Consulta previa

Quién se encarga de la consulta previa?

El responsable de organizar y realizar los procesos de consulta previa es el Estado a través de sus
instituciones y niveles central, regional y local. A las instituciones del Estado que hacen una
consulta previa se les llama entidades promotoras, ya que organizan, promueven y realizan la
consulta previa.

¿Cuáles son los beneficios de la consulta previa?

La Ley de Consulta Previa tiene por finalidad alcanzar acuerdos para que el Estado, mediante el
diálogo, garantice los derechos y las prioridades de desarrollo de los pueblos indígenas. De esta
manera, los pueblos originarios participan de manera eficaz en la toma de decisiones que puedan
afectarles directamente

Qué es la consulta previa en materia minera?

Son las reuniones en las que deben estar presentes las autoridades y las bases de las comunidades
sujeto de consulta, para realizar un diálogo con el Actor Productivo Minero (APM) solicitante
acerca del Plan de Trabajo propuesto; también están presentes la AJAM (como entidad convo-
cante) y un organismo

¿Cuándo se hace la consulta previa en minería?

La Corte señala que la consulta procede cuando hay medidas que pueden afectar directamente a
los pueblos, afectación directa que consiste en que se impacta su territorio físico ocupado
ancestralmente, se impacta el ambiente, la salud, o su estructura social o económica

Qué instancia u autoridad minera tienen la facultad de resolver en última instancia en el

Se procede con la Fase de Mediación en la que la Dirección Nacional de la AJAM convoca a los
sujetos de consulta y al Actor Productivo Minero (APM) para una última instancia de diálogo y
entendimiento, a realizarse en la oficina Departamental o Regional que corresponda.
¿Qué es el derecho a la consulta previa?

Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las
medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su
existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo

Marco Jurídico que Protege el Derecho a la Consulta Previa

1. Por medio de la Ley N° 1257 (1991) Bolivia ratifica el Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT, 1989); desde ese momento, dicho Tratado de carácter, es

Parte del entramado jurídico nacional y obliga al Estado Boliviano a respetar, proteger y

Cumplir los derechos humanos de los pueblos indígenas. Dieciséis años después de dicha

Ratificación, el Estado boliviano, aunque no estaba obligado a hacerlo, eleva a rango de

Ley de la República (Ley N° 3760, 2007) la Declaración de las Naciones Unidas sobre

los Derechos de los Pueblos Indígenas (ONU, 2007). Casi paralelamente, entre los años

2007 y 2008 la Asamblea Constituyente asume como prioritarios los derechos de los

Pueblos indígenas y los consigna en la Constitución Política del Estado Plurinacional de

Bolivia (2009).

2. De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la piedra angular de todo

el Convenio 169 y de los derechos humanos de los pueblos indígenas, es el derecho a la

Consulta Previa, pues, el respeto del mismo implica no sólo considerar la visión de futuro

y la cultura de dichos pueblos, sino su forma de organización social y económica (su

derecho a autodeterminarse), y su relación con su entorno (su derecho al territorio).

3. En ese marco, la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) asume

la consulta previa como una de las formas de ejercicio democrático (Artículo 11.II.1) y

Estatuye que los pueblos indígenas tienen derecho a ser consultados ante las medidas

legislativas o ejecutivas que les puedan afectar (Artículo 30 II.15). Más adelante, la

Constitución ratifica este derecho al determinar que “la explotación de recursos naturales

[…] estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada” (Artículo 352) y

[reconocimiento] que incluye el derecho […] a la consulta previa e informada” (Artículo

403.I).

4. Esta contribución considera especialmente la recomendación 113.46 del pasado ciclo

referida a “Asegurar que la legislación sobre consulta con grupos indígenas esté bien

Formulada, tenga en cuenta las preocupaciones de los pueblos indígenas y se aplique

Efectivamente”.

Violación del Derecho de Consulta Previa en términos jurídicos

5. Los derechos de los pueblos indígenas —en especial, el derecho a la consulta previa —

están debidamente declarados y protegidos en el cuerpo jurídico boliviano. Sin embargo,

cuando se proyecta y/o ejecuta actividades económicas que conllevan la extracción y

utilización de recursos naturales, así como la realización de obras de infraestructura que

faciliten la extracción y/o la exportación de dichos recursos naturales, las Leyes y otras

medidas sectoriales introducen excepciones jurídicas, disponen limitaciones

procedimentales o, directamente, violan los derechos indígenas —sobre todo, el de

consulta previa.

Normativa de consulta previa en minería

6. La Ley N° 535 de Minería (2014). Es un avance que esta norma haya introducido un

título sobre “Consulta previa en materia minera” (Título VI), sin embargo algunas

disposiciones no están bien formuladas, no se aplican efectivamente y no toman en cuenta

la preocupación de los pueblos indígenas respecto de las afectaciones que pueden sufrir

por efectos de la contaminación minera. Por ejemplo, determina que “Las operaciones

mineras que comprendan sólo por prospección y exploración no requieren de la consulta

previa” (Art. 207.II). Es importante remarcar que los impactos de las actividades mineras

pueden perdurar en el tiempo y afectar seria e irraparablemente la vida y salud de los

de metales pesados3

. Por esa razón el el ejercicio del derecho a la consulta previa no se

debe obviar estas actividades.

7. Otra disposición mal formulada indica que la consulta previa aplica “para las solicitudes

de nuevos contratos administrativos mineros en áreas libres que se presenten a partir de

la publicación de la presente Ley” (Artículo 207.III). En este sentido, los derechos

mineros adquiridos con anterioridad a la presente Ley están exceptuados de realizar la

consulta previa. Si se toma en cuenta que la actividad minera es una actividad de largo

plazo, las operaciones mineras actuales y potenciales, se basan en derechos mineros

adquiridos con anterioridad a la fecha de promulgación de la Ley N° 535 (2014), como

también en planes y proyectos concebidos con anterioridad. Razón por la cual, con esta

excepción, todas las operaciones mineras que iniciaron después de mayo de 2014, han

quedado exentas de consultar a las comunidades indígenas.

8. La consulta previa debiera realizarse no solo cuando se adquiere los derechos mineros,

como proponen las normas reglamentarias de la Ley 535, Reglamento de Otorgación y

Extinción de Derechos Mineros Resolución MInisterial 023/2015, sino también cuando

se inicia operaciones y, por supuesto, cuando se amplían las mismas; esto,

independientemente de cuando hayan sido adquiridos esos derechos mineros.

9. En la normativa, no se toman en cuenta las preocupaciones de los pueblos indígenas sobre

los impactos ambientales. En los procesos de consulta que acompaña el Órgano Electoral

Plurinacional a través del Servicio de Fortalecimiento Democrático - SIFDE se da cuenta

de la ausencia de información sobre los impactos ambientales4

. El acompañamiento del

SIFDE a los procesos de consulta previa en el sector minero evidencia que no se cumple
con el precepto de que la consulta tiene que ser informada.

Normativa de consulta previa en hidrocarburos

10. La Ley 3058 de hidrocarburos (2005) incluye un título de “derechos de los pueblos

campesinos, indígenas y originarios” (Título VII) enmarcado en el convenio 169 de la

OIT. Sin embargo, la reglamentación de esta norma, modificada en cuatro oportunidades

desde 2007 hasta 2015, no está bien formulada. La Defensoría del Pueblo (2015) presentó

una acción de insconsitucionalidad a la última reglamentación, manifestando que: “Los

cambios introducidos por el Decreto No 2298, vulneran a nuestro entender, por lo menos

cinco artículos de la Constitución Política del Estado; entre ellos el Art. 30 y el Art. 403.

Del mismo modo, vulneran cuatro instrumentos internacionales de derechos humanos

suscritos y ratificados por el Estado Boliviano, entre ellos la Declaración de las Naciones

Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y el Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo5

. Con esta disposición reglamentaria, el derecho a la consulta

no sería libre, ya que las autoridades definen inconsultamente los plazos y modalidades

del proceso, sometiendo a las comunidades indígenas a sus plazos y definiciones.

Conclusiones:

50. El derecho a consulta previa se encuentra debidamente insertados en la Constitución. Sin

embargo, en las leyes y decretos sectoriales no está bien formulada, no recogen las

preocupaciones de los pueblos indígenas, siendo asumida por las autoridades como un

procedimiento administrativo para avalar proyectos y cuantificar las compensaciones,

limitando su alcance como derecho fundamental de los pueblos indígenas.

19
51. Los casos emblemáticos muestran distintos patrones de violación de este derecho en las

actividades extractivistas y de construcción de grandes infraestructuras. En unos casos,

el Estado arguye que éstas actividades tienen derechos previos a los de los indígenas,

como ocurre con los derechos pre constituidos mineros. En otros, les niega el derecho a

la consulta, porque sobre esa tierra existen conflictos de titularidad. Otras violaciones

tienen que ver con el incumplimiento de los acuerdos alcanzados, como en el caso

hidrocarburífero. La ausencia de información sobre los impactos ambientales agrava la

situación de indefensión. No existen procedimientos judiciales que las víctimas puedan

activar para reducir la asumetría de poder. Finalmente, la ausencia de consulta previa se

expresa en la imposición de proyectos, el aumento de conflictos y el abuso de poder de

las autoridades y las empresas. Existen preocupantes casos de violencia como los

registrados en Takovo Mora y el TIPNIS.

Recomendaciones:

52. Ajustar el marco juridico sectorial minero e hidrocarburífero acorde al convenio 169 de

la OIT. Reformar la Ley de Minería y el D.S 2298 reconociendo específicamente el

Derecho al Acceso a la Información en el contexto de actividades extractivas.

53. Promover acciones de prevención y participación de las comunidades indígenas en el

Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos, considerando su especial vulnerabilidad

a sufrir violaciones sistemáticas en sus derechos.

54. Establecer medidas de reparación integral para aquellas comunidades indígenas que se

vieron afectas en el incumplimiento de su derecho a la Consulta Previa.

55. Derogar la Ley 979 que permite la construcción de una carretera por el Territorio Indígena

y Parque Nacional Isiboro Secure. - TIPNIS.