vida política.
pierde. Nadie más resulta afectado por la decisión per se, pero los Creemos que la contribución más importante de Posner es su
jueces no sólo "votan" sobre quién debe ganar un caso determina- comprensión de que es difícil descifrar a los jueces, porque toda
do sino también, a través de los dictámenes que emiten, por qué debe relación entre su desempeño y su compensación ha sido atenuada
ganar un lado o el otro. Los jueces no sólo emiten votos, también por la titularidad vitalicia y el ingreso fijo. El problema con el aná-
deciden con ideas, conceptos sobre los hechos, sobre los princi- lisis de Posner es que (para crédito suyo) consideró la categoría
pios judiciales, sobre el razonamiento legal y sobre los valores mo- "juez" en toda su esplendorosa variedad. Si nuestra red hubiese
rales. Es más bien a través de los dictámenes que redactan, que de sido tan amplia en los modelos de políticos electos que presenta-
los votos que emiten, que los jueces pueden influir en un amplio mos en los capítulos anteriores, habríamos tenido que agrupar en
conjunto de intereses, ya que sus dictámenes sirven como norma el mismo conjunto a presidentes y senadores con jefes de policía
en el futuro a los jueces de tribunales menores en casos similares. 7 de condado, valuadores municipales y perreros del ayuntamiento.
Sin duda alguna, cualquier hipótesis simple sobre la motivación
Las analogías del espectador y el jugador —como incrementar al máximo las probabilidades de ser reelec-
to— habría obtenido una calificación mucho menor que la que
Otro tipo que Posner explora es el del juez como espectador, alguien obtiene cuando centramos nuestra atención principal en los polí-
que se sienta en un teatro o arena deportiva o, simplemente, en una ticos profesionales que dominan nuestras instituciones naciona-
silla cómoda con una novela de misterio en el regazo. En este caso, les. De manera similar, creemos que un punto de partida adecuado
el punto de vista de Posner no es el del juez como alguien pasivo, para tratar de sondear el poder judicial es centrar la atención en
sino más bien como el de alguien activamente comprometido con aquellos jueces que son "jugadores" en el juego político en gene-
el drama que tiene lugar, que se identifica con un o o más de los ral, precisamente porque ellos sí tienen ambiciones, tanto respec-
participantes y da vueltas a las ambigüedades morales que plantea to a su carrera como a su percepción de la ley. Así como nuestros
el drama. El juez como jugador, por otra parte, se encuentra en un modelos de políticos electos son más adecuados para aquellos que
plano legalmente más activo que el del espectador: como partici- han alcanzado el pináculo político —congresistas, senadores, pre-
pante real en el drama que se desarrolla. Según la interpretación sidentes y aquellos que quieren llegar a ser un o de ellos—, ahora
de Posner, a medida que avanza un caso legal, el juez, en cualquie- queremos centrar nuestra atención en los jueces de estatura com-
ra de esos papeles, busca desentrañar los hechos que se desplie- parable. A esos jueces, podemos considerarlos esencialmente, como
gan ante él y relacionarlos con los principios legales moralmente legisladores con toga.
apropiados (determinados por la brújula moral del propio juez).
Como un jugador de cartas, el juez deriva placer simplemente de Los legisladores con toga
su participación en el juego.
En muchos modelos de política legislativa, se considera que los
Entonces, ¿qué quieren los jueces? legisladores están orientados hada la política. En el modelo espacial
(descrito en el capítulo 5), por ejemplo, un legislador (o, en el
Al considerar las diferentes maneras de reflexionar sobre los moti- capítulo 16, un partido político) se caracteriza por una política ideal
vos de los jueces y eliminar los motivos que permiten teorizar so- y por preferencias que disminuyen a medida que se desplaza
bre los emprendedores y los políticos (como el incremento al espacialmente más lejos de su política ideal. Para los propósitos del
máximo de los beneficios y la ambición de la reelección), Posner modelo, a m e n u d o es innecesario identificar por qué el legislador

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 LAS FÓRMULAS DE I A POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

posee ciertas preferencias en particular; pero, si abrimos la cortina, difícil discernir por adelantado los casos que tendrán grandes con-
por así decirlo, y especulamos respecto a por qué los legisladores secuencias; por lo tanto, al menos como una primera aproximación,
tienen las preferencias que tienen, por lo general hay dos respuestas. se puede plantear como hipótesis que los jueces con preferencias
La primera es que los políticos legislativos realmente se intere- políticas tratan cada caso como si fuera trascendental, ya sea direc-
san en la función de gobierno: en las políticas que busca el gobier- tamente sobre la política nacional, ya sea indirectamente sobre la
no y en la estrategia que lleva a esas decisiones. Ésa puede ser la manera como se interpretan subsecuentemente las leyes constitu-
motivación inicial para llegar a ser políticos en activo. En realidad, cionales o reglamentarias.
en la medida en que un político legislativo se interese en las polí- El anterior es un punto de vista radical sobre los jueces, con el
ticas porque tiene una visión relativamente bien definida del go- que se sentiría incómoda la mayoría de los que están en funciones
bierno, se le puede describir (sin intención peyorativa) como un (o que aspiran a ello en la comunidad legal en general). Se senti-
ideólogo o, en el peor de los casos, como un pensador. rían incómodos, creemos, porque esta concepción de los jueces
La segunda motivación de las preferencias políticas de un legis- los hace iguales a los políticos, opinión que están dispuestos a re-
lador es la ambición política. Según este punto de vista, al legisla- chazar, lo cual nos parece una actitud más bien remilgosa; ade-
dor pueden no interesarle mucho las políticas per se, pero sí le más, no es símbolo de deshonor el ser asociado con el hecho de
interesa proteger su flanco político del ataque de sus oponentes y, querer ejercer un efecto en la vida política de la comunidad, ya
para hacerlo, trata de lograr ciertos objetivos a nombre de sus elec- sea por razones ideológicas o de carrera. A fin de cuentas, este
tores. Es el agente fiel que sirve a los intereses de sus electores punto de vista sobre los jueces llega a ser convincente si nos lleva a
presentes o de un electorado más amplio hacia el cual lo dirigen una comprensión interesante de la manera como funciona la polí-
sus ambiciones. tica; y afirmamos que la concepción de los jueces como legisladores
Así, podemos considerar que, al igual que los legisladores, los con toga tiene precisamente ese potencial, lo cual desarrollare-
jueces tienen preferencias políticas. Como los tribunales superio- mos en la siguiente sección.
res no simplemente resuelven disputas entre las partes de un caso
sino, algo que es más significativo, también dan forma al ámbito
legal en el que interactúan millones de ciudadanos particulares y
CASO 23. ¿EL MEJOR JUEZ QUE EL DINERO PUEDA COMPRAR?
en el que ejercen sus facultades miles de funcionarios públicos,
dichos tribunales son de capital importancia para la formación y
ejecución de las políticas públicas. En consecuencia, los jueces de Sir Francis Bacon, u n o de los grandes filósofos, científicos y
los tribunales superiores tienen la oportunidad de afectar la con- especialistas en derecho en la historia inglesa, fue acusado
dición del público. Simplemente no hay manera de negar, por ejem- de delitos cometidos en el desempeño de sus funciones des-
plo, la importantísima función que d e s e m p e ñ a r o n las cortes pués de haber alcanzado la posición judicial más alta en In-
federales después de la Segunda Guerra Mundial en la transfor- glaterra: Lord Canciller (presidente de la Cámara de los Lores
mación de Estados Unidos en una sociedad considerablemente y máxima autoridad judicial). La Cámara de los Comunes
más integrada y equitativa en lo que a la raza y el género respecta. determinó que había aceptado veintiocho sobornos. Bacon
Ahora bien, es evidente que no todos los casos llevados ante los defendió su posición con la siguiente afirmación: "Por lo ge-
tribunales tienen los mismos efectos trascendentales del caso Dred neral, acepto sobornos de ambas partes, a fin de que el dinero
Scott, poco antes de la Guerra Civil, o del de Brown vs. la Junta de sucio nunca pueda influir en mis decisiones". El Parlamento
Educación, poco antes de la revolución de los derechos civiles, pero, no cayó en el garlito y lo sentenció a la Torre de Londres,
dentro de un amplio margen, se puede afirmar que a menudo es donde permaneció hasta que el rey Jacobo lo perdonó.

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

LOS TRIBUNALES Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

| Ofrecemos esta pequeña estampa histórica sólo para aña-
dir credibilidad a nuestra afirmación de que se debería con-
cebir a los juristas de la misma manera que a otros políticos, Al concebir a los jueces como legisladores con toga, en realidad
con la misma variedad de motivos (salvo la ambición electo- estamos afirmando que, al igual que otros políticos, tienen prefe-
ral) que encontramos cuando pensamos en los legisladores, rencias sobre ciertas políticas que buscan poner en práctica. En
los ejecutivos y los burócratas. Las trampas y la corrupción, este momento no es necesario abundar mucho sobre el origen de
cosas que no nos chocan o sorprenden cuando las encontra- sus preferencias políticas, sólo decir que existen y proveen la moti-
mos ocasionalmente en el alboroto de la política real, son vación para la actividad judicial (en la última sección abundare-
indudablemente un factor también en la vida de los políti- mos un poco más sobre sus orígenes).
cos judiciales. En Estados Unidos, tanto a escala nacional como estatal, los
Sin embargo la ética legal, el temperamento judicial y la tribunales y los jueces son "jugadores" del juego de la política de-
cultura que se caracteriza a los tribunales y los jueces pare- bido a la separación de poderes. En esencia, esto quiere decir que
cen atenuar la relación entre la actividad judicial y el interés la rama del legislativo formula las políticas (definidas constitucio-
personal. Un examen de los Principios Judiciales de la Aso- nal e institucionalmente mediante un proceso legislativo); que la
ciación de Abogados de Estados Unidos ofrece los argumen- rama del ejecutivo las pone en ejecución (de acuerdo con proce-
tos al respecto. U n o de los principios, titulado "interés dimientos administrativos bien definidos y sujeta a la aprobación
personal", establece: "un juez debe abstenerse de llevar a cabo inicial del presidente o a la anulación legislativa de su veto); y que
o tomar parte en cualquier acto judicial en el que tenga inte- los tribunales, cuando se les solicita, dictaminan sobre la fidelidad
reses personales"; otro, titulado "independencia", establece: de la política legislada y puesta en ejecución, ya sea a la substancia
"un juez no debe dejarse influir por demandas partidarias, de la ley o a la propia Constitución. Es decir, los tribunales pueden
el clamor público o consideraciones de popularidad o noto- revocar un acto administrativo, ya sea porque excede las faculta-
riedad personales ni preocuparse por una crítica injusta". des otorgadas en la ley pertinente (razones legales), ya sea porque
¿Sirven de algo esos principios de comportamiento apro- la propia ley excede las facultades otorgadas a la legislatura por la
piado? La respuesta es probablemente sí, por lo que tal vez Constitución (razones constitucionales). Como antes lo hicimos
los políticos judiciales sean menos venales y corruptos que notar, si una coalición decisiva de la legislatura no está de acuerdo
sus compatriotas electos en las otras ramas del gobierno. La con la acción judicial, puede volver a redactar la legislación (si las
razón es que la violación de esos principios provee la base razones para revocarla fueron legales), o bien dar comienzo a una
para el despido; consecuentemente, los jueces que ambicio- enmienda constitucional que permita que la política revocada sea
nen seguir siéndolo observarán esos principios, garantizan- constitucionalmente adecuada (si las razones para revocarla origi-
do con ello que, en cuanto grupo, el poder judicial mantenga nalmente fueron constitucionales).
una estatura y prestigio en la opinión pública, que otros po- En cierto número de obras especializadas recientes, se ha bus-
líticos no disfrutan. Pero es probable que tales principios cado construir un modelo del poder judicial en el marco descrito
ofrezcan incentivos mucho más débiles para inducir a los más arriba. En los próximos párrafos ofreceremos al lector una
jueces a dejar su respectiva ideología fuera de la corte; y, en muestra de los análisis que emplean el modelo espacial unidimen-
este sentido, comparten con los políticos electos tanto los sional que describimos en el capítulo 5. Algunos de los autores se
motivos como la oportunidad para incluir sus propias creen- refieren a él como el análisis marksista, en honor de Brian Marks,
cias políticas en su actividad oficial. el primero en intentar incorporar el poder judicial en los modelos
espaciales de la decisión política. 8

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En esas obras se emplea cierto número de supuestos simplifica- rar que la política ideal y las preferencias de políticas del votante
dores, sobre todo para hacer menos compleja la presentación, pues mediano de la cámara representan las preferencias de la mayoría
la mayoría de los autores cree que una mayor complejidad no cam- en ella. En consecuencia, podemos suprimir los detalles de las pre-
biaría la idea central de las conclusiones. Para empezar, se da por ferencias de todos los legisladores y centrar nuestra atención ex-
sentado que es posible representar las opciones de política de cual- clusivamente en xRy x# los ideales del votante mediano de la Cámara
quier marco dado mediante un intervalo unidimensional, diga- de Representantes y el Senado, respectivamente. A través del mis-
mos [0, 100], en el que todos los actores —los poderes legislativo, mo razonamiento, para saber cómo decide la Suprema Corte, dado
ejecutivo y judicial— tienen preferencias de pico único. Así, los que también es una institución regida por la regla de la mayoría,
nueve magistrados de la Suprema Corte de Justicia tienen puntos necesitamos centrar nuestra atención únicamente en x„ el ideal
ideales en ese intervalo representados por x\ ..., x 9 , mientras que del magistrado mediano de la Corte. Finalmente, necesitamos to-
los puntos ideales de los 100 senadores están dados por xs\ ..., xm, mar en consideración el hecho de que, en la dimensión política
los de los 435 representantes por xR, ..., xR*5, y el del agente ejecu- de que se trata, existe una política de statu quo, x . Así, para poder
tivo del presidente por xA (pasaremos por alto las complejidades ver el efecto de la supervisión judicial en este marco simple, debe-
asociadas con el veto presidencial y su anulación). En el caso de mos centrar nuestra atención en x^ xp xR, xs y xA. Estos cinco
cada uno de los actores, las preferencias son las más altas en sus "parámetros" determinarán la política que resulte en cualquier
respectivas políticas ideales y disminuyen a medida que la política aplicación específica, una vez que conozcamos la secuencia en que
se aleja hacia la izquierda o hacia la derecha del punto ideal. Se se despliega el comportamiento.
puede considerar que aquellos con puntos ideales cercanos a 0 se
encuentran en el extremo liberal de la opinión, mientras que aque- Al inicio de cualquier jugada del juego de la política, damos
llos con puntos ideales cercanos a 100 se encuentran en el extre- por supuesto que se encuentra en vigor una decisión legislativa de
mo conservador. Así, para p o n e r un ejemplo muy conocido statu quo, x' el resultado de las anteriores repeticiones del juego.
comúnmente, si se considerara que la dimensión [0, 100] caracte-
riza las políticas de discriminación positiva, los jueces, legisladores
y administradores que favorecieran el que se reservaran los pues-
tos y recursos destinados a las minorías (asignaciones, cuotas) ten- CUADRO 4

drían puntos ideales hacia el extremo cero del continuo, mientras SECUENCIA DEL JUEGO DE LA POLÍTICA
que aquellos que favorecieran políticas de extensión de los servi-
Etapa Jugador Acción
cios y beneficios y otras políticas de expansión del conjunto de
0 Política x en vigor
elegibles, así como el uso de la raza como un factor de "ajuste",
tendrían puntos ideales en alguna parte del centro del continuo; y 1 Agente administrativo Ejecuta la política A
aquellos que se opusieran a la discriminación positiva tendrían 2 Suprema Corte Revoca A o la deja en vigor; si
puntos ideales apiñados cerca del punto extremo 100. la revoca, entonces denomina
Aunque, como vimos en los capítulos anteriores, cada cámara
/ a la nueva política
de la legislatura es orgánicamente compleja, con el propósito de
hacer manejables las cosas, damos por supuesto que son institu- 3 Legislatura Si está insatisfecha con la
ciones simples que se rigen por la regla de la mayoría. 9 Dado que política en vigor, selecciona
las preferencias son de pico único, el Teorema de Black del Votan-
una nueva política, L
te Mediano (véase el capítulo 5), nos dice que podemos conside-

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 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

El agente administrativo, ya sea el presidente en funciones o un política A = xR,ya que, de las más cercanas a su ideal, es la que no
burócrata con una titularidad prolongada, decide qué política eje- desencadenaría una respuesta legislativa, a pesar de la desviación
cutar, dada su decisión legislativa en vigor.10 La Suprema Corte burocrática; 11 pero la presencia de la Corte cambia sus cálculos.
decide entonces si revoca las acciones del agente. Aunque, como Supóngase que el ideal del magistrado mediano, xp estuviese
destacamos antes, la Suprema Corte puede recurrir a razones le- entre 0 y xA —como podría haber sido el caso en la época de la
gales o constitucionales, centraremos nuestra atención en las pri- Corte liberal de Earl Warren en cuestiones de discriminación po-
meras. Si la Corte declara que el acto del agente administrativo se sitiva—; la mayoría de la Corte no podría esperar mejorar xR, da-
encuentra fuera de los límites permisibles prescritos por la legisla- das sus preferencias, por lo que dejaría en vigor la política A = xR
ción, damos por supuesto que la opinión mayoritaria de la Corte ya puesta en ejecución. Y lo mismo haría también la legislatura,
puede declarar cualquier política que desee; en efecto, la Cor- como ya lo vimos. Así, dada cualquier Suprema Corte a la izquier-
te puede "legislar". Finalmente, si la Cámara de Representantes y da del ideal del agente burocrático, la acción de este último no se
el Senado en s conjunto no están satisfechos con el resultado del ve afectada. Mediante la misma lógica, una Corte más conservado-
proceso"—ya sea con el acto original del agente que la Corte deja ra, con el ideal del magistrado mediano en el intervalo [xA, xR],
en vigor o con la nueva política enunciada por la Corte—, enton- tendría una disposición similar; por lo que, una vez más, la deci-
ces pueden proponer una nueva legislación. De esa manera, es sión burocrática sería A = xR. En cada un o de los casos, a un obser-
posible estudiar la evolución de una política en el largo plazo; sin vador ingenuo le parecería que la Suprema Corte es intrascendente,
embargo, para nuestros propósitos en este caso, se trata de una lo cual, por supuesto, sería una inferencia incorrecta, puesto que
capa adicional de complejidad que no deseamos adoptar, por lo el agente adopta la decisión que adopta porque sabe que sus prefe-
que daremos por supuesto que, en la tercera etapa, si hay una nue- rencias concuerdan lo suficiente con las de la Corte para que los
va política legislativa, ésta se pone en ejecución automáticamente magistrados dejen en vigor su acción.
y el juego termina. En el cuadro 4 mostramos esta secuencia. ¿Qué ocurre cuando x se encuentra en el intervalo [xR, xs]7 Es
una circunstancia en la que, sin importar cuál sea la decisión bu-
rocrática, la Corte puede revocar la acción y adoptar su ideal,/= x„
ESQUEMA 25
como la nueva política. Dado que se encuentra dentro de su con-
ILUSTRACIÓN ESPACIAL DE LOS PARÁMETROS DEL JUEGO DE LA POLÍTICA j u n t o de equilibrio, la legislatura no reaccionará ante la nueva de-
terminación. Si al agente burocrático no le agrada que haya sido
0 X X
revocada su política, entonces preverá la jugada de la Corte y sim-
A R xQ xs 100
plemente adoptará A = x como su política; no puede hacer nada
mejor. Así, vemos que la presencia de un tribunal con un ideal
mediano dentro del conjunto de equilibrio del legislativo es un
freno a la desviación burocrática. Una vez más, no obstante, si el
Dada dicha secuencia, la distribución de los parámetros deter- agente actuara al final conforme a sus previsiones de las preferen-
minará la respuesta racional en cada etapa del proceso. Para ver el cias de la Corte, parecería como si. ésta fuese intrascendente, ya
modelo en acción, considérese la distribución dada en el esquema que quedaría en vigor la decisión del agente.
25. La política existente, x , está en equilibrio, puesto que se en- Finalmente, supóngase que x se encuentra a la derecha del se-
cuentra entre el ideal mediano de la Cámara de Representantes y nador mediano —en el intervalo [x^ 100]—, como bien puede
el del Senado. Si un agente administrativo no tuviera que preocu-
ser el caso en cuestiones de discriminación positiva de la Suprema
parse por la Suprema Corte, entonces pondría en ejecución la
Corte en la época de William H. Rehnquist; toda acción empren-

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LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

dida por el agente burocrático será revocada por la Corte, que CONCLUSIÓN
declarará la nueva política como / = xs. Esto es lo mejor que el
magistrado mediano podría esperar, ya que cualquier política más La concepción de los jueces como legisladores con toga es una
cercana a x desencadenaría una respuesta legislativa: alguna polí- manera extremadamente plausible de reflexionar sobre los acto-
tica en el intervalo [xR, xs], peor, desde la perspectiva del magistra- res judiciales en un régimen de separación de poderes. Para las
do mediano, que xr Desde luego, una respuesta adelantada del diferentes configuracione s de las preferencias, o b t e n e m o s
burócrata haría que éste declarara A = xs, con lo que la Corte per- implicaciones interesantes y a m e n u d o no tan obvias respecto a si
mitiría que entrara en vigor esa política. Aun cuando, por alguna habrá actividad judicial observable y dónde. En principio, es posi-
extraña razón, el burócrata pusiera en ejecución una política A a ble probar esas implicaciones comparándolas con las experiencias
la derecha de xs —incluso en la política ideal del magistrado mediano—, del m u n d o real; después de todo, de eso tratan las ciencias socia-
la Corte la revocaría y declararía/^ xr ¿Por qué? Si la Corte permi- les. El lector interesado puede desear jugar un poco con el esque-
m a 25, p a r a d e t e r m i n a r c ó m o se c o m p o r t a n los a g e n t e s
tiese que entrara en vigor esa política nominalmente más desea-
administrativos, los legisladores y los jueces de acuerdo con distri-
ble, entonces la legislatura entraría en acción con una legislación
buciones alternas de las preferencias.
correctiva, para producir finalmente una política menos deseable
Con todo, no podemos concluir este capítulo sin expresar cier-
que xs para el magistrado mediano de la Corte.
tas dudas acerca de tal concepción de los jueces. El poner a los
Este pequeño ejemplo difícilmente hace justicia al creciente
jueces a la par con los legisladores como jugadores estratégicos no
conjunto de obras que buscan integrar los tribunales al j u e g o
complace mucho a algunos estudiosos de la política judicial (véa-
intergubernamental de las políticas;12 no obstante, lo que nos trans-
se la referencia de Segal en la nota 8), que consideran al juez o
mite es que la función de los tribunales puede ser a m e n u do sutil
magistrado típico de los tribunales superiores como un jurista pro-
e inobservable. Como lo hemos visto, el comportamiento previsor
fesional que emite dictámenes acordes con una filosofía judicial
da sustento con frecuencia a la política de equilibrio de este juego. cuidadosamente elaborada. Los legisladores, presidentes y buró-
El agente burocrático pone en ejecución una política previendo cratas pueden actuar estratégicamente, pero no los juristas. Para
que, si la Corte o la legislatura consideran que así conviene a sus sostener este punto de vista, hacen mención al conjunto de dictá-
respectivos intereses, cualquiera de las dos puede actuar de mane- menes de los juristas y demuestran que frecuentemente hay una
ra correctiva después de los hechos. Si el agente toma en conside- congruencia entre ellos que parecería no concordar con una vi-
ración completamente tal previsión en sus propios cálculos, sión más estratégica. Aunque compartimos algunas de estas du-
entonces adoptará una decisión que no desencadene esas reaccio- das, debemos hacer notar que n o hay razón para creer que el
nes posteriores a los hechos. Consecuentemente, en muchas áreas comportamiento que acabamos de identificar es necesariamente
de políticas, la Corte será inactiva, no porque no tenga función incongruente con una visión estratégica. Como vimos en nuestro
que desempeñar, sino más bien porque otros participantes en el ejemplo de la sección anterior, cuando otros actores que se com-
juego ya se han adaptado a ella. Así, donde debemos esperar una portan estratégicamente interiorizan la respuesta potencial de la
participación previsora de la Corte es en esas áreas en las que han Suprema Corte, a m e n u do se adaptan a ésta y, de ese modo, re-
cambiado los parámetros pertinentes, pero otros jugadores no los mueven la necesidad de que los magistrados se comporten de esta
han observado o no han logrado reaccionar adecuadamente a ellos. manera. Lo que nos proporciona las bases para la visión del poder
judicial que hemos desarrollado en este capítulo, es el potencial de
la intervención estratégica y la creencia de otros políticos en que los
jueces se comportarán estratégicamente si los primeros no se adap-
tan a las preferencias de los segundos.

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En síntesis, es innegable el hecho de que los jueces y magistra-

rior de Justicia de Utah, quien hace la siguiente observación:
dos son personajes enigmáticos para la mayoría de las teorías de la
"La opinión ortodoxa sostiene que la legislatura hace las le-
decisión racional sobre la formulación de políticas. La disminu-
yes, los tribunales las interpretan y el Poder Ejecutivo las pone
ción de los incentivos que vinculan a los políticos judiciales con los
en vigor. Como la mayoría de las opiniones convencionales,
electorados a los que otros políticos están vinculados abre la puer-
esta sólo es parcialmente cierta. También los jueces hacen
ta a una variedad de hipótesis alternas sobre la motivación. En este
leyes. Lo hacen inevitablemente, al interpretar las leyes apro-
capítulo hemos revisado varias de ellas y desarrollamos una en cier-
badas por la legislatura, ya que la interpretación nunca pue-
to detalle: la hipótesis del legislador con toga. Sin importar cuál
de estar libre de decisiones iluminadas por el instinto creativo
sea la posición del lector sobre esta cuestión, esperamos haberlo
persuadido de que los tribunales son instituciones políticas esen- y motivadas por las preferencias personales". 1 El juez del Tri-
ciales en la elaboración intergubernamental de las leyes. bunal de Apelaciones Federal de Circuito Howard T. Markey
agrega: "Todas las personas tienen valores de algún tipo, y
los jueces son personas. Una persona totalmente carente de
valores sería un robot, un autómata". Y continúa: "Sería in-
sensato pretender que ni un solo juez federal ha considera-
CASO 24. REVISIÓN DE LOS LEGISLADORES CON TOGA do nunca, aun subconscientemente, que su función es una
facultad personal que lo autoriza a elaborar políticas. Los
En este capítulo hemos argumentado que es útil considerar elementos del cargo pueden llevar a una confusión de los
a los jueces como legisladores con toga, motivados por pre- términos 'nombrado' y 'ungido'. La tentación por 'hacer el
ferencias y metas ideológicas al igual que los otros políticos. bien' puede ser muy fuerte".**
Para evaluar esta hipótesis, podemos recurrir a los escritos Nosotros sólo añadiríamos que, precisamente porque es
de los propios jueces. inevitable, es muy difícil que sea algo por lo que se tuviese
La hipótesis de que, además de interpretar las leyes, los que estar avergonzado. De hecho, afirmaríamos que las le-
jueces formulan políticas es controversial. Robert Jackson, gislaturas delegan a m e n u do la función de elaboración de las
Magistrado de la Suprema Corte de Justicia de 1941 a 1954, leyes en los tribunales. En el capítulo 13 hicimos notar que
escribió: "Pocas acusaciones en contra de la Suprema Corte el aumento de las responsabilidades gubernamentales ha
se hacen con más vehemencia y se responden [por los miem- provocado que el Congreso ponga en práctica formas de vi-
bros de la Corte] con menos candor que aquella que adopta gilancia y ejecución del tipo "extintor de incendios"; en con-
decisiones políticas".* La falta de candor a la que Jackson secuencia, otorga a los ciudadanos y a los grupo s u n a
alude en las respuestas de los magistrados a esa acusación se categoría legal para resolver los detalles legislativos en los
debe, en nuestra opinión, a la presencia de más política de tribunales, donde los jueces son los arbitros últimos. De he-
la que a los magistrados les conviene admitir. Esta afirma- cho, el Congreso otorga a sabiendas a los jueces una gran
ción la sostiene Dalin H. Oaks, magistrado del Tribunal Supe-

+
Dalin H. Oaks, "When Judges Legislate", en Mark W. Cannon y David
* Robert H. Jackson, "The Supreme Court as a Political Institution", en M. O'Brien, coords., Views from the Bench: The Judiciary and
Alan F. Westin, coord., An Autobiography of the Supreme Court, ConstitutionalPolitics, Chatham House, Chatham, 1985, p. 147.
Macmillan, Nueva York, 1963, p. 360. " Howard T. Markey, "On the Cause and Treatment of Judicial Activism",
en Cannon y O'Brien, op. cit., pp. 285-288.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA

libertad sobre la manera como han de aplicarse las leyes. En 16. E L GABINETE DE GOBIERNO
este sentido, los jueces hacen política y, por lo tanto, son Y LA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA
legisladores con toga, no sólo porque sean "personas con
valores", sino también porque el Congreso ha alentado a los
tribunales a compartir su carga legislativa en un medio am- Puede parecer que una gran parte del material de este volumen
biente cada vez más complejo de elaboración de políticas. gira en torno a la vida política de Estados Unidos. Al describir los
métodos privados con que los individuos se organizan en clubes y
organizaciones con el propósito de cumplir propósitos colectivos
o los métodos públicos con que constituyen sus instituciones polí-
ticas oficiales, podemos haber transmitido inadvertidamente la
impresión de que no hemos hecho más que analizar la política
estadounidense; sin embargo, los problemas de la decisión en gru-
po, la acción colectiva y la política institucional no son exclusivos
del orden constitucional de ese país. Los estadounidenses no tie-
nen el monopolio de la votación, la determinación de la agenda o
la división y especialización del trabajo político, lo cual podemos
demostrar muy convincentemente recurriendo a los métodos con
que el resto del m u n d o democrático organiza su política pública.
En este capítulo final sobre las instituciones, haremos un rápi-
do recorrido por los arreglos institucionales de las democracias
parlamentarias. En lugar de separar el poder en distintas ramas de
gobierno, cada una de las cuales controla y equilibra a las otras,
como se hace en Estados Unidos, el m u n d o de la democracia par-
lamentaria se organiza conforme a un principio que hace énfasis
en la coordinación y la concentración de poder. Los libros de tex-
to se refieren a ese principio como la "fusión de poderes", en opo-
sición al estilo estadounidense de la "separación de poderes". Los
ejes de ese arreglo son la supremacía del Parlamento y la respon-
sabilidad del Ejecutivo político —el gabinete, gobierno o adminis-
tración— ante él.

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSIE Y MARK S. BONCHEK

E L MARCO PARLAMENTARIO política de Holanda, Alemania, Japón o Noruega, respectivamen-

te; cada Parlamento "elige" un gobierno para que actúe como el
Las instituciones electorales brazo ejecutivo del régimen. En consecuencia, necesitamos des-
cribir con precisión, por un lado, qué es un "gobierno" y, por el
El mejor lugar para empezar son las instituciones electorales. Las otro, cómo lo "elige" el Parlamento de un país.
legislaturas estadounidenses, tanto las estatales como la federal, se Con unas cuantas excepciones que no nos detendremos a exa-
eligen de acuerdo con el principio del primero que obtenga la minar, el Poder Ejecutivo de una democracia parlamentaria es elec-
mayoría. Los candidatos legislativos hacen campaña en su distrito to por el Parlamento y se le denomina gobierno, aunque también se
por un escaño y el que obtiene una mayoría relativa de votos es le conoce como gabinete o consejo de ministros. Es un conjunto de
electo como representante de ese distrito. En el capítulo 7 hici- políticos experimentados, cada un o de los cuales es jefe de una
mos notar que este arreglo, que también se sigue en Gran Bretaña dependencia o ministerio de Estado. En casi todos los regímenes
y algunas otras de sus antiguas colonias, alienta la competencia en
parlamentarios, existen ministros de Finanzas, del Exterior, del In-
cada distrito electoral entre dos partidos o dos candidatos (Ley de
terior, de la Defensa, de la Justicia, de la Educación, del Medio
Duverger). Si se trata de los mismos dos partidos en cada distrito,
ambiente, etcétera.
entonces uno de ellos terminará con la mayoría legislativa.
En consecuencia, existe una división y especialización del tra-
Aunque, como acabamos de mencionar, algunos regímenes bajo en dos planos. En el primero, se distingue entre la legislatura
parlamentarios como Gran Bretaña eligen a sus legisladores de y el Ejecutivo. Para empezar, la legislatura elige al Ejecutivo, lo
esa manera, la gran mayoría de esos regímenes, en particular los mantiene en funciones o lo reemplaza con un o diferente y exami-
de Europa continental (incluidas las democracias emergentes de na diversas legislaciones, la más importante de las cuales es el pre-
Europa del Este), lo hacen de acuerdo con una de varias fórmulas supuesto anual. 2 Analizaremos estas características brevemente. El
de representación proporcional. 1 Existe una enorme variedad en segundo plano de división y especialización del trabajo se encuen-
los detalles específicos de la representación proporcional, pero, tra en el gobierno mismo. De una manera muy semejante a los
como sean puestos en práctica, esos arreglos tienden a producir arreglos relacionados con las comisiones del Congreso estadouni-
parlamentos en los que están representados muchos partidos. De
dense, cada ministro de Estado tiene jurisdicción sobre cierta di-
hecho, debido a que los asientos en el parlamento se distribuyen
mensión específica de la política pública, llamada cartera ministerial
entre muchos partidos, en lugar de sólo dos, es raro que un solo
En esa esfera, el ministro y los servidores públicos cuentan con
partido tenga el mando de una mayoría. Así, con excepción de
considerables facultades discrecionales para interpretar la autori-
Inglaterra y algunos otros países en los que un solo partido detenta
dad reglamentaria y poner en ejecución la política pública.
la mayoría parlamentaria, en la mayoría de las democracias parla-
Otra manera de reflexionar sobre ese arreglo es como una ca-
mentarias es necesario emprender negociaciones multipartidistas
dena de relaciones entre mandante y agente: en su calidad de
para organizar el gobierno.
mandante, el Parlamento delega la autoridad ejecutiva en un agen-
te colectivo, el gabinete. Este último, en su calidad de mandante a
Los convenios gubernamentales su vez, delega una autoridad discrecional sobre varias jurisdiccio-
nes políticas en sus agentes; a saber: los ministros del gabinete en
En los regímenes parlamentarios existe también la división y espe- particular. Para controlar a sus agentes y coordinar sus activida-
cialización del trabajo. La Cámara de los Comunes no dirige la des, el gabinete emplea diversos mecanismos anteriores y poste-
política británica; tampoco la Tweede Kamer holandesa ni el Bundes- riores a los hechos; por lo general, u n miembro del gabinete
tag alemán ni la Dieta japonesa o el Storting noruego dirigen la desempeña la función de policía y conductor: el primer ministro.

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 LAS FÓRMUIAS DK IA POLÍTICA

KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

De manera similar, para controlar a su agente, el Parlamento tam-
bién ejerce la autoridad anterior y posterior a los hechos. Nos re- haber una votación de investidura formal con la que una mayoría
ferimos a esa autoridad como la facultad de "hacer y deshacer parlamentaria aprueba ceremoniosamente al nuevo gobierno; en
gobiernos", ya que, para empezar, el Parlamento vota por un gabi- otros, el jefe del Estado (el rey, la reina, el presidente o la presi-
nete que toma posesión del gobierno y, si no le agrada su desem- denta) anuncia simplemente el nuevo gobierno. En todos esos
p e ñ o posterior a los hechos, p u e d e votar por suspender sus casos, el nuevo gobierno está sujeto a la discreción del Congreso;
funciones y reemplazarlo con un gabinete alterno. 3
este último puede tomar en consideración en todo momento una
moción de desconfianza en el gobierno, que usualmente hace algún
El proceso deformación del gobierno político de un partido de oposición; si se aprueba la moción, en-
tonces el gobierno debe renunciar y se inicia nuevamente el pro-
Una secuencia típica de acontecimientos en un ciclo de una de- ceso de formación de otro gobierno. 5 Al mismo tiempo, el propio
mocracia parlamentaria se inicia con un suceso que la desencade- gobierno puede hacer una moción por un voto de confianza', o anexarla
na, como unas elecciones. Cuando un nuevo Parlamento se reúne, a un proyecto de ley importante que envía al Congreso. Si la mo-
es frecuente que haya cierto número de partidos representados ción o el proyecto de ley resultan vencidos, entonces el gobierno
en él, ninguno de los cuales tiene por sí solo el control de una está obligado a renunciar. 6
mayoría de votos. Cada partido tiene una dotación, que consiste en Así, el proceso de formación del gobierno termina con la crea-
cierto número de escaños bajo su control, y un conjunto de priori- ción de un o nuevo: un nuevo conjunto de administradores de las
dades y posiciones políticas sobre las cuales ha basado su campaña diferentes dependencias del Estado; pero, ¿cómo se inicia? Nor-
electoral. 4 En el momento de su primera reunión, hay un gobier-
malmente, cuando se reúne un nuevo Parlamento o cuando un
no en funciones: el gabinete que estaba dirigiendo el país justo
gobierno en funciones resulta derrotado mediante el procedimien-
antes de las elecciones. El primer punto del orden de la agenda
to del voto de confianza o renuncia por cualquier razón, el jefe del
que enfrenta el nuevo parlamento es si retiene al gabinete del statu
Estado nombra a un político destacado, llamado formador, para que
quo o lo reemplaza con uno nuevo. Si la fortuna política de los
trate de montar un nuevo gobierno. En algunos países, ya sea la
diversos partidos ha cambiado como resultado de las elecciones,
Constitución, explícitamente, o los convenios constitucionales,
es muy probable que seleccione un nuevo gabinete, un o que refle-
implícitamente, restringen las facultades discrecionales del jefe de
je mejor el equilibrio de fuerzas políticas del nuevo parlamento;
Estado, quien, por ejemplo, debe permitir que primero fracase el
pero, en virtud de que ningún partido es una mayoría por dere-
primer ministro del gobierno anterior en lá formación del nuevo
cho propio, el nuevo gobierno tendrá que reflejar las preferencias
gobierno o que el líder del partido con más miembros en el nuevo
de una coalición de partidos. La formación del gobierno exige la
parlamento haga primero un intento. En otros casos, el jefe de
construcción de coaliciones.
Estado está en libertad de escoger a quien quiera como formador
Cualquiera que observe ese proceso, al menos la parte que no (en algunas circunstancias, el jefe de Estado nombra a un informa-
se lleva a cabo tras puertas cerradas, sabe cuándo ha llegado a su dor—un estadista respetado sin un interés personal en el asunto—
fin: cuando una mayoría parlamentaria permite que un nuevo con- para que consulte ampliamente a la comunidad política y después
junto de políticos experimentados tome las riendas de cada uno le aconseje a quién nombrar como formador). El formador negocia
de los ministerios de Estado. La transición se anuncia por lo gene- con otras partes para definir una distribución de carteras ministe-
ral con bombos y platillos, incluida una conferencia de prensa, en riales entre los partidos políticos —un gobierno— que una mayo-
la que los nuevos ministros "se presentan al público" y anuncian ría parlamentaria esté dispuesta a apoyar. De los partidos que
sus metas políticas. En algunos regímenes parlamentarios, debe reciben un asiento en la mesa del gabinete (mediante la asigna-
ción de una cartera ministerial) se dice que son partidos de gobierno,
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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

mientras que de los que no quedan incluidos en el gobierno se

dice que son partidos de oposición (aunque algunos de ellos puedan dos de gobierno puede constituir una mayoría o un a minoría; en
prestar apoyo al gobierno en el Parlamento). Examinaremos bre- consecuencia, existen cuatro tipos diferentes de gobierno, cuya
vemente este proceso, así como los motivos que lo impulsan. frecuencia relativa en Europa desde 1945 consignamos entre pa-
Una vez en funciones, el nuevo gobierno ejerce sus funciones. réntesis.
Cada ministro atiende la administración cotidiana con los servido- Los gobiernos unificados, que se dieron poco más de una vez
res civiles de más antigüedad de su ministerio y, j u n t o con otros por cada ocho gobiernos durante el periodo estudiado, fueron
ministros, se reúne regularmente en el gabinete para formular y formados por partidos que ganaron categóricamente un a mayo-
coordinar la política gubernamental general. Ello entraña no sólo ría parlamentaria. Se trata de un acontecimiento relativamente
la puesta en ejecución de la política existente sino también la for- raro que ocurre con frecuencia en Gran Bretaña y sólo ocasional-
mulación de nuevas políticas; y esto último significa que el gobier- mente en los demás países de Europa. En ese caso, el partido ma-
no necesita tener un firme control de la política parlamentaria, yoritario vota para sí mismo todas las carteras del gabinete. La única
determinando la agenda del Parlamento y asegurándose que éste amenaza grave para esas "aplanadoras" son las facciones en el seno
acate la disciplina. Como vemos, existe una tensión política entre del partido. Si es lo suficientemente numerosa, un a facción del
el gobierno y el Parlamento, si bien el primero es el que se en- partido mayoritario puede hacer caer al gobierno al dejarlo solo
cuentra en el asiento del conductor, debido a su control sobre la en un a votación clave.7
administración cotidiana de los asuntos políticos; pero, ya que,
para empezar, el segundo es quien "hace" al gobierno, también
puede "deshacerlo". En resumen, el gobierno gobierna sujeto a
que logre mantener la confianza del Parlamento.
CUADRO 5. FORMAS DE GOBIERNO PARLAMENTARIO*

U N A INUSITADA COLECCIÓN DE GOBIERNOS

Partidos de gobierno en el Parlamento

En el Congreso de Estados Unidos, el partido que obtiene la ma- Mayoría Minoría

yoría de escaños en la Cámara de que se trate organiza la Cámara Partido único Unificada Minoría de un
de Representantes y el Senado; en la época moderna, siempre ocu- (.134) solo partido (0.238)
rre que u n o de dos partidos, ya sea el demócrata, ya el republica-
Ejecutivo
no, gane una mayoría en las cámaras (aunque no siempre fue así,
en particular en los primeros tiempos de la experiencia constitu- Coalición Mayoría de varios Minoría de varios
cional estadounidense). En cambio, el proceso de formación del partidos (0.500) partidos (0.128)
gobierno en las democracias parlamentarias brevemente descrito
en las páginas anteriores da como resultado gobiernos de una gran
variedad de formas y tamaños (cuadro 5).
Por una parte, el número de partidos representados en la mesa * Los datos de las celdas muestran la proporción de cada tipo como la
del gabinete puede ser u n o o muchos, en cuyo caso, el Ejecutivo determinó Strom para una muestra de democracias parlamentarias oc-
es un solo partido o una coalición, respectivamente; por otra par- cidentales de 1945 a 1982.
Fuente: Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule, Nueva
te, el número de asientos del parlamento que controlan los parti- York, The Cambridge University Press, 1990, p. 61.

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LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

Algo que es mucho más común y que ha ocurrido aproximada- ble que los partidarios de los partidos derechista y religioso se opon-
mente la mitad de las veces durante la posguerra es un gabinete gan a todas las opciones que los izquierdistas prefieran, antes que
compuesto por varios partidos que controlan conjuntamente una a los de a un gobierno minoritario socialdemócrata; mientras que,
mayoría parlamentaria. Esos gobiernos de coalición entre varios por su parte, los izquierdistas se opondrán a todas las opciones
partidos necesitan controlar a sus bases para poder mantenerse que los conservadores prefieran antes que a los socialdemócratas.
en funciones, y por lo general son suficientes las herramientas co- La mayoría de oposición simplemente no puede ponerse de acuer-
munes de la disciplina partidista para llevar a cabo la tarea. Si un do, lo que permite que los socialdemócratas sobrevivan en funcio-
diputado o diputada de la bancada amenazara con "salirse del re- nes, aun cuando constituyan la minoría parlamentaria. No se trata de
dil", podría encontrarse con que sus perspectivas de carrera parla- una posibilidad completamente rara y, como lo sugieren las prue-
mentaria se han vuelto sombrías repentinamente, para no hablar bas consignadas en el cuadro 5, algo así ocurre casi en 25 por cien-
del hecho de que su partido rehusaría darle apoyo en las siguien- to de las veces en las democracias parlamentarias occidentales.
tes elecciones. Para completar el cuadro, aproximadamente un o de cada ocho
Una amenaza más grave para esos gobiernos es que, durante su gobiernos occidentales de la posguerra ha sido uno de coalición
ejercicio, un o o más de los partidos de la coalición deje de sentirse cuyos miembros no controlaban la mayoría parlamentaria. Por lo
satisfecho y renuncie, fundamentalmente para unirse a la oposi- general, se trata de coaliciones de centroizquierda o centroderecha
ción y hacer caer al gobierno. 8 Poco antes de retirarse de un go- que, como los gobiernos de minoría de partido único, descritos en el
bierno en funciones con el propósito de derrotarlo, un o de los párrafo anterior, dividen a la oposición.
partidos puede insistir en una reasignación de carteras. Si, por Antes de pasar al análisis de la formación del gobierno, vale la
ejemplo, los resultados de las encuestas recientes sugieren que la pena mencionar que los estadounidenses se deprimen a m e n u do
popularidad de uno de los partidos de gobierno menores está au- por u n fenómeno al que se denomina convencionalmente gobier-
mentando a expensas de la de un o de los grandes, puede insistir no dividido-, es decir, una situación en la que un partido, digamos el
en una reorganización del gabinete mediante la cual reciba más carte- Partido Demócrata, obtiene la Casa Blanca, pero los republicanos
ras o más carteras importantes. controlan u n a o ambas cámaras legislativas. Los entendidos de
Un gobierno de minoría departido único suena bastante extraño Washington, D.C., afirman que se trata de una fórmula paralizan-
a los oídos de los estadounidenses (aunque pronto haremos ver al te, ya que las mayoritarias partidistas de las diferentes ramas del
lector que están más familiarizados con él de lo que creen); en gobierno impiden que pase algo. 9 Esos entendidos lanzan frecuen-
éste un partido recibe todas las carteras del gabinete, aunque no temente una mirada seductora a través del Atlántico, alabando las
tenga u n a mayoría de escaños p a r l a m e n t a r i o s . G o b i e r n a a ventajas del gobierno parlamentario; sin embargo, los datos del
regañadientes de una oposición que, combinada, controla la ma- cuadro 5 sugieren que los regímenes parlamentarios son también
yoría de asientos parlamentarios. ¿Cómo puede ser esto? Como muy propensos al gobierno dividido. Los gobiernos de coalición
pronto lo demostraremos, puede mantenerse en funciones por- mayoritaria de varios partidos son los que controlan una mayoría
que, aunque la oposición sea una mayoría, ésta no logra ponerse parlamentaria, sin embargo también se presenta el gobierno divi-
de acuerdo sobre otra opción preferible. Imaginemos un gran dido en el seno del Ejecutivo. Los gobiernos minoritarios de parti-
partido socialdemócrata —ligeramente a la izquierda del centro— do único tienen un gobierno unificado, pero, a falta de una mayoría
que controla, digamos, 40 por ciento de los escaños parlamenta- en el Parlamento, también están divididos, exactamente de la mis-
rios y enfrenta a un partido de izquierda radical, un partido de ma manera que lo están a m e n u do los estadounidenses: un Ejecu-
derecha extremista y un partido religioso, que controlan aproxi- tivo cuyo partido carece de mayoría legislativa (así, a pesar de que
madamente 20 por ciento de los escaños cada uno. Es muy proba- suene muy extraño en los oídos de los estadounidenses, los go-

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biernos minoritarios de partido único son estructuralmente idén- son un partido socialdemócrata clásico: inclinado a la izquierda
ticos a los gobiernos divididos con los que han tenido experien- en cuestiones económicas, pacifista en la esfera exterior y progre-
cias frecuentes). Los gobiernos de coalición minoritaria están sista en materia social. Los Demócratas Libres son un partido libe-
divididos tanto en el seno del Ejecutivo como en la legislatura. En ral: orientados hacia el libre mercado en cuestiones económicas,
realidad, la experiencia parlamentaria europea sugiere que los moderados en política exterior y progresistas en materia social.
gobiernos divididos se presentan aproximadamente una de cada Los Verdes, en fin, están más inclinados a la izquierda que los So-
ocho veces, una proporción prácticamente igual a la experiencia cialdemócratas en cuestiones económicas y exteriores y son más
estadounidense posterior a la segunda guerra mundial. El gobier- progresistas que los Demócratas Libres en materia social.
no parlamentario, en síntesis, n o es el remedio para un gobierno En primer lugar, aunque el total de escaños de cada partido
dividido. varió año con año, la estructura estratégica de Alemania no lo hizo;
específicamente, ningún partido obtuvo una mayoría categórica
de asientos. En segundo lugar, los Demócrata Cristianos eran lo
ANÁLISIS DE LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO suficientemente numerosos como para poder formar una mayo-
ría con cualquiera de los otros tres partidos. En tercer lugar, una
Ahora veremos cómo se forman realmente los diferentes tipos de mayoría que excluyera a los Demócrata Cristianos requería que
gobiernos. En las democracias parlamentarias, la formación es un todos los partidos restantes formaran una coalición. Así, el conjun-
tema que ha sido estudiado analíticamente durante más de treinta to de coaliciones mayoritarias posibles en el Bundestag durante ese
años. Los especialistas han producido una voluminosa bibliogra- periodo incluía las siguientes:
fía y no podremos explorar todos sus recovecos, 10 por lo que, en
lugar de ello, desarrollaremos un ejemplo en detalle. En el ejem- • DC-SD
plo tipificamos muchas de las posibilidades que se encuentran en • DC-DL
el mundo real, pero difícilmente es un ejemplo típico, ya que el •DC-V
m u n d o real c o m p r e n d e u n a e n o r m e cantidad de variaciones • SD-DL-V
(como lo sugiere el cuadro 5); sin embargo, nuestro propósito no
es tanto presentar al lector un modelo completo de la formación y cualquiera de las anteriores con un partido adicional.
del gobierno cuanto mostrarle cómo piensan los políticos racio- Un gobierno (o gabinete), recuérdese, es u n a distribución de
nales a través de las muchas variantes del juego de la formación del carteras ministeriales entre los partidos (más precisamente, entre
gobierno con el propósito de alcanzar sus objetivos con eficacia. políticos partidistas experimentados). Supóngase que el gabinete
en el gobierno sólo estuviese compuesto de dos ministerios clave:
El ejemplo alemán: la organización básica Finanzas (F) y Asuntos Exteriores (AE). En la esquema 26 mostra-
mos la lista de todos los gobiernos alemanes posibles con esos mi-
En Alemania, a través de toda la década de los ochenta y parte de nisterios. Hay cuatro formas de asignar la cartera de Finanzas a un
la de los noventa, cuatro partidos obtuvieron escaños en el Bundes- partido y, por cada una de ellas, cuatro maneras de asignar la car-
tag, el parlamento alemán: los Demócrata Cristianos (DC), los So- tera de Asuntos Exteriores, lo que arroja un total de dieciséis go-
cialdemócratas (SD), los Demócratas Libres (DL) y los Verdes (V). biernos posibles. 11
Los Demócrata Cristianos son un partido conservador clásico de En el caso que analizamos, entonces, hay cuatro coaliciones
centro: pro capitalista en cuestiones económicas, activo en políti- mayoritarias posibles en el Bundestag (las antes listadas) y dieciséis
ca exterior y tradicional en materia social. Los Socialdemócratas gobiernos posibles (los mostrados en el esquema 26). Necesita-

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LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA

El ejemplo alemán (continuación):

ESQUEMA 26 preferencias de los partidos y preferencias mayoritarias
ASIGNACIÓN POSIBLE DE CARTERAS EN EL BUNDESTAG
Ahora necesitamos tomar en consideración la manera como cada
partido (y, en última instancia, cada mayoría parlamentaría) eva-
Partido con la cartera de lúa cada un o de los diesiséis gobiernos del esquema 26. No existe
Finanzas una respuesta correcta a esta cuestión, ya que la evaluación que
Asuntos exteriores |
haga un partido de un gobierno en particular depende de lo que
1. DC DC le interese. En la literatura sobre la formación del gobierno, se
2. DC SD han contemplado seriamente dos hipótesis sobre la motivación.
3. DC DL
4. LA BÚSQUEDA DE CARGOS. En la primera de esas hipótesis, la motiva-
DC V
ción de la búsqueda de cargos, se da por sentado que a los parti-
5. SD DC dos sólo les interesa obtener el gobierno. Así, al observar las
6. SD SD posibilidades en el esquema 26, a los Demócrata Cristianos les gus-
7. SD DL tará más el gobierno 1, en el que obtienen ambas carteras. Si están
8. más interesados en las cuestiones financieras que en los asuntos
SD V exteriores (y eso es lo que supondremos de todos los partidos para
9. DL DC facilitar la argumentación), sus siguientes preferencias serán los
10. DL SD gobiernos 2, 3 y 4 (a las cuales son indiferentes), con los que obtie-
11. DL nen la cartera de finanzas y algún otro partido la de asuntos exte-
DL
riores. Sus siguientes preferencias serán los gobiernos 5,9 y 13, en
12. DL V los que obtienen la cartera de asuntos exteriores y algún otro par-
13. V CD tido obtiene la de finanzas; también en este caso, son indiferentes
14. V SD a cualquiera de esos tres gobiernos. Finalmente, preferirán en úl-
1 15. V timo lugar (y les serán indiferentes) los gobiernos 6, 7, 8, 10, 11,
DL
12, 14, 15 y 16, de los que están completamente excluidos. En el
16. V V esquema 27 mostramos las preferencias en la búsqueda de cargos
de cada un o de los cuatro partidos.
Como ya sabemos qué combinaciones de partidos constituyen
las mayorías en el Bundestag (la lista de la pág. 426), podemos cal-
cular las preferencias mayoritarias por los dieciséis gobiernos po-
mos mantener la distinción entre esas entidades, ya que queremos
sibles a partir de las preferencias individuales; por ejemplo: la
saber qué partidos están en el gobierno, así como qué partidos del
parlamento apoyan a ese gobierno, situaciones que no son necesa- mayoría DC-DL prefiere el gobierno 3 (DC obtiene finanzas y DL,
riamente equivalentes. asuntos exteriores) al gobierno 6 (SD obtiene ambas carteras), ya
que el 3 está clasificado por encima del 6 en los órdenes de prefe-
rencias de ambos partidos. Examinar los dieciséis gobiernos para
ver cómo los clasifican las mayorías es un poco tedioso y no es

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nada esclarecedor en este ejemplo en particular. Tedioso, porque

na espaciosa, un ejército de ayudantes deferentes, los servicios de
hay que cotejar 120 comparaciones de ese tipo (aunque una com-
una limusina tapizada en piel y los viajes frecuentes a emocionan-
putadora de una capacidad regular podría hacerlo en un abrir y
tes rincones del planeta, todo contribuye al encanto del cargo. La
cerrar de ojos); no es esclarecedor, porque como lo revela el es-
potencia de la motivación de la búsqueda del cargo para explicar
quema 27, existe una gran cantidad de indiferencia en las prefe-
los deseos de cada u n o de los políticos es indiscutible; pero los
rencias de los partidos, debido a que lo único que les preocupa es
políticos parlamentarios no son agentes completamente libres: son
si están o no en el gobierno. Por estas razones, damos por termi-
miembros de partidos que han sido electos para el Parlamento
nado en este punto nuestro análisis basado en la búsqueda de car-
gos, aunque el lector o lectora ahora sabe cómo lo podría llevar a para lograr cosas. Los líderes deben verificar los instintos codicio-
cabo (es una de esas "tareas" proverbiales que algún lector em- sos y otros motivos personales de los miembros más experimenta-
prendedor podría desear iniciar). dos de su partido para asegurarse de que no se pongan en riesgo
los propósitos partidistas.
En particular, nuestra conjetura es en el sentido de que una
LA BÚSQUEDA DE POLÍTICAS. La segunda hipótesis sobre la motivación,
consideración más convincente sobre los motivos deriva del he-
la de los partidos que buscan políticas, es más rica en posibilidades
cho de que los partidos sirven a electorados externos, producien-
y también, presuntamente, una conjetura más realista respecto al
do resultados que esos electorados desean a cambio de apoyo
comportamiento de los partidos, por lo que la exploraremos un
electoral. A los electorados externos realmente no les interesa el
poco más a fondo. No es necesario decir que los políticos ambicio-
que un político del partido sea miembro del gabinete o no; lo que
sos adoran las posibilidades de ascender a cargos altos. El fomento
sí les interesa son las acciones que realiza el gobierno en el poder.
del poder al ego, para no hablar de las comodidades de una ofici-
Siempre atentos a las consideraciones electorales y siempre cons-
cientes del hecho de que sus electorados son los mandantes de los
que el partido es agente, los líderes de los partidos buscan instalar
ESQUEMA 27.
gobiernos que tengan buena disposición hacia las políticas que
PREFERENCIAS DE LOS PARTIDOS ALEMANES EN LA BÚSQUEDA
esos electorados prefieren. Ello puede significar tener que hacer
DE CARGOS RESPECTO A LOS GOBIERNOS OPCIONALES*
presión para lograr que se nombre a algunos colegas del partido
como miembros del gabinete, aunque tal vez no. Así, a pesar del
DC SD DL V deseo que cada un o de los políticos tiene por el cargo, el sistema
partidista, la competencia electoral y la relación mandante-agente
{1} {6} {11} {16}
entre los partidos parlamentarios y sus electorados, refrenan y res-
{2, 3, 4} {5, 7, 8} {9, 10, 12} {13, 14, 15} tringen esa motivación. 12
{5,9,13} {2,10,14} {3,7,15} {4,8,12} Para analizar lo que comprende un análisis de la formación del
{6,7,8,10,11, {1,3,4,9,11, {1,2,4,5,6, {1,2,3,5,6, gobierno en función de la búsqueda de políticas, necesitamos sa-
ber, por un lado, por cuáles políticas quiere luchar un partido y, por
12,14,15,16} 12, 13, 14, 15, 16} 8, 13, 14, 16} 7, 9, 10, 11}
el otro, por cuáles políticas cree que luchan otros partidos. Para
facilitar nuestra tarea, recurrimos al modelo espacial, desarrolla-
* Los números de cada columna se refieren a los gobiernos en listados en do en el capítulo 5. Basándonos en la burda caracterización de los
el esquema 26. Un partido prefiere los gobiernos clasificados en los lu- partidos alemanes que hicimos antes en este capítulo, representa-
gares más altos de la lista a los clasificados en los lugares más bajos y es
indiferente a los gobiernos que se encuentran entre corchetes.
mos sus preferencias por las políticas en un mapa espacial bidi-
mensional (gráfica 21).

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LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA

Ahora ya podemos exponer con claridad lo que queremos de-

La dimensión horizontal representa la política económica, con la cir con la búsqueda de políticas. Si se le otorgan las facultades, un
izquierda radical situada a la izquierda y la derecha conservadora partido que busque ciertos objetivos pondrá en ejecución su polí-
a la derecha. La dimensión vertical describe la política exterior, tica ideal en las jurisdicciones en las que aplican esas facultades;
con la orientación más pacifista en el extremo inferior y la postura por lo tanto, el partido que obtenga ambas carteras pondrá en
internacional más activista en el extremo superior. Así, dadas las
práctica su punto ideal y el partido que obtenga una cartera pon-
preferencias de sus partidarios electorales, el Demócrata Cristiano
drá en ejecución el componente de su punto ideal que aplique a
es el partido más activista en el Bundestagen cuestiones de política
su jurisdicción. Así, si los Demócrata Cristianos forman un gobier-
exterior y el más conservador en asuntos económicos; el punto
no minoritario de partido único, pondrán en ejecución las políti-
negro j u n t o a su nombre sitúa la política "ideal" de los demócrata-
cas relacionadas con su punto ideal; si, por otra parte, forman un
cristianos en ambas dimensiones. Representamos a los otros tres
gobierno mayoritario de varios partidos con los demócratas libres
partidos de manera similar.
en el que ellos obtienen la cartera de finanzas y estos últimos la de
Damos por sentado que la dimensión horizontal se encuentra asuntos exteriores, entonces ese gobierno pondrá en práctica las
en la jurisdicción del Ministerio de Asuntos Exteriores; y supone- políticas asociadas con el punto identificado por la intersección
mos también —lo cual es un supuesto atrevido— que todos los de la línea horizontal que pasa a través del ideal de los Demócratas
partidos en el Bundestag saben que el partido que se asegure cada Libres y la línea vertical que pasa a través del ideal de los Demócra-
uno de los ministerios presionará por su política ideal en esa juris- ta Cristianos (el punto en el que tienen su origen los pétalos
dicción. 13
sombreados). Esto es, el gobierno DC-DL pondrá en práctica la
política económica ideal de los Demócrata Cristianos y la política
exterior ideal de los Demócratas Libres.

Conclusión del ejemplo alemán:

el equilibrio en la formación del gobierno

En la gráfica 21, las cuatro líneas horizontales y las cuatro vertica-

les que pasan a través de cada un o de los puntos ideales de los
partidos definen las políticas exterior y económica, respectivamen-
te, que cada un o de los cuatro partidos pondría en ejecución si se
asegurara la cartera pertinente del gabinete. Así, cada u n o de los
dieciséis gobiernos posibles (enlistados en el esquema 26) se aso-
cia con un o de los dieciséis puntos de la gráfica 21 definidos por la
intersección de una línea horizontal y una vertical; por ejemplo: el
punto en la intersección de la línea vertical que pasa por el ideal
de CD y la línea horizontal que pasa por el ideal de DL sitúa las
políticas del gobierno CD-DL, en el que los Demócrata Cristianos
obtienen la cartera de finanzas y los Demócratas Libres la de asun-
tos exteriores. Nos referimos a los dieciséis puntos así definidos
como la retícula de los gobiernos posibles.

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428
 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

Las políticas ideales no sólo definen las acciones que pondría perior izquierdo (uno es tan sólo ligeramente mayor que el otro)
en práctica un partido si se le otorgaran las facultades para hacerlo, y que reflejan las políticas que las mayorías DC-SD y DC-V del Bun-
también nos permiten caracterizar las preferencias de los parti- destagprefieren a las que pondría en práctica el gobierno DC-DL.
dos por otras políticas. Para simplificar, como en el capítulo 5, da- Una vez más, hay políticas que cada una de esas mayorías preferi-
remos por sentado que los partidos prefieren las políticas cercanas ría que se pusieran en práctica, pero no un gobierno (ningún punto
a su ideal a las más alejadas de él. Una vez hecho este supuesto, de la retícula) que lo haga. Finalmente, apenas visible, hay una
podemos analizar la viabilidad de los gobiernos alternativos, cada
porción sombreada que apunta hacia abajo y casi hacia el centro:
uno de los cuales es juzgado por los diversos partidos en el Bundes-
las políticas que prefiere la mayoría SD-DL-V del Bundestag Una
tag en función de las políticas por las que han votado.
vez más, esta mayoría no prefiere ningún gobierno al de DC-DL.
Considérese el gobierno DC-DL que acabamos de examinar (a En resumen, ninguna de las mayorías parlamentarias de la lista que
todo lo largo de este análisis, el partido nombrado en primer lu- vimos anteriormente prefiere ningún otro gobierno al de DC-DL. En el len-
gar obtiene la cartera de finanzas y el nombrado en segundo lugar guaje del capítulo 5, éste tiene un conjunto vencedor vado en compa-
la de asuntos exteriores). Para determinar cómo evalúan los De- ración con las quince opciones que el Bundestag podría considerar.
mócrata Cristianos ese gobierno, tracemos un círculo a través del Si ese gobierno se instalase y se dispusiese a poner en práctica el
punto DC-DL con el centro en el ideal de DC (como se muestra en ideal de los Demócrata Cristianos en política económica y el de los
la gráfica 21). Los Demócrata Cristianos son indiferentes a todos Demócratas Libres en política exterior, entonces constituiría un
los puntos del círculo y prefieren cualquier punto dentro de él equilibrio del proceso de formación del gobierno. Toda moción de
(porque cada punto está exactamente a la misma distancia del ideal desconfianza fracasaría, puesto que una mayoría del Bundestag no
de DC que el punto DC-DL y todos los puntos dentro del círculo aprobaría una mención de ese tipo, a menos que tuviese en mente un
están más cerca del ideal de DC que el punto DC-DL). El círculo gobierno alternativo para reemplazar al que estuviese en funciones.14
es una curva de indiferencia y el área dentro de él es un conjunto En realidad, es más bien sorprendente que exista tal equilibrio,
preferido a, en los términos utilizados en el capítulo 5. Obsérvese ya que, en los análisis espaciales multidimensionales, por lo general
que los únicos gobiernos que los democratacristianos prefieren al n o hay equilibrio de la regla de la mayoría (véase el capítulo 5). La
de DC-DL son el minoritario de partido único, en el que obtienen razón de que en este ejemplo lo haya es que únicamente estamos
ambas carteras, lo cual les permite poner en práctica su punto tomando en consideración los dieciséis puntos de la retícula, no todo
ideal, y el de DL-DC, en el que intercambian carteras. el espacio bidimensional de puntos. Restringimos nuestra atención
Los otros tres círculos de la gráfica 21 reflejan las preferencias a los puntos de la retícula porque, en el proceso de formación del
de los partidos restantes respecto al gobierno DC-DL. Para ver cómo gobierno, se seleccionan gobiernos, n o políticas. Si el Bundestag eli-
se sienten las mayorías parlamentarias respecto a ese gobierno, giera las políticas directamente, entonces no habría ninguna ne-
examinamos las intersecciones pertinentes de esos círculos. Re- cesidad de un gobierno, puesto que Alemania sería gobernada
cuérdese que hay cuatro coaliciones de mayoría (la lista antes directamente por su Parlamento; sin embargo, el hecho es que, en
mencionada). El pétalo sombreado que apunta hacia el extremo Alemania y en todas las demás democracias parlamentarias, el Par-
superior derecho es el conjunto de políticas que la mayoría CD-DL lamento no gobierna al país, escoge a un gobierno que lo haga. En
del Bundestag prefiere a la política que pondría en ejecución un consecuencia, centrar nuestra atención en los gobiernos (la retícula
gobierno de esa coalición. Aunque hay políticas que esa mayoría de puntos), antes que en las políticas (todo el espacio de puntos),
prefiere, no hay un gobierno (una distribución de carteras alterna es un enfoque adecuado.
como la que reflejan los diversos puntos de la retícula) que prefie- Concluyamos este breve análisis haciendo notar un par de ha-
ra. Hay dos pétalos sombreados que apuntan hacia el extremo su- llazgos más. En primer lugar, aunque encontramos un equilibrio

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

en el ejemplo alemán —un punto con un conjunto vencedor va-

cío entre los puntos de la retícula—, el modelo no siempre funcio-
na tan bien; es posible producir ejemplos en los que ningún punto
de la retícula sea un equilibrio; en ese caso, las preferencias mayo-
ritarias circulan por todos los puntos de la retícula; sin embargo,
el trabajo empírico sistemático sobre el m u n d o real sugiere que el
equilibrio es muy probable. 15
En segundo lugar, un punto de la retícula con un conjunto ven-
cedor vacío puede no ser el único equilibrio. No queremos decir
con esto que pueda haber más de un punto con un conjunto ven-
cedor vacío, pues ello es virtualmente imposible; 16 antes bien, esta-
mos sugiriendo que existe una manera diferente de pensar en el
equilibrio, lo cual mostramos en la gráfica 22 en el caso de nuestro
ejemplo alemán. En esa gráfica, el análisis se centra en un gobierno
minoritario de partido único, en el que los Demócrata Cristianos
obtienen ambas carteras y ponen en práctica su política ideal. Es
evidente que ése es el mejor resultado para tal partido: de ningu-
na manera participarían en una coalición del Bundestag que trata-
ra de reemplazar a su gobierno. La única mayoría que excluye a
los Demócrata Cristianos es la de SD-DL-V. En la gráfica mostra-
mos las curvas de indiferencia que pasan a través del punto ideal
de DC por cada uno de esos tres partidos y sombreamos su inter-
sección común. El área sombreada representa al conjunto vence- que el contenido de W(DC, DC) que dimos en el párrafo anterior
dor, W(DC, DC), el conjunto de políticas que los tres partidos comprende tres gobiernos, todos los cuales incluyen a los democratacris-
prefieren a la que pone en práctica el gobierno DC; obsérvese que tianos. Así, debido a nuestro supuesto, los democratacristianos po-
hay tres puntos de la retícula en ese conjunto vencedor; por lo drían impedir que esos gobiernos reemplazaran a (DC, DC). De lo
tanto, la mayoría del Bundestag prefiere cualquier gobierno en el cual se desprende la siguiente conclusión: si un gobierno única-
que se otorgue a los Demócrata Cristianos la cartera de finanzas y mente Demócrata Cristiano estuviese en el poder, ninguna moción
a cualquier otro partido la de asuntos exteriores que a un gobier- de desconfianza podría tener éxito, porque los únicos gobiernos de
no únicamente democratacristiano: W(DC, DC) = {(DC DL), (DC, reemplazo posibles que preferiría una mayoría del Bundestag serían
SD),(DC,V)}. vetados por los Demócrata Cristianos y los únicos que estos últimos
Afirmamos, no obstante, que el gobierno totalmente Demócra- podrían no vetar no los prefiere una mayoría del Bundestag.
ta Cristiano es un equilibrio; pero necesitamos plantear otro su- Está bien, puede conceder el lector, u n gobierno únicamente
puesto, que creemos que no será ofensivo para el lector. Damos por de tal filiación es realmente un equilibrio, pero, para empezar,
supuesto que no se puede obligar a ningún partido a gobernar con- ¿cómo se pudo haber seleccionado un o así?; es decir, ¿por qué
tra su voluntad. Dicho de otra manera, cada partido tiene un veto una mayoría del Bundestag pudo haber dado las llaves de todos los
sobre todo gobierno del que forme parte: puede bloquear la for- ministerios a los Demócrata Cristianos, en particular si se dieron
mación de tales gobiernos. Una vez hecho este supuesto, obsérvese cuenta de la conclusión a la que acabamos de llegar? Es una muy

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 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK.

buena pregunta, pero creemos que hay una respuesta excelente. bre la formación del gobierno en función de los objetivos que
Imagínese que hubo una vez cuando éstos eran un partido mayori- desean que cumpla el gobierno seleccionado. Si la búsqueda de
tario por derecho propio y, de manera muy natural, formaron un cargos anima su comportamiento, entonces maniobrarán, ya sea en
gobierno únicamente con miembros de ese partido, ya que tenían la votación para hacer caer a un gobierno, ya sea, en primer lugar,
todos los votos en el Bundestagpara, hacerlo. Ahora, supóngase que para formar uno, con el propósito de incluir a sus colegas partidis-
hay nuevas elecciones y que pierden su mayoría; el nuevo Parla- tas en la mesa del gabinete. Si es la búsqueda de políticas lo que
mento se reúne para formar un gobierno, pero los democratacristia- impulsa su comportamiento, entonces harán sus cálculos en fun-
nos son el gobierno en funciones y permanecen en el poder hasta que los ción de las políticas que prefieran ver puestas en ejecución. No
reemplace el nuevo Parlamento. En esa situación, como se muestra en hemos hecho más que desarrollar un ejemplo específico en deta-
la gráfica 22, pueden permanecer en el poder como gobierno mi- lle, pero esperamos haber mostrado cómo se podría analizar la
noritario porque la nueva mayoría parlamentaria es incapaz de política, sea cual fuere el contexto institucional.
reemplazarlos con algo preferible para ésta y que sea a prueba de
vetos.
Así, hemos derivado dos clases diferentes de equilibrio del go-
bierno. Uno, que mostramos en la gráfica 21, es una distribución
de carteras a la que no se prefiere ninguna otra, un gobierno de
conjunto vencedor vacío; el segundo, mostrado en la gráfica 22, es
una distribución de carteras que se prefiere a todas las otras distri-
buciones, pero estas últimas son vulnerables al veto.

CONCLUSIÓN

Este capítulo nos ha servido como una especie de antídoto contra

la posible impresión errada de que el comportamiento racional en
los contextos institucionales es una práctica característica de Esta-
dos Unidos. De hecho, aunque sin duda alguna difieren en senti-
dos fundamentales, los arreglos institucionales de cualquier otro
país cumplen, no obstante, con algunos de los mismos propósitos
que tienen las instituciones estadounidenses descritas en los otros
capítulos de esta sección del libro. En consecuencia, se divide y
especializa el trabajo político; se delega la autoridad; y se utilizan
mecanismos de control anteriores y posteriores a los hechos. Los
actores racionales de esos marcos políticos son sutiles y previsores
cuando determinan las acciones que mejor sirvan a sus intereses.
En el caso del comportamiento parlamentario, en el que una
mayoría (el mandante) selecciona al gobierno (un agente espe-
cializado), los líderes políticos de los partidos hacen cálculos so-

434 435
 • - 17. LAS LECCIONES FINALES

Resumir esta obra casi de la manera más superficial es tal vez más
de lo que el lector estaría dispuesto a tolerar, por lo que lo hare-
mos muy superficialmente. En la primera parte ofrecimos los ele-
mentos básicos del análisis de la política: los individuos, sus
preferencias y sus creencias. Pusimos énfasis en la importancia del
análisis y, mediante el paradigma de la decisión racional, nos defi-
nimos: expusimos u n enfoque analítico.
En la segunda parte, centramos nuestra atención en la decisión
en grupo mediante la votación. Demostramos que, a diferencia de
los individuos, no siempre se puede tratar a los grupos como uni-
dades, porque las preferencias agregadas de los miembros del gru-
po n o siempre cuadran. Ni el método de la regla de la mayoría,
del teorema de Arrow, ni ningún otro método "razonable" de agre-
gación de las preferencias puede garantizar que las preferencias
del grupo sean razonables. Este hecho, a su vez, implica que los
individuos que controlan la propuesta de mociones y otros meca-
nismos del orden del día pueden manipular estratégicamente las
cosas en su provecho. Si se combina eso con el hecho de que exis-
ten muchas maneras de orquestar unas elecciones o estructurar
una votación, el balance final es que el resultado de la delibera-
ción del grupo es, en muchos sentidos, artificioso; depende de las
preferencias y creencias individuales de los miembros del grupo,
sin duda alguna, pero también de quién hace las mociones, cómo
se ordenan, del reglamento para realizar la votación y, asimismo,
de muchos otros factores. U n o bien podría querer que el resulta-
do de la decisión de u n grupo dependiera de las preferencias y
creencias de cada u n o de sus miembros, pero es m u c h o menos
evidente que sea deseable que la decisión del grupo dependa de
los muchos aspectos arbitrarios de los procesos mediante los cua-
les coinciden las preferencias y creencias.
En la tercera parte examinamos los grupos en cuanto entida-
des en movimiento, que adoptan muchas de sus decisiones y accio-
nes mediante métodos diferentes del de la votación. Consideramos

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

como fundamental la noción de la "cooperación" y pasamos, de la nismos mediante los cuales las acciones individuales (selecciona-
negociación entre dos personas (sobre cosas como drenar o no un das por motivos racionales) se transforman en resultados. Con fre-
pantano), a los problemas de la coordinación y la acción colectiva cuencia, también es útil conocer un poco de historia —sobre lo
entre múltiples personas. Vimos que muchas de las dificultades que ocurrió para que se produjeran las circunstancias que nos in-
que enfrentan las sociedades modernas son, en realidad, manifes- teresa analizar—, historia que a m e n u do es ilustrativa cuando bus-
taciones de la incapacidad de los grandes grupos para coordinar camos entender lo que la gente quiere, lo que cree y lo que cree
el comportamiento individual de manera que sea mutuamente ven- que otros quieren y creen.
tajoso; en consecuencia, aun en equilibrio, la vida no es miel sobre Otra lección que esperamos que el lector haya extraído de este
hojuelas: la producción de bienes públicos es escasa, mientras que libro es que la metodología de análisis que hemos descrito en es-
la de "males" públicos es excesiva; existen demasiados factores ex- tas páginas aplica a la política con "p minúscula" de la vida privada
ternos negativos y muy pocos positivos; y se hace un mal manejo, de la misma manera que a la Política con "p mayúscula" de la vida
un uso excesivo y una mala supervisión de los recursos comunes; pública. La política aplica a todos los fenómenos de la vida en gru-
pero todo eso nos sirvió sólo para darnos cuenta de que las socie- po; no sólo tiene lugar en los foros de deliberación oficial. No se
dades humanas no son utopías y que siempre hay lugar para hacer necesitan togas, uniformes o procedimientos formales para que
mejoras. haya política. La política de la mesa de la cocina es tan interesante
En la cuarta parte examinamos algunas de los caminos que las y compleja como la de la mesa del gabinete.
sociedades humanas emprenden dichas mejoras: inventan institu- Finalmente, el análisis de la vida social mediante la metodolo-
ciones, algunas de las cuales permiten un desempeño más eficien- gía de la decisión racional comprende la ciencia política, la socio-
te (aprovechando la división y especialización del trabajo) y otras logía, la economía, el derecho, la filosofía y probablemente también
mejoran la coordinación, la uniformación y la "racionalización" de otras materias. En la ciencia política, el enfoque de la decisión
las expectativas. Algunas de esas instituciones están destinadas a racional no se limita al estudio de la política en Estados Unidos,
hacer selecciones (las legislaturas y los parlamentos), otras, a po- aunque hayamos tomado muchos de nuestros ejemplos e ilustra-
ner en práctica las opciones seleccionadas (las burocracias) y otras ciones de esa esfera. Como nos esforzamos por ilustrar en el capí-
más, a la orquestación (las instituciones de liderazgo) y la valida- tulo 16, los enfoques de la decisión racional sobre el estudio de la
ción (los tribunales y los jueces). política parlamentaria están bien desarrollados; como lo están otros
La metodología implícita en nuestras diversas incursiones en el aspectos de la política comparativa. Las relaciones internacionales,
"análisis de la política" es portátil: se puede llevar consigo, por así ya sea en el estudio de la seguridad nacional, el comercio u otras
decirlo, para analizar nuevas situaciones políticas a medida que se formas de interacción estratégica, son un tema que ha sido some-
presentan. Una gran parte de nuestras experiencias vitales tienen tido al análisis de la decisión racional desde hace ya muchas déca-
lugar en el marco de los grupos, que van desde las relaciones emo- das. Incluso la filosofía política se presta al enfoque de la decisión
cionales entre dos personas hasta las grandes asociaciones (como racional. Es difícil imaginar un examen completo de lo que es
las congregaciones religiosas o las ligas de deportes de aficiona- justo, bueno o adecuado, sin recurrir frecuentemente a la consi-
dos), pasando por las asociaciones en pequeña escala (como los deración de lo que es racional para los interesados.
grupos o familias que viven juntos, por ejemplo). Como nos esfor- Si la lectura de este volumen ha conseguido que el lector asuma
zamos por demostrar en el primer capítulo, la política es inherente algunas de las lecciones mencionadas, entonces la empresa de es-
a todas esas interacciones grupales y, para analizar esas situacio- cribirlo ha valido la pena para nosotros (y la empresa de leerlo
nes, es necesario evaluar lo que los individuos quieren y creen, las para usted). Si no es así, vuelva al capítulo 1 ¡e inténtelo nueva-
acciones factibles para ellos y las reglas de interacción: los meca- mente! En cualquier caso, lo animamos a hojear la cada vez más

438 439
 LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA

voluminosa literatura sobre el tema, de la que hemos mencionado NOTAS

algunas de las contribuciones más importantes en las notas a lo
largo del libro. Creemos que el enfoque al que hemos pasado re-
vista en estas páginas enriquece el estudio de la política, aunque
con este volumen usted sólo ha rasguñado la superficie del tema.
1 . N O ES GRAN CIENCIA, PERO...
1
¿Por qué, si no, Profiles in Courage, el libro de John F. Kennedy, acerca de
políticos que sacrificaron su propio bienestar personal por un bien mayor, es
t a n breve?
2
Debemos añadir que la descripción densa y la escritura de la historia no fue-
ron exclusivas del estudio de la política estadounidense de la época; fueron
también los métodos principales del análisis político en casi todos los países
del mundo.
3
Esto es cierto en lo que respecta tanto a los datos cuantitativos como a los
hechos cualitativos. Un censo detallado de alguna población en particular es
t a n sólo un montón de números h a s t a que es analizado. Los números no ha-
blan por sí mismos; de hecho, un humorista describió alguna vez las estadísti-
cas como una h e r ramienta de análisis con la que se agarra a los números por la
garganta y se les implora: "¡Háblenme! ¡Háblenme!".
4
Del inglés filibuster (verbo): practicar el obstruccionismo, obstaculizar: inter-
vención parlamentaria hecha con el propósito de impedir que u n asunto se
someta a votación. [N. del T.]
5
Llego el momento de enfrentar la cuestión de la parcialidad del género en la
lengua y de cómo pensamos abordarla en este libro. En inglés, desafortunada-
mente, los pronombres suelen especificar el género. Haremos nuestro mejor
esfuerzo por evitarlos para impedir la connotación parcial. En caso de que no
podamos evitar u n a carnicería del lenguaje, recurriremos, con renuencia, a "él
o ella", como lo hicimos en la oración a la que se refiere esta nota. Con frecuen-
cia, simplemente alternaremos el uso de los pronombres, otorgando al referen-
te, en ocasiones, el género masculino y, en otras, el femenino; por ejemplo:
diremos que el líder de u n grupo es u n a mujer y cada uno de los seguidores un
hombre. En ningún caso distorsionaremos la realidad histórica: nos referire-
mos a los presidentes en género masculino, al igual que a los voceros de la
Cámara de Representantes, los secretarios de Estado y los jugadores de béisbol
de ligas mayores. Con gusto revisaremos las ediciones subsecuentes del libro a
la luz de la experiencia histórica.
* Modelo y teoría son términos que se utilizan de diversas maneras, dependien-
do del filósofo de las ciencias que se consulte. Como no existe uniformidad de
uso, lo único que podemos hacer es definir con claridad nuestra práctica, sin
ninguna pretensión de superioridad o para buscar seguidores.
7
David Easton, The Political System, Nueva York, Knopf, 1953.
2. RACIONALIDAD: EL MODELO DE DECISIÓN
1
Peter C. Ordeshook ofrece u n excelente ensayo sobre la teoría política positi-
va como fracaso del imperialismo económico en "The Emerging Discipline of
Political Economy", en J a m e s E. Alt y Kenneth A. Shepsle, eds., Perspectives
on Positive Political Economy, Nueva York, The Cambridge University Press,
1990, pp. 9-31.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNKTH A. SHEPSIE YMARK S. BONCHEK

2 9
Metodológicamente, esto es muy similar al enfoque de los economistas que Aunque secundario para nuestro argumento principal, resulta interesante
consideran que los gustos por los bienes, los servicios, el trabajo y el ocio son preguntarnos lo que decir "no sé" significa para alguien cuando un encuestador
fijos en el corto plazo y han sido determinados fuera de los límites de su campo de 10 enfrenta a alguna de esas decisiones desconcertantes. Podría significar ya
investigación; sin embargo, hagamos énfasis nuevamente en que, en nuestro sea "esta comparación es disparatada y no puedo elegir entre u n a y otra cosa"
análisis, interpretamos las preferencias más ampliamente que en los modelos o "las opciones son t a n semejantes en mi mente desde el punto de vista de la
económicos convencionales: no se debe equipararlas con el bienestar material. preferencia que me son indiferentes u n a u otra"; de cuál se t r a t a es u n a cues-
3
Al poner la preferencia estricta junto con la indiferencia, obtenemos la rela- tión de opinión que el investigador debe zanjar. Desde el punto de vista de la
ción de preferencia dédi/de i, Rt, de manera que "xR.y" significa, ya sea que el predicción del comportamiento, no obstante, podría no significar ninguna dife-
señor /prefiere estrictamente xa y o que le es indiferente uno o el otro. Expre- rencia. Aunque una persona sea indiferente o esté confusa, es probable que, si
sado con palabras, "x es al menos t a n bueno como y, de acuerdo con las prefe- se le obliga a decidir, su comportamiento sea producto del azar.
rencias del señor /'. 10
La transitividad nos parece u n supuesto como el de las partículas atómicas
4
De manera equivalente, las opciones son comparables si, dado cualquier par perfectamente esféricas en la física de las partículas, los planetas perfecta-
de opciones como x y y, ya sea x R¿yo y B.x. Dicho con palabras, u n a persona mente esféricos en la astronomía y los planos carentes de fricción en la mecá-
tiene preferencias completas si, ya sea x es al menos t a n bueno como y, ya sea nica: se sabía que todos esos supuestos eran contrarios a los hechos, aun cuando
yes al menos tan bueno como xo ambas cosas (esto es, cada uno de ellos es t an se siguió usándolos; no obstante, todos resultaron ser fundamentales para lo-
bueno como el otro). En el caso de esto último, entonces x/y. grar que la ciencia avanzara. A la larga, todos se relajaron a medida que las
5
Finalmente, la relación de preferencia débil es transitiva si x R¿ y, y y R¿ z, siguientes generaciones de científicos fueron descubriendo subsecuentemente
entonces x R z. cómo despojarlos de las características controversiales.
11
i Este tipo de información lo transmiten los valores numéricos relativos, no
6
La relación "es hermano de" aplicada al conjunto de todos los varones satisfa- sus valores absolutos; consecuentemente, es común "normalizar" los números
ce la transitividad, pero no la integridad. Ni "John es hermano de Bob" ni "Bob utilitarios, atribuyendo a la opción que más se prefiere un valor utilitario de
es hermano de John" son verdad si... bueno, ¡si no son hermanos! No obstante, uno, a la que menos se prefiere, un valor de cero y a las opciones intermedias,
si John es hermano de Bob y Bob es hermano de Charles, entonces John y grados de utilidad entre cero y uno. Habría sido igualmente útil atribuir a la
Charles también son hermanos, por lo que la relación es transitiva. opción que más se prefiere y a la que menos se prefiere los valores de cien y
7
Supóngase que la señora /prefiere a Clinton que a Bush (CYiB), Bush a cero, respectivamente, o mil y menos mil, respectivamente. Los valores de nor-
Perot (£P¿R) y Perot a Clinton (PV. Q; las opciones satisfacen claramente la malización son arbitrarios. Consignamos todo esto únicamente para el raro
comparabilidad, pero violan la transitividad. Se puede pensar que, en este caso, lector que desee ahondar más en ello. Una referencia común y accesible para
la señora / e s t á completamente chiflada, pero conocemos a gente como ella... y obtener más detalles es Howard Rafia, Decisión Analysis, Massachusetts,
esperamos que el lector también. Por ejemplo: siempre que la señora / p i e n s a Addison-Wesley, Reading, 1968. El lector no necesita muchos detalles para com-
en la comparación entre Clinton y Bush, en su mente se desencadenan las prender los materiales del resto del libro, así que, ¡respire tranquilo!
ideas relacionadas con la política nacional (después de todo, el grito de guerra 12
Existen muchas teorías sobre la decisión en condiciones de incertidumbre
de la campaña de Clinton en 1992 fue "¡Es la economía, tontos!") y, tratándose de que cubren las circunstancias en las que quienes deciden no pueden asignar
esas cuestiones, prefiere al candidato demócrata. Siempre que piensa en la probabilidades de resultados a las acciones opcionales. No las analizamos en
comparación entre Bush y Perot, las cuestiones de política exterior dominan esta obra; sin embargo, u n a de las mejores presentaciones de este material se
sus pensamientos y le preocupa que la nave del Estado quede en manos de un encuentra en R. Duncan Luce y Howard Rafia, Games and Decisions, Nueva
hombre de negocios sin experiencia diplomática o política. Finalmente, siem- York, Wiley, 1957, cap. 13.
pre que la señora / hace la comparación entre Perot y Clinton, le es imposible
no pensar en la cuestión del carácter, en la que el hombre de negocios sin es-
queletos políticos en el armario supera al ex gobernador de Arkansas, quien 3. INICIO DEL ANÁLISIS DE LA DECISIÓN EN GRUPO
durante toda su vida adulta sólo ha sido un político. La intransitividad o la 1
incongruencia pueden surgir cuando se emplean criterios diferentes para for- Aunque es común que los conjuntos de individuos se formen debido a una
mar pares diferentes. Cuando ello ocurre, no es posible ordenar las tres opcio- comunidad de intereses, ello no significa que compartan preferencias idénticas
nes desde el punto de vista de las preferencias. La señora / pone a Clinton respecto a todo tipo de cosas; además, muchos grupos que son de interés para los
antes que a Bush, a Bush antes que a Perot y a Perot antes que a Clinton. estudiosos de las ciencias políticas se forman, no porque tengan intereses co-
8
La relación "es padre de" no satisface ni la integridad ni la transitividad. munes, sino, con mayor frecuencia, exactamente por la razón opuesta: son cuer-
Supóngase que se toma la población de hombres y se seleccionan d o s a l azar. pos representativos que reflejan la diversidad de una población más numerosa.
2
Es completamente posible, altamente probable, en realidad, que ninguno de Podría cambiar simultáneamente sus votos en cada u n a de las dos primeras
los dos sea el padre del otro; consecuentemente, no todos los pares de opciones votaciones, en cuyo caso, MBA sería el vencedor del torneo circular; pero ése es
son comparables conforme a esa relación. Por otra parte, si son tres los hom- el resultado que menos le gusta a Carlos, por lo que difícilmente tendría un j
bres seleccionados, aun cuando el primero fuese el padre del segundo y el se- incentivo para que su comportamiento siguiera esa línea estratégica.
3
gundo el padre del tercero, hasta para un niño de tres años de edad es obvio En realidad, nuestro "descuido" h a sido ex profeso, porque nos permite seña-
que el primero no es el padre del tercero, sino el abuelo, lo cual elimina la lar que muy a menudo las sociedades no preven todas las contingencias posi-
transitividad. bles en sus deliberaciones constitucionales. En ocasiones, el descuido es a

442 443
 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA
KKNNETH A. SHF.PSI.E Y MARK S. BONCHEK

sabiendas: se considera que algunos acontecimientos son t a n improbables o 8

En general, considérese una distribución viable arbitraria: d = [x, y, z], la cual
exagerados que simplemente no vale la pena hacer previsiones para ellos. Con puede ser cualquier distribución cuyos componentes sean mayores que 0 y cuya
frecuencia, no obstante, el descuido no es deliberado, en cuyo caso, un grupo suma no sea mayor de 1,000.00. Tomemos dos cantidades positivas pequeñas,
puede encontrarse con que tiene que actuar por cuenta propia; por ejemplo:
8 y e (donde 8 + e < z), y reasignémoslas de O a E y C. Esta nueva distribución,
unos niños que juegan a la pelota en un lugar boscoso añaden reglas al juego a
d = [x + 8, y + e, z - 5 - e], también es viable, siempre y cuando no le quitemos
medida que ocurren los sucesos no previstos, como una pelota que golpea una
rama. Los adultos que juegan béisbol, para poner otro ejemplo, agregan reglas mucho a O (que es lo que la desigualdad del paréntesis garantiza). Ahora, dado
al juego en respuesta a circunstancias comerciales no previstas, como el esta- que d es positiva, E prefiere d'a dy, dado que e es positiva, C prefiere d'a d
blecimiento de la regla del "bateador designado" para los lanzadores, por ejem- (desde luego, exactamente por las mismas razones, O prefiere da. d'). Dado
plo: hace veintitantos años los propietarios de los equipos de béisbol de las que una mayoría de los concejales prefiere d'a d, este'último no es un esquema
ligas mayores estaban preocupados porque el juego se estaba volviendo dema- de distribución con un vencedor Condorcet; pero dera un esquema arbitrario,
siado aburrido para la moda del público estadounidense, por lo que algunos de pudo haber sido cualquier distribución y hubiese aplicado la misma lógica.
ellos —los de la Liga Americana— decidieron "darle vida". Esa jugada increí- Consecuentemente, lo que hemos demostrado es que ningún esquema de dis-
blemente tonta, apoyada t a n sólo por personas ignorantes de las sutilezas del tribución es un vencedor Condorcet, puesto que ningún esquema está sujeto a
juego y por el sindicato de jugadores, en su esfuerzo por salvar el empleo de los reasignaciones como la que elaboramos aquí.
9
viejos bateadores, es tema de una gran controversia que mejor dejamos a un Este término fue popularizado por Theodore J. Lowi en su ponencia clásica
foro de expertos. "American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Science", World
4
Obsérvese que MR está, ¡al mismo tiempo!, en el primero y en el último luga- Politics, julio de 1964, pp. 677-715, y desarrollado en su libro The End of
res de esta lista, algo que no es característico de un orden. Liberalism, Nueva York, Norton, 1969.
10
5
Este procedimiento se emplea también en muchas competencias deportivas, Nueva York, Wiley, 1951.
11
con el nombre de torneo de eliminación directa. Consiguientemente, la conclusión se extiende a cualquier conjunto de condi-
6
Es decir, en esas circunstancias, realmente no importa cuál de los dos puntos ciones que vaya más allá de las condiciones mínimas propuestas por Arrow. Si
del par inicial es el primero y cuál el segundo. ningún método satisface las condiciones mínimas, entonces, sin duda alguna,
7
Rational Man and IrrationalMan, Beverly Hills, Calif., Sage, 1982. tampoco satisfará ningún conjunto mayor de condiciones.
12
Para el lector no familiarizado con la notación matemática, ocasionalmente
4. LA DECISIÓN EN GRUPO Y LA REGLA DE LA MAYORÍA emplearemos el símbolo de la teoría de los conjuntos E, que significa "es ele-
mento de"; así, / E G significa "el señor o la señora i es miembro del grupo £?';
1 de manera similar, h,j,kEA significa "h,Jy k son opciones de A".
Durante mucho tiempo se acreditó a Condorcet la invención de la paradoja de las 13
Una interpretación alternativa del equilibrio (la compensación) es que no
votaciones. Sólo recientemente salió a la luz el hecho deque, en realidad, él había
podemos insistir en que la coherencia sea universal, que el Supuesto de Racio-
redescubierto algo que ya era conocido quinientos años antes. Véase una perspec-
tiva histórica general sobre este tema en Iain McLean y Arnold B. Urken, coords., nalidad y la Condición de Admisibilidad Universal están en tensión. Como lo
Classics of Social Choice, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1993. veremos más adelante en el capítulo, la tensión desaparece si relajamos nues-
2
El esquema 9 es simplemente el 7 con el orden de preferencias de cada uno tra insistencia en un dominio universal.
14
invertido. Existen varias investigaciones que cubren esa amplia literatura. Riker faci-
3
Lo que queremos decir con esto es que sólo las preferencias presentadas en lita su acceso en Liberalism against Populism, en particular en el capítulo 5.
los esquemas 7 y 9, y sus reasignaciones producen los ciclos de preferencias del Los lectores avanzados deben consultar Amartya K. Sen, Collective Choice and
grupo. Estas doce configuraciones de las preferencias son las únicas en las que Social Welfare, San Francisco, Holden-Day, 1970; o J e r r y S. Kelly, Arrow
cada opción aparece exactamente una vez en cada posición de la ordenación. Impossibility Theorems, Nueva York, Academic Press, 1978.
15
Es relativamente fácil demostrar que, si alguna opción muestra la misma posi- Aparentemente, tal fue el caso en muchos barcos pirata. El teorema de Arrow
ción en el orden de más de un individuo, entonces las preferencias del grupo no induciría a creer que hubo muchas revueltas en contra de los capitanes o bien
serán cíclicas. El lector o lectora puede querer hacer su propio intento para que algún capitán se las arregló para controlar el orden del día de las votacio-
establecer este hecho. nes subsecuentes.
4 16
Un vencedor Condorcet es la opción que gana a todas las otras en encuentros ¡No pudimos pensar en un mejor nombre para el teorema! El símbolo -+• sig-
de mayorías entre pares de opciones. Si tres opciones no son cíclicas, entonces nifica "implica lógicamente".
debe tratarse del caso en el que una de ellas es una vencedora Condorcet. 17
5 Kenneth O. May, "A Set of Independent Necessary and Sufficient Conditions
Un análisis muy accesible de todo este tema se encuentra en William H. Riker,
for Simple Majority Decisión", Econometrica, núm. 20,1952, pp. 680-684; Riker,
Liberalism against Populism, San Francisco, Freeman, 1982, cap. 5. La litera-
tura sobre la estimación de Pr{m,rí) se cita en la nota 3 de esa obra. Liberalism against Populism, cap. 3.
18
6
A todo lo largo del texto, utilizaremos "coherente", "constante" y "transitivo" Eso es lo que significa la flecha doble; es decir, <-> significa tanto -> (implica)
como términos intercambiables. como <- (es implicado por).
7 19
El término "Junta de notables" parece ser algo propio de Nueva Inglaterra; Black no pudo enlistarse en el ejército británico durante la Segunda Guerra
en otras partes de Estados Unidos, la legislatura local se llama concejo ciuda- Mundial, por lo que hizo un servicio de guardia voluntario nocturno en Escocia.
dano o concejo del pueblo o junta de ancianos. Mientras pasaba las largas noches de guardia en el refugio a prueba de bom-
bas, alerta ante los aviones alemanes, su mente inquisitiva jugaba con las di-

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 LAS FÓRMUI-AS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

10
versas condiciones geométricas que permitirían que la regla de la mayoría fun- En este, el más simple de los marcos multidimensionales, en el que el espa-
cionara sin obstáculos. Sus ideas aparecieron en una serie de trabajos al final cio de la política es bidimensional y las preferencias se miden mediante la
de la guerra. La exposición completa se encuentra en Duncan Black, The Theory distancia, las curvas de indiferencia serán círculos centrados en el punto ideal
of Committees and Elections, Cambridge, Cambridge University Press, 1958. del legislador. En u n marco con más de dos dimensiones, las "curvas" de la
20 indiferencia serán esferas o (con cuatro o más dimensiones) hiperesferas. Una
"A Possibility Theorem on Majority Decisión", Econometrica, núm. 34, 1966,
pp. 491-499. segunda clase de complejidad, que aplica tanto en la situación bidimensional
21 (la más simple) como en las situaciones de más dimensiones, consiste en per-
En función del esquema 8 , el acuerdo entre los miembros del grupo en que b
"no fuese lo mejor" significaría que ninguno de los miembros del grupo tenía mitir que las preferencias se relacionen con la distancia, pero de u n a manera
los órdenes de preferencias 3, 4, 7, 9 u 11. más compleja. Una dimensión de la política puede ser "más importante" para
22
De manera similar, el acuerdo del grupo en que c "no fuese mediana" signifi- un legislador que otra. Así, el movimiento que lo aleje de su punto ideal a lo
caría que ninguno de los miembros del grupo tenía los órdenes de preferencias largo de una dimensión tendrá un efecto más marcado en sus preferencias que
2 o 4 en el esquema 8. un movimiento idéntico a lo largo de la otra dimensión. Dicho de otra manera,
se dice que, en este ejemplo, las preferencias descienden con la distancia pon-
derada a partir del punto ideal (donde las ponderaciones reflejan la saliente de
5 . L O S MODELOS ESPACIALES DE LA REGLA DE LA MAYORÍA
cada dimensión para el legislador). En este ejemplo, las curvas de la indiferen-
1
cia ya no serían círculos, sino elipses. Nos apegaremos a la formulación más
Recuérdese que "i E G" significa "el elemento ¿del conjunto ¿7", donde /repre-
senta a cualquiera de los cinco directivos del banco. básica.
11
2
Obviamente, todo es relativo. Durante los primeros años de la década de los Charles R. Plott, "A Notion of Equilibrium and Its Possibility under Majority
noventa, la tasa de interés para una hipoteca con u n a tasa fija a treinta años Rule", American Economic Review, núm. 57, 1967, pp. 787-806.
12
estuvo inclinada hacia el lado más alto. Diez años antes, cuando las tasas de Cuando decimos que u n resultado "generaliza" otro, queremos decir que este
interés estuvieron entre 15 y 16 por ciento, el comprador de una casa habría último es un caso especial de aquél. Así, el resultado de Black del votante me-
considerado la tasa del 8.25 por ciento como caída del cielo. diano es la versión unidimensional del teorema de Plott, en la que el punto
3
Incluiremos el punto final de este conjunto en el conjunto de tasas preferidas ideal del votante mediano es el punto sobresaliente y los pares de puntos idea-
a y, aun cuando, técnicamente hablando, el punto final es una opción que el les de los votantes, uno a cada lado del mediano, están distribuidos en torno a
miembro del grupo clasifica en el mismo nivel de utilidad que y. él en simetría radial.
13
4
En la notación teórica de los conjuntos, podemos representar esos puntos La sensibilidad no es muy severa cuando el número de votantes es par. En
comunes como la intersección de los dos conjuntos de tasas preferidas a. y. P4(y) ese caso, el punto sobresaliente no es el punto ideal de un votante. Es posible
D Pb(y) (fl es el símbolo de la intersección, por lo que ADB significa "los puntos tener algunos desplazamientos de los puntos ideales de los votantes sin que
que pertenecen tanto al conjunto A como al conjunto B"). ello perturbe la propiedad de conjunto vencedor vacío del punto sobresaliente.
14
5
En la gráfica 3, resulta que los miembros de sólo una de las dieciséis mayo- Richard D. McKelvey, "Intransitivities in Multidimensional Voting Models",
rías, {3, 4, 5}, tiene conjuntos Px(y) coincidentes. Los miembros de las restantes Journal of Economic Theory, núm. 12, 1976, pp. 472-482.
15
quince mayorías (listadas en el cuadro 2) no pueden estar de acuerdo en nin- Debemos señalar que los miembros de cada coalición de mayoría de este ejem-
gún p u n t o que p r e f i e r a n c o n j u n t a m e n t e a y. En consecuencia, V\y) = plo votan a ciegas por sus preferencias, como corderos que siguen el cencerro al
P3(y)nP4(y)nP5(y). matadero. Los legisladores parecen suave arcilla en manos del astuto encargado
6
La mediana de un conjunto ordenado de izquierda a derecha es un punto tal del orden del día, el legislador 3. En el siguiente capítulo dotaremos a los "se-
que al menos la mitad de los puntos está en él o a su derecha y al menos la guidores" de cierta complejidad mediante la cual podrán controlar a su "líder".
16
mitad de los puntos está en él o a su izquierda. "Stability in Competition", Economic Journal, riúm. 39, 1929, pp. 41-57.
7 17
Por ejemplo, la Constitución de Estados Unidos exige que el Senado tenga un En muchas ciudades es a ú n más sorprendente el que se establezcan decenas
número par de mienmbros pero establece un procedimiento para romper el de distribuidoras de automóviles a lo largo de u n corto trecho de u n a vía públi-
empate. El vicepresidente de E.U., que actúa como presidente del Senado, pue- ca importante (en Boston, por ejemplo, hay más de treinta competidores en la
de votar (sólo) en caso de empate. De manera similar, las reglas permanentes llamada Automile).
de la Cámara de Representantes prevén una regla para romper los empates 18
Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, Nueva York, Harper
que estipula que una moción se rechaza si no logra obtener más votos en favor and Row, 1957.
que en contra, es decir, pierde con el empate. 19
P a r a quienes demasiado jóvenes para recordar, Vincent Lombardi fue el le-
8
Por lo general, cuando se divide una cantidad fija entre n categorías (o perso- gendario entrenador de fútbol de los Empacadores de Green Bay y, al final de
nas), sólo se necesitan n-\ dimensiones para desplegar los resultados. su carrera, de los Pieles Rojas de Washington. P a r a Lombardi, nada era más
9
Si el monto del presupuesto se fijara por adelantado, entonces, dados el argu- importante que ganar. Aunque no es precisamente un imperativo que eleve el
mento del párrafo anterior y la nota, sólo necesitaríamos una dimensión, diga- espíritu, la máxima de Lombardi es u n a muy buena definición inicial de lo que
mos, dinero para la defensa; una vez establecido esto, el dinero para los otros se requiere para lograr el éxito en la política nacional de la mayoría de los
programas nacionales queda estrictamente determinado: es lo que resta. Cuando países, el mundo de los negocios y la Liga de Fútbol.
20
el presupuesto no ha sido determinado por adelantado, entonces necesitamos Dadas dos posiciones de los candidatos, digamos a y / 5 e n [1, 100], donde a
ambas dimensiones para desplegar todos los resultados. está a la izquierda de f3, el punto mediano es (a + /J)/2. El candidato situado en

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a recibe los votos de todos los votantes con puntos ideales a la izquierda de ese 31
Esto se puede demostrar de la siguiente manera: supóngase que xm, xy j s o n
punto mediano, mientras que el candidato situado en /3 obtiene los votos de todos puntos" de la dimensión y que xm< x<y. El legislador m claramente prefie-
todos los votantes con puntos ideales a la derecha del punto mediano. Los vo- re x a y, pero entonces también lo hace cada uno de los legisladores a la izquier-
tantes cuyo punto ideal coincide con el punto mediano son indiferentes entre da de m. Juntos, esos legisladores constituyen u n a mayoría, por lo que una
los dos candidatos, puesto que las posiciones de éstos se encuentran a la mis- mayoría prefiere xa y. De manera similar, por las mismas razones, si y< x< xm,
ma distancia de los puntos ideales éstos, quienes últimos lanzan una moneda entonces tanto m como u n a mayoría (todos los legisladores a la derecha de ni)
al aire para decidir por quién votar. prefieren xa y. Consecuentemente, hemos demostrado que, siempre que xy y
21
Si ocurriera que /estuviese a la derecha del punto mediano de la distribu- estén del mismo lado de la mediana, u n a mayoría estará de acuerdo con las
ción de votantes, entonces D mejoraría sus votos apretándose contra / a l lado preferencias del votante mediano. Supóngase, entonces, que x< xm < y y que m
derecho de éste, con lo que obtendría la mayoría de los votos. prefiere xa y. Piénsese en la legisladora justo a la izquierda de m; su punto
22
En realidad, una posición es vulnerable si la posición del oponente está más ideal se encuentra más cerca de xy más lejos de y que lo que estaba el punto ideal
cerca de la mediana. La posición más cercana a la mediana gana más de la de m; por lo tanto, si m prefiere x a y, con toda seguridad ella también lo hará;
mitad de los votos. pero, entonces, también lo h a r á n todos los otros votantes a la izquierda del
23
Desde luego, si los políticos están muy bien informados respecto a las prefe- punto ideal de m y, u n a vez más, todos juntos constituyen u n a mayoría. Esto
rencias de los votantes, no necesitan proceder tentativament e hacia la media- establece que u n a mayoría siempre está de acuerdo con las preferencias del
na s a l t a n d o o con acercamientos; en l u g a r de ello, p u e d e n d e s p l a z a r s e votante mediano.
directamente hasta ella. 32
En algunas circunstancias, la política correspondiente del statu quo no se
24
Obsérvese que la razón fundamental no es que la mediana esté "donde están mantiene en su lugar, a menos que la legislatura emprenda una acción positi-
los votantes"; sin duda alguna, ello puede ser cierto: en muchas circunstan- va para mantenerla. Si la legislatura no logra hacer nada, entonces el statu
cias, la mediana del espectro está donde se encuentran las preferencias de la quo regresa a alguna política específica (conocida, naturalmente , como el pun-
mayoría de las personas y los números se hacen cada vez más pequeños a to de regreso). Lo anterior es cierto, por ejemplo, en los reglamentos que poseen
medida que uno se desplaza hacia los puntos más extremos de la distribución; disposiciones sobre prescripción automática, ejemplo que exploramos más ade-
pero volvamos a la gráfica 11 y supongamos que los extremos son los más abun- lante, en el Caso 5.
dantes, esto es, supongamos que los tipos 1 y 5 tienen 250 votantes cada uno, 33
Una variación de esta "regla de detención" es para permitir que en cualquier
los tipos 2 y 4 tienen 62 votantes cada uno y el tipo 3 está constituido por un
momento se pueda hacer u n a moción para cerrar el pleno a nuevas mociones
solo votante. ¿Sería diferente en este caso la lógica de Downs que hemos des-
(en efecto, una moción p a r a hacer u n a votación final y después levantar la
crito antes? Creemos que no; la fuerza centrípeta es la misma, aun cuando el
asamblea, al menos en lo que respecta al asunto que se esté tratando).
"centro" sea ¡el menos poblado de votantes! 34
25 Como supusimos que las preferencias de los legisladores se basan en la dis-
Tal vez podría interesar al lector saber que el libro de Downs tuvo su origen tancia, sabemos que el legislador m prefiere a x° todos los puntos que se en-
como tesis de doctorado en economía en la Universidad de Stanford, donde uno
cuentren más cerca de xm que x°, lo cual determina el conjunto Pm(x°) mostrado
de los miembros del jurado dictaminador fue Kenneth Arrow. Así, Downs te-
en la gráfica 14.
nía, por un lado, tanto ciclos e inestabilidad al estilo del teorema de Arrow 35
Como, en este caso, trabajamos con el modelo unidimensional, únicamente
como, por el otro, sus opuestos —hechos convencionales sobre configuraciones
nos interesa el ideal mediano de una sola comisión. En los contextos multidi-
partidistas estables—. Su investigación buscó dar sentido a esas cuestiones
mensionales, donde hay muchas jurisdicciones en las que se arreglan las dimen-
aparentemente incompatibles y lo logró gracias a la cualidad del pico único.
26 siones del espacio de la agenda política, necesitaríamos conocer las preferencias
El lector interesado en el tema puede consultar un resumen de la mayoría de
políticas de las diferentes comisiones, cada una responsable de su paquete de
esas investigaciones en Kenneth A. Shepsle, Models of Multiparty Electoral
cuestiones políticas. En la cuarta parte desarrollaremos más este tema.
Competition, Chur, Suiza, Harwood, 1991. 36
27 En realidad, u n a mayoría legislativa es indiferente entre x° y x*. Suponemos
Randall Calvert, "Robustness of Multidimensional Voting Models: Candidate
que un votante indiferente vota por la moción propuesta al pleno de la asam-
Motivations, Uncertainty, and Convergence", American Journal of Political
Science, núm. 29, 1985, pp. 69-95. blea (alternativamente, la comisión podría proponer un punto justo a la iz-
28 quierda de x*, lo que garantizaría u n a mayoría absoluta).
El lector interesado puede encontrar un resumen de la extensa bibliografía 37
La comisión podría desplazar u n a propuesta (hacia algún punto a la derecha
al respecto en los dos volúmenes siguientes: J a m e s M. Enelow y Melvin J.
Hinich, The Spatial Theory of \bting, Nueva York, Cambridge, 1984; y Enelow de x°), pero sería derrotada, por lo que bien podría mejor no molestarse y man-
y Hinich, coords., Advances in the Spatial Theory of Voting, Nueva York, tener cerrado el orden del día (en particular si la molestia tuviese algún costo).
Cambridge, 1990. Por otra parte, si algún grupo de presión externo se sintiere alentado por el
29 hecho de que la comisión diese al menos una buena pelea y recompensara en
En 1968, Wallace participó del lado derecho porque, dijo, "no existe absoluta-
mente ninguna diferencia" entre el demócrata Hubert Humphrey y el republi- consecuencia a la comisión, entonces esta última podría desear "molestarse"
cano Richard Nixon. (aunque el resultado permanecería sin cambios: x° se mantendría en su lugar).
38
30 La definición clásica de este resultado, además de la explicación de algunas
Tanto Anderson como Perot buscaron captar el centro, el cual creían había
sido abandonado por Cárter y Reagan en 1980 y Clinton y Bush en 1992, res- de sus consecuencias políticas, se encuentra en Thomas Romer y Howard
pectivamente. Rosenthal, "Political Resource Allocation, Controlled Agendas, and the Status
Quo", Public Cholee, 33, 1978, pp. 27-43.

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 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

8
39
El lector puede t r a t a r de ver qué ocurre a medida que x° se modifica en los Cuando la decisión proviene de u n a secuencia fija de votaciones, como los
casos 2 y 3. órdenes del día legislativos, la mayoría de los autores prefieren referirse a ella
40 como votación "engañosa". Cuando la decisión se adopta en u n a circunstancia
Un procedimiento alternativo consistiría en permitir una enmienda a una
moción, después de que la comisión la ha presentado, y votarla directamente. excepcional, como cuando se modifica el sentido del voto en u n a s elecciones
La moción vencedora permanecería abierta al pleno de la asamblea y estaría porque se cree que el candidato preferido quedó fuera de la competencia, se le
sujeta a otra enmienda. El proceso continuaría hast a que ya no hubiese más denomina votación""estratégica". Nosotros tenderemos a utilizar los términos
enmiendas posibles, después de lo cual se llevaría a cabo una votación final en forma indistinta.
9
entre la opción que hubiere resultado victoriosa y el statu quo. Estamos siendo un poco cautelosos en este caso porque es muy posible que, en
41
Es decir, todos votan por sus preferencias, antes bien que estratégicamente ocasiones, la honestidad sea la mejor política. Así, Q¡ = P¿ es u n a condición
(tema que abordamos en el capítulo siguiente). necesaria, pero no suficiente, para que se diga que alguien es sincero. ¿Confu-
sos? No se preocupen. ¿Interesados? Entonces echen un vistazo a la obra de
6. EL COMPORTAMIENTO ESTRATÉGICO: David Austen-Smith, "Sophisticated Sincerity: Voting over Endogenous Agen-
das", American Political Science Review, núm. 81, 1987, pp. 1323-1330.
ENGAÑO, FALSEAMIENTO Y MANIPULACIÓN 10
Alian Gibbard, "Manipulation of Voting Schemes: A G e n e r a l Result",
Econometrica, núm. 41, 1973, pp. 587-601; Mark Satterthwaite, "Strategic-
1
¡Y sigue haciéndolo! Mientras escribimos esto, la política descrita en el texto proofness and Arrow's Conditions: Existence and Correspondence Theorems
sigue en vigor. for Voting Procedures and Social Welfare Functions", Journal of Economic
2
Un libro sobresaliente sobre el pensamiento estratégico es el de Avinash Dixit Theory, núm. 10, 1975, pp. 187-217.
y Barry Nalebuff, 11
The Yale University Press, New Haven, 1986.
12
Thinking Strategically, Norton, 1991. Como se comprenderá, nosotros sólo po- La narración completa del episodio se encuentra en William H. Riker, The
demos dedicar unos párrafos al tema en nuestro libro, pero el volumen de Dixit Art of Political Manipulation", cap. 10.
y Nalebuff constituye un excelente y amplio análisis del comportamiento es- 13
Este tema se desarrolla en Riker, Liberalism against Populism, cap. 9.
tratégico. 14
3
La lógica de la herestética puede entenderse como la introducción de un
Este ejemplo fue extraído de Peter Ordeshook, Gante Theory and Political nuevo tema, o la redefinición de uno ya existente, con el propósito de destruir
Theory, Nueva York, Cambridge University Press, 1986. u n a coalición comúnmente victoriosa y reemplazarla con alguna otra. Los es-
4
Lo que queremos decir en este caso es que la mayoría de los estudiantes tudiantes de la política no deben creer que la herestética es, curiosa o de inte-
asume implícitamente que rés puramente histórico. Las cuestiones capaces de dividir coaliciones victoriosas
jy Aya tomaron una decisión respecto a cómo votar. En general, los estudian- surgen todo el tiempo. Sólo se requiere un maestro herestético (como Warren
tes no evalúan que las decisiones que/'y ¿ r e a l m e n t e adopten serán reacciones Magnuson o Henry Clay) para valerse de la cuestión como u n a cuña para divi-
a la selección inicial de /, por lo que /puede, en realidad, afectar el pensamien- dir a la oposición. Las cuestiones recientes que valdría la pena investigar más
to de y y de k. El verdadero estratega, en cambio, evalúa su poder para influir abarcan la propuesta del movimiento por el control de las a r m a s de fuego para
en el pensamiento de los jugadores subsecuentes. prohibir las balas "mata policías" y las a r m a s de asalto con el propósito de
5
En realidad, estamos describiendo lo que se conoce como un juego de forma dividir la coalición existente entre la comunidad en favor de la aplicación de la
extensiva en la teoría del juego. Las ideas de la teoría del juego salpican toda ley y la Asociación Nacional del Rifle; el llamamiento de Ronald Reagan al
esta obra, aunque no siempre nos tomamos el tiempo para destacarlo. Los anticomunismo y los valores sociales conservadores para crear los "Demócra-
modelos de la ciencia política siguen cada vez más, en espíritu si no en los tas de Reagan" con parte de su antigua oposición; el uso de la cuestión del
hechos, la teoría del juego. Una buena obra para encontrar la teoría del juego aborto por los demócratas para escindir a las mujeres republicanas en pro de
aplicada a la política es la de Ordeshook, citada en la nota 3 de este capítulo. su legalización; el uso de esa misma cuestión por los activistas provida para
En el caso de u n a presentación sobresalientemente clara, precisa (¡y concisa!) inducir a los fundamentalistas cristianos a desertar del Partido Demócrata; y,
de los fundamentos de la teoría del juego, nada compite con la obra de David
finalmente, la explotación que las fuerzas del antitabaquismo hacen del con-
M. Kreps, Game Theory and Economic Modelling, Oxford, The Oxford Univer-
flicto dentro de la industria tabacalera entre los agricultores y los fabricantes
sity Press, 1990.
6
por el asunto de las importaciones de tabaco. Las maniobras herestéticas no
Éste es, en realidad, un importante principio general que pondremos de relie- siempre tienen éxito, pero constituyen el conjunto de actividades que emplean
ve más adelante en este capítulo; es decir: que la persona que juega al último quienes corrientemente se encuentran fuera del poder en su esfuerzo por vol-
se comporta en una gran medida de acuerdo con sus preferencias. No existen ver a la cima.
estrategias extravagantes en la última etapa del juego.
7
Si elige av sabe que el señor III elegirá c3 y la señora II, b2; en consecuencia, 7 . L O S MÉTODOS DE VOTACIÓN Y LOS SISTEMAS ELECTORALES
la elección de ax produce el resultado 6, con una ganancia de 8 para el señor I.
Si elige a2, entonces los otros jugadores elegirán c2 y bv respectivamente, lo 1
Este ejemplo absolutamente diabólico fue inventado por Joseph Malkevitch y
que producirá al señor I una ganancia de 7 del resultado 9. Finalmente, si elige se muestra en la figura 2 de su artículo, "Mathematical Theory of Elections,
ay se obtendrá el resultado 15, con una ganancia de 3 para él. De los resulta- Annals of the New York Academy of Sciences, núm. 607, 1990, pp. 89-97.
dos, prefiere el número 6, por lo que elige av

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2
Recuérdese que hay cinco opciones posibles de las primeras preferencias, cuatro 14
En la entrada a la cual nos referimos en la nota anterior, Safire indica que el
posibilidades restantes para las segundas preferencias, etcétera 0 5 x 4 x 3 x 2 uso estadunidense del término "plump" difiere del inglés. En Estados Unidos,
x 1 = 120 maneras de ordenar las cinco opciones. "to plump" significa acumular los votos en u n candidato en particular.
3
Un tratamiento considerablemente más sistemático de los métodos de vota- 15
Véase diversas opiniones en Lani Guinier, "The Representation of Minority
ción alternos se encuentra en William H. Riker, Liberalism against Populism, Interests", y Kenneth Benoit y Kenneth Shepsle, "Electoral Systems and Minority
capítulo 4. Un tanto más teórico, si bien muy perspicaz, es el artículo de Peter Representation",ambos en Paul Peterson,ed., Classifying by Pace, Princeton, The
Fishburn, "A Comparative Analysis of Group Decisión Methods", Behauioral Princeton University Press, 1995, pp. 21-49 y 50-84, respectivamente.
Science, núm. 16, 1971, pp. 38-44. 16
"Centripetal and Centrifugal Incentives of Electoral Systems", p. 912. Cox
4
Cuando lo analicemos en la segunda mitad del capítulo en cuanto sistema precisa "lo suficientemente pequeño" y "lo suficientemente grande".
electoral, nos referiremos a él simplemente como el primero en alcanzar la 17
mayoría relativa. Ibid., p. 915.
18
5 Riker, Liberalism against Populism, p. 49. Duncan Black se refiere al voto
Una persona que vota por todas las opciones declara que todas están "sobre el único transferible como un sistema de representación proporcional, porque tien-
límite" o que son aceptables. El efecto en el resultado final es exactamente el de a aproximarse a la representatividad que muestran muchos sistemas de
mismo que el del votante que se abstiene (o, de manera similar, el que declara
esta clase. Véase su famosa Theory of Committees andElections, pero es defi-
que no aprueba ninguna opción). Lo importante en la votación aprobatoria es
nitivamente un sistema de mayoría relativa, en el sentido de que la elección
que una opción se comporta bien en relación con sus competidoras; su total
absoluto de votos es menos importante. depende de que se obtengan más votos (primera preferencia más transferen-
6 cia) que los otros candidatos.
Esto es, el votante puede someter un subconjunto del conjunto total de opcio- 19
Si otros tres candidatos obtienen al menos 26 votos, entonces conjuntamente
nes (las opciones "aprobadas"), o bien, como en el cuadro 3, entregar un orden
tendrían 78 votos, lo que significaría que, junto con los votos del candidato que
de preferencias con una línea trazada bajo las opciones "aprobadas".
7 ya tiene 26, h a n sido emitidos 104 votos; pero eso no puede ser, puesto que sólo
M. Borda, miembro de la Academia Francesa de las Ciencias a finales del
es posible emitir 100 votos. En consecuencia, tampoco puede ser que más de
siglo xvm, fue informado por otro académico, M. Condorcet, que el cómputo
Borda podía ser manipulado. Se afirma que Borda dijo desdeñosamente: "Mi tres candidatos obtengan 26 o más votos.
20
método es sólo para hombres honorables". Los interesados en aprender más sobre este sistema pueden consultar Gideon
8
Véase, especialmente, los diversos escritos de Brams y Fishburn sobre los Doron, "The Haré Voting System is Inconsistent", Political Studies, núm. 27,
méritos de la votación aprobatoria, entre ellos, "Approval Voting", American 1979, pp. 283-286; y Gideon Doron y Richard Kronick, "Single Transferable
PoliticalScienceReview, núm. 72,1978, pp. 831-847; y su libro Approval Voting, Vote: An Example of a Perverse Social Choice Function", American Journal of
Boston, Birkhauser, 1983. Political Science, núm. 21, 1977, pp. 303-311.
21
9
En cierto sentido, una legislatura ^ í u n a institución genérica electa; por ejem- El método del voto único transferible también se emplea para elegir a los
plo: puede pensarse en un presidente, gobernador o alcalde como una legisla- miembros de los Consejo del Cuerpo Docente de la Universidad de Harvard (es
tura de una sola persona, en una corte electa como una legislatura de una u n a especie de ironía histórica que el método haya sido recomendado a la uni-
persona (o más), etcétera. versidad por Kenneth Arrow ¡cuando fue miembro del cuerpo docente!). El
10
Véase un análisis más detallado de este tema, con énfasis en el Congreso de método funciona sin complicaciones, virtualmente sin controversias y, sin duda
Estados Unidos, en Kenneth A. Shepsle, "Representation and Governance: The alguna, sin comportamiento estratégico, porque pocos miembros del cuerpo
Great Legislative Tradeoff", Political Science Quarterly, núm. 103, 1988, pp. docente se presentan voluntariamente como candidatos.
22
461-484. El lector que busque un análisis completo de este y otros temas relacionados
11
Dos trabajos especialmente importantes de Cox son muy avanzados mate- puede consultar, Rein Taagepera y Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes:
máticamente, pero vale la pena examinarlos, aunque sólo sea para dar una The Effects and Determinants of Electoral Systems, New Haven, Yale Univer-
idea del tipo de análisis que son capaces de hacer los especialistas como Cox; sity Press, 1989. P a r a leer sobre un interesante análisis reciente sobre la re-
véase "Electoral Equilibrium under Alternative Voting Institutions", American presentación proporcional, consúltese el debate entre Cox y Gallagher en las
Journal of Political Science, núm. 31, 1987, pp. 82-109; y "Centripetal and páginas de la principal revista sobre sistemas electorales: Michael Gallagher,
Centrifugal Incentives in Voting Systems", American Journal of Political "Proportionality, Disproportionality, and Electoral Systems", Electoral Studies,
Science, núm. 34, 1990, pp. 903-936. n ú m . 10, 1 9 9 1 , p p . 3 3 - 5 1 ; y G a r y W. Cox, " C o m m e n t on G a l l a g h e r ' s
12
"Centripetal and Centrifugal Incentives in Voting Systems", pp. 905-906. 'Proportionality, Disproportionality, and Electoral Systems"', Electoral Studies,
13
En el Safire's PoliticalDictionary, Nueva York, Random House, 1978, se núm. 10, 1991, pp. 348-352.
23
encuentra la siguiente e n t r a d a bajo plump: En 1880, el New York Tribune Véase el caso 10.
escribió: "Una de las frases electorales inglesas para la que no existe equiva-
lente en Estados Unidos es 'plumping'. Siempre que u n a circunscripción elec- 8. LA COOPERACIÓN
toral elige a dos miembros, cada votante puede dar un voto a cada uno de los 1
dos candidatos, pero no puede dar sus dos votos a un solo candidato. Si así lo Un útil es u n a unidad de valor inventada. Lo único que importa para nues-
decide, puede dar solamente un voto a un solo candidato, y a eso se le llama tros propósitos es que más útiles significan más valor para u n a persona. Si eso
i
plumping"\ lo facilita, el lector puede pensar en las unidades como miles de pesos, de ma-
nera que cada granjero valúe el drenado del pantano en 20,000 pesos.

452 453
 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KF.NNF.TH A. SHKPSLE Y MARK. S. BONC.HEK

2 que pagaría con una garantía completamente ejecutable y una que no lo fuese.
Esto es, los rendimientos del esfuerzo de drenar el pantano son crecientes.
11
Una persona, trabajando sola, terminaría gastando 3 útiles de energía, mien- En realidad^ eso fue precisamente lo que ocurrió en la década de los ochenta
tras que dos personas, trabajando juntas, gastarían en conjunto sólo 2 útiles. con un procesador de alimentos fabricado por el Consorcio Cuisinart. Se entabló
3
Es probable que algunos lectores reconozcan esta matriz de beneficios. En la un juicio colectivo en contra de la empresa y, gracias a un acuerdo, la firma
teoría del juego, se conoce como el dilema del prisionero. Dos ladronzuelos son indemnizó a todos y cada uno de los compradores de su procesador de alimen-
arrestados por un robo con escalamiento. Si ambos cierran el pico, el fiscal tos. ¡Uno de los autores de este libro fue uno de los beneficiarios! Según recuer-
tiene que liberarlos (beneficio de 1 útil); si ambos "cantan", ambos van a dar en do, cada beneficiario recibió un catálogo de productos Cuisinart del que podíamos
chirona, aunque con una reducción por el acuerdo con el fiscal (beneficio de 0 úti- elegir alguno. Nuestra gruesa sartén sigue en uso una década después.
12
les); pero, si uno delata al otro y éste se queda callado, entonces el delator recibe La ejecución por terceros de las leyes que conciernen al estacionamiento
una recompensa, mientras que sobre el "delatado" se arroja todo el peso de la podría parecer un ejemplo raro. Sin embargo el problema de los incentivos
ley (beneficios de 2 y - 1 , respectivamente). Esta historia genera la misma ma- para los ejecutores se demuestra gráficamente con el caso de los parquímetros
triz de beneficios que el esquema 14, por lo que nuestro análisis será el mismo. de la ciudad de Nueva York. En 1993, según Road and Track de junio de 1994,
4
Este párrafo proporciona la respuesta teórica a la pregunta de qué pasaría p. 15, la mitad de todos los recolectores de monedas de los parquímetros de la
cuando se presenta un número finito comúnmente conocido de repeticiones del ciudad fueron acusados de robar dinero de la recolección. El valor total de sus
juego del esquema 14. Si ese número finito es pequeño, entonces la lógica que robos era de más de 1 millón de dólares.
transmite el párrafo es, en nuestra opinión, muy convincente. Si, por otra par-
te, el número es muy grande, aun cuando siga siendo finito y siga siendo cono- 9 . LA ACCIÓN COLECTIVA
cido comúnmente por todos los miembros de la sociedad, la lógica se vuelve
menos convincente. Nos parece que existe un fuerte incentivo para que los 1
Arthur Bentley, The Process of Government, Evanston, Principia Press, 1908.
miembros de la sociedad busquen algún medio para pretender que su propia
Sus famosos acompañantes de mediados del siglo fueron V.O. Key, Politics,
racionalidad ha sido inutilizada, con lo que se permitiría, al menos por un
Parties, and Pressure Groups, 3a. ed., Nueva York, Crowell, 1952; y David B.
tiempo, que se captara algunos de los dividendos de la cooperación. Ésta es
Truman, The Governmental Process, Nueva York, Knopf, 1951.
una cuestión muy compleja de la teoría del juego que los autores no tienen 2
Aun en el caso de las sociedades menos liberales, se solía describir los conflic-
intención de analizar más detalladamente.
5 tos entre los grupos como luchas entre grandes agregados sociales: burguesía
Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, Nueva York, Basic Books, 1984. versus proletariado; aristocracia versus comerciantes; diversos grupos racia-
Un análisis anterior y de mucha influencia es el de Michael Taylor, Anarchy
les, religiosos, lingüísticos o regionales en oposición unos con otros; etcétera.
and Cooperation, Nueva York, Wiley, 1976. 3
6 U n a versión m á s compleja de esa situación, que no analizaremos aquí,
Avinash Dixit y Barry Nalebuff, en Thinking Strategically, analizan muy bien incrementa el repertorio de comportamientos de cada persona. En lugar de
esta situación en el capítulo 9. P a r a el lector interesado, este volumen es qui-
tener u n a opción doble, existe cierta aportación continuamente variable, como
zás el libro disponible más accesible y, sin duda alguna, el más agradable sobre
la teoría del juego. esfuerzo o dinero, con la que el individuo puede decidir contribuir.
4
7 Sin duda alguna, existen situaciones en las que realmente se niega a los
Cuando escribíamos este capítulo, en el elegante barrio suburbano Wellesley individuos los beneficios de un grupo si no contribuyen a su producción. Si se
de Boston, Massachusetts, se observó a algunos vecinos, vecinos por lo demás valora mucho el beneficio, entonces la facultad para negarlo facilita al grupo la
muy respetables de ese muy elegante vecindario, arrojar su basura en el patio obtención de contribuciones. Si se quiere viajar por la autopista de Massachu-
de otros un día sí y otro no. No está muy claro cómo empezó todo eso, pero tal
setts, por ejemplo, se debe hacer u n a contribución, llamada peaje. Si se quiere
vez un malentendido (o quizás un acto deliberadamente desagradable, ¿quién
pescar en el río del Club de Caza y Pesca, hay que pagar las cuotas del club. Si
sabe?) provocó una represalia que, a su vez, conllevó más represalias. Informa-
se quiere oír a la Sinfónica de Boston interpretar una sinfonía de Beethoven, se
remos sobre la resolución de esa disputa en la segunda edición de este libro.
8 debe comprar un boleto. Esas actividades no son precisamente bienes públicos
Obviamente, la sociedad en su conjunto obtendría un mayor beneficio si nin- y dejamos su análisis para el siguiente capítulo. En el análisis presente, exa-
guno de los dos prisioneros pudiera captar los dividendos de la cooperación; minaremos el caso extremo de la disponibilidad para todos de un bien o meta
pero ésa no es nuestra preocupación en este caso; lo que queremos es permane-
de un grupo u n a vez producido.
cer neutrales por el momento respecto a si la cooperación que estamos investi- 5
Podríamos hacer más compleja la historia individualizando las evaluaciones,
gando es buena o mala en un sentido más amplio.
9 de tal suerte que el sr. / v a l ú a la meta del grupo en B(i) útiles, mientras que la
En cierto sentido, no obstante, no todo el tiempo puede haber una distinción sra. j la valúa en B(j), donde B(i) 4= B(j}, pero esta complicación no cambia la
clara entre esos dos mecanismos. En presencia de la ejecución externa, los indi- tendencia de nuestra historia, por lo que no la emplearemos en este caso. El
viduos asumen a menudo ese hecho y actúan como si hubiesen interiorizado conflicto de intereses entre los miembros de un grupo —esto es, la evaluación
algún valor: en efecto, ya h a n previsto la sanción externa que llegará en poco diferencial de las metas del grupo— se analizará más adelante.
tiempo y la evitan con anticipación, mostrando un comportamiento apropiado. 6
Esta idea la desarrolló por primera vez en su famoso libro The Strategy of
10
Un comprador puede comprar de todos modos en esas circunstancias, pero, Conflict, Cambridge, Massachusetts, Harvard University Press, 1960.
debido a que el vendedor no puede comprometerse creíblemente a hacer honor 7
En un primer intento, creemos que este análisis es plausible; pero no es satis-
a su garantía, el comprador exigirá un descuento en el precio. La prima de factorio en cuanto análisis estratégico completo; por ejemplo: afirmamos en el
seguro que el comprador requiere es, en efecto, esa diferencia entre el precio texto que, a medida que B- C aumenta, las perspectivas de que se alcance la

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

16
meta de un grupo a u m e n t a n con cualquier tamaño n del grupo y un grado de Uno de los autores recuerda con gran claridad lo doloroso que fue enfrentar
contribución decisiva k. Sin duda alguna, es correcto creer que la presión para a sus hijos después de regresar a casa del trabajo la tarde de un día de eleccio-
que cualquier miembro específico del grupo contribuya incrementa medida que nes y confesar que "simplemente, no tuvo tiempo para votar". Esa experiencia,
aumenta el beneficio neto de la provisión del grupo (B— C). Por otra parte, es grabada en su memoria, ha sido para él parte fundamental de toda decisión
casi igualmente seguro que ese mismo individuo se dará cuenta de que la pre- subsecuente de participación.
sión también será creciente sobre todos sus colegas del grupo. Así, el mayor 17
No.agobiaremos más al lector con u n a demostración analítica. Los lectores
beneficio neto lo impele a contribuir, pero la con certeza que también otros se interesados pueden consultar el análisis original de Riker y Ordeshook. En
sentirán así puede permitirle racionalizar la idea de dejar que ellos hagan todo
cuanto a un análisis amplio del tema, incluida una crítica del enfoque de Riker
el trabajo pesado. La ponderación de la fuerza r e l a t i v a de esos efectos
y Ordeshook, se alienta al lector a examinar la obra de
compensatorios es el tipo de consideración que forma parte de un análisis más
profundo basado en la teoría del juego. Brian Berry, Sociologists, Economists, andDemocracy, Chicago, The Universi-
8 ty of Chicago Press, 1970.
No hemos dicho nada sobre la comunicación, por lo que el lector curioso po- 18
dría comenzar a preguntarse por qué los miembros de ese supuesto grupo so- Referimos al lector ambicioso a dos volúmenes de cabecera: J a m e s M. Enelow
cialparecen incapaces de ¡hablar uno con otro! Sin duda alguna, la comunicación y Melvin J. Hinich, The Spatial Theory of Voting: An Introduction, Nueva York,
es una opción, pero agrega una capa adicional de complejidad que preferiría- The Cambridge University Press, 1984; y J a m e s M. Enelow y Melvin J. Hinich,
mos no abordar. En primer lugar, la comunicación puede ser costosa. En se- coords., Advances in the Spatial Theory of Voting, Nueva York, The Cambridge
gundo lugar, puede ser asimétrica (algunas personas tienen la facultad de University Press, 1990.
19
transmitir, otras, de recibir, otras más, de hacer ambas cosas y, finalmente, Un punto de partida excelente es u n libro al que ya referimos antes al estu-
algunos pobres diablos no pueden hacer ni una ni otra cosa). En tercer lugar, diante: Avinash Dixit y Barry Nalebuff, Thinking Strategically. Otros dos aná-
abre toda clase de posibilidades estratégicas (por ejemplo: una persona deja un lisis excelentes de la teoría del juego en el contexto de la política son los de
mensaje para todos los demás de que va a la ópera y no podrá recibir llamadas Peter C. Ordeshook, Game Theory and Political Theory: An Introduction, y, del
a partir de ese momento, un fait accomph). En Jeffrey Banks, Signaling Games mismo autor, A Political Theory Primer, Routledge, Nueva York, 1992.
in PoliticalScience, Chur, Suiza, Harwood, 1991, se puede encontrar un análi-
sis riguroso de la comunicación estratégica. 1 0 . L O S BIENES PÚBLICOS, LOS EFECTOS EXTERNOS
9
The Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1965. Y LA PROPIEDAD COMUNAL
10
Richard Wagner, "Pressure Groups and Political Entrepreneurs", Papers on
1
Non-Market Decisión Making T, 1966, pp. 161-170. Desde luego, existen límites (impuestos políticamente) a las facultades dis-
11
La Ley Wagner hizo posible que se organizaran los sindicatos, legalizando el crecionales; por ejemplo: en la mayoría de las sociedades existen leyes en con-
llamado taller cerrado. Si un trabajador tomaba un empleo en un taller o plan- tra de exprimir el tubo de dentífrico en la cara de otra persona sin el permiso
ta cerrados, se le exigía que se afiliara al sindicato de la empresa. El "no contri- de la misma.
buir" ya no era una opción, de tal suerte que los trabajadores de esas empresas 2
En algunas ocasiones, a esos bienes se les denomina competitivos.
no podían "aprovecharse" de los esfuerzos hechos por otros para mejorar los 3
Ello no significa que no haya robos y asaltos. Las bandas de asaltantes pue-
salarios y las condiciones de trabajo. den ocultarse en, digamos, el bosque Sherwood y hacer incursiones en el terri-
12
William H. Riker y Peter C. Ordeshook, "ATheory of the Calculus of Voting", torio del señor feudal; sin embargo, la presencia de las fuerzas de defensa de
American Political Science Review, núm. 62, 1968, pp. 25-42. éste desalienta la frecuencia e intensidad de los robos debido a que eleva el
13
En la primera y quinta situaciones, los beneficios son idénticos. En la tercera costo de la actividad de los asaltantes. En consecuencia, los ciudadanos pue-
situación, dado que u(J) > u(K), sigue siendo válida la afirmación hecha en el den no estar completamente a salvo, pero lo están más que si las fuerzas de
texto. Los únicos casos en los que puede haber cierta confusión es cuando in- defensa del señor feudal no existieran del todo.
terviene L. En la segunda situación, una probabilidad de 50 por ciento de que 4
Los límites tienen que ver con el grado en que la oferta colectiva se ve com-
triunfe su candidato es sin duda alguna mejor que la certidumbre de obtener prometida por la multitud. Si u n a multitud más numerosa, allende ciertos
la peor elección. En la cuarta situación, la certidumbre de que venza su mejor
límites, realmente afecta la calidad del bien, entonces no podemos afirmar que
candidato es sin duda alguna mejor que una lotería en la que sus probabilida-
la oferta del bien sea colectiva. Continuaremos con esta perspectiva en el si-
des de hacerlo ganar son sólo de 50 por ciento. Así, sigue siendo válida la con-
clusión de que a la sra. j le va al menos tan bien votando por Jackson como guiente ejemplo.
5
haciéndolo por Kendall. El ensayo de Coase apareció por primera vez en 1974 y fue reimpreso en R.H.
14 Coase, TheFirm, the Market, andthe Law, Chicago, The University of Chicago
En nuestro examen de las funciones de utilidad del capítulo 2, mencionamos
que a menudo es conveniente "normalizar" el análisis, sin hacer ningún daño Press, 1988, pp. 187-215.
6
lógico, estableciendo la utilidad de la opción preferida en primer lugar como la Habiendo leído apenas u n capítulo sobre la cooperación entre múltiples per-
unidad y la de la menos preferida como 0. sonas, el lector sagaz podría preguntarse si existe alguna alternativa al otor-
16
Dada la normalización, la lotería que da un 50 por ciento de probabilidades a gamiento de derechos monopólicos a un empresario; es decir, aun cuando hubiese
Jackson o Kendall significa un 50 por ciento de posibilidades de que se obtenga varios muelles y almacenes en un puerto, sus propietarios podrían ponerse de
la utilidad de 1 o de 0. Así, la utilidad esperada de esta lotería es igual a 1/2. acuerdo para financiar conjuntamente un faro y cubrir sus costos a través del
cobro de sus servicios portuarios. Se t r a t a de u n a posibilidad interesante sobre

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 LAS FÓRMULAS DE LA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

16
la que al lector podría gustarle reflexionar ampliamente; sin embargo, debe- El lector no debe creer que estamos siendo injustos en este caso al gravar con
mos hacer notar que, en u n contexto moderno, se considera que ese tipo de el impuesto-únicamente al vendedor, dado que parte del impuesto pasará al
cooperación es una violación de las leyes en contra de los monopolios, porque comprador al negociar el precio de compra final.
básicamente entraña la fijación de precios. La exención de las prohibiciones en 17
Queremos hacer notar al lector que, al tomar en consideración los efectos
contra de los monopolios, al igual que la protección del poder del monopolio, es externos de las transacciones, esta solución no elimina por completo dichos
una necesidad política. efectos; antes bien, el daño que hacen los efectos externos se
7
Un complejo análisis estratégico de la OPEP, en el que se concibe a Arabia equilibra con el beneficio que se acumula al permitir que compradores y ven-
Saudí como un miembro dominante que busca mantener su reputación, se en- dedores obtengan ganancias del intercambio. En general, comúnmente no bus-
cuentra en J a m e s E. Alt, Randall Calvert y Brian Humes, "Reputation and camos, como cuestión de política pública, que los efectos externos negativos
Hegemonic Stability", American Political Science Review, núm. 82, 1988, pp. sean 0, porque ello significaría desperdiciar los intercambios redituables.
445-466. 18
8
Aunque no molestaremos al lector con detalles, en el ejemplo corriente del
Debemos señalar al lector que los bienes públicos, como nosotros los hemos experimento, u n impuesto de diez puntos por venta seguiría permitiendo que
definido, y los bienes de suministro público pueden no ser lo mismo. Los segun- se consumaran algunas ventas; sin embargo, su número sería menor que si no
dos pueden ser bienes públicos, como los faros y la defensa nacional, pero el existiese el impuesto. Si no hubiésemos estado seguros respecto al daño que
Estado suministra muchos otros bienes —como la entrega del correo, por ejem- provocan los efectos externos y hubiésemos supuesto (incorrectamente) que,
plo— que se asemejan tanto a otros bienes privados que con toda seguridad su en lugar de u n a unidad por persona, el daño fuese de dos unidades por perso-
suministro se podría hacer razonablemente bien en el mercado (de hecho, en na, el impuesto (ahora de veinte unidades por venta) habría paralizado el mer-
Estados Unidos, el suministro de los servicios de mensajería, de la entrega de cado por completo: no habría habido ninguna venta. Como vemos, las conjeturas
correo de un día para otro y de la entrega de paquetes lo hace el sector privado erróneas sobre la tasa adecuada de impuestos o subsidios pueden hacer que
en competencia directa con el Servicio Postal Estadounidense). Los bienes y las cosas sean peores que si no hubiese ningún impuesto o subsidio.
servicios de suministro público —las actividades en que se embarca el gobier- 19
La historia completa se encuentra n a r r a d a en Bruce Ackerman y William
no— son un reflejo de las ventajas políticas que poseen los grupos de presión Hassler, Clean Air/Dirty Coal, New Haven, The Yale University Press, 1981.
en el proceso político, las cuales son suficientes para provocar que el sector 20
Hace varios cientos de años, en Inglaterra y otros lugares hubo movimientos
público haga lo que se le antoje. Sin duda alguna, algunos de esos bienes son políticos que lograron que se cercaran las tierras comunales, esto es, que se
públicos, pero no todos. dividieran en parcelas y se distribuyeran o vendieran a los individuos como
9
Peter Aranson y Peter Ordeshook hacen esta distinción de manera muy per- propiedad privada. La contrapartida de esa práctica es la venta de bienes de propie-
suasiva en "Public Interest, Prívate Interest, and the Democratic Polity", en dad estatal (privatización) que se da tanto en las economías capitalistas como
Roger Benjamín y Stephen Elkin, coords., The Democratic State, Lawrence, en las socialistas.
The University of Kansas Press, 985. 21
El análisis reciente más perspicaz de los "problemas de los fondos comunes",
10
Si, en cambio, estuviésemos analizando la producción de arte y cultura fi- de los que estos son ejemplos, es el de Elinor Ostrom Governing the Commons,
nanciada mediante subvenciones del Fondo Nacional para las Artes, la concen- Nueva York, The Cambridge University Press, 1990.
tración basada en el mérito sería a ú n más marcada y Nueva York y Los Angeles 22
Garrett Hardin, "The Tragedy of the Commons", Science, núm. 162, 1968, pp.
se asegurarían la tajada del león del apoyo.
11 1243-1248. Este artículo, ahora clásico, es u n a lectura obligada para el estu-
Este argumento se detalla en Linda Cohén y Roger Noli, The Technology
Pork Barrel, Washington, Brookings Institution, 1991. diante interesado.
23
12 Ostrom, Governing the Commons, pp. 88-102.
Los faros electrónicos, por ejemplo, emiten u n a señal electrónica, en lugar de
una luz, que sólo reciben las embarcaciones que compran el detector de seña-
11. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE LAS INSTITUCIONES
les especial. De igual manera, la televisión por cable requiere u n a caja y u n
contacto de cable que permiten la exclusión (con lo que se privatiza un bien 1
público). El suministro público de agua puede medirse en cada hogar, lo cual El Senado siempre se h a enorgullecido de ser "el cuerpo deliberativo más
permite cobrar al usuario; y, así, también, puede hacerse con las aguas o ema- importante del mundo" y algunos defensores de la antigua regla de la clausura
naciones residuales de u n a empresa (a través del drenaje o las chimeneas), con creían que facilitaba el debate y la deliberación al impedir que se llevara a
lo que se permite fijar el precio del uso que esa empresa hace del medio am- cabo u n a votación h a s t a que u n a mayoría extraordinaria determinara que ya
biente como vertedero. * Edmund L. Andrews, "Radio Rights: AMove to Auction no había nada más qué considerar o debatir. Sus detractores, por otra parte,
Licenses that Sell", The New York Times, 21 de marzo de 1993, p. E6. pensaban que la antigua regla de la clausura era simplemente un dispositivo
13 de procedimiento t r a s el cual u n a minoría disciplinada podía extraer concesio-
Charles Plott, diseñador del experimento, lo describe con gran detalle en
"Externalities and Corrective Policies in Experimental Markets", The Economic nes a la mayoría o bien vencer por completo los objetivos de la mayoría. Duran-
Journal, núm. 93, 1983, pp. 106-127. te la revolución de los derechos civiles, los detractores tenían los votos para
14 lograr el coup de procedimiento descrito en el texto (aunque, en realidad, los
Finalmente, el tope del vendedor llega a ser más alto que el del comprador.
16
Sin el efecto externo, el regateo por sureños llevaron a cabo tácticas irregulares y dilatorias durante el debate so-
p queda delimitado por 15 y 30. bre si se cambiaba o no ¡la regla de clausura!). La Cámara de Representantes
limitó el debate en su reglamento formal hace m á s de un siglo, al concluir que
no se podía esperar que ningún grupo de políticos que sumara más de cien se

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 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

mantuviera tranquilo el tiempo suficiente para llevar a cabo u n a votación a

12. LAS LEGISLATURAS
menos que fuese obligado por los procedimientos de la institución.
2
Un bromista (probablemente un miembro de la Cámara de Representantes) 1
Quizás el lector desee volver a la sección "Modelos espaciales de legislaturas"
preguntó alguna vez: "¿qué tienen en común un senador estadounidense y el río
Platte del Norte? Ambos tienen dos kilómetros de ancho y dos centímetros de del capítulo 5 para u n a revisión rápida.
2
profundidad". Debido a que sus electorados son más numerosos y heterogéneos, Capítulos 8 y 9.
3
normalmente los senadores no pueden darse el lujo de especializarse tanto como En realidad, es perfectamente correcto y preciso en los hechos, en el caso del
lo hacen los representantes; más bien se mantienen como legisladores genera- Congreso y de la mayoría de las legislaturas estatales de Estados Unidos, per-
les (o, como diría el bromista, informados superficialmente acerca de casi todo). mitir que sus miembros participen en más de u n a comisión. Lo que normal-
3
Ésta es u n a ligera (pero sólo ligera) exageración. Los juristas tienden a desa- mente está prohibido es no asignar un miembro a u n a comisión.
4
rrollar alguna reputación, debido a su formación previa y sus intereses perso- Una descripción y análisis sobresalientes de esas batallas se encuentra en
nales, como expertos en áreas específicas de la ley. Su pericia se refleja en el David C. King, "The N a t u r e of Congressional Committee Jurisdictions",
hecho de que algunos tienden a prestar u na atención extraordinaria a ciertas American Political Science Review, núm. 88, 1994, pp. 48-63. Véase también su
áreas específicas —algunos se centran en los casos de pena capital, otros, en la Turf Wars, The University of Michigan Press, Ann Arbor, 1996.
5
reglamentación y otros más en las libertades individuales—; pero cada juez Véase el extenso análisis del proceso de asignación de comisiones en el Con-
dedica cierto tiempo a cada caso que se presenta ante la Corte y no está dis- greso de Estados Unidos de Kenneth A. Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle:
puesto a diferirla ni siquiera a colegas expertos. Que nosotros sepamos, nunca Democratic Committee Assignments in the Modern House, Chicago, The Uni-
se ha proporcionado u na explicación satisfactoria de la carencia de especiali- versity of Press, Chicago, 1978.
6
zación en la Suprema Corte; sin embargo, en H. W. Perry, Deciding to Decide, Muchas democracias parlamentarias tienen sistemas de comisiones en los
Cambridge, Mass., The Harvard University Press, 1991, se presenta u na fasci- que éstas realmente tienen muy poco que hacer. Los ministros del gabinete y
nante descripción de la manera como funciona la Suprema Corte como institu- los servidores públicos de alta jerarquía dominan los asuntos de gobierno en
ción política no especializada. Agradecemos a J a y Hamilton, uno de nuestros varias jurisdicciones de la política. Las comisiones sirven principalmente de
lectores, la siguiente interpretación: la falta de especialización de la Suprema escaparate.
7
Corte podría reflejar u n a prohibición más profunda en contra del "intercambio En Estados Unidos, por ejemplo, la Constitución establece ciertos requisitos
de asuntos"; podría creerse que la administración de la justicia se vería com- que deben observar las dos cámaras del Congreso, pero también permite que
prometida si es resultado del amiguismo. cada cámara establezca sus propias reglas, con lo que otorga a esos cuerpos
4 legislativos grandes facultades discrecionales para revisar los aspectos estruc-
La imagen que comúnmente nos viene a la memoria es la de u n a industria
artesanal decimonónica, como los telares, en la que se pagaba al artesano por turales y de procedimiento como deseen.
8
cada artículo de tela terminado. Entre las analogías de alta tecnología de fina- Evidentemente, ello otorga a los miembros de las comisiones un poder ex-
les del siglo xx se encuentra la famosa historia de Steve Jobs y Steve Wozniak, traordinario en su respectiva jurisdicción y les permite alinear la política con
que ensamblaron en su taller la primera máquina de lo que habría de llegar a sus propias preferencias; pero sólo h a s t a cierto grado. Si el abuso de su poder
ser Apple Computer. sobre la agenda llega a ser excesivo, el cuerpo legislativo en su conjunto tiene
5
La historia de la evolución del sistema de comisiones en vigor en la Cámara a su disposición remedios estructurales y de procedimiento para contrarres-
de Representantes y el Senado durante la primera parte del siglo xix se en- tarlo, como llenar la comisión con miembros más dóciles, deponer a un presi-
cuentra narrada en Gerald Gamm y Kenneth Shepsle, "Emergence of Legislative dente de comisión particularmente escandaloso o remover las políticas de la
Institutions: Standing Committees in the House and Senate, 1810-1825", jurisdicción de u n a comisión. Se t r a t a de los "garrotes t r a s la puerta", que r a r a
Legislative Studies Quarterly, núm. 14, 1989, pp. 39-66. vez se utilizan; su mera existencia basta para alejar a las comisiones de los
6
Hemos hablado mucho del fenómeno de que un cuerpo gobernante delegue medios más escandalosos de sacar ventajas.
9
facultades y recursos a sus subdivisiones porque ese formato orgánico es el que Véase Kenneth A. Shepsle y Barry R. Weingast, "The Institutional Foundations
domina en el mundo real. Supuestamente, refleja un aumento de la capacidad of Committee Power", American Political Science Review, núm, 81, 1987, pp.
de una organización para alcanzar sus metas, en comparación con lo que logra- 85-104. Las pruebas de lo que se afirma en el texto se encuentran en el cuadro 1.
10
ría con un formato más centralizado. Debemos hacer notar que la delegación y A ello se agrega un método "extraordinario", casi como arrojar u n a bomba,
la descentralización son ejemplos de u na relación más general entre el jefe y el que e n t r a ñ a quitarle jurisdicción a las comisiones o el equivalente de la pena
agente. No contamos con el espacio para e n t r ar en más detalles; baste decir capital disolver las comisiones y dispersar su jurisdicción a otras comisiones.
que, siempre que el que delega (el jefe) selecciona a un delegado (el agente) a Un ejemplo importante de esa forma de pena de muerte se refiere a la Comi-
quien confía la autoridad y/o, los recursos para cumplir algún propósito por él, sión sobre Actividades Antiestadounidenses de la Cámara de Representantes
existe un problema de control. Así, el problema que tiene un electorado para (House Un-American Activities Committee, HUAC) de infausta memoria,
controlar a su representante es entre jefe y agente, como lo son los problemas rebautizada más tarde como Comisión sobre Seguridad Interna de la Cámara
que tienen los seguidores para controlar a sus líderes, los cuerpos docentes de Representantes (House Internal Security Committee, HISC). Independiente-
para controlar sus facultades, las asambleas para controlar sus comisiones, los mente de su nombre, esa comisión avergonzó a la mayoría de la Cámara de
ejecutivos para controlar a su gabinete, etcétera; la lista es interminable. En Representantes durante el periodo posterior a la guerra al exagerar los temo-
cada ejemplo, alguna forma de supervisión acompaña la delegación de autoridad. res de que los comunistas se infiltraban en el pueblo y las instituciones priva-
das estadounidenses. En busca de publicidad, los miembros de la comisión

460 461
 LAS FÓRMULAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

sostuvieron una audiencia pública tras otra, declarando culpables (de los que antigüedad, perdería su cargo. Y, de hecho, así ocurrió, aunque John McMillan
hubo pocos) e inocentes (de los que hubo muchos) por igual, con poca conside- (representante demócrata por Carolina del Sur), presidente de la Comisión del
ración por las libertades civiles o la presunción de inocencia de quienes se Distrito de Columbia y uno de esos encostrados sureños a los que hicimos refe-
presentaban ante ella. A principios de la década de los setenta, la mayoría de rencia, tuvo u n a oposición considerable; en 1974, por otra parte, tres presiden-
los miembros de la Cámara de Representantes estaba h a r t a y despachó la co- tes de comisión resultaron derrotados (y un cuarto renunció para evitar la
misión al basurero de la historia.
11 derrota).
Todavía existen controversias entre los estudiosos respecto a esta cuestión, 19
Cuando los republicanos se convirtieron en mayoría en la Cámara de Repre-
pero básicamente se refiere a los espinosos problemas de medición de las pre-
sentantes, después de las elecciones de 1994, muchos presidentes de comisión
ferencias de los legisladores reales. Los entusiastas de las legislaturas que
fueron seleccionados simplemente por el presidente de la C á m a r a , Newt
deseen saber más al respecto pueden encontrar lo relativo a la segunda mitad
Gingrich (a menudo en violación de la regla de la antigüedad) y sancionados
de la década de los setenta en Shepsle, The Giant Jigsaw Puzzle. Un estudio
posteriormente por la Conferencia Republicana.
reciente que cubre todo el periodo posterior a la guerra hasta principios de la
década de los noventa es el de Gary W. Cox y Matthew D. McCubbins, Legislative
Leviathan, Berkeley, The University of California Press, 1993. 1 3 . L A BUROCRACIA Y LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
12
Antes hicimos notar que resultaría accidental que xm = xc, sin embargo, los 1
accidentes ocurren. Ahora ya sabemos por qué. Debido a que las comisiones Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine, 1971.
2
generales ejercen efectos políticos muy profundos en el bienestar social de un En la gráfica 18 trazamos / ' c o m o descendente en el caso de los valores de V
gran número de electores diferentes, la legislatura a m a ñ a explícitamente esas superiores a V*. Esto no es necesario p a r a la argumentación del texto, que
comisiones de tal manera que la mediana de la comisión esté relativamente únicamente requiere que, si / " a u m e n t a , lo haga a u n a tas a decreciente (por lo
cercana a la mediana de la cámara. Eso lo que significa hacer que esas comisio- que tiene u n a forma arqueada descendente).
3
nes sean "representativas". Algebraicamente, podemos escribir las ecuaciones de esas curvas como:
13
Seguramente el lector cuidadoso observará que, debido a que su jurisdicción P = aV- bV2 y CT = cV+ dV2, donde a, b, cy dson constantes positivas.
4
es pertinente para un reducido grupo de electores, las comisiones especializa- En la gráfica 18, i? se muestra con valor 0, lo cual no es siempre así necesaria-
das realmente no necesitan una supervisión estrecha, ya que las consecuen- mente (como se muestra en la gráfica 19). Expresado en función de las ecuaciones
cias de sus políticas son limitadas. Ahora bien, aunque lo anterior es cierto la de la nota anterior, quien busque incrementar su presupuesto al máximo elegi-
mayoría de las veces, no sucede así; en particular, siempre que las propuestas rá el volumen Fque haga a u m e n t a r a V- b V1 al máximo, siempre que P> CTo
entrañan el gasto de ingresos, tienen consecuencias para las actividades de queaV-bl^ZcV+dV2.
5
todas las demás comisiones, puesto que los gastos se cubren con el fondo co- El máximo no restringido de P se deriva tomando su primera derivativa y
mún de ingresos del que las otras comisiones esperan echar mano. A la mayo- fijándola en 0; ello produce a -2bV= 0. Al resolver V, se obtiene I A = al2b. Por
ría de los miembros de la C á m a r a no le complacería que la Comisión de lo tanto, dada la función / M e disposición a pagar del patrocinador, lo más que
Agricultura, por ejemplo, propusiera un apoyo a los precios de los productos la dependencia puede producir es al2 b unidades.
6
agrícolas que consumiera una gran proporción del presupuesto público anual. Si hubiese alguna manera de embolsarse ese dinero, a través de bonos, aumen-
14
Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1991. tos extra o más tiempo de vacaciones, sin duda alguna los burócratas la encon-
15
Las pruebas de lo anterior se encuentran en uno de los clásicos de esta lite- trarían . Normalmente, eso se impide en los servicios públicos de la mayoría de
ratura: John Ferejohn, Pork BarrelPolitics, Stanford, The Stanford Universi- países mediante leyes sobre el servicio civil.
7
ty Press, 1974. Véase una perspectiva alternativa en Robert M. Stein y Kenneth Es el valor de F p a r a el que P= CT. Sustituyendo Py CT(como se definieron
N. Rickers, Perpetuating the Pork Barrel, Nueva York, The Cambridge Univer- en la nota 3) y resolviendo la igualdad para V, obtenemos P * = (a - c)/(b + d).
8
sity Press, 1995. En la literatura sobre el desempeño burocrático, P- CTse conoce como iner-
16
Con todo, en la década de los setenta corrió el rumor de que Charleston, cia orgánica.
Carolina del Sur, se estaba hundiendo bajo el peso de todas las instalaciones 9
Un buen ejemplo de esto es la Comisión Federal de Comercio de las décadas
navales que el presidente de la Comisión de Servicios de las Fuerzas Armadas de los cincuenta y los sesenta: en la actualidad, se t r a t a de u n a comisión
de la Cámara de Representantes, Mendel Rivers, había logrado asegurar para regulatoria muy activista, pero en aquella época estaba compuesta por com-
su distrito. Más recientemente, ha surgido la preocupación de que ese mismo pinches políticos del presidente de la comisión de supervisión del Congreso (a
destino esté sufriendo el Estado de Virginia, cuyo influyente senador veterano, los que se llamaba "el grupo de Tennessee") y, debido a que buscaban sobre
Robert Byrd, presidente de la Comisión de Gastos del Senado y ex líder de la todo mantenerse al margen y no hacer olas, se dio a la comisión el sobrenom-
mayoría, se las ha arreglado para convencer a numerosas agencias guberna- bre, entre otros, de "la gentil matrona de la Avenida Pensilvania".
mentales de mudarse de Washington, D.C., a ese estado. 10
Desde luego, es probable que ninguna hipótesis sobre los motivos aplique
17
Quienes presiden las subcomisiones hacen exactamente lo mismo en su ju- igualmente bien en todos los casos.
risdicción menor, por lo que no haremos un análisis por separado de ellos. 11
18 Este y otros aspectos relacionados los tomamos de Gary J. Miller y Terry M.
En 1972, la Asamblea del Partido Demócrata aprobó la elección en asamblea
Moe, "Bureaucrats, Legislators, and the Size of Government", American Political
de los presidentes de las comisiones, aunque en la época se dio por hecho que
ningún legislador en ejercicio, ascendido previamente a presidente debido a su Science Review, núm. 77, 1983, pp. 297-323.
12
En el modelo de Niskanen, esta situación adopta la forma de la dependencia
a la que su legislatura le permite seleccionar el presupuesto,

462 463
 LAS FÓRMUIAS DE IA POLÍTICA KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

3
P, y el volumen asociado, V, de producto burocrático que puede entregar, den- J a m e s Hopkins, coord., ThePapers ofHenry Clay, vol. I, Lexington, The Uni-
tro de su propio tabulador. versity of Kentucky Press, 1959.
13 4
De manera muy semejante a como el ministro parlamentario es manipulado Acababa de completar una suplencia de seis meses como senador por Kentucky,
por sus astutos servidores civiles en la serie de televisión británica Yes, Minister durante la cual hizo un buen número de discursos muy divulgados en favor de
(Sí, Ministro). la guerra y en los que mostraba de manera general sus carismáticas aptitudes.
14 5
De principio a fin, supondremos que los políticos electos son legisladores; de Como lo sugiere la parálisis provocada por el presidente demócrata Bill Clinton
hecho, existe toda una literatura, conocida como la "Escuela del Dominio del y el Congreso bajo el control de los republicanos en 1995-1996, ni siquiera el
Congreso", que establece explícitamente que la burocracia estadounidense es hecho de que la Cámara de Representantes y el Senado hagan su trabajo es
una creación de las preferencias legislativas; sin embargo, nosotros querría- garantía alguna de que se evite llegar a un punto muerto.
mos hacer énfasis en una excepción a lo anterior: el hecho de que otros políti- 6
Como lo indica la nota anterior, al decir "debe" no queremos decir que esas
cos electos y designados —en particular el presidente y los jueces— influyen cosas sean leyes naturales inviolables, como la gravedad o la primera ley de la
también en la actividad burocrática. termodinámica; más bien, afirmamos que algunas cosas son t an fundamenta-
15
Estos tres autores h a n escrito ya un gran número de trabajos. Los dos con los les para un grupo que la existencia misma de éste depende de que se logren.
que el lector interesado puede comenzar son "Administrative Procedures as No lograrlas hace correr al grupo el riesgo de que se le reemplace o de que se
Instruments of Political Control", Journalof Law, Economics and Organization, altere su jurisdicción.
núm. 3, 1987, pp. 243-279; y "Structure and Process, Politics and Policy: Admi- 7
También tendrá que pesar las consecuencias de intentar arrollar al director y
nistrative Arrangements and the Political Control of Agencies", Virginia Law
Review, núm. 75, 1989, pp. 431-483. no lograrlo. Aquí aplica el antiguo adagio: "Si das jaque al rey, más vale que
16
El lector podría preguntarse por qué los políticos habrían de preocuparse por sea mate".
8
lo que pase después de que se hayan retirado de la vida política. La razón es Además, a menudo el presidente es decisivo respecto a quién exactamente
que los electores a los que representan y que los recompensan aquí y ahora por participa en qué comisión. Hasta 1910, el presidente de la Cámara de Repre-
sus "buenos hechos" tienen la mirada puesta en el largo plazo y, puesto que sentantes decidía todos los nombramientos para las comisiones y, aun después
ellos se preocupan por el largo plazo, están dispuestos a recompensar a los de esa fecha y hast a el presente, su influencia se deja sentir en ese proceso
políticos que prestan atención a él. Así, estos últimos buscarán la recompensa institucional de capital importancia. En otras legislaturas, el presidente o el
por todos los medios a su alcance, por lo que intentará n influir en la política funcionario institucional equivalente es también la persona fundamental en lo
aun después de su retiro. que se refiere a los nombramientos a las comisiones; y, por supuesto, en otras
17 jurisdicciones, el líder es a menudo decisivo a este respecto: en la mayoría de
Si la dependencia debe obedecer la restricción financiera de no gastar más de
las facultades académicas, por ejemplo, el presidente conforma las comisiones.
lo que le ha sido asignado (dado por el componente de x en la dimensión verti-
Si, en nuestro ejemplo anterior, el director de la facultad no quisiese promover
cal), entonces x1 simplemente se deslizará hacia abajo por el lado del triángulo
hasta el punto que tenga la misma altura que x. a un colega de menor antigüedad a la titularidad y, no obstante, se sintiese
18 obligado a no mantener el asunto completamente fuera del orden del día, po-
El clásico de la literatur a tradicional es Theodore J. Lowi, The End of
dría influir con astucia en el resultado, creando u n a comisión que revisara la
Liberalism, 2a. ed., Nueva York, Norton, 1979.
19 candidatura y probablemente reflejara sus propias dudas.
Esta idea, que se ofrece como complemento a la argumentación de McNoll- 9
Los clásicos en la literatura sobre el liderazgo que hacen énfasis en los em-
gast, se encuentra en Murray J. Horn y Kenneth A. Shepsle, "Administrative
prendedores son Richard Wagner, "Pressure Groups and Political Entrepre-
Process and Organizational Form as Legislative Responses to Agency Costs",
neurs", Papers on Non-Market Decisión Making, 1,1966, pp. 161-170; y Norman
Virginia Law Review, núm. 75, 1989, pp. 499-509; y se estudia con mayor deta-
Frohlich, Joe Oppenheimer y Oran Young, Political Leadership and Collective
lle en Kenneth A. Shepsle, "Bureaucratic Drift, Coalitional Drift, and Time
Consistency", Journal of Law, Economics and Organization, núm. 8, 1992, pp. Goods, Princeton, The Princeton University Presa, 1971.
10
111-118. Mientras entrevistaba al personal del Congreso a principios de la década de
los ochenta, uno de los autores descubrió que no era poco común que el director del
personal legislativo asignara a este último la vigilancia de las audiencias de las
comisiones en el Capitolio con la indicación de "encontrar algo útil para el jefe".
14. EL LIDERAZGO Lo anterior quiere decir que los miembros del Congreso suelen andar a la bús-
queda de cuestiones que creen poder convertir en propósitos útiles para ellos.
11
1
También nos basamos en la investigación de Morris P. Fiorina y Kenneth A. "Reputation and Legislative Leadership", Public Choice, núm. 55, 1987, pp.
Shepsle, "Formal Theories of L e a d e r s h i p : Agents , Agenda S e t t e r s , a n d 81-120. El pasaje citado en el texto se encuentra en la página 81.
12
Entrepreneurs", en Bryan D. Jones, coords., Leadership and Politics, Lawrence, La compensación asume varias formas, de las que la oportunidad que tiene
The University of Kansas Press, 1989, pp. 17-41. El lector interesado en una el líder de sacar ventajas personales de sus facultades para determinar la agen-
versión elaborada de la argumentación que presentamos en el capítulo debe da no es la menos importante, algo que ya antes analizamos en este capítulo.
13
consultar este ensayo. Eso hace que las matemáticas sean manejables y, a la vez, permite que el
2
Hace algunos años, una caricatura del periódico The New Yorker mostraba analista vea lo que ocurre al líder con el paso del tiempo.
una parvada de gansos, sin su líder en el vértice, volando a la deriva, mientras
el ganso "principal" bregaba dificultosamente por ponerse al frente.

464 465
 LAS FÓRMULAS DF. IA POLÍTICA
KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK

1 5 . L O S TRIBUNALES Y LOS JUECES es un equilibrio, en el sentido de que a todo movimiento de alejamiento a partir
de uno de éstos puntos se opondrá la Cámara de Representantes, o bien el Se-
1
Richard A. Posner, "What Do Judges and Justices Maximize? (The Same Thing nado (o ambos). Como u n a reacción legislativa a la decisión de una dependen-
Everybody Else Does)", Supreme Court Economic Review, núm. 3, 1993, pp. 1- cia del ejecutivo requiere el consentimiento de ambas cámaras del Congreso,
41. La cita se encuentra en la página 2. esos puntos constituyen equilibrios.
12
2
Es cierto que, en algunos estados y localidades, se elige a los jueces a interva- Un análisis muy accesible de este enfoque, con muchas citas de otras obras
los regulares, lo que los hace mucho más similares a otros políticos electos; sin r e l a c i o n a d a s , se pued e e n c o n t r a r en J o h n Ferejohn y B a r r y Weingast,
embargo, tanto en el sistema estatal como en el federal, normalmente se nom- "Limitation to Statutes: Strategic Statutory Interpretation", Georgetown Law
bra a los jueces de los tribunales superiores para cargos vitalicios. Journal, núm. 80, 1992, pp. 565-583. Igualmente accesible y particularmente
3 bueno en la aplicación del modelo McNollgast a los tribunales es McNollgast,
En Estados Unidos, el término "magistrado" {justice, en inglés] se reserva
para los miembros de la Suprema Corte de Justicia; a todos los otros jueces se "Politics and the Courts: A Positive Theory of Judicial Doctrine and the Rule of
les llama "jueces", aunque suele referirse a algunos jueces menores de la jerar- Law", Southern California Law Review, núm. 68, 1995, pp. 1631-1683.
quía como "magistrados" (sin embargo, una de las categorías más bajas de
jueces es la de "magistrado de paz", lo cual es completamente incongruente con 1 6 . E L GABINETE DE GOBIERNO
la nomenclatura).
4
Desde luego, algunos de los recursos se destinan a la protección y la supervi- Y LA DEMOCRACIA PARLAMENTARIA
sión; sin embargo, según la teoría económica elemental, si fuese necesario des- 1
tinar recursos extraordinarios, su creciente costo provocaría la disminución de Algunas democracias parlamentarias, como las de Alemania, Italia, Japón y
la frecuencia de las actividades productivas mencionadas en el texto. En reali- Nueva Zelanda, tienen u n sistema electoral híbrido en el que algunos legisla-
dad, como los costos de negociación, supervisión y ejecución de acuerdos (lo dores son electos en los distritos conforme a la fórmula del primero que obten-
que los economistas políticos denominamos costos de transacción) pueden ser ga la mayoría, mientras que otros lo son de acuerdo con la de la representación
muy altos, son un serio impedimento para la interacción social y las activida- proporcional.
2
des productivas de todas clases. Economizar en ellos —proporcionando los ser- Debemos hacer notar que las legislaturas de los regímenes parlamentarios
vicios de jueces y tribunales, por ejemplo— es una de las grandes contribuciones no son las máquinas hiperactivas hacedoras de leyes que encontramos en la
del Estado moderno al bienestar social. esfera estadounidense. Habitualmente, los parlamentos votan u n a s cuantas
5
En esta aventura de Sherlock Holmes, la clave para resolver el misterio fue leyes generales mediante las cuales delegan la autoridad reglamentaria, que
que cierto perro no ladró. es puesta en ejecución por el gobierno. En Estados Unidos, por otra parte, el
6
Supreme Court Economic Review, núm. 3, 1993, pp. 1-41. La cita se encuen- Congreso y las diferentes legislaturas estatales legislan con una frecuencia
tra en las págs. 3 y 4. mucho mayor y de una manera mucho más detallada.
7 3
Posner (1993, p. 19) llega a sugerir que, como los escritores y los especialistas, Michael Laver y Kenneth A. Shepsle desarrollan estos detalles en Making
los jueces pueden derivar un placer intrínseco del acto de redactar dictámenes, and Breaking Governments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary
mostrar su destreza y difundir sus puntos de vista. Así, aun los jueces que Democracies, Nueva York, The Cambridge University Press, 1996.
4
tienen creencias realistas sobre sus posibilidades de ascenso a través del Po- En efecto, se puede considerar a cada partido como un actor unitario. A dife-
der Judicial sobre la base de sus actos presentes pueden, no obstante, dedicar rencia de los partidos legislativos de Estados Unidos, que comprenden en su
considerables energías a esos actos por el mero placer que les proporcionan. seno u n a amplia gama de opiniones y cuyos miembros están en libertad relati-
8
Si el lector busca una revisión crítica, puede consultar Jeffrey A. Segal, "Marksist va de luchar por sus propios objetivos personales, los partidos parlamentarios,
(and Neo-Marksist) Models of Supreme Court Decisión Making: Separation-of- por u n a parte, son mucho más homogéneos desde el punto de vista de las pre-
Powers Games in the Positive Theory of Law and Courts", ponencia presentada ferencias políticas y, por la otra, sus líderes cuentan con poderosos mecanismos
en la Reunión Anual de la American Political Science Association, Chicago, II., para controlar a las bases. Desde luego, los líderes de los partidos parlamenta-
1995. La ponencia original es de Brian A. Marks, "AModel of Judicial Influence rios deben mantener contentos a sus seguidores, como lo analizamos de mane-
on Congressional Policymaking", Working Papers in Political Science, P-88-7, ra más general en el capítulo 14, pero pueden proceder de u n a manera que sea
Stanford, Calif., Hoover Institution, 1988. Por desgracia, ninguna de las ponen- la mejor para todo su partido en conjunto. En efecto, podemos considerar que
cias ha sido publicada hasta el momento de escribir esto. el partido parlamentario actúa como si tuviese preferencias bien definidas,
9
La complejidad que generan las comisiones, debido a sus facultades de guar- manifestadas en las creencias y en las decisiones adoptadas por sus líderes.
5
dián y de encargado de determinar la agenda, o las que genera un presidente En efecto, un gobierno vulnerable puede prever por adelantado si una mayo-
de comisión o un orador reconocido; o los comités de partido con facultad para ría parlamentaria ya no tiene confianza en él; y puede renunciar antes de que
nombrar representantes en las comisiones, pueden y han sido adaptados a se haga la moción de desconfianza, de tal manera que esta última no se lleve a
estos esquemas. Para facilitar nuestra presentación, hemos suprimido esos su conclusión ignominiosa.
6
detalles, pero no porque en principio no sea posible incorporarlos. ¿Por qué un gobierno haría u n a cosa así? La razón principal es para aumen-
10
Véase nuestro análisis del modelo de McNollgast en el capítulo 13. t a r los riesgos de la derrota del proyecto de ley al que se anexa la moción. Es
11
Recuérdese por nuestro análisis del modelo de McNollgast en el capítulo 13 una jugada de poder, de enfrentamiento, en la que pone sobre aviso al Parla-
que todo punto del subintervalo entre xR y xs (incluidos sus puntos extremos) mento que, si rechaza su proyecto de ley, aquél se caerá en pedazos.

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 KENNETH A. SHEPSLE Y MARK S. BONCHEK
LAS FÓRMUIAS DE LA POLÍTICA

7 >4 De hecho, ése es realmente el gobierno que ha dominado la política alemana

En Gran Bretaña, en 1994, el gobierno conservador del primer ministro J o h n
a todo lo largo de las décadas de los ochenta y los noventa.
Major constituía un gobierno unificado, pero con poca solidez. Tenía una ligera
» Las pruebas se e n c u e n t r a n en Laver y Shepsle, Makmg and Breaking
mayoría en la Cámara de los Comunes y, por lo tanto, era potencialmente vul-
nerable al chantaje de las facciones entre las filas de sus partidarios. En las Governments, caps. 6-9. i'~„Q
votaciones parlamentarias sobre la expansión del papel de la Unión Europea « Prueba informal: supóngase que xy y son dos puntos de la retícula. Por lógica,
durante la primavera de 1994, los llamados "euroescépticos" pertenecientes al una mayoría prefiere ya sea x a y, ya sea y a x (no pueden ser verdad ambas
Partido Conservador amenazaron con abandonar el gobierno (que favorecía cosas). Desde luego, una tercera posibilidad es que xy j e m p a t e n en u n a vota-
una mayor integración europea). Major los desafió a cumplir su amenaza y ción entre los dos. Si es cierta cualquiera de las dos primeras posibilidades,
ganó... en esa ocasión. entonces el candidato perdedor no tiene u n conjunto vencedor vacio, por lo que
8 cualquiera de ellos lo puede tener. Únicamente en el tercer escenario es posible
Si uno de los partidos de coalición se retira, entonces, como lo hicimos notar,
que haya más de un punto de la retícula con un conjunto vencedor vacio.
realmente no es necesario que haya un voto de desconfianza. Si los partidos
que permanecen en el gobierno creen que ya no tienen el apoyo del Parlamen-
to, el gobierno puede renunciar simplemente, desencadenando un nuevo pro-
ceso de formación de gobierno; a su vez, el primer ministro puede solicitar al
jefe de Estado que disuelva el Parlamento y convoque a nuevas elecciones.
9
Nosotros podríamos añadir que frecuentemente tal afirmación no concuerda
bien con los hechos reales (aunque eso nunca h a detenido a un entendido que
se precie de tal). El presidente Reagan disfrutó de un enorme éxito en su pri-
mer periodo, a pesar del hecho de que los republicanos no tenían u n a mayoría
en la Cámara de Representantes. Por otra parte, tanto J i m m y Cárter como
Bill Clinton disfrutaron (¡difícilmente es la palabra adecuada!) de un gobierno
unificado (en 1977-1981 y 1993-1995, respectivamente), pero, sin duda algu-
na, ambos habrían dado un ojo de la cara por un historial de logros que iguala-
ra al del primer periodo de Reagan.
10
La referencia bibliográfica común sobre el estudio de este campo es Michael
Laver y Norman Schofield, Multiparty Government, Nueva York, The Oxford
University Press, 1990.
11
Si, como ocurre con frecuencia en el mundo real, hubiese más partidos (diga-
mos, un número/?) y más carteras (digamos, u n número o), entonces habría/? 4 '
maneras posibles de repartir las carteras entre los partidos y, por ende, pft
gobiernos. Por supuesto, a u n en el caso de que los valores de p y q fuesen
moderados, el total podría llegar a ser bastante grande. Con diez partidos (como
fue más o menos el caso en diversas épocas en países como Bélgica o Italia) y
quince ministerios de gobierno, por ejemplo, habría diez mil billones de gobier-
nos diferentes posibles. ¡Tendríamos que talar todo un bosque para imprimir
una lista como la que presentamos en el esquema 26!
12
Debemos destacar que, para nuestros propósitos, en realidad no tiene impor-
tancia que un partido esté "realmente" comprometido con las políticas por las
que lucha (los partidos ideológicos) o que, en su lugar, luche por ellas sólo para
asegurar los beneficios electorales de un electorado satisfecho (los partidos
instrumentales).
13
Es un supuesto atrevido porque estipula no sólo que un ministro tiene una
enorme autoridad en su jurisdicción (algo que cualquier observador aceptaría)
sino también que, una vez que el ministro ha sido designado, los otros jugadores
de la escena parlamentaria prácticamente no tienen influencia sobre la políti-
ca. El único recurso para una mayoría parlamentaria es derribar el gobierno.
Mientras el ministro no cruce esa línea, no tendrá restricción alguna. El decir
que este supuesto es atrevido equivale a decir que es poco realista. Los mode-
los, como esperamos haberlo aclarado en el capítulo 1, son siempre poco realis-
tas; lo importante es si se "asemeja lo suficiente al funcionamiento del gobierno"
como para permitirnos comprender un poco su funcionamiento, corresponde al
lector decidir esto después de haber reflexionado en toda la argumentación.

469
468
Las fórmulas de la política se terminó de imprimir en abril de
2005, en Grupo Caz, Marcos Carrillo 159, Col. Asturias, C.P.
6850, México, D.F. Composición tipográfica: Angélica Alva
Robledo. Cuidado de la edición: Jimena Romero Loeray Marcela
González Duran.
Kenneth A. Shepsle, doctor en Ciencia
Política por la Universidad de Roches-
ter, es profesor de Gobierno y miembro
fundador del Centro para Investigación
Básica en Ciencias Sociales de la Uni-
versidad de Harvard. De 1995 a 1998
fue director del Departamento de Go-
bierno de la Universidad de Harvard. Ha
escrito numerosas obras sobre teoría
política formal, legislaturas, políticas
públicas y economía política. Desde
1990 pertenece a la Academia Nacional
de Ciencias y a la Academia Americana
de Arte y Ciencia. Sus investigaciones
en curso se orientan a los modelos for-
males de Instituciones políticas con
especial énfasis a la política interge-
neracional.

Mark S. Bonchek, doctor en Economía

Política y Gobierno por la Universidad
;d© Harvard, ha seguido una importante
Iría^éctoria en el ámbito academia
¿c*n$e participó en proyectos paraje!
táÍT ^como consultor del Departamento
efe gobierno de la Universidad de riáft
vard> como en la iniciativa privada. ftué'
pionero en la utilización de la Interrtet,
colaboró en el lanzamiento del primer
portal político y en la realización de
la primera encuesta en línea. Actual-
mente, es director de Gennova Group
and Tapestry Networks.
 taurus

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¿Por qué la gente se queja de los problemas pero no

hace nada para resolverlos?; ¿por qué los candidatos y
líderes políticos cometen locuras?; ¿por qué tos esta*
dos democráticos rara vez van a la guerra contra otras
democracias?; ¿por qué algunos problemas pueden re-
solverse y otros no?
Todos estamosacostumbrados:a los reproches qué -
se hacen a Jos jxjlfticos en la prensa, én los medios elec- í
irónicos y en las conversaciones cotidianas, perotates ]
opeas rarai$(^ $ei£ieios de narra- i
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