La Asamblea Constituyente y la

democracia en riesgo: corporativismo,

rentismo y capitalismo político como
pilares de la nueva Constitución boliviana
The Constituent Assembly and democracy
at risk: corporatism, capitalism and rent-
seeking and political pillars of the new
Bolivian Constitution

Diego Ayo*
Universidad Mayor de San Andrés

ISSN: 2219-4142
Ayo, Diego. 2014. «La Asamblea Constituyente y la democracia en riesgo: corporativismo, rentismo y capitalismo
político como pilares de la nueva Constitución boliviana». Politai: Revista de Ciencia Política, Año 5, primer semestre,
N° 8: pp. 49-68.

* Doctor en Ciencias Políticas por el Instituto Ortega y Gasset. Actualmente es Profesor en la Universidad Mayor de San
Andrés, La Paz y profesor de Descentralización y Autonomías en la Universidad Mayor de San Andrés y en la Universidad
Católica. Trabajó como investigador en el Programa de las Nacionas Unidas para el Desarrollo, fue gerente del proyecto
de descentralización municipal en USAID. Fue últimamente profesor visitante en la Universidad de Mc Gill, Montreal,
Canadá. Ha escrito diversos textos sobre democracia y descentralización como los Desafíos de la Participación Popular,
Voces Críticas de la Descentralización o Municipalismo.

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Resumen

¿La nueva Constitución Boliviana del 2009 motivó un cambio sustancial en su modelo
democrático? La tesis del artículo argumenta que la poca variación sustancial en el producto
elaborado –la Constitución- por la Asamblea Constituyente, en comparación a Constituciones
anteriores, fue fruto de cómo se llevó a cabo el proceso de elaboración de la misma aunque se debe
resaltar algunas consideraciones históricas. Las constricciones históricas de la economía boliviana
así como la polarización de actores en la elaboración de la nueva Constitución tuvieron una gran
influencia al impedir una refundación de la misma. Si bien hubo un gran recojo de elementos
progresistas fruto de la revolución boliviana como Derechos Humanos, Plurinacionalidad y
Autonomías Regionales, aún se mantuvieron ciertas prerrogativas constitucionales a actores
que protegían el status quo. La presencia de actores corporativistas, rentistas y estatistas se ha
mantenido a lo largo del tiempo, por lo que se permite la reproducción de las relaciones políticas
internas del modelo boliviano y se inhibe la posibilidad de su reemplazo o refundación. Esto
derivó en una situación posconstitucional que consolidará una democracia que dificultosamente
podrá quebrar las ataduras de un pasado que condiciona su carácter híbrido.

Palabras claves: Constitución, polarización, dependencia, mayoría, contra-mayoría, corporativismo,

rentismo, estatismo.

Abstract

Did the new Bolivian Constitution of 2009 influence a change on its democratic
model? The thesis of the article claims that as a result of how the Constitution elaboration
process was carried out on a frame of certain historical conditions, the product elaborated –The
Constitution- by the Constituent Assembly had little substantial change in contrast to former
Constitutions. Historical constrains of the Bolivian economy and the polarization of the actors
involved on the elaboration process of the new Constitution had a great influence to prevent
a substantially different new one. Progressive’s elements were introduced as a matter of result
of the Bolivian revolution as Human Rights, Plurinationality, and Regional Autonomies, but
certain constitutional prerogatives remained unchanged to preserve the status quo. The presence
of corporatists, rentist and statist actors has been a trend along Bolivian history, which does
allow the reproduction of the internal political relationships of the Bolivian model and inhibits
the possibility of a substantial change or re-foundation. Furthermore, the pos-contitutional
situation will consolidate a democracy that hardly would break the historical constrains that
rules its hybrid character.

Key words: Constitution, polarization, path dependence, majority, counter-majority, corporatism,

rentism, statism.

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Antecedentes

De 1985 a 2000, Bolivia se caracterizó por la consolidación de tres ejes de consenso

(Romero 1995): la democracia representativa, la economía de mercado y el multiculturalismo.
Sin embargo, desde el año 2000 en adelante, este modelo entró en crisis debido a ciertos rasgos
cada vez más evidentes: la pobreza se mantuvo sólida, la corrupción fue un aspecto remarcable,
la economía quedó supeditada al capital transnacional y el avance indígena fue limitado. La
población, por ende, creía cada vez menos en el sistema democrático vigente y se incrementaron
movilizaciones sociales masivas que terminaron por derrocar a dos presidentes: Gonzalo Sánchez
de Lozada en 2003 y a Carlos Mesa en 2005. De ese modo, desde la denominada «Guerra del
Agua»1 hasta la elección del primer presidente indígena en la historia de Bolivia, Evo Morales, en
diciembre de 2005, el país vivió momentos de confrontación permanente.
La polarización, durante este período, estuvo marcada, desde el frente asentado en la
Media Luna del país, por la defensa del sistema tradicional, contra el esfuerzo por establecer
nuevos ejes propugnados desde el otro frente del occidente de Bolivia.2 A la democracia partidaria
se antepuso la democracia directa; a la economía de mercado, la intervención del Estado como
garante del desarrollo; y al multiculturalismo, la noción de plurinacionalidad. Sin embargo,
en 2005, la pugna irreconciliable entre estas dos formas de ver el mundo llegó al inicio de su
fin: Morales ganó la presidencia con el 54% del apoyo electoral. El empate que caracterizó el
quinquenio anterior empezó a quebrarse. Empero, la elección por primera vez en la historia
de prefectos departamentales3 resultó contraproducente a los intereses gubernamentales: seis de
nueve prefectos pertenecían a la oposición. El empate se mantenía inalterable.
En este escenario de reiterada polarización, se realizó la Asamblea Constituyente como
mecanismo ideal para ponerle fin a este enfrentamiento. No se consiguió, como se analiza en este
ensayo. Todo lo contrario, la Asamblea agudizó esta dualidad. Aunque es importante reconocer
que la Asamblea Constituyente fue un evento sustancial en la historia política de Bolivia, es
fundamental preguntar si esta nueva constitución, además de sus laureles históricos por el simple
hecho de haberse llevado adelante, ha promovido y promueve una mejor democracia. Este ensayo
pretende responder estas interrogantes tratando de comprender la esencia constitucional misma.
Se parte de la hipótesis de que esta esencia exhibe tres rasgos que impedirían consolidar
una democracia verdaderamente representativa/liberal.

– La preservación de diversas prerrogativas constitucionales faccionales/ corporativas de una

gama de actores.
– La ponderación (casi) religiosa de los recursos naturales como estandartes de progreso.

1 La Guerra del Agua se refiere a las enormes movilizaciones en la ciudad de Cochabamba en abril de 2000 en contra del incre-
mento de tarifas al servicio por parte de la empresa extranjera Bechtel. La población no toleró esta alza en la provisión del agua,
asi que se lanzó a las calles y terminó exigiendo la expulsión de la empresa. Ello tuvo lugar a causa del inminente caos reinante
y la pavorosa debilidad gubernamental.
2 Bolivia se divide en nueve departamentos distribuidos en dos regiones étnicamente diferenciadas. La primera, con población
mayormente indígena, reúne a cinco departamentos: Cochabamba, Chuquisaca, La Paz, Oruro y Potosí; y la segunda, de
población mayormente no-indígena, agrupa a Santa Cruz, Beni y Pando y Tarija. La primera región ha sido bautizada como
«Media Luna». Término no aceptado como válido desde el otro polo geográfico nacional. Sin embargo, sin perder de vista la
limitación intrínseca a una división marcadamente dual, es útil usar esta denominación para comprender la doble demanda
de este periodo: del lado no indígena se demandó, de 2003 en adelante, las «Autonomías» y del lado inverso la Asamblea
Constituyente.
3 Hasta antes de 2005, los prefectos fueron autoridades designadas por el presidente. A partir de esa fecha, fueron elegidos por el
voto pero aún mantenían el apelativo de prefectos teniendo en cuenta que la descentralización no existía en el país. Sin embargo,
con la nueva Constitución de 2009, se realizaron las primeras elecciones autonómicas que permitieron elegir a los gobernadores
departamentales como sustitutos de los prefectos.

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– La aclamación explícita del Estado como motor de la economía a pesar de la mención a la

economía plural.

Ello no resta peso a la inserción masiva de derechos humanos, el reconocimiento a la

plurinacionalidad o la implementación de las autonomías como factores democratizadores
novedosos, pero considera que estos rasgos resultan funcionales a una dinámica constitucional
que libera, siguiendo los tres sellos constitutivos mencionados, un fuerte tenor corporativo, rentista,
y estatista o de capitalismo político.
Por ello, para lograr el cometido propuesto, este trabajo desarrolla dos acápites más una
escueta reflexión conclusiva final. El primero de ellos describe lo sucedido, partiendo de la
tesis de que fue este péndulo mayoría/contra-mayoría lo que impidió verdaderas renovaciones
constitucionales. El segundo analiza el status quo que preservó actores corporativos, rentitas y
estatistas.

El proceso de mayoría frente a la contra-mayoría

Lo que caracterizó el proceso constituyente fue la rivalidad entre aquellos que representa-
ban a la media luna –en el imaginario popular alude a la región de las oligarquías extranjeras ri-
cas- y quienes defendían a los actores emergentes: indígenas y campesinos. Por tanto, el propósito
es comprender que no fue el diálogo y la reflexión lo que solventó la realización de la Asamblea
Constituyente, sino el deseo de avasallar al enemigo. A decir de Jorge Lazarte, «[…] los que allí
estaban no lo hacían para ponerse de acuerdo, sino para marcar sus diferencias» (2011).
Por esa razón, entender lo sucedido a lo largo del proceso constituyente obliga a comprender
el circuito político que tuvo lugar de 2006 a 2009, caracterizado por la permanente tensión entre
la voluntad mayoritaria del gobierno del presidente Morales y el tesón contra-mayoritario de la
oposición.4 Se postula, por tanto, la tesis de que la dinámica del proceso influyó decisivamente en
el producto final (Elkins 2009). En el caso descrito, una dinámica de mayoría absoluta impidió
cambios substanciales (Dixon y Holden 2011). Es fundamental partir de esta certeza para
verificar si el resultado primordial es precisamente el no-cambio constitucional y la preservación
de porciones corporativas que actúan como verdaderas constricciones institucionales históricas.
El marco teórico sugerido por Alberts, Warshaw y Weingast describe una relación
pendular entre la pujanza de la mayoría y la defensa contra-mayoritaria. Este péndulo facilita
la comprensión de lo que aconteció en Bolivia partiendo de la situación de empate catastrófico
entre las fuerzas políticas existentes: la región de la media luna y el nuevo bloque en el poder.5

4 Para este efecto ha sido fundamental el ensayo de Alberts, Susan y otros. 2012. «Democratization and Countermajoritarian In-
stitutions: the Role of Power and Constitutional Design in Self-Enforcing Democracy», en Tom Gingsburg (ed.), Comparative
Constitutional Design. Nueva York: Cambridge University Press, 70-100.
5 De 2000 a 2009 se produjo una situación de empate político entre lo que constituía, siguiendo las palabras del Vicepresidente
Álvaro García Linera, el viejo bloque en el poder y el insurgente bloque en el poder. Lo que estuvo en juego, por tanto, usando el
léxico de aquella coyuntura, fue una pugna entre la «Agenda de Octubre de 2003», que buscaba contentar al polo occidental an-
dino del país llevando adelante la Asamblea Constituyente y la «Agenda de junio de 2004» que pretendía satisfacer los intereses
del polo oriental y Tarija poniendo en marcha el proceso de las Autonomías; cfr. García, A. 2010. «El Estado en transición.
Bloque de poder y punto de bifurcación», en A. G. Linera, Raúl Prada, Luis Tapia y Óscar Vega, El Estado, campo de lucha. La
Paz: CLACSO/Muela del Diablo/Comuna, 9-42.

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Se ha contemplado cinco momentos y cuatro contra-momentos,6 teniendo en cuenta

que el gobierno cada vez tenía menos poder para imponer su rúbrica: el primer momento de
auge popular significó el triunfo de la democracia de las calles reflejado en el derrocamiento de
dos presidentes en 2003 y 2005. El primer contra-momento de reflote conservador implicó la
realización de las primeras elecciones departamentales en diciembre de 2005 y el compromiso de
que la Asamblea Constituyente iría en forma simultánea al Referéndum Autonómico en junio
de 2006 (Mayorga 2007).
El segundo momento fue la victoria electoral de Evo Morales, que obtuvo, en diciembre
de 2005, un apoyo en las urnas del 54% de la población boliviana. El gobierno creyó que con
ese caudal electoral tenía cheque en blanco para impulsar una Asamblea Constituyente a su
medida, similar a la realizada por Hugo Chávez en Venezuela (Romero 2008). Sin embargo,
se propició el segundo contra-momento de resistencia política al ante-proyecto de Ley de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente. Ello logró que la ley finalmente aprobada, luego de
arduas negociaciones con la oposición cruceña, otorgara al bloque opositor al menos el 38% de
los curules en la Asamblea, impidiendo la presencia de 2/3 de representantes oficialistas.
El tercer momento fue el inicio auspicioso de la Asamblea Constituyente. Se hacía realidad
la demanda largamente esperada de los pueblos indígenas. El contra-momento respectivo estuvo
marcado por la intransigencia política entre una mayoría (MAS) que quería imponer su condición
numérica sobre el resto y una oposición que, aunque mermada, detentaba suficiente fuerza
como para boicotear la posibilidad de que se diseñe una nueva Constitución. El debate no llegó
nunca a darse y el periodo constituyente se vio enfrascado en la discusión por el Reglamento de
Debates: el MAS sostenía que el anteproyecto constitucional debía ser aprobado por mayoría
absoluta, pero PODEMOS insistía en que se lo haga por 2/3. De esa manera, la conflictividad y
empantanamiento se agudizaron.
El cuarto momento retomó la iniciativa política del MAS a partir de un suceso
verdaderamente polémico: la aprobación de la nueva Constitución sin el concurso de la oposición.
Empero, el cuarto contra-momento fue de reversión de la virtual derrota de la oposición. Se hizo
a través de la instauración de una suerte de Congreso Constituyente que tomó las riendas del
asunto y, ante la imposibilidad de que se pueda convocar al Referéndum Constitucional, llevó
a cabo más de una centena de reformas constitucionales aprobadas el 21 de octubre de 2008.7
El quinto momento atestiguó el quiebre del péndulo y el imparable ascenso masista. Hasta
aquel instante el péndulo había sido el rasgo característico del circuito político. Sin embargo,
ocurrieron algunos eventos que posiblemente quebraron ese ciclo de flujo: la errada aprobación
por la oposición de la ley de Convocatoria a un Referéndum Revocatorio para el Presidente y
Vicepresidente y Prefectos, que permitió ratificar a Evo Morales con más de 2/3 de los bolivianos.
A esta primera derrota electoral le siguieron dos ulteriores triunfos masistas (García 2010).
Uno, conceptualizado como derrota militar, que significó la persecución policial de los enemigos
políticos, y el otro como derrota constitucional, que supuso la realización de un Referéndum
Constitucional en que Morales triunfó con el 61,4%.

6 La intención al hablar de momentos y contra-momentos tiene que ver con el empate catastrófico que caracterizó la marcha de-
mocrática de 2000 a 2009. Los momentos aluden a las acciones de los actores que pretendían quebrar el dominio del tradicional
bloque en el poder. Los contra-momentos, por su parte, aluden a las acciones o reacciones del antiguo bloque para preservar
su hegemonía cada vez en mayor declive. El propósito central reside en mostrar que a causa de este bloqueo mutuo la nueva
Constitución poco pudo tener de novedosa. Ello explica la parte más importante del ensayo: la permanencia del status quo en
la constitución, incapaz de incentivar, por ende, la visualización de rasgos corporativos, rentistas y de estatismo-capitalismo
político.
7 Para comprender este particular momento es imprescindible el texto colectivo de Romero, Carlos y otros. 2009. Del conflicto al
diálogo. Memorias del acuerdo constitucional. La Paz: FBMP-Friedrich Ebert.

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Algunas puntualizaciones

En primer lugar, una vez visto el compulsivo circuito pendular que tuvo lugar de 2000 en
adelante, es imprescindible sentar una primera constatación: la nueva Constitución finalmente
aprobada en este trajín de momentos y contra-momentos no fue producto del diálogo. A decir de
Fernando Molina, la Constitución fue un acto emocional que

«[…] significa la victoria, la gloriosa hora en que los q´aras,8 el núcleo citadino de La Paz,
la «oligarquía camba»9, los ricos, los otros, morderán el polvo de la derrota. Se trata de algo
imposible de argumentar razonablemente o de cuantificar mediante un cálculo de costo
y beneficio. Se trata de algo más bien religioso. Es un intento de reconciliarse […] por la
vía del triunfo absoluto de la propia identidad» (Molina 2007).

De esa manera, se planteó la puesta en marcha de la Constitución en un marco racial.

La Asamblea Constituyente fue entonces resultado de esta ideología de lo «indígena-originario»
enfrentado a la República de la Bolivia «criolla-castellano hablante». Fue la plataforma ideal de
separación ordenada (y no violenta) del «originario» en relación al «extranjero» (Loayza 2011).
En segundo lugar, los actores involucrados en este proceso hicieron poco por resurgir el
debate programático y así evitar el «triunfo de las emociones».

a) Los partidos políticos ejecutaron campañas electorales mediocres que, a pesar de lo que
estaba en juego, no hicieron mucho para alentar el debate programático. Las razones tienen
que ver con la cercanía de la elección presidencial de 2005 y el cansancio electoral, la falta
de candidatos experimentados que llamaran la atención ciudadana y la falta de dinero para
emprender esta elección, habiéndose gastado ya «todo» en diciembre del año previo (Romero
2006).
b) Los medios apuntaron al sensacionalismo, publicando noticias sobre conflictos en la
Asamblea, y se parcializaron con algún frente. Solo en el 3% de las editoriales de la época
analizaron las propuestas técnicas presentadas a la Asamblea.10
c) Las organizaciones departamentales no presentaron nada relevante como plataforma de
discusión nacional: Santa Cruz defendió su posición regional; La Paz no presentó ningún
documento relevante; Cochabamba se adhirió acríticamente a las órdenes partidarias
nacionales; y el resto de departamentos no propuso más que planteamientos demasiado
puntuales (Torrez et al 2007).
d) Las mismas organizaciones indígenas y campesinas propusieron poco al debate. Se limitaron a
exaltar su propia presencia con propuestas referidas al número de representantes que deberían
tener en la Asamblea Legislativa Plurinacional,11 cuotas étnicas que al final quedaron en siete
a pesar de que inicialmente se hablaba de al menos 30.12

8 Termino referido a la población blanca o que se cree blanca.

9 Alude a la gente del oriente del país, Santa Cruz, Beni y Pando.
10 ONADEM. 2009. Medios a la vista. Informe sobre el periodismo en Bolivia 2005-2008. Fundación UNIR.
11 Lo afirma un intelectual de izquierda de conocida trayectoria académica: «Básicamente se negociaron cuotas de inclusión en
el ejecutivo y legislativo y también para la Asamblea Constituyente» (p. 70). Cfr. Tapia, Luis. 2011. El Estado de Derecho como
tiranía. La Paz: CIDES-UMSA.
12 Me baso en el artículo de René Orellana quien escribe con la intención de visualizar la capacidad propositiva del movimiento
indígena/campesino. En mi criterio, lejos de lograr su cometido, termina precisamente corroborando esta lógica cuantitativista/
electoralista que poco tiene que ver con una verdadera solidez programática. Cfr. Orellana, René. 2005. «Asamblea Constitu-
yente. Inventario de propuestas campesino-indígenas, sus características y procedimientos». Participación política, democracia y
movimientos indígenas en los andes. Ed. Rubén Vargas. La Paz: Fundación Pieb/IFEA/Embajada de Francia, 53-73.

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e) Los mismos asambleístas, a pesar de tener una formación profesional en una proporción
relativamente alta –el 43,2% de las mujeres y el 62,3% de los hombres son titulados
universitarios (Albó 2008: 98)- no tenían experiencia política ligada al debate y respondían
ante todo a sus respectivas cúpulas partidarias y no propiamente al bien común.

En tercer lugar, no basta afirmar que la quiebra del «constitucionalismo oligárquico»

que caracterizó largamente la dinámica constitucional boliviana (Whitehead 2001: 22) y la
simultánea entrada de un constitucionalismo más inclusivo, es un rasgo suficiente como para
celebrar el avance democrático. Se ha ensalzado demasiado este aparente mérito democrático que,
en una visión general, habría facilitado el paso de acciones de «distopía social» –linchamientos,
en especial- a acciones de utopía social –encuentro de bolivianos en el seno de la Asamblea-
(Goodale 2009).
Pero, desde una visión de corto plazo, habría posibilitado el despliegue de encuentros
democráticos de representantes de la Asamblea con la ciudadanía, la realización de nutridos
procesos de debate en el seno de las diversas comisiones dentro de la Asamblea,13 y/o la incursión
de representantes de esferas sociales tradicionalmente marginales a la arena política. Recuérdese
que el 55% de los representantes se autodefine como miembro de algún pueblo originario (Albó
2008: 54-59).
¿Qué significó todo ello? La respuesta posiblemente se asemeje a lo ocurrido en República
Dominicana o Haití, donde la Constitución no se erigió como la plataforma capaz de permitir
establecer las reglas para resolver el conflicto, sino como parte del conflicto.14 La Constitución
fue otro objeto de disputa más en el escenario de clarificación de lo que pueden o no pueden
hacer los sujetos involucrados en una disputa. En verdad su intención fue menos de renovación
institucional que de hegemonía política. Si el propósito hubiese sido institucional es evidente que
lo avanzado durante el gobierno de Hugo Banzer hubiese sido suficiente.
Téngase presente que, en 2001, Banzer propuso al país un documento de reforma
constitucional elaborado por un consejo de notables –el llamado Consejo Ciudadano para la
Reforma Constitucional- cuyo resultado tangible fue la promulgación de la Ley 2410 de Reforma
Constitucional de agosto de 2002. Por tanto, es imprescindible rebasar el elogio fácil basado en
la constatación de que el constitucionalismo oligárquico ha sido finalmente enterrado.
Finalmente resta mencionar un aspecto para dar pie al siguiente acápite: este péndulo
descrito está más cerca de lo que es la construcción de una Constitución de lo que es el diseño de
la misma. La construcción apunta a lo posible, el diseño a lo deseable (Horowitz 2002: 15-36).
Esta nueva Constitución tenía aproximadamente 45 mil palabras. La comparación es útil, pues el
promedio de palabras de 935 constituciones revisadas entre 1789 y 2005 es de 15 mil.15 ¿Por qué
semejante ampliación? ¿Qué significó? En principio, teniendo en cuenta que un tercio del texto
constitucional comprende la redacción de cuestiones relacionadas a los derechos humanos,16
significó que la nueva Constitución se puso a la par del avance mundial a favor de ellos (Elkins
et al 2013: 61-90).
Sin embargo, también significó que los actores hicieron todo lo posible por lograr que sus
identidades entren, in extenso, en el texto constitucional, derivando en el excesivo «casuismo

13 Así queda visualizado en los testimonios recogidos en el libro de Moira Zuazo y Cecilia Quiroga (coord.),
ob.cit.
14 Elkins, Zachary y otros, location 4040 (56%)-4201 (59%).
15 Elkins, Zachary y otros, ob.cit., location 2342 (32%).
16 La Constitución de 1967 reconocía los derechos de primera y muchos de los de segunda generación, pero la
de 2009 engloba además los derechos de tercera y cuarta generación.

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reglamentarista» (Elkins et al 2013: capítulo 4). De ese modo, es evidente que la mayor inclusión
y/o la mayor especificación, asumidos como centrales en la posibilidad de una mayor durabilidad
constitucional no necesariamente son ponderables en el caso boliviano. Se corre el riesgo de
consolidar rasgos constitucionales «feudalizados».17 Es ello lo que precisamente se analiza en el
siguiente acápite.

Los rasgos constitucionales «feudalizados»: corporativismo, rentismo y estatismo/capita-

lismo político

En este acápite se pretende exponer los rasgos que caracterizan a la nueva Constitución
boliviana. Siguiendo el orden metodológico del primer acápite, se busca comprender que la tensión
mayoría versus contra-mayoría impidió debatir abiertamente los tópicos de mayor relevancia en la
agenda nacional, como el cambio climático o los adelantos científicos y el desarrollo tecnológico,
temas relativamente desconocidos en la nomenclatura constitucional boliviana.
Además, ni siquiera se debatieron los elementos vigentes en las constituciones previas.18 De
ese modo, lo que se pretende relevar en este ensayo es la persistencia de constricciones históricas
(path dependences) que moldean el presente con inobjetable rigor, algo que, al parecer, es una
rutina política boliviana (Matus 2004).
La Constitución actual reproduce esa esencia sin demasiada originalidad, convirtiendo
la revolución proclamada en mero reformismo, capaz de recrear los moldes del pasado sin
modificaciones.
La pregunta que surge inmediatamente, por tanto, es comprender entonces por qué hay
una volatilidad constitucional relativamente alta en la historia boliviana si los cambios al final
son menores. Téngase en cuenta que el promedio de vigencia constitucional en Bolivia fue de
11,2 años de 1826 a 2004 (Miguel 2002: 595).
Asimismo, el trabajo colectivo de Elkins y sus colegas observan que, si bien estas
constituciones son más volátiles, son las más propensas a inhibir posibles modificaciones
constitucionales, algo que los autores consideran intrigante: más inestabilidad por demandas de
cambio con un saldo de menor cambio.
El caso boliviano refleja precisamente ambos aspectos: se trata de una sociedad heterogénea
que, aunque tiene una alta volatilidad constitucional, el producto final es igualmente conservador.
La explicación ofrecida para este caso tiene que ver con la tesis defendida en este ensayo: el modelo
corporativo, rentista y estatista funciona más por agregación que por reemplazo: no se sustituyen
actores en lo que sería una verdadera dinámica revolucionaria sino que se convive con ellos.
Por ejemplo, Evo Morales proclamó una «revolución democrática» que quebró
ideológicamente con el modelo político previo (Pincus 2007: 399). Pero el cambio se ha
producido de forma acumulativa a lo existente, sin suprimirlo.
De tal manera, frente a una franja institucional de no-cambio, se propicia simultáneamente
el cambio. Aunque no se trata de un cambio de instituciones, prácticas culturales o de actores,

17 Lamentablemente Elkins no hace una distinción cualitativa de aquellas constituciones surgidas de Asambleas Constituyentes
y aquellas surgidas de otros mecanismos institucionales. La única aclaración tiene que ver con la condición aún marginal de
las Asambleas como mecanismos de transformación constitucional, en tanto sólo un 12% de constituciones han seguido esta
vía. cf. Elkins y Ginsburg, Tom. 2013. «Can We Trusted Legislators to Write Constitutions». Paper prepared for a Workshop
at American University. Washington DC, 17. En todo caso, hasta el momento lo que sabemos de estas Asambleas, al menos en
América latina, es que conducen a regímenes populistas. Eso es algo que por ello amerita mayor atención.
18 Ya lo pronosticó certeramente el profesor H.C.F Mansilla para quien la CPE no iría a modificar prácticamente nada que no sea
el régimen autonómico.

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que verdaderamente marcarían una transformación –cambio cualitativo-, sino se trata de un

incremento en el número de actores en juego –cambio cuantitativo-, que en esta dinámica van
incorporándose al «único juego del pueblo» («the only game in town»): el aprovechamiento del
Estado. Veamos.

Corporativismo, los actores clásicos

La nueva Constitución es muy pródiga en la defensa de actores corporativos. Me limito a

comprender que el concepto clásico de Philippe Schmittter apunta a la existencia de un actor que
monopoliza la representación de un determinado sector frente al Estado, recibiendo beneficios
estatales y, en correspondencia, aceptando un grado de control del mismo Estado sobre ellos.
Ambos elementos son cruciales para entender lo que sucede con la Constitución boliviana junto
con los atributos apuntados por este notable académico: la singularidad, obligatoriedad, no-
competitividad y jerarquía (Schmitter 1998: 75).
Es importante visualizar que el diseño de la Constitución de 1967 reconocía la existencia
de ámbitos institucionales compartimentalizados –los denominados regímenes especiales- en
función a la presencia de los actores corporativos prioritarios: fuerzas armadas (régimen militar),
policía (régimen policial), magisterio y universidades (régimen social), cooperativas y minería
nacionalizada (régimen económico), campesinos dotados de propiedad territorial inembargable e
imprescriptible (régimen agrario y campesino)19, y municipios (régimen municipal). El propósito
de aquella constitución recayó en el favorecimiento de identidades colectivas en un ambiente
político-cultural propenso a exaltar lo colectivo por encima del individuo. Lo propio quedó
expresado en la nueva Constitución. Veamos.

Las Fuerzas Armadas y la Policía, la seguridad

El propósito central, en el marco de la Asamblea Constituyente, era debatir el rol de las

Fuerzas Armadas. Eso no sucedió: esta institución aún cuenta con leyes y códigos propios; tiene
sus propias empresas excepcionalmente fiscalizadas; mantiene el servicio militar obligatorio, sin
el cual «todos los planes militares diseñados se desbaratan» teniendo en cuenta que una porción
gruesa de su presupuesto se justifica por esta labor (Barrios 1994: 89); y recibe un presupuesto
fijo inalterado que se destina en una proporción del 80% a salarios (Villarroel 2005).
En suma, se propiciaron cambios menores como la inclusión de las mujeres al servicio
militar, la inserción del carácter pacifista de Bolivia y/o la prohibición de bases extranjeras en
territorio nacional (Figueroa 2010: 503-513), dejando intactos los beneficios mencionados. Casi
dos décadas después, Fernando Mayorga recuerda que «a pesar de la existencia de una retórica
sobre el cambio en múltiples aspectos, la reforma militar no ocupó un lugar importante en
la agenda de la Asamblea Constituyente, ocupando el último lugar entre los temas cruciales»
(Mayorga 2009: 506-520).
El tema con la Policía corrió similar suerte. La seguridad ciudadana, el fortalecimiento del
crimen organizado y el narcotráfico, los linchamientos, el contrabando y/o el rol de la policía en
los conflictos sociales, no fueron parte de la agenda durante la Asamblea Constituyente. Por el
contrario, primó un desconocimiento de las funciones policiales, cuyo resultado final mantuvo
el escueto carácter constitucional en esta área (Figueroa 2010: 506), a pesar de que la ciudadanía

19 Esta es una prerrogativa que favorece a los campesinos dándoles tierra pero simultáneamente los ata a un modelo estatal protec-
cionista que les impide incluso obtener crédito por sus propias tierra. Cfr: Jost et al, ob.cit., p. 330.

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exigía cambios inmediatos en una institución percibida mayoritariamente como corrupta (Araníbar
2006). Describe fehacientemente esta situación el relato antropológico de Shavelzon:

Otro gran conflicto de la época en las comisiones había sido el que enfrentó la Policía y el Ejér-
cito por las propuestas de cambio de la Comisión de Seguridad y Defensa. Policías del MAS y
de la oposición se habían unido y proponían quitarle al ejército potestad sobre la seguridad in-
terior […]. Como respuesta, constituyentes que representaban intereses de los militares elabo-
raron un proyecto que «descuartizaba» a la Policía […]. El Gobierno intervino la Comisión y
estableció que no hubiera cambios vinculados a ese tema respecto a la Constitución anterior.20

En las dos instituciones no hubo modificaciones substantivas de 1952 en adelante.

La universidad y el magisterio, la educación

La educación boliviana dista de ser de las mejores. Las explicaciones tienen que ver con
distintos aspectos que no corresponde ampliar en este ensayo. Lo que aquí se requiere enfatizar
es el tipo de prerrogativas constitucionales de estos sectores. En el caso de las universidades, los
principales problemas detectados han sido relativos a la denominada autonomía universitaria, el
cogobierno docente-estudiantil o la gratuidad en la matrícula, todos elementos preservados en la
nueva Constitución. Lo cierto es que cada uno de ellos tiene efectos específicos.
La autonomía se vincula directamente con la falta de calidad educativa debido a la
ausencia de mecanismos de medición externos. Por su parte, el cogobierno se relaciona con
el incremento desmedido de alumnos que justifica las presiones estudiantiles permanentes por
elevar el presupuesto. Finalmente, la gratuidad deriva en el ingreso selectivo a la universidad
pública de ciudadanos del tercer al quinto quintil de pobreza (los menos pobres) y no de los
sectores más pobres del país (Lizárraga 2002).
En el caso de la educación primaria y secundaria, la Constitución ha preservado el
escalafón del magisterio intacto. Téngase en cuenta que el «escalafón no admite la evaluación
del desempeño docente y establece la inamovilidad del maestro. Este privilegio feudal no solo
lo convierte en intocable sino que impide que cualquier ciudadano exija una educación con
mínimos de calidad y equidad» (Mariaca 2006). Ambos sectores, amparados en sus privilegios
constitucionales, acaparan el 21% de la inversión pública (Fundación Jubileo 2011).

Las cooperativas mineras, los cocaleros y los gremialistas, la política

Estos sectores han sido reconocidos por la Constitución en su particular identidad. Las
cooperativas mineras gozan de un privilegio particular: «El Estado promoverá y fortalecerá las
cooperativas mineras».21
La razón es simple: de los 70.499 ciudadanos que trabajan como mineros, 58.092 lo
hacen como cooperativistas. Ello los convierte en un bastión político imprescindible no solo
como fuerza electoral, sino como fuerza corporativa capaz de movilizarse «para la acción directa,
ejercitando medidas de presión» en defensa del gobierno del MAS. Este les da subvenciones y
ellos pagan con lealtad (Oporto 2012: 24). No es casual que el anteproyecto de Ley Minera
contemple una menor tributación para este sector.22

20 Shavelzon, Salvador. ob.cit., p. 219.

21 Constitución, Art. 370, II.
22 Hoy por hoy no tributan el IUE (Impuesto a las Utilidades Empresariales) que si es cancelado por los otros sectores.

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En el caso de los cocaleros la Constitución es aún más pródiga. «El Estado protege a la coca
originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad
de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La
revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley».23
Se otorga un reconocimiento privilegiado a la coca, aunque múltiples productos naturales
son igual de originarios y ancestrales. La intención es proteger al sector posiblemente más leal
al presidente Morales. Esta protección asegura que, por efecto del narcotráfico, «700 millones
de dólares ingresen a la economía», reducidos grupos de poder de este mismo sector empiecen a
perfilarse como nuevos ricos y la impunidad campee en esa región del país.24 Téngase en cuenta
que 94% de la coca del Chapare se destina al narcotráfico de acuerdo a Naciones Unidas y un
65% de la coca de esta región y Yungas no se destina al mercado legal.25 El gobierno, amparado
en el carácter constitucional vernacular de la hoja, pasa por alto estas estadísticas.
En el caso de los gremialistas, también se han redactado disposiciones constitucionales
que apuntan a promover su desarrollo. Destacan aquellas que establecen la posibilidad de aporte
fiscal de acuerdo a capacidades económicas diferenciadas.26 Ello ha derivado en el diseño de un
régimen tributario que privilegia la evasión fiscal tanto como la elusión: de aproximadamente
1.500.000 gremialistas, solo 38.000 tributan. La explicación pasa por el formato tributario
dividido en un Régimen General, que regula casi la totalidad, y dos régimen adicionales: el
Simplificado y el Tributario, para comerciantes con reducidas cuotas de capital y transportistas
de transporte menor.
El problema, sin embargo, es que múltiples sectores acaudalados se hacen pasar por
comerciantes y transportistas pequeños.
En suma, el cambio prometido posiblemente ha visto menguar su incidencia al calor de las
estadísticas: 130 mil maestros, aproximadamente 400 estudiantes universitarios, 50 mil policías
y militares, 60 mil cooperativistas, 70 mil cocaleros y más de un millón de gremialistas, hacen
un total que catapulta a cualquier líder político. Prima el afán electoralista sobre la promesa de
cambio.
Si bien este apartado se ha explayado en mostrar los beneficios en cada sector abordado,
es importante remarcar que estos están sujetos a determinados mecanismos de subordinación
al poder político: los militares deben someterse a las autoridades para lograr sus ascensos; las
universidades y magisterio deben evitar perturbar al gobierno si no quieren que el precepto
constitucional sobre «la medición de la calidad educativa a cargo del Ministerio del ramo» se
aplique27; y/o los cocaleros deben apoyar incondicionalmente si no quieren que «el gobierno
descubra narcotraficantes entre sus filas».28
Por otro lado, no hay duda de que los criterios de singularidad, obligatoriedad, no-
competitividad y jerarquía, se reproducen en todos estos sectores. Son únicos, la participación es
obligatoria (en el caso de los cocaleros, por ejemplo, el que no marcha corre el riesgo de perder
sus cultivos como sanción de la federación), no deben competir con ningún actor y se acerca más
a lo que H.C.F. Mansilla define como «democracias de consenso compulsivo» (Mansilla 1993).

23 Constitución, Art.384.
24 Esta es una cifra del propio gobierno, anunciada por el Vicepresidente García.
25 Declaraciones de César Guedes, funcionario de Naciones Unidas, en La Prensa del 5 de junio de 2012.
26 Constitución, Art. 321, I.
27 Constitución, Art.89 y Art. 93, III.
28 Entrevista con Iván Arias, analista y periodista del 7 de mayo de 2013.

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Rentismo, los actores de la discordia

Para entender lo sucedido con los dos actores más descollantes de la historia boliviana,
hay que comprender que los principales clivajes de discordia social tienen que ver con dos tipos
de lucha: las regionales y las étnicas.
Desde la colonia, los conflictos surgieron entre los esfuerzos de autodeterminación
indígena y las reformas estatales por consolidar el dominio español. En este último caso, las
reformas borbónicas que impulsaron las Intendencias determinaron la presencia de las regiones
con inusitada fuerza (Barrios 2012: 266-294). Esta dualidad pretendió ser suprimida con la
Revolución del 52, cuyo propósito residió en encumbrar a la nación boliviana, quebrando las
lealtades regionales y étnicas. Sin embargo, a pesar de que las diputaciones uninominales y/o
los municipios fueron borrados del mapa político-institucional (Rodríguez 1995), lo regional no
perdió vigencia. ¿Por qué?
La explicación amerita recordar la Guerra del Chaco, una conflagración bélica entre
Bolivia y Paraguay cuyo desenlace fue una profunda toma de conciencia de que el petróleo
era boliviano. Los recursos naturales eran exclusivamente bolivianos y ninguna potencia
internacional debía expropiarlos, como sucedió con la plata y el estaño. Esta guerra azuzó pues
lo que Guillermo Francovich denominó los mitos profundos de Bolivia. Uno de ellos consistía,
y lo hace aún, en temer el saqueo de fuerzas extranjeras.29 Las élites regionales exigieron, por
tanto, la aprobación de una norma que permitiese el aprovechamiento de los recursos desde los
mismos departamentos. De ese modo, en 1938, logró promulgarse la ley que crea el concepto de
regalías. Estas se conciben como transferencias fiscales destinadas a los departamentos donde se
encuentran las riquezas naturales.
En 1957, el descubrimiento de petróleo en Camiri –el Chaco boliviano situado en Santa
Cruz- reactivó esta ley y dio inicio a la distribución de estos recursos fiscales. ¿Quién ganó?
Santa Cruz recibió, de 1965 a 1985, igual cantidad de dinero que los restantes departamentos.
Así, un departamento de poco más de 50 mil ciudadanos se benefició con casi similar monto a
lo distribuido a más de dos millones de bolivianos (Arze 2002). De tal manera, la obtención de
las llamadas regalías es el inicio de un modelo de distribución fiscal inequitativo. La síntesis de
ello es contundente: se generó un ciclo de constricción histórica institucional (path dependence),
reconocido en las Constituciones de 1961, 1967, 1994 y 2004 (las dos últimas son constituciones
que reformaron la Constitución de 1967), que predomina hasta el presente.

Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una regalía del once por
ciento de su producción departamental fiscalizada de hidrocarburos. De igual forma, los
departamentos no productores de hidrocarburos y el Tesoro General del Estado obten-
drán una participación en los porcentajes, que serán fijados mediante una ley especial.30

La Asamblea Constituyente buscó precisamente revertir este faccionalismo diseñando

diversos modelos de distribución fiscal más equitativos, pero la consigna de la Media Luna fue
radical: «las regalías no se tocan» (Ayo 2013). Y así fue: no se tocaron, dejando como resultado
final una Constitución incapaz de modificar esta prerrogativa departamental.
Sin embargo, cuando esta meta no fue cumplida, la presión política de los principales
aliados del gobierno –indígenas y campesinos- exigió similares prerrogativas. De ese modo, la
respuesta del gobierno no fue una respuesta nacional. Todo lo contrario, pues se combatió el

29 Sobre ello es fundamental el ensayo de Fernando Molina sobre los recursos naturales antes citado.
30 Constitución, Art. 368.

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faccionalismo regional con un nuevo modelo compartimentalizado: el faccionalismo indígena.

La nueva Constitución evidencia esta tesis: a la existencia de regalías se contrapone la presencia
de derechos indígenas preferenciales sobre los recursos naturales.

Artículo 353. El pueblo boliviano tendrá acceso equitativo a los beneficios provenien-
tes del aprovechamiento de todos los recursos naturales. Se asignará una participación
prioritaria a los territorios donde se encuentren estos recursos, y a las naciones y pueblos
indígena originario campesinos.31

Aún más sobresalientes son los siguientes puntos referidos a algunos de los derechos de las
naciones y pueblos indígenas.32
A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus
instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afec-
tarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, reali-
zada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales
no renovables en el territorio que habitan.
«A la participación en los beneficios de la explotación de los recursos naturales en sus
territorios». Y «a la gestión territorial indígena autónoma, y al uso y aprovechamiento exclusivo
de los recursos naturales renovables existentes en su territorio sin perjuicio de los derechos
legítimamente adquiridos por terceros».
Vale decir, los indígenas deben ser consultados, tienen el derecho a obtener beneficios
de la explotación de los recursos naturales existentes en sus territorios y, sobre todo, poseen la
facultad constitucional de usar de forma exclusiva esos recursos.33
Por tanto, la apertura anti-nacional de 1938/1957 tuvo una sólida continuidad, poniendo
en evidencia que la descentralización surge menos por motivos económicos, sociales y/o políticos,
que por restricciones institucionales que han definido y definen una secuencia histórica evolutiva
(Falleti 2010). Un hito institucional del presente, por ende, tiene un origen institucional de más
de medio siglo de duración. La pugna entre la Media Luna y el Occidente de 2003 a 2009 o lo
que llamó la disputa entre las dos agendas –aquella de la Asamblea y aquella de la Autonomía-
puede rastrearse a este momento constitutivo.
Además, conviene recordar lo expresado en el apartado previo: los nuevos actores no
sustituyen a los viejos sino que conviven. Hoy sucede lo propio con estos actores. Los indígenas
ya fueron reconocidos en la Constitución de 1994. Sin embargo, hasta aquel momento, los
temas vinculados a lo indígena incluían exactamente cinco artículos constitutivos junto a
más de una centena de leyes, decretos y reglamentos (Banco Mundial 2005). Hoy, el solo
vocablo «naciones y pueblos indígenas originarios y campesinos» se repite 69 veces en el texto
constitucional.34
Diversos estudios anteriores a la presente Constitución exhibían un sitial mediocre de lo
indígena en la normativa nacional en comparación con otros países.
Hoy Bolivia se sitúa a la cabeza. Por tanto, el ingreso indígena ha sido contundente
y, sin lugar a dudas, altamente democratizador, posibilitando la expansión de la democracia,

31 Constitución, Art. 353.

32 Constitución, Art. 30, 15, 16 y 17 respectivamente.
33 Los postulados referidos a las regalías no son malos, per se. Que una porción relativamente mayor beneficie a los departamentos
donde se encuentran los recursos parece sensato. Sin embargo, este precepto llevado al extremo es anti-nacional. Lo propio
sucede con los recursos de los territorios indígenas. Los indígenas creen ser dueños de esta riqueza sin tomar en cuenta que se
trata de recursos de todos los bolivianos.
34 Albó, Xavier. ob.cit., p.718.

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enarbolada como «demodiversidad»: democracia representativa, democracia directa (referendos

y asambleas constituyentes) y, sobre todo, democracias indígenas (Exeni 2011).
Sin embargo, este rostro amable de la nueva constitución convive con esta nueva fase
secuencial del proceso inaugurado en 1938/1957, cuyo motor de desarrollo recae en los recursos
naturales. Por eso mismo, hoy la lógica no cambia, es solo que la ponderación idealizada se refiere
a los indígenas. En ese marco, los recursos naturales aparecen como la condición sine qua non
para el crecimiento y consolidación del Estado Plurinacional (Soruco 2009).
Los departamentos tienen sus regalías y los indígenas tienen sus recursos naturales
renovables. Nuevos actores corporativos se adhieren al modelo descrito. Ello, sin embargo, deja
una estela de conflictividad verdaderamente preocupante.
Ya se vio que los conflictos se agudizaron una vez que, en 1997, se conoció que Bolivia
poseía inmensas reservas de gas (Evia et al 2008). Esto quedó ratificado en el sector minero:
existe cierta «correlación entre las movilizaciones del sector minero y la evolución de los precios
de los minerales de 2005 a 2011. Esta tendencia sugiere que el fuerte incremento de precios
ha sido acompañado de una multiplicación de los conflictos mineros».35 Es así que «uno de
los principales motores de la conflictividad social es la política neoextractivista del gobierno»
(Komadina 2011).
No hay pues duda: el proceso constituyente ha disparado las expectativas sociales,36
insuflando la idea de que los recursos naturales «pertenecen al pueblo boliviano». ¿Qué implica
todo ello? No parece haber demasiada duda: no es la pobreza la que produce los conflictos, sino
los conflictos la pobreza (Evia et al 2008).

Estado, recursos naturales y capitalismo político

La Constitución incluye un modelo económico plural, capaz de combinar cuatro

diferentes formas económicas: la estatal, la privada, la cooperativa y la minera. Esta pluralidad
ha sido recibida mayormente con beneplácito. Sin embargo, el mismo Presidente del Banco
Central de Bolivia reconoce que estos avances chocan contra algunos elementos decisivos: los
constituyentes tenían una débil o hasta inexistente formación en el área económica, primaba
un enorme prejuicio contra los empresarios privados y/o resaltaba un excesivo voluntarismo,
propenso a creer en las virtudes revolucionarias del Estado al margen caso de los impedimentos
existentes.37
Sin embargo, de acuerdo a un antiguo presidente del mismo Banco, esos detalles menores
tienen una relevancia marginal. Lo relevante es que en ninguna parte del texto constitucional se
define qué tipo de economía tiene o ambiciona tener la sociedad boliviana. No hay un proyecto
de modelo económico y la mera mención a una economía plural reproduce una visión ideológica
indigenista, estatista y socialista (Méndez 2008).
Empero, quizás más que esta confusión, lo que se persigue es algo menos difuso: el
encumbramiento de la economía estatal. La misma Constitución la promueve a pesar de su
adhesión textual a esta «economía plural». Lo hace desde un triple lente: mermando el alcance
de la economía privada; idealizando la presencia de una economía comunitaria; y sentando
las bases de la cooptación de la economía cooperativa. Los dos aspectos últimos ya han sido
relativamente desarrollados en los apartados anteriores. Por ello es necesario analizar con mayor
énfasis lo que sucede en el caso de la economía privada.

35 Henry Oporto, art.cit., p 17.

36 Ibid., p. 25.
37 Ibid., pp. 582-3.

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– El modelo al que se apunta tiene que ver con la industrialización de los recursos naturales
y la presencia del Estado como el garante de este propósito. Ello va en desmedro de una
economía más adecuada a los paradigmas del presente relacionados, fundamentalmente, al
capital humano, la tecnología y la ciencia. Predomina en la Carta Magna una clara exaltación
hacia los recursos naturales, la estatización de los mismos y su posible industrialización.
– La Constitución afirma que los recursos naturales son del pueblo boliviano y que los pueblos
indígenas tienen el derecho a consulta sobre el destino de los recursos que se encuentren en
su territorio. No hay duda de que este es un precepto democratizador cuya consecuencia es el
temor a invertir. La rigidez de las reglas dificulta atraer capitales privados. Ello se complementa
con el derecho indígena a poseer los recursos forestales como derecho exclusivo, dificultando
la posible explotación privada de la riqueza forestal.
– Se establece como condición para las empresas privadas internacionales que el total de
sus utilidades sean reinvertidas en el país. Este dispositivo indudablemente desincentiva
la atracción de capitales foráneos. Lo propio ocurre con las inversiones mineras. La nueva
Constitución elimina las concesiones mineras y prohíbe que los nuevos contratos permitan
transferir las posesiones mineras como sucesión hereditaria. Ello, si bien abole sanamente la
tendencia oligárquica presente durante las dos últimas décadas, impide mirar la inversión
privada con lentes de mediano y largo plazo como exige este rubro.
– Se observa una marcada rigidez constitucional respecto a que los obreros no pueden renunciar
a sus derechos bajo ninguna circunstancia, eliminando cualquier posibilidad de negociación
con los empleadores. Además, se delega a rango de ley los asuntos concernientes al salario,
contrato laborales, reincorporación laboral. Finalmente, se prohíbe el despido injustificado,
lo que supone que ante una caída de las ventas, el empleador no puede regular su propia
planilla a riesgo de incurrir en una contravención legal.
– Se afirma que toda persona tiene derecho a la propiedad privada siempre que esta cumpla
una función social. La preocupación reside en el desconocimiento que se tiene respecto a qué
implica esa función social.
– Se establecen los derechos de los consumidores –algo ponderable- pero no se hace alusión
a los derechos de los productores contra la competencia desleal, el contrabando y/o la
comercialización de productos piratas.
– Se prohíbe cualquier forma de monopolio económico pero esta disposición rige exclusivamente
para los empresarios privados. En el caso de la economía estatal, el impedimento monopólico
no se extiende a su diseño público.
– La Constitución afirma que la Contraloría puede ejercer su función no solo en las entidades
públicas, sino en aquellas en las que el Estado tenga participación y/o interés económico. Lo
que supone que será suficiente declarar el interés del Estado para que alguna empresa privada
sea intervenida.
– La constitución afirma que la inversión nacional será priorizada sobre la extranjera y que esta
no tiene el derecho de hacer reclamos a organización internacional alguna. Se suprime pues
el arbitraje internacional.
– Se elimina la independencia del Banco Central. Se determina que es el Estado, a través del
Órgano Ejecutivo (el ministerio del ramo), en coordinación con el Banco Central, fijará los
objetivos de la política monetaria y cambiaria del país.
– Se prohíbe que los campesinos desarrollen actividades privadas otorgando sus propiedades
–solares campesinos- como garantía crediticia (Quiroga 2007).
– Los servicios públicos no pueden ser dados en concesión a empresas privadas. 38

38 Morales, Juan. ob.cit., p. 283.

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Como se observa, el modelo constitucional se parapeta como un modelo no de

complementariedad con el sector privado sino de rivalidad. La excepción es el sector privado de
microempresarios, artesanos y pequeños productores –lo que vendría a conformar una economía
socio-comunitaria/privada- que no rivaliza con el Estado y adopta un rol dependiente a la economía
estatal (Wanderley 2010). De esta manera, frente a una economía privada constreñida, una
economía comunitaria marginal o incluso imaginada, y una economía cooperativa cuya relevancia
es sobre todo política más que económica, queda la economía estatal como la opción de descarte.
Se vislumbra un Estado todopoderoso. Esa es al menos la pretensión gubernamental,
cuya meta apunta a un control de más del 30% del PBI nacional (García 2009). Eso se lo ha
venido haciendo mediante la estatización de empresas -15 empresas ya han sido nacionalizadas-
(García 2012) y transferencia de montos altos de inversión pública, destinada a su despegue
y consolidación -31% de la inversión pública de 2013 está destinada a las empresas públicas-
(Fundación Jubileo 2013). Los resultados no parecen ser muy prometedores.
No hay espacio para un análisis al respecto pero quede constancia de que estas empresas
tienen escaso personal calificado, reciben generosos subsidios estatales, invaden espacios
económicos donde la empresa privada tenía relativa prestancia y/o se involucran escandalosos
casos de corrupción (Arias 2011). Aun en los casos en que su aporte fiscal sea grande –caso YPFB
o ENTEL (empresas de gas y telecomunicaciones respectivamente)- los costos por concepto de la
nacionalización, indemnizaciones que se debe cancelar y/o juicios que el Estado boliviano debe
enfrentar, podrían ascender a más de 4 mil millones de dólares -entre el 15 y/o 20% del PIB
nacional- (Zaratti 2009), lo que denota una engañosa bonanza ocasional.
Sin embargo, la situación se torna aún más problemática al constatar las intenciones del
Gobierno. Conviene copiar una cita textual del Vicepresidente García Linera en la que desgrana
su concepción sobre lo que debe ser el uso del excedente económico.

Al final, el resultado –vía pacto, vía triunfo o vía armisticio- tendrá que ver con la forma
en que se vaya a distribuir el excedente estatal […] Y esta realidad económica se la puede
visualizar a diario desde cosas tan sencillas como las decisiones sobre a quién comprar
tractores para implementar los planes de industrialización del pequeño productor. ¿Se
los compra al empresario vinculado a PODEMOS? ¿al empresario vinculado al MNR?
En esa decisión administrativa se juegan 30 millones de dólares. […] En mayores dimen-
siones, el escenario de usos sociales, de potenciamiento o debilitamiento de tal o cual
facción social, tal o cual representante de clase, se da cuando se licita la construcción de
grandes carreteras o empresas […] En esta redistribución se consolidan tales o cuales fuer-
zas regionales, necesidades sociales, horizontes económicos colectivos, ganancias, fuerzas
sociales en detrimento de otras, personas con tales o cuales vínculos sociales, con tal o
cual posición en los momentos de conflicto, etc. (García 2009).

Como se observa, es una fascinante auto-confesión de que lo que sirve es un modelo

de capitalismo de camarilla donde lo que cuenta es la vinculación política antes que la
competitividad productiva (Sharafutdinova 2010). La evidente paradoja es que los candados
constitucionales anti-empresa privada colocados por representantes del MAS en el marco de la
Asamblea Constituyente van a ser rotos por ellos mismos con el propósito de favorecer a quien
dispongan legal o ilegalmente.

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Reflexión final

La conclusión central es que conviene dejar en claro que lo que se viene construyendo
a partir de la nueva Constitución no es otra cosa que un modelo político, económico y social
corporativo, rentista y estatista (o de capitalismo político).
La Constitución de 2009, de ese modo, terminó por consolidar una democracia que
dificultosamente podrá quebrar las ataduras de un pasado que condiciona su carácter híbrido:
sólidamente electoralista pero tenuemente liberal (Levitsky y Way 2010). En este sentido, esta
reflexión de cierre pretende esclarecer que el margen de flexibilidad gubernamental es mínimo
en un escenario maniatado por actores que no aportan recursos al Estado, sino que los extraen.
La sostenibilidad de este modelo estatal, por ende, descansa en el auge del recurso
natural y no del aporte social-empresarial. Los actores que irrumpen fortalecidos con la nueva
Constitución reciben recursos públicos (los actores corporativos), los extraen (los actores rentistas,
indígenas y departamentos), los malversan (los actores empresariales estatales), los evaden el pago
de recursos públicos (los actores ilegales ligados al contrabando y/o narcotráfico), y/o los gastan
recursos públicos (los actores asistidos o sujetos a las políticas asistenciales del gobierno), pero no
hay actores, a no ser marginales, que produzcan recursos públicos.
Por tanto, el modelo corre el riesgo de diluirse en coyunturas internacionales desfavorables.
En ese sentido, resta poner sobre el tapete nuevamente la pregunta que guió este ensayo: ¿ayuda
a mejorar la democracia la nueva Constitución promulgada en 2009? Hay diversas formas de
responder a este interrogante que, no obstante su utilidad, resultan insuficientes.
Primero, la respuesta de visión coyuntural. Esta evalúa la democraticidad en función a
los aspectos tanto ponderables como reprochables de la realidad post-constitucional que han
tenido lugar. La realidad tiene cosas buenas y cosas malas, argumentan. En esta visión hay
pues elementos democráticos tanto como tenuemente democráticos y/o quizás inclusive no-
democráticos. No hay duda que la ruta de lo real transcurre estos derroteros. Pero decirlo aporta
poco a la comprensión de lo que podría ser una orientación constitucional dominante. Por tanto,
poco se avanza al aseverar ello.39
Segundo, la respuesta de visión político-ideológica. Esta acomoda su discurso político en
función a la Constitución promulgada en 2009. El gobierno precisamente delinea el futuro
como un eslabón más en la larga cadena de sucesos revolucionarios. La CPE es un eslabón más
y la Agenda 2025 su continuación lógica. En su antípoda se coloca la oposición que ve en esta
coyuntura de imposición autoritaria, un hito más en una larga serie de agresiones oficialistas
(Oporto 2009). Por ende, aunque con un tenor inverso, la orientación político-ideológica
no varía: la Constitución fue el resultado de un afán democrático/autocrático y su puesta en
ejecución no puede ser menos positiva y democrático/adversa y despótica (Quiroga 2010).
Tercero, la respuesta de visión prescriptiva-utópica que evalúa la democraticidad de la
Constitución de acuerdo a lo que deseaban que suceda. Ejemplo: si fue la comunidad indígena la que
determinó el curso de las movilizaciones de 2000 en adelante, la Constitución debe posibilitar «una
revolución institucional […] que integralmente se comprenden como la emergencia de un modelo
civilizatorio y cultural alternativo al capitalismo y a la modernidad» (Prada 2011). Lo contrario
implica el fracaso del proceso constituyente y el consecuente quiebre democrático. Por ende, desde
esta óptica la correlación entre la nueva Constitución y el avance democratizador no se produce.
Cuarto, la respuesta de visión teórica sesgada o a medias que se explaya en amoldar la
realidad a cánones teóricos coherentes pero insuficientes para entender la realidad en su conjunto.
Destaca el ensayo de Jonas Wolff sobre la condición post-liberal de la democracia boliviana.

39 Exposición de Michael Coppedge en el Workshop at American University, Washington DC, may 28-29, 2013.

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En él se argumenta que la democracia boliviana post-constitucional habría rebasado la

barrera liberal erigiéndose una democracia de otro cuño, no solo capaz de defender los derechos
individuales, sino aquellos colectivos; no solo en condición de desplegar fuerzas políticas
partidarias, sino mecanismos de democracia directa y étnica; y no dedicada únicamente al
ritual electoral como sinónimo de democracia sino a la participación social (Wolff, 2013: 31-
59) Se habría dado un ingreso incuestionablemente democratizador a un régimen democrático
que, aunque detenta un corazón liberal, viene adherido a formas institucionales novedosas:
la autonomía indígena, la jurisdicción indígena o el armazón institucional plurinacional del
Órgano Electoral Plurinacional y/o el Tribunal Constitucional Plurinacional (Wolff 2012)
Este ensayo ha querido ofrecer una quinta respuesta: sí hay y puede haber más
democracia, pero estará constreñida por algunos elementos potencialmente anti-democráticos:
el corporativismo, el rentismo y el estatismo. Aunque no sean infranqueables, su existencia
condiciona la partida. O, para ser más preciso, condiciona la partida hacia una democracia
liberal mientras facilita la consolidación de una democracia electoral. Esta alienta la constitución
de grupos de poder leales electoralmente y diestros en su capacidad de movilizarse para defender
a su gobierno. En todo caso, como vimos, es un formato de democracia frágil pues depende de
su capacidad distributiva, no siempre garantizada.

Referencias

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