HACIENDA PÚBLICA

Clase: Julio 19
Tema: Presentación

Esta materia ha tenido una orientación jurídica y económica (ahora la visión es que tenga un contenido más
jurídico).
La materia comprende dos universos:
1. Gastos Públicos
2. Ingresos Públicos

- El derecho tributario es solo una parte del derecho fiscal: que profesionalmente, es la más importante
y que exige mayor de demanda en asesoría.

- Aunque los impuestos son la principal fuente de financiación, existen otras fuentes de recursos:
● Monopolios
● Explotación del patrimonio público
● Enajenación de participaciones del estado en entidades (privatizaciones)

Primer semestre: parte general

- Qué es el derecho fiscal, presupuestal, de la planeación
- Correlación entre voto programático y los planes de desarrollo aprobado por los gobiernos, cómo se
manifiesta en el gasto público.
- Relación entre la CN (derechos sociales) y cómo se materializan en gastos efectivos por parte del
estado.

● Último mes: está dedicado al derecho tributario, principios, parte constitucional tributaria.

IMPORTANCIA DE LA MATERIA (RAZÓN DE SER):

La asesoría de cualquier derecho se relaciona con el derecho tributario:
- Ej: en el derecho electoral se aplica el derecho fiscal porque la financiación de los partidos políticos
tiene un componente tributario.
En el impuesto de industria y comercio hay un beneficio fiscal para los partidos políticos.
- Ej: derecho aeroespacial (en la señal de canales privados, la emisión sale de Brasil y sube a un satélite
y en Miami cae en una fibra óptica para trasmitirlo en Bogotá y todo este paso depende de si se paga o
no el impuesto al valor agregado, si paga ICA, etc).
- Apagar o prender el interruptor de la luz supone pagar tributos.

La materia está relacionada con la propia existencia de las personas (debemos pagar impuestos), pero
también con el entorno social: en los últimos seis meses, surgió un fenómeno social muy importante a raíz
de la reforma tributaria (que pretendía un aumento en el impuesto al valor agregado).

Además, todo derecho tiene un costo y el estado está orientado a desarrollarlos y a encontrar los medios, por
lo que el derecho fiscal es un derecho que sirve de medio para cumplir el derecho constitucional y
administrativo.

Objetivo general:

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 ➔ Acercar a las generalidades del derecho fiscal, presupuestal y tributaria desde una óptica jurídica para
conocer la actividad financiera del estado.
➔ Estamos condicionados con el Estado Social de Derecho: cómo el derecho electoral, el funcionamiento
de la democracia se refleja en unos gastos que se fijan en un plan.

- Ej. El presidente fue elegido sobre la idea de promover una economía naranja y se verá cómo
esto se refleja en unas normas jurídicas contenidas en el plan nacional de desarrollo y en el
estatuto tributario.
➔ Veremos una orientación constitucional - tributaria de gastos públicos y de ingresos (principios para
financiarse, pedir prestado en la banca internacional).
➔ También se verán como los gastos e ingresos están condicionados a nivel internacional: hay una serie de
organizaciones que exigen algunos comportamientos y regulaciones por parte del Estado y lo hacen a
través de normas de soft law (normas de derecho blando) como las consecuencias económicas y
políticas en caso de no cumplir.
- Algunas instituciones son: la OCDE, el Fondo Monetario Internacional, el Banco mundial, la
Comunidad Andina de Naciones <la cual si tiene herramientas jurídicas>.

Ej: recientemente se habla de una armonización que se ha pactado en el G7 y G20 para establecer una tarifa
mínima de tributación en el impuesto sobre la renta para las empresas multinacionales tecnológicas del 15 o
20%.

Implica que esa democracia representativa (que, en principio, aparece en cada uno de los estados para decidir
qué tributos se quieren) se ve condicionada a los acuerdos que se lleguen a nivel internacional que luego se
exigen a los Estados. En otras palabras, la democracia colombiana, quizás, no se podrá oponer a esta decisión
(que se traduce en que se rompe con el principio de legalidad).

Desde lo democrático, esta decisión del G20 tiene varias dificultades:

● Algunos de los estados que participaron, son estados que no son tan democráticos.
● Pero incluso si todos los estados fueran democráticos, los funcionarios que llegaron a ese acuerdo son del
poder ejecutivo (que representan al estado, pero no representan al congreso). Por lo tanto, esta democracia
es indirecta y en materia fiscal quienes escogen los tributos es el congreso que tiene una
representación de los diferentes sectores económicos, políticos y sociales y es un órgano de
representación popular cuya legitimación es muy importante.
● Por tanto, esta decisión del G20 después se pasará por los congresos, pero ellos no podrán sugerir ningún
tipo de modificación a esta tarifa <que no sea el impuesto del 15% sino del 12% porque esto ya no está en
discusión>

Comentario: lo que busca la decisión del G20 es el principio de justicia tributaria, pero toca esperar a
ver si se logra o no. La forma como se le vende a los países es que se grava a los más ricos, pero lo
que pasa es que son los países más ricos, lo que gravan a las empresas que se les fugan. Sin embargo,
el problema está en los países donde se encuentran los consumidores, es decir, países que buscaban
que llegarán inversiones.

➔ El estudio de cómo se hace una declaración de renta: opciones de planeación básicas.

➔ Litigio en materia administrativa y judicial.

Objetivos específicos:
➔ Entender el fenómeno financiero y perspectiva jurídica

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➔ Exponer los institutos que integran la ordenación del gasto público: NO confundirlos.
- Plan Nacional de Desarrollo: es cada 4 años con cada gobierno.
- Presupuesto: cada año.
➔ Presupuesto de las entidades descentralizadas: ingresos (sistema de participaciones y regalías).
➔ Ciclo presupuestario.
➔ Estructura dogmática del derecho tributario: concepto de obligación tributaria.

Clase: Julio 26

Tema: Conferencia Dr. Julio Roberto Piza

Conferencia con el Dr. Julio Roberto Piza.

La CN establece que estamos en una economía de mercado y, por tanto, el aparato económico sostiene al
Estado; es así que el papel del Estado ha tomado una enorme importancia, porque es el único, que ha podido
salir al rescate en una situación muy dramática como lo es la pandemia y la suspensión del aparato económico.

- Artículo 95 Constitución: DEBER DE CONTRIBUIR.

Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos
están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos
en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución
y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano:
[…]
9. Contribuír al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.

El estado está para cumplir unas funciones generales, que son básicamente de seguridad, de justicia, de
garantizar el orden y la libertad para todos, etc. Sin embargo, tiene otra función muy importante y
prioritaria (y más con los niveles de desigualdad que tiene Colombia), que es hacer valer el principio de
solidaridad y para eso, el instrumento más adecuado, son los impuestos que equilibran la distribución
de la riqueza de un país.
→ La idea de que pagamos impuestos para que otras personas menos favorecidas que nosotros,
tengan unos niveles dignos de vida, es lo que materializa el Estado Social de Derecho.
El Estado Social de Derecho (como innovación de la CN del 91) tiene unos efectos prácticos
concretos.

El Profesor español Juan Zornoza arranca con una idea de Gastón jeze “puesto que hay gastos es preciso
financiarlos”, es decir, que los derechos tienen un costo que pagamos todos.
- Teniendo en cuenta un informe de las comisiones realizadas por los gobiernos de Colombia, una de
ellas señala que “Colombia necesita introducir una reforma tributaria estructural guiada por los
principios de suficiencia en el recaudo, equidad horizontal, progresividad vertical, eficiencia
económica y eficiencia administrativa”

→ Realmente lo que describe es la CN (art. 338 y 363): es decir, lo que dice el informe no está de
forma abstracta, sino que está ahí para que se haga valer porque tienen una función normativa.

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Por tanto, la relación que hay entre derecho y economía → tiene un factor fundamental detrás que es la
política, porque al final, en los sistemas democráticos, las personas eligen al poder público (presidente), pero
también a quienes expiden las normas y específicamente las de corte tributario.
→ Por ende, el carácter democrático hace que, por muchos estudios que hayan, al final de cuentas, es
lo que decidan las personas en el poder público, el tipo de proyecto que presenta el presidente y el tipo
de ley que aprueba el congreso (opera la democracia representativa).
→ Finalmente, la decisión es de quien elegimos.
→ Por eso el nombre de hacienda pública es un nombre tradicional que proviene del derecho
continental francés (del cambio que hubo entre el absolutismo y la república francesa). Sin embargo,
muchos profesores en los últimos 20 años, buscaron otorgarle el carácter jurídico a la hacienda
pública y eso es lo que se conoce como derecho fiscal (el ordenamiento jurídico de las finanzas).

Antes de la pandemia → tenemos un problema estructural visible y diagnosticado.

En los últimos 4 años, los informes sobre ingresos y gastos señalan un problema de sostenibilidad
fiscal, precisamente un gasto insostenible, porque el estado no recauda los ingresos suficientes
(sumándole que somos un Estado Social de Derecho y los niveles de pobreza de Colombia).

Pero además, de insostenible, es inequitativo como lo muestran los indicadores del índice de GINI →
Colombia es uno de los países más inequitativos y, si bien se ha avanzado, seguimos teniendo un mal
indicador.

● ¿Qué significa? → los indicadores de GINI muestran (1) cómo es la distribución de la riqueza en un
país y (2) qué pasa después de los impuestos y los subsidios (porque lo que buscan es corregir esa
inequidad en la riqueza).
Sin embargo, lo que se ve es que se tiene un sistema fiscal malo porque:
→ No recauda con la progresividad que requiere.
→ No focaliza el gasto de forma correcta.
>> y todo esto pasa por el andamiaje jurídico que está en la CN y en las leyes.

● Además, que se tiene una estructura tributaria débil: porque hace 20 años (el ex presidente Pastrana
entre los años 1998 y 2002 nombró como ministro de hacienda a Santos y él constituyó una comisión
para una reforma estructural en Colombia, que es lo mismo que estamos discutiendo).

Con la pandemia → se generó una parálisis del aparato productivo, lo que se traduce en un menor recaudo,
pero en un mayor gasto porque el estado tiene que salir a ayudar a las personas más vulnerables. Sin embargo,
esto no se financió con impuestos, sino que el Estado se endeudó (es al único que le prestan a largo plazo).
● Esto generó que la deuda creciera en un 30% lo cual es muy grave al punto, de que las calificadoras
internacionales, le hayan bajado la calificación a Colombia.
● Entonces, lo que era grave antes, ahora es más grave…

Proyecto
a. Proyecto presentado en Abril → denominado “para la infraestructura de la equidad fiscal
sostenible” … era un proyecto ambicioso.

[PARÉNTESIS] PIB e indicadores del PIB

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 ● PIB: Es el Producto Interno Bruto y es la manera en cómo se mide la productividad del
país.
Normalmente, se mide en cuánto pesa sobre el PIB.
Ej. de lo que las personas pagan en impuestos, un 13 o 14% (de lo que produce la economía)
se le pasa al estado para que atienda sus obligaciones.
● Este proyecto buscaba aportar un 25% del PIB.
● Sin embargo, la pandemia desde lo fiscal tiene un costo enorme.

b. Protesta social en Abril 28 → realmente se asemeja a varios de los hitos históricos como con la
Revolución francesa, la de Filadelfia, Revolución de los comuneros (es que todas iniciaron porque los
ciudadanos debían pagar impuestos y así responder por los gastos del Estado).

c. Proyecto de Ley de inversión social → se liga impuesto y gastos (aunque en nuestra CN pareciera
que las dos cosas no tienen conexión, por un lado están los gastos que son pesados, no claros y, por el
otro, están los impuestos que son más visibles).

Es un proyecto corto, de 35 artículos (aunque toca esperar con cuántos termina).

(1) Alcance →
● Se propone fortalecer el gasto con la protección de la población vulnerable mediante los mecanismos
que se crearon a raíz de la emergencia económica.
● Se propone la reactivación económica ayudándole a las empresas pequeñas.
● Se propone reducir el gasto.
● Se propone fomentar la disciplina fiscal porque el nivel de endeudamiento actual es preocupante sobre
todo para la inversión y agentes internacionales.
● Se propone ¿de dónde sacar el dinero? qué es aumentar impuestos.
● Se propone mayor control de la evasión.

(2) Medidas → son gasto e ingreso.

El gasto tiene 2 propósitos

→ Reparar los daños causados.
Debido a la emergencia económica y social, se crearon dos programas: ingreso solidario – programa de
fortalecimiento a la empresa.

El primero: dirigido para las personas que vivían en la informalidad, que, si no salen, no comen y que, debido
a la pandemia, no sabían que hacer.

El segundo: dirigido para las empresas que también cerraron, entonces, se les dio un salario mínimo para
ayudarles a proteger el empleo, que no despidieran a sus trabajadores.

Por tanto, estos programas fueron ayudas directas para las personas y empresas. Lo que se hace en el
proyecto es que esos programas que se crearon, se mantengan.

Otro tipo de ayudas: el incentivo para el empleo joven (entre 18 y 28 años), apoyos a educación (matrícula
cero para estratos 1 y 2), apoyo a las empresas de transporte masivo (como la gente no salía se generaron
pérdidas operacionales graves, entonces se propone ayudarles con el 50% de esa pérdida), así mismo a los
departamentos se les propone ayudar con la flexibilización de los estándares de endeudamiento de la ley 58

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para que ellos tengan crédito y puedan atender sus gastos, mantener los beneficios del IVA al turismo, tener 3
días sin IVA como apoyo al empresariado para mayor nivel de consumo.

→ Austeridad: reducir el gasto Para eso se proponen unos límites al gasto como reducir algunos gastos de
funcionamiento

Si se le piden a las personas mayores impuestos también el estado debe hacer un esfuerzo por reducir sus
gastos.

● Fuentes De Financiación:
El proyecto anterior tenía un propósito de ampliar la base tributaria → que es uno de los grandes problemas
que tenemos, es decir, las personas pagan mucho, pero los que pagan son muy poquitos, entonces la reforma
de que paguen los mismos siempre, es un esquema insostenible.

Entonces, se venía diciendo, en reformas anteriores, que las personas paguen el 30%, por lo tanto, una reforma
que buscaba ampliar el IVA y la base tributaria de las personas naturales, no era políticamente apropiado.

Por eso, lo que generó es que los grandes empresarios señalaran que ellos serían los que pagarán, por
ende, una buena parte de la financiación es de las empresas: más o menos un 70% vendrán de las
empresas aumentándole la tarifa del 35% y aplicando un descuento del ICA (impuesto que se paga a los
municipios), es decir, ese descuento se aplica al 35% y se congela en un 50% fuerte de la financiación.

Además, se busca estimular a los inversionistas que utilizan los fondos de capital extranjero, para no
cobrarles impuestos cuando invierten en papeles de renta fija.

Otra fuente : Impuesto de normalización → este impuesto grava una infracción, es decir, una persona que ha
omitido activos o tiene pasivos inexistentes tiene que pagar el 17% del activo que haga explícito o de borrar el
pasivo que era falso. Este impuesto es esencialmente, una legitimación de las amnistías.

Explicación: las personas tienen una obligación tributaria de pagar impuestos como el de la renta, entonces,
una manera para no pagar es no declarando todos los ingresos o invirtiendo los gastos para disminuir la
utilidad. Esas conductas, al final terminan, en qué omiten los activos que compran o que esos gastos falsos se
vuelven pasivos inexistentes.

Por esa razón, esta figura se creó, por cuenta de que la Corte Constitucional la aprobó y, por eso en todas las
reformas, está presente, porque no todas las personas adoptan estas figuras, ej. quienes tienen pasivos
omitidos no lo hacen o lo hacen de forma parcial.

El fin de este impuesto es que las personas que no han declarado pasivos, los declare o los pasivos que no
existen los quite, pagando el 17% de ese activo. Ahora, si ese activo o valor patrimonial inexistente, lo
reinvierte en Colombia por 2 años la base sobre la que se calcula el impuesto, es la mitad.

Por tanto, esta figura tiene la ventaja de que, a pesar de haber incurrido en esa infracción, a la persona no se va
hacer la comparación de donde saco ese dinero, es decir, no lo va a sancionar porque hay una especie de
perdón.

Otra fuente: Evasión → es aquel que no cumple la obligación, que es de naturaleza pública y cuya fuente es
la ley. En Colombia hay muchas personas.

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Algunos lo hacen de forma “burda” → oculto los activos.

Otros lo hacen de formas más sofisticadas pues al operar de manera formal, lo que hacen es elaborar
complejas estructuras financieras, jurídicas y contables ojo. esto es lo que se llama elusión (“es un arte”).
Pero el derecho también tienes sus estrategias para enfrentar la anterior situación:

Ej. en el Estatuto Tributario (art. 869), existe la cláusula general de anti elusión, que significa que cuando se
abuse de las reglas del do, la administración puede desconocerle la realidad jurídica y le aplicará la ley según
la verdad real.

● Hay medidas:
(1) Cuando se venden inmuebles, es usual que se declare por un menor valor → de ahí que exista el art. 90
(Estatuto Tributario) que señala que cuando se venda por debajo del 85% del valor comercial, la
administración puede desconocer ese precio. Aquí lo que se establece es una competencia del estado
para establecer valores comerciales (valores georeferenciales). Esto tiene un ancla que es el notario que
está obligado a tener en cuenta los valores georeferenciados.

(2) RUT (registro único tributario) → es la bitácora que utiliza la Dian para saber quiénes son los
contribuyentes y allí se clasifican en personas, empresa, sociedades, donde viven…, lo novedoso es que
se le permite a la Dian hacer un registro de oficio, con ayuda por ejemplo, de la factura electrónica.
Entonces, la idea es que la Dian utilice toda esta información para que con base a ella se pueda hacer una
liquidación oficial y eso sería el título ejecutivo para cobrar [entonces, se busca que se registre de
manera oficiosa y hacer liquidaciones oficiales con la factura).

Sin embargo, esto no es tan fácil, porque cuando uno no declara todo y la Dian verifica, se tiene que pasar por
un proceso administrativo que tienen un proceso largo → entonces, esta medida lo que busca es una
economía procesal que ya ha comenzado con las liquidaciones provisionales.

(3) Figuras que ya existen en el Estatuto Tributario: Colombia hace parte de unas reglas de intercambio de
información → todas las personas que sacaban dinero de otras cuentas en otros países, el país tiene esa
información y, viceversa, Colombia también debe reportar información de quienes no son residentes.
Esta norma se precisa para que el gobierno tenga una facultad reglamentaria en todo el tema
de evasión hay una gran facultad reglamentaria. Sin embargo, esto tiene dos juicios jurídicos:
constitucional de si se puede delegar estas funciones al gobierno y, otro administrativo, que
consiste en que, hasta qué punto, el gobierno cuando utilice eso (ej. factura electrónica) si
cumple con el principio de legalidad.

(4) Beneficiario final/ real / efectivo → el sistema tributario tiene el gran poder de utilizar las sociedades.
Es decir, yo se puedo armar varias sociedades que a fin de cuentas se pierde la persona natural que está
detrás de ellas, entonces, lo que se hace es “develar el velo corporativo” y llegar a la persona que
realmente se beneficia porque tiene el control en la sociedad o porque toma las decisiones
fundamentales.

● ¿En cuánta plata se traduce esto?

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Reformas permanentes: se prevé tener un ahorro de 19 billones
Reformas transitorias.

Gasto transitorio: para los dos grandes programas (impuesto solidario y apoyo a las empresas).
Gasto permanente: mayor recaudo proveniente de que se sube la tarifa de renta (indirectamente), apoyo a la
educación superior, dias sin iva.

¿Qué pasa en el futuro?

Rta: implica cambiar la política fiscal.

Clase: Julio 27
Tema: Contenido del derecho fiscal.

Inicialmente en la facultad de derecho se estudiaba economía y dentro de ella hacienda pública porque se tenía
una aproximación más económica. Esa tradición se mantuvo hasta el año 1997 momento en el cual el
departamento de derecho fiscal trató de darle una aproximación más jurídica:
- Esto se plasmó en forma escrita en un libro que se llama “curso de derecho fiscal” que tiene unas
lecciones en las cuales se trató de una forma jurídica estudiar el fenómeno económico del estado, es
decir, entender el proceso financiero desde lo jurídico.
- Por tanto, se aproxima al mismo objeto de estudio que es el estudio financiero.

Autonomía del derecho fiscal:

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El derecho fiscal es autónomo en la medida en que tiene un (1) objeto de conocimiento propio, (2) una
metodología propia y unos principios propios.

El origen de la palabra “fiscal” viene de “fisco” que era la parte del erario del rey que también tenía una
finalidad pública, porque se supone que los recursos que recibía el fisco era para destinarlos a finalidades
sociales. De manera que el “fisco” es lo que da la denominación de derecho fiscal.

En otras universidades el derecho fiscal se denomina derecho de la hacienda pública, sin embargo, en últimas,
se está hablando de lo mismo, es decir, del derecho fiscal.
No obstante, el derecho fiscal (como nombre) tiene una desventaja porque puede ser confundido con la
fiscalía y sus funciones en Colombia.

El derecho fiscal en España es conocido como el derecho financiero del estado porque se refiere al derecho de
las finanzas públicas y a la actividad financiera del estado. Sin embargo, denominarlo así también tiene
dificultades porque puede generarse confusión con el derecho financiero “privado” (derecho financiero
regulatorio del sector de las finanzas privadas, es decir, lo que está en el derecho que aplica la
superintendencia financiera a los establecimientos de crédito como a la regulación del mercado de valores).
Por ello, allí se diferencia con el derecho financiero del estado o derecho fiscal como lo vemos nosotros.

En conclusión, sea cual sea la denominación lo que caracteriza a esta rama del derecho es que tiene un
objeto de estudio que es la actividad financiera del estado:

- Actividad financiera del estado → se refiere a la detracción de ingresos de las economías privadas y
el ulterior gasto a través de los mecanismos presupuestales de planeación y desarrollo del gasto
público del estado.

Por tanto, la actividad financiera tiene 2 “brazos” / herramientas (ingresos y gastos) donde, lo
que hace un brazo debe coincidir con lo que hace el otro brazo, es decir, deben estar en armonía y por
eso la actividad financiera tiene unos principios comunes.

Sin embargo, la crítica que se hizo en el constitucionalismo a principios del siglo XX fue que la
detracción de los ingresos de las economías privadas se observaba como un aspecto aparte del gasto
público y eso dio lugar a problemas económicos (“que lo que se hiciera con un brazo se borrara con el
otro”).

Ej. un país tenía un sistema tributario justo, muy redistributivo, pero el gasto público era regresivo, de
forma que lo que se ganaba en equidad con el sistema tributario, con el gasto público se volvía a la
misma situación de inequidad o a una situación peor.

Por tal razón, la visión del fenómeno financiero con sus “2 brazos” permite una mayor y mejor
comprensión del objeto de estudio a partir de esos principios y de la coherencia que deben tener
las actuaciones de esas dos herramientas / brazos. Es decir, la actividad financiera del estado
está en el punto central de la definición del derecho fiscal.

Esa actividad tiene una delimitación a partir de entender:

● Qué son las finanzas del estado,
● Cuáles son los ingresos que el estado obtiene por el desarrollo de sus prerrogativas,
● Cuáles son los tipos de ingresos públicos que puede obtener

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 ● Cuáles son esos gastos que se producen a partir de los poderes del estado.

En la medida en que puede haber alguna compañía en la cual el estado tenga alguna participación, la
cual al final, tendrá gastos y costos, pero eso no hace parte del fenómeno financiero que se pretende
describir en la clase → no porque el estado participe en una sociedad, los ingresos que se
obtengan son, necesariamente un ingreso público o gasto público.

Los ingresos y gastos de la actividad financiera se unen a través de los planes de gobierno:
- Planes de gobierno: inicialmente, tienen unas ideas de gasto ya que se materializan al decir, “vamos
a gastar más en educación o seguridad, vamos a tener una gran inversión en infraestructura, por lo que
vamos a aumentar este presupuesto…”.

Todas estas decisiones parten de un plan de gobierno por el cual votamos en cada una de las
elecciones para presidente, alcalde y gobernador.

Estos planes de gobierno se realizan cada (4) años y se reflejan en el Plan Nacional de Desarrollo.

- Plan Nacional de Desarrollo: es donde se materializa el plan de gobierno.

Es un documento jurídico, que tiene que contener ciertas delimitaciones como, por ejemplo, ¿cuáles
van hacer las inversiones en ese periodo?
Esas inversiones se reflejan en el presupuesto.

- Presupuesto: es un documento que se elabora cada año.

En el presupuesto de cada año se incluirán las partidas necesarias para desarrollar los Planes
Nacionales, Departamentales o Municipales de Desarrollo.

Por tanto, en la parte de inversión debe haber una sincronía entre el Plan Nacional de
Desarrollo y el presupuesto.

De forma que, en el Presupuesto General de la Nación y los presupuestos de las entidades

territoriales se va a ver la confluencia de esas ideas de gasto que se plasmaron desde las
elecciones, que se concretaron en un plan denominado presupuesto anual → donde se
materializará qué podemos hacer con los ingresos que se prevén obtener en ese periodo, así como, los
gastos.

El presupuesto tiene que presentarse de forma equilibrada, por lo que no se puede presentar uno
en donde se tengan menos ingresos que gastos, porque eso da lugar a que dicha ley tenga vicios en el
procedimiento de creación.
Excepcionalmente, se le permite al gobierno que presente un (1) presupuesto desequilibrado y que
(2) tramite al mismo tiempo (del proyecto de ley que aprueba la ley de presupuesto), un proyecto con
nuevas fuentes de financiamiento.

Por tanto, esos presupuestos en desbalance tienen una ley de acompañamiento que supone, que, si la
ley de acompañamiento no se aprueba dentro del periodo legislativo en que se tiene que aprobar
el presupuesto, el presupuesto se liquida limitándolo / reduciéndolo para que quede equilibrado.
Ej. lo que sucedió en la Ley 1943 de financiamiento.

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 En el presupuesto se tiene que dar un equilibrio bien sea (1) con ley de acompañamiento o (2)
porque si no se aprueba la ley de acompañamiento y sólo se aprueba el presupuesto de forma
reducida, al final quedará un presupuesto que como proyección debe dar 0 equilibrado.

Ej. si se prevén 100 ingresos → solo se pueden gastar 100 en la actividades que desarrolla el estado.

En el presupuesto, es donde se observa, de forma clara, la relación entre ingreso y gasto, ya que
señala la unidad del fenómeno financiero todos los años:
● Por cuanto hay gastos, necesitamos ingresos, pero esos gastos se podrán asumir en la
medida en que se pueda prever tener esos ingresos.

La actividad financiera comprende (1) ingresos y (2) gastos públicos. Dicha actividad, la vemos
materializada cada año en los presupuestos, donde estarán los ingresos y gastos de ese periodo.

PRINCIPIOS COMUNES AL DERECHO FISCAL DEL ESTADO: principalmente hay (3) principios.

1. Legalidad: este principio estructura el derecho fiscal porque se exige que todos los gastos que, como
nación, municipio o departamento se vayan a tener, estén aprobados por un órgano que tenga
representación popular.

Dicha representación será:

- Nación → congreso
- Departamentos → asambleas
- Municipios → consejos.

El principio de legalidad y de reserva de ley está ligado a la construcción y desarrollo del derecho fiscal
porque desde la constitución de Juan sin tierra y la Carta Magna, la evolución del constitucionalismo hacia la
democracia se plasmó, inicialmente, en un requerimiento fundamental a los reyes y gobernantes, a que los
ingresos y gastos debían ser aprobados por los parlamentos (órganos de representación popular) y, por eso fue
que a partir de esta constitución, se exigía que si se iba a pedir una contribución para por ejemplo, financiar
una guerra, se pasara primero por los órganos de representación que existían.

Allí se encuentra un vínculo en la construcción del Estado Social de Derecho y el derecho fiscal, por
cuanto, este surge como uno de los aspectos cruciales en la evolución histórica del Estado Social de
Derecho porque una de las primeras peticiones que realizó el pueblo fue aprobar los ingresos del estado
(extracciones que se podían detraer de las economías privadas en principio, los impuestos, los tributos) y
definir en qué se iba a gastar.
Ej. si se iba a luchar contra un pueblo que todo el mundo quería, nadie iba a querer financiarla.

Entonces, se presentó una delimitación de los poderes absolutos de los monarcas por un
constitucionalismo que recalcó la importancia del principio de representación popular para poder
definir los ingresos y gastos públicos.

El origen del derecho fiscal, se puede decir, que se encuentra en este principio de reserva de ley que implicó
que en cada vigencia fiscal se debía aprobar tanto los ingresos como los gastos públicos y, con eso se
debían aprobar todos los años un estatuto tributario porque se debía definir los impuestos para esa
vigencia y aprobar los gastos.

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Sin embargo, se presentó el fenómeno de la bifurcación del principio legalidad:

Este fenómeno se presentó porque se empezó a entender que si bien, se requería la representación popular
tanto para los ingresos como para los gastos, no era razonable que todos los años se tuviera que aprobar
un estatuto tributario, lo cual generaba inseguridad jurídica (ej. en un año no se aprobaba el estatuto
tributario, entonces el estado se quedaba sin renta o con que se presentarán modificaciones continuas que
impidieran al estado realizar un seguimiento real de que se estuviesen pagando por los particulares, los
impuestos que correspondían).

Entonces esto generó que se entendiera que todo aquello por parte del ingreso, requiere una autorización
legal para crear el tributo y una regulación de los elementos mínimos del hecho generador del tributo y
el establecimiento de los procedimientos. De esta manera, el principio de legalidad supondría que se
establecen los impuestos, se regula el hecho generador y los impuestos en una ley, la cual tiene una vigencia
permanente, hasta que se derogue o se declare inexequible o cualquier vicio que afecte su validez. En
últimas, esa ley se expedirá una vez y luego se podrá modificar cuando el gobierno tenga la iniciativa de
proponerle al congreso que se modifique.

Por tanto, la bifurcación, se presentó porque la parte de los ingresos quedó regulada como una
prerrogativa que tenía el congreso o los órganos de representación popular de regular los tributos en los
momentos en que lo dispusiera y esas normas tendrían una vigencia indefinida salvo que la ley señalará
lo contrario.

Sin embargo, la parte del gasto quedó con la regla histórica anterior, esto es, que cada año se debe
escoger cuáles son los gastos que el estado va a tener y eso se define bajo los procedimientos
democráticos de presentación, elaboración, discusión, aprobación y control del presupuesto.

BIFURCACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

DERECHO DE LOS INGRESOS DERECHO DE LOS GASTOS

PÚBLICOS PÚBLICOS

Se requiere solamente una ley con una Los gastos se deben aprobar cada año en el
vigencia indefinida. presupuesto

PRESUPUESTO ANUAL: hay una parte de ingresos y otra de gastos.

INGRESOS GASTOS

Se reflejan en el presupuesto nacional y Están relacionados con normas que tienen

quedan sometidos a una mera estimación. una obligatoriedad, es decir, son normas que
Ej. si es estimaron que 100 billones se iban a exigirán desarrollar ese gasto público porque
recaudar por tributos, pero no existió un están fijadas en un presupuesto.
cumplimiento voluntario de los
contribuyentes, se presenta una reducción y
en realidad, se recaudaron 70 billones, por

12
 ende, habrá 30 billones de diferencia, que
nunca se recaudarán o, por lo menos no en
ese periodo.
Sin embargo, esa diferencia llevará a que
simplemente falló la estimación, pero como
no es una norma jurídica obligatoria, no
impondrá al estado salir a conseguirse esos
30 billones de alguna manera.
La estimación es una elucubración
(pensamiento, reflexión o hipótesis que es
producto de la meditación) razonada de
cuáles podrían ser los ingresos que tendría el
estado a partir de una determinada fuente de
ingresos.

Entonces, este principio de legalidad, actualmente está bifurcado para los ingresos y los gastos, pero
exige una representación popular al momento de elegir los tributos.

Sin embargo, este principio de legalidad tiene los siguientes cuestionamientos desde lo teórico, pues la
elección de escoger en qué gastar el presupuesto no es completamente libre, porque algunos estudios han
demostrado que la capacidad de maniobra que tiene un gobierno es cerca de un 10% del presupuesto o incluso
menos.

¿Para los gastos no estaría la ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo que tiene la característica
de ser permanente? → Preg. Estudiante
Rta: Hay unas leyes permanentes que regulan la forma en cómo se definen los gastos públicos cada año,
pero el fundamento del gasto público como norma jurídica es el presupuesto nacional. En el presupuesto
nacional, habrá una disponibilidad presupuestal y dicho certificado de disponibilidad es la base del proceso de
contratación pública. Incluso luego de celebrado el contrato se tiene que hacer un registro presupuestal que
implica pagarle al contratista, porque no podrá haber pago, si no hay un registro presupuestal.
Por ende, el certificado y el registro son sobre una norma que es el presupuesto ya sea Nacional,
Departamental o Municipal.

Pero para llegar al presupuesto anual, existen unas normas permanentes que son las que permiten
establecer los procedimientos, principios y la colaboración entre las diferentes entidades públicas para
poder llegar al presupuesto.
Una de esas normas generales son las leyes orgánicas del Plan Nacional de Desarrollo y la ley orgánica
de Presupuesto.
Las leyes orgánicas, son aquellas para hacer leyes, es decir, que establecen los procedimientos y condiciones a
seguir para establecer una norma que, en este caso, es de carácter presupuestal o el Plan Nacional de
Desarrollo.
Entonces la ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo define cómo hacer el Plan ND a través de unos
procedimientos, plazos y principios determinados. La ley orgánica de presupuesto define cómo hacer
los presupuestos cada año.
Entonces estas son dos normas permanentes que no definen gasto, pero sí definen la forma en que
anualmente o cada 4 años se define el gasto.

13
La relación entre presupuesto y plan se da en el plano de inversión porque los presupuestos anuales tienen un
apartado de inversiones y esas inversiones deben estar ligadas al Plan Nacional de Desarrollo, pero no es
Plan Nacional de Desarrollo el que decreta el gasto.
→ yo no puedo ir con el PND a hacer una licitación para hacer una obra, solo lo puedo hacer si quedó
incluido en el presupuesto.
→ el documento que permite ejecutar gasto es el presupuesto.

Por tanto, la única norma que define el gasto público es el presupuesto, lo otro son normas que hay que
seguir para llegar al presupuesto.

Este principio tiene otras dificultades en el plano internacional porque hoy, hay varias organizaciones
internacionales que ejercen ciertas presiones sobre las políticas de gasto e ingreso público:
(1) OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos”) → está
verificando que las reformas tributarias que realice el gobierno sean razonables con las
políticas que ellos recomiendan.
(2) El Fondo Monetario Internacional → financia a los estados, pero ayuda a que consignan
financiación. Sin embargo, para otorgarla establecen ciertas políticas y condicionamientos.

Por tanto, el modelo económico y lo que implica en los ingresos y gastos viene definido por varias políticas
del Fondo Monetario, del Banco Mundial, la OCDE y otras entidades. Parte de la banca internacional que
financia los estados puede establecer algunas condiciones por medio de recomendaciones, que de no seguirlas
trae consecuencias negativas.
Ej. el problema de la clasificación de la deuda del país es una forma de imponerle al estado, el adoptar unas
políticas de ingresos y gastos determinadas. Recientemente, dos de las principales calificadoras de riesgo, le
bajaron la calificación a Colombia porque no se aprobó una reforma tributaria en el primer semestre.

Es evidente que, para las calificadoras, Colombia tiene dificultades financieras que hará que no sea un deudor
muy confiable.

Ahora, ¿qué impacto económico tiene que cualquiera de las tres calificadoras internacionales más importantes,
rebajen la calificación? → que en el momento en que se emitan bonos (forma en que el estado financia la
deuda externa) los intereses que se deban incluir, serán superiores a los que se tenía antes.

Pero en últimas, las calificaciones son imposiciones de políticas económicas, lo cual significa que se
tendrán que aumentar los impuestos de algún lado (sin embargo, si se aumentan mucho los impuestos a las
empresas, también se bajará la calificación como país receptor de inversiones, por ende, no se podría. Ahora,
si se aumenta el IVA, el impacto será sobre los consumidores, lo cual sería mejor para las calificadoras
internacionales).

En materia tributaria, Colombia hace 15 años podía definir reglas y tarifas, de acuerdo a lo que considerara,
pero hoy la OCDE tiene una serie de mecanismos para que los estados mantengan cierta coherencia en
sus políticas.
Ej. hoy Colombia no puede dar un beneficio fiscal que constituya una competencia fiscal perniciosa, lo cual se
puede dar en los regímenes tendientes a atraer intangibles. Si el congreso establece un régimen de “Patent
Box”, la consecuencia es que el país será incluido en una lista de países que no cooperan y que no tienen un
seguimiento de las políticas económicas internacionales.

14
Si no hay coherencia entre los países para gravar la capacidades contributivas mundiales (que son las
multinacionales, personas naturales que no están atadas a un territorio como los artistas, deportistas o
millonarios que pueden vivir en 10 países durante todo un año y no ser residentes fiscales, es decir, no llegar
a pagar impuestos en ninguno de estos países), eso lleva a que estas capacidades queden desgravadas y, por
ende, tenga un impacto en las economías privadas, lo que generará una peor distribución de riqueza en el
mundo. Entonces, se requiere, cada vez más, una mayor cooperación entre los países en la regulación de
políticas.

Sin embargo, a nivel mundial no hay un órgano de representación popular para definir los tributos
(base sobre la que se fundamenta el principio de legalidad y reserva legal), eso demuestra que la
definición original de la Carta Magna (que los tributos sean definidos por los órganos de
representación) no se encuentra en un escenario global:

→ la ONU no es un órgano de representación popular directo porque las personas no eligen a los miembros de
las Naciones Unidas, ellos son elegidos por los países.

→ Las personas que piensan las políticas de regulación y políticas tributarias para gravar las
capacidades contributivas mundiales están en la OCDEC: una organización con un número de países
reducidos, porque allí están los países ricos y algún otro colado (como Colombia), pero lo que se define allí,
son políticas para países ricos que son impuestas a todo el mundo, a través de políticas como el marco
inclusivo (estrategia que consiste en reunir a todos los países que quieran hacer parte y decirles, aunque no
sean parte, se construirán unas políticas. Ahora, un delegado de un país latinoamericano o africano cree lo que
les dicen los técnicos, entonces no se cuestiona la decisión. Pero esos técnicos no representan ni directa ni
indirectamente a nadie, sino que son técnicos de la OCDEC, por ende, ¿dónde queda el principio de
representación popular?).

¿Por la no existencia de ese órgano internacional no se cuestiona lo que el G20 quiere hacer sobre las
empresas? → Preg. Estudiante
Rta: claro, las decisiones que se toman en el G7 y luego en el G20, son decisiones que propusieron los
técnicos de la OCDE que luego fueron respaldados por los países ricos (porque les beneficiaba).

Entonces, lo que se conocía como principio de representación / democrático reflejado en la reserva de

ley, hoy está en una crisis enorme, porque cada vez más se toman las decisiones técnicas sin pasar por
los órganos de representación popular.

2. Justicia: está incluido en la CN española respecto de los ingresos y gastos porque allí, se reconoce la
unidad del fenómeno financiero y se establece que este principio debe regir el ordenamiento, lo cual tiene todo
el sentido porque el ingreso y gasto público es la única manera de desarrollar la igualdad material y los
derechos sociales.

Ej. a pesar de que se redacte la mejor tutela, si no hay presupuesto, si no hay gasto público para materializar
ese derecho que se busca proteger, no hay nada que hacer.
Este principio se enlaza dentro de esa concepción de Estado Social de Derecho y en el momento en que el
constituyente define tener un ESD, unas garantías de derechos sociales y unos derechos programáticos que se
irán desarrollando según las posibilidades, el derecho tributario y del gasto público deben orientarse y
desarrollar los instrumentos para cumplir con esas finalidades constitucionales.

15
Este principio además de estar ligado con derechos de segunda generación y con el ESD, implica
entender el derecho fiscal como un medio para el cumplimiento del derecho sustancial constitucional:
→ la regulación de tributos, de los presupuestos y de los Planes de Desarrollo, es una regulación orientada a
servir de instrumento para cumplir con todas las finalidades del estado, que supone la protección de los
derechos de primera, segunda y tercera generación.

En Colombia no hay regulación constitucional que vincule el ingreso y gasto público con un principio de
justicia:

→ Sin embargo, hay una sentencia (C – 776 de 2006) que reconoció el fenómeno financiero (ingresos y
gastos) y el principio común de justicia, que en su momento la Corte Constitucional, lo denominó como
principio de progresividad.

→ Esta sentencia planteó un cuestionamiento que todavía continua ¿se puede gravar con IVA la canasta
familiar?
La canasta familiar está compuesta por alimentos, prendas de vestir y ciertos tipos de bienes que son
considerados como lo mínimo para la existencia y vida digna de una persona, desde una dignidad objetiva.
Esa canasta es utilizada por el DANE para hacer estudios del consumo de estos bienes y si todas las familias
tienen los ingresos suficientes para comprarlos.

Por ende, en materia tributaria, el estatuto tiene una serie de tributos (IVA “impuesto al valor agregado”) que
grava los consumos, fundamentalmente, las ventas que se realizan de los bienes gravados, dentro de los cuales
pueden estar bienes de la canasta familiar.

→ Una parte importante, de estos bienes, está gravada con el 19%, otra parte con el 5% y otros están exentos
(lo que sería una tarifa del 0%) y otros que están excluidos (es decir, que no generan el impuesto).
Eso lleva a que, si los bienes de la canasta familiar, se gravan con el IVA, se aumente inmediatamente,
el precio que tiene que pagar un consumidor.
Ej. si se compraba una libra de arroz en 100 pesos y se establece el IVA, ahora tendrá que pagar 119 pesos
(base del 19%).

Eso da lugar a que, si se establecen los tributos sobre los bienes de la canasta familiar, esa familia no podrá
comprar la libra de arroz, sino que tendrá que comprar una proporción menor para que con los mismos 100
pesos coma algo, lo cual implica que se está afectado el mínimo vital que se ve reducido a la proporción que
pudo comprar.

¿El principio de justicia tributaria no llama a que el gobierno presente otras alternativas? → Preg.
Estudiante
Rta: Si, precisamente en esta sentencia se planteó la discusión de si realmente el IVA sobre la canasta familiar
era constitucional (en la medida, en que si protegía el derecho a la igualdad y el principio de progresividad
tributaria).

Para esto la Corte realizó un análisis porque dijo:

→ Si se establece un impuesto sobre la canasta familiar significa que lo que se pague de más, en virtud de ese
impuesto, es algo que se deja de comprar de esos bienes básicos para una familia, es decir, que si se afecta el
mínimo vital. Allí se aplicó el mínimo vital en materia tributaria
La Corte señaló que había un objeto imponible, es decir, un hecho económico que no se podía gravar (esto es
el mínimo vital de las personas).

16
→ Sin embargo, la Corte también dice que esto depende porque la progresividad no se puede medir de
un solo impuesto, se deben ver los demás impuestos y, el sistema tributario en su conjunto (que son
todos los tributos, exacciones que se deban aplicar). Es decir, no todas las personas pagan los mismos
impuestos o todos ellos, por ejemplo, las personas de menores ingresos no pagan renta, pero si IVA por
algunos bienes, salvo que comprometa su mínimo vital.

→ La Corte hizo un estudio de progresividad, más allá, del sistema tributario ya que no solo observó los
ingresos sino también los gastos públicos, es decir, reconoció la unidad del fenómeno financiero porque
señaló que no se podía medir la progresividad y justicia de una medida tributaria sin ver el conjunto del
sistema fiscal del estado. Para eso empezó a estudiar los presupuestos de los últimos años (para esa época) y
encontró que buena parte de los presupuestos estaban orientados a financiar la guerra y no había muchas
ayudas sociales, por ende, esa medida que se estaba tomando con un “brazo” (ingresos), no podía ser
compensada con el gasto público en políticas públicas que le recompensara el mínimo vital a las
personas afectadas (es decir, la idea es que si bien el ingreso estaba afectando el mínimo vital, luego el gasto
debería poderle devolver ese mínimo vital o poner en una mejor situación a las personas).

→ Luego la Corte admitió la unidad del fenómeno financiero y entendió que lo que hace un brazo
puede ser compensado por el otro brazo de la hacienda pública.

No obstante, la lectura que le ha hecho el gobierno (o un sector más de derecha), a esta sentencia es que, si se
puede gravar la canasta familiar, solo que se debe prever un mecanismo de compensación para que las
personas que ven afectado su mínimo vital al tener que pagar el IVA, luego se vean compensados.
Por tanto, la forma de compensarlo es a través de una transacción directa, es decir, se estima más o menos,
cuánto pagaría potencialmente por el IVA una familia de menores ingresos, para luego devolvérselo a través
de una transferencia (eso fue lo que se hizo en la pandemia), que también sirvió para explicarle a la Corte
Constitucional que, si existen los mecanismos para compensarle al contribuyente de hecho, los impuestos que
haya pagado.

Sin embargo, desde una visión más de izquierda (aunque no se sabe que es de derecha y que es de izquierda)
se puede concluir de esta sentencia que, en principio, no se debe afectar el mínimo vital, porque muchas veces
no hay seguridad de que esos mecanismos de redistribución y compensación del mínimo vital sean efectivos.
Además, de señalar que podría haber en el medio una corrupción latente que afecten esos mecanismos
Ej. esos sectores contribuyen con 100 pesos, pero luego de pasar por el estado y convertirse en gasto público,
lleguen solo 50 pesos porque hubo ineficiencia o corrupción y realmente a las personas no se les compensa lo
que pagaron en el tributo.

Ahora, según una visión técnica, ¿qué se dice? → explicaremos con el ejemplo del café (que no tiene IVA):

Las personas con mayor capacidad económica compran una libra de Juan Valdez que vale $30.000 y las
personas de menos recursos compran una libra de café que vale $5.000 (por decir algo).
Por tanto, si se deja de cobrar el IVA al café, el dinero que se podría obtener de las personas con mayor
capacidad, se está perdiendo, y las personas con menos ingresos, no pagarían tanto si se le aplica el 19% a
esos $5.000. Es decir, los técnicos dicen que se debería gravar todo el café y, luego ver cómo se compensan a
las personas que compran el café de 5.000, porque no se puede dejar un “hueco” tan grande al desgravar de
forma genérica el café.

→ Importancia de esa sentencia:

17
 - Reconoce la unidad del fenómeno financiero.
- Reconoce que el principio de justicia es predicable tanto del sistema tributario como del sistema
fiscal.
- Debe observarse en conjunto todos los tributos.
- No se puede gravar el mínimo vital. Aunque si se grava, el estado debe establecer mecanismos para
compensar ese mínimo vital afectado.

Clase: Agosto 02
Tema:

Resumen de la clase pasada:

El objeto de estudio del derecho de hacienda es la actividad financiera que también es estudiado por otras
ramas del conocimiento particularmente por la economía.
Así mismo, el fenómeno de los ingresos y gastos es estudiado por otras ramas como la ciencia política,
sociología, pero donde más se ha desarrollado es la economía.
- La economía entiende este fenómeno financiero como una intervención del estado que supone
instrumentos de carácter macroeconómico que permiten desarrollar políticas en un determinado
sentido.

Por eso la hacienda pública tiene esta denominación porque inicialmente se le había dado una perspectiva
más económica.

La actividad financiera tiene dos brazos: (1) ingresos y (2) gastos.

PRINCIPIOS JURÍDICOS COMUNES:

(1) Reserva de ley: este principio había nacido de forma genérica respecto del fenómeno financiero
porque todos los años se aprobaban los presupuestos, lo que significa aprobar los impuestos y los
gastos. Sin embargo, con el tiempo se presentó la bifurcación de este principio que supuso que los
ingresos se autorizan mediante ley, pero son leyes con vigencia indeterminada, mientras que los
presupuestos públicos que contienen el gasto público se aprueban todos los años.

● Del presupuesto público de los ingresos → sólo refleja una estimación de los posibles ingresos que
se desarrollarán.
● Del presupuesto público de los gastos → es un mandato jurídico que permite ejecutar el gasto
público.

No se puede ejecutar un gasto público sin que esté contenido en el presupuesto y, para eso es
importante tener dos documentos:
(a) Certificado de disponibilidad presupuestal que permite iniciar los procesos de contratación.
(b) Registro presupuestal que permite empezar a ejecutar un contrato.
Estos documentos dan cuenta de la relación entre el derecho de la contratación pública y el derecho
laboral o del empleo público porque también se requiere tener presupuestos para realizar
contrataciones.

18
 (2) Justicia: este principio se revela en algunos casos como un principio de proporcionalidad, de
igualdad material o de derechos sociales que se puede ejecutar a través del presupuesto,
concretamente a través del gasto público social. Este principio irradia todo el fenómeno financiero.
● En la Constitución española se ha establecido este principio de forma genérica para la actividad de
ingresos y de gastos.
● En Colombia no se dice expresamente en la CN que este principio se predique tanto de ingresos y de
gastos. Sin embargo, por una sentencia, se puso de presente la relación entre ingresos y gastos a
partir de la discusión sobre gravar o no la canasta familiar.
En esa sentencia, la Corte Constitucional señaló que sería legítimo desde la CN, gravar la canasta si
el estado logra compensarles a esas personas, que pagando ese IVA a la canasta familiar ven
afectado su mínimo vital, es decir, si al final se logra compensar ese mínimo vital y ponerlos en una
situación igual antes de pagar el impuesto o mejor, es permitido gravarla.
No obstante, en ese momento (2006) se observó que los presupuestos estaban orientados a financiar
la seguridad democrática, lo cual no aseguraba que hubiese una reivindicación del mínimo vital a
través del gasto público.

(3) Eficiencia: este principio se predica en el gasto público, porque está relacionado con varios
subprincipios como el de planeación:
● ¿Qué es Plan Nacional de Desarrollo?
● Ej: la planeación integral → tener en cuenta todos los gastos que están relacionados a una
determinada inversión o proyecto.
Ej. se hace un colegio que tiene toda la infraestructura, computadores, etc, pero no se tiene en cuenta
el gasto de mantenimiento de los computadores, de la red ni de la conexión a internet, entonces lo que
genera es que el gasto que inicialmente estaba orientado a mejorar las condiciones de conectividad de
la población estudiantil, no logra su cometido porque no se tuvieron en cuenta todos los elementos
para que se lograra una efectiva conectividad.

No obstante, también irradia el ingreso → en materia tributaria se exige este principio que
implica que la administración tiene que recaudar los tributos de forma eficiente, lo cual justifica
la existencia de deberes tributarios, de colaboración de los particulares con la administración:
Ej: mantener la información exógena, presentar declaraciones, retener en la fuente los cuales son
deberes formales que tienen su base en este principio.

Así mismo, este principio exige que las normas tributarias deban ser fáciles de cumplir, lo cual
implica una valoración de cuál es el beneficio que se logra con ese deber formal y cuál es la carga que
debe asumir un contribuyente en términos de dedicación de un personal para cumplir las normas. Sin
embargo, esta perspectiva a veces se olvida cuando se desarrollan ciertas normas.
No obstante, la anterior perspectiva, se rescata en el régimen simple de tributación, que
comprende el (1) impuesto sobre la renta, (2) el de industria y comercio, (3) a veces el IVA y (4) el de
consumo; este régimen señala que se paga un solo tributo en vez de pagar dos o tres diferentes,
es decir, este régimen es interesante desde el punto de la eficiencia.

Estas medidas de carácter económico se ven en una disyuntiva general → “a mayor justicia, menor
eficiencia”.
Ej: el impuesto sobre la renta es el impuesto más justo que puede existir, pero en la medida en que se
quiera hacer más justo, es más difícil de aplicar, tanto para el particular (porque debe tener unas
pruebas y deberá presentar una declaración más detallada) como para la administración porque será
más difícil la gestión del tributo.

19
El derecho fiscal es una rama que tiene unidad y autonomía, sin embargo, no significa que haya una
independencia absoluta del derecho privado o público:
- Las conexiones entre el derecho tributario y las demás ramas no se discuten.
- Lo que generalmente ocurre es que, ante operaciones económicas o realidades jurídicas desde lo
civil, comercial o laboral, el derecho tributario se construye para exigir unos determinados
impuestos o señalarles unas consecuencias tributarias.

El derecho fiscal recae en definir los conceptos y las instituciones de la manera en que se definen en el
derecho civil, comercial y laboral.
- Esto es un problema genérico del derecho fiscal, desde la hermenéutica, porque se utilizan conceptos
de otras ramas del derecho para darles unas consecuencias tributarias.
Ejemplo: para aportes parafiscales se recae en el concepto de salario → por lo tanto, se debe acudir al
derecho laboral para determinar qué es salario porque según esa definición se tienen ciertas
consecuencias tributarias.
Ej: el concepto de sociedad en el derecho comercial es uno, y el derecho tributario a veces no se
define. Por tanto, cuando el derecho fiscal señala que las sociedades pagarán cierto impuesto, eso
implica que se debe remitir al derecho comercial.

- Muchas veces, el ordenamiento jurídico tributario trae sus propias definiciones, pero casi
siempre resultan incompletas.
Ej: para el impuesto sobre la renta se define qué es sociedad, pero esa definición “especial tributaria”
termina complementandose del derecho comercial, porque cuando en el impuesto se señala “que son
aquellas sociedades anónimas, limitadas, de hecho y asimiladas a estas…”, entonces, se termina
recayendo en el derecho comercial para ver cuáles son las sociedades anónimas, limitadas, de hecho,
etc.

El derecho fiscal al ser autónomo puede tener sus propias definiciones y, no necesariamente siempre
que veamos un término en el derecho fiscal, se le debe asignar el significado que tiene en el
ordenamiento civil, penal o comercial.
- Incluso, en algunas ocasiones, es posible que el legislador tributario al utilizar un concepto del
derecho privado este teniendo una finalidad diferente a la que tuvo el derecho privado al definir
ese concepto, lo que permite que se tenga matices en la interpretación y aplicación de esos términos.
- En algunos casos, aunque exista una utilización idéntica del término o institución, en el derecho
tributario se le debe dar una connotación distinta por la finalidad tributaria que debe guiar la
interpretación
- La autonomía reside en que no se debe someter las instituciones y finalidades a las demás ramas
del derecho.
Ej: tributación de las actividades ilícitas → si existiese una absoluta dependencia del derecho fiscal
sobre el resto del ordenamiento se entiende que no se podrían gravar las actividades ilícitas porque se
entendería que el ordenamiento no puede permitir gravar una situación que dio lugar al
incumplimiento de una normativa.
Sin embargo, la autonomía del derecho fiscal implica que las actividades ilícitas, en principio resultan
gravadas porque a lo que apunta el derecho tributario es a gravar esa capacidad contributiva sin
importar, si proviene de un acto contrario a la ley .

El derecho fiscal tiene carácter medial o instrumental:

20
 - El derecho fiscal a lo que apunta es a dotar al estado de los medios económicos para cumplir sus
fines, por eso la característica fundamental de esta rama del derecho es que se buscan las finalidades
constitucionales, pero a través de esos recursos que debe proveer el derecho fiscal.
- El derecho fiscal es el proveedor del derecho constitucional, del derecho que concreta las decisiones
políticas de gasto.

El derecho fiscal a partir de esa independencia, no puede ser vista como un derecho que esté
completamente independiente y no relacionado con las demás ramas del derecho:

- Las relaciones que surgen con otras ramas del derecho, son evidentes:
(1) Una relación importante con el derecho administrativo → porque en la regulación del acto
administrativo de carácter tributario se debe acudir a las categorías generales del derecho
administrativo.
En el derecho administrativo se prevé cómo se construye esa decisión de la administración. Ahora, en
materia tributaria hay un procedimiento especial que exceptúa algunas reglas del CPACA. De forma
que, los actos tributarios son actos administrativos cuya formación se rige por todas las normas que
establece el CPACA en cuanto a la actuación administrativa.

(2) La relación con el derecho privado → también es total ya que casi todos los hechos que tienen
importancia porque revelan capacidades tributarias se concretan en conceptos del derecho civil.
Ej: casarse, fallecer, tener una sucesión ilíquida, liquidar la sucesión, celebrar un contrato, en las
tipologías de contratos se pueden presentar particularidades (ej. sobre a quien se atribuyen los
ingresos y el patrimonio en los contratos de representación).

(3) Relación con el derecho laboral → recientemente, los laboralistas han tenido que aprender
procedimiento tributario porque la práctica profesional exige tener discusiones en vía administrativa y
judicial en relación con los aportes parafiscales y la actividades que desarrolla la UJPP para recaudar
estos tributos. La construcción del derecho fiscal supone categorías que en aportes parafiscales no se
han tenido en cuenta lo que ha dado lugar a muchas dudas. En materia fiscal se exige que todo tributo
tenga un hecho generador, base gravable, una tarifa y objetos identificados, que las obligaciones de
retención estén expresadas en la ley y, en la seguridad social hay muchas normas de este tipo.

(4) Relación con el derecho internacional privado y público.

RAMAS O SUBDIVISIONES DEL DERECHO FISCAL:

- Derecho fiscal patrimonial: aquel que estudia las fuentes de ingresos de carácter patrimonial.
Ej las privatizaciones → hoy se anunció que el gobierno autorizó la venta de ISA a Ecopetrol, por
tanto, esas ventas y compras de empresas por parte del estado tienen una regulación que hace parte de
esta rama.
- Derecho de la deuda pública: está compuesta por el estudio de todas las preceptivas orientadas a
buscar la financiación a través de la deuda cuando el estado ejerce su prerrogativa como persona
jurídica al endeudarse y afectar su patrimonio.
- Derecho presupuestario: se revisa el ciclo presupuestario, cómo definir en qué y cómo se va a
gastar.
- Derecho financiero internacional: está relacionado con normas jurídicas que hacen parte del
derecho internacional público que limitan la potestad financiera del estado, de definir sus ingresos,
gastos y deuda.

21
 - Derecho penal fiscal: relacionado con aquellas normas que tienen como objetivo proteger la hacienda
pública (el fisco) porque establecen como hechos delictivos, el incumplimiento de una normativa de
carácter tributario
Ej: omitir activos, no declarar activos poseídos en el exterior, facturar el IVA y no transferirlo al
estado, retener en la fuente y no transferirlo → son delitos.
- Derecho procesal fiscal: orientado a analizar las relaciones entre los procedimientos jurisdiccionales
y los administrativos, en cuanto a la construcción de los actos administrativos de carácter fiscal, de
carácter presupuestal o de la deuda pública. En la práctica, se observa que antes había tributaristas,
pero hoy hay tributarias enfocados en el procedimiento tributario porque se ha vuelto una
subespecialidad que requiere conocimientos en el CGP, CPACA y entender las normas tributarias.
- Derecho tributario: se divide en
(1) Tributario formal → orientado a estudiar normas de procedimiento y de cumplimiento de deberes.
(2) Tributario sustancial
(3) Tributario penal.

Algunos autores diferencian entre:

(1) El derecho tributario procedimental → se refiere al procedimiento administrativo.
(2) El derecho tributario procesal → se refiere al derecho del procedimiento ante los jueces.

CONSTITUCIÓN ECONÓMICA Y CONSTITUCIÓN FISCAL

La CN económica es el género y la fiscal una subdivisión, es decir, la especie.

Concepto de la CN económica: la CN tiene una parte dogmática y una orgánica.

Son un conjunto de normas previstas en la constitución que establecen los principios rectores del sistema
económico del estado y que determina la relación entre los sujetos privados y los poderes públicos.
- Según el Tribunal Español: “normas destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la
estructura y funcionamiento de la actividad económica”.

La CN económica regula toda la economía, tanto las privadas (que tienen una relación con los poderes
públicos porque requieren autorizaciones o reconocimientos por parte del estado y autoridades públicas),
como las públicas (que está compuesta por bienes del estado, ingresos que recibe de forma recurrente).

Contenido de la CN económica:
- Pero esa CN será diferente en Cuba que en EE.UU. porque reflejará la disyuntiva entre socialismo y
capitalismo.
- Esta disyuntiva fue superada, al menos teóricamente, en los desarrollos sobre la tercera vía, la real
democracia que se vieron reflejados en un contenido económico de protección de los derechos
sociales.
La Tercera Vía se observa en las CN europeas donde se han apropiado la social democracia, han
establecido derechos de segunda generación.

- La CN de 91 → más que socialista o capitalista, se ubica en la tercera vía.

Sin embargo, se regula el mercado y derechos de tercera generación que se imponen a los particulares
para que se tengan en cuenta a la hora de desarrollar sus actividades económicas.

- La globalización lleva a definir una parte del contenido de la CN económica porque hay normas que
se imponen como parte de este proceso:

22
 Ej: el libre comercio, el respeto por los tratados internacionales, normas de sostenibilidad fiscal han
sido impuestas como desarrollo de presiones globales sobre los límites de deuda.

- El contenido del derecho constitucional económico dependerá del momento histórico de cada país y
de lo que los constituyentes logren acordar.

Conclusión: la CN se ve impactada por el contexto político nacional, y económico mundial y,

por la pugna entre socialismo y capitalismo.

Pilares de la CN de 1991: Son la libertad económica, propiedad privada y la intervención del estado.
Estos tres pilares están fundamentando el desarrollo de nuestra economía privada y pública.

- Libertad económica (art. 333) → está limitada

● La libertad de empresa está relacionada con la libertad económica,
● Es tutelable,
● Es una manifestación concreta del derecho a la libertad
● Art. 16, 17, 24, 27 y 28 CP.
● Se ha señalado que “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de
los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley”.
Lo anterior ha sido interpretado por la Corte Constitucional ha tenido matices, porque
cualquiera puede abrir su negocio, pero hay límites que se pueden establecer mediante ley en
pro de bien común (ej. requisitos previos o documentos).
Ej: si alguien quiere construir una planta nuclear en Colombia, necesitará varios requisitos
(aunque es muy difícil).
● Abrir un negocio supone respetar la libre competencia económica (que es un derecho de todos
que supone responsabilidades). El mercado tiene que estar protegido de que se pueda afectar
por prácticas restrictivas de la competencia.
● La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones.
El estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
Las empresas van a apalancar el desarrollo del país, por eso tienen una función social.
Ej: se reconoce la importancia de entidades sin ánimo de lucro, cooperativas, asociaciones
gremiales.
El estado puede tener programas de apoyo a las empresas (ej. financiar las nóminas, o una
parte de los aportes).
● El estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su
posición dominante en el mercado nacional libre competencia.
● La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Hay un balance en que se reconoce que la propiedad privada y la libre empresa deben ser
libres pero hay límites que deben ser establecidos por ley y uno de ellos es por la libre
competencia

23
Clase: Agosto 03
Tema: Nuestra economía de mercado no es absoluta porque tiene límites → es una economía de mercado
medial porque se necesita para garantizar derechos de primera y segunda generación.
Es una economía de mercado social porque existe para garantizar la libertad, igualdad, la justicia, la
pluralidad del trabajo, la solidaridad, la dignidad, el interés general.

- Propiedad privada (art. 58) → se parte de una propiedad privada, pero esta tiene una función
económica, ecológica y social.
Esta limitación ha dado lugar a discusiones muy importantes como la que se presentó con la propuesta del
código civil de la universidad Nacional, sobre si se permitiría la expropiación sobre bienes ociosos que no
cumplen la función ecológica, económica y social que les corresponda: algunos consideran que sería pasar a
una economía dirigida de corte socialista.

Hay otro tipo de propiedades:

a. La intelectual → art. 62 CN
b. Derecho al trabajo → art. 26, 39, 54, 56 y 334 CP
Es un factor de la producción, que desde lo jurídico tiene un límite que es la dignidad
humana.
c. La libre iniciativa privada y la libre actividad económica están consagradas en el artículo 333
CN

Hay una prevalencia en nuestra constitución de un sistema capitalista, pero con varias limitaciones
genéricas, por lo que le corresponde al legislador señalar hasta qué punto esas función económica, ecológica
y social se pueden exigir sobre la propiedad privada.

La libertad de empresa, de trabajo e iniciativa privada: tiene límites fundamentalmente, los derechos de
tercera generación:
a. Derechos del consumidor → art. 78 CN
b. Derecho a un ambiente sano → art. 08, 58, 79, 95, 80 CN

Sin embargo, estos derechos de tercera generación no pueden ser el sustento de restricciones no previstas en la
ley.
Estos derechos son fundamentales para delimitar el derecho a la propiedad privada, a la libre empresa, a la
iniciativa privada y al trabajo, pero no se pueden exigir directamente si no tienen un sustento legal.
● Debe haber un desarrollo por parte del legislador del (1) derecho del consumidor, (2) a un ambiente sano
y en general todas las limitaciones.
● Si no tienen fundamento es la ley, es difícil exigirlos directamente a las empresas.
● T – 254/93 y T-425/92 → son ejemplos en los cuales una restricción que se quería imponer por vía de
tutela a empresas, por estar contaminando un río, la Corte Constitucional señaló que estaban
cumpliendo con los límites sobre la contaminación establecidos en la ley, que no se demostró que se
estuviese contaminando por fuera de lo fijado en la ley, que la contaminación hacía parte de esa
actividad económica y que no se podía exigir un derecho colectivo como el del medio ambiente.

Pone de presente que el legislador, en una economía como la nuestra, debe ponderar esas actividades
que pueden generar contaminación para los habitantes de una zona, las cuales serán legítimas, en la
medida en que respeten las restricciones.

24
Es decir, la libertad de empresa tiene que acoplarse a lo señalado por la normativa, pero en caso que no
lo esté, habrá una libertad muy amplia (que después se podrá limitar), pero siempre que se cumpla la
ley, no se puede acudir al amparo.

- Intervención del estado (art. 334) → puede intervenir de diferentes maneras.

El estado es el director general de la economía: en un estado socialista, el estado dirige absolutamente la
economía, le señala a cada persona qué tiene que hacer, dónde tiene que ir a trabajar, qué empresa tiene
que organizar, etc.

En nuestro estado se admite que el estado es el director, pero hay diferentes formas de dirigir:
a. Regular: todo el derecho administrativo de carácter regulatorio.
Ej. en el sector de las telecomunicaciones y en el de la salud se deben cumplir ciertas
regulaciones.
b. Ordenación
c. Gestión

En todo caso, se tiene que justificar por un interés general económico, social, cultural y ambiental
cualquiera de estas formas de dirección general de la economía. Esto se refleja en el artículo 334 CP

Art. 334 CN
La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la
ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo << fundamento del derecho urbano
porque se permite que se dirija el uso del suelo, según la ley 368>> , en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la
economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad
fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de
sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los
objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario.

● El artículo establece que el estado debe intervenir en el mercado porque el mercado no es perfecto
(se reconoce una crítica válida de los defensores del liberalismo clásico), es decir, las leyes del mercado
fallan porque se presentan excepciones a ellas y, cómo falla, el estado debe intervenir en la economía.
● Esta intervención debe hacerse mediante leyes, democráticamente se debe ver hasta dónde
intervenir en los mercados.
● La intervención se establece en:
a. La explotación de los recursos naturales → porque en algún momento, se van a acabar y, es necesario
saber cómo gestionar esta riqueza.
b. El uso del suelo → cómo se construyen las ciudades, cómo nos organizamos.
Ej. en Europa hay políticas claras de seguridad alimentaria, es claro para ellos, que en los
países se deben producir alguna parte de los alimentos. Aunque sea mucho más barato
conseguir alimentos de otro lugar, ellos deben producirlos porque si alguna vez se corta el
comercio internacional no pueden dejar sin comer a sus habitantes.
c. En la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados
→ que tiene como finalidad
(1) racionalizar la económica que se justifica por conseguir en el plano nacional y territorial, la
sostenibilidad fiscal.

25
La sostenibilidad se refiere a cómo hacer que la riqueza que se tiene en el presente, se mantenga en el
tiempo, que no haya un consumo excesivo que comprometa hacia adelante los derechos de la población.
Ej. en la explotación de recursos naturales hacer un fracking que sea completamente dañino para las aguas
subterráneas, generará una riqueza en este momento importante, pero afectará posteriormente varios derechos
porque posiblemente, en ese terreno no se podrá volver a cultivar o que las aguas no se pueden utilizar.

(2) Otra finalidad es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano: en los
servicios públicos, la intervención está prevista para cumplir esta finalidad.

● Este artículo permite la intervención en el marco de estas finalidades y justificaciones, siempre que se dé
por mandato de la ley.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y
asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la
productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

● El pleno empleo se supone que es una finalidad constitucional importante.

● La economía de mercado lleva a que algunas personas se ubiquen por debajo de la línea de pobreza o
que, en algún momento, las máquinas eliminen una gran parte de los empleos, entonces el estado debe
intervenir para asegurar que el recurso humano pueda, de manera progresiva, entrar a conseguir
un oficio o un empleo.
● Cuando el artículo señala que “también para promover la productividad y competitividad y el
desarrollo armónico de las regiones” → se reconoce una falla del mercado, porque en algunos casos, el
mercado no logra los niveles de productividad y competitividad que se requieren.
Incluso, el mercado también puede generar que regiones como Cundinamarca,
Antioquia, Atlántico, Valle se desarrollen mucho, pero el resto nada o casi nada, porque
tiene menos población, menos industria, menos recursos, menos presencia del estado,
menos infraestructura, lo cual es una falla del mercado que no puede solucionar.

La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboración armónica.

● La sostenibilidad fiscal se consagra como un principio que debe guiar a las ramas del poder público.
● Sostenibilidad fiscal es pensar en todos los recursos que hacen parte del fisco, cómo se debe
utilizar.

El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la
sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un
Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los
proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan
concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la
misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se
afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

● En el 2011, se incorporó al artículo el incidente de pacto fiscal como desarrollo del principio de
sostenibilidad fiscal.

26
 ● La razón de hacerlo es que se estaba presentando una tendencia en la jurisprudencia, especialmente la
de la Corte Constitucional, de reconocer derechos que implicaban gastos, por ende, los jueces al
decretar los gastos, generaban una tensión con lo que tradicionalmente se ha entendido como principio
de legalidad tributaria y fiscal.

Los jueces terminaban diciendo “garantícese el derecho a la salud en conexidad con la vida para que se
haga un tratamiento estético…” (en algunas sentencias justificadamente, en otras no tanto), pero en el proceso
de definición de gastos de salud (que se paga con recursos públicos), la ley no había incorporado dentro de las
coberturas del sistema de salud ese tipo de operaciones estéticas. Eso llevaba a que un juez se saltara una
decisión legal que había señalado que esos gastos no se debían cubrir con recursos públicos, además, no
había presupuesto que alcanzara.

Por eso, en el año 2011 se trató de limitar esas decisiones judiciales, sin perjuicio, de que los jueces siguen
teniendo la posibilidad de tutelar derechos que estén en conexidad con derechos fundamentales que impliquen
un gasto. Sin embargo, lo que se les exige a todas las ramas del poder, incluida la judicial, es que tenga
en cuenta la sostenibilidad fiscal, es decir, que cuando resuelva la tutela tenga en cuenta que eso implica
un gasto y que eso puede desestabilizar las finanzas públicas. Lo que le exige el constituyente desde
2011, a los jueces, es que introduzcan en su raciocinio esos elementos de sostenibilidad fiscal.

● Sin embargo, esto es muy difícil de aplicar en la práctica porque se les dice a los jueces, que si bien
deben proteger los derechos fundamentales (no se puede afectar su núcleo esencial), deben medir las
consecuencias económicas de la sentencia y cómo será el plan concreto para su cumplimiento (lo que
implica modular o modificar los efectos del fallo).

Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de

naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
● Introduce otra limitación → se deben proteger los derechos, pero también ver cómo proteger la
sostenibilidad fiscal.

TIPOS DE INTERVENCIÓN ESTATALES EN LA ECONOMÍA:

1. Intervención Directa:

1.1. Iniciativa pública en la actividad económica (arts. 334, 115, 150, 300 numeral 7, 313, 313
numeral 6 CN)
Señalan que el estado puede tener (1) iniciativas públicas, (2) crear empresa, (3) desarrollar
actividades directamente. Incluso, algunos sectores de la economía están reservados para el estado
como los monopolios.

Artículo 336. Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una
finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.
La ley que establezca un monopolio no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente
indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una
actividad económica lícita.

La organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán

sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas

27
en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios
de salud (uno de los ingresos importantes de los departamentos son los monopolios que están
orientados, constitucionalmente, a financiar la salud).

Supone Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educación.

La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios rentísticos será sancionada

penalmente en los términos que establezca la ley.

El Gobierno enajenará o liquidará las empresas monopolísticas del Estado y otorgará a terceros el
desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los términos que
determine la ley. En cualquier caso se respetarán los derechos adquiridos por los trabajadores.

Supone que hay algunos sectores de la economía que pueden ser monopolios, pero los monopolios deben ser:
(1) establecidos por ley y deben ser (2) justificados para financiar una finalidad o interés de carácter
público o social.

En Colombia, hay monopolios muy importantes sobre los juegos de suerte y azar y sobre los licores (ej.
el estado tiene la facultad de definir qué licores entran al país) para que los departamentos puedan financiar la
salud y la educación.

1.2 Intervención de empresas (art. 333 inciso 3°)

El estado puede intervenir en las empresas como, por ejemplo, cuando se pueda afectar el orden
económico o social.
Ej. el estado intervino en la empresa Electricaribe para tomar el control, con el objeto de seguir
prestando el servicio, seguir protegiendo los derechos de los trabajadores y sacarla a flote.

En materia financiera, cuando un banco empieza a tener problemas de liquidez, o problemas al llevar
su contabilidad se habilita a la superintendencia financiera para que las intervenga, tome el control por
un tiempo, las organice y después la devuelve a los accionistas, y cuando no se pueda continuar con la
actividad, se procede a liquidar de forma ordenada. De esta forma, se protege al mercado y a los
consumidores.

Por ejemplo, en la crisis en Estados Unidos de 2009 lo que se presentó fue una intervención a las empresas, el
estado entró a financiar algunas empresas y les exigió ciertas modificaciones en la administración, pues de lo
contrario, se hubiese derrumbado el mercado financiero.

1.3 Reservas al sector públicos → monopolio

2. Intervención Interna: intervenciones menos fuertes.

2.1 Planificación: el estado puede articular a través del Plan Nacional de Desarrollo, las iniciativas privadas
con las iniciativas públicas. De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo está orientado a coordinar las
iniciativas privadas con las públicas e ir hacia un mismo objetivo.

28
El PND del actual presidente tiene una marcada orientación a promover la economía naranja, es decir, el
estado va a favorecer ese sector a través de incentivos, planes y, los particulares también se pueden montar
sobre la estructura que ofrece el estado para desarrollar sus negocios.

3. Intervención Indirecta:

3.1 Por el Banco de la República en el sistema monetario (art. 150. 13. 150 numeral 19b, 371):
Al BR como entidad independiente (fortalecida por la CN para que no sea de bolsillo de cada
gobierno), el estado lo puede intervenir.

Ej. cuando se saca dinero del país se deben canalizar esas divisas, utilizando un intermediario (banco) que
ayudará a declarar esa remesa de recursos hacia el exterior.
Ej. cuando un inversionista trae dinero, tiene que pasar por el sistema cambiario y tener unos registro y
declaraciones a través de los formularios del banco de la república. En caso de no hacerlo, esa inversión no
tendrá derechos cambiarios (estos derechos son, por ejemplo, a remesar las utilidades o a repatriar el capital).

El estado interviene al banco por diferentes finalidades:

● Para evitar que se tenga una volatilidad de la tasa de cambio.
● Evitar la inflación → por eso el banco fija la tasa de interés interbancaria

Con esto el estado manda mensajes a la economía, porque el mercado financiero y de divisas falla y por eso
puede intervenir.

3.2 Por el Congreso con iniciativa legislativa del gobierno:

● En el sistema tributario (art. 95, 338, 363): el sistema tributario no puede ser establecido
directamente, por el congreso, ya que requiere siempre una iniciativa o el visto bueno del
gobierno.
● Presupuestos públicos donde se aprueban todos los gastos del estado (art. 345 a 355): el estado puede
orientar todos los gastos hacia un lado u otro, podrá fortalecer ciertas regiones o ciertos sectores
económicos, de acuerdo con el gasto aprobado en el presupuesto.

3.3. Por el gobierno bajo ley marco: hay sectores que se pueden regular de forma indirecta. Es decir, el
estado tendrá una regulación de ese sector de la economía, pero será el congreso el que tendrá que fijar
los objetivos y criterios que guiarán al gobierno para regular ese sector.

● En el régimen del comercio exterior (art. 150, 19b, 154, 189): las medidas de defensa comercial están
sujetas a una regulación rápida y expedita que la realiza el gobierno (ej. expidiendo un decreto).
● En el régimen aduanero (art. 150, 19b, 154, 189).
● En el régimen financiero (art. 355, 150, 19d, 189 numeral 24 y 25): mercado de valores, establecimientos
de crédito.

En estos casos, la regulación tiene que ser rápida, por eso el constituyente estableció una competencia
del congreso de establecer los objetivos y criterios (que no puede ir más allá de eso) y, el gobierno debe
expedir decretos reglamentarios / de ley marco, en los cuales tendrán en cuenta los criterios establecidos
en la ley marco y en la CN.

Ej: la semana pasada se profirió una sentencia de la sección cuarta del CE, en la cual se plateaba la
competencia del congreso para regular aranceles.

29
 Lo que sucedió fue que el congreso estableció un arancel en el Plan Nacional de Desarrollo, que fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional. Por tanto, el gobierno expidió un decreto (dentro
de las facultades que le confiere estos artículos), con la idea de que como la ley del PND reguló esta
tarifa, no había otra opción que incorporarla en el decreto, pero la “matizaron” (ej. señalaron que iba a
empezar a regir desde cierto periodo, establecieron su la base gravable).

Sin embargo, al conocer de la demanda de nulidad por ilegalidad de ese decreto, el CE entendió que
existió una vulneración de las competencias fijadas por la CN, porque es cierto que el régimen
de comercio exterior, debe ser regulado por el gobierno, pero con una libertad que se limita a lo
señalado por la ley marco y la CN.

3.4 Por parte del congreso en el régimen de comercio interior (art. 78CN): está sujeta a una regulación
mediante la ley, en virtud de la competencia general que tiene el Congreso de regular la economía. La cual se
exceptúa en asuntos que son de competencia del banco de la República o del gobierno bajo la ley marco.

¿La CN económica tiene un modelo económico predefinido? O ¿es la CN neutral respecto del modelo
económico?
- La sentencia C - 074 de 1993: indicó que la CN no es neutra, pero admite la democracia para
modificarla. Lo cual lleva a unas tensiones recíprocas entre democracia vs. principios
constitucionales.

¿Los impuestos afectan el derecho a la propiedad? ¿desde lo filosófico, lo afectaría?

Estudiante: sí porque el hecho de tributar tiene que hacerse con base al valor de la propiedad, entonces, las
personas tienen que pensar que les va tocar venderla por tributar…

El profe dice que hay un libro que se llama “el mito de la propiedad” allí, los autores plantean que la propiedad no
existe y, no existe sin estado, es decir, si no hay estado, las personas no pueden tener propiedad y, llevaría a la
conclusión de que, si no hay impuestos, no hay estado y sin estado no hay derecho a la propiedad y, por tanto, no
podría afectarse este derecho con un impuesto porque no habría estado que proteja la propiedad. ¿Qué opinamos al
respecto?

Estudiante → filosóficamente, no está de acuerdo, porque los estados modernos liberales nacen por la protección de la
libertad, entre ellos, la libertad de la propiedad. La propiedad es anterior al estado, pero este garantiza su propiedad de
forma institucional, en vez, de una protección física y a la fuerza.

Estudiante → la propiedad es anterior al estado.

Estudiante → la propiedad no es una situación connatural a las personas, es una ficción jurídica y es necesario del
estado para sostenerla, porque garantiza que exista la propiedad privada tal cual hoy la conocemos y no una posesión.

Estudiante → para él, el derecho a la propiedad privada después al derecho a la vida, es uno de los más importantes y
el estado garantiza que las personas tengan una propiedad privada, pero es el mismo que también lo puede afectar.

Estudiante → la propiedad depende del estado. Pero no cree que los impuestos afecten a la propiedad, sino que la
condicionan, es decir, sin impuestos no se pueden financiar ciertos elementos y, por ende, no se podrá proteger la
propiedad privada.

¿Uno podría demandar ante un tribunal de derechos humanos porque una medida tributaria afecta el
derecho a la propiedad?

30
- El Tribunal Europeo de Justicia: no es posible proteger ese derecho a la propiedad por una medida
tributaria porque se parte de la idea, de que las medidas son exigencias mínimas de la propiedad, de
que la propiedad debería servir para pagar la financiación del estado que es la que la reconoce y
que le permite financiar las medidas para protegerla.

Sin embargo, en países en donde la legitimidad democrática no ha sido mayor y los procesos judiciales y
administrativos han sido cuestionados para la aplicación de la medida tributaria porque existe una
inclinación para proteger al estado y exigir unos impuestos que no corresponden con la ley, se ha protegido el
derecho a la propiedad, pero son casos excepcionales…

- Otra faceta que afecta la pregunta ¿los impuestos afectan el derecho a la propiedad? son los acuerdos
de protección de inversiones:

Estos acuerdos protegen las inversiones que realizan los residentes de una jurisdicción en otra
jurisdicción, por tanto, si en esa segunda jurisdicción se exigen medidas tributarias (impuestos), en principio
estos son compatibles con esos acuerdos. Sin embargo, de forma excepcional, una medida tributaria puede
constituir una expropiación indirecta.

Esos acuerdos están orientados a proteger las inversiones de las expropiaciones directas y garantizar una plena
indemnización de los derechos de los inversionistas, pero también de medidas indirectas, como podría ser una
sanción o un impuesto.

Conclusión: en principio (como regla general), un impuesto no afecta el derecho a la propiedad, pero
existen antecedentes concretos en los tribunales de derechos humanos como el europeo que lo ha
reconocido sobre una medida tributaria y, la protección desde tribunales de arbitramento considerando
al impuesto como una expropiación indirecta.

¿CUÁNTO PESA EL GASTO PÚBLICO EN LA ECONOMÍA?

En cuanto al gasto público es más o menos el 18% del PIB en el presupuesto nacional.

Sin embargo, en el balance fiscal del gobierno, hay una presión tributaria que serían los impuestos alrededor
del 20% (PIB frente a los ingresos) y otros ingresos que permiten llegar a un 27% del PIB. Es decir, en los
ingresos del estado hay un 27% del PIB (que se lo queda el estado a través de impuestos y otras
transferencias) y el gasto que tenemos es alrededor del 30% que supone gastos corrientes, de capital

31
que nos da un déficit fiscal porque los ingresos no alcanzan a llegar al 30% mientras que los gastos sí.
Una tercera parte de la economía, es una economía de carácter público por eso muchos quieren trabajar con el
estado y contratar con él.

Las proporciones del estado en la economía, a través del gasto público, pueden variar en los modelos de
estado:
- En estados menos fuertes → se ubican por debajo del 25 o 30% del gasto público sobre el PIB
- En estados más intervencionistas → se aumenta el porcentaje.

Las presiones tributarias en Colombia, están en el 20%, pero la media de los países de la OCDE está
por encima, alrededor de unos 25 a 30%.

CONSTITUCION FISCAL
Aquella que tiene por objeto regular los ingresos y gastos de carácter público. En últimas, el conjunto de
normas jurídicas que regulan la actividad financiera (esos dos brazos).

ACTIVIDAD FINANCIERA (es el mismo objeto de estudio)

HACIENDA PÚBLICA DERECHO FISCAL

Análisis económico de la actividad financiera. Conjunto de normas jurídicas que regulan la

Desde una perspectiva económica. actividad financiera. Desde una perspectiva
jurídica.

Definición: conjunto de normas de rango constitucional que integran el sistema normativo del gasto público y
los instrumentos para su financiación, dentro de los cuales, se encuentran los tributos.
- Su regulación se encuentra en el título XII de la CN (régimen económico y de la hacienda pública).
- Comprende la actividad económica y dentro de ella, la actividad financiera pública (30%).
- Tiene un desarrollo jurídico en el siglo XX, que dio lugar a la incorporación de principios del sistema
tributario,
- Se orienta principalmente, a desarrollar el Estado Social de Derecho: porque su medio es la CN fiscal.
- La CN además de tener un valor político, tiene un valor normativo (exigencias tanto a los funcionarios
como a los particulares).

Funciones de la hacienda pública:

- Permite el suministro de bienes colectivos cuando el mercado no lo hace: es lo que se ha
analizado en los arts. 333 y 334, porque el mercado falla para suministrar bienes colectivos (como la
infraestructura, seguridad, justicia, etc), es decir, muchas personas, no logran tener los recursos
suficientes para comer 3 veces al día.
- Es un instrumento para la distribución global de la renta nacional: no solamente entre regiones
sino entre personas de diferente condición socioeconómica (por eso el sistema nacional de
participaciones es tan importante porque permite que Bogotá y otras regiones prósperas, que generan
muchos ingresos y rentas, se puedan distribuir hacia otras regiones); así como el sistema de regalías.
- Tiene como función la estabilización de la economía:
a. Asegurar el pleno empleo.
b. Prevenir los desajustes de precios.

32
 c. Equilibrar la balanza de pagos: es muy importante (es como en la casa, aunque tengamos un
jardín, donde cultivemos nuestros alimentos, hay cosas que debemos comprar de afuera). Los
estados necesitan tener divisas para comprar todo lo que se importa y, es necesario que
estén en equilibrio con lo que se exporta (en Colombia, con lo que importamos no alcanza para
todo lo que compramos por fuera porque para sembrar el café se requiere abono que son
importados).
Colombia tiene un problema serio, porque no exporta lo suficiente lo cual significa que
debe continuar endeudándose en dólares y tratar de atraer inversión extranjera.

BALANZA DE PAGOS

BALANZA COMERCIAL BALANZA DE PAGOS

Compuesta por: A ella se le suma:

- Importaciones (necesito - Los dividendos de empresas que
conseguir dólares) mandan remesas hacia el
- Exportaciones (recibo dólares). exterior.
- Las inversiones extranjeras que
Esta balanza puede ser deficitaria o con se realizan el país.
superávit. - Las deudas externas
- Si tenemos un déficit la forma - Intereses de las deudas.
de poder equilibrar es traer Tiene que estar equilibrada. Y las
inversión extranjera. diferencias de esta balanza da lugar a las
reservas.

- Promueve el desarrollo económico, el crecimiento económico: a través de medidas (incentivos que

pueden ser fiscales, tributarios, gastos focalizados a fortalecer ciertas empresas).

Instrumentos de la hacienda pública:

1. Ingresos:
1.1 Ingresos patrimoniales (arts. 332, 334 CN).
1.2 Monopolio (art. 336 CN).
1.3 Operaciones de crédito público
1.4 Prestaciones patrimoniales de carácter público

2. Gastos
2.1 Sostenibilidad fiscal (ley 1695 de 2013), incidente de impacto fiscal como instrumento de diálogo
(art. 334 CN, Acto Legislativo 03 de 2011, ley entre los poderes ejecutivo y judicial).
2.2 Plan Nacional de Desarrollo (Título XII, capítulo 2 CN).
2.3 Presupuesto (Título XII, capítulo 43 CN).
2.4 Distribución de recursos y competencias (Título XII, capítulo 4 CN).
2.5 Servicios públicos y gasto público social (Título XII, capítulo 5CN).

Clase: Agosto 09
Tema:
TEMAS QUE VEREMOS:

33
 ● Régimen Jurídico del gasto público
● Plan Nacional de Desarrollo
● Derecho presupuestario anual
● Ejecución del presupuesto
● Gasto público en entidades territoriales

RÉGIMEN JURÍDICO DEL GASTO PÚBLICO

Hablamos de impuestos y de derecho fiscal porque, aunque el estado no tiene como fin hacer el dinero, en el
mundo de hoy, todo se ejecuta con dinero y, si un estado no tiene dinero difícilmente se puede desarrollar
como un estado útil.

Concepto de Actividad Financiera:

- Es una actividad pública relativa a ingresos y gastos públicos.
- Es una actividad medial (instrumental) pues tiene por objeto los medios financieros para el desarrollo
de las restantes funciones públicas.
- Es una actividad jurídica, sometida a normas y principios jurídicos.
- Es estudiada desde diferentes disciplinas: desde la economía, política, sociología.

HACIENDA PÚBLICA DERECHO FISCAL

Estudio económico del ingreso y Estudio jurídico, normativo de disposiciones que

gasto público. reglamentan la situación entre estado y formas de recibir
ingreso o de gastar el dinero. Análisis jurídico.

CLASIFICACIONES DEL INGRESO PÚBLICO

a. Doctrinal: Aquella que tenemos en los libros.
b. Legal: La que se encuentra en la Ley Orgánica del Presupuesto.
Según esta ley, ¿cómo se clasifican los ingresos?

1. Ingresos Corrientes: aquel ingreso que se recibe en el giro ordinario de las actividades que realiza un
estado.
1.1 Tributarios: son el 99% de los ingresos y son los más importantes. Por requerimiento de organizaciones
internacionales como la OCDE, se solicita que se refuercen.
Siempre se va a recibir y que, entre comillas, no se va a agotar en el futuro.
● Renta
● IVA
● ACPM
● Timbre
● Arancel externo
● Otros

1.2 No tributarios:
● Otras tasas y multas
● Concesiones y contribuciones

34
¿Por qué son ingresos corrientes? ¿por qué esta clasificación?
Porque la CN parte de los ingresos corrientes (art. 357 CN) para saber cuántas transferencias le dan a los
departamentos y municipios. Por tal razón, el concepto de ingreso corriente es un ingreso que no está en la
clasificación doctrinal. Se utiliza para estimar otro tipo de ingresos y transferencias.

2. Ingresos de capital:
2.1 Recursos del crédito:
● Interno
● Externo

2.2. Otros recursos de capital:

● Excedentes financieros
● Rendimientos financieros
● Recuperación de cartera
● Venta de activos.
● Recursos del balance → aquellos recursos que no se ejecutaron en la vigencia anterior
y se traen a la nueva vigencia.

3. Rentas parafiscales: administrada por entidades públicas o privadas.

Una renta parafiscal es aquel ingreso que se le cobra a un grupo determinado de personas y que se va a gastar
en ese mismo grupo determinado.
Ej: la contribución cafetera. Se cobra por cada saco de café exportado, lo maneja con la Federación Nacional
de Cafeteros y se reinvierte en la misma Federación.

4. Fondos especiales: un fondo especial no es un ingreso como tal, sino que es tanto un ingreso como un
gasto.
Son afectaciones presupuestales particulares, que se hacen sobre unos recursos, para unos gastos concretos.

Coloquialmente, (pero no se puede definir así en el examen), los fondos especiales son un tipo de “bolsillos
presupuestales” que tienen una destinación específica.
Ej: a raíz del covid, se crea el FOME (Fondo de Mitigación de Emergencias), a este fondo se le asignaron
unos recursos específicos para atender la pandemia.

Administrados por
4.1 Superintendencias
4.2 Policía nacional
4.3 Ministerio de salud
4.4 Comisión nacional de regalías
4.5 Ministerio del medio ambiente
4.6 Eventual y atípicamente por privados

INGRESOS PÚBLICOS
Se debe partir del principio de “equilibrio presupuestal” que significa que, al momento de ejecutar los
recursos, se deben tener tantos ingresos como gastos se vaya a tener. Por ende, si no me llega un recurso
esperado, tengo dos opciones: (1) compenso ese ingreso por vía de otro ingreso, más ingresos u optimización
del ingreso, o (2) reduzco el gasto.

Pero siempre tienen que estar a la par (ingreso – gasto) = EQUILIBRIO.

35
Ej: se está exigiendo más educación pública (más gasto), entonces ¿de dónde se va a sacar ese ingreso para
nivelar?
Ej: cuando en las campañas se dice que se van a disminuir los impuestos, ¿se bajan los gastos o se suben los
ingresos?

Definición de ingreso público: “toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos
(como excepción, están los parafiscales que pueden ser administrados por particulares), cuyo objetivo esencial
es financiar los gastos públicos (necesidades que el propio estado se ha comprometido a sufragar”

- Objetivo de estos ingresos:

Art. 01 CN → el modelo de Colombia es un estado costoso. el cual implica que los que tienen más, darán más
en virtud del principio de solidaridad.

Artículo 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Art. 95 CN numeral 9 → todos los colombianos están obligados a contribuir con los gastos e inversiones del
estado.

Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional.
Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla […]
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de justicia y equidad.

Características de los ingresos públicos:

1. Siempre es una suma de dinero o deber ser susceptible de valoración económica: es decir, no se
puede pagar en especie, con trabajo, con buen comportamiento, etc. Debe expresarse de forma monetaria.

2. Percibido por un ente público: deben ingresar al presupuesto de la Nación, a excepción de los
parafiscales.
Ej: el ingreso que recibe la cámara de comercio por inscribir actos, no es un ingreso público, porque
es un privado.

3. Destinados a financiar el gasto público.

TANTO EN LA CLASIFICACIÓN DOCTRINAL (LIBRO) Y EN LA CLASIFICACIÓN NORMATIVA
(QUE SE ENCUENTRA EN LA NORMA ORGÁNICA DE PRESUPUESTO). Es importante tener en cuenta
que…

CLASIFICACIÓN DE LAS LEYES

1. ESTATUTARIAS: Aquellas que regulan ciertas materias específicas (derechos fundamentales,
partidos de oposición, justicia, etc.).
2. ORDINARIAS
3. ORGÁNICAS: Están establecidas en el art. 151 CN y regulan 4 temas específicos (dos de ellos se
ven en la clase).
Ojo. en el parcial no podemos decir que las leyes estatutarias regulan el ingreso y el gasto público (porque
no es cierto), las leyes que lo regulan son las orgánicas.

36
La ley orgánica se encarga de definir cómo se van a expedir las leyes del tema que allí se regula.
Ej: la Ley 5° del congreso, regula cómo se expiden las leyes ordinarias.

Las leyes orgánicas que la CN señala son:

1. Ley orgánica del funcionamiento ordinaria del congreso: Ley 5 de 1992 (señala las comisiones,
debates, proposiciones), Ley 6 de 1992 (regulación de las comisiones y sus temas), Ley 817 de 2003
(relacionado con el marco fiscal de mediano plazo y vigencias futuras).

2. Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994): esta ley se encarga de regular
cómo se expide, cada 4 años, la ley ordinaria del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de turno. Es
decir, va a señalar, que cada 4 años, cuando el presidente de turno se posesione cómo expedir esta ley.
Ej: ley 1955 (corresponde al Plan Nacional de Desarrollo actual)
- Es una ley diferente a la ley orgánica, porque esta ley se expidió en virtud de los requisitos de
la ley 152
- Significa que cada cuatro años habrá una ley con un PND diferente.
Ley 1753 → ley del PND, anterior a la ley 1955 que corresponde al segundo período de
santos.
Ley 1450 de 2010 → ley del PND que corresponde al primer periodo de santos.

3. Ley orgánica del Presupuesto: es el Decreto 111 de 1996 que regula cómo se va a expedir año a año,
la ley del presupuesto anual de la nación.
La ley del presupuesto es una ley ordinaria que se expide en virtud, de los que dice la ley -
Decreto 11 de 1996.
En la clase, las principales normas son:
- Título 12 de la CN.
- Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994)
- Ley orgánica del presupuesto (Ley - Decreto 111 de 1996).
Los ingresos y gastos públicos NO se crean en la ley de presupuesto → se crean en leyes ordinarias y lo
que hace la ley anual de presupuesto es apropiar esos ingresos y gastos, es decir, se apropia de ellos que
han sido establecidos en otras leyes (tenerlo en cuenta para el examen).
- El presupuesto no crea el impuesto de renta, no crea subsidios, no señala la cantidad de deuda, etc.
- Son leyes diferentes, es decir, hay una ley de impuesto, ley de deuda, ley que crea subsidios, y esas
leyes que crean obligaciones, se traducen en gastos públicos.

CLASIFICACIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS:

No existe un gran cuerpo normativo que regule todo el derecho fiscal, lo importante es conocer dónde se
encuentran las normas ya que se encuentran dispersas.
Teniendo en cuenta, que esto es una clasificación doctrinal, el concepto más importante que debemos recordar
de la clasificación normativa es el de INGRESO CORRIENTE (INC) porque se aplica en otras situaciones.
- Ingreso Corriente: se refiere a los ingresos tributarios que participan en un 95% y multas y sanciones
en un 5%.

1. Ingresos Públicos
1.1 Ingresos derivados de un recurso fiscal

¿Qué es el recurso fiscal? → forma de obtención de ingresos que tiene que ver con la forma clásica
de cómo recibe dinero el fisco.

37
Los ingresos derivados de un recurso fiscal son aquellos ingresos que proceden de recursos cuya ordenación
constitucional y régimen jurídico se encuentra orientada a constituirlos como recursos estables para la
financiación del gasto público, de modo que, su finalidad es fiscal.
1. La ordenación constitucional, entendida, más en un sentido clásico.
2. Se encuentran orientados a ser ingresos estables en el tiempo, de allí la importancia de los
ingresos corrientes, porque son los más estables.
Ej: cuando Colombia vivió la bonanza petrolera (2012 – 2016), una vez se acabó el petróleo
no había ingresos para los gastos que se habían sufragado con esos recursos finitos.

● INGRESOS TRIBUTARIOS (son los más importantes).

Definición: es un ingreso que se deriva de un particular, porque es quien lo paga. Su definición es
doctrinaria ya que no hay definición legal ni constitucional de que es un tributo, por lo que es
necesario observar las características.
Características:

1. Ingreso de naturaleza pecuniaria

2. Ingreso de carácter público:
Ej: ni la misma federación de cafeteros se inventó la contribución cafetera, sino que es una
creación netamente pública, que tuvo iniciativa del gobierno o del mismo congreso.
3. Obtenido por un ente titular de un derecho de crédito (que puede ser público o privado):
hablando de los tributos, es posible que lo pueda recaudar un público (que es lo que sucede el
95% de las veces), pero en algunos casos también un privado como en los parafiscales.
4. Es exigible como consecuencia de la realización de un supuesto de hecho indicativo de la
capacidad económica establecido en la ley:

Cuando se señala que es “exigible como consecuencia de un supuesto de hecho” quiere decir que los tributos
nacen una vez se recorra el supuesto de hecho que la ley ha establecido.
Los elementos de los tributos, en general, tienen que estar en la ley (aplicación del principio de legalidad) que
admite excepciones, pero una vez se recorran los elementos de la norma, nace el tributo.
Ej. NO es posible cobrar una contribución papera si la ley no lo permite.
Ej: NO es posible cobrar una tarifa del 35% del impuesto de renta porque la ley actual señala que es de 32%.

Art. 338 CN → señala que la ley debe fijar todos los elementos de los impuestos (esto se aplica para los
impuestos de orden nacional).
Cuando se señala “indicativo de la capacidad económica”, se refiere a que los tributos gravan o se aplican
cuando se detecta que existe capacidad económica, es decir, cuando la ley detecta que existe un sujeto llamado
a contribuir o que es posible que contribuya, es que existe el tributo.

CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS

IMPUESTOS TASAS CONTRIBUCIONES

Son los más importantes y siempre Es la contraprestación por Es toda contraprestación que se produce por
van a gravar manifestaciones de la realización de una la realización de una obra pública o
capacidad económica. actividad pública o servicio ampliación de un servicio público que
Renta (mayor activo o menor pasivo público prestado y por la concomitantemente, genera un aumento en

38
que incremente el patrimonio), cuando utilización privativa del mi patrimonio. Significa que cuando se
tenga ingresos o renta, yo consumo y espacio público. realiza una obra / servicio público y esa obra
luego me queda patrimonio. Por tanto, aumenta mi patrimonio, se cobra una
cuando la ley detecta que una persona Aquí se aplica el principio contribución.
tiene (1) renta, (2) consumo y (3) de equivalencia y no el de
patrimonio se gravan con impuestos. capacidad económica. Ej: la contribución de valorización → si
Ej: impuesto que grava la renta (ICA), Ej: cuando nos expiden el realizan una vía al lado de mi casa y, por
impuesto que grava el consumo (IVA), pasaporte nos cobran un ende, mi casa recibe aumento; el valor que
impuestos selectivos al consumo valor, y las personas costó realizar la vía, se va a dividir entre
(como a los cigarrillos, bolsas pagaran tanto dinero como aquellas personas que resultaron beneficiadas
plásticas…) e impuestos al patrimonio le haya costado ese servicio por esa obra pública.
(que gravan la posesión patrimonio) ej. al estado Se tiene en cuenta la capacidad económica
predial vehicular porque hay un aumento en el patrimonio.

Ojo. hay ingresos que parecen ser tributos, pero no lo son:

- Precios públicos → obedecen a una negociación de subasta de demanda y oferta
Ej: el espacio electromagnético se asigna vía subasta, por ende, no aplica la capacidad económica.
- Exacciones parafiscales
- Plusvalía → están regulados por la ley 338 de 1998, pero algunos lo ven como un ingreso patrimonial y
otros como ingresos tributarios. No obstante, lo que el profesor nos quiere señalar es que los tributos tienen
características propias y, por ende, no debemos dejarnos engañar por los nombres, porque las cosas son por lo
que son y no por cómo se llamen.

5. Los tributos, como regla general, tienen una destinación general: los impuestos se pagan por
expresa capacidad económica (no porque se reciba más educación, salud…) pues el dinero se
dirige a sufragar las rentas generales. Los impuestos financian el gasto público en general,
van para el presupuesto en general.
Sin embargo, hay excepciones, es decir, partes de impuestos nacionales que se destinan a
causas específicas.
Ej. numeral 2, art. 359 (impuestos para inversión social).

Artículo 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan:

2. Las destinadas para inversión social.
● INGRESOS CREDITICIOS
Definición: (creditum significa tener confianza o fe). Es una de las fuentes de ingresos a los
cuales pueden acudir los entes públicos, debido a la posibilidad que tienen de provechar la
confianza que gozan frente a otros sujetos de derecho (público o privado), tanto por la
solvencia como por la buena disposición en el cumplimiento de las obligaciones.

Se refieren a los ingresos que se obtienen producto de una deuda pública, es decir, una deuda
que contrae el estado. La deuda puede ser adquirida con entidades nacionales o
internacionales.
La deuda es más o menos costosa dependiendo del nivel de intereses que se paguen y los
intereses serán más o menos costos según la calificación crediticia.
- Las calificadoras son entidades públicas de derecho privado que se encargan de definir si una
persona es fiable o no. Entonces, cuando a Colombia, le bajaron la calificación de A a B,
quiere decir que se identifica un riesgo dentro de ese crédito que ya se prestó.

39
 - El interés atiende a la inflación, a la pérdida de poder adquisitivo del dinero más el riesgo, por
ende, se paga más interés, entre más riesgo tenga una persona.

Si hay un ingreso crediticio (ya sea interno o externo), en los gastos se tendrá un gasto de deuda pública
(teniendo en cuenta, que los gastos se dividen en (1) gastos de inversión, (2) de funcionamiento y (3) de
deuda) es como un “espejo”, así como tengo un ingreso de crédito, tendré un gasto específico al servicio de la
deuda pública.
El crédito es importante porque los impuestos corrientes no alcanzan para sufragar los gastos, entonces, se
debe acudir al banco que es el sujeto que le presta hasta a las naciones.

Se supone que el dinero de crédito es para financiar obras específicas.

● INGRESOS PATRIMONIALES
Definición: son aquellos que se obtienen por la explotación económica y enajenación de los
bienes que constituyen el patrimonio de los entes públicos, integrado por dos tipos de bienes:
bienes de uso público y bienes de titularidad pública.

Ej: el ingreso por regalías → es la contraprestación por la explotación de un recurso natural no renovable
(como el petróleo, minerales…). Como el dueño es el estado, cuando lo vende, se obtienen estos ingresos.
Ej: si Ecopetrol (ente público) se vende, su enajenación produce un ingreso que es público.

1.2 Ingresos no derivados de un recurso fiscal → tiene que ver con la modulación de la economía y
como el estado realiza actividades como si fuera un privado.
Son aquellos ingresos que proceden de recursos cuya regulación se dirige a otras finalidades, sin embargo,
ocasionalmente permiten la obtención de ingresos que se destinarán a la financiación de los gastos públicos.
- Proceden de recursos no clásicos
- Lo que se busca es regular otras situaciones.
- Ocasionalmente, permite su obtención de ingresos públicos.

Son los siguientes:

● EMISIÓN
Se refiere a que el estado a través del Banco de la República emite más o menos dinero, teniendo en cuenta,
que es el estado quien maneja la moneda en el país siguiendo las reglas de la oferta y demanda (entre un bien
exista más, va a valer menos…).
Con la pandemia muchos países emitieron dinero, pero el problema es que la emisión puede generar inflación
Ej. Se emiten 20 billones dirigidos a que las personas compren cosas durante la pandemia, pero si la gente
tiene ese dinero circulando, al haber más dinero puede valer menos…

● INGRESOS OBTENIDOS POR MULTAS Y SANCIONES PECUNIARIAS

Las multas y sanciones no buscan sufragar los gastos del estado, sino castigar una conducta.

● INGRESOS DE DERECHO PRIVADO

Cuando el estado participa como un privado en la generación y venta de determinado producto.
Ej. se dedica a hacer licores.

● TRANSFERENCIAS
Las entidades territoriales reciben parte de estos ingresos no propios, sino que se los dan la nación.

40
Clase: Agosto 17

Tema:

Retomando los INGRESOS NO DERIVADOS DE UN RECURSO FISCAL:

Estos “ingresos” en principio no están dirigidos a financiar al estado, pero algunas veces si sirven para tal
propósito:

1. EMISIÓN: Es aquella facultad que tiene el estado para regular su moneda, para que haya más dinero
circulando. En teoría puede ser un ingreso, pero es un ingreso no real porque emitir dinero no es
generar dinero y tiene consecuencias en la inflación y deflación con el valor de la moneda (si emito
más pesos colombianos, quiere decir, que los pesos restantes pierden un valor).

El dinero vale lo que vale por dos cuestiones:

o La oferta y demanda → si tengo más oferta, el precio disminuirá.
o La credibilidad y confianza en la moneda → si los mercados extranjeros observan que se está emitiendo
moneda, dicha moneda disminuirá de precio.

Pero no es ingreso fiscal ya que no busca financiar el gasto público, sino que, en algunas ocasiones, el Banco
de la República puede emitir dinero, que genera liquidez inmediata, pero puede tener unas consecuencias
negativas en el mediano y largo plazo. Es un préstamo disfrazado.
Conclusión: la emisión es generar, crear dinero, imprimir dinero, pero por sí solo no crea valor, si crea
liquidez inmediata, pero puede tener consecuencias negativas.

2. INGRESOS OBTENIDOS POR MULTAS Y SANCIONES PECUNIARIAS: Se generan por el

incumplimiento de las disposiciones jurídicas vigentes. Para algunos autores es una categoría
impropia de ingresos públicos, pues su finalidad es la corrección de conductas.

El estado, incluso, según la clasificación normativa, tiene los ingresos por multas y sanciones dentro
de los ingresos corrientes, es decir, que son ingresos que siempre recibe el estado, pero ni las multas
ni las sanciones están hechas con la finalidad de financiar el estado, sino que tiene un concepto de (i)
evitar que se vuelva a cometer el mismo ilícito, (ii) que la persona pague, (iii) que aprenda, etc, pero
no busca recaudar.
Es un ingreso no propiamente derivado de un recurso fiscal, pero debemos tener en cuenta que, a
efectos normativos, es un ingreso corriente (porque siempre lo recibirá el Estado y siempre habrá un
ingreso por multas y sanciones en los presupuestos anuales).

3. INGRESOS DE DERECHO PRIVADO: aquellos que se derivan de actividades o bienes

producidos por empresas privadas, o estatales sometidas al derecho civil o comercial. Cuando el
estado actúa como un privado y ejerciendo funciones como tal genera recursos.
Ej: cuando el estado hace licor o el departamento tiene una licorera y obtiene dinero al realizar la
venta de este → ese ingreso es de derecho privado.
Aunque el estado no está hecho para ejercer funciones de carácter privado, existen excepciones
donde el estado ejerce actividades como un particular y genera ingresos.
Ej: empresa del Estado pero que es industrial o comercial.

41
 4. TRANSFERENCIAS: partidas presupuestales que el sector central transfiere a departamentos y
municipios, por tanto, es un ingreso que pertenece a la nación. Están reglamentadas a través de la Ley
715 de 2001.

- Son recursos que gira el gobierno central a entidades territoriales (distritos, municipios
departamentos y resguardos indígenas).
- Son ingresos para las entidades territoriales, pero son un recurso exógeno para ellas (ya que
no proviene del esfuerzo de la entidad territorial, sino que proviene directamente de la
nación).
- Las transferencias más importantes en Colombia: es el Sistema General de Participaciones
(regulado en el art. 356 y 357 de la CN) reglado por la Ley 715 de 2001 y sus modificaciones.
- Hay un ingreso que reciben las entidades territoriales, que no se reciben de sus impuestos,
sino que la propia Constitución le ordena a la nación que les transfiera cierto dinero, por
temas de descentralización, economía y financiación.
- Actualmente el 30% de los ingresos corrientes de la Nación se destinan a departamentos y
municipios.
- Es un ingreso que no es fiscal porque, en últimas, las entidades territoriales deberían
financiarse con recursos propios, pero en Colombia, la gran mayoría viven de las
transferencias que el estado central les da.

a. Actualmente el Sistema General de Participaciones es más o menos el 30% de los ingresos

corrientes de la nación → los departamentos y municipios tienen menos recursos de
transferencias que en períodos pasados.
b. Estos recursos al ser exógenos no son de libre destinación del municipio o departamento → el
Sistema General de Participaciones se gasta, obligatoriamente, en (i) salud, (ii) educación, (iii)
agua potable y (iv) saneamiento básico.
En caso hipotético, que un municipio / departamento cumpliera todas estas necesidades en su
territorio, podría invertir el resto a libre destinación. Pero la realidad, es que ni siquiera les alcanza
para estos objetivos.
Además, de estos rubros (i, ii, iii, iv) hay uno que se llama de “propósito general” que va para
vivienda, algunas veces, para vías, inversiones, educación en sentido de alimentación y transporte.
Esto quiere decir, que las entidades territoriales tienen obligaciones crecientes (ej. en víctimas,
desplazamiento, migración, en covid, cambio climático), pero no se les da los recursos estas
obligaciones.

c. Existe un promedio de 1.8 de reformas tributarias por cada gobierno.

Las normas de contenido tributario se tramitan por una ley ordinaria, es decir, que cualquier ley puede
tener disposiciones tributarias:
Ej: ley 2070 y 2068 de 2020 son leyes que intentan reactivar el sector cultura y el sector turismo, en cada una
de ellas (y sin ser reformas tributarias) existen modificaciones (como, por ejemplo, al IVA generado en
servicios turísticos).
Ej. La ley para fomentar la panela, tenía incentivos tributarios para los productores.

Cualquier ley, siempre que haya unidad de materia (que es muy amplia, pero que haya conexidad suficiente)
puede tener disposiciones tributarias.
El Plan Nacional de Desarrollo, que es una ley que cada gobierno de turno, emite cada 4 años, en este caso,
traía más de 50 disposiciones de contenido fiscal reforma tributaria.

42
Conclusión: se tiene reformas tributarias (cada 4 años) + Plan Nacional de Desarrollo (donde cambian
las normas tributarias) + varias leyes sectoriales que modifican asuntos tributarios.

GASTO PÚBLICO

Siempre recordar…. el derecho fiscal implica que tengo ingreso y gasto:

- Si tengo más gasto me consigo más ingreso
- Si tengo menos ingreso o dejo de gastar o reemplazo ese ingreso
PERO SIEMPRE DEBE HABER UN EQUILIBRIO…

Concepto: Es la cantidad de dinero que asigna el estado a alguna actividad para garantizar los derechos de los
ciudadanos y proveer bienes y servicios de los que todos nos beneficiamos. El estado necesita asignar dinero y
recursos a diferentes actividades o entidades para que se satisfagan los derechos de los ciudadanos.

El mercado no siempre va a ofrecer las necesidades de bienes y servicios, entonces, cuando el mercado no
puede hacerlo, el estado se debe encargar.

Algunos de estos bienes y servicios son: educación, salud, seguridad, justicia, carreteras, parques y otras obras
públicas.

- Bienes públicos: aquellos que el mercado nos suministra de forma eficiente y adecuada, pero
benefician a todos los ciudadanos, por lo que el estado debe proporcionarlos.
Ej: seguridad, justicia y medio ambiente.

- Bienes meritorios: aquellos que el mercado intenta satisfacer, pero no siempre lo logra o no lo hace
de forma eficiente, es decir, aunque el mercado los puede proveer no lo hace en las mejores
condiciones, hay falla de mercado.
Por satisfacer necesidades básicas son muy apreciados, los mercados suministran parte de ellos, pero
por falta de ingresos, gran proporción de la población no tiene un acceso suficiente, razón por la cual
el Estado debería suministrarlos o proporcionar los medios para conseguirlos.
Ej: alimentación, educación, vivienda y salud, servicios públicos.
Muchos de ellos, los suele otorgar el mercado, pero cuando no lo hace el Estado debe hacerlo o velar
porque alguien más lo preste.

El ingreso público no va a ser suficiente, si no hay un gasto público inteligente (si no se gasta el dinero de
forma eficiente) → no importa cuántos recursos se consigan, si gastan mal el dinero, porque nunca va a
alcanzar.

¿Cuánto dinero debe gastar un estado? Esto depende de diferentes cuestiones:

a. Qué tipo de estado es: Colombia al ser un Estado Social de Derecho, por excelencia, es un estado
cotoso, que al satisfacer bienes y necesidades de la población (que son bastantes) y, en virtud de la
solidaridad y fines del estado (art. 01 y 02 CN), el estado debe conseguir muchos recursos para
satisfacer las necesidades básicas.

Gasto público social → tiene prioridad y apunta a que se satisfagan las necesidades básicas de la
población y en Colombia, estas necesidad insatisfechas son bastantes y es más de la mitad de la

43
 población, cada año paga demasiados recursos, únicamente, en otorgar dinero (ej. en subsidios) para
que se satisfagan.

Artículo 1 CN. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República

unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

Principio de solidaridad → el que tiene más ayuda al que no tiene.

Artículo 2 CN. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.

Artículo 95 CN. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes
[…]
9. Contribuír al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad.

Bajo un criterio constitucional se tienen las obligaciones, que al ser un ESD aplicar la solidaridad, a
cumplir los fines que la CN señala, a ayudar a financiar esos fines (el gasto público).

b. Adelantar un debate de cómo se debe gastar y cómo es la forma de hacerle control a ese dinero
(algo que nunca se ha hecho en Colombia): nosotros tuvimos una comisión de expertos en el 2016
que profieren recomendaciones, pero que no se tienen en cuenta.
c. No existen reformas al gasto: jugamos a buscar ingresos, pero no a gastar de forma eficiente.

Conclusiones:
1. No existe una norma de carácter presupuestal que señale cuánto se debe invertir en tal cosa o
aspecto, es decir, no existen normas que ordenen gastos en montos específicos.

Ej. Se crea un subsidio “de jóvenes universitarios en acción” de $100.000 para personas de estrato 1, 2 y 3 que
estudien en universidad pública.
La norma lo que crea es un subsidio → no significa que el estado deba proveer tanto dinero para ese subsidio.
El gobierno deberá ver cómo le da recursos a esa nueva obligación y gasto que nace (según el presupuesto).

2. Preg. Examen → ni los gastos ni los ingresos se crean en la ley de presupuesto (lo que hace esta
ley es apropiar ingresos y gastos).

El gasto y el ingreso se crean en una ley ordinaria diferente.

Ej. familias en acción se creó en una ley de la República.

La ley de presupuesto año a año, lo que hace es apropiar el dinero para solventar el gasto que se creó.
Ej: el impuesto al IVA se encuentra en el estatuto tributario que es una ley NO es en el presupuesto.

3. Existen normas que hacen previsiones de gastos:

44
 Ej. art. 357 CN → establece una fórmula en la que calcula qué porcentaje de los ingresos corrientes de
la Nación son transferencias (Sistema General de Particiones), pero la norma no señala si son $20 o
$30 billones sino que otorga una previsión (fórmula).

Artículo 357 CN. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4)
años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución […]

4. Habrá normas orientadoras y que limitan lo relativo al gasto (no tanto normas que ordenan):
● Normas que orientan → ej. “que dicho gasto prevalece sobre los demás…” o “que este gasto tendrá
priorización…” etc pero la norma NO dirá que gasto una cantidad específica de dinero.

5. Hay jurisprudencia que le ha dado alcance a las normas:

Ej: en 1996 demandaron una ley que financiaban a unos deportistas, pero la sentencia concluyó
señalando que el deporte es un gasto público social, es decir, con priorización esto no lo indicó la ley,
sino una sentencia de la Corte Constitucional (que al ser interpretaciones de la CN, se convierten en
reglas de derecho aplicable al mismo nivel de la CN).

6. Se puede hacer una valoración objetiva del gasto:

A pesar que son normas orientadoras, la Ley Anual de Presupuesto es una ley con vocación objetiva,
es decir, en la parte del gasto trae a todas las entidades del presupuesto nacional y se indica cuánto
dinero se va a apropiar para un ministerio en (i) funcionamiento, (ii) inversión y (iii) deuda (no todas
las entidades lo tienen).

Es claramente objetiva y verificable porque los “números no mienten”, allí están los datos se puede mirar
cuánto gasta cada entidad y cada sector.

La Ley de Presupuesto indicará:

● Primer Artículo: ingresos ¿qué ingresos tenemos?
● Segundo Artículo: gastos, entonces, por secciones, se señala cuánto gastará cada entidad.
● Normas generales de tipo instrumental.

45
 7. Siempre habrá una relación jurídico – económica: hay una regulación jurídica de todos estos
asuntos económicos a través de la (i) Ley Orgánica de Presupuesto como (ii) la Ley Anual de
presupuesto.
Ej. si la ley señala que el gasto público social no puede disminuir de un año a otros, quiere decir, que
a pesar de que se esté en una “estrechez” económica, no se puede rebajar dinero a los subsidios o al
deporte.
Esas relaciones económicas siempre van a estar reguladas por normas de tipo jurídico.

8. Equilibrio fiscal entre ingreso y gasto → equilibrio presupuestario.

9. Ojo. el gasto público se debe mirar como un diagrama de flujo en un tiempo largo:

9.1 El presupuesto es un instrumento económico grande que se llama marco fiscal de mediano plazo
que se emite cada año y tiene una estimación de las proyecciones de ingresos y gastos (variaciones de
la economía) en un periodo de 10 años.

9.2 Luego se tiene un marco de gastos de mediano plazo que son estimaciones por sectores de los
montos máximos (proyecciones máximas de gasto por sectores) que van a gastar en un período de 4
años.
Ej. sector educación, trabajo, salud.

9.3 El Plan Nacional de Desarrollo que se emite cada 4 años por cada gobierno de turno. Esta ley es
una ley ordinaria que prevalece sobre las demás normas ordinarias.

9.4 Ley Anual de Presupuesto que se expide cada año en el mes de diciembre del año anterior y
dentro del año existen otros instrumentos: como el PAC (Plan Anual Mensualizado de caja), OAI
(Plan Operativo de Inversiones).

Preg. Estudiante ¿Lo que paga el estado en sentencias de condena haría parte del gasto público?
Rta: Si, pero se pagan como si fueran proyectos de inversión (porque no son ni deuda ni gastos de
funcionamiento).

Recordar...
La Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994) regula cómo
emito, cada 4 años, la ley del Plan Nacional de Desarrollo.
La Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) dicta como emitir cada año, la
Ley de Presupuesto General de la Nación.

DIMENSIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA:

La idea de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo es que cada gobierno planea su período y la Ley del
presupuesto lo que hace es apropiar recursos y gastos (NO crea recursos NI gastos) solo los apropia.

¿Cómo los apropia?

La ley de Presupuesto se divide en 3 partes:

46
 a. PRIMERA PARTE → artículo de ingresos o rentas. Estarán los ingresos de la clasificación que
hemos visto (ingresos corrientes, de capital parafiscales y fondos especiales).
b. SEGUNDA PARTE → artículo de apropiaciones o ley de gastos. Tiene una lista de las entidades
que conforman el presupuesto general de la nación.
Ahora, en cada entidad se encontrarán (i) gastos de funcionamiento, (ii) de inversión y a veces, no
siempre, (iii) gastos de deuda pública.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN: División del gasto

1. Gastos de funcionamiento: todo gasto que se necesita o requiere para el normal funcionamiento del
estado.
Ej: salarios, servicios públicos….
2. Gasto de deudas: si obtuve un ingreso por deuda pública, significa que tendré que gastos por
servicios de deuda pública, se incluyen capital e intereses.
3. Gastos de inversión: aquellos gastos que se encuentran dentro de un programa de inversión, del cual
se espera, adicionalmente, que exista un rédito, un beneficio.
Ej. si hago una carretera, se va a permitir que más personas pasen y, por ende, se estimule la economía
y generar empleo.

Sin embargo, la definición de inversión es muy laxa:

La distinción entre gastos de funcionamiento e inversión no es muy clara (un 50% de la
inversión incluye gastos de funcionamiento): muchos de los gastos de inversión, tendrán intrínsecos
gastos de funcionamiento temporal o permanente.
Ej: si se construye un hospital que costó $50.000 millones (la inversión), pero para que el hospital
siga funcionando necesita de un gasto adicional (para el mantenimiento de los aparatos) que, aunque
se prevé como de inversión, lo cierto que es un gasto de funcionamiento (intrínseco).
La definición normativa es laxa ya que no define la realidad económica de las cosas es decir,
puedo decir que algo es de inversión pero por dentro, debo tener gastos de funcionamiento.

c. TERCERA PARTE del art. 3 al 100… o los que tenga que se refiere a normas
instrumentales, es decir, párrafos con disposiciones jurídicas.

Actualmente, hay una división por partidas presupuestarias (art. 01 ingresos y art. 02 gastos) veremos un
ejemplo con la Ley 2063 de 2020 (ley del presupuesto actual)
- El artículo 02 (sobre los gastos) divide por entidades.
- Cada identidad es una sección.
- Al interior de cada entidad se divide por gastos de funcionamiento, inversión y deuda pública no todas
lo tienen).

47
- Se debe establecer en cada partida, qué constituye gasto público social.
Ej: en el sector educación no todo es gasto público social, sino que serán aquellos subsidios o gastos dirigidos
para la población más vulnerable.
Ojo. El gasto público social tiene priorización y, por tanto, todas las entidades que lo tengan deben
identificarlo y establecerlo en la ley de presupuesto. Sin embargo, es muy criticado y rígido que se ha quedado
en el tiempo.

- Las entidades que hacen parte del presupuesto general deberán tener una sección específica en
la ley. Sin embargo, no todas las entidades de orden nacional reciben dinero del presupuesto
sino de otra entidad… Por tanto, para saber de dónde recibe dinero una entidad, es necesario, mirar
si está adscrita al presupuesto general, en caso contrario, las recibirá de las entidades que allí
aparezcan o de otros ingresos.
Ej. los municipios o departamentos no aparecen con una partida presupuestal en el presupuesto, sino
que reciben el 30% de los ingresos corrientes.
Ej. Se debe tener en cuenta que las universidades públicas, el dinero lo reciben del ministerio de
educación y después se las da a las universidades.

Ej: la universidad nacional (que en teoría es una entidad de orden nacional) no recibe dinero del presupuesto
sino del ministerio de educación.
Ej. la Escuela superior de administración pública, por la razón que sea, no recibe dinero del ministerio sino
directamente del presupuesto general de la nación.

CIFRAS:
A. El 22.1% del presupuesto se destina a deuda.
B. En pensiones se pagan 42.4 billones.
C. En el sistema general de participaciones se pagan 46.7 billones.

EL SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA INTERNA Y EXTERNA:

48
El problema fundamental en la deuda pública del gobierno nacional viene dado por el déficit estructural que
presenta, sin perder de vista sus otros determinantes (es decir, lo que cuesta la deuda pública) depende de los
siguientes aspectos:
- Crecimiento de la economía.
- Variaciones del tipo de cambio
- Tasa de interés de la deuda interna y externa → el interés es la pérdida del poder adquisitivo del
dinero y el riesgo por prestarlo, por tanto, cuando se baja la calificación de riesgo a un país, quiere
decir, que ese país es un poco más riesgoso para prestarle dinero y, por ende, el interés sube.
- Inflación
- También dependerá del tipo de deuda, de los intereses que se hayan abonado, la proporción de capital
e intereses

Además, la contratación de la deuda pública y su impacto sobre el presupuesto por la vía de las
amortizaciones y de los intereses dependen de las condiciones del mercado (período de gracias, condiciones
de amortización, tasa de interés, entre otros) a la cuales se contrate y que difieren según se trate de deuda
interna o externa.

¿Cuál es el problema de Colombia? → se está gastando más dinero que lo que se recibe por la deuda
pública.

PENSIÓN COMO DERECHO: INGRESO BÁSICO UNIVERSAL

El gasto en pensiones es el segundo en importancia, después del Sistema General de Participaciones.

Actualmente hay un déficit pensional, porque se está recolectando menos ingresos pensionales que los que se
pagan. Además, se debe tener en cuenta que en Colombia hay dos regímenes (i) el público y (ii) el privado (el
dinero de este régimen, la trabajan durante un tiempo determinado), pero si la persona decide cambiarse al
régimen público, se trasladan los recursos, pero el tiempo que duró utilizando ese dinero, fue para financiar al
privado y no al público.

El sistema pensional es un problema que generará una reforma pensional, porque no hay nada más peligroso
que dejar de pagar las pensiones.

OTRA FORMA DE OBTENER INGRESOS ES POR MEDIO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA O

PRIVADA
- El capital de un estado refleja la capacidad empleada en la producción de bienes y servicios.
- Cuando un estado tiene más necesidades debería realizar mayor inversión para poder
solventarlas: si el estado, en su normal funcionamiento, no puede solventar necesidades básicas,
debería invertir y esa mayor inversión puede venir del sector público o del privado.
Cuanto mayor sean las deficiencias de un país en infraestructura → mayor inversión debe
realizar (mayor formación bruta de capital fijo).
- Los países con mayores déficits en capital, usualmente, son los que tienen menos disponibilidad
y peores condiciones de financiamiento de la inversión que implica que cada vez sean menos
competitivos.
- La relación de inversión que tiene Colombia hoy, es menor en comparación con períodos anteriores
→ en vez, de invertir más se ha pasado a gastar más en funcionamiento.
Ej: se destinaron al menos 1 billón en lo que cuesta la nueva nómina de la procuraduría (que es un
gasto de funcionamiento).

49
La inversión puede provenir de lo público o lo privado, pero la inversión privada trae varios problemas:
a. Después de haber realizado la inversión privada, las utilidades son repatriada a la empresa
extranjera:
Ej: todas las petroleras que realizaron la inversión en Colombia (durante la bonanza), pagaban
impuestos de renta y regalías, pero las mayores utilidades se sacaban al exterior porque no eran
empresas colombianas.

Ej: las empresas llegaron al país, trabajó, generó empleo durante un tiempo, pero la gran cantidad de
utilidades, no las pagó vía impuesto, sino que las saco del país y fue dinero que se generó en
Colombia, pero no quedó en Colombia.

Cuando se den condiciones de inversión, también se deben dar condiciones para que el recurso
se quede en el país.

El “Índice del Doing Businees” → es la forma en cómo se califica un país de si es bueno o malo hacer
negocios en un país y califica 5 aspectos.
i. Iniciación de negocios
ii. Cumplimiento de los negocios
iii. Generación de energía
iv. Pagar impuestos.
v. El registro de la propiedad.

Los impuestos no son la única forma para que una empresa invierta en un país, pero Colombia se ha
centrado en que la única forma de que las empresas extranjeras vengan a Colombia es bajando impuestos,
pero si, por ejemplo, no hay condiciones de generación de energía o para iniciar una empresa o registrar la
propiedad, sencillamente a la empresa no se le será atractivo por más que paguen menos.

b. Esquema de pago por ahorros (donde el privado va a generar inversión pública):

Ej. Cuando un privado le financia paneles solares a un municipio y el municipio sigue pagando por la
electricidad y en la medida en que vaya ahorrando, dicho dinero se irá a una fiducia y una parte será
para el privado hasta que recupere su dinero.

INVERSIÓN INVERSIÓN PÚBLICA

PRIVADA

Debería aumentar la Aumentar el recaudo tributario (menor corrupción o elusión), en

competitividad de particular con impuestos elevados a los patrimonios personales y a
las empresas (sus los dividendos para evitar que los recursos empresariales se destinen
utilidades son la al consumo de sus propietarios.
principal fuente de Gravar los impuestos para patrimonios altos y utilidades de personas
ahorro de la naturales.
economía). Incentivar la empresa.

requisito

50
 EJ: Colombia debe aumentar la competitividad de las empresas, pero la reforma tributaria lo que
plantea es aumentar la tarifa de renta del 32% al 35% entonces, parece que estamos en retroceso con
algunos avances que se habían obtenido.

INSUFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO

- Los niveles de gasto público son insuficientes para cumplir el mandato constitucional de una
provisión adecuada de bienes y servicios públicos e infraestructura: aunque gastemos mucho dinero,
Colombia no es una nación equitativa, saludable, con trabajo…
- No se cumplen con los requisitos de una gestión eficiente y eficaz: hay evasión, elusión, corrupción.
- Se mantiene una rigidez que hace difícil reprogramar el gasto de acuerdo con las necesidades sociales:
no se puede programar proyectos que sobrepasen el año en que debo gastar el dinero.
Ej: Sogamoso limita con un pueblo muy pequeño y lo más fácil sería ampliar el acueducto de
Sogamoso al pueblo, pero no lo puede hacer, porque no puede invertir recursos para estos arreglos
dirigidos a una jurisdicción que no es la suya (como el pueblito).

ALGUNAS CAUSAS DE INSUFICIENCIA

a. Insuficiente recaudo tributario: existen desbalances tributarios.
Ej. No todas las empresas pagan la misma cantidad de impuestos, porque para todas las empresas, la
tarifa de renta es del 32%, pero no todas tienen beneficios tributarios.
Ej. mientras una pyme paga el 30% de impuestos, una entidad del sector financiero paga el 15% o
10% aunque la tarifa sea igual (por vía de beneficios).
Ej. el sector informal no paga impuestos, ni siquiera están en el radar como Corabastos…

b. Problemas de elusión
c. Casos de corrupción, de malversación de los recursos públicos.

DIFICULTADES DE LA GESTIÓN:
1. El gasto es poco eficiente: se gasta mucho, se obtiene poco y con mucho retraso, esto en gran parte
tiene que ver con la atomización de la inversión pública, las modalidades de contratación y la
selección de los ejecutores responsables del proyecto.

2. El gasto es poco transparente: en las partidas presupuestales se observan que existen gastos de
funcionamiento y de inversión, pero no se sabe cuánto se gastó en una u otra cosa. La ciudadanía no
se entera de cuánto se gasta en programas y proyectos, ni cómo se distribuye en ellos, las cifras
estadísticas son dispersas y difíciles de obtener.
Sin embargo, hoy se tiene el sistema del “SECOP” (sistema de contratación pública), aunque muchas
veces la información que se sube está incompleta.

3. El gasto no es verificable en su avance en términos monetarios y físicos, ni auditable en todo

momento: la manera cómo se asigna y se gasta contribuye a la corrupción.
Ejemplo: hace algunos años se presentó un debate porque se estaba presentado un evidente retraso en
algunas obras escolares, sin embargo, como la persona no había incumplido contractualmente, no se
podía auditar hasta que la terminara.
Entonces, el gasto no es verificable y tampoco se puede auditar la obra (aunque la contraloría se
supone que tiene un control previo y preventivo).

4. Aunque el gasto contribuye a generar equidad, combinado con los impactos tributarios es insuficiente
para mejorar de manera sensible la distribución del ingreso: el gasto contribuye a mejorar la calidad

51
 de vida de cierta población, pero no es suficiente para solventar todas las necesidades básicas
insatisfechas y, además en Colombia, la proporción del Índice de GYNI (este índice entre más cerca
1, quiere decir que la población es más desigual ya que nos habla de la concentración de la riqueza en
una sociedad) no varía ni antes ni después de impuestos, de gastos lo cual significa que la
herramienta por excelencia de redistribución de la riqueza (que es el derecho fiscal) no funciona en
Colombia porque no se le cobra lo que al que tiene, ni se gasta en quien más lo necesita.

5. Los grandes proyectos de inversión no se seleccionan ni se priorizan de acuerdo con criterios de

rentabilidad social: en los grandes proyectos no se prioriza en lo que más le beneficia a la sociedad.
Ej: el tema de los puntos “Vive Digital” se dio en un período de 10 años para que haya puntos de
internet en zonas alejadas, pero no se pensó en una ampliación de cobertura vía satélite, o en un
subsidio para un internet básico – universal.
Ej: en medio de la pandemia ¿era necesario priorizar el cambio de uniformes de la policía? ¿con qué
criterio se prioriza?

PRESUPUESTO ANUAL Y PLURIANUAL:

- La Ley Anual del Presupuesto se expide cada año: pero cuando el gobierno de turno llega y se
posesiones, se expide cada 4 años la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (que es una ley ordinaria
con prevalencia sobre las demás leyes).
- La Ley del Plan Nacional de Desarrollo tiene una parte que se denomina “presupuestos de
ingresos plurianuales” (el presupuesto varios años): la Ley del PND va a establecer (i) cuánto
dinero se va a gastar durante los 4 años, (ii) en qué entidades o actividades y (iii) cuánto dinero le
corresponde, específicamente, a cada una de ellas.
Ej: el presupuesto plurianual del Plan Nacional de Desarrollo de duque señalaba que se iba a gastar,
aproximadamente, $1.100 billones durante los 4 años → cada año se gastaría $270 billones indexados.

Diagrama de flujo:
1. Presupuesto plurianual → como el Plan Nacional de Desarrollo que regula un período de varios años.
2. Presupuesto anual → como la Ley del Presupuesto General de la Nación.
- Cuando veamos el “Ciclo Presupuestario” se observarán que hay fenómenos que exceptúan esa
anualidad del presupuesto:
a. Reservas futuras
b. Reservas presupuestales
c. Activos exigibles
d. Cuentas por pagar
e. Otros.

- La gestión presupuestaria anualizada se justifica en:

a. La escasa capacidad del estado para planear los ingresos fiscales a mediano y largo plazo
b. En contraposición de que sea rígido en inflexible es que busca un control específico y estricto
de ese gasto (tener bajo control los riesgos del sobregasto): porque el gasto se tiene que dar en
ese período de tiempo para ser controlable y verificable.

Sin embargo, puede generar efectos negativos relacionados con la falta de continuidad en el gasto que
termina teniendo un impacto negativo en la calidad.

SOLUCIONES ¿cómo hacer para aumentar el gasto público?

52
Definir prioridades de corto, mediano y largo plazo, en las cuales se comprometan todos los poderes del
estado y el mayor número de actores claves, y de ser posible la comunidad internacional.

Los temas prioritarios podrían incluir:

1. Reformas institucionales que apunten a una reforma anticorrupción, en la coordinación institucional.

2. Seguimiento y evaluación de los gestores públicos y legisladores quienes deben estar sujetos a
inspecciones frecuentes de sus cuentas bancarias e inversiones, así como a una rotación regular de los
gestores: tiene que ver con un empoderamiento de la población a través de veedurías ciudadanas,
control del presupuesto, exigibilidad de cuentas, control de cuentas a los políticos y ejecutores.

3. Seguimiento y evaluación de la eficacia de las políticas anticorrupción, creación de observatorios

anticorrupción, difusión de experiencias y cooperación internacional: por ejemplo, se modificó la
constitución y se le dio más personal a la Contraloría y a la Procuraduría.

4. Alianzas con actores claves de la sociedad civil y con los medios de comunicación: que se constituyan
redes de veedurías e investigación.

5. Cambio cultural: promoción de la cultura de la legalidad y rechazo a la máxima “de todo vale”, sobre
todo si es para lograr dinero abundante, fácil y rápido.

CONSTITUCIÓN CONTITUCIÓN FINANCIERA O NORMAS DEL

ECONÓMICA FISCAL CONTENIDO
TRIBUTARIO

Aquellas disposiciones Se refiere específicamente al - Estatuto

de contenido económico fenómeno fiscal, del ingreso y gasto tributario
previstas en la CN, a público. Se encuentra en el art. 338 - Normas
partir del art. 334 y (principio de legalidad tributaria) y tributarias
siguientes. Se hablan de siguientes (en el artículo 339, se - Plan Nacional
temas fiscales, de encontrará lo relacionado al Plan del Desarrollo.
servicios públicos, del Nacional de Desarrollo). - Leyes
Banco de la República, Allí, habrá normas específicamente sectoriales con
de la inflación, de la tributarias (art. 338, 150 numeral 12) normas de
contaduría general de la y normas jurídicas constitucionales contenido
nación. específicamente de gasto público tributario.
(art. 339 al 352).

Clase: Agosto 23
Tema:

ASPECTOS NORMATIVOS Y JURÍDICOS DEL GASTO PÚBLICO

Hay dos herramientas de planeación fiscal que no son normas como tal (porque no son leyes ni decretos), y
son expedidas por el Ministerio o en COMPES.

53
 - Marco fiscal de mediano plazo → se expide cada año y su objetivo es estimar las proyecciones
macroeconómicas del país en un período de 10 años.
- Marco de gasto de mediano plazo → la cual contiene los límites máximos de gasto por sectores, en
un tiempo de 4 años.

El Plan Nacional de Desarrollo → es una herramienta de planeación que tiene dos características:
a. Es el instrumento por excelencia de los gobiernos.
b. Es una ley de la república que, por tanto, es de obligatorio cumplimiento y tiene dos partes:
● El texto legal
● Motivación (diferente a la exposición de motivos) pero que hace parte de la ley misma.

Antes de hablar del Plan Nacional de Desarrollo, es necesario definir qué es planeación:
- Planeación: se refiere a trazarse unas metas y el camino a recorrer para alcanzarlas.
Según la RAE: es la acción y efecto de planificar o el plan general, metódicamente organizado y
frecuentemente de gran amplitud para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo
armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento
de una industria, etc.

El profesor Keynes, a propósito de las guerras, de la depresión económica, se da cuenta que los países en
algunas ocasiones, deben intervenir en la economía de forma específica, ya que el estado debe impulsar
los propósitos del gobierno central, entonces, si un estado se planea metas, él tiene que ayudar a
concretarlas. En ese sentido se empiezan a decantar los principales propósitos de planeación en los países del
mundo.
- Maynard Keynes postuló que la intervención de los gobiernos debía consistir en plantear una serie
de proyectos y tareas a través de la estructuración de una “planeación económica”, cuyo objetivo era
colaborar con los desarrollos productivos impulsados por el gobierno central.

PRIMERAS PLANEACIONES QUE TUVO COLOMBIA (HISTORIA DE LA PLANEACIÓN).

En los primeros 60 años, se presentaron misiones y recomendaciones (es importante resaltar que a lo largo de
estas misiones se siguen hablando de puntos que hoy continúan y que no se han podido solucionar)

1. La Misión Kemmerer: se contrató en 1923 y fue liderada por el profesor Edwin Walter Kemmerer,
que tuvo como fin analizar para llevar a cabo una reforma al sistema financiero colombiano.
Específicamente buscó mejorar la situación del país en un entorno internacional sobre todo en materia
de comunicaciones, exportaciones y empréstitos (cómo se encuentra la deuda pública hoy en día).

2. La Misión Currie: se llevó a cabo en 1949 con el profesor Lauchlin Currie, quien lideró una misión
del Banco Mundial con el propósito de realizar un diagnóstico de la situación colombiana y proponer
una estrategia de política económica y social a fin de incrementar el nivel de vida de la
población.
Así mismo, otras cosas de las cuales se analizó fueron:
a. El control de la inflación y la estabilidad monetaria,
b. El desarrollo de la infraestructura de transporte del país → terminar el monopolio aéreo de
Avianca, quien arbitraba a su antojo, tanto el mercado doméstico como el ingreso de
compañías extranjeras, y era el único prestador del servicio de correos).

En esta misión ya podemos identificar (5) problemas:

54
 a. Deuda
b. Inflación,
c. Estabilidad monetaria,
d. Comunicaciones
e. Exportaciones

3. La Misión CEPAL: tuvo lugar en marzo de 1954, la cual produjo una serie de informes que se
convertirían en pilares fundamentales para la comprensión de la política y economía colombiana de la
primera mitad del siglo XX.

Las recomendaciones estaban dirigidas a:

a. Crear un sistema que promoviera la sustitución de importaciones, medidas fiscales y
arancelarias que protegieran el mercado interno.

b. Una participación más agresiva del estado en las inversiones para la dotación de
infraestructura: entre más necesidades sociales tenga un país, mayor tendrá que ser la
inversión.

c. Una agresiva política fiscal basada en la tributación directa: es decir, aquella tributación que
grava directamente la capacidad económica de una persona.
Ej, impuesto de renta (que se contrapone a la tributación indirecta como el impuesto al
consumo que se cobra de forma igual a todas las personas).

4. La Misión Lebret (1958): durante la presidencia de Alberto Lleras Camargo, el padre Louis
Joseph Lebret, adelantó un trabajo acerca de las mejores prácticas para el aprovechamiento de los
recursos en la economía colombiana.

Se concluyó lo siguiente:
a. Utilización casi totalmente irracional del suelo: persistencia de todas las rutinas que
provocan la erosión y el desgaste de las tierras.
Ej: no hay una entidad que informe cuánto vale la tierra y que este actualizada.
Ej: en la sabana hay tierra fértil, pero lo que hay son una gran cantidad de fábricas.

b. Aflicción irreflexiva y exagerada por productos extranjeros de los cuales se podría

prescindir: o que fácilmente se podrían producir en el país.
Ej: importaciones de leche.

c. Entusiasmo por grandes proyectos costosos, insuficientemente estudiados: proyectos que

nunca se terminan o que se construyen, pero no se les destinan suficientes recursos para su
mantenimiento.

d. Anarquía de experiencias no preparadas y carentes de coordinación.

e. Escaso interés en la investigación científica basada en datos colombianos: el gasto para
cultura, ciencia… es ínfimo

f. Complacencia en las oposiciones sin verdaderas ideologías y en las proyecciones irreales.

55
Estas 4 misiones eran “privadas” ya que no fluían de una norma o un componente jurídico, y, por tanto, es a
partir de 1945 donde más o menos se decanta jurídicamente (en una norma) el concepto de planeación:
- El concepto jurídico de PLANEACIÓN, surgió hasta la expedición del artículo 69, del Acto
Legislativo 01 de 1945: donde señala como una de las competencias del congreso fijar los programas
a los cuales debía someterse la economía, es decir, qué iba a hacer el gobierno de turno en cuanto a la
economía.

“Fijar los planes y programas a que deba someterse el fomento de la economía nacional, y los planes
y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse”.

Como resultado de la aplicación de la Ley 19 de 1958, el gobierno de Alberto Lleras Camargo (gran
impulsor de la planeación en Colombia), elaboró un documento multidisciplinario al que denominó “Plan
General de Desarrollo Económico y Social” cuyas mayores virtudes fueron la de introducir el manejo
estadístico por sectores y presentar ante la opinión pública una estrategia de gobierno articulada y proyectada
en el tiempo (es decir, presentar qué iba a suceder en la economía del país, durante ese tiempo). Este plan fue
concebido, inicialmente, a 10 años.

En 1968, con el Acto Legislativo 01, realmente se empieza a decantar lo que iba ser en 1991 el Plan Nacional
de Desarrollo:
- Se propone crear una comisión compuesta por expertos que se podía reunir de forma
extraordinaria (incluso cuando el congreso no estuviera sesionando) y el propósito era vigilar la
ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, lo mismo que la evolución del
gasto público.
- Desde aquí, se empieza a decantar una necesidad de vigilar qué es lo que propone el gobierno de
turno, cómo está la ejecución de dicha propuesta y cuál es la evolución de ese gasto público que se ha
propuesto en dichos planes.
- Se deriva la génesis de los Planes de Desarrollo actuales.

- Aunque, dicha comisión no funciona, es necesario destacar lo siguiente:

a. El Departamento Nacional de Planeación empieza a sugerir una serie de herramientas
para hacer un seguimiento al gasto público del país. Así mismo, empieza a ayudar a fijar
planes de gobierno de turno.

b. Por lo tanto, a partir de este momento es que se instaura la tradición de que cada nuevo,
gobierno empieza a elaborar su plan económico y social y desde allí, es decir, a presentar
un documento programático, que informa a los ciudadanos sobre cuáles serán los
objetivos y las formas de alcanzarlos durante su período de gobierno.

En conclusión, el plan programático consistía en presentar las metas y objetivos del plan de gobierno y formas
de alcanzarlos y, por ende, del 70 al 90, cada presidente empezó a darle un determinado nombre a su plan
programático.

En 1991, no se tenía una idea clara sobre los programas programáticos y, por eso, hubo al menos 6 ideas de lo
que debería ser una Plan Nacional de Desarrollo.

56
 - A raíz de estas visiones diferentes, sobre lo que debería ser la planeación económica de un país es que
se encontrará en el Plan Nacional de Desarrollo, normas de difícil lectura (“profundas y no pocas
contradicciones entre el texto constitucional y lo que fuera el PND”).

A pesar, de esto, lo que sí está claro es que la visión económica y la planeación económica de un país es
tan importante que fue necesario:
a. Elevarlo a rango constitucional (Título II, artículo 339).
b. Otorgarle un tratamiento normativo específico por medio de una ley orgánica y especial que
señale, únicamente, cómo se expide el PND cada 4 años.
Ley Orgánica del funcionamiento del Congreso (Ley 5° de 1992).
Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994).

Por eso, mismo la planeación fue entendida como un proceso de racionalización técnica y política con un
“alto nivel de participación de la sociedad” (si bien se señaló que la sociedad civil participa en el PND, en
la práctica es un “cero a la izquierda” porque sus opiniones, ni siquiera deben ser tenidas en cuenta a efectos
de elaborar el PND) en donde se definieron los hitos principales para el manejo económico.

A partir de 1992, cada gobierno de turno empieza con la fijación del Plan Nacional de Desarrollo.

La evolución histórica transmite la realidad actual, es decir, el Plan Nacional de Desarrollo es una ley con dos
partes (una jurídica y motivada pero vinculante), sin embargo, a raíz de la sentencia C – 524 de 2003, la
Corte señaló que existe una relación política entre el Plan de Desarrollo y el régimen presidencial en
Colombia (democracia), que exige armonía entre ellos a partir de la incorporación, en el Plan de Desarrollo,
de los compromisos del elegido, que se traducen en políticas institucionales a mediano y largo plazo.
- En Colombia, hablando del presidente (como órgano democrático), cuando gana no gana como tal el
presidente si no un plan de gobierno por eso se denomina voto programático.
- Voto Programático: cuando voto por un plan de gobierno, posteriormente, tendrá que ser
cumplido y el mecanismo para que se cumpla, es que ese programa se convertirá en una
herramienta económica y jurídica.
- Hay una armonía entre el Plan de Gobierno, el voto que se da a ese programa y la necesidad de que
ese programa se materialice a través de políticas.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA

1. ¿Quién presenta el plan?

El gobierno es quien presenta el Plan de Desarrollo. Incluso, si el congreso no lo aprueba, el gobierno
lo puede aprobar por decreto con unas particularidades.

Artículo 200 CN. Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso:

3. Presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, conforme a lo
dispuesto en el artículo 150.

Art. 154 CN → indica qué materias, que aunque las aprueba el congreso, únicamente pueden ser
propuestas por el gobierno.

Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de
sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo

57
 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150;

Art.150 CN → Materias que son de competencia del congreso, es decir, que son aprobadas por el
congreso.

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se
autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de
los mismos.
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos
y bajo las condiciones que establezca la ley → se refiere a establecer las contribuciones fiscales y
parafiscales del país (para el profe, el congreso si tiene iniciativa legislativa hablando de ingreso
público y tributos).

2. ¿Quién lo aprueba?
El congreso. Por eso, el congreso no puede radicar y tramitar un proyecto de ley de Plan de
Desarrollo o un proyecto de modificación al plan.

Clase: Agosto 24
Tema:

Definición del Plan Nacional de Desarrollo:

- ¿Dónde están reguladas las normas constitucionales del PND? → a partir del art. 339 hasta el art. 344

- En virtud del art. 151 CN y 341 CN → los planes de desarrollo no se expiden en virtud de ley
ordinaria del congreso, sino teniendo en cuenta la Ley Orgánica de Plan Nacional de Desarrollo (Ley
152 de 1994).
Ej: la Ley actual del PND (L. 1955 de 2019) se expidió según las indicaciones de la Ley 152 de 1994
(Ley orgánica del PND).

Ley 5° del congreso

Ley 1451 de 2014 → Ley Orgánica de ordenamiento territorial: distribuye las competencias entre
territorios y Nación
Ley 152 de 1994 → Ley Orgánica que regula la expedición de la ley del Plan Nacional de Desarrollo
que se expide cada 4 años. Cada gobierno presenta una ley para su período de gobierno.
Decreto 111 de 1996 → Ley Orgánica que regula la expedición de los presupuestos anuales.

ART. 339 CN → definición

Artículo 339. Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan
de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

58
En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.

El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales

programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad
fiscal.

Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el

gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y
el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan
de inversiones de mediano y corto plazo.

El Plan Nacional de Desarrollo está dividido en (2) partes:

a. Parte general: está compuesta por

i. Propósitos y objetivos nacionales de largo plazo.
ii. Metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo.
iii. Estrategias y orientaciones generales de política económica, social y ambiental que serán
adoptadas del gobierno.
iv. Formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización del PND: es donde se encontrará la
necesidad de la aplicación e implementación de las normas que están propiamente en la ley. Las
normas del plan de inversiones, pueden ser inconstitucionales si no tienen relación con las bases del
PND.

Es muy ambiguo porque es un “carretazo” acerca de propósitos, objetivos y estrategias que el

gobierno de turno va a emplear para lograr el plan de gobierno.

Además, esta parte general del plan, en últimas será un documento técnico, que se denomina las
“bases del Plan Nacional de Desarrollo” que contiene mil hojas donde justifica y da cuenta del plan
que va a llevar en 4 años.

Entonces, es curioso porque si bien el PND es una ley, una primera parte es un documento técnico
que es diferente de las exposiciones de motivos de la ley misma (recordemos que todos los
proyectos de ley tienen una exposición de motivos), incluso esta parte tiene una suerte de poder
vinculante pero no es la ley.
● Es un documento aparte de la ley.

b. Plan de inversiones públicas: será que lo que se convierte, propiamente en ley de la república y está
compuesto por:
i. Proyección de los recursos requeridos.
ii. Descripción de los principales programas y subprogramas de inversión pública.
iii. Presupuestos plurianuales → serán los recursos que se necesitan para ese período de 4 años.
iv. Especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución (normas instrumentales)
v. Marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

59
LEY 1955 DE 2019 (Ley actual del PND)

ARTÍCULO 2o. PARTE INTEGRAL DE ESTA LEY. El documento denominado “Bases del
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, elaborado
por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo
Nacional de Planeación, y construido desde los territorios, con las modificaciones realizadas en el
trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo, y se incorpora a la presente
Ley como un anexo.
● El documento técnico (llamado bases del plan) hace parte integral de la ley, entonces, se le intenta dar
vinculateriedad.

ARTÍCULO 3o. PACTOS DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO. El Plan Nacional de

Desarrollo está compuesto por objetivos de política pública denominados pactos, concepto que
refleja la importancia del aporte de todas las facetas de la sociedad en la construcción de una
Colombia equitativa.
El Plan se basa en los siguientes tres pactos estructurales:
1. Legalidad. El Plan establece las bases para la protección de las libertades individuales y de los
bienes públicos, para el imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha
certera contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial.
2. Emprendimiento. Sobre el sustento de la legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades
de los colombianos a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las
actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las ciudades y en el campo.
3. Equidad. Como resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por
medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y la inclusión
productiva de los colombianos, y que se centra en las familias como los principales vehículos para
la construcción de lazos de solidaridad y de tejido social.

● Pactos del PND: son los principales programas y subprogramas, solo que el gobierno actual le dio el
nombre de “pactos”.

ARTÍCULO 4o. PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLICAS 2019- 2022. El Plan

Nacional de Inversiones Públicas 2019-2022 se estima en un valor de mil noventa y seis, coma uno
($1.096,1) billones, a pesos constantes de 2018, el cual incluye el componente Plan Plurianual de
Inversiones para la Paz de forma transversal y que se estima en un valor de treinta y siete coma
uno ($37,1) billones, a pesos constantes de 2018.
● Que se gastarán a través de los pactos.

Además, veremos en la ley los mecanismos de ejecución del plan: son normas instrumentales, pero tienen el
problema de no tener, en principio, un límite claro. El gobierno de turno hace todo tipo de cosas, (se mete con
transporte, salud, educación, por eso, la ley del PND es multitemática), entonces, cualquier tipo de norma
(penal, laboral, fiscal…) puede ser incluida en el PND.

Ej. en la ley actual del PND en su artículo 6° se desarrolla el “acceso a recursos genéticos y productos
derivados”.

Se podría pensar que el primer límite sería la unidad de materia, pero como el PND desarrolla todo tipo de
sectores y temas, no habría en principio la unidad de materia (es decir, si existe, pero con ciertos matices).

60
Una forma de detectar la constitucionalidad de las normas instrumentales, es que los mecanismos de
ejecución del plan (los artículos como tal) deben tener relación directa e inmediata con las bases del
plan. Si no tienen dicha relación, puede ser declarada inconstitucional.
Ej. sabré que el “acceso a recursos genéticos y productos derivados” (artículo 6) hace parte del plan porque
las bases lo deben mencionar, deben señalar los recursos y la necesidad de este artículo.
Ej. supongamos que se crea un impuesto a las personas que tienen mascotas domésticas (que está como
artículo en el PND), pero no se analiza en las bases del plan y alguien lo demanda, seguramente sería
inconstitucional.

● Por eso, se señala que las bases del plan sí tienen un contenido jurídico.

¿Cuándo se presenta el Plan Nacional de Desarrollo?

- En principio, se presenta los (3) documentos:
i. Exposición de motivos: nunca se modifican porque es el “carretazo” con que se radica.
ii. Bases del plan
iii. El articulado.

ESTRUCTURA NORMATIVA (PARTES DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO)

PARTE GENERAL – PLAN DE INVERSIONES EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

BASES DEL PND

- Presupuestos plurianuales (recursos que se Documento diferente a las bases

requieren) del plan y a la ley.
- Programas y proyectos
- Normas instrumentales (340 normas aprox)

Además, se debe tener en cuenta la Ley 819 de 2013 → ley orgánica de racionalización fiscal que plantea el
marco fiscal de mediano plazo, vigencias futuras y demás que se deben cumplir en el plan.

Sin embargo, es en principio, porque tanto el articulado como las bases del plan puede y son modificadas a lo
largo de las discusiones.

- ¿La exposición de motivos es igual que el plan de inversiones? → NO

i. Parte general: es un documento técnico y económico que tienen las bases del PND. El plan de
inversiones no podrá contener nada que no se haya señalado en las bases.
ii. Exposición de motivos: es la motivación con la que se acompaña la radicación del proyecto (ej.
gaceta 33 de 2019).
iii. Parte de inversiones: ley propiamente hablando (ley 1955 de 2019).

Plan Nacional de Desarrollo Territorial: según el artículo 339 de la Constitución inciso 3° se establece que
los entes territoriales (municipios y departamentos) también elaboraran y presentaran su plan de desarrollo
territorial.

Artículo 339. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre
ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la

61
Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte
estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
Que también tiene dos partes:
b. Plan de inversiones a mediano y corto
a. Parte estratégica: también es una especie plazo: hace parte del mismo cuerpo. a
de “carretazo”. diferencia del Plan de Desarrollo Nacional.

Ejemplo: Plan de Desarrollo Distrital (Acuerdo 761 de 2020). En el artículo 36 inicia el Plan Plurianual de
inversiones
DIFERENCIAS ENTRE EL PND NACIONAL Y PND TERRITORIAL

Plan Nacional de Desarrollo Nacional Plan Nacional de Desarrollo Territorial

1. La parte de las bases del plan se encuentran 1. Las dos partes que contiene el plan están en la
como un documento diferente al plan de misma norma territorial.
inversiones públicas (la ley). Ej: en el PND distrital de Bogotá, las dos
partes del Plan están en la norma territorial →
desde el artículo 01 está la parte estratégica y a
2. Tendrá artículos que pueden crear un partir del artículo 36 está el plan plurianual de
impuesto o institución, es decir, crea y inversiones.
constituye derechos.
El PND de orden nacional sirve para hacer 2. Sus normas son más generales y abstractas,
cualquier cosa (siempre que tenga relación porque plantean una serie de estrategias,
con las bases del plan), incluso, pueden ayudas mutuas entre administraciones, entre lo
modificar cualquier sector. local y lo nacional, local y regional, etc. pero
realmente no tiene disposiciones con contenido
concreto, ejecutables. Es muy difícil que
modifique un acuerdo municipal u ordenanza.

Curiosidad… Bogotá, adicionalmente, tiene un documento que se llama “las bases del plan del desarrollo
distrital”, pero para el profe es un anexo voluntario porque la norma (tanto la CN como la ley orgánica”)
señalan que los PND territorial tienen dos partes (que ya vimos), por tanto, estas bases pueden tener un sentido
teleológico, pero no tienen un carácter vinculante. A diferencia de las bases del PND de la nación, que deben
tener relación con las normas instrumentales.

Situación fiscal de los municipios y departamentos:

Más de un 80% de los municipios y departamentos reciben más de un 80 a 85% de sus ingresos producto de
las transferencias que da el gobierno central. Los municipios se clasifican en ciertas categorías (de especial de
primera a sexta) y los departamentos (de primera a cuarta) según sus índices fiscales, población y otros
factores y determina que municipio / departamento es grande o pequeño.

62
 MUNICIPIOS DE SEGUNDA A SEXTA (ES MUNICIPIOS O CIUDADES GRANDES (QUE
DECIR, PEQUEÑOS) ESTÁN EN LA CATEGORÍA DE ESPECIALES
COMO BOGOTÁ, CALI, MEDELLÍN,
BARRANQUILLA)

Viven, principalmente, de transferencias del dinero Reciben más dinero de tributos que de transferencias,
que le da el gobierno central. es decir, que son más auto sostenibles.

Lo anterior es importante, porque en temas de planeación, los municipios tienen mucho menos margen de
maniobra al depender, en gran medida, de transferencias y porque estas transferencias (que se denomina
Sistema General de Participaciones (SGP), que otorga el gobierno central, son condicionadas.

Sin embargo, este SGP tiene tres problemas:

a. Es la mayor fuente de recursos de los departamentos y municipios.
b. Al ser una fuente exógena (es decir, que el municipio no obtiene ese dinero producto de su esfuerzo,
sino que se le da otro sujeto) tiene destinación específica: el dinero del SGP se tienen que invertir,
obligatoriamente, en (i) educación, (ii) salud, (iii) saneamiento básico y agua potable. Ahora, si sobra
algo de ese dinero, se destina para lo que se conoce como “propósito general” (que incluye vivienda,
subsidio, vías, emprendimiento, etc.)

63
 c. El dinero del SGP ha venido disminuyendo a lo largo de los años: los municipios y departamentos han
tenido que enfrentar mayores obligaciones en atención a víctimas, población migrante, pandemia y
con el mismo dinero de los anteriores años.

Análisis de la gráfica. Las obligaciones de los departamentos y municipios tienden a subir mientras
que los recursos tienden a bajar porque sus recursos propios son pocos (ya llegaron al tope) y los
recursos que le transfiere el estado ha disminuido.
A los municipios y departamentos pequeños es difícil exigirles porque el alcalde solo puede satisfacer
obligaciones de agua, educación porque no tienen más dinero y, cada día se le imponen más
obligaciones.

Contenido del Plan de Inversiones (la ley propiamente dicha):

Ley 152 de 1994. ARTÍCULO 6o. CONTENIDO DEL PLAN DE INVERSIONES.

El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente:
a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con
los planes de gasto público;

b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y

metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión;

c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general;

d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 10 de la Ley 1473 de 2011. Rige a partir del
1o. de enero de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo.

TIEMPOS DE EXPEDICIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO:

64
Debemos tener en cuenta los siguientes tiempos “hitos o importantes”:
1. El 07 de agosto inicia el período presidencial: a partir de ahí se tienen (6) meses (es decir, hasta el 07
de febrero) para presentar, de manera definitiva, ante el congreso el proyecto del PND.

Es decir, iniciado el período de gobierno, el presidente (a través del departamento de planeación y

ministerios) inicia a preparar lo que será el proyecto del PND.
Durante esos 6 meses, se hace el empalme, se va estructurando el proyecto junto con planeación y
ministerios. Es decir, se va alistar la presentación del proyecto de ley.

- El congreso NO lo prepara ni lo elabora, ante el congreso se discute: es una instancia de discusión y

aprobación.

2. Una vez se radique el proyecto (como fecha máxima el 07 de febrero), el congreso, tiene (3) meses
para aprobar el proyecto de ley:
- En caso de que no lo apruebe: el gobierno podrá ponerlo en vigencia por medio de decreto.

Los (3) meses se dividen en:

a. (45) días en debate en comisiones conjuntas

Regla general: el congreso funciona con dos cámaras (cámara de representantes y senado), por lo que un
proyecto será ley cuando pasa por (4) debates:
(i) Comisión - plenaria → Cámara de Representantes
(ii) Comisión – plenaria → Senado.
Caso en particular del PND: se exige que el primer debate, se lleve a cabo en comisiones conjuntas, es decir,
que las comisiones económicas de Cámara de R y de Senado deliberan y discuten, al tiempo y lo aprueban en
primer debate.

b. Luego se dejan (8) días de “período de reflexión”.

c. Después se inicia la discusión de plenarias (de ambas cámaras), y allí se discutirá y se votará de
forma separada. En este segundo debate, se tienen (30) días aproximadamente, para aprobar el PND,
tanto en la Cámara de R como en el Senado.
En todo caso, el proyecto se tiene que aprobar a más tardar el 07 de mayo.

65
Supuestos:
(i) Si la plenaria de Cámara aprueba algo diferente a lo que aprobó la plenaria del Senado, es decir, que
los textos son diferentes: se nombra una comisión de conciliación, con congresistas de Senado y Cámara de
R, para conciliar ambos textos o para definir cuál texto se adopta.

(ii) Si una de las cámaras aprobó primero el texto que la otra: se puede someter a discusión y votación, en
la otra cámara, el texto que fue aprobado y, votarse íntegramente.

(iii) Si los dos textos son idénticos y no hay diferencia: se pasa a la sanción presidencial

(iv) Si no se aprueba dentro de los (3) meses:

El art. 25 de la Ley 152 señala:

ARTÍCULO 25. APROBACIÓN DEL PLAN POR DECRETO. Si el Congreso Nacional no

aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el término de tres meses señalado por la
Constitución, el Gobierno podrá poner en vigencia, mediante decreto con fuerza de Ley, el
proyecto presentado por éste.

a. Es potestativo: el gobierno puede o no puede expedirlo por decreto con fuerza de ley, es
decir, si el gobierno quisiera puede esperar a que el congreso emita la ley en un tiempo
mayor.
b. Lo que el gobierno puede poner en vigencia es el proyecto presentado por este: si se
hicieron adiciones en debate conjunto o se aprobó algo en alguna corporación, lo que se
puede poner en vigencia es el proyecto presentado.

El gobierno puede expedir, mediante un decreto con fuerza de ley, el proyecto que haya radicado.

Nota. El Plan Nacional de Desarrollo de pastrana fue declarado inconstitucional porque cuando los textos
fueron sometidos a conciliación, se dijo que quien tenía la libertad de conciliar era el gobierno (lo cual fue una
extralimitación de poderes, porque quien concilia un proyecto es el congreso).

¿QUÉ PASA DURANTE EL PERÍODO EN QUE SE PREPARA Y ELABORA EL PND?

Preg Examen: Diferencia entre autoridades e instancias del PND (art. 08 Ley 152 de 1994)

1. Autoridad del PND: se refiere a aquellas entidades que se encargan de la creación, generación
de ese plan (es decir, quien en los (6) meses elabora el PND) y, posteriormente pone en
conocimiento al congreso del proyecto:

a. Gobierno nacional: quien propone y presenta el proyecto de PND, que por excelencia será el máximo
planeador.

b. Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el Conpes Social: el CONPES es un

organismo asesor del gobierno en estos temas económicos.
Es diferente al CONFIS (Consejo Nacional de Política Fiscal) que hace parte del ministerio de
hacienda.

66
 c. Departamento Nacional de Planeación (DNP): este organismo hace las veces de secretaria y de
tramitador u ordenador.
Lleva la secretaría técnica, es quien consolida los valores y datos, además, de coordinar el trabajo
entre ministerios, departamentos administrativos y entidad públicas que hacen parte del PND.
Cuando está en discusión el PND, el DNP es quien cita a los demás ministerios, congresistas, en
últimas es quien ordena y organiza la preparación del proyecto y después quien está atento a la
discusión.

d. Ministerio de Hacienda y Crédito Público: será la autoridad que se encargará de que los temas
presupuestales del PND, tengan consistencia y coherencia, que si se va a gastar tanto dinero que
exista…

e. Demás ministerios y Departamentos Administrativos: cada uno va a velar, asistir y concretar que las
normas y recursos que necesita su sector, se incluyan en el PND (velar por cada cartera).
Ej. el ministerio de educación deberá concurrir a la generación del PND para que se incluyan los
diferentes planes de educación, se tengan en cuenta, el número de estudiantes y para que se incluya
una norma sobre transporte escolar rural.

2. Instancias del PND: son los organismos y entidades frente a las cuales se aprueba el PND

a. Congreso de la República: es la instancia por excelencia, ya que es quien aprueba el PND. El

congreso puede hacer algunas modificaciones a la ley de inversiones, siempre y cuando, se mantenga
el equilibrio financiero.

El congreso puede hacer modificaciones al PND (no es un simple notario), pero estas no pueden romper
el equilibrio económico del plan, porque si lo rompe necesita el visto bueno del gobierno nacional.
Ej. un congresista puede presentar un artículo en el que se señale que se cree el indicador de equidad del
género → si lo puede hacer porque no necesita dinero, no hay una alteración.
Ej: un congresista propone crear la matrícula pública gratuita → al hacerlo, se rompe el equilibrio porque se
necesita dinero.

En cuanto al incremento del endeudamiento, también se necesita del visto bueno del gobierno.

En últimas, el congreso a pesar de que se señale que no es un simple notario, las facultades de modificación,
están condicionadas a hacer poco y a que sean temas que no son tangibles.

Lo que plantea la norma es una especie de castigo al congreso por no aprobar el PND durante los 3 meses (por
ser “perezoso”).
Sin embargo, ¿qué pasa si se niega el PND?, la respuesta es que no hay disposición normativa
positivizada que brinde una respuesta y, aún más porque no ha sucedido.

El profe cree que el gobierno puede disponerlo, por medio de decreto con fuerza ley, aunque la otra
posición es que, si el congreso le negó el PND, el presidente quedaría sin PND, pero el profe, no es muy
partidario de esta posición, porque el gobierno tiene ciertas potestades, que casi lo llevan a decir, que es lo que
él diga.

Lo que más se ha cuestionado es ¿qué pasa si el PND se declara inconstitucional de forma completa? (esto
solo ha sucedido una vez con pastrana y allí, le toco continuar con el PND de Samper)

67
 Sin embargo, lo que sí puede suceder es que las normas específicas / instrumentales en los PND
se declaren inconstitucionales, pero no pasa nada, porque el resto del cuerpo normativo
continua.

b. Consejo Nacional de Planeación (es diferente al CONPES): es la sociedad civil organizada y quien
aporta su opinión a la elaboración del PND. Fue creado a nivel constitucional (art. 340).
Es una instancia porque se debe presentar el PND, ante este Consejo, para que dé su punto de vista
acerca del plan presentado.

- No existe una institución diferente y autónoma que sea el Consejo Nacional de Planeación: la
propia Corte Constitucional, en sentencia C - 54 DE 2003 señaló que NO era necesario que tuviera
personería jurídica (es decir, no importa lo que diga, sino que participe, que se pronuncie), por lo
tanto, actualmente el CNP depende, al menos, económicamente al Departamento de Planeación.

- Los representantes son de (i) entidades territoriales, (ii) sectores económicos, sociales,
ecológicos, culturales y comunitarios que los escoge el presidente.

- En la CN, se deja como instancia a un organismo de la sociedad civil, pero es de carácter

meramente, consultivo: tanto es así que, si el CNP está de acuerdo con el Plan, no pasa nada.
Entonces, se observa que convierten su papel en un trámite formal adicional para la expedición y
aprobación del plan.

¿Cómo se organiza el CNP?

Artículo 340 CN. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y
culturales.
El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de
Desarrollo.

Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le
presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior,
quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades → el presidente escoge las
organizaciones que le van a revisar su PND, lo que evidencia que se tergiversa la figura del CNP.

Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca
la ley.
En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El
Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de
Planeación → Consejos Territoriales de Desarrollo los convoca el alcalde y el dinero de estos consejos,
es dado por las mismas alcaldías y según su voluntad.
Entre el CNP y los Consejos Territoriales, conforman lo que se llama el Sistema Nacional de Planeación

ELABORACIÓN DEL PLAN (art. 341 CN)

Artículo 341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de
las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo de Gobierno Judicial y
someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación;

68
Oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes (si
ninguna se considera pertinente, se presenta como estaba originalmente el proyecto) y presentará el
proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del
período presidencial respectivo.

Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada
corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria.

Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el
gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia.

No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir el
procedimiento indicado en el artículo siguiente.

El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las
demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes
anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la
ley del plan.

Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses

después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el

equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en
el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá
el visto bueno del Gobierno Nacional.

Ideas importantes del artículo anterior:

- En los 6 meses de elaboración (entre el 07 de agosto y 07 de febrero) cuando haya un proyecto de
plan, se le presenta al CNP y, una vez revisado, el Consejo presenta sus comentarios los cuales
pueden ser tenidos en cuenta o no. Se hacen las enmiendas si se consideran pertinentes.
- Al 07 de febrero, como máximo, se tiene que presentar al congreso el proyecto e inicia su proceso
durante los 3 meses siguientes.
- El primer debate se realiza en comisiones conjuntas, una vez se apruebe pasa a plenaria de Cámara de
R y plenaria de Senado.
- Las bases y el proyecto del plan se radican, al mismo tiempo. Aunque las bases se pueden modificar,
es un proceso “inocuo” porque modificar una base no tiene un efecto inmediato y concreto. Si
existiera un desacuerdo en las bases del PND no importa, la norma señala que “eso es lo de
menos”, porque se puede seguir discutiendo el Plan de Inversiones para que siga su trámite.
- Si el gobierno decide modificar la parte general (las bases) tendrá que seguir lo que diga la CN,
es decir, que se llevará como una modificación legal (ley ordinaria) ya que las bases son una
parte del PND, pero el profe, en su experiencia, no ha visto que se modifiquen las bases del plan, una
vez aprobado.
- El Plan se puede modificar por medio de una ley ordinaria y es el gobierno quien tiene la
iniciativa exclusiva de presentarlo.

69
 - El Plan de inversiones se expedirá por medio de una ley que tiene prelación sobre las demás
leyes (ej. Ley 1955 es el Plan de Inversiones (lo que se vuelve ley en sentido estricto).

Existen 3 tipos de leyes:

(i) Orgánicas: que se utilizan para expedir la regulación de otras leyes,
(ii) Estatutarias: aquellas que, por su especial naturaleza, tratan temas como derechos
fundamentales, participación en partidos políticos, oposición, …
(iii) Ordinarias

La Corte Constitucional, en algún momento, mencionó que la ley del PND era una ley “supra orgánica”, pero
esa categoría no existe ni tampoco significa nada.
Las leyes del PND no son supra orgánicas, ni orgánicas - ¿Qué naturaleza tiene la ley cuatrienal del
pan? su naturaleza es de ley ordinaria especial.
Es especial porque:
(i) Dura 4 años, salvo que el Plan deje vigente alguna de sus disposiciones.
(ii) Prevalece sobre las demás leyes ordinarias.

Y por eso se puede regular cualquier materia, siempre que tenga relación con las bases que yo mismo
establezco, es decir, puedo cambiar lo que sea en el ordenamiento (ej. incluir normas sancionatorias, penales,
administrativas, culturales).

- En consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores: eso quiere decir que a partir del artículo
6° y ss del Plan, son normas jurídicas de obligatorio e inmediato cumplimiento.
Ej. no se necesita de una nueva ley para regular un impuesto que se creó en PND, porque el Plan se
basta y se ejecuta por sí mismo.

- En las leyes anuales de presupuesto (año a año) se podrán aumentar o disminuir las partidas y
recursos aprobados en la ley del Plan: si en los (4) años que dura el Plan, tiene que modificar alguna
partida presupuestaria, SI se puede hacer, siempre y cuando tenga relación con el Plan.
Ej. si en el Plan se señaló que se iba a construir una determinada vía, pero a raíz de la pandemia, se decidió
que los dineros para la carretera, se utilizarían para construir más hospitales.

Conclusión: aunque la ley del plan establezca unos presupuestos plurianuales, se puede modificar el
presupuesto anual (que se expide cada año), respecto de lo que se consignó en el presupuesto plurianual.

Las modificaciones que se realicen (i) tienen que provenir del gobierno (iniciativa exclusiva del
gobierno) y (ii) tienen que estar acordes con el plan de inversiones.

- No es inconstitucional un gasto de inversión que no esté en el PND, pero debe ser compatible
con este (Sentencia C – 1065 de 2001): si se genera un gasto que no iba estar en el PND, la norma
señala que se puede generar ese nuevo gasto, siempre que se compatible con los fines del PND.
Ej. la pandemia.

¿QUÉ PASA DURANTE EL PERÍODO EN QUE SE PREPARA Y ELABORA EL PND A NIVEL

TERRITORIAL?
1. Autoridad del PND:
a. Alcalde o gobernador: el período se inicia el 01 de enero después de su elección.

70
 b. Consejo Territorial de Gobierno o quien haga sus veces (ej. secretaria):
El consejo junto con el alcalde, presentan, dentro de los (2) meses siguientes a su posesión (es decir,
del 01 de enero) el respectivo Plan Territorial de Desarrollo, es decir, para poner a consideración el
Plan de Desarrollo territorial, apenas se cumplan los 2 meses, le envía el proyecto al Consejo de
planeación territorial y al órgano colegiado (asamblea o concejo).
Enviarán una copia tanto al Consejo Territorial de Planeación como al Consejo Municipal o a la
Asamblea, si es el caso.

c. Secretaria de planeación o quien haga sus veces

d. Demás secretarías según su competencia.
Ej. secretaria de salud planeará lo de salud, etc.

2. Instancias: ante quien se aprueba

a. Asamblea (en los departamentos) y el Concejo (municipios y distritos): la norma es específica porque
señala que cualquier modificación (la que sea), necesita del visto bueno del alcalde o gobernador <<a
diferencia del Nacional, donde se permitía presentar modificaciones siempre que no afectara el
equilibrio financiero, pero aquí no se puede>>

b. Consejo Territorial de planeación: depende del dinero que les da el alcalde. Tiene (1) mes para
pronunciarse sobre el documento y, si no se reúne o no se pronuncia, el trámite se entiende como
surtido <<por eso la sociedad civil tiene un papel meramente formal, porque solo interesa que opine,
su valoración puede o no tenerse en cuenta>>.

3. Fechas Importantes
a. (2) meses, después de iniciado el gobierno: se presenta el proyecto al Consejo Territorial y al órgano
colegiado de elección popular.

b. El Consejo Territorial tiene (1) mes: si no se reúne <<no pasa nada>>, si no se pronuncia <<no
pasa nada>>.

c. El Consejo Territorial, el Concejo Municipal y Asamblea Departamental: verifican que el plan de

gobierno, por el que el alcalde cual fue escogido, coincida o se vea reflejado en ese PND municipal o
departamental, porque en los alcaldes el no cumplimiento de su plan puede dar lugar a la remoción de
su cargo.

d. La fecha máxima de aprobación de ese proyecto: es de (4) meses desde que se inicia el plan de
gobierno (se posesiona). En los dos primeros meses, se elabora el Plan, en el tercer mes se pronuncia
el Consejo Territorial de Planeación y en el cuarto se aprueba.

e. Si no se aprueba (pasa lo mismo que en Plan nacional): el alcalde o gobernador lo puede elevar
como decreto municipal y ya.

ESTRUCTURA DEL PND TERRITORIAL:

a. Las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación, es decir, pueden
establecer sus planes territoriales, establecer sus metas.
b. Los PND territoriales deben tener relación, si o si, con el Plan Nacional de Desarrollo: porque así
lo ordena la ley y porque si no coincide el dinero del PND territorial y el nacional difícilmente, dicho

71
 municipio o departamento tendrá fuente de recursos para ejecutar. Es decir, el plan local debe estar de
acuerdo con el de nivel nacional.
c. Los planes de Desarrollo, a nivel territorial, no tienen mecanismos de ejecución inmediata a
nivel territorial

Clase: Agosto 30
Tema:

Continuación de las normas constitucionales sobre el PND:

Artículo 342 CN: donde se materializa el artículo 150 de la CN.

Artículo 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los
mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos
oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se
hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las
modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.

- El PND se expedirá atendiendo a una norma orgánica que es la ley 152 de 1994.

Artículo 343 y 344 CN: señalan que va a existir un órgano que se va a encargar de revisar e indagar por los
resultados de los planes y programas y determinar qué tanto se cumplieron. Dicha entidad que va a vigilar y a
calificar los resultados de la planeación tanto nacional como a nivel territorial será el Departamento Nacional
de planeación:

Artículo 343. La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y
la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública,
tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella
determine.

Artículo 344. Los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y

resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y
municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos
que señale la ley. En todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá
ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.

El PND como programa de gobierno convertido en una ley, que tiene dos partes (una general que son las
bases y un plan de inversiones, que es la ley propiamente hablando). En la parte de presupuesto, el PND, tiene
unos presupuestos plurianuales (como el PND dura 4 años, tiene el presupuesto aproximado de esos 4 años).

Ley 152 de 1994. ARTÍCULO 7o. PRESUPUESTOS PLURIANUALES. Se entiende

por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los
principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su
ejecución más de una vigencia fiscal.

72
 Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de
proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan
garantizada la financiación hasta su culminación.

Pero año a año, ese presupuesto se materializará, en virtud, de la LEY ANUAL DE PRESUPUESTO.
Vamos a ver que el presupuesto, en principio deberá ceñirse a lo que se haya establecido en el PND, sin
embargo, como los planes son susceptibles de cambiar (ej. la pandemia), es posible que los presupuestos
anuales varíen de lo establecido en el presupuesto plurianual.
*
En una reforma tributaria podemos encontrar un tipo penal (ej. evasión tributaria, omisión o autoretención)
pero debe tener relación (i) temática, (ii) sistemática, (iii) teleológica. En los PND es muy difuso porque el
plan de un presidente puede contener diversos tipos de normas, se encontrarán normas multi temáticas
(penales, administrativas, fiscales, laborales, civiles, comerciales, etc). Pero en todo caso, cualquier norma
instrumental en el plan de inversiones (en la ley propiamente hablando) debe tener una relación directa e
inmediata con los objetivos establecidos en las bases del PND.

Según la C – 219 de 2019:

a. El criterio de unidad de materia no es un tema formal, sino que es un análisis de fondo que la
corte realizará entre la relación de las disposiciones contenidas en el PND (plan de inversiones)
y las bases:
- Se pueden establecer disposiciones multi temáticas en el plan de inversiones, pero cualquier
disposición debe tener relación con los objetivos y metas en el PND.
- Deberá indicar o ser evidente la relación de cómo esa disposición en el plan de inversiones va a
cumplir el objetivo trazado.
- Esa es la forma que encontró la Corte Constitucional, para limitar las diferentes normas establecidas
en el PND (porque en el plan hay normas de diferentes temas).

b. Algunas personas se cuestionan si la ley del PND es una ley óptima para establecer leyes con
contenido fiscal o penal porque son dos temas sensibles para las personas: la libertad y el
patrimonio, por eso, es que tanto las leyes penales y fiscales se exige que deben ser reguladas por
el legislador.

Se plantea si ¿la ley del PND, que debe ser aprobada en 3 meses, es el instrumento óptimo de asuntos
tan sensibles como el tema fiscal o penal?
Rta: Sin embargo, la respuesta es que NO existen límites temáticos en el PND, es decir, se pueden
establecer normas tanto fiscales como penales, porque no hay limitaciones temáticas a nivel
constitucional de lo que puede ir o no en el PND.

Por ende, si no hay limitación de carácter temático, las limitaciones desde lo constitucional serán:
a. De la conexidad (relación entre las bases del PND y disposiciones instrumentales).
b. Si el PND dura lo que dura el período de gobierno (4 años), las normas del PND que (i) superen este
límite de tiempo o (ii) que tengan vocación de permanencia o (iii) que modifiquen una norma con
vocación de permanencia pueden ser declaradas inconstitucionales.
Ej: el PND, en principio, dura 4 años. El artículo final del PND, como de costumbre, es el de
vigencia y derogatoria.
Generalmente (como pasa actualmente) el PND de gobierno duque mantuvo vigente casi la
totalidad del PND del gobierno santos. Por ende, si esa vigencia no se hubiese extendido, las

73
 normas establecidas en el PND del gobierno de santos, perderían validez o no se podrían
aplicar, porque no están vigentes.

La costumbre es que el PND siguiente, mantiene las normas del PND anterior.
Conclusión: en principio, no hay límites temáticos, hay límites en cuanto a la relación de las disposiciones y
las bases del PND y hay límites temporales.

Por tanto, para saber si esa norma es constitucional o no:

1. Ese artículo / disposición tendrá que estar mencionada de alguna forma en las bases del PND.
Ej: si en el plan de inversiones se incluye un artículo que trata sobre “material genético”, por ende, en las
bases del PND debe haber algún capítulo o algo sobre la importancia de regular este tema.
Pero si en las bases del PND, ni siquiera está la palabra genético o material genético, esa disposición puede
estar en riesgo de ser declarada inconstitucional ya que no hay relación con las bases.

2. Las normas del PND no podrán superar el período de gobierno, tener vocación de permanencia o
modificar una norma con vocación de permanencia, a menos que el PND de gobierno de entrada deje
vigente las del gobierno saliente.

Cuando estudiamos PND, debemos revisar las siguientes fuentes:

(I) La constitución.
(II) Ley orgánica 152 de 1994
(III) Leer dos o tres sentencias acerca del contenido del PND
(IV) Lecciones del libro.

c. La ley del PND es una ley multi temática o heterogénea compuesta por la parte general y el plan
de inversiones.
“La naturaleza jurídica de las leyes que aprueban el PND y sus contenidos, y se especificó que este
tipo de leyes son multi – temáticas o heterogéneas porque están compuestas de una parte general, en
donde se formulan los propósitos, objetivos y metas de la política económica, social y ambiental, en
un período de cuatro años, y un plan de inversiones públicas en donde se determinan los recursos
financieros y las normas jurídicas instrumentales para poder llevar a cabo los objetivos generales
del Plan”.

d. En todo caso, el control que se le realiza es estricto (no flexible) y requiere de la conexidad directa
e inmediata entre bases del plan y la ley misma.
“Así mismo, se puso de manifiesto 158 de la Constitución Política, en las leyes que aprueban el Plan
Nacional de Desarrollo se tiene que efectuar un control de constitucionalidad más estricto, a fin de
comprobar si las normas contenidas en este, cumplen con los presupuestos de conexidad directa e
inmediata entre los objetivos generales y las normas instrumentales o de ejecución”.

Si no hay esa conexidad o excede el límite temporal, esa norma, podrá ser declarada inconstitucional.

La expedición del PND no suspende la aplicación de la CN, por tanto, las normas del plan que
tenga un contenido inconstitucional, serán declaradas inconstitucionales, pero no por defectos o
particularidades del plan.
Ej: una ley del plan establece que se va a cobrar un impuesto a las negritudes es un impuesto
claramente, inequitativo que podrá ser declarada inconstitucional, pero no porque no tenga relación
con el Plan o porque excediera el límite de tiempo, sino porque atenta contra mandatos de la CN.

74
 e. Principio de Unidad de Materia: artículo 158 CP.
Conexidad directa (teleológica) con las bases del PND (objetivos, metas, estrategias).

f. Test de constitucionalidad

Existen dos posiciones acerca de las normas tributarias en el PND:

a. Primera posición: sostiene que no hay límite temático,
Ej: si se crea un impuesto que tiene relación con el plan es constitucional.
b. Segunda posición: considera que la ley del Plan no es una ley para establecer impuestos, sino que el
impuesto, por ser especial, debe tener un mínimo de deliberación que no se da en (3) meses.
¿Hay un verdadero debate? → La Corte Constitucional ha señalado que, en las leyes, incluso en las
tributarias, no se exige un mínimo de debates o de deliberación, para que una norma sea aprobada.
Si la norma, recorre su trámite ordinario en el congreso, ya está.

Sin embargo, lo cierto es que no hay prohibición temática.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA:

Con la expedición de normas tributarias en el PND, el problema es que es un tema técnico, que necesita de
concertación, de deliberación popular, de participación y representación, pero lo cierto es que las normas del
Plan no tienen restricción en su contenido y, por ende, las normas tributarias también pueden ser incluidas allí.

SENTENCIAS ACTUALES DE INTERÉS

SEGURIDAD ARANCELES CONTRIBUCIÓN TEMPORALIDAD Y

SOCIAL LAUDOS RELACIÓN
NORMAS PND

C – 219 – 2019 C – 026 - 2020 C – 109 - 2020 C – 415 - 2020

C – 068 - 2020
Sentencia C – 068 DE 2020:

75
 - Obligatoriedad de las normas instrumentales (ley propiamente) tenga una relación estrecha y real con
los objetivos de las bases del PND.

OJO. hasta el artículo de derogación de la ley debe tener relación con las bases del Plan.

“La naturaleza de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo como mecanismo de planeación exige la
formulación de metas, objetivos y estrategias para estructurar una política económica, social y ambiental
durante cuatro años. Esta función de planificación estatal se desdibuja cuando las leyes del Plan Nacional
de Desarrollo son utilizadas para incluir, como en este caso, sucesivas normas sobre una regulación
transversal que no responden de manera concreta al modelo económico propuesto por cada gobierno, sino
que son incluidas en distintos planes de desarrollo sin responder de forma concreta a algún propósito,
meta u objetivo.

En consecuencia, para la Sala no existe una conexidad directa ni inmediata del tema reglado en el artículo
244 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, es decir, de la regulación del ingreso base de cotización de
los trabajadores independientes, independientes por cuenta propia y trabajadores independientes con
contrato diferente al de prestación de servicios, y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en
conjunto e incorporados en la Ley 1955 de 2019 o en el documento “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022”.

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN

Aspectos iniciales:
- El presupuesto va a materializar anualmente lo que el PND ha indicado.
- Fuentes que se deben tener en cuenta:
(i) CN
(ii) Ley orgánica (Decreto 111 de 1996)
(iii) Sentencias
(iv) Lecciones del libro

¿Qué es? → “…serie de etapas, sistemáticamente interrelacionadas y delimitadas temporalmente en relación

con la intervención de cada uno de los órganos estatales involucrados en la existencia y aplicación del
presupuesto”

Etapas:
(i) Quién y cómo se elabora
(ii) Quién y cómo se presenta
(iii) Quién y cómo se discute
(iv) Quién y cómo se aprueba
(v) Quién y cómo se ejecuta
(vi) Quién y cómo se controla

El tema de presupuesto obedece a factores importantes:

a. Estos asuntos por su importancia están reglados, no solo por la ley orgánica, sino que el tributo,
el ingreso y el gasto gozan del principio de legalidad: esto quiere decir, que no puede existir gasto
público, que no esté contemplado en la ley, ni tampoco ingreso (hablando de tributos) que no estén en
la ley.

76
Recordar. La Ley de Presupuesto no crea gastos, no se establecen impuestos, no se establecen subsidios,
sólo se apropia gastos e ingresos, pero NO los crea.

b. Al igual que el PND concurren dos de los poderes más importantes del Estado: el poder ejecutivo
(al igual que en el PND, será quien elabora y presenta el presupuesto) y poder legislativo (será quien
los aprueba).

A pesar que el ejecutivo es quien prepara el presupuesto (y que cada entidad, le presenta un “mini -
presupuesto al ministerio de hacienda, para que lo consolide), lo cierto es que actualmente, el proyecto de ley
de presupuesto se pone a consideración de Cámara de R y senado, con las comisiones y cada comisión en el
tema que le corresponde (ej. La comisión 6° de Sena y Cámara de R, que son temas de educación, cultura,
transporte, turismo y TIC) se reúne y le presenta al gobierno, los comentarios acerca del proyecto presentado.

Conclusión: aunque hay separación de poderes, lo cierto es que el ejecutivo, previo debate, ya le ha puesto a
consideración al congreso, ese proyecto de ley de presupuesto. La semana pasada, los ministros fueron a las
comisiones del congreso a escuchar las preocupaciones de los congresistas, por la falta de presupuesto de los
sectores de la comisión. Por tanto, los ministros recogen dichas solicitudes, para comunicárselas a hacienda
quien intentará conseguir recursos.

c. Las competencias del ejecutivo y el legislativo, en estos temas, NO se pueden ceder y son
irrenunciables. No se acepta la delegación.

Normas de la CN acerca del presupuesto:

1. Art. 151 CN reaccionado con el art. 352 → ha señalado que existen 4 tipos de leyes orgánicas y,
que una de ellas es la de ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan
general de desarrollo.

Artículo 151. El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada
una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su
aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra Cámara.

La ley del presupuesto es una ley que se expide en virtud de una ley orgánica que es un decreto y no una
ley ordinaria.

2. Art. 345 CN → señala el principio de legalidad presupuestaria. Con el profesor José Manuel
vamos hablar del principio de legalidad tributaria.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD PRINCIPIO DE LEGALIDAD
TRIBUTARIA PRESUPUESTARIA

No puede haber un impuesto, que no esté a. No puede haber un gasto que no

contemplado, previamente, en la ley. haya sido contemplado previamente,
en una ley.
b. No se puede ejecutar gasto que no

77
 esté en la Ley de presupuesto.

Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de
gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las
asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito
alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

- Este artículo inicia “en tiempo de paz…” → lo que querrá decir que en tiempos de no paz, este tema
podría ser diferente.

- La ley de presupuesto NO crea ingresos, ni gastos, solo los apropia. Preg. Examen.
Ej. se crea una ley que hace una reforma tributaria y, esa ley indicará cuáles son los impuestos, ley
que unifica subsidios (la ley indicará cuáles serán los subsidios, que el estado deberá pagar). Sin
embargo, eso no se hace en la ley anual de presupuesto.

Como veremos, la Ley de Presupuesto tiene (3) partes: así lo podemos ver en la Ley de
Presupuesto actual (L. 2063 de 2020)

1. Ley de rentas o ingresos: indica los ingresos que el país tiene para ese año, cuánto recibimos por
ingresos corrientes, recursos de capital, contribuciones parafiscales y fondos especiales.

2. Ley de gastos o apropiaciones.

3. Disposiciones instrumentales: NO crean ingresos ni gastos.

78
 - Los ingresos y gastos se crean en una ley ordinaria: Preg. Examen
a. Los ingresos se encuentran, en su mayoría, en el estatuto tributario que actualmente, se están
modificando por una ley ordinaria (que es la reforma tributaria).
b. Los gastos se crean en diferentes leyes (ej. ley de familias en acción - es una ley diferente a la ley
anual de presupuesto).

- El primer inciso, del artículo 345 señala: que no se puede gastar dinero del presupuesto, ni incluir
ingreso en el presupuesto que no se haya establecido.

Según las partes en que se divide la Ley de Presupuesto: este artículo señala que en cuanto a la
primera parte de la ley (ingresos), no se puede gastar ningún ingreso que no esté en esta
primera parte, es decir, no se pueden gastar ingresos que no hayan quedado contabilizados.
Ej. si al gobierno se le olvidó incluir dinero de un crédito que se le iba a reembolsar, tendrá que
modificar la ley de presupuesto para incluirlo.

Incluso, cuando el gobierno tiene más ingresos que los esperados, para poder gastar esos
recursos adicionales que le llegaron (que no estaban presupuestados) tendrá que modificar la
ley de presupuesto.

Conclusión: el dinero que el gobierno puede gastar es el que se ha establecido en la Ley de

presupuesto.

De igual forma, el dinero que podrá gastar el gobierno, en cada sector es lo que se haya establecido en la
segunda parte de la ley (art. 02 presupuesto de gastos), es decir, que por cada entidad se establece cuánto
dinero se le da por funcionamiento, de inversión y, por ende, el dinero que podrá ejecutar cada entidad, será la
que se encuentra en la Ley de Presupuesto.

Conclusión: únicamente podría gastar el ingreso que se haya establecido en la ley de presupuesto (si hay más
dinero, debe incluirlo en la ley, modificando la ley, esto es que el gobierno presente un proyecto y que el
congreso lo apruebe) y, solo se puede gastar el dinero en lo que allí se haya indicado (es decir, que el gasto
tenga un respaldo legal).

Tampoco se podrá ejecutar dinero que no se haya ingresado el presupuesto.

Ej: la ANI tenía un proyecto de vías 5g de carreteras al sur del país, pero si la ley de presupuesto no le da
dinero a la ANDI, puede no podrá ejecutar dicho gasto.

79
Conclusión: no se puede ejecutar gasto que no esté en la ley de presupuesto, ni tampoco aquel que no haya
sido creado previamente en la ley o si es territorial (será el acuerdo u ordenanza).

3. Art. 346 CN → señala que la Ley Anual de presupuesto, como su nombre lo indica, es ANUAL:
esto quiere decir, que los presupuestos plurianuales se materializan con la expedición, anual, de la ley de
presupuesto. Cada año, apenas inicia la legislatura (20 de julio de cada año), inicia el trámite de presentación
ante el congreso de la ley de presupuesto.
- Ley de presupuesto para el año 2022 → se aprueba en noviembre de 2021.

Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de

apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada
legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y
aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo.

En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito

judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al
servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para
dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.

Clase: Agosto 31
Tema:

Retomando…. La Ley anual de presupuesto se expide con base en la Ley Orgánica de presupuesto
(Decreto 111 de 1996) que establece condiciones, contenido, tiempo y demás que se deben surtir en la ley
del presupuesto.

Veíamos el artículo 345 CN:

- Primer inciso: señala que tanto el ingreso como el gasto público gozan del principio de legalidad. Es
decir, no se pueden percibir impuestos que no estén en el impuesto de renta, por lo que una vez se
establezca el presupuesto de rentas esos serán los ingresos que recibirá, ni tampoco podrá gastar
dinero que no se encuentre en el artículo 2 de la ley de apropiaciones o de gastos.
- La ley anual de presupuesto NO crea ingresos ni gastos (los dos se crean en una norma diferente).
Ej: en una reforma tributaria, se pueden establecer impuestos, se puede expedir una ley para reactivar
la cultura que incluya algún impuesto…
- Segundo inciso: señala que los gastos e ingresos serán conforme a lo que se indique en la ley de
presupuesto. El gasto y el ingreso se crean en una norma previa y la Ley de presupuesto lo que hace es
apropiarse ese ingreso o gasto. Tal cual pasa igual en el ámbito territorial.

Adelantándonos al tema de ciclo presupuestario, veremos que:

- El Ciclo Presupuestario cada año se expide.
- El trámite de La ley de presupuesto se compone de dos etapas:

80
 a. Primera etapa (que no estudiaremos tanto): se produce en el primer semestre de cada año, donde el
gobierno (en cabeza de los ministros y las entidades que conforman el presupuesto nacional)
inician a planificar y a calcular el presupuesto que requieren para la vigencia siguiente.
Ej: durante el primer semestre del 2021, las entidades que conforman el presupuesto, empiezan a
trabajar con el ministerio de hacienda, para iniciar a consolidar el proyecto de ley de presupuesto.

Incluso, antes de que el proyecto se presente se pone en consideración del congreso y en últimas, el
trámite legislativo se produce a partir de la segunda etapa.

b. Segunda etapa: hace referencia al trámite legislativo, propiamente hablando, cuando inicia la
legislatura del congreso (la legislatura del congreso es una, pero se divide en dos períodos (i) del 20
julio al 20 diciembre y (ii) del 15 marzo al 20 de junio), el proyecto de ley de presupuesto se debe
radicar dentro de los (10) primeros días del inicio de cada legislatura.
Ej: si la legislatura inicia el 20 de julio, a más tardar el 30 de julio, de cada año, el gobierno debe
radicar el gobierno el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal siguiente.

Cuando hablamos del diagrama de flujo, nos referimos a la relación necesaria entre (i) presupuesto y (ii) el
Plan Nacional de Desarrollo:
Si el gobierno de turno, expide una ley planeando sus 4 años, señalando cuáles son sus ingresos, en qué se los
va a gastar, cuáles serán sus programas y subprogramas, lo que va a pasar es que cada año, esa Ley anual de
presupuesto deberá corresponder, en principio con lo que se haya mencionado en el Plan Nacional de
Desarrollo.

En últimas, la Ley anual de presupuesto será el instrumento que materializará el Plan Nacional de
Desarrollo, por eso es que el artículo 346 CN señala que el presupuesto:

1. Tiene que elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y

corresponder al Plan Nacional de Desarrollo: lo que dice es que hay otros instrumentos de
planeación económica como:
a. El marco fiscal de mediano plazo: por el cual se plantean las condiciones macroeconómicas del país
en un período de 10 años cuyo contenido está regulado en la Ley 819 de 2003.
b. El marco de gasto de mediano plazo: es un documento económico que emite el Congreso de Político
Económica y Social, que señala cuáles son los montos máximos de gasto que el gobierno tendrá por
sectores, en 4 años.
c. Plan Nacional de Desarrollo: que tiene un horizonte de tiempo de 4 años.

Conclusión: a lo que se refiere el artículo 346, es que el presupuesto debe estar acorde con esos instrumentos
de planeación que se han establecido.
Ej. No puedo elaborar una ley de presupuesto que desborde los límites máximos de gasto que se han señalado,
no se puede presentar una ley de presupuesto que vaya en contra de lo planteado por el marco fiscal de
mediano plazo, que dice que va a recibir unos ingresos, cuando eso no es posible.

Además, que la ley de presupuesto debe corresponder y estar dirigida a lo establecido en el PND. Sin
embargo, hay ciertos “matices”:

a. Se espera que el PND se cumpla mediante la ejecución de los gastos anuales de presupuesto.
b. Como la ley del PND es multi – temática, es amplia porque plantea diferentes programas y proyectos,
es posible que se pueden hacer ajustes dentro de esos programas.

81
 Ej: con todo lo que pasó por el covid, el PND, no se cumplió en estricta medida. Sin embargo, fue
posible que recursos que, seguramente, estaban destinados a vías, defensa o inversión se destinarán a
la atención de la pandemia.

Conclusiones:
1. El presupuesto se presenta dentro de ese marco de sostenibilidad fiscal: lo que significa que
existen unos instrumentos de manejo y planeación, por lo cual, el presupuesto debe ser coherente con
estos mecanismos.
2. El presupuesto debe estar dirigido a darle cumplimiento al PND: porque el presupuesto es para
eso.
3. A pesar de la rigurosidad, existe un margen de maniobra en donde el gobierno, en
cumplimiento del PND, podrá cambiar ligeramente los rubros establecidos: el PND plantea unos
presupuestos plurianuales (presupuestos que tendrán en cuenta durante los 4 años), pero estos no son
estrictamente rígidos, no son camisas de fuerza, porque las condiciones de un país van cambiando
año a año y por ende, ese presupuesto plurianual (establecido en un primer momento) podrá variar, en
cuanto, voy ejecutando cada año.

Ej: lo que pasó en la pandemia, es decir, en la Ley 1955 (PND actual), los presupuestos plurianuales,
realmente no se ajustan con los presupuestos anuales que fueron estableciendo las leyes del
presupuesto. Es decir, el plan inicial, se vio obligado a variar para ajustarse a las condiciones del
covid y la pandemia.

4. ART. 347 → se entrelaza con el principio de equilibrio presupuestario.

Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación
de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.

El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley

referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período
legislativo siguiente.

- Es posible que apruebe un presupuesto desequilibrado: el equilibrio es que los ingresos sean
iguales que los gastos. Sin embargo, el principio de equilibrio presupuestario indica que el
presupuesto puede aprobarse de forma desequilibradas, pero jamás lo que puede pasar es que se
ejecute de forma desequilibrada, es decir, no se pueden atender la totalidad de gastos si no tengo igual
cantidad de ingresos.

- Se puede aprobar una ley de presupuesto cuyos ingresos sean inferiores a los gastos, pero para
eso es necesario presentar una ley de financiamiento adicional (pero a la par con la ley de
presupuesto), que tendrá un trámite diferente, donde la creación de esos nuevos ingresos será
para satisfacer dichos gastos:

82
 Ej: la ley anual de presupuesto del año 2022 puede decir que en gastos hay $340 billones pero que en
ingresos solo hay $320 billones (hacen falta $20 billones) → entonces, la ley anual se puede aprobar
así, tal cual, con ese faltante….
Pero se tramitará por disposición / iniciativa del gobierno, una ley para financiar esos gastos que
quedaron pendientes.
Si la ley que va a financiar esos gastos adicionales se aprueba → posteriormente, se modificara la ley
de presupuesto para incluir esos ingresos adicionales.

- Aunque no esté en el artículo 154 CN, quien puede proponer dicha financiación adicional es el
gobierno: el articulo 154 CN (habla de la iniciativa legislativa), pero para efectos fiscales, solo hay
dos temas que puede hacer el gobierno (NO el congreso):
1. Presentar la ley de presupuesto.
2. Presentar la ley del PND.

Pero en el artículo 154 no se menciona el numeral 12 del art. 150 (12. Establecer contribuciones fiscales
y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley), es decir, que no existe una iniciativa, exclusiva, a favor del gobierno para establecer contribuciones
fiscales y parafiscales. Por lo que el congreso, por él mismo, puede presentar proyectos sobre ingresos /
impuestos públicos, pero tampoco puede establecer excepciones sobre rentas de carácter nacional.

Conclusión: el congreso no tiene prohibición de presentar leyes de impuestos / ingresos. Sin embargo,
hay una excepción que es la que estamos viendo, es decir, si es una ley de ingresos que se utilizan para
apalancar un presupuesto desequilibrado, el único que puede presentar la ley de acompañamiento o de
financiación es el gobierno nacional. Si al gobierno le hace falta dinero para cubrir gastos, es él quien puede
proponer la ley adicional.

- El gobierno, proponer por separado a la ley de presupuesto, una ley de financiación: es decir,
que la ley de presupuesto sigue su trámite, solo que “abajito” de ella, está la ley de financiamiento
para conseguir los ingresos que se necesitan, por lo que se presenta ante las mismas comisiones
económicas (que para temas de ingresos y gastos, se tramitan en las comisiones 3° y 4° de Cámara de
R y Senado), las cuales aprobaron en primer y segundo debate (porque es conjunto), la ley de
financiamiento que se propone.

- ¿Qué quiere decir la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar
el monto de gastos contemplados?: quiere decir, que esa ley de financiamiento, en su contenido
puede:

i. Establecer nuevas rentas - nuevos tributos

ii. Modificar los tributos existentes → ej. la tarifa del IVA del 19 al 20%.

Conclusión: el art. 347 señala que el presupuesto puede aprobarse de forma desequilibrada, pero el gobierno
deberá presentar una ley de financiamiento, ante las mismas comisiones que analizan el presupuesto, pero se
de forma separada a la ley de presupuesto porque es un proyecto de ley diferente. No es una situación que se
presente de forma constante, pero si se han existido casos.

- ¿Dónde se cumple el equilibrio presupuestario? → Si esa ley de financiamiento, no llegara a

aprobarse, lo que sucede es que, si no se tienen los suficientes ingresos, para solventar los gastos, solo
exista la opción de aplazar gastos o reducir gastos para lograr ese equilibrio.

83
Entonces el equilibrio NO es que exista igualdad entre ingresos y gastos, el principio de equilibrio
supone que, al momento de ejecutarse ese presupuesto, tenga los mismos ingresos y gastos, además, por
lógica uno no se puede gastar lo que no tiene.

5. ART. 348 → señala qué pasa cuando el congreso no aprueba el proyecto de la ley de presupuesto

Artículo 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno

dentro de los términos del artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro
de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en
consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del
nuevo ejercicio.

- El artículo se refiere a “que el congreso no expide el presupuesto” → lo que da a entender que allí está
incluido, cuando el congreso por “perezoso” no lo hace o cuando niega el proyecto como tal.

Es decir, las dos únicas situaciones que plantean la constitución son dos:
a. ¿Qué pasa si el congreso no expide el presupuesto en el tiempo?
b. ¿Qué pasa si el gobierno no presenta el proyecto dentro de los términos?

¿Qué pasa si el congreso no expide el ¿Qué pasa si el gobierno no presenta el proyecto dentro de los
presupuesto en el tiempo? términos?

La CN dice que rije el que presentó el gobierno. Ahora si el gobierno no presenta el proyecto dentro de los (10)
El artículo 59 del Estatuto orgánico de primeros días de cada legislatura: habrá un “castigo” que será
Presupuesto (ley orgánica – Decreto 111 de que, regirá el presupuesto del año anterior, es decir, el que se
1996) señala que: está ejecutando y a este se le harán ajustes básicos (como la
inflación).
ARTICULO 59. Si el Congreso no expidiere
el Presupuesto General de la Nación antes Ej. en el 2021 aprobamos el presupuesto del 2022 → si el
de la media noche del 20 de octubre del año gobierno hoy no hubiese presentado el presupuesto, regirá el
respectivo, regirá el proyecto presentado presupuesto del 2021 que se aprobó el año anterior (2020), por eso
por el Gobierno, incluyendo las se habla del presupuesto del año pasado, pero realmente, es el que
modificaciones que hayan sido aprobadas está en ejecución.
en el primer debate (Ley 38/89, artículo
43, Ley 179/94, artículo 29). Sin embargo, aunque rige ese presupuesto, el presupuesto no será
igual, por lo que, a ese presupuesto, se le pueden hacer ajustes,
Establece que si, al 20 octubre (a medianoche) como, por ejemplo: (i) reducción / supresión de cargos y empleos,
no se aprueba el proyecto de presupuesto rige el (ii) reducción de gastos, (iii) si se había tramitado un crédito y se
que presentó el gobierno, con los cambios aprueba, se debe incluir, (iv) si hay un aumento en el ingreso,
realizados en primer debate y no da un también se debe tener en cuenta.
término, para que el gobierno lo expida.
Para esta situación, la ley orgánica si señala un tiempo (art. 64),
Sin embargo, en la ley orgánica, no está claro es decir, que el gobierno debe ponerlo en vigencia, a más
cómo se pone en funcionamiento, pero tardar el (1) de diciembre de ese respectivo año. Ahora, si no lo
claramente lo hará por medio de un decreto pone en vigencia, máximo en esa fecha, no hay consecuencia y,

84
 del gobierno, invocando estas normas, seguramente, no pasará nada porque tiene que haber un
estableciendo lo aprobado hasta en primer presupuesto para la vigencia siguiente.
debate y ese decreto, hará las veces de ley de
presupuesto. ARTICULO 64. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Si el
Proyecto de Presupuesto General de la Nación no hubiere
Quedó un vacío normativo, de cuando el sido presentado en los primeros diez días de sesiones
congreso niega, pero de alguna u otra forma, se ordinarias, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de
subsuma en lo anterior, porque el congreso no lo repetición antes del lo. de diciembre de conformidad con lo
aprueba. dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política.

6. ART. 349 → se refiere a las facultades que tiene el congreso acerca de la ley de presupuesto. Sin
embargo, se debe decir, que no son muchas.

Artículo 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con
las reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de Rentas y
Ley de Apropiaciones.

TIEMPOS:
1. Se presenta el proyecto de presupuesto durante los (10) primeros días de cada legislatura.
2. Durante los primeros (3) meses de cada legislatura, es decir, a más tardar el 20 de octubre (a media
noche) debe aprobarse el proyecto de presupuesto.

Los cómputos de las rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro,
no podrán aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el
ministro del ramo.

FACULTADES DEL CONGRESO EN EL PLAN FACULTADES DEL CONGRESO EN EL

NACIONAL DE DESARROLLO PRESUPUESTO

En el PND se señaló que, (i) si el congreso no lo En presupuesto, si el congreso no aprueba el proyecto,

aprueba, regirá el proyecto que presentó el gobierno, el gobierno lo puede poner a través de decreto, con los
es decir, que el congreso “es un 0 a la izquierda” y, arreglos que haya tenido en primer debate, por lo que
(ii) si el congreso, quiere hacer alguna modificación, el congreso tiene casi que una función notarial porque
la puede hacer, pero siempre que no afecte la el gobierno es quien ejecutó su plan de gobierno, pero
estabilidad macroeconómica del plan, por lo que se se critica que el órgano de representación popular
necesita del visto bueno del gobierno. (congreso) queda reducido a una figura decorativa.

En el PND, la redacción de la norma, señala que el En el presupuesto, la norma establece que entrará a
gobierno podrá poner su plan por medio de regir el proyecto presentado por el gobierno, con las
decreto, es decir, lo puede hacer o no y esperar a enmiendas en primer debate, es decir, si es una
que el congreso lo haga (la redacción es especie de castigo, que debe hacerse si el congreso lo
potestativa). hace en el tiempo (la redacción es más estricta).

El congreso no puede hacer mayor cosa si no tiene el visto bueno del ministerio de hacienda.

85
 - Los compuestos de rentas (que son los ingresos), los recursos de crédito (deuda pública), los
provenientes del balance del tesoro (son aquellos recursos que no se ejecutaron en la vigencia
anterior y están en la vigencia presente): NO podrán aumentarse por el congreso sino con el visto
bueno del ministerio del ramo.

Ahora, según el artículo 60, el ministerio del ramo es el ministerio de hacienda, que es quien aprueba todas las
modificaciones, enmiendas y cambios que sean presentados por los congresistas.

Decreto 1111 de 1996. ARTICULO 60. El órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en
materias presupuestales es el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En consecuencia, sólo este
funcionario podrá solicitar a nombre del Gobierno la creación de nuevas rentas u otros ingresos;
el cambio de las tarifas de las rentas; la modificación o el traslado de las partidas para los gastos
incluidos con el Gobierno en el proyecto de presupuesto; la consideración de nuevas partidas y las
autorizaciones para contratar empréstitos.

Cuando a juicio de las comisiones del Senado y Cámara de Representantes, hubiere necesidad de
modificar una partida, éstas formularán la correspondiente solicitud al Ministro de Hacienda y
Crédito Público (Ley 38/89, artículo 44. Ley 79/94, artículo 55 inciso 20).

Ej. en un debate del congreso, hay proposiciones por parte de los congresistas al proyecto de ley, dichas
proposiciones se votan como (i) avaladas por el ponente y (ii) no avaladas. Las avaladas suelen votarse de
forma positiva y las no avaladas negativamente.
Tal cual pasa en la ley de presupuesto, pero de forma más grave porque en un sentido práctico, las únicas
proposiciones que serán avaladas son las que aprueba el ministerio de hacienda, es decir, que aquella
proposición que se apruebe, sin haber sido avalada por hacienda puede ser declarada inconstitucional.

Conclusión: todas las modificaciones que presente el congreso, como regla general deben tener un visto
bueno del ministerio de hacienda. Este aval, puede darse de (i) forma escrita (afirmando la proposición)
o (ii) de forma oral (el ministro se para en el atril y señala que dicha proposición está avalada por x o y
razón), pero en todo caso, esa aceptación de la modificación que haga el congreso, debe tener el visto bueno
del gobierno, en cabeza del ministro de hacienda.

7. ¿El congreso puede aumentar gastos? Pues el art. 351 lo resuelve → porque señala que el congreso
NO puede aumentar gastos del presupuesto, ni incluir un nuevo gasto, sino solo con la aceptación
escrita del ministro del ramo.

Artículo 351. El Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos
propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo.

El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con
excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones
contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y
las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341.
Si se elevare el cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del
proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía, podrán aplicarse a otras

86
inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la
Constitución.

¿Qué puede hacer el congreso?

- El congreso, por sí mismo, puede eliminar o reducir partidas de gastos propuestos por el gobierno (ej.
no quiero que en defensa se gasten $30 billones sino $20billones) con excepción de las siguientes (es
decir, los siguientes temas, el congreso no los puede disminuir):
1. La deuda pública / el pago de deuda pública, es decir, que por más que el gobierno diga que me gasto
50 billones, el congreso no puede ir en contra de eso, no lo puede reducir.
2. Los recursos para cumplir con las obligaciones contractuales del estado: si tengo un contrato, debo
cumplirlo.
3. Partidas relacionadas con servicios de administración (los gastos de funcionamiento de la
administración).
4. A las inversiones autorizadas en el PND

- El papel del congreso es muy complicado, porque no puede aumentar ingresos, no puede crear ni
aumentar gastos y no puede reducirlos en casi nada, por eso el congreso, en las leyes de presupuestos,
buscan tener una conversación y conciliación con el ministerio de hacienda para incluir ciertos gastos
(ej. que haya dinero para la paz, dinero para vías) porque si él no aprueba pues “de malas”, a pesar de
que la proposición sea la más eficiente (el congreso tiene ciertos límites).

- Este artículo también señala el equilibrio presupuestal y las potestades del congreso,
exactamente ¿qué pasa en la situación en que se obtengan más ingresos de los esperados?: se
pueden utilizar esos ingresos (sumas disponibles) para utilizarlos en otras inversiones o gastos
autorizados conforme el art. 349 (esto, que no se podrán aumentar gastos, e ingresos, sino con el
respectivo visto bueno del ministerio de hacienda).
Por tanto, si se consiguen más recursos, se pueden aplicar a otras inversiones (que se hayan autorizado),
pero siempre se necesita del visto bueno del ministerio de hacienda.

- Hay dos situaciones:

a. Si hay menos dinero de la que necesito porque no se aprobó la ley de financiamiento: se elimina
o disminuye partidas presupuestarias.
Ej. se esperaban $350 billones para gastar, me faltaban $20 billones y no me paso la ley de
financiamiento, debo eliminar o reducir partidas presupuestarias. Defensa tenía $25 billones, pero
ahora ya no porque se reduce a $21 billones.
Entonces, “toca quitar pedacitos” en las entidades donde eso es posible y así poder equilibrar el
presupuesto.

b. Si se obtienen más ingresos que los gastos que se van a tener: entonces, se deben apropiar esos
mayores ingresos a otras inversiones y gastos AUTORIZADOS (es decir, no puedo crear un gasto).

- Modificaciones al presupuesto:
El presupuesto se puede modificar dependiendo el rubro que se modifique (ej. si se modifica el rubro
total de gastos o de una entidad en concreto).
Sin embargo, si se modifican aquellos grandes rubros que el presupuesto ha aprobado (i. el gasto total
de funcionamiento, ii. gasto total de inversión), esta modificación debe hacerse en virtud de una ley.
Ej: actualmente la reforma tributaria que está en curso, está buscando obtener mayores ingresos, parte
de esos ingresos se van a obtener para la vigencia fiscal actual. Por tanto, si voy a modificar los gastos

87
 de la vigencia fiscal en curso también modificaré los ingresos, pero esa modificación en la reforma,
tiene un artículo que modifica en el presupuesto actual.

Conclusión: si la ley de presupuesto es una ley, en principio, la que tengo que modificar por medio de
otra ley.

Ejemplos:
a. Ley 1837 de 2017 (ley que adicionó presupuesto porque tenía unos ingresos que no quedaron dentro
de la Ley de presupuesto del 2016).

b. A propósito de la pandemia, al presidente adoptó facultades extraordinarias por la emergencia, entre

ellas facultades presupuestarias: los Decretos Legislativos 519 y 571 de 2020 modifican el
presupuesto del año 2020 (en este caso, fueron decretos legislativos que hacen las veces de ley,
durante los estados de excepción).

c. ¿El Decreto (común y corriente, no legislativo) 085 de 2021 adiciona un dinero al presupuesto
general de este año? → este fue el examen del curso anterior.

La ley actual de presupuesto, en el artículo 39 menciona que el gobierno podrá adicionar un dinero al
presupuesto. Entonces en este caso, la pregunta del examen fue ¿cree o no que es constitucional que un
decreto ordinario autorice al gobierno a incluir dinero al presupuesto?

ARTÍCULO 39. Para garantizar la continuidad de la política integral de solventar las necesidades
sociales y económicas y la reactivación de la economía durante la vigencia 2021, autorícese al
Gobierno nacional para incorporar al Presupuesto General de la Nación de la vigencia 2021 los
saldos no comprometidos en la vigencia de 2020 financiados con los recursos del Fondo de
Mitigación de Emergencias - FOME, creado por el Decreto 444 de 2020 con el objeto de atender
las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos generados a la
actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe brindando condiciones que
mantengan el empleo y el crecimiento.

Rta: hay dos opciones:

a. La opción legalista: que supone que dicha adición al presupuesto debe hacerse por medio de una
norma de rango legal (ley o decreto legislativo), por lo que no es posible que se realice por un decreto
ordinario.
b. Segunda opción: el decreto ordinario 085, está adicionando un dinero porque una disposición de
orden legal lo autorizó.

El profe, lo que quiere hacernos caer en cuenta es que, si modifico los montos generales totales
aprobados en el presupuesto, se deberá modificar la ley de presupuesto.
a. Si hace falta dinero → no necesito modificar la ley de presupuesto porque el gobierno solo elimina
partidas o reduce partidas, no necesito de una ley.
b. Pero si tengo más ingresos → la única forma de incluirlos, será en virtud de una ley modificando la
ley de presupuesto. OJO. esta ley que modifica, será presentada por el gobierno.

Y dicho dinero, se va a gastar para lo que señale el gobierno o para lo que proponga el congreso y apruebe o
dé el visto bueno el gobierno.

88
Ej. el dinero que se va a recaudar con la reforma tributaria actual se va a gastar para lo que diga el gobierno,
como turismo, ley de primer empleo, etc.
Ahora, si el congreso quiere que se destine para apoyo rural, el gobierno lo tiene que aprobar.

8. ART. 350 CN → se refiere a un tipo especial de gasto que se llama GASTO PÚBLICO
SOCIAL.

Artículo 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público
social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica
respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto
público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del
gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará
la ley. El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año
anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
- Según el artículo 351, se desarrolla la distribución de ese gasto público social a nivel territorial, que
debe tener en cuenta el cálculo de las personas con necesidades básicas insatisfechas.
- El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior
respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
- Este gasto es especial porque:
a. Es un gasto que tiene prioridad sobre los demás gastos.
Ej. si se está entre solventar el gasto social o hacer una carreta, primero se tiene que ejecutar el gasto
público.
b. Es un gasto que, en principio, no puede reducirse respecto de presupuestos futuros
- Concepto (es dado por la ley orgánica de presupuesto): es aquel gasto que se destina para
satisfacer necesidades básicas insatisfechas de la población como salud, educación, saneamiento
ambiental, agua potable, vivienda, etc.

Decreto 111 de 1996. ARTICULO 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de
vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión.

El Presupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del

año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La Ley de Apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social
incluidas en el Presupuesto de la Nación.

- Es importante el gasto público social en presupuesto porque deberá tener un apartado especial o un
anexo, donde cada entidad indicará cuál es el gasto público social que se realizará en ese presupuesto.
Es decir, el gasto público social, en virtud de la CN, debe hacerse explícito en la Ley Anual de
Presupuesto.

Ej. se establece primero el presupuesto general de la nación y luego en un anexo se establece que el gasto
público social que tiene cada entidad. Entonces, por ejemplo, el ministerio de educación señalará que el gasto
público social de su entidad será tanto, establecidas en tales partidas y que se gasta de tal forma….

89
 LEY DEL PND LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2063 DE 2021 esta ley se aprobó en el 2020.

Se divide en dos a. Tendrá su exposición de motivos

partes: b. La ley debe estar acompañada de un anexo de mensaje presidencial (que es una
a. Parte general formalidad).
llamada
bases del La ley en estricto sentido, tiene las siguientes partes.
plan.
b. Plan de a. Capítulo I – artículo 1 → presupuesto de renta y recursos de capital. Señala los
inversiones ingresos que se tendrán en ese año.
que es la ley Como regla general, el dinero del art. 01 y art. 02 son iguales, aunque es posible que
específicame a veces tengan más dinero para gastar en el artículo 02, pero no ingresos, lo cual
nte hablando tendré que soportar presentando un proyecto de ley de financiamiento por separado
(Ley 1955). ante las mismas comisiones que deliberaron la ley de presupuesto.
Programas y En los ingresos tenemos (i) ingresos corrientes, (ii) recursos de capital, (iii)
subprograma contribuciones parafiscales y fondos especiales, (iv) establece algunos ingresos de
s establecimientos que tiene dineros propios.
Recursos que
se requieren b. Capítulo II – artículo 2 → presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (pero no
Presupuestos es una ley como tal, sino un artículo), es decir, el mismo dinero que ingresa, se
plurianuales gasta.
Normas de Cada entidad que hace parte del presupuesto, tiene un número en cada sección y allí
diferentes se establecerá cuánto es el gasto de inversión y demás.
temas

c. Capítulo III – artículo 3 → disposiciones generales, que se refieren a cómo, con

estos artículos se va a posibilitar la ejecución de los rubros de arriba.

Ejemplo: art. 39 que fue el examen anterior.

ARTÍCULO 39. Para garantizar la continuidad de la política integral de solventar
las necesidades sociales y económicas y la reactivación de la economía durante la
vigencia 2021, autorícese al Gobierno nacional para incorporar al Presupuesto
General de la Nación de la vigencia 2021 los saldos no comprometidos en la
vigencia de 2020 financiados con los recursos del Fondo de Mitigación de
Emergencias - FOME, creado por el Decreto 444 de 2020 con el objeto de atender
las necesidades de recursos para la atención en salud, los efectos adversos
generados a la actividad productiva y la necesidad de que la economía continúe
brindando condiciones que mantengan el empleo y el crecimiento.

REQUISITOS JURÍDICOS PARA QUE LAS DISPOSICIONES INSTRUMENTALES (QUE ESTÁN

DESDE EL ART. 3 EN ADELANTE) TENGAN VALIDEZ - LÍMITES DE LA LEY DE
PRESUPUESTO (C – 438 DE 2019).

Se refiere a la relación que deben tener estas disposiciones generales / instrumentales con la ejecución de la
ley anual de presupuesto.

Por eso la sentencia C – 438 DE 2019 resume las reglas de aplicación:

90
 1. No se pueden establecer disposiciones generales que rebasen el límite temporal de (1) año
porque la ley de presupuesto también dura 1 año, por lo que una disposición que ordene una
duración mayor, será inconstitucional (esta regla también aplica en el PND).
Ej. una norma de la ley de presupuesto que diga que los saldos no ejecutados (dinero que no se gastó)
se va a gastar durante 3 años en la alimentación escolar → esto no se puede hacer porque el límite
temporal es de 1 año.

2. Estas normas no pueden regular o establecer competencias permanentes o instituciones

permanentes de control, es decir, no se puede modificar una norma de carácter o vocación
permanente. No puede una norma de carácter temporal, modificar una norma con carácter de
permanencia en el ordenamiento jurídico.
Ej. que la ley anual de presupuesto señale que todos los municipios van a establecer un indicador de
gestión presupuestal.
Ej. que la ley anual de presupuesto modifique la tarifa del impuesto predial o de una estampilla.

3. Las disposiciones instrumentales son aquellas que van ayudar a dar cumplimiento a esa ley
anual de presupuesto, por lo cual, si se incluye una norma que nada tiene ver con la ejecución o
viabilidad del presupuesto NO habrá unidad de materia y no habrá conexidad (ni sistemática,
teleológica, temática…)

4. La ley de presupuesto no puede fijar derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación
de permanencia. Las leyes de presupuesto no crean derechos, ni garantías, no crean subsidios, no
crean gastos, porque las leyes de presupuesto apropian los ingresos y gastos que han sido previamente
establecidos en una norma (ya sea ley, ordenanza o acuerdo).
Ej. no puede una ley de presupuesto crear “jóvenes en acción”… → esa es una norma
inconstitucional.

5. No puede una ley del presupuesto regular materias propias de una ley estatutaria.
Ej. se va a regular un tema de carácter estatutario (ej. un do fundamental como la participación
política que debe hacerse por medio de ley estatutaria).

6. (El profe agregaría este) Se deben respetar los mandamientos de la CN.

9. ART. 352 → repetición del artículo 151

Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así
como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

- Ley orgánica de presupuesto regulará la programación, aprobación, ejecución y modificación de los

presupuestos de la nación.
- El presupuesto se expide en virtud, de la ley orgánica de presupuesto
- Para las entidades territoriales, también existirá un presupuesto territorial, al cual se le aplicará lo que
hemos visto desde la CN y en lo que está en la ley orgánica (habrá un presupuesto anual
departamental, distrital, municipal).

91
 10. ART. 353

Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y
ejecución de su presupuesto.

PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

1. ART. 287 NUMERAL 3 → autonomía en cuanto a la administración de sus recursos.

Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.

2. Art. 294
Artículo 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá
imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.

- Señala que la ley no puede establecer beneficios en los tributos territoriales.

3. Art. 300 NUMERAL 4 / ART. 313.4

Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:

Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el
cumplimiento de las funciones departamentales.

Artículo 313. Corresponde a los concejos:

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

- Establece que los departamentos y municipios pueden establecer sus contribuciones fiscales y
parafiscales, siempre y cuando tengan una ley que así se los haya permitido.

4. ART. 317

Artículo 317. Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no
obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización. La ley destinará
un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas
existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los
recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios
del área de su jurisdicción.
- Se refiere a que el único que puede grabar la propiedad inmueble son los municipios, por eso, no se
paga predial al municipio.

5. ART. 338

Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y

los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o

92
 parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o
acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

- Se refiere a la facultad de establecer impuestos

6. ART. 362

Artículo 362. Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la

explotación de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos
departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley
no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior.
- Se refiere a las rentas de los territorios que, salvo el caso de guerra exterior, la nación le puede quitar
dinero a los territorios.

Hablando de presupuesto, las entidades territoriales tienen:

7. ART. 353
- Se aplicarán las mismas reglas de la nación para las entidades territoriales, por ende, debo revisar la
ley orgánica de presupuesto.

8. ART. 313. 5 / 300.5

Artículo 313. Corresponde a los concejos:
5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de
rentas y gastos.

Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:

5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de
rentas y gastos.

- Indica que los municipios y departamentos pueden darse normas orgánicas territoriales de
presupuesto, es decir, que pueden tomar como base la ley orgánica de presupuesto, pero ellos mismos,
pueden dictarse normas adicionales. Aunque es raro que suceda, se pueden establecer indicadores
especiales, un trámite adicional, trámite de publicidad, trámite de escucha al público, etc.

9. ART. 356 / 357 / 361

- Hace referencia al Sistema General de Participaciones y Regalías como fuentes de financiación para
las entidades territoriales.

93
 10. ART. 288 → señala los criterios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de

competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a
los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

- Hace referencia a cómo la nación se distribuye competencias y asume gastos sobre obligaciones que
tienen los territorios. Asumir de forma conjunto obligaciones, más que todo de gasto en la división
territorial.
Ej. la educación en los municipios certificados, se encarga el mismo municipio.

En cuanto al endeudamiento territorial → se remite a la Ley 358 de 1997 (se conoce como la ley de
semáforos) que mide la capacidad de endeudamiento que tenga una entidad territorial.

Conclusión: a nivel territorial se aplican las normas de contenido presupuestal, la CN, la ley orgánica de
presupuesto y, que las entidades territoriales, de igual forma (a su medida) tendrán un acuerdo u ordenanza de
(i) gastos, (ii) ingresos y (iii) disposiciones instrumentales de sus respectivos territorios.

Clase: Septiembre 13
Tema:
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Aunque vamos a hablar de principios, en gran parte de ellos, las excepciones se vuelven en principios, lo que
genera que uno se cuestione ¿hasta qué punto son principios?
- Principios: buscan la maximización de garantías constitucionales y, además, establecen una
forma de darle validez al proceso presupuestal ya que, si no se cumplen los principios, se dejan de
lado las garantías CN, pero lo más importante, es que como el presupuesto se rige por una ley
orgánica y esta indica que debe expedirse de cierta manera (según ciertos principios), pues si no se
cumplen se vicia el proceso presupuesto a no cumplir los principios que ha indicado la misma ley.

“Se considera como un conjunto de criterios a los que debe estar sujeta una actividad presupuestaria
correcta”.

Los principios en el sistema presupuestario se dividen en dos bloques:

1. Principios con componentes puramente económicos y contables: apuntan a la especificación de

ciertos montos, cómo se indican los montos de ingresos y de gastos.
Está presente el elemento económico porque en últimas estas son cuentas de ingresos, gastos, deudas
y demás, entonces, se debe saber cómo organizarlas.

“Aquellos que aluden a datos económicos del presupuesto, es decir, los referidos a cuantificar y
valorar pecuniariamente el presupuesto”.

2. Principios jurídicos: aluden a que necesariamente, a todo el contenido económico y contable, debe
haber una conexión con lo jurídico (que es lo que más nos interesa), porque la conexión, se refiere
específicamente a los límites que la ley o la CN ha de establecer para organizar aquellas cuentas
contables y económicas que el normal funcionamiento indicará.

94
 “Aquellos que inspiran la visión de relaciones jurídicas del presupuesto, las conexiones que es
preciso establecer entre presupuesto y el ordenamiento jurídico”.

2.1. Principio de competencia: se refiere a dos aspectos (i) quién es el competente para elaborar y
presentar el proyecto de ley de presupuesto y (ii) quién es el competente para que lo apruebe.

- Art. 150 CN → establece las facultades del congreso

Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.

- Art. 154 CN → indica cuáles de los asuntos que el congreso aprueba y, sobre los cuales el gobierno
tiene iniciativa legislativa

Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de
sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo
156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución. No obstante, sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que
ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que
autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Las Cámaras
podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. Los
proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado.

Este artículo señala que el numeral 11 del art. 150 solo puede ser presentado por el gobierno
que es el presupuesto de rentas y gastos del país. Por tanto, el único que puede elaborar y
presentar el proyecto de ley de presupuesto es el gobierno nacional, NO es posible que alguien
más tenga iniciativa legislativa.

¿Por qué lo aprueba el congreso? Porque hay cosas en la vida, que le duelen más a la sociedad, es
decir, los temas penales y presupuestarios, por excelencia, se regulan bajo una ley porque son asuntos
que le competen a la ciudadanía (no hay nada que les incomoden más a las personas, que le “toquen”
el bolsillo).

El sustento normativo se encuentra en:

a. ART. 346 CN

Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de

apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada
legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse
y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional
de Desarrollo. [...]

95
 b. ART. 52 Ley orgánica de presupuesto.

Artículo 52. El Gobierno Nacional someterá el Proyecto de Presupuesto General de la

Nación a consideración del Congreso por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público durante los primeros diez días de cada legislatura, el cual contendrá el Proyecto de
Rentas, Gastos y el resultado fiscal (Ley 38/89, artículo 36. Ley 179/94, artículo 25).

Ahora, veremos que hay unas excepciones:

a. En algunas ocasiones, el ejecutivo podrá expedir por decreto lo relacionado con el presupuesto,
cuando el congreso no apruebe dentro de los (3) meses siguientes a la presentación del proyecto, por
lo que el gobierno puede expedir, lo que se denomina como el “Decreto de repetición presupuestal”,
que significa que se toma el presupuesto del año anterior, hacerle unas adaptaciones lógicas y tomarlo
como referente para el año siguiente.

b. Cuando existen estados de excepción, el presidente puede asumir las facultades que tiene el congreso
sobre el presupuesto y puede hacer modificaciones o adiciones al mismo.
Ej: durante la emergencia económica por la pandemia, el presidente convocó el estado de excepción y
expidió varios decretos legislativos (que se emiten en estados de excepción) y el control que realiza la
Corte Constitucional sobre ellos, es posterior.

2.2. Principio de reserva presupuestaria: hace referencia a la necesidad de una ley, para blindar una
materia dada su especial connotación y que sea regulada, únicamente, por una ley de la república. Por
tanto, en tema de presupuesto, si en principio es el gobierno el que lo va a aprobar, significa que lo
hará por medio de una ley de la república.

No es posible realizar modificaciones al presupuesto por medio de un decreto, por tal razón es
que es atípico el artículo que se mencionó en clases pasadas (en el actual presupuesto, se indica por
el art. 38 que el gobierno podrá adicionar el presupuesto y con decreto 085 de 2021, el presidente así
lo hizo y eso es raro porque un artículo de rango legal posibilita que el presidente adicione el
presupuesto por medio de un decreto. Esta situación da origen a dos respuestas, (i) que, por tanto, hay
autorización legal o (ii) que la autorización legal no basta, porque cualquier adición presupuestal que
se realice, debe hacerse por medio de una ley en sentido material) y no solo con la autorización).

El sustento normativo de este principio se encuentra en:

- ART. 345 CN → indica que no puede haber ingreso que no esté en el presupuesto de rentas, ni
tampoco apropiar un gasto que no esté en el presupuesto de gastos, porque todos los ingresos / gastos
que se vayan a ejecutar en una vigencia fiscal, deben estar en la ley de presupuesto.

Ahora, si se olvidó establecer un gasto (no se apropió por parte del presupuesto), no se podrá ejecutar
porque no está en la ley y la ley es la que autoriza en lo qué se debe gastar el dinero, lo mismo pasa si
en la parte de ingresos, no consta una venta que se realizó pues si no se apropió en la ley, ese dinero
no podrá ser gastado.

Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure
en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida
en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado

96
 por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o
municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

2.3. Principio de unidad: este principio es un poco raro porque se subdivide en (3) principios y,
además, suele confundirse con otro principio.

El principio de unidad, en general, señala que (i) únicamente debe existir un “único” presupuesto y
(ii) que todos los ingresos y gastos deben estar allí, porque no pueden existir otros presupuestos, con
el fin de que exista un adecuado control sobre el presupuesto.

Sub- principios:
a. Principio de unidad en sentido estricto: se refiere a que exista un único presupuesto.
Aunque el profe, se va a adelantar de tema y quiere hacer la siguiente precisión: en Colombia existe
(1) el presupuesto general, pero (2) el dinero que se obtiene por las regalías (que es la
contraprestación por la explotación de un recurso no renovable) tiene un presupuesto “bienal” (cada 2
años) que es un presupuesto propio de ingresos y gastos. Entonces, este principio en Colombia no se
cumple, pero el profe después explicará por qué.

El proceso de elaboración del presupuesto:

Durante el primer semestre, las entidades del sector público que hacen parte del presupuesto
(ej, la universidad nacional no hace parte del presupuesto, sino que el recibe dinero a partir del
ministerio de educación), deben entregar un proyecto de presupuesto propio (de su entidad) para que
el Ministerio de hacienda consolide lo que será ese gran presupuesto. Sin embargo, si esos proyectos
que crea cada entidad, no se concretan en la ley, son solo documentos de soporte y ya.
Por tanto, se espera que haya un único presupuesto (el Presupuesto General de la Nación).

b. Principio de universalidad: se refiere a que el único presupuesto deberá contener la totalidad de

ingresos y gastos que vaya a tener la nación en la respectiva vigencia fiscal y que se presentan
ejecutar, sin ninguna minoración o depuración del ingreso o del gasto. Se refiere al ingreso bruto y al
gasto total.

Este principio también se conoce como principio del presupuesto bruto:

Ej. El impuesto de renta es el total del recaudo bruto → esto quiere decir, que no se contabiliza (i)
cuánto se recibe de impuesto de renta y (ii) cuánto cuesta recibirlo, sino solamente cuánto se recibió
por el impuesto de renta y cuánto se gasta por la Dian.

A nivel normativo, este principio se encuentra en:

(i) ART. 347 CN

Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobierhno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto
de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para
financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite
podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.

97
 (ii) ART. 15 de la Ley Orgánica de presupuesto
ARTÍCULO 15. UNIVERSALIDAD. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos
públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con
cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (Ley 38/89,
artículo 11. Ley 179/94, artículo 55. inciso 3o. Ley 225/95, artículo 22).

c. Principio de unidad de caja: se refiere a que exista un único presupuesto, pero entendido como que
exista una única cuenta contable (que no se refiere a una cuenta bancaria) sino que exista una única
forma de contabilizar el presupuesto y, esa forma será a través del tesoro público y sus dependencias.
Por tanto, todos los ingresos y gastos deben ir a un único presupuesto, que es una única cuenta
contable (que debería ser el tesoro público).

El presupuesto es una ÚNICA cuenta contable, por tanto, por regla general, no debería existir recursos
que fueran a otra contabilidad, o a otra unidad de contabilización.

El principio de unidad de caja, en la Ley Orgánica de Presupuesto (art. 16), se confunde con el
principio de no afectación: porque cuando se describe, en la ley orgánica, el principio de unidad de
caja, realmente, describe el principio de no afectación.
- Principio de unidad de caja → es un principio económico y contable.
- Principio de no afectación → es un principio jurídico.

2.4.Principio de no afectación (principio jurídico): se refiere a que todos los ingresos deben
financiar la totalidad de gastos, es decir, que no puede haber ingresos que financian gastos
específicos. La totalidad de los ingresos debe financiar todos los gastos, de forma general y
priorizada, ya que no se busca que haya ingresos que sufraguen gastos concretos (aunque tiene
excepciones).

Ej: el impuesto de renta sirve para apalancar todo el gasto de la nación, es decir, no se puede saber
cuál billón se fue para la salud, educación o defensa, porque todo el impuesto se utiliza para sufragar
todo.

Sin embargo, como todo principio jurídico tiene excepciones como aquellos gastos que son
priorizados (ej. gasto público social que por su especial connotación debe asegurarse en primera
medida, es decir, tiene cierta jerarquía y protección).

Las excepciones se encuentran en el ART. 359 CN.

Artículo 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica. Se exceptúan:

1. Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos

y municipios.
2. Las destinadas para inversión social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y
a las antiguas intendencias y comisarías.

Se refiere a las rentas nacionales porque a nivel territorial existen ciertos gastos con destinación
específica:

98
 Eje. Las estampillas → son impuestos que gravan la contratación pública que tienen destinación
específica (pro agricultura, pro adulto mayor…)

Pero hablando de rentas (que debe entenderse como impuestos nacionales que gravan la capacidad
económica que se expresa en (i) renta, (ii) consumo y (iii) patrimonio, a diferencia de las tasas y las
contribuciones especiales donde hay una correlación entre el pago y el gasto que realiza el estado).

Este artículo lo que le señala al gobierno y al legislador, es que no pueden tramitar y aprobar
impuestos que tengan destinación específica salvo las siguientes excepciones:

a. Las participaciones previstas para los departamentos y municipios: a lo que se refiere es al

Sistema General de Participaciones (regulado en el art. 356 / 357 CN y en la ley 715 de 2001). La
nación debe darle unas transferencias a departamentos y municipios para que ellos lo inviertan,
exclusivamente, en (i) educación, (ii) salud, (iii) saneamiento básico y (iv) agua potable. Si lo invierte
en otros temas, pueden verse involucrados en prevaricato y peculado por apropiación indebida.

b. Aquellas que son destinadas para inversión social, pueden tener destinación específica: lo cual es
un problema, porque la ampliación de lo que significa “inversión social”, lleva a que se pueda tratar
como inversión social cualquier gasto.
El concepto de inversión social es muy amplio por eso puedo establecer ej. que una parte del impuesto
de renta se dirija para salud, para deporte…

Ej. ART. 243 ESTATUTO TRIBUTARIO: este artículo establece en qué se va a gastar el impuesto
de renta y, podemos observar como (9) puntos del impuesto de renta se dirige para el (i) ICBF
<inversión social>, (ii) Sena <inversión social como formación para el trabajo>, (iii)
fortalecimiento del sistema de salud <inversión social>, (iv) primera infancia <inversión social>, (v)
educación superior y becas a través de icetex <inversión social>. Entonces vemos que el impuesto
de renta si va a financiar sectores específicos dado su contenido social.

ARTÍCULO 243. DESTINACIÓN ESPECÍFICA. <Artículo modificado por el artículo 102 de

la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> A partir del periodo gravable 2017, 9
puntos porcentuales (9%) de la tarifa del Impuesto sobre la Renta y Complementarios de
las personas jurídicas, se destinarán así:
1. 2.2 puntos se destinarán al ICBF.
2. 1.4 puntos al SENA.
3. 4.4 puntos al Sistema de Seguridad Social en Salud.
4. 0.4 puntos se destinarán a financiar programas de atención a la primera infancia.
5. 0.6 puntos a financiar las instituciones de educación superior públicas para el
mejoramiento de la calidad de la educación superior y/o para financiar créditos beca a
través del Icetex.

c. Hay otra excepción que entenderemos más adelante: dentro del año hay momentos / hitos
presupuestales.
Si el presupuesto de rentas actuales es de $350 billones para el 2021, debemos entender que el país, el
1 de enero no tiene los $350 billones en una cuenta, sino que ese dinero se va a ir gastando
conforme se vaya obteniendo los mismos $350 billones de ingresos → esto es lo mismo cómo
funciona una casa, se pagarán cosas en la medida en que se vayan recibiendo ingresos.

99
 Entonces, existe algo que se conoce como el PAC (Plan Anual Mensualizado de Caja) que se
refiere a que se debe mensualizar ese plan de caja durante el año, (y caja se refiere a cuánto dinero me
va ingresando y cuánto se va gastando). En la práctica, y a través el PAC, existen ingresos que
tienen gastos concretos, pero por la misma correlación de cómo se va ejecutando el gasto.

Ej: las alcaldías saben que la prima de mitad de año de los funcionarios, la pagan con los pagos
anticipados del impuesto predial, entonces, claramente es establecido que esa prima se paga con un
dinero que le entra al municipio en el mes de mayo (cuando inician los pagos anticipados del predial),
pero no existe ninguna norma que señale que la predial paga la prima de los funcionarios, pero por
efectos prácticos y la misma ejecución presupuestal, hay ingresos que terminan financiando ciertos
gastos concretos.

Conclusión: a nivel de tesorería (de ejecución del presupuesto), se observa que ciertos ingresos van a
financiar ciertos gastos concretos por la misma mecánica del presupuesto.

Conclusión general:
- Este principio es una limitación a nivel nacional, porque a nivel territorial vemos que no se ha establecido ya
que hay impuestos con destinación específica.
- Renta nacionales son impuestos.
- En tema de inversión social puede ser ambiguo, porque hoy en día diferentes asuntos pueden ser
considerados inversión social y por eso puede haber impuestos nacionales encubiertos por la inversión social.

2.5.Principio de equilibrio presupuestario: busca que los ingresos sean iguales a los gastos, sin embargo, el
artículo 347, señala que si se tienen muchos gastos y los ingresos no son suficientes, se puede aprobar el
presupuesto así, pero debe tramitar una ley adicional para buscar una nivelación e igualar ingresos y gastos.

Entonces, este principio, no exige que se apruebe un presupuesto de forma equilibrada (de hecho, se
puede aprobar de forma desequilibrada), inclusive la corte ha dado “salidas en falso” al señalar que acá no se
aplica el principio de equilibrio presupuestario lo cual es falso, porque este principio, no se aplica respecto
de su aprobación, si no que se aplica respecto de la ejecución, porque no se puede gastar tanto dinero si
no se tiene el ingreso suficiente.

Lo que se busca con este principio, es que no haya superávit (mayor ingreso que gasto), no que haya déficit
(mayor gasto que ingreso).

Clase: Septiembre 14
Tema:

Retomando el principio de equilibrio presupuestario: señalamos que el equilibrio del presupuesto, se

predica respecto de la ejecución porque es posible que el presupuesto se apruebe de forma desequilibrada
(más gastos que ingresos), pero la misma ley dice que se puede hacer, pero se debe presentar una ley paralela
de financiamiento para cubrir esos gastos. Entonces el presupuesto, se puede aprobar de forma desequilibrada,
pero no se puede ejecutar de forma desequilibrada (gastar más de lo que se tiene).

100
2.6. Principio de especificidad / especialización: consiste en que no hay una aprobación global de ingresos o
gastos, sino que en esa aprobación de ingresos y gastos existe una claridad, respecto de qué ingreso se está
hablando y se especifica qué gasto se concreta.

Ej: en el artículo 01 del presupuesto se especifica cuánto será para ingresos corrientes, para contribuciones
parafiscales, para fondos especiales, etc.

Respecto de gastos, la especificada se da en dos sentidos:

(i) Se da por entidades / sección.
Ej. Ministerio de educación – Sección X.
(ii) En cada entidad / sección se especifica cuánto se va gasto de funcionamiento, para inversión
y si es el caso, para la deuda pública.

Este principio tiene una triple dimensión:

(i) Dimensión cualitativa: para qué se va a gastar ese dinero (destinados a un fin / necesidad).
Ej: para salud, ambiente.
(ii) Dimensión cuantitativa: se especifica el monto que se va a recibir.
Ej: debe haber un valor ($).
(iii) Dimensión temporal: la indicación de montos por entidades se hace por el término de un año
(que es lo que dura vigente el presupuesto).

2.7. Principio de temporalidad / anual: consiste en que, por un tema de control, el presupuesto es anual, es
decir, tiene dos puntos:

a. Anualidad de aprobación: “que exige que cada año sea sometido al control del Congreso el
examen y, en su caso, aprobación del Presupuesto”.
Ej. yo apruebo el presupuesto del año 2022 en el año 2021

b. Anualidad de ejecución: “consistente en que los gastos autorizados en un Presupuesto, so

pena de quedar anulada tal autorización”.
Ej. la ejecución del año 2022 la realizo durante el 2022.
Sin embargo, hay dos formas de contabilizar los recursos (ingreso y gasto):

FORMAS DE CONTABILIZAR LOS RECURSOS

PRINCIPIO DE CAUSACIÓN O DEVENGO PRINCIPIO DE CAJA

Se refiere a que se entiende que se realizó un ingreso o un Se refiere a que se entiende causado el ingreso
gasto al momento en que yo tenga el derecho de hacerlo cuando efectivamente me ingresa, físicamente, a mi
exigible. cuenta contable.
Ej: en las empresas si expido una factura el 01 de Esto es lo que sucede en las personas naturales.
diciembre 2020, pero me la factura me la pagan hasta el
01 de enero de 2021, las empresas deben contabilizar que
recibió el ingreso en diciembre de 2020, aunque
físicamente lo vaya a recibir después.

101
 Esto es lo que sucede en las empresas.

Esto es importante diferenciarlo porque en derecho presupuestario, para el estado:

a. Hablando de ingresos: funciona el principio de caja, es decir, el estado entiende que recibió el
ingreso cuando, efectivamente, le entró (no cuando tenga el derecho de cobrarlo).
b. Hablando de gastos: funciona el principio de devengo, porque el estado entiende que realizó un
gasto cuando expida los siguientes actos administrativos: el (i) CDP (Certificado de Disponibilidad
Presupuestaria) y (ii) el RP (Registro Presupuestario).

OJO. Puede que a final de año el estado no haya desembolsado, físicamente, el recurso, pero el gasto se
produce o se ejecuta el presupuesto cuando se expiden estos dos actos administrativos (CDP y RP).

El presupuesto se ejecuta con dos actos administrativos:

(i) Certificado de Disponibilidad Presupuestaria: indica que hay recursos suficientes para respaldar
una obligación.
(ii) Registro Presupuestario: indica que esos recursos se apartaron / se van a apropiar al
cumplimiento de tal obligación o de tal contrato.
Con los dos AA se ejecutó el presupuesto, es decir, que se apartó ese dinero y ya no se puede utilizar para
nada más

Por eso, en derecho presupuestario, el pago es una operación de tesorería y no de extinción de

obligaciones.

Sin embargo, el tema de la anualidad tiene varias excepciones:

1. Cuentas por pagar: si al 31 de diciembre de ese año, la persona cumplió con su obligación, pero por
cualquier razón, no se le pago, se debe constituir una cuenta por pagar para el año siguiente. Entonces,
esa cuenta que no se pagó, se pagará en el año siguiente.

2. Reserva presupuestaria: se refiere a que el sujeto no cumplió con el 100% de su obligación y, por
tanto, se debe realizar una reserva presupuestaria para el año siguiente, para que ese sujeto termine de
cumplir y se le pueda pagar la obligación.

3. Aprobación del presupuesto: ocurre si el gobierno no presenta el presupuesto dentro de los primeros
10 días de cada legislatura (es decir, al 30 de julio), entrará a regir en el año siguiente, el presupuesto
que actualmente se está ejecutando con los ajustes que la ley indica. Sin embargo, no es que rija el
presupuesto que se aprobó el año anterior (que se está ejecutando) de forma idéntica / como un espejo,
porque a ese presupuesto se le harán ciertos “retoques” para el año siguiente como, por ejemplo: (i)
reducir gastos, (ii) suprimir / eliminar empleos, (iii) apropiar créditos que no estaba presupuestado
inicialmente, (iv) tener en cuenta si hubo traslados presupuestales.

No obstante, el profesor considera que esta tercera hipótesis no se tendría que ver como una excepción
porque, aunque es el presupuesto del año anterior (que se está ejecutando), este presupuesto no será
un espejo que se imponga el en año siguiente porque a ese presupuesto se le puede realizar ajustes.
Por eso, en estricto sentido, no es una prórroga del presupuesto en curso, sino que es una
adecuación de lo que se tiene actualmente para el año siguiente.

102
 4. Presupuestos plurianuales: en el Plan Nacional de Desarrollo (en la parte de inversiones) hay un
presupuesto para los 4 años del período de gobierno, entones, el PND es una excepción a la anualidad
del presupuesto porque el plan contiene presupuestos plurianuales. Pero en todo caso, estos
presupuestos tendrán que coincidir con el presupuesto anualizado que va a ejecutar el gobierno.

Los siguientes principios son muy similares entre sí, e incluso hay autores que consideran que todos podrían
encuadrarse en el principio de planeación.

2.8. Principio de planificación: consiste en que el presupuesto general de la nación debe reflejar y
estar acorde con aquellas herramientas de planeación que hemos visto, es decir, con el (I) Plan
Nacional de desarrollo (ya que el presupuesto es una herramienta que va a ejecutar, financieramente,
los objetivos del PND), (II) el marco fiscal de mediano plazo, (III) marco de gastos de mediano
plazo, (IV) plan operativo de la ley de inversiones, etc.
El presupuesto tiene que atender a unos documentos técnicos e incluso normas previas para su
expedición porque los números “no salen de un sombrero”, sino que salen de un estudio de
documentos que indican cuáles son los horizontes económicos del país para un período de tiempo.

2.9. Programación integral: consiste en que la programación del presupuesto debe contener tanto
gastos de funcionamiento como de inversión y, entender que todo gasto de inversión llevará en un
futuro un gasto de funcionamiento.
Ej: si construyo un hospital → lo complicado y que se deberá tener en cuenta es tener el rubro de
funcionamiento.
Entonces, se tiene que especificar en el presupuesto gastos en funcionamiento y en inversión
considerando que son dos gastos que dependen uno del otro.

2.10. Principio de inembargabilidad: indica que el presupuesto no puede ser embargado, es decir,
no se puede embargar como una cuenta bancaria. Tanto el presupuesto general de la nación como el
de las entidades territoriales, son inembargables.

Por tanto, lo que tiene hacer una entidad pública ya sea del orden territorial o de la nación
cuando tengan que pagar, por ejemplo, una sentencia, es programar ese pago dentro de un
programa de inversión (porque la sentencia no es un gasto de funcionamiento, de deuda si lo es,
pero los gastos de deuda que se contabiliza en el presupuesto, son aquellos que se contrajeron en
virtud, del sistema financiero).

Entonces la entidad pagará conforme a su disponibilidad presupuestaria una vez integrado el pago de
la sentencia, en un programa de inversión e incluso se puede pedir que el pago se pague en el tiempo
cuando no tiene los recursos para hacerlo, lo cual tendrá que solicitarlo a través del incidente de
impacto fiscal.

El “incidente de impacto fiscal” es un procedimiento que busca que el juez reconozca la

gravedad del pago de una sentencia para que pueda ser pagada en un horizonte de tiempo
loable.

2.11. Principio de coherencia macroeconómica: indica que el presupuesto debe estar acorde con las
metas que se fija el Banco de la República, por tanto, así como tiene en cuenta los instrumentos
técnicos / de planeación, también se debe tener en cuenta las metas macroeconómicos e indicativos
del BR.

103
 2.12. Principio de homeostasis presupuestaria: que se relaciona con el de planeación porque indica
que el presupuesto debe hacer caso a las condiciones económicas del país y que haya coherencia
económica entre el presupuesto y la situación económica (economía en general)

APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS EN EL CICLO PRESUPUESTARIO: momentos en el tiempo por

medio del cual se va a elaborar, ejecutar y controlar el presupuesto de una vigencia fiscal.

Ciclo presupuestario: se compone de las siguientes fases:

a. Elaboración.
b. Presentación.
c. Aprobación.
d. Liquidación.
e. Ejecución.
f. Modificación.
g. Control.

Para el profesor hay grandes momentos en el tiempo (los más importantes):

1. Presentación del presupuesto: la presentación la realiza el gobierno, a más tardar el 30 de julio
entonces, durante los 7 meses iniciales, el gobierno trabaja con los ministerios respectivos para
consolidar el anteproyecto de la ley de presupuesto, por lo tanto, ese presupuesto atenderá a lo
siguiente:

a. Marco fiscal de mediano plazo: está establecido en la Ley 819 de 2003, se emite cada año (en junio
aprox) y contiene las proyecciones macro económicas del país en un horizonte de tiempo de 10 años
→ cuántos ingresos se esperan tener, cuántos gastos, cuántas fluctuaciones de la economía existirán,
cuáles son los beneficios tributarios que existen, cuánto cuestan…

Este documento lo elabora, expone y sustenta el Ministerio de Hacienda con ayuda del CONPES (es
una entidad asesora del gobierno, pero trabaja de forma cercana al ministerio de h.).

b. Marco de gasto de mediano plazo: contiene los montos máximos de gasto por sectores (educación,
cultura, salud, trabajo, turismo…) en un horizonte de tiempo de 4 años. Es un documento que
también se expide año a año, a mediados de junio e indicará cuánto dinero (máximo) por sectores, se
gastará por los 4 años siguientes, y sirve para entender el dinero máximo que el presupuesto se puede
gastar por sector en una determinada vigencia fiscal.
Por ejemplo, si analizamos el documento actual, vamos a ver que los costos de gasto están altísimos
hasta 2022 y en el 2023 empiezan a disminuir, lo que significa que el actual gobierno podrá gastar
bastantes recursos al finalizar su período, pero los gobiernos siguientes, tendrá menos recursos para
gastar en sus vigencias fiscales.

Este documento lo presenta el CONPES (es el consejo nacional de política económica y fiscal), por
medio de un documento “compes” (que tiene un número por cada año).

Estos dos instrumentos, se tienen en cuenta y se revisan a la hora de la elaboración del presupuesto.
Al final, estos documentos, lo expedirá el ministerio de hacienda.

104
 c. Plan Nacional de Desarrollo: se presenta para un período de 4 años y es muy importante porque este
plan establece varios puntos a tener en cuenta en el presupuesto: presupuestos plurianuales, metas y
objetivos del plan, disposiciones instrumentales que tengan algún efecto presupuestal.
d. Documentos adicionales

En los primeros 6 meses se presentará un “rifi – rafe” amistoso entre las entidades del gobierno
central y el mismo gobierno, es decir, como vemos cada entidad que compone el presupuesto, le
presenta un proyecto de presupuesto de la entidad al ministerio de hacienda y este recapitula estos
proyectos para conformar lo que será “el gran presupuesto general de la nación”.

Entonces, en los primeros meses, se analizará con base en instrumentos económicos, cuál será el
presupuesto requerido para la vigencia siguiente.
Habrá unas fechas donde se tienen unos conceptos sobre la deuda pública, si se amplía o no… pero
todo esto, es un trabajo previo a la presentación del proyecto de ley. Incluso, se presenta a las
comisiones económicas del congreso, un ante – proyecto (antes del mismo proyecto) para que la
cámara y senado vayan conociéndolo y realizando anotaciones si es el caso (pero este proyecto está
fuera de la discusión legislativa, solo es para saber la opinión de las cámaras sobre cómo va el
proyecto).

Durante estos primeros meses se lleva a cabo un proceso interno de elaboración del proyecto.
Inclusive hasta 15 días antes de la fecha máxima en que debe presentarse el proyecto, sigue habiendo
ajustes sobre documentos como el plan operativo de inversiones (es un documento que tiene
priorizado las inversiones que se van a realizar en la siguiente vigencia fiscal). El CONPES (órgano
asesor del gobierno) sigue evaluando, es decir, hasta el último momento se está buscando que exista
correlación y coherencia con los instrumentos macroeconómicos y el proyecto de ley anual de
presupuesto.

Finalmente llega el 30 de julio, a más tardar (10) días después de iniciar cada legislatura (que es el 20
de julio), debe presentarse ante el congreso el respectivo proyecto de ley de presupuesto.

2. Presentación: debe presentarse dentro de los (10) primeros días de cada legislatura, es decir, a más tardar
el 30 de julio de cada año (del 20 de julio al 30).

Lo que se presenta es el proyecto de ley de presupuesto con:

(i) Articulado de ingresos, gastos y el de disposiciones instrumentales que ayudan a dar ejecución
y dinamismo al presupuesto.
(ii) Exposición de motivos.

Así mismo, se tiene que presentar (documentos adicionales):

a. Mensaje presidencial: es otro “carretazo” donde se indica cómo se está en cuánto a proyecciones,
cuánto dinero se va por sectores…

b. Informe de ejecución de presupuesto en curso (de lo que se ha ejecutado a la fecha): informe que
realiza el gobierno mediante el cual informa cuál es la ejecución presupuestal de las entidades que
conforman el presupuesto, que permite que el congreso pueda decidir e incidir sobre si les quita o no
dinero a las entidades que no lo han ejecutado.
El congreso analiza que si, por ejemplo, a educación, se le dará $40 billones de pesos, educación
debería tener ese dinero ejecutada al momento → es decir, pasa mucho en el sector público, que las

105
 entidades públicas no ejecuten el 100% de su presupuesto, por cualquier razón y, por eso es que el 31
de diciembre, las entidades buscan cómo ejecutar recursos porque si no lo hacen, los pueden castigar
quitándoles aquellos recursos que no ejecutaron.
Por tanto, cuando a 30 de julio se presenta el proyecto de presupuesto, el gobierno debe informar cuál
es la ejecución presupuestal de las entidades que conforman el presupuesto, porque así el congreso
podrá decidir e incidir en si les quita dinero a las entidades que no la han ejecutado.

c. Informe de la destinación de las rentas específicas.

d. Informe de cómo coincide el marco fiscal de mediano plazo con el presupuesto.
e. Resumen de presupuesto.
f. Plan financiero de cómo se van a invertir aquellos recursos.
g. El gasto público social (cuánto dinero se va a gastar cada entidad en este tipo de gasto).

3. Aprobación: Ya radicado, entra al congreso.

¿cómo se aprueba?
a. A más tardar al 15 de agosto, las comisiones económicas (3° y 4°) conjuntas (tanto de Cámara y
Senado) sesionarán de forma conjunta, por lo que, solo habrá un debate y después pasará a cada
plenaria (esto es atípico ya que solo se presenta en presupuesto, PND y en aquellos proyectos que
tengan mensaje de urgencia presidencial). Y estas comisiones pueden decirle al ministerio que ese
proyecto no se adapta a los requerimientos de la ley orgánica.

b. A más tardar (15) días después, es decir, el 30 de agosto, el gobierno (a través del ministerio de
hacienda) realiza las enmiendas que haya considerado pertinentes según las observaciones que se
hayan dado (si se presentaron).

c. A más tardar el 15 de septiembre, se aprueba el monto máximo de presupuesto (el dinero que se
va a requerir para el año siguiente).
Ojo. antes de aprobar cualquier artículo, se aprueba el monto de gastos.

d. A más tardar el 25 de septiembre, las comisiones económicas deberán aprobar el proyecto de ley en
primer debate conjunto.

e. Cuando se ha aprobado en comisiones, pasa a plenaria de cada cámara y a más tardar el 20 de

octubre (a media noche) debe haber sido aprobado el respectivo proyecto de ley de presupuesto.

i. ¿Qué pasa si el gobierno no presenta el proyecto?

Rta: Rige el presupuesto anterior (que se aprobó el año anterior y que se está ejecutando) con las
modificaciones que ya se han visto.

ii. ¿Qué pasa si se presenta, pero no se aprueba por inactividad?

Rta: va a regir el que presentó el gobierno, con las modificaciones hechas en primer debate.

iii. ¿Qué pasa si el congreso lo niega? (esto no ha pasado)

Rta: hay vacío legislativo, entonces, quizás se opte porque sea el gobierno quien lo establezca por medio de
decreto con las modificaciones realizadas en primer debate.

¿El congreso en la aprobación tiene alguna incidencia?

106
Rta: Son limitadas sus facultades:
- No puede modificar los ingresos (sólo lo puede hacer, si tiene el concepto previo del ministerio de
hacienda),
- Puede disminuir gastos, pero de forma limitada (porque solo puede hacerlo, siempre que no afecte la
deuda, no afecte el funcionamiento de la administración <gastos de funcionamiento>, no afecte las
obligaciones contractuales, no afecte lo necesario para cumplir el PND).

La función del congreso está supeditada a una tarea notarial porque incluso, si el congreso no lo aprueba, el
gobierno lo pone a regir por medio de decreto.

Ahora, si el gobierno necesita más ingresos, puede presentar una ley de acompañamiento. Sin embargo, si esta
no se aprueba, se debe buscar la forma de reducir gastos como, por ejemplo, eliminando empleos.

4. Liquidación (art. 67): Antes del 31 de diciembre de cada año, el ministerio de hacienda, una vez aprobada
la ley, expide un decreto que se llama “decreto de liquidación del presupuesto”, por medio del cual
especifica las partidas macro que ha aprobado el gobierno.

Recordemos que el congreso aprueba gastos de (i)funcionamiento, (ii)de deuda y (iii)de inversión (por cada
entidad), entonces, lo que hace el ministerio de hacienda es desglosar esos grandes rubros que se incluyen en
estos tipos de gastos.
Ej. en lo que tienen que ver con gastos de inversión, el ministerio los desagrega en servicios personales, gastos
generales y en transferencias…
Ej. el gasto de inversión se desagregará en los diferentes tipos de inversión.

Ahora, un asunto similar al anterior va a suceder al interior de cada entidad pública, es decir, cada
entidad toma un rubro que ha sido desagregado por el ministerio y lo continúa desagregando.
Ej. El rubro de servicios personales lo desglosa en sueldos, primas y bonificaciones.

Conclusión: la liquidación busca desglosar e indicar a detalle cuáles son esas cifras macro que ha
presentado el gobierno y que ha aprobado el congreso. Especificar aquellos ingresos y gastos macro.

¿Qué se tiene en cuenta para la liquidación del presupuesto?

a. El proyecto original y el que se aprobó (para evitar diferencias).
b. Créditos y contracréditos efectuados por el congreso (enmiendas validadas) .
Ej. si el congreso aumentó un ingreso o incluyó un gasto (con validación del gobierno), se
debe hacer ese ajuste.
c. Correcciones aritméticas.
d. Reproducción de las disposiciones especiales.
Si en las disposiciones instrumentales hay alguna disposición que tenga efecto en el presupuesto (ej. que se
cambió cómo contabilizar cierta cosa), dicha disposición debe tenerse en cuenta.
Ej. para el gasto de pensiones, se debe tener en cuenta el pasivo N.

Si buscamos el decreto del presupuesto, nos aparecerá junto con dos anexos: (i) ingresos y (ii) gastos y allí
encontraremos desglosado aquello que presentó el gobierno, que aprobó el congreso.

5. Ejecución (art. 68):

Debemos tener en cuenta los siguientes cuatro conceptos:

107
 a. Plan Mensualizado de Caja (PAC) → es un instrumento de manejo que contendrá los límites
máximos de gastos mensuales que se vayan a realizar en una vigencia fiscal. Así mismo, tendrá en
cuenta cuáles ingresos se van a recibir mes a mes en esa vigencia fiscal.

Entonces, esta herramienta es un poco, una planeación en concreto, de cuál es el dinero que se va a recibir mes
a mes y cómo se puede gastar mes a mes (cuál es el límite máx del gasto por mes).

Lo que hace es ordenar, durante, ese año cuáles serán los montos máx de gasto por mes atendiendo a los
ingresos que se van a recibir en diferentes momentos de la vigencia.
El PAC puede ser modificado, incluso, la misma norma señala que si el ministerio de hacienda se da cuenta
que el dinero que se esperaba no llega, se puede reducir el PAC (el monto máx de gasto).
Si los ingresos o gastos no se integran al PAC, tampoco se podrán ejecutar.

b. Certificado de Disponibilidad Presupuestaria (CDP) → indica cuáles recursos están disponibles

para que se apropien a determinada obligación. Es un acto administrativo que indica, si se tiene X
recurso para respaldar cierta actividad, obligación. Si no hay CDP, no se podrá ejecutar ningún
contrato.

c. Registro Presupuestario (RP) → es un acto administrativo, en virtud, del cual se afecta el monto de
recursos para el cumplimiento y satisfacción de una obligación concreta. Si no está, no se apartará el
dinero.

Ojo. Con estos dos actos administrativos se ejecuta el presupuesto.

d. PAGO → el pago físico en presupuesto, es una operación de tesorería porque el recurso público fue
ejecutado con el CDP y el RP, pero no libera de la obligación.

e. Cuenta Por Pagar → se refiere a cuando la obligación contractual se cumple, pero por la razón que
sea, no se paga en la vigencia fiscal en que se constituyó la obligación y se ejecutó dicho dinero. Por
tanto, se establece esta cuenta, que es como un tipo de reserva de caja (es decir, que ese dinero que, si
se ejecutó y que se debe, se deja apartado para incluirlo dentro de los pagos del año siguiente).

Ojo. la cuenta por pagar debe establecerse en diciembre de cada año y se valida / se hace efectiva en los
primeros meses del siguiente año.

f. Reserva presupuestaria → se refiere a cuando la obligación se contrajo (se tiene CDP y RP, es
decir se ejecutó), pero el contratista por cualquier razón no ha podido cumplir de forma concreta el
objeto por el cual fue contratado. Por ende, se establece la reserva para dejar los recursos con que se
va a pagar al contratista y se llevan al periodo siguiente para que una vez cumpla o se ejecute el
objeto, se puede pagar el recurso.
Por eso, si no se establece dicha reserva, a pesar que la persona cumpla en la vigencia fiscal siguiente, no
tendrá un respaldo presupuestal ni normativo para hacerse con su pago (no le van a pagar).

En la práctica, siempre, que se contrate algo, se debe proyectar para entregarlo en los primeros días de
diciembre o en diciembre, no se puede dejar que la obligación se cumpla para después, porque se puede
generar un problema, si no se establece la reserva presupuestaria.

108
 g. Pasivo Exigible → hace referencia a cuando la obligación no se pagó en la vigencia fiscal en que se
contrató ni en la vigencia siguiente, entonces, se constituye un pasivo exigible que se va a pagar en la
vigencia en donde (i) haya cumplido y (ii) se incluya dentro del presupuesto.
Ej: a Mario lo contrataron para una obra en el 2020, pero no la acabó ni en el 2020 ni en el
2021, sino que la acaba a finales del 2021 pero no establecieron reserva (quedo en un limbo),
entonces se constituye un pasivo exigible, donde hasta el 2022 se hace exigible, pero se
pagará hasta cuando dicho pago se incluya en el presupuesto.

VIGENCIAS FUTURAS:
Hace referencia a apropiar o afectar presupuestos de años futuros con una actividad o inversión que realizó
desde ahora. Lo que buscan es apalancar proyectos o inversiones con el pago de presupuestos futuros.

Ej: se realiza una inversión actual, pero esta no se puede pagar con los recursos de la vigencia actual, por lo
cual dicha inversión se pagará con dinero de este periodo, pero con dinero de presupuestos futuros.

Esto se encuentra en la Ley 819 de 2003 (ley orgánica sobre el marco fiscal de mediano plazo, artículo 11 y
siguientes sobre vigencias futuras).

a. Las vigencias futuras no se aplican para operaciones de crédito público: las operaciones de
crédito público por su misma naturaleza se van a pagar en períodos siguientes, sin necesidad de
adquirir vigencias futuras. Por eso, las personas se disgustan cuando un alcalde solicita un crédito,
porque cuando lo hace, serán los gobiernos siguientes los que pagarán ese rubro.
b. Las vigencias futuras sirven para apalancar proyectos de inversión no funcionamiento.

Existen:
1. Vigencias Futuras Ordinarias: para estas vigencias, la ley establece los siguientes requisitos:
I. Para el proyecto de inversión que solicite una vigencia futura ordinaria, debe estar acorde
con los gastos plurianuales. La vigencia futura se contrae con el fin de darle cumplimiento al
PND.
II. Debe estar acorde con las metas de marco fiscal de mediano plazo (herramienta de 10
años).
Ej. si la vigencia futura establece que se va a pagar el proyecto de metro en 10 años, debe ser
real con lo que señala el marco fiscal de mediano plazo.
III. Se debe contar con un mínimo del 15% del valor total de la obligación en la vigencia
fiscal en que se adquiere el compromiso.
Ej: la línea 1 del metro vale 100 millones, entonces se debe tener 1.5 billones para respaldar la
vigencia futura.
IV. Si es una inversión de carácter nacional, debe existir concepto previo del Departamento
Nacional de Planeación.
V. En teoría, no puede superar el período de gobierno a menos que se considere como un
proyecto de importancia estratégica por el CONPES (ej. el metro).

2. Vigencias Futuras Excepcionales: para estas vigencias, se necesitan requisitos más laxos para
contraerlas.
I. Debe estar de acuerdo con el PND, con los gastos establecidos allí.
II. Únicamente pueden tratarse de (i) obras de infraestructura, (ii) energía, (iii)
comunicaciones, (iv) defensa y seguridad, (v) para garantizar las concesiones.
III. No se necesita del 15%

109
 IV. Las autoriza el CONFIS (órgano que hace parte del ministerio de hacienda).

Con estas vigencias, se debe cumplir con el tema, no se requiere de dinero de forma inicial y se debe
“convencer” al CONFIS sobre la vigencia para que la autorice.

3. Vigencias Futuras Territoriales:

I. La vigencia futura, la solicita el gobierno local (gobernador / alcalde) y la aprueba la
asamblea o el concejo.
II. Es necesario la autorización previa del CONFIS territorial o quien haga sus veces (que
muchas veces hace parte de la misma secretaría de planeación o de hacienda de la entidad
territorial).
III. Se necesita del 15% al iniciar el proyecto.
IV. Las vigencias deben estar de acuerdo con el marco fiscal de mediano plazo.
V. Si es un proyecto de inversión nacional (ej. una vía que atraviesa a un municipio, donde el
dinero es colocado por la entidad territorial y por la nación), el Departamento Nacional de
Planeación debe dar su visto bueno.
VI. El órgano colegiado (concejo o asamblea) no puede aprobar la vigencia futura si no es
algo que se encuentre dentro del proyecto del PND territorial.
VII. Debe estar relacionado con el costo presente y futuro de la inversión.
VIII. No puede superar el período de gobierno, salvo que sea de importancia estratégica.
IX. No la puede presentar el último año, salvo que sea un proyecto regional del
departamento nacional de planeación.

Clase: Septiembre 20
Tema:

Retomando la etapa de ejecución del presupuesto, debemos tener en cuenta que el pago es una operación de
tesorería, es decir, que no ejecuta recursos.

6. Modificación: El presupuesto puede modificarse bajo 4 escenarios principales (Art. 76 a 84 del

decreto orgánico de presupuesto).

a. Reducción y aplazamientos (no requiere de una ley de modificación del presupuesto): se refiere a
cuando los recursos que se esperaban no fueron suficientes para atender los gastos. Por tanto, el
gobierno emite un decreto de reducción del gasto público.

I. El gobierno puede de la reducción parcial de las apropiaciones presupuestarias

Ej: el ministro se da cuenta que el recaudo de los ingresos es inferior a los gastos que se
necesitan atender.

II. Aplazar o eliminar apropiaciones cuando no se apruebe la ley de financiamiento: parte de la

idea de que la ley de presupuesto puede ser aprobada de forma desequilibrada, pero por
mandato constitucional, se debe tramitar de forma paralela y por separado, una ley de
financiamiento que supone dará los recursos que el presupuesto inicial no tiene.

110
 Ej. Se estaba esperando un crédito público pero no se dio → entonces ese dinero del crédito,
con la que se iba a apalancar apropiaciones y realizar ciertos gastos, no se podrá gastar.
Ej: el metro se iba a realizar con un crédito, pero no se desembolsó, entonces, se debe
reprogramar la construcción del metro.

III. La coherencia macroeconómica así lo decide:

Ej. En tiempos de pandemia, se señaló que no se podía gastar 14 billones en aviones de
guerra, sino que se eliminaron y se reprogramaron para dejarla “ahí” y utilizarla para alguna
apropiación en el sector salud.

b. Adiciones o traslados (es necesario una ley): el congreso aprueba en el presupuesto (i. Artículo
de ingresos, ii. Artículo de gastos que por el principio de especificidad se menciona la sección o
entidad y el dinero que se le asigna para gasto de funcionamiento, deuda e inversión) entonces, esas
secciones al haber sido aprobadas por una ley de la república, solo se pueden modificar a través de
una ley de la república.

Ej. El gobierno quiere trasladar un dinero que se aprobó para defensa, para educación → el gobierno
no lo puede hacer, no puede modificar la ley.

Los rubros que quedaron especificados en la ley, solo se pueden modificar a través de la ley
cuando se trata de:

I. Adición: existen más recursos.

II. Traslados: se le quita a un sector para dárselo a otro.
Ej. Se aprueba la ley de financiamiento (es decir, se aprobó un impuesto a las bebidas azucaradas) y
se recaudan $3 billones de pesos, por lo tanto, esto significa que se tiene un mayor ingreso que no
estaba en la ley de presupuesto, por ende, para adicionar este recurso, se necesita modificar la ley de
presupuesto → allí el gobierno presentará ante el congreso, la respectiva ley de adición o
traslado del presupuesto y el congreso tendrá que aprobar o no.

c. El ministerio de hacienda y crédito público tienen un fondo denominado “fondo de

compensación interministerial”: el cual se nutre del 1% de los ingresos corrientes de la nación
(estos ingresos son tributos, multas y sanciones) y con este fondo, el ministerio puede financiar y
apalancar los gastos de funcionamiento (gastos no tan “grandes”) de los otros ministerios o de las
otras entidades que conforman el presupuesto general de la nación.

El ministerio de hacienda que tiene la “chequera” tiene un fondo y si se da cuenta que, a educación,
ambiente necesitan dinero, puede sacar dinero de este fondo para realizar gastos de funcionamiento.

d. Modificar el presupuesto a través de los estados de excepción:

Ej. El gobierno en estos estados, asume facultades del congreso y a través de ellas, modifica, adiciona
y realiza las regulaciones presupuestarias con los decretos legislativos que tienen control posterior y
automático de la Corte Constitucional.
Aquí, sí se cumple el principio de legalidad en sentido material porque el decreto legislativo tiene
rango de ley.

7. Cierre:

111
 Artículo 354 CN: señala que 6 meses después de que concluya el año fiscal (que en Colombia
coincide con el año calendario), el gobierno envía un balance a la contraloría general de la
república y, con base en ese informe, el contador general de la república elabora el balance
general de la nación, el cual servirá porque con base en esto se hace el presupuesto de la vigencia
que viene.

¿Cómo se sabe si la situación financiera está bien o mal? → a través de los indicadores presupuestales
a. Comparar ingresos vs. gastos:
I. Si se tienen más gastos → déficit
II. Si se tienen más ingresos → superávit
Los dos son malos (ej. el superávit quiere decir que se recaudó más de lo necesario y, por
ende, se les quitó más propiedad privada a los particulares).

b. Situación de caja: recordar que “caja” es el dinero que se tiene en líquido / disponible de
manera casi inmediata. Entonces, se comparan los recursos de caja (efectivo, bancos,
inversiones y otros recursos) menos las obligaciones exigibles como cuentas por pagar.
Se plantea ¿cuánto dinero queda en efectivo para pagar cosas y cuántas obligaciones se
quedan debiendo?

c. Situación fiscal: se compara lo que se tiene en caja, más el dinero que no me llegó, pero de la
cual tengo la seguridad, que me va a llegar en la vigencia, con las reservas presupuestarias
que se hayan realizado.
Ej. No llegó dinero de un traslado de la nación o de un impuesto, pero estoy seguro que va a
llegar, solo que tiene algún retraso por una situación administrativa.

8. Control:
a. Político: lo realiza el congreso ya que hace debates de control político, audiencias públicas, etc.
b. Fiscal: lo realiza la contraloría de forma general y posterior, aunque actualmente y, en virtud, del
decreto legislativo del 2019, tiene algún control preventivo y prevalente.
c. Judicial: los jueces hacen un control legal y judicial, ya que el presupuesto puede ser demandado por
inconstitucional por: (i) no cumple los requisitos y condiciones de la ley de orgánica, (ii) viola normas
constitucionales de contenido general, (iii) las disposiciones instrumentales no se ajustan a los
mandatos de las normas instrumentales.
d. Disciplinario: lo realizan las procuradurías y personerías (cuando no hay procuradurías).
e. De resultados: que lo realiza el departamento de planeación.
f. De balance: que lo realiza la contaduría y la contraloría.
g. Ciudadano: se ejerce a través de veedurías ciudadanas.

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES Y REGALÍAS: dos recursos muy importantes para los
municipios y departamentos del país.

- SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP): son aquellas transferencias que realiza el

gobierno central a los departamentos y municipios. Este sistema es de origen constitucional (se
encuentra en los arts. 356 y 357).

Antes de la CN del 91, este sistema era lo que se conocía como el “situado fiscal” que es básicamente
que le daban una destinación específica de renta y de IVA a los departamentos y municipios. Sin
embargo, ahora, lo que se hace es que se le da una destinación de los ingresos corrientes de la nación,

112
 es decir, de todo lo que sea ingreso corriente de la nación, los departamentos y municipios tienen
derecho a un porcentaje.

Ese porcentaje actualmente está en el 30%, sin embargo, fluctúa debido a que no es un porcentaje fijo
(aunque debería serlo), sino que varía. Por lo tanto, el porcentaje del sistema general de
participaciones es la variación que hayan tenido los ingresos corrientes los últimos 4 años:
Ej. el porcentaje actual está en 30%, entonces, ¿cómo saber si el SGP aumenta o disminuye para el
año siguiente? → se debe revisar la variación/cambios que hayan tenido los ingresos corrientes, en los
últimos 4 años, lo cual dará un porcentaje (por ejemplo, que la variación promedio fue de 1% o 2%),
por tanto, dicho % de variación será en lo que aumenta o disminuye el SGP.

Sin embargo, hay una “trampa financiera” porque el SGP puede aumentar menos de lo que aumenta
la inflación, es decir, que departamentos y municipios pueden asumir las mismas o más obligaciones
con menos recursos (que es la constante), aunque esta situación violaría el artículo 356 CN porque la
norma señala que “no se pueden trasladar competencias, sin trasladar recurso…” y, lo que se ha visto
año a año es que el SGP, ha venido disminuyendo pero a los departamentos y municipios se les han
impuesto más obligaciones.

Las transferencias (SGP) se conocen como un recurso exógeno, es decir, que no produce la misma
entidad territorial y, la consecuencia de este tipo de recursos es que tienen una destinación específica,
por lo que no hay libre destinación, sino que viene desde la ley.
Ej. cuando un municipio recauda sus propios impuestos (ej. predial e ICA), el municipio es quien
decidirá en qué gastarlo, que puede ser lo que él quiera. Pero las transferencias NO, porque,
aunque le pertenecen al departamento / municipio éstos no derivaron de su esfuerzo.

El SGP se distribuye en dos grandes asignaciones:

a. Especiales: son aquellas que se dirigen para resguardos indígenas, ribereños rio Magdalena,
fondo de pensiones territoriales y programas de alimentación escolar.
b. Sectoriales: son aquellas que se gastan en educación, salud, agua potable y propósito general
(para el resto). Pero ¿qué es propósito general? → agro, servicios públicos, transporte,
centros de reclusión, promoción del desarrollo, prevención de desastres, empleo,
equipamientos, desarrollo comunitario, etc.

Este dinero se debe gastar en alguno de estos fines, so pena de peculado por apropiación indebida. Sin
embargo, este dinero no alcanza para atender a todos ellos.

Los departamentos y municipios están organizados por categorías y dependiendo de que tan bien “se
porte de un año a otro” (es decir, que haga reportes al SGP, que sus ingresos no disminuyan, que
tenga cierto número de población…), el municipio / departamento puede aumentar de categoría y, por
ende, recibir más transferencias.

¿El SGP cómo se relaciona con el presupuesto general de la nación y el presupuesto territorial?
1. Con el presupuesto general: una parte de los ingresos corrientes de la nación se van para
departamentos y municipios, esto es, un porcentaje establecido para cada año, con base en los
aumentos y disminuciones que indique el art. 357.
2. Con el presupuesto territorial: los municipios y departamentos, verán reflejado en sus
presupuestos estas transferencias de la siguiente manera:
Ingresos corriente → $XXXX

113
 Ingresos por transferencias → $XXX

Por tanto, esa “gran bolsa de los ingresos corrientes de la nación” se divide en 1125 municipios, 32
departamentos y lo que le corresponda a cada uno.

- SISTEMA GENERAL DE REGALÍAS (SGR): se constituye como un presupuesto diferente del

presupuesto general de la nación. La misma norma (art. 360 CN) indica que “es el conjunto de
ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones…” lo cual lleva a indicar que el SGR
es un presupuesto autónomo y propio.

Las regalías son la contraprestación a la explotación de un recurso natural no renovable, por tanto,
cuando un particular explota recursos no renovables paga un dinero al estado y dicho dinero NO
ingresa al presupuesto general de la nación, sino al presupuesto general de regalías (PGR). Por
tanto, el presupuesto general de regalías, tiene unos ingresos propios y unas destinaciones /
gastos específicos.

El PGR es bienal, es decir, que se expide cada dos años (ojo. diferente bianual <dos veces al año>).
Este SGR debe tener relación con el PND y allí el SGR indica cuáles proyectos se van a priorizar.
Lo que hace especial al SGR es que:
a. Tiene recursos propios
b. Destinación específica
c. Manejo y control propio (monitoreo propio)

En el 91, nacen las regalías y se tratan como un gran fondo de regalías y los
departamentos/municipios podían acudir al fondo para ejecutar recursos. Sin embargo, se inicia lo de
la “mermelada para todos”, que significó que las regalías no estuviesen concentradas en zonas
específicas / productoras del país, sino que se fueran para todo el país.

En el año 2020, se aprobó una modificación al SGR que consiste en concentrar “un poco” ciertos
recursos en municipios y zonas productoras, se reducen fondos de ahorro de regalías y se ejecutan en
zonas productoras, regiones más pobres del país y demás.

Ojo. las normas que regulan el SGR son diferentes a las normas del presupuesto general de la
nación:
a. SGR: Acto Legislativo 05 de 2020 (que modifica el SGR). Así mismo, la Ley 2056 de 2020,
regula el actual SGR.
b. Presupuesto General: es regulado por medio de la ley orgánica Decreto 111 de 96.

Ley 2072 de 2020, actual del bienio (2021 – 2022) → señala cuánto dinero se recaudó por regalías
(art. 01), presupuesto (art. 02), en qué se va a gastar (art. 03).

Conclusión: el SGR es un sistema propio y es una excepción al principio de unidad de caja:

porque los recursos de regalías van al SGR, tienen una destinación específica y se ejecutan bajo
las reglas del SGR.

Clase: Septiembre 21
Tema:

114
Retomamos clase con el doctor José Manuel:

Empezaremos con el DERECHO TRIBUTARIO.

El derecho tributario hace parte del derecho fiscal (de la hacienda pública) pero se concentra en el
estudio de los tributos (los tributos son una categoría que tiene ciertas características que se han
cuestionado), pero es a partir de ellos que se construyen los diferentes componentes del derecho tributario:
- Hay una parte dedicada al análisis de la parte sustancial que tiene que ver con el hecho generador, sus
elementos.
- Pero también tienen una regulación extensa sobre el cumplimiento de deberes formales y a la
necesidad de que el particular soporte ciertas cargas que son de carácter procedimental y forma l que
no implican el pago de una suma de dinero, sino obligaciones de hacer.

El derecho tributario es una parte del derecho fiscal pero que ha cobrado importancia a la hora del estudio
de esta materia porque es evidente que se necesitan más profesionales en los temas tributarios que en los de
gasto público.

El derecho tributario se estudiará de la siguiente manera:

1. Fundamentos constitucionales: principios del derecho tributario, concepto, relación con otras ramas
del derecho.
2. Relación jurídico tributaria: figura medular porque a partir de allí se entran a estudiar, las
consecuencias y prestaciones. Es un macro concepto que permite entrar a calificar distintas
situaciones, obligaciones y deberes de los particulares.
3. Hecho generador: forma en cómo se estudia la estructura de un tributo.
4. Obligados tributarios: corresponde al macro concepto de la relación jurídico tributaria porque
significa que se existen diferentes obligaciones y deberes con los particulares que genera que se
encuentren en diferentes posiciones, con diferentes derechos y consecuencias jurídicas (contribuyente,
sustituto).

El derecho constitucional parte de clasificar dentro de la CN una parte dogmática y una orgánica:
- Dogmática: principios, derechos y deberes.
- Orgánica: aquella que establecen los poderes del estado.
Ambas regulan fenómenos económicos e implican unos condicionamientos al legislador para regular
los tributos y a la administración para aplicarlos.

La CN, dentro de ella, tiene una constitución económica (que establece los principios rectores del sistema
económico del estado y determina las relaciones entre los sujetos privados públicos) y que además
comprende, tanto la economía privada como la pública y por eso regula el derecho a la propiedad privada, la
libertad económica, intervención del estado y el poder tributario.

- La CN económica es el género: que tiene las siguientes especies

a. La CN financiera / fiscal (más amplia que la tributaria).

Introduce normas constitucionales que integran el sistema normativo del gasto público y los
instrumentos para la financiación (dentro de los cuales se encuentran los tributos), como lo es el título
XII CN.
Tiene un desarrollo importante durante el siglo XX y terminó concluyendo que dichos principios y
reglas, que se establecen dentro de ella, tienen un valor tanto político como normativo y, por eso, las

115
 normas existen para que tengan algún contenido y una consecuencia, es decir, del contenido
económico de las normas se tiene que dar un sentido, interpretarlas, aplicarlas y respetarlas , por lo que
la labor hermenéutica de estos principios y reglas es fundamental.

Incluso, se verá que habrá reglas que aparentemente, son contradictorias (ej. Colombia es un país
unitario, pero al tiempo, hay autonomía de las autoridades territoriales), cuya solución solo se logrará
mediante una lectura sistemática y teleológica de la CN.

b. La CN tributaria.

I. El artículo 338 CN pertenece a la CN económica, pero es el punto de partida de la CN

tributaria. Es una subespecie del conjunto de normas de rango constitucional, con fuerza normativa
directa e inmediata, que comprende el conjunto de principios y reglas relativas al desarrollo del poder
tributario, los cuales incluyen principios materiales y formales que gobiernan la tributación, así como,
la competencia para crear, modificar y eliminar tributos, lo cual, por razones de índole histórico, se
encuentra en todos los estados en cabeza del órgano legislativo.

La CN tributaria se nutre del principio de reserva de ley (pero también de su bifurcación, porque
ese principio tomó una dimensión en materia de gastos públicos y otra respecto del derecho
tributario), es decir, en el derecho tributario lo que existe es la necesidad de que el órgano de
representación popular defina cuáles son los tributos.
Dichos tributos se definirán de manera ilimitada en el tiempo, es decir, de forma permanente
porque no habrá restricción por parte del legislador de cuánto tiempo va a regir esa ley que
establece un tributo.

Conclusión: esta subespecie de CN parte del principio de reserva de ley, que no implica una
refrendación anual de cuáles son los tributos, a diferencia, del presupuesto que sí requiere una
refrendación anual de cuáles son los gastos para ese período que inicia. En el derecho tributario, lo
que se tiene son ciertos impuestos que están en el estatuto tributario, el cual rige de forma
indefinida hasta que aparezca una ley que lo modifique o por el término que se haya establecido
el tributo (ej. se requiere dicho ingreso por 3 años y luego el tributo desaparece); por eso, es que
la parte de ingresos en el presupuesto son meras estimaciones de lo que se espera recaudar, así
como, se evita incluir en el presupuesto normas que creen impuestos sino que se reconocen los
ingresos previstos respectos de los tributos.

El poder tributario, en principio, está en cabeza del órgano legislativo: es este quien debe
determinar cuáles son los tributos, cómo se van a recaudar, bajo qué procedimientos.

II. El artículo 95 CN indica como deber de toda persona cumplir con la CN y las leyes, pero
estableció directamente, en el numeral 9° el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del estado dentro del concepto de justicia o equidad: parte de entender que vivimos en
una sociedad y que para sufragar gastos comunes tenemos que contribuir al financiamiento de esos
gastos.

Sin embargo, esta contribución debe estar basada en dos principios: justicia (que sería más un
valor que un principio) y equidad.

116
 Es un deber del ciudadano, pero también de la persona: los ciudadanos están restringidos a
aquellos que tienen la nacionalidad colombiana, no obstante, se entiende que también son las personas
y los habitantes del territorio los que están sometidos a este deber de contribuir.
Ej. Si vivimos en una copropiedad y se quiere una piscina → todos deben pagar la piscina. Entonces
algo así es la idea detrás del derecho tributario porque se van a seleccionar los gastos, inversiones, se
va a definir qué tipo de estado se quiere, financiarlo, pero tiene que ser basado sobre la justicia y la
equidad.

III. El artículo 338 CN señala el principio de reserva de ley: en tiempos de paz, solamente el
congreso, las asambleas departamentales y concejos municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales, es decir, se evidencia una limitación de quiénes o cuáles
son los órganos de legitimación popular que van a permitir satisfacer esa necesidad de
democracia y de auto imposición, porque será (i) congreso, (ii) asambleas departamentales y (iii)
los concejos municipales los que pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Aquí se tiene el principio de “no taxation without representation” que señala que se requiere una
representación popular para imponer los tributos.

¿Cuál es la diferencia entre contribuciones fiscales y parafiscales?

Renta fiscal: Aquello que se manifiesta en los presupuestos públicos nacionales, departamentales y
municipales dentro de los ingresos.

Renta parafiscal: aquella que no se incluye dentro de los ingresos del presupuesto, sino que sirve
para financiar un gasto público, pero sin ingresar, necesariamente, en el presupuesto. Sin embargo, en
los presupuestos nacionales existe la obligación de revelar esas rentas parafiscales, no para incluirlas
dentro de los ingresos, sino solo para enunciarlas.
Dichas rentas financian a un sector en específico, son recaudos que se hacen por parte de un
determinado sector para financiarse a sí mismo.
Ej. la contribución cafetera la pagan los beneficiados por el fondo cafetero.
Conclusión: son recursos que circulan dentro de un mismo sector porque permiten financiar un gasto
público, pero focalizado, para lo cual tienen cuentas separadas del presupuesto.

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos …” → quiere decir que el congreso (por ley), asambleas
(por ordenanzas) y los concejos (por acuerdos) deberán fijar directamente todos los elementos
del tributo. Es decir, el propio constituyente señala qué es lo que se debe establecer como mínimo
para poder satisfacer este requerimiento, por lo tanto, este contenido mínimo es:

i. Quien es el sujeto activo: que podrá ser la nación, los departamentos, municipios (como regla
general). Además, estos sujetos incluyen diferentes competencias, que en principio, es el congreso /
asambleas / concejos quienes definen los tributos, pero luego llegará la administración (que es parte
del ejecutivo) la que tendrá la competencia para ejercer el procedimiento tributario y cobrar los
tributos o liquidar los tributos y cobrarlos.
Entonces primero hay que definir quién es el que tiene competencia para regular y quien, para cobrar,
pero como también es una obligación se tiene que ver quién es el sujeto activo que puede recibir el
pago y que al recibirlo se extinga la obligación (porque si no le pago a un sujeto activo, no se
extinguirá la obligación tributaria, sino que habré hecho un pago de lo no debido).

En los tributos, el sujeto activo debe estar claro, pero en la práctica no se delimita bien, por tal razón,
se señala la importancia de que la ley comprenda todas las vicisitudes que se puedan presentar (ej. que

117
 sea claro quién es el sujeto activo que recibe el pago, quien tiene la facultad de aplicar el
procedimiento tributario, quien puede liquidar la obligación o ejercer el cobro coactivo, quien es el
competente para devolver las sumas retenidas en exceso o por el pago de lo no debido, etc).

ii. Quién es el sujeto pasivo: aquellas personas naturales, jurídicas o incluso sujetos que a efectos del
derecho privado no tengan personería jurídica, pero que el derecho tributario si los consideren como
sujetos pasivos (ej. patrimonio autónomos derivados de fondos o fiducias). De todas formas, la ley
deberá definir quiénes son los sujetos pasivos.

iii. Hechos y bases gravables: cuál es el hecho que da lugar al nacimiento de la obligación
tributaria.

iv. Tarifas de los impuestos: se refiere al aspecto cuantitativo y cómo se va a delimitar.

Estos elementos harán parte de lo que más adelante analizaremos como “hecho generador” o la
obligación tributaria sustancial que se deriva de la realización de unos presupuestos de hecho
(que hacen parte de la teoría del hecho generador), por lo se analizará cuál es el aspecto
objetivo, espacial, temporal y cuantitativo del hecho, los sujetos y la calidad en la que se están
vinculando.

La teoría del hecho generador es fundamental para estudiar cualquier tributo de una forma
estructurada, según lo exige la CN. Por tanto, un tributo que no reúna estos elementos se
consideraría inconstitucional porque no estaría cumpliendo con la reserva de ley.
Ej. para financiar las piscinas se señala que el sujeto activo serán la administraciones locales y
municipales y como sujeto pasivo, serán todos los habitantes de dichos territorios, el hecho generador
es tener un predio dentro de esa jurisdicción municipal y el tributo se cobrará anualmente. Sin
embargo, no se señala cuál es la base gravable ni la tarifa, por tanto, ese tributo sería inconstitucional
porque la reserva de ley exige que se sepa cuánto se tiene que pagar…

“La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma
de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos” → se refiere
a una regla que incluye una flexibilidad importante porque se dice que dentro del género de lo que
se llama “contribuciones fiscales o parafiscales (pero que nosotros lo llamaremos como
tributos)”, hay unas tipologías como las tasas y contribuciones en las cuales el elemento de la
base gravable y las tarifas puede ser fijado por la administración tributaria, es decir, la ley no tendrá
que delimitar, de forma estricta, cuál será la base gravable y la tarifa, sino que le podrá decir a la
administración que sea ella quien lo liquide, pero, en cualquier caso, la ley deberá fijar un método de
reparto a través de fijar el sistema y método para delimitar costos y beneficios que se generan respecto
de este tributo.

Ej: en la contribución por valorización, lo que ocurre es que se realizará una obra pública para
construir un metro, un puente, etc. Por tanto, esos costos que implican hacer el metro, exigen que sean
definidos por un sistema y un método (ej. cuál será la fórmula de presupuesto, qué tipo de acabados e
intervenciones se realizarán, cuáles predios se deben comprar) y finalmente, se establecerá una
manera para hallar esos costos, donde será la administración quien tendrá que aplicar dicho sistema.

118
 Una vez se fijen el costo total, la administración puede repartir esos costos, de acuerdos a los
beneficios que se produzcan por esa obra, en los predios que resulten beneficiados, Y a partir de
eso, lo que tendrá que hacer, la ley, la asamblea o el concejo es indicar cuál será ese método de
reparto (en el método de reparto, el legislador debe ser general, pero debe dar un margen a la
administración para que en cada caso lo defina).

Entonces en la contribución por valorización se recibe un recibo y señala que como nos beneficiamos
de tales obras públicas, que esas obras cuentan tanto, que se repartieron los costos y que debemos
pagar tanto.

No obstante, el legislador no tiene toda la información sobre los costos ni puede ir predio
señalando cuánto le corresponde a cada uno, por lo que la ley, concejo o asamblea solamente
fijan el sistema y el método de forma abstracta y a partir, de eso, las administraciones
nacionales, departamentales y municipales delimitan cuál es el valor del tributo para cada uno
de los predios.
Esto es una excepción a la primera regla que acabamos de ver que señala que debería ser la propia ley
quienes fijen los elementos. Pero si el legislador no fija el método y sistema se consideraría
inconstitucional el tributo por incumplir el principio de reserva de ley.

IV. El artículo 363 CN fija unos principios muy importantes: principalmente el principio de equidad,
eficiencia y de progresividad.
Así mismo, indica en una regla (NO es un principio) que las leyes tributarias no se aplican con
retroactividad, es decir, que del principio de seguridad jurídica se deriva esta regla. La retroactividad
puede implicar, en materia tributaria, un beneficio o un mayor tributo pero, de cualquier forma, según
el artículo, NO se pueden aplicar (así sea un beneficio), porque las leyes tendrán que regir a partir de
su vigencia y no podrán cubrir hechos del pasado.

También se indica que las normas expedidas dentro de un período (cuando los impuestos son de
período) empiezan a regir a partir del período fiscal vigente.
Ej. en la reforma tributaria que fue aprobada, los impuestos de período (RENTA) solo empiezan a
regir a partir del 01 de enero de 2022 y en los impuestos instantáneos ya son aplicables desde la
promulgación de la ley que aprueba la reforma (IVA).

V. El artículo 150 CN señala que corresponde al congreso hacer las leyes y ejercer por medio de
ellas varias funciones: una de estas funciones es establecer rentas nacionales, gastos de
administración, etc.

Sin embargo, se indica que el congreso puede establecer *excepcionalmente* constituciones fiscales y
parafiscales en los casos que establezca la ley: lo cual es excepcional porque en virtud, del principio de unidad
de caja (que es la regla general), todo debería ir al presupuesto general de la nación y esa gran bolsa es la que
permite después, distribuir a los gastos que cada año se va aprobando.

Esta creación excepcional, tienen ciertos requisitos, aunque en Colombia, parece la regla general,
porque hay muchos recursos que se administran a partir de recursos parafiscales, especialmente en los
ministerios.
Ej. cuando se escucha que X ministerio tiene el “fondo para la prevención de…” este fondo es un fondo
parafiscal.

119
Ej. las fiduciarias publicas administran recursos parafiscales.

Esta norma, parte del principio de “no taxation without representation”, es decir, se parte de la idea de
que será congreso el que deba aprobar todos los elementos del tributo, sin embargo, el propio legislador
admite que el congreso no sea quien cree los tributos en aquellos casos de (i) guerra exterior, (ii)
conmoción interior y (iii) emergencia económica porque estamos hablando de estados de excepción en los
cuales mientras el congreso se pone de acuerdo, se perdió la guerra o ya no se puede solucionar una
emergencia… de forma que se admite que el presidente a través de sus facultades constitucionales,
establezca de forma temporal tributos en los estados de excepción.

VI. El artículo 287 CN indica que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión sus
intereses dentro de los límites de la CN y la ley, donde tendrán ciertos derechos. Pero el profe
quiere hacer especial énfasis “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones”. Aquí, aparentemente, existe una contradicción porque el
artículo 150 dice que “le corresponde al congreso establecer las rentas nacionales y los tributos
fiscales y excepcionalmente, los parafiscales en los casos que establezca la ley”, pero este artículo
señala que serán las propias entidades territoriales las que podrán establecer los tributos.

Entonces alguien puede creer que el municipio de Malambo puede, directamente, crear y establecer un tributo,
pero esta facultad que en principio, estaría justificada en este artículo, en realidad NO existe porque
esta norma si bien utiliza la expresión “establecer los tributos…” se encuentra delimitado por los
límites que establezca la ley y la CN y en materia de tributos territoriales, está claro que los municipios
y departamentos NO pueden crear directamente un tributo. Es decir, que si la ley no ha creado dicho
tributo, NO le corresponde a la entidad regularlo de forma directa.

La facultad de crear tributos está en cabeza del congreso y la delimitación de los elementos del hecho
generador si pueden venir de los concejos y asambleas departamentales, pero la creación es
competencia exclusiva del congreso. Puede que el congreso solamente señale que “se cree el tributo a los
tamales” pero no fije el sujeto activo, sujeto pasivo, bases gravables o tarifas, lo cual en principio, sería
inconstitucional porque no está dando muchos elementos para que las asambleas y concejos lo desarrollen.
Pero sí señala que “se cree el tributo a los tamales, los sujetos activos serán los municipios, el hecho
generador corresponderá a la venta de los tamales” esa explicación del hecho gravado, será suficiente para que
dentro de cada entidad territorial los concejos fijen una delimitación mucho más detallada del sujeto activo,
pasivo, el hecho generador, tarifas.

En cuanto a la autonomía territorial, hay varias dificultades porque la palabra “establecer” si ha dado a
entender que se puedan crear los tributos, pero la Corte Constitucional ha sentado su posición de que la
creación es facultad del congreso, es decir, que el congreso por lo menos, tiene que crear el tributo e
indicar una mínima información de sus elementos (concretamente, tiene que decir algo del hecho
generador), por lo tanto, los demás detalles si pueden ser fijados por los órganos de representación
popular de las entidades territoriales.

VII. (Lo volvió a mencionar) El artículo 95, numeral 9° CN señala los principios de justicia y de
equidad: además de señalar que la contribución se entiende como un deber, lo cual es lógico porque
vivimos en comunidad y hacemos parte de este estado, por lo que si queremos tener una protección de
ese estado, lo que nos solicita la CN es que contribuyamos al financiamiento de los gastos.

120
Por lo tanto, si se quiere un estado intervencionista, fuerte, que vaya más allá de las funciones del estado
clásico y que proteja ciertos derechos sociales, significa que la contribución será mayor.

En la medida en que el estado se expanda, sin límites y entre a tener fallas (como lo describe la Escuela de
Chicago), van a implicar que la contribución sea mayor.

VIII. El artículo 288 CN establece que la ley orgánica de ordenamiento territorial debe establecer la
distribución de competencias entre la nación y entidades territoriales: pero la ley orgánica no
resolvió la cuestión, lo que existe son reglas de carácter jurisprudencial tanto de la Corte
Constitucional como del Consejo de Estado en la cuales se han delimitado las competencias
(jurisprudencia que ha tenido una evolución y también contradicciones, aunque hoy hay acuerdos y
líneas claras sobre el tema, pero antes no era así).

IX. El artículo 300 CN señala que corresponde a las asambleas departamentales decretar de
conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las
funciones departamentales.

X. El artículo 313 CN señala que les corresponde a los concejos votar, de conformidad con la CN,
los tributos y gastos locales.

XI. El artículo 317 CN indica que un tributo, en particular, que es el impuesto predial, solamente
podrá ser establecido por los municipios: este tributo es muy importante en aquellos municipios
donde no existe un actividad industrial o comercial importante, pues así es cómo se financian.

“Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”, el problema que se ha planteado en la
jurisprudencia es ¿qué ocurre con los impuestos al patrimonio?, este tributo implica pagar por riqueza y la
base gravable es la totalidad del patrimonio (dentro de lo cual está el apartamento, finca, edificio, oficinas), lo
cual dio lugar a una demanda propuesta por un ciudadano que señalaba que este impuesto era
inconstitucional porque gravaba la totalidad el patrimonio, dentro del cual estaban los bienes inmuebles
y el artículo 317 señala que sólo los municipios pueden gravar los bienes inmuebles.

El problema constitucional se presenta porque el artículo 317 señala una norma tajante y el impuesto al
patrimonio lo cobra la Dian como un recurso nacional, ¿se puede pensar que, dentro de la base
gravable del impuesto al patrimonio, se debería excluir todos los bienes inmuebles? ¿Estamos de
acuerdo con eso?

Rta: como el impuesto al patrimonio incluye los bienes inmuebles, en principio, se podría entender que
vulneraría el art. 317 porque solo los municipios pueden gravar los bienes inmuebles (es decir, una lectura
exegética llevaría a la inconstitucionalidad de la norma), sin embargo, la Corte Constitucional para
resolver este problema, indicó que el objeto imponible es a lo que se refiere el artículo 317 (por eso, se
dice que los municipios sólo pueden gravar los bienes inmuebles, como objeto imponible exclusivo),
mientras que en el impuesto al patrimonio no se está imponiendo un gravamen a la propiedad
inmueble, sino que se grava la totalidad del patrimonio (es decir, la totalidad de bienes y derechos
apreciables en dinero que pueden ser: bienes muebles, inmuebles y todo tipo de derechos apreciables en
dinero), por lo tanto, el objeto imponible es diferente.

121
Este artículo es importante porque es la fundamentación de la tributación en el impuesto predial. Además,
parte de este impuesto predial, se puede destinar a corporaciones autónomas regionales (ej. el municipio puede
decidir cobrar una sobretasa con destino a estas corporaciones o que del impuesto predial tome una parte, y
propiamente la destina a ellas), esta financiación es muy importante por la trascendencia de estas
corporaciones.

XII. El artículo 362 CN indica que los impuestos departamentales y municipales gozan de una
protección constitucional y que la ley no puede trasladarlos a la nación, salvo en casos de guerra
exterior: lo que ocurre es que los departamentos y municipios respecto de sus bienes y sus rentas,
tienen una protección equivalente a la de los particulares, es decir, que la nación no puede tomar
como caja menor, los recursos de los municipios, solamente, lo puede hacer en los casos de
guerra exterior, en donde se le autoriza a la nación sacar los recursos (pero salvo, ese caso no es
posible en ninguna otra situación).

Esto se explica porque el constituyente tiene especial interés en proteger la autonomía de las entidades
territoriales que comienza con tener sus propios recursos como lo son los impuestos departamentales y
municipales ya que son fuentes endógenas de financiación (que son los recursos propios). Otra cosa, es si
la nación le cede un tributo o les transfiere recursos a las entidades territoriales, porque en este caso, ellas
tendrán que hacer lo que les diga la nación, ya que tendrán limitaciones e incluso deberán devolverlos si no
los ejecutan.

XIII. El artículo 294 CN prohíbe que la ley establezca exenciones o tratamientos especiales sobre
tributos de las entidades territoriales o que se consagren recargos sobre sus impuestos, a menos
que el recargo este destinado a las entidades responsables del manejo y conservación de los
recursos del medio ambiente:
Exenciones y tratamientos especiales se deben diferenciar de otra figura que son las minoraciones
estructurales que son delimitaciones del hecho generador que no implican, en principio, sanciones o
tratamiento diferenciales, sino que implican unas regulaciones del hecho generador que pueden
terminar beneficiando al contribuyente (pero no porque se quiera incentivar o desincentivar una
conducta), sino que la misma técnica del tributo lo exige y se disminuye el tributo.

Hay unos principios muy importantes que irradian todo el sistema: el principio de justicia y de reserva
de ley.

i. Principio de Justicia: la CN lo desarrolla a partir de entender el tributo como un deber ligado a la justicia, a
la equidad, a la capacidad contributiva, a la eficiencia y progresividad.

Además, este principio impone una distribución de competencias, al señalar que será la ley la que puede crear
el tributo y que en virtud, de la autonomía territorial, los departamentos y municipios pueden adoptar los
tributos y terminar de regularlos, es decir, de fijar los elementos; de tal forma, es que estas entidades tienen
estatutos tributarios porque ellos tienen que colocar la regulación de cada tributo (que partirá de lo que señala
la ley y la respectiva reglamentación porque estas desarrollan la ley). Incluso, podrán complementar lo que
señala la ley donde ella no haya fijado todos los elementos del tributo, establecer el tributo según la ley, etc.
No obstante, podrá presentarse algún tipo de control judicial sobre esta autonomía en los acuerdos y
ordenanzas, cuando se evidencie que violan la ley o la propia CN.

122
Con las anteriores normas se observa que se protege el derecho de los municipios y departamentos de
cobrar un tributo. Además, este derecho supone ejercer acciones en donde la nación quiera trasladar
recursos o conceder excepciones respecto de los tributos de carácter territorial.

Clase: Septiembre 27
Tema:

El derecho tributario es una subdivisión del derecho fiscal porque se centra en los tributos, por lo que solo se
estudiarán los ingresos de carácter tributario. Es un derecho que tiene la mayor vigencia y ahora goza de
mucho interés mediático.
- El derecho tributario parte de un género que es la constitución económica que da lugar a una especie
que es la constitución financiera o fiscal y dentro de ella está la constitución tributaria.

Por otro lado, el derecho tributario es una rama que tiene una autonomía científica, sin embargo, eso no
siempre fue así: los primeros estudios del derecho tributario, se daban dentro del derecho civil y se analizaba
la obligación tributaria como una obligación. Después, el derecho tributario se entendió dentro del derecho
público (administrativo) como una expresión del poder del monarca que constitucionalmente, se limitaba y
que daba lugar a una temática que debía ser observada dentro del derecho administrativo de la época.

Entonces, esa tensión del derecho tributario como una relación de poder (posición ius publicista) y el
derecho tributario como una relación obligacional (posición del derecho civil) dio lugar a una construcción
que, al final, tomó elementos de una y de otra, pero que llevó a entender el derecho tributario, como una
rama autónoma del derecho administrativo y del derecho civil porque tiene un objeto de conocimiento
particular de las otras ramas del derecho.

¿Cuál es el objeto de conocimiento propio del derecho tributario? Son los tributos como categoría.
En la construcción del derecho tributario como una rama autónoma fue necesario definir el concepto de
tributo. Sin embargo, ese concepto es una construcción que cada vez, genera más dificultades, frente a la
cantidad de exacciones que tiene el estado porque a veces, no caben dentro del concepto de tributo porque el
tributo es una categoría doctrinal y ella tiende a explicar lo que hace el legislador / administración.

Características del tributo:

a. Es una prestación patrimonial de carácter público: quiere decir que se impone por el estado y
para el estado y, ocasionalmente, se puede solicitar a un particular que colabore en las tareas de caja
o de recaudación, pero el titular del crédito siempre debe ser el ente público.

b. Es una prestación pecuniaria: se parte de la base de que la obligación tiene que ser en dinero, es
decir, debe consistir en el pago de una suma de dinero, por lo que no es una obligación de hacer,
sino de pagar. No obstante, sin perjuicio de lo anterior, existen artículos (como el art. 840 inciso
2°del estatuto tributario) que permite el pago de las obligaciones con el producto de la enajenación de
bienes embargados.

Principalmente, se entiende que los impuestos deben ser cuantificados en dinero y que, al
momento de pago, existe un cobro coactivo que puede llevar a que se tomen algunas medidas
como el embargo y secuestro, que lleven a que el estado, tenga que enajenar esos bienes y, que,

123
 con el producto de dicha enajenación, se satisfaga el pago del tributo (lo cual no le quita esta
característica).

Sin embargo, recientemente, han surgido figuras como el pago de impuestos a través de la
construcción de obras: en este caso, existe una regulación específica, que en ciertas condiciones se le
permite al particular que pague una parte de los impuestos con obras públicas.
Ej. construir una carretera, dotar una escuela, etc.

c. Es una prestación que tiene un carácter contributivo, con una finalidad fiscal (que,
fundamentalmente, es financiar el gasto público) y de forma excepcional, se permite que el
tributo tenga una finalidad extra – fiscal: Normalmente, los impuestos tienen la finalidad fiscal,
lo que quiere decir, que tienen que propender por recaudar la mayor suma de dinero para el
estado.
Sin embargo, algunos tributos no recaudan dinero, sino que buscan generar un desincentivo para la
realización de ciertas actividades. Se pretende que ciertas conductas asuman unos costos, que pueda
llevar a que las persona prefieran no utilizar esos bienes o servicios.

Ej. los impuestos verdes, por antonomasia, tienen una preponderancia de la finalidad extra fiscal sobre la
fiscal, ya que estos tributos, no pretenden recaudar una suma de dinero, sino desincentivar el consumo
de un bien o un servicio que resulta nocivo para la salud o el medio ambiente.
Ej. en los supermercados empezaron a cobrar por bolsas plásticas (este impuesto es un impuesto al
consumo de carácter nacional) que pretende que no se utilicen bolsas plásticas. Por lo tanto, será exitoso
ese tributo, en la medida en que se recaude menos dinero por ese hecho generador (comprar bolsas).
Ej. sobretasa a la gasolina, impuesto a los vehículos (impuestos verdes)

Los impuestos verdes, tienen cada día, más cabida porque generan un doble beneficio (según la doctrina
económica):
Recaudo: en la medida en que se utilicen combustibles fósiles, genera un recaudo que permite hacer
planes para generar cambios en el aire en la ciudad.
Generan un desincentivo: para que la personas dejen de utilizar esos bienes que afectan el medio
ambiente.

d. Es una prestación coactivamente exigida: es una obligación que deriva de la ley (ex lege) y por
eso, se va exigir de forma coactiva, es decir, que no hay voluntariedad respecto de pagar o no
pagar el tributo.
Si se realiza el hecho generador, se produce la obligación tributaria y se tiene que pagar el impuesto
en la medida de su realización y de su cuantificación en su base gravable, e incluso el estado
puede imponerlo a través del cobro coactivo (que es una forma de ejecutar prestaciones de carácter
público a través de las prerrogativas de la administración).
Así mismo, esta característica se puede entender como un desarrollo del poder fiscal, que en un estado
constitucional se da por cumplimiento del principio de reserva de ley.

e. Es una derivación y representación del principio de capacidad contributiva: principalmente, los

tributos se cobran porque existe una capacidad contributiva (el cual es su fundamento y su límite,
ya que no puede cobrar situaciones donde no hay capacidad contributiva).

La capacidad contributiva puede tener diferentes manifestaciones:

i. Consumo:

124
 Ej. si una persona puede ir a una tienda de ropa y comprar → se entiende que tiene una capacidad
contributiva de consumo, porque el legislador y los economistas consideran que si la persona se puede
comprar unos pantalones y unas camisas, tiene capacidad económica para pagar un impuesto.
Por tanto, la venta realizada de los bienes gravados da lugar al hecho generador del tributo, ya que el
vendedor traslada, económica y jurídicamente, a la persona ese impuesto que se verá reflejado en una
factura ($100.000 + IVA).

Sin embargo, habrá consumos que no generen contribución, lo cual tiene que ser delimitado por el legislador.

ii. Renta:
Ej. si se recibe una donación de los padres, si se recibe un salario, si se reciben intereses.
Ej. se reciben unos dividendos de compañías donde la persona es accionista.

Una renta puede ser gravada y cada legislador decidirá como la define y la grava. Sin embargo,
se debe entender que esta categoría debe ser vista con una minoración a diferencia de los
ingresos, los cuales constitucionalmente, se exigen que no sean gravados sin ninguna minoración
porque es diferente un ingreso a una renta, es decir, un ingreso significa que se obtuvieron unos
recursos pero que, a veces, no son suficientes para cubrir bienes o servicios y pueden no siempre
reflejar capacidad económica).

iii. Patrimonio:
Se encuentra principalmente en los impuestos a la renta, a los vehículos, al patrimonio o a la riqueza.
Donde el estado determina que hay un objeto imponible (que es la propiedad o la posesión sobre
un bien) y que eso explícita una capacidad contributiva de la persona que tiene dentro de su
patrimonio, ciertos recursos.

Existe un principio de equivalencia que está a la par de la capacidad contributiva, es decir, la

representación de capacidad económica (que se pretende gravar con el tributo) puede dar lugar
a que haya dos acepciones de cuándo existe capacidad económica:
i. La capacidad contributiva que se manifiesta en el consumo, renta o patrimonio.

ii. Principio de equivalencia o de beneficio: también implica que lo que grava el tributo es una
representación de la capacidad económica, pero por una razón diferente, porque en este caso, el
tributo termina gravando una situación, hecho o un negocio jurídico en el cual el contribuyente
recibe un beneficio directo del pago a ese tributo.
Ej. en los peajes o tasas → allí existe la prestación de un servicio público por parte del estado, que se
financia por el pago que realiza, directamente, quién se beneficia (quien utiliza la carretera).
Existe una conexión directa entre la realización del hecho generador del tributo y el beneficio
que recibe directamente el sujeto pasivo.

Sin embargo, lo anterior, no sucede con los impuestos porque, a diferencia de las tasas y las
contribuciones (donde se paga el tributo por realizar un hecho generador que supone un
beneficio para quien lo paga), cuando uno paga el impuesto, no recibe inmediatamente el
servicio público por parte del estado.
Ej. que yo pague el IVA, no significa que pueda recibir un mercado como parte de los subsidios del
estado para garantizar el mínimo vital.

125
La categoría doctrinal del tributo fue el punto de partida para que los primeros dogmáticos, construyeran el
derecho tributario y, por eso se le da preponderancia al estudio del hecho generador, el tributo y la obligación
tributaria sustancial (principalmente, saber quién es el sujeto activo, pasivo, hechos generador, tarifa, base
gravable). Sin embargo, en los últimos desarrollos dogmáticos, se ha perdido el hecho generador como centro
de la materia y se ha traslado el estudio a los deberes tributarios y el procedimiento tributario.

¿Qué significa la autonomía científica del derecho tributario? que teniendo en cuenta que, es una rama
autónoma del derecho administrativo, debe tener un objeto separado, una metodología y unos principios
comunes.
¿Cuál es la metodología del derecho tributario? Debemos señalar que es la misma del derecho en
general, porque el derecho tributario es derecho y, por ende, se rige por las mismas reglas de aplicación
e interpretación de las normas, que están previstas para el derecho civil y administrativo , ya que el
ordenamiento jurídico es uno solo.

- Sin embargo, esto no se entendió así siempre, porque en el pasado, existieron escuelas que, a partir
de la autonomía de la tributación, querían justificar la presencia de una metodología propia
para razonar el derecho tributario (esto fue lo que se denominó la Escuela de Pavidia (eso le
entendí) que suponía una metodología de interpretación económica del derecho), sin embargo,
fue una mal interpretación de la doctrina italiana y, a su vez, de la doctrina alemana.

La teoría de la interpretación económica dio origen a riesgos enormes porque los impuestos, al final no se
regían por las normas de interpretación generales del derecho, sino que tocaba analizar cuál era la finalidad
económica del tributo, que podía llevar a la creación de interpretaciones que iban más allá del tenor literal de
la ley, lo que generaba una inseguridad jurídica porque nadie sabía, si estaba dentro o fuera del hecho
generador o cuál era el alcance la norma sobre el pago del tributo. Por lo tanto, no se puede justificar una
interpretación teleológica que vaya más allá del sentido posible de las palabras (sentido gramatical).

- Lo que se hizo posteriormente, fue una relectura de esa interpretación económica y señalar que la
interpretación teleológica, en el derecho tributario, tiene que analizar la racionalidad económica
/ función económica de la norma tributaria. Pero esta interpretación no puede ir más allá del
sentido posible de las palabras de una disposición. Nuestra metodología es jurídica.

¿Cuáles son los principios del derecho tributario (después se analizarán)?

1. Reserva de ley / legalidad.
2. Justicia (dentro del cual hay subprincipios como el de equidad horizontal, vertical, progresividad,
proporcionalidad, capacidad contributiva, etc).
3. Eficiencia: tiene una influencia muy importante de la economía.

La ley fiscal lo que regula es la forma en cómo se recauda un tributo, pero el método de interpretación de
dicha ley, es el general y que no puede haber particularidades porque el ordenamiento es uno solo.
Lo cual nos lleva al siguiente interrogante, ¿qué se hace cuando se está ante una disposición de carácter
tributario, que utiliza conceptos elaborados en el derecho público o privado? Por ejemplo, cuando se
grava, en el impuesto sobre la renta, los contratos de colaboración empresarial, existen definiciones sobre lo
que es una unión temporal, un contrato de cuentas por participación, qué es un consorcio, un joint venture, etc.

- Es decir, es normal que el derecho tributario tome conceptos de otras ramas, porque de lo
contrario, tendría que construir su propio lenguaje y definiciones para regular los hechos

126
 imponibles, lo cual sería ineficiente y, por eso, recae sobre conceptos del derecho privado y
público.

- Esto hace muy dinámica la materia porque debemos saber derecho comercial y administrativo.

- Esto ha dado lugar a varias discusiones, donde se señala que existen dos posibilidades:

a. Entender que los conceptos elaborados en el derecho privado, (que se utilizan por el legislador
tributario) tienen el contenido del derecho tributario y, que no están atados a lo que se diga en
el derecho civil y público: eso llevaría a afirmar que un contrato de colaboración, para el derecho
tributario, es diferente del concepto de contrato del mismo tipo en el derecho privado civil. Lo cual no
parece tener mucho sentido, y el profe cree que no es el punto de partida.

b. Se debe realizar una interpretación acorde con el derecho civil: que implica que se partiría que el
contrato de colaboración (o cualquier término), en principio tendría el significado previsto en el
derecho civil, que es el punto de partida que parece correcto. Entonces, se debe entender que el
legislador tributario remitió a las definiciones del derecho civil, pero que de forma excepcional, se
podría separar de estos significados.

En cuanto a la autonomía científica del derecho tributario, también se presentó una discusión:
a. Doctrina alemana (siglo XIX): aquellos que observaban el derecho tributario como una relación de
poder, que partían del derecho administrativo. Lo cual, era propio de su tiempo entender que la
relación entre los particulares y el estado eran relaciones de poder.
b. Concepción intersubjetiva: que considera que existe una relación jurídica obligacional, en donde
aparecen, en el mismo nivel, el estado y los particulares obligados tributarios.

Actualmente, el derecho tributario se ve a partir del procedimiento tributario, es decir, la parte

sustancial ha dejado de ser la parte central de estudio para darle más peso a la función y el
procedimiento tributario como forma de explicar el derecho.

Clase: Septiembre 28
Tema:

Subdivisiones (componentes del derecho tributario):

1. El derecho tributario material: es aquel que lleva a estudiar la teoría del hecho generador (en
una forma abstracta) y los principios sustanciales que se aplican a los tributos para estudiar, en
concreto, los tributos existentes.

2. El derecho tributario procesal: aquel que habla de las reglas de liquidación, recaudo,
determinación de los tributos, cumplimiento de las obligaciones formales. Fundamentalmente,
hay un derecho administrativo tributario, pero con particularidades (ya que normalmente, el derecho
adm inicia con un derecho de petición o de oficio por parte de la administración), sin embargo, en
materia tributaria, lo que generalmente sucede es que se inicia con una declaración donde la
persona le comunica a la adm cuáles son sus datos económicos y la liquidación del tributo (lo
cual no es un derecho de petición), pero que permite crear un título que será objeto del cobro en una
fase coactiva.

127
 Por tanto, este derecho regula todas las instituciones, deberes e interacción entre los particulares
y el estado, con el objeto de asegurar el recaudo del tributo.
Ej. cuando un obligado tributario tiene que soportar una inspección porque la administración expide
un acto administrativo de trámite que consiste en una prueba.

3. El derecho tributario sancionador: está comprendido por normas de tipo punitivo del estado,
que está regulado por los principios del derecho penal con las matizaciones que corresponda. Aquí se
aplican los principios del derecho penal a sanciones de carácter adm (guardando las proporciones).

El derecho tributario cuando exige obligaciones de carácter formal, que la doctrina ha denominado
como deberes (deberes de colaboración, de informar datos propios, de declarar, registrarse en el
RUNT), estas prestaciones de hacer, NO tienen una consecuencia de un incumplimiento que se pueda
exigir de forma judicial o administrativo. El legislador establece los deberes formales y a cada uno le
suele asociar una sanción (sanción que tiene un tipo que, normalmente, es (I) el incumplimiento, (II)
el mal cumplimiento, (III) el cumplimiento extemporáneo) y asigna unas consecuencias jurídicas.

El profe cree que con estas subdivisiones son suficientes, sin embargo, señala que existen otras como:

4. El derecho tributario internacional: es una especialización del derecho tributario, porque empezó a
cobrar importancia ya que las normas que aparecen sobre esto, son cada vez mayores. Además, se está
dando una creación de “soft law” de normas jurídicas en el seno de organizaciones internacionales
que, a partir de ellas, los estados ven mermada su poder de imposición en los tributos. Es decir, en
algunos casos, los estados deben pactar ciertos convenios que signifiquen ceder o colaborar en la
función tributaria, o también significan que se deban incorporar reglas de carácter tributario de cada
país.
Ej. hay un régimen de precios de transferencias que es un acuerdo entre las naciones sobre cómo
gravar las rentas de las multinacionales o empresas que operan en varios países derecho
internacional que se ha venido conformando desde los años 50.

5. El derecho tributario de los tributos aduaneros y comercio exterior (está especialización la

dictan en el Departamento de la U): está orientada a regímenes de importación, regímenes de
comercio exterior, analizar la ley marco y normas que suponen de acuerdos.

¿Cómo se relaciona el derecho tributario con otras ciencias y especialidades?

1. Con la economía: la relación es muy estrecha ya que toman los mismos temas (ej. reformas
tributarias, el impacto de las reformas, si se grava o no la canasta familiar, cuál debería ser la
imposición de las personas naturales y las sociedades, etc). Para la economía es relevante porque los
tributos son la forma de extraer recursos de las economías privadas y generar un gasto público a través
de servicios que presta el estado, por tanto, la participación del estado en la economía es de su interés.

2. Con la contabilidad: la relación es estrecha porque las normas tributarias requieren analizar los
fenómenos económicos que se dan en las empresas y en las personas. Concretamente, en las
empresas, se debe ver cuál es su activo, pasivo, sus ingresos, costos y gastos, porque estos datos, de
carácter económico, deben tener una conexión con el derecho tributario porque los impuestos,
normalmente, parten de los datos establecidos en la contabilidad (que es obligación de los
comerciantes), por lo que el deber de llevar los libros, facilita que la autoridad tributaria, sobre esos
datos, determine los impuestos que corresponden. De manera, que existen remisiones del derecho
tributario a la contabilidad y a veces, también de la contabilidad al derecho. La contabilidad

128
 proporciona datos económicos que son importantes para poder determinar la capacidad
contributiva.

Con la Ley de 1819, Colombia migró del sistema de determinación de la base gravable del impuesto
sobre la renta, ya que se remitió a la contabilidad y, por ende, a partir de esta ley, para hacer una
declaración de renta, se deben partir de los estados financieros y, después hace una conciliación para explicar
las diferencias que se reflejan entre los datos de los estados financieros y lo que se consigna en la declaración.

Para las normas contables, lo más importante es revelar los datos sobre la solvencia de una compañía, su
estado y situación (incluso existen los principios de la “sustancia sobre la forma” y de “prudencia” que
implican que a veces, hay que revelar datos que puedan afectar la rentabilidad o estructura patrimonial de una
compañía, sin que todavía se haya realizado el supuesto, por tanto, si se tienen la idea de que se van a sufrir
pérdidas, supone que se tienen que hacer provisiones o tener cuidado de los datos que son revelados). Sin
embargo, en materia tributaria, esto no es relevante ya que lo relevante es gravar la capacidad contributiva.
Por tanto, la relación con la contabilidad es una relación de remisión, pero dichas remisiones,
deben tener en cuenta, los principios que rigen una y otra normatividad.

3. Con la historia: reside en que la historia permite explicar fenómenos de por qué tenemos los
tributos y de esa manera. Desde el punto de vista jurídico, se debe partir de que la interpretación
histórica puede nutrirse mucho de metodologías históricas, para entender de dónde vino una
modificación, en qué contexto se dio y extraer cuál sería el sentido de una regulación (aplicar una
interpretación histórica).

4. Con el derecho constitucional: la interacción es toda la que podemos pensar porque el derecho
constitucional da el fundamento para la imposición de los tributos (ya vimos algunas normas).

5. Con el derecho laboral: hay una conexión importante porque los aportes parafiscales de la
Seguridad Social, se imponen por una entidad (UJPP), que se nutrió de la experiencia de la Dian
y aplica un procedimiento tributario con las normas generales del estatuto (existe una remisión
de normas parafiscales a la regulación del derecho tributario procesal).
Ej. en la tributación, el trabajador recibe un ingreso que se califican dentro de las “subcédulas
laborales”, las cuales tienen un régimen y beneficios, pero si no es una renta producto de una relación
de trabajo o laboral, se puede calificar en otro tipo de “cédulas”.

6. Con el derecho comercial: el derecho comercial regula los actos de comercio que tienen importancia
en el derecho tributario porque el impuesto de industria y comercio (ICA), grava la actividad
comercial y la jurisprudencia /doctrina han entendido que eso significa acudir al concepto de acto de
comercio, pero con el filtro de diferenciarlo entre acto y actividad.
Ej. El derecho tributario cuando se aplica en las sociedades hace remisiones y se utiliza el concepto de
fondos propios, acciones, participaciones en el capital de la compañía, endeudamiento, intereses,
dividendos, etc.

7. ¿También tiene relación con el derecho corporativo? → Sí, porque el derecho corporativo dará
todos los elementos del derecho societario, todos los tipos de reorganizaciones que se pueden dar
dentro de una empresa (fusiones, escisiones, adquisiciones, participaciones, créditos, financiaciones
sindicadas <cuando los bancos se ponen de acuerdo para conceder unos préstamos a unos clientes,
sin embargo, como estos clientes representan un riesgo relevante, los bancos se agrupan y cada uno
pone una parte del dinero>).

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 El derecho tributario es transversal a todas las ramas ya que termina tomando elementos de
otras ramas porque evidencia en ellas capacidades contributivas. En otras palabras, termina
realizando emisiones a diferentes ramas del ordenamiento jurídico.

Ej. en el derecho a la contratación estatal ya que habla del contrato de obra, que está gravado con el
tributo de “contribución de obra pública”.
Ej. el derecho registral, registros en cámara de comercio, suponen manifestaciones de consumo o de
propiedad con el impuesto al registro.

El concepto de tributo es una terminación “genérica” implica una serie de cuestionamientos por parte de la
doctrina, por lo que no hay una definición como tal en el derecho positivo colombiano (no hay norma que
defina qué es tributo) lo que genera varias dificultades ante varias figuras como los “precios públicos” (cobros
que hace el estado, pero no son tributos, lo que le da mayor flexibilidad a la administración para determinar
cuánto y de qué forma cobra).

- Juan Zornoza: “no existe una noción de tributo plenamente válida y que haya merecido aprobación
de la mayoría de la doctrina, siendo en todo caso, una denominación genérica que comprende
variadas especies no siempre definidas por el derecho positivo”.

- Bujanda dio origen a una escuela muy importante en España y define el tributo como: “una
obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las
necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella
misma establece”

Por lo tanto, la doctrina discute sobre este concepto y no hay una posición uniforme, ya que mucha depende
del legislador. Sin embargo, al revisar la literatura, las características de los tributos, que vimos antes, son las
que generalmente aparecen, así mismo, se tiene en cuenta que:

- Los tributos deben ser representativos de capacidad económica: por lo que en el supuesto del
hecho generador debe existir una capacidad económica. NO se pueden gravar supuestos que no
puedan explicarse por ellos mismos como representativos de capacidad económica.
Ej. que cobren un impuesto por respirar.

Siempre se debe encontrar un objeto imponible que sea, o bien de consumo, renta o patrimonio.

Bujanda: “la capacidad económica es una aptitud sin las cual los estatutos tributarios pierden su
razón de ser” → no tiene sentido que cobren por algo que no manifieste capacidad económica, es
decir, capacidad de pagar el tributo.

- Está dirigido a satisfacer las necesidades económicas del estado y demás entes públicos o demás
fines extra fiscales: los tributos se dirigen a satisfacer y financiar el gasto público, permiten financiar
los gastos recurrentes, las inversiones según lo que defina el presupuesto.

Los tributos normalmente, deberían integrar a la caja común del presupuesto público, pero en
Colombia, pasan cosas particulares y es que se tienen una cantidad de rentas con destinación específica
y la CN lo admite, siempre y cuando, se den algunas condiciones (como se dirijan al cumplimiento de los
planes de gasto público social o a la protección de los derechos de segunda generación), pero en esa medida,

130
se abre una gran puerta donde podría caber cualquier cosa, por lo que tenemos varios tipos de tributos con
destinaciones específicas como con las sobretasas de las entidades financieras.

Las destinaciones específicas tienden a ser comunes, pero podrían llegar a ser contrarias al principio de
unidad de caja.

Además, algunos tributos tienen la finalidad extra fiscal como en los impuestos medioambientales donde
la finalidad no es recaudar, sino que el tributo genere una conciencia e incremento en el precio de esos
productos que resultan dañinos con el medio ambiente; por eso mismo, hoy se tienen tributos con fines
fiscales y extra fiscales (ej. se ven beneficios fiscales en casi todos los impuestos).

ANÁLISIS DEL SISTEMA NORMATIVO

El sistema normativo es el mismo que aparece en todas las ramas del derecho, pero con particularidades que
tiene el derecho tributario.

1. Constitución: es una norma que deriva directamente unas consecuencias y que las disposiciones,
principios y reglas contenidas allí, son objeto de una jurisprudencia abundante.
Por lo que los artículos que hemos visto, deben leerse con la jurisprudencia (Corte
Constitucional e incluso Consejo de Estado) que se ha establecido.
Además, está integrada por un cuerpo normativo, y por el Bloque de Constitucionalidad (es decir,
todos los desarrollos que, a nivel constitucional, afectan la materia tributaria).

2. Ley Ordinaria: en materia tributaria, normalmente existe una ley.

Esa ley inicia su trámite, obligatoriamente, en las comisiones económicas de la Cámara de
Representantes (NO se puede iniciar libremente en el Senado). Así mismo, la ley tiene que
establecer el tributo y fijar, estrictamente, todos los elementos del tributo, eventualmente puede
no hacerlo (sobre todo, si son tributos territoriales), pero serán las entidades territoriales a través de
sus órganos de representación popular quienes tendrán que fijarlos.

3. Decretos: en materia tributaria, existe un Decreto Unificado Reglamentario (D. 1655) que
comprende todas las normas que han desarrollado el Estatuto Tributario.

4. Doctrina de la Dian: es particular porque muchas veces, existe un derecho de petición donde se le
pregunta a la administración sobre la interpretación y aplicación de la norma y estas consultas son
resueltas por la Dian, a través de pronunciamientos que se han considerado como actos
administrativos en los cuales señala de manera general, el entendimiento que debe darse sobre
la ley.

Estos conceptos tienen una naturaleza un poco extraña porque tienen la virtud, de interpretar
la ley, pero al mismo tiempo está creando una sensación sobre el entendimiento de esta ley que
da seguridad jurídica, entonces, alguien podría decir que, si ya le preguntó a la Dian y esta
respondió de tal forma, después, no puede venir el funcionario a decirme algo diferente, pues tendría
que haber una consistencia entre la administración tributaria, independientemente, del funcionario,
por eso es que los conceptos han tenido una discusión sobre su valor normativo.

Se ha entendido que, en términos generales, según la ley, los conceptos servían de fundamento para las
posiciones que tomaran los particulares con base en ellos, por tanto, si, por ejemplo, si llegaba la
administración tributaria e iniciaba un proceso de fiscalización, uno mostraba el concepto diciendo que ya se

131
había consultado y lo que dijo la jurídica de la Dian fue esto, lo cual hacía que el funcionario tuviera que
limitarse a eso.

Debemos revisar qué son los conceptos y las circulares de la Dian, cómo la Dian interpreta y tiene la facultad
para hacerlo respecto de las normas tributarias y cuál es el valor normativo que tienen esos conceptos que
expide la Dian, esas respuestas que otorga.

La ley 223 sobre los conceptos de la Dian, en su artículo 264 establecía la obligación de la administración de
respetar los conceptos en los cuales se hubiesen basado los particulares, sin embargo, esto fue objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional y tras la aprobación del CPACA se presentaron algunas
cuestiones.
Hay otro tipo de conceptos como los de la Oficina de Apoyo Fiscal, que brinda conceptos sobre
impuestos territoriales.

5. Jurisprudencia del Consejo de Estado: es fundamental en esta rama, sabemos que, de forma
general, las sentencias tienen un valor de criterio auxiliar de interpretación, pero las sentencias
de unificación fijando reglas que terminan siendo vinculantes para la administración y permiten
aplicar un precedente de forma más sencilla.

Dentro de las leyes es importante verificar que una ley en sentido material, también comprende los decretos
con rango de ley, y en esta medida, existiría una restricción a que el gobierno regule temas tributarios por
decreto porque, únicamente, se podrá por ley en sentido formal, la que deba regular los tributos a
menos que se presenten:
a. Estados de excepción
b. Se trate de una materia en la cual exista una ley marco (en estos casos, la obligación tributaria debe
venir definida en la ley, pero se da un margen de reglamentación al gobierno , para que por medio del
decreto reglamentario de ley marco, establezca las condiciones específicas ya que la ley marco debe
fijar los objetivos, criterios y aspectos generales).

En materia tributaria, también están presenten las leyes orgánicas porque teóricamente, la ley de
ordenamiento territorial debió haber resuelto de si las entidades territoriales tenían un poder tributario
autónomo o hasta qué punto estaban restringidas a lo que señalara la ley. Incluso, debió haber precisado la
competencia del congreso sobre la regulación de los tributos de carácter territorial, sin embargo, eso no
sucedió.

¿Cuál es la diferencia entre una ley marco y una ley orgánica?

a. Ley marco: la CN señala que la ley marco da competencia al congreso (y, por eso no puede ir más
allá de esa competencia), de regular los objetivos y criterios, para que el gobierno a través de un
decreto reglamentario fije las reglas concretas.

Por tanto, en la ley marco se deben establecer principios, reglas muy abstractas y luego vendrían
un desarrollo y una facultad reglamentaria por parte del gobierno, pero es una facultad
reglamentaria amplia en comparación a la ordinaria (la ordinaria está sujeta a que la ley haya
dicho cuál era la regla y luego el reglamento profundiza y explica en mayor detalle) porque la
construcción de las normas de la ley marco es muy abstracta y el gobierno tiene un amplio margen
para definir las reglas en particular y la Corte Constitucional ha indicado que cuando la ley marco
entra a definir, concretamente, reglas dentro de su texto es inconstitucional porque vulnera un reparto
de competencias que estableció el constituyente, pero esto ocurre solo en ciertas materias (ya que por

132
 excepción) la propia CN estableció: comercio exterior, aduanas, regulación del Banco de la
República, sistema monetario.

b. Ley orgánica: son aquellas que permiten desarrollar otras leyes, pero limita la capacidad del
congreso sobre la regulación de ciertas materias y para eso exige una ley con ciertas características
especiales porque es más difícil de ser aprobada.
Ej. en el ordenamiento territorial, en el presupuesto.

Leyes aprobatorias del tratado porque los convenios de una imposición son tratados internacionales que
se aprueban mediante leyes, que también tienen el rango de leyes, pero se aplican de forma preferente
sobre las normas internas (ej. estatuto tributario) porque tienen un ámbito de la realidad que regulan de
forma especial. Estas leyes han surtido un proceso igual que una ley ordinaria, solo que suponen
adquirir una obligación con otro estado que debería honrarse, por eso, se suele decir, que los tratados
internacionales prevalecen sobre el criterio de especialidad o de competencia.

Así mismo, existe el derecho comunitario que se diferencia entre el derecho comunitario (i) originario y
(ii) derivado; en Colombia, el derecho comunitario es el de la Comunidad Andina, pero en Europa, por
ejemplo, está el de la Unión Europea.
En estos escenarios de integración suponen ceder competencias a órganos supranacionales para que estos
definan reglas, con ello, tenemos dos tipos de normas:
a. Derecho comunitario originario → que está en cabeza de los órganos supranacionales cuyas
competencias dan origen a las instituciones internacionales
b. Derecho comunitario derivado → aquel que se produce dentro de estas competencias que se le ha
dado a los órganos supranacionales.

Hay al menos, 3 decisiones de la Comunidad Andina en las cuales se regulan temas tributarios:
a. Decisión N° 578 (Régimen para eliminar la doble tributación generada entre los países miembros)
b. Decisión N° 599 (armonización sobre el impuesto al valor agregado)
c. Decisión N° 600 (armonización de otros tipos de tributos al consumo).

Así mismo, hay jurisprudencia comunitaria producida por el Tribunal Andino de Justicia, que se debe
tener en cuenta ya que genera una vinculación al juez nacional, garantizando una interpretación armónica y
respetuosa del derecho comunitario por parte de los órganos judiciales de los países. Incluso, los árbitros (que
no entrarían en la definición de jueces), al administrar justicia también estén vinculados al derecho
comunitario, así mismo, los particulares que transitoriamente administran justicia o la propia
administración (ej. las superintendencias).

Y teóricamente, habría la posibilidad de que exista una costumbre en materia tributaria, sin embargo, en
impuestos no se suele admitir porque la costumbre estaría en contra del principio de reserva de ley, pero eso
no obsta para que la ley remita a la costumbre, en algunos casos.
Ej. alguna parte de la doctrina ha entendido que los elementos que señala el art. 193. 7 del estatuto tributario
(la proporcionalidad, la relación de causalidad y necesidad) y que determina cuándo un gasto es deducible, es
una remisión a la doctrina.

Lo que el profesor quiere mostrarnos es que eventualmente, si es posible que el legislador remita a la
costumbre, pero no sería una fuente directa del derecho tributario.

133
La costumbre, si juega un papel importante en materia internacional como, por ejemplo, el estatuto de la Corte
Internacional de Justicia que trató de positivizar las fuentes del derecho internacional público, en el artículo
38, indicó que serían fuentes: los tratados internacionales, la costumbre internacional, principios generales del
derecho internacional y principios generales de las naciones civilizadas.

RELACIÓN JURÍDICO TRIBUTARIA

Cuando se aplica un tributo se crea una relación jurídico tributaria que es una “sombrilla” en la cual se
abarcan una serie de conexiones y vinculaciones entre los particulares y el estado.

El concepto de relación jurídico tributaria da lugar a otro concepto genérico que son los obligados tributarios:
los obligados tributarios sería un género dentro del cual están los particulares en diferentes posiciones que
cada uno da lugar a unas categorías.

La relación jurídica tributaria comprende dentro de su desarrollo:

a. Una obligación sustancial: que es dada por el pago de una suma de dinero producto del hecho
generador y un presupuesto de hecho de sustitución o de contribución tributaria.
b. Los deberes formales: dan lugar a presupuestales de hecho que, ante el incumplimiento,
normalmente prevé infracciones (que está compuesta por un tipo ya sea por el incumplimiento o el
indebido incumplimiento de uno de los deberes formales).
Además, tienen un procedimiento de aplicación que permite determinar la obligación tributaria
sustancial.

Según el CE, la relación jurídico tributaria comprende además de la obligación sustancial, una serie de
deberes de tipo formal que están destinados a suministrar los elementos con base en los cuales el
gobierno puede determinar los impuestos para dar cumplimiento a las normas sustantivas.
Ej. si decimos que se deben pagar impuestos por los ingresos que reciben las personas en cualquier parte de
Colombia, se tendría una norma, pero se quedarían en el aire si no se tienen los mecanismos para asegurar que
la gente realmente cumpla con la norma. Por eso, se debe plantear inicialmente cómo van a cumplir los
contribuyentes que voluntariamente, quieren cumplir con el impuesto, cómo se expiden los formularios para
pagar, cómo se paga, ante quién se paga… toda esta regulación hace parte del derecho adjetivo que empezó a
cobrar importancia muy grande.

Por tanto, debemos ver la relación jurídico tributaria como ese todo, es decir, no es posible cumplir
dichas normas por más “sensatas y justas” porque es necesario proveer normas de carácter adjetivo
que permita su cumplimiento. Por eso los deberes tributarios que tienen las empresas son importantes
porque tienen que declarar, reportar información datos propios de terceros (información exógena), registrarse
en el RUT.

- Pérez Royo (autor español): señala que “no solo es deber de los contribuyentes satisfacer su
prestación, sino que también deben cumplir con deberes de carácter formal que son instrumentales
respecto del primer deber”.
Ej. se tienen que presentar declaraciones, dar información, soportar inspecciones…

La categoría de la relación jurídica tributaria es heterogénea, agrupa deberes sustanciales y formales,

que permite superar el concepto meramente de tributo para tomar un objeto de conocimiento más
balanceado entre normas adjetivas y sustanciales.

134
La existencia de las obligaciones y deberes es siempre autónoma, porque cada uno de ellos está
configurado bajo un supuesto fáctico diferente: no siempre que se tiene un deber formal se tiene que pagar
un tributo, muchas veces, las entidades están sujetas a un deber de declarar, pero no pagar impuesto.
Ej. en el impuesto sobre la renta existen los contribuyentes y los no constituyentes (ellos no tienen que pagar
los impuestos, pero algunos deben declarar ingresos y patrimonio) y lo que le interesa al estado es tener esa
información de carácter económico para las fiscalizaciones y estadísticas, pero no que le paguen el impuesto.

Lo anterior es un ejemplo, de que esos deberes formales, a veces, son accesorios a la obligación
tributaria principal, pero otras veces no.

Conclusión: el contenido global de la relación jurídica tributaria está conformado por los deberes
formales, obligación tributaria sustancial y un régimen de infracciones y sanciones.

Hay que diferenciar entre:

a. Obligaciones propiamente: que corresponden a una prestación de dar una suma de dinero al
estado, en condición de contribuyente.
b. Deberes: en este caso, la administración tributaria no puede llegar a exigir un subrogado
pecuniario por una obligación de hacer que no se haya cumplido (ej. que no haya reportado
información…), sino lo que ocurre es que se establezca una sanción.
Por eso, la construcción conceptual y dogmática que se dio en el derecho tributario, es la de
considerar esas “obligaciones formales” como un deber realmente. Y es un deber que la Corte
Constitucional ha admitido como un desarrollo del deber de contribuir, es decir, la obligación de
pagar impuestos conlleva la obligación de colaborar en que otros paguen impuestos y en la
información para que la administración pueda verificar que los impuestos que se están pagando sean
los correctos.

Por tanto, en el ámbito tributario, los deberes no necesariamente son obligaciones accesorias porque
cada una de las obligaciones sustanciales tiene su propia regulación y los deberes su regulación, lo que
pasa es que a veces depende de que un sujeto sea contribuyente para que esté obligado a informar o a declarar,
pero a veces no, por eso, es mejor verlos como dos supuestos diferentes.

La obligación sustancial o material significa dar / pagar una suma de dinero al estado y esa obligación
deriva de un presupuesto(s) de hecho que se consideran generadores de los impuestos y que tienen como
objeto el pago del tributo. Esa obligación sustancial, generalmente, proviene del hecho generador.

Por tal razón, el hecho generador da lugar a la creación de una obligación sustancial y conlleva una prestación
cuyo objeto consiste en una conducta que puede ser en un dar, hacer o no hacer según el tipo de obligación,
aunque normalmente, la obligación es de dar porque en materia obligatoria es dar una suma de dinero.

De esta forma, cuando se da el presupuesto se crea una un vínculo que se traba incluso entre sujeto un activo
(acreedor) y uno pasivo (deudor) mediante el cual el deudor se compromete a cumplir la prestación o varias de
ellas.
- El sujeto activo: normalmente, es el estado/nación que está representado por la Unidad
Administrativa Especial de Dirección de Aduanas Nacionales (DIAN). Así mismo, la Dian tiene
una competencia residual sobre todos aquellos tributos donde no se haya fijado un sujeto activo
(porque a veces, el legislador se le olvida mencionar el sujeto activo).
En los tributos departamentales, el sujeto activo son la Secretarias de Hacienda y en los
municipios será el alcalde o dependiendo la categoría de municipio serán también, las

135
 secretarias de hacienda o los tesoreros. De todas formas, el sujeto activo es el municipio o
departamento.

- Sujeto pasivo: es el deudor, que, en principio, viene a ser el contribuyente, pero puede haber
supuestos en donde el contribuyente no tenga que pagar el tributo o lo tenga que pagar junto con otros
sujetos (como es el caso de los sustitutos o de los responsables o los sucesores tributarios <alguien
realiza el hecho generador y luego fallece, entonces, quien tiene que cumplir es el sucesor, que si es
una persona natural será la sucesión ilíquida y en las sociedades serán las entidades adquirientes en la
fusión>).

La obligación tributaria surge cuando se dan las condiciones del hecho generador, dichas condiciones,
los tributaristas lo han dividido en aspectos / elementos del hecho generador:
1. Aspecto material: se refiere al supuesto de hecho que recoge la manifestación de capacidad
contributiva. Directamente, se podría establecer que una situación, un acto, un contrato o un negocio
jurídico da lugar al surgimiento del tributo.
Ej. en el impuesto sobre la renta este aspecto es la obtención de un ingreso que aumente el patrimonio.

2. Aspecto espacial: se refiere en dónde. En este aspecto, los tributos pueden ser:
a. De carácter territorial (objetivo): se fija en qué jurisdicción se tiene que realizar esa prestación
para que dé lugar a la prestación tributaria.
Ej. en dónde se debe obtener renta.

b. De carácter subjetivo (que tengan un estatuto personal): se debe fijar las condiciones de dicho
sujeto para que resulte obligado al pago del tributo.

3. Aspecto temporal: se refiere en qué período de tiempo. Se deben distinguir entre:

a. Impuestos instantáneos: son aquellos en los cuales el tributo nace y existe la obligación en un
momento determinado, que normalmente, es cuando se produce el aspecto temporal o cuando
se fija el momento de causación.
b. Impuestos de periodo: son aquellos tributos en donde el legislador fija un periodo de tiempo,
dentro del cual analizará el cumplimiento del hecho generador y poder cuantificarlo.

4. Aspecto cuantitativo: es el que permite identificar las bases gravables, tarifas o la cuantía. Hay
diferentes técnicas y tipologías de aspectos cuantitativos que se pueden dar.

Por tanto, una vez reúnen estos elementos, lo que se tiene es una obligación tributaria que existe en la
vida jurídica y que tendrá que cumplirse a través de las formas de determinación (liquidación privada y
oficial) que establezca la ley. Para luego venir una extinción de la obligación tributaria mediante los
mecanismos aplicables.

Clase: Octubre 05
Tema:
Enfoque original del derecho tributario, donde se estudiaba principalmente, la figura del tributo, elementos,
hecho generador, tarifa y sujetos. Sin embargo, de forma reciente, la doctrina ha reconocido una realidad
innegable y es que la figura del tributo ha venido acompañándose junto a una serie de deberes formales

136
y unas obligaciones de pagar sumas a la administración que no corresponden siempre a la realización del
hecho generador.
Ej. los agentes de retención
Ej. si tenemos en cuenta que, en Colombia, la declaración de renta se presenta una vez al año, por parte de las
sociedades y personas naturales, las declaraciones de retención en la fuente se presentan cada mes, lo cual
pone de presente que el deber de retener y de declarar lo retenido, tiene una importancia práctica, incluso
mayor que el impuesto sobre de renta.
Ej. los reportes de información que se hacen a la administración, es un deber formal que exige muchas horas
de trabajo por parte de los departamentos financieros.

De esta forma, se ha dado un giro porque si bien es cierto, se tiene todavía la obligación sustancial como
razón de todo, ha venido acompañándose de una serie de obligaciones diferentes a la de realizar el
hecho generador y unos deberes formales.

Hay un concepto más amplio que el de hecho generador que es la relación jurídico tributaria: esta
relación permitiría explicar las diferentes situaciones en las que se encuentra un sujeto activo y un sujeto
pasivo, respecto de una norma tributaria. Concretamente, la relación jurídica tributaria abarcaría:
1. La obligación sustancial de pagar una suma de dinero como el tributo, pero hay otras
obligaciones de pagar dinero que NO derivan de la realización del hecho generador del tributo como
la retención en la fuente, supuestos de sustitución, de responsabilidad tributaria y de sucesores
tributarios.
Con ello, la relación jurídica tributaria permite abstraer las diferentes conexiones que tiene un sujeto
activo y pasivo.

2. Los deberes y obligaciones formales:

Los deberes formales no tienen la construcción de obligaciones: porque aquí no hay una
responsabilidad, es decir, en el deber hay una prestación de hacer, que ante su incumplimiento no es
posible que la administración tributaria, obligue al cumplimiento de la obligación o del subrogado
pecuniario.

Por eso, la construcción que se ha dado de estas prestaciones de hacer, es entenderlas como deberes
formales, categoría que permite darle una mejor construcción dogmática porque no hay responsabilidad, pero
al ser un deber que permite desarrollar los principios constitucionales (como el deber de contribuir y
colaborar con el estado), lo que se hace es que, ante su incumplimiento, se establece un régimen de
infracciones y sanciones (que es derecho punitivo del estado). La jurisprudencia ha tenido que
reconocerlo de este modo como, por ejemplo, reconocer el principio de favorabilidad en la aplicación de
las sanciones, el principio de lesividad (aunque el legislador en materia tributaria lo definió como la
mera infracción de la norma).

Todas estas obligaciones y deberes de estructura a través de un procedimiento tributario que permitirá
que entren a jugar, los particulares cumpliendo ciertos deberes y la administración tributaria, de oficio
instando a los particulares a cumplir o a corregir las declaraciones que se hubiesen presentado,
mediante la fiscalización e inicia un procedimiento tributario.

A veces, el legislador modifica los deberes formales, pero no las infracciones, lo que da lugar a
supuestos de atipicidad de ciertas conductas, entonces, en la práctica, a veces, es fácil defender al
contribuyente señalando que “al legislador se le olvidó regular la infracción para tal supuesto…”. Sin
embargo, en la última reforma tributaria (ley 2155) se hicieron modificaciones para incorporar dentro

137
de los tipos regulados como infracciones tributarias, algunos supuestos que se quedaban por fuera
como, por ejemplo, con la obligación de informar beneficiarios efectivos, registrarse.

El Consejo de Estado ha definido la relación jurídico tributaria como: “la relación jurídico tributaria
comprende, además de la obligación tributaria sustancial, cuyo objeto es el pago del tributo, una serie de
deberes y obligaciones de tipo formal, que están destinadas a suministrar los elementos con base en los
cuales el gobierno puede determinar los impuestos, para dar cumplimiento y desarrollo a las normas
sustantivas”.

Con la relación jurídico tributaria, debemos considerar que NO solo el deber de los contribuyentes es
satisfacer la prestación económica de pagar el tributo, sino también una serie de deberes formales de
carácter instrumental respecto del primero. Algunos de ellos son:
a. Deber de declarar: en algunos tributos se requiere la autoliquidación por parte del contribuyente /
obligado tributario, a través de un formulario preestablecido por la administración o por el gobierno.
Ese formulario se convierte en un inicio del procedimiento tributario (porque el
procedimiento tributario, en vez de empezar con un derecho de petición, a veces inicia con la
presentación de una declaración), la cual es título para el cobro coactivo, pero también es una
autoliquidación. Lo cual permite plantear la siguiente pregunta ¿en un formulario de
declaración se deberían imponer las sanciones? ¿Eso genera que el contribuyente se este
auto inculpando?, sin embargo, lo que se acepta en la práctica es que el contribuyente puede
autoliquidar las sanciones dentro de ese formulario.

Cuando la administración cuestiona esa declaración, debe haber un acto de liquidación oficial (es un acto
administrativo mediante el cual se modifica esa declaración que se presentó en el pasado).

b. Dar información – Soportar Inspecciones:

El profe recuerda el gran escándalo que se presentó el fin de semana con “los pandora papers” que es una
filtración de información muy sensible de firmas de abogados localizadas en varios países, y se reveló que se
habrían constituido una serie de entidades en el exterior que estarían, según los medios de comunicación,
ocultando propiedad sobre bienes o percepción de un renta. Esta filtración está relacionada con un deber muy
importante que se ha desarrollado de forma reciente, que es el de dar informaciones de compañías y de
beneficiarios del exterior.

Ej. cuando un banco en Colombia, va a abrir una cuenta de un no residente tiene que hacer un análisis de
debida diligencia que implica identificar si actúa en nombre propio o 3°, si es una sociedad, quiénes son sus
socios…. Y la administración tributaria colombiana la envía a las entidades de los países de origen, lo que
genera que ese intercambio de información se produce bajo un estándar común que es el CRS.

El deber de dar información está relacionado con dar informaciones propias para que la administración
conozca cuánto fue el ingreso de las personas, cuánto las deudas y patrimonio, pero también, es para
reportar información de terceros y hacer cruces de información.

Ej. reportar quién fue nuestro proveedor, debemos decir, que le pagamos a X tanto dinero por concepto de XX
→ este deber en Colombia, se denomina “reportar en medios magnéticos” o también “información exógena”
que está orientada a que la administración tributaria tenga información para que a través de los sistemas
detecte las inconsistencias en las autoliquidaciones que hacen de los contribuyentes de los tributos.

138
Ej. si una persona no declara el salario que recibo por parte de la universidad, la U reportará, de todas
maneras, cada año, en medios magnéticos cuáles son los proveedores que ha tenido, información que llegará a
la administración, quien tiene sistemas que permiten identificar por el nombre y cédula a las personas e,
inmediatamente, generará un reporte que aparece en la página web de Dian. Si la persona presenta la
declaración sin incluir ese pago, la administración, automáticamente, sabrá que no incluyo todos los ingresos
y podrá iniciar un procedimiento de fiscalización y de determinación.

Aquí aparecen problemas como, ¿qué información se puede recaudar? ¿cuál no? o cuando hay datos
irrelevantes a efectos tributarios que si se las exigen a las personas pueden estar vulnerando su derecho a la
intimidad como la orientación sexual, si tenemos amante…
De forma, los datos hoy en día es el activo más valioso que tienen las redes sociales y grandes empresas, por
lo que con el deber de informar hay una tensión enorme con este derecho.

Tanto así, que en algunos países, el derecho a la intimidad se ha entendido como el secreto bancario, por lo
que ni siquiera la administración tributaria puede saber cuáles son mis movimientos bancarios. Sin embargo,
eso entro el desuso y los países que tenían esa protección no han tenido que desmontar debido a una presión
internacional y permitir el intercambio de información.
Ej. Suiza hasta el año 2014, no intercambiaba información con otros países porque tenía una protección muy
estricta con el derecho a la intimidad, en conexidad con el secreto bancario.

Hoy lo que surge es otro derecho que es el secreto tributario, en donde se tiene claro que la información
que le pueden pedir a las personas, es la información con relevancia tributaria y, que una vez los datos están
en la administración, tiene que ser custodiada con un control muy estricto y los mejores mecanismos.

También está la obligación de soportar inspecciones: porque hay que recibir a la autoridad y darle
claridad sobre los hechos. Implica que se pueden dar inspecciones contables y tributarias (donde cada uno
tiene una naturaleza diferente).

Estas inspecciones son delicadas, recientemente, el CE falló un caso de una empresa que importaba tapabocas
y la diferencia entre los tapabocas de componentes polietileno tiene una tarifa mucho más alta que si el
tapabocas fuera de algodón y en una de las inspecciones donde opera la empresa, los funcionarios de la
administración tributaria se contactan con una gerente que no estaba muy bien enterada de la situación y lo
que ocurre es que le entrega unos tapabocas que son de polietileno (los que se importaron y que pagan
arancel) por lo que, la administración inicia la fiscalización y determina los tributos aduaneros. Entonces,
cuando llega la inspección hay que estar preparado porque se pueden pedir algunas pruebas, contabilidad,
tomar ciertos documentos, copiarlos… y como en el caso que estamos viendo, no hubo oposición al acta que
se levantó, y a pesar de que el contribuyente alegó de que siempre lo que importó fueron tapabocas de
algodón, no lo logró demostrar, porque en el acta quedó, que lo que se le entregó a la administración fue un
tapabocas de polietileno.

A veces, un deber formal está atado a la condición de contribuyente → ej. tendrán deber declarar, los
contribuyentes de este impuesto.
Pero otra veces no, es decir, se tiene que declarar a pesar de que no se sea contribuyente ej. en el impuesto
sobre la renta para los no contribuyentes que están obligados a presentar una declaración de ingresos y
patrimonio. Porque si bien no tienen que pagar impuesto sobre la renta, si tienen que decir cuáles fueron sus
ingresos…

139
 DIFERENCIA DE OBLIGACIÓN SUSTANCIAL Y DEBER FORMAL
Para Berliri, “la diferencia entre deber y obligación habrá de encontrarse en el carácter de la
prestación que constituye el contenido de la relación tributaria”

OBLIGACIÓN DEBER FORMAL

SUSTANCIAL

La obligación Si no se tiene un carácter patrimonial, se está delante de un deber.

sustancial tiene Los deberes a veces surgen de forma autónoma e independiente.
un carácter Ej. los deberes de información de las entidades financieras que son deberes
patrimonial. independientes de su obligación de pagar los impuestos. Lo que se busca es tener
un control a través de la información de los datos bancarios.
La OBLIGACIÓN TRIBUTARIA SUSTANCIAL, generalmente, es la que se produce por la realización
del hecho generador, pero puede haber otras obligaciones de pagar sumas de dinero a la administración que
sean por hechos diferentes al hecho generador.

Por eso, vamos a ver la obligación sustancial como producto de la realización del hecho generador: el
hecho generador es lo que al derecho penal sería la teoría del delito. Por tanto, la obligación tributaria
sustancial se origina por realizar el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generador del
impuesto, que tiene por objeto el pago del tributo. Nos remite a la teoría del hecho generador.
- Es una obligación porque es una prestación de carácter pecuniario.
- Esa conducta, fundamentalmente, es un DAR una suma de dinero.
- La determinación de cuánto se da por ese tributo, se da en función de los elementos del hecho
imponible.
- La obligación sustancial es un vínculo de una relación con dos extremos: un sujeto activo y un
sujeto pasivo (acreedor y deudor). Esta construcción se les debe a los civilistas porque ellos
propusieron entenderla como una obligación derivada de la ley.
a. El sujeto activo es frente a quien se puede pagar, quien puede iniciar los procedimientos para la
determinación del impuesto.
b. El sujeto pasivo / deudor, que normalmente, es el contribuyente que se caracteriza por ser quien
realiza el hecho generador y por eso, debe responder por el pago del tributo.

Hay tres momentos en la obligación tributaria:

a. Nacimiento: se da en virtud de la ley y se da por la configuración de los aspectos fácticos
contemplados en las normas jurídicas como integrantes del hecho imponible y que nos lleva al aspecto
temporal.

b. Determinación: se da en función de los elementos objetivos del hecho imponible y se puede dar a
partir de:
1. Liquidaciones privadas: se refiere a cuando el propio contribuyente se autoliquida el tributo)
2. Liquidaciones realizadas por la administración (oficial).

Esto genera un cambio en el procedimiento tributario porque:

En el numeral 1, el procedimiento iniciará con un acto del obligado tributario a partir del cual la
administración hará una fiscalización para saber si fue verdad o no lo que se dijo en la liquidación
privada.
En el numeral 2, la administración con la información que tiene, fija cuál es el tributo y luego el
contribuyente lo que puede hacer es defenderse frente a esa liquidación oficial.

140
 c. Extinción: esto lleva a plantear dentro de las diferentes formas de extinguir las obligaciones en el
derecho civil ¿cuáles aplican al derecho tributario y en qué medida lo hacen? Implica cumplir con la
obligación de pago o con sus equivalentes.
Las formas de extinguir las obligaciones son el pago, la compensación, remisión, condonación,
dación en pago, prescripción (que tiene algunas particularidades porque la ejecutoria en materia
tributaria es diferente a la ejecutoria de los actos administrativos bajo el CAPA, también varían los
presupuestos de interrupción y suspensión).

Vamos a hablar de los DEBERES FORMALES: lo que buscan es determinar la existencia y cuantificación
de una obligación sustancial, tienen un rol en el cual el deber debe estar orientado a facilitar a la
administración la determinación o cuantificación de la obligación sustancial. Eso viene a ser un filtro,
porque en la medida en que haya deberes que no tienen esa finalidad, no tendrían ninguna justificación
constitucional.
Ej. si exigen reportar cuántos bombillos se tienen en la casa para efectos de determinar si cobran o no cobran
renta → no es evidente la conexión

Por tanto, en la medida en que la administración justifique para qué sirve la información, el deber
formal estará justificado constitucionalmente.

El deber formal implica establecer unas formas jurídicas que determinan la obligación tributaria y
faciliten la investigación tributaria (ej. declarar información) o la recaudación de los tributos (cuando a
los trabajadores se le aplica la retención a la fuente, es decir, retener a la fuente es que cuando se recibe un
pago, establece el deber del pagador de retener una suma de dinero de ese pago, por tanto, esa retención es un
pago anticipado <pago a cuenta> porque se podrá utilizar cuando presente la declaración. Cuando en el año
siguiente se presente la declaración, se pueden tomar las retenciones anteriores e imputarlas contra el
impuesto que haya liquidado. Entonces es un deber formal porque implica que la autoridad tributaria recibe el
ingreso inmediatamente se efectúa el pago, lo que le da caja a la administración y facilita el recaudo porque no
tiene que esperar hasta el próximo año a que el contribuyente declare o no).

Algunos deberes formales:

a. Declarar: muchos tributos se declaran (ej. renta, IVA, impuesto industria y comercio, predial), pero
hay otros que no, sino que directamente los factura la administración.
b. Informar
c. Facturar: recientemente hubo una modificación al sistema de factura electrónica y se profundiza en
la reforma tributaria, la ley 2155 porque se crea todo un entorno sobre la facturación electrónica, pero
la facturación se dará, no solo por operaciones de compraventa o de prestación de servicios, sino que
dentro de los documentos que comprende el género de la facturación, hay documentos electrónicos
como la nómina electrónica, va a queda comprendida dentro de este deber.
d. Llevar contabilidad: que parecería que el legislador quiere llevar a que la contabilidad, también se
reporte en medios magnéticos a través del género de los documentos de la factura electrónica que
permitirá que la administración reciba la información íntegra de la contabilidad de una compañía para
que sea procesada de forma más sencilla y rápida (no debe esperar a que el funcionario expida un
requerimiento de información, sino que esa información la tendrá desde un principio).
e. Atender requerimientos
f. Retener
g. Inscribirse en el RUT (Registro Único Tributario): es fundamental para toda persona natural y
jurídica porque permite saber quiénes son los contribuyentes, donde pueden ser localizados, qué

141
 actividades económicas tienen, cuáles es su teléfono, correo electrónico, dirección física, cuál es la
autoridad competente, desde lo territorial, para hacer las fiscalizaciones, cuáles son las obligaciones
formales y sustanciales que tiene asociada esta entidad.
En las cámaras de comercio existe una persona encargada de realizar la inscripción en el RUT, que
será un pre RUT hasta que constituya completamente una sociedad.

Las obligaciones formales no son accesorias, solo algunas si lo son (ya que el presupuesto de hecho de estos
deberes formales, se construye, a partir de entender que se aplican a quienes son contribuyentes del impuesto
y esa remisión, genera que uno tenga que mirar primero si la persona es contribuyente o no para saber si está o
no obligado al deber).

HECHO GENERADOR: la obligación tributaria nace de la realización del hecho generador que es el
presupuesto fijado por la ley para configurar cada tributo. Este supuesto que por ser indicativo de la capacidad
económica, ha sido seleccionado por el legislador para vincularlo a la realización y nacimiento de pago de un
tributo.

- El CE recoge lo que la doctrina tributarista ha señalado desde mediados del siglo XX, el hecho
generador es una previsión de carácter legal, es decir, debe estar contenido en una ley o en la
regulación que den las entidades locales mediante un acuerdo u ordenanza, pero en últimas debe
estar fijado por el órgano de representación popular.
- Normalmente, ese hecho debe ser indicativo de la capacidad económica porque si no lo es tendrá un
vicio de inconstitucionalidad (ya que la capacidad económica debe estar presente en todo tributo y
puede darse porque una persona tenga patrimonio, tenga rentas o tenga un consumo). Por tanto, para
saber si alguien tiene dinero o no, o tiene ingresos o tiene patrimonio o tiene consumo, de forma que
alguna de estas tres manifestaciones de capacidad debe estar presente).

Ej. en el impuesto al valor agregado o sobre las ventas → existe un presupuesto de hecho que es la
realización de alguna de las siguientes conductas (venta de bienes corporales muebles gravados), esto es un
hecho generador que parte de configurar gramaticalmente una descripción sobre una realidad, de manera que
quien vende bienes corporales muebles, estará obligado a pagar una suma de dinero.
El supuesto indicativo de capacidad económica es VENDER un bien gravado o la prestación de un
servicio gravado. Por lo que existe una persona que compra y que tiene la capacidad de pagar dicho precio
del bien + impuesto.

¿en este caso, por qué existe una manifestación de capacidad económica? porque en el impuesto al valor
agregado, cuando se vende es porque se está teniendo un consumidor, y ese consumidor manifiesta una
capacidad económica que se grava con el impuesto. De manera que, quien vende está autorizado legalmente,
para trasladar el impuesto a través de la factura, incorporando con posterioridad, al valor a pagar de los bienes
enajenados, el impuesto al valor agregado, por lo que se traslada ese tributo a quien tiene la capacidad.

Ej. El impuesto al patrimonio → una persona que tenga más de 3.000 millones de pesos es un indicativo de
capacidad económica relevante porque esa cantidad de dinero lo tiene un sector de la población que tiene
privilegios.
Entonces, el legislador establece que quien tenga un patrimonio líquido superior a 3.000 millones de pesos
está obligado a pagar una tarifa.

Aquí lo que se hace es una descripción de la realidad que indica que hay dinero.

142
En los tributos, la estructura parte de:
1. Sujeto activo
2. Sujeto pasivo
3. Objeto: pago de una obligación sustancial, esto es, el pago de una suma de dinero.
4. Causa: hecho generador del tributo que tiene unos elementos.
- Es una obligación ex lege
- Es una situación de carácter general
- Hay un sujeto que realiza dicho hecho y, por tanto, la consecuencia jurídica es que queda obligado a
pagar el tributo.
- Hay dos elementos:
Elemento subjetivo: comprende sujeto activo y pasivo, es decir, la conexión entre ellos y las
condiciones que deben tener.
Elemento objetivo: permite describir la situación y los tributaristas lo han dividido en 4 aspectos
porque han tratado de llevar los análisis de forma ordenada.

** Aspecto material: cuál es el hecho, acontecimiento material, acto o situación, es un negocio jurídico,
un estado, actividad de sujeto desprovisto de consideraciones temporales, espaciales y cuantitativas que
manifiesta la capacidad económica que se grava.

Ej. en el impuesto predial es la posesión o la propiedad de un bien inmueble pero debemos tener en cuenta
que al utilizar expresiones como “posesión” o “propiedad” debemos acudir al derecho civil para dotarlas de
contenido.
Ej: en el IVA, este aspecto, son las ventas o exportaciones de bienes muebles, prestación de servicios,
circulación o venta de juegos de azar.

OJO. No se debe confundir el aspecto material con el hecho generador: el aspecto material es uno de los
elementos del hecho, acá lo que interesante es identificar cuál es el acto o negocio o estado , generalmente,
hablamos de un verbo que aparece en infinitivo (ej. percibir ingresos, en el impuesto de industria y comercio
es realizar actividad industrial, comercial o de servicios). El hecho generador es mucho más grande.

** Aspecto temporal: el elemento objetivo determina el momento del nacimiento de la obligación tributaria,
es decir, cuándo se realiza efectivamente el presupuesto de hecho que hemos estudiado, en qué momento se
causa la obligación y, posteriormente, cuál es el momento de exigibilidad de la prestación tributaria.

NO siempre coinciden los momentos de causación y de exigibilidad porque, por ejemplo, en el impuesto
sobre la renta, se tiene un período (del 01 de enero al 31 de diciembre) y durante ese período se va a realizar,
paulatinamente, el hecho generador porque se van obteniendo rentas, no obstante, se va a tomar una foto de
todo el período para saber cuáles son todos los ingresos, costos, gastos y se permitirá depurar, etc.

Pero la causación se va a dar a 31 de diciembre, sin embargo, se tiene que dar un tiempo para que los
contribuyentes hagan las cuentas y puedan perfilar los datos a partir de los cuales van a liquidar el tributo, por
eso, el momento de exigibilidad se va a dar a partir de la presentación de la declaración del impuesto. De igual
forma, si no se presenta la declaración, la exigibilidad es a partir del vencimiento del plazo para declarar , sin
embargo, en este caso, NO hay título, sino que se tiene que conformar mediante una actuación de la
administración que terminará en una liquidación oficial.

Debemos distinguir entre dos tipos de tributos:

143
 a. Tributos instantáneos: son aquellos que no requieren de un período de tiempo, es decir, no
requieren un paso de los días para poder realmente cuantificar y darle una magnitud al tributo.
Lo que se tiene es un momento específicamente previsto por la ley, en el cual se causa el
tributo.
Ej. en el IVA, facturan los bienes e inmediatamente se tiene la realización del tributo. Cuando
se vende o se presta el servicio surge la obligación, que luego será exigible cuando se den
ciertos supuestos.

b. Tributos periódicos: tenemos un tiempo dentro del cual se produce el hecho generador, es
decir, requiere del paso del tiempo.
Normalmente, el ejemplo clásico, del aspecto temporal es el impuesto sobre la renta, donde
tenemos un período (01 de enero al 31 de diciembre), de modo que todo lo que ocurra en ese
período como ingresos y gastos se tendrán en cuanta para cuantificar el tributo.

Es muy importante definir la naturaleza temporal de un tributo porque el artículo 338 CN explica
cuándo va a entrar a regir un tributo:
a. Los tributos instantáneos, entrarán a regir a partir de la promulgación de la ley, por tanto, cualquier
modificación de tarifa o base gravable o del aspecto material del tributo, va a entrar a regir de manera
inmediata.
b. Los tributos periódicos, solamente entrará a regir dentro del período fiscal siguiente la modificación.
¿Eso no genera una desmotivación por las personas? En la planeación fiscal existe la herramienta
de anticipar o demorar los hechos económicos. Aunque eso es inevitable.
Ej. en este año, si el impuesto sobre la renta, tiene una tarifa del 31% y el próximo año del 35%, una
de las posibilidades es iniciar a tratar de realizar la mayor cantidad de ingresos porque van a estar
gravados con la tarifa del 31%. Se pueden anticipar ingresos.

Ej. la reciente reforma tributaria (ley 2155) fue aprobada hace dos semanas, ya fue publicada y está en vigor,
pero esa ley trae modificaciones al impuesto al valor agregado (tributo instantáneo) por lo que entrarán a
regir de manera inmediata, pero hay otras normas que regulan el impuesto sobre la renta que van a entrar
a regir hasta el próximo año (ej. modificaciones a la tarifa).

**Aspecto espacial: determina las conexiones de esos hechos gravados (el aspecto material) con un
determinado lugar o territorio. Normalmente, nos lleva a la extensión espacial del hecho imponible.

Ej. en el impuesto de industria y comercio, el aspecto material, es la realización de una actividad industrial,
comercial o de servicios, pero todavía no sabemos dónde o cuál es el régimen de territorialidad que aplica el
tributo.
Por tanto, al agregarle este aspecto, sabremos que será una actividad industrial, comercial o de
servicios dentro de una jurisdicción municipal y, por ende, debemos identificar si esa actividad,
efectivamente, se llevó a cabo en ese municipio.

Pero la territorialidad genera muchas dificultades como en las situaciones de comercialización de

empresas que venden y prestan servicios desde Cota a clientes ubicados en Bogotá → la jurisprudencia del CE
ha conocido estos litigios porque se discute si el hecho gravado fue realizado en Bogotá o en Cota.
Normalmente, lo que ha señalado el CE es que hay que analizar todos los hechos y circunstancias para
verificar donde se dieron los elementos que permitieron configurar ese contrato de comercialización de bienes.
Además, como quien realiza las ofertas, autoriza los pedidos, donde están las bodegas es en Cota , pues
es Cota quien puede gravar con el impuesto de industria y comercio esa actividad comercial.

144
La fiscalidad internacional es un estudio muy detallado de este aspecto porque se analiza las reglas de fuentes,
pero también otro criterio de sujeción de carácter subjetivo como la residencia y la nacionalidad que implica
conectar ya un sujeto. En estos casos, el elemento objetivo, en su aspecto espacial no está delimitado por un
territorio sino por una persona (como sucede en el impuesto sobre la renta).

Shakira es residente en España, en los últimos años, pero ella argumenta que antes no lo era lo que quiere
decir que no pagó los impuestos a pesar de que permaneció un tiempo importante y sus ausencias fueron
esporádicas. España entiende que es residente en su jurisdicción y que debería pagar impuestos por su renta
mundial, independientemente de que tenga sociedades en jurisdicciones “oscuras”.

Con lo anterior, se evidencia que este aspecto está determinado por un criterio de territorialidad o de
sujeción de una persona, por tanto, puede haber dos tipos de conexiones:
a. Aquellas basadas en el estatuto REAL: aunque el concepto de jurisdicción varía, en materia
tributaria.
b. Aquellas basadas en un estatuto PERSONAL: que se limita a decir que son los residentes o
los nacionales.

Ej. en Estados Unidos muchas personas quieren obtener la nacionalidad, eso lleva a que se deban pagar
impuestos en EE.UU. Entonces, la idea de mejorar la vida, convirtiéndose en nacional, lleva aparejado a pagar
impuestos en ese país, que son relativamente altos y, además el delito fiscal es grave.

*Aspecto cuantitativo: en el cual se fija la base y la tarifa del tributo (aunque algunas veces, no hay base
gravable o tarifa). Se debe tener en cuenta que aquí se da una medición cuantitativa del hecho generador,
de los bienes, operaciones o de cualquier acto que se haya considerado como supuestos gravados en el
aspecto material. Se debe dar una magnitud a ese hecho, situación.
Ej. si el hecho generador que se tuvo en cuento fue la posesión sobre unos bienes, a los bienes se les debe
colocar un número.

Lo más común, es que este aspecto tenga una base gravable y una tarifa. Ese cálculo puede venir de
diferentes formas, pero la base gravable como normalmente ocurre es que es la representación del bien,
servicio o compra.

Ej. en el impuesto al valor agregado se entiende fácil porque la tarifa se aplica sobre una base gravable que
corresponde al valor total de la operación. Por tanto, la base gravable es el valor cobrado por ese bien o
servicio que resulta gravado, entonces, se toma en cuenta el valor comercial acordado por las partes y sobre
esa base gravable se aplica la tarifa que será la que fije el legislador (0%, 19%...).

La CN señala que en el caso de las tasas y contribuciones es posible que el aspecto cuantitativo sea fijado
por las autoridades locales a través de un sistema y de un método, lo cual significa que el aspecto
cuantitativo, en general (todo), va a ser determinado por medio de ese sistema y según las facultades que tenga
la autoridad local.

Sin embargo, allí no hay base gravable ni tarifa, sino que, en los impuestos de reparto ocurre una asignación
de un monto determinado del tributo (valor a pagar).

Ej. en el impuesto sobre la renta, la base gravable significa tomar todos los ingresos, quitándole los costos,
deducciones, mirar si hay renta líquida especial para obtener la renta líquida gravable y sobre esta renta,

145
se aplicará una tarifa que según la reforma tributaria es del 35% para las sociedades. Aquí lo que se tiene es
una magnitud de un hecho generador.

Hay bases gravables de diferentes tipos:

No monetarias: en donde el impuesto se cobra por
Monetarias: son aquellas que arrojan un resultado unidades diferentes de dinero o por componentes,
que se expresa en dinero. previamente, fijados por el legislador.
Ej. impuesto sobre la renta → ingresos que se Ej. en los impuestos al consumo de
depuran hasta llegar a una renta líquida gravable. carácter departamental hay unos
Ej. impuesto al valor agregado → valor de la valores fijos (que se denominan
operación gravada sea venta o bien. “suma ad valorem”) que dependerá
del grado de alcohol que tenga el
licor.

Existe un elemento cuantitativo que implica fijar esa BASE GRAVABLE a partir de (3) grandes
sistemas:
a. Determinación directa: en el cual se establece de una forma muy fiable cuál es la
magnitud del aspecto cuantitativo, es decir, es una cuantificación precisa. En los sujetos
pasivos, a partir de los datos reales
Ej. en el impuesto sobre la renta, los ingresos, costos y gastos se deben probar de acuerdo con
la realidad del sujeto, contabilidad, con las facturas que existan entonces se cuantifica
teniendo en cuenta la realidad.

Sin embargo, esto muchas veces, no es posible por la informalidad que exista en el sector y el
legislador lo que hace es una estimación objetiva.

b. Estimación objetiva: consiste en una presunción, en la cual hay unos factores indicativos
a partir de los cuales se señala que la capacidad contributiva es la que se fija en la ley.
Ej. en Argentina, cuando existen negocios pequeños, el consumo de energía, el número de
empleados, el área ocupada, los consumos de agua permiten identificar cuál va a ser la cuantía
del tributo. Los restaurantes pagan un valor fijo de acuerdo al consumo de energía que tengan
y el número de mesas, entonces, allí se puede decir que se “pagaran 10 pesos por cada mesa
que tenga el restaurante y según el consumo, este valor puede aumentar”.

En Colombia, lo tenemos en el impuesto de industria y comercio en el caso de los motoles,

los que van a los motoles no pagan con tarjetas de crédito porque sin van a un motel,
normalmente, es porque se tienen que ocultar y por eso, no pueden dejar rastro lo que genera
que la fiscalización en los moteles sea difícil. Por tanto, como el método de determinación
directa no es fácil de aplicar, entonces, se estableció una estimación objetiva con base en el
número de camas, para saber cuál es la ocupación media y cuál es el valor que se cobra.

No se puede probar en contrario, normalmente es una presunción de derecho y son

generalmente, regímenes optativos, es decir, el contribuyente opta por estar en este régimen
de estimación objetiva.

c. Determinación indirecta: es de carácter indiciario, no llega a ser una estimación

objetiva, sino que existen indicios a partir de los cuales se infiere una realidad
económica.

146
 Ej. la renta presuntiva → cuando una persona tiene un patrimonio, se supone que el
patrimonio le tiene que rentar algo y por eso, significa que un 1, 2 o 3% del patrimonio, es la
rentabilidad mínima que se debe tener. Por eso siempre se compara la base gravable
determinada de forma directa con la renta presuntiva que es el 3% del total del patrimonio.

En cuanto a la TARIFA O TIPO es un factor, generalmente, porcentual que aplicado sobre la base
gravable permite calcular la cuota, es decir, el valor de la deuda en la forma en que debe contribuir el sujeto
pasivo.

Las tarifas, además, pueden ser de diferentes tipos:

a. Tarifas proporcionales: que significa un porcentaje fijo para todas las bases gravables.
Ej. en el IVA, se tiene una tarifa proporcional porque se tiene un porcentaje que se aplica,
independientemente, de si se está comprando una camiseta de $2.000.000 que si la estoy
comprando por $100.000 → es el mismo porcentaje.

b. Tarifas progresivas: donde, a medida que se va teniendo una mayor base gravable va
aumentando, correlativamente, la tarifa.
Ej. impuesto sobre las rentas personas naturales hay escalones del 0 al 19% y de ahí llegan
hasta el 39%

c. Tarifas regresivas: significan que, a mayor base gravable, menor tarifa. Aunque eso no es
normal, y seguramente, llevaría a una inconstitucionalidad porque se supone que el sistema
tributario no debería ser regresivo porque significa una violación a la equidad horizontal,
igualdad y a la proporcionalidad del tributo.

De la aplicación de la tarifa sobre la base, se obtiene una CUOTA TRIBUTARIA: esta cuota es el
impuesto, el importe a la obligación tributaria, que resulta de aplicar el tipo a la base.

Pero la DEUDA TRIBUTARIA es diferente porque puede haber deducciones / descuentos sobre la
cuota, entonces, puede que después de haber aplicado el tipo a una base gravable, se deben disminuir unos
descuentos.
Ej. descuentos en el impuesto sobre la renta o en el IVA se descuentan los ivas pagados en la cadena de
producción (que lo veremos más adelante).

La deuda tributaria es la aplicación o conjunto de prestaciones pecuniarias que constituyen el objeto de

las obligaciones de pago que se derivan de la aplicación de los tributos. Es decir, el saldo a pagar.

Por tanto, generalmente, la cuota NO coincide con la deuda porque en el medio pueden existir una serie de
minoraciones que son las que vamos a estudiar el siguiente semestre.

Existen tributos que no establecen cuotas diferenciadas para los sujetos pasivos, en atención a la
distinta densidad de la realización del hecho generador. Por tanto, se pueden diferenciar:
a. Tributos de reparto o de derrame: son aquellos donde la cantidad a pagar, total, por los
sujetos pasivos ha sido previamente fijada según la determinación del importe
individual y su cuantía es repartida, posteriormente, de forma proporcional entre los
sujetos que realizan el hecho generador, en los términos que define la ley.

147
Ej. la contribución por valorización → lo que se tienen una serie de obras (puentes, parques para el barrio) y
eso vale $100 billones. Entonces, se establece cuánto es el beneficio que se va a generar para la comunidad y
cuánto cuestan las obras y cuál parte se va a financiar por contribución de valorización. Entonces de los $100
se financiarán $50 millones y sobre estos, se hará una distribución entre todos los predios que se beneficiarán;
dicha distribución se realizará según un sistema y un método que está fijado por la ley, asambleas o concejos a
través de sus actos.
Acá no hay con claridad, una base gravable o una tarifa, lo que se tiene es un sistema y
un método que es aplicado por la administración tributaria para fijar el importe del
impuesto que tiene cada uno de los sujetos que realiza el hecho generador, según
sistemas económicos.

Ej. para las entidades vigiladas por la superfinanciera, se toma como base el valor que se quiera financiar y se
divide entre todas las entidades vigiladas y según los informes financieros de las entidades, se indica cuánto le
corresponde a cada una.

El GMF (gravamen a los movimientos financieros) no es un tributo de reparto porque se tiene

una operación gravada que es la disposición de recursos de una cuenta en una entidad vigilada
por la superfinanciera, pero si da lugar a una base gravable porque en la disposición ya se
sabe cuál es la suma que se está retirando de la cuenta, y sobre esa base se aplica una tarifa
que es del 4 x 1000.

Este tipo de tributo se aplica, con mayor frecuencia, sobre las tasas y contribuciones.

b. Tributos de cuota:

Clase: Octubre 11
Tema:

La relación jurídico tributaria se traba entre los mismos particulares y el estado con el objeto de hacer
cumplir la norma sustancial que permite detraer ingresos de las economías privadas para ingresarlos a las
economías públicas. Entonces esta relación es compleja ya que aborda diferentes sujetos.
Dentro de esta relación existe:
- La obligación tributaria sustancial como parte esencial: es la que se deriva del hecho generador y la
que ha tenido un estudio particular por parte de la dogmática tributaria. La forma de estudiar los
tributos es considerándolos desde los elementos del hecho generador (sujetos + objeto + causa)
** Sujetos: acreedor y deudor
** Objeto: pago de una suma de dinero
** Causa: realización del hecho generador

Esta obligación es de carácter legal ya que se produce por la ley. Sin embargo, estos elementos, a veces, el
legislador no los detalla suficientemente lo que da lugar a cuestionar el principio de reserva de ley
porque este principio exige que todos los elementos del hecho generador estén definidos en una norma de
carácter legal para que el contribuyente puede determinar el aspecto temporal, material, cuantitativo y
espacial, ya que de lo contrario se está incumpliendo con la reserva de ley.

148
Así mismo, se tiene un elemento objetivo y subjetivo del hecho generador. Sin embargo, no puede ser el
gobierno, el alcalde, el gobernador o el presidente quienes generen mediante los actos administrativos que
pueden expedir, la regulación de estos dos elementos.

** Elemento subjetivo: supone tener un sujeto activo y pasivo.

** Elemento objetivo: acto, hecho o situación jurídica de una persona o de sus bienes. Supone
analizar cuál es el aspecto material (acto), aspecto espacial (dentro de qué territorio), aspecto
temporal (en qué período de tiempo) y aspecto cuantitativo (por cuál cuantía).

a. Aspecto material: hecho o acontecimiento, negocio jurídico, estado o situación de una persona. Este
aspecto NO es todo el hecho generador porque el HG requiere de los demás aspectos para definirlo en
concreto.
b. Aspecto espacial: tiene dos formas de ser definido ya que define dentro de qué territorio o respecto
de qué sujetos se va a gravar la renta o la operación

(i) impuestos de carácter real o territorial → donde se tienen que observar dónde se realiza la actividad.
Ej. los no residentes cuando vienen a Colombia y obtienen rentas en el país, están sujetos a un
estatuto real ya que no deben tributar por todas sus rentas, a nivel mundial, sino que solamente por lo
que realicen en el país.

(ii) impuestos de carácter subjetivo → en donde se tiene un sujeto y se caracteriza para hacerlo tributar por
todo lo que esa persona realiza del hecho generador.
Ej. El impuesto sobre la renta se debe tributar por la renta obtenida en cualquier parte del mundo y es
en virtud del estatuto personal (residencia). Y, por tanto, se debe tributar por renta mundial.

c. Aspecto temporal: hay dos grandes tipos de impuestos (causación instantánea o de período)

(i) Instantáneos → una vez se produce el acto, hecho, negocio o situación que describe el elemento objetivo en
su aspecto material, en ese mismo momento, se causa el impuesto.
Ej. como ocurre en el impuesto al gravamen de los movimientos financieros (4 x1000) ya que, al
momento de disponer de una suma de dinero depositada en una cuenta, en una institución financiera,
de forma inmediata, se genera el impuesto.
La norma que les aplican son las vigentes en ese momento en el que se causa.

(ii) De período → aquellos impuestos que requieren de un período de tiempo para que se consolide la
obligación y se cause. Es decir, requiere “tomar una foto” en la cual se deja un período de tiempo para “que
entre la luz”, por tanto, en el hecho generador se calcula un período y durante ese período se toma la foto para
calcular cuál es la magnitud del hecho generador.
La norma puede estar vigente, pero si se acaba de modificar solo entrará a regir a partir del
período fiscal siguiente → esto corresponde a una norma constitucional que señala la NO
retroactividad en materia tributaria que busca que no se cambien las condiciones al sujeto en el medio
del período.
Ej. la reforma tributaria aumenta la tarifa del impuesto sobre la renta (impuesto de período) al 35%,
sin embargo, esta tarifa NO va a regir en el año 2021 sino a partir del 2022 porque es una
modificación a un impuesto de período.

Así mismo, en este aspecto de debe distinguir entre la causación y la exigibilidad de la prestación tributaria:

149
 (i) Causación:
Ej. en el impuesto sobre la renta se da a 31 de diciembre de cada año (el periodo que se toma para “la
foto” es del 01 de enero al 31 de diciembre) y se determinan las bases gravables con corte al 31 de
diciembre. Sin embargo, aquí la obligación todavía NO es exigible.

(ii) Exigibilidad:
Ej. la obligación tributaria del impuesto sobre la renta, se vuelve exigible solo cuando el
contribuyente la autoliquide en la declaración de renta→ y allí ya existe un título.

d. Aspecto cuantitativo: es la medición del hecho generador, es decir, es el aspecto que dará la
cuantía, la magnitud de la realización del hecho generador para definir el impuesto a pagar.

Ej. en el IVA la tarifa (19%) se aplica sobre la base gravable que es el valor de venta del bien y del
servicio. Cuando compramos nos discriminan el valor el bien y la tarifa que se aplica sobre esa base
gravable que da como resultado la cuota del tributo.

La base gravable, normalmente, es una base monetaria, pero de forma excepcional el legislador
establece bases gravables no monetarias como en los impuestos al consumo del licor (el grado de
alcohol en cada una de las botellas), permite un desarrollo de una política de salud y social, adicional,
al mero recaudo del tributo.

En este aspecto, hay al menos tres métodos de cuantificación:

(i) Determinación directa: es lo que generalmente realiza el legislador, que es que se aproxima al
hecho económico, a partir de permitir una cuantificación precisa de la capacidad económica del sujeto
pasivo y basada en datos reales.
Ej. en el impuesto de industria y comercio, la base gravable son los ingresos brutos obtenidos por una
entidad. La cuantificación se da según lo que, efectivamente, ingrese el sujeto.
Por eso lo que hacen los municipios, es requerir información a la Dian como reporte de ingresos en
IVA o en ICA.

(ii) Estimación objetiva: el legislador considerando que es muy difícil encontrar los datos reales,
establece unos criterios que llevan, de forma indirecta, a establecer cuál debería ser la cuantía de la
base gravable, por tal razón se acuden a valores indicativos o a módulos.
Ej. en Argentina, se acude a facturas de electricidad, número de mesas de un restaurante, número de
camas que tiene un hotel… que son formas más sencillas para verificar por parte de la administración,
que están orientadas a que no haya evasión fiscal porque, por ejemplo, para saber en un restaurante,
cuántos cafés se tomaron es difícil, por lo que la administración, decide analizar en un día o semana,
cuáles son los movimientos de ingresos de un restaurante en un medio específico y, a partir de ellos,
establecer criterios indicativos.

(iii) Determinación indirecta: son de carácter indiciario a partir de lo cual se infiere una realidad
presunta, es decir, es un mecanismo a través del cual se genera una presunción. El legislador
encuentra un indicio de que, si algo ocurre, es una consecuencia de que hay un hecho presunto que
tiene relevancia tributaria.

150
 Ej. si en el impuesto sobre la renta, se viene de un año donde en el patrimonio líquido (activos –
pasivos) se ha reportado por $100 millones y en el año siguiente aparece $200 millones y los ingresos
fueron de $40 millones, pues algo falta ($60) que no se ha explicado y, con este indicio, la
administración puede presumir que se está ocultando un hecho económico y que supone que los $60
millones restantes corresponden a renta líquida (a menos que se justifique).

Generalmente los regímenes objetivos son optativos ya que ponen en tensión el principio de
capacidad contributiva, se le permite al contribuyente que elija y si no, se pasa al régimen general
de determinación directa.

Las tarifas pueden ser de tres tipos:

a. Tarifas regresivas: que llevan a la inconstitucionalidad, es decir, a mayor base gravable, menor tarifa.
Ej. venta de bienes gravados → por lo que si la venta de los bienes valen menos de 1 millón, la tarifa
es del 19%, pero si valen más, la tarifa es del 10%.

b. Tarifas proporcionales: existe una proporción aplicada sobre la cuota, es decir, una “licuota” que es la
misma sobre la base gravable, independientemente del valor de la base.
Ej. es lo que ocurre con el IVA, donde se tiene una tarifa del 19% que se aplica sobre la base gravable
de bienes y servicios gravados → sin embargo, no aumenta o disminuye la tarifa, sino que se
mantiene a lo largo de las de las diferentes bases gravables.

c. Tarifa progresiva: es aquella que varía, en atención a la base gravable, pero para aumentar el tipo o
tarifa (la “licuota”) vaya aumentando en la medida en que la base gravable vaya aumentando.
Ej. en el impuesto sobre la renta de personas naturales, se tiene una serie de tramos (0% al 19%) hay
una tributación del 0% por los primeros 40 millones de pesos de renta anual. Pero de 40 millones en
adelante, inicia una “escalera” que indica que hay tramos del 19% y aumentan hasta el 39%.
Estas tarifas permiten desarrollar el principio de equidad vertical y el principio de progresividad.

En cuanto a la cuota y la deuda tributaria se ven diferenciar de la base gravable:

a. Base gravable: es la magnitud de realizar el hecho generador. A la que se le aplica la tarifa y su
resultado se denomina cuota.

b. Cuota: importe de la obligación que resulta de aplicar el tipo o la tarifa a la base.

c. Deuda: es la prestación pecuniaria o su conjunto que constituyen el objeto de las obligaciones de

pago y que derivan de la aplicación de los tributos, es decir, es el saldo a pagar ya que una vez se tiene
la cuota (que resulta de la aplicación del tipo al a base gravable) vienen algunas minoraciones (que
pueden darse porque el legislador quiera dar un beneficio tributario que se reflejan en rentas o
descuentos tributarios que aplican sobre la cuota).

En el aspecto cuantitativo hay:

a. Tributos de reparto: donde se toma el valor total y luego se reparte entre los beneficiarios.

b. Supuestos de no sujeción: dentro de los cuales no hay realización de la obligación tributaria

porque existe una norma que lo que impone es que la obligación tributaria no nazca porque el
legislador considera que, en dichas circunstancias, se generaría una vulneración al derecho a la
igualdad, a la equidad o porque existan razones extra fiscales o se quiera favorecer a un sector.

151
 Entonces los beneficios fiscales hacen que la obligación tributaria no nazca o nazca con alguna
limitación o minoración de lo que correspondería bajo el régimen ordinario.

Los hechos que estarían dentro del aspecto material del hecho generador se excluyen por una norma
especial para indicar que esa circunstancia no está sujeta.

Ej. en IVA se observan supuestos de no sujeción de dos tipos: los que quedan por fuera del hecho
generador (algunas ventas de intangibles) y los que, en principio, si quedan por dentro del hecho
generador porque son ventas de bienes, pero el legislador señala que respecto de tales bienes (como
los agrícolas) no se considerará que se genera el impuesto creando la categoría de las exclusiones en
las cuales no se realiza el hecho generador, por lo que no hay obligación de pagar el impuesto.

c. Exención: son aquellas donde se produce el hecho generador, es decir, existe el aspecto material,
temporal y cuantitativo (la base gravable existe), pero la tarifa es del 0%. Allí lo que ocurre, es
que la base gravable se multiplica por 0 y da lugar a una cuota de 0, y eso deriva en que no se tenga
que pagar el tributo. Pero, a veces, si se genera la obligación de declarar esas operaciones.

Ej. en IVA hay casos donde hay bienes exentos y allí, la factura en donde se repercute el IVA, incluye
directamente, la tarifa del 0% y eso da lugar a que se realiza el hecho generador y a descontables.

OBLIGADOS TRIBUTARIOS Y SUJETOS ACTIVOS:

El SUJETO ACTIVO en el impuesto sobre la renta es el titular del crédito, que es quien puede exigir el
cumplimiento de la obligación tributaria.
- Normalmente, el sujeto activo es el Ministerio de Hacienda, a la Dian, a los municipios y a los
distritos y entidades descentralizadas, eventualmente establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las entidades privadas en
ejercicio de función pública…
- Por ende, en términos generales, el sujeto activo es el estado, pero debe existir una competencia de
quien puede recaudar el tributo y quien puede aplicar los procedimientos tributarios para poder
garantizar el cumplimiento de la obligación.
- Normalmente, si un tributo no dice quién es el sujeto activo, hay una competencia residual de la Dian.
- Generalmente, el sujeto activo es competente para (I) recibir el pago, (II) iniciar procedimiento de
determinación, liquidación y cobro coactivo, (III) para devoluciones, (IV) fijar formularios de
declaración, (V) reglamentar (aunque no siempre es así porque puede estar en cabeza del ministerio).

Los OBLIGADOS TRIBUTARIOS (es un macro concepto) que, en virtud, de la relación jurídica tributaria
existen son:
1. CONTRIBUYENTE: es la persona o ente sin personería jurídica que realiza el hecho generador,
es decir, quien está obligado al pago de la obligación tributaria cuya fuente debe estar prevista en
la ley.
Pueden incluirse entes sin personería jurídica, entidades u organismos públicos porque el derecho
tributario tiene autonomía para fijar sus sujetos (ir más allá del derecho civil), por lo que puede
imponerles obligaciones a patrimonios autónomos, sociedades de hecho (ej. el impuesto sobre la
renta, en Colombia, debe ser pagado también por estas sociedades incluso sin tener personería
jurídica).

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El estatuto tributario define que son contribuyentes en el artículo 2, “son contribuyentes o responsables
directos del pago del tributo los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación
sustancial”, es decir, el contribuyente es quien realiza el hecho generador.

2. SUSTITUTOS: lo que ocurre es que el obligado a pagar la obligación tributaria aparece

“engrapado” frente a la obligación tributaria sustancial, pero no porque haya realizado el hecho
generador, sino porque realizó el hecho previsto en otra disposición legal que le imponía al
sustituto pagar el impuesto que, en principio, le correspondía al contribuyente.

Es una obligación derivada de una imposición legal que desplaza al contribuyente en su relación con la
administración, ocupa, por lo tanto, su lugar quedando como único sujeto vinculado en el cumplimiento
de la obligación, antes de que se haga exigible la obligación tributaria. Debe cumplir con la obligación
tributaria sustancial y las obligaciones formales que le correspondan cuando la sustitución es completa.

Se tienen dos presupuestos:

Primer presupuesto: que corresponde al del hecho generador (si es o no contribuyente).
Segundo presupuesto: que corresponde al de la sustitución donde le señala al sustituto que se ponga en el
lugar del contribuyente (que a veces, aparece como manifestación del principio de eficiencia).

Preg. Estudiante ¿un sustituto puede ser la figura del agente retenedor?
Rta: No, el agente retenedor es una categoría diferente (que veremos). Eventualmente, un supuesto de
retención a la fuente puede dar lugar a la sustitución, pero en principio no.

El sustituto lo que significa es que se va a ubicar en la posición del obligatorio tributario principal y va
a cumplir con todas las condiciones que le corresponderían al contribuyente.

Ej. esto ocurre en lo que antes se llamaba “régimen simplificado” porque cuando este régimen hacia una
operación con el régimen común (que hoy se llama el régimen de responsables del IVA y los no
responsables), es decir, cuando un responsable del IVA contrata un servicio con un no responsable del IVA,
el responsable tiene que autoliquidar el impuesto que se habría causado, a través de un mecanismo que
supone que él tendría que soportar el IVA que le habría cobrado el no responsable.

Entonces, el no responsable le pasa una cuenta de cobro en la que le va a decir, “mis servicios son de
$100.000 pero no tiene IVA” porque como es un no responsable, él no debe facturar con IVA, pero el
responsable lo tiene que hacer es tomar el valor de la factura y contablemente, registrar la generación
de un IVA por el 19% y lo tiene que asumir. Por lo tanto, el IVA que se deja de pagar por el no responsable
termina siendo generado en cabeza del sustituto quien tiene que causar el IVA por el mismo valor.

Ej. el abogado (no contribuyente – no responsable) factura un servicio jurídico a la empresa A, pero la
empresa tiene que autoliquidar lo que, en principio, el abogado le tuvo que haber cobrado de IVA. Por tanto,
si el abogado le pasa una factura por $100.000, la empresa tiene que generar un IVA del 19% y ese IVA lo
registra contablemente y lo reporta como IVA descontable en su declaración. Al final, cuando se genere una
factura por un responsable, este va a facturar los $100.000 + IVA, entonces la factura del cliente final, tendrá
un valor por $119.000.

Cuando es un no responsable quien presta un servicio, se expedirá una cuenta de cobro que va sin IVA
por lo que será, únicamente, de $100.000 y el que adquiere ese servicio, se convierte en responsable de
una previsión legal que lo obliga a ponerse en el lugar del contribuyente, en el sentido, de que tiene que

153
autoliquidarse el 19% de IVA, el cual se registra de forma contable para que al final haya una neutralidad
entre quien factura con IVA y quien factura SIN IVA.

Ej. El contribuyente no es una entidad formal, entonces el legislador señala que como es informal y no
presentará declaración, tomará a una empresa y la obligará a que ella se ubique en la posición del
contribuyente y pague el tributo. Esto ocurre sobre todo en impuestos y en tasas.

El sujeto pasivo es el que realiza el hecho generador (contribuyente), sin embargo, el legislador a veces
establece un presupuesto de hecho para que quien lo realice se considere sustituto y es sustituto porque
se pone en el lugar del contribuyente. Desplaza al contribuyente y se hace cargo de su obligación tributaria.

3. RESPONSABLES: en los términos del estatuto significa, a veces, sinónimo de contribuyente, pero
otras veces no.

Pero la dogmática lo ha diferenciado y ha dicho que los responsables son aquellos deudores establecidos
por ley, que se sitúan junto al deudor original para efectos de cubrir la deuda. Por lo tanto, NO es como
el sustituto que lo desplaza, sino que se ubica al lado del deudor.

También hay dos supuestos de hecho:

Primer supuesto: el del hecho generador que vincula al contribuyente.
Segundo supuesto: del cual deriva la obligación del responsable.

La aparición del responsable no elimina la relación jurídica con el deudor original, por lo que el responsable,
únicamente lo es de obligación material del pago, es decir que, en principio, la responsabilidad no se
extiende a las sanciones / deberes formales, pero veremos que en Colombia, en muchos casos, si se
extienden a las sanciones (sobre todo, en las aseguradoras).

El responsable será aquel que, en virtud, de la realización de un supuesto previsto en la ley, queda sujeto al
pago de la deuda tributaria, en cumplimiento de una obligación de garantía.

Ej. Cuando una empresa pide la devolución de los impuestos, tiene que otorgar una garantía (que es en
realidad una fianza, que otorgan las compañías de seguros), en las cuales la aseguradora se compromete a
responder en los casos, en los que no proceda la devolución.

El legislador tiene que prever que la devolución sea un trámite expedito para que las empresas que pagan de
más, puedan obtener la devolución del impuesto que les corresponde, sin embargo, como la administración se
puede demorar 2 o 3 años en fiscalizar las declaraciones, es posible que lo que devolvió no corresponda al
tema liquidado del tributo y solo lo sabrá cuando haya ejercido la fiscalización. Por tanto, la póliza de
seguros queda amparando el riesgo, de que, durante el término de vigencia de la póliza, la
administración no encuentre un incumplimiento, es decir, que el incumplimiento se dará cuando la
declaración que da origen a la devolución, resulte siendo cuestionada por la administración y re liquidada,
dando un valor a devolver inferior.

Allí la compañía de seguros se vuelve responsable y aparece junto con el contribuyente, por lo que la
administración irá en contra del contribuyente y el responsable para cobrar los impuestos que se le
devolvieron de forma injustificada.

Preg. Estudiante ¿hay responsabilidad del estado por haber liquidado mal un tributo?

154
Rta: en la liquidación de los impuestos, lo que ocurre es que el contribuyente presenta su declaración (se
autoliquida) y la administración luego inicia un proceso de fiscalización para verificar que aquello que se
reportó si corresponde a los hechos. Ese proceso puede derivar en una liquidación oficial del tributo, que
reemplaza lo que se declaró. Ahora, respecto de la liquidación oficial se pueden presentar recursos de carácter
administrativo y, posteriormente, se puede someter al control de legalidad por nulidad y restablecimiento del
derecho, pero normalmente no hay responsabilidad del estado por haberse liquidado mal un tributo porque lo
que se tiene que hacer es cuestionar el acto administrativo.

Clase: Octubre 12
Tema:

OBLIGADOS TRIBUTARIOS: es un macro concepto que permite abarcar todas las situaciones en las que
se encuentran los administrados respecto de un tributo. Aquí, no solo están los obligados a pagar una suma de
dinero, sino también los obligados a efectuar prestaciones de hacer.

1. CONTRIBUYENTE: es una persona natural o entes sin personalidad jurídica que realizan el
hecho generador. El derecho tributario, en virtud, de su autonomía, puede definir unos sujetos
diferentes a los previstos por el derecho privado o público, por eso tenemos sujetos de
obligaciones tributarias que no tienen personalidad jurídica, cuando en principio, la lógica indica
que esas entidades no podrían ser sujetos de obligaciones.

Ej. las fiducias, según el art. 102 del Estatuto Tributario, pueden ser consideradas como contribuyentes,
cuando por alguna razón, no es posible identificar al beneficiario, se entiende que el patrimonio autónomo es
el sujeto pasivo del impuesto sobre la renta, de forma similar a las sociedades.

Ej. la sociedad de hecho (aquella en la cual existe el animus societatis y los elementos del contrato de
sociedad, pero no existe la solemnidad para constituir la sociedad y para que dé nacimiento a una persona
jurídica independiente). Por lo tanto, se tiene el contrato, pero no la personalidad jurídica porque no se ha
registrado, pero a efectos tributarios se considera importante entender estas sociedades como sujetos pasivos
del impuesto porque permite ser gravadas de forma más fácil, las empresas que sean desarrolladas.

2. SUSTITUTO: se explica en la medida en que existen dos obligaciones (presupuestos de hecho)

a. Primero: que da nacimiento a la obligación tributaria por la realización del hecho
generador.
b. Segundo: este presupuesto tiene como consecuencia jurídica, que quien realiza este segundo
hecho, se convierte en el obligado tributario, desplazando al contribuyente.

Ej. cuando el régimen simplificado (que ahora es lo que se conoce como un no responsable del IVA) le vende
bienes o servicios a un sujeto del régimen contribuyente (es decir, un responsable de IVA) entonces el
responsable del IVA tiene que hacerse cargo del tributo ya que tiene que liquidarlo y consignarlo dentro del
mes correspondiente a la fecha de pago.

3. RESPONSABLE: la figura del responsable (tal y como se regula en el Estatuto Tributario) es una
figura que comprende muchos supuestos de hecho, incluso, en algunos donde se le asimila como
contribuyente o como sustituto. Por lo tanto, esta palabra de “responsable” es una palabra ambigua en
el estatuto.

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Sin embargo, la doctrina considera que se debe hablar de los responsables como sujetos diferentes a los dos
anteriores, pero con un significado preciso y no como lo trae el Estatuto. Por eso, se entiende que el
responsable es un deudor tributario, establecido por ley, que se sitúa al lado del deudor original para
efectos de cubrir la obligación (normalmente, la deuda del pago del impuesto, pero también puede ser
responsable del pago de las sanciones).

Se debe tener en cuenta que, en este caso, también hay dos supuestos de hecho (hecho generador y uno del
cual deriva la obligación del responsable), pero a diferencia de la sustitución, en el caso de la
responsabilidad, la relación con el contribuyente se mantiene porque hay un sujeto que se ubica junto al
contribuyente para que entren ambos, paguen la obligación tributaria. Es una relación que se traba, sin
desplazar, al contribuyente original.

El responsable es, únicamente, por la obligación material del pago del impuesto y, eventualmente,
también se incorporan dentro de esa obligación, las sanciones, por lo que, en principio, no se extiende a
las infracciones que se hubiesen podido cometer de tipo formal (es en principio, porque en el caso de la
responsabilidad de las aseguradoras con “las fianzas”, si existe la obligación del sujeto responsable de
responder por las sanciones que, en este caso, pueden llegar hasta del 500%).

Hay una subdivisión:

● Responsable con garantía personal.
● Responsable con garantía real.
● Infractores.

Hay diferentes supuestos de hecho que suponen responsabilidad:

● Herederos por las deudas de la sucesión ilíquida.
● Terceros que se comprometen a cancelar obligaciones del deudor.
● Sociedades (se prevé una responsabilidad de los administradores y socios).

4. AGENTES DE RETENCIÓN
Los agentes de retención cumplen funciones de recaudo aplicando normas tributarias. Los agentes de
retención son diferentes a los de recaudo.
AGENTES DE RETENCIÓN AGENTES DE
RECAUDO

Son aquellos que, en virtud, de la relación jurídica y económica que tienen con un Son las entidades
sujeto, le colaboran a la administración tributaria para que se pueda recaudar el financieras que hacen una
tributo en el momento en que se efectúa el pago o abono en cuenta. función, netamente,
operativa.
Ej. Mario trabaja en una empresa y recibe un salario, esa empresa está obligada a
retener y, tendrá que practicarle a Mario, una retención que corresponda a un
Ej. Cuando se imprime el
cálculo (previsto en el estatuto tributario) del cual parte de los ingresos salariales formulario de la declaración
debería estar sujeto al anticipo (ya que la retención es un anticipo). y se lleva a una entidad
bancaria, ella hace de
El agente de retención está aquí, ya que será quien retenga, en virtud, de la agente de recaudo ya que
relación laboral y conforme a ese pago, la administración lo considera relevante y recibe el dinero y pone un
una forma muy eficiente para lograr cobrar el impuesto, antes de que se realice por sello de pago sobre la
completo el hecho generador y con el objeto de asegurar una suma de dinero. declaración.

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Las obligaciones de retención en la fuente, en la práctica, son una de las más importantes porque los
pagos que se hacen todos los días a empleadores, proveedores, socios…, genera que cada vez que se
realiza el pago, surge la obligación de retener, pero ese dinero tiene que ser declarado y pagado
mensualmente, es decir, en el mes siguiente (en los primeros días) se tiene que presentar la declaración de
sumas retenidas en el mes anterior. Generalmente, las retenciones más importantes son las de renta, IVA y el
impuesto de industria y comercio.

El agente de retención es un colaborador de la administración ya que cumple con la obligación de

recaudación y puede ser asimilado con la figura del ordenamiento español del sujeto que tiene que “realizar
pagos a cuentas” (que básicamente lo entienden como que el empleador que le retiene a Mario, lo que
hace es pagar a cuenta sobre los impuestos que le corresponde al trabajador, para que al final, cuando se
finalice el período del impuesto sobre la renta, puedan imputar esas retenciones al impuesto que les haya
arrojado después de haber hecho el cálculo).

La retención en Colombia, a veces, se confunde con un impuesto y por eso es que se dice “impuesto a la
retención en la fuente” lo cual es un ERROR, porque la retención en la fuente es un mecanismo
anticipado de recaudo del tributo, aunque en realidad es un pago a cuenta porque no es que haya un
impuesto como tal de retención, sino que la retención es una herramienta que permite que se vaya pagando un
impuesto, a lo largo del año (ya sea el de RENTA, IVA o ICA).
● La retención en la fuente es un instrumento para que se puedan cobrar los demás impuestos.
● La obligación de retener es autónoma e independiente respecto de la obligación tributaria
sustancial.
● La retención en la fuente tiene una reserva de ley menos estricta: es decir, si tiene que existir
una definición del legislador del presupuesto de retención y de cómo deben ir, más o menos, las
tarifas, pero se permite que la tarifa de retención sea reglamentada por el gobierno, en la
medida en que no es un tributo propiamente, sino que es un mecanismo anticipado, en virtud, del
principio de eficiencia que permite asegurar a la administración el pago de tributo, pero al mismo
tiempo, son recursos que van fluyendo a lo largo del año.

La administración tiene que pagar los salarios todos los meses y no puede esperarse a que, hasta el
año siguiente, le declaren los impuestos y las personas lo paguen, por tanto, la retención en la fuente
permite que mes a mes, el estado vaya recibiendo lo que sería un pago a cuenta del impuesto que se va
a generar en el año y que va pagar a comienzos del siguiente año.

● La obligación de retener deriva de un supuesto de hecho, establecido en la ley, pero hay una mayor
flexibilidad del gobierno para regular algunas materias de la retención.

● El agente de retención es solidario frente al pago al impuesto retenido: si no practica la

retención o retiene un valor inferior al que corresponde, se vuelve un responsable solidario
frente a la administración por el pago del tributo del contribuyente. Por tanto, si el agente de
retención de una persona, no retuvo de forma oportuna (ejemplo, del salario), el trabajador recibió
más dinero/salario, sin embargo, si la administración se da cuenta de este error, puede cobrarle tanto a
la persona como al agente de retención (a los dos) el impuesto dejado de pagar.

Lo que sucede es que la administración, se va por “el más grande”, es decir, por el cual puede
fiscalizar, le va a responder que normalmente, es el agente de retención y no al retenido.
Claramente, se crea una relación jurídica posterior y es que, si X no la retuvo ¿después se le puede

157
 exigir que me pague ese impuesto que le deje de retener? → la relación entre el agente de retención
y el sujeto retenido es una relación que, en Colombia, NO tiene una regulación expresa, pero
que resulta relevante: cuando la relación es con entidades públicas y que operan como agente de
retención, estas a través de actos administrativos, exigen el pago del impuesto dejado de retener, al
agente retenido y dicho acto puede ser demandado.
Pero, ¿qué pasa en las relaciones jurídicas entre agentes de retención que no son entidades
públicas y en los que no existe un acto administrativo? Lo que se ha pensado es que existe una
relación de tipo civil.
En España, se ha entendido que esa relación entre sujeto retenido y agente de retención es una
relación de carácter tributaria y puede ser objeto de control jurisdiccional, por parte de los
órganos competentes de los asuntos contenciosos administrativos, por la naturaleza de la actuación
del agente de retención ya que el agente actúa en colaboración con la administración, cumple una
función importante para el recaudo de los tributos y, por eso para el derecho español, esta relación es
de tipo tributario, lo cual genera más claridad, pero en Colombia hay muchas dudas.

5. SUCESOR: es aquel que resulta obligado por reemplazar o suceder a los demás obligados, en caso de
extinción de la personalidad de estos. Este es un supuesto visto desde el derecho de personas, donde
se observa que las obligaciones que tiene un sujeto que deja de existir, jurídicamente, deberían pasar a
otros.

Tiene dos grandes supuestos:

a. Cuando una persona natural fallece: esa persona natural deja de existir y se continúa con un
sujeto pasivo, para efectos de los impuestos, que es la sucesión ilíquida. La sucesión ilíquida será
un sujeto que continúa la existencia de la persona fallecida (a efectos tributarios) hasta el momento en
que se liquide, efectivamente, la sucesión.
Significa que cuando se liquida la sucesión, se encontrarán a todos los herederos y legatarios,
que serán responsables por los impuestos y rentas que se realicen, a partir de ese momento, pero
antes de la liquidación, es la sucesión ilíquida el sucesor de la persona natural.

b. Cuando la persona jurídica desaparece, se escinde o se fusione: lo que hay son actos “inter vivos”
que suponen una disolución de una entidad y, después su liquidación.

Los supuestos de sucesión, se producen en un caso típico de fusión por absorción, donde la entidad
absorbente termina siendo sucesora de las obligaciones tributarias que correspondan a la entidad
absorbida.

En materia tributaria, se tiene un período de observación: es decir, se presenta la declaración ya sea

como personas naturales o como sociedad y la administración tiene (3) años para verificar si está
bien o mal. De manera, que en una fusión se debe verificar cuáles son las contingencias
tributarias que hay en los períodos abiertos (se tiene que ir a los períodos abiertos que serán los 3 o
6 años y ver qué riesgos hay) y esas contingencias se valoran y se establecen garantías o se
disminuyen del precio de adquisición, de forma que se debe tener presente que la sociedad
absorbente será responsable/ sucesor de las obligaciones tributarias de la entidad absorbida,
por eso es tan importante realizar “ius diligence” detallado cuando hay fusión, escisión,
reorganización o incluso de una adquisición (que a veces, implica responsabilidad frente a los
socios, donde pueden resultar como responsables).

158
¿Qué ocurre con la obligación tributaria que se crea entre los obligados tributarias que acabamos de
ver?
Rta: lo que normalmente, existe es un proceso de fiscalización de la administración donde verifica si se da
el cumplimento de las obligaciones y deberes tributarios. En caso de que evidencie que no se han cumplido,
habrá un acto administrativo que tendrá una impugnación (en vía administrativa) y unos controles
judiciales.

Pero lo normal, es que los tributos, más importantes en Colombia, inicien no a partir de un acto
administrativo sino de algo previo que es la liquidación privada (que se refiere a cuando la persona
presenta la declaración de renta), por lo que es la declaración la que tendrá un control posterior por parte
de la administración que tiene facultades de revisión y que verificará que, de verdad, las sumas
reveladas sean todos los ingresos y gastos de la persona, que corresponden a la actividad.

Ahora, en caso de encontrar alguna diferencia, la administración expedirá un acto administrativo que
reemplace la liquidación privada y es lo que se denomina liquidación oficial.

Pero también, es posible, que la administración tributaria detecte que un contribuyente es omiso (es
decir, que no presentó la liquidación privada), caso en cual, el procedimiento tributario, iniciará
directamente con una liquidación oficial. Por tanto, al no existir una liquidación privada, la
administración no tendrá que fiscalizar nada, sino que constituirá un título para el cobro de la
obligación.

En estos casos, lo primero que se expedirá es un emplazamiento para declarar (ej. “señor xxx se tiene
información que usted tiene ingresos y que debió haber declarado”), donde se le sugiere una declaración.
Sin embargo, si el contribuyente no presenta esta declaración, entonces la administración liquidará, a través,
de una liquidación oficial que se denomina de “aforo” porque es la primera liquidación. En las liquidaciones
oficiales donde hay previamente una liquidación privada, la liquidación oficial se denomina de “revisión”
porque efectivamente se está revisando una declaración previamente presentada por el contribuyente.

Conclusión: las formas de determinar un tributo se realizan a través de:

a. Una liquidación privada
b. Una liquidación oficial: que podrá ser
** De aforo: cuando no se ha presentado la liquidación privada.
** De revisión: cuando reemplace la liquidación privada.

En algunos impuestos (porque resulta más sencillo y eficiente), no se contempla la liquidación privada,
sino que directamente hay un acto administrativo que fija el valor del tributo. Este acto tiene sus
respectivos controles, pero lo que se recibe es una factura del impuesto.
Ej. al sacar el pasaporte se cobran las tasas correspondientes, pero ese pago, no se declara (para que después
la administración lo fiscalice), sino que la administración, directamente, señala lo que se tiene que pagar.

NATURALEZA JURÍDICA Y NORMATIVA PROPIA DE LOS PROCEDIMIENTOS

TRIBUTARIOS:
El procedimiento administrativo es el general (previsto en el CPACA) que tiene bases y algunas reglas que
pueden ser aplicables en materia tributaria, de hecho, todo no lo previsto en el Estatuto Tributario tiene como
norma subsidiaria lo previsto en CPACA (incluso, a veces es más garantista que el estatuto, lo que genera
algunas dudas, de si debe aplicar con preferencia el CPACA), pero nadie se arriesga mucho a hablar de eso.

159
El procedimiento administrativo tributario es especial ya que está regulado en el Estatuto Tributario
Nacional y por remisión, esas mismas reglas del estatuto se aplican a los estatutos tributarios territoriales,
entonces, lo que se tiene es un procedimiento que inicia:
a. Por un acto administrativo que liquida el tributo.
b. Una liquidación privada
c. Una liquidación oficial que reemplace la liquidación privada (de revisión) o que sea el título para el
cobro de los impuestos que corresponde a los omisos.

Como lo que se produce por parte de la administración tributaria son actos administrativos, esos actos son
objeto de control jurisdiccional, en sede de una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

¿Cómo es el procedimiento de gestión y administración de los tributos?

La Dian es un centro de información enorme (incluso, se quiere convertir a la Dian, en el mayor centro de
datos del Estado) porque la administración siempre ha tenido mucha información sensible que permite hacer
estudios de política fiscal y económicas muy importantes.

Sin embargo, como surgió la administración en muchos países fue solamente para recaudar los impuestos, lo
que exigía que la administración conociese si en la realidad, los hechos generadores se habían dado o no, lo
cual implicaba que se llevaran a cabo actividades de campo (ir hasta la finca para saber si se tenían 10 o 20
vacas, si media 10 hectáreas o no) y si no se hace, se produce evasión fiscal porque no es común que las
personas paguen impuestos.

FASES DEL PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO:

1. FISCALIZACIÓN: supone hacer trabajos de campo y cruzar datos (hoy en día, la administración
tributaria es un centro de datos avanzados y tiene la capacidad de verificar cuáles fueron los ingresos
de, por los menos, los asalariados), es decir, hoy se reemplaza con datos el trabajo de campo (ej. si
una persona compró insumos para vacas, puedan sacar estadísticas de cuántas vacas pueda tener).
En esta fase, la administración verifica los datos con la realidad, lo cual es muy complejo porque
se tiene que ser un inspector y verificar en cada empresa, conocer su contabilidad, ver en dónde está la
falla, cruzar datos con los demás.

2. Luego de tener los datos y saber los hechos, la administración debe LIQUIDAR EL TRIBUTO:
esta fase inicia con un acto previo que le da garantía al contribuyente de defenderse. Entonces,
como en la fase de fiscalización, se tomaron datos de la realidad, se le ponen en conocimiento al
administrado en un acto previo, que puede ser:
a. El emplazamiento para declarar → cuando no ha declarado
b. El requerimiento especial → cuando si se ha declarado, pero esa declaración para la
administración tiene alguna inconsistencia.

Después del acto previo, viene una RESPUESTA POR PARTE DEL OBLIGADO
TRIBUTARIO.

3. Viene un ACTO ADMINISTRATIVO QUE ES EL DE LIQUIDACIÓN (sea de aforo o de

revisión): dicho acto administrativo, en principio, es título para el cobro, por tanto, el contribuyente:
a. Lo puede ir a pagarlo
b. La administración puede cobrar mediante el procedimiento del cobro activo.

160
 4. Fase de RECAUDO: Sin embargo, es posible que después de haberse liquidado, NO pase a un
recaudo porque el acto no adquiere ejecutoria ya que se discute ante la autoridad, dicha
discusión se da a través de un recurso especial, en materia tributaria, que se denomina “de
reconsideración”.
● Este recurso NO se aplica de forma simultánea con los recursos previstos en el CPACA:
en materia tributaria, la regla general, es que procede el recurso de reconsideración.
● Este recurso se puede (I) inadmitir, por ejemplo, si se ha presentado de forma extemporánea
o no cumple con los requisitos del recurso o (II) que se admite, en cuyo caso, tiene que ser
resulto en un plazo de (1) año y si no se soluciona, hay silencio administrativo positivo.
● La administración tiene que resolver este recurso. Dicha resolución, adquiere ejecutoria (si
no es demandado), pero si es demandado no adquiere ejecutoria y se acudirá a los juzgados o
tribunales (según la cuantía) y se terminará con una sentencia que validará que dicho acto
tiene validez y que se puede cobrar.
● Después de resolverse en vía administrativa o judicial, allí ya se tendrá un título para el
recaudo y para el pago.

Preg. Estudiante ¿Se tienen que resolver primero los recursos y después aplicar las sanciones?
Rta: Las sanciones, en materia tributaria, se pueden imponer en la liquidación oficial.
Ej. hay una sanción que es la de inexactitud, que va casi siempre aparejada, al requerimiento especial y a la
liquidación oficial de revisión. Por lo que en el propio requerimiento, se le señala al obligado “y aquí procede
sanción”, es decir, si usted tuvo una inconsistencia en su declaración, da lugar a la infracción que corresponde
a la inexactitud y allí tiene que presentar una corrección, por lo que si la persona, corrige de forma voluntaria,
aplica la sanción por corrección, pero si no lo hace, se le aplicará la sanción por inexactitud en la liquidación.

En la liquidación, después de pagar lo que corresponde al impuesto, se tiene que pagar la sanción e incluso
liquidar intereses sobre el impuesto que se liquidó mal.

PRINCIPIOS: hay tres grandes principios

a. Justicia
b. Reserva de ley / legalidad
c. Eficiencia

En materia tributaria tenemos el desarrollo de esos tres principios, con un nivel de detalle mayor. Debemos
partir de la idea de que los principios, derechos y garantías constitucionales de todo tipo, se presentan sobre el
derecho tributario. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expresado que derechos como el mínimo
vital, debido proceso e igualdad están presentes en la materia tributaria y, deben ser tenidos en cuenta por el
legislador, lo que sucede es que a veces, hay ciertas particularidades sobre los principios:

a. Reserva de ley y legalidad: la reserva de ley surge como la necesidad de que haya una representación
a la hora de definir cuáles son los tributos y todos los elementos del hecho del generador.

Un primer componente es de “no taxation without representation” a partir del cual, tenemos hasta hoy,
unprincipio que se podría denominar como un principio de las naciones civilizadas, en el cual los
impuestos son definidos en todos sus elementos, por órganos que cuentan con representación popular.
Claramente, esto pone en tensión cuando se analiza la forma en cómo se crea el derecho tributario
internacional, particularmente, como se está creando en el Foro del Marco Incluso de la OCDE que plantea
reformas a nivel mundial de los sistemas tributarios para gravar la economía digital, que pone a reflexionar
sobre si la OCDE es el espacio adecuado para discutir esta gran reforma ya que la OCDE es una organización

161
que reúne a países ricos y “algunos otros colados”, lo cual lleva a que la orientación que están teniendo estas
reformas, quizás no sea la que mejor se corresponda con los intereses de los países en vía de desarrollo.

Los países en vía de desarrollo, están cuestionando fuertemente, los acuerdos a los que llegó la OCDE
porque sienten que no los escuchan, lo cual está estrechamente relacionada con este principio porque en
últimas, el escenario de la OCDE no tiene una representación directa, puede que estén asistiendo
funcionarios de la administración colombiana que representan al presidente, pero el “no taxation
without representation” implica que quienes toman las decisiones de establecer los tributos, sean
quienes representen directamente al pueblo.

Esto está relacionado con que la CN del 91 estableció una limitación a la iniciativa legislativa en materia
tributaria porque se entendía que el congreso tenía “intereses oscuros” que corresponden con la economía y
objetivos macroeconómicos y, por eso, se limitó al congreso de proponer modificaciones a los impuestos y
al presupuesto, por lo que el gobierno es quien tiene la iniciativa o quien puede validar las iniciativas
del congreso o demás actores (es como un aval) para que se aprueben.
Ej. Las entidades financieras se les adicionó unos puntos adicionales a un impuesto, pero la norma que se
aprobó fue de iniciativa legislativa y no contó con el aval del gobierno para ser aprobada. Por lo que la norma
fue declarada inexequible.

El principio de reserva de ley, también contempla otro aforismo latino que indica que “no habrá tributo
sin ley” (“nullum tributum sine lege”) esto con el fin de verificar la necesidad de que el tributo tiene que
imponerse, de acuerdo, con la ley y si no hay una ley que justifique el tributo, no corresponde hacerlo.
Por tanto, nos lleva a la necesidad de que el tributo esté perfectamente regulado, que todos sus elementos
estén definidos por la ley, específicamente, en su alcance.

Estos dos desarrollos llevan a pensar en los supuestos en donde la reserva de ley y la legalidad, entran a tener
reglas especiales porque tenemos dos “universos” en los cuales debemos considerar otros factores (es decir, el
“nullum tributum sine lege” y el “no taxation without representation” no pueden ser leídos de forma aislada)
sino que se tienen que poner en contexto otros elementos:

1. Estados de excepción: implican que en una situación de emergencia (económica, social, ecológica), en
una conmoción interior y guerra exterior, se hace necesario que sea el gobierno quien pueda actuar más
rápidamente, sin que tenga que consultar o que se pongan de acuerdo con las bancadas y definir los
criterios para aprobar una ley ya que se puede demorar muchos, por el tránsito legislativo.

Por lo tanto, se requiere una norma excepcional que habilite al presidente (ejecutivo) para establecer
tributos en estados de excepción y, por eso, en materia tributaria, durante estos estados, se permite que
se tomen medidas tributarias porque en estas situaciones de los estados de excepción se requiere dinero.
Estas medidas deben ser tomadas mediante decreto legislativo.

Ej. el impuesto al patrimonio se derogó en el año 92, pero en el 2002 lo regula como un impuesto diferente al
de renta (ya que antes era un complemento de este) y decide gravar los patrimonios altos bajo el lema de que
era un impuesto para la seguridad democrática. Este impuesto fue establecido, inicialmente bajo facultades
extraordinarias del presidente (a través de decreto) que luego se convirtió en un impuesto establecido por ley.

Sin embargo, esta facultad tiene que ser habilitada por la constitución, por medio de un mecanismo
excepcional para que el presidente pueda establecer tributos en estas circunstancias.

162
2. Otro factor a tener en cuenta, es que Colombia es un estado unitario, pero con autonomía de sus
entidades territoriales: lo cual nos lleva a una contradicción porque ¿o es unitaria o hay autonomía de
las ET? Por eso el profesor Hernández Becerra habla del “fermento federal en la CN de 91” porque hay
varias normas que pareciera dar a entender que Colombia es un estado federal.

En materia tributaria, la jurisprudencia se ha encargado de ir limitando y de fortalecer la idea de estado

unitario. Sin embargo, el estado unitario debe leerse con que hay facultades amplias de las ET.

Por lo tanto, se tiene que tener en cuenta que la ET tienen facultades de establecer sus rentas, de
conformidad con la ley, lo cual genera un gran debate y es ¿qué puede hacer una ET? ¿puede
establecer “ex novo” (por ella misma) un tributo?
Rta. La respuesta es no, una ET (“ex novo”) no lo puede hacer, pero si el tributo fue creado por la ley, la
autoridad local si tiene la potestad de adoptarlo y de establecer los elementos del hecho generador, de
conformidad con los márgenes que haya determinado la ley.

A veces, la ley deja márgenes muy claros (ej. la tarifa se puede establecer desde un 0.2% hasta un 1.1%). Sin
embargo, la duda empieza cuando nos enfrentamos a casos problemáticos, como cuando en la ley se
establece una base gravable especial diferente a la ordinaria.

Ej. en el caso del impuesto de industria y comercio, la base gravable ordinaria es la de los ingresos brutos que
recibe una entidad. Pero cuando son empresas de aseo, estas empresas tienen una base gravable en la
normativa nacional de IVA que corresponde al AIU (base gravable especial) que dice que también se
aplicará para el impuesto de industria y comercio. Por lo tanto, esa norma que es una ley nacional, no está
regulada en todos los estatutos tributarios municipales (casi que ninguno que la tiene), entonces, lo que se
plantea es ¿esa ley se puede aplicar sin que sea adoptada en la entidad territorial? ¿Es posible que la ET se
aplique esta base gravable especial, a pesar, que en esa jurisdicción no se ha adoptado de forma expresa dicha
disposición, en el estatuto tributario local?

Rta: el Consejo de Estado lo que ha indicado es que eso es una delimitación del hecho generador (en el
aspecto cuantitativo) que no corresponde a un beneficio fiscal porque los beneficios fiscales son aquellos
que tienen una finalidad de promover e incentivar, pero no están basados en un criterio de equidad. Por
tanto, entiende que, en el caso de las empresas de aseo, no se les puede gravar por los ingresos brutos ya que
el margen que tienen estas empresas es muy pequeño, entonces, soportar un impuesto sobre los ingresos es
muy alto, por lo que el legislador previó una delimitación del hecho generador para que sea el AIU que
permite identificar el ingreso, efectivo, que tiene la empresa.

Desde esta perspectiva, se admitió que se puede aplicar, directamente, la ley sin necesidad de que tenga una
transposición en el Estatuto Tributario de la entidad territorial (ya hay una línea jurisprudencial en este
sentido).

Cosa diferente es, si se tratara de un beneficio fiscal que concede la ley sobre una renta territorial, sería
contrario al artículo 287CN. Por eso es que se tiene que trazar una línea entre un beneficio fiscal o
exención y una delimitación del hecho generador.
EXENCIÓN / BENEFICIO FISCAL DELIMITACIÓN DEL HECHO
GENERADOR

No pueden ser concedidos por la ley porque La puede realizar, directamente, la ley y se
serían contrarios a la CN. aplicará sin necesidad de transposición de la

163
 norma local.
Lo anterior genera la discusión de si ¿Colombia tiene un estado unitario, descentralizado, que alcance tiene
una descentralización?
a. Primera posición: que entiende que las entidades territoriales solo puedan adoptar o no adoptar
el tributo y hacer un detalle “menor” de regulación del tributo porque todos los elementos de
este, deben venir bien definidos por la ley. Sin embargo, esta tesis es muy rígida.

b. Segunda posición: la ley lo único que puede hacer es crear el tributo y establecer sus elementos
generales, pero para garantizar la autonomía de las ET, debe dejarles un amplio margen de
regulación de los diferentes elementos del hecho generador, es decir, como máximo, la ley lo que
debería señalar cuál es el hecho generador en su aspecto material y, a partir de allí la entidad territorial
debería desarrollar los demás elementos. Sin embargo, esta tesis también es extrema.

c. Por lo tanto, lo que existe “en el medio” son una variedad de tesis que tratan de ponderar los
principios constitucionales que están en juego.

La Corte Constitucional, ha fijado una posición según la cual, la ley que no traiga ninguna
delimitación del hecho generador (ni siquiera en su aspecto material), es inexequible: es decir, no
puede simplemente señalar “que se cree el impuesto a los perros”, pero no dice si es la posesión del
perro o la propiedad o si el sujeto pasivo será el propietario o el que cuide el perro…

Desde esta perspectiva, lo que exige la Corte es que, por lo menos, señale cuál es el hecho
generador: tomando el ejemplo anterior, “que se cree el impuesto a los perros, en cabeza del
propietario o poseedor del perro” (ya hay un mínimo de información que satisface el principio de
reserva de ley). Sin embargo, en la medida en que la ET adopte el tributo, se requiere que detalle
cada uno de los elementos del hecho generador.
Ej. la ET tendrá que señalar que el sujeto activo es la ET, que estará a cargo de la Secretaria de
Hacienda y definir mucho más el aspecto material, espacial, temporal y cuantitativo (lo que generará
que el tributo sea claro).

No obstante, la Corte también ha señalado que, si el legislador quiere, puede regular todos los elementos
del tributo y, por ende, lo único que podría hacer la ET es adoptarlo o no.

El fondo de esta controversia, se encuentra en que Colombia es un estado unitario y, como tal, los
problemas que se puedan generar por una competencia fiscal entre las ET deben ser considerados con
mucho detenimiento: si se permite una autonomía absoluta a las ET para regular sus tributos, se
generará una competencia fiscal perniciosa, que de hecho hoy la tenemos.
Ej. en el impuesto de industria y comercio, muchos municipios están concediendo beneficios tributarios para
las empresas que se localicen en sus jurisdicciones. Pereira, está dando a las empresas que se ubiquen en sus
zonas francas, exenciones de 10 años, lo que ha hecho que muchas empresas que su decisión de mercado, en
principio, los llevaría a ubicarse en Bogotá, se localicen en Pereira (hay competencia fiscal).

b. Seguridad jurídica: comprende diferentes reglas a través de las cuales se manifiesta. En primer
lugar, la SJ no está contemplada de forma expresa en la CN, lo que se tiene es un desarrollo a
partir de reglas generales y principios que se traen para construir la idea de SJ en materia
tributaria.

164
 a. Existe en el artículo 338 y 363 CN una prohibición de la retroactividad de la ley tributaria: esta
norma NO es un principio, sino que es una regla según la cual los impuestos NO se aplicarán de
forma retroactiva y cuando son impuestos de período, estos impuestos se aplicarán a partir del período
fiscal siguiente.

Se tiene que tener en cuenta, que son (2) mandatos que aparecen en la CN:
i. Art. 363 → las normas tributarias no se aplicarán con retroactividad, es decir, frente a situaciones
jurídicamente consolidadas que son aquellas que se producen frente a los casos de retroactividad propia.

ii. Art. 338 → regla concreta donde señala que los impuestos de período, la norma tributaria aplicará a partir
del período fiscal siguiente. Esta regla ratifica lo que señala el artículo 363. Es decir, esta regla pondera el
principio de seguridad jurídica con el de certeza para saber cuál será el recaudo.

La retroactividad puede ser propia o impropia:

i. Retroactividad propia: un hecho que fue regulado y que ocurrió bajo una norma, se ve modificado
por otra norma posterior al momento en que se configuró el hecho. La retroactividad propia porque el
hecho alcanzó a ocurrir en vigencia de la norma anterior.
Ej. cuando se factura un servicio con IVA del 19% y mañana sale una ley que señala que lo que se haya
facturado durante el mes de octubre, serán gravados a la tarifa del 25%.

ii. Retroactividad impropia: se tiene un período, pero la nueva norma aparece en la mitad del período o
en algún punto durante dicho período, de forma que no hay una retroactividad propia (en el entendido
de que se haya consolidado completamente la obligación tributaria conforme a la ley anterior), sino que una
parte de los hechos económicos quedó regulada según una ley y otra parte bajo una norma diferente.
Hay un hecho que está en un período y sale una nueva ley en algún punto de dicho período, con el fin de regir
todo el período, eso significa que no se ha consolidado la obligación ya que, en la retroactividad impropia
se habla de los impuestos de período, donde el impuesto se causa una vez se termina el período.

Ej. en el impuesto sobre la renta (que va del 01 de enero al 31 de diciembre), el 31 de dic se causa el tributo,
pero si hay una nueva ley que sale el 30 de junio, se tiene una ley que modifica unas obligaciones que en parte
se empezaron a generar bajo otra ley y en otra parte se regirán bajo una ley nueva.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional (C – 185 de 1997) frente a esto, ha señalado que estas dos
reglas de retroactividad pertenecen a un principio de seguridad jurídica, que está previsto en favor de
los administrados, de manera, que es posible que el administrado renuncie a la regla de
irretroactividad, en aquellos casos, en donde la norma tributaria es favorable. Esto ha dado lugar a que
algunos doctrinantes, entiendan que la favorabilidad es avalada por la Corte Constitucional.

Ej. en el impuesto sobre la renta (se tiene el período de 01 de enero a 31 de dic), pero si el 12 octubre sale una
ley que señala que la tarifa de este impuesto ya no es del 31% sino que, a partir de mañana, la tarifa será del
20%, entonces, bajo la lectura de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se podría fraccionar el período
y decir, que al menos las rentas que se obtengan a partir de este momento, se tributan al 20% y el resto al
31%. Incluso, se podría afirmar, que como, todavía, no se ha caudado el impuesto, la tarifa del 20% debería
comprender todo este año.

Este planteamiento tiene origen en alguna de las frases de la Corte Constitucional, que, sin embargo, para el
CE (en sentencia del 27 junio de 2019), afirmó que no eran precedente y, que los extractos que tomaba la

165
doctrina, eran “obiter dictum” de la Corte Constitucional, por lo que no podrían ser considerados como
precedente obligatorio. Por lo tanto, el CE, concluye que, lo que existe, es si bien una idea de proteger la
seguridad jurídica, el propio constituyente ponderó entre la protección de la seguridad jurídica (como
principio) que garantizaría los derechos de los obligados tributarios, con el principio de certeza y de
reserva de ley, de manera, que la certeza se quiso garantizar claramente, señalando que para los
impuestos de periodo, las normas tributarias que se aprueben serán aplicadas, a partir, del siguiente
periodo al que fueron expedidas.

Sub – principios:
b. De certeza: donde se solicita que la norma tenga una certeza sobre cuáles son sus consecuencias y
hechos que dan lugar a esas consecuencias, por lo que esa certeza se puede ver afectada cuando la
norma no utiliza los términos técnicos concretos, definiciones específicas o que genere ambigüedades,
en este caso, la certeza está relacionada con el principio de seguridad jurídica, pero también con
el de reserva de ley.

c. De previsibilidad: que señale que lo que se espera del legislador tributario es saber cuánto es
que tiene que pagar de impuestos, es decir, no estar dependiendo de si el funcionario quiere
aplicar la norma de una forma u otra, sino que la propia ley debería dar una certeza y
previsibilidad sobre las consecuencias.

d. De la confianza legítima (se puso en aplicación en la sentencia C – 235 sobre rentas hoteleras): esto
parte porque en el año 2002 se concedieron beneficios tributarios que eran rentas exentas para las
empresas o personas naturales que construyeran hoteles o los remodelaran, ese beneficio sería
aplicado por un período de tiempo (ej. 20 años). Sin embargo, hubo una ley que indicó que estas
rentas exentas, dejarían de estar y que tendrán una tarifa del 9% es decir, que incluso después de haber
hecho las construcciones e inversiones en los hoteles, se dejaría de tener el beneficio de renta exenta
porque el legislador modificó el alcance de estas rentas e indicó que en los últimos 5 años se debía
pagar esta tarifa.

La Corte Constitucional entendió que en estos beneficios tributarios que conceden por un
período de tiempo, el legislador tributario está “anclado” a ese tiempo, con lo cual no puede
modificarlo, es decir, si ya entregó una exención por 20 años, NO puede decir luego que esta
exención se eliminará antes de los 20 años porque afecta la confianza legítima que se genera por parte
de los contribuyentes que tienen que cumplir los requisitos de la exención (ej. construir los hoteles
con ciertos requisitos).

c. Justifica fiscal: es otro principio, aunque algunos autores lo consideran como un valor y que la
justicia a lo que llevaría es a que tenga desarrollos a través de principios y sub – principios como lo
son:

a. Tiene que haber una capacidad contributiva: este principio de capacidad contributiva significa
que todo tributo tiene que gravar un ingreso, o un patrimonio o un consumo (fuentes de
capacidad contributiva).

b. El tributo también se puede justificar en el principio de equivalencia / de beneficio: está

relacionado con una justicia conmutativa porque un sujeto paga un tributo porque recibe un

166
 servicio o un bien que es dado por el estado de forma exclusiva (como ocurre en las tasas y
contribuciones).

d. Equidad vertical: significa que todos aquellos que estén en diferente nivel, tienen que pagar
diferentes impuestos, según la situación en que se encuentre. Por eso el análisis es vertical, los
que estén arriba pagan más impuestos y los que estén por debajo, menos impuestos, lo que da
lugar una regla de progresividad que supone que el sistema tributario, constitucionalmente,
debe tener ya que el ST debería está diseñado de forma tal, que al final los que tengan más
ingresos / patrimonio, paguen más impuestos que tienen menos ingresos / patrimonio.

Así mismo, la equidad vertical supone que aquellos que estén en el mismo lugar paguen los mismos
impuestos que está relacionado con el principio de generalidad ya que los tributos no se pueden dirigir
a un sector muy específico, porque deben tener una redacción más abstracta y general.
Ej. no podría tener justificación un tributo que grave solamente a las personas de estrato 4.

Preg. Estudiante ¿la aplicación de los beneficios también tiene en cuenta el principio de equidad
vertical?
Rta: el principio de generalidad se rompe cuando se concede un beneficio o una exención porque los
impuestos se aplican de forma igual a todos, pero cuando se hace una exención se debe decir a
quiénes o a qué tipo de actividad se le aplica, que rompe con el principio de equidad vertical, pero
constitucionalmente, puede estar justificado.

Clase: Octubre 19
Tema:
Retomando los principios del derecho tributario, se debe tener en cuenta que los principios y derechos en
general también se aplican al derecho tributario:
Ej. el mínimo vital (implica algunas condicionantes en el derecho tributario) a partir de la sentencia C - 776
de 2003, se reconoce el mínimo vital que se proyecta sobre la tributación para concluir que no se podían
gravar los bienes de la canasta familiar, si no existía un suficiente desarrollo del sistema de gasto público que
permitiera poner a las personas, que afectaban su mínimo vital al tener que pagar ese IVA, en una situación
igual a la que estaban antes de pagar el tributo o incluso en una situación mejor, es decir, compensarles ese
pago.

Ej. el debido proceso → se proyecta sobre el procedimiento tributario y sobre el proceso contenciosos que se
da entre los particulares y la administración tributaria.
Ej. el derecho a la igualdad → incluso se puede entender en el contexto del principio de justicia y de
equidad.

Algunos principios, en materia tributaria, tienen particularidades:

a. Reserva de ley y legalidad: debemos partir de la idea de que reserva de ley y legalidad no son,
precisamente, lo mismo.
RESERVA DE LEY LEGALIDAD

Se refiere a que un ámbito de la realidad, solamente, puede Es una consecuencia de que se respete la jerarquía de
ser regulado por una ley, en sentido formal (no solo fuentes.
material).
Principalmente, a lo que apunta la legalidad es que las
De manera que será el congreso quien tendrá que aprobar
actuaciones de la administración tributaria, han de seguir, de

167
las materias que se señalen. forma estricta, lo que le señala la norma superior (ley –
Históricamente, la materia tributaria como la sancionatoria, CN).
está sujeta al principio de reserva de ley.

Hay dos proyecciones:

i. No habrá tributo sin ley → se puede relacionar con el principio de legalidad porque a lo que atiende es que
no se podrá imponer / exigir un impuesto, sino tiene el argumento de carácter legal. Es decir, la
administración tributaria, debe estar sometida a lo que señale la ley.

ii. “No taxation without representation” → explica la reserva de ley porque para que se puedan establecer los
impuestos, debe haber una representación popular por parte de quien los aprueba. En Colombia, significa que
el congreso, las asambleas y concejos son los competentes para aprobar los tributos.

Este principio, a su vez, deriva en dos grandes problemas:

i. Los estados de excepción → se habilita que a través de decretos legislativos, se puede tener normas de
contenido tributario que incluso regulen hechos generadores, que establezcan impuestos…
ii. El poder tributario de las entidades territoriales → las ET están sometidas a lo que señala la ley, pero la CN
les reconoce un grado de autonomía.

b. Seguridad jurídica: hay contenidos como la retroactividad, certeza, previsibilidad y confianza legítima.

i. Retroactividad: existen dos normas de carácter constitucional que prohíben la retroactividad (art.
363 y art. 338).
Respecto de la regla del art. 338 (esto es, que las modificaciones a los impuestos de período que se
realice sobre el hecho generador, aplicarán a partir del período fiscal siguiente), algunos consideran
que está señalada en la propia norma superior porque se pretende dar una garantía a los particulares y,
en la medida en que ellos no resulten afectados con la modificación de la norma fiscal, se les permite
renunciar a esa regla (ya que está a su favor) y puedan aplicar la norma que haya sido aprobada.

ii. Certeza

iii. Previsiblidad

iv. Confianza legítima: significa que incluso cuando el legislador da una expectativa razonable y,
además, se crea una relación jurídica entre los administrados (particulares) y el estado, en estos
casos, la confianza legítima, puede exigir que se mantengan ciertas normas a pesar de haber
sido derogadas.
Ej. esto ocurrió con las rentas exentas hoteleras que se concedieron por 20 años. Sin embargo, lo que
ocurrió es que la legislación modificó este beneficio, para decir que ya no era una renta exenta, sino
que debían tributar el 9%. Por lo que este cambio de condiciones, la Corte Constitucional (C – 235
de 2019), lo entendió que, era necesario mantener estas normas derogadas para aquellos sujetos
que ya habían cumplido todos los requisitos para acceder a las rentas exentas ya que se
afectaría la confianza legítima, si el legislador (sin previo aviso, sin razón suficiente) modifica una
renta exenta que exigían unas inversiones relevantes.

El legislador debe ser cauteloso a la hora de otorgar beneficios tributarios porque si los concede
por un período fijo, no puede cambiar las condiciones en el medio (siguiendo el precedente de la

168
 Corte Constitucional) y, esto tiene todo el sentido que, desde la confianza legítima, se mantengan los
beneficios. Sin embargo, también, se debe tener en cuenta, que las necesidades financieras del estado
van cambiando cada año y, por ende, es importante, que los beneficios tributarios no se otorguen, si
no se está segura de que vale la pena (y vale la pena a partir de un estudio rigurosos para observar cuál
será el beneficio económico que se derivará de la concesión del beneficio) porque también se pueden
utilizar otras herramientas como gasto público.

Esta sentencia, puede generar la pregunta de ¿qué ocurre con los desmontes de tarifas que ya estaban
previstos?

c. Seguridad jurídica: por más que se pueda proteger este principio, se debe partir de la idea de que no
se puede someter al legislador a que las normas tributarias aprobadas se vuelvan cláusulas
pétreas, es decir, el legislador tiene una plena capacidad de modificar los tributos y para diseñar el
sistema tributario según las necesidades del país. De manera que este principio de seguridad jurídica,
se debe entender en el contexto de que el legislador tiene un amplísimo margen de configuración del
sistema tributario.

d. Justifica fiscal
e. Capacidad contributiva: es el fundamento de los impuestos principalmente, porque se grava una
capacidad económica, en la medida en que en nuestro estado se busca una justicia redistributiva (se
pagan impuestos porque se quiere redistribuir los ingresos en la población).

También se proyecta sobre las tasas y contribuciones porque no pueden exceder la capacidad
contributiva del sujeto que accede al servicio.
Ej. una tasa debe considerar que el contribuyente debe poder pagarla.

f. Principio de equivalencia: se grava a un grupo de personas que reciben un beneficio de un servicio

público o explotación del patrimonio público. Se tiene un “dar para recibir”, el estado da un bien
o servicio y el contribuyente paga el tributo, sobre la base de que se tiene una justicia conmutativa.
Esto no ocurre en los impuestos ya que, en un impuesto, uno paga porque existe una ley que así lo
señala (por un poder tributario del legislador), además las personas, de forma directa, no reciben nada
de un impuesto; de forma indirecta, si recibe algo a cambio (ej. un servicio de educación, utilizar las
calles).

En este caso, el principio de equivalencia, implica una justicia conmutativa (dar para recibir). Ej.
cuando se paga un peaje uno utiliza la carretera a partir de ese momento.

g. Equidad vertical: se tiene un escenario en el cual un sujeto está en mejores condiciones para pagar
el tributo y otro está en peores condiciones (tiene menores ingresos o menor patrimonio), por lo
tanto, la equidad vertical implica reconocer las diferencias en los niveles de ingreso, patrimonio y
gasto y, de esta forma, gravar más a quienes más tienen y menos a quienes menos tienen.

Lo anterior es fácil de comprender, pero en los análisis jurídicos derivados de este principio, hay
problemas para saber quiénes tienen más y menos porque las mediciones no siempre son fiables, en
Colombia, hay un problema serio de datos de la población porque exactamente, no se sabe los niveles
de ingreso, gasto…

169
 Ej. se tiene la encuesta hogares que permite saber más o menos cuáles son los gastos que tiene una
familia, pero a veces son datos que están viciados.

h. Equidad horizontal: supone que están los sujetos en las mismas condiciones y, por ende, deberían
tener los mismos tributos.
Esta equidad horizontal, se relaciona con el principio de generalidad, en la medida en que no se
puede cobrar un impuesto para los apartamentos que estén encima de los pisos 4 y no cobrar a los
primeros 3 piso → se debe entender que si se grava con el impuesto predial (en general, a todas las
propiedades inmuebles) da lo mismo que sea un piso 1 o un piso 20 ya que se podrán gravar, en
iguales condiciones, por metro cuadrado.

El principio de generalidad atiende a que se está hablando de sujetos en la misma condición

porque el hecho generador se proyecta de la misma forma sobre todos.
Ej. si el hecho generador es la propiedad o posesión de bienes muebles, se tiene que el sujeto pasivo
(contribuyente) le da lo mismo si la propiedad está en un piso 5 o en un piso 1.
A veces los beneficios tributarios se conceden de esta forma, es decir, donde es evidente un
tratamiento diferencial porque no hay justificación para gravar a uno y otros no.

La vulneración del principio de equidad horizontal y generalidad, se da cuando el beneficio

tributario no tiene una justificación y, en estos casos, la Corte Constitucional ha desarrollado un
test de igualdad en donde analiza que si se está en situaciones comparables:
Ej. se parte de la idea de analizar si hay alguna diferencia entre vivir en un piso 3 y un piso 9 → se
evidencia que no hay diferencia en la norma ni fáctico ni jurídico.

Después se procede a verificar si la media es razonable, justificada y si no afecta otros principios

relevantes → en el caso de los apartamentos, debemos concluir que el principio de generalidad se ve
afectado sobre la base de una distinción que no tiene razón de ser.

Se debe comentar la sentencia C - 111 de 2001: en la cual se pone de presente lo anterior, es decir,
que todo tipo de exención / beneficio da lugar a una tensión desde la justicia fiscal, equidad
horizontal y generalidad, porque las exenciones para que sean, constitucionalmente válidas,
tienen que tener una justificación muy clara de por qué existe.

El profe pregunta, el art. 206 del Estatuto Tributario menciona un beneficio (numeral 7) que consiste en que si
alguien es magistrado de la CSJ tiene que pagar impuestos sobre todos los ingresos de carácter laboral
(incluso los gastos de representación), pero en los magistrados de tribunales, fiscales, procuradores, se
considera como gastos de representación exentos el 50% de su salario, es decir, si un magistrado auxiliar tiene
un 50% de exención del salario mientras que las demás personas tienen que pagar sobre el 100% de los
ingresos salariales. Esto es un beneficio tributario parcial, ¿este beneficio pone en riesgo el principio de
equidad H y generalidad?

Rta: es muy difícil de justificar esta norma porque en algún momento, esta norma también se aplicaba para
magistrados de las altas cortes (es decir, que tienen la misma naturaleza que los sujetos del numeral actual,
que están en la misma situación), sin embargo, después de varias sentencias, hoy solo se mantiene para
magistrados de tribunales, fiscales, procuradores y jueces (lo cual no tiene sentido). El profe considera
que no hay justificación, sino que hay un trato diferencial entre magistrados, jueces, procuradores y el
resto de funcionarios públicos que también tienen gastos de representación, pero que no son
reconocidos como beneficiarios de esta norma.

170
El profe cree que este artículo está esperando una buena demanda para que la Corte Constitucional le declare
su inexequibilidad.

Hubo una sentencia también importante que es la C - 873 de 2002: en la cual que se analizan unas
estampillas que fueron permitidas para que los municipios, definidos por ley, pudiesen adoptarlas (las
estampillas lo que hacen es gravar los contratos públicos, por lo que cada vez que se celebra un contrato, se
tiene emitir una estampilla que normalmente, se dirige a hospitales, obras públicas y universidades).

La ley que se analizó en la sentencia, autorizaba a unos municipios, pero no a otros, es decir, las
estampillas solo fueron autorizadas a los municipios que la ley específicamente señalaba, por lo que la Corte
Constitucional entendió que eso no era discriminatorio porque estos tributos solo iban a aplicar a los
municipios autorizados y, tampoco se podría comparar a los municipios a los que se les autorizó las
estampillas y a los que no. Los contribuyentes de las estampillas, solamente, serían los que celebrarán
estos contratos con los municipios que específicamente la ley mencionó (de modo que no habría
comparación).

Otro caso interesante es el caso del impuesto al patrimonio que se analizó en la sentencia C-876 de 2002:
donde se analizó si era discriminatorio que este impuesto gravara los patrimonios mayores a 3.000 millones de
pesos (es decir, no se gravan los inferiores a 3.000) lo que la Corte Constitucional indicó que no era
discriminatorio porque el impuesto al patrimonio, lo que pretende gravar son los patrimonios altos y, el
legislador en su amplia configuración legislativa, consideró que los 3.000 millones de pesos era una
manifestación de capacidad contributiva suficiente para soportar el impuesto. Por lo tanto, no es lo mismo,
quien tiene más de 3.000 millones de pesos, que quien tiene menos, porque el legislador estimó en las
consideraciones económicas que los privilegiados eran los que tenían más de $3.000. Esto nos demuestra
que no hay una situación comparable pues dependiendo de cuánto es el patrimonio de cada sujeto, hay
contribuciones contributivas diferentes.

Otro caso es la exclusión de la renta presuntiva a las entidades de la ley 550: la renta presuntiva se aplica
como un porcentaje (que ha venido cambiando) del patrimonio líquido de una compañía o de una persona
natural, que implica que lo mínimo que se debe pagar por el impuesto sobre la renta es ese porcentaje del
patrimonio.

Se calcula una base gravable (especial por renta presuntiva) y se compara con la base gravable que le
arroje en cada período, es decir, se realizan dos cálculos:
- Uno: que serán los ingresos, costos y deducciones (depuración) = renta líquida de una
compañía (ej. 100 millones de pesos
- Pero si la compañía tiene un patrimonio importante, entonces, el patrimonio se multiplica por
el porcentaje de renta presuntiva que exista en el año gravable (ej. 3%).
- Y sobre ese 3%, se extrae una base gravable alternativa → que se compara con la base
gravable que arrojó el proceso de depuración. Y la base que sea mayor es la que se aplica a la
tarifa.
- Hay compañías que no tienen una renta líquida gravable por depuración ordinaria importante
(ej. no vendieron mucho), pero igual tienen que pagar renta presuntiva.

La norma analizada por la Corte Constitucional es la ley 550 que señaló que no se aplicaba la renta
presuntiva, a las compañías que entrarán en esta ley (que era una ley de reestructuración por problemas
económicos), por lo que, en estos casos, lo que se preveía era que podían acceder a estos procesos, pero
por parte de entidades que no fueran financieras porque las entidades bancarias, tenían su propia

171
regulación de restructuración. Entonces, la demanda estuvo orientada a señalar por qué tienen esta
exclusión de renta presuntiva, solamente, las empresas que estén en crisis bajo la ley 550 y no respecto
de empresas que estén en crisis en otro tipo de normas, como, por ejemplo, las normas de
reestructuraciones de la Superintendencia Bancaria.

La Corte Constitucional, entendió que a pesar de las semejanzas (esto que todas estas empresas estaban
en crisis, las sometidas a la ley 550 y la de la superintendencia bancaria), no eran situaciones
comparables porque había diferencias entre ambas regulaciones (los destinatarios, los efectos jurídicos,
las finalidades).

Conclusión: es muy importante realizar el primer análisis de si son situaciones comparables o

no.

i. El principio de justicia fiscal también comprende el principio de eficiencia: significa que para la
administración y los particulares debería existir un tributo que sea fácil de aplicar, lo cual da lugar a que
la administración se habiliten acciones como, por ejemplo, la retención en la fuente, los deberes
formales, sanciones, las medidas para la evasión y la elusión fiscal (que son desarrollos concretos del
principio de eficiencia).

Ej. las amnistías afectan el principio de eficiencia porque en una amnistía, lo que hace el
legislador, es considerar “que todos aquellos que no pagaron impuestos hasta este momento, se
les permita que paguen el impuesto y se les conceda un beneficio” que significa que se le
reducirá las sanciones, intereses e incluso, que pague menos.
Entonces, pensemos ¿cómo se siente el que cumplió en su momento con su tributo? Pues va a sentir
que el estado quebró la confianza porque realmente, le hizo pagar un impuesto que después disminuyó
con una amnistía. Es decir, que los sujetos que pagaron de forma oportuna, después puedan decir que
no pagarán en el momento debido, porque vendrá una nueva amnistía que permitirá ahorrar una parte
del impuesto.

Por eso en la sentencia C- 511 de 1996, la Corte Constitucional considera que las amnistías afectan,
profundamente, el principio de eficiencia porque generan una cultura de no pago de los tributos
para esperar a la siguiente amnistía y dio lugar a que establecería, que no es posible para el
legislador, dar una concesión sobre el impuesto propiamente, es decir, si puede disminuir
sanciones e intereses, pero el impuesto como tal, NO lo puede disminuir.

Tiene una proyección en el sistema tributario porque debería facilitar las operaciones económicas: el
legislador tiene que ser consciente que cuando establece un tributo va a generar una serie de
externalidades positivas y negativas, que van a existir necesariamente, pero deberán ser mínimas.

j. Principio de progresividad: también se predica del sistema y significa que la carga tributaria debe
ser mayor entre mayor sea la capacidad económica (a mayores ingresos, mayores tarifas). Este
principio, el legislador lo modula en cada caso.
Ej. en el impuesto sobre las ventas, establecer este principio sería imposible y haría un sistema muy
complejo. En el impuesto al valor agregado, no se tienen tarifas progresivas,

Lo que exige este principio, es que el sistema tributario sea progresivo, es decir, que “si se toma
una foto” económica de los hogares con mayores ingresos y los hogares de menores ingresos, se
puede observar que los de menores ingresos, pagan menos impuestos, proporcionalmente, que

172
 los hogares de mayores ingresos → tener datos de cuánto pagan por IVA, renta y demás tributos
territoriales. Entre más arriba esté en la escala socioeconómica, más tendría que pagar.

La progresividad garantiza la justicia fiscal y permite la redistribución, si se aplicarán tarifas

proporcionales siempre, se tendría que los de menores ingresos, van a tener mayores exacciones por
pagar, que los de mayores ingresos. Al final la Corte Constitucional, señaló que lo que se debe evaluar
es todo el sistema fiscal pero también el tributario porque constitucionalmente, el sistema debe ser
progresivo. De forma, que si se ataca una norma por no contener una norma progresiva, lo que
ha señalado la Corte es que no procede porque lo que el pronunciamiento es respecto de un
impuesto y la progresividad se predica de TODOS los impuestos (sistema tributario).

TIPOS DE TRIBUTOS:
Existen diferentes tipos de tributos. El tributo es un género que se ha estudiado, dentro del cual se pueden
hacer clasificaciones: impuestos, tasas, contribuciones (contribuciones especiales y parafiscales).

Se debe tener en cuenta que la CN menciona que “en tiempos de paz, el congreso, asambleas y concejos
podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales … (art. 338)”. Sin embargo, la denominación que
trae la CN no es una denominación técnica porque las contribuciones son una especie, mientras que los
tributos en general comprenden impuestos, tasas y las contribuciones. Lo anterior, se explica porque la
CN tuvo una corrección de estilo donde se consideró, que era mejor, indicar “contribución” que
“impuesto” por el propio sentido que transmite una palabra, es decir, “impuesto” suena como una
obligación y “contribución” significa que todos están cooperando para un fin común, por lo que prefirió
usar la palabra contribución, aunque en últimas debemos concluir que esta contribución a lo que se refiere es a
lo que, desde la dogmática se conoce como TRIBUTO.
- De manera que lo que quiere decir el artículo 338 CN es que, en tiempos de paz, estos órganos
de representación popular, pueden imponer los tributos.

Hay diferentes posiciones desde la doctrina, sobre lo que es un tributo, contenido porque NO hay una
definición de tributo, desde el derecho positivo. Por lo que, al hablar de las categorías de los tributos, hay
modulaciones de las características, es decir, que lo determinante NO es el nombre que el legislador le
otorgue a los tributos, sino la estructura de su hecho generador, debido a que existe una libertad de
configuración del legislador respecto del hecho generador ya que será el legislador quien defina si un
tributo es un impuesto o una tasa o una contribución a partir de los elementos del HG.

Clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones. Esta clasificación permite observar que, dentro
del género de las exacciones tributarias, existen diferentes categorías.

1. IMPUESTO
Desde los aspectos cuantitativo y cualitativo, es la categoría más importante y la que aporta mayor
cantidad de ingresos al estado y en su desarrollo dogmático son los que tienen mayor interés.
Principalmente, porque desde lo económico, son fundamentales porque lo que tradicionalmente se
entiende como derecho tributario son los impuestos.

Su exigencia procede cuando exista una manifestación de capacidad económica, por lo que no se
establece ninguna vinculación a una actividad administrativa (como ocurre en las demás
categorías), es decir, el impuesto se impone porque el congreso / asambleas / concejos lo

173
 aprobaron así. Además, en los impuestos, NO importa si se recibe algo a cambio ya que el poder
del imperio se evidencia ya que se impone el impuesto y debe pagarse.

Características:
● Es de carácter obligatorio cuando se realiza el hecho generador.
● Es unilateral: porque lo impone el estado, sin que exista una contrapartida.
● No existe una contrapartida.
● Está fundamentado en la capacidad contributiva.
● Normalmente, no tiene una destinación específica: en los impuestos de carácter nacional, está
prohibido desde la CN, a que los impuestos tengan destinación específica. Sin embargo, esa
prohibición está limitada porque si la destinación específica se dirige al gasto público social
se puede permitir (pero esta destinación solo se aplica a los impuestos y no a las demás
categorías).
● La Corte Constitucional, ha señalado que los impuestos se cobran indistintamente a todo
ciudadano, no guardan relación directa con el beneficio, una vez pagado el impuesto, el
estado dispone de esos recursos según las prioridades sociales, su pago no es opcional o
discrecional ni se destina a un recurso público específico.
Ej. se paga el IVA no porque se vaya a recibir algo a cambio, simplemente porque el estado
lo indicó y quien realiza los hechos generadores estipulados, tiene que pagarlo.

Condiciones básicas para que se configure un impuesto:

● Que se cobre indiscriminadamente a todo ciudadano o un grupo social, profesional o
económico determinado.
● No guarda relación directa o inmediata con un beneficio.
● Una vez pagado, el estado impone el impuesto de acuerdo con los criterios diferentes al
contribuyente.
● Su pago no es opcional ya que la jurisdicción coactiva permite exigirlo.
● No se destinan a un servicio público específico, sino que están en las arcas generales para
atender los servicios básicos.

En definitiva, es una exacción de carácter obligatorio cuando se realiza el hecho generador, que
es unilateral y se fundamenta en la capacidad contributiva en desarrollo del principio de
justicia.

Los impuestos, se pueden clasificar según (i) el tipo del objeto imponible que se grave:
● Patrimonio
● Renta o sucesiones
● Consumo.

(ii) la configuración del hecho material del hecho generador:

● Impuestos personales
● Impuestos reales.

(iii) por su momento de causación:

● Impuestos periódicos → hay una regla de no retroactividad.
● Impuestos instantáneos → regla de aplicación de la ley en el tiempo.

174
 (iv) por el soporte o importe del impuesto:
● Impuestos directos → el contribuyente es quien detenta, directamente, la capacidad
contributiva.
● Impuestos indirectos:
Ej. en el IVA, el contribuyente no detenta la capacidad contributiva y por eso tiene que
trasladar económica y jurídicamente, a través del fenómeno de la repercusión, el efecto
económico al verdadero titular de la capacidad contributiva (que sería el consumidor).

Estas clasificaciones son relevantes porque permiten analizar los elementos del hecho generador.

2. TASAS: son las prestaciones pecuniarias, a favor de un ente público, que se establecen por ley,
cuyo hecho generador consiste en:
● Utilización privativa o
● El aprovechamiento especial del dominio público o
● La prestación de servicios o la realización de actividades que afecten de manera particular, al
sujeto obligado.
Ej. cuando una persona realiza un trámite ante una autoridad y, ese trámite solo se puede
realizar ante una autoridad de carácter público, lo que se paga es una TASA.
Siempre que estos servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria, por parte, de los obligados o
que su prestación no sea susceptible de desarrollarse por el sector privado.

Lo que caracteriza a las tasas es que se recibe algo a cambio porque existe una utilización privativa o hay
un aprovechamiento especial del dominio público.
Ej. una tasa se puede cobrar por la utilización del espectro electromagnético (bien público)
Ej. las leyes de tasas, en otros países, contemplan el arrendamiento temporal de parques y calles.
Aquí, en Bogotá, se ha desarrollado recientemente, la posibilidad de que los restaurantes pongan
mesas en las calles, bajo las leyes de otros países, la posibilidad de utilizar el espacio público, daría
lugar a tasas por utilizar este bien de dominio público.

En la definición teórica de tasa, se tienen dos hechos generadores abstractos que permiten saber que se
está ante una tasa:
a. Utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público
b. La prestación de servicios o la realización de actividades que afecten de manera particular, al
sujeto obligado.

Sin embargo, lo importante es que no se tenga oferta de esos servicios, por parte del sector privado (que
no pueda a un centro comercial, a una empresa de carácter privado a que me ofrezca el mismo servicio)
porque, a veces, el estado presta un servicio, pero también lo ofrecen los particulares.

La Corte Constitucional ha señalado que las tasas son “aquellos ingresos tributarios que se establecen,
unilateralmente por el estado, pero solo serán exigibles en el caso, en que el particular, decida utilizar el
servicio público correspondiente”, es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que
genera la prestación de un servicio público, ya que se autofinancia el servicio mediante una
remuneración que se paga a la entidad administrativa que presta dicho servicio.

Toda tasa implica una derogación al contribuyente, decretada por el estado, por un motivo claro, que
para el caso es el principio de razón suficiente (que básicamente es la prestación de un servicio público
específico).

175
El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta; la tasa es una retribución
equitativa por un gasto público que el estado trata de compensar en un valor igual o inferior exigido a
quienes, independientemente de su iniciativa dan origen a él.
Ej. normalmente, las tasas de vigilancia de las superintendencias, la ley las denomina “contribuciones”, pero
como hemos dicho, lo que se debe ver es su clasificación, de acuerdo con la doctrina, ya que lo determinante
NO es como se llame sino la estructura de su hecho generador y, por ende, las contribuciones a las
superintendencias, su categoría dogmática es la de tasas.

Características de las tasas:

● La efectividad en la prestación del servicio o la realización de la actividad.
● Debe existir un beneficio particular, por parte, del sujeto pasivo y, por ese beneficio resulta
obligado.
● El hecho generador, también puede estar constituido por la utilización privativa o el
aprovechamiento especial del dominio público.
Ej. las tasas por utilización de aguas que da lugar a que se utiliza de forma privativa, un bien
de dominio público.
● Las tasas parten del principio del beneficio / equivalencia, es decir, que el costo del servicio
se debe satisfacer, total o parcialmente, mediante una prestación exigida a sus usuarios.

La tasa es el tributo que mayor dificultad presenta para su clasificación porque es difícil estar seguro si
se trata de una tasa o de un precio público: los precios públicos son los cobros que hace el estado por los
servicios públicos que ofrece un ente público, pero en los cuales concurren los particulares, también a ofrecer
esos servicios.
La doctrina considera que las tasas y los precios se diferencian por la coactividad: en los precios si
bien se parte de un hecho similar a las tasas, la relación que se establece es de tipo contractual y
voluntario para quien lo paga.

También hay una diferencia en la proyección del principio de reserva de ley: en las tasas estamos
sometidos al principio de reserva de ley porque es un tributo, aunque hay una matización, porque en las tasas
se permite que el legislador fije el sistema y el método y, que sea el gobierno quien fije la cuantía de la tasa.
La concreción de la tasa viene por parte del gobierno o de la autoridad que lo liquida, pero está regido por este
principio.
Ahora, en los precios públicos, el estado cobra sin estar sometido al sistema y método porque no se trata
de un tributo propiamente.

3. CONTRIBUCIONES ESPECIALES: es una categoría tributaria cuyo hecho generador se

configura en la obtención, por parte del sujeto pasivo, de un beneficio o incremento de valor en
sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o
ampliación de los servicios públicos.

Ej. la contribución por valorización es el ejemplo típico → ya que lo pagan quienes se van a beneficiar de la
obra porque reciben un incremento de valor (beneficio). Este beneficio es similar al de las tasas, pero el
beneficio de las contribuciones es un poco menos directo porque se tendrán mejores servicios públicos,
pero no es que el sujeto, como tal, haya iniciado un procedimiento y que, por eso, hubiese tenido que
pagar el tributo, sino que en la contribución se toma una decisión de inversión, que se financia en parte
con las contribuciones especiales.

176
Características de las contribuciones especiales:
● Capacidad económica que recibe el sujeto pasivo.
● Al realizarse el hecho generador, se sabe qué tipo de beneficio se obtendrá
● Se trata de un beneficio que no es individual (como en la tasa): es un ingreso tributario que
representa, en el sujeto pasivo, una utilidad o beneficio indirecto, pero a diferencia de la tasa,
el beneficio es para un grupo de personas.
● Generalmente, constituye una fuente de financiación local importante para obras públicas.

4. CONTRIBUCIONES PARAFISCALES: hay una afectación a necesidades concretas. El estado

financia, a través, de un pago que se le exige a una comunidad, que financia servicios en favor
de esa misma comunidad.

Las que existen en Colombia, son de tipo sectorial como en los agroindustriales:
Ej. para el café, existe la contribución cafetera que la pagan los cafeteros, en favor de ellos mismos y
con el cual se crea un fondo que es administrado por una entidad privada (Federación de Cafeteros),
pero el fondo de naturaleza pública con el cual se hacen inversiones.
Ej. el Fondo de Ganaderos…

Clase: Octubre 25
Tema:

Continuando con las TASAS:

- En las tasas y contribuciones existe un beneficio que lo recibe quien paga el tributo.

- La principal característica de una tasa es que hay una prestación que se debe cumplir porque se
realiza uno de dos hechos generadores:
a. La utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público.
b. La prestación de servicios o la realización de actividades que afectan, de manera particular, al
sujeto obligado

- Cuando vamos ante una autoridad para que ejerza su función administrativa y nos genere un beneficio
particular: lo que se paga es una tasa.

- En las tasas se tiene un beneficio individual / indivisible que se recibe cuando se da función
administrativa o la prestación de servicios que solo hace el estado.

TASAS PRECIOS PÚBLICOS

Hay un servicio que, exclusivamente, lo presta el estado Se generan en todos aquellos casos, en donde el
(nadie más lo puede prestar) estado presta un servicio, pero no es el único que
Ej. la expedición de un pasaporte. los presta.

Por eso se genera una discusión con los peajes porque en Ej. en materia de telecomunicaciones,
la medida en que sea una vía que es la única que existe, es supongamos que existe una empresa estatal que
claro que es un servicio, que presta exclusivamente, el presta el servicio a internet mientras que existen
estado. Cuando hay dos vías, se tiene la posibilidad de empresas privadas que también, ofrecen el mismo
utilizar cualquiera y, por tanto, si una de ellas esta servicio. En este caso, hay una situación de

177
 concesionada, se puede pensar en principio, que no es un concurrencia, con lo cual lo que el estado puede
servicio que preste de forma exclusiva el estado. Sin cobrar es un PRECIO PÚBLICO (que NO está
embargo, este caso, de todas maneras, se está explotando sujeto al régimen de los tributos porque sería una
el dominio público: en un peaje, más que la prestación de renta de carácter patrimonial).
un servicio es la utilización privativa o aprovechamiento
especial de un bien de dominio público (se aplica el ¿Qué implica que el precio público salga de la
primer hecho generador). clasificación de los tributos?
Rta: que ya no se aplican ni los principios de
Por tanto, ¿un peaje es una tasa? reserva de ley estricta.
Rta: Si, pero más por la primera posibilidad de hecho
generador.

La Corte Constitucional ha definido que las tasas son “aquellos ingresos tributarios que se establecen
unilateralmente, por el estado, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el
servicio público que corresponde”.

Normalmente, las tasas tienen destinación específica ya que las tasas están dirigidas a financiar el
servicio que presta el estado, mientras que en los impuestos la regla general que establece la CN. Por lo
tanto, que estén destinadas a una cuestión específica, es un límite porque una tasa no puede ir más allá
de los costos directos e indirectos que se generen por la prestación del servicio (si los sobrepasa, podría
dar lugar a la inconstitucional por el aspecto cuantitativo).

● Ojo. en las tasas no se puede recaudar más allá de lo que cuesta el servicio, de lo contrario,
habría un problema de constitucionalidad.
● De hecho, el profesor César Sánchez, sustentó su tesis doctoral, en la cual sostuvo que la tasa es el
mecanismo idóneo para gravar la utilización de bienes colectivos como el agua y, partir de eso,
explicaba como la tasa podría incorporar todos los elementos, para que una vez cobrados proveyera
todos los recursos suficientes para recuperar agua. El encuentra que el impuesto no puede dar lugar a
una tributación “medioambiental” que sea idónea, tampoco las contribuciones, pero las tasas sí.
● El punto que generó debate de la tesis, es si se recauda más allá de lo que cuesta recuperar el agua,
el tributo sería posiblemente, inconstitucional y, en el caso del agua es difícil establecer el costo
de recuperación, es decir, en los bienes colectivos (cómo saber cuánto cuesta el aire, cuánto cuesta
la contaminación de la tierra y cuánto cuesta recuperarla porque en algunos casos es irrecuperable).

Tanto las tasas como las contribuciones tienen un elemento común: en ambos casos se da un beneficio
para el contribuyente del tributo. Ese beneficio en las tasas es individual, es decir, las personas reciben el
servicio y lo pagan, mientras que, en las contribuciones, el beneficio es indirecto.

Normalmente, las tasas de las superintendencias que se llaman contribuciones son tasas, que implica que
una parte del presupuesto se financia con el pago que hacen las empresas del sector que se vigila y, se
toman los presupuestos de estas entidades privadas y se calcula cuánto sería la tasa que les corresponde.
Sin embargo, esto da lugar muchos litigios, casi que todos los años se demanda el acto administrativo de
carácter general que liquida la porción que le corresponde a cada empresa vigilada y, se anula este acto porque
no se tiene en cuenta el presupuesto legal y luego todos los actos individuales de liquidación, siguen la misma
suerte y se anulan por pérdida de su fundamento normativo superior.

178
No obstante, las superintendencias se han sofisticado y, cada vez, justifican mejor los faltantes presupuestales,
y ya no pierden tantos casos.

Se debe tener en cuenta que hay dos principios:

a. Principio de equivalencia o de beneficio: que se refiere a que uno paga porque recibe un beneficio.
Se debe tener en cuenta que cuando se aplique a las tasas NO puede contradecir al de capacidad
económica, es decir, una tasa por un servicio público, no podría establecerse para financiar todo el
costo del servicio porque, quizás, llevaría a que la capacidad se vea afectada.
Ej. para financiar la expedición de pasaportes nos trasladen, totalmente, el costo de los funcionarios
del ministerio que se dedican a ello, además, del costo de los materiales, de los sistemas informáticos
y el pasaporte termine costando $30 millones de pesos. Eso sería cuestionable desde la CN porque, si
bien, se puede basar en el principio del beneficio, al final, termina afectando la capacidad económica
y restringe de forma importante, la capacidad de acceder al servicio público que debería ser de acceso
para todos.

b. Principio de capacidad económica: que justifica los impuestos.

La doctrina considera que las tasas son las que presentan mayores dificultades en su clasificación, sin
embargo, en la práctica es difícil encontrar todas estas características y requisitos presentes, sobre todo que la
Corte Constitucional no ha sido muy estricta al analizar estas categorías dogmáticas, en materia tributaria.

Pasemos con las CONTRIBUCIONES ESPECIALES:

Son una categoría jurídica cuyo hecho generador se configura en la obtención, por parte del sujeto pasivo, de
un beneficio o incremento en valor de sus bienes, como consecuencia de la realización de obras públicas,
establecimiento o ampliación de servicios públicos.

En Colombia, se tiene ejemplo, de la contribución que se genera por la realización de obras públicas:
esta contribución implica un beneficio colectivo, porque se financia una obra pública, con una parte de
ingresos que va a tener como fundamento un pago por quienes se benefician, efectivamente, de la obra
pública.
Ej. si nos construyen un puente que permite que el tráfico se reduzca en 15 minutos → ese puente se puede
financiar una parte con presupuesto, con deuda pública y otra parte con la contribución.

Esta contribución implica la posibilidad de que una autoridad de carácter nacional, departamental o
municipal, complete el presupuesto de la obra por medio de esta fórmula de financiación.

- La capacidad económica está dada por el beneficio que recibe el sujeto pasivo, al realizarse el
hecho generador se sabe cuál es el beneficio.
- El beneficio en las contribuciones no es individual como en las tasas, ya que hay un beneficio
global muy indirecto: el beneficio se ve más claro para la comunidad porque se tiene el parque, el
puente, las calles, las obras públicas y eso favorece a la colectividad, pero también hay un beneficio
individual para el contribuyente en la valoración de los bienes, sin embargo, no es inmediato.
- La contribución es un ingreso tributario que representa en el sujeto pasivo una utilidad o
beneficio que es para un grupo de personas, no es individual.
- La contribución es una fuente de financiación importante para todos los niveles de gobierno,
permite realizar inversiones relevantes en obras públicas.
Ej. la nación las utiliza para infraestructura y es un recurso a disposición.

179
 - El grado de justicia de una contribución bien diseñada puede ser alto: porque las obras públicas
pueden terminar beneficiando mucho a varios sujetos.
Ej. se financia íntegramente el Plan de Mejora Vial de Bogotá y hacen túneles que facilita el
desplazamiento, entonces, al final todos los propietarios de predios en Bogotá, les aumentará el valor
del metro cuadrado, sin embargo, ese metro cuadrado no tendrá un gravamen porque todo se financió
con los ingresos del presupuesto, pero se generó riqueza a los particulares por una actividad pública,
sin gravar esa capacidad económica que surgió a partir de esas obras públicas.

- El principio de capacidad económica cede:

Ej. Una familia con buenos ingresos a lo largo de la vida, los hijos se fueron por lo que quedan el
padre y madre en un apartamento de 150 m2 y estrato 6. Por lo que tienen que pagar el avalúo de
2.000 millones, pero la familia recibe ingresos mensuales de 7 o 8 millones y tienen que pagar una
contribución. Sin embargo, esa contribución tendrá en cuenta los 150 m, con ese avalúo, por lo que el
aumento de la contribución será altísimo.

- Se debe obtener un beneficio como consecuencia de la actividad administrativa: aunque se

permite que la contribución de obra pública se cobre antes, durante o después de la obra pública, al
final SI se requiere la realización de la obra para que proceda su cumplimiento.

En las tasa y contribuciones por regulación de la CN, se permite que el aspecto cuantitativo de estos
tributos, se fije de manera amplia: porque en las tasas se pretende recuperar el costo del servicio y en las
contribuciones lo que se quiere ver es cuál es el beneficio que recibieron los bienes del sujeto contribuyente y
cuál fue el costo total de las obras.

Por lo tanto, las tasas y las contribuciones, para el constituyente, deberían tener una flexibilidad en la
reserva de ley que consiste en que se debe fijar el sistema y el método en la ley, pero la definición
concreta del aspecto cuantitativo, será determinada por las autoridades administrativas → la CN indica
“que para las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los
servicios que les presten o participación de los beneficios que les proporcionen.. (el constituyente utiliza la
terminología adecuada porque en las tasas se tiene un servicio que se presta y en la contribución es una
participación en los beneficios que los servicios / obras públicas les proporcionan sobre sus bienes) … en
estos se le puede permitir a las autoridades administrativas que fijen la tarifa, pero de todas maneras se debe
fijar el método y sistema para definir costos y beneficios”. Ese sistema y método debe venir en la propia
ley y su reparto debe estar fijado en ley, ordenanzas o acuerdos (si son tributos territoriales).

Si no se fija al nivel de la ley, un sistema y método como uno de los requisitos que la jurisprudencia ha
indicado para estos conceptos, habría una inconstitucionalidad.

En conclusión, las contribuciones especiales se encuentran en un punto intermedio entre los impuestos y
las tasas porque tienen fundamento en una actividad administrativa (similar a las tasas), pero esta actividad se
proyecta, no sólo de manera singular sino en una colectividad determinada, es decir, el beneficio colectivo
prevalece, un poco, sobre el individual que recibe el contribuyente.

La otra categoría son las CONTRIBUCIONES PARAFISCALES:

- Son una categoría criticada porque suponen una excepción al principio de unidad de caja porque
estas contribuciones se afectan a necesidades concretas.

180
 - Lo que caracteriza estos tributos es que los paga un sector, que tiene que estar plenamente
identificado, en favor de ese mismo sector, lo cual implica que ese sector debe estar reunido y
proponerle al gobierno que cede este tipo de financiaciones.

- Este tipo de financiaciones suponen que hay una exacción, de carácter tributario, porque es
coactiva: la paga el grupo específico y, por ende, verá mermado sus recursos, pero entrarán a una
“bolsa común” para que, definido según la ley, se oriente a un gasto público a satisfacer intereses ya
mejorar las condiciones de ese grupo.

- Es un poco extraño porque podría ser una agremiación y no, necesariamente, tendría que ser un
recurso tributario:
Ej. todos los abogados se ponen de acuerdo, para crear la “Escuela Colombiana de Abogados” donde
todos pagan una cuota mensual y, con eso se busca proteger intereses como gremio esto se puede
hacer. Sin embargo, lo que diferencia a la contribución parafiscal es que se le logra decir al estado que
les cobre a todos los abogados una contribución y, que el producto de estos, llegue a un fondo que esté
destinado a lo que los abogados consideran como una mejora de las condiciones de vida.

- Por eso son tan criticadas porque los principios de derecho tributario chocan como el de
generalidad: porque quienes pagan las contribuciones parafiscales, únicamente, serán los de los
gremios. Además, que se les impone.
Ej. en Colombia, se observa que, si un cafetero quiere exportar, igual está sometido a la contribución
cafetera, aunque no quiera hacer parte de la Federación de Cafeteros (es una empresa privada que
administra un fondo público).

- De todas maneras, las contribuciones surgen de forma oficial en el año 46 y se empieza a ver que hay
tributos que sólo recaen sobre ciertos grupos.

- En Colombia, se tiene la definición de contribución: como aquel pago o exacción de carácter

tributario que hace un grupo o sector, en favor de ese mismo grupo. Sin embargo, esta
definición no es uniforme en la doctrina.
Ej. Fondo Nacional del Café → fondo público, con recursos públicos sujeto a control fiscal.
Ej. Fondo Nacional de Ganaderos
Ej. Cajas de Compensación Familiar → que supone que los empleadores pagan a estas cajas para que
los trabajadores reciban apoyo, capacitaciones.
Ej. la contribución de las artes escénicas.

- El estatuto orgánico de presupuesto indica que son contribuciones parafiscales, “los gravámenes
establecidos, con carácter obligatorio por la ley (no vale la mera membrecía que se tiene por
pertenecer a cierto grupo ya que una de las características es que es establecido en la ley) que afectan
a un determinado y único grupo social y económica que se utilizan en beneficio del propio sector. El
control y administración estará determinado, exclusivamente, en la ley que los crea y se destinarán
solo al objeto previsto en ella lo mismos que los beneficios y excedentes financieros que surjan del
cierre contable” (se refiere a que estos recursos no se alcanzan a ejecutar, inmediatamente, sino que
ingresan a depósitos los cuales generan intereses, que también tienen que destinarse, al mismo fin para
el cual fueron establecidas las contribuciones).

Otras características:
● Tienen origen en el poder fiscal del estado.

181
 ● Son tratados como tributos a favor del estado.
● Se establecen con fundamento en una ley: que el constituyente no puede negar a pagar.
● El interés es colectivo
● Quienes sufren este tributo son los que se benefician de él y deben pertenecer a un grupo o sector.

Clase: Octubre 26
Tema:

El sistema tributario colombiano se basa principalmente, en las exacciones por impuestos, mientras que
las tasas y contribuciones no son tan relevantes de recaudo, aunque sí existen muchas (a veces, con una
regulación muy precaria).

La importancia de esta clasificación de los tributos se debe a:

a. La relevancia de la reserva de ley: en los impuestos, la reserva es muy estricta porque cada uno de
los elementos del hecho deben venir, directamente, fijados por el legislador (incluida la base gravable
y la tarifa) mientras que en las contribuciones especiales y tasas es posible que el legislador fije el
sistema y el método para que, de forma posterior, la administración determine la tarifa y la base, allí
por tanto, la reserva de ley se flexibiliza.

b. Los principios que rigen: en los impuestos es el de capacidad económica, mientras que en las tasas y
contribuciones interesa el principio de equivalencia o de beneficio.

c. Fijada por las características que estudiamos:

Una contribución parafiscal no puede destinar su recaudo a el bienestar general de toda la población
en Colombia, sino que se paga por un sector y el gasto que debe hacerse de estos recursos debe
destinarse a ese mismo grupo.

El derecho tributario tiene las fuentes del derecho ordinario, solo que acá, se tiene la aplicación de los
tipos de leyes y actos administrativos, los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado. Además, se tiene la particularidad que, en nuestro sistema tributario, el soft law es importante.

1. CONSTITUCIÓN: fija una serie de principios y normas de competencia, a partir de las cuales las
autoridades regulan la materia tributaria. Es decir, se tiene normas programáticas sobre cómo
construir el sistema tributario por parte del legislador.

Hay una serie de competencias, donde el presidente debe proponer las reformas al sistema tributario y el
congreso es quien debe aprobar las leyes de iniciativa, exclusiva del gobierno. Sin embargo, eso NO quiere
decir que se le impida al congreso, proponer cambios a los proyectos de ley y que una vez reciban en
aval del gobierno, puedan ser aprobados: se debe resaltar una reciente sentencia que declaró la
inconstitucionalidad de la sobretasas o puntos adicionales al sistema financiero → el sector financiero
hacia el año 2019, fue gravado con unos puntos adicionales (pagaban 33% del impuesto sobre la renta, las
entidades financieras tenían que pagar 3 puntos adicionales que fueron propuestos por el congreso, pero no
tuvieron el aval del gobierno y, sin embargo, fueron aprobadas) de manera que, la Corte Constitucional,
entendió que la CN cede unas competencias al presidente para que él sea el único que tenga iniciativa
legislativa en materia tributaria.

182
La CN lo que hizo fue desconfiar de la iniciativa legislativa en un tema sensible como los impuestos
porque si vamos a una democracia desinformada y con un pensamiento demasiado individualista en los
representantes, llevará a que se realizan beneficios y tratamientos preferenciales, sin ningún tipo de
control (pero hoy se tienen demasiados beneficios tributarios).

También se tienen que hablar de las competencias que se ceden a las asambleas y a los concejos para regular
los tributos de su interés.

2. LEYES: se tienen leyes orgánicas, marco, ordinarias y leyes aprobatorios de tratado.

Normalmente, las leyes tributarias son ordinarias, pero se tiene una ley orgánica que puede
afectar la materia tributaria que es la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial” que
teóricamente, debió resolver el problema del poder tributario de las ET. Así mismo, se tiene la ley
orgánica de presupuesto y del plan nacional de desarrollo pueden afectar la materia, por lo menos,
que se incorporen las cifras de recursos estimados de los tributos.

Las leyes marco son aquellas que permiten regular materias que son técnicas y donde el gobierno requiere de
flexibilidad y un amplio margen, por lo cual, estas leyes solo pueden fijar los objetivos y criterios de manera,
que deben tener un alto grado de abstracción en su contenido. En materia tributaria se tienen dos leyes
marco: (i) de comercio exterior, (ii) de aduanas (sobre todo en esta ley se adoptan una serie de tributos
aduaneros y otros derechos donde hay una construcción teórica sobre qué es un tributo aduanero <que gravan
capacidad económica> y los derechos aduaneros <no responde, necesariamente, a la capacidad económica,
sino a la necesidad de proteger el mercado>).

Las leyes ordinarias tienen ciertas particularidades cuando abordan temas tributarios:
● Son de iniciativa del gobierno
● Su inicio se da en las comisiones económicas de Cámara de Representantes: NO en senado.

Las leyes aprobatorias de tratados son leyes ordinarias, pero que se caracterizan porque en su contenido
están ratificando un tratado ya que CN, el proceso de ratificación viene previsto en la CN con la exigencia que
tenga un tránsito legislativo y se aprueban mediante ley, se sancione y que tenga un control automático de
constitucionalidad.

La ley más importante de los impuestos nacionales es el Estatuto Tributario: que fue aprobado por el
Decreto 624 del 30 de marzo de 1989 → ¿pero por qué es un decreto? Porque este decreto proviene de unas
facultades extraordinarias que dio la Ley 75 de 1986 y la ley 43 de 1987.

Este estatuto tributario NO es el decreto 624 por lo que es un error común escuchar que la gente dice que
“el art. 20 del decreto 624/89” pero ese artículo NO existe, ya que el decreto 624 solo tiene un artículo que
señala “apruébese el estatuto tributario de los impuestos manejados por la DIAN” y, por ende, a partir del
artículo 1 viene la copia del estatuto tributario.

La ley 75 de 1986 y la 43 de 1987 ordenaron al gobierno realizar una compilación de todas las normas que
regulaban los impuestos administrados por la Dian (estas normas comprendían decretos – leyes con rango ley
y leyes propiamente) por lo que el gobierno debía articularlas. Por ende, se articularon las leyes de impuesto
sobre la renta, al valor agregado, retención en la fuente, impuesto al patrimonio, el régimen sancionatorio, el
régimen de procedimiento tributario (que es lo que compone el estatuto).

183
El Estatuto Tributario no es un código sino una compilación (algunos lo llaman como una “colcha de
retazos”) porque se tomaron todas las normas, incluso sin saber si estaban vigentes y simplemente se
llevaron al estatuto, lo que dio lugar a que se presentaran dudas de si normas no compiladas estaban vigentes o
no.

Por tanto, la materia tributaria esté regulada, principalmente, por el estatuto tributario que tiene rango
de ley y es aprobado por decreto, pero sin que sea un código propiamente, por lo que se pueden
encontrar normas de impuestos administrados por la Dian, que estén fuera del estatuto, ante lo cual el
legislador ha sido poco cuidadoso con el tiempo porque, incluso, después de la CN del 91 no ha modificado,
directamente el estatuto sino que ha adoptado normas tributarias en otras leyes (eso hace que se dependa de
los compiladores, es decir, si Legis o los que imprimen códigos, no hace la referencia adecuada, se puede leer
mal la norma).

Ej. el art. 20 -1 → señala que los establecimientos solo tributan por renta nacional. Sin embargo, se profirió
la Ley 2010, cuyo artículo 66, indicó que para efectos de lo que señala el art. 20 -1, todos los establecimientos
tributan por renta mundial no solo por renta territorial, no obstante, esta norma no quedó dentro del estatuto
tributario (por lo que sí es un buen compilador agrega esta ley, pero lo pueden pasar por alto).

Crítica: a nivel de leyes, las normas tributarias no están sistemáticamente organizadas ya que hay
normas dispersas a pesar de la compilación.
Lo que pasa en otros ordenamientos, como en España es que existe la ley general de impuesto que establece el
marco conceptual y trae una regulación del procedimiento tributario.

Continuando, existen leyes de impuestos concretas (ej. ley de impuesto sobre la renta de no residentes, ley al
valor agregado, ley del impuesto de sucesiones…). Cualquier tipo de tributo tiene su propia ley, lo que genera
que estén dispersas.
La crisis de la codificación como instrumento que permite dar seguridad jurídica, por ende, el resultado
de todo lo anterior, es que hay una enorme inseguridad jurídica porque el estatuto tributario es una
“colcha de retazos” pero, además, hay normas que regulan los impuestos nacionales que, ni siquiera
están en el estatuto.

Las leyes aprobatorias de tratados: en materia tributaria, hay varios tratados con interés, incluso, también es
interesante observar qué efecto tienen los tratados de tipo comercial como los tratados de libre comercio, de
protección de inversiones o los acuerdos de integración económica.
Pero hay unos tratados muy importantes como los de cooperación en materia tributaria, concretamente,
la Convención de Estrasburgo o Convenio de Asistencia Mutua en materia tributaria: que permite que,
dentro del marco de la soberanía de los estados, se de una cooperación entre los países para que, por ejemplo,
se puedan realizar inspecciones conjuntas entre administraciones tributarias de ambos países o que se efectúen
cobros en el exterior (ej. si se necesita cobrar el impuesto de alguien que vive en España, se puede acudir a
este tratados para ejercer la acción de cobro coactivo, bajo las normas españolas, pero en favor de la
administración colombiana), así mismo, se permite el intercambio de información (pues lo que pasaba era que
las personas ocultaban su patrimonio en otros países)

Hay otros tratados relevantes como los de doble imposición: en los cuales se trata de evitar que, sobre una
misma persona natural, jurídica o entidad, recaigan dos impuestos simultáneamente, sin que elimine o se
atenué la doble imposición. Colombia tiene en este momento, 14 o 15 suscritos, de los cuales 11 están
vigentes.

184
Hay otro tratado, que Colombia ya suscribió, pero no se ha tramitado en el congreso (ni se sabe cuándo
se hará), que es el Convenio multilateral para la Implementación del Plan: este convenio lo que pretende
es adoptar un estándar mundial anti - abuso que tiene niveles (que los países pueden escoger).
Es un tratado “sombrilla”, un acuerdo multilateral que permite modificar los convenios vigentes que se
escojan dentro del convenio multilateral, cuyo efecto es que en vez de renegociar los convenios para adoptar
los nuevos estándares anti – abuso, con la ratificación de este convenio, se modifiquen todos estos convenios
bilaterales.

Desde el derecho internacional público, fue muy complejo, llegar a esta conclusión porque se necesitaba
modificar alrededor de 3.000 convenios a nivel mundial, lo que hacía imposible tener una gran reforma a los
convenios en el corto plazo, por lo tanto, lo que ocurrió es que idearon este convenio multilateral (cuya
pretensión es modificar este número de convenios) reconociendo todas las diferencias de los países, por lo que
no se modificará, de la misma forma los convenios, sino que se aplicarán las reglas que cada país haya
escogido sin que supongan una renegociación.

3. ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO GENERAL: principalmente, en la materia

tributaria, existen decretos. Desde el 2015, se cuenta con los Decretos Únicos en Materia
Reglamentaria, los cuales están por sectores (del ministerio de salud, de telecomunicaciones…).
En materia tributaria, hay un decreto específico que no quedó dentro del Ministerio de Hacienda
(ya que tiene muchos temas como el presupuesto, el plan nacional de desarrollo), por lo que fue
necesario hacer otro para lo tributario y es el Decreto 1625 de 2016.

4. RESOLUCIONES: es importante, diferenciar porque en el Estatuto Tributario, en ocasiones, la

reglamentación no se le cede al gobierno como sería la regla general (ya que si la ley no dice nada, la
facultad de reglamentar es del gobierno), es decir, el propio Estatuto Tributario, señala que la que
la reglamentación de cierto tema, se debe dar por la DIAN y, esa es una expresa previsión que
debe estar en la ley para que se dé, pues si no está la previsión, quién tiene la competencia para
reglamentar es el gobierno.
Estas resoluciones, normalmente, son las de la Dian en los temas más técnicos donde la
intervención del ministerio, puede generar alguna dilación o falta de técnica y, por eso el
legislador prefiere otorgar esa competencia de reglamentación a través de resoluciones. Sin embargo,
cuando hay reglamentación por decreto, pueden venir resoluciones que son actos administrativos de
carácter general.

5. CONCEPTOS Y OFICIOS INTERPRETATIVOS: que, en virtud, del principio de confianza

legítima, se entiende que estos conceptos y oficios, sirven de soporte para la actuación del
contribuyente y se le puede enrostrar a la administración, es decir, si la persona ha consultado
algo a la administración y ha dicho que si puede hacer cierta actuación, que posteriormente, es
refutada por un funcionario, la persona le puede mostrar el concepto y defenderse a partir de él ya que
se supone que el funcionario debe regirse por la interpretación que se haya fijado por la dirección
jurídica.

Estos conceptos son actos administrativos generales, sin embargo, la ley permite consultas
particulares, es decir, señalarle a la administración situaciones concretas, pero que, en la práctica, no
se han utilizado mucho porque si la administración acepta una operación en particular, luego ya no
puede fiscalizar ni hacer nada (se tiene como asesor tributario a la propia Dian).

185
 6. JURISPRUDENCIA: se tiene la de la Corte Constitucional que es muy importante porque ha
establecido la constitucionalidad condicionada de ciertas leyes tributarias, pero a veces la corte
no es tan técnica, en materia tributaria e incurre en imprecisiones que lleva a discusiones (ej.
aplicación de la ley en el tiempo).

El Consejo de Estado, también profiere sentencia, pero no tienen el alcance como las de la Corte
Constitucional en sede de estudios de exequibilidad. El CE, cuando estudia los casos de nulidad simple (la
nulidad simple, normalmente, se incoa frente a actos administrativos de carácter general), allí el CE,
puede declarar la nulidad, declarar una legalidad condicionada.

Pero lo más relevante, es la posibilidad de que existan sentencias de unificación (de hecho, en materia
tributaria, ya existen) porque fijan reglas que se vuelven de obligatoria observancia para la
administración, pero también para jueces de inferior jerarquía. Estas sentencias, tienen como propósito
evitar litigios y permitir a la administración que termine, anticipadamente, los procesos o ni siquiera iniciarlos
por las reglas de unificación.

La revocatoria directa, se puede solicitar por la parte afectada o la propia administración puede
revocar sus actos, sin embargo, en ese caso, tiene ciertas limitaciones, la principal, es que cuente con el
visto bueno de la persona afectada porque con eso, se lograría quitarle efectos al acto administrativo.
Sin embargo, si la persona afectada, no está de acuerdo, con que se revoque, la administración tendría que
demandar su propio acto (ya que cuando el acto cuando surge, entra al ordenamiento y tiene validez y
eficacia), por lo que, para afectar su validez y eficacia, se tiene que demandar en sede de nulidad (que la
doctrina lo llama como acción de lesividad). La administración puede ofrecer la revocatoria directa (aunque
a los funcionarios de la Dian, les aterra ofrecerlas al contribuyente porque pueden poner en riesgo los recursos
del estado, y más si es una revocatoria de oficio).

7. SOFT LAW: en la materia tributaria, es muy común porque muchas de las reformas tributarias
que se han hecho, provienen de recomendaciones de organismos internaciones como la OCDE
(la cual tiene grupos de estudios muy específicos sobre esto temas y, ha venido sugiriendo a los países
incorporar ciertos tipos de normas), por lo que esas sugerencias, a veces, se vuelven casi que
obligaciones (pero no desde lo jurídico) sino obligaciones de carácter social y económico porque
los estados que no las incorporan empiezan a aparecer en listas negativas o a quedar por fuera
de escenarios de integración y, en últimas, los países que hacen parte de estas organizaciones,
empiezan a establecer una serie de presiones, para que los demás, adopten las recomendaciones.

El Soft Law es un fenómeno muy interesante porque no es derecho (es un derecho blando) que puede
llevar a lo que hemos visto como fuentes creadoras de derecho, normalmente, el Soft Law es una fuente
creadora de derecho porque permite al legislador encontrar una regulación que es técnica, muy buena,
bien pensada y que goza de un reconocimiento porque fue creada en un escenario de alta reputación (ej.
la OCDE, el Fondo Monetario, el Banco Mundial). Cuando estas recomendaciones se convierten en leyes o en
decretos ya son derecho duro.

El Soft Law, también entra “por la puerta de atrás”, es decir, como una fuente auxiliar de
interpretación (no una norma): muchas veces, las recomendaciones traen explicaciones técnicas que no se
traducen en leyes, sino que sirven de interpretación de las leyes internas.

El Soft Law, en materia administrativa, permite regular temas en donde hay una dispersión de
competencias.

186
Ej. en el caso de las entidades territoriales, es muy difícil que se pongan de acuerdo, pero a veces, en
escenarios de creación de soft law, se les puede presionar o convencer para que adopten eso estándares en pro
del bien común.

Conclusión: el Soft Law tiene dos posibilidades de entrar al ordenamiento: (i) como fuente creadora de
derecho o (ii) cuando sirve de fuente de interpretación que se plasma en una sentencia o en un acto
general.

8. PODER TRIBUTARIO DEL CONGRESO: viene de la idea que tenía el monarca, como esa
potestad/facultad de imponer tributos. Pero con la evolución de la democracia y del estado de
derecho, el poder tributario debió cambiar su contenido y ahora, se refiere a la serie de
competencias que constitucionalmente, se prevén en relación con la (i) regulación de tributos, a
(ii) la de gestión de tributo y (iii) de disponer de tributos.

Hay tres momentos diferentes:

a. El poder fiscal en sentido amplio: implica la facultad de normar.
b. De solicitar el cumplimiento y aplicar los tributos según la ley.
c. Con el recaudo disponer sobre los tributos.

Este poder fiscal está disperso en varias entidades, principalmente:

a. El poder de normación: aparece en el congreso, respecto de los impuestos nacionales, pero
también de los territoriales (ya sea regulando todos los elementos o dejando que las ET
definan algunos de ellos). Es decir, las asambleas departamentales y los concejos pueden
regular sus tributos en el marco de la CN y la ley.
Se caracteriza por ser una competencia genérica, abstracta, indisponible, irrenunciable,
imprescriptible e inextinguible.
b. El poder tributario: también recae en el gobierno en los estados de excepción (art. 338)
quien puede fijar los tributos para atender estos estados.
Las ET tienen poder tributario y pueden regular sus tributos y fijar los elementos según el
marco de la ley y la CN.
c. Poder de aplicación: poder de hacer efectiva las normas, la gestión, la fiscalización
tributaria, el procedimiento de determinación de los impuestos y se traduce en
potestades administrativas que tiene el ejecutivo, conforme a los mandatos de la ley. En
los impuestos nacionales, el poder de aplicación lo tiene la Dian (ante ella se efectúan los
pagos, solicitar las devoluciones y surtir los procesos de fiscalización).
d. Poder de disposición: es la facultad de gestionar según lo que fije la ley.

Los límites al poder tributario son:

a. La constitución con todos los principios estudiados.
b. Pero también hay límites externos: porque el legislador, por más, de que tenga la potestad de
normación, no puede contradecir los tratados de libre comercio, los convenios de doble
imposición o de cooperación, que son límites internacionales ya que pueden generar una
inconstitucionalidad o una inaplicación o una responsabilidad internacional por incumplirlos.
c. Presenta discusiones en relación con las ET: porque las ET, en Colombia, tienen autonomía,
pero dentro del marco de un estado unitario: es decir, ¿cuándo las ET pueden regular sus
tributos y hasta dónde?

187
 Su fundamento constitucional se encuentra en:
● Artículo 01
● Artículo 287: que establece que las ET tienen autonomía dentro de los límites de la CN y la ley, de
administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
Esto ha llevado a que se interprete que “establecer tributos” significa que una ET pueda crear algo, sin
embargo, la Corte Constitucional ha señalado que las ET, NO pueden crear - ex novo - un
tributo, por lo tanto, cuando se refiere el numeral 3 (“administrar los recursos y establecer
tributos”) se debe leer dentro de los límites de la CN y ley, por lo que si la ley, no ha fijado la
posibilidad de crear tributos, no lo pueden hacer. De forma que, la creación “ex novo” no está
permitida; ahora, lo que si puede hacer es establecer los tributos según el margen de la ley e
incorporarlos en sus ordenamientos territoriales.

Las asambleas departamentales, pueden decretar (de conformidad con la ley) los tributos,
contribuciones y gastos locales: el constituyente fue muy claro porque dijo que en el marco de la CN
y la ley de manera que la ley es la que tiene la competencia de decir qué tanto margen le deja al
concejo o asamblea para regular.

● Art. 317: señala que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, lo cual fundamenta el
impuesto predial.

La Corte Constitucional ha tenido una evolución sobre este tema:

Primer momento: señaló que el congreso debe determinar todos los elementos del hecho generador y las ET
solo pueden adoptar o rechazar el tributo. Esta interpretación que aparece en las sentencias (C - 5717 de 2007,
C – 740 de 2009 y C - 537 de 1995) es rígida y no es la actual.

Segundo momento: señaló que cuando el legislador cree tributos de orden nacional, debe definir todos los
elementos del hecho generador y si crea tributos territoriales puede definir todos los elementos u otorgar
autorizaciones para que las entidades los determine (dejar algún margen para que la ET fije alguno de estos
elementos): esta interpretación es más flexible, pero también genera la duda de qué tanto es ese margen,
¿puede dejarle todos los elementos, incluso, el aspecto temporal?

Tercer momento: señala que el congreso debe autorizar a las ET y determinar, al menos, el aspecto material
del hecho generador. Aquí se fija una tesis que le exige al legislador, un contenido mínimo de regulación
del tributo de carácter territorial, lo cual tiene sentido, porque de lo contrario, se generaría un desorden, en
la medida en que cada ET pueda fijar un aspecto material diferente.

Así mismo, el Consejo de Estado ha tenido una evolución:

Primer momento: ha señalado que el congreso debe delimitar todos los elementos de la obligación tributaria.
Las entidades territoriales sólo pueden adoptar o rechazar un tributo. Esta tesis se parece a la que tuvo,
inicialmente, la Corte Constitucional.

Segundo momento: en el año 2009 (Expediente 16544), al estudiar el impuesto de teléfonos (ley 97 de 2013),
el CE señaló que la ET pueden definir los elementos del tributo, siguiendo las pautas que el legislador defina
en la ley, lo cual lleva a que el CE se alinee con la posición mayoritaria de la mayoría de las sentencias de la
CC.

188
Sin embargo, la discusión ha permanecido en lo que significa qué es el contenido mínimo que debe fijar el
legislador y, en la práctica esta flexibilidad puede generar que los tributos queden mal hechos, en la medida,
en que no indiquen claramente los elementos del hecho generador.

9. ACTOS NORMATIVOS:
a. Decretos Legislativos: aquellos que se expiden junto a los estados de excepción y que buscan
conjurar la situación de anormalidad. Se expiden en estados: de guerra exterior, conmoción interior
o de emergencia económica.
Permiten tomar medidas tributarias y vienen acompañadas de medidas presupuestales y de
gasto público y con la necesidad de consecución de recursos a través de tributos y aumento de
tarifas.
Ej. impuesto a la riqueza.

b. Decretos ley: comunes antes de la CN del 91, pero que en materia tributaria no se permiten. En
virtud, de la ley de facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir decretos con fuerza de ley.

c. Decretos reglamentarios: desarrollos de las leyes. Son actos adecuados para introducir las
disposiciones de carácter técnico que no pueden ser dictadas por cámaras legislativas, debido a que su
composición es política al igual que su deliberación.

Se deben diferenciar por el rango que ocupan en la pirámide normativa.

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