Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Análisis sobre la responsabilidad administrativa de PETROPERÚ S.A. por daños

ambientales reales y potenciales en las resoluciones del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental - OEFA por los derrames de petróleo del Oleoducto
Norperuano en Imaza y Morona

Trabajo de suficiencia profesional para obtener el título de Abogado

Autor
HÉCTOR FRANCISCO RODRÍGUEZ PAJARES

Revisor
JEAN PIERRE ARAUJO MELONI

Lima, 2021
DEDICATORIA
Dedico este trabajo a mi abuela Margarita Castillo Morales.

AGRADECIMIENTOS
A mis padres: Héctor Manuel e Ivonne por el amor, la paciencia y el aguante en los peores
momentos.

RESUMEN
A inicios del 2016 ocurrieron dos grandes derrames de petróleo en diferentes tramos del
Oleoducto Norperuano (ONP), en la Amazonía del Perú. El primer derrame se produjo
en el distrito de Imaza, provincia de Bagua, región Amazonas, mientras que el segundo
sucedió días después, en el distrito de Morona, provincia de Dátem de Marañón, región
Loreto.

Inmediatamente después de producidos los sucesos, el Organismo de Evaluación y

Fiscalización Ambiental – OEFA desplegó acciones de inspección y supervisión en las
zonas de los derrames a fin de verificar sus causas e impactos ambientales.

Posteriormente, OEFA emitió un par de resoluciones a través de las cuales se determinó

la responsabilidad administrativa de la empresa PETROPERÚ S.A en la generación que
los derrames producidos por la corrosión del Oleoducto, debido a la falta de
mantenimiento de sus instalaciones, incumpliendo con las obligaciones ambientales
incluidas en su instrumento de gestión ambiental, PAMA y por no adoptar medidas
adecuadas para el control y remediación de los derrames.

Asimismo, OEFA acreditó la generación de daños reales y potenciales por la

contaminación de los ríos, suelos, flora y fauna del ecosistema, así como daños a la salud
de la población local indígena como consecuencia del consumo de agua y alimentos
contaminados con petróleo.

En síntesis, esta investigación evalúa las mencionadas resoluciones desarrollando los

principales conceptos jurídicos relacionados a la responsabilidad ambiental en al marco
de actividades económicas del subsector hidrocarburos y sobre los daños reales y
potenciales al medio ambiente y salud humana generados por los derrames.
ÍNDICE

1. Introducción...............................................................................................................1

2. Justificación.................................................................................................................2

3. Relación de Hechos......................................................................................................3

3.1. El derrame de petróleo en Imaza, región Amazonas

3.2. El derrame de petróleo en Morona, región Loreto.

4. Identificación de problemas jurídicos........................................................................8

5. Contenido del trabajo: Análisis de las resoluciones de OEFA..................................10

5.1. Abreviaturas.

5.2. Sobre la responsabilidad de PETROPERÚ S.A por falta de mantenimiento del

Oleoducto Norperuano y el incumplimiento de obligaciones ambientales de
su PAMA como causa de los derrames de petróleo de Imaza y Morona.
5.3. Sobre la generación de daños ambientales reales y potenciales generados por
los derrames de petróleo en Imaza y Morona.
5.4. Sobre el nexo causal: acreditación de daño ambientales sobre el medio
ambiente y la salud por los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

5.5. Posición fundamentada.

6. Conclusiones............................................................................................................44

7. Bibliografía.............................................................................................................46
 I. INTRODUCCIÓN.

El presente informe tiene por objeto realizar un análisis jurídico de las resoluciones de
primera y segunda instancia emitidas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental – OEFA en relación con dos derrames de petróleo presentados en distintos
tramos de las instalaciones del Oleoducto Norperuano (ONP) ubicado en la región
amazónica del Perú. El primer derrame ocurrió en la localidad de Chiriaco, distrito de
Imaza, provincia de Bagua, departamento de Amazonas, con fecha 25 de enero de 2016,
mientras que el segundo sucedió en el distrito de Morona, provincia de Datem de
Marañón, departamento de Loreto, el 2 de febrero del mismo año.

Sobre el particular, a través de la revisión y evaluación de la Resolución Directoral

N°1060-2019-OEFA/DFAI de primera instancia y de la Resolución N°015-2019-
OEFA/TFA-SE de segunda, intentaremos identificar los principales argumentos y
motivos por los cuales OEFA determinó e imputó la responsabilidad administrativa a la
empresa estatal PETROPERÚ S.A por el incumplimiento en el mantenimiento de
obligaciones ambientales establecidos en su instrumento de gestión ambiental, el PAMA.

De igual manera, la investigación abordará el análisis de aquellos elementos conceptuales

desarrollados y utilizados por el OEFA para sustentar la relación de causalidad entre las
acciones que determinaron la responsabilidad administrativa de PETROPERÚ y la
acreditación de los daños reales y potenciales al medio ambiente -incluyendo los ríos,
cuerpos de agua, cultivos, flora y fauna- y a la salud humana de la población de las
comunidades nativas y centros poblados en las áreas de influencia afectadas por la
contaminación de los derrames de petróleo.

Adicionalmente, es importante evaluar las diferencias existentes entre las resoluciones de

primera y segunda instancia de la OEFA, a fin de identificar las precisiones que realizó
el Tribunal de Fiscalización Ambiental (TFA), en segunda instancia, en lo concerniente
a la sustitución de medidas sancionatorias por medidas correctivas contra PETROPERÚ
S.A como entidad administrativamente responsable de la generación de los derrames de
petróleo y los daños subsecuentes.

Finalmente, nuestra intención no es sólo destacar los aportes de ambas resoluciones como
parámetros jurisdiccionales en casos del sector de gestión y fiscalización ambiental. En
ese sentido, consideramos que las conclusiones expuestas por la OEFA en este caso deben
contribuir también a generar los incentivos para el establecimiento de medidas

1
regulatorias o de gestión que prevengan -en la medida de lo posible- este tipo de
incidentes que provocan graves afectaciones al medio ambiente y a la salud de las
personas, a través de la implementación de instrumentos de gestión ambiental más
modernos y adecuados para actividades de extracción de hidrocarburos s adecuados o
mediante la actualización y reestructuración del PAMA del Oleoducto Norperuano.

II. JUSTIFICACIÓN.

Indudablemente, las presentes resoluciones emitidas por el Organismo de Evaluación y

Fiscalización Ambiental – OEFA sobre los derrames de petróleo ocurridos en las
localidades de Chiriaco (Imaza) y Morona en las instalaciones del Oleoducto Norperuano
constituyen un precedente importante en aquellos casos donde se produce un nivel de
contaminación significativo en el marco de actividades de aprovechamiento de recursos
naturales no renovables como el sector hidrocarburos.

Sobre el particular, este caso resulta paradigmático debido a que permite comprender y
visibilizar la alarmante situación de precariedad y abandono en la que se encuentran
funcionando las instalaciones del Oleoducto Norperuano (ONP), a través del cual se
transporta diariamente miles de barriles de crudo de petróleo, desde los lotes y pozos
petroleros ubicados en la selva peruana hasta llegar a la costa del país.

En esa línea, resulta interesante evaluar las resoluciones del OEFA en relación con la
imputación administrativa por la falta de mantenimiento del ONP por parte de la empresa
estatal PETROPERÚ S.A y el incumplimiento de su instrumento de gestión ambiental
PAMA, como causa de los derrames de petróleo en Morona e Imaza, debido a que aportan
información sobre una dimensión mucho más profunda y compleja: los problemas de
manejo y gestión ambiental en el marco del transporte de hidrocarburos a través del ONP
como factor a evaluar en la generación de derrames de petróleo con impactos severos en
el medio ambiente y la salud de la población indígena y no indígena de la Amazonía
peruana que vive en las zonas de influencia de la extracción petrolera.

En razón de ello, hemos considerado conveniente seleccionar la Resolución N°1060-

2019-OEFA-DFAI, de primera instancia, y la Resolución N°015-2019-OEFA/TFA-SE,
de segunda instancia, con la finalidad de profundizar e investigar con mayor detalle los
principales elementos e implicancias legales que explican la complejidad y el contexto de

2
las causas que generan los derrames de petróleo que han dejado innumerables impactos
ambientales significativos para los ecosistemas y para la población de la selva. Asimismo,
esperamos que la información sistematizada en el presente trabajo también sirva para
remarcar la importancia de prevenir estos graves incidentes de contaminación.

III. RELACIÓN DE HECHOS.

3.1. Derrame de petróleo en Chiriaco, Imaza.

3.1.1. El 25 de enero de 2016 se produjo un derrame de aproximadamente 3000 barriles

de crudo de petróleo en la progresiva 440 + 781 km del tramo II del Oleoducto
Norperuano administrado por Petroperú S.A, cerca del centro urbano de Chiriaco, capital
del distrito de Imaza, provincia de Bagua, departamento de Amazonas (en adelante,
derrame en Imaza).

3.1.2. Al día siguiente, 26 de enero, llegó a la zona personal de PETROPERÚ S.A.

quienes constataron la situación del derrame. Los trabajadores intentaron llegar a la
tubería excavando, pero el ducto se encontraba a 5 metros de profundidad. El 27 de enero,
continuaron los trabajos de excavación en búsqueda de la fuga en el ducto. Cuando se
llegó a los cinco metros de profundidad (dónde se encontraba la fuga) la presión ocasionó
la salida de un chorro fuerte de petróleo crudo hacia los alrededores, el cual no pudo ser
controlado por los trabajadores subcontratados de PETROPERÚ S.A.

3.1.3. Del 27 al 29 de enero de 2016, la Dirección de Supervisión de la OEFA realizó la

primera supervisión especial en el lugar del incidente con el fin de verificar la situación
reportada, las posibles afectaciones a la flora y fauna y a la salud de las personas.

3.1.4. Tal como lo informaron varios medios regionales nacionales de comunicación en

Amazonas y en Jaén, el 30 de enero de 2016, el jefe de la Unidad de seguridad de
PETROPERÚ S.A., ingeniero Lázaro Ubillús, en presencia del alcalde del distrito de
Imaza y de dirigentes de las comunidades nativas awajún, manifestó que no había mayor
afectación de la flora y la fauna. “y con respecto al agua, lo tenemos embalsado” 1. Sin
embargo, esta se contradice con la que señala el OEFA que de acuerdo a un comunicado
anterior señaló lo siguiente: “se constató que el petróleo crudo derramado impactó en

1
Ver video reportaje de Radio Marañón (entre minutos: 3:00 – 3:20):
https://www.facebook.com/radiomaranon/videos/15230548811328701/

3
suelos agrícolas (sembríos de cacao) de las zonas aledañas, los supervisores continuarán
investigando el tipo de impactos que habría causado el derrame en la flora y fauna, y si
ello implicaría consecuencias en la salud o la vida humana.”

3.1.5. Incluso, un video reportaje realizado por un medio de comunicación ubicado en la

ciudad de Jaén (a 3 horas y media del lugar del derrame) llamado Radio Marañón, muestra
cómo al llegar a la última barrera de contención en la parte baja de la quebrada Inayo,
PETROPERÚ S.A. instaló unas barreras de contención que consistían en simples palos
entrelazados que servían como cerco de la quebrada para la contención del crudo,
cubiertos con plásticos azules. El video captó que en la zona se podían ver peces muertos
por causa del derrame.

3.1.6. Según lo explicado, el punto cero del derrame, se ubicó entre los caseríos de Inayo
y Villa Hermosa, en las siguientes coordenadas geográficas UTM; Este: 0798601 Norte:
9426435, localizado en la quebrada de Inayo, cerca al centro poblado de Chiriaco, en el
distrito de Imaza, provincia de Bagua, en el departamento de Amazonas.

Mapa 1:
Punto cero del derrame de Petróleo en Imaza

Fuente: Instituto del Bien Común

4
3.1.7. Posteriormente, el día 09 de febrero del 2016, como producto de las intensas lluvias
en la zona, se produjo el incremento del caudal de la quebrada de Inayo, originando que
el nivel del agua de dicha quebrada aumente, produciéndose el colapso de los puntos
donde se venía acumulando el crudo de petróleo para su recuperación. Esto ocasionó el
desborde de las aguas contaminadas en la quebrada de Inayo que terminaron atravesando
las barreras de contención (simples palos) y la contaminación alcanzó al rio Chiriaco.

Mapa 2:
Recorrido del derrame de Petróleo en Imaza

Fuente y elaboración: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA

3.1.8. En su recorrido el crudo de petróleo fluyó y se esparció en las aguas del rio
Chiriaco, y posteriormente llegaron hasta el río Marañón, afectando a miles de pobladores
de las comunidades nativas Awajun, aguas abajo de la cuenca.

3.1.9. Del 13 al 17 de febrero de 2016, la Dirección de Supervisión de la OEFA realizó

la segunda supervisión especial en el lugar del incidente con el fin de verificar la situación
reportada, las posibles afectaciones a la flora y fauna y a la salud de las personas.

3.1.10. Del 31 de marzo al 22 de abril, la Dirección de Evaluación de OEFA llevó a cabo

un monitoreo de agua, sedimento, suelo, hidrobiología, flora y fauna a las zonas próximas
al derrame de Imaza.

5
 Foto 1
Derrame de petróleo de Chiriaco

Foto: Gerson Danducho

Fuente: Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica - CAAAP

3.2. Derrame de petróleo en Morona.

3.2.1. El 2 de febrero del 2016 se produjo un derrame de petróleo crudo en el kilómetro

206+035 del Ramal Norte del Oleoducto Norperuano (ORN), en el distrito de Morona,
de la provincia de Datem del Marañón, departamento de Loreto (en adelante, derrame en
Morona).

3.2.2. El 4 de febrero de 2016, PETROPERÚ comunicó al Organismo de Evaluación y

Fiscalización Ambiental (OEFA) mediante Reporte Preliminar de Emergencias
Ambientales - Formato N°2 la ocurrencia del referido derrame de petróleo en el distrito
2
de Morona, a 13 kilómetros del cruce con el río Mayuriaga

3.2.3. Con fecha 15 de febrero de 2016, la Dirección General de Salud Ambiental

(DIGESA) emitió la Resolución Directoral N°020-2016-DIGESA/SA 3 mediante la que
se dispuso la Declaración de Emergencia Sanitaria de la calidad de agua para el consumo

2
RESOLUCIÓN N°048-2016-OEFA/TFA-SEE expedida con fecha 8 de julio de 2016 por el Tribunal de Fiscalización
ambiental del OEFA – Sala Especializada en Energía.
3
La presente resolución puede visualizarse en el siguiente enlace:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/193915/192639_RD._N_C2_B0_020-2016-DIGESA-
SA.PDF20180904-20266-fypf3a.PDF

6
humano en los distritos de Morona, Pastaza, Manseriche, entre otros, de la provincia del
Datem de Marañón, región Loreto, por 90 días calendario.

Mapa 3:
Ubicación del derrame de Petróleo en Morona

Fuente: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA

7
IV. IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS JURÍDICOS.

De acuerdo a lo establecido en las resoluciones de la OEFA podemos hacer una lista con
un conjunto de problemas jurídicos que abordaremos a lo largo de esta investigación:

IV.1. Sobre la responsabilidad de PETROPERÚ S.A por el incumplimiento de

obligaciones del PAMA del ONP como causa de los derrames de petróleo de Imaza
y Morona.

En este apartado se evaluarán los fundamentos jurídicos formulados por OEFA,

comprendidos en la Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI de primera instancia y la
Resolución N°015-2019-OEFA/TFA-SE de segunda instancia, que llevaron a establecer
la responsabilidad administrativa de la empresa PETROPERÚ S.A por la falta de
mantenimiento del ONP y el consecuente incumplimiento de sus obligaciones contenidas
en el instrumento de gestión ambiental llamado Plan de Adecuación y Manejo Ambiental
– PAMA del ONP, como causas de la generación los Derrames de petróleo en Imaza y
Morona.
En ese sentido, en este apartado se evalúan los siguientes elementos y problemas
jurídicos:
i. El PAMA como instrumento de gestión ambiental del Oleoducto Norperuano
(ONP): naturaleza jurídica y antecedentes.
ii. Competencia del OEFA para fiscalizar y establecer la responsabilidad de
PETROPERÚ por el incumplimiento del PAMA del ONP.
iii. Responsabilidad de PETROPERÚ S.A por el incumplimiento del PAMA del
ONP y los impactos ambientales ocasionados.

IV.2. Sobre el concepto jurídico de daño ambiental aplicado en el procedimiento

administrativo sancionador y las resoluciones del OEFA contra PETROPERÚ S.A.
por los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

En este subcapítulo se intenta analizar los principales elementos jurídicos desarrollados

por la legislación y regulación ambiental nacional vinculada a los conceptos de “daño
ambiental”.

El apartado realiza un análisis teórico y conceptual de las definiciones y categorías

desarrolladas por las Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI de primera instancia y la

8
Resolución N°015-2019-OEFA/TFA-SE de segunda instancia en relación al concepto de
daño ambiental aplicado, utilizando la doctrina y jurisprudencia en materia ambiental
como estándares de evaluación. En esa línea, se destacan los siguientes puntos:

i. El Daño Ambiental y sus elementos jurídicos en la regulación ambiental peruana.

ii. Análisis del Daño Ambiental en el procedimiento administrativo sancionador y

las resoluciones de OEFA por los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

IV.3. Acreditación de los daños reales y potenciales al medio ambiente (flora y fauna) y
a la salud humana generados por los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

En este subcapítulo se desarrollan los fundamentos y evidencias que llevaron al OEFA a

acreditar los daños ambientales ocasionados por los derrames de petróleo en Imaza y
Morona sobre el medio ambiente y ecosistema circundante conformado por cuerpos de
agua, ríos, suelos, flora y fauna reales y sobre la salud de la población de las comunidades
indígenas y otras localidades no indígenas que estaban en la zona de influencia directa de
los derrames.

En este apartado se incluyen informes de diversas entidades del Estado (Direcciones

Regionales de Salud de Amazonas y Loreto, Autoridad Nacional del Agua, Servicio
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre) que fueron utilizadas para acreditar la generación
de daños ambientales. En ese sentido podemos disponer el siguiente esquema:

i. Análisis de los conceptos jurídicos de Daño real y Daño Potencial en las

Resoluciones del OEFA por los derrames de Imaza y Morona.
ii. Acreditación del daño potencial y real a la flora y fauna por los derrames de
petróleo en Imaza Morona.
iii. Acreditación del daño real y potencial a salud humana de la población local.

9
V. CONTENIDO: ANÁLISIS DE LAS RESOLUCIONES DE LA
OEFA.

V.1. SIGLAS Y ACRÓNIMOS.

Con la finalidad de mejorar la comprensión del presente capítulo, consideramos

conveniente establecer una lista de acrónimos y siglas con el objetivo de que resulte más
accesible su lectura:

a) DFAI: Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos del OEFA

b) DIRESA: Dirección Regional de Salud
c) IGA: Instrumento de Gestión Ambiental
d) LGA: Ley General del Ambiente
e) LEPAG: Ley de Procedimiento Administrativo General.
f) MINAM: Ministerio del Ambiente.
g) MINEM: Ministerio de Energía y Minas
h) ONP: Oleoducto Norperuano
i) OMS: Organización Mundial de la Salud
j) ORN: Oleoducto Ramal Norte
k) OEFA: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA
l) OSINERGMIN: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
m) PAMA: Programas de Adecuación y Manejo Ambiental -PAMA
n) PAS: Procedimiento Administrativo Sancionador
o) RPAAH: Reglamento de Protección Ambiental para Actividades de Hidrocarburos
p) SANIPES: Organismo Nacional de Sanidad Pesquera
q) SEIA: Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental
r) SERFOR: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.
s) SINEFA: Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
t) TFA: Tribunal de Fiscalización Ambiental – TFA del OEFA

10
V.2. Sobre la responsabilidad de PETROPERÚ S.A por el
incumplimiento de obligaciones del PAMA del ONP como causa de
los derrames de petróleo de Imaza y Morona.

V.2.1. El PAMA como instrumento de gestión ambiental del Oleoducto Norperuano

(ONP): naturaleza jurídica y antecedentes.

a) El Oleoducto Norperuano

El 6 de junio de 1972, durante el régimen militar del general Juan Velasco Alvarado, el
Estado peruano promulgó el Decreto Ley N°19435, a través del cual se declaró de
necesidad y utilidad pública la construcción de un oleoducto trasandino con la finalidad
de que permitiera transportar la producción de petróleo desde los yacimientos de la selva
hasta la costa del país.

La empresa estatal PETROPERÚ tuvo a su cargo los estudios y la celebración de los

contratos para la construcción del oleoducto.

En 1976 se concluyeron las instalaciones del Oleoducto principal llamado Oleoducto

Norperuano (ONP), el cual tiene una longitud de 854 km y se divide en dos tramos:

● El Tramo I inicia en la Estación N°1, cerca al poblado San José de Saramuro y

recorre el río Marañón hasta llegar a la Estación N°5 en Amazonas.
● El Tramo II inicia en la Estación N°5 y pasa por las Estaciones N°6, 7, 8 y 9. En
esta última estación asciende por la Cordillera de los Andes, luego desciende y
atraviesa el desierto de Sechura, hasta llegar al Terminal Bayóvar en las costas de
Piura.

Posteriormente, en 1978 se concluyó la construcción del Oleoducto Ramal Norte (ORN)

que tiene una extensión de 252 kilómetros, y que inicia en la Estación Andoas, en Loreto,
llega a la Estación Morona y termina en la Estación N°5.

11
 Gráfico 1
Línea de tiempo: construcción del ONP
Oleoducto Secundario: Ramal
Norte (ORN): Está conformado
por tuberías de 16” de diámetro y
tiene una extensión de 252
kilómetros. Se inicia en la Estación
Andoas, llega a la Estación
Comenzó la instalación del Morona y termina en la Estación
Oleoducto Norperuano en la N° 5
Amazonía norte del país.

1970 1976 1978

Oleoducto Principal (ONP): Tiene

una longitud de 854 km Inicia en
la Estación N° 1 y llega hasta el
Terminal Bayóvar y se divide a su
vez en dos (2) tramos,
denominados Tramo I y Tramo II

Fuente: Ministerio de Energía y Minas

Elaboración propia

En esa línea, el ONP atraviesa cinco departamentos del Perú para llevar a cabo su
actividad de transporte de crudo de petróleo desde la selva hasta la costa peruana: Loreto,
Amazonas, Cajamarca, Lambayeque y Pirua.

Mapa 4:
Tramos del ONP y ORN

Fuente y elaboración: Ministerio de Energía y Minas

12
b) Antecedentes y Naturaleza Jurídica de los Programas de Adecuación y Manejo
Ambiental -PAMA.

En el año 1993 se incorporó por primera vez la figura de los Programas de Adecuación y
Manejo Ambiental (en adelante, PAMA) en el sector hidrocarburos, a través de la
aprobación del Decreto Supremo N°046-93-EM que fue el primer Reglamento de
Protección Ambiental para las actividades de hidrocarburos cuando todavía se encontraba
vigente el Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Su aprobación tuvo como objetivo el establecimiento de normas para el desarrollo de

actividades en el sector de hidrocarburos en mejores condiciones ambientales que no
originen impactos ambientales y sociales tan perniciosos.

En ese marco, esta norma dispuso para las empresas que desarrollaban actividades de
hidrocarburos la obligación de presentar un Programa de Adecuación y Manejo
Ambiental -PAMA como instrumento de gestión ambiental a través del cual se adaptaban
las actividades que habían generado impactos ambientales a las nuevas regulaciones
ambientales, adoptando medidas correctivas para su continuidad (MEDRANO
RECUAY, 2019) 4.

Posteriormente, en 2005 la Ley N°28611, Ley General del Ambiente, estableció la

definición y naturaleza jurídica de los PAMA. Según su artículo 26.1°, los Programas de
Adecuación y Manejo Ambiental (en adelante, PAMA) son instrumentos de gestión
ambiental que tienen por finalidad facilitar la adecuación de actividades económicas a la
nueva normativa ambiental vigente debiendo asegurar su cumplimiento en un
determinado plazo. En la misma línea, los PAMA adecúan sus objetivos de desempeño,
metas y cronogramas de avance a la legislación ambiental vigente, así como las medidas
de prevención, control, mitigación, recuperación, que sean correspondientes.

c) El PAMA del Oleoducto Norperuano (ONP)

Con la finalidad de poder cumplir con las disposiciones a partir de la entrada en vigencia
del Decreto Supremo N°046-93-EM, Reglamento de Protección Ambiental para las
actividades de hidrocarburos, PETROPERÚ tuvo que elaborar el instrumento de gestión
ambiental (en adelante, IGA) para el ONP.

4
MEDRANO RECUAY, Ulises. Análisis de la Fiscalización ambiental de los derrames de petróleo en el Oleoducto
Norperuano desde el enfoque de la regulación.” En: Tesis PUCP. Se puede visualizar en el siguiente enlace:
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/14477/MEDRANO_RECUAY_ULISES_SIMEO
N_ANALISIS_FISCALIZACION_AMBIENTAL.pdf?sequence=5&isAllowed=y

13
El 19 de junio de 1995, el Ministerio de Energía y Minas (en adelante MINEM), a través
de la Dirección General de Hidrocarburos, aprobó el PAMA del Oleoducto Norperuano
(ONP) mediante Resolución Directoral N°1382-95-EM-DGH/DFH, que incluía la
gestión sobre todas sus instalaciones. A continuación, presentamos un cuadro con la
estructura y lineamientos principales del PAMA del ONP adaptado del autor MEDRANO
RECUAY (2019):

Cuadro 1
Estructura del PAMA del ONP
N° SECCIÓN CONTENIDO

1 Introducción Contiene antecedentes, objetivo, metodología,

localización, desarrollo de la actividad y estructura del
estudio.
2 Bases del Estudio Comprende las bases legales y técnicas, así como los
términos de referencia
3 Caracterización del Comprende el medio físico, biológico, social,
económico y cultural de las áreas por donde atraviesa
Ambiente
el ONP.
4 Descripción de la Contiene el detalle de la ubicación de las instalaciones
del ONP.
actividad empresarial

5 Impactos y excepciones Se establecen los criterios de evaluación y

priorización de los impactos derivados de la actividad
de PETROPERÚ
6 Programa de adecuación Contiene el Programa de Adecuación y Manejo
Ambiental, así como las propuestas de solución a los
impactos ambientales
7 Plan de Manejo Se contempla el manejo de insumos, materia prima y
residuos sólidos. Se establece el programa de
Ambiental
monitoreo de emisiones.
8 Plan de Contingencia Se establecen los equipos e infraestructura
involucrados en la atención de emergencias. Aquí se
detallan las acciones ante la ocurrencia de derrames
9 Plan de Abandono Se establecen los principales lineamientos para el
abandono del proyecto una vez que el titular lo decida.
10 Programa de Se establecen los lineamientos para la realización de
obras propuestos, verificación del cumplimiento del
seguimiento
monitoreo, evaluación de efectos de la remediación,
así como difusión y concientización del cumplimiento
del PAMA
Fuente: PAMA del ONP
Adaptado de elaboración: MEDRANO RECUAY, Ulises (2019)

14
Años después, en mayo del 2003, el MINEM, a través de la Dirección General de Asuntos
Ambientales, aprobó mediante Resolución Directoral N°215-2003-EM-DGAA la
actualización del Impacto N°19 del PAMA del ONP referida a “Evaluación e instalación
de Válvulas en cruce de ríos”.

Cuadro 2
Datos de PETROPERÚ S.A y su IGA del ONP

Fuente: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA

Elaboración propia

V.2.2. Competencia del OEFA para fiscalizar y establecer la responsabilidad de

PETROPERÚ por el incumplimiento del PAMA del ONP.

A través del numeral 1 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto

Legislativo N°1013 5, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación, Organización

5
Segunda Disposición Complementaria Final. Creación de Organismos Públicos adscritos al Ministerio del
Ambiente.
1. Organismo de Evaluación y Fiscalización del del Ambiente.
Créase el Organismo de Evaluación y Fiscalización del del Ambiente – OEFA como organismo público técnico
especializado, con personería jurídica de derecho público interno, constituyéndose en pliego presupuestal, adscrito al
Ministerio del Ambiente y encargado de la fiscalización, supervisión, el control y la sanción en materia ambiental que
corresponde.
Decreto Legislativo N°1013 que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente.
Se puede visualizar en el siguiente enlace: https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/08/Creaci%c3%b3n-
MINAM-D.Legislativo.1013.pdf

15
y Funciones del Ministerio del Ambiente se crea el Organismo de Evaluación y
Fiscalización del Ambiente (en adelante OEFA).

De igual manera, mediante artículo 6° de la Ley N°29325, Ley del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, Ley SINEFA) 6 -modificada por Ley
N°30011- se establece al OEFA como el ente rector del SINEFA. Además, en el artículo
11° c) de la mencionada norma se prevé la facultad de fiscalización y sanción de OEFA
de la siguiente manera:
Artículo 11° Funciones generales

“11.1. El ejercicio la fiscalización ambiental comprende las funciones de

evaluación, supervisión, fiscalización y sanción destinadas a asegurar el
cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas
en la legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los
instrumentos de gestión ambiental y de los mandatos y disposiciones
emitidas por el Organismo de Evaluación y Fiscalización del Ambiente, en
concordancia con lo establecido en el artículo 17° , conforme a lo
siguiente:
(…)
c. Función Fiscalizadora y sancionadora. Comprende la facultad de
investigar la comisión de posibles infracciones administrativas
sancionables y la de imponer sanciones por incumplimientos de
obligaciones y compromisos derivados de los instrumentos de gestión
ambiental, de las normas ambientales, compromisos ambientales de
contratos de concesión y de los mandatos y disposiciones emitidos por el
OEFA (…)”
De acuerdo a esta disposición, dentro de sus competencias fiscalizadora y sancionadora,
el OEFA tiene la facultad de investigar la comisión de posibles infracciones
administrativas y de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones y
compromisos derivados de los IGA como el PAMA del ONP y de las normas y
compromisos ambientales.

6
La Ley Ley N°29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental fue publicada el 1 de marzo
del 2009. Se puede visualizar en el siguiente enlace: https://www.oefa.gob.pe/?wpfb_dl=12165

16
Además, según el artículo 1° del Decreto Supremo N°001-2010-MINAM 7, este dispuso
el proceso de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción en materia
ambiental del Organismo Supervisión de la Inversión en Energía y Minería (en adelante,
OSINERGMIN) al OEFA. Complementariamente, el OEFA, mediante Resolución de
Consejo Directivo N°001-2011-OEFA/CD 8, asumió competencias en cuanto a las
funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia de hidrocarburos
de manera general y electricidad. A continuación, lo graficamos:

Gráfico 2
Transferencia de Competencias de OSINERGMIN a OEFA

OEFA

Transferencia de Competencias
OSINERG en materia de supervisión,
fiscalización y sanción
MIN ambiental (hidrocarburos)

Fuente: Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA

Elaboración propia

Cabe señalar que en reiteradas oportunidades, PETROPERÚ S.A y otras empresas que
han sido supervisadas, fiscalizadas y sancionadas por el OEFA debido a sus actividades,
han alegado que la autoridad competente para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de
disposiciones legales en materia de seguridad de infraestructura y de las instalaciones del
sector hidrocarburos es OSINERGMIN, de acuerdo a lo aprobado en la Ley N°29901,

7
A través de Decreto Supremo N°001-2010-MINAM de fecha 27 de enero del 2010, se aprobó el “Inicio del proceso
de transferencia de proceso de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización y sanción de en materia
ambiental del Organismo Supervisión de la Inversión en Energía y Minería (en adelante, OSINERGMIN) al OEFA”.
Se puede visualizar en el siguiente enlace: https://www.minam.gob.pe/wp-
content/uploads/2013/09/decreto_supremo_001-2010.pdf
8
La Resolución de Consejo Directivo N°001-2011-OEFA/CD del OEFA fue aprobada el 2 de marzo de 2011. Se
puede visualizar a través de este enlace: https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/220470/RN0001-2011-OEFA-
CD.pdf

17
Ley que precisa las competencias de OSINERGMIN, y según el artículo 2° del
Reglamento de la referida ley aprobado por Decreto Supremo N°088-2013-PCM.

Sin embargo, es pertinente mencionar que, mediante Resolución N°242-2018-OEFA-

TFA-SMEPIM 9, el OEFA ha señalado que, en conformidad con el Artículo VI del Título
Preliminar de la LGA sobre el Principio de Prevención 10, las actividades de su organismo
orientadas a la gestión de la fiscalización ambiental se encuentran facultadas para
establecer medidas de prevención, y vigilancia para evitar impactos ambientales
negativos. Asimismo, OEFA señala que, de acuerdo a su Reglamento de Supervisión
aprobado por Resolución Directiva N°005-2017-OEFA/CD 11, su función supervisora
“comprende las acciones de seguimiento y verificación de las obligaciones ambientales
de los administrados con el fin de asegurar su cumplimiento”. Por tal razón, el OEFA
también detenta funciones de seguimiento y verificación de las instalaciones e
infraestructura de las titulares de operaciones y actividades económicas.

En el caso de los derrames de Imaza y Morona es evidente que el OEFA tiene

competencias para investigar, supervisar y fiscalizar las causas que los produjeron,
incluyendo las facultades para investigar e inspeccionar las instalaciones e infraestructura
del ONP y ORN con la finalidad de pronunciarse sobre los incumplimientos de las
obligaciones ambientales contendidos en su PAMA por parte del titular de la operación
de transportes de hidrocarburos que en este caso es la empresa PETROPERÚ S.A. El
procedimiento administrativo sancionatorio (PAS) que llevaron a emitir dos resoluciones
en primera y segunda instancia producto de estos derrames, requirió la investigación sobre
las causas que generaron los daños al medio ambiente (flora, fauna, suelos, cuerpos de
agua) y a la salud humana de la población indígena y no indígena en la zona de influencia
del derrame también por lo que están comprendidas en estas competencias.

9
La Resolución N°242-2018-OEFA-TFA-SMEPIM emitida por OEFA de fecha 27 de agosto del 2018 se puede
visualizar en el siguiente enlace:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1410773/RESOLUCI%C3%93N%20N%C2%B0%20242-2018-
OEFA/TFA-SMEPIM.pdf
10
Ley General del Ambiente
“Artículo IV.- Del Principio de Prevención.
La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no
sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o
eventual compensación, que correspondan”
11
El Reglamento de Funciones de Supervisión del OEFA fue aprobado por la Resolución Directiva NN°005-2017-
OEFA/CD con fecha 30 de enero de 2017. Se puede visualizar en el siguiente enlace: http://www.oefa.gob.pe/wp-
content/uploads/2017/02/RES-005-2017-OEFA-CD-ELPERUANO.pdf

18
Todo lo que hemos revisado ha sido confirmado por la Resolución N°015-2019-OEFA-
TFA/SE de segunda instancia en sus fundamentos del 142 al 146, por lo que está
debidamente sustentada la competencia de OEFA para llevar a cabo las funciones de
supervisión, fiscalización y sanción de los sucesos acaecidos como consecuencia de los
derrames de petróleo en Imaza y Morona a fin de determinar la responsabilidad
administrativa de la empresa responsable de la gestión del PAMA como instrumento de
gestión ambiental del ONP, en este caso PETROPERÚ.

V.2.3. Responsabilidad de PETROPERÚ S.A por el incumplimiento del PAMA del

ONP y los impactos ambientales ocasionados.

a) Consideraciones procesales: El marco del procedimiento administrativo sancionador

de OEFA contra PETROPERÚ S.A en los casos de los derrames del ONP en Imaza y
Morona

A efectos de determinar la validez de un solo procedimiento administrativo sancionador

(PAS) que verificara los sucesos de Imaza y Morona el OEFA, en los fundamentos del
26 al 45 de su Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI, realizo una interpretación
sistemática de varias normas.

Debido a que los dos derrames de petróleo del ONP ocurridos en Imaza y Morona se
produjeron en el año 2016, el OEFA sustentó que el marco aplicable para iniciar un
procedimiento era el dispuesto por el artículo 19° de la Ley N°30230 12, Ley que establece
medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y
dinamización de la inversión en el país (en adelante, Ley N°30230). Esta norma estableció
que, en un plazo de tres años, en los casos que OEFA verificara la existencia de una
infracción ambiental, iba a priorizar la tramitación de procedimientos sancionadores
excepcionales (y no ordinarios) a fin de privilegiar medidas correctivas destinada a
revertir las conductas infractoras, suspendiendo así el procedimiento administrativo

12
A través de la Ley N°30230, publicada con fecha 12 de julio de 2014, se establecieron medidas tributarias,
simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país. Se puede
visualizar en el siguiente enlace:
https://www.proinversion.gob.pe/RepositorioAPS/0/0/arc/LEY_30230_12072014/LEY30230.pdf

19
sancionador ordinario. Sin embargo, la ley contempló supuestos de excepción para los
siguientes casos:

“Artículo 19.
(…)
a. Infracciones muy graves que generen daño real y muy grave a la salud y la vida
de las personas. Dicha afectación deberá ser objetiva, individualizada y
debidamente acreditada.
b. Actividades que se realicen sin contar con el instrumento de gestión ambiental o
la autorización de inicio de operaciones correspondiente, o en zonas
prohibidas.
c. Reincidencia, entendiéndose por tal la comisión de la misma infracción en un
período de seis (6) meses desde que quedó firme la resolución que sancionó la
primera infracción. “
Asimismo, el OEFA incluyó en su análisis para determinar el marco del procedimiento
aplicable lo previsto en el artículo 2° de las “Normas reglamentarias que facilitan la
aplicación de lo establecido en el Artículo 19° de la Ley N°30230, aprobada por
Resolución de Consejo Directivo N°026-2014-OEFA/CD 13 .

En esa línea, el OEFA en el fundamento 35 de su resolución de primera instancia señaló

expresamente de que si bien existían imputaciones en ambos casos (Imaza y Morona) que
debían tramitarse algunos por procedimiento ordinario y otros mediante un procedimiento
excepcional, la desacumulación de ambos casos “podría comportar el riesgo de emitir
resoluciones contradictorias” (p.8), siendo casos cuyas conductas infractoras guardaban
estrecha relación debido a que: i) era el mismo administrado (PETROPERÚ S.A); ii) se
trataba de una misma unidad fiscalizable (ONP); iii) se trataba que el incumplimiento del
PAMA del ONP y la no adopción de medidas inmediatas para minimizar y controlar los
daños ocasionados en los derrames de Imaza y Morona que podían ser tipificadas como
daños muy graves.

13
A través de la Resolución de Consejo Directivo N°026-2014-OEFA/CD de fecha 24 de julio de 2014, se emitieron
las “Normas reglamentarias que facilitan la aplicación de lo establecido en el Artículo 19° de la Ley N°30230”. Se
puede visualizar en el siguiente enlace: http://www.oefa.gob.pe/wp-content/uploads/2014/07/RES-026-2014-OEFA-
CD-VERSION-PERUANO.pdf

20
Finalmente, la autoridad fiscalizadora invocó el principio de celeridad comprendido en el
numeral 1.9 del Artículo IV 14 del Título Preliminar del Texto Único Ordenado (en
adelante, TUO) de la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante
LEPAG), aprobado por el Decreto Supremo N°004-2019-JUS 15, conforme a lo cual
resolvió acumular los casos en un mismo PAS ordinario donde se podían actuar los
medios probatorios que eran muy similares.

b) El marco jurídico sobre la responsabilidad de las empresas que desarrollan

actividades en el subsector de hidrocarburos por la comisión de infracciones
administrativas ambientales.

De acuerdo al fundamento 338 de la Resolución N°015-2019-OEFA-TFA/SE, el OEFA

ha desarrollado un análisis de la responsabilidad ambiental objetiva por parte de
PETROPERÚ en este caso.

En primer lugar, señala que debe considerarse lo previsto en el artículo 144° de la Ley
General del Ambiente (en adelante, LGA) S que a tenor indica lo siguiente:

LGA
Artículo 144.- De la Responsabilidad Objetiva.
La responsabilidad derivada del uso o aprovechamiento de un bien
ambientalmente riesgoso o peligroso, o del ejercicio de una actividad
ambientalmente riesgosa o peligrosas es objetiva. Esta responsabilidad
obliga a reparar los daños ocasionados por el bien o actividad riesgosa lo
que conlleva a asumir los costos contemplados en el artículo 142
precedente y los que corresponden a una justa y equitativa indemnización;
los de la recuperación del ambiente afectado, así como los de la ejecución
de medidas necesarias para mitigar los efectos del daño y evitar que este
se vuelva a producir.

14
“TÍTULO PRELIMINAR
Artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo.
(…)
1.9. Principio de Celeridad. Quienes participen en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se
dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las
autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. “

15
A través del Decreto Supremo N°004-2019-JUS, de fecha 25 de enero de 2019, se aprobó el Texto único Ordenado
de la Ley de Procedimiento Administrativo General que puede verse en el siguiente enlace:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/320709/DS_004-2019-JUS.pdf

21
A su vez, el TFA del OEFA menciona que el artículo previo debe ser concordado con el
artículo 18° de la Ley SINEFA que dispone lo siguiente:

Ley SINEFA
Artículo 18.- Responsabilidad Objetiva.
Los administrados son responsables objetivamente por el incumplimiento
de obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental, así
como de las normas ambientales y de los mandatos y disposiciones
emitidas por el OEFA.

En virtud de esta concordancia, el TFA indica que la responsabilidad en el marco de un

PAS seguido ante OEFA es objetiva, motivo por el cual una vez comprobado el hecho
que originó la infracción en material ambiental, “el administrado sólo podría eximirse de
su responsabilidad si acredita la ruptura del nexo causal”, que únicamente se aplica en
los casos de: i) caso fortuito; ii) fuerza mayor; y iii) hecho de terceros.

A mayor abundamiento, podemos mencionar que el artículo 74° de la Ley N°28611, Ley
General del Ambiente (LGA) dispone lo siguiente en su texto:

Artículo 74° De la responsabilidad general.

74. Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, efluentes,

descargas y demás impactos negativos que se generen en el medio
ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus
actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales
que se generen por acción u omisión.

A través de esta disposición, la LGA señala, de forma genérica, que el titular de las
operaciones es responsable por los impactos negativos sobre el medio ambiente, la salud
y los recursos naturales que se generen como resultado de las actividades que desarrollan.

En este caso, la empresa PETROPERÚ S.A es la responsable de las actividades de

transportes de hidrocarburos a través del ONP y el ORN. Sobre el particular, es
imprescindible revisar lo previsto en el tercer párrafo del artículo 3° del Reglamento para

22
la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (en adelante RPAAH),
aprobado por Decreto Supremo N°039-2014-EM 16, el cual prescribe lo siguiente:

Reglamento para la protección Ambiental en las Actividades de

Hidrocarburos.
“Artículo 3°. Responsabilidad Ambiental de los Titulares.
(…)
Los titulares de las actividades de hidrocarburos son también
responsables de prevenir, minimizar, rehabilitar, remediar y compensar
los impactos ambientales negativos generados por la ejecución de sus
Actividades de Hidrocarburos, y por aquellos daños que pudieran
generarse por la deficiente aplicación de las medidas aprobadas en el
Estudio Ambiental y/o Instrumento de Gestión Ambiental Complementario
correspondiente, así como el costo que implique su implementación”.

Mediante esta disposición, se precisa la responsabilidad de los titulares de las actividades

de hidrocarburos por la comisión de impactos ambientales negativos y por los daños que
se generen debido al incumplimiento de medidas u obligaciones ambientales contenidas
en sus IGA.

Con el fin de profundizar aún más en este extremo, es relevante señalar que el OEFA,
mediante Resolución de Consejo Directivo N°035-2015-OEFA/CD 17, ha establecido un
instrumento de tipificación de infracciones administrativas ambientales y sanciones para
las actividades desarrolladas por empresas del subsector hidrocarburos que se encuentran
bajo el ámbito de las competencias supervisoras y fiscalizadoras del OEFA. Debido a la
extensión de la disposición, a continuación, exponemos un cuadro con las principales
infracciones contenidas en el artículo 4° del instrumento de la referencia que son
relevantes para el caso materia del informe:

Cuadro 3
Infracciones administrativas ambientales en subsector hidrocarburos

16
A través del Decreto Supremo N°039-2014-EM fue aprobado el Reglamento para la Protección Ambiental de
Actividades de Hidrocarburos con fecha 12 de noviembre de 2014. Se puede visualizar en el siguiente enlace:
http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/DS-039-2014-EM(2).pdf
17
A través de la Resolución de Consejo Directivo N°035-2015-OEFA/CD, el OEFA aprobó, con fecha 18 de agosto
de 2015, el documento “Tipifican las infracciones administrativas y establecen la escala de sanciones aplicable a las
actividades desarrolladas por las empresas del subsector hidrocarburos que se encuentran bajo el ámbito de competencia
del OEFA”. Se puede visualizar en el siguiente enlace: http://www.oefa.gob.pe/wp-content/uploads/2015/08/RES-035-
2015-OEFA-CD-ELPERUANO.pdf

23
 Infracciones administrativas referidas a incidentes y emergencias
ambientales
Literal c) No adoptar Literal d) No adoptar en Literal e) No cumplir con
medidas de prevención casos de siniestros o la rehabilitación
para evitar la ocurrencia de emergencias (como complementaria del área
un incidente o emergencia derrames) medidas contaminada o afectada
ambiental que genere relacionadas con el por el siniestro o
impacto ambiental negativo control y minimización emergencia cuando
Infracció de sus impactos, de corresponda.
acuerdo al Plan de
n Contingencia; o no
efectuar la
descontaminación y
rehabilitación de áreas
afectadas como
consecuencia del
siniestro o emergencia
i)Si la conducta genera i)Si la conducta genera i)Si la conducta genera
daño potencial a la flora y daño potencial a la flora daño potencial a la flora y
fauna será calificada como y fauna será calificada fauna será calificada
grave y sancionada con una como grave y como grave y sancionada
multa de veinte (20) a dos sancionada con una con una multa de veinte
mil (2000) UIT multa de veinte (20) a (20) a dos mil (2000) UIT
dos mil (2000) UIT
ii) Si la conducta genera ii) Si la conducta genera ii) Si la conducta genera
daño potencial a salud y la daño potencial a la salud daño potencial a la salud y
vida humana será calificada y la vida humana será la vida humana será
como grave y sancionada calificada como grave y calificada como grave y
con una multa de treinta sancionada con una sancionada con una multa
Subtipo (30) a tres mil (3000) UIT multa de treinta (30) a de treinta (30) a tres mil
tres mil (3000) UIT (3000) UIT
Infractor iii)Si la conducta genera iii)Si la conducta genera
daño real a la flora y daño real a la flora y fauna
fauna será calificada será calificada como
como grave y grave y sancionada con
sancionada con una una multa de cuarenta
multa de cuarenta (40) a (40) a cuatro mil (4000)
cuatro mil (4000) UIT UIT
iv) Si la conducta genera iv) Si la conducta genera
daño real a la salud y la daño real a la salud y la
vida humana será vida humana será
calificada como grave y calificada como grave y
sancionada con una sancionada con una multa
multa de cincuenta (30) de cincuenta (30) a cinco
a cinco mil (5000) UIT mil (5000) UIT
Fuente: Resolución de Consejo Directivo N°035-2015-OEFA/CD
Elaboración propia

En virtud de ello, el OEFA debe verificar la existencia de la infracción administrativa

ambiental que en el caso del PAS sobre los derrames de Imaza y Morona se han
determinado por el incumplimiento de obligaciones del PAMA y del instrumento de
Infracciones administrativas referidas a incidentes y emergencias ambientales del

24
subsector hidrocarburos. En ese caso, a continuación, revisaremos que el OEFA logró
verificar las infracciones administrativas ambientales por parte de PETROPERÚ S.A

c) Responsabilidad de PETROPERÚ por incumplimiento del PAMA y falta de

mantenimiento del ONP que generaron los derrames de Imaza y Morona.

De conformidad con los considerandos 283 al 327 de la Resolución N°015-2019-OEFA-

TFA-SE, OEFA estableció que los informes de inspecciones y supervisiones a las
instalaciones del ONP concluyeron que en el caso del derrame de petróleo en Imaza la
causa del origen se debió a la ruptura por corrosión (Stress Corrossion Cracking) asistida
por la omisión de las medidas de mantenimiento del ONP, lo que supuso el
incumplimiento de obligaciones ambientales contenidas en su PAMA. De igual manera,
en el caso del derrame en Morona la Resolución N°1060-OEFA-DFAI estableció que su
origen se encontraba en la abrasión del ducto por fricción debido a la movilidad del
terreno.

Con relación a ello, a través del Fundamento 328, el referido Tribunal de OEFA concluyó
que existieron infracciones administrativas ambientales atribuibles a PETROPERÚ S.A.
que originaron los derrames de petróleo del ONP en los distritos de Imaza y Morona y
que demostraron la responsabilidad administrativa ambiental de la empresa estatal.

A fin de sistematizar la extensa información incluida en la Resolución del TFA podemos

identificar estas conclusiones con respecto a las causas que originaron los derrames de
petróleo en los distritos de Imaza y Morona por el incumplimiento de siete (7)
obligaciones sobre ejecución de acciones de mantenimiento:

1) En el caso del derrame de Imaza, el TFA de OEFA confirmó la omisión de ejecución

de las obligaciones contenidas en el PAMA del ONP por parte de PETROPERÚ sobre i)
inspecciones visuales sobre el derecho de vía; ii) monitoreos de los potenciales de
protección catódica y iii) monitoreo de la resistencia eléctrica del terreno. En virtud de la
concurrencia de estas omisiones se originaron la causa del derrame por ruptura por
corrosión o Stress Corrossion Cracking del ducto, lo que provocó daño real y potencial
en el medio ambiente y en la salud de la población.

2) En el caso del derrame de Morona, el TFA de OEFA confirmó que la omisión de

ejecución de las obligaciones contenidas en el PAMA del ONP por parte de PETROPERÚ
sobre: i) inspecciones visuales sobre el derecho de vía; ii) inspecciones geométricas; iii)

25
 inspecciones de pérdida de espesor; y iv) monitoreos de los potenciales de protección
catódica. En esa línea, la concurrencia de estos incumplimientos, originaron la causa del
derrame por abrasión del ducto, lo que provocó daño real y potencial en el medio
ambiente y en la salud de la población.

A continuación, detallamos la información a través del siguiente cuadro:

Cuadro 4
Incumplimiento de acciones de mantenimiento del PAMA del ONP por PETROPERÚ

DESCARGOS DE
PETROPERÚ
CONTRA
CONDUCTA PUNTO DEL ACCIONES DE
IMPUTACIONES
INFRACTOR DERRAME Y MANTENIMIENTO SEGÚN
DE
A (CI) CAUSA PAMA DEL ONP Y ORN
1RESOLUCIÓN
N°1060-2019-
OEFA-DFAI

PETROPERÚ CI N°1: Imaza Inspecciones visuales sobre el No acreditada

no realizó Km 440 + 781 DDV (acción externa)
mantenimiento del Tramo II del Inspecciones geométricas (acción Acreditada
del ONP ONP interna)
conforme a su Monitoreo de los potenciales de No acreditada
PAMA lo que protección catódica (acción
Causa: Ruptura
generó daño real externa)
por corrosión o
y potencial
Stress Monitoreo de la resistencia No acreditada
eléctrica del terreno (acción
Corrossion
externa)
Cracking

CIN°2 Morona: Inspecciones visuales sobre el No acreditada

Km 206+035 DDV (acción externa)

26
 del Ramal Monitoreo de los potenciales de No acreditada
Norte del ONP protección catódica (acción

(ORN) externa)

Inspecciones geométricas (acción No acreditada

interna)

Inspecciones de pérdida de No acreditada

espesor
Fuente: Resolución N°015-2019-OEFA-TFA-SE del Organismos de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
Elaboración propia.

Es importante mencionar, que de acuerdo a la segunda instancia del TFA del OEFA
PETROPERÚ S.A., como administrado en el marco del presente PAS, no pudo acreditar
la ruptura del nexo causal que lo eximiera de la responsabilidad objetiva establecida en el
artículo 18° de la Ley SINEFA, como ya lo hemos revisado previamente, en relación con
los incumplimientos de obligaciones ambientales contenidas en el PAMA del ONP.

Sobre esa base, OEFA demostró la existencia de las infracciones administrativas

ambientales ocasionadas por los incumplimientos de obligaciones ambientales
comprendidos en IGA del ONP en el marco de las actividades de transporte de
hidrocarburos.

V.3. Sobre el concepto jurídico de daño ambiental aplicado en el

procedimiento administrativo sancionador y las resoluciones del

OEFA contra PETROPERÚ S.A. por los derrames de petróleo en
Imaza y Morona.

Entre los conceptos más relevantes desarrollados por las resoluciones de autos de la
OEFA se encuentran los concernientes al daño real y daño potencial sobre la flora y fauna
y sobre la salud humana en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores
(en adelante, PAS) relativos a los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

En esa línea, pasaremos a evaluar la regulación que se ha establecido en relación a estos

conceptos, en conexión con los fundamentos y consideraciones de las resoluciones que
son materia de esta investigación.

27
V.3.1. El Daño Ambiental y sus elementos jurídicos en la regulación ambiental
peruana.

El primer elemento materia de análisis en este apartado es el que corresponde al “daño

ambiental”, debido a que su comprensión es fundamental para la evaluación de los
conceptos de “daño real” y “daño potencial” que OEFA ha sustentado en sus resoluciones.

En esa línea, en los fundamentos del 564 al 568 comprendidos en la Resolución N°1060-
2019-OEFA-DFAI se desarrolla la parte conceptual del daño ambiental en base a la
regulación en diversas normas e instrumentos del marco jurídico ambiental nacional que
vamos a revisar en seguida.

a) El Daño Ambiental: Definición y elementos jurídicos según las Resoluciones de OEFA.

El fundamento 565 de la Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI de primera instancia de

OEFA, desarrolla el concepto de daño ambiental reproduciendo lo que se encuentra
regulado en el numeral 2 del artículo 142° de la Ley N°28611, Ley General del Ambiente
(en adelante, LGA) de nuestro ordenamiento jurídico, el cual dispone:

“Artículo 142° De la responsabilidad por daños ambientales

(…)
142.2. Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre
el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado
contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos
actuales o potenciales”
Con relación a esta disposición, es conveniente señalar que existen diversas posturas
sobre la conceptualización del “daño ambiental”.

En primer lugar, el jurista español Ruda (2005) 18, en referencia al tema materia de
análisis, sostiene que el daño medioambiental o “daño ecológico puro afecta bienes
colectivos y a todas las personas”, debido a que la vulneración de sus componentes
conlleva la alteración de la capacidad de los ecosistemas que conforman el ambiente
(p.66). En ese orden de ideas, se advierte que el interés del derecho ambiental está
conducido por un interés público y no por un interés privado en la medida en que

18
RUDA GONZÁLES, Albert. (2005). El daño ecológico puro. La responsabilidad civil por el deterioro del medio
ambiente. Universitat de Girona, Barcelona. Se puede visualizar en el siguiente enlace:
https://www.tesisenred.net/bitstream/handle/10803/7676/targ.pdf?sequence=4&isAllowed=y

28
cualquier deterioro del medio ambiente implica invariablemente la afectación colectiva
de la vida, salud e intereses públicos (RUDA, 2005, p.68).

De igual manera, el jurista peruano De la Puente (2014) 19, tomando la idea desarrollada
por Ruda, ha señalado que el concepto de daño ambiental contenido en la LGA se refiere
al “daño ecológico puro”, el cual se materializa con la degradación del propio medio
ambiente sin considerar el daño individual o individualizable sobre personas, o de
propiedades de estos particulares (p.176).

Por su parte, Ramírez Torres (2018) 20 sostiene que “el ámbito de protección del derecho
ambiental se circunscribe a la utilidad que los elementos del medio ambiente aporten a
la existencia del ser humano de forma directa o indirecta” (p.8). A partir de este análisis,
se indica que el objeto sobre el que recae el daño ambiental es todo servicio
medioambiental que los componentes ambientales prestan al ser humano.

Aunado a esto, debemos mencionar que, de acuerdo con lo establecido en la LGA, el daño
ambiental está configurado por algunos elementos o componentes que en seguida
pasaremos a describir. Cabe señalar que para fines del análisis de las Resoluciones del
OEFA sobre los derrames de petróleo en Imaza y Morona, sólo profundizaremos en tres
elementos del daño ambiental previsto en el artículo 142° de la LGA, debido a que han
sido analizados y desarrollados de manera detallada tanto en la jurisprudencia emitida por
el OEFA, como por la doctrina jurídica en materia ambiental que ha realizado críticas de
las propias resoluciones de la referida entidad fiscalizadora.

i. El menoscabo material

Este elemento incluido en la definición de la LGA sobre daño ambiental es definido de

modo genérico como la disminución de los servicios medioambientales.

Sobre el particular, De la Puente (2014) indica que “para que el menoscabo se configure
como tal, se debe verificar la existencia de efectos negativos en el medio ambiente o en
sus componentes” (p.177). Así pues, el elemento característico del menoscabo es la

19
DE LA PUENTE BRUNCKE, Lorenzo. (2014) La Noción jurídica del daño ambiental y una peculiar argumentación
del Tribunal de Fiscalización Ambiental. Revista Derecho y Sociedad. Se puede visualizar en el siguiente enlace:
http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/12473/13035
20
RAMÍREZ TORRES, Alejandro. (2018). Análisis Crítico de los conceptos de daño ambiental real y potencial
aplicados por el Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA en subsector minería. Pontificia Universidad Católica
del Perú. Se puede visualizar en el siguiente enlace: http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/handle/20.500.12404/13647

29
existencia cierta de un daño ambiental identificable y no de la probabilidad o riesgo de
un daño ambiental de manera genérica.

De igual modo, Ramírez Torres (2018), en su crítica a la Resolución N°082-2013-

OEFA/TFA 21 del TFA de OEFA, interpreta que este órgano definió “menoscabo”
haciendo omisión de un elemento fundamental para materializar su concepto, el cual se
refiere a la “magnitud” del mismo, debido a que, según el autor, el único menoscabo que
debería ser considerado como daño ambiental es aquel que suponga un especial grado de
degradación para la calidad del medio ambiente determinado (p.11).

ii. Efectos negativos.

De acuerdo al texto de la LGA, otro de los elementos fundamentales para definir el

concepto de “daño ambiental” es la verificación de efectos negativos actuales o
potenciales sobre el medio ambiente. Al respecto, los efectos negativos actuales o
potenciales que derivan de un daño ambiental también constituyen un concepto amplio y
genérico que puede resultar ambiguo.

Con relación a este tema, se ha señalado que los efectos negativos actuales o potenciales
establecidos en el artículo 142.2 de la LGA no derivan de cualquier menoscabo material
(primer elemento del daño ambiental)” (DE LA PUENTE, 2014), por lo que no son
elementos necesariamente equiparables. Así pues, existe la posibilidad de que se
produzca un menoscabo material sin que generen efectos negativos y, consecuentemente,
que se configure un daño ambiental. De acuerdo a esta interpretación, sólo en aquellos
casos en los que el menoscabo material sea de una magnitud lo suficientemente grave
pueden derivarse efectos negativos actuales (el propio menoscabo) y efectos negativos
potenciales (futuros).

Por otro lado, Ramírez Torres (2018), menciona que “los efectos negativos son la
disminución cualitativa de los recursos naturales o de los servicios medioambientales
que ellos producen como beneficio para las personas en general” (p.9). En esa línea de
ideas, el concepto de daño ambiental previsto en el artículo 142 de la LGA no exige la
verificación de efectos negativos reales (otros daños ambientales) o potenciales (riesgos

21
Resolución N°082-2013-OEFA/TFA que declara infundado el Recurso de Apelación interpuesto por NYRSTAR
ANCASH S.A. contra la Resolución Directoral N°305-2012-OEFA/DFSAI del 27 de setiembre de 2012, por los
fundamentos expuestos en la parte considerativa de la presente resolución, quedando agotada la vía administrativa. Se
puede visualizar en el siguiente enlace:
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/1813127/Resoluci%C3%B3n%20N%C2%B0%20082-2013-
OEFA/TFA.pdf

30
ambientales) distintos al daño ambiental primigenio, debido a que este ya se concretó con
el menoscabo material de magnitud suficiente para producir daños e impactos
(RAMÍREZ TORRES, 2018).

iii. Relación de causalidad o nexo causal.

Este principio lo encontramos en varias partes del ordenamiento jurídico: penal, civil,
administrativo, ambiental, entre otros. Para el caso concreto, por ejemplo, podemos
referirnos a lo previsto en el numeral 8 del artículo 230° de la Ley N°27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (en adelante, LEPAG) sobre los principios de la
potestad sancionadora administrativa:

Ley del Procedimiento Administrativo General

Artículo 230°. Principios de la Potestad sancionadora administrativa.
(…)
8. Causalidad. La responsabilidad debe recaer en quien realiza la
conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

Partiendo de la definición previa, en materia ambiental del marco jurídico peruano, el

elemento del nexo causal está íntimamente relacionado al concepto de responsabilidad de
los artículos 74° y 142.1° de la LGA. Al respecto, estas disposiciones establecen:

Artículo 74° De la responsabilidad general.

74. Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones,

efluentes, descargas y demás impactos negativos que se generen en el
medio ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de
sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños
ambientales que se generen por acción u omisión”

“Artículo 142° De la responsabilidad por daños ambientales

142.1. Aquel que mediante el uso o aprovechamiento de un bien pueda

producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la
salud humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se
deriven de las medidas de prevención y mitigación, así como los relativos
a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención
y mitigación adoptadas.

31
En Efecto, la responsabilidad asignada al titular se materializa en la demostración de un
nexo causal entre las actividades realizadas por ese agente y el incumplimiento de sus
obligaciones ambientales concomitantes (por omisión o comisión) y, consecuentemente,
la generación de riesgos (potencial) y daños ambientales (real).

Con relación a este elemento, a pesar de la dificultad de la probanza de un nexo causal en

temas ambientales en los espacios relacionados a las ramas del Derecho Administrativo
y Derecho Civil, en materia de fiscalización ambiental en nuestro país esta situación es
particular debido a que existen supuestos de responsabilidad ambiental partiendo de los
artículos 74°, 142.° (primer y segundo párrafo) y 144° de la LGA y desarrollados en la
jurisprudencia de resoluciones del OEFA (como las propias resoluciones que estamos
analizando) que admiten la presunción de existencia del nexo causal a partir del análisis
de indicios razonables que puedan corroborar una relación entre la acción (por comisión
u omisión) que genera la infracción ambiental y la conexión de esta última con los daños
ambientales -reales y potenciales- generados. A través del siguiente gráfico es posible
sistematizar mejor esta idea:

Gráfico 3.
Responsabilidad ambiental y nexo causal

Artículo 74° LGA

Menoscabo Material
Responsabilidad
(Actividad –
ambiental
Infracción)
(Actividad)

Artículo 142° LGA

Daño Ambiental
(Infracción – Daño
ambiental)

32
Para finalizar este apartado, queremos incluir el valioso aporte de la jurista Ady Chinchay
(2017) quien ha señalado que en aquellos casos de actividades económicas que necesiten
un IGA para sus operaciones, el marco jurídico ambiental de la LGA y la jurisprudencia
del OEFA como ente rector nacional del SINEFA en materia de fiscalización ambiental
ha permitido que “se pueda optar por atribuir la existencia de un nexo causal, si esta
tuvo lugar dentro del ámbito de instalaciones riesgosas o peligrosas”(p.30) 22. Además,
la misma especialista en temas ambientales, ha propuesto un conjunto de criterios con los
cuales identificar casos donde se presume la demostración del nexo causal por daños
ambientales (Chinchay, 2017:31). En el contexto de los hechos producidos en las
instalaciones del ONP y el ORN que generaron los derrames de Imaza y Morona
respectivamente podemos identificar hasta tres de los criterios mencionados por la autora:
i) la existencia del incumplimiento de una obligación ambiental que produzca una falta o
infracción administrativa; ii) la verificación de que la instalación del titular de las
actividades donde se haya producido la infracción ambiental (por comisión u omisión)
haya emitido sustancias, que por su características, concentración y componentes, fueran
idóneas para causar un daño ambiental; y iii) la inexistencia de otra causa posible para
explicar la causa de los derrames de petróleo.

5.3.2. Análisis del Daño Ambiental en el procedimiento administrativo sancionador

y las resoluciones de OEFA por los derrames de petróleo en Imaza y Morona.

a) Tipología del Daño Ambiental: Daño Ecológico Puro y Daño por influjo ambiental.

Otro de los conceptos vinculados al daño ambiental desarrollado por el OEFA en la

Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI y en la Resolución N°015-2019-OEFA-TFA/SE,
es el referido a sus dos categorías: i) daño ecológico puro; y ii) daño por influjo ambiental.

Conforme al fundamento 567 de la resolución de primera instancia, estas dos categorías

se incorporan a partir de lo establecido en los “Lineamientos para la aplicación de las
medidas correctivas previstas en el literal c) del numeral 22.2 del artículo 22° la Ley
N°29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental” aprobados

22
CHINCHAY, Ady. La prueba del nexo causal por daños ambientales en el Perú: análisis comparado. En: Revista
Latinoamericana de Derecho y Políticas Ambientales. Año 5, N°5, 2017. Se puede visualizar en el siguiente enlace:
https://www.dar.org.pe/wp-content/uploads/2017/12/Revista-Latino-americana-N10.pdf

33
por la Resolución de Consejo Directivo N°010-2013-OEFA/CD 23 (en adelante, RCD
N°010-2013-OEFA/CD):

“(…) c. Tipos de Daño ambiental

c.1) Daño Ecológico Puro:

El daño ecológico puro se refiere al daño al ambiente y a los recursos
naturales. En este tipo de daño solo hay afectación a los bienes jurídicos
ambientales
c.2) Daño por influjo ambiental
El daño por influjo ambiental se refiere principalmente a la afectación de
la salud de las personas como consecuencia de la afectación ambiental”
Según lo previsto en estos lineamientos de la RCD N°010-2013-OEFA/CD, existen dos
categorías dentro de la tipología del daño ambiental:

i) El Daño Ecológico Puro: es un elemento que hemos revisado en los párrafos previos.
Sobre el particular, es pertinente volver a revisar el concepto expuestos por el profesor
español Ruda (2005) cuando menciona que el “daño ecológico puro implica una
alteración que afecta negativamente al medio ambiente” así este impacto sea grave o
inocuo para el ser humano, reparable o irreparable (p.108).

De esa manera, tomando en cuenta lo señalado por la doctrina y lo previsto en la RCD

N°010-2013-OEFA/CD, se puede sostener que el daño ecológico puro se define como
aquel que genera impactos negativos directos en los bienes jurídicos ambientales como
los recursos naturales de un ecosistema determinado y en sus componentes bióticos (flora,
fauna) y abióticos (agua, suelos), pudiendo ser de distintos grados de magnitud, pero sin
que tenga efectos directamente perjudiciales en los seres humanos.

ii) Por otra parte, el daño por influjo ambiental al que se refiere el literal c.2) de la RCD
N°010-2013-OEFA/CD es bastante claro al determinarse que es aquel que afecta a la
salud de las personas como consecuencia de los impactos negativos de la contaminación
ambiental generada por las infracciones ambientales.

Con relación a este punto, la tipología del daño ambiental puede afectar bienes
jurídicamente diferenciados: a) En el caso del daño ecológico puro el daño al medio
ambiente y recursos naturales afecta los servicios ambientales que generan beneficios

23
La de Consejo Directivo N°010-2013-OEFA/CD

34
económicos y de subsistencia para la población local de las personas a través de la
agricultura, consumo de agua, cultivo, pesca, entre otras actividades; y b) en el caso de

b) El Daño Ambiental y la vulneración del derecho fundamental al medio ambiente.

Adicionalmente, la resolución N°1060-OEFA-DFAI de primera instancia de OEFA en su

fundamento 566 señala que “el daño ambiental vulnera el derecho fundamental de toda
persona a vivir en un ambiente saludable, adecuado y equilibrado para su pleno
desarrollo debido a que afecta la salud de las personas en forma individual y colectiva,
la conservación de la diversidad biológica y los ecosistemas y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales”.

Este fundamento ha reproducido literalmente lo establecido en el segundo párrafo del

numeral II.1.6 de los lineamientos para la aplicación de las medidas correctivas previstas
en el literal d) del numeral 22.2 del artículo 22° la Ley N°29325, Ley SINEFA, aprobados
por la RCD N°010-2013-OEFA/CD) sobre la definición de Daño ambiental

Posición personal: A pesar de las diversas posturas, podemos convenir que el daño
ambiental es interpretado por el OEFA como aquel daño a los elementos, recursos y
servicios medioambientales que componen un ecosistema, los cuales son utilizados para
el bienestar, aprovechamiento económico y supervivencia por parte de diferentes grupos
de personas y pueblos, y que, finalmente, conlleva la lesión o vulneración de la vida,
salud, integridad y otros bienes jurídicos individuales y colectivos de estos grupos de
personas o poblaciones.

Consideramos que en el caso de las Resoluciones que son materia del presente informe,
tanto la Resolución de primera como segunda de la instancia de OEFA han considerado
que los derrames producidos en Imaza y Morona fueron de proporciones suficientemente
graves como para alterar las condiciones del ecosistema y la capacidad de resistencia y
adaptabilidad del medio ambiente, provocando la destrucción de especies, la degradación
de los recursos naturales y la modificación profunda del medio natural. A nuestro criterio,
sólo de esa manera el menoscabo material podría calificarse como daño ambiental.

En esa línea, las Resoluciones de OEFA de primera y segunda instancia integran los
artículos 74°, 142.2° y 144° de la LGA para establecer el nexo causal existente entre:

i) la atribución de la responsabilidad administrativa ambiental por parte OEFA contra

PETROPERÚ referida al incumplimiento de sus obligaciones ambientales en el PAMA
del ONP en el marco de sus actividades económicas de transporte de hidrocarburos.

35
ii) La infracción ambiental cometida por PETROPERÚ S.A al incumplir con el
mantenimiento del ONP según el PAMA, generó daño ambiental real y potencial sobre
el medio ambiente y la salud humana de la población.

V.4. Acreditación de los daños reales y potenciales al medio ambiente

(flora y fauna) y a la salud humana generados por los derrames de
petróleo en Imaza y Morona.

En este apartado revisaremos los conceptos de daño real y daño potencial desarrollados
por las resoluciones de primera y segunda instancia en el marco del PAS contra
PETROPERÚ S.A por los derrames de petróleo del ONP ocurridos en las zonas de Imaza
y Morona.

V.4.1. Análisis de los conceptos jurídicos de Daño real y Daño Potencial en las
Resoluciones del OEFA por los derrames de Imaza y Morona.

a) Daño Real.

De acuerdo al fundamento 570 de la Resolución N°1060-OEFA-DFAI de OEFA en

primera instancia, se configura el daño real cuando se verifica el detrimento pérdida o
perjuicio actual y probado, ocasionado al ambiente y/o alguno de sus componentes, así
como a la salud y/o vida humana, como consecuencia del desarrollo de actividades
antrópicas

Esta definición reproduce lo establecido en el literal a.1 del numeral II.1.6 de los
lineamientos para la aplicación de las medidas correctivas previstas en el literal d) del
numeral 22.2 del artículo 22° la Ley N°29325, Ley SINEFA, aprobados por la RCD
N°010-2013-OEFA/CD sobre la definición de Daño ambiental.

36
Este concepto ya lo hemos visto en algunos instrumentos y normas del marco jurídico
ambiental peruano, como el tercer párrafo del artículo 3° del Reglamento para la
Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos (en adelante RPAAH),
aprobado por Decreto Supremo N°039-2014-EM sobre la responsabilidad de los titulares
de las actividades de hidrocarburos por la comisión de impactos ambientales negativos y
por los daños que se generen debido al incumplimiento de medidas u obligaciones
ambientales contenidas en sus IGA.

Asimismo, el daño real figura en los literales d) y e) del artículo 4° del instrumento de
tipificación de infracciones administrativas referidas a incidentes y emergencias
ambientales y sanciones para las actividades desarrolladas por empresas del subsector
hidrocarburos que se encuentran bajo el ámbito de competencias del OEFA, aprobado
mediante Resolución de Consejo Directivo N°035-2015-OEFA/CD 24.

Adicionalmente, la autora Vera Morvelli (2017) 25 ha señalado que el daño real implica
una “afectación, objetiva, individualizada” que genera afectaciones directas al medio
ambiente y, a través de ellas, a la salud de las personas (p.12)

b) Daño Potencial.

El concepto sui generis desarrollado por el presente PAS del OEFA es el de “daño
potencial”: De acuerdo al fundamento 569 de la Resolución N°1060-OEFA-DFAI de
OEFA en primera instancia, se configura el daño potencial como la contingencia, riesgo,
peligro, proximidad o eventualidad de que ocurra cualquier tipo de detrimento pérdida o
perjuicio al ambiente y/o alguno de sus componentes, así como a la salud y/o vida
humana, como consecuencia de fenómenos, hechos o circunstancias con aptitud
suficiente para provocarlos, que tienen su origen en el desarrollo de actividades humanas.

Esta definición reproduce lo establecido en el literal a.2 del numeral II.1.6 de los
lineamientos para la aplicación de las medidas correctivas previstas en el literal d) del
numeral 22.2 del artículo 22° la Ley N°29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación

24
A través de la Resolución de Consejo Directivo N°035-2015-OEFA/CD, el OEFA aprobó, con fecha 18 de agosto
de 2015, el documento “Tipifican las infracciones administrativas y establecen la escala de sanciones aplicable a las
actividades desarrolladas por las empresas del subsector hidrocarburos que se encuentran bajo el ámbito de competencia
del OEFA”. Se puede visualizar en el siguiente enlace: http://www.oefa.gob.pe/wp-content/uploads/2015/08/RES-035-
2015-OEFA-CD-ELPERUANO.pdf
25
MORVELLI FLORES, Vera Lucía. Reparación del daño a la salud desde la vía administrativa en casos de derrames
de hidrocarburos. En: Tesis Pucp
http://tesis.pucp.edu.pe/repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/13727/MORVELI_FLORES_REPARACION_DE
L_DA%c3%91O_A_LA_SALUD_DESDE_LA_VIA_ADMINISTRATIVA_EN_CASO_DE_DERRAMES_DE_HI
DROCARBUROS.pdf?sequence=1&isAllowed=y

37
y Fiscalización Ambiental (en adelante, Ley SINEFA), aprobados por la RCD N°010-
2013-OEFA/CD sobre la definición de Daño ambiental

Al igual que en el caso del daño real, el daño potencial también se encuentra previsto en
en los literales c), d) y e) del artículo 4° del instrumento de tipificación de infracciones
administrativas referidas a incidentes y emergencias ambientales y sanciones para las
actividades desarrolladas por empresas del subsector hidrocarburos que se encuentran
bajo el ámbito de competencias del OEFA, aprobado mediante Resolución de Consejo
Directivo N°035-2015-OEFA/CD. Con relación al daño potencial, algunos autores como
Zamudio Espinal (2019) han señalado que “el daño potencial se concreta a partir de la
mera exposición al peligro como criterio de imputación de responsabilidad en materia
ambiental” (p.24) 26

5.4.2. Acreditación del daño potencial y real a la flora y fauna por los derrames de
petróleo en Imaza y Morona.

a) Daños Reales y potenciales de la flora y fauna por el derrame de Imaza y Morona

En el marco del proceso administrativo sancionador, el OEFA, en sus fundamentos 649
y 650, determinó que el derrame de petróleo del Oleoducto Norperuano, acaecido en el
distrito de Imaza (provincia de Bagua, departamento de Amazonas) se extendió desde el
punto de origen y se dispersó por la quebrada de Inayo, luego hacia el Río Chiriaco y
finalmente hasta el Río Marañón, generando una ruta de exposición con cuerpos
contaminantes de hidrocarburos (daño potencial) que fueron verificados por la Dirección
de Supervisión del OEFA, comprobándose el daño potencial de los cuerpos de agua.

Sobre el particular, el fundamento 655 indica que mediante Informe Técnico Acusatorio
N°191-2016-OEFA/DS, la Dirección de Supervisión verificó el daño real, objetiva sobre
el componente flora, afectándose suelos agrícolas, cultivos de cacao y plátano y la
vegetación de la ribera. Asimismo, en el fundamento 671, OEFA acreditó que existió
contacto directo del crudo con la vegetación ribereña desde el punto de falla, a la quebrada

26
ZAMUDIO ESPINAL, Carlos Alberto (2019). La regulación del daño ambiental en el Perú y su aplicación por parte
del Tribunal de Fiscalización Ambiental. Trabajo académico para optar por el grado de segunda especialidad en
Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales.

38
Inayo, río Chiriaco hasta llegar al río Marañón, creándose también el daño real a la flora
y fauna.
Asimismo, de conformidad con el fundamento 37 de la Resolución N°015-2019-OEFA-
TFA-SE, el TFA identifica las siguientes conclusiones realizada por la primera instancia
del OEFA - Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos- en relación a los daños
reales a la flora y fauna por el derrame de Imaza:

- Flora: la vegetación fue impregnada por el crudo de petróleo producto del

derrame en Imaza, al efectuarse el retiro de 17 341 sacos de vegetación afectada
con hidrocarburos

- El 10, 8% de los árboles mayores a 10 centímetros de diámetro fueron cortados

para la limpieza de acuerdo al Informe Técnico N°30-2016-SERFOR-DGIOFFS-
DIV emitido por el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (en adelante,
SERFOR)
- Tanto SERFOR como la Dirección de Supervisión del OEFA identificaron
árboles afectos por la erosión de suelo.
- Identificación de fauna acuática afectada: individuos de peces plateados con
iridiscencia de hidrocarburos sobre el agua aletargados, inmovilizados o muertos.
- Identificación de Fauna Terrestre Afectada: termitero con impregnación de
hidrocarburos.

Seguidamente, a partir del fundamento 46 de la Resolución N°015-2019-OEFA-TFA-SE

el TFA del OEFA identifica los principales daños reales y potenciales a la flora y fauna
en el caso del derrame de Morona:
- Presencia de petróleo crudo impregnado en árboles, plantas, ramas y troncos que
se encontraban en ambos márgenes de la quebrada de Cashacaño.
- Los árboles y arbustos ubicados en el punto de falla fueron encontrados
impregnados con petróleo crudo hasta una altura máxima de 8 metros.
- Se verificó la pérdida de estrato arbóreo debido a que las especies tuvieron
contacto con el hidrocarburo en las riberas de la quebrada.
- Las actividades de limpieza del petróleo modificaron la estructura y cobertura
arbórea del bosque primario

39
5.4.3. Acreditación del daño real y potencial a salud humana de la población local.

La Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI comienza el análisis del daño a la salud en el

caso de los PAS por derrames de petróleo en Imaza y Morona estableciendo una
definición holística del derecho a la salud.

En su fundamento 574, el OEFA reproduce una definición específica de la Organización

Mundial de la Salud (en adelante, OMS) que define a la salud “como un estado de
completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o
enfermedades" (OMS, 1948). Al respecto, el OEFA complementa indicando que “la
salud al ser un fenómeno interdisciplinario abarca no solo un fenómeno somático y
psicológico, sino también social. Por lo tanto, involucra un sistema global que abarca
aspectos físicos, biológicos y sociales”

En ese sentido, el OEFA ha incluido un análisis de los componentes de la salud humana

para los fines del caso:
- Bienestar físico: capacidad de hacer frente a un bienestar fisiológico, lo que refleja
ausencia de dolor.
- Bienestar mental: se alcanza cuando el individuo es capaz de sobrellevar
problemas cotidianos sin afectar su productividad y contribuyendo a su
comunidad, lo que garantiza un mayor bienestar social y personal.
- Bienestar social: se refiere a cubrir las necesidades humanas de la población,
grupo o familia con el fin de alcanzar un ambiente en sociedad que fomente el
bienestar de la misma.

Sobre la base de esos conceptos, el TFA del OEFA, en virtud del fundamento 39 de la
Resolución N°015-2019-OEFA-TFA-SE, identifica las siguientes conclusiones realizada
por la primera instancia - Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos- en
relación a los daños reales a la salud humana producto del derrame de Imaza:

- Con relación a la acreditación del daño potencial a la salud, el OEFA determinó

que el petróleo crudo proveniente del punto de falla del ONP se desplazó por
medios fluviales por la quebrada de Inayo y los Ríos Chiriaco y Marañón,
impactando el agua y el suelo de sus riberas en las cuales habitan las comunidades

40
 de Chiriaco, Chipe, Villa Hermosa, Inayo, Wachints, Nazareth, Pakun, Wachapea,
Nuevo Progreso y Saramen.
- Con relación al daño real a la salud humana 39 presentaron sintomatología de
intoxicación aguda producto del contacto directo con el hidrocarburo proveniente
del derrame
- A través de un Informe de la Dirección Regional de Salud de Amazonas (en
adelante, DIRESA) 27 de diciembre del año 2016 que se incorporó a la Resolución
N°1060-2019-OEFA-DFAI, se identificaron hasta 243 personas expuestas sin
protección al petróleo.
- El derrame contaminó el suelo y las fuentes de agua de las zonas de influencia
donde viven diversas comunidades; de tal manera que el hidrocarburo derramado
se esparció por las quebradas y ríos, afectando las fuentes de alimentos y consumo
directo de agua de la población Awajún que vive en la zona de influencia del
derrame de Imaza.
- De esa manera, se determinó la responsabilidad de PETROPERÚ S.A debido a
que la salud de la población nativa y originaria de las áreas de influencia del
derrame de Imaza se vio perjudicada en la medida que sus fuentes de alimentación
y consumo de agua fueron contaminadas con hidrocarburos.
Por su parte, de conformidad con el fundamento 39 de la Resolución N°015-2019-OEFA-
TFA-SE, el TFA identifica las siguientes conclusiones realizada por la Dirección de
Fiscalización y Aplicación de Incentivos del OEFA en relación a los daños reales a la
salud humana producto del derrame de Morona:

- Como parte de los documentos para la acreditación del daño potencial a la salud
humana por el derrame de Morona, el OEFA incluyó en su Resolución N°1060-
2019-OEFA-DFAI, el documento “Plan de Acción Integral de Salud en las
comunidades expuestas al derrame de petróleo” emitida por la Dirección
Regional de Salud de Loreto, que abarcaba a treinta y nueve (39) comunidades
nativas de los distritos de Morona, Manseriche, Barranca, Pastaza y Cahuapanas,
debido a que el derrame de petróleo en Morona comprometió las aguas de la
quebrada de Cashacaño que es tributaria del Río Morona.

27
DIRECCIÓN REGIONAL DE SALUD AMAZONAS. Informe Final: EVISAP derrame de petróleo en el Caserío
Villa Hermosa - Distrito de Imaza, provincia Bagua - región amazonas – enero del 2016” de fecha 30 de diciembre de
2016

41
 - Debido al aumento del caudal de la quebrada de Cashacaño, el petróleo crudo se
esparció también por el Río Marañon, poniendo en riesgo a la salud de la
población de los distritos mencionados que consumen y usan el agua para sus
actividades de subsistencia.
- Con relación al daño real a la salud, se determinó que seis (6) personas presentaron
síntomas de intoxicación aguda como consecuencia del contacto directo con el
hidrocarburo proveniente del derrame.
- Se comprobó que las comunidades asentadas en las riberas del Río Morona
tuvieron que modificar sus fuentes de abastecimiento de agua
- Conforme a lo mencionado, se determinó que existió daño real a la población local
producto del derrame en Morona.

Finalmente, nos parece importante presentar un gráfico con la sistematización que realiza
el TFA en el Considerando 4 de la resolución de segunda instancia, al identificar los
hechos probados por la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos del OEFA
en primera instancia con relación al daño real a la flora y fauna en los derrames de Imaza
y Morona:

Cuadro 5
Hechos probados sobre daños reales y potenciales a la flora y fauna en los derrames de
Imaza y Morona

Daño real a la Flora y Fauna en los derrames de Imaza y Morona

Hechos Probados Impactos por el Derrame de Impactos por el Derrame de

Imaza Morona

Presencia de -Existencia de concentraciones de -Existencia de concentraciones de

Hidrocarburos TPH en quebrada de Inayo y los TPH en Quebrada de Cashacañoo y
Totales de Petróleo Ríos Chiriaco y Marañón Río Morona y afluentes.
(TPH) en el
componente agua y -Contaminación de la Cuenca -Contaminación de la Cuenca
la interconectividad Hidrográfica del Río Marañón Hidrográfica del Río Marañón
de cuerpos de agua
Presencia de -Los suelos presentan trazas de -Los suelos presentan trazas de
Hidrocarburos hidrocarburos que son lavadas por hidrocarburos que son lavadas por las
Totales de Petróleo las aguas de lluvia y se extienden aguas de lluvia y se extienden a zonas
(TPH) en el a zonas no inicialmente no inicialmente contaminadas desde
componente suelo de contaminadas desde la quebrada la quebrada de Cashacaño hasta llegar
las áreas de de Inayo hasta llegar al Río al Río Morona
influencia. Chiriaco

42
 Servicios -Tanto en Imaza como en Morona existe impacto sobre la economía de las
ecosistémicos y su comunidades locales basadas en la agricultura a pequeña escala y para
relación con el consumo familiar.
Derecho a la salud -pérdida de valor ecológico de la cuenca donde se hacen actividades de
ecoturismo debido a la biodiversidad y especies únicas.
-Impacto en el uso del recurso del agua de los ríos debido a que muchas
comunidades nativas no cuentan con agua potable
-Detrimento de la salud de las personas.
Comunidades y -Los derrames de crudo de petróleo en Imaza y Morona discurrieron a través
pueblos indígenas se de los ríos Chiraico y Marañón y Morona respectivamente y alcanzaron los
asientan en las áreas territorios de diferentes comunidades nativas y centros poblados
de influencia de los pertenecientes a los pueblos indígenas awajún y wampis.
derrames de
hidrocarburos
Los miembros de -Se evidenció que las comunidades
comunidades y que viven asentadas en ambas
pueblos indígenas márgenes del Río Morona, utilizan
asentados en las los recursos ambientales para su
áreas de influencia subsistencia debido a su falta de
de los derrames de servicios básicos.
hidrocarburos
desarrollan
actividades
cotidianas en el
ámbito de los ríos
Marañón, Chiriaco,
Morona y afluentes.
Interrelación de los -El petróleo crudo vertido al ambiente como consecuencia de los derrames
hechos probados y el en Imaza y Morona alcanzó el entorno natural donde se desarrollan los
daño a la salud como miembros de las comunidades y pueblos indígenas, de donde provienen sus
estado de completo fuentes de subsistencia y donde realizan sus actividades cotidianas.
bienestar
Fuente: Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA.
Elaboración propia

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VI. CONCLUSIONES.

1. Las resoluciones N°1060-2019-OEFA-DFAI y N°015-2019-OEFA-TFA referidas al

procedimiento administrativo sancionador (PAS) sustentan de manera adecuada y
conforme a las normas, instrumentos y disposiciones en materia ambiental la
responsabilidad administrativa ambiental por parte de PETROPERÚ S.A con relación al
incumplimiento de sus obligaciones ambientales contenidas en el Programa de Manejo y
Adecuación Ambiental -PAMA del Oleoducto Norperuano que generó daños reales y
potenciales al medio ambiente (flora y fauna) y a la salud humana de la población local.

2. Si bien la Resolución N°1060-2019-OEFA-DFAI es bastante extensa, compleja y,

hasta en algunos puntos, algo confusa, desarrolla conceptos relevantes en materia
ambiental como el “daño real” y “daño potencial”, identificando elementos de la tipología
como el “daño ecológico puro” y el “daño por influjo ambiental” que pueden ser
desarrollados a profundidad por posteriores resoluciones de la Autoridad de fiscalización
ambiental.

3. La Resolución N°015-2019-OEFA-TFA del Tribunal de Fiscalización del Organismo

de Evaluación y Fiscalización Ambiental, identifica y corrige algunas inexactitudes y
algunas infracciones incorrectamente imputadas y atribuibles por parte de la Dirección de
Fiscalización y Aplicación de Incentivos contra PETROPERÚ S.A. en primera instancia
en relación con las medidas correctivas y la determinación de la sanción imponible.

4. La Resolución N°015-2019-OEFA-TFA del Tribunal de Fiscalización del Organismo

de Evaluación y Fiscalización Ambiental desarrolla un impecable análisis de las
alegaciones y respuestas de PETROPERÚ S.A, desarrollando los fundamentos que
confirman que el administrado no presentó pruebas suficientes para establecer la ruptura

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del nexo causal como requisito para eximirse de las infracciones administrativas
ambientales determinadas por la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos
del OEFA en primera instancia.

5. La Resolución N°1060-OEFA-DFAI ha acreditado, a través de múltiples informes de

parte de las Direcciones Regionales de Salud de Loreto y Amazonas, del Servicio
Nacional Forestal y de Fauna Silvestre y de sus propios informes de supervisión, la
comisión de daños reales y potenciales al medio ambiente (flora y fauna) y a la salud
humana de las poblaciones locales (indígenas y no indígenas) que se asientan en el área
de influencia de los derrames de petróleo en Imaza y Morona como consecuencia de la
contaminación ambiental acaecida.

6. El Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA, a través de Resolución N°015-2019-

OEFA-TFA-SE, ha corroborado los extremos referidos a la los hechos probados
relacionados con los daños reales y potenciales al medio ambiente (flora y fauna) y a la
salud humana de la población local, sistematizando los principales fundamentos que
acreditaron la concurrencia de ambas clases de daño ambiental en los en los derrames de
Imaza y Morona.

7. Existen evidentes desafíos con el fin de armonizar diversos instrumentos de la

legislación y jurisprudencia en materia de gestión y fiscalización ambiental debido a la
complejidad y falta de uniformidad en la utilización de los criterios de evaluación para
casos complejos como los derrames de petróleo, sin embargo, el Organismo de
Evaluación y Fiscalización Ambiental viene desarrollando importantes parámetros de
integración y sistematización de normas, instrumentos y disposiciones que lograrán
mayor predictibilidad en sus fallos y generando mayores incentivos para prevenir
infracciones administrativas ambientales por parte de las empresas.

45
VII. BIBLIOGRAFÍA

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comparado”. En: Revista Latinoamericana de Derecho y Políticas
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