SEMANA 5 – DERECHO ADMINISTRATIVO

DERECHO ADMINISTRATIVO

SEMANA 5

Ley orgánica Constitucional de Bases de la

Administración del Estado

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APRENDIZAJES ESPERADOS
El estudiante será capaz de:

 Reconocer de conformidad a la legislación

la estructura del Estado y la forma de
organización de éste.

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APRENDIZAJES ESPERADOS ............................................................................................................ 2

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 4
1. CONCEPTO DE ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO EN LA LEY 18.575. ........................................... 5
2. ORGANOS DE LA ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO EXCLUIDOS DE LA LEY 18575. ....................... 6
3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. .............................................................. 8
4. ESTRUCTURA VERTICAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. .............................................. 9
4.1. ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LA ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO.............................. 12
5. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMNISTRATIVA. .................................................................... 14
5.1. CENTRALIZACIÓN ...................................................................................................... 14
5.2. DESCENTRALIZACIÓN ................................................................................................ 15
5.3. DESCONCENTRACIÓN ............................................................................................... 17
5.4. DELEGACIÓN ............................................................................................................. 17
5.5. AVOCACIÓN .............................................................................................................. 18
5.6. LAS ENTIDADES PRIVADAS Y LOS PARTICULARES COMO ELEMENTO DE APOYO A LA
ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. ................................................................................................... 19
COMENTARIO FINAL .................................................................................................................... 20

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INTRODUCCIÓN
La Constitución no define lo que es la estructura general de la administración,
administración del Estado, ni tampoco lo que ministerios, servicios públicos, administración
es la administración pública, términos ambos regional y provincial. Relaciones entre la
que son utilizados en forma ambigua y administración del estado y las entidades en
confusa. que éste participa.

Para eso el legislador conforme a lo Del mismo modo, la ley se refiere a las normas
establecido en la misma constitución, ha básicas sobre carreras funcionarias.
dictado la ley 18.575, orgánica sobre bases
En esta oportunidad analizaremos el
generales de la administración del Estado.
contenido de la ley 18.547 relacionándolo con
La Ley de Bases Generales de la la constitución política, como fuente de la
Administración del Estado está conformada legislación nacional.
de la siguiente manera: principios generales,

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1. CONCEPTO DE ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO EN LA LEY

18.575.
El artículo 38 de la Constitución Política y el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado (ley N° 18.575) utilizan la expresión Administración del
Estado.

Durante largo tiempo se sostuvo que la Administración del Estado y Administración Pública eran
conceptos distintos, que habría una relación de género a especie: el género era la Administración
del Estado y la especie la Administración Pública, que comprendía solo a la administración
centralizada. La doctrina y la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República
señalaban que la Administración Pública era la centralizada y la Administración del Estado era un
concepto más amplio que comprendía la administración descentralizada y autónoma e incluía a las
instituciones semifiscales.

Esta distinción, a partir de la Constitución Política de la República de 1980, desparece, ya que utiliza
como sinónimos dichas expresiones, tal como se deja en claro en el artículo 38, inciso 1°, que
dispone: “Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración
Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios de carácter técnico y profesional en que
deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la
capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.”. Esta situación genera un estatuto básico
para toda la Administración del Estado.

En el entendido que la Administración es un conjunto de órganos y de personas jurídicas, todas

vinculadas con el presidente de la república, según se desprende del artículo 1 de la Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, es posible sostener que la
Administración del Estado es el conjunto de órganos y personas jurídicas que están bajo la
dependencia o supervigilancia del presidente de la república. El artículo 1 de la de Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado dispone: “El presidente de la
república ejerce el gobierno y la administración del Estado con la colaboración de los órganos que
establezcan la Constitución y las leyes.

La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las
Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades
y las empresas públicas creadas por ley.”

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La organización administrativa se encuentra estrechamente vinculada con la forma de Estado. En

Chile, de conformidad al artículo 3 de la Constitución Política de la República, la forma de Estado es
unitaria, lo que significa que existe un solo centro de impulsión política, lo que trae como
consecuencia que no es posible una descentralización política. Si puede existir una descentralización
de la función administrativa, tanto funcional como territorialmente.

La administración está vinculada al presidente de la república, ya que él representa el eje central del
sistema. La vinculación se encuentra claramente definida en los artículos 24 de la Constitución
Política de la República y el artículo 1 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado. Esta vinculación se produce de dos formas: en el caso de los órganos
centralizados por medio de la dependencia directa o jerarquía que tiene sobre ellos; y en el caso de
los órganos descentralizados por la existencia del control de tutela o supervigilancia. Sin perjuicio
de lo señalado, en el sistema nacional existe una excepción: las denominadas autonomías.

2. ORGANOS DE LA ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO

EXCLUIDOS DE LA LEY 18.575.
El artículo 1 define a la Administración Pública desde un amplio punto de vista, comprendiendo en
ella a todos los órganos y organismos que no sean parlamentarios o jurisdiccionales, lo que la lleva
a incluir a las entidades decentralizadas: “El presidente de la república ejerce el gobierno y la
administración del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las
leyes.

La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las
Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades
y las empresas públicas creadas por ley.”

El título II, Parrafo 1° de la Ley 18.575 se refiere a la organización y funcionamiento de la

admnistración publica. El artículo 18 inciso 1° de la ley dispone: “La organización básica de los
Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, será la establecida en este Título.”

Pero acto seguido, el inciso 2° de la misma norma dispone: “Las normas del presente Título no se
aplicarán a la Contraloría General de la República, al Banco Central, a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, a las Municipalidades, al Consejo
Nacional de Televisión y a las empresas públicas creadas por ley, órganos que se regirán por las
normas constitucionales pertinentes y por sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de
quórum calificado, según corresponda.”

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De la norma recien citada podermos, entonces entender que las siguientes intituciones no se rigen
en cuanto a su organización por la ley 18.575:

Institución Ley que la rige Nombre de la ley

Contraloría General de la República 10.336 Ley de Organización y Atribuciones de la
Contraloria General de la República
Banco Central 18.840 Ley Orgánica Constitucional del Banco
Central
Fuerzas Armadas 18.840 Ley Orgánica Constitucional de las
Fuerzas Armadas
Fuerzas de Orden y Seguridad 18.961 Ley Orgánica Constitucional de
Pública Carabineros
D.L. 2460 Ley Orgánica de Policía de
Investigaciones de Chile
Gobiernos Regionales 19.175 Ley Orgánica Constitucional sobre
Gobierno y Administración Regional
Municipalidades 18.695 Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades
Consejo Nacional de Televisión 18.838 Ley del Consejo Nacional de Televisión

Del mismo modo existen empresas del Estado, las cuales tienen como característica estar creadas
por ley, ser del Estado y/o contemplar una participación accionaria estatal superior al 50% o
designar a la mayoría de los miembros de su directorio. Tal como dispone el artículo 18 Inciso 2° de
la ley 18.575, en cuanto a su organización y funcionamiento, se regiran por su propia ley. Estas
empresas estatales actualmente son:

 Astilleros y Maestranzas de la Armada (ASMAR)

 Banco del Estado
 Casa de Moneda de Chile S.A.
 Cimm (Centro de Investigación Minera y Metalúrgica)
 Cimm Tecnologías y Servicios S.A.
 Comercializadora de Trigo S.A.
 Corporación Nacional del Cobre de Chile (CODELCO)
 Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios S.A.
 Empresa de Correos de Chile
 Empresa de los Ferrocarriles del Estado]]
 Empresa de Servicios Sanitarios Lago Peñuelas S.A.
 Empresa de Transporte de Pasajeros Metro S.A.
 Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile|Empresa Nacional de Aeronáutica
 Empresa Nacional de Minería

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 Empresa Nacional del Petróleo

 Empresa Portuaria Antofagasta
 Empresa Portuaria Arica
 Empresa Portuaria Austral
 Empresa Portuaria Chacabuco
 Empresa Portuaria Coquimbo
 Empresa Portuaria Iquique
 Empresa Portuaria Puerto Montt
 Empresa Portuaria San Antonio
 Empresa Portuaria Talcahuano San Vicente
 Empresa Portuaria Valparaíso
 Fábricas y Maestranzas del Ejército de Chile (FAMAE)
 Polla Chilena de Beneficencia S.A.
 Puerto Madero Impresores S.A.
 Sociedad Agrícola Sacor Ltda.
 Sociedad Agrícola y Servicios Isla de Pascua Ltda.
 Televisión Nacional de Chile(TVN)
 Zona Franca de Iquique S.A. (ZOFRI)

Se debe tener presente que las empresas estatales no tienen beneficios particulares, sino que se
rigen por el ordenamiento común para los particulares, asi lo establece el artículo 19 N° 21 inciso 2°
del la Constitución: “El Estado y sus organismos podrán desarrollar actividades empresariales o
participar en ellas sólo si una ley de quórum calificado los autoriza. En tal caso, esas actividades
estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares, sin perjuicio de las excepciones
que por motivos justificados establezca la ley, la que deberá ser, asimismo, de quórum calificado.”

3. ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

El artículo 24 inciso 1° de la Constitución dispone que: “El gobierno y la administración del Estado
corresponden al presidente de la república, quien es el Jefe del Estado.” Conforme a esto, queda de
manifiesto que la cabeza de la administración del Estado es el presidente de la república.

La Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Admnistración del Estado, dispone en el artículo 18

inciso 1° que: “La organización básica de los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los
servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, será la establecida en
este Título.” La doctrina admnistrativa ha distinguido una relación de verticalidad en la
admnistración que se encuentra compuesta por los ministerios y servicios creados por ley, y por
otra parte, una relación de horizontalidad referida a los organismos territoriales en regiones y
provincias

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4. ESTRUCTURA VERTICAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL

ESTADO.
La estructura verticcal de la admnistración del estado está compuesta principalmente por los
ministerios, las subsecretarias, las secretarias regionales ministeriales y los servicios públicos

 Los Ministerios: El artículo 19 de la ley 18.585 define a los ministerios como los órganos
superiores de colaboración del presidente de la república en las funciones de gobierno y
administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos
específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.
La regulación de la administración ministerial se encuentra contenida en la Constitución
Politica de la República, en la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Admnistración
del Estado y en la ley 7912, Órgánica de Ministerios. En esta última, se regula el número
de ministerios y su orden de precedencia.
Por otro lado, existe una cierta confusión entre la regulación realizada por la Constitución
Politica de la República y la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Admnistración del
Estado, ya que la primera habla de ministros de Estado y la segunda de ministerios. No
hay una línea conceptual clara en una y otra regulación, puesto que muchas veces se
utilizan como sinónimos. Se debe tener presente que el ministerio es un órgano y el
ministro es la persona natural que detenta la titularidad del órgano. La distinción teórica
antedicha, no obstante, no es asumida por la legislación nacional.
La Constitución señala respecto de los ministros lo siguiente:
o La principal función de los ministros es ser los colabores directos e inmediatos del
Presidente de la Republica tanto en la función de gobierno como en la función de
administración (artículo 33).
o Los requisitos para ser ministro (artículo 34).
o La responsabilidad de los ministros: en este caso hay que distinguir.
 En el artículo 36 se establece la regla general en materia de responsabilidad.
 Por su parte los artículos 52 N° 2 letra b y 53 N° 1 se refieren a su
responsabilidad constitucional.
 Por último, el artículo 53 N° 2 establece su responsabilidad civil.
o Se regula expresamente en el artículo 35 que la firma de los Ministros es un
requisito esencial de los Decretos Supremos.

En la Ley Orgánica Constitucional de Bases de la Admnistración del Estado, por su parte,

existe una regulación exhaustiva respecto a sus funciones y organización interna. En
cuanto a las funciones, en el artículo 22 se repite la formula contenida en el artículo 33
de la Constitución, estableciéndose que para tales efectos deberán:

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o Proponer y evaluar las políticas y planes correspondientes. Es necesario señalar, aun

cuando parezca algo evidente, que las políticas, entendidas como el conjunto de
valores y fines globales que orientan en un período de tiempo determinado el
quehacer político y administrativo de la Nación, no pueden ser contrarias al
ordenamiento jurídico.
o Estudiar y proponer las normas aplicables a los sectores de su cargo.
o Velar por el cumplimiento de las normas dictadas.
o Asignar recursos y fiscalizar las actividades del respectivo sector.
Como es posible apreciar de las funciones mencionadas los ministerios no son órganos
de ejecución, como sí lo son los servicios públicos. Los servicios públicos ejecutan los
planes y políticas elaboradas por los ministerios, pero si dicha labor es deficiente quien
tiene que responder es el servicio público. Esta regla general admite excepciones:
o Un ministerio puede actuar como un órgano administrativo de ejecución en casos
excepcionales establecidos por la ley (dirección de vialidad).
o Un servicio público puede elaborar políticas y planes, de manera excepcional, en
aquellos casos que una ley así lo establezca. Esta situación ocurre en una etapa de
transición, en la cual ese servicio posteriormente se convierte en ministerio
(ejemplo: Chiledeportes, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes). Estos servicios
se relacionan con el Presidente de la República a través de un ministerio.
Excepcionalmente un servicio puede relacionarse directamente con el Presidente
(esto ocurrió con la CONAMA).
 Las Subsecretarías: son organismos pertenecientes a la estructura interna de cada uno de
los Ministerio de Estado. En cada Ministerio puede haber una o más Subsecretarías, cuyos
jefes superiores son los Subsecretarios de Estado. El artículo 24 de la ley 18.575 señala
que en un ministerio puede haber una o más subsecretarías. Esta misma disposición
señala que a las subsecretarías le corresponden las siguientes funciones:
o Coordinar la acción de los órganos y servicios públicos del sector.
o Actuar como ministro de fe.
o Ejercer la administración interna del ministerio.
o Cumplir las demás funciones que les señale la ley.
 Las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI). El artículo 26 de la Ley Orgánica
Constitucional de Bases de la Admnistración del Estado señala que los ministerios se
desconcentrarán territorialmente mediante las Secretarías Regionales Ministeriales. De
acuerdo a lo señalado en el artículo 61 de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno
y Administración Regional existen 4 ministerios que no se desconcentrarán
territorialmente: el ministerio del Interior, Secretaría General de la Presidencia, Defensa
Nacional y Relaciones exteriores.
El fundamento de la existencia de estos órganos se vincula con la regionalización del poder
y los recursos.

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¿De quién dependen las SEREMI? Este es un problema que se conoce como “la doble
dependencia”. De conformidad a lo señalado en el artículo 62 de la Ley Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional la SEREMI es representante de
todos los aspectos vinculados al ministerio en la región. Sin embargo, en esa misma
disposición se señala que sin perjuicio de ello será colaborador directo del intendente al
que estará subordinado en todo lo relativo a la elaboración, ejecución y coordinación de
las políticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y demás materias que sea de
competencia del Gobierno Regional. En este caso, la disposición se refiere al Intendente
como órgano ejecutivo del Gobierno Regional, por lo tanto, es posible estimar que las
SEREMI dependen del intendente solo en cuanto ejercen una función administrativa.
¿Qué ocurre con la función de gobierno? Si se examina lo señalado en el artículo 63 de la
Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, se puede estimar
que dependen del ministerio, sin embargo, ello se derrumba y abre a la discusión en virtud
de dos argumentos:
o El artículo 2 letra k) de la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
Administración Regional señala que el intendente, en cuanto a su función de
gobierno de la región, le corresponde proponer una terna para la designación de
los SEREMI. Además, el artículo 2 letra l) señala que también puede proponer la
remoción de los SEREMI. Por último, el artículo 65 utiliza la expresión “gabinete
regional”, para referirse a un órgano auxiliar del intendente, que es integrado por
los SEREMI.
o Si bien los textos normativos no son claros para sustentar que las SEREMI dependen
de los intendentes en la función de gobierno, la dinámica política es distinta. Aun
cuando los artículos mencionados solo se refieren a propuestas, lo usual es que el
Presidente de la Republica le haga caso al intendente. Para terminar el tema de las
SEREMI, es necesario señalar que en caso de conflicto entre las autoridades por su
remoción, quién realmente decidirá será el Presidente de la Republica, y en la
práctica será el ministro respectivo, porque el decreto tiene que ser redactado y
firmado por el Presidente de la Republica y el ministro, de manera que si el
ministerio no quiere tramitar el decreto, no lo va a hacer.
 Servicios públicos: el artículo 25 de la ley 18.575 dispone que: “Los servicios públicos son
órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera
regular y contínua. Estarán sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente
de la República a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas
les corresponderá aplicar.” La norma asimismo señala que: “La Ley podrá,
excepcionalmente, crear servicios públicos bajo la dependencia o supervigilancia directa
del Presidente de la República.”
La ley diferencia entre servicios publicos centralizados y descentralizados:

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o Los servicios centralizados actuan bajo la personalidad jurídica y con los bienes y
recursos del Fisco y estarán sometidos a la dependencia del Presidente de la
República, a través del Ministerio correspondiente. Por ejemplo el SENAME que
depende del Mnisterio de Justicia y Derechos Humanos.
o Los servicios descentralizados actuaan con la personalidad jurídica y el patrimonio
propios que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente
de la República a través del Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser
funcional o territorial. Por ejemplo el SENDA (Servicio Nacional para la Prevención
y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol), que depende del Ministerio del
Interior y Seguridad Pública.

4.1. ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LA ADMNISTRACIÓN DEL ESTADO.

La organización territorial de Chile corresponde a la división que se hace del territorio chileno con
fines políticos y administrativos, según lo definido por el artículo 110 de la Constitución de Politíca
de la Reública. Este cuerpo normativo en el artículo 3 inciso 1º, establece que el país corresponde a
un estado unitario, cuya administración es funcional y territorialmente descentralizada o
desconcentrada, en su caso, de conformidad con la legislación vigente. Los órganos del Estado
deben promover el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario
entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.

Para el gobierno y la administración interior del Estado, el territorio de la República de Chile se divide
actualmente en 16 regiones, que a su vez se subdividen en 56 provincias; para los efectos de la
administración local, las provincias se subdividen en 346 comunas.
 Regiones: La región es la máxima unidad administrativa en que se divide el país. Fue
creada durante el proceso de regionalización llevado a cabo a mediados de la decada del
70 del siglo XX, reagrupando a las antiguas provincias. Doce regiones fueron ideadas
originalmente, a las que se sumó la Región Metropolitana de Santiago en 1976, junto a la
implementación de la reforma administrativa ese mismo año. En 2007 se crearon dos
nuevas regiones (Arica y Parinacota y Los Ríos) a partir de la división de otras dos
(Tarapacá y Los Lagos respectivamente), estableciéndose así 15 regiones en el país. En
2017, a partir de la división de la Región del Biobío, se crea la Región de Ñuble, la cual
entró en vigencia en 2018 aumentando el total de regiones a 16.
El gobierno de la región reside en el intendente regional, nombrado por el presidente de
la república, siendo de su exclusiva confianza. Los ministerios (salvo los de Interior,
Defensa Nacional, Relaciones Exteriores y Secretaría General de la Presidencia) están
desconcentrados a nivel regional, siendo representados por secretarios regionales
ministeriales (Seremis). Estos seremis integran el llamado “gabinete regional”, presidido
por el intendente.

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La administración de la región, en tanto, está radicada en el gobierno regional, constituido

por el intendente y el consejo regional. Este consejo regional es el encargado de hacer
efectiva la participación de la ciudadanía en la administración de la región. Hasta 2013,
los consejeros que conforman este organismo fueron seleccionados por elección
indirecta, a través de los concejales electos democráticamente por la ciudadanía. Una
reforma constitucional cambió ello, y desde 2014 los consejeros regionales son electos
directamente cada cuatro años. El número de consejeros varía por región según su
número de habitantes, yendo desde los 14 hasta los 34 consejeros que tiene la región más
poblada.
 Provincias: La unidad intermedia de la estructura administrativa chilena es la provincia.
En la actualidad, la provincia difiere bastante de las provincias existentes hasta 1976,
cuando eran la unidad superior administrativa. Al año 2020, hay 57 provincia.
El gobierno y administración de la provincia le corresponde a la gobernación, encabezada
por un gobernador provincial, nombrado por el presidente de la república, siendo de su
exclusiva confianza. Ejerce sus atribuciones de acuerdo con las instrucciones del
intendente regional. De acuerdo a la Constitución, el gobernador está a cargo de la
supervigilancia de los servicios públicos existentes en la provincia. Los gobernadores de
la provincia en que se encuentra situada la capital regional subrogan al intendente
regional, en caso de ausencia de éste.
La única excepción la constituye la Provincia de Santiago, que no contempla una
gobernación provincial en su normativa, correspondiéndole su dirección al intendente
de la Región Metropolitana de Santiago. En enero de 2001 se creó la figura de la
Delegación Provincial de Santiago, a cargo de un delegado provincial, que ejerce las
funciones de un gobernador provincial en representación del respectivo intendente.
 Comunas: La comuna es la unidad básica de la estructura político-administrativa de
nuestro país. Pese a las sucesivas reformas administrativas ocurridas, el concepto de
comuna se ha mantenido desde los inicios de la República, e incluso puede considerarse
una continuación del cabildo colonial.
Existen 346 comunas en el país y las diferencias entre ellas son sustanciales. Si bien la idea
general de una comuna corresponde al territorio en torno a un núcleo urbano relevante,
esto no siempre es así. Por un lado, existen comunas de carácter mayoritariamente rural
sin un núcleo urbano definido; y, por otro, algunas grandes conurbaciones están divididas
en múltiples comunas, siendo la ciudad de Santiago de Chile el caso más evidente, al estar
constituida por 36 comunas. En la mayoría de los casos, el nombre de la comuna proviene
de la localidad en que se encuentra la sede administrativa de ésta, aunque existen unas
cuarenta comunas heterónomas, donde ello no ocurre.
La administración local de cada comuna —o agrupación de comunas en casos
específicos— reside en una municipalidad, constituida por un alcalde y un concejo
comunal, electos directamente por un periodo de cuatro años renovable. El concejo

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comunal está compuesto por 6, 8 o 10 concejales, de acuerdo a la cantidad total de

votantes registrados en la comuna.
Las municipalidades, regidas por la ley 18.695, representan la descentralización del poder
central. Tienen diversas tareas a su cargo, desde el aseo comunal y los programas de
desarrollo social para sus habitantes, hasta los servicios básicos de salud y educación
primaria y secundaria. Son asesoradas por un Consejo Comunal de Organizaciones de la
Sociedad Civil (COSOC), integrado por representantes de las representación de
organizaciones territoriales de la comuna, de las organizaciones comunitarias de carácter
funcional, de organizaciones de interés público, de las asociaciones y comunidades
indígenas, de las asociaciones gremiales, organizaciones sindicales y de actividades
relevantes para el desarrollo económico, social y cultural de la comuna. En la actualidad,
existen 345 municipalidades, ya que la municipalidad de Cabo de Hornos administra tanto
la comuna de Cabo de Hornos como la de Antártica.

5. SISTEMA DE ORGANIZACIÓN ADMNISTRATIVA.

El Artículo 3 de la Constitución Politica de la República dispone que:

El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente

descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.Los órganos del
Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo
equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.

Del texto citado, podemos colegir los terminos centralización y su antonimo, la descentralización,
asimismo como la desconcentración. Trataremos estos conceptos ahora, y tambien la avocación.

5.1. CENTRALIZACIÓN

Según enseña Verdugo, M. y García. (2011): “La centralización se produce cuando el poder público
se convierte en el centro unificador de todas las funciones y las ejerce en una congestión de la
autoridad pública.”

En este sentido se puede decir que, el poder político está centralizado cuando la autoridad que rige
el Estado monopoliza, junto con el cuidado del bien público en todos los lugares, de todas las
materias y en todos los aspectos, el poder de mando y el ejercicio de las funciones que caracterizan
a la potestad pública.

Se configura una sola estructura administrativa donde los jefes de las divisiones y subdivisiones son
agentes que ejecutan y transmiten las decisiones del poder central, tanto las instrucciones generales
como las órdenes particulares.

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El Estado unitario centralizado constituye una organización piramidal. Las órdenes descienden
desde la cúspide (la capital del Estado) a la base (los últimos pueblos). Del mismo modo los recursos
humanos, económicos y naturales de los niveles locales y provinciales se remontan desde la base
hasta la cúspide.

Las colectividades inferiores no poseen órganos propios ni poder de decisión. Evidentemente, tal
grado de centralización no existe en el mundo contemporáneo, donde las dimensiones del Estado,
con sus millones de habitantes y sus múltiples necesidades a satisfacer, lo obliga a distribuir sus
funciones y su capacidad de decisión. Frente a las inoperancias de la centralización han surgido dos
correctivos: la desconcentración y la descentralización. Y justamente la Constitución tiende a esto,
por cuanto el artículo 3º inciso 2º dispone que: “La administración del Estado será funcional y
territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.”

5.2. DESCENTRALIZACIÓN

Descentralizar en su acepción más amplia implica una separación. Descentralizar quiere decir
separar del centro, considerándose como contrario a centralizar.

Existe descentralización cuando, en distinta medida, se admite que el poder público y/o las
funciones públicas estén distribuidos y sean ejercidos con mayor o menor independencia por ciertos
grupos estructurados en el seno del Estado (comunas, provincias), o por órganos creados
específicamente para tales propósitos. La descentralización implica siempre una distribución de la
actividad del Estado que se manifiesta sea como distribución del poder o como distribución de
funciones derivadas a través de órganos subordinados. Por lo común se da a la primera el nombrede
descentralización política y a la segunda el de descentralización administrativa.

 Descentralización administrativa. Con el fin de aumentar la eficiencia de los servicios

públicos, incorporar al progreso los recursos locales y ejercer mejor el mando, el Estado
distribuye sus funciones y crea órganos para cumplir cometidos específicos. El Estado
descentraliza la jecución de la norma, es decir, realiza una administración “indirecta” de
los asuntos, ya que no administra un órgano central sino una persona jurídica creada
por él.
Los organismos descentralizados se caracterizan, por no estar subordinados
jerárquicamente a ningún otro órgano administrativo, sino que reciben sus atribuciones
directamente de la ley que los crea. Además, están dotados de personalidad jurídica y
patrimonio propio en virtud de la ley y son responsables ante el Poder Central. Ejercen
funciones del Estado y funciones propias y específicas. Pero, evidentemente, están sujetos
al control del poder central, control que se ejerce sobre los órganos y sus actos y que
recibe el nombre de “tutela”. Esta se diferencia de la dependencia jerárquica –forma de

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control propia de los órganos desconcentrados–, porque se ejerce a través de un órgano

contralor.
Además, los órganos desconcentrados carecen de personalidad jurídica y de patrimonio
propio; consiste en la traslación de funciones de un órgano administrativo a otro. La
descentralización, en cambio, origina una persona jurídica dirigida por sus propias
autoridades.
La descentralización administrativa puede o no tener asiento territorial. Ejemplo de
descentralización administrativa con diferenciación territorial lo constituye la actividad
que corresponde a una munici-palidad, que en el ordenamiento constituional chileno es
definida por el artículo 118 inciso 4 de la Constitución Política. Y ejemplo de
descentralización administrativa o de servicios sin base territorial lo constituye la
actividad que corresponde a un ente encargado de cumplir determinado servicio público,
sea en un Estado federal o unitario, como es el caso de la Empresa Nacional de Minería,
en nuestro país, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio de Minería.
Ahora bien, estos organismos descentralizados actúan a través del poder del Estado, no
se autogobiernan, no tienen competencia para dictar las normas que rigen su actividad,
se administran por normas particulares, simples medidas de aplicación, pero no por
disposiciones normativas originarias. En suma, la descentralización administrativa no
afecta la unidad política del Estado sino que se circunscribe a la organización de la
administración.
 Descentralización política. Se manifiesta como una distribución del poder público,
reconociendo diversas fuentes originarias de derecho positivo. Por lo general, requiere
base territorial, es decir, un ámbito espacial propio del ente u órganos, donde ejercerá el
poder que le corresponde.
El ente se halla investido de poder, de facultad para generar las normas que han de regir
su actividad. El goce de descentralización política no es el resultado de una concesión o
delegación de poder por parte del Estado, sino que tiene su origen en título propio. El
poder emana de los órganos propios del ente. Además, junto con ser capaz de regirse a
sí mismo en forma autónoma, debe revestir carácter público, es decir, estar encargado de
gestionar una porción o un aspecto de la cosa pública. La descentralización política surge
cuando las instituciones ejercen algu-nas funciones del poder público, estando facultadas
para dar órdenes obligatorias como las del Estado, dotadas del mismo valor imperativo y
operantes en una jurisdicción territorial delimitada. Ejemplo típico es el caso de la
actividad que corresponde a un Estado miembro de un Estado federal. La
descentralización política es un problema que atañe a la unidad política del Estado. El
poder político se distribuye en varios territorios que lo ejercen en forma autónoma.

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5.3. DESCONCENTRACIÓN

Se dijo que el artículo 3 en su inciso segundo de la Constitución de 1980, nos señala que “La
administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en
su caso, de conformidad a la ley”. Antes, los Estados unitarios solían ser centralizados, es decir, que
el poder público era el centro unificador de todas las funciones y las ejerce en una congestión de
autoridad pública, constituyéndose en una organización piramidal en donde las colectividades
inferiores no poseen órganos propios ni poder de decisión.

Por la complejidad de los problemas contemporáneos y por la explosión demográficamundial, tal

grado de centralización no existe en el mundo actual. Frente a las inoperancias de la centralización
han surgidos dos correctivos: la desconcentración y la descentralización.

La desconcentración implica que los agentes del poder central no se limitan a ejecutar decisiones,
sino que, poseen un ámbito de competencias para tomar decisiones sin consultar al los superiores
jerárquicos. El centro no toma más que una parte de las decisiones. Sin embargo, este órgano
desconcentrado no es independiente dado que están sujetos a la dependencia jerárquica del poder
superior. No se crean agentes independientes sino que, solamente se desplaza el centro de poder
de decisión. Carecen de personalidad jurídica y patrimonio propio.

La desconcentración administrativa, es un fenómeno que se verifica en el seno de la administración

central del Estado, que consiste en la delegación de funciones, hecha por la ley generalmente, del
órgano que se encuentra en la cúspide de la administración hacia órganos inferiores, los cuales
actúan con la personalidad del Estado, con sus competencias y su patrimonio. A su vez, están sujeta
a la dependencia jerárquica del órgano delegante. Es un proceso técnico de efectos limitados en el
campo jurídico-administrativo que constituye una decisión intra–institucional de la administración
central del Estado

5.4. DELEGACIÓN

La delegación es, en derecho administrativo, la traslación por un ente u órgano superior a otro de
nivel inferior del ejercicio de una competencia, reteniendo el delegante la titularidad de la misma.

Conforme al artículo 41 de ley 18.575, el ejercicio de las atribuciones y facultades propias sólo puede
delegarse sobre la base de que los delegados deben ser funcionarios de la dependencia de los
delegantes. El artículo 41 de ley 18.575 sólo habilita la delegación de facultades propias, es decir,
aquellas que la ley radicó directamente en un órgano, no procediendo que un delegado traspase el
ejercicio de atribuciones que le han sido delegadas.

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La Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en su

artículo 41, regula la delegación que del ejercicio de su competencia puede hacer una autoridad
administrativa en funcionarios de su dependencia, señalando que:

 La delegación deberá ser parcial y recaer en materias específicas.

 Los delegados deberán ser funcionarios de la dependencia de los delegantes.
 El acto de delegación deberá ser publicado o notificado según corresponda.
 La responsabilidad por las decisiones administrativas que se adopten o por las actuaciones
que se ejecuten recaerá en el delegado, sin perjuicio de la responsabilidad del delegante
por negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones de dirección o fiscalización.
 La delegación será esencialmente revocable.

La delegación es nada más que un medio jurídico, concreto e individual, ofrecido al órgano a quien
le compete una función determinada, de poder desgravarse temporalmente del peso del ejercicio
de esa competencia propia.

La delegación no puede implicar renunciar definitivamente a la competencia, tampoco

desentenderse de la responsabilidad originaria que el órgano titular de la competencia tiene
respecto a la forma en que ella se ejercita. La delegación no significa así una determinación de
nuevas estructuras de competencia; el acto de delegación interviene en el ámbito de un
ordenamiento o estructura de competencias ya establecido y no lo modifica en modo alguno
estructuralmente, es sólo en la dinámica de la actuación administrativa que produce sus efectos.

Mientras que la descentralización y la desconcentración son tipos de estructura estatal, la

delegación es un tipo de dinámica estatal. Por ello, no habría dificultad alguna en combinar ambas
formas: es así hipotéticamente posible que tanto si la competencia está centralizada en un órgano
supremo, como desconcentrada en órganos dependientes de la administración central, como
descentralizada en entes autárquicos con individualidad propia, el órgano que en cada caso sea
titular, delegue el ejercicio de esa competencia, no su titularidad, en sus órganos inferiores.

5.5. AVOCACIÓN

La avocación es el acto por el cual un órgano administrativo superior, sin que exista un recurso
deapelación o jerárquico interpuesto que sea de su conocimiento, atrae para sí un asunto que debe
resolverse por un órgano administrativo inferior.

Es requisito indispensable para el ejercicio de la avocación, la existencia de dos órganos

administrativos ubicados en distinta jerarquía, pero dependiente uno en línea directa del otro. Por
lo mismo, el artículo 34 de la ley 18.575, prohíbe la avocación respecto de un órgano
desconcentrado, puesto que la ley ha radicado exclusivamente en éste la facultad de decidir y no en
el órgano jerárquicamente superior. De igual manera, según el artículo 41 de la ley 18.575, tampoco

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puede ejercerse la avocación respecto de atribuciones cuyo ejercicio ha sido previamente delegado,
sin una previa revocación de ella.

5.6. LAS ENTIDADES PRIVADAS Y LOS PARTICULARES

COMO ELEMENTO DE APOYO A LA ADMINISTRACIÓN
DEL ESTADO.
El título IV de la ley 18.575, se refiere a la participación ciudadana en la gestión pública y señala que
el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y
acciones.

Del mismo modo dispone, que es contraria a las normas establecidas toda conducta destinada a
excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejerciciodel derecho de participación ciudadana.

Los organos de la Administración del Estado deberán establecer las modalidades formales y
específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su
competencia.

Las modalidades de participación que se establezcan deberán mantenerse actualizadas y publicarse

a través de medios electrónicos u otros.

Cada órgano de la Administración del Estado deberá poner en conocimiento público información
relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que ésta
sea oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha información se publicará en medios
electrónicos o de otra forma.

Los órganos de la Administración del Estado, anualmente, darán cuenta pública participativa a la
ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución
presupuestaria. Dicha cuenta deberá desarrollarse desconcentradamente, en la forma y plazos que
fije la norma establecida en el artículo 70 de la ley 18.575, esto es: “Cada órgano de la
Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación
que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.”

Los órganos de la Administración del Estado, de oficio o a petición de parte, deberán señalar
aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas.

Los órganos de la Administración del Estado deberán establecer consejos de la sociedad civil, de
carácter consultivo, que estarán conformados de manera diversa, representativa y pluralista por
integrantes de asociaciones sin fines de lucro que tengan relación con la competencia del órgano
respectivo.

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COMENTARIO FINAL
Se han analizado las formas que toma la Estructura del Estado, sea desde el punto de vista territorial,
como desde un punto de vista de la verticalidad de las instituciones, y esto hace reflexionar
respecto, a la tremenda actividad que se realiza por parte de todas las instituciones que participan
de la labor del Estado. En efecto, son cientos de personas las que trabajan en los diversos
ministerios, intendencias, gobernaciones y servicios públicos, todo con la finalidad de propender al
bien común de los habitantes del país.

Evidentemente, es una actividad que puede ir perfeccionándose, pero sin duda supone el ejercicio
de potestades públicas que buscan el bien común del conjunto de la sociedad nacional.

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REFERENCIAS
Ley 18.575. Orgánica Constitucional de bases generales de la administración del Estado.

Recuperado de http://bcn.cl/1uw4b

Constitución Política de la República: Recuperado de: http://bcn.cl/1uva9

Argandoña. M. (S.F). Algunas consideraciones sobre la ley orgánica Constitucional de la

administración del Estado, (S.E.).

Gatica, R. (S.F.). La Organización Administrativa Nacional Del Estado En Nuestro

Ordenamiento Jurídico. Recuperado de :

https://www.senado.cl/appsenado/index.php?mo=transparencia&ac=doctoInform

eAsesoria&id=3706

Verdugo, M. y García, A. (2010). Manual de Derecho Político. Instituciones Políticas. Tomo

I, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile.

Pantoja. B. (2010). El Derecho Administrativo. Concepto, Características, Sistematización,

Prospección, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile.

PARA REFERENCIAR ESTE DOCUMENTO, CONSIDERE:

IACC (2020). Ley orgánica constitucional de base de la administración del Estado.

Derecho Administrativo. Semana 5.

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