Revista Del Instituto Español de Estudios Estratégicos 15
Revista Del Instituto Español de Estudios Estratégicos 15
Revista Del Instituto Español de Estudios Estratégicos 15
º
15
15 JUNIO 2020
revista del instituto español
de estudios estratégicos
S u m a r i o /S u m m a r y
Francisco José Dacoba Cerviño
- Presentación del número 15 de la Revista del IEEE.
- Presentation.
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Fecha de edición: diciembre 2020 ISSN-e: 2255-3479
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Índice
Francisco José Dacoba Cerviño
Presentación del número 15 de la revista............................................................ 11
Reseña
Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos n.º 15 - Año: 2020 - Págs.: 3 a 4
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Investigador en el Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI).
Vicente Garrido Rebolledo
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Profesor titular de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la
Universidad Rey Juan Carlos.
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Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia.
Expresidente de la Sección Española de la Asociación Internacional de Derecho Penal.
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Catedrático de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Uni-
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Catedrático de Ciencia Política en la Universidad del País Vasco.
Director y fundador del Euskobarómetro.
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Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid.
Analista principal del IEEE.
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dad de la Universidad Autónoma de Madrid.
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as circunstancias en las que, en esta ocasión, acudimos fieles a nuestra cita con
ustedes son, sin lugar a dudas, muy diferentes a las que podíamos intuir al ce-
rrar el número anterior de esta Revista. Desde el Instituto Español de Estudios
Estratégicos éramos bien conscientes de que la posibilidad de un brote epidémico, o
pandémico como finalmente ocurrió, era muy considerable, y buena prueba de ello
fue la oportuna publicación, en febrero de 2020, de un Cuaderno de Estrategia, el nú-
mero 203, bajo el título Emergencias pandémicas en un mundo globalizado: amenazas a
la seguridad. Pero no por ello hemos dejado de sufrir la convulsión que la virulencia
y la velocidad de transmisión de este nuevo coronavirus nos ha causado. A pesar de
las dificultades, incluso de la consternación generalizada, no hemos querido faltar a
nuestra cita con la comunidad académica interesada en la seguridad y en la defensa de
nuestra patria y, en general, en todo el globo. Al fin y al cabo, si algo ha dejado patente
esta crisis es que el mundo tan interconectado e interdependiente en el que vivimos
no deja resquicios a la indiferencia ante eventos y circunstancias que, en otros tiempos
no tan lejanos, y debido precisamente a la distancia geográfica, nos parecerían ajenos.
En esta ocasión son varios los artículos que abordan aspectos con un fuerte conte-
nido militar. «El targeting como capacitador de las operaciones militares de la OTAN»
propone un análisis de este concepto, el targeting, que busca maximizar la eficacia de
las intervenciones armadas para —aunque pueda a simple vista parecer paradójico—
minimizar los daños producidos y resolver, si es posible, el enfrentamiento en el menor
tiempo, y todo ello, siempre dentro del más estricto marco de la legalidad internacio-
nal y de los condicionamientos éticos que se autoimponen las sociedades democráti-
cas. Ello supondrá revisar y actualizar doctrinas, estructuras y procedimientos. Si las
tecnologías más avanzadas juegan un papel preponderante en este artículo, no menos
relevantes lo son en la aplicación de «La metodología Silver lining para el desarrollo
de ejercicios de prospectiva estratégica», especialmente la inteligencia artificial. Y otro
tanto cabe decir de «Las implicaciones del uso de sistemas aéreos autónomos en mi-
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Resumen
Los conflictos del nuevo siglo vienen marcados por la complejidad del
escenario sociopolítico mundial, el veloz desarrollo tecnológico y doc-
trinal, o por el necesario cumplimiento de la legalidad internacional.
Este escenario cambiante, además de otros múltiples factores, influye
enormemente en el planeamiento de una operación militar. Entender el
discurrir de la historia en el siglo pasado aportará un contexto histórico
que servirá para entender el porqué –y la necesidad– del modelo orga-
nizacional de la OTAN creado en el año 2010; así como para entender
la necesidad de crear el concepto de targeting y su posterior incardi-
nación en el modelo organizacional de la Alianza. Esta investigación
aborda el targeting desde una perspectiva holística –doctrinal, legal y de
innovación militar– para resolver si este concepto cumple una función
capacitadora dentro del planeamiento de las operaciones militares.
Palabras clave
Targeting, operación militar, capacidad, innovación, JFAC, OTAN.
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Alejandro Bueno Férnandez El targeting como capacitador de las operaciones...
Introducción
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a complejidad de los conflictos armados en los que la OTAN ha tomado parte
durante las dos últimas décadas ha puesto de relieve la importancia de adaptar
su estructura, su doctrina y sus procedimientos a las demandas de la comunidad
internacional y al desarrollo de la tecnología. Gracias a estos procesos de reestructura-
ción e innovación, la organización pretende intervenir en los conflictos de forma más
efectiva y conforme a la legalidad internacional.
Además del desarrollo de la tecnología, la OTAN ha abogado por seguir investi-
gando en profundidad sobre qué métodos y técnicas le proporcionarán una ventaja
en las operaciones1. Uno de ellos es el proceso de targeting conjunto2. Esta investiga-
ción realiza un estudio acerca de dicho concepto como capacitador de las operaciones
militares dentro del marco OTAN. Lo contempla desde el plano de la innovación y
de la legalidad internacional, y se pregunta: ¿es el targeting un método adecuado de
asistencia al planeamiento y a la conducción de las mismas?
El trabajo llevará a cabo el estudio a través de tres etapas fundamentales, que sirven
para explicar los conceptos más importantes sobre la materia:
Se realizará, en primer lugar, un repaso histórico del poder aéreo, para estudiar
la evolución del concepto y de las capacidades de la fuerza aérea. Posteriormente,
se analizará el modelo organizacional de la OTAN3 creado en el año 2010, dada su
importancia para las organizaciones relacionadas con la seguridad4, especificado en el
Mando del Componente Aéreo5. Posteriormente, se definirá el concepto de targeting
utilizando la doctrina de referencia aliada, el AJP 3.9 «Allied Joint Doctrine for Joint
Targeting». Para extraer las conclusiones finales, se estudiará el concepto de targeting
1 Ventaja militar es aquella ganancia esperada del ataque considerándolo como un todo, no
contando con sus acciones particulares. Se refiere más a la consecución de los objetivos operacionales
o estratégicos que a los dividendos tácticos.
2 Atributo que describe actividades, operaciones y organizaciones en las que participan elementos
de al menos dos ejércitos. (*) Traducción del autor. Véase: NATO STANDARDIZATION OFFICE.
AAP-06 Edition 2018 NATO glossary of terms and conditions. Bruselas: 2018, p. 70.
3 EZPELETA, José. A. «La reestructuración del Ejército del Aire». Monografía 138: Racionalización
de las estructuras de la Fuerzas Armadas. Hacia una organización conjunta. Madrid: CESEDEN 2013,
pp. 105-125.
4 AGUIRRE DE CÁRCER, Miguel. «La adaptación de la OTAN. 2014-2017». Cuadernos de
Estrategia 191. OTAN: presente y futuro. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos 2017,
pp. 15-50.
5 Las características propias del poder aéreo otorgan idoneidad para enfrentar cualquier amenaza:
rapidez de reacción, flexibilidad, precisión, capacidad de multirrespuesta, movilidad, capacidad
de concentración, capacidad de penetración, capacidad de demostración de fuerza, adaptabilidad,
supervivencia y gradualidad. Véase: LOMBO, Juan A. «El poder aéreo, instrumento decisivo para la
resolución de las crisis del siglo xxi». Revista Arbor. Madrid: 2002, pp. 231-257.
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Desde su creación, y durante los primeros lustros del siglo xx, la aviación y su
aplicación al terreno militar estuvieron íntimamente ligadas. En menos de una década
fueron creados los servicios aeronáuticos militares en varios países, que empezaron a
funcionar de forma efectiva con una celeridad inusitada. España fue el primer país del
mundo que utilizó la capacidad aérea mediante bombardeo12, concretamente durante
el conflicto en el Protectorado de Marruecos a finales del año 191313.
Su uso extensivo creció durante la Primera Guerra Mundial, donde se realizaron
tanto campañas de bombardeos masivos, como acciones concretas en apoyo de las
operaciones terrestres. Sus efectos eran limitados –en el ámbito personal y material–,
si bien sus efectos psicológicos eran extraordinarios.
La Segunda Guerra Mundial sirvió para demostrar a toda la comunidad de nacio-
nes la superioridad que el poder aéreo proporcionaba: por la capacidad de doblegar la
voluntad política y militar del adversario, así como la innegable ventaja que propor-
cionaba la aviación como servicio segregado del elemento terrestre. Como resultado
de las campañas en Europa y en el Pacífico, surgió el concepto de bombardeo estra-
tégico14, ya que los efectos de estas acciones alcanzaban los objetivos de la guerra en
conjunto más allá del teatro concreto15.
A partir del año 1947, empezó a teorizarse sobre el uso del poder aéreo en las déca-
das venideras: las guerras de Corea, de Vietnam y del Golfo fueron su tablero de juego.
No solo se extrajeron lecciones aprendidas de los conflictos norteamericanos, sino que
se estudiaron las tácticas y los resultados israelíes en la guerra de los Seis Días y en la
del Yom Kippur. La guerra en el aire adquirió la forma y características que hoy día se
le atribuyen.
12 Bombardeo es la acción de lanzar bombas desde aviones o piezas de artillería sobre un lugar
específico durante un periodo de tiempo.
13 SÁNCHEZ M., José. «La Aviación Militar española: una historia corta pero de gran intensidad».
Revista Arbor. Madrid: 2002, pp. 187-216.
14 Se entiende por bombardeo estratégico aquel organizado y ejecutado para derrotar al enemigo y
asegurar su rendición mediante la destrucción de su moral y su capacidad económica e industrial. En
el concepto de guerra total de la década de los cuarenta, estas acciones incluirían a cualquier actividad
humana que se involucre con estas actividades, lo que les convertiría en objetivos legítimos. Vease:
ARMSTRONG, J. «The relevance of the concept of Strategic Bombing». Air Power Development
Centre Bulletin. Canberra: 2015, p. 1.
15 JORDÁN, Javier. El debate sobre la primacía del poder aéreo : un recorrido histórico. Madrid:
CESEDEN 2016, pp. 1-38.
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Sin embargo, y muy a pesar de los buenos resultados obtenidos y de los vanguardis-
tas avances tecnológicos –guiado láser, misiles crucero, tecnología stealth– en las últi-
mas décadas del siglo xx, la importancia porcentual de la interdicción aérea16 respecto
a la campaña en su conjunto seguía relegada a un segundo plano. Ejemplo de ello fue
la famosa ejecución final de la operación «Tormenta del Desierto» sobre Iraq en el año
1991, con una gran campaña terrestre, y que no tomó en cuenta otros, como los que
proponían una intensa campaña de bombardeos para doblegar la resistencia iraquí17.
En la guerra de los Balcanes, concretamente en Serbia y Bosnia, existieron pro-
blemas con el uso del componente terrestre, debido en parte a la complejidad del
conflicto y al poder de las fuerzas armadas yugoslavas. Estas experiencias disuadieron
al Alto Mando de la OTAN de utilizar el componente terrestre durante la campaña
de Kosovo18. Como alternativa, se estableció una campaña aérea sobre la región sin
precedentes, donde se consiguió una victoria histórica por tres razones: la campaña
fue únicamente aérea, se impusieron las condiciones de paz de forma efectiva y la coa-
lición no tuvo ninguna baja propia19.
Con el cambio de milenio llegaron nuevos conflictos. A raíz de los atentados del
11-S, el presidente George W. Bush declaró la guerra al régimen talibán en Afganistán.
Para entrar en combate, se eligió la propuesta más innovadora: una mezcla de poder
aéreo, operaciones especiales y apoyo de fuerzas locales sobre el terreno. En el argot de
la comunidad militar, esto pasó a denominarse «el modelo afgano». Esta transgresora
decisión dejó fuera de la operación al US Army, al menos en sus inicios. Ayudada por
los JTAC (Joint Terminal Air Controller), la USAF llevó a cabo una efectiva campaña
de bombardeo sobre las provincias controladas por los talibanes, la cual resultó clave
para la posterior caída del régimen. Los resultados fueron «adecuados» por lo que el
modelo se repitió durante las primeras fases de la campaña en Iraq del otoño de 200320.
Durante la guerra de Libia21, la OTAN tuvo que reinventar la campaña para desa-
rrollarla a través, únicamente, del componente aéreo –se estableció un componente
marítimo en las aguas del Mediterráneo para tareas de apoyo y el embargo del material
de la Armada libia–. Esta misión marcó, por este motivo, un punto de inflexión en
16 Operación aérea realizada para «desviar, interrumpir, demorar, degradar o destruir» el potencial
militar de un enemigo antes de que pueda implementar su defensa con eficacia, y a tal distancia de
las fuerzas amigas que no requiera integración de fuegos y maniobras. (*)Traducción del autor. Vease:
NSO. Op. cit., p. 5.
17 JORDÁN. Op. cit., p. 22.
18 GRANT, Rebecca. «The Kosovo Campaign: Aerospace Power Made It Work». Air Force
Magazine. Arlington: 1999, pp. 30-37.
19 LOMBO. Op. cit, p. 235.
20 LABORIE, Géraud. «The Afghan Model More Than 10 Years Later». Air and Space Power
Journal. Montgomery: 2013, p. 50.
21 ONU. Resolución 1973(Vol. S/RES/1973). Nueva York: 2011, p. 3.
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22 ARTEAGA, Félix. «La OTAN en Libia». Madrid: Real Instituto Elcano 2011, p. 4.
23 OTAN. «Six Strategic Lessons learned from Libya: NATO Operation Unified Protector». NATO
Defense College Research Report. Roma: 2012, pp. 1-6.
24 Relacionado con el concepto de coerción, existe el concepto de fuerza bruta: la imposición
total de la voluntad propia sobre el adversario, sin posibilidad de resistencia, llegando a un posible
exterminio total. Véase: SCHELLING, Thomas. Arms and Influence. New Haven: Yale University
Press 1966.
25 JORDÁN. Op. cit., p. 21.
26 Se define como target a un área, estructura, objeto, persona o grupo de personas (incluyendo su
mentalidad, su razonamiento, su actitud y su patrón de comportamiento) contra los que se aplican
medios letales/no letales para conseguir los efectos físicos o psicológicos deseados. (*) Traducción del
autor. Véase: NSO. Op. cit., p. 122.
27 DOUGHERTY, Kevin. The Evolution of Air Assault. Washington: National Defense University
1999, pp. 51-58.
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Desde las primeras nociones expuestas por Clausewitz sobre la doctrina militar moderna,
la guerra fue siempre diseñada desde los niveles de la estrategia y de la táctica. Sin embargo,
la magnitud de la contienda militar durante las dos guerras mundiales creó la necesidad de
establecer un tercer nivel de mando adicional, el operacional, para dirigir las operaciones en
un teatro concreto, diferenciándolas claramente de las que tenían lugar en otros escenarios,
aunque todas contribuyeran a conseguir los objetivos estratégicos comunes32.
28 RIZER, Kenneth. «Bombing Dual-Use Targets : Legal, Ethical, and Doctrinal Perspectives». Air
and Space Journal. Montgomery: 2001, pp. 1-2.
29 GRANT. Op. cit., p. 28.
30 OTAN. Op. cit., pp. 1-6.
31 ASARTA, Alberto. «El nivel operacional». Monografía 149: El nivel operacional. Madrid:
CESEDEN 2016, p. 13.
32 Ibíd., p. 10.
33 OTAN. Concepto Estratégico de la OTAN. Lisboa: 2010. Disponible en https://www.nato.int/
cps/en/natohq/topics_56626.htm.
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lectiva a otro miembro en base al artículo V del Tratado de Washington34; (2) la gestión
de crisis para la prevención de conflictos35 –aunque se establezca una respuesta militar,
habrá de hacerse dentro de un comprehensive approach que incluya la adecuada colabo-
ración entre la respuesta política y militar–; y (3) el impulso de la seguridad cooperati-
va, para crear vínculos políticos con países relevantes y organizaciones internacionales.
La OTAN contempla la opción de desplegar operaciones militares, que se dise-
ñan en tres niveles de mando: el plano político-estratégico, donde se determinan los
objetivos principales, la estructura de mando, sus medios y el marco legal; el mando
operacional, definido como el nivel donde se «planean, conducen y sostienen las cam-
pañas, para alcanzar los objetivos estratégicos36 y sincronizar las acciones en el teatro de
operaciones37; y el nivel táctico, donde se ejecuta la acción. En multitud de ocasiones,
las fronteras entre ellos son difíciles de distinguir, por lo que se ha de asegurar el buen
enlace y sincronización de los mismos38.
El nivel operacional realiza los cometidos de mando y control (C2, Command and
Control39), y ha de servir como puente entre el nivel estratégico y el nivel táctico, y
viceversa. Para ello, debe aplicar procedimientos específicos donde se traduzcan las
directrices superiores del alto mando en órdenes prácticas para los escalones subordi-
nados.
El mando operacional ha de actuar siguiendo los principios de coherencia –actua-
ción sinérgica en pos de un mismo efecto– y de autonomía –evitar las intromisiones
de otros actores–. Sin embargo, existe un factor diferencial en el planeamiento de las
mismas: el escenario. Nunca existirán dos operaciones iguales teniendo en cuenta to-
dos los factores importantes que las caracterizan: política, religión, sociedad, cultura,
historia, geografía, clima, etc.
Se debe contemplar la posibilidad de que, para una única operación, se vean im-
plicados varios componentes –terrestre, marítimo, aéreo, operaciones especiales–. En
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Pero, ¿dónde encaja este nivel operacional, más allá de la teoría, dentro de la Alian-
za Atlántica? La estructura orgánica de la OTAN está diseñada en forma de árbol
jerárquico, conformado por diversos comités. El órgano supremo es el NAC (North
Atlantic Council), organismo eminentemente político, que se encuentra constante-
mente asistido por otros órganos, como el IS (International Staff) en su parte civil, así
como el MC (Military Committe) y su IMS (International Military Staff), encabezando
el nivel político-militar. Subordinados al NAC, existen dos mandos estratégicos: el
ACT (Allied Command Transformation) y el ACO (Allied Command Operations). Esta
estructura orgánica posee una naturaleza dual, puesto que funciona tanto en tiempo
de paz como en tiempo de crisis41.
El ACO, con sede en Mons, consta de dos JFC (Joint Force Command) –Brunssum
y Nápoles– y tres SSC (Single Service Commands), uno por dominio –Izmir (LAN-
DCOM), Northwood (MARCOM) y Ramsteim (AIRCOM). Existen otros órganos
dependientes del ACO que realizan tareas de apoyo, de entre los cuales destaca42 el
IFC (Intelligence Fusion Centre).
Al diseñar una operación –conjunta o no–, el mando en el nivel operacional de la
estructura OTAN sería el COM JFC (Commander Joint Force Command), que opera-
ría desde cualquiera de los dos JFC. En este órgano, se crearía un cuartel general (HQ)
para la JTF (Joint Task Force). Dentro de una operación conjunta43 OTAN, se pueden
crear mandos componentes por cada uno de los dominios44. Según su tamaño, las
operaciones OTAN pueden ser SJO o MJO (Small/Major Joint Operations).
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Para toda operación militar, después de que la publicación de sendas directivas del
Consejo45 –que iniciarían el proceso de planeamiento– y se defina la SPD46 (Strategic
Planning Directive), se ha de aprobar un OPLAN47 (Operational Plan), con los reque-
rimientos propios del nivel estratégico y operacional. Los elementos indispensables de
todo OPLAN son:
Cuadro I: Anexos OPLAN
El enfoque air minded del targeting que se aplica en esta investigación centra su
atención sobre el AIRCOM de Ramsteim, lo que obliga a desgranar su estructura con
más detalle. De AIRCOM dependen los CAOC (Combined Air Operations Center) de
Torrejón y de Uedem, además del CAOC-D (Deployable CAOC) de Poggio Renatico.
Estos centros de operaciones aéreas son los encargados de controlar el espacio aéreo de
Europa en tiempo de paz, así como de dotar del personal necesario al JFC HQ en el
caso de que se establezca una operación militar con componente aéreo o JFAC.
45 Las más importantes serían la NAC Initiating Directive (NID) y la NAC Execution Directive (NED).
46 Con la SPD, el NAC y el MC proporcionan la dirección y orientación esencial; el COM JFC la
utilizará para poder calcular una estimación de las necesidades operativas.
47 Un OPLAN es un documento que describe los fundamentos de una operación conjunta, tanto para
el nivel estratégico como para el operacional, sirviendo como marco para las labores de despliegue, empleo,
protección, apoyo y sostenimiento de las fuerzas durante las diferentes fases de la operación. La diferencia
entre el nivel estratégico y el operacional radica en que el segundo trata de plasmar, en un escenario concreto,
las estimaciones del primero –en términos de fuerzas y capacidades que se van a implementar– mediante el
diseño de funciones específicas. (*) Traducción del autor. Véase: NSO. Op. cit., p. 91.
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48 NEBOT, Antonio F. «El nivel operacional. OUP/OTAN». Monografía 149: El nivel operacional.
Madrid: CESEDEN 2016, pp.129-130.
49 OTAN. Joint Force Air Component Command. Ramsteim: 2019. Disponible en https://ac.nato.
int/page8031753.
50 Asignación de un medio aéreo para realizar una actividad específica. (*) Traducción del autor.
El autor ha decidido castellanizar el término por ser el más utilizado en el argot militar. Véase: NSO.
Op. cit., p. 123.
51 Respecto al tamaño de las operaciones aéreas, se estaría trabajando con una estimación de 350
salidas/día en una SJO y de 1.000 salidas/día en una MJO.
52 Dentro de una operación, cada país participante tiene un senior LNO (Liaison National Officer).
Esta figura tenía la potestad de resolver, caso por caso, las discrepancias surgidas en la utilización de
los medios cedidos a la OTAN. Así, si encontrasen alguna problemática en torno a su utilización,
violación de acuerdos o incumplimiento de normativa nacional o internacional, podrían ejercer su
derecho a veto para la no utilización de sus medios. Este poder se denomina en la jerga como Red
Card Holder. Para justificar estas objeciones, cada país debe declarar sus restricciones o caveats en un
documento adicional al OPLAN de la misión.
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Alejandro Bueno Férnandez El targeting como capacitador de las operaciones...
El concepto de targeting
53 Proveniente del inglés, es la palabra más usada para designar al oficial de inteligencia responsable
de planear y coordinar todas las tareas relacionadas con el targeting.
54 DA SILVA, Helder A. «Los nuevos desafios del targeting». Revista Ejército. Madrid: 2014, p. 27.
55 TEJERA, Juan. «Conceptos emergentes en la OTAN». Revista Española de Defensa. Madrid:
2014, p. 44.
56 El término más utilizado en el argot es la palabra inglesa engage, cuya definición es «a fire control
order used to direct or authorize units and/or weapon system stofire on a designated target». Véase:
LOMBO. Op. cit., p. 253. Véase también: NSO. Op. cit., p. 47.
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Ante la extensa variedad de conflictos en los que la OTAN actualmente puede verse
involucrada, la Alianza ha desarrollado un concepto propio para realizar un targeting
conjunto efectivo, que se define como «el proceso de selección y priorización de los
targets, asignándoles una acción de respuesta apropiada para ellos, teniendo en cuenta
los requerimientos de las operaciones y las capacidades disponibles57». Esta doctrina se
recoge en el AJP 3.9 Allied Joint Doctrine for Joint Targeting58.
En el contexto contemporáneo, se entiende como aquel proceso que pretende ob-
tener los efectos deseados sobre targets, contando tanto con las tradicionales acciones
cinéticas como con actividades de otra naturaleza59. La finalidad del targeting conjunto
es proporcionar una metodología para asesorar al JFC, buscando aunar el concepto de
jointfires60 con otras funciones de las operaciones –C2, inteligencia61, protección de la
fuerza, operaciones de información (INFOOPS), etc.–, para mejorar la coordinación,
optimizar la sincronización y evitar esfuerzos innecesarios62.
Hay que destacar la flexibilidad del proceso, diseñado para elegir y priorizar los tar-
gets –cada uno con una apropiada estrategia de acción–, de forma que se pueda ayudar
al proceso de toma de decisiones, desde el nivel estratégico al táctico, y con la finalidad
de contribuir a la consecución de los objetivos marcados.
57 (*)Traducción del autor. Texto original: «The process of selecting and prioritizing targets and
matching the appropriate response to them, taking into account operational requirements and
capabilities». Véase: NSO. Op. cit., p. 123.
58 Otras publicaciones de interés, directamente relacionadas con el targeting, son las ACO Directive
80-70 Campaing Synchronization and Targeting in ACO; ACO Directive 65-8; ACO Manual 80-70
Tactics Techniques and Procedures to prosecute Time Sensitive Target; y diversos STANAG.
59 EKELHOF, Merel. «Lifting the Fog of Targeting: «Autonomous Weapons» and human control
through the lens of military targeting». Naval War College Review. Newport: 2018, p. 63. (*) Se quiere
matizar que, dentro de la comunidad de targeting, esta acción no solo se entiende para los métodos
letales, sino que se contemplan también las opciones no letales. Sin embargo, el autor no pretende
ahondar ahora más en esta disquisición.
60 Se define como el uso, en coordinación, de varios sistemas de armas de varios mandos componentes
para crear un efecto físico o psicológico deseado.
Véase: ALSA. Multi-service tactics, techniques and procedures for Joint Application of Firepower.
Hampton: 2016, p. 1.
61 Es notable el hecho de que esta capacidad es cada vez más influyente e importante en los procesos
de decisión.
Véase: OTERO, Juan.Carlos. «Evolución y empleo de las capacidades ISR aéreas ante las nuevas amenazas
del siglo xxi». Monografía XII CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las Fuerzas Armadas 2016, p. 13.
62 El targeting conjunto no ahonda en el denominado targeting táctico. Las acciones de fuego
superficie-superficie o interdicción sobre blancos en profundidad, no se contemplan dentro del
ámbito conjunto. Se desarrollarán a través de un proceso específico de targeting táctico, como el del
ET de España. Véase: MADOC. Targeting terrestre. Concepto derivado 02/16. Granada: 2016, p. 3.
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El ciclo de targeting
63 OTAN. AJP 3.9 Allied Joint Doctrine for Joint Targeting. Bruselas: 2016, pp. 1-5.
64 Un miembro específico puede poner tantas restricciones o caveats como estime necesario en pos de
restringir aún más el proceso, pero nunca será más permisivo que lo marcado por la legislación internacional.
65 BRAVO, Diego. Integración del proceso de selección y priorización de blancos en el planeamiento
operacional. Trabajo final integrador. Buenos Aires: Escuela Superior de Guerra Conjunta de las
Fuerzas Armadas 2013, p. 6.
66 La Joint Coordination Order proporcionará la dirección y la coordinación necesaria para los
comandantes subordinados.
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En este momento, se seleccionan los target system y los target category (definidos en
la fase 2) del adversario. Además, se abordan otros aspectos importantes para las fases
posteriores, como los targets restringidos67, las no-strike entities68, los time-sensitive tar-
gets69, la target engagement authority70 y el non-combatant casualty value71.
FASE 2: desarrollo y definición del target.
Se realiza un análisis del adversario para determinar qué targets atacar, priorizándo-
los, con el fin de asegurar la consecución de los objetivos del JFC. Para ello, se lleva
a cabo un estudio exhaustivo, basado en múltiples fuentes de inteligencia, diseñando
una taxonomía que consta de cinco estadios, tal como se indica en la figura siguiente.
Gráfico 1: La taxonomía del target
67 Son aquellos targets legalmente válidos, pero que poseen restricciones temporales o permanentes
para ser apropiadamente acometidos.
68 Son aquellos targets protegidos de los efectos de las operaciones militares bajo incumplimiento
del derecho de los conflictos armados, la legislación internacional o las ROE (Rules of Engagement)
específicas de la campaña.
69 Son aquellos targets que requieren una acción inmediata porque: (1) resultan, o van a resultar,
una amenaza para fuerzas amigas; o (2) son altamente beneficiosos para el cumplimiento de la misión
de los objetivos. Son efímeros, por lo que se consideran objetivos de oportunidad. Véase: CRESPO,
Isaac M. «Time Sensitive Targeting». Monografía IX CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las
Fuerzas Armadas 2008, p. 5.
70 La TEA marcará el nivel de autorización necesario para un acometimiento concreto dependiendo
del nivel de daño colateral calculado (puede llegar a necesitar autorización de SACEUR si sobrepasa
el NCV).
71 El NCV es el valor numérico establecido por el SACEUR de muertes aceptables para una
operación en unas circunstancias dadas. Como norma, si el cálculo de daño colateral excede el NCV,
no se realizará el acometimiento del target. Todo lo que quede por debajo del NCV, se podrá acometer
según la TEA correspondiente.
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Alejandro Bueno Férnandez El targeting como capacitador de las operaciones...
72 Por letal se entiende aquella acción cuya finalidad es destruir el target. Sin embargo,
también se puede contemplar la opción no letal, donde el resultado será la degradación, la
disrupción o la denegación del target, o bien la influencia sobre este. Véase: DI MARZIO,
Giulio. «The Targeting Process...This unknown process». NRDC-ITA Magazine, Solbiate
Olona: p. 11.
73 Se define como «válido», en términos legales, aquel target contra el que se puede realizar una
acción de forma legítima y conforme a derecho. Esta definición ha generado discusiones, cuando
se han procesado targets teóricamente no válidos (casas, colegios, hospitales, etc.) por haber sido
utilizados por facciones adversarias. En estos casos, la inteligencia es crítica para determinar si se
aceptan como válidos. Véase: RODRÍGUEZ, Guillermo. «Dinámica de los blancos militares». Revista
de la Escuela Superior de Guerra Aérea. Buenos Aires: 2013, p. 52.
74 Se define como dual use a aquel target que cumpla una función tanto civil como militar. Durante
el proceso de definición del target, es muy importante definir este campo, porque probablemente
limitará su posibilidad de acometimiento. Véase: RIZER. Op. cit., p. 2.
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ción de daño colateral75 del target (CDE, por sus siglas anglosajonas), donde se evalúa
el posible daño no deseado en cuanto al método seleccionado –si se ha seleccionado
un método letal–, con el fin de mitigar sus efectos accidentales o no intencionados
sobre personal civil o no combatiente, sobre propiedades no militares o sobre el medio
ambiente76.
FASE 4: decisión del comandante, planeamiento de la fuerza y asignación.
Para mejorar la toma de decisiones, no solo se trata de aumentar la capacidad de
procesamiento de objetivos militares para la presentación de propuestas, sino que
también es clave que el Commander JFAC tenga la mejor información disponible
desarrollada con la calidad óptima77. Llegado a este punto, se fusiona el análisis de
capacidades propias y las fuerzas disponibles con las consideraciones operacionales del
momento. Así, se asigna cada target válido al mando componente que se determine,
para que lo acometa teniendo en cuenta el efecto deseado.
FASE 5: planeamiento de la misión y ejecución.
Esta fase consiste en el planeamiento directo de la acción y la monitorización de la
misma. Se basa en el proceso denominado F2T2E2A (Find, Fix, Track, Target, Engage,
Exploit, Assess), que incluye las coordinaciones que se precisen para conseguir toda la
inteligencia necesaria sobre los resultados obtenidos.
FASE 6: evaluación.
Se trata de evaluar la efectividad de las acciones tomadas. Es un proceso con dos
componentes: los MoP y MoE (Measures of Performance y Measurements of Effectiviness),
donde se estudia el nivel de cumplimiento de la misión y el nivel de efectividad; y el
BDA78 (Battle Dammage Assessment), proceso de tres fases donde se evalúan los efectos
resultantes de la acción militar; y adicionalmente, se puede realizar un estudio para de-
terminar los efectos de las actividades INFOOPS sobre la actitud de la población.
75 La metodología de CDE contempla cinco niveles, del menor (1) al mayor (5), que otorgan al target
un nivel de «peligrosidad», basándose en cálculos aritméticos. En cada nivel, se debe determinar una
autoridad para que autorice el ataque. En la mayoría de los casos, los tres primeros niveles recaen bajo
autoridad del jefe de operaciones aéreas; el cuarto, en el COM JFAC, y el quinto, en el COM JFC.
76 MARTÍNEZ, Segundo. «Targeting en las operaciones COIN actuales». Monografía XII
CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las Fuerzas Armadas 2010, pp. 22-23.
77 HALL, Nicholas. Preparing for Contested War: Improving Command and Control of Dynamic
Targeting. Montgomery: Air Command and Staff College, 2017, p. 3.
78 La metodología de BDA evalúa si los efectos obtenidos sobre el target son los deseados. El proceso
se hace a través de tres fases: (1) estimación cuantitativa del daño físico o de la influencia conseguida;
(2) estimación de los efectos conseguidos en cuanto a la funcionalidad del target; (3) valoración del
efecto respecto a todo el target system al que pertenece. Cada uno de los niveles requiere de más
elaboración y valoración por parte de expertos, gracias a la fusión de inteligencia.
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La OTAN ha creado una base de datos integrada (IDB), donde centraliza los archivos de
inteligencia de blancos (información descriptiva, imágenes, geolocalización, etc.). En tiempo
de paz, esta actividad está dirigida a la obtención de inteligencia y coordinada por el NATO
IFC. Una vez compilado, la Alianza proporciona el material necesario para los países miem-
bros solicitantes, otras agencias que lo requieran o para una operación OTAN específica. A
partir de esta base de datos, se generan varias listas estandarizadas para agrupar los targets:
• Non-strike list (NSL): lista de las entidades no consideradas como targets y, por
tanto, protegidas ante las operaciones militares.
• Joint Target List (JTL): lista que recoge todos los targets válidos y disponibles
para ser nominados para una acción contra ellos.
• Target nomination list (TNL): lista creada por los mandos componentes, que
contiene aquellos targets priorizados y de mayor interés para el solicitante.
• Joint Prioritized Target List (JPTL): lista de los targets que han sido validados y
priorizados para que se produzca el acometimiento sobre ellos.
• Prioritized target list (PTL): lista perteneciente a cada mando componente
donde se especifican los targets que se les han asignado.
• Restricted target list (RTL): lista que contiene los targets válidos, pero temporal
o permanentemente restringidos.
Las guerras son algo más que una confrontación material y tecnológica de dos adversa-
rios: entran también en juego los planteamientos doctrinales y organizativos79. Este trabajo
no pretende entrar en la disquisición de tratar al targeting como una RMA (siglas anglo-
sajonas del concepto «revolución en los asuntos militares»), lo cual supondría, por sí solo,
materia para otra investigación. Sin embargo, sí se va a ponderar su carácter innovador, su
relación con la legalidad vigente y su empleabilidad en la conducción de operaciones.
79 BAQUÉS, Josep. Revoluciones militares y revoluciones en asuntos militares. Manual de Estudios
Estratégicos y Seguridad Internacional. Madrid: Editorial Plaza y Valdés 2013, p. 121.
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de alcance relevante que afecta al aparato doctrinal, al diseño de las técnicas, tácticas
y procedimientos, así como a la orgánica en sí misma. Toda innovación ha de acarrear
consigo un incremento de la efectividad80.
Los procesos de innovación ocurren gracias al empuje del sector político, a la rivali-
dad entre organizaciones, países, ejércitos o incluso intra-servicios –que puede provocar
la emulación entre ellos–, a los propios cambios en la mentalidad de la organización, a
las experiencias obtenidas, al desarrollo de la tecnología o a diversos factores culturales81.
¿Se puede considerar, entonces, al targeting como innovación militar? El targeting se
ha incorporado al acervo militar debido a la influencia de diversos factores políticos y
culturales concurrentes en nuestro tiempo, así como a la identificación de las lecciones
aprendidas tras las experiencias obtenidas en operaciones de diversa índole.
Después de su implementación en la guerra de Kosovo de forma certera y efectiva82,
ha adquirido, con el paso del tiempo, un alto nivel de madurez, que le ha permitido
confirmar su efectividad83 tanto en operaciones como en ejercicios, así como su capa-
cidad para amoldarse a los nuevos retos de seguridad del siglo xxi, tales como la guerra
asimétrica o la contrainsurgencia84.
En la actualidad, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Italia, España, Turquía y
Alemania tienen disponible y certificada su capacidad de JFAC, tanto para misiones
nacionales como de ámbito OTAN.
Según el concepto de coerción, «bastaría» con seleccionar los targets adecuados para
vencer la voluntad del adversario. Debido a que la comunidad internacional y las
sociedades exigen a las fuerzas armadas un uso limitado de la fuerza, el concepto de
targeting es una herramienta útil para cumplir con este requisito.
Los principios ético-legales del targeting crean un marco jurídico que, de ser respe-
tado, legitima la acción militar. Sin embargo, el proceso de targeting se sirve de otras
80 GRISSOM, Adam. «The future of military innovation studies». Journal of International Security
Cambridge: 2018, p. 907.
81 JORDÁN, Javier. «Un modelo explicativo de los procesos de cambio en las organizaciones
militares: la respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio». Revista de Ciencia
Política, Madrid: 2017, pp. 205-209.
82 GRANT. Op. cit., p. 14.
83 HOROWITZ, Michael. «The diffusion of Military Power: Causes and Consequences for
International Politics». Princeton University Press. Princeton: 2010.
84 DARLING, Paul. «Joint Targeting and Air Support in Counterinsurgency». Air and Space Power
Journal. Montgomery: 2012, p. 51.
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herramientas, mucho más tangibles, que hacen posible la viabilidad de las acciones
militares, tales como: (1) el marco jurídico internacional (derecho internacional hu-
manitario, derecho internacional de los conflictos armados, Convenios de Ginebra,
Carta de Naciones Unidas, etc.), el derecho consuetudinario, las ROE de la operación,
los caveats nacionales o la legítima defensa; métodos matemáticos como la estimación
de daño colateral; (2) los métodos de legitimación como la identificación positiva o el
patrón de comportamiento, y (3) los métodos de aprobación como la TEA. Bajo todo
este aparato, el targeting siempre convergerá con la legalidad, debido a que las acciones
podrán ser más restrictivas pero nunca más permisivas de lo legalmente establecido.
Todas estas consideraciones han influido en el diseño del proceso, y son tenidas en
cuenta a la hora de clasificar los targets, distinguiendo entre los calificados como res-
tricted o prohibited –aquellos incluidos en la NSL–, los afectados por consideraciones
de la propiedad o medioambientales –que no deslegitiman la acción, pero la pueden
restringir– o los dual use.
La estrecha relación del targeting con el ordenamiento legal obliga a una gran im-
plicación de los asesores jurídicos en todos los niveles (planeamiento, autorización
y conducción), donde deberán valorar aspectos como la legitimidad del target o los
métodos empleados para combatirlo85.
Adicionalmente, se ha de considerar el proceso de targeting como una herramienta
que proporciona una cobertura legal en el caso de que, por infortunio o por manio-
bras del adversario, las acciones acometidas provoquen daños colaterales86. De igual
manera, este proceso servirá para informar de las acciones realizadas y para garantizar
a los medios de comunicación de la legalidad y la proporcionalidad empleada, contra-
rrestando así los efectos de la propaganda del adversario.
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Conclusiones
Las atrocidades cometidas en las grandes guerras del siglo pasado generaron en el
seno de la comunidad internacional una corriente de pensamiento que abogaba por
un uso de la fuerza más limitado y supeditado a los principios del derecho internacio-
nal. Consecuentemente, el desarrollo de la tecnología y de la doctrina sufrió una pau-
latina orientación hacia la investigación en técnicas más certeras, precisas y efectivas,
que limitaran el sufrimiento provocado por la guerra.
El cambio en el panorama político internacional, el surgimiento de las organiza-
ciones internacional, y el statu quo regido por el Consejo de Seguridad de NNUU,
han ido limitando la posibilidad de los estados de tomar parte en conflictos de forma
unilateral. La sociedad de naciones tiene métodos para evitarlo pero, llegado el caso de
una situación «inevitable», también los tiene para saber cómo actuar en los conflictos
armados.
Las experiencias obtenidas en las misiones internacionales de la última parte del
siglo xx, además de los resultados obtenidos en Afganistán e Iraq en los primeros años
del nuevo milenio –gracias al uso mayoritario del poder aéreo y de las operaciones
especiales– marcaron la senda para planear y dirigir las operaciones militares de una
manera diferente –innovadora– a lo que se había realizado históricamente. La misión
OUP de Libia marcó un hito histórico por el uso preeminente de la fuerza aérea y
por la consecución de los objetivos estratégicos y operacionales a través del mando
componente aéreo. Se consiguieron tales resultados gracias a la superioridad organiza-
cional, tecnológica y doctrinal de la OTAN. Uno de los mayores avances en el ámbito
normativo fue el uso de la capacidad de targeting.
Para poder emplear todas sus capacidades, la OTAN diseñó en el año 2010 una
estructura permanente que le permite llevar a cabo sus cometidos tanto en tiempo de
paz como de guerra. Su estructura dual, con un mando de transformación -o doctrina,
tal y como se entendería en España– y otro de operaciones, le posibilita mejorar las
fuerzas y las capacidades de la Alianza e incorporar nuevos conceptos doctrinales, todo
ello a la vez que conducir las operaciones militares multidominio. Estas operaciones
se desarrollan de forma autónoma en el plano operacional, a través de sus mandos
componentes, pero guardan plena coherencia y generan las sinergias adecuadas en el
nivel estratégico-político.
La creación del JFAC ha dotado a la OTAN de la versatilidad necesaria para con-
ducir las operaciones aéreas de forma eficiente y efectiva. El control y la coordinación
centralizados, junto con una ejecución descentralizada, facilitan la flexibilidad de la
ejecución. Las divisiones que lo conforman aúnan las diferentes funciones y niveles
organizacionales, desde la guía estratégica hasta la operación real, incluyendo e inte-
grando las múltiples tareas de apoyo.
La sección de targeting está encuadrada en la División ISR –coherente por su in-
trínseca relación con la inteligencia– si bien realiza multitud de tareas directamente
relacionadas con las operaciones. La aplicabilidad de esta capacidad, en el futuro, se
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sostendrá por la continua formación de los targeteers; los cuáles, además, deberán en-
trenarse en ejercicios antes de tomar partido en acciones reales.
El impulso dado por el jefe de Estado Mayor de la Defensa en España no es sino
paradigma de la importancia preponderante del modelo de los mandos componentes
–y su interoperabilidad entre ellos–, para los años venideros. Este modelo ha modifi-
cado el adiestramiento de las fuerzas y su nivel de alistamiento.
Del mismo análisis de su definición se concretan los siguientes aspectos:
• es un proceso multietapa e iterativo: enlazando la dirección político-estratégica
con las acciones tácticas, pasando por el mando operacional. Los pasos del ci-
clo de targeting se pueden desarrollar simultáneamente, lo que agiliza el propio
desarrollo de la operación;
• donde se seleccionan y priorizan unos targets a los cuáles: gracias a las tareas
previas de inteligencia, se ayuda al proceso de toma de decisiones y se sincro-
niza mejor la campaña. Teniendo en cuenta los requisitos operacionales del
momento dado, y las capacidades propias, se proporciona un adecuado C2 al
mando operacional;
• se le asignan unos medios: del servicio que se estime, puesto que estos están
dispuestos bajo mando conjunto. De esta manera, se podrán emplear óptima-
mente las capacidades necesarias en aras de obtener el mejor resultado posible;
• que con efectos letales o no letales: la versatilidad de los medios conjuntos y
combinados disponibles –ya que se contempla no solo emplear la fuerza, sino
tareas de influencia o INFOOPS– dotan de un amplio abanico de opciones
para que el mando seleccione adecuadamente el método a emplear;
• para obtener los efectos deseados: las características comunes del targeting y el
poder aéreo así lo posibilitan. Los resultados que se desean obtener deben
de estar marcados antes de acometer el target, puesto que precisamente estos
fueron el principal motivo por los que se priorizó el acometimiento del target
antes que otros. Más allá de la «clásica» destrucción, existen diferentes efectos
–interrupción, disuasión, perturbación, negación, entre otros– que pueden
generar el resultado esperado;
• y cumplir con los objetivos operacionales: la acción táctica permite cumplir con
los objetivos operacionales marcados para la operación, los cuales tienen plena
coherencia con las decisiones en el nivel político y estratégico.
El targeting conjunto es una innovación en el ámbito militar puesto que ha modifi-
cado –o ha hecho evolucionar– la doctrina, las técnicas, las tácticas y los procedimien-
tos, todo ello junto con el natural desarrollo de la tecnología. Su enfoque preeminente
sobre los objetivos operacionales genera unas sinergias capacitadoras para la acción
militar. Su carácter multidisciplinar y conjunto ayuda a la coordinación, la participa-
ción y la integración, lo que le dota de un extenso conocimiento. El continuo diseño y
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ISSN-e: 2255-3479
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Resumen
La alianza entre Estados Unidos y Arabia Saudí está vigente desde hace más
de setenta años, pero en las últimas décadas los paradigmas sobre los que
se apoya han sufrido numerosas tensiones. El Estado saudí y la Casa Saud
siguen siendo importantes socios políticos y económicos de la Administra-
ción estadounidense en Oriente Medio y en el mundo musulmán, aunque
las diferencias entre ambos países parecen más notorias actualmente.
Durante las presidencias de George W. Bush y Barack Obama se pro-
dujo un claro distanciamiento con su aliado árabe, debido a profun-
das diferencias de intereses en temas tan sensibles como la seguridad
y defensa. En los primeros años de mandato de Donald Trump, las
relaciones con la corona saudí parecen mejorar, aunando esfuerzos para
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Palabras clave
Estados Unidos, Arabia Saudí, Oriente Medio, mundo musulmán, de-
fensa.
Abstract
The alliance between the United States and Saudi Arabia has been in for-
ce for over seventy years, but the paradigms on which it based on having
suffered numerous tensions in recent decades. The Saudi State and House
of Saud carry on being important political and economic partners of the
US Administration in the Middle East and the Muslim world, although
the differences between the two countries looks like more evident nowadays.
In the course of the presidencies of George W. Bush and Barack Obama,
there was a clear distancing from their Arab ally, due to the deep division
of interests on issues as sensitive as security and defense. In the first years
of Donald Trump’s term, relations with the Saud crown seem to be better,
blending efforts to counteract possible threats in the local scenery. This arti-
cle analyzes the changes in the relationship between the two allies and the
points of interest in the regional agenda of both.
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David Hernández Martínez La alianza de Estados Unidos y Arabia Saudí en el siglo…
Introducción
L
a relación establecida entre Estados Unidos y Arabia Saudí desde 1945 es una
de las alianzas más importantes de Oriente Medio e incluso de la sociedad in-
ternacional. Dos Estados con regímenes políticos tan dispares han sido capaces
de preservar una complicada asociación pese a las constantes transformaciones del en-
torno. Aunque son determinantes las numerosas diferencias entre ambas partes existe
todavía un mínimo consenso de salvaguardar los principios de la bilateralidad, que en
términos generales ha reportado durante más de setenta años considerables beneficios
para el Gobierno estadounidense y la monarquía saudí. Sin embargo, el siglo xxi está
poniendo de relieve las profundas diferencias y dando lugar a un paulatino distancia-
miento, que obliga a una redefinición de las estrategias de cada uno de ellos.
El encuentro entre la potencia norteamericana y el Estado saudí se produce por la
congruencia de unos intereses concretos, que han prevalecido pese a las convulsiones
y tensiones en el escenario regional. Los príncipes saudís representan uno de los in-
terlocutores más fiables que tiene Estados Unidos en la zona, mientras que la Casa
Blanca siempre ha ejercido como el más relevante apoyo internacional de la nación
árabe. Sin el tácito respaldo de Washington, la supervivencia de los Saud en el trono y
su posición de liderazgo en la esfera musulmana hubiera sido menos probable. De la
misma forma, sin la asistencia de Arabia Saudí, los estadounidenses no hubieran logra-
do consolidar la influencia de su país en ese difícil enclave, ya fuera durante la Guerra
Fría como en épocas posteriores de enorme incertidumbre.
La alianza es habitualmente caracterizada como un intercambio de petróleo por
seguridad militar, pero esconde unos principios más complejos y en constante evo-
lución. Estados Unidos se aproxima a la patria saudí con el propósito de encontrar
tanto un socio comercial como también un partidario político. Arabia Saudí pasa a
convertirse en un privilegiado suministrador energético para la poderosa economía
norteamericana, lo que le ayuda a estar entre las prioridades de la agenda internacional
estadounidense. Los saudís se valdrán de las singularidades de su modelo político y
religioso para erigirse como herramienta útil capaz de contener corrientes revolucio-
narias en el entorno. Estas circunstancias le conducen a estar en alta sintonía con las
estrategias de seguridad de las sucesivas administraciones republicanas y demócratas,
que le posicionan como condición esencial para sus intereses nacionales.
La alianza con Estados Unidos tiene para el régimen de Arabia Saudí una impor-
tancia estratégica vital, que llega a ser uno de los pilares centrales sobre los que se
sustenta el poder de la casa real saudí. Los dirigentes saudís no solo encuentran en los
estadounidenses a unos preferentes inversores y compradores, sino que su vínculo se
encuadra dentro de la propia pervivencia de la corona Saud. En un difícil contexto
local donde se suceden los conflictos y han tenido lugar traumáticos cambios de po-
der, la familia real ha sido capaz de convertir esta relación en un elemento garante más
de la estabilidad y defensa de la monarquía. La necesidad de los estadounidenses por
contar con un punto de referencia seguro y franco en el área les ha conducido a dar un
inquebrantable sustento al clan familiar.
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esta alianza, dando lugar a una serie de fallas y fricciones que obligan a redefinir el eje
saudí-estadounidense.
1 Sobre construcción del Estado saudí y el wahabismo cabría mencionar: HOUSE, K.E. On
Saudi Arabia. Its people, past, religión, fault lines and future. 2012; VALENTINE, S.R. Force and
fanaticism. Wahhabism in Saudi Arabia and beyond. 2015; COMMINS, D. The Wahhabi mission
and Saudi Arabia. 2006; MOULINE, N. The clerics of Islam religious authority and political power
in Saudi Arabia. 2014.
2 BASKAN, Birol; WRIGHT, Steven. «Seeds of change: comparing state-religion relations in Qatar
and Saudi Arabia». Arab Studies Quaterly. Vol 33, N.º 2. Spring 2011, pp. 96-111.
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se aproximan a la Casa Saud con el propósito de acceder a la zona3. Los saudís ven en
EE. UU. un polo hegemónico emergente, cuyo respaldo puede ser esencial para los
intereses de la corona, que por entonces se centraban en la estabilidad interna y evitar
agresiones externas. Los primeros encuentros se centrarán en el intercambio comercial
a partir del petróleo y gas, las inversiones extranjeras y la transferencia tecnológica, así
como la concordancia de las estrategias políticas de ambos países para la región.
El origen de la alianza radica en las necesidades securitarias de los príncipes saudís de
tener aliados fuertes, que garanticen la pervivencia del régimen, y las exigencias de la cre-
ciente economía estadounidense de ampliar mercados y diversificar fuentes de suminis-
tro. Pero el inicio de la Guerra Fría pronto le va a dar un cariz más político a la relación,
acelerando la congruencia de objetivos entre ambos países. Durante la década de los
cincuenta, los esfuerzos sobre Oriente Medio de los presidentes Truman (1945-1953) y Ei-
senhower (1953-1961) se focalizaron en frenar la expansión de la influencia soviética en el
entorno. Los movimientos panarabistas y la corriente liderada por Gamal Abdel Nasser
en Egipto4 suponen una amenaza tanto para EE. UU. como para Arabia Saudí. Ambos
gobiernos trabajan conjuntamente para evitar que las aspiraciones revolucionarias soca-
ven sus fines. La emergencia en la región de las nuevas repúblicas de carácter socialista
representó para la corona saudí una amenaza directa a su modelo político y social. Para
Washington significó un serio peligro de perder peso en un área geoestratégica clave.
En 1953 murió el rey y fundador del Estado moderno, Abdulaziz bin Saud, suce-
diéndole su hijo Saud bin Abdulaziz, cuyo reinado estuvo marcado por los graves
problemas económicos y las revueltas socialistas en el entorno. Fue acusado dentro
de su propia familia y entre los círculos de poder saudí de cierta inoperancia y falta
de liderazgo5. En 1964, el monarca se vio obligado a renunciar por las presiones de los
estamentos políticos y religiosos. Asumió el control su hermano Faisal, quien introdu-
jo importantes reformas en las estrategias de seguridad y exterior del reino. La lucha
producida entre los príncipes saudís marcó la forma de relacionarse entre EE. UU.
y Arabia Saudí, puesto que desde Washington se rechazó interferir en este tipo de
cuestiones. Los estadounidenses solo demandarán a los saudís estabilidad y seguridad
interna independientemente de quién esté en el poder.
El rey Faisal gobernará el país hasta su muerte en 1975. Es considerado el gran artí-
fice de la ambiciosa política regional saudí, estableciendo los principios y objetivos que
más tarde desarrollarán sus hermanos Jálid y Fahd durante los ochenta y los noventa.
Bajo su reinado se produce la primera gran disonancia entre EE. UU. y Arabia Saudí
3 BOWMAN, Bradley L. «Realism and idealism: US policy toward Saudi Arabia, from the Cold
War to today». Parameters, 35, 4. Winter 2005/2006, pp. 91-105.
4 BRONSON, Rachel. «Understanding US-Saudi relations» en Aarts, Paul; Nonneman, Gerd.
(eds.). Saudi Arabia in the balance. Polical economy, society, foreign affairs. London: Hurst Publishers.
C. Hurst & Co. (Publishers) Ltd. 2006, second impression, pp. 378-380.
5 AL-RASHEED, Madawi. «Mystique of monarchy: the magic of royal succession in Saudi Arabia»
en Al-Rasheed, Madawi. (ed.). Salman’s legacy. The dilemmas of a new era in Saudi Arabia. London:
Hurst & Company 2018, pp. 52-54.
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debido a la guerra del Yom Kippur en 1973 y la crisis del petróleo de los meses siguien-
tes6. Los saudís tomaron el petróleo y gas no como meras fuentes de riqueza sino como
recursos de poder político. Ante el vacío generado por la desaparición de Nasser, los
Saud se postularon como los nuevos líderes de pueblos árabes y musulmanes, toman-
do como suya la causa contra Israel y dotándole de un fuerte componente religioso.
Arabia Saudí reconocía aún su fuerte dependencia política, económica y defen-
siva con respecto a Estados Unidos, pero utilizó la problemática situación generada
tras la crisis de 1973 para intentar equilibrar la correlación de fuerzas con la potencia
americana. El conflicto palestino-israelí pasaría a ser desde esa fecha, el punto de ma-
yor contrariedad entre los dos aliados. Al final de su mandato, el presidente Nixon
(1969-1974) buscó reforzar los vínculos con Arabia Saudí, al que considera un socio
prioritario, quedando manifestado en la estrategia sobre los «dos pilares gemelos»7. El
régimen del Sha de Persia y la corona de los Saud se convertían en los dos aliados fun-
damentales en los que se apoyaría Washington para asegurar sus intereses económicos
y políticos. La Casa Blanca pretendía constituir un eje trasversal de países que aísle
Oriente Medio de corrientes de cambio.
La revolución iraní en 1979 supone un acontecimiento traumático para toda la
región. La instauración de la República Islámica de Irán y la caída del Sha representa
una amenaza directa para Arabia Saudí y EE. UU. El reino saudí tiene ante sí un nue-
vo régimen político y religioso cuyas ideas postulan un discurso que compiten con el
ideario desplegado desde Riad. La potencia estadounidense pierde a uno de sus más
estrechos aliados y debe hacer frente un Gobierno con un fuerte poso antiimperialista.
Las circunstancias provocan que se refuerce los vínculos entre la Casa Saud y sus ho-
mólogos en Washington. Los dirigentes de la Casa Blanca procuran mayor atención a
las necesidades de las monarquías árabes, para evitar que otro posible socio pueda verse
sucumbido por las revueltas y perder capacidad de influencia.
En la década de los ochenta se producen dos acontecimientos que reforzarán los
lazos entre saudís y estadounidenses, llevando a la alianza a una dimensión de coope-
ración mayor. Por un lado, el presidente Jimmy Carter establece una nueva doctrina
en 1980 por la que declaraba que EE. UU. recurriría a todos los medios necesarios,
incluido la fuerza militar, para proteger sus intereses. Esta proclamación servía para
reafirmar el compromiso de la potencia occidental en la defensa de monarquías ára-
bes como la saudí. Por otro, la guerra en Afganistán entre las tropas soviéticas y los
rebeldes muyahidines irá proyectando una dimensión internacional distinta de Arabia
Saudí. El reino pasa de ser un mero muro de contención ideológico en la región para
transcender a promotor y protector de corrientes islamistas, que inicialmente serán
también amparadas por la Casa Blanca y el Pentágono.
6 MIRZADEGAN, Amin. «Nixon’s folly. The White house and the 1970s oil price crisis». The Yale
Historical Review. An undergraduate publication, Spring 2016, pp. 40-57.
7 FÜRTIG, Henner. «Conflict and cooperation in the Persian Gulf: the interregional order and US
policy». Middle East Journal. Vol 61, N.º 4. Autumn 2007, pp. 627-640.
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8 ALLISON, Marissa. «U.S. and Iranian strategic competition: Saudi Arabia and the Gulf states».
Center for Strategic & International Studies. CSIS. Burke Chair in Strategy. December 6, 2010.
Disponible en https://www.csis.org/analysis/us-and-iranian-strategic-competition-3.
9 POLLACK, Kenneth M. «Securing the Gulf». Foreign Affairs. Vol, 82. Number 4. Jul- Aug 2003,
pp. 2-16.
10 HERNÁNDEZ, David. La política exterior de Arabia Saudí tras la primavera árabe en
Oriente Medio. Objetivos y estrategias regionales (2011-2016). Tesis doctoral. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid 2019. Disponible en https://eprints.ucm.es/51661/.
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David Hernández Martínez La alianza de Estados Unidos y Arabia Saudí en el siglo…
apoyar el régimen para afianzar su poder. El siglo xxi dará comienzo a un periodo
marcado por el rápido deterioro de la alianza.
11 AL-QAHTANi, Fawz. «Continuity and change in United States’ foreign policy towards Gulf
region after the events of September 11th, 2001. A comparative vision between the Bush and Obama
administrations». REPS, Review of Economics and Political Science. Vol 4, N.º 1. 2019, pp. 2-19.
12 MARKAKIS, Dionysius. US democracy promotion in the Middle East. The pursuit of hegemony.
Routledge. London: Taylor & Francis Group 2016, pp. 64-68.
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pilares en los que se apoya su poder colisionan. Por un lado, los príncipes no pueden
desprenderse del wahabismo, que representa la herramienta esencial para legitimar su
autoridad. Por otro, tiene que asegurar su coligación con EE. UU., su aliado histórico
y principal valedor internacional de la familia real.
Entre las figuras más relevantes del clan se produce un profundo debate en torno
a su vinculación con los extractos más radicales del wahabismo y la asociación esta-
dounidense. Emerge un bloque de príncipes Saud, liderado por Abdalá y su sobrino
Mohammed bin Nayef, que aboga por ahondar en una política exterior ligada más
estrechamente a EE. UU., promoviendo una serie de reformas en el sistema que fa-
ciliten paulatinamente la desvinculación de los estamentos oficiales con ese tipo de
corrientes. Además, el propio yihadismo golpeará reiteradamente en territorio saudí15,
como la cadena de atentados contra zonas residenciales en Riad y las sedes de compa-
ñías occidentales en mayo y noviembre de 2003. Los esfuerzos de la monarquía por
combatir el terrorismo le acercarán a las tesis de la Administración Bush en la lucha
antiterrorista, presentándolo no solo como una contienda entre civilizaciones, sino
entre musulmanes.
No obstante, la Casa Blanca dejará de ver a su socio árabe como un baluarte de se-
guridad y estabilidad, quedando vinculado inevitablemente al terrorismo yihadista. El
rey Abdalá perseveró durante su reinado en mejorar la colaboración y trabajo conjunto
en este sentido, pero sus esfuerzos se verán frenados por los desacuerdos sobre la cues-
tión Palestina, Irak y el régimen de los ayatolás. El mismo monarca saudí no será capaz
de sacar adelante el plan de paz o iniciativa árabe de 2002 impulsado por Arabia Saudí
y respaldado mayoritariamente por la Liga Árabe16, que proponía el reconocimiento
de dos Estados y la normalización de relaciones con Israel. Riad se encontrará parti-
cularmente con la oposición a tal propuesta de EE. UU., quien vincula su perspectiva
sobre el problema en torno a las premisas defendidas por los ejecutivos de Ariel Sharon
(2001-2006) y Ehmud Ólmert (2006-2009).
El malestar por los improductivos esfuerzos de Arabia Saudí para posicionar el tema
palestino en la agenda de George W. Bush crecerá con la estrategia seguida para Irak17.
La corona no respaldó la acción contra Hussein porque apreciaba que los riesgos de vacío
de poder en ese Estado serían perjudiciales para la región. Además, estaba la posibilidad
de que Irán pudiera aprovecharse de las circunstancias para ampliar su influencia en el
entorno. Más aún, los saudís no podían respaldar tal injerencia ante la opinión pública
árabe, que se mostraba en su mayoría en contra de tal acción tachada de imperialista.
15 HEGGHAMMER, Thomas. «Islamist violence and regime stability in Saudi Arabia». International
Affairs 84: 4. 2008, pp. 701-715.
16 BLANCHARD, Christopher M. «Saudi Arabia: background and U.S. relations» en CRS Report
for Congress. April 22, 2016. Congressional Research Service. The library of Congress. Disponible en
https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/1017814.pdf.
17 BAXTER, Kylie; AKBARZADEH, Shahram. U.S. foreign policy in the Middle East. The roots
of anti-americanism. London: Routledge, Taylor & Francis Group 2008, pp. 170-172.
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Los dirigentes saudís se encontraron de nuevo ante la tesitura de tener que equilibrar los
objetivos de su discurso arabista y sunita con la pervivencia de alianza estadounidense,
poniendo de relieve las contradicciones de su programa político y religioso.
La desconfianza se amplió hasta abarcar el programa energético iraní. Ambos go-
biernos compartían la preocupación porque Irán propiciara una carrera nuclear, sin
embargo, desde Riad no se quería que la violencia pudiera trasladarse a más territorios,
como había ocurrido en Irak tras la desastrosa posguerra. Estas circunstancias, llevaron
a la monarquía a desvincularse de la agresiva política de la presidencia de Bush, propi-
ciando un détente con sus homólogos persas, simplemente con el propósito de rebajar
la tensión en el escenario local18. La credibilidad que los saudís habían dado a la po-
tencia americana durante tanto tiempo quedó en entredicho. Para la corona, EE. UU.
había dejado de ser un resorte de certidumbre y estabilidad con su comportamiento
discrecional y preponderante.
18 OTTAWAY, Marina. «Iran, the United States, and the Gulf: the elusive regional policy» en
Carnegie Papers. Middle East Program. Carnegie Endowment for International Peace, Number 105.
November 2009. Disponible en https://carnegieendowment.org/files/iran_us_gulf1.pdf.
19 KITCHEN, Nicholas. «The contradictions of hegemony: the United States and the Arab Spring».
Kitchen, Nicholas. (ed.). After the Arab Spring. Powerd shift in the Middle East? LSE Ideas special
report. SRO11, May 2012. Disponible en http://www.lse.ac.uk/ideas/Assets/Documents/reports/LSE-
IDEAS-After-the-Arab-Spring.pdf.
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20 TOVAR, Juan. «¿Una estrategia coherente para una región en cambio? La política exterior de la
Administración Obama y la Primavera Árabe». UNISCI Discussion Papers, N.º 36. Octubre/October
2014, pp. 29-50.
21 GERGES, Fawaz A. The end of America’s momento? Obama and the Middle East. New York:
Palgrave Macmillan 2012, pp. 108-109.
22 GOLDBERG, Jeffrey. «The Obama doctrine. The U.S. president talks through his hardest
decisions about America’s role in the world». The Atlantic. April 2016 ISSUE. Disponible en https://
www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.
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facciones en territorio libio y sirio colocó en una situación incómoda a sus aliados esta-
dounidenses. La Casa Blanca no quería ligar su política regional a las premisas saudís ni
respaldar a determinados actores cuyos fines estaban totalmente alejados de los objetivos
de EE. UU., que se centraron tras la Primavera Árabe en intentar reducir los niveles de
conflictividad en la zona y evitar el auge de las corrientes religiosas y políticas más radicales.
Obama terminará asumiendo la misma línea que Bush sobre el asunto saudí. El presidente
intentará limitar al máximo la relación con la monarquía ante el tenor de los acontecimientos,
evitando la ruptura absoluta pero sin condicionar su política exterior a las acciones saudís. El
rey Abdalá también impulsará un cierto distanciamiento de la esfera estadounidense debido
a que la estrategia de EE. UU. le resulta insuficiente. Hay tres momentos que reafirmarán a
los príncipes Saud en la urgencia de emprender acciones independientes. La caída de Muba-
rak en Egipto en febrero del 2011, el recrudecimiento del conflicto en Siria a partir del 2012
y el acuerdo sobre el programa nuclear iraní en 2015, son las cuestiones centrales que separan
a Arabia Saudí de las decisiones e intereses de Washington. Se produce una fractura de la
bilateralidad porque ambas partes dejan de considerar al otro como pieza indispensable de
estabilidad regional y como aliado preferente en los temas más relevantes.
La destitución de Mubarak establece un extraordinario y traumático precedente para
las monarquías árabes. EE. UU. decidió no actuar a favor de un histórico aliado, lo que
generó que en el resto de regímenes temieran llegar a tener un final político parecido23. Ara-
bia Saudí comprobó que la alianza con la potencia estadounidense ya no era una garantía
de protección para el clan Saud, lo que implica que uno de los principios originales de la
alianza entre los dos países dejaba de cumplirse, ya que Washington parecía no asegurar la
seguridad de su socio. La monarquía saudí definitivamente ya no puede esperar el respaldo
completo de la Casa Blanca, por lo que acelera sus planes para mejorar sus medios y capa-
cidades en ámbitos «securitarios». El propósito final de la estrategia saudí es el de minimizar
la dependencia política y defensiva que seguía teniendo con respecto a la potencia estadou-
nidense, presentando al reino como una potencia cada vez más autónoma.
Las diferencias de posiciones en cuanto a las crisis derivadas de la primavera árabe
también se traducen a las guerras en Libia y Siria. En un principio ambos gobiernos
compartían el interés de favorecer la caída del régimen de Gadafi y Al Asad, que ha-
bían sido durante décadas dos fuertes polos críticos con la presencia occidental y la
hegemonía saudí. Sin embargo, las contradicciones se manifestaron a la hora de cómo
atender a los grupos opositores. El ataque al consulado de EE. UU. en Bengasi en 2012
por parte de facciones salafistas libias aumentó la moderación de Washington en su
implicación con las revueltas24, mientras Arabia Saudí destacó por su decidido apoyo
a bandos rebeldes, que estuvieran en consonancia con el discurso wahabita. La disimi-
23 QUANDT, William B. «U.S. Policy and the Arab revolutions of 2011». Gerges, Fawaz A. (ed.).
The New Middle East. Protest and revolution in the Arab World. New York: Cambridge University
Press 2014, pp. 422-424.
24 HUBER, Daniela. «A pragmatic actor- The US response to the Arab Uprisings». Journal of
European Integration. 37 (1). 2014, pp. 57-75.
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David Hernández Martínez La alianza de Estados Unidos y Arabia Saudí en el siglo…
litud de prioridades entre los dos aliados supuso que se desarrollaran planes de acción
por separado y sin apenas colaboración.
El verdadero asunto que fracturó la alianza entre EE. UU. y Arabia Saudí fue el
acuerdo nuclear con Irán de julio de 2015. Los saudís habían rechazado inicialmente
una acción violenta contra el Estado iraní como pretendía Bush, ya que eso podría
suponer más inestabilidad en el entorno. Sin embargo, la monarquía árabe tampoco
quería que el diálogo entre las potencias extranjeras y el régimen de los ayatolas sirvie-
ra a Teherán para reforzar su status de actor preponderante en la región25, debilitando
directamente el liderazgo saudí. El pacto finalmente firmado concedía tácitamente un
reconocimiento especial a los iraníes, excluyendo de la solución del conflicto al resto
de países vecinos. Los dirigentes saudís cambian de perspectiva al respecto y comenza-
rán a presionar para que se produzca un viraje en la posición estadounidense, estable-
ciendo una sorprendente conexión con el ejecutivo israelí de Netanyahu, que era muy
crítico con el aproximamiento hacia Teherán.
La desavenencia entre los dos polos estará presente en los primeros meses del rei-
nado de Salmán y el último año de Obama en la presidencia. El nuevo monarca y el
príncipe heredero Mohammed bin Salman intentan ser más resolutivos en su política
exterior, contraviniendo las decisiones emprendidas por sus homólogos norteameri-
canos en la región. La ausencia de los dirigentes saudís en el encuentro entre las mo-
narquías del Golfo con su aliado estadounidense en Camp David en 201526, manifestó
la antagónica brecha que separa a los dos países. En septiembre de 2016, el Congreso
de EE. UU. ratificada la ley aprobada en el Senado en mayo del mismo año, que per-
mitía a la víctimas de los atentados del 11S denunciar ante los tribunales a cualquier
organización o Estado acusado de amparar el terrorismo. La Casa Blanca se opuso a
esta medida consciente de que perjudicaría aún más las relaciones con la Casa Saud,
sin embargo, la coyuntura política en ambos países confirmaba que la alianza entre el
Estado saudí y la potencia americana quedaba muy debilitada.
25 WEHREY, Frederic. «Saudi-US discord in a changing Middle East». Research Paper. Arab
Center for Research & Policy Studies. July 2015. Disponible en https://www.dohainstitute.org/en/
lists/ACRPS-PDFDocumentLibrary/SaudiUS_Discord_in_a_Changing_Middle_East.pdf.
26 LEGRANZI, Matteo. «Shaking things up: Gulf security after the Iran deal». INSSSL Defence
Review. Published by: Institute of National Securiy Studies Sri Lanka 2017. Disponible en http://
www.nesa-center.org/wp-content/uploads/2017/02/Defencereview.pdf#page=51.
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elecciones de 2016, Donald Trump se mostró muy crítico con la acción internacional
de los anteriores dirigentes, poniendo especial énfasis en la cuestión de Irán y en la
lucha antiterrorista. EE. UU. ha sido incapaz de mantener un programa coherente y
duradero para Oriente Medio, ya que ha estado sometido a los condicionantes ideoló-
gicos y a las percepciones de amenazas según cada administración.
Las profundas modificaciones en el modo de actuación entre los tres presidentes
generan que la marca nacional quede tachada como impredecible y volátil. Los aliados
árabes y Arabia Saudí se han visto obligados a formular nuevas estrategias que no sean
tan dependientes de la variable de EE. UU., restringiendo los temas de cooperación
entre las dos partes27, puesto que no existe nivel de seguridad de saber cuál es el tipo de
compromiso y participación que tomará la potencia americana. La ambivalencia des-
prendida desde Washington en cuanto a su involucración en las dinámicas regionales
tiene como resultado directo una mayor independencia de acción para los regímenes.
Tanto los actores más contrarios a la hegemonía estadounidense como sus principales
socios, encuentran menos límites para emprender sus propias iniciativas sin tener en
cuenta la respuesta americana.
Para Bush las prioridades en Oriente Medio fueron la lucha antiterrorista y derrocar
aquellos regímenes que suponían una amenaza para la seguridad regional. Puso su foco
en las redes de Al Qaeda y el radicalismo religioso, en la caída de Saddam Hussein y la
exclusión de la República Islámica de Irán. Para Barack Obama la estabilidad pasaba
por llegar a mínimos acuerdos con los iraníes, frenar las tensiones sectarias en territo-
rio iraquí y formular un tipo de cooperación política que hiciera a todos los Estados
participes de las posibles soluciones28. La dicotomía entre las dos doctrinas estaba en el
rol que debía asumir el poder estadounidense. EE. UU. actúo como inductor prepon-
derante de la agenda local hasta 2008. Con el cambio de gobierno intentó reivindicar
una figura más consensual y flexible, que ayudara a rebajar tensiones, restringiendo su
presencia y los puntos de acción.
Donald Trump pretende enmendar las señas más elementales de la política llevada
a cabo anteriormente, pero ciertos componentes de su perspectiva se ven influenciados
por el trabajo realizado por los otros dos presidentes. El actual dirigente asume el enfo-
que de la estrategia Bush a la hora de hacer frente a los principales problemas regiona-
les, infiriendo la necesidad de que EE. UU. desempeñe un papel proactivo y enérgico
en asuntos como el iraní, para hacer valer su posición de fuerza sobre el resto29. A pesar
de sus reticencias para con Barack Obama, también está recogiendo una visión más
limitada de los temas a los que tiene que hacer frente el Gobierno estadounidense,
27 MASON, Robert. «Back to realism for an enduring U.S.-Saudi relationship». Middle East Policy,
Vol. XXI, N.º 4. Winter 2014, pp. 32-44.
28 BRANDS, Hal. «Barack Obama and the dilemmas of American Grand Strategy». The Washington
Quarterly. 39:4. Winter 2017, pp. 101-125.
29 KRIEG, Andres. «Trump and the Middle East: ‘Barking dogs seldom bite’». Insight Turkey.
Tomo 19, N.º 3. Summer 2017, pp. 139-158.
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David Hernández Martínez La alianza de Estados Unidos y Arabia Saudí en el siglo…
30 AL-RASHEED, Madawi. «King Salman and his son: winning the USE, losing the rest». Al-
Rasheed, Madawi (ed.). Salman’s legacy. The dilemmas of a new era in Saudi Arabia. London: Hurst
& Company 2018, pp. 236-238.
31 LIPPMAN, Thomas W.; Cole, Juan. «U.S.-Saudi relations in the Era of Trump and Mohammed bin
Salman» en Washington Report on Middle East Affairs. January/February 2019. Disponible en https://
www.wrmea.org/2019-january-february/what-now-for-u.s.-foreign-policy-and-the-crown-prince.html.
32 COOK, Steven A. «The Middle East is now split between red states and blue states» en Foreign
Policy. July 8, 2019. Disponible en https://foreignpolicy.com/2019/07/08/the-middle-east-is-now-
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Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos Núm. 15 / 2020
debido a que creen compartir un mismo enemigo, estimando por igual la forma de
afrontar a las vicisitudes de esta compleja realidad. El aumento de la presión sobre la
nación iraní supone para EE. UU. una vía con la que reafirmar su autoridad y debilitar
a un gobierno crítico, en el caso de los saudís quieren con ello reducir los márgenes de
influencia chiitas y volver a erigirse como el único referente destacado.
La connivencia entre los planes de Trump y los del rey Salmán se limitan exclusi-
vamente al desgaste del poder iraní, mientras que otros aspectos notables de las di-
námicas regionales quedan apartados. Los príncipes saudís como los diplomáticos
estadounidenses intentan soslayar aquellos contenidos que pueden generar fricciones
entre las dos partes como puede ser la guerra en Siria, el conflicto palestino-israelí o la
intervención en Yemen. La alianza está paulatinamente transformándose en una suerte
de coalición ad hoc que solo opera sobre asuntos puntuales. El propósito de los dos
Estados es recuperar un entorno favorable de cooperación, pero la evolución propia de
las circunstancias locales e internacionales hace que el reino saudí y la potencia anglo-
sajona sean cada vez menos dependientes uno del otro.
Conclusión
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David Hernández Martínez La alianza de Estados Unidos y Arabia Saudí en el siglo…
en cuanto a ciertos problemas regionales se refiere. Los dos homólogos tienen puesta
su atención en Irán y comparten la misma percepción de preocupación al respecto.
Sin embargo, la trayectoria de la política exterior estadounidense es la de ir centrando
cada vez mayores esfuerzos en otros puntos del mundo, reduciendo su presencia en
Oriente Medio. De hecho, la visión aislacionista de los actuales dirigentes norteame-
ricanos confirma la inclinación en Washington por no involucrarse tan intensamente
en los problemas locales. El único elemento que impulsa la renovada cooperación es el
asunto iraní y enmendar la anterior doctrina de Obama.
El rey Salmán y el príncipe heredero Mohammed bin Salman tienen un importan-
te apoyo a su política exterior en el Gobierno de EE. UU., aunque se da con ciertos
matices y siempre ligado a la concentración de fuerzas en la amenaza común que es
el régimen de los ayatolás. Los estadounidenses no han puesto impedimentos a la ac-
ción militar saudí en Yemen, al bloqueo establecido en Catar o a sus injerencias en la
política interna de Líbano o Irak, pero tampoco han hecho suya la agenda regional de
Arabia Saudí. La actual Administración estadounidense no le preocupa tanto los focos
de inestabilidad o el tipo de orden local que pueda llegar a establecerse, sino reducir la
influencia de Irán en las proximidades. Los príncipes saudís continúan reforzando la
independencia de su política exterior ante la permisividad de la potencia norteameri-
cana, que prefiere no dañar la buena sintonía recuperada recientemente.
Las diferencias entre los tres presidentes estadounidenses con respecto a Arabia
Saudí radican tanto en el contenido como en las formas. Para Bush, la alianza con las
monarquías árabes y la corona saudí versaba bajo el principio de subsidiaridad, por el
cual EE. UU. emprendía una serie de acciones en la región a la que el resto de países
debían unirse. El consenso y la búsqueda de posiciones comunes quedaban relegados
a un segundo plano, ya que lo que se pretendía aplicar era un multilateralismo hege-
mónico donde el resto de actores tenían que adaptar sus premisas a los intereses de
Washington. Además, la estrategia del entonces mandatario recogía reforzar la presión
sobre los saudís y el resto de socios en temas tan sensibles como la seguridad, lucha
antiterrorista o principios democráticos. La Casa Blanca creía que solo con la interven-
ción directa iba a lograr acabar con las amenazas.
Barack Obama plantea una doctrina totalmente distinta para los países de Oriente
Medio y el mundo musulmán, incluyendo a Arabia Saudí. El presidente demócrata in-
tenta abandonar la presunción hegemónica imperante en su antecesor para decantarse
por un talente más conciliador y dialogante. El propósito no es otro que recuperar la
confianza con sus aliados árabes y favorecer márgenes de seguridad en el entorno. El
problema saudí surge porque la Administración estadounidense durante esos años no
se sintió del todo cómoda bajo el mandato de Abdalá y el inicio del rey Salmán. El
enfoque tan inflexible y autoritario propuesto por los príncipes saudís no encajaba en
las coordenadas programáticas de EE. UU., que defendían una perspectiva más coo-
perante y adaptativa a las nuevas circunstancias. La potencia americana concibe a la
monarquía saudí como un punto de inestabilidad.
Donald Trump aparece en un momento en el que el eje saudí-estadounidense se
encontraba en una situación muy delicada. Las acciones del Gobierno de Bush ha-
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bían supuesto que la mayoría de regímenes árabes dejaran de ver a EE. UU. como un
soporte de seguridad regional. Las diferencias entre Obama y sus homólogos saudís
provocaron que desde Washington se percibiera cada vez más al reino wahabita como
un elemento de distorsión y desequilibrio. El nuevo dirigente decide dejar atrás estas
presunciones y recuperar la confianza de ambas partes bajo la cooperación en puntos
comunes, como la estrategia a seguir con respecto a Irán y en los principales conflictos
locales. La síntesis de su acción con Arabia Saudí es poner toda la atención en aque-
llos ámbitos donde pueden obtener grandes réditos si cooperan, dejando de lado los
temas en que puedan surgir diferencias. Se pasa a una nueva fase donde se delimita el
trasfondo de la alianza para conseguir que perviva.
El resultado más evidente de los problemas surgidos entre los dos países es que
Arabia Saudí ha adquirido una mayor independencia en su política exterior, mientras
EE. UU. ha perdido capacidad de influencia dentro de los círculos de poder saudís.
La bilateralidad sigue estando vigente porque ambos Estados aún se necesitan para
afrontar retos que les afectan, pero la naturaleza de la relación se ha visto totalmente
alterada. Por una parte, Oriente Medio y el reino saudí no son ya una de las grandes
preocupaciones de la diplomacia estadounidense. Por otra, la potencia americana está
dejando de tener un protagonismo especial en las estrategias saudís, quien tiene me-
nos en cuenta a su histórico aliado. La familia Saud intenta salvaguardar su status de
líderes regionales ya sin la protección estadounidense.
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Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos
ISSN-e: 2255-3479
Correo: [email protected]
Resumen
La innovación consiste en aportar nuevas soluciones a problemas anti-
guos, todo ello gracias al desarrollo tecnológico. Los métodos en los que
se basan los estudios de prospectiva en la actualidad pertenecen al siglo
pasado, por lo que muchos centros de pensamiento estratégico siguen
resolviendo problemas antiguos con soluciones antiguas. En este artí-
culo se presenta un claro ejemplo de innovación en los métodos para la
realización de ejercicios de análisis estratégico de escenarios futuros. La
metodología Silver lining está diseñada para servir de ayuda al analista-
estratega a la hora de vislumbrar y analizar los posibles escenarios fu-
turos a los que se pueda enfrentar un plan estratégico. Silver lining se
caracteriza por ser una metodología ágil, que incorpora una métrica de
calidad y que permite la rápida obtención y elaboración de los datos
proporcionados por grupos de expertos mediante procedimentos de
inteligencia artificial. La metodología ha sido validada mediante la rea-
lización de múltiples ejercicios de prospectiva liderados por el IEEE.es.
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Palabras clave
Estrategia, prospectiva, metodología, escenarios futuros, innovación.
Abstract
Innovation consists of producing new and more effective solutions to old
problems, thanks to the technological development. Nowadays, many pros-
pective projects still use methods and techniques that belong to the past cen-
tury, consequently many think-tanks are still solving old problems with old
methods. In this article we are going to introduce an example of innovation
in the field of the strategic analysis of future scenarios. The Silver lining
methodology is designed to help strategic analysts envision and analyze the
set of possible future scenarios that can influence upon the development of a
strategic plan. Silver lining is an agil methodology that implement a metric
to ensure the quality of prospective exercises as well as a fast obtention and
elaboration of the data elicited from each human expert. We use Artificial
Intelligence procedures to process human experts’ opinions and gathering all
of them in the single answer of a group. The methodology has been vali-
dated by the performance of several prospective exercices led by the Spanish
Institute of Strategic Studies.
Keywords
Strategy, Prospective, Methodology, Futures scenarios, Innovation.
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
Vivimos el día a día estando muy preocupados por nuestro presente. Cuando despla-
zamos esa preocupación hacia el futuro próximo empezamos a descubrir la necesidad
de planificación a corto plazo o planificación táctica. Digamos que la planificación a
corto plazo consiste en la ordenación de tareas o acciones con la intención de alcanzar
un fin concreto. La planificación del viaje de un fin de semana, la participación en una
misión militar, el desarrollo de un nuevo modelo de automóvil o incluso la redacción
de este artículo forman parte de la planificación táctica o a corto plazo.
Cuando nuestro foco de atención se desplaza de la consecución de objetivos concretos,
a la obtención de objetivos generales que pertenecen a un ámbito superior, comenzamos a
adentrarnos en el campo de la planificación estratégica. El mantenimiento de un determi-
nado estatus social o económico, la competitividad empresarial de una empresa o el mo-
delo de defensa de una nación forman parte de la planificación estratégica o a largo plazo.
Nuestra preocupación por el presente hace que prestemos una mayor atención a
la planificación táctica que a la estratégica. Daría la sensación de que la planificación
estratégica es relegada a un segundo nivel en comparación con la planificación táctica,
y que nuestra actividad obedece casi con exclusividad a la consecución de objetivos a
corto plazo. En realidad no es así, lo que ocurre es que prestamos mayor atención a
lo concreto, a las tareas que nos ocupan que al objetivo final o estratégico para el cual
estamos enfocando nuestra planificación táctica.
Todos los objetivos de naturaleza táctica obedecen a un objetivo de naturaleza es-
tratégica, lo que ocurre es que a veces este último objetivo se da por sobreentendido o
se entremezcla con otros objetivos de la misma naturaleza.
Atendiendo a su temporalidad parece que primero es «el día a día» y luego el fu-
turo; pero no debe ser así, ya que el futuro está por construir, no es un futuro deter-
minista o inexorable. Por tal motivo, nos deberíamos preocupar sobre el futuro para
orientar las acciones del presente a la obtención de objetivos venideros. Consecuente-
mente, debería prevalecer la planificación estratégica sobre la táctica. Es decir, primero
se plantean los objetivos generales estratégicos o a largo plazo y para su consecución,
se articulan los planes parciales o a corto plazo, sin olvidar a lo largo de su desarrollo
que todos ellos están orientados a la obtención de los objetivos estratégicos.
Desde la más pequeña de las organizaciones formada por una sola persona hasta la ma-
yor de las empresas o organizaciones con miles de trabajadores, todas ellas articulan sus ob-
jetivos en función de la planificación estratégica y de la planificación táctica (en este orden).
Muchas veces la planificación estratégica parece que tiene una menor importancia
en comparación con la táctica porque sus objetivos están implícitos y no están expre-
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
Por otro lado, la prospectiva pretende vislumbrar los futuros posibles y las posibili-
dades que nos presentan.
Aunque prospectiva y planificación estratégica están íntimamente relacionadas
conviene resaltar la diferencia entre ambas. La prospectiva, como tal, se pregunta qué
puede ocurrir y qué es lo que se puede hacer. La planificación estratégica sin embargo
parte de la propia acción, ya que pregunta qué es lo que voy a hacer y cómo lo voy a
realizar. La planificación estratégica necesita de la prospectiva para completar el análi-
sis de futuros posibles antes de encaminar su propia acción.
La prospectiva
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El método de escenarios
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
Según el científico matemático Norman Dalkey (Dalkey, 1972), a través del método
Delphi se obtienen las opiniones de un determinado grupo de expertos en relación con
un campo o área concreta de consulta. El proceso tiene las características siguientes:
– Las respuestas son anónimas. Se utiliza un cuestionario formal para obtener la
opinión individualizada de los miembros del grupo.
– Se realiza de manera iterativa. Se realizan varios procesos de consulta sobre la
misma materia. El resultado de una consulta sirve de información de entrada
para la siguiente.
– Respuesta grupal. Mediante la aplicación de técnicas estadísticas se obtiene
por agregación el producto de las respuestas individuales.
Para la realización del método Delphi es necesaria la participación del grupo de
expertos y el grupo de analistas.
La intención del método Delphi es la de buscar las opiniones de un grupo de exper-
tos, intentando alcanzar un cierto grado de consenso (Turoff, 2009).
Esto se consigue mediante la realización de sucesivos cuestionarios a dicho grupo.
El método se desglosa en las siguientes etapas:
– Exposición de la cuestión a tratar mediante la elaboración de un cuestionario
en el que se planteen preguntas concretas, objetivas y de algún modo mensu-
rables.
– Selección del grupo de expertos. Independientemente del supuesto conoci-
miento del tema a tratar, el experto debe poseer «actitud prospectiva», es de-
cir, capacidad para enfrentarse al futuro. Los expertos son encuestados por
correo, para que sus opiniones sean independientes.
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
Las fases genéricas en las que puede dividirse el proceso de planeamiento estraté-
gico que utilice procedimientos de prospectiva, se pueden resumir en los siguientes
apartados:
– Exposición del problema y análisis de los sucesos clave.
– Selección del grupo de expertos.
– Consulta a los expertos sobre la probabilidad de ocurrencia de los eventos
clave.
– Aplicación del método Delphi al objeto de llevar al grupo de expertos a una
cuantificación común de las probabilidades estimadas.
– Consulta a los expertos sobre la probabilidad condicionada de ocurrencia de
los eventos clave mediante la técnica de impactos cruzados.
– Aplicación del método Delphi al objeto de llevar al grupo de expertos a una
cuantificación común de las probabilidades estimadas.
– Utilización del Teorema de Bayes para realizar el ajuste de la probabilidad a
priori.
– Selección de los escenarios más probables dentro del amplio espectro de esce-
narios.
– Comparativa de las probabilidades obtenidas para cada escenario y selección
de los más probables.
Inicialmente el grupo de analistas selecciona el problema de estudio y proporciona
una lista de posibles eventos relacionados con el escenario futuro.
El grupo de expertos gradúa la influencia de los eventos en términos de probabi-
lidad de ocurrencia. El método Delphi (Dalkey, 1972; Linstone, 2010) es usado para
llevar al grupo a una respuesta común. Debido al uso de las probabilidades condicio-
nadas, es preciso aplicar el Teorema de Bayes para realizar su ajuste. Posteriormente
los analistas proceden a la obtención de las probabilidades de los escenarios. Aquellos
escenarios de mayor probabilidad de ocurrencia serán susceptibles de un análisis más
detallado. A la finalización del procedimiento se obtiene una matriz en la que se re-
presentan las probabilidades de los escenarios más representativos y de los eventos que
los componen.
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La siguiente figura ilustra un ejemplo de matriz con diez escenarios los cuales han
obtenido la mayor probabilidad de ocurrencia, de entre los doscientos cincuenta y seis
posibles (28), y en los que intervienen hasta un total de ocho eventos (listados en la
primera columna). En la última línea se expresa la probabilidad de ocurrencia de cada
escenario de un hipotético ejemplo.
El método clásico prospectivo presenta ciertas debilidades las cuales son objeto de
crítica desde el ámbito científico (Hsu, 2007). A continuación, se relacionan aquellas
cuestiones que se observan como más relevantes:
– La probabilidad se define como la relación entre las veces que un experimento
tiene un resultado positivo y el número total de casos posibles. En lo concer-
niente a la planificación estratégica, el uso de la probabilidad como medio de
medida no parece acertado, ya que la situación o escenario no se ha producido
con anterioridad y el número total de posibles futuros sería impredecible.
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
Silver lining es el nombre con el que su creador y autor de este artículo denomina
a la metodología para la realización de ejercicios de prospectiva basados en técnicas
borrosas para la elaboración de las opiniones de los expertos. Algunas de las bondades
de estas técnicas fueron publicadas en un artículo anterior (Castillo, 2012b)1, técnicas
que ahora se articulan dentro de los procesos de la metodología y que se muestran con
detalle en la obra «Planeamiento estratégico. El diseño del futuro a través de las opiniones
de expertos» (Castillo, 2015).
Con esta metodología se pretende dar una solución alternativa a las dificultades
que desde el punto de vista formal presenta la aplicación de procedimientos clásicos a
la hora de realizar ejercicios de reflexión prospectiva. Todo ello sin perder el objetivo
general para el cual de manera tradicional se han aplicado las técnicas de prospectiva.
El objetivo de la metodología consiste en hacer asequible en tiempo y coste la
realización de ejercicios de prospectiva mediante el procesamiento de la opinión de
expertos utilizando procedimientos basados en tecnologías innovadoras.
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Fases de la metodología
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Procesos de la metodología
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
dio dentro del ámbito descrito. Por ejemplo, podríamos concretar el enunciado del
ejemplo anterior con «Influencia de la industria automovilística española en el futuro
tecnológico español en el 2025». De esta manera ha quedado acotado el alcance del
estudio y se obtendrán escenarios posibles circunscritos a la industria automovilística
dentro del ámbito tecnológico español.
Desde un punto de vista estratégico, siempre se ha unido la prospectiva a un hori-
zonte temporal distante por ir de la mano de la planificación estratégica. Sin embargo,
las técnicas de prospectiva pueden aplicarse a periodos de tiempo más cortos. Con-
cretamente pueden aplicarse en procedimientos de toma de decisiones con indepen-
dencia del periodo de tiempo en el que haya de tomar esa decisión. La decisión de
una fusión empresarial que puede plantearse en unas cuantas semanas, la expansión
internacional de una empresa con motivo de una oportunidad o la inversión en bolsa
en unos determinados activos, o la decisión política ante una coyuntura económica
inesperada son ejemplos que precisan de un estudio prospectivo y que no se enmarcan
en un horizonte temporal lejano, aunque sí se encuentren dentro de las líneas marca-
das por el planeamiento estratégico.
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José Miguel Castillo Chamorro La metodología «Silver lining» para el desarrollo…
3 En el artículo de opinión titulado «El perfil del perfecto estratega» se exponen las características
que han de adornar a un verdadero experto y la forma de seleccionarlo.
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Selección de eventos
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escenarios que estuvieran relacionados a través de nuevos eventos y los eventos sensibles. El
proceso consistiría en la priorización de la lista de eventos y la división de esta en grupos de
siete eventos. Posteriormente se realizaría la consulta a los expertos con la idea de obtener
los eventos sensibles de cada uno de los grupos de escenarios consultados.
Escenarios en cascada.
Con los eventos sensibles nuevamente se volvería a rehacer una nueva lista de siete
eventos y se continuaría con el proceso marcado en Silver lining hasta su finalización.
De manera comparativa, los procedimientos clásicos utilizan procesos algebraicos
complejos para la reducción del número de eventos mediante el análisis de escenarios
dinámicos (Turoff, 2015).
Hoy en día las TIC juegan un importante papel a la hora de la realización de las
consultas. Las tecnologías móviles basadas en Internet facilitan la llegada de la infor-
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Una vez finalizado el plazo de respuesta de los expertos, se procede a analizar las
respuestas proporcionadas por los mismos. El primer análisis que se realiza tiene que
ver con la consulta y con el entendimiento del proceso por parte del experto.
En lo relativo a la consulta, las respuestas de los expertos se suelen agrupar alredor
de un valor central, lo que nos permite entrever cierta dispersión.
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Con respecto al entendimiento del proceso por parte del experto es necesario anali-
zar si también existe dispersión en sus repuestas o si la mayoría de ellas tiene la misma
calificación.
Por ejemplo, en esta figura se puede observar cierta dispersión de las respuestas de
todos los expertos con excepción de las respuestas dadas por el experto número 7, el
cual ha calificado los quince cuestionarios exclusivamente entre los valores «media»
y «baja».
Estos dos indicadores nos confirman en una primera estimación la calidad en la
selección de los eventos y de la consulta, así como la idoneidad de incluir en sucesivas
rondas a un determinado experto (en el caso anterior el experto 7 no debería ser in-
cluido en la siguiente ronda).
Una vez realizada esta estimación, es preciso convertir las respuestas de los expertos
en reglas, del modo:
SI «Existe_EventoNum#» Y «Existe_EventoNum#»
ENTONCES «Posibilidad_Ocurrencia_Valor»
El conjunto de todas las reglas generadas por los expertos formará el módulo de
inferencia borrosa.
Si suponemos un total de quince cuestionarios para la primera ronda y un número
de treinta expertos, obtendremos un módulo de inferencia formado por cuatrocientas
cincuenta reglas.
A partir del análisis del módulo de inferencia borrosa podremos obtener la opinión
grupal sobre aquellos escenarios que tienen una mayor posibilidad de ocurrencia.
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Una vez obtenidos los escenarios con mayor posibilidad de ocurrencia de esta se-
gunda ronda, se analizan los eventos comunes que propician un mayor grado de posi-
bilidad de materialización. Se comparan estos eventos con los obtenidos en la primera
ronda.
En el caso de que coincidan mayoritariamente, que es lo que usualmente ocurre, los
analistas verifican y registran el listado de eventos sensibles portadores de futuro, los
cuales servirán de base para fundamentar el informe final del ejercicio.
En el caso de que no coincidan o incluso haya cierta discrepancia entre el compor-
tamiento de los eventos sensibles, será preciso replantearse la selección de los mismos
para la realización de la segunda ronda, o en su caso la selección de eventos para la
realización de la primera ronda.
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La red se entrena con las respuestas suministradas por los expertos a los treinta es-
cenarios. Una vez entrenada la red, se valida por parte de los especialistas TIC que la
salida de esos noventa y ocho escenarios restantes no produce ningún escenario con
posibilidad de ocurrencia superior a la de los treinta consultados a los expertos.
En el caso de que surgiera alguna anomalía en la validación se puede volver a en-
trenar la red con una nueva topología con la intención de confirmar la anomalía. Si la
anomalía se confirmarse, sería preciso volver a plantearse la selección de eventos sensi-
bles. Llegados a este punto y en caso de necesitar una validación de las interpolaciones
realizadas por la red neuronal, los analistas podrían proponer una nueva consulta a los
expertos con la intención de comprobar que las respuestas proporcionadas por la red
neuronal son asumidas como propias por el grupo de expertos.
Análisis de la información
Con la información generada por el grupo de especialistas TIC relativa a los escena-
rios con mayor posibilidad de ocurrencia, los analistas realizan un análisis en profundi-
dad de las características de los eventos sensibles de manera individual y de sus efectos
en el escenario en su conjunto.
Los analistas seleccionan uno o varios escenarios característicos y concretan las pre-
misas oportunas para la materialización de los mismos, así como el estudio de las
causas que pueden incidir en que estos escenarios no lleguen a plasmarse en el futuro.
Todos los estudios, análisis e ideas realizadas a lo largo del ejercicio de prospectiva
han de quedar plasmadas en una documentación final. Esta documentación suele ge-
nerarse en tres niveles diferentes:
– Informe ejecutivo. De una página de extensión en la que se describe el objeti-
vo del estudio y su resultado.
– Informe divulgativo. Es el documento que se va a hacer circular a todos los
estamentos. Dentro de su extensión su contenido ha de ser claro, concreto y
justificado.
– Memoria técnica. Es el documento que contendrá de manera estructurada
y siguiendo los pasos de la metodología todos los datos obtenidos de los ex-
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Acciones proactivas
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Validación de resultados
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Las metodologías clásicas prospectivas resultan útiles hoy en día, pero la compleji-
dad de sus métodos matemático-estadísticos y su rigor dificultan el desarrollo de cual-
quier proyecto de reflexión prospectiva hasta el punto de hacerlo inviable en muchas
ocasiones.
Las tecnologías de la información suelen dar una respuesta casi inmediata a cual-
quier problemática social que se presenta. Las tecnologías móviles, las redes sociales
y un largo etcétera son un buen ejemplo de respuesta tecnológica. Sin embargo, si
intentamos hacer una lista con las soluciones informáticas que apoyan al proceso de
reflexión prospectiva veremos que está prácticamente vacía. Existen programas para
la realización puntual de algún proceso como el MICMAC, pero es difícil encontrar
aplicaciones informáticas que soporten el complejo e iterativo método Delphi basado
en probabilidades y el método de impactos cruzados con su correspondiente ajuste
probabilístico debido a las probabilidades condicionadas. Desde el punto de vista de
las tecnologías de la información, el problema de la previsión anticipatoria se plantea
con la finalidad de dar una solución precisa a un problema de índole subjetivo y de gran
variabilidad a lo largo del tiempo. Muy probablemente ese sea el motivo por el que
los desarrollos tecnológicos informáticos no han abordado el importante proceso de la
previsión anticipatoria hasta la fecha, junto con el hecho de que las estructuras de las
metodologías clásicas no facilitan su soporte tecnológico.
Por otro lado, la conectividad que proporciona el uso de Internet facilita cualquier
tipo de consulta a los expertos, bien sea realizada mediante métodos clásicos o con la
metodología Silver lining.
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La siguiente tabla cuantifica la fiabilidad del resultado del ejercicio (Castillo, 2015)6.
Metodología Silver lining
Métrica de Calificación
Nombre del ejercicio: El futuro de la PSC en el horizonte temporal el 2020
Fecha: Febrero-Junio 2010
Acciones Fase 1: Determinación de objetivos. Preparación
Del estudio de estabilidad se deduce que el sistema es «Estable» X 0,7
Del estudio de estabilidad se deduce que el sistema es «Inestable» 0,5
El número de expertos es menor de 15 0,3
El número de expertos es mayor de 15, siendo un número manejable X 0,5
Los expertos no han sido evaluados 0,2
Se tiene constancia elevada de la capacitación de los expertos 1,5
Se tiene constancia media de la capacitación de los expertos 0,7
Se tiene constancia baja de la capacitación de los expertos X 0,4
El número de eventos es igual o menor que siete X 0,5
El número de eventos es mayor que siete 0,3
Acciones Fase 2: Realización de consultas
Se han utilizado tecnologías web para la consulta X 0,5
En la 1ª ronda se ha observado agrupamiento en torno a las respuestas X 0,5
En la 1ª ronda se ha observado coherencia en las respuestas individuales X 0,5
De la primera ronda se han obtenido con claridad los eventos sensibles 0,5
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Como resultado se concluyó que existe una alta posibilidad que en el horizonte
temporal del año 2020 «La UE establezca una nueva estructura única cívico-militar
de planeamiento estratégico de operaciones y misiones PCSD, incrementando la co-
herencia entre las cuestiones civiles y militares, al ser ese el valor añadido específico
de la Unión; y que se completen con éxito las principales iniciativas en marcha, en el
ámbito de las capacidades militares, tomando como referencia el Plan de Desarrollo de
Capacidades (CDP) aprobado por la EDA en julio de 2008» (Castillo, 2015)8.
8 En el capítulo 10 de la obra, se puede consultar con detalle la aplicación de Silver lining para el
procesamiento de opiniones de los expertos y obtención de la información grupal.
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9 El estudio completo sobre la descripción y conclusiones del ejercicio se puede consultar en http://
www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_investig/DIEEEINV-01_Estudio_Prospectivo_TECNALIA_
IEEE.pdf.
10 En el capítulo 11 de la obra, se puede consultar con detalle la aplicación de Silver lining para el
procesamiento de opiniones de los expertos y obtención de la información grupal.
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Síntesis de la metodología
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Análisis de resultados
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Futuros trabajos
A partir de los objetivos alcanzados con la aplicación de Silver lining y tras el análi-
sis de los procesos analizados en la misma, se puede concretar la futura realización de
nuevos trabajos de investigación que permitan seguir innovando.
A continuación, se enumeran algunos de los trabajos que se deberían abordar:
– Convergencia predicción técnica-previsión anticipatoria. Esta convergencia
ayudaría a aquilatar con una mayor precisión el futuro, ya que en muchas
ocasiones algunas de las variables que componen los escenarios pueden verse
afectadas en su evolución a lo largo del tiempo por marcadas tendencias.
– Impulso en el desarrollo de herramientas de soporte. Las tecnologías de la
información y concretamente el desarrollo de aplicaciones informáticas per-
mitirán estandarizar y consolidar el uso de procedimientos.
– Validación de expertos. El acierto en la previsión anticipatoria será mayor en
la medida en la que los expertos sean realmente conocedores de la materia y
tengan un elevado nivel de inteligencia social. Es preciso detallar y profundizar
en los tipos de test que afectarán a dos ámbitos: el genérico de establecimiento
de interrelaciones entre eventos y el específico del campo en cuestión sobre el
que se desea se tenga experiencia.
– Integración con redes sociales. Las redes sociales se revelan como una herra-
mienta muy útil para la obtención de información. No cabe duda de que la
integración de redes sociales en el proceso de consulta a expertos agilizaría la
obtención de respuestas a la vez que permitiría ampliar el número de expertos
facilitando quizás la selección de los mismos.
– Nuevas soluciones a la limitación del número de eventos. Silver lining aporta
la solución de realización de escenarios en cascada para el diseño de ejercicios
basándose en eventos sensibles. A pesar de que esta solución sea viable y efi-
caz dentro del proceso, es posible que no sea la óptima. Por tal motivo, sería
preciso abrir una nueva línea de investigación que de manera sencilla permita
manejar escenarios con un mayor número de eventos.
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Conclusiones
Una vez alcanzados los objetivos que dieron lugar a la iniciativa de obtención de una
metodología española para la realización de ejercicios prospectivos en apoyo al planeamiento
estratégico, a modo de conclusión se puede agrupar en tres áreas sus aportaciones generales:
• Desde el punto de vista metodológico
Silver lining es una metodología ágil, bien estructurada y de aplicación a
cualquier área en la que se precise el análisis prospectivo de escenarios en be-
neficio del planeamiento estratégico. Además, incorpora una métrica que per-
mite evaluar la calidad de los ejercicios de prospectiva realizados.
• Desde el punto de vista de las técnicas
En la actualidad existen tecnologías que pueden sustituir a los métodos
matemático-estadísticos que se han utilizado hasta el presente. Estas tecno-
logías, basadas en el procesamiento de adjetivos del lenguaje natural, tienen
una mejor aceptación entre los participantes en los ejercicios de prospectiva y
proporcionan una solución más realista.
• Desde el punto de vista de la planificación estratégica
La planificación estratégica normalmente se relaciona con el largo plazo, pero
puede haber decisiones de carácter estratégico que hayan de tomarse a medio o
corto plazo. Por tal motivo, se precisa de nuevas soluciones que adaptadas al de-
sarrollo tecnológico proporcionen respuestas en un breve plazo de tiempo. Este
es el caso de la aportación en tecnologías y reducción de tiempo de ejecución que
aporta Silver lining. Por otro lado, la aplicación de la planificación estratégica no
se circunscribe en exclusividad a organizaciones o empresas, sino que está presente
en cualquiera de las áreas de aplicación de las ciencias sociales.
Bibliografía
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ISSN-e: 2255-3479
Correo: [email protected]
Resumen
La robotización del campo de batalla ha dejado de ser un concepto de
ciencia ficción. Pruebas exitosas con sistemas de armas autónomos dan
paso a una nueva revolución en asuntos militares, encuadrada en la
incipiente era de la robótica y la nano-tecnología. Mediante la técnica
de construcción y análisis de escenarios, se estudian cuatro escenarios
y sus implicaciones en misiones de interceptación de defensa aérea, en
el espacio aéreo doméstico estadounidense. Fijado como horizonte el
año 2035, el concepto estrella dentro de los UAS autónomos para este
estudio es el de loyal wingman.
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Palabras claves
UAS autónomo, USAF, defensa aérea, NORAD, FAA, interceptación,
Loyal wingman.
Abstract
Robotization of the battlefield is no longer a science fiction concept. Suc-
cessful tests with autonomous weapon systems, give way to a new Revolu-
tion in Military Affairs, which is located in the incipient era of robotics
and nano-technology. Through the construction and analysis of scenarios
technique, four scenarios and their implications are studied, in air defense
interception missions in US domestic airspace. Set as the horizon fiscal year
2035, the key concept within the autonomous UAS for this study is that of
the loyal wingman.
Keywords: Autonomous UAS, USAF, Air defense, NORAD, FAA, Inter-
ception, Loyal wingman.
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Introducción
E
n este análisis de investigación, se evalúa mediante la construcción y análisis de
escenarios la posible progresiva implementación de sistemas de armas aéreos
autónomos –por tanto dotados de inteligencia artificial (AI)–, en la United Sta-
tes Air Force (USAF). Estos escenarios presentan como horizonte el año 2035, y se han
acotado a misiones de interceptación de defensa aérea (AD). Fijado el propósito, en
primer lugar se explicará por qué la humanidad se encuentra frente a una revolución
militar (MR), se tratará el estado actual de las aeronaves autónomas no tripuladas, y se
rastrearán las publicaciones de otros autores con respecto a esa temática. En segundo
lugar, se explicará la metodología que envuelve la construcción y análisis de escenarios,
pasando posteriormente a aplicar dicha metodología para el propósito de este estudio.
Finalmente se determinará cuál de los escenarios planteados es el más plausible.
Con un presente en el que los Remotely Piloted Aircrafts (RPA) son cada vez más
protagonistas de determinadas operaciones aéreas militares, y que en el ámbito civil
se están popularizando –tanto para uso recreativo particular, como para actividades
empresariales–, la humanidad ha dado un paso más allá. Se trata de una nueva realidad
en la que pruebas satisfactorias de prototipos de Unmanned Aircrafts (UAS) autóno-
mos pueden conllevar que estos pasen a operar conjuntamente con plataformas aéreas
tripuladas y RPA. En el contexto de la USAF, esto se puede materializar en una de las
misiones más importantes –si no la más– de la Fuerza Aérea de una nación: la defensa
aérea de su territorio, sus áreas críticas y sus ciudadanos.
Al igual que con los RPA, la incorporación de los UAS autónomos militares exigirá
deconflictar y flexibilizar el uso del espacio aéreo estadounidense, mediante la coordina-
ción civil-militar, y el empleo efectivo de soluciones técnicas1. Tratándose por tanto de
un proceso de innovación, puede tener su origen tanto en autoridades políticas, como
propiamente militares; pues, en contra de lo que ciertos colectivos puedan pensar, las
Fuerzas Armadas de un Estado, lejos de constituirse como un grupo aislado y ajeno a
su entorno, interacciona y se interrelaciona con este. En consecuencia, las influencias
pueden tener distintos orígenes como la sociedad, las coyunturas políticas, económicas y
culturales, las instituciones estatales, y por tanto, también el ámbito internacional2.
Entre los avances tecnológicos más fascinantes de los últimos lustros, se encuentra
claramente la robótica: ciencia y tecnología presente en múltiples ámbitos de la socie-
1 CHEATER, Julian C. Accelerating the kill chain via future Unmanned Aircraft. Air War College, 2007.
2 JORDÁN, Javier. «Un modelo explicativo de los procesos de cambio en las organizaciones
militares. La respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio». Revista de Ciencia
Política, núm. 1. 2017, pp. 203-226.
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dad, y cuya investigación avanza continuamente, tanto para aplicaciones civiles como
militares. Las primeras pruebas satisfactorias de UAS autónomos representan un hito,
que, conjuntamente con otros sistemas de armas autónomos militares, están empezando
a revolucionar el carácter de la guerra. Sin embargo, dicho hito no depende en exclusiva
de los avances tecnológicos hasta la fecha, sino que es función también de otras variables,
que en su conjunto están permitiendo que la humanidad sea testigo de una nueva era.
Hablar de «revolucionar» o de una «era» va más allá del mero empleo de esos tér-
minos, y llevan asociados conceptos teóricos importantes. Autores como Murray, han
identificado MR en el último medio milenio, siendo estos amplios periodos de tiem-
po caracterizados por factores sociales, económicos y políticos que condicionan el
carácter general de la guerra, y que tienen su origen y fin en puntos de inflexión3. No
obstante, de los distintos autores que han escrito sobre las revoluciones, son de especial
interés los Toffler4, pues identifican tres grandes olas –como ellos nombran a las eras o
revoluciones– que son el origen de una cuarta ola. Estos autores sostienen que las dos
primeras olas pertenecen al pasado, y que la actualidad se corresponde con la tercera, la
de la «sociedad post-industrial». En dicha ola, las comunicaciones, los sistemas infor-
máticos, la globalización, los sistemas de monitorización y rastreo, etc. son claves para
el desarrollo empresarial y militar5. No obstante, es la cuarta ola, que los Toffler iden-
tifican con una incipiente era de la robótica y la nano-tecnología independiente de la
tercera ola6, la más relevante para este trabajo y la que ya está empezando a provocar
profundos cambios como los que se tratan en este análisis de investigación.
Con respecto a los cambios en el ámbito militar, no solo son el resultado directo
de los avances tecnológicos, sino, sobre todo, de procesos de innovación aplicados
sistemáticamente en todas las áreas funcionales y capacidades militares. En un sentido
amplio, la innovación militar puede ser doctrinal, tecnológica, u organizativa, o una
combinación de estas. Si dicha innovación implica un cambio profundo en alguno de
esos tres aspectos, un cambio revolucionario –que, además, normalmente conducirá
a transformaciones de alguno de los otros dos aspectos de la terna–, ello generará una
revolución en asuntos militares (RMA). Asociado a lo anterior, una MR comprenderá
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Juan Camilo Correa Rubio Análisis prospectivo de las implicaciones del uso de ...
normalmente una serie de RMA7. Según esto, se puede calificar a los UAS autónomos
como una RMA dentro de la MR que se desarrolla a caballo de la cuarta ola de los
Toffler. Este hecho implicará, consecuentemente –si los procesos de investigación y
experimentación culminan con éxito–, amplias transformaciones en la doctrina, orga-
nización y medios de las operaciones aéreas militares futuras.
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la mejor forma de ejecutar las misiones asignadas. Destaca en este sistema que sea un «or-
ganismo colectivo», y, además, de muy bajo coste comparado con otros sistemas de armas,
pues los micro-UAS empleados se fabricaron a partir de impresión 3D10.
Ejemplos del interés que esta técnica de enjambres –swarming en inglés– suscitan en
los investigadores son los estudios sobre algoritmos empleados para el autocontrol de
dichos enjambres11, así como análisis en publicaciones civiles12, y militares13 sobre los dis-
tintos modos de operación militar, capacidades y limitaciones, contramedidas, mando y
control necesarios en estos sistemas y otros aspectos relacionados con su empleo.
Sin embargo, los enjambres de micro-UAS autónomos no son los únicos protagonistas
en esta RMA, puesto que se han logrado también avances significativos con plataformas
aéreas considerablemente más grandes. En este sentido, resulta especialmente novedoso el
éxito alcanzado en pruebas realizadas con F-16 autónomos. Este avión de caza y ataque, el
más fabricado y adquirido de la historia, ha logrado ser «robotizado», operando conjunta-
mente con aviones de combate tripulados bajo el concepto de loyal wingman. Este concep-
to consiste en asociar a una aeronave tripulada (un F-35) un cierto número de aeronaves
(F-16) autónomas. De esta manera, se establece un equipo en el que los UAS se supeditan
al mando del piloto de la aeronave principal, pero desempeñando con autonomía las mi-
siones asignadas, maniobrando, atacando, defendiéndose, y reuniéndose nuevamente con
su líder de forma autónoma14. Hay que destacar también proyectos relacionados con el
Air-to-Air Refueling (AAR) autónomo para plataformas no tripuladas15, así como indicar
que el aspecto legal y ético de esta nueva realidad, ha sido también ampliamente tratado
por autores como Gillespie & West16 y Thurnher17, entre otros.
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Juan Camilo Correa Rubio Análisis prospectivo de las implicaciones del uso de ...
18 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016.
19 WORK, Robert O.; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a new
American security. 2014.
20 SCHARRE, Paul. «Robotics on the battlefield part II. The coming swarm». Center for a new
American security. 2014.
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Aunque no se pretende realizar una explicación en detalle sobre esta técnica ni sobre
el análisis prospectivo en general, conviene comentar brevemente las implicaciones de
la misma, y su uso en estudios relacionados con el ámbito militar.
En este contexto, como indica un estudio encargado por la USAF a la RAND
Corporation a finales de los años 70, un «escenario» es la «descripción de las con-
diciones bajo las cuales se supone que actúa determinado sistema que está siendo
analizado, diseñado u operado». En dicho estudio, se entiende por «sistema» no
únicamente un sistema de armas concreto, sino también un conjunto de estos, la
combinación de sistemas de armas con las instalaciones y la logística que los envuel-
21 MANSON, Katherine. «Robot soldiers, stealth-jets and drone armies: the future of war».
Financial Times. 16/11/2018. Disponible en https://www.ft.com.
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Juan Camilo Correa Rubio Análisis prospectivo de las implicaciones del uso de ...
ve, e incluso una organización22. Para este estudio, el sistema a analizar será el loyal
wingman operando en misiones de interceptación, en el North American Aerospace
Defense Command (NORAD).
Para Brown, la construcción de los escenarios en los que analizar un sistema está
relacionada con los cuatro niveles de toma de decisión que establece, siendo estos: (1)
el de la dirección de operaciones; (2) el de la elección de alternativas tácticas, (3) el de
ingeniería, diseño e investigación de sistemas, y finalmente (4) el de la determinación
de políticas principales.
Así pues, para el propósito de este análisis de investigación se tendrán presentes,
principalmente, los niveles uno, dos y cuatro. El nivel cuatro porque se va a analizar la
operación del loyal wingman en el sistema de defensa aérea estadounidense, que com-
pete al mando estratégico. El nivel dos porque se acota dicho análisis y la operación
de ese sistema de armas a misiones de interceptación en espacio aéreo responsabilidad
del NORAD –y no, por ejemplo, en una zona de conflicto en Oriente Próximo–, y
porque, además, se entrará en una serie de consideraciones tácticas para ese tipo de
misión que se explicarán más adelante. Y, por último, el nivel uno porque se quiere
determinar si el binomio aeronave tripulada-loyal wingman constituye un modo de
operación tanto eficiente como eficaz.
Como es de esperar, la construcción de escenarios implica tener siempre presentes
los aspectos tecnológicos y económicos propios, pero también del enemigo si se diera
el caso. Así mismo, las funciones e implicaciones políticas de la actuación del sistema
deben tener un papel protagonista. Los aspectos políticos, en base a la propia cons-
trucción de escenarios, han de ser consistentes con el contexto político-militar plan-
teado. Sin embargo, un escenario realista –que se deriva de dicha consistencia– no se
debe confundir con una alta probabilidad de que este ocurra. La probabilidad puede
ser baja, y aun así ser un escenario realista23.
Las ideas expuestas hasta ahora se pueden complementar con un estudio previo de
la RAND Corporation. En él se establecen una serie de puntos generales a considerar
a la hora de construir escenarios con fines de investigación relacionados con lo militar
y la defensa24.
Junto con los conceptos desarrollados en los trabajos de Brown y DeWeerd, se con-
sidera también importante destacar el artículo «La técnica de construcción y análisis
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de escenarios en los estudios de seguridad y defensa»25. Este artículo aporta una siste-
matización del análisis prospectivo, refundiendo y sintetizando los trabajos de diversos
autores. Ofrece una explicación clara de dicha técnica, incluyendo los pasos a seguir
para realizar un estudio prospectivo completo. Tales pasos se desarrollarán a continua-
ción, aplicándolos directamente a la temática de este estudio.
Tal y como indica el título de este análisis de investigación, este se encuentra aco-
tado geográfica y temporalmente, fijando además el objeto de estudio. El análisis se
centra en el plausible empleo de UAS autónomos en misiones de interceptación de
defensa aérea, en espacio aéreo estadounidense, siendo el límite temporal el año 2035.
25 JORDÁN, Javier. «La técnica de construcción y análisis de escenarios en estudios de seguridad y
defensa». Análisis GESI 24/2016. Grupo de Estudios en Seguridad Internacional 2016.
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26 UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENSE. Meet the team. Virginia: 2019. [Consultado
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www.faa.gov/.
29 JORDÁN, Javier. «La técnica de construcción y análisis de escenarios en estudios de seguridad y
defensa». Análisis GESI 24/2016. Grupo de Estudios en Seguridad Internacional, 2016.
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Presentación de escenarios
30 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016.
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31 Aplicado a una aeronave, la tecnología stealth es aquella que busca hacerla invisible al radar. Para
ello se emplean formas y materiales en la construcción de la aeronave, que mediante la absorción y la
reflexión permitan tal fin.
32 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016, pp. 2-24.
33 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-27. Homeland Operations. Alabama: 2016.
34 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016.
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35 Scramble es un término que en aviación militar implica el despegue de una aeronave militar en
el menor tiempo posible.
36 NORTH AMERICAN AEROSPACE DEFENSE COMMAND. NORAD intercept procedures,
Air Defense Identification Zone, & Temporary Flight Restrictions. Colorado: 2011. [Consultado el 3
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general. El avión interceptador tendrá prioridad en el uso del espacio aéreo para llevar
a cabo con éxito su misión. No obstante, se resalta que debe existir una coordinación
continua entre el control aéreo civil y el militar. Siendo los principales usuarios las
aerolíneas comerciales y sus pasajeros, es fundamental que la normativa esté a su alcan-
ce, para su consulta y cumplimiento. Entre la normativa de aviación general, hay que
destacar la sección de Air Traffic Plans and Publications40 de FAA. Así mismo, como
muestra de la coordinación civil-militar, destacar las hojas resumen de NORAD para
aeronaves civiles que sean interceptadas41, o el documento anteriormente mencionado
de NORAD en 201142.
Una vez expuestos los aspectos más relevantes sobre defensa aérea, misión de inter-
ceptación y coordinación NORAD-FAA, a continuación se describirá cada escenario
hipotético resultante del análisis. Los escenarios se encuentran ordenados de menor
a mayor grado de implementación de UAS autónomos, para el tipo de misión que se
ha establecido.
El primer escenario parte de la premisa principal de que existe una escasa inversión
por parte de la USAF en proyectos de I+D+I relacionados con el diseño y empleo de
UAS autónomos, y además existe descoordinación y tensiones entre NORAD y FAA.
Se trata, por tanto, del peor escenario de los cuatro que se plantean sobre el futuro
uso de estas plataformas autónomas en misiones de interceptación, y en general, en
cualquier tipo de misión.
En este escenario, la USAF no encuentra ni la financiación ni el apoyo necesarios
para iniciar o continuar estos proyectos. Pese a las exitosas pruebas iniciales, los pro-
yectos se encuentran todavía en fase incipiente, pues los investigadores no consiguen
que se les asigne una alta prioridad y, consecuentemente, los grandes recursos finan-
cieros que necesitan para continuar. Otros costosos programas, como el desarrollo del
F-22, del F-35, y de distintos modelos de RPA, acaparan la atención de los mandos
militares, que buscan formas de amortizar las respectivas inversiones ya realizadas.
Aunque la RMA derivada de los UAS autónomos, ha suscitado interés y entusias-
mo, no se producen avances en el desarrollo de estos sistemas más allá de la fase de
prototipo, por considerar que con los medios e inversiones actuales se pueden cumplir
40 FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION. Air Traffic Plans and Publications. Washington
D.C.: 2019. [Consultado el 6 de abril de 2019]. Disponible en https://www.faa.gov/air_traffic/
publications/#manuals.
41 NORTH AMERICAN AEROSPACE DEFENSE COMMAND. Civil Aviation Resources. Colorado:
2019. [Consultado el 21 de marzo de 2019]. Disponible en https://www.norad.mil/General-Aviation/.
42 NORTH AMERICAN AEROSPACE DEFENSE COMMAND. NORAD intercept procedures,
Air Defense Identification Zone, & Temporary Flight Restrictions. Colorado: 2011. [Consultado el 3
de abril de 2019]. Disponible en https://www.hsdl.org/?abstract&did=748300.
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con garantías los objetivos fijados hasta 2035. Consciente de su habitual posición de
liderazgo tecnológico, la USAF considera poco probable que otra nación integre de
forma operativa, en el plazo de dos décadas, tales sistemas de armas en sus fuerzas aé-
reas, otorgando todavía un menor grado de probabilidad a que pretendan utilizarlas
contra EE. UU. Los éxitos logrados servirán de base para inversiones en el futuro, ya
que el momento actual no es el adecuado para ello.
La decisión anterior se refuerza a causa de los roces y tensiones generados a raíz de
la RMA entre NORAD y FAA. Esta última considera inadmisible plantear a corto y
medio plazo las operaciones de UAS autónomos en el espacio aéreo estadounidense,
más aún si tales plataformas pretenden aproximarse a escasos metros de aeronaves
comerciales llenas de pasajeros. Pese a que existen ya regulaciones para el empleo de
RPA en el espacio aéreo de soberanía –como anteriormente se vio–, nunca se ha tra-
tado el empleo de RPA para misiones de interceptación en la ADIZ. De esta manera,
no habiéndose establecido ni tan siquiera pautas para ejecutar tal tipo de misión con
RPA –en los que existe operación remota por parte de un piloto de la USAF–, carece
de sentido plantear la realización de interceptaciones por plataformas autónomas. El
traslado de la postura de FAA a la USAF por parte de NORAD, fortalece y alimenta
la línea de pensamiento de que todavía la coyuntura no es la adecuada para avanzar
más rápidamente en los proyectos de UAS autónomos. Por consiguiente, se descarta
su uso, ya no solo en misiones de interceptación, sino también en otro tipo de ope-
raciones. De esta forma, las aeronaves de combate tripuladas seguirán velando por la
defensa aérea nacional, en continuo estado de alerta frente a cualquier objeto volador
sospechoso.
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El cuarto escenario se alza como el idóneo para el loyal wingman, gracias a los avan-
ces en I+D+I alcanzados por la USAF, y también por la coordinación y entendimiento
existentes entre NORAD y FAA. Este último hecho, por el cual se da prioridad y se
establecen mesas de trabajo, acuerdos, procedimientos y regulaciones para la imple-
mentación de los UAS autónomos por parte del gobierno y sus instituciones, permite
que la ciudadanía en general acepte la nueva realidad, fascinada a su vez por la misma.
En este caso, las probabilidades de que determinados colectivos presenten y logren
poner trabas al proyecto mediante planteamientos éticos y legales son sustancialmente
menores.
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43 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016, pp. 45.
44 GLADE, David. Unmanned Aerial Vehicles: implications for military operations. Alabama: Air
War College 2000.
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los límites de aceleraciones, fuerzas gravitatorias y el cansancio del piloto. Por ello, los
UAS autónomos pueden representar una solución parcial al ingente esfuerzo moneta-
rio que exigen las modernas plataformas tripuladas actuales45.
La considerable inversión que también constituye la formación de pilotos militares,
el retiro de muchos para la incorporación al mercado laboral tras cumplir con el míni-
mo de años de servicio, el gran número de bases aéreas que atender, y la disponibilidad
de plataformas convencionales en las mismas, son algunos de los diversos factores que
afectan a la operatividad de la USAF. Ello puede suponer que, en «tiempo de paz»,
determinadas misiones de interceptación no cumplan los mínimos idóneos de seguri-
dad, debido a que la misión la desarrolle una sola aeronave tripulada –en vez de dos–,
y escasamente armada. Normalmente, tal situación no acarreará mayores problemas,
pero cuando la aeronave a interceptar ciertamente constituya una amenaza, un solo
interceptador será más vulnerable al no gozar de un escolta que lo proteja mientras
identifica a la plataforma sospechosa.
Por último, la percepción de superioridad militar de la USAF con el F-22 y el F-35,
junto con la falta de voluntad para negociar por parte de FAA sobre la operación de los
UAS autónomos en la ADIZ, puede resultar peligrosa, pues la ventaja de hoy quedará
obsoleta en el mañana, si no se apuesta por la I+D+I y por el uso de las RMA.
Aunque los UAS autónomos no sean prioritarios en este escenario, las autoridades
estadounidenses deben evitar caer en el conformismo y exceso de confianza del ante-
rior análisis. Por una parte, los avances, aunque dilatados en el tiempo, deben ser de
calidad y fiables, para evitar que, por ejemplo, una escasa seguridad en las telecomu-
nicaciones y contramedidas electrónicas favoreciera la pérdida de control de los siste-
mas46. Por otra parte, hay que tener en cuenta la postura que adopten los potenciales
adversarios sobre estos sistemas. La creciente preocupación por los posibles efectos de
una carrera armamentística basada en AI47 se aprecia, por ejemplo, en las demostracio-
nes en usos civiles por parte de China. Estas denotan el gran potencial de esta nación
para participar de lleno en dicha carrera48.
La buena predisposición NORAD-FAA resulta fundamental para lograr avances en
relación a la integración de los UAS autónomos. Las mesas de trabajo, las medidas de
45 PIETRUCHA, Michael W. «The next lightweight fighter. Not your grandfather’s combat
aircraft». Air & Space Power Journal. 2013, p. 40.
46 WORK, Robert O.; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a
new American security 2014, pp. 23.
47 VINCENT, James. «China is worried an AI arms race could lead to accidental war». The Verge.
06/02/2019. Disponible en https://www.theverge.com.
48 ROMANIUK, Scott N.; BURGERS, Tobias. «China’s swarms of smart drones have enormous
military potential». The Diplomat. 03/02/2018. Disponible en https://thediplomat.com.
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coordinación, las concesiones, los acuerdos, la flexibilización del uso del espacio aéreo,
y la generación de normativa, son, entre otras, condición necesaria pero no suficiente
para esta empresa. A falta de una mayor definición, las pruebas y posterior operación
de los RPA como loyal wingman claramente suponen un avance, además de una valio-
sa experiencia para la futura implementación plena del UAS autónomo.
No obstante, frente a las ventajas de los RPA con respecto a aeronaves convenciona-
les –como pueden ser mayor autonomía, menor tamaño, menor detección por el ene-
migo, y capacidad de asumir mayores riesgos49– persiste el problema de personal. Esto
es debido a que la interceptación, para que reúna las adecuadas condiciones de segu-
ridad, seguirá requiriendo de dos pilotos –aunque uno opere remotamente–. Por otra
parte, al UAS –sea RPA o autónomo– se le va a exigir que sus sensores, el procesado de
información y la toma de decisiones tengan una fiabilidad acorde a la sensibilidad de
la misión. Entre otras razones, debido a que su operación puede afectar a decenas de
civiles. Por este motivo es preferible el autónomo, por el semi-control directo que tiene
el avión tripulado sobre el autónomo, y por el mínimo retardo en las comunicaciones.
Por último, con el escaso I+D+I que caracteriza a este escenario, para que escalen
puestos en el nivel de prioridades de la USAF, los UAS autónomos deben ser econó-
micamente más rentables en comparación con las aeronaves tradicionales. Diseños de
capacidades limitadas como los de Pietrucha50 pueden cobrar fuerza. El tipo de aero-
nave que propone, refleja un concepto de loyal wingman viable a corto plazo, y capaz
de participar en misiones con garantías de éxito. Esta aeronave acortaría los plazos de
implementación de UAS autónomos, que podrían estar disponibles antes de 2035, e
incluso emplearse directamente sin pasar por una fase intermedia de mayor protago-
nismo de los RPA.
49 GLADE, David. Unmanned Aerial Vehicles: implications for military operations. Alabama: Air
War College 2000, pp. 12-14.
50 PIETRUCHA, Michael W. «The next lightweight fighter. Not your grandfather’s combat
aircraft». Air & Space Power Journal. 2013, pp. 39-58.
51 UNITED STATES AIR FORCE. Air Force future operating concept. A view of the Air Force in
2035. Washington D.C.: 2015, p. 20.
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ponentes de un equipo mayor. Para ello, contemplan, entre otros, los conceptos de
swarming y loyal wingman52.
Sin embargo, la USAF es consciente de que no se pueden obviar los aspectos legales,
éticos y doctrinales53. Reflejo de las distintas opiniones que se plantean en el tercer esce-
nario, Guetlein54 defiende que, incluso alcanzando un altísimo nivel de sofisticación en
armas autónomas, siempre intervendrá el componente humano. Afirma que la escasa to-
lerancia de estos a las bajas propias y a los daños colaterales, pueden jugar a favor de la ro-
botización. Además, defiende el desarrollo de planteamientos conceptuales y doctrinales,
de pruebas en entornos controlados, y de TTP que den por sentado que tales sistemas se
integrarán en operaciones militares reales. Sin embargo, condiciona la implementación
de estos, principalmente, a la confianza que susciten en los comandantes militares.
Thurnher55 efectúa un planteamiento centrado en la carrera armamentística. Dejando
en un segundo plano la discusión legal, afirma que EE. UU. debe mantenerse en la van-
guardia del desarrollo y uso de los sistemas de armas autónomos, pues si no, otras naciones
tomarán el testigo. Por el contrario, Mousazadeh et al.56 dotan de mayor importancia al
marco legal, estimando poco probable que el empleo de UAS autónomos pase el filtro del
derecho humanitario internacional. Por otra parte, de forma similar a Guetlein, Gillespie
& West57 sugieren que, con independencia del nivel de autonomía que alcancen los sis-
temas de armas, la autorización para efectuar un ataque debería surgir de una adecuada
estructura jerarquizada de mando y control, determinando como necesaria la presencia de
decisores humanos en los puntos críticos. Esta idea también la comparte la propia USAF,
que concibe el empleo mixto de los sistemas de armas convencionales, los remotamente
operados y los autónomos, reservando al personal militar la gestión de las tareas críticas58.
Debido a la gran variedad de misiones, los requisitos a cumplir por las plataformas
autónomas variarán. La dificultad para conseguir que alcancen un gran nivel de eficacia
y eficiencia para misiones específicas, hace mucho más complejo el desarrollo de plata-
52 UNITED STATES AIR FORCE. USAF RPA vector. Vision and enabling concepts 2013-2038.
Washigton D.C.: 2014.
53 UNITED STATES AIR FORCE. America’s Air Force. A call to the future. Washington D.C.:
2014, pp. 19.
54 GUETLEIN, Mike. Lethal autonomous weapons. Ethical and doctrinal implications. Rhode
Island: Naval War College 2005.
55 THURNHER, Jeffrey S. No one at the controls: the legal implications of fully autonomous
targeting. Rhode Island: Naval College of War 2012.
56 MOUSAZADEH, Reza et al. «Analyzing the legal dimensions of Unmanned Combat Aerial
Vehicle in the International Law». Journal of Politics and Law núm. 10. 2016, pp. 1-11.
57 GILLESPIE, Tony; WEST, Robin. «Requirements for autonomous unmanned air systems set by
legal issues».The International C2 Journal núm. 2. 2010, pp. 5-6.
58 UNITED STATES AIR FORCE. Air Force future operating concept. A view of the Air Force in
2035. Washington D.C.: 2015, p. 21.
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Que el cuarto escenario reúna las mejores condiciones para el desarrollo del pro-
yecto no significa que no existan expectativas que los UAS autónomos deban cumplir.
Unas estadísticas (parcialmente) ambiguas con respecto a la fiabilidad de los sistemas
pueden desencadenar la desconfianza que se presentó en el tercer escenario. La inte-
gración de estos sistemas en la USAF –y por extensión en NORAD– modificará la
doctrina y afectará a las operaciones60. Para el desarrollo de estas, se necesita que el
sistema de armas autónomo -en este caso el loyal wingman- sea fiable. Así pues, debe-
rá ser robusto frente al hacking, tener un funcionamiento seguro frente a ciberataques
y guerra electrónica, y gozar de computación avanzada y de autonomía. Además, es
determinante disponer de técnicas de AI capaces de actuar en función de reglas de
enfrentamiento y otros factores discriminantes61. Relacionado con ello, sería también
importante, que, al asociar un loyal wingman a un piloto de otra aeronave, la AI del
UAS autónomo asociado, aprenda y conserve en su «conocimiento» las consideracio-
nes tácticas y forma de proceder en las misiones que desarrolla el piloto, con el fin de
optimizar la actuación del equipo. De esta manera, lo realmente importante es que
la AI correspondiente a un determinado piloto sea cargada –como si de un software
se tratara–, en la plataforma autónoma que le va a escoltar para una determinada mi-
sión62.
59 CHEATER, Julian C. Accelerating the kill chain via future Unmanned Aircraft. Air War College
2007, p. 22.
60 PALMER, Adam A. Autonomous UAS: A partial solution to America’s future airpower needs.
Alabama: Air Command and Staff College 2010, p. ii.
61 WORK, Robert O. ; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a
new American security 2014, pp. 22-25.
62 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016, pp. 48.
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Conclusiones
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Correo: [email protected]
Resumen
A pesar de que la colaboración en programas europeos de armamento
tiene más de setenta años, persisten las dificultades para dicha cola-
boración entre las que hay que citar la armonización de los requisitos
y la consecución del consenso, motivados por intereses y preferencias
nacionales y prioridades presupuestarias que no coinciden con la de los
posibles socios. A través del estudio de ventajas potenciales y principa-
les inconvenientes presentes en los programas de colaboración interna-
cional, junto con el análisis de casos de éxito y fracaso en Europa, se
concluye que esta colaboración permite fortalecer las relaciones inter-
nacionales de seguridad y defensa, compartir riesgos, esfuerzos y recur-
sos en la obtención de nuevas capacidades comunes más avanzadas que
mejoren la interoperabilidad entre aliados. Esto también puede actuar
como catalizador de una reestructuración industrial que racionalice el
número de empresas contratistas principales, fomente la especialización
y mejore su competitividad internacional.
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Palabras clave
Colaboración internacional; bienes de defensa; estados; industria de de-
fensa; programas de colaboración.
Abstract
Despite the fact that collaboration in european armaments programs has
more than seventy years, the difficulties for such collaboration persist.
Mainly, it can be highlighted the harmonization of requirements and the
achievement of consensus, motivated by national interests and preferences
and budgetary priorities that do not match with those of the potential part-
ners. Through the study of potential advantages and main drawbacks pre-
sent in international collaboration programs, together with the analysis of
cases of success and failure in Europe, it is concluded that this collaboration
allows strengthening international security and defence relations, sharing
risks, efforts and resources in obtaining new, more advanced common ca-
pabilities that improve interoperability among allies. This can also act as
a catalyst for an industrial restructuring that streamlines the number of
main contractor companies, encourages specialization and improves their
international competitiveness.
Keywords
International collaboration; Defence assets; States; Defence industry; Co-
llaboration programs.
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Introducción
T
ras el final de la Guerra Fría, el entorno de seguridad europeo se ha visto modi-
ficado siendo más común la colaboración entre las fuerzas armadas de diferen-
tes Estados en misiones prolongadas en el exterior, fruto de la Política Común
de Seguridad y Defensa de la UE (PCSD). Las crecientes necesidades de interoperabi-
lidad militar, insuficientes capacidades nacionales, crecientes costes de desarrollo y la
incertidumbre y riesgos de los programas parece recomendable la colaboración en la
adquisición de bienes de defensa. Sin embargo, en muchos casos sigue prevaleciendo
el carácter autárquico de los Estados al optar por desarrollos nacionales, como el avión
de combate francés Rafale o el caza sueco Gripen.
Teniendo en cuenta este escenario, el presente artículo realiza un análisis de las
ventajas de la participación de los Estados en programas de colaboración industrial
internacional, así como de los principales inconvenientes, problemas y limitaciones
que se presentan, a través de una revisión de casos de éxito y fracaso de este tipo de
programas en Europa desde finales de los años sesenta.
1 WILLIS, F.R. France, Germany, and the New Europe, 1945-1967. California: Stanford University
Press 1968, pp. 314-330.
2 WALKER, W.; GUMMETT, P. «Nationalism, internationalism and the European defence
market». Chaillot Papers 9. París: Institute for Security Studies of WEU 1993, pp. 22-25.
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Casos frustrados
3 Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, diciembre de 2009, la Política Europea de Seguridad
y Defensa (PESD) pasó a denominarse PCSD.
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Gráfico 1. Principales causas de fracaso en los programas analizados. Fuente: elaboración propia.
Otra de las causas de fracaso que destacan en los programas de colaboración es el in-
cremento de costes, presente en un cincuenta por ciento de los casos, por ejemplo, en
el programa MBT-70 causados por falta de acuerdo en los requisitos y por problemas
técnicos debidos principalmente al desarrollo de nuevos sistemas experimentales; y las
restricciones presupuestarias, presentes en un cuarenta y dos por ciento de los casos. La
retirada de los Estados, presente en un tercio de los programas analizados, en algunos
casos es más una consecuencia de las tres primeras causas mencionadas, como ocurrió
en las fragatas NFR-90 y Horizon CNGF, o el vehículo blindado MRAV. En el primer
caso, los Estados se retiraron para cubrir las necesidades con un nuevo programa de
colaboración, y en el resto para hacerlo con programas nacionales. En otros casos, los
programas nacionales son una de las causas principales de abandono, como ocurrió
con el abandono del Gobierno francés del programa EFA para desarrollar el Rafale; o
la retirada de Reino Unido y Países Bajos del helicóptero LAH para adquirir el AH-64
Apache. Por último, cerrando el gráfico, están los desacuerdos en el reparto de traba-
jo –una de las claves de la retirada de Francia del EFA–, los problemas relacionados
con la transferencia de tecnología, con una coordinación deficiente de los Estados y el
reparto de trabajo, la reducción de amenazas o la falta de un serio compromiso oficial.
Estos problemas se verán en mayor profundidad en el apartado de factores que
limitan los programas de colaboración.
Casos de éxito
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Tabla II. Casos de éxito programas cooperación internacional. Fuente: elaboración propia.
Entre los ejemplos destaca el programa Eurofighter que, con más de seiscientos
pedidos, es actualmente el mayor programa europeo de adquisición de bienes de
defensa con el mayor número de pedidos de exportación fuera de la UE (más del
veinte por ciento de los pedidos totales). Este programa ha servido para mantener
y potenciar la industria de aviones de combate europea, conseguir mayor consoli-
dación del sector aeroespacial y reducir la dependencia de EE. UU. Sin embargo,
debido principalmente a los acuerdos de colaboración y la complejidad tecnológi-
ca, ha tenido sobrecostes superiores al setenta y cinco por ciento sobre lo inicial-
mente estimado y retrasos de unos cincuenta y cuatro meses; valores que por otra
parte son típicos de los proyectos de desarrollo de sistemas de armas modernos
(ver siguiente tabla), al igual que ocurrió con el A400M, con sobrecostes en torno
al cincuenta por ciento sobre lo inicialmente estimado y retrasos de aproximada-
mente cuatro años debido principalmente a problemas técnicos, similares al resto
de programas europeos y norteamericanos.
22 AIRBUS. Orders, Deliveries, In Operation Military Aircraft by Country – WorldWide. Airbus.
com 30/04/2018. http://www.airbus.com/defence.html.
23 AIRBUS. Op. cit. http://www.airbus.com/defence.html.
24 JAARSMA, M. A400M. Phantomaviation.nl 2018. www.phantomaviation.nl/Aircraft/A400M.
htm.
25 OCCAR. TIGER – A New Generation of Helicopters. 2018. www.occar.int/programmes/tiger.
26 JAARSMA, M. NH90. Phantomaviation.nl 2018. www.phantomaviation.nl/Aircraft/
NH90.htm.
27 DEFENCEWEB. First export success for the COBRA Radar in Gulf region. DefenceWeb.co.za,
25/02/2009. http://www.defenceweb.co.za/index.php?option=com_content&view=article&id=1165.
28 EURO-ART. Roll-out of 29 COBRA Systems for France, Germany and the United Kingdom
completed. thalesgroup.com 2007. http://www.defense-aerospace.com/articles-view/release/3/85494/
cobra-radar-deliveries-now-complete.html.
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En otros casos, como por ejemplo los programas de helicópteros TIGER o NH-90,
los Estados optaron por el desarrollo de una plataforma común y versátil, sobre la
que incorporar modificaciones para desarrollar diferentes versiones. En particular el
NH-90 ha sido adquirido por más de diez países, entre los que se encuentran aliados
europeos que previamente han colaborado en programas internacionales generando si-
nergias tanto industriales como militares. Sin embargo, cuando el número de versiones
es muy diferente, como por ejemplo el caso del avión de combate F-3536, supone una
pérdida de eficiencia en la producción, demoras y sobrecostes, debidas principalmente
a las grandes diferencias en las versiones, pero no por ser un programa conjunto. En
resumen, a pesar de las limitaciones presupuestarias, de importantes sobrecostes y de-
moras en el desarrollo de los programas, sumado a los diferentes intereses nacionales,
el deseo de la UE de unificar los modelos de armamento, apostar por la industria de
defensa europea y la creación de puestos de trabajo de alta cualificación tecnológica,
29 NAO. Management of the Typhoon Project. Report by the Comptroller and Auditor General
HC 755 Session 2010–2011. London: National Audit Office (NAO) 2011, p. 7.
30 NAO. Major Projects Report 2005. London: National Audit Office (NAO) 2005, p. 27.
31 GAO. Tactical Aircraft: Changing Conditions Drive Need for New F/A-22 Business Case. Report
GAO-04-391. Washington: U.S. Government Accountability Office (GAO) 2004, p. 5.
32 GAO. Joint Strike Fighter - Strong Risk Management Essential as Program Enters Most
Challenging Phase. Report GAO-09-711T. U.S. Government Accountability Office (GAO), GAO.
gov., 2009, pp. 17-18. www.gao.gov/new.items/d09711t.pdf.
33 NAO. Op. cit., 2005, pp. 26-27.
34 REUTERS. «Airbus says A400M deal with buyers will limit future losses». Reuters.com.
07/02/2018. https://www.reuters.com/article/us-singapore-airshow-a400m/airbus-says-a400m-deal-
with-buyers-will-limit-future-losses-idUSKBN1FR19Y.
35 EXPANSIÓN. «Airbus quiere revitalizar el A400M, el avión militar de los 20.000 millones».
Expansion.com. 10/07/2018. www.expansion.com/empresas/transporte/2018/07/10/5b43be04268e3e2
e428b460b.html.
36 Avión de combate diseñado en tres versiones distintas: F-35A, para despegue y aterrizaje
convencional; F-35B, para despegues cortos y aterrizajes verticales; F-35C, variante naval para
portaaviones.
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Operacionales
Tecnológicas e industriales
37 LARSON, E. et al. Interoperability of US and NATO Allied Air Forces: Supporting Data and
Case Studies. RAND 2003, p. 81. www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2005/
MR1603.pdf.
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Políticas
Económicas
38 PISANO, G. P. «The R&D Boundaries of the Firm: An Empirical Analysis». Administrative
Science Quarterly, 35 (1). 1990, pp. 153-176.
39 GE AVIATION. «GE and TAI Extend Tusas Engine Industries, Inc. Joint Venture for Another
25 Years». GEAviation.com. 29/01/2010. https://www.geaviation.com/press-release/services/ge-and-
tai-extend-tusas-engine-industries-inc-joint-venture-another-25-years.
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Tabla IV. Incremento promedio en costes de barcos y aeronaves e índices de inflación, de 1974 a 2005 40 41.
40 ARENA, M. V. et al. Why Has the Cost of Navy Ships Risen? A Macroscopic Examination of the
Trends in US Naval Ship costs over the Past Several Decades. Santa Monica, CA: RAND 2006, p. 5.
41 ARENA, M. V. et al. Why Has the Cost of Fixed-Wing Aircraft Risen? A Macroscopic Examination
of the Trends in U.S. Military Aircraft Costs over the Past Several Decades. Santa Monica, CA:
RAND 2008, p. 11.
42 HARTLEY, K. «The European Defence Market and Industry». En P. Creasey y S. May, (eds.).
The European Armaments Market and Procurement Cooperation. London: Palgrave Macmillan 1988,
p. 48.
43 INFODEFENSA. «Eurofighter Typhoon for Belgium - Media Guide, BAE Systems». Infodefensa.
com. 07/10/2016, p. 6. https://www.infodefensa.com/archivo/files/161007_eurofighter_belgica%20
(1).pdf.
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nación era responsable, además de líneas de integración nacional –en particular cuatro
líneas de fabricación, ejemplo de que los programas internacionales no siempre han
buscado la eficiencia, debido principalmente al reclamo nacional de derechos comer-
ciales e industriales, como se verá más adelante en detalle entre los factores que limitan
la colaboración internacional–; dando la oportunidad de transferir capacidades a otros
sectores y mantener una industria competitiva a nivel internacional44. De este modo,
los Estados pueden adquirir sistemas de armas más avanzados repartiendo costes y
riesgos. 4.5. Exportación
Aunque la dificultad de exportar un producto desarrollado aumenta con el número
de socios, debido principalmente a la dilatación temporal de las decisiones comunitarias,
esta situación se podría ver favorecida si los Estados llegaran a un acuerdo para lanzar una
organización de marketing independiente como el consorcio europeo Eurofighter, en vez de
afrontar la exportación como compañías asociadas individuales que intentan asegurar ven-
tas nacionales como ocurrió en el pasado con el caza Tornado. De este modo, los Estados
pueden utilizar las redes de ventas de las empresas presentes en la colaboración que ya estén
establecidas en determinadas regiones del mundo, facilitando el acceso a clientes potencia-
les y reduciendo los costes comerciales45. Por ejemplo, aprovechar las buenas relaciones in-
ternacionales entre Reino Unido e India, o España y Emiratos Árabes Unidos (EAU), para
que las diferentes campañas de exportación las lidere el Estado que tenga mejores relaciones
con el apoyo de los países participantes en el programa de cooperación.
44 HARTLEY, K. The industrial and economic benefits of Eurofighter Typhoon. Reino Unido:
Universidad de York 2006, pp. 25-26.
45 Para más información profundizar en el concepto de Piggyback, como fórmula de cooperación que
aprovecha la estructura comercial de una empresa ya implantada en el país donde se pretende exportar.
46 TAYLOR, T. «West European Defence Industrial Issues for the 90’s». Defence Economics, 4.
1993, p. 116.
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italiano Leonardo. De este modo, los gobiernos protegen la autonomía productiva na-
cional apoyados por lobbies sindicales, empresas productoras y centros de investigación,
en contra de la apertura de licitaciones fuera de las fronteras nacionales, evitando la posi-
bilidad de recibir ofertas internacionales económica o técnicamente más competitivas47,
al cuestionarse la medida basándose en que la soberanía y la autonomía nacional son
violadas por la cooperación. Sin embargo, los sistemas y equipos de defensa requieren
cada vez más componentes adquiridos fuera de las fronteras nacionales debido a la com-
plejidad tecnológica como ya se comentó en el apartado de razones tecnológicas que fo-
mentan la colaboración. Además, el Parlamento Europeo y el Consejo establecen, según
el punto primero de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que:
«La adjudicación de contratos públicos por las autoridades de los Estados miem-
bros o en su nombre ha de respetar los principios del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea (TFUE) y, en particular, la libre circulación de mercancías, la libertad
de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como los principios que se de-
rivan de estos, tales como los de igualdad de trato, no discriminación, reconocimiento
mutuo, proporcionalidad y transparencia».
Sin embargo, la reglamentación de contratación en el ámbito de defensa contempla
una excepción en el apartado b del artículo 346 del TFUE, consolidado el 30 de marzo
de 2010 (antiguo artículo 296 del TCE), correspondiente a «la producción o al comer-
cio de armas, municiones y material de guerra», que ha permitido –cada vez menos– el
incumplimiento de los principios comunitarios de igualdad, no discriminación o trans-
parencia, frenando en cierto modo un mercado único de la defensa y favorecer una
consolidación de la industria de defensa europea. Salvo esta excepción, cada vez son más
numerosos los esfuerzos de la Comisión para crear un Mercado de Equipos de Defensa
Europeo (EDEM, en sus siglas en inglés), entre los que se encuentra la PESCO48, la re-
visión anual coordinada de la defensa (CARD en sus siglas en inglés) o el EDF.
Armonización de requisitos
Aunque existe cierta similitud en las prioridades políticas de seguridad de los Estados
europeos (seguridad y defensa nacional, seguridad regional y estabilidad internacional),
la divergencia de criterios de alto nivel, influenciada principalmente por la situación
geoestratégica49 y sus políticas exteriores, aumenta las diferencias de opinión sobre las
47 HARTLEY, K. The Economics of Defence Policy: A new perspective. London: Routledge 2011,
pp. 170-175.
48 Aunque la PESCO tiene otros fines, como intensificar la cooperación entre Estados miembros de
la UE en materia seguridad y defensa –artículos 42.6 y 46, y Protocolo 10 del TFUE ref. 2012/C 326/01
de 26 de octubre de 2012–, indirectamente puede contribuir.
49 Por ejemplo, la Royal Navy británica históricamente ha operado en condiciones oceánicas más
duras que la Marina Militare italiana. Estos últimos han tenido que dar respuestas en corto tiempo en
operaciones del Mediterráneo y el Golfo, optando por sistemas de defensa aérea naval de corto alcance.
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necesidades de las fuerzas armadas a nivel europeo. Esta situación convierte la armoni-
zación de requisitos en un proceso complejo y una de las principales causas de fracaso
de los proyectos de colaboración como se identificó en el análisis de casos frustrados.
El resultado de la identificación de estas necesidades de alto nivel se utiliza para definir
los requisitos operacionales específicos basados en factores operativos, tecnológicos e
industriales. En este proceso, agregar una dimensión internacional incrementa la com-
plejidad50 y plantea consideraciones y dificultades comunes de diversa naturaleza, por
ejemplo51: los diferentes modelos nacionales pueden definir diferentes soluciones para
un escenario común, siendo necesario que se identifique cómo se derivaron los requisi-
tos militares para facilitar una armonización común; la intransigencia de los Estados a
abandonar algún requisito nacional genera especificaciones extensas que disminuyen la
probabilidad de compromiso y provocan el aumento de costes y la complejidad tecno-
lógica e industrial –esto favorece a la industria nacional al exigir prestaciones que solo
ellas pueden proporcionar–; cuando no es posible alcanzar una armonización mediante
acuerdo y se considera inadecuado cumplir con la rigidez de los requisitos nacionales
se puede optar por el desarrollo de variantes nacionales a partir de una plataforma bá-
sica común, cuyas modificaciones nacionales suponen un incremento de los costes de
desarrollo y producción unitarios. Los Estados con presupuestos poco flexibles, falta de
familiaridad con el proceso de elaboración de requisitos, escasa experiencia en proyectos
de desarrollo y el crecimiento de costes asociados pueden optar por la compra a terceros
países e implementar las modificaciones nacionales posteriormente; también pueden
optar por el desarrollo de un programa nacional.
50 HAYWARD, K. «Towards a European Weapons Procurement Process: The Shaping of Common
European Requirements for New Arms Programmes». Chaillot Paper, 27. France: Institute for Security
Study of WEU 1997, p. 14.
51 Para más detalle véase: CATINGTON, R. C.; KNUDSON, O. A.; YODZIS, J. B. Transatlantic
Armaments Cooperation: Report of the Military Research Fellows, DSMC 1999-2000. Fort Belvoir,
VA: Defense Systems Management College 2000.
52 VOSS, W.; BRZOSKA, M. Eurofighter 2000: Consequences and Alternatives. Bonn-Alemania:
BICC 1996, pp. 10-14.
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–en algunos casos como el bombardero B-52 más de cincuenta años–, siendo infe-
rior a diez años en los subsistemas de armamento y sensores53. En cuando al campo
de las tecnologías de la información, mientras que por una parte hay actividades
como la inteligencia artificial que lleva más de cincuenta años en desarrollo y solo
ahora se empiezan a ver algunos resultados, por otra existen continuas actualiza-
ciones de software que permiten una mejora continua de la seguridad y optimizan
el rendimiento de los sistemas. En determinadas situaciones, como por ejemplo
escasa implicación en conflictos o percepción reducida de amenazas, una diferen-
cia de cinco años entre fechas de reemplazo de sistemas de diferentes Estados deja
de ser una barrera insuperable para la colaboración54. No obstante, la decisión de
esperar depende principalmente tanto de la situación de conflicto en que se en-
cuentre el Estado como la amenaza potencial a la que pudiera verse expuesto con
equipos obsoletos o inadecuados, pudiendo llegar a optar temporalmente por la
adquisición o arrendamiento de determinados equipos o sistemas de forma pro-
visional, como por ejemplo el concurso del Ministerio de Defensa español en el
año 2019, para la adquisición de un turbohélice de entrenamiento como solución
provisional hasta que encuentren una solución definitiva que sustituya a los mo-
delos C101, F-5 y Pillan55.
53 NRAC. Life cycle technology insertion. Washington: The United States Naval Research Advisory
Committee (NRAC) 2002, p. 27.
54 TAYLOR, T. Defence, Technology and International Integration. NY: St. Martin’s Press 1982, p. 80.
55 DEFENSA. «La DGAM convocará un polémico concurso para comprar un avión que remplace a
los C101 del Ejército del Aire». Defensa.com. 12/07/2019. www.defensa.com/espana/dgam-convocara-
inminentemente-polemico-concurso-para-comprar.
56 NAO. Maximising the benefits of defence equipment co-operation. National Audit Office
(NAO), Ministry of Defence, Report by the Comptroller and Auditor General, HC 300 Session
2000-2001. London: The Stationery Office 2001, p. 17.
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Los Estados procurarán que los factores comerciales influyan en las opiniones sobre
requisitos con el fin de asegurar que el tejido industrial nacional consiga los trabajos y
capacidades con mayor valor añadido así como intentar garantizar una participación pro-
porcional o superior al capital aportado. Así, por ejemplo, en el programa EFA, el Estado
francés insistió continuamente en conseguir una parte desproporcionada del trabajo de
desarrollo, pero debido a la negativa del resto de Estados, acabó retirándose para desarro-
llar el Rafale nacionalmente como se vio en el apartado de casos frustrados. Otros Estados,
reacios a compartir capacidades tecnológicas críticas ocasionan situaciones de inestabilidad
que producen rechazo a la colaboración. Por ejemplo, en el programa JSF, las restricciones
de EE. UU. a la hora de compartir su conocimiento sobre las capacidades tecnológicas
críticas generó tal insatisfacción en el resto de socios que amenazaron con retirarse del pro-
grama57.Tradicionalmente, para intentar resolver estos conflictos en el reparto de trabajo,
los proyectos de adquisición europeos se han ejecutado según el principio de juste retour58,
como por ejemplo los aviones de combate Tornado y Eurofighter. Los reclamos de dere-
chos industriales, y las políticas de trabajo compartido basadas en este principio, complican
la elaboración de requisitos e incrementan la complejidad tecnológica al poder los Esta-
dos solicitar el desarrollo de tecnologías en áreas donde carecen de suficiente experiencia
técnica con el objetivo de mejorar sus capacidades nacionales59 60, planteando numerosos
problemas de reparto al tener que ajustar la carga y valor de los trabajos. Además, usan este
principio como justificación para disponer de cadenas de montaje en su territorio con el
objetivo de garantizar las capacidades industriales y comerciales, la seguridad de suministro
y la protección del empleo. Como consecuencia, se produce una asignación de trabajo
ineficiente, la duplicación de recursos, líneas de producción e inversión necesaria –como
ejemplo el programa Eurofighter–, suponiendo una reducción de las economías de escala y
un incremento en los costes de producción. Esta situación no se ha repetido en el A400M
que dispone de una única cadena de montaje. En definitiva, el carácter estratégico de este
sector hace que la distribución industrial a nivel europeo no quede en manos únicamente
de las fuerzas del mercado, al existir un fuerte interés político y nacional en que dicho re-
parto se realice de forma adecuada, lo que requiere del empleo de fórmulas como el criterio
de juste retour, que obliga a las industrias a alcanzar un reparto de trabajo acorde al número
de unidades que su Estado haya acordado adquirir; compensaciones industriales (offset),
57 GERTLER, J. J. «F-35 Joint Strike Fighter (JSF) Program: Background and Issues for Congress».
CRS Report, RL30563. Washington: Congressional Research Service 27/11/2009, pp. 12-15. https://fas.
org/sgp/crs/weapons/RL30563.pdf.
58 Reparto proporcional a la contribución económica de cada país, visto como un punto focal
de Schelling (1960), sin el cual sería difícil llegar a un acuerdo aun pudiendo producir una división
de trabajo ineficiente y la reducción de beneficios comunes. SCHELLING, T. C. The Strategy of
Conflict. Cambridge. Massachusetts: Harvard University Press 1960.
59 HAYWARD, K. Op. cit., p. 19.
60 WALKER, W.; GUMMETT, P. Op. cit., pp. 22-25.
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como por ejemplo beneficios por la compra de otro tipo de bienes, transferencia tecnoló-
gica o inversión extranjera –como sucedió por ejemplo con el caza F-1661–; o, el criterio de
Global Balance, empleado por la OCCAR en los programas de colaboración gestionados
bajo su paraguas, que busca el equilibrio de la carga de trabajo de los Estados en varios
años y en diversos programas, asegurando al menos el sesenta y seis por ciento de su con-
tribución financiera, permitiendo asignar el resto basándose en las mejores propuestas del
mercado. Sin embargo, es una forma de competencia contraindicada al dar preferencia a
las industrias de los Estados miembros de la OCCAR frente a la apertura al mercado de la
UE en su conjunto62. En este sentido, la OCCAR está empezando a sufrir presiones opera-
tivas ya que algún programa gestionado bajo su paraguas, como por ejemplo el A400M, ha
sufrido retrasos y carencias en las capacidades acordadas provocando la renegociación del
contrato y un aumento en la financiación, debido principalmente a problemas técnicos63;
similares en programas norteamericanos como el JSF o el C-17. Esta situación, afecta a la
confianza de los Estados y genera incertidumbre en las eficiencias previstas en el empleo de
este modelo o que incluso pudiera llegar a manifestar los mismos problemas que fórmulas
de reparto de trabajo anteriores. De este modo, la continua intervención en el mercado
para conseguir dicho ajuste entre Estados ha limitado el establecimiento de un verdadero
Mercado de Equipos de Defensa Europeo (EDEM)64, al repartir el trabajo basándose en
la aportación económica en vez de abrirlo a la competencia tecnológica e industrial del
mercado. Como alternativa, existe el concepto de Earned Workshare, basado en la licitación
competitiva, es decir, participación basada en la experiencia y en competencias demostra-
das. De esta manera, las empresas colaboradoras contribuyen de acuerdo a sus fortalezas,
viéndose obligadas a especializarse para garantizar su supervivencia en el mercado, lo que
implica una reforma de la industria de defensa europea y el aumento de la dependencia
transnacional, la interdependencia y la reciprocidad. En este sentido, si la relación finan-
ciación-reparto de trabajo se eliminara por completo y el trabajo se asignara a las empresas
que presenten las ofertas más competitivas, los gobiernos podrían concentrarse en acordar
los requisitos de desempeño de alto nivel como, por ejemplo, la velocidad, la autonomía o
el alcance, dejando las especificaciones de bajo nivel en manos de la industria, permitiendo
aumentar la eficiencia económica de los programas conjuntos al simplificar la toma de
decisiones unánimes65. Sin embargo, en la actualidad, este concepto supondría una refor-
ma radical en la concepción de los programas de colaboración, encontrándose el desafío
61 RICH, M. et al. «Multinational Coproduction of Military Aerospace Systems». RAND Paper,
R-2861. Santa Monica, CA: RAND 1981, pp. 103-104.
62 TRYBUS, M. Buying Defence and Security in Europe. The EU Defence and Security Procurement
Directive. Cambridge: Cambridge University Press 2014, p. 224.
63 REUTERS. Op. cit. https://www.reuters.com/article/us-singapore-airshow-a400m/airbus-says-
a400m-deal-with-buyers-will-limit-future-losses-idUSKBN1FR19Y.
64 EDGAR, A. D.; HAGLUND, D. G. The Canadian Defence Industry in the New Global
Environment. Montreal: McGill-Queen’s University Press 1995, p. 27.
65 KEOHANE, D. The EU and armaments co-operation. London: Centre for European Reform
2002, p. 25.
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de convencer a los posibles socios para que accedan a este nuevo tipo de contrato social
sin asegurarse una participación industrial equivalente a su inversión. En este escenario, la
creación del EDF, donde la UE aporta dinero, permite que todas las naciones tengan la
oportunidad de participar y beneficiarse del desarrollo de un programa conjunto aunque
tengan unas capacidades industriales reducidas.
Gráfico 2. Factores que causan demoras en los programas cooperativos de adquisición del Ministerio de Defensa británico68.
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En el gráfico se observa cómo las demoras en los acuerdos industriales y en las apro-
baciones nacionales son las causas de aplazamiento que tienen un mayor impacto en la
planificación, seguidas de los retrasos en el aseguramiento de fondos necesarios para fases
futuras del programa, resultantes de los perfiles financieros y las restricciones presupues-
tarias de los diferentes Estados, junto con la redefinición de requisitos, la retirada por
parte de algún Estado, o la reducción en la cantidad de pedidos. Como consecuencia, es-
tos programas presentan generalmente un crecimiento de su duración proporcional a la
raíz cúbica del número de países participantes y un incremento de coste en relación con
la raíz cuadrada69, como consecuencia de estas demoras y de los principales factores que
las generan, además de suponer un impacto negativo en las economías de escala707172. Por
ejemplo, el programa TRIGAT analizado en apartados anteriores, sufrió retrasos debido
a que las naciones subestimaron el tiempo necesario para alcanzar un acuerdo adminis-
trativo e industrial y obtener la aprobación nacional para continuar con las fases futuras.
Otro ejemplo, es el programa JSF con demoras de hasta treinta meses en su planificación
respecto a la estimación inicial73, e incrementos de coste debido a diferentes causas tanto
técnicas como de consenso (ver siguiente tabla y gráfico).
Coste
Coste esti- Aumento unitario
mado total coste esti- promedio
[millones mado total Número [millones Causa principal variación coste estimado to-
Año dólares] anual [%] aviones dólares] tal
Retraso en la decisión de la fase de desarrollo
y demostración del sistema, inclusión de dos
de 218,554 aviones de pruebas en vuelo y un nuevo mo-
2001 a 226,458 +3.6 2,886 78.47 delo de estimación de costes74
2002 199,736 -11.8 2,457 81.29 Disminución de 409 aviones de la Armada75
Revisión de tarifa de mano de obra y gastos
indirectos de contratistas, extensión la fase
de desarrollo para maduración adicional del
diseño, retraso en comienzo adquisición de
2006 a 2007 y en programación de produc-
2003 244,834 +22.6 2,457 99.65 ción de contratistas76
69 Por ejemplo, en los programas donde colaboren cuatro Estados, el coste sería el doble que en un
programa nacional equivalente.
70
71
72 FONTANEL, J.; SMITH, R.; BOLTON, P. «A European Defence Union?». Economic Policy,
6 (13). 1991, pp. 406–409. JSTOR, www.jstor.org/stable/1344631.
73 GAO. Op. cit., 2009, p. 18. www.gao.gov/new.items/d09711t.pdf.
74 OUSD (AT&L). Selected Acquisition Report (SAR) Summary Tables. Washington: 2002, pp.
10-11. https://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2001-Dec-SARSUMTAB.pdf.
75 OUSD (AT&L). SAR. 2003, p. 8. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/SARST1202.pdf.
76 OUSD (AT&L). SAR. 2004, p. 5. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2003-Dec-SST.pdf.
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Coste
Coste esti- Aumento unitario
mado total coste esti- promedio
[millones mado total Número [millones Causa principal variación coste estimado to-
Año dólares] anual [%] aviones dólares] tal
Maduración del diseño, definición refinada
de requisitos de soporte y retraso en adqui-
sición inicial de 2007 a 2008 con un perfil
2004 256,617 +4.8 2,458 104.40 de compra revisado para todas las variantes77
Mayor coste de materiales para el fuselaje, re-
visión del impacto de la inflación, revisión de
trabajo compartido entre contratista princi-
pal y subcontratistas, actualización de la con-
figuración, cambio en el plan de fabricación
de subcontratación para el ala, y realineación
2005 276,458 +7.7 2,458 112.47 de fondos por reducciones de presupuestos78
Disminución de cantidades anuales de com-
pra, aumento en plazo de compra de 2027 a
2034, actualización de la configuración del
2006 299,824 +8.5 2,458 121.98 avión, revisión del perfil de adquisición79
Aplicación índices de escalamiento revisa-
dos, menores estimaciones de material en los
acuerdos del contratista principal, incorpora-
2007 298,842 -0.3 2,456 121.68 ción de tarifas revisadas de mano de obra80
2008 298,842 - 2,456 121.68 Sin variación81
Gráfico 3. Evolución del coste estimado unitario programa JSF (F-35). Fuente: elaboración propia.
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Los diferentes factores que limitan la colaboración internacional que se han visto en
las secciones anteriores de este artículo, pueden llevar a los Estados a retirarse del pro-
grama en cualquier etapa incluso antes de su lanzamiento, provocando una reorgani-
zación del trabajo, retrasos y costes asociados que generan inestabilidad e ineficiencia
en los contratos y un clima de desconfianza para futuras colaboraciones, como se vio
en la sección correspondiente al análisis de casos frustrados.
Conclusiones
82 MSC. «Munich Security Report 2017: Post-Truth, Post-West, Post-Order?». Munich Security
Report (MSC). 2017, p. 21. www.eventanizer.com/MSR/MSC2017/.
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83 Elaborado entre la Comisión, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Agencia
Europea de Defensa (EDA, de sus siglas en inglés).
84 Véase, Note to the MFF/OR negotiating team. Decoding the Finnish presidency numbers:a
preliminary analysis of the MFF negotiating box. Committtee on Budgets del Parlamento Europeo.
11/12/2019. https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20191213RES69015/20191213R
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Bibliografía
85 En los primeros 47 proyectos PESCO, Francia, Italia y España son los países más participativos.
Francia participa en 30 proyectos, liderando 10; Italia participa en 26 proyectos, liderando 9; y España
participa en 24 proyectos, liderando 2. https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-projects-
12-nov-2019.pdf.
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Reseña
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Es así que las estrategias discursivas de todo el libro en sus distintas partes, no son
lineales, sino que partiendo de su núcleo teórico –hibridez– responden a una textura
fundada en el pensamiento abductivo, mediante el cual de manera permanente los
autores van hilvanando cuidadosamente todas sus posiciones teórico-conceptuales,
incorporando diferentes fundamentos matizados con pertinencia, suficiencia y acep-
tabilidad, esto deriva en un cuestionamiento permanente, una postura crítica bien
fundamentada que ha permitido a Mazurier y Payá moverse con solvencia académica
en diversas dimensiones textuales y contextuales, para abordar al objeto de estudio
en toda su complejidad, aceptando innovadores elementos de discusión, que se deri-
van de los argumentos desarrollados, tales como: la significativa discusión histórica y
evolución del fenómeno, la correlación de estudios de casos, una dinámica analítica
contrastada y avances en la discusión de guerras, los conflictos y más abarcativamente
del mundo híbrido como componente de la globalización. Todo lo dicho hasta aquí
queda demostrado ampliamente por el uso de bibliografía amplia, actualizada y mul-
tidisciplinaria que destaca el parámetro de consistencia y suficiencia de las discusiones
y hallazgos.
Un elemento trascendental –que pocos autores que han trabajado la temática desa-
rrollan– es el marcaje de la posición onto-epistémica de partida para la consolidación
del hilo discursivo rector. Aun cuando el desarrollo de las diversas cuestiones desarro-
lladas en capítulos es en apariencia lineal, la lógica de presentación de discusión teó-
rica y metodológica es sistémica con desarrollo en «bucles», tomando los argumentos
dichos para desarrollar en progresión los siguientes con nuevos valores se sentido, de
manera crítica, lo que incide en el logro de la inteligibilidad de los conceptos clave, de
las categorías analíticas y los resultados de lo propuesto en forma espiralada. Con ello
se ha enriquecido el contenido semántico del texto, trascendiendo un simple estudio
fenomenológico de lo híbrido hacia la propuesta de su implementación en políticas
multisectoriales estatales y su adaptación a las actuales arquitecturas institucionales
locales-globales.
Todo el proceso analítico se ha tejido en función de diversas condicionantes: de-
finicionales, políticas, económicas, pragmáticas, sociales del mundo híbrido que se
mueven de manera pendular entre lo doméstico e internacional, mostrando el com-
ponente político como el impulsor de todas estas cavilaciones, que no marginalizan de
principio a fin el componente ético y de responsabilidad de los Estados y diferentes ac-
tores no estatales del sistema internacional en su desarrollo interagencial para moverse
inteligentemente en las dinámicas de conflictividad del mundo híbrido, reconociendo
que en medio de este «…nuevo contexto global, las superpotencias seguirán luchando
por cuotas de dominación mayores, recurriendo cada vez más a la lógica híbrida para
implementar y gestionar dinámicas de hibridez progresivamente más complejas, inter-
conectadas y específicas para cada actora y contexto social» (página 224).
Es así que el capítulo 1, Aproximaciones al concepto de amenazas híbridas, las he-
bras seleccionadas aluden a la evolución de las amenazas híbridas, las tramas concep-
tuales, los acentos hechos en las discusiones contemporáneas, y sobre todo el hincapié
diferencial entre las posturas netamente militares –que son las que han primado en la
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Tras este capítulo duro, el capítulo 4, Sociedades abiertas en un mundo híbrido, de-
rivado sistémicamente del anterior, recoge una caracterización a fondo del nuevo estilo
de sociedades que han tenido sus dinámicas de funcionamiento, multiagente sin un
verdadero control central, que pone en entredicho la conceptualización tradicional de
los sistemas democráticos (estadocéntrica), mostrando el contrapeso de las sociedades
democráticas abiertas y sus vulnerabilidades –amenazas de carácter global y local– y las
propuestas de gobernanza en sus dinámicas integrales, de generación de capacidades
específicas, de concienciación, de fortalecimiento y emulación de valores y dinámicas
de construcción de comunidad como mecanismos de supervivencia estratégica en el
mundo híbrido.
Finalmente, con un especial énfasis por lograr la inteligibilidad del sentido integral
de contenidos discursivos del fenómeno de lo híbrido, el capítulo 5, El mapa global
de la conflictividad híbrida, mediante un estudio sistémico temático, recorre por un
sinnúmero de dimensiones para estudiar el panorama sobre el que se desarrollan «…
todas las amenazas o variables maximizadoras de la hibridación relacionadas con el
desarrollo humano y el medioambiente» (página169). Los autores aluden entre otras a
variables estratégicas, caos, tensiones geopolíticas entre Rusia y Occidente y la emer-
gencia y consolidación de China como superpotencia, en tanto factores modeladores
de incidencia significativa en la gobernanza global, caracterizada por tensiones y dis-
continuidades que exigen de modo permanente de los gobiernos recambios, redefi-
niciones, rearticulaciones en sus arquitecturas institucionales, en sus mecanismos de
vinculación interestatal en diversos ámbitos: políticos, económicos, comerciales, segu-
ridad, culturales entre otros. Punto de relevancia de este capítulo es la alusión hecha a
la geopolítica del miedo y sus potenciales mecanismos de resiliencia y protección para
garantizar la sostenibilidad de las democracias y el compromiso axiológico de todos los
actores como co-responsabilidad colectiva para el bienestar común de supervivencia
en este nuevo paradigma.
Un contrapunto final…
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JOURNAL OF THE SPANISH INSTITUTE
FOR STRATEGIC STUDIES
nº 15 J A N UA RY 2 0 2 0
SUMMARY
Francisco José Dacova Cerviño
Presentation
Index
Francisco José Dacova Cerviño
Introduction to issue 15 of the IEEE journal..................................................... 179
The presidency of George W. Bush, Barack Obama and Donald Trump........... 209
Rewiews
María Fernanda Noboa González
Amenazas híbridas: teoría de la hibridez y nuevo orden internacional............... 323
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ISSN-e: 2255-3479
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he circumstances in which, on this occasion, we have faithfully kept our ren-
dezvous with you are admittedly very different from those we might have
imagined when closing the previous issue of this Magazine. We at the Spanish
Institute for Strategic Studies were well aware that the possibility of an epidemic –or
pandemic as it finally turned out to be– was very considerable, and this was demons-
trated by the timely publication, in February 2020, of Cuaderno de Estrategia, number
203, under the title “Pandemic Emergencies in a Globalised World: Threats to Securi-
ty”. In the interim we have not been immune to the upheaval caused by the virulence
and speed of transmission of this new coronavirus. Nevertheless, in spite of the diffi-
culties, including widespread consternation, we were determined to turn up for our
appointment with the academic community interested in the Security and Defence of
our country and of the entire world in general. After all, if there is one thing that has
been made clear by this crisis, it is that the highly interconnected and interdependent
world in which we live leaves no room for indifference in the face of events and cir-
cumstances that, in other not so distant times, and precisely because of geographical
distance, would have seemed alien to us.
On this occasion there are several articles that address issues with a pronounced
military content. “Targeting as an enabling factor in NATO military operations” pro-
poses an analysis of the concept of targeting, which seeks to maximise the effectiveness
of armed interventions in order to – although this may seem paradoxical at first sight
– minimise the damage caused and where possible resolve the conflicts in the shortest
time; and all of this, within the strictest framework of international legality and the
ethical conditions that democratic societies impose on themselves. This will mean
revising and updating doctrines, structures and procedures. If the most advanced te-
chnologies play a predominant role in this particular article, they are no less relevant
in the application of “The ‘Silver lining methodology for the development of stra-
tegic foresight exercises”, especially artificial intelligence. And the same goes for the
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ISSN-e: 2255-3479
E-mail: [email protected]
Thanks to Ruth María Abril Stoffels for her valuable comments
Abstract
The conflicts of this new century are influenced by the complexity of the
global socio-political scenario, rapid technological and doctrinal develop-
ment or necessary compliance with international law. This changing scenar-
io, among many other factors, greatly influences the planning of a military
operation. Understanding the course of the last century’s history provides a
historical context that explains the reason –and the need– for NATO’s 2010
organisational model; as well as the creation of the concept of targeting and
its subsequent integration into the Alliance’s organisational structure. This
paper reviews targeting from a holistic perspective –doctrinal, legal and
military innovation– in order to determine whether this concept fulfils an
enabling role within NATO’s military operation planning process.
Keywords
Targeting, military operation, capability, innovation, JFAC, NATO.
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Introduction
The complexity of the armed conflicts in which NATO has been involved over the
past two decades has highlighted the importance of adapting its structure, doctrine
and procedures to the demands of the international community and technological
developments. Thanks to these processes of restructuring and innovation, the organi-
sation seeks to intervene in conflicts more effectively and in accordance with interna-
tional law.
In addition to technological development, NATO has advocated further in-depth
research into which methods and techniques will give it an advantage in operations1.
One of them is the joint targeting process2. This paper studies the concept as an ena-
bler of military operations within the NATO framework. It considers the process from
the point of view of innovation and international legality, and asks: is targeting an ad-
equate method of assistance to the planning and implementation of these operations?
This study will be carried out in three fundamental stages, which serve to explain
the most important concepts on the subject:
First of all, we will conduct a historical review of airpower, in which we examine
the evolution of the concept and capabilities of the air force. Next, we will analyse
NATO’s organisational model3 created in 2010, given its importance for security-relat-
ed organisations4, focusing on the Air Component Command5. Later, the concept of
targeting will be defined, using the AJP 3.9 “Allied Joint Doctrine for Joint Targeting”.
Finally, with a view to reaching conclusions, we will examine the concept of targeting
as an innovation, its relationship with the law and its application and suitability to the
conduct of military operations.
The methodology used is fundamentally theoretical and descriptive, with a qualita-
tive approach based on documentary analysis: on the one hand, specialised literature
1 Military advantage is the expected gain from the attack as a whole, not counting its particular actions. It
refers more to the achievement of operational or strategic objectives than to tactical dividends.
2 A term that describes activities, operations and organisations involving elements of at least two
armies. See: NATO STANDARDIZATION OFFICE. AAP-06 Edition 2018 NATO glossary of
terms and conditions. Brussels: 2018, p. 70.
3 EZPELETA, José. A. «La reestructuración del Ejército del Aire». Monografía 138: Racionalización de las
estructuras de la Fuerzas Armadas. Hacia una organización conjunta. Madrid: CESEDEN 2013, pp. 105-125.
4 AGUIRRE DE CÁRCER, Miguel. «La adaptación de la OTAN. 2014-2017». En Cuadernos de Estrategia
191. OTAN: presente y futuro. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos 2017, pp. 15-50.
5 The inherent characteristics of airpower make it suitable for dealing with all kinds of threats:
speed of reaction, flexibility, precision, multi-response capability, mobility, concentration capacity,
penetration capability, strength deployment capacity, adaptability, survival and scalability. See:
LOMBO, Juan. A. «El poder aéreo, instrumento decisivo para la resolución de las crisis del siglo
XXI». Revista Arbor. Madrid: 2002, pp. 231-257.
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6 Capability is the «set of factors (weapons systems, infrastructure, personnel and logistical
support means) based on doctrinal principles and procedures intended to achieve a given
military effect at strategic, operational or tactical level, in order to fulfil assigned missions».
See: GARCÍA, José. «Planeamiento por capacidades». Revista Española de Defensa. Madrid:
2006, pp. 38-43.
7 By definition, targeting has a dual nature. On the one hand, it is a capability, as described in the
previous footnote, and at the same time it is understood as a command and control process that relates
the different levels of command for the selection of targets.
8 JEMAD. PDC-3.9 Doctrina conjunta de Targeting. Madrid: Estado Mayor de la Defensa 2014.
9 JEMAD: Directiva 12/14 «Implantación de la capacidad de targeting conjunto en las Fuerzas
Armadas». Madrid: Estado Mayor de la Defensa 2014; y JEMAD: Directiva 20/14 «Organización el
targeting conjunto en las Fuerzas Armadas». Madrid: Defence Chief of Staff 2014.
10 The NRF was established in 2003 as a readily available, multi-domain force capable of rapid
deployment. In 2014, in view of the new security challenges, a new structure was adopted for this
Force, including the creation of the VJTF (Very High Readiness Joint Task Force): a multinational
brigade that acts as a back-up in response to crises in a short period of time.
11 BONADAD, Pedro. «Capacidad del JFAC nacional». Monografía XVI CEMFAS. Madrid:
Escuela Superior de las Fuerzas Armadas 2015, p. 1.
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Considerations on Airpower
Since its creation, and during the first five years of the twentieth century, aviation and its
application in the military arena were closely linked. In less than a decade, military aviation
services were created in several countries, which began to operate effectively with unusual
speed. Spain was the first country in the world to use airpower in the form of bombing12,
specifically during the conflict in the Protectorate of Morocco at the end of 191313.
Its extensive use intensified during World War I, where both massive bombing
campaigns and targeted actions in support of ground operations were carried out. Its
effects were limited – both personal and material – although its psychological effects
were extraordinary.
World War II served to demonstrate to the entire community of nations the su-
periority that airpower provided: its ability to break the political and military will of
the adversary, as well as the undeniable advantage that aviation provided as a service
separate from the ground element. As a result of campaigns in Europe and the Pacific,
the concept of strategic bombing emerged14, since the effects of these actions fulfilled
the objectives of the war as a whole, regardless of the particular terrain in question15.
From 1947 onwards, the use of airpower in the decades to come was the subject
of much debate: the Korean, Vietnam and Gulf Wars were its playing field. Not only
were lessons learned from the American conflicts, but Israeli tactics and results from
the Six-Day War and Yom Kippur were studied. Airborne warfare took on the form
and characteristics attributed to it today.
However, and very much in spite of the good results obtained and the avant-garde
technological advances – laser guidance, cruise missiles, stealth technology – in the
last decades of the 20th century, the relative importance of air interdiction16 with
respect to the campaign as a whole remained overshadowed. An example of this was
the famous final execution of Operation Desert Storm over Iraq in 1991, with a major
12 Bombing is the action of dropping bombs from planes or pieces of artillery over a specific location
over a period of time.
13 SÁNCHEZ M., José. «La Aviación Militar española: una historia corta pero de gran intensidad».
Revista Arbor. Madrid: 2002, pp. 187-216.
14 Strategic bombing is organised and executed to defeat the enemy and ensure his surrender by
destroying his morale and his economic and industrial capacity. In the concept of the all-out war of
the 1940s, these actions would include any human activity involved in these activities, which would
make them legitimate targets See: ARMSTRONG, J. «The relevance of the concept of Strategic
Bombing». Airpower Development Centre Bulletin. Canberra: 2015, p. 1.
15 JORDÁN, Javier. El debate sobre la primacía del poder aéreo: un recorrido histórico. Madrid:
CESEDEN 2016, pp. 1-38.
16 An air operation conducted to «divert, disrupt, delay, degrade or destroy» the military potential
of an enemy before it can effectively implement its defence, and at such a distance from friendly forces
that it does not require the integration of gunfire and manoeuvres. See: NSO. Op. cit., p. 5.
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24 Related to the concept of coercion is the concept of brute force: the total imposition of one’s will
on the adversary, without the possibility of resistance, leading to possible total extermination. See:
SCHELLING, Thomas. Arms and Influence. New Haven: Yale University Press 1966.
25 JORDÁN. Op. cit., p. 21.
26 A target is defined as an area, structure, object, person or group of people (including their
mindset, thought processes, attitudes and behaviours) against which lethal/non-lethal capability can
be employed to create specific psychological or physical effects. See: NSO. Op. cit., p. 122.
27 DOUGHERTY, Kevin. The Evolution of Air Assault. Washington: National Defense University
1999, pp. 51-58.
28 RIZER, Kenneth. «Bombing Dual-Use Targets : Legal, Ethical, and Doctrinal Perspectives». Air
and Space Journal. Montgomery: 2001, pp. 1-2.
29 GRANT. Op. cit., p. 28.
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During the conflicts in Iraq and Afghanistan, the strategic use of airpower enabled
forces on the ground to gain sufficient advantage, achieving operational objectives30
thanks in part to the judicious selection of adversary targets and the catalytic effect of
troops on the ground. In Libya, this was done equally and efficiently, incorporating
new doctrinal and procedural developments31.
From the first concepts on modern military doctrine outlined by Clausewitz, war
has always been designed at both strategic and tactical levels. However, the magnitude
of the military conflict during the two World Wars created the need to establish an
additional third level of command at operational level, to direct operations in a specif-
ic scenario, clearly differentiating them from those taking place in other venues, even
though they all contributed to achieving the common strategic objectives32.
The Strategic Concept of the Alliance was approved after the Lisbon summit in
2010. The Heads of State and Government of the Organisation agreed on a new vi-
sion for the Alliance33, setting out three key tasks: (1) the collective defence of another
member on the basis of Article V of the Washington Treaty 34; (2) crisis management
for conflict prevention35 –-even if a military response is established, it must be done
within a comprehensive approach that includes adequate collaboration between the
political and military response; and (3) the promotion of cooperative security, to create
political links with relevant countries and international organisations.
NATO contemplates the option of deploying military operations, which are de-
signed at three levels of command: the political-strategic level, where the main objec-
tives, the command structure, its means and the legal framework are determined; the
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operational command level, where campaigns are “planned, conducted and sustained,
in order to achieve strategic objectives36 and synchronize actions in the Theatre of
Operations37; and the tactical level, where the operation is executed. On numerous
occasions, the boundaries between them are difficult to distinguish, so it is necessary
to ensure that they are well linked and synchronised38.
The operational level carries out the tasks of C2, Command and Control39, and
must serve as a bridge between the strategic and tactical levels, and vice versa. To this
end, it must apply specific procedures where the High Command’s top-level directives
are translated into practical orders for the subordinate levels.
The Operational Command must act according to the principles of coherence –
operating in synergy in pursuit of the same effect – and autonomy, avoiding interfer-
ence from other actors. However, there is a differential factor in their planning: the
scenario. No two operations will ever be the same, given all the important factors that
characterise them: politics, religion, society, culture, history, geography, climate, etc.
The possibility should be considered of several components being involved –land,
sea, air, special operations– in a single operation. In this context, it is precisely at op-
erational level where “the joint action becomes an integrating element of the specific
forms of action of each army”40.
But, moving away from theory, where does this operational level actually fit into
the Atlantic Alliance? NATO’s organic structure is designed in the form of a hierar-
chical tree, made up of various committees. The supreme body is the NAC (North
Atlantic Council), an eminently political body, which is constantly assisted by other
bodies, such as the IS (International Staff) from the civilian sector, as well as the MC
(Military Committee) and its IMS (International Military Staff), heading up the po-
litical-military level. Subordinate to the NAC are two strategic commands: the ACT
(Allied Command Transformation) and the ACO (Allied Command Operations).
36 Objective is that clearly defined and attainable goal for a military operation that will generate a
desired outcome essential to a Commander’s plan and towards which the operation is directed. See:
NSO. Op. cit., p. 90.
37 PÉREZ, Pedro; FERNANDÉZ, Jesús. «El nivel operacional. A modo de análisis». En Monografía
149: El nivel operacional. Madrid: CESEDEN 2016, pp. 203-215.
38 G. ARNAIZ, Francisco J. «La estructura de mando de la Alianza Atlántica». Cuadernos de
Estrategia 191: OTAN: presente y futuro. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos 2017,
pp. 51-82.
39 NSO. Op. cit., pp. 28-29 y 32.
40 ASARTA. Op. cit., p. 89.
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This organisational structure has a dual nature, since it functions both in times of
peace and in times of crisis41.
The ACO, with its headquarters in Mons, consists of two JFCs (Joint Force Com-
mand) - Brunssum and Naples - and three SSCs (Single Service Commands), one
per domain - Izmir (LANDCOM), Northwood (MARCOM) and Ramsteim (AIR-
COM). There are other bodies under the ACO that carry out support tasks, including
the IFC (Intelligence Fusion Centre)42.
When designing an operation – joint or not – the operational command of the
NATO structure would be the COM JFC (Commander Joint Force Command),
which would operate from either of the two JFCs. In this body, a headquarters (HQ)
would be created for the JTF (Joint Task Force). Within a joint NATO operation43,
component commands can be created for each of the domains44. According to their
size, NATO operations can be SJO o MJO (Small/Major Joint Operations).
For all military operations, once the various Council directives have been pub-
lished45 – which would initiate the planning process – and the SPD46 (Strategic Plan-
ning Directive) has been defined, an OPLAN47 (Operational Plan) must be approved,
with the requirements specific to the strategic and operational level. The indispensable
elements of any OPLAN are as follows:
41 OTAN. NATO Command Structure. Mons: 2013. Available at Internet https://www.nato.int/
cps/en/natohq/structure.htm;.
42 The IFC stands out from other support bodies, because of its tasks related to military intelligence
and its service to NATO targeting cells.
43 NATO operations can also be combined or multinational. Joint operations are considered to be
any activity, operation or organisation in which more than one nation is involved. See: NSO. Op.
cit., p. 84.
44 As far as NATO is concerned, only the traditional Land CC, Maritime CC and Air CC
- or JFAC - are taken into account. However, the US army has already created the JSOC (Joint
Special Operations Command) within the US Special Operations Command. See: RODRÍGUEZ,
Raimundo; JORDÁN, Javier. «La importancia creciente de las fuerzas de operaciones especiales
en Estados Unidos y su influencia en el resto de países de la OTAN». UNISCI Discussion Papers.
Madrid: 2015, pp. 107-123.
45 The most important of these are the NAC Initiating Directive (NID and the NAC Execution
Directive (NED).
46 Together with the SPD, the NAC and the CM provide the essential direction and guidance; the
COM JFC will use this to calculate an estimate of operational needs.
47 An OPLAN is a document that describes the basis of a joint operation, both at strategic and
operational levels, serving as a framework for the deployment, employment, protection, support and
sustainment of forces during the different phases of the operation. The difference between strategic
and operational levels lies in the fact that the latter endeavours to translate the estimates of the former
into a given scenario - in terms of the forces and capabilities to be implemented - by designing specific
functions See: NSO. Op. cit., p. 91.
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48 NEBOT, Antonio F. «El nivel operacional. OUP/OTAN». En Monografía 149: El nivel
operacional. Madrid: CESEDEN 2016, pp. 129-130.
49 OTAN. Joint Force Air Component Command. Ramsteim: 2019. Available at https://ac.nato.
int/page8031753.
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in a crisis or conflict situation would be to plan, task50, direct and supervise the air opera-
tions of the assigned resources. These tasks are synchronised through the ATO (Air Tasking
Order), a cyclical process that details general and specific instructions for the handling of
the air campaign51. An operation with an air component would be commanded by the
JFAC Commander, who would be directly subordinate to the JFC Commander.
The JFAC core would include a Deputy Commander, a Joint Staff, a special support
section (Legal Advisor, Political Advisor and Public Affairs) and a liaison section (both
with the LCC, MCC and SOCC, and with the authorities of each participating coun-
try52). In order to exercise an effective C2 covering operations, a JFAC Director would
be created, to whom the five divisions that would effectively train JFAC would report:
• Strategy Division (SD), which serves as a doctrinal link between the strategic
and operational levels. It is responsible for producing the ODA (Air Opera-
tions Directive), marking the commencement of mission planning.
• Combat Plans Division (CPD), in charge of planning daily execution plans
with a 72-hour perspective. It estimates capabilities and their assignment.
• Combat Operations Division (COD), whose main mission is to monitor activi-
ties in real time. It is the “soul” of the JFAC as far as operations are concerned.
• ISR Division (ISRD), in charge of providing the necessary intelligence to sup-
port decision making and coordinating the “tasking” of ISR aircraft to comply
with intelligence-gathering processes.
• Combat Support Division (CSD), which assists the JFAC in the management
of personnel, logistics, CIS resources and financial aspects.
It should be noted that all divisions work closely together through a number of
mixed functional positions across the units. Within the structure of a JFAC, the tar-
geting section belongs to the ISRD. Other elements integrated in other divisions with
liaison functions depend on this section. All targeteers53 working together carry out
the targeting cycle and advise the head of the ISRD Division. Due to the highly spe-
50 Assignment of an aircraft to carry out a specific activity. See: NSO. Op. cit., p. 123.
51 In terms of the size of the air operations, an estimated 350 departures/day would be involved in
an SJO and 1000 departures/day in an MJO.
52 Each participating country has a Senior LNO (Liaison National Officer) as part of an operation.
This officer has the power to resolve, on a case-by-case basis, any discrepancies arising from the use
of the assets assigned to NATO. Thus, if they find any problems regarding their use, violation of
agreements or failure to comply with national or international regulations, they could exercise their
right to veto the non-use of their resources. This power is known as the Red Card Holder. In order to
justify these objections, each country must declare its restrictions or caveats in an additional document
to the mission’s OPLAN.
53 This is the word most commonly used to designate the intelligence officer responsible for planning
and coordinating all tasks related to targeting.
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cialised nature of these positions, the Alliance sets minimum standards for specialised
training, which the members of the targeting teams should meet54.
Given the wide variety of conflicts in which NATO may currently become in-
volved, the organisation has developed its own concept for effective joint targeting,
which is defined as “the process of selecting and prioritizing targets, and matching the
appropriate response to them, taking account of operational requirements and capa-
bilities57”. This doctrine is set out in AJP 3.9 Allied Joint Doctrine for Joint Targeting58.
In a contemporary context, it is understood as the process that aims to obtain the
desired effects on targets, relying both on traditional kinetic actions and on activi-
ties of another nature59. The purpose of joint targeting is to provide a methodology
54 DA SILVA, Helder. A. «Los nuevos desafios del targeting». Revista Ejército. Madrid: 2014, p. 27.
55 TEJERA, Juan. «Conceptos emergentes en la OTAN». Revista Española de Defensa. Madrid: 2014, p. 44.
56 The most commonly used term is engage, defined as «a fire control order used to direct or
authorize units and/or weapon systems to fire on a designated target». See: LOMBO. Op. cit., p. 253.
See also: NSO. Op. cit., p. 47.
57 See: NSO. Op. cit., p. 123.
58 Other publications of interest, directly related to targeting, are ACO Directive 80-70 Campaign
Synchronization and Targeting in ACO; ACO Directive 65-8; ACO Manual 80-70 Tactics Techniques
and Procedures to prosecute Time Sensitive Target; and various STANAGs.
59 EKELHOF, Merel. «Lifting the Fog of Targeting: «Autonomous Weapons»” and human control
through the lens of military targeting». Naval War College Review. Newport: 2018, p. 63. (*) It should
be noted that, within the targeting community, this action is not only meant for lethal methods,
but also contemplates non-lethal options. However, the author does not intend to expand on this
distinction here.
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Alejandro Bueno Fernández Targeting as an enabling factor in NATO military...
to advise the JFC, seeking to bring together the concept of joint fires60 with other
operational functions – C2, intelligence61, force protection, information operations
(INFOOPS), etc. – to improve coordination, optimise synchronization and avoid un-
necessary effort62.
The process is particularly flexible and designed to select and prioritise targets - each
with an appropriate action strategy - so as to assist the decision-making process, from
strategic to tactical level, and to contribute to the achievement of the objectives set.
The targeting process is based on the following principles63:
• Objective-based: its main function focuses on achieving the JFC’s objectives,
within the guidelines of political and strategic doctrine.
• Effects-driven: it focuses on creating physical and psychological effects on the
targets while striving to avoid undesirable effects.
• Multidisciplinary: it requires the coordinated and integrated efforts of functio-
nal experts from many disciplines and capabilities.
• Intelligence: products and processes that will empower decision makers.
• Centralised control and coordination, decentralised execution.
The doctrine of joint targeting is subject to international legislation and to the par-
ticular legislation of each participating State64. To ensure that legal requirements are
met, the entire cycle is assisted by legal advisors. The ethical-legal principles on which
their advice is based are:
60 It is defined as the coordinated use of multiple weapon systems of several component controls to
create a desired physical or psychological effect.
See: ALSA. Multi-service tactics, techniques and procedures for Joint Application of Firepower.
Hampton: 2016, p. 1.
61 Significantly, this capacity is becoming increasingly influential and important in decision
processes.
See: OTERO, Juan Carlos. «Evolución y empleo de las capacidades ISR aéreas ante las nuevas amenazas
del siglo XXI». Monografía XII CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las Fuerzas Armadas, 2016,
p. 13.
62 Joint targeting does not extend to so-called tactical targeting. Surface to surface firing or
interdiction on deeper targets are not considered within the joint scope. They will be developed
through a specific process of tactical targeting, such as that of the Army in Spain. See: MADOC.
Targeting terrestre. Concepto derivado 02/16. Granada: 2016, p. 3.
63 NATO. AJP 3.9 Allied Joint Doctrine for Joint Targeting. Brussels: 2016, pp. 1-5.
64 A specific member may place as many restrictions or caveats as it deems necessary in order to
further restrict the process, but it will never be more permissive than that prescribed by international
law.
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• Military necessity: that an attack on the target provides a definite military ad-
vantage and that there is never a breach of international law.
• Humanity: prohibits the infliction of more damage than is strictly necessary to
achieve the desired effects.
• Distinction: an attack can only be directed at military objectives65, which must
be clearly distinguished from civilian elements.
• Proportionality: no combat action may be taken against a target if the military
advantage it provides is not expected to outweigh the collateral damage66 an-
ticipated in the planning phase.
• Validity67: only those that meet the definition of a military target can be attacked.
• Responsibility: the obligation to comply with legal constraints at all levels of
decision-making (planning, authorisation and implementation).
65 A «military objective» is a target which by its nature, purpose, location or use makes an effective
contribution to the military action of the adversary and whose destruction, capture or neutralisation
offers a military advantage. See: NS. Op. cit., p. 90.
66 «Collateral damage» is accidental or unintentional damage to persons or objects that are not
legally considered to be military objectives under the prevailing circumstances. See: JCS. No strike
and the collateral damage estimation methodology. CJCSI 3160.01. Washington: 2009, p. B-7.
67 The author has decided to define it as such, while the AJP 3.9 Allied Joint Doctrine for Joint
Targeting defines the heading as «determining military objectives».
68 BRAVO, Diego. Integración del proceso de selección y priorización de blancos en el planeamiento
operacional. Trabajo Final Integrador. Buenos Aires: Escuela Superior de Guerra Conjunta de las
Fuerzas Armadas 2013, p. 6.
69 The Joint Coordination Order provides the necessary direction and coordination for the
subordinate commanders. .
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Alejandro Bueno Fernández Targeting as an enabling factor in NATO military...
At this point, the target system and the target category of the adversary (defined in
phase 2) are selected. In addition, other important aspects for the subsequent phases
are addressed, such as restricted targets70, the no-strike entities71, time-sensitive tar-
gets72, target engagement authority73 and the non-combatant casualty value74.
70 Targets that are legally valid, but have temporary or permanent restrictions to be addressed.
71 Targets protected from the effects of military operations in breach of the Law of Armed Conflict,
international law or campaign-specific ROE (Rules of Engagement).
72 Targets that require immediate action because: (1) they are, or will be, a threat to friendly forces;
or (2) they are highly beneficial to the accomplishment of the target’s mission. They are ephemeral,
so they are considered opportunity targets. See: CRESPO, Isaac M. «Time Sensitive Targeting».
Monografía IX CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las Fuerzas Armadas 2008, p. 5.
73 The TEA will mark the level of authorization required for a particular engagement depending on the
level of calculated collateral damage (may require authorization from SACEUR if it exceeds the NCV).
74 The NCV (Non-Combatant Casualty Cut-off Value) is the numerical value established by
SACEUR of acceptable deaths for an operation under given circumstances. As a rule, if the calculation
of collateral damage exceeds the NCV, the target will not be undertaken. Anything below the NCV
may be undertaken according to the relevant AER (Annual Emission Report).
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are then defined. This analysis of its components enables one to determine an optimal target
selection and carry out the appropriate attack on them, whether lethal or non-lethal75.
Of all the possible targets, those that are legally valid must be selected76. There will
probably be a wide spectrum of targets that cannot be addressed for various reasons:
legal, environmental considerations, dual use77, etc.
Undoubtedly, the most comprehensive study is carried out at entity level (target and
target elements), where a three-level analysis has to be carried out: basic, where an unequiv-
ocal physical identification of the target is undertaken; intermediate, where it is analysed
with a sufficient degree of detail to be added to the list of valid targets; and advanced, where
the characterisation process is completed and the method of engagement is designed.
With a view to better understanding this procedure, the process of determining the
taxonomy in two case studies is presented here by way of example. On the one hand,
75 The term “lethal” refers to an action whose purpose is to destroy the target. However, the “non-
lethal” option can also be considered, where the result will be the degradation, disruption or disabling
of the target, or influence on it. See: DI MARZIO, Giulio. «The Targeting Process...This unknown
process». NRDC-ITA Magazine. Solbiate Olona: p. 11.
76 A «valid» target is defined in legal terms as one against which an action can be lawfully carried out.
This definition has generated discussions, when theoretically invalid targets (houses, schools, hospitals,
etc.) have been processed because they have been used by enemy factions. In these cases, intelligence is
critical in determining whether they can be accepted as valid. See: RODRÍGUEZ, Guillermo. «Dinámica
de los blancos militares». Revista de la Escuela Superior de Guerra Aérea. Buenos Aires: 2013, p. 52.
77 Dual use is defined as a target that fulfils both a civil and a military function. During the target
definition process, it is very important to define this field, because it will probably limit its possibility
of being implemented. See: RIZER. Op. cit., p. 2.
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Alejandro Bueno Fernández Targeting as an enabling factor in NATO military...
is the analysis of the taxonomy of a Command and Control system structure, which
is broken down into different target categories, and subsequently focuses on single
targets and their elements. On the other hand, we have the study of the taxonomy of a
target of the enemy’s air force system. Its categories classify the objects and then define
them as specific targets together with their main elements.
PHASE 3: Analysis of capabilities
In this JTC phase, one’s own capabilities are evaluated with respect to the target, in
order to provide senior staff with adequate information on the appropriate method(s)
to achieve the desired effect in the given circumstances. To this end, a two-phase
study is carried out: (1) weaponeering, where the type of lethal/non-lethal means to be
used to achieve the desired effect is determined, and (2) a collateral damage estimate
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(CDE)78 of the target whereby the possible undesired damage is assessed in terms of
the selected method – if a lethal method has been selected – in order to mitigate its ac-
cidental or unintended effects on civilian or non-combatant personnel, non-military
property or the environment79.
PHASE 4: Commander’s Decision, Planning and Force Allocation
To improve decision-making, not only is it a matter of enhancing the processing
capacity of military targets for the purpose of presenting proposals, but it is also es-
sential for the JFAC Commander to have the best available information developed to
the highest quality80. At this point, the analysis of own capabilities and available forces
is merged with the operational considerations at the time. Thus, each valid target is
assigned to the appropriate component Command, which then undertakes it with the
desired effect in mind.
PHASE 5: Mission planning and Execution:
This phase consists of direct action planning and monitoring. It is based on the
process called F2T2E2A (Find, Fix, Track, Target, Engage, Exploit, Assess), which
includes the necessary coordination to achieve all the necessary intelligence on the
results obtained.
PHASE 6: Assessment
The purpose is to assess the effectiveness of the actions taken. It is a two-component
process: the MoP and MoE (Measures of Performance and Measurements of Effec-
tiveness), where the level of fulfilment of the mission and the level of effectiveness
are studied; and the BDA (Battle Damage Assessment)81, a three-phase process where
the effects resulting from the military action are assessed. An additional study may be
conducted to determine the effects of INFOOPS activities on the behaviour of the
population.
78 The CDE methodology contemplates five levels, from the lowest (1) to the highest (5), which
give the target a level of «dangerousness», based on arithmetic calculations. At each level, an authority
must be determined to authorize the attack. In most cases, the first three levels correspond to the
authority of the head of air operations, the fourth to the COM JFAC and the fifth to the COM JFC.
79 MARTÍNEZ, Segundo. «Targeting en las operaciones COIN actuales». Monografía XII
CEMFAS. Madrid: Escuela Superior de las Fuerzas Armadas 2010, pp. 22-23.
80 HALL, Nicholas. Preparing for Contested War: Improving Command and Control of Dynamic
Targeting. Montgomery: Air Command and Staff College 2017, p. 3.
81 The BDA methodology assesses whether the intended effects on the target are achieved. The
process is done through three phases: (1) quantitative estimate of the physical damage or the influence
achieved; (2) estimate of the effects achieved in terms of the functionality of the target; (3) assessment
of the effect with respect to the entire target system to which it belongs. Each of the levels requires
further elaboration and assessment by experts, based on the gathering of intelligence.
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Alejandro Bueno Fernández Targeting as an enabling factor in NATO military...
• NATO has created an integrated database (IDB), where it centralises target intelli-
gence files (descriptive information, images, geolocation, etc.). In peacetime, this
activity is aimed at intelligence gathering and coordinated by the NATO IFC. Once
compiled, the Alliance provides the necessary material to the requesting member
countries, to other agencies that require it or to a specific NATO operation. From
this database, several standardised lists are generated to group the targets:
• No-strike list (NSL): A list of entities not considered as targets and accordingly
protected from the effects of military operations.
• Joint Target List (JTL): list of all valid and available targets to be selected for attack.
• Target nomination list (TNL): A prioritised list nominated by component
commanders, which contains targets of greatest interest for the appropriate
agencies.
• Joint Prioritised Target List (JPTL): list of targets that have been validated and
prioritised for attack.
• Prioritised target list (PTL): list pertaining to each component commander
detailing the targets that have been assigned to them.
• Restricted target list (RTL): A list of valid but temporarily or permanently res-
tricted targets.
Wars are more than just a material and technological confrontation between two
adversaries: doctrinal and organisational approaches also come into play82. This paper
does not intend to enter into a discussion on treating targeting as an RMA (Revolu-
tion in Military Affairs), which in itself would be the subject of further research. How-
ever, it does consider its innovative character, its relationship with current legislation
and its usefulness in the execution of operations.
Within the academic community, there are various definitions of the concept of
innovation as applied to the sphere of the armed forces. It is understood as referring to
82 BAQUÉS, Josep. Revoluciones militares y revoluciones en asuntos militares. Manual de Estudios
Estratégicos y Seguridad Internacional. Madrid: Editorial Plaza y Valdés 2013, p. 121.
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a change of relevant scope affecting the doctrinal apparatus, the design of techniques,
tactics and procedures, as well as the organisational structure itself. Every innovation
must lead to an increase in effectiveness83.
Innovation processes occur thanks to a drive from the political sector, rivalry be-
tween organisations, countries, armies or even within services – which can lead to
emulation between them – changes in the organisation’s mentality, the results drawn
from experiences, technological developments and various cultural factors84.
Can targeting be considered as a military innovation? Targeting has become part
of the military legacy due to the influence of various concurrent political and cultural
factors of our time, and through the recognition of lessons learned from experience in
operations of various kinds.
After its successful and effective deployment in the Kosovo war85, it has acquired
a high level of maturity over time consolidating its effectiveness86, both in operations
and in exercises, as well as its capacity to adapt to the new security challenges of the
twenty-first century, such as asymmetric warfare or counter-insurgency87.
Currently, the United States, France, Great Britain, Italy, Spain, Turkey and Ger-
many have available and certified JFAC capabilities for both domestic and NATO
missions.
According to the concept of coercion, “it would be enough” to select the right tar-
gets to overcome the will of the adversary. Because the international community and
societies demand a limited use of force from the armed forces, the concept of targeting
is a useful tool to meet this requirement.
The ethical-legal principles of targeting create a legal framework that, if respected,
legitimises military action. However, the targeting process uses other, much more
tangible tools that make military action viable, such as (1) the international legal
83 GRISSOM, Adam. The future of military innovation studies. Cambridge: Journal of International
Security 2018, p. 907.
84 JORDÁN, Javier. «Un modelo explicativo de los procesos de cambio en las organizaciones
militares: la respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio». Revista de Ciencia
Política. Madrid: 2017, pp. 205-209.
85 GRANT. Op. cit., p. 14.
86 HOROWITZ, Michael. The diffusion of Military Power: Causes and Consequences for
International Politics. Princeton: Princeton University Press 2010.
87 DARLING, Paul. «Joint Targeting and Air Support in Counterinsurgency». Air and Space Power
Journal. Montgomery: 2012, p. 51.
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The success of the OUP in Libya was particularly significant thanks to the prefer-
ential use of air capability91. The mission served to put into practice the doctrinal and
procedural advances that were being conceived within NATO. Furthermore, the case
of Libya is exemplary given the excellent results in terms of the cost-benefit ratio and
the number of one’s own and collateral casualties92. During the OUP, a total of 26,500
air operations were carried out, of which 9,700 were used in targeting tasks. In a sev-
en-month air campaign, about 5,900 targets were engaged93, adequately complying
with CDE methodology.
According to the US Air Force, targeting shares certain common characteristics
with the concept of airpower and related concepts, such as flexibility, precision, mo-
bility, penetration capacity and adaptability. For all these reasons, the targeting process
contributes to airpower since it seeks to generate the physical and psychological effects
sought in an operation94.
The joint targeting mindset is also ideal for helping to achieve the objectives set at
political and strategic level, thanks to the possibility of synchronising fires, in con-
junction with the tasks of C2, Intelligence or INFOOPS. The iterative nature of the
targeting cycle allows for more coherent, effective and efficient work.
All levels of command are involved in the targeting process: strategic level, which
issues the guidelines and limitations; operational level, which synchronises and coor-
dinates them; and tactical level, which executes and assesses them within its possibili-
ties. It is precisely the flexibility of the process that allows the component commands
to act without having to constantly consult the JFC, thereby enhancing its agility.
Targeting relies on multiple tools, such as CDE, BDA, MoE, MoP, among others,
which make use of many different sources of intelligence (MISREP, INFLIGHTREP,
GEOINT, SIGINT, HUMINT, OSINT), and allows the different levels of command
to understand how the mission is being planned and how it is being executed, in
order to later evaluate its outcome, thus reinforcing synergies with the COM JFC
decision-making process.
Conclusions
The atrocities committed in the great wars of the last century generated a trend of
thought within the international community that advocated a more limited use of
force, subject to the principles of international law. Consequently, the development of
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Alejandro Bueno Fernández Targeting as an enabling factor in NATO military...
technology and doctrine was gradually oriented towards research into more accurate,
precise and effective techniques that would limit the suffering caused by war.
Changes in the international political panorama, the emergence of international
organisations, and the status quo governed by the UN Security Council have limited
the possibility of states taking part in conflicts unilaterally. The society of nations has
methods to avoid this but, in the event of an “unavoidable” situation, it also has meth-
ods for dealing with armed conflicts.
The experiences acquired in international missions in the last part of the twentieth
century, in addition to the results obtained in Afghanistan and Iraq in the first years
of the new millennium – thanks to the greater use of airpower and special operations
– paved the way for planning and directing military operations in a way that was dif-
ferent and innovative in comparison with what had been done in the past. The Libyan
OUP mission was a historic milestone for the pre-eminent use of airpower and for
the achievement of strategic and operational objectives through the Air Component
Command. These results were achieved thanks to NATO’s organisational, technolog-
ical and doctrinal superiority. One of the major advances at regulatory level was the
use of targeting capabilities.
In order to be able to use all its capabilities, in 2010 NATO designed a permanent
structure that allows it to carry out its tasks in times of both peace and war. Its dual
structure, with a Transformation Command – or Doctrine, as it was understood in
Spain – and an Operations Command, enables it to improve the Alliance’s forces
and capabilities and to incorporate new doctrinal concepts, while at the same time
conducting multi-dimensional military operations. These operations are carried out
autonomously at an operational level, through its component Commands, but they
are fully coherent and generate the appropriate synergies at a strategic-political level.
The creation of the JFAC has provided NATO with the necessary versatility to con-
duct air operations efficiently and effectively. Centralised control and coordination,
together with decentralised execution, facilitates flexibility of execution. The divisions
that make up the JFAC bring together the different functions and organisational lev-
els, from strategic guidance to the actual operation, including and integrating the
multiple support tasks.
The targeting section is part of the SRI Division – coherent because of its intrinsic
relationship with intelligence – although it performs a multitude of tasks directly re-
lated to operations. The future feasibility of this capability will be underpinned by the
continuous training of targeteers, who will also have to train in exercises before taking
part in any real operations.
The drive demonstrated by the Chief of Defence Staff in Spain is but a prime ex-
ample of the overriding importance of the model of the component commands – and
their interoperability – for the years ahead. This model has modified the training of
the forces and their level of enlistment.
The same analysis of its definition specifies the following aspects:
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Joint targeting has generated –or is generating– a real revolution in the mechanisms
for conducting military operations due to its inherent characteristics. It is a capability
for the future.
References
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies
ISSN-e: 2255-3479
E-mail: [email protected]
Abstract
The alliance between the United States and Saudi Arabia has been in
place for over seventy years, but the paradigms on which it is based
have suffered numerous tensions in recent decades. The Saudi State and
the House of Saud remain important political and economic partners
of the US Administration in the Middle East and the Muslim world,
although the differences between the two countries seem more appar-
ent at the present time.
Under the presidencies of George W. Bush and Barack Obama, there
was a marked distancing from their Arab ally, due to the deep differ-
ences of interests on issues as sensitive as security and defence. In the
first years of Donald Trump’s mandate, relations with the Saudi Crown
seem to have improved, through joint efforts to counter potential
threats in the area. This article analyses the changes in the relationship
between the two allies and the areas of disagreement in the regional
agenda of both.
Key words
United States, Saudi Arabia, Middle East, Muslim world, defence
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
Introduction
T
he relationship established between the United States and Saudi Arabia since
1945 is one of the most important alliances in the Middle East and even in
the international community. Two states with such disparate political regimes
have been able to preserve a complicated partnership despite the constant changes in
the surrounding region. Although the many differences between the two sides are con-
siderable, there is still a minimum consensus on safeguarding the principles of bilater-
alism, which in general terms has brought significant benefits to the US government
and the Saudi monarchy for more than seventy years. Nevertheless, the twenty-first
century has brought to light deep differences between the two and has led to a gradual
distancing, requiring a redefinition of their respective strategies.
The relationship between the American power and the Saudi Arabian state is the
result of a convergence of specific interests, which have prevailed in spite of upheavals
and tensions in the regional scenario. The Saudi princes represent one of the most
reliable interlocutors that the United States has in the area, while the White House
has always represented the most prominent international support for the Arab nation.
Without Washington’s tacit support, the Sauds’ survival on the throne and their lead-
ership position in the Muslim sphere would have been less likely. Likewise, without
Saudi Arabia’s assistance, the Americans would not have been able to consolidate their
country’s influence in that difficult enclave, either during the Cold War or in later
times of great uncertainty.
The alliance is usually characterised as an exchange of oil for military security, but
it conceals more complex and constantly evolving principles. The United States ap-
proaches Saudi Arabia with the aim of finding both a trading partner and a political
supporter, while the latter is emerging as a privileged energy supplier to the powerful
US economy, which is helping to place it high on the US international agenda. The
Saudis have used the singularities of their political and religious model to set them-
selves up as a useful tool capable of containing revolutionary currents in the region.
As a result, they have been in close harmony with the security strategies of successive
Republican and Democratic administrations, which have positioned them as an essen-
tial condition in terms of their national interests.
The alliance with the United States is of vital strategic importance to the Saudi Ara-
bian regime, which is one of the central pillars on which the power of the Saudi royal
family rests. The Saudi leadership not only regards the Americans as preferential inves-
tors and buyers, but also as key to the survival of the Saudi crown. In a difficult local
context where conflicts occur and traumatic changes in power have taken place, the
royal family has been able to turn this relationship into a further guarantee of stability
and defence of the monarchy. The Americans’ need for a safe and clear reference point
in the area has prompted them to provide unwavering support to the ruling family.
Relations started to become more complicated after September 11, 2001, and this
trend of deterioration and mistrust intensified in the wake of the Arab spring. The rise
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
of jihadism and terrorist attacks on a global scale put the spotlight on Saudi Arabia,
Wahhabism and the type of networks they maintain with certain groups. The issue of
radicalism and security opened a deep rift between the Bush Administration and the
Saudi crown. The situation became even more corrosive with the Iraq War in 2003 and
the US plans for Iran. King Abdullah did not share the direct and belligerent strategy
proposed by the White House, deeming the United States to no longer be an element
of stability for the region. The Saudis felt delegitimised in the eyes of Arab public
opinion on account of the actions of the American superpower.
Barack Obama’s promises of change in foreign policy had a direct effect on re-
gional dynamics. The Democratic president’s interest in rapprochement with Iran
and avoiding a nuclear escalation earned him the opposition of his main allies in
the area. Saudi Arabia did not share the views of US diplomacy, believing that they
would serve to strengthen the position of the Iranian regime. The Saudi kingdom
began to ratify what had already happened years earlier with Bush, because the US
was making decisions without taking into account its closest interlocutors. The Arab
revolts of 2011 and the decision of the United States not to take an active part in the
conflicts of some countries generated a tremendous climate of insecurity for most
monarchies, who realised that the American force was no longer one of their most
important supporters.
The standoff between the two allies appears to have been redressed somewhat under
the presidency of Donald Trump, who is trying to revitalise close cooperation with
Saudi Arabia. The harmony between both governments is leaving behind more than
ten years of erosion and fracture in a historic bilateral relationship. The current US
president and King Salman have made progress in bringing their positions closer by
strengthening the cornerstones of the alliance. In economic matters, the United States
continues to be one of the kingdom’s most important trading partners. In the area of
defence and security, Saudi Arabia’s rearmament and modernisation programmes are
largely supported by the American power. Although the main point of rapprochement
between both sides is the congruence of political interests, above all, due to their con-
cerns about the rise of Iran in the region.
This article starts from the premise that the first decades of the twenty-first century
(2001-2020) represent a decisive period for the relationship between the United States
and Saudi Arabia, since the changes that have taken place at international and regional
level, together with the transformations in the national policies of both countries, are
making the interests of the two allies less and less congruent and compatible. Despite
the recent efforts of Donald Trump and King Salman to improve the climate of un-
derstanding and collaboration, the priorities of the governments for the Middle East
and the Muslim sphere are in many respects different. The presidencies of George W.
Bush (2001-2009) and Barack Obama (2009-2017) marked a turning point in this al-
liance, giving rise to a series of failures and frictions that demand a redefinition of the
Saudi-American relationship.
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
The relationship between the United States and Saudi Arabia represents an encounter
between the greatest world superpower of the second half of the twentieth and early twen-
ty-first centuries and one of the most significant references in the Middle East and the
Muslim world. Throughout more than seventy years, bilateralism has evolved both in the
form of its development and the content of their common agenda. During this long pe-
riod, there have been moments of close collaboration and harmony, but also moments of
confrontation and disagreement. The peculiarity derived from the presidencies of George
W. Bush and Barack Obama is that the Saudi-American alliance seems to have been con-
signed to a phase of limited mutual trust. Despite the efforts of Trump and King Salman,
the alliance is beginning to show limitations that are proving very difficult to overcome.
The rise and maintenance of this partnership cannot be fully understood without tak-
ing into account the circumstances of each country, the region and international society.
In 1932, after ten years of incessant tribal strife, Saudi Arabia’s Prince Abdulaziz bin Saud
achieved the reunification of the kingdom under a single crown. From that moment, the
House of Saud took full control of the central territories of the Arabian Peninsula sur-
rounding Mecca and Medina. The modern Saudi state emerged under the political au-
thority of the royal family and according to the religious precepts of Wahhabism1, which is
a minority current of Islam that was established as official in the country2. The monarch’s
efforts were focused on consolidating his internal power and gaining the trust of foreign
powers. In this sense, already at the end of the thirties, the monarchy had begun to author-
ise the first oil explorations to be undertaken by British and American companies.
Until the end of the Second World War, the Saudi kingdom’s contact with the outside
world were to a large extent limited to mainland Britain, whose protectorates extended
over the Gulf, and some American investors who were beginning to explore for oil in
the eastern region of the country. Saudi Arabia’s international policy began to change
dramatically after the meeting between King Abdulaziz and President Roosevelt in Feb-
ruary 1945 in Egypt’s Great Bitter Lake. The Americans had approached the House of
Saud with the purpose of gaining access to the area3. The Saudis viewed the US as an
emerging hegemonic hub, whose support could well be essential to the interests of the
crown, which at the time were centred on internal stability and avoiding external ag-
gression. Initial meetings focused on commercial exchange based on oil and gas, foreign
investment and technology transfer, as well as agreed political strategies for the region.
1 On the subject of Saudi state building and Wahhabism, see: HOUSE, K.E. (2012): On Saudi Arabia. Its
people, past, religion, fault lines and future; VALENTINE, S.R. (2015): Force and fanaticism. Wahhabism in
Saudi Arabia and beyond; COMMINS, D. (2006): The Wahhabi mission and Saudi Arabia; MOULINE,
N. (2014): The clerics of Islam religious authority and political power in Saudi Arabia.
2 BASKAN, Birol; WRIGHT, Steven. «Seeds of change: comparing state-religion relations in Qatar
and Saudi Arabia». Arab Studies Quarterly. Vol 33, N.º 2. Spring 2011, pp. 96-111.
3 BOWMAN, Bradley L. «Realism and idealism: US policy toward Saudi Arabia, from the Cold
War to today». Parameters 35, 4. Winter 2005/2006: pp. 91-105.
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The origin of the alliance stems from the security needs of the Saudi princes to have
strong allies to ensure the survival of the regime and the demands of a growing U.S.
economy to expand markets and diversify sources of supply. But the onset of the Cold
War soon shifted the relationship into a more political one, accelerating the conform-
ity of objectives between the two countries. During the 1950s, the Middle East efforts
of Presidents Truman (1945-1953) and Eisenhower (1953-1961) focused on stemming
the expansion of Soviet influence in the region. The pan-Arabist movements and the
current led by Gamal Abdel Nasser in Egypt4 posed a threat to both the US and Saudi
Arabia. Both governments were working together to prevent revolutionary aspirations
from undermining their aims. The emergence of new socialist republics in the region
represented a direct threat to the Saudi Arabian crown’s political and social model. For
Washington it meant a serious danger of losing its influence in a key geostrategic area.
In 1953, the King and founder of the modern state, Abdulaziz bin Saud, died, and
his son Saud bin Abdulaziz succeeded him, whose reign was marked by serious eco-
nomic problems and socialist revolts in the surrounding area. He was accused within
his own family and among Saudi power circles of being somewhat ineffectual and
lacking in leadership5. In 1964, the monarch was forced to resign under pressure from
the political and religious establishment. His brother Faisal took over and introduced
major reforms in the kingdom’s security and foreign policy. The struggle between the
Saudi princes affected relations between the United States and Saudi Arabia, since
Washington refused to interfere in such matters. The Americans were only demanding
stability and internal security from the Saudis, regardless of who was in power.
King Faisal was to rule the country until his death in 1975. He is considered the master-
mind of Saudi Arabia’s ambitious regional policy, setting out the principles and objectives
that were later developed by his brothers Khalid and Fahd during the 1980s and 1990s.
Under his reign, the first major note of dissension between the US and Saudi Arabia was
struck due to the Yom Kippur War in 1973 and the oil crisis in the following month6. The
Saudis looked upon oil and gas not as mere sources of wealth but as levers of political pow-
er. Faced with the vacuum created by Nasser’s disappearance, the Sauds took up the cause
against Israel as their own, and added a strong religious component to it.
Saudi Arabia still recognised its significant political, economic and defensive depend-
ence on the United States, but used the problematic situation generated by the 1973
crisis to try to restore balance to the relationship with Washington. The Palestinian-Is-
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
raeli conflict was to become, from that date onwards, the main point of contention be-
tween the two allies. At the end of his mandate, President Nixon (1969-1974) sought to
strengthen ties with Saudi Arabia, which he considered a priority partner, as expressed in
the “twin pillars” strategy7. The regime of the Shah of Persia and the Crown of the Saud
became the two fundamental allies on which Washington could rely to secure its eco-
nomic and political interests. The White House intended to constitute a cross-cutting
axis of countries that would isolate the Middle East from currents of change.
The Iranian revolution in 1979 was a traumatic event for the whole region. The
establishment of the Islamic Republic of Iran and the fall of the Shah represented a
direct threat to Saudi Arabia and the USA. The Saudi kingdom was faced with a new
political and religious regime whose ideas were in competition with the ideology of
Riyadh. The American power lost one of its closest allies and had to face a government
with a strong anti-imperialist stance. These circumstances led to a strengthening of
ties between Casa Saud and its counterparts in Washington. The leaders of the White
House focused greater attention on the needs of the Arab monarchies, in order to
prevent another potential partner from succumbing to unrest and losing influence.
Two events occurred in the 1980s that would strengthen ties between Saudis and
Americans, taking the alliance to a greater level of cooperation. On the one hand,
President Jimmy Carter established a new doctrine in 1980 stating that the US would
use all necessary means, including military force, to protect its interests. This proc-
lamation served to reaffirm the commitment of the Western power in the defence of
Arab monarchies such as Saudi Arabia. On the other hand, the war in Afghanistan
between Soviet troops and Mujahideen rebels was projecting a different international
dimension from Saudi Arabia. The kingdom changed from being a mere ideological
retaining wall in the region to become a promoter and protector of Islamist views,
which initially were also backed by the White House and the Pentagon.
US tolerance of the Saudi policy of using religion to gain ground among Islamic
communities resulted in Saudi Arabia’s leadership not being limited to the Middle
East. The Americans were faced with a regional ally but also with a self-proclaimed
leader in the Arab and Muslim sphere. The war between Iraq and Iran during much of
the 1980s identified the regimes of Saddam Hussein and that of the Ayatollahs as the
greatest threats. The creation of the Gulf Cooperation Council (GCC) in 1981, formed
by Saudi Arabia, Oman, the United Arab Emirates (UAE), Qatar, Bahrain and Ku-
wait, represented an area of direct influence for Saudi Arabia, where it could exercise a
predominant status, while for the White House it meant a security area with dynasties
favourable to its presence in the area8. The creation of the Gulf Cooperation Council
7 FÜRTIG, Henner. «Conflict and cooperation in the Persian Gulf: the interregional order and US
policy». Middle East Journal Vol 61, N.º 4. Autumn, 2007, pp. 627-640.
8 ALLISON, Marissa. «U.S. and Iranian strategic competition: Saudi Arabia and the Gulf states»
in Center for Strategic & International Studies. CSIS. Burke Chair in Strategy. December 6, 2010.
Available at https://www.csis.org/analysis/us-and-iranian-strategic-competition-3.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
(GCC) in 1981, formed by Saudi Arabia, Oman, the United Arab Emirates (UAE),
Qatar, Bahrain and Kuwait, represented a sphere of direct influence for Saudi Arabia,
where it could exercise a leading role, while for the White House it was a security area
with dynasties that favoured its presence in the area.
The invasion of Kuwait in 1990 by Saddam Hussein’s army and the Gulf War in
1991 almost coincided with the collapse of the Soviet Union. The victory of the in-
ternational coalition represented the consecration at that time of the United States as
the greatest world power and protector of its allies in the Middle East. However, in
Saudi Arabia the most conservative and rigorous sectors called into question the rela-
tionship with Washington9. Strong opposition to the installation of Western troops in
the country emerged in Saudi society, despite the fact that their presence there was to
defend against possible aggression from Iran or Iraq. The Saudi princes were forced to
reformulate their alliance with the American hegemon. Since then, the Wahhabi king-
dom has become the only Arab monarchy in the Gulf that does not officially allow the
establishment of foreign troops and military bases in its territory.
At the end of the 20th century, Saudi Arabia began a progressive modernisation of
its military capabilities. After the crisis with the Iraqi regime, the Saud crown realised
that it was necessary to advance its autonomy in the field of defence and to reduce its
high dependency on the United States in this area. In this sense, the Saudi Arabian
crown had practically consigned such issues to US military protection since the end
of World War II, focusing almost exclusively on internal security mechanisms. How-
ever, this trend began to change in the 1990s and is also reflected in Riyadh’s interest
in diversifying its international relations. A process of expanding trade and political
partnerships commenced both in Europe and among the emerging Asia-Pacific econ-
omies. The American power remained among the preferential circles on the foreign
agenda10, but it would no longer to be the only actor seeking to support the regime in
order to consolidate its power. The twenty-first century ushered in the beginning of a
period marked by the rapid deterioration of the alliance.
The presidency of George W. Bush had a decisive effect on the regional status quo
and on bilateral relations with Saudi Arabia. Its consequences conditioned Barack
Obama’s political vision and also the relationship that the countries of the region
would have with the US in the subsequent period. The measures adopted during those
eight years were conditioned by the White House’s urgent need to respond to the
9 POLLACK, Kenneth M. «Securing the Gulf». Foreign Affairs Vol, 82. Number 4. Jul- Aug 2003, pp. 2-16.
10 HERNÁNDEZ, David. La política exterior de Arabia Saudí tras la Primavera Árabe en
Oriente Medio. Objetivos y estrategias regionales (2011-2016). Tesis doctoral. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid 2019. Available at: https://eprints.ucm.es/51661/.
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
emerging challenges of the new century. A secondary effect of the US strategy for the
Middle East was the erosion of its alliance with the Saudi kingdom, which no longer
trusted its historical partner to preserve some of its interests in the area. The American
power began to emerge as a proactive and transforming factor in the region, attempt-
ing to promote certain changes in the Arab and Muslim sphere in accordance with its
interests, although this was to generate growing unease among its allies.
9/11 marked a turning point in US foreign policy and priorities in its relations
with most Arab countries11. Security cooperation became a cornerstone of the mul-
tilateralism implemented by Washington. A reductionist operational framework was
presented in which there was no room for ambivalence, and two types of fronts were
set up: allies and members of the US bloc and those considered to be propellers of the
axis of evil. Nuances and possible discrepancies were subjugated to a policy driven by
US criteria and the defence of principles that should be globalised. Monarchies such
as Saudi Arabia were left in a complicated situation since the main US initiatives for
the area contravened some of their regional objectives, weakening their status as Arab
and Muslim leaders.
The Bush Administration recognised that the causes of the rise of international
jihadism stemmed from the socio-political situation in the Middle East12. The region
became a priority for the United States’ own security. The rationale was that only di-
rect involvement in local problems could solve growing radicalism and the terrorist
threat. The approach taken was based on a Global War on Terror (GWOT), the con-
cept of which was reflected in President Bush’s “Freedom at War with Fear” speech in
the House of Representatives on September 20, 2001, where he stated that the strategy
would not be limited exclusively to combating Al Qaeda, but would be extended to all
organisations and institutions that supported this kind of player and that all available
resources would be used to that end. The degree of involvement of each government in
these proposals would condition how their American counterparts would engage with
them. Saudi Arabia had certain reservations about the great ideas presented by Wash-
ington, since they could lead to a generalised criminalisation of the different currents
of Islam, just as the military presence of the United States would have destabilising
effects on the region.
George W. Bush’s ultimate goals were to put an end to those regimes that could
sponsor terrorists and extremists and those that posed a threat to US and allied inter-
ests. Iraq and Iran fell directly into this category, which placed them at the centre of
pressure from the international community. The Americans also introduced a demo-
cratic and economic axiom into their regional security strategy. Stability does not only
11 AL-QAHTANI, Fawz. «Continuity and change in United States’ foreign policy towards Gulf
region after the events of September 11th, 2001. A comparative vision between the Bush and Obama
administrations». REPS, Review of Economics and Political Science Vol 4, N.º 1. 2019, pp. 2-19.
12 MARKAKIS, Dionysius. US democracy promotion in the Middle East. The pursuit of hegemony.
Routledge. London: Taylor & Francis Group 2016, pp. 64-68.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
mean putting an end to terrorism and the most conflictive regimes, it also requires
improving local governance and facilitating political and social models where demo-
cratic syntheses similar to the American one prevail13. The premises employed by the
United States directly attacked systems based on totally different ideological theses,
such as that of Saudi Arabia.
The United States and Saudi Arabia had had their differences in previous times,
but these were disagreements that were overcome and did not weaken the alliance.
Under the Bush presidency, divergences on central issues were not channelled and
gave rise to a climate of estrangement. Jihadism, Palestine, military action in Iraq and
measures against Iran became apparently insurmountable issues for both sides. In this
sense, the presence of many Saudi Arabian nationals in terrorist cells, such as those
that attacked on 9/11, damaged the crown’s external image and confidence vis-à-vis its
Western partners. First, the country itself and the royal family were threatened by such
groups, which considered the monarchy to be an enemy of the Jihadist cause. Second,
the policy of funding Muslim communities, mosques and madrassas was called into
question by the US and other governments that directly accused Saudi Wahhabism.
The image of the Saudi state was seriously damaged by the persistence of jihadism.
The US administration began putting pressure on them to improve cooperation in the
fight against terrorism and not to encourage factions of dubious reputation. The prob-
lem was that the Wahhabi current was singled out, since its rigorous and conservative
discourse was accused of serving as a moral inducement for many radicalised groups14.
The Saudi Arabian government was faced with the troubling reality that the pillars
on which its power rested were colliding. On the one hand, the princes were unable
to break away from Wahhabism, which represented the essential tool for legitimising
their authority. On the other hand, they had to ensure alignment with the US, their
historical ally and the main international supporter of the royal family.
A profound debate arose among the most prominent figures in the clan in relation
to their links to the most radical elements of Wahhabism and their American associ-
ation. A bloc of Saud princes emerged, led by Abdullah and his nephew Mohammed
bin Nayef, that advocated strengthening a foreign policy more closely linked to the
United States, promoting a series of reforms in the system that would gradually facili-
tate the disengagement of official bodies from these currents. Moreover, jihadism itself
was to hit Saudi territory at a distance15, such as the series of attacks on residential areas
in Riyadh and the headquarters of Western companies in May and November 2003.
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
The monarchy’s efforts to combat terrorism brought it closer to the Bush Administra-
tion’s theses in the fight against terrorism, presenting it not only as a contest between
civilisations, but also between Muslims.
However, the White House no longer saw its Arab partner as a bulwark of securi-
ty and stability, being inevitably linked to jihadist terrorism. During his reign, King
Abdullah persevered in improving collaboration and cooperation in this regard, but
his efforts were hampered by disagreements over the Palestinian question, Iraq and
the Ayatollah regime. The same Saudi monarch was unable to advance the 2002 peace
plan or Arab Initiative promoted by Saudi Arabia and supported mostly by the Arab
League16, which proposed the recognition of two states and the normalisation of re-
lations with Israel. Riyadh was particularly opposed to such a US proposal, which
linked its perspective on the problem to the premises defended by the executives Ariel
Sharon (2001-2006) and Ehmud Ólmert (2006-2009).
Discontent over Saudi Arabia’s unproductive efforts to place the Palestinian issue
on George W. Bush’s agenda grew with the strategy followed by Iraq17. The crown did
not support the action against Hussein because it appreciated that the risks of a power
vacuum in that state would be detrimental to the region. Besides, there was the pos-
sibility that Iran could take advantage of the circumstances to expand its influence in
the region. Moreover, the Saudis could not put up with such interference in the face
of Arab public opinion, which was mostly against what was branded an imperialist ac-
tion. The Saudi leaders were again faced with the challenge of balancing the objectives
of their Arabist and Sunni discourse with the continued existence of the American
alliance, highlighting the contradictions of their political and religious programme.
The Iranian energy programme was regarded with mistrust. Both governments
shared the concern that Iran would provoke a nuclear race, but there was no desire
from Riyadh for violence to spread further afield, as had happened in Iraq after the
disastrous post-war period. These circumstances led the monarchy to disassociate itself
from the aggressive policy of the Bush presidency, promoting a détente with its Persian
counterparts, simply to reduce tensions in the local scenario18. The credibility that the
Saudis had afforded the US for so long was called into question. With its discretionary
and overbearing behaviour, in the eyes of the crown the United States had ceased to be
a source of certainty and stability.
16 Blanchard, Christopher.M. «Saudi Arabia: background and U.S. relations» in CRS Report for
Congress. Congressional Research Service. The library of Congress. April 22, 2016. Available at https://
apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/1017814.pdf.
17 BAXTER, Kylie; AKBARZADEH, Shahram. U.S. foreign policy in the Middle East. The roots of
anti-americanism. London: Routledge, Taylor & Francis Group 2008, pp. 170-172.
18 OTTAWAY, Marina. «Iran, the United States, and the Gulf: the elusive regional policy» in
Carnegie Papers. Middle East Program. Carnegie Endowment for International Peace Number 105.
November 2009. Available at https://carnegieendowment.org/files/iran_us_gulf1.pdf.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
The relationship was at a very low point when the Democratic president succeeded
Bush. Saudi Arabia had stopped trusting its American allies because of its aggressive
and unilateral stance in Iraq and on Iran. In Washington’s circles of power, there re-
mained a deteriorating image of the Saudi crown, which was associated with jihadist
radicalism and political authoritarianism. King Abdullah thought that bilateralism
could return to positive channels with the new leader, but reality soon revealed that
the US and the Saudi kingdom were still on completely different political planes. The
disagreements revolved around two fundamental issues in the region: Iran and the
Arab Spring, which marked a course of numerous disagreements and growing tensions
between the two.
Barack Obama proposed a doctrine far removed in ideology from the decisions
made by George W. Bush, but with respect to Saudi Arabia he came up with some
points of agreement. The American leader differed from his predecessor in the way
he tackled the problem of terrorism, the relevance he gave to the Middle East in his
foreign policy and the type of leadership he sought to develop. GWOT was excluded,
and the White House was considering a withdrawal of its military forces to enclaves
such as Afghanistan and Iraq. American diplomacy was beginning to focus on the
Asian-Pacific region19, which was regarded as the key area for the main economic,
political and security objectives of the United States on the international stage. The
hegemonic and dominant attitude of the previous Administration made way for for-
eign action that sought spaces for dialogue, allowing for the lowering of tensions and
the reduction of wear and tear on US leadership.
Obama’s speech at Cairo University in 2009 reflected the kind of commitments the
U.S. executive was willing to make in the region20. The president wanted to put aside
the belligerent approach of the Bush strategy in order to focus on new ways of work-
ing. The hegemonic multilateralism of his predecessor had only led to worsening levels
of insecurity and instability in the Middle East. It was necessary to reduce pressure on
Iran in order to improve confidence margins. This approach received the approval of
a large part of his Arab allies, although the possibility of dialogue with the Ayatollah
regime raised suspicions in governments, including the Saudi leadership, which above
all wanted to prevent Iran from re-emerging as a relevant actor in the region.
The Arab Spring forced Barack Obama to review the principles of his doctrine. The
United States was not going to interfere in the internal affairs of the countries in the
19 KITCHEN, Nicholas. «The contradictions of hegemony: the United States and the Arab Spring».
Kitchen, Nicholas. (ed.). After the Arab Spring. Power shift in the Middle East? LSE Ideas special report.
SRO11, May 2012. Available at http://www.lse.ac.uk/ideas/Assets/Documents/reports/LSE-IDEAS-
After-the-Arab-Spring.pdf.
20 TOVAR, Juan. «¿Una estrategia coherente para una región en cambio? La política exterior de la
Administración Obama y la Primavera Árabe». UNISCI Discussion Papers, N.º 36. October 2014, pp. 29-50.
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
area, nor was it going to promote political transformations as it did in the past. But the
massive movements in countries such as Egypt, Syria and Libya put the Americans in
the position of having to redefine their role in the new context21. American concerns
focused on deciding how much responsibility they should take. In the case of Egypt,
whether it should continue to support the allied regime or meet democratic demands.
In the Syrian or Libyan territory, it was a question of what kind of support would it
give to the opponents and to what extent would it be willing to participate in these
conflicts. The response on each of these fronts was bound to be disappointing for Sau-
di Arabia and most Arab allies.
US confidence in Saudi Arabia was already damaged by suspicions of jihadism and
compounded by the Obama Administration’s misgivings over reviving the alliance
with Riyadh22, as they no longer perceived it as an element of certainty and security for
the region. The work of the kingdom for decades as a retaining wall had ceased to have
any meaning. The usefulness of sustaining such a monarchy became questionable. The
Saudi Arabian princes acted in general terms as counter-revolutionary elements in
2011, but they did not manage to completely stabilise the region, and therefore were
no longer so indispensable. Their support for certain factions in Libyan and Syrian
territory placed their American allies in an awkward position. The White House did
not want to link its regional policy to Saudi premises or to support certain actors
whose aims were totally distant from the objectives of the US, which in the wake of
the Arab Spring focused on trying to reduce the levels of conflict in the area and pre-
vent the rise of the most radical religious and political currents.
Obama ended up taking the same line as Bush on the Saudi Arabian issue. In view
of the tenor of events, the president tried to limit the relationship with the monar-
chy as much as possible, avoiding an absolute rupture but without conditioning his
foreign policy on Saudi actions. King Abdullah ll also promoted a certain distancing
from the Americans because he found the US strategy inadequate. There are three
moments that reinforce the Saud prince’s belief in the urgency of taking independ-
ent action. The fall of Mubarak in Egypt in February 2011, the intensification of the
conflict in Syria from 2012 and the agreement on the Iranian nuclear programme in
2015 are the central issues that separated Saudi Arabia from Washington’s decisions
and interests. There was a fracture in bilateral relations because both parties no longer
considered the other as an indispensable piece of regional stability and a preferential
ally in the most relevant issues.
Mubarak’s dismissal set an extraordinary and traumatic precedent for Arab monar-
chies. The United States decided not to act on behalf of a historic ally, leading other
21 GERGES, Fawaz A. The end of America’s momento? Obama and the Middle East. New York:
Palgrave Macmillan 2012, pp. 108-109.
22 GOLDBERG, Jeffrey. «The Obama doctrine. The U.S. president talks through his hardest
decisions about America’s role in the world». The Atlantic. April 2016 ISSUE. Available at https://
www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/.
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regimes to fear a similar political end23. Saudi Arabia discovered that its alliance with
the American power was no longer a guarantee of protection for the Saud family. This
meant that one of the original principles of the alliance between the two countries
was not being adhered to, as Washington seemed unwilling to ensure the security of
its partner. The Saudi monarchy could definitely no longer expect the full backing of
the White House, so it accelerated its plans to improve its resources and capabilities
in security areas. The ultimate goal of the Saudi strategy was to minimise the political
and defensive dependence it continued to have on the American power, presenting the
kingdom as an increasingly autonomous power.
The diverging stances on the crises arising from the Arab Spring also translated
into conflicts in Libya and Syria. At first, both governments had a common interest
in favouring the fall of the Gaddafi and Al Asad regimes, which for decades had been
two powerful forces critical of Western presence and Saudi hegemony. However, con-
tradictions emerged regarding how to deal with the opposition groups. The attack on
the US consulate in Benghazi in 2012 by Libyan Salafist factions increased Washing-
ton’s restraint in its engagement with the revolts24 while Saudi Arabia showed strong
support for rebel factions, aligned with the Wahhabi discourse. The dissimilarity in
priorities between the two allies meant that action plans were developed separately
and with little collaboration.
The core issue that fractured the US-Saudi alliance was the nuclear deal with Iran
in July 2015. The Saudis had initially rejected violent action against the Iranian state as
Bush had intended, since that could mean more instability in the environment. How-
ever, neither did the Arab monarchy want dialogue between the foreign powers and
the Iranian regime to serve Tehran as a way of bolstering its status as a major player
in the region25, thus directly weakening the Saudi leadership. The pact finally signed
tacitly granted special recognition to the Iranians, excluding the rest of the neighbour-
ing countries from the solution of the conflict. The Saudi leaders changed their per-
spective on the matter and began to press for a shift in the US position, establishing a
surprising connection with Netanyahu’s Israeli executive, who was very critical of the
rapprochement with Tehran.
The rift between the two sides was evident in the first months of Salman’s reign and
Obama’s last year in office. The new monarch and the Crown Prince Mohammed bin
Salman were trying to be more decisive in their foreign policy, contravening the de-
23 QUANDT, William B. «U.S. Policy and the Arab revolutions of 2011». Gerges, Fawaz A. (ed.).
The New Middle East. Protest and revolution in the Arab World. New York: Cambridge University Press
2014, pp. 422-424.
24 HUBER, Daniela. «A pragmatic actor- The US response to the Arab Uprisings». Journal of
European Integration, 37 (1). 2014, pp. 57-75.
25 WEHREY, Frederic. «Saudi-US discord in a changing Middle East». Research Paper. Arab Center
for Research & Policy Studies, July 2015. Available at https://www.dohainstitute.org/en/lists/ACRPS-
PDFDocumentLibrary/SaudiUS_Discord_in_a_Changing_Middle_East.pdf.
Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos n.º 15 - Año: 2020 - Págs.: 209 a 230
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
cisions made by their American counterparts in the region. The absence of the Saudi
leadership from the meeting between the Gulf monarchies and their US ally at Camp
David in 201526, revealed the stark gap that separated the two countries. In September
2016, the US Congress ratified the law approved in the Senate in May of the same year,
which allowed the victims of the 9/11 attacks to denounce in court any organisation or
state accused of covering up terrorism. The White House opposed this measure, aware
that it would further damage relations with the Saudi House. However, the political
panorama in both countries confirmed that the alliance between the Saudi state and
the American power was much weakened.
During the 2008 election campaign, Barack Obama claimed that he would in-
troduce major changes in US foreign policy, leaving behind the more controversial
approaches of George W. Bush. Upon arriving in the White House, the Democratic
president attempted to change the strategy inherited from his predecessor in office,
although the Arab Spring marked out some of his expectations for the region. In the
run-up to the 2016 elections, Donald Trump was very critical of the international
action of former leaders, placing special emphasis on the issue of Iran and the fight
against terrorism. The US had been unable to maintain a coherent and lasting pro-
gramme for the Middle East, as it had been subject to the varied ideological condi-
tioning and perceptions of threat of each administration.
The profound differences in the way the three presidents have acted have resulted
in the national image being branded as unpredictable and volatile. The Arab allies and
Saudi Arabia have been forced to formulate new strategies that are not so dependent
on the US variable, restricting issues of cooperation between the two parties27, as there
has been no way of knowing what kind of commitment and involvement the Ameri-
can power would adopt. The ambivalence emanating from Washington regarding its
involvement in regional dynamics has given rise to greater independence of action for
the regimes. The actors most opposed to American hegemony and their main partners
are finding fewer obstacles to undertaking their own initiatives without having to
consider the American response.
For Bush, the priorities in the Middle East were the fight against terrorism and
overthrowing those regimes that posed a threat to regional security. He focused on
Al Qaeda networks and religious radicalism, the fall of Saddam Hussein and the ex-
26 LEGRANZI, Matteo. «Shaking things up: Gulf security after the Iran deal». INSSSL Defence
Review 2017. Published by: Institute of National Securiy Studies Sri Lanka 2017. Available at http://
www.nesa-center.org/wp-content/uploads/2017/02/Defencereview.pdf#page=51.
27 MASON, Robert. «Back to realism for an enduring U.S.-Saudi relationship». Middle East Policy,
Vol. XXI, N.º 4. Winter 2014, pp. 32-44.
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clusion of the Islamic Republic of Iran. For Barack Obama, stability meant reaching
minimum agreements with the Iranians, curbing sectarian tensions in Iraqi territory
and formulating a type of political cooperation that would make all states participants
in possible solutions. The dichotomy between the two doctrines lay in the role that the
US should assume. The United States acted as the predominant instigator of the local
agenda until 2008. With the change of government it tried to claim a more consensual
and flexible figure, which would help to reduce tensions, restricting their incidence
and points of action.
Donald Trump seeks to amend the most elementary aspects of policies carried out
in the past, but certain components of his perspective are influenced by the work done
by the other two presidents. The current leader has taken the Bush administration’s
approach to tackling major regional problems, inferring the need for the US to play
a proactive and energetic role on issues such as Iran, in order to assert its position of
strength over the rest. Despite his misgivings regarding Barack Obama, he is also taking
a more limited view of the issues facing the US government, leaving greater autonomy
to his main allies in Middle Eastern affairs which he does not consider to be paramount.
Relations between Saudi Arabia and the United States have returned to a climate
of rapport during the Trump presidency, leaving behind the contradictions that arose
with Bush and Obama28. King Salman and Prince Mohammed bin Salman had be-
gun their reign strongly opposed to U.S. regional policy, but their criticisms were
overshadowed by the fact that under the new administration the agenda was similar.
The Saudis’ goal will now be to maintain a close alliance with the White House on
very concrete issues, while not demanding a higher level of involvement on other is-
sues. Washington’s aim is to stabilise a new regional axis with Israel, Egypt and Arab
monarchies in order to face challenges that affect everyone equally, thus fuelling the
polarisation of the area into a like-minded segment and the pro-Iranian current.
The alliance is being revived on two transcendental fronts: political status and se-
curity. One of Donald Trump’s first official visits abroad was to the Saudi Kingdom
in May 2017, which led to the signing of several defence contracts between the two
countries. In this sense, the new US Administration reaffirmed the Saud House as one
of its preferential interlocutors in the Arab world, while Riyadh regained Washington’s
support for its regional strategy. King Salman and Mohammed bin Salman have man-
aged to keep the US as the most important international supporter of the crown and
its foreign policy. The reforms undertaken by the young prince have clear support in
the White House, despite recent controversies29. The American superpower not only
28 AL-RASHEED, Madawi. «King Salman and his son: winning the USE, losing the rest». Al-
Rasheed, Madawi (ed.). Salman’s legacy. The dilemmas of a new era in Saudi Arabia. London: Hurst &
Company 2018, pp. 236-238.
29 LIPPMAN, Thomas W.; COLE, Juan. «U.S.-Saudi relations in the Era of Trump and Mohammed
bin Salman» in Washington Report on Middle East Affairs. January/February 2019. Available at https://
www.wrmea.org/2019-january-february/what-now-for-u.s.-foreign-policy-and-the-crown-prince.html.
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David Hernández Martínez The United States and Saudi Arabia alliance in the 21st...
supports the institution of the entire royal family, but also specifically endorses the rise
of the king’s son and his most important initiatives, such as reform plans set out in the
Saudi Vision 2030 Plan and his actions at local level, whether it be the war in Yemen
or belligerence towards the Iranian hub.
Conformity of interests in the field of security is again demonstrated by the Iranian
threat. Donald Trump has reiterated the belief that stability in the Middle East will
not be fully guaranteed if a regime with Iranian characteristics persists in its plans.
This type of proposal leads him to align himself with the requirements of Netanyahu’s
executive and the pressures of his Saudi partners30. The White House and the Saudi
Arabian crown are back working together on a regular basis because they believe they
share the same enemy, sharing a common view of how to deal with the vicissitudes
of this complex reality. Increased pressure on Iran is a way for the United States to
reaffirm its authority and weaken a critical government. In the case of the Saudis, they
want to reduce the margins of Shiite influence and once again establish themselves as
the sole point of reference.
The connivance between Trump’s plans and those of King Salman is limited ex-
clusively to the erosion of Iranian power, while other notable aspects of regional dy-
namics are set aside. Saudi princes and American diplomats are trying to avoid issues
that could generate friction between the two parties, such as the war in Syria, the Is-
raeli-Palestinian conflict or the intervention in Yemen. The alliance is gradually trans-
forming itself into a sort of ad hoc coalition that only operates on specific issues. The
intention of the two states is to recover a favourable climate of cooperation, but the
evolution of local and international circumstances means that the Saudi kingdom and
the Anglo-Saxon power are less and less dependent on each other.
Conclusion
The alliance between the United States and Saudi Arabia was anchored in a com-
mon framework of interests and perceptions, which in some areas was broken under
the presidencies of George W. Bush and Barack Obama. The American outreach to the
nascent Saudi kingdom after World War II came in response to a need. The American
power needed to establish allies in the area, which would serve to guarantee supplies to
its economy and also contain communist expansion. The House of Saud then saw an
opportunity to strengthen its international presence and safeguard the regime through
foreign assistance. Bilateralism was developed in an effort to respond to the objectives
of each party and under the principle of maximum trust and mutual assistance.
30 COOK, Steven A. «The Middle East is now split between red states and blue states» en Foreign
Policy. July 8, 2019. Available at https://foreignpolicy.com/2019/07/08/the-middle-east-is-now-split-
between-red-states-and-blue-states/.
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For more than fifty years, international and regional circumstances favoured close
ties in the Saudi-American alliance, based on economic, political and defence coop-
eration. The conflicts, revolutions and transformations that occurred in the Middle
East were viewed in a similar light by both countries. But the most significant events
of the beginning of the twenty-first century have highlighted divergences on essential
points. The Saudi Arabian kingdom and the United States no longer perceive the risks,
threats and opportunities in the region in the same way, which means that their needs
no longer have as much similarity and this has led to a distancing of priorities. For
the White House, the Saudi partners are no longer a preferential ally, while the House
of Saud is seeking to diversify its relations and reduce its dependence on the outside
world.
The boost now being given to the relationship under Donald Trump’s presidency
will not succeed in reversing the previous years of mistrust and suspicion. The current
US Administration shares the same political approach as the Saudi kingdom on cer-
tain regional issues. The two counterparts have their sights set on Iran and share the
same perception of concern about it. However, the trajectory of US foreign policy is
to focus increasingly on other parts of the world, reducing its presence in the Middle
East. In fact, the isolationist vision of the current American leadership confirms the
inclination in Washington not to become so intensely involved in local problems.
The only elements driving renewed cooperation are the Iranian issue and the desire to
amend the previous Obama doctrine.
King Salman and Crown Prince Mohammed bin Salman enjoy significant support
for their foreign policy in the US Government, although this is nuanced and always
linked to the concentration of forces against the common threat that is the Ayatollah
regime. The Americans have not put obstacles in the way of Saudi military action in
Yemen, the blockade established in Qatar or their interference in the internal politics
of Lebanon or Iraq, but neither have they made Saudi Arabia’s regional agenda their
own. The current US administration is not so much concerned with pockets of insta-
bility or the kind of local order that might be established, but rather with reducing
Iran’s influence in the region. The Saudi princes continue to consolidate the independ-
ence of their foreign policy in light of this tolerance demonstrated by the US, which
prefers not to undermine the recently recovered climate of goodwill.
The differences between the three US presidents with regard to Saudi Arabia relate
to both content and form. For Bush, the alliance with the Arab monarchies and the
Saudi crown was based on the principle of subsidiarity, by which the US undertook
a series of actions in the region that the other countries were to join. Consensus and
the search for common positions were relegated to a secondary plane, since what was
intended to be applied was a hegemonic multilateralism where the other players had
to adapt their premises to Washington’s interests. Moreover, the former president’s
strategy included reinforcing pressure on the Saudis and the rest of the partners on
such sensitive issues as security, the fight against terrorism and democratic principles.
The White House believed that only with direct intervention would it be able to put
an end to threats.
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Barack Obama posed a totally different doctrine for the countries of the Middle
East and the Muslim world, including Saudi Arabia. The Democratic president was
seeking to abandon the hegemonic approach of his predecessor in favour of a more
conciliatory approach based on dialogue. The purpose was none other than to regain
the trust of his Arab allies and foster security margins in the area. The Saudi problem
arose because during those years the American administration did not feel entirely
comfortable under Abdullah and the early years of King Salman’s rule. The very inflex-
ible and authoritarian approach proposed by the Saudi princes did not fit in with the
US programme objectives, which advocated a more cooperative and adaptive perspec-
tive to the new circumstances. The American power conceived the Saudi monarchy as
a point of instability.
Donald Trump appeared at a time when the Saudi-American alliance was in a very
delicate situation. The actions of the Bush administration meant that most Arab regimes
no longer saw the US as a regional security enforcer. Differences between Obama and
his Saudi counterparts led Washington to increasingly perceive the Wahhabi kingdom
as an element of distortion and imbalance. The new President decided to leave behind
these preconceptions and restore the trust of both parties by cooperating on common
points, such as the strategy to be followed with respect to Iran and in the main local con-
flicts. In short, Trump’s attitude towards Saudi Arabia consists in paying full attention to
those areas in which both sides obtain high returns through cooperation, leaving aside
any issues in which differences may arise. This marks the beginning of a new phase in
which the alliance’s framework is demarcated in order to ensure that it survives
The most obvious result of the problems that have arisen between the two countries
is that Saudi Arabia has become more independent in its foreign policy, while the
United States has lost its influence within Saudi circles of power. Bilateralism remains
in place because both states still need each other to face challenges that affect them,
but the nature of the relationship has been totally altered. On the one hand, the Mid-
dle East and the Saudi kingdom are no longer a major concern of US diplomacy. On
the other hand, the American power no longer plays a special role in Saudi strategies,
which is less mindful of its traditional ally. The Saud family is now seeking to safe-
guard its status as a regional leader without US protection.
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ISSN-e: 2255-3479
E-mail: [email protected]
Abstract
Innovation consists of producing new and more effective solutions to old
problems, thanks to technological development. Nowadays, many foresight
projects still use methods and techniques that belong to the past century; con-
sequently many think-tanks are still solving old problems with old methods.
In this article we are going to introduce an example of innovation in the field
of the strategic analysis of future scenarios. The Silver lining methodology is de-
signed to help strategic analysts envision and analyse the set of possible future
scenarios that can influence the development of a strategic plan. Silver lining
is a flexible methodology which facilitates the rapid collection and processing
of data provided by a range of experts. We use artificial intelligence procedures
to process these expert opinions and gather all of them into a single group
answer. The methodology has been validated by performance of numerous
foresight exercises conducted by the Spanish Institute of Strategic Studies.
Keywords
Strategy, foresight, methodology, futures scenarios, innovation
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W
e live our day-to-day lives constantly concerned about the present, the
here and now. When we shift that concern to the near future we begin to
discover the need for short-term planning or tactical planning. We could
say that short-term planning consists of the ordering of tasks or actions with the in-
tention of reaching a specific goal. Planning a weekend trip, participating in a military
mission, developing the model for a new car, or even writing this article are all part of
tactical or short-term planning.
When our focus shifts from the pursuit of specific objectives to achieving general
objectives belonging to a higher sphere, we begin to move into the field of strategic
planning. Maintaining a certain social or economic status, a company’s business com-
petitiveness or a nation’s defence model are all part of strategic or long-term planning.
Our concern for the present means that we pay more attention to tactical planning
than to strategic planning. One gets the impression that strategic planning is relegated
to a second level compared to tactical planning, and that our activity is almost exclu-
sively geared to the achievement of short-term objectives. In reality, this is not the
case. What happens is that we pay more attention to the tangible reality, to the tasks
that concern us, than to the ultimate or strategic goal on which we are focusing our
tactical planning.
All objectives of a tactical nature obey an objective of a strategic nature; what hap-
pens is that sometimes this last objective is taken for granted or is intermingled with
other objectives of the same nature.
In terms of its temporality, it seems that first comes “the day to day” and then the
future; but this should not be the case, since the future is yet to be built, it is not a
deterministic or inexorable future. For this reason, we should be concerned about the
future in order to focus the actions of the present on the achievement of future objec-
tives. Consequently, strategic planning should prevail over tactics. That is to say, first
the general strategic or long term objectives are set out and next, in order to achieve
them, the partial or short term plans are formulated, bearing in mind throughout their
development that they are all oriented towards the achievement of strategic objectives.
From the smallest organisation with just one person to the largest company or or-
ganisation with thousands of workers, all of them express their objectives in terms of
strategic planning and tactical planning (in that order).
Strategic planning often seems to be less important than tactical planning because
its objectives are implicit and not formally or explicitly expressed. Individuals do not
formally document or communicate their strategic plans, but they tend to do so with
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
tactical planning, such as when they have to prepare a budget for a trip or when they
book flights or accommodation after the budget has been accepted, or when they
make a list of what they will need to pack. All these actions involve calculation and
note-taking activities that are present in our memory, while the strategic objectives
that prompted us to carry them out took only a few minutes of reflection.
On the other hand, organisations that move in a competitive or risky environment
are forced to constantly innovate and revise their strategic plans and they also need to
make their strategic objectives explicit in a formal way so that the governing body of
the organisation is aware of them, shares them and aligns its decisions around these
objectives. As events unfold and the scenarios with which the organisation is faced
change, the strategic objectives must be reviewed and, consequently, all strategic plan-
ning must be revised (Castillo, 2012a).
Therefore, stability, coherence, collectivity and competitiveness are the main char-
acteristics that mark strategic plans in an explicit and formal way.
Large national and international companies regularly update their strategic plans
at intervals of no more than five years. The time period for updating strategic plans
depends on the stability of the system in which they are developed. In stable systems,
it is possible to shorten the updating period of the strategic plan considerably, while in
unstable systems exposed to variability, there is a need to check that the strategic plan
is adjusted to the succession of scenarios modified by unforeseen events. Accordingly,
strategic planning places special emphasis on the objectives to be achieved and on the
means and ways of achieving them, whereas tactical planning focuses on achieving
short-term objectives, without losing sight of and always geared towards achieving
strategic objectives.
On the other hand, foresight aims to foresee possible futures and the possibilities
they present to us.
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Foresight
Foresight is defined as the science of studying possible futures within the field of
strategic planning (Bas, 2013). An organisation turns to Foresight to analyse which of
the possible futures best suits its interests.
The true usefulness of Foresight is based on its capacity to drive strategic decisions,
with the intention of achieving a desired future.
Foresight analysis allows one to visualize possible undesired future scenarios that
could be avoided if a series of smaller decisions are made that can redirect the future
towards a more favourable situation.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
sation and have a perfect knowledge of its needs and objectives. The second group is
made up of experts who are usually independent and have extensive experience in the
areas on which they are consulted.
The expert group is comprised of people with experience in the field of study,
whose mission is to make informed estimates, which will be contrasted with the opin-
ions of other experts with a view to carrying out the successive phases of the method.
The experts must know the system in question, and have the capacity to analyse its
flexibility to change and evolve.
The analysis group has the task of controlling the consultation process with the ex-
perts by confirming and consolidating the experts’ individual responses, converting
them into group feedback, but ensuring that their interpretation is unbiased at all times.
Foresight methodology seeks a desired situation for the organisation in all its pos-
sibilities, considering its inherent characteristics and competencies. The objective is to
propose strategic actions in the context of the scenario in which they are developed.
A scenario is a set formed by the variables illustrating visions of a possible future
situation. However, any set of hypotheses is often mistakenly described as a scenario.
Scenario planning consists of representing possible futures and the path that leads
to them, looking for the strongest trends and points of instability that may occur
within the organisation, in its rivals and in the general environment.
The scenario method is an ideal, comprehensive procedure for analysing and re-
interpreting the information collected through other techniques, whether explicitly
forward-looking or not.
Finally, when drawing up scenarios it is necessary to take into account the following:
– Carrying out a correct definition of the object studied and its scope.
– Updating environmental knowledge, both at the present time and with regard
to its future prospects. This environment determines the variables that will
make up the scenario.
– Definition in quantitative or qualitative terms of the behaviour of the vari-
ables. It is important to bear in mind that the information obtained has to
underpin the development of a set of hypotheses that relate the causes to the
behaviour of the different actors.
– Each set of hypotheses will usually result in a certain scenario. Scenarios should
be mutually exclusive; however, this does not mean that the same conclusion
can be reached with different scenarios.
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– In order to serve as a basis for decision-making and for eliciting expert opin-
ion, scenarios must be concrete, concise, understandable and possible.
– Finally, given that scenarios are the basis on which information is obtained,
it is essential to reflect on the way in which the scenarios will be presented in
writing (Biermann, 1986).
According to the mathematical scientist Norman Dalkey (Dalkey, 1972), the Del-
phi method is used to obtain the opinions of a specific group of experts in relation to
a specific field or area of consultation. The process has the following characteristics:
– Feedback is anonymous. Opinions of members of the group are obtained by
formal questionnaire.
– Iteration and controlled feedback. Several consultation processes are carried
out on the same subject. Feedback from one round serves as input for the next.
– Group feedback. By applying statistical techniques, an appropriate aggregate
of individual responses is achieved.
The Delphi method requires the participation of a group of experts and a group of
analysts.
Its goal is to collect the opinions of a group of experts in order to arrive at a certain
degree of consensus (Turoff, 2009).
This is achieved by sending several successive questionnaires to the group.
The method consists of the following stages:
– Presentation of the issue to be addressed through a questionnaire that poses
specific, objective and to some extent measurable questions.
– Selection of the expert group. Regardless of the supposed knowledge of the
subject to be dealt with, the expert must have a “future-oriented attitude “,
namely the ability to face the future. Experts are interviewed by mail, so that
their opinions are independent.
– Consultation and analysis of results. The first questionnaire is sent to a large
number of experts, who, apart from answering the questions, must also evalu-
ate their own knowledge of each question. In the second round of questions,
the experts are informed of the results of the first round and asked to respond
again, justifying their response where there is a strong divergence between
them and the group. If necessary, the third round of consultation asks for
comments on the divergent aspects. A fourth round allows for an average
consensus opinion and a range of differing views.
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Cross-impact analysis
One of the shortcomings of the Delphi method is that it does not take into account
interaction between events. In order to solve this problem, the Cross Impact (X-I)
method was developed, which not only takes into account the opinions expressed
about individual events but also the interdependence of events. It therefore provides a
more global vision in line with the aims of Foresight.
This method seeks to determine the changes that can occur in certain hypotheses due
to the simple and conditioned probabilities they possess caused by their interactions.
Under the umbrella term of Cross Impact, other methods have appeared that sim-
plify its application, such as the SMIC techniques (Duperrin, 1975) (Duval, 1975), or
ExplorSIM, whose objective is the search for the most probable of all possible future
scenarios by simplifying the generic calculation of the Cross Impact method.
The stages of the cross-impact method can be described as follows:
– Formulation of the hypotheses. Due to the large number of scenarios gener-
ated from a large number of hypotheses (2n), it is not possible to establish a
large number of these.
– Selection of the experts. As with all expert methods, a selection of experts is
needed who not only have a broad knowledge of the subject matter, but also
a prospective attitude.
– Probability of the scenarios. All possible scenarios are ordered according to the
greater or lesser probability of their occurrence, starting with the most proba-
ble up to a certain limit of accumulated probability.
Evaluation of the choices and their associated strategic options.
Adjusting Bayes’ conditional probabilities
This consists in applying the formulas derived from Bayes’ Theorem to determining
the so-called conditional probabilities.
The generic phases into which the strategic planning process using foresight proce-
dures can be divided can be summarised as follows:
– Presentation of the problem and analysis of key events.
– Selection of the expert group.
– Consultation with experts on the probability of occurrence of the key events.
– Application of the Delphi method to bring the expert group to a common
assessment of the estimated probabilities.
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According to the axioms of probability, the sum of the probabilities of all the sce-
narios that can be generated with the participation of the eight events has to be equal
to the unit.
There are certain flaws in the classic prospective method which have been the sub-
ject of criticism from the scientific community (Hsu, 2007). The following is a list of
the most relevant issues:
– Probability is defined as the relationship between the number of times an
experiment has a positive result and the total number of possible cases.
In terms of strategic planning, the use of probability as a means of meas-
urement does not seem appropriate, as the situation or scenario has not
occurred before and the total number of possible futures would be unpre-
dictable.
– Although the Delphi method is applied with independent experts without di-
rect communication between them, the use and dissemination of the average
feedback in the successive four phases of the method can nevertheless condi-
tion the expert group’ freedom of response.
– Human logic, and especially that of the experts, when grading condi-
tioned probabilities does not naturally accept the adjustment that must
be made when formally applying Bayes’ theorem on conditioned prob-
abilities.
– Although from a quantitative point of view it is possible to discern which
of the scenarios has a higher probability, the poor resolution between them
makes the certainty of its occurrence disappear. An illustration of this
can be found in the previous figure where the probability obtained for
Scenario 1 is 6.7% and for Scenario 2 is 5.9%. In quantitative terms the
probability of the former is higher, yet it is almost guaranteed that neither
will happen.
– With the application of this procedure, we are not aware of the more sensitive
events on which action could be taken with the aim of consolidating or avoid-
ing a given scenario.
Silver lining is the name given by the creator and author of this article to the
methodology for conducting foresight exercises based on fuzzy techniques for
the elaboration of expert opinions. Some of the benefits of these techniques
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
were published in a previous article (Castillo, 2012b)1, techniques that are now
integrated into the processes of the methodology and detailed in the work
«Planeamiento estratégico. El diseño del futuro a través de las opiniones de exper-
tos» (Castillo, 2015).
This methodology is intended to provide an alternative solution to the formal diffi-
culties presented by the application of traditional procedures when carrying out fore-
sight exercises, but without losing sight of the general objective for which forecast
techniques had been traditionally applied.
The aim is to make foresight exercises affordable in terms of time and cost by pro-
cessing expert opinion using procedures based on innovative technologies.
Silver lining is an adaptable tool that provides the manager-strategist with the pos-
sibility of obtaining information by processing the opinions of a group of experts with
the aim of supporting their decisions. In this way a manager can make decisions in an
active and justified way aimed at adopting attitudes and measures to consolidate or
avoid future scenarios.
According to the positive idea of constructing a future from a diversity of events,
the author has entitled the methodology “Silver lining”, a term that conveys hope and
light after the storm.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
Traditionally, two groups have been involved in carrying out a foresight study: an-
alysts and experts.
The Silver lining process requires a new group of participants who know how to
extract solutions from new technologies that facilitate the foresight process. This is the
so-called group of “ICT Specialists”, who are given the responsibility of collaborating
with the analysts in the preparation of scenarios, consulting experts via the Internet,
selecting sensitive events after the first round of consultations with the experts, extrap-
olating scenarios with neural networks and obtaining the group feedback with fuzzy
logic.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
Methodology Processes
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
The processes included in the first phase ‘Identifying objectives. Preparation and
prior processes’ may be developed almost simultaneously since they are activities that
do not require any input from previous processes. Most of them are based on the selec-
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
tion of the scope and time frame of the study. The evaluation of the group of experts
can only be done after the selection of the group components.
Once the first phase of the methodology has been completed, it is important to
consider whether the appropriate foundations have been laid for the exercise to pro-
ceed, or whether some of the previous processes ought to be reviewed, the scope of the
study reduced, the number of experts increased or whether the study should be dis-
carded altogether due to the instability of the system as a whole for which a foresight
study cannot be guaranteed with any degree of certainty.
The processes included in the consultation phase of the methodology are sequen-
tial, that is to say, each one receives information from the previous one, with the ex-
ception of those cases in which an incorrect selection of the event has been detected
or there is certain ambiguity in their interpretation by the experts. In the latter case, it
may be necessary to reconsider the selection and definition of the events that may be
part of the scenario in the first and second rounds.
In the third phase of the methodology the opinion of the experts is processed and the
knowledge elicited from the experts is interpolated to the rest of the scenarios not consulted
and the information is analysed. An analysis of inferences is conducted in the fourth phase
of the methodology which is composed of three tasks that can be developed simultaneously.
Finally, the fifth phase of the methodology is focused on checking the quality and
validity of the exercise. The first activity is carried out at the end of the foresight exer-
cise while the second is extended over a period of time and aimed at verifying whether
the foreseen future is materialising in the way it was expected. This latter activity is
recursive, since it will encourage a new study in the event that the forecast has been
wrong or the course of events has changed the initial premises.
One of the first activities at the beginning of a foresight exercise is the selection of
the goals of the study. To do this, it is necessary to define the problem to be addressed
and to frame it within a specific time frame. Let us not forget that our society oper-
ates in a dynamic system in which one of the main variables is time and the other is
the set of events or actions that can influence it. When you set a time frame, you are
specifying a period of time in which certain events are expected to have an influence.
The selection of the scope outlines and delimits the problem. Statements for a fore-
sight project such as “The technological future in Spain in 2025” only define the scope.
Starting a foresight project with this sole delimitation will lead to ambiguity and lack
of definition. This does not preclude the exercise, since it can be carried out, but the
results will be as extensive and general as the statement of the exercise. It is therefore
necessary to define the range of the study within the scope described. For example, we
could specify the statement of the previous example with “Influence of the Spanish
automotive industry on the Spanish technological future in 2025”. The scope of the
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
study has thus been limited and possible scenarios will be obtained that are limited to
the automobile industry within the Spanish technological environment.
From a strategic perspective, Foresight has always been linked to a distant time frame
because it goes hand in hand with Strategic Planning. Notwithstanding, foresight tech-
niques can be applied to shorter periods of time. Specifically, they can be applied in
decision-making procedures regardless of the time period in which the decision is to be
made. Decision on a business merger that can be considered in a few weeks, the interna-
tional expansion of a company due to a specific window of opportunity, the investment
in certain assets in the stock market, or a political decision in response to an unexpected
economic situation are all examples that require a foresight study and are not framed in
a distant timescale, although they fall within the framework of strategic planning.
Identifying the issue that is the subject of foresight is not sufficient for describing
the environment and its evolution. It is essential to know whether the issue under
consideration is part of a system that is deemed stable or whether, on the other hand,
the system is subject to multiple fluctuations due to uncertainties that may or may not
be quantifiable.
The lack of stability of the system or uncontrolled instability may mean that the
foresight exercise should not be carried out or that its scope and reach should be
reduced to sub-problems in which instability is limited. If a foresight exercise were
carried out on a system with uncontrolled instability, the result would only be valid
within a short period of time. This circumstance may need to be acknowledged and
justified in the results of the study.
At the end of this process, the system should be qualified as “stable”, “unstable” or
“chaotic” and the reasons provided in support of whichever qualification is selected.
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At the conclusion of this methodology process, the participants and their job profiles
should be identified, justifying the reassignment of tasks between groups, as required.
At this point in the methodology, two questions arise: Who should we select as an
expert, and how many experts do we need?
As far as the first question is concerned, we must rule out the choice of friends or acquaint-
ances simply because we have a fluid relationship with them. We should also rule out ana-
lysts, who at some point may be influenced by the very management of the reflection process.
In the first instance, personnel should be chosen with experience in the field of pro-
spective analysis and with special skills in discerning consequences and interactions.
People need to receive a certain reward for their work; this is inherent in human
psychology. Experts can be rewarded for their participation in the form of financial
compensation, or in the form of acknowledgement, appreciation and increased pres-
tige for participating in this type of exercise. Whatever the means of compensation
used, it must ensure that experts are sufficiently motivated to focus their undivided
attention, albeit on a one-off basis, when responding to the questionnaires.
The number of experts ought to be sufficient to generate feedback that is appropri-
ate to the problem in hand (Ludwig, 1997)2. A minimum of fifteen experts is desirable
and will depend on the type of exercise, the maximum being determined by the pos-
sibility of handling the entire foresight process smoothly.
On completion of this process, a list of experts will have been obtained, the reasons
for their selection and the number of experts that would be desirable.
The experts are assessed individually, since the aim is not to form a team but to
extract individual opinions from each of them.
In validating the choice of the expert group, the following factors will be taken into
account:
– The result of the validation of their opinions in previous exercises
– Their experience
– Their prestige
– Their social intelligence
– Their intrapersonal intelligence
2 To complete Ludwig’s contribution (Ludwig, 1997), we can affirm that the ideal expert group
would be composed of a number of experts with the capacity to generate answers whose judgment
would be representative with regard to the problem in question and who possess a homogeneous and
high level of social experience and intelligence.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
Selection of events
The definition of events is a fundamental part of the foresight study. A good defini-
tion of these events will ensure that the scenario is uniformly understood by all the par-
ticipants, while an ambiguous definition will not allow the exercise to progress quickly.
For this reason in foresight exercises in which Silver lining is employed, the validity of the
definition of the events must be corroborated after the first round of consultations with
the experts. Should it be concluded that the definition is either deficient or ambiguous,
a return to the process of defining the events will be considered necessary.
Events are happenings that influence or characterise a certain scenario. Events must
be independent of each other and should not, in principle, be the cause or conse-
quence of other events that are part of the same scenario. For example, if A is part of
B, when B happens it is possible that A will also happen.
If both events are intended to appear in the scenario, it is quite possible that there
is an event C that encompasses both of them; therefore, it is preferable that event C
be part of the scenario instead of events A and B.
There are two initial and normally mutually exclusive situations when it comes to
choosing events:
– The analysts know the main events of the problem in hand.
– The analysts have a general idea, but are unable to pinpoint the main events
3 The opinion article entitled «The profile of the perfect strategist» sets out the characteristics that
are required of a genuine expert and how to select one.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
In the first case, the group of analysts selects the events; while in the second case,
they need support in order to make their selection. In this second case, it would be
advisable to carry out a brainstorming exercise with the group of experts.
This exercise consists of asking the group of experts a generic question, in which it
is put to them that with a degree of imagination and based on their experience they
list some of the key events that would form part of the study problem (Castillo, 2015).4
The number of events conditions the total number of scenarios that can be gen-
erated in a foresight exercise. With seven events, 128 scenarios can be generated (27).
This could limit the study of complex scenarios in which it is necessary to handle a
higher number of events. Should it be necessary to work with a significant number of
events, it is possible to group the scenarios into cascades. This would involve carrying
out several linked studies on scenarios that are related through new events and sensi-
tive events. The process would consist of prioritising the list of events and dividing it
into groups of seven events. Subsequently, experts would be consulted with a view to
arriving at the sensitive events for each of the groups of scenarios consulted.
Cascading scenarios
In the case of sensitive events, a new list of seven events would be compiled and the
process outlined in Silver lining would be continued until its completion.
By way of comparison, traditional procedures use complex algebraic processes to
reduce the number of events by analysing dynamic scenarios (Turoff, 2015).
4 In (Castillo, 2015) Case Study 3 (Chapter 11 of his doctoral thesis) a previous brainstorming
exercise is developed for the selection of events.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
In a typical case where it has not been necessary to undertake the process of gener-
ating cascade scenarios, the analysts will have generated a list of events with a number
not exceeding seven that could form part of the scenario for consultation.
The analysts will order these seven events in order of possibility of occurrence and,
in the event of equality, importance will prevail. The ordered list will be sent to the
ICT specialists, who will draw up fifteen out of the one hundred and twenty-eight
possible scenarios in which a representative mix of the most important and the least
relevant events appears.
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Once the deadline for feedback from the experts has passed, the responses provided
by the experts are analysed. A first analysis is made concerning the questionnaire and
the expert’s understanding of the process.
Regarding the questionnaire, the experts’ answers are usually grouped according to
a central value, which allows us to see a certain amount of variation.
Grouping of expert responses and their breakdown in a consultation process with 14 scenarios and nine experts
(represented in each column)
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
For example, in this figure we observe a range of responses from all the experts with
the exception of the responses given by expert number 7, who has qualified the fifteen
questionnaires exclusively between the values “Medium” and “Low”.
In an initial estimate, these two indicators confirm the quality of the selection of
events and the questionnaire, as well as the suitability of including any given expert
in successive rounds (in the previous case, expert 7 should not be included in the next
round).
Once this assessment has been made, the experts’ answers need to be converted into
rules, in the form
IF “Event_Num#Exists” And « EventoNum#_ Exists”
THEN “Possibility_Ocurrence_Value”
• The set of all the rules generated by the experts will form the fuzzy inference
module.
• If we assume a total of fifteen questionnaires for the first round and a number
of
• thirty experts, we get an inference module made up of four hundred and fifty
rules.
• When we analyse the fuzzy inference module we can obtain the group’s opi-
nion concerning the scenarios with a greater possibility of occurrence.
• Selection of sensitive events
Once the scenarios with the greatest possibility of occurrence have been obtained,
the common events that make the scenario a good candidate for future materialisation
are analysed. These common events are called sensitive events.Drafting of question-
naires. Round 2
• Starting from the sensitive events, new and different questionnaires from tho-
se used in the first consultation are made, with combinations of sensitive and
other events.
• The Consultation process. Round 2
• Once the questionnaires have been collected, the experts are consulted fo-
llowing the same procedure as for the first round.
• ualitative data processing. Round 2
• Once the deadline for the feedback from the experts has expired, this is pro-
cessed qualitatively in the same way as for the first round of consultations.
• Confirmation of sensitive events
• Once the scenarios most likely to occur have been identified from the second
round, the next step is to analyse the common events offering the greatest pos-
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
sibility of materialising. These events are then compared with those oobtained
from the first round.
Should the majority of these coincide, as is generally the case, the analysts verify
and register the list of sensitive forward-looking events, which will provide the basis
for the final report on the exercise.
Should they not coincide or if there is a certain discrepancy in the behaviour of
the sensitive events, it would be advisable to reconsider their selection for the second
round, or if necessary the selection of events from the first round.
Information analysis
With the information generated by the group of ICT specialists regarding the sce-
narios with the greatest possibility of occurrence, the analysts carry out an in-depth
analysis of the individual characteristics of the sensitive events and their effects on the
scenario as a whole.
The analysts select one or more characteristic scenarios and specify the appropriate
premises for them to materialise, as well as examining the causes that could prevent
these scenarios from taking shape in the future.
Once the main characteristics of the selected scenarios have been analysed, and
based on the hypothesis of their future materialisation, the influence and inference
of this scenario on the social, political and economic environment is considered. Ac-
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
All the studies, analyses and ideas implemented and gathered during the foresight
exercise must be reflected in the final documentation. This material is usually gener-
ated at three different levels:
– Executive Report: A one-page document, describing the objective of the study
and its outcome.
– Informative report: This is the document that will be circulated to all levels.
The content of the report must be clear, concrete and justified.
– Technical report: This document presents, in a structured format and in ac-
cordance with the steps of the methodology, all the data obtained from the
experts and its processing, as well as the ideas generated by the analysts and
ICT specialists. TIC.
Proactive actions
The last phase of Silver Lining includes a form that serves as a check-list to evaluate
the rigour with which the foresight process has been followed in order to ensure that it
meets quality standards and was carried out in full compliance with the methodology.
The result of the metrics set out in this section provides a fairly approximate idea,
for both the foresight department and the manager, of the validity of the contents of
the final report of the exercise.
The form presented in this section ends by rating the exercise with a “High”, “Me-
dium” or “Low” level of reliability, depending on the weighted values assigned to the
activities carried out during the foresight exercise.
Silver lining Methodology
Qualification Metric
Name of exercise:
Date:
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
Validation of results
In the past, with the use of traditional methods foresight exercises lasted a long
time, sometimes even years. Foresight must be dynamic and cannot be exposed to
changes in the initial conditions of the study because of excessive delays in the dura-
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
tion of the exercise. The average duration of a complex exercise should be less than two
months. Depending on the stability of the system under consideration, it should take
no longer than five months. The activities that usually have an impact on the length
of time spent on an exercise are:
– Specifying the objectives of the foresight study
– Selecting the expert group
– The experts’ answers to the questionnaires
Moreover, the coherence between the generated scenario and the real scenario needs
to be validated. The scenario-based prospective method is normally proposed with-
in a medium or long-term time frame, for this reason it is necessary to monitor the
evolution of the events considered key to the materialisation of the scenario. Should
the situation change over time, it is necessary to rethink the problem from a fresh ap-
proach that includes the new events that have occurred. For foresight exercises over a
ten-year period, it is advisable to carry out a follow-up exercise on the evolution of the
scenario every two years or when the events that affect the scenario vary, or when the
stability of the system changes.
Traditional prospective methodologies are useful today, but the complexity of their
mathematical-statistical methods and their rigour make the development of any pro-
spective project difficult to the point of rendering it unfeasible on many occasions.
Information technology usually provides an almost immediate response to any so-
cial problem that arises. Mobile technologies, social networks and a long etcetera are a
good example of technological response. However, if we try to make a list of the com-
puter solutions that support the process of foresight, we will see that it is practically
empty. There are programmes for the implementation of a specific process such as the
MICMAC, but it is difficult to find computer applications that support the complex
and iterative Delphi method based on probabilities and the cross impact method with
its corresponding probabilistic adjustment due to the conditioned probabilities. From
the point of view of information technology, the problem of anticipatory forecasting
is posed in order to provide a precise solution to a problem that is subjective in nature
and demonstrates considerable variability over time. This is most probably the reason
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
why the important process of anticipatory forecasting has not been addressed by IT
developments to date, together with the fact that the structures of traditional method-
ologies do not facilitate technological support.
On the other hand, the connectivity provided by the use of the Internet facilitates
all kinds of consultations with the experts, regardless of whether they relate to tradi-
tional methods or the Silver lining methodology.
Silver lining and the incorporation of technologies based on the processing of natu-
ral language labels simplify the problem and frame it exactly within the corresponding
problem-solving classification: a multivariable qualitative problem which is dynamic in
its evolution, requires a quick solution and permits a certain margin of error that will be
adjusted in the validation phase.
The following table expresses the differential characteristics of the Silver lining
methodology in comparison with traditional methodologies applied to the scenar-
io-based prospective method.
Silver lining Traditional methods
Type of calculation methods Multi-value logic Mathematical-statistical
Type of variables Qualitative Quantitative
(Possibilities) (Probabilities)
Acceptance by the experts High Low
Evaluation of experts Included in the methodology Not included
Complexity of information processing Low High
Influence of group feedback No influence average
Resolution for differentiating between scenarios Medium-High Low
Analysis of sensitive events Included in the methodology Not included
Proactive Actions Included in the methodology Not included
Type of final report Adaptive and pending Probabilistic. Does not
valuation according to its explain validation miles-
evolution tones
Evaluation metrics of the process Included in the methodology Not included
Versatility in its application High Low
Exercise completion time 2-5 months 1 year or more
At the initiative of the Spanish Institute for Strategic Studies (IEEE.es), a project
was launched at the beginning of 2010 to carry out foresight studies in various fields
based on the opinions of groups of experts.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
The application of conventional prospective methods was a laborious task not with-
out complicated mathematical operations in the field of probability. The expert con-
sultation process was lengthy, as the means of communication did not allow for an
immediate response from the expert.
Through this IEEE initiative, the aim was to apply new technologies in the field
of strategic planning and more specifically in the field of production and analysis of
future scenarios through foresight.
The study was limited to the analysis of the future scenario for the development
and implementation of the Common Security and Defence Policy by the year 20205.
This study applied novel technologies raging from consulting experts online
through the Internet, the elaboration of expert opinions through blurred techniques,
to the generation of the most possible scenarios based on pattern analysis through
neural networks, all of which was guided by the processes established by the Silver
lining methodology.
The result of the exercise was a convergence of expert opinions towards a clear
scenario that could be expressed according to events. As a result, it was concluded
that in 2020 “we will face a scenario in which structures will have been streamlined to
enhance the planning and implementation of CSDP missions and the CFSP will have
been developed in a coherent manner in accordance with the instruments provided
for in the Lisbon Treaty”.
The following table calculates the reliability of the result of the exercise (Cas-
tillo, 2015)6.
Silver lining Methodology
Qualification Metric
Name of exercise: The future of the CSP in the 2020 timeframe
Date: February-June 2010
Actions Phase 1: Setting objectives. Preparation
From the stability study, it appears that the system is “Stable” X 0,7
From the stability study, it appears that the system is “Unstable” 0,5
The number of experts is less than 15 0,3
The number of experts is greater than 15, but still a manageable number X 0,5
The experts have not been evaluated 0,2
The experts’ qualifications are well known. 1,5
The experts’ qualifications are moderately well known 0,7
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
In 2011, at the initiative of the Spanish Institute of Strategic Studies, a foresight study
for the Analysis of a Common European Defence for the year 2020 was proposed.
More specifically, this foresight exercise was called “The EU’s Common Security
and Defence Policy (CSDP) towards 2020 - Phase II of the Foresight Study”7.
7 The complete document on the description and conclusions of the exercise is available at http://
www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2011/DIEEEA02_2011EstudioProspectivoSegundaFasePC
SD_UE2020.pdf.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
The study was carried out during 2011, and was a consequence of the foresight ex-
ercise carried out in 2010 and the strategic interest in the subject.
The Silver lining methodology permitted the exercise to be developed in a struc-
tured, dynamic and timely manner.
The experts’ feedback to the questionnaires converged into a clear scenario that can
be expressed in terms of events.
Consequently it was concluded that there was a high possibility that by the year
2020 “The EU would establish a new single civil-military strategic planning structure
for CSDP operations and missions, increasing coherence between civil and military
issues, as this is the specific added value of the Union; and that the main initiatives
underway in the field of military capabilities would be successfully completed, based
on the Capability Development Plan (CDP) approved by the EDA in July 2008” (Cas-
tillo, 2015)8.
The following table calculates the reliability of the results of the exercise.
Silver lining Methodology
Qualification Metric
Name of the exercise: The future of the CSP by the year 2020
Date: February-June 2010
Actions Phase 1: Setting objectives. Preparation
From the stability study, it appears that the system is “Stable” X 0,7
From the stability study, it appears that the system is “Unstable” 0,5
The number of experts is less than 15 0,3
The number of experts is greater than 15, but still a manageable number X 0,5
The experts have not been evaluated X 0,2
The experts’ qualifications are well known. 1,5
The experts’ qualifications are moderately well known 0,7
The experts’ qualifications are not well known 0,4
The number of events is equal to or less than seven X 0,5
The number of events is greater than seven 0,3
Actions Phase 2: Consultation process
Web technologies have been used X 0,5
In round 1 a certain grouping of answers was identified X 0,5
In round 1 there was coherence in individual answers X 0,5
The sensitive events were clearly identified in round 1 0,5
In round 2 the sensitive events were corroborated 0,8
Actions Phase 3: Data-processing
The interpolation of scenarios has been carried out successfully 0,5
8 Chapter 10 of the book contains a detailed explanation of the application of Silver lining for
processing expert opinions and obtaining group information.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
At the beginning of 2013, the Spanish Institute for Strategic Studies undertook a
foresight study on European “Pooling and Sharing” in the field of defence, attempting
to foresee the European and Spanish scenario by the year 20209. For this purpose, a
large group of experts in the various areas related to this field were consulted.
Silver lining was used as a foresight methodology for the study on account
of its adaptability and the use of new technologies for the processing of infor-
mation. The results obtained show that in 2020, with respect to the European
scenario, “it is worth noting the advance of multipolarity from a geopolitical per-
spective at global level and the slow progress in consolidating a common security and
defence policy”.
From a Spanish perspective « the scenario in which the P&S will develop will be
marked by a recovery from the economic crisis, but with a strong commitment to the Eu-
ropean initiative. This will possibly favour and encourage this endeavour at national level
insofar as the EU considers it to be necessary”.
Although both scenarios (European and Spanish) are not overly optimistic,
they leave open a path of hope for the P&S initiative provided that events at po-
litical level continue to develop and with the expectation that external threats are
9 The complete study concerning the description and conclusions of the exercise can be found at http://
www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_investig/DIEEEINV-01_Estudio_Prospectivo_TECNALIA_IEEE.pdf.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
not consolidated in the face of a Europe still fragmented in terms of defence and
security (Castillo, 2015)10.
Qualification metrics in the application of the methodology
The following table assesses the reliability of the results of the exercise.
Silver lining Methodology
Qualification Metric
Name of exercise: The future of the CSP by the year 2020
Date: February-June 2010
Actions Phase 1: Setting objectives. Preparation
From the stability study, it appears that the system is “Stable” X 0,7
From the stability study, it appears that the system is “Unstable” 0,5
The number of experts is less than 15 0,3
The number of experts is greater than 15, but still a manageable number X 0,5
The experts have not been evaluated 0,2
The experts’ qualifications are well known. X 1,5
The experts’ qualifications are moderately well known 0,7
The experts’ qualifications are not well known 0,4
The number of events is equal to or less than seven X 0,5
The number of events is greater than seven 0,3
Actions Phase 2: Consultation process
Web technologies have been used X 0,5
In round 1 a certain grouping of answers was identified X 0,5
In round 1 there was coherence in individual answers X 0,5
The sensitive events were clearly identified in round 1 X 0,5
In round 2 the sensitive events were corroborated X 0,8
Actions Phase 3: Data-processing
The interpolation of scenarios has been carried out successfully X 0,5
The interpolation of scenarios has been validated by the experts 0,5
Actions Phase 4: Analysis of inferences
The information has been analysed X 0,25
An analysis of inferences with the environment has been carried out X 0,25
A final report has been produced in its three forms X 0,25
The final report has been circulated for information X 0,25
Proactive actions have been carried out X 0,5
Actions Phase 5: Validation of results
Follow-up and validation initiatives have been scheduled X 0,5
The whole exercise took less than two months 0,7
The whole exercise lasted between two and five months X 0,3
10 Chapter 11 of the book contains a detailed explanation of the how Silver lining can be used in
processing expert opinions and obtaining group information.
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The interest of human groups in the future is reflected in Foresight as one of its
tools, and thus awakens great interest in Sociology. The social sciences cover all rel-
evant aspects of other sciences whose repercussions on social reality have a certain
relevance.
The application of Silver lining can be summarised in five clearly differentiated
Phases:
– Setting objectives. Preparation and previous processes
– Consultation process
– Processing of expert opinions
– Analysis of inferences
– Validation of results
By setting objectives, the aims of the prospective study are defined and pre-
paratory processes such as the selection of the time frame, the events that can be
part of the scenario and the selection of the experts are established. This activity
can be recursive, since at its conclusion some of the objectives of the study can be
reconsidered.
Once consultations with the group of experts have been concluded, the informa-
tion is processed using new technologies. The resulting information and its inferences
are then analysed or it can give rise to a new approach in relation to the consultations
because some anomaly has been detected in the process.
Finally, the validation phase is carried out, which consists of corroborating how
the planned scenario materialises over time. In the event of new events occurring that
could impact on the scenario, an analysis of these events is conducted and the need to
conduct a new study is reassessed, as required.
These five phases can be demonstrated in an execution model in the following flow
chart.
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José Miguel Castillo Chamorro The “Silver lining” methodology for the...
Analysis of results
It is worth highlighting that the consolidation process of the Silver lining method-
ology has followed an iterative cycle during its almost five years of research. Following
a pattern of continuous improvement, the phases have been refined and perfected
throughout the entire process of their creation and validation.
The main difficulty facing the research has been the scarcity of reference scientific
literature relating to the latest publications in anticipatory forecasting. Most centres
carrying out foresight studies either rely on a hermeneutical approach or technical
forecasting. This corroborates the hypothesis that current methodologies and their
associated procedures are not dynamic and do not respond to present-day needs, and
therefore their use is abandoned.
One of the advantages that has facilitated the development and application of the
research has been the opportunity to collaborate with centres involved in foresight
studies, such as the Spanish Institute of Strategic Studies and the ISCRAM group
from the New Jersey Institute of Technology.
After analysing the results obtained from real cases, the time required to carry out
foresight exercises has been shortened in all of them and a high degree of satisfaction
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obtained from the groups of experts, the analysts and the recipients of the final re-
ports. In all exercises, the structure of the methodology, the experts’ level of knowledge
and the metrics used to evaluate the level of quality of the exercise have been described
as very useful.
Future work
Based on the objectives achieved with the application of Silver lining and an analy-
sis of the processes involved, new research work could be carried out in the future that
would allow us to continue innovating.
Below is a list of some of the tasks that need to be addressed:
– Convergence of technical and anticipatory forecasting: this convergence would
help to assess the future with greater precision, since on many occasions some
of the variables that make up the scenarios can be affected by marked trends
in their evolution over time.
– Promoting the development of support tools: information technologies, and
specifically the development of computer applications, will make it possible to
standardise and consolidate the use of procedures.
– Expert validation: the success of anticipatory forecasting will be greater to the
extent that the experts are truly knowledgeable in the field and have a high
level of social intelligence. The types of tests affecting two particular areas need
to be explored and studied in greater depth: a generic test to establish links
between events and a specific test for the particular field in which experience
is required.
– Integration with social networks: social networks are a very useful tool for ob-
taining information. There is no doubt that the integration of social networks
in the process of consulting experts would speed up the feedback while allowing
the number of experts to be increased, and perhaps facilitating their selection.
– New solutions to restrict the number of events: Silver lining offers the solution
of cascading scenarios for the design of exercises based on sensitive events.
Although this solution is viable and effective within the process, it may not be
the most suitable option. For this reason, it appears necessary to open a new
line of investigation that easily allows the management of scenarios with a
greater number of events.
Conclusions
Having achieved the objectives that gave rise to the initiative to obtain a Spanish
methodology for carrying out foresigth exercises in support of strategic planning, in
conclusion its contributions can be grouped into three main areas:
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Bibliography
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ISSN-e: 2255-3479
Email: [email protected]
Abstract
The introduction of robotics on the battlefield is no longer a concept
from science fiction. Successful trials with autonomous weapon sys-
tems are giving way to a new Revolution in Military Affairs, set in the
emerging era of robotics and nanotechnology. Through the technique
of scenario building and analysis, four scenarios and their implications
in air defence interception missions in US domestic airspace are exami-
ned. With 2035 set as the time horizon, in terms of this study the key
concept within the autonomous UAS is the “loyal wingman”.
Keywords
Autonomous UAS, USAF, Air defence, NORAD, FAA, Interception,
loyal wingman.
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Introduction
I
n this research analysis, the possible progressive implementation of autonomous
airborne weapons systems – and therefore equipped with artificial intelligence (AI)
– in the United States Air Force (USAF) is evaluated through the construction and
analysis of scenarios. With a time horizon of 2035, these scenarios have been limited to
Air Defence (AD) interception operations. Having established the objective, the first
step involves explaining why humanity is facing a Military Revolution (MR), discussing
the current state of autonomous unmanned aircraft, and tracking the publications of
other authors on this subject. Secondly, the methodology involved in scenario building
and analysis will be explained and applied in the context of this study. Finally, it will be
established which of the proposed scenarios is the most plausible.
At a time when Remotely Piloted Aircrafts (RPAs) are increasingly involved in
certain military air operations, and are becoming more popular in the civilian sphere –
both for private recreational use and for business activities – humanity has taken a step
forward. This is a new reality in which the successful testing of unmanned autono-
mous aircraft (UAS) prototypes may lead to their being operated in conjunction with
manned aerial platforms and RPAs. In the context of the USAF, this could materialise
into one of the most important – if not the most important – mission of a nation’s air
force: the air defence of its territory, its critical areas and its citizens.
As with the RPAs, the incorporation of autonomous military UAS will require
deconflicting and making the use of US airspace more flexible, through civil-mili-
tary coordination, and the effective use of technical solutions1. This being a process
of innovation, it can originate either from political authorities or from the military;
for, contrary to what certain groups may think, the armed forces of a state, far from
constituting itself as an isolated group and alien to its environment, interacts and
interrelates with it. Consequently, its influences can have different origins, including
society, political, economic and cultural situations, state institutions and, ultimately,
the international arena2.
1 CHEATER, Julian C. Accelerating the kill chain via future Unmanned Aircraft. Air War College 2007.
2 JORDÁN, Javier. «Un modelo explicativo de los procesos de cambio en las organizaciones militares. La
respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio». Revista de Ciencia Política, n.º 1. 2017,
pp. 203-226.
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Juan Camilo Correa Framing and analyzing ISIS through classical management…
other military autonomous weapon systems, are beginning to revolutionise the very
nature of warfare. However, to date this milestone does not depend exclusively on
technological advances, but is also a function of other variables, which together are
allowing humanity to witness a new era.
To speak of “revolutionise“ or of an “era“ extends beyond the mere use of these
terms, and has important associated theoretical concepts. Authors such as Murray
have identified RMs over the past half a millennium, these extended periods of time
being characterised by social, economic and political factors that condition the general
character of war, and which have their origin and end in turning points3. However, of
the various authors who have written about revolutions, of particular interest are the
Tofflers4, for they identify three great waves – as they call the eras or revolutions – that
are the origin of a fourth wave. These authors maintain that the first two waves be-
long to the past and that the present corresponds to the third, that of “post-industrial
society”. In this wave, communications, computer systems, globalisation, monitoring
and tracking systems, etc. are key to business and military development5. However, it
is the fourth wave, which the Tofflers identify with an emerging era of robotics and
nanotechnology independent of the third wave6, that is most relevant to this work and
which is already beginning to bring about profound changes such as those discussed
in the present analysis.
With regard to changes in the military field, they are not only the direct result of
technological advances but, above all, of innovation processes systematically applied
in all functional areas and military capabilities. In a broad sense, military innova-
tion can be doctrinal, technological, or organisational, or a combination of all of
these. If such innovation involves a profound change in any of these three aspects,
a revolutionary change – which, moreover, will normally lead to transformations
in some of the other two aspects of the triad – will generate a Revolution in Mili-
tary Affairs (RMA). In conjunction with the above, a RM will normally comprise
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Once again, the United States is at the forefront of military innovation, having
achieved successful results in testing prototypes of autonomous and unmanned air-
borne weapons systems. As indicated in the previous section, this constitutes a genui-
ne RMA that adds to the ongoing process of adaptation, integration and standardised
operation of the increasingly used RPAs. It is therefore advisable that the civil and
military authorities should begin to plan the implementation, use and regulations in
the medium term, and even in the short term, of autonomous UAS. In addition, for
the purpose of this study it should also be borne in mind that in order to carry out an
AD mission a certain type of aircraft must be capable of performing air combat and
winning it, if required.
If an autonomous UAS is to be capable of beating another aircraft, first and fore-
most the AI with which it is equipped must demonstrate that ability. The University
of Cincinnati developed an AI dubbed ALPHA, based on genetic-diffusion systems,
capable of beating a retired USAF experienced pilot, thus fulfilling the first system
requirement, and of course representing a huge step forward in this field. Likewise,
ALPHA was designed for use with Unmanned Combat Aerial Vehicles (UCAV) for
research purposes8, which is yet another indicator of the viability of this phenomenon.
However, already a decade before, Captain Nidal of the USAF produced a thesis dea-
ling extensively with the development of autonomous UAS through design, mode-
lling and flight tests in simulation, using various mathematical and engineering tools9.
However, the steps taken so far go beyond that thesis and ALPHA, with already
autonomous UAS prototypes already in existence. Of particular relevance is PERDIX,
the system used by the US Department of Defense, consisting of a swarm of micro-
UAVs with shared AI. Launched from an F-18 US Navy capsule –103 drones in the
case of the example – they embark on the flight coordinating with each other and
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Juan Camilo Correa Framing and analyzing ISIS through classical management…
deciding at each moment the best way to execute the assigned missions. This system
stands out as a “collective organism”, and is also very low cost compared to other wea-
pon systems, as the micro-UAVs employed were manufactured using 3D printing10.
Illustratiing the interest that this swarming technique arouses in researchers are
the numerous studies on algorithms used for the collective decision-making of these
swarms11, as well as analysis in civil12 and military publications13 on the different modes
of military operation, capabilities and limitations, countermeasures, command and
control needed in these systems and other aspects related to their use.
However, autonomous micro-UAV swarms are not the only players in this
RMA, as significant progress has also been made with considerably larger aerial
platforms. In this respect, the success achieved in tests with autonomous F-16s is
particularly innovative. This fighter and attack aircraft, the most manufactured
and acquired in history, has been successfully “robotised”, operating together with
manned fighter planes under the concept of “loyal wingman”. This consists of as-
sociating a certain number of autonomous aircraft (F-16) with a manned aircraft
(F-35). In this way, a team is established in which the UAS is subordinated to the
command of the pilot of the main aircraft, but carrying out the assigned missions
autonomously, manoeuvring, attacking, defending and meeting again with its lea-
der autonomously14. Also of note are projects related to autonomous Air-to-Air
Refuelling (AAR) for unmanned platforms15, the legal and ethical aspects of which
have also been widely discussed by authors such as Gillespie & West16 and Thurn-
her17, among others.
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Whilst not intending to go into detail on the subject matter and scope of publica-
tions related to autonomous UAS, let us say, after consulting many academic databa-
ses and open sources, that most of these works are ambitious and generalist, with some
attempting to cover a wide range of aspects of these systems. However, they do not go
into the detail and specificity of these works with respect to a particular type of ope-
ration. A work with similar objectives to those of this research analysis – albeit more
extensive as it is a thesis – is the work of Donald Brown, who, by means of analysis and
scenario building, studies the implications of the use of different types of autonomous
UAS in SEAD (Suppression of Enemy Air Defenses) missions18.
As we have seen in the previous section, there are currently two main models – at
prototype stage – for the use of autonomous UAS using American technology: the
swarm drones and the “loyal wingman”. Without referring to specific prototypes, the
phenomenon of swarming is the one that has received most attention in existing publi-
cations. This is due to the innovative nature of its robotic technology, its similarity to
biological organisms and the incipient economy of scale in its development. This has
been the case with Work and Brimley19, and Scharre20, among others. These authors
highlight advantageous aspects of the use of autonomous UAV swarms such as:
– Greater survival capacity. As a set of micro-UAVs with shared AI, the shooting
down or any inappropriate operation of one element of the cluster simply
means that the remaining operational micro-UAVs continue with the fulfil-
ment of the mission.
– Suitability for certain missions. They can act as a communications relay, per-
form logistical-military functions, carry out reconnaissance, surveillance, in-
telligence, jamming, and enemy saturation – the latter thanks to the multiple
elements that make up the swarm.
– Reduced size. This makes it difficult to neutralise each individual micro-UAV
and to detect it, for example, by means of primary radar.
However, despite all these advantages and characteristics – widely discussed in re-
ference texts – for several reasons this study suggests that the “loyal wingman” should
be the leading autonomous UAS for air defence interception missions.
18 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016.
19 WORK, Robert O.; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a new
American security 2014.
20 SCHARRE, Paul. «Robotics on the battlefield part II. The coming swarm». Center for a new
American security 2014.
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Juan Camilo Correa Framing and analyzing ISIS through classical management…
First of all, the target date of 2035 must be borne in mind. This implies that the
time frame in which conventional aircraft and RPAs will continue to exist is short to
medium term. Therefore, the autonomous UAS – still in their most advanced state of
development, but prototypes nevertheless – will not exist in exclusivity. Second, and
related to the former, the possible threats that will have to be faced in this timeframe
correspond to platforms of (relative) size. Consequently, in view of the possibility of
having to neutralise them, similar systems – either (remotely) manned or autonomous
UAS – are needed in terms of speed, manoeuvrability and armament. Thirdly, hu-
manity is in a necessary transition, where, although the nation that we are concerned
with here is at the technological forefront, possible airborne threats from other coun-
tries could appear. Many of them within the set timeframe will have available at most
RPAs – including, for example, conventional fighters and attack aircraft. Fourth, in
terms of similarity, a scenario such as that set out by Manson is considered unlikely21,
which conceives micro-UAV swarms capable of very high speeds, theoretically capable
of beating conventional fighter planes and in general large aerial platforms. Even for
the USA, and for this research analysis, it is estimated that this scenario falls outside
the established time frame.
For all of these reasons, and as already mentioned in the previous section, scenarios
will be built and analysed using the concept of “loyal wingman” as a starting point.
21 MANSON, Katherine. «Robot soldiers, stealth-jets and drone armies: the future of war».
Financial Times. 16/11/2018. Available at https://www.ft.com.
22 BROWN, Sayom. «Scenarios in systems analysis». In QUADE, E. S.; BOUCHER W., I.
(coords.). Systems analysis and policy planning: applications in defense. Santa Monica, California:
The RAND Corporation 1968, pp. 298-310.
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Therefore, for the purpose of this analysis, our main focus will be on levels one, two and four. In Level
four we will be examining the “loyal wingman” in the US air defence system, which is the responsibility of the
strategic command. Level two, because this analysis and the operation of this weapons system will be limited
to interception missions in airspace for which NORAD is responsible – and not, for example, a conflict zone
in the Middle East – and because, furthermore, a series of tactical considerations will be entered into for this
type of mission, which will be explained later. And finally, level one, because we want to determine whether the
combination of manned aircraft and “loyal wingman” is an efficient and effective mode of operation.
As one might expect, scenario building implies always being aware of one’s own technological and econo-
mic aspects, but also those of the enemy, if needs be. Likewise, the functions and political implications of the
system’s performance must play a leading role. The political aspects, based on the construction of scenarios,
must be consistent with the political-military context proposed. However, a realistic scenario –which is derived
from such consistence – should not be confused with a high probability of its occurrence. The probability can
be low, and it can still be a realistic scenario23.
The ideas outlined so far can be supplemented by a previous study by the RAND Corporation. It establishes
a series of general points to consider when building scenarios for research purposes related to the military and
defence24.
Along with the concepts developed in the works of Brown and DeWeerd, of particular relevance is the article
La técnica de construcción y análisis de escenarios en estudios de Seguridad y Defensa (The technique of construction
and scenario analysis in Security and Defence Studies)”25 which provides a systematic approach to prospective
analysis, recasting and synthesising the works of various authors. It offers a clear explanation of this technique,
including the steps to be followed to carry out a complete prospective study. These steps will be developed fur-
ther on and applied directly to the subject matter of this study.
As a prerequisite to establishing the final set of scenarios, and the further analysis of
their implications, the initial scenarios have to be drawn up. To this end, through an
initial five steps, a number of key elements must be delimited and identified, which
will form the support base for this research. A correct analysis in these first phases will
enable us to learn from the hypothetical future scenarios proposed.
As indicated in its title, this research analysis is limited in terms of geography and
time, besides setting out the subject matter of the study. The analysis is centred on the
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Juan Camilo Correa Framing and analyzing ISIS through classical management…
As Jordan observes, this is an iterative process that is found throughout the appli-
cation of the technique. Through its execution, the construction of the scenarios and
their subsequent analysis will be refined. As a starting point, the need to consider
possible scenarios is established and deduce in each of them the consequences of inte-
grating the autonomous military UAS into the exploitation and use of American do-
mestic air space. Specifically, those that in the future could be dedicated to air defence
together with the RPAs already in use, and, of course, conventional aircraft. As already
indicated, this study arises from the need to go beyond generalist studies with respect
to the introduction of robotics in military airborne platforms, applying more specific,
mission-oriented approaches.
Only three key players will be considered in this study: the USAF, NORAD and
the Federal Aviation Administration (FAA). That said, another option would be to
dive into the entire US institutional fabric, where other stakeholders would certainly
appear. One of them could be the legislative power and the controls, commissions,
and regulations that it approves and applies in relation to the use of UAS - including
autonomous systems. Another could be the judicial power and the sentences it adopts
with respect to complaints from any individual or legal entity on this matter. Of cour-
se, public opinion, which is constantly evolving, could also be considered. However,
in this investigation the three agents mentioned at the beginning are considered the
most suitable for the scenarios used, because of their close relationship with civil and
military air operations, their own room for manoeuvre, and their status as American
institutions.
• The United States Air Force. With the “loyal wingman” as the chosen autono-
mous UAS model in this study, the US Air Force, rather than the US Navy
and its swarm clusters, will emerge as the major player. Of crucial importance
in evaluating the USAF’s position regarding the use of such systems are the
strategic documents published by the Air Force. These present the vision and
plans for the future of an organisation with autonomy within its jurisdic-
tion, but which in turn is part of the Department of Defence (DOD). In
this context, the acceptance and introduction of autonomous UAS into the
Techniques, Tactics and Procedures (TTPs) of the USAF is not sufficient. The
authorisation of the use of such platforms in military missions in domestic
airspace is also needed, which is the responsibility of other actors. It is there-
fore logical to think also about the influence that the approval of the President
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
of the United States (POTUS) has on this type of mission, as well as the in-
dications that his advisors in matters of Defence and National Security give
him. In particular, it would be up to the Secretary of Defense, if he so wished,
to defend the continuation of the project within the objectives he would set
for his Department26.
• The North American Aerospace Defense Command (NORAD). A nation’s air
defence involves many more resources than a combat aircraft. For this reason,
it is also worthwhile to provide a general explanation of the US air defence sys-
tem, the main components that make it up, and the mission of each one. This
is not an exclusively US organisation, since it comprises the bilateral action
and cooperation of the USA and Canada in terms of North American air de-
fence. Its areas of responsibility are divided into three main zones: the Alaskan
NORAD Region (ANR), the Canadian NORAD Region (CANR) and the
Continental US NORAD Region (CONR). Although the ANR and CONR
airspace also falls under US sovereignty, for the purposes of simplification and
illustration we will refer solely to continental US (CONUS).
Confirming the first lines above, in addition to the F-15, F-16 and F-22
used as fighter and attack aircraft – on alert for CONR defence – the area has
an integrated air defence system. This also consists of command and control
systems, early warning radars and other detection devices, several telecommu-
nications systems, and US Army anti-aircraft artillery systems.
NORAD’s mission includes the warning and control of airspace, as well as
the warning of maritime threats, an aspect that we will not enter into here.
In terms of airspace, the tasks to be carried out continuously are detection,
identification, validation and, where necessary, warning – of both civil and
military aircraft, aerospace vehicles and missiles27. This whole package of te-
chnical and human resources, including the currently manned hunting and
attack platforms, is what executes, when necessary, interception missions in
air defence.
• The Federal Aviation Administration (FAA). The FAA is an agency of the Uni-
ted States Department of Transportation (US DOT), whose corporate mis-
sion is to provide the world’s most efficient and safest airspace management
system. Through its operational arm, the FAA aims to safely and efficiently
provide air navigation services in US airspace and in areas of US responsibility.
This means providing such services to both commercial and private aircraft, as
well as military aircraft – if they are subject to general aviation rules in their
flight plan. The FAA, through its Office of Government and Industry Affairs,
26 UNITED STATES DEPARTMENT OF DEFENSE. Meet the team. Virginia: 2019 [consulted
on 20 March 2019]. Available at https://www.defense.gov/Our-Story/Meet-the-Team/.
27 NORTH AMERICAN AEROSPACE DEFENSE COMMAND. About NORAD. Colorado:
2019 [consulted on 21 March 2019]. Available at https://www.norad.mil/About-NORAD/.
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Juan Camilo Correa Framing and analyzing ISIS through classical management…
ensures that its actions are consistent with DOT guidelines. With respect to
UAS, the FAA currently contemplates four main blocks of operators: those
with recreational goals, those geared towards educational use, RPA certified
pilots – including commercial operators – and finally those related to public
safety and other government purposes28. As we have done with the USAF, for
the purpose of this study its current strategic vision will be taken as a reference.
Steps 4, 5 and 6. Identify basic trends and their impact, identify key uncertainties and
construct initial scenarios
As Jordán explains29, compared to the option of building the initial scenarios from
a matrix based on a combination of basic trends and key uncertainties (drivers), there
exists the possibility of doing so using two orthogonal axes. In order to do so, it is
necessary to be able to concentrate on the main drivers, to be clear about the subject
of the study and to establish which are the main actors.
The objective of this study is not to build scenarios where the possible existence of
autonomous UAS is analysed in a general fashion, but to concentrate on USAF deve-
lopments. Thus, of interest in this context are autonomous UAS with military purpo-
ses intended for use in AD missions. Focusing on a particular type of mission does not
necessarily imply that the aircraft in question is designed and intended exclusively for
that type of mission. Accordingly, it can be multi-purpose like most fighter and attack
aircraft today.
It will therefore be crucial for the scenarios to know whether the USAF, following
the first real test successes of its prototypes, is going to continue improving and per-
fecting their capabilities. In this case, it will opt for the progressive implementation of
these weapons systems in its operational organisation, in order to include them in a
safe and controlled manner in the different tasks of the Air Force.
On the other hand, it is not only the improvement and maintenance of these pro-
totypes over time that must be considered, but also the management of their area
of operation. Since this study considers only AD missions, the area in which these
systems will operate will be the US domestic airspace. In this way, it is not only that
the USAF has them, but also that NORAD has to admit them as yet another of the
various means at its disposal to fulfil its mission. Finally, the knowledge and acceptan-
ce of the FAA, as the state entity in charge by default of civil aviation matters in the
United States, must also be obtained.
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Based on these considerations, two main drivers are identified to form the basis of
the four scenarios. On the one hand, continuity in research, development and inno-
vation (R&D&I) of autonomous UAS from the USAF. On the other hand, coordi-
nation and a level of mutual understanding between NORAD and FAA. In figure 1,
both drivers and the four resulting scenarios are represented. In this way, establishing a
relationship between the two most characteristic drivers of this study by means of two
orthogonal axes, we can describe the fundamental elements of each of the four initial
scenarios, which will be developed in the following section.
Presentation of scenarios
30 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016.
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origin. In turn, AD can be divided into two main blocks of action: active
and passive. The active block comprises defensive actions that seek to “des-
troy, nullify or reduce” the effectiveness of air attacks carried out by missiles
and aircraft – including UAS. On the other hand, the passive block seeks
to minimise enemy effectiveness through actions that fall into the following
categories: detection and alert; chemical, biological, radiological and nuclear
(CBRN) defence; camouflage, concealment and deception; physical protec-
tion of installations, reconstitution, dispersal, redundancy, mobility, infrared
and electronic countermeasures and, finally, stealth technology31.
It is also interesting to note that the desired control of airspace can be clas-
sified at the following levels: air parity, air superiority and air supremacy32. If
the aim is to guarantee air defence in the airspace under US sovereignty, it is
logical to think that superiority is not enough, but rather air supremacy, and
that the actions included in passive defence are also practised as preventive
measures. This last aspect, which does not exclude the active defence missions
necessary to preserve air supremacy, will mainly depend on the level of real
threat and the economic capacity of the nation.
Applied directly to US national security, through Annex 3-27 Homeland
Defense in its joint doctrine, the USAF describes its fundamental mission: “to
protect national sovereignty, territory, citizenship, and critical infrastructure
from external threats or aggression, or others as determined by the President”.
Here, counterair operations play an important role, particularly the survei-
llance, control, warning and direction of air defence operations – including
interception missions. For this reason, collaboration and coordination bet-
ween the different USAF and NORAD Commands are essential to guarantee
national security. This is due to the fact that the resources and personnel that
the USAF contributes to NORAD, even though they depend organically on
the Air Force, have a functional dependence and are under NORAD’s opera-
tional control33.
• Interception operations. This type of mission falls within the scope of the ac-
tive AD. Thanks to an agile and robust command and control system, and
through the integration of weapons systems – mainly combat aircraft and sen-
sor systems – it is possible to detect, fix, pursue, and target an airborne threat,
in order to destroy, nullify or reduce its effectiveness34.
31 When applied to an aircraft, stealth technology seeks to make it invisible to the radar. To this end,
shapes and materials are used in the construction of the aircraft, which by means of absorption and
reflection allow for this to be achieved..
32 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016, pp. 2-24.
33 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-27. Homeland Operations. Alabama: 2016.
34 UNITED STATES AIR FORCE. Annex 3-01. Counterair Operations. Alabama: 2016.
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Without going into detail about the complexity of US airspace, the aircraft
using it, and the actions to be taken by these aircraft before, during and after
a flight, we will now attempt to synthesise the sequence and actions of an
intercept operation.
As we have seen above, CONUS is continuously monitored by a variety of sen-
sors, with primary and secondary radars providing uninterrupted information on
the general aerial situation (picture). In order to fly over the Air Defense Identifica-
tion Zone (ADIZ), which covers an area larger than the United States’ own airspace,
both civil and military aircraft require clearance, even more so if the latter come from
another jurisdiction. Such clearances set out a number of limitations and procedures
to be followed by the cleared aircraft, such as the route to be flown, mandatory re-
porting points with air control, or restriction – and even prohibition – of overflying
through certain areas and at certain altitudes. Failure to comply with the limitations
to which the aircraft must be subjected will trigger alarms – via a sequence of proce-
dures – and focus the interest of air traffic control on that aircraft.
Either at the request of FAA air traffic controllers, or by direct identifica-
tion by NORAD, the latter will take over the detection, tagging, and tracking
of that aircraft until further inquiry. If NORAD’s procedures and controls so
determine, they will, initiate an interception mission against that aircraft by
means of a scramble35. In that operation, thanks to the military air control
provided by NORAD’s ground control interceptors (GCIs), the interceptor
aircraft - a fighter and attack aircraft - will be guided by them to the aircraft
of interest. Once intercepted, it will visually assess whether it is indeed who
it previously claimed to be by radio, whether it poses a threat, or whether
abnormal activity is perceived inside the aircraft. For the security of the in-
tercepting aircraft – and bearing in mind that the aircraft of interest may be
a non-U.S. military aircraft – if resources, availability and personnel permit,
the interception will be carried out with an aircraft pairing. In this scenario
while one of them identifies and approaches the aircraft of interest, the other
maintains a position behind the possible threat, so that, in extreme cases, it
can be neutralised. If there is no reason to proceed to such an extreme, once
the interception has been made, the aircraft may be authorised to continue its
established route, be forced to land at an airfield determined by NORAD, or
be escorted to the ADIZ limit, amongst other actions.
Although relatively small documents, a nonetheless more detailed explana-
tion of interceptions can be found in the Homeland Security Digital Library
for the FAA and users who rely on their administration36.
35 «Scramble» is a term in military aviation that refers to a military aircraft taking off in the shortest
possible time.
36 NORTH AMERICAN AEROSPACE DEFENSE COMMAND. NORAD intercept procedures,
Air Defense Identification Zone, & Temporary Flight Restrictions. Colorado: 2011 [consulted on 3
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litary air control. As the main users are commercial airlines and their passen-
gers, it is essential that the regulations are available to them for consultation
and compliance. Among the general aviation regulations, of particular note is
the section on FAA Air Traffic Plans and Publications40. Also, as an illustration
of civil-military coordination, it is worth highlighting the NORAD summary
sheets on intercepted civil aircraft41, or the previously mentioned NORAD
document in 201142.
Having presented the most relevant aspects of Air Defence, NORAD-FAA Inter-
ception and Coordination missions, each hypothetical scenario resulting from the
analysis will be described below. The scenarios are ordered from lowest to highest in
terms of implementation of autonomous UAS, for the type of mission that has been
established.
The first scenario is based on the main premise that there is little investment by the
USAF in R&D&I projects related to the design and use of autonomous UAS, and
that there is a lack of coordination and tension between NORAD and FAA. Therefo-
re, this is the worst scenario of the four that arise from the future use of these autono-
mous platforms in interception missions, and in general, in any type of mission.
In this scenario, the USAF is unable to secure the necessary funding and support
to initiate or continue these projects. Despite successful initial trials, the projects are
still in their infancy, as researchers have not been able to have them designated as high
priority and consequently obtain the large financial resources they need to continue.
Other costly programmes, such as the development of the F-22, the F-35, and different
RPA models, are attracting the attention of military commanders, who are looking for
ways to recoup the respective investments already made.
Although the RMA derived from the autonomous UAS has aroused interest and
enthusiasm, no progress has been made in the development of these systems beyond
the prototype phase, as it is considered that with the current resources and inves-
tments, the objectives set for 2035 can be met with certainty. Aware of its usual posi-
tion of technological leadership, the USAF considers it unlikely that another nation
will operationally integrate such weapons systems into its air forces within two deca-
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des, making it even less likely that they will seek to use them against the United Sta-
tes. The successes achieved will serve as a basis for future investments, as the present
moment is not appropriate.
The latter decision is reinforced by the friction and tension generated as a result of
the RMA between NORAD and FAA. The latter considers it inadmissible to develop
autonomous UAS operations in US airspace in the short and medium term, in parti-
cular if such platforms are intended to approach within a few metres of commercial
aircraft carrying passengers. Although regulations already exist for the use of RPAs in
sovereign airspace – as seen above – the use of RPAs for interception operations in the
ADIZ has never been addressed. Thus, since no guidelines have been established for
the execution of this type of mission with RPAs – in which there is a remote opera-
tion by an USAF pilot – it makes no sense to propose interceptions by autonomous
platforms. The transfer of the FAA’s stance to the USAF by NORAD strengthens and
feeds the line of thought that the situation is not yet right for more rapid progress
in autonomous UAS projects. Therefore, their use is already ruled out, not only in
interception assignments, but also in other types of operations. In this way, manned
combat aircraft will continue to ensure national air defence, on constant alert for any
suspicious flying objects.
The second scenario arises from the consideration that, despite the fact that the
USAF has made hardly any progress in R&D&I in terms of the development of au-
tonomous UAS, there is harmony and willingness for dialogue in NORAD and FAA
with respect to this new RMA. Although the USAF has other priorities in terms of
project promotion and capital injection, it is aware that the development and applica-
tion of autonomous platforms to real missions is a new technological-military race. It
is therefore a new reality that should not be ignored, as there is a risk that nations with
conflicting interests will gain an advantage in their development and employment.
Thus, projects are not suspended, but merely moved to a non-priority level. This
means that, as far as resources allow, progress can be made on them. FAA’s favourable
attitude towards these new technologies makes it possible to create NORAD-FAA
working groups at both tactical and strategic levels. The objective is to start designing
the future implementation of these systems in interception missions, although it is
acknowledged that this is unlikely to happen in the next two decades.
As an intermediate step, there is merit in starting with tests in segregated airspace,
in which interceptions are carried out by RPAs associated as escorts to manned com-
bat aircraft, thus establishing a previous level of “loyal wingman”. In this way, while
trials are being conducted, air defence alert aircraft will continue to be manned. In
the event that the tests meet the appropriate conditions of safety and reliability, an
interception will be carried out by the manned fighter jet and its RPA escort. The bac-
kground and experience gathered from such interceptions will be of great help for the
future implementation of the “loyal wingman” from autonomous UAS.
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The third scenario is based on progress being made in R&D&I, but, on the other
hand, without adequate coordination and understanding between NORAD and FAA.
Aware of the milestone reached and the race that has begun between the great powers,
the USAF is capitalising on the success achieved with the prototype, directing more
resources and efforts to achieve significant advances. The goal is the integration of the
autonomous UAS into their operational weapon systems. Such proposals have been
submitted to the FAA by NORAD, where, however, civil aviation has expressed the
same reticence as in the first scenario, despite the relevant technological advances that
the USAF has achieved in the short term.
They are similarly opposed to performing trials in segregated airspace, not even with
RPAs, to test the feasibility of using autonomous UAS in interceptions in the ADIZ,
which means that negotiations are stalled, considerably complicating the objectives
of the USAF. Faced with such a situation, POTUS is forced to mediate between de-
partments, suspending, as a precautionary measure, the use of these weapons systems
except for the purpose of testing. In addition, there are protests from certain groups
and demands regarding the ethics and legality of the use of autonomous robots, espe-
cially in national territory. The suspension will be applicable until detailed reports on
the operation of autonomous UAS in missions abroad allow for the provision of relia-
ble data that the systems are safe. If it is demonstrated that they perform such missions
and others in an appropriate manner, POTUS may reconsider its position. Until then,
interception missions will be carried out as in the first scenario.
The fourth scenario is ideally suited to the “loyal wingman”, thanks to the advances
in R&D&I achieved by the USAF, and also to the coordination and understanding
between NORAD and FAA. This latter aspect, which gives priority and establishes
working tables, agreements, procedures and regulations for the implementation of
autonomous UAS by the government and its institutions, allows the general public
to accept the new reality, which at the same time is fascinated by it. In this case, the
chances of certain groups presenting and managing to hinder the project through
ethical and legal approaches are substantially lower.
The USAF’s major technological investment has resulted in the combination of a
manned fighter plane and a “loyal wingman” for interception missions. This makes it
possible for aircraft such as the F-35 to carry more than one autonomous escort for
more difficult or risky missions. The concept of the “loyal wingman” is not only as-
sociated with the F-35, but also with the F-22, or even another manned F-16, among
other platforms. The same considerations could apply to the autonomous UAS itself.
Not surprisingly, the integration of the autonomous platforms into the USAF
affects its entire structure, bringing its advantages to various types of missions both at
home and abroad. This means, for example, that a logistics aircraft on a transport mis-
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sion can also benefit from a robotic escort. The progressive implementation and the
multiple experiences obtained in the different missions in which one or more “loyal
wingman” is used, set the foundations for future projects. One must highlight the pos-
sibility of seeking total autonomy for the autonomous UAS, with the technological
and security implications that this will entail in order to guarantee the success of the
missions in which it participates.
Implications of Scenario 1
With the F-22 and F-35 – two of the pioneering aircraft of the fifth generation of
fighter and attack aircraft – in full operation, and considering the demanding inves-
tment that the USAF has had to make and must maintain, it is unlikely that military
commanders will venture into another multi-million dollar project aimed at R&D&I
in autonomous UAS. The question is not whether these novel weapon systems are via-
ble per se, but, firstly, the ability to defray the investments made so far, and, secondly,
whether the USAF, even if the bold investment in the “loyal wingman” is successful,
will be able to acquire the appropriate number of such platforms to make the expen-
diture justifiable43. As Glade points out44, aircraft automation implies a significant in-
crease in the cost of the weapons subsystems that make up the aircraft, which favours
traditional platforms and, to a lesser extent, RPAs.
Conversely, the very presence of humans on the platforms also entails higher costs
associated with pilot protection systems – besides increasing the weight of the aircraft
– and conditions its performance due to acceleration limits, gravitational forces and
pilot fatigue. Therefore, autonomous UAS may represent a partial solution to the
enormous monetary effort required by modern manned platforms today45.
The considerable investment involved in the training of military pilots, the depar-
ture of many servicemen to join the labour market after completing the minimum
number of years of service, the large number of air bases to be served, and the availa-
bility of conventional platforms on them, are some of the various factors affecting the
USAF operation. This may mean that, in “peacetime”, certain interception operations
do not meet the minimum security requirements, due to the fact that the mission is
carried out by a single manned aircraft – instead of two – and is poorly armed. Nor-
43 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016, p. 45.
44 GLADE, David. Unmanned Aerial Vehicles: implications for military operations. Alabama: Air
War College 2000.
45 PIETRUCHA, Michael W. «The next lightweight fighter. Not your grandfather’s combat
aircraft». Air & Space Power Journal. 2013, p. 40.
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mally, such a situation would not pose any major concerns, but when the aircraft to be
intercepted does indeed pose a threat, a single interceptor would be more vulnerable as
it would not have an escort to protect it while identifying the suspect platform.
Finally, the perception of the USAF’s military superiority with the F-22 and F-35,
along with the FAA’s unwillingness to negotiate the operation of autonomous UAS in
the ADIZ, may prove dangerous, as what is advantageous today will become obsolete
tomorrow, if R&D&I and the use of RMAs are not pursued.
Implications of Scenario 2
Although autonomous UAS are not a priority in this scenario, the US authorities
should avoid falling into the complacency and overconfidence of the previous analy-
sis. On the one hand, progress, although long-lasting, must be of a high quality and
reliable, to prevent, for example, poor security in telecommunications and electronic
countermeasures from leading to a loss of control of the systems46 On the other hand,
the stance that potential opponents adopt regarding these systems must be taken into
account. Growing concerns about the possible effects of an AI-based arms race47 can
be appreciated, for example, in China’s demonstrations of civil uses. These show the
great potential of this nation to participate fully in such a race48.
One of the keys to progress in the integration of the autonomous UAS is the good-
will of NORAD-FAA. Working tables, coordination measures, concessions, agree-
ments, flexible use of airspace and the generation of regulations are, among others,
a necessary condition but not sufficient for this venture. In the absence of further
definition, the testing and subsequent operation of RPAs as “loyal wingman” clearly
represents progress, as well as valuable experience for the future full implementation
of the autonomous UAS.
However, in view of the advantages of RPAs over conventional aircraft – greater
autonomy, smaller size, diminished possibility of detection by the enemy and the abi-
lity to take greater risks49– the staffing problem persists. This is because interception
will continue to require two pilots – even if one operates remotely – in order to meet
adequate security conditions. On the other hand, the UAS – whether RPA or auto-
nomous – will be required to ensure that their sensors, information processing and
decision-making are reliable according to the sensitivity of the mission; among other
46 WORK, Robert O.; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a
new American security 2014, p. 23.
47 ROMANIUK, Scott N.; BURGERS, Tobias. «China’s swarms of smart drones have enormous
military potential». The Diplomat. 03/02/2018. Available at https://thediplomat.com.
48 ROMANIUK, Scott N.; BURGERS, Tobias. «China’s swarms of smart drones have enormous
military potential». The Diplomat. 03/02/2018. Available at https://thediplomat.com.
49 GLADE, David. Unmanned Aerial Vehicles: implications for military operations. Alabama: Air
War College 2000, pp. 12-14.
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reasons, because its operation can affect dozens of civilians. For this reason, automa-
tion is preferable, because of the semi-direct control that the manned plane has over
an autonomous aircraft, and because of the minimum delay in communications.
Finally, with the lack of R&D&I available in this scenario, in order to climb up
the USAF’s priority level, autonomous UAS must be economically more cost-effective
compared to traditional aircraft. Limited capacity designs such as those of Pietrucha50
can gain ground. The type of aircraft proposed reflects a concept of “loyal wingman”
viable in the short term, and capable of participating in operations with guarantees of
success. This aircraft would shorten the deadlines for the deployment of autonomous
UAS, which could be available before 2035, and even be used directly without going through an
intermediate phase of greater RPA involvement.
Implications of Scenario 3
In its strategic documents, the USAF contemplates the development and use of
autonomous UAS, even demonstrating very concrete possible scenarios51. The aim
is for these systems to be highly adaptable and flexible and to increase capabilities in
environments with all kinds of risks, in order to enjoy an advantageous position vis-
à-vis their adversaries. Such platforms are expected to fulfil all kinds of missions, such
as intelligence, surveillance and reconnaissance, SEAD, air-to-ground attacks, casualty
evacuation, logistics, and others. In turn, they describe the technical needs, support
and prospects for these systems to accomplish such missions, either exclusively or as
components of a larger team. To this end, they consider, among others, the concepts
of swarming and “loyal wingman”52.
Nevertheless, the USAF is aware that legal, ethical and doctrinal aspects cannot be
ignored53. Mirroring the different opinions expressed in the third scenario, Guetlein
54
argues that, even when achieving a very high level of sophistication in autonomous
weapons, the human component will always intervene. He states that their low tole-
rance of their own casualties and collateral damage may favour robotics. Furthermore,
it advocates the development of conceptual and doctrinal approaches, testing in con-
trolled environments, and TTPs that take for granted that such systems will be inte-
50 PIETRUCHA, Michael W. «The next lightweight fighter. Not your grandfather’s combat
aircraft». Air & Space Power Journal. 2013, pp. 39-58.
51 UNITED STATES AIR FORCE. Air Force future operating concept. A view of the Air Force in
2035. Washington D.C.: 2015, p. 20.
52 UNITED STATES AIR FORCE. USAF RPA vector. Vision and enabling concepts 2013-2038.
Washington D.C.: 2014.
53 UNITED STATES AIR FORCE. America’s Air Force. A call to the future. Washington D.C.:
2014, p. 19.
54 GUETLEIN, Mike. Lethal autonomous weapons. Ethical and doctrinal implications. Rhode
Island: Naval War College 2005.
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55 THURNHER, Jeffrey S. No one at the controls: the legal implications of fully autonomous
targeting. Rhode Island: Naval College of War 2012.
56 MOUSAZADEH, Reza et al. «Analyzing the legal dimensions of Unmanned Combat Aerial
Vehicle in the International Law». Journal of Politics and Law, n.º 10. 2016, pp. 1-11.
57 GILLESPIE, Tony; WEST, Robin. «Requirements for autonomous unmanned air systems set by
legal issues». The International C2 Journal, n.º 2. 2010, pp. 5-6.
58 UNITED STATES AIR FORCE. Air Force future operating concept. A view of the Air Force in
2035. Washington D.C.: 2015, p. 21.
59 CHEATER, Julian C. Accelerating the kill chain via future Unmanned Aircraft. Air War College
2007, p. 22.
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Implications of Scenario 4
The fact that the fourth scenario brings together the best conditions for the deve-
lopment of the project does not mean that there are no expectations that the autono-
mous UAS should meet. Some (partially) ambiguous statistics regarding the reliability
of the systems may trigger the kind of mistrust displayed in the third scenario. The
integration of these systems in the USAF – and by extension in NORAD – will mo-
dify the doctrine and affect operations60. In order to develop these, the autonomous
weapon system, in this case the “loyal wingman”, needs to be reliable. It must there-
fore be robust against hacking, safe against cyber-attacks and electronic warfare, and
have advanced computing and autonomy. In addition, it is crucial to have AI tech-
niques capable of acting according to rules of engagement and other discriminating
factors61. Similarly, it would be important that, by linking a “loyal wingman” to a pilot
of another aircraft, the AI of the associated autonomous UAS should learn and retain
in its “know-how“ the tactical considerations and modus operandi of the missions
carried out by the pilot, in order to optimise the performance of the team. In this way,
what is really important is that the AI corresponding to a given pilot is loaded – as if
it were software –into the autonomous platform that is going to escort him for a given
mission62.
In interception, the most sensible way to reduce the human risk would be for the
autonomous UAS to carry out visual recognition, while the manned aircraft has a
shot at the intercepted aircraft. This would require the UAS to have the ability to
interpret the information it collects – for example, by using cameras that record in
various spectrums – alerting the pilot and taking action if necessary. Another option
is that the information collected should be transferred directly to the monitor of the
manned aircraft – notwithstanding the fact that the UAS will act without waiting
for orders from the crew, even if only in defensive actions. However, switching po-
sitions should not be ruled out, allowing the crew to make visual reconnaissance,
while the UAS remains alert behind the intercepted aircraft. In this case, the “loyal
wingman” would be given freedom of action – under the rules of engagement – if
the situation so required.
Here too, NORAD-FAA coordination will be crucial. In this sense, it should be
noted that the civil sector already acknowledges that humanity is “on the edge” of
a new great era in aviation, with a leading role for the UAS, including autonomous
60 PALMER, Adam A. Autonomous UAS: A partial solution to America’s future airpower needs.
Alabama: Air Command and Staff College 2010, p. ii.
61 WORK, Robert O.; BRIMLEY Shawn. «Preparing for war in the Robotic Age». Center for a new
American security. 2014, pp. 22-25.
62 BROWN, Donald. Bolts from Orion: Destroying mobile Surface-to-air Missile Systems with
lethal autonomous aircraft. Alabama: Air Command and Staff College. Air University 2016, p. 48.
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Conclusions
The emerging era of robotics and nanotechnology is encouraging the use of ro-
botics on the battlefield. Autonomous weapon systems are an RMA that cannot be
ignored, and are making their way into the various branches of the US Armed Forces.
In the case of interception operations in Air Defence, the battleground is the sovere-
ign airspace and of responsibility of the United States, and the autonomous weapons
systems of interest are those that would operate in that environment.
Using the technique of scenario building and analysis, we have carried out a futu-
re-oriented analysis of the implications that the use of autonomous UAS may have
on the type of operation described. Enhancing the use of such systems will depend
mainly on the decisions and agreements reached between the USAF, NORAD and
FAA. The four proposed scenarios are only some of many others that can be proposed
and analysed. However, they are deemed to be characteristic of the different degree of
implementation of such autonomous systems within NORAD’s mandate.
As far as their use is concerned, the automation of the aerial platforms has given
rise to two different models: swarming, and the “loyal wingman”. The former seems to
have aroused more interest among researchers in the military aerospace field, mainly
because of its low cost and greater survival capacity. However, with a 2035 target date,
the “loyal wingman” is considered to be the ideal model for air defence interception
missions. The achievements to date, the need to continue to effectively address major
platforms, and the differences in military organisation, doctrine and technology bet-
ween the various nations, all justify this.
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ISSN-e: 2255-3479
E-mail: [email protected]
Abstract
Despite the fact that collaboration in European armaments program-
mes has existed for more than seventy years, the difficulties facing
such collaboration persist. These include the harmonisation of requi-
rements and building consensus, generally motivated by national in-
terests, preferences and budgetary priorities that do not match those
of prospective partners. This study of the potential advantages and the
main drawbacks inherent in international collaboration programmes,
together with an analysis of cases of success and failure in Europe, leads
us to conclude that collaboration makes it possible to strengthen in-
ternational security and defence relations, and share risks, efforts and
resources in obtaining new, more advanced common capabilities that
improve interoperability among allies. Furthermore such collaboration
can also act as a catalyst for industrial restructuring that rationalises the
number of main contractor companies, encourages specialisation and
improves their international competitiveness.
Keywords
International collaboration; defence assets; states; defence industry; co-
llaboration programmes.
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Introduction
S
ince the end of the Cold War, the European security environment has
changed, with collaboration between the armed forces of different mem-
ber states on prolonged missions abroad becoming more common, as a
result of the EU’s Common Security and Defence Policy (CSDP). The growing
needs for military interoperability, insufficient national capabilities, increasing
development costs, programme uncertainty and risks make collaboration in the
procurement of defence goods advisable. However, in many cases the autarkic
character of the member states prevails, with countries still opting for national
developments, examples of which are the French Rafale or the Swedish Gripen
fighter planes.
Against this background, this article analyses the advantages of state participation
in international industrial collaboration programmes, as well as the main drawbacks,
problems and limitations that may arise, through a review of cases of success and fai-
lure of this type of programme in Europe since the end of the 1960s.
1 WILLIS, F.R. France, Germany, and the New Europe, 1945-1967. California: Stanford University
Press 1968, pp. 314-330.
2 WALKER, W.; GUMMETT, P. «Nationalism, internationalism and the European defence
market». Chaillot Papers, 9. Paris: Institute for Security Studies of WEU 1993, pp. 22-25.
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Unsuccessful Cases
3 Following the implementation of the Lisbon Treaty in December 2009, the European Security
and Defence Policy (ESDP) was renamed the CSDP.
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Based on the data collected in the table above, the following graph represents a
statistical analysis of the most common causes of programme failure, highlighting
the disagreement on harmonisation of requirements, which is present in 83% of the
programmes. In some cases, such as the AFVG, disagreement was due to the need for
solutions with different roles and exclusive characteristics; in others, like the NFR-90,
it was mainly due to the complexity of achieving unanimity in large groups, this being
the case in forty-two percent of the cases analysed. In short, we are dealing with two
sides of the same coin.
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Santiago García PeñaAn Empirical analysis of international collaboration in the...
Graph 1. Main causes of failure of programmes analysed. Source: Prepared by the author.
Success stories
There are also success stories in European collaboration programmes where, despite
the limitations analysed in previous sections, the common interest of the countries
involved has ensured that – despite adversity, delays and cost overruns – development
and manufacture have been successfully completed (see table below).
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Table II. Success stories International Cooperation Programmes. Source: Prepared by the author
22 AIRBUS. «Orders, Deliveries, In Operation Military Aircraft by Country – WorldWide». Airbus.
com. 30/04/2018. http://www.airbus.com/defence.html.
23 AIRBUS. Op. cit. http://www.airbus.com/defence.html.
24 JAARSMA, M. «A400M». Phantomaviation.nl. 2018. www.phantomaviation.nl/Aircraft/
A400M.htm.
25 OCCAR. TIGER – A New Generation of Helicopters. 2018. www.occar.int/programmes/tiger.
26 JAARSMA, M. «NH90». Phantomaviation.nl. 2018. www.phantomaviation.nl/Aircraft/NH90.
htm.
27 DEFENCEWEB. «First export success for the COBRA Radar in Gulf region». DefenceWeb.co.za.
25/02/2009. http://www.defenceweb.co.za/index.php?option=com_content&view=article&id=1165.
28 EURO-ART. «Roll-out of 29 COBRA Systems for France, Germany and the United
Kingdom completed». thalesgroup.com. 2007. http://www.defense-aerospace.com/articles-view/
release/3/85494/cobra-radar-deliveries-now-complete.html.
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In other cases, such as the TIGER or NH-90 helicopter programmes, member states
opted for the development of a common and versatile platform on which to incor-
porate modifications to develop different versions. In particular, the NH-90 has been
acquired by more than ten countries, including European allies that have previously
collaborated in international programmes generating both industrial and military sy-
nergies. However, when the range of versions is very different, as for example in the
case of the F-35 fighter plane36, it has meant a loss of efficiency in production, delays
and cost overruns, mainly due to the large differences in the various versions, and
not because it is a joint programme. In short, despite budgetary constraints, signifi-
cant cost overruns and delays in the development of the programmes, in addition to
varying national interests, the EU’s desire to unify armament models, invest in the
European defence industry and create highly skilled technological jobs, has favoured
the success of cooperation agreements, as will be analysed in greater depth in the fo-
llowing section on the factors that promote collaboration.
29 NAO. Management of the Typhoon Project. Report by the Comptroller and Auditor General
HC 755 Session 2010–2011. London: National Audit Office (NAO) 2011, p. 7.
30 NAO. Major Projects Report 2005. London: National Audit Office (NAO) 2005, p. 27.
31 GAO. Tactical Aircraft: Changing Conditions Drive Need for New F/A-22 Business Case. Report
GAO-04-391. Washington: U.S. Government Accountability Office (GAO) 2004, p. 5.
32 GAO. Joint Strike Fighter - Strong Risk Management Essential as Program Enters Most
Challenging Phase. Report GAO-09-711T. U.S. Government Accountability Office (GAO), GAO.
gov., 2009, pp. 17-18. www.gao.gov/new.items/d09711t.pdf.
33 NAO. Op. cit., 2005, pp. 26-27.
34 REUTERS. «Airbus says A400M deal with buyers will limit future losses». Reuters.com.
07/02/2018. https://www.reuters.com/article/us-singapore-airshow-a400m/airbus-says-a400m-deal-
with-buyers-will-limit-future-losses-idUSKBN1FR19Y.
35 EXPANSIÓN. «Airbus quiere revitalizar el A400M, el avión militar de los 20.000 millones».
Expansion.com. 10/07/2018. www.expansion.com/empresas/transporte/2018/07/10/5b43be04268e3e2
e428b460b.html.
36 Avión de combate diseñado en tres versiones distintas: F-35A, para despegue y aterrizaje convencional;
F-35B, para despegues cortos y aterrizajes verticales; F-35C, variante naval para portaaviones.
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In the following sections, we examine the main driving factors behind international
collaboration in defence programmes.
Operational
The growing need for a greater alignment of mission capabilities among partners
and the opportunity for operational benefits from interoperability and standardisation
of equipment and systems make operational capabilities one of the main reasons for
collaboration and synergy in joint operations. Therefore, an excessive variety of sys-
tems – such as the high number of different models of fixed-wing aircraft deployed in
NATO’s Allied Force in Kosovo37 – does not make sense, as it hinders interoperability
between the armed forces of different States. However, a certain degree of diversity is
necessary to allow for different complementary capabilities and to avoid dependence
on a single weapons system. This balance can be achieved through an annual EU-wide
defence review coordinated by the EDA which defines and harmonises the necessary
capabilities, with the Council launching the appropriate collaborative projects, so that
states can subsequently participate in Permanent Structured Cooperation (PESCO).
The availability of common equipment helps to improve a rationalised approach to
military interoperability capabilities by making it possible to obtain more spare parts,
use the same type of ammunition or even develop a common military doctrine that
reduces collective expenditure and avoids redundancies.
In terms of research, the life cycles of the different technologies are very diverse
and becoming increasingly shorter in the field of information technology. Although
a country can produce different technologies, the increased technological complexity
of defence equipment and systems makes it difficult to develop new capabilities on
an individual basis. In this scenario, cooperation makes it possible to take advantage
of the diversity of resources among the member states, improve industrial capacity
and reduce innovation cycles38, and foster mutual trust for the development of new
technologies and capabilities for future collaborative programmes. Greater diversity
is always enriching. For example, with its participation in the Eurofighter programme
37 LARSON, E. et al. Interoperability of US and NATO Allied Air Forces: Supporting Data and
Case Studies. RAND 2003, p. 81. www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2005/
MR1603.pdf.
38 PISANO, G.P. «The R&D Boundaries of the Firm: An Empirical Analysis». Administrative
Science Quarterly, 35 (1). 1990, pp. 153-176.
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the UK improved its skills in airborne radar and defence devices, and its participation
in the A400M enabled it to retain its leadership in wing design within the European
Airbus consortium. Experience and confidence are acquired through collaboration;
for example, the Turkish Engine Industry (TEI) was awarded a contract by the US
multinational Lockheed Martin to manufacture parts for the General Electric F136 en-
gine in the JSF programme. The success of the contract allowed it to garner further
engineering and manufacturing contracts with this same company39, and as a result
they were able to strengthen the relationships of trust between the parties resulting
in the creation of social capital and the sharing of common values and interests, thus
facilitating further cooperation.
Political
Economical
The average cost of defence systems and equipment has increased over the years,
exceeding the average increase in GDP (see table below). This situation makes purely
national developments less and less economically viable, with international collabora-
tion becoming necessary to preserve military capabilities.
Arena et al. (2006, 5) Arena et al. (2008, 11)
Type of vessel Annual growth Type of aircraft Annual growth
Amphibian ship 10,8% Patrol 11,6%
Surface fighters 10,7% Cargo 10,8%
Attack submarines 9,8% Training 9,1%
Nuclear aircraft carriers 7,4% Bomber 8,4%
39 GE AVIATION. «GE and TAI Extend Tusas Engine Industries, Inc. Joint Venture for Another
25 Years». GEAviation.com. 29/01/2010. https://www.geaviation.com/press-release/services/ge-and-
tai-extend-tusas-engine-industries-inc-joint-venture-another-25-years.
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Attack 8,3%
Combat 7,6%
Electronic war 6,7%
Inflation rates
IPC 4,3%
Table IV. Average increase in ship and aircraft costs and inflation rates, 1974 to 200540
41
In this sense, collaboration favours increased common investment in research and
development, avoiding duplication of effort and encouraging greater production runs
to take advantage of economies of scale through the common integration of equip-
ment and systems that result in reductions per unit of approximately twenty percent
in labour costs, and about ten percent of the total production cost by doubling ma-
nufacturing42. However, while economies of scale are achieved from a manufacturing
point of view, there are also management overruns, which are proportional to the
number of participating countries, as identified below under costs and delays for una-
nimous decision-making. On the other hand, collaborative programmes, such as the
European Eurofighter, can have wider benefits, where the main partner companies
(BAE Systems, Leonardo and Airbus), and the whole supply chain have led to the
creation of around one hundred thousand highly qualified jobs at European level, in
approximately four hundred companies43, sharing technology and intellectual proper-
ty rights, with national production lines for the part corresponding to each nation, in
addition to lines of national integration - in particular four manufacturing lines. This
illustrates how international programmes have not always sought efficiency, mainly
due to national claims of commercial and industrial rights, as will be seen below in
detail among the factors that limit international collaboration; allowing opportuni-
ties for the transfer of capabilities to other sectors and maintaining an internationally
40 ARENA, M.V. et al. Why Has the Cost of Navy Ships Risen? A Macroscopic Macroscopic
Examination of the Trends in US Naval Ship costs over the Past Several Decades. Santa Monica, CA:
RAND 2006, p. 5.
41 ARENA, M.V. et al. Why Has the Cost of Fixed-Wing Aircraft Risen? A Macroscopic Examination
of the Trends in U.S. Military Aircraft Costs over the Past Several Decades. Santa Monica, CA:
RAND 2008, p. 11.
42 HARTLEY, K. «The European Defence Market and Industry». En P. Creasey y S. May, (eds.),
The European Armaments Market and Procurement Cooperation. London: Palgrave Macmillan 1988,
p. 48.
43 INFODEFENSA. «Eurofighter Typhoon for Belgium - Media Guide, BAE Systems». Infodefensa.
com. 07/10/2016, p. 6. https://www.infodefensa.com/archivo/files/161007_eurofighter_belgica%20
(1).pdf.
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competitive industry44. In this way, states can acquire more advanced weapons systems
while sharing costs and risks.
Exports
Although the difficulty of exporting a developed product increases with the num-
ber of partners, mainly due to the time delay in Community decisions, this situation
could be favoured if the member states were to agree on setting up an independent
marketing organisation such as the European Eurofighter consortium, instead of enga-
ging in export activities as individual partner companies trying to secure national sa-
les, as occurred in the past with the Tornado fighter. In this way, the countries involved
could use the sales networks of the companies in the partnership already established
in certain regions of the world, facilitating access to potential customers and reducing
trade costs45. For example, taking advantage of the good international relations bet-
ween the United Kingdom and India, or Spain and the United Arab Emirates (UAE),
so that the different export campaigns are led by the state with the best relationships
backed by the countries participating in the cooperation programme.
In the following sections, we analyse the main drawbacks, problems and limitations
encountered in international collaboration programmes.
Historically, there has been a strong national tradition in the defence industry whe-
re national interests and state support for large national companies with various types
of assistance have existed in order to promote their development, consolidate their
position and strengthen their competitiveness on the international market, creating
so-called “national champions”46, such as the French group Thales or the Italian in-
dustrial group Leonardo. In this way, supported by trade union lobbies, production
companies and research centres, governments protect national productive autonomy
44 HARTLEY, K. The industrial and economic benefits of Eurofighter Typhoon. Reino Unido:
Universidad de York 2006, pp. 25-26.
45 Para más información profundizar en el concepto de Piggyback, como fórmula de cooperación
que aprovecha la estructura comercial de una empresa ya implantada en el país donde se pretende
exportar.
46 TAYLOR, T. «West European Defence Industrial Issues for the 90’s». Defence Economics, 4.
1993, p. 116.
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by closing off the possibility of tenders from beyond their national borders – avoiding
the possibility of international offers that are economically or technically more com-
petitive47 – based on the premise that sovereignty and national autonomy are violated
by cooperation. However, defence systems and equipment increasingly require com-
ponents acquired outside national borders due to technological complexity, as already
discussed in the section on technological reasons for collaboration. Furthermore, the
European Parliament and the Council establish, according to point 1 of Directive
2014/24/EU of 26 February 2014, that:
“The award of public contracts by or on behalf of Member States’ authorities has to
comply with the principles of the Treaty on the Functioning of the European Union
(TFEU), and in particular the free movement of goods, freedom of establishment and
the freedom to provide services, as well as the principles deriving therefrom, such as
equal treatment, non-discrimination, mutual recognition, proportionality and trans-
parency”.
However, the rules on defence procurement provide for a derogation in Article
346(b) of the TFEU, as consolidated on 30 March 2010 (formerly Article 296 of the
EC Treaty), corresponding to “production of (and trade in) arms and war material”,
which has permitted – to an increasingly reduced extent – non-compliance with
Community principles of equality, non-discrimination or transparency. This has to
some extent hampered the development of a single defence market and favoured the
consolidation of the European defence industry. Apart from this exception, there have
been increasing efforts by the Commission to create a European Defence Equipment
Market (EDEM), which includes PESCO48, the coordinated annual review on defen-
ce (CARD) and the EDF.
Harmonising requirements
While there is some similarity in the security policy priorities of European states
(national security and defence, regional security and international stability), the diver-
gence of high-level criteria, largely influenced by geostrategic location49 and foreign
policies, has fuelled differences of opinion on the needs of the armed forces at Euro-
pean level. This situation turns the harmonisation of requirements into a complex
47 HARTLEY, K. The Economics of Defence Policy: A new perspective. London: Routledge 2011,
pp. 170-175.
48 Although PESCO has other goals, such as intensifying cooperation between EU Member States
in the field of security and defence – Articles 42(6) and 46, and Protocol 10 to the TFEU ref. 2012/C
326/01 of 26 October 2012 – it can contribute indirectly.
49 For example, the British Royal Navy has historically operated in harsher ocean conditions than
the Italian Navy. The latter have had to provide short-term responses in Mediterranean and Gulf
operations, opting for short-range naval air defence systems.
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process and one of the main causes of failure of collaborative projects, as identified
in the analysis of unsuccessful cases. The results obtained through identifying these
high-level needs are used to define specific operational requirements based on opera-
tional, technological and industrial factors. In this process, adding an international
dimension increases the complexity50 and raises a variety of common considerations
and challenges. For example51: different national models can define different solutions
for a common scenario, and it is necessary to identify how the military requirements
were derived in order to facilitate common harmonisation. The intransigence of states
when it comes to abandoning certain national requirements generates extensive spe-
cifications that reduce the likelihood of compromise and lead to increased costs and
technological and industrial complexity, thus favouring national industry by requi-
ring services that only they can provide. When harmonisation cannot be achieved by
agreement and it is considered inappropriate to comply with the rigidity of national
requirements, it is possible to opt for the development of national variants on the basis
of a common basic platform, with national modifications leading to increased unit
development and production costs. States with inflexible budgets, lack of familiarity
with the process of drawing up requirements, limited experience with development
projects and the growth of associated costs may opt to purchase from third countries
and implement the national modifications at a later date; they may also opt to develop
a national programme.
While there is a degree of flexibility in the timetables for the replacement of weapons
systems once they reach the end of their useful life, the alignment of equipment plans
between different states is a problem that, together with changes in national budgetary
priorities, has had a negative impact on collaboration programmes. For example, in 1992,
due to the huge costs of German unification, the government announced its intention to
abandon the Eurofighter programme52. In this scenario, we must add that there are mar-
ked differences between the useful life of the platforms, systems and technologies. For
example, aircraft and ships have a service life of more than twenty years – in certain ca-
ses, such as the B-52 bomber, more than fifty years – but less than ten years for weapons
50 HAYWARD, K. «Towards a European Weapons Procurement Process: The Shaping of Common
European Requirements for New Arms Programmes». Chaillot Paper, 27. France: Institute for Security
Study of WEU 1997, p. 14.
51 For further details, see: CATINGTON, R. C.; KNUDSON, O. A.; YODZIS, J. B. Transatlantic
Armaments Cooperation: Report of the Military Research Fellows, DSMC 1999-2000. Fort Belvoir,
VA: Defense Systems Management College 2000.
52 VOSS, W.; BRZOSKA, M. Eurofighter 2000: Consequences and Alternatives. Bonn-Germany:
BICC 1996, pp. 10-14.
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and sensor subsystems53. In the field of information technology, while on the one hand,
there are activities, such as artificial intelligence, that have been under development for
more than fifty years but only now beginning to show results, on the other hand, there
are ongoing software updates that allow for the continuous improvement of security
and optimise the performance of systems. In certain situations, such as low involvement
in conflicts or reduced perception of threats, a difference of five years between replace-
ment dates of systems from different states is no longer an insurmountable barrier to
collaboration54. Nevertheless, the decision to wait depends mainly on both the conflict
situation in which the country in question finds itself and the potential threat to which
it could be exposed with obsolete or unsuitable equipment. It could temporarily opt for
the purchase or lease of certain equipment or systems on a provisional basis, such as the
tender issued by the Spanish Ministry of Defence in 2019 for the purchase of a training
turboprop as an interim solution until a definitive solution can be found to replace the
C101, the F-5 and the Pillan55.
The future uncertainty of the development of a given programme, in the face of the
potential for partner states to reduce the number of orders or withdraw from the pro-
gramme, is another constraint on collaboration. In both cases, the estimated econo-
mies of scale are significantly reduced, generating situations of fragility that may lead
to the total cancellation of the programme. For example, the reduction of the order by
Germany for the COBRA system could have led to the cancellation of the programme
as it meant a twenty-five percent increase in the unit production cost, a situation that
meant negotiating a reduction in costs and an associated delay of forty-two months56.
53 NRAC. Life cycle technology insertion. Washington: The United States Naval Research Advisory
Committee (NRAC) 2002, p. 27.
54 TAYLOR, T. Defence, Technology and International Integration. NY: St. Martin’s Press 1982, p. 80.
55 DEFENSA. «La DGAM convocará un polémico concurso para comprar un avión que remplace a
los C101 del Ejército del Aire». Defensa.com. 12/07/2019. www.defensa.com/espana/dgam-convocara-
inminentemente-polemico-concurso-para-comprar.
56 NAO. Maximising the benefits of defence equipment co-operation. National Audit Office
(NAO), Ministry of Defence, Report by the Comptroller and Auditor General, HC 300 Session
2000-2001. London: The Stationery Office 2001, p. 17.
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capital provided. Thus, for example, in the EFA programme, the French State con-
tinuously insisted on getting a disproportionate share of the development work, but
due to the refusal of the other countries involved, it ended up withdrawing to deve-
lop the Rafale nationally, as we have seen in the section on unsuccessful cases. Other
countries, reluctant to share critical technological capacities, provoke situations of
instability that lead to an unwillingness to collaborate. For example, in the JSF pro-
gramme, US restrictions on sharing knowledge on critical technological capabilities
generated such dissatisfaction in the other partners that they threatened to with-
draw from the programme57.Traditionally, in an attempt to resolve these conflicts
over the division of labour, European procurement projects have been implemented
according to the principle of juste retour 58, as illustrated with the Tornado and Eu-
rofighter programmes. Industrial rights claims and work-sharing policies based on
this principle complicate the elaboration of requirements and increase technological
complexity as partners can request the development of technologies in areas where
they lack the sufficient technical expertise required to improve their national capabi-
lities59 60, posing considerable challenges in terms of distributing and allocating the
load and value of the work. Furthermore, they may use this principle as a justifica-
tion for having assembly lines in their own territory in order to guarantee industrial
and commercial capacities, security of supply and protection of employment. This
has led to the inefficient allocation of work, duplication of resources, production
lines and necessary investment – such as in the Eurofighter programme – resulting
in reduced economies of scale and increased production costs. This situation has
not been repeated with the A400M which has only one assembly line. In short, the
strategic nature of this sector means that industrial distribution at European level is
not left in the hands of market forces alone, as there is a strong political and national
interest in ensuring that this distribution is carried out in an appropriate manner,
which requires the use of formulas such as the criterion of juste retour, which obli-
ges industries to achieve a distribution of work according to the number of units
that their country has agreed to acquire; industrial offsets, such as profits from the
purchase of other types of goods, technology transfer or foreign investment, as was
the case with the F-16 fighter61; or the Global Balance criterion, used by OCCAR in
its collaboration programmes, which seeks to balance the member states’ workload
57 GERTLER, J. J. «F-35 Joint Strike Fighter (JSF) Program: Background and Issues for Congress».
CRS Report, RL30563. Washington: Congressional Research Service, 27/11/2009, pp. 12-15. https://
fas.org/sgp/crs/weapons/RL30563.pdf.
58 Distribution proportional to the economic contribution of each country, seen as a focal point of
Schelling (1960), without which it would be difficult to reach an agreement even if it could produce
an inefficient division of labour and the reduction of common benefits. SCHELLING, T. C. The
Strategy of Conflict. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press 1960.
59 HAYWARD, K. Op. cit., p. 19.
60 WALKER, W.; GUMMETT, P. Op. cit., pp. 22-25.
61 RICH, M. et al. «Multinational Coproduction of Military Aerospace Systems». RAND Paper,
R-2861. Santa Monica, CA: RAND 1981, pp. 103-104.
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over several years and in various programmes, ensuring at least sixty-six per cent
of their financial contribution, allowing the rest to be allocated on the basis of the
best market proposals. However, an inherent problem is that it gives preference to
the industries of OCCAR member states rather than opening up to the EU market
as a whole62. In this regard, OCCAR is beginning to suffer operational pressures,
because some programmes managed under its auspices, such as the A400M, have
suffered delays and shortfalls in agreed capacities leading to the renegotiation of the
contract and increased funding, mainly due to technical problems63, similar to those
in the American programmes JSF and C-17. This situation affects the confidence
of the countries concerned and generates uncertainty as to the efficiencies expected
from the use of this model. It could even manifest the same problems as previous
labour-sharing formulas. Therefore, the continuous intervention in the market to
achieve this adjustment between the various states has limited the establishment
of a true European Defence Equipment Market (EDEM)64, by distributing work
based on economic contribution instead of opening it up to technological and in-
dustrial competition in the market. As an alternative, there is the concept of Earned
Workshare, based on competitive tendering, i.e. participation based on experience
and proven skills. In this way, the collaborating companies contribute according to
their strengths, being forced to specialise to guarantee their survival in the market,
which implies a reform of the European defence industry and increased transna-
tional dependence, interdependence and reciprocity. In this sense, if the relations-
hip between financing and work-sharing were completely eliminated and work was
allocated to the companies that present the most competitive offers, governments
could concentrate on agreeing on the high-level performance requirements, such
as speed, autonomy or scope, leaving the low-level specifications in the hands of
the industry, thus improving the economic efficiency of the joint programmes by
simplifying unanimous decision- making65. However, right now, this concept would
mean radical reform in the design of collaboration programmes, with the challenge
of convincing potential partners to agree to this new type of social contract without
ensuring industrial participation equivalent to their investment. In this scenario,
the creation of the EDF, where the EU is contributing money, allows all nations the
opportunity to participate and benefit from the development of a joint programme
even if they have reduced industrial capacities.
62 TRYBUS, M. Buying Defence and Security in Europe. The EU Defence and Security Procurement
Directive. Cambridge: Cambridge University Press 2014, p. 224.
63 REUTERS. Op. cit. https://www.reuters.com/article/us-singapore-airshow-a400m/airbus-says-
a400m-deal-with-buyers-will-limit-future-losses-idUSKBN1FR19Y.
64 EDGAR, A. D.; HAGLUND, D. G. The Canadian Defence Industry in the New Global
Environment. Montreal: McGill-Queen’s University Press 1995, p. 27.
65 KEOHANE, D. The EU and armaments co-operation. London: Centre for European Reform
2002, p. 25.
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Graph 2. Factors causing delays in the UK Ministry of Defence cooperative procurement programmes68.
68
In this graph we see how delays in industrial agreements and national approvals
are the causes of postponement with the greatest impact on planning. This is closely
followed by delays in securing the necessary funds for future phases of the programme,
resulting from the financial profiles and budgetary restrictions of the different partici-
pating states, together with the redefinition of requirements, the withdrawal of some
states, or the reduction in the number of orders. As a result, these programmes gene-
rally show an increase in their duration in proportion to the cubic root of the number
of participating countries and an increase in cost in relation to the square root69, as
a result of these delays and the main factors driving them, in addition to having a
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70 FONTANEL, J.; SMITH, R.; BOLTON, P. «A European Defence Union?». Economic Policy,
6 (13). 1991, pp. 406–409. JSTOR, www.jstor.org/stable/1344631.
71 GAO. Op. cit., 2009, p. 18. www.gao.gov/new.items/d09711t.pdf.
72 OUSD (AT&L). Selected Acquisition Report (SAR) Summary Tables. Washington: 2002, pp.
10-11. https://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2001-Dec-SARSUMTAB.pdf.
73 OUSD (AT&L). SAR. 2003, p. 8. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/SARST1202.pdf.
74 OUSD (AT&L). SAR. 2004, p. 5. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2003-Dec-SST.pdf.
75 OUSD (AT&L). SAR. 2005, pp. 8-9. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2004-DEC-SST.pdf.
76 OUSD (AT&L). SAR. 2006, p. 9. http://www.acq.osd.mil/ara/am/sar/2005-DEC-SST.pdf.
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Graph 3. Evolution of the estimated unit cost of the JSF programme (F-35) Source: prepared by the author.
An in-depth and judicious assessment of the associated costs and potential benefits
of international cooperation programmes is essential for consideration. An erroneous
assessment based on excessive optimism can negatively affect the development of the
programme as well as future opportunities for international collaboration, and resul-
ting in decisions that are inappropriate both for the states involved and for economic-
political relations.
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that generate instability and inefficiency in contracts and a climate of distrust for fu-
ture cooperation, as seen in the section on unsuccessful cases.
Conclusions
Despite the fact that collaboration in European armament programmes is over se-
venty years old, the commitment to industrial collaboration is not a trivial issue as has
been observed in the cases analysed. It has been demonstrated that the harmonisation
of national requirements to establish a common specification remains one of the main
stumbling blocks along with the division of labour, since, from a political and national
sovereignty perspective, arms-producing states have historically sought to protect their
national industrial fabric and their respective expertise in key technologies and highly
skilled jobs, resulting in the existence of some 180 different weapons systems in the EU
in 2016, compared to 30 in the USA.80
However, from a technological, industrial and economic perspective, the current
environment of globalisation, an ongoing increase in technological complexity and
the growing average cost of defence systems and equipment, make purely national
developments less viable. In this sense, collaboration favours the increase of common
investment in research and development, avoiding duplication of efforts and favou-
ring the existence of larger production series, thus taking advantage of economies of
scale. In this sense, for the purpose of creating a European Defence Equipment Mar-
ket (EDEM) and giving strong support to the EU industrial fabric, over the last few
years the Commission has launched different initiatives such as the European Defence
Fund (EDF), within the European Defence Action Plan (EDAP)81, and the launch of
a new European Defence Industrial Development Programme (EDIDP) from 2019,
in addition to PESCO established in 2017, with the aim of jointly achieving the de-
velopment and acquisition of defence goods and capabilities. All these initiatives will
provide greater transparency on defence capabilities, shortfalls and future needs at
EU level, facilitating the allocation of resources and the development of joint defence
capabilities under the CSDP in an atmosphere of trust and smooth communication
between the parties. Moreover, they are designed to favour the identification of fu-
ture opportunities for industrial cooperation, increased competitiveness in the sector
at European level and reduced dependence on the US, together with the ability to
act as a catalyst for industrial restructuring that will rationalise the number of prime
contractors, promote specialisation, improve their international competitiveness and
strengthen the EU’s security relations and security and defence identity.
80 MSC. «Munich Security Report 2017: Post-Truth, Post-West, Post-Order?». Munich Security
Report (MSC). 2017, p. 21. www.eventanizer.com/MSR/MSC2017/.
81 Developed between the Commission, the European External Action Service (EEAS) and the
European Defence Agency (EDA).
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In this new scenario, it is recommended that partner states coordinate their needs
to foster international industrial cooperation, taking advantage of the collaborative
projects approved by the Council within the framework of PESCO and financed by
the EDF. These projects provide an opportunity to strengthen international security
and defence relations and to share risks, efforts and resources to jointly analyse, deve-
lop and produce more advanced equipment and systems – difficult to obtain natio-
nally mainly due to the lack of industrial capabilities – and to strengthen skills in key
technological areas by taking advantage of common investment in innovation and de-
velopment, and also making savings by appropriating part of the economies of scale.
Analysing existing mechanisms, such as the European Defence Fund (EDF) and
the European Defence Industrial Development Programme (EDIDP), coupled with
the increase in the proposed funding of 13 billion euros for the period 2021-2027 –
pending Council approval and Parliament’s consent, a figure very likely to be reduced
due to the departure of the United Kingdom from the EU (Brexit), and the Finnish
proposal82 at the end of 2019 to reduce the EDF by half – gives credibility to the new
scenario established so far. Thus, the Commission is opting for the use of an econo-
mic-financial formula to encourage cooperation by applying different incentives to
collaboration projects involving at least three member states – thereby avoiding duo-
polies – where a minimum of three different companies collaborate and where there is
integration of SMEs from different countries in consortiums and as subcontractors, as
well as an additional incentive if these projects are developed within the framework of
PESCO. In this way, the new European institutional context and the existing mecha-
nisms represent for the first time a serious commitment on the part of the EU, which
is considered ideal in the current scenario to promote industrial competition and to
favour the path towards the establishment and consolidation of a true European De-
fence Equipment Market (EDEM). It must be acknowledged that in recent years the
EU has taken firm steps to promote defence cooperation in the EU, but there is still
a long way to go.
For future research work, we recommend a detailed analysis of the situation of
the Spanish State in comparison with the remainder of the partner states in terms of
participation and the outcomes of the cooperation programmes in which Spain has
collaborated, as well as the internal initiatives to be promoted in order to place Spain
in a more dominant position in the future of European defence collaboration initiati-
ves and programmes83.
82 See, Note to the MFF/OR negotiating team. Decoding the Finnish presidency numbers: a
preliminary analysis of the MFF negotiating box. Committtee on Budgets European Parliament,
11/12/2019. https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20191213RES69015/20191213R
ES69015.pdf.
83 In the first 47 PESCO projects, France, Italy and Spain are the countries most involved. France
participates in 30 projects, heading up 10; Italy participates in 26 projects, heading up 9; and Spain
participates in 24 projects, heading up 2. https://www.consilium.europa.eu/media/41333/pesco-
projects-12-nov-2019.pdf.
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Bibliography
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ISSN-e: 2255-3479
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Book review
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
T
he veil has been drawn back. The end of certainties has arrived. The illusion
of a solid, predictable and easily controlled world has vanished. The nature
of international reality has changed dramatically, not only in the midst of an
unprecedented process of asymmetrical globalisation of capital, but also as a result of
the exercise of two forces that drive a transcomplex world: chronopolitics and techno-
strategy. These two forces constitute the basis of the theory of dromology proposed
by Paul Virilo, as the study of the acceleration of historical transformations, and the
concepts of time, virtuality, cyberspace and consequently of the image that man has of
himself and his sense of being in the world. The fusion between technology and speed
is a fact; borders, limits and materialities have also vanished; the different subjects of
the international world seem to be suspended, as if the law of gravity had disappeared,
and are immersed in a process of high uncertainty and strategic myopia, as they are
deprived of the tools to explore and know a contingent reality, in its present and future
state.
For the above reasons, the change in the ontological nature of the world has forced
experts and academics involved in different disciplines and fields of knowledge located
in different parts of the planet to challenge their perspectives and try out new models,
reinventing nomenclatures and languages; re-dimensioning conceptual categories and
innovating analytical routes, through a continuous metacognitive exercise of evalua-
tion of the production of knowledge with respect to phenomena such as hybrids,
which have unleashed an intricate epistemic and methodological journey aimed at
decoding and revealing the emerging rationalities and their frameworks, whose nature
is not linear but rhizomatic. Thus, since the beginning of the twenty-first century the
hybrid phenomenon in matters of security such as defence and intelligence – without
being either new or an exclusively Anglo-Saxon production – has unleashed an intense
debate and academic production with diverse accents and – why not say it? – political-
ideological interests across an asymmetric range of countries considered as powers –
including emerging powers – as well as less developed countries.
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324324
Semester journal of the IEEE Review
Thus, the dialectic strategies of the entire book in its different parts are not linear,
but rather, starting from its theoretical core – hybridity – they respond to a texture
based on abductive thought, through which the authors are permanently and carefully
weaving all their theoretical-conceptual positions and incorporating different nuanced
foundations with relevance, sufficiency and acceptability. This leads to a permanent
questioning: a well- founded critical position that has allowed Mazurier and Payá to
move with scholarly competence in diverse textual and contextual dimensions, to ap-
proach the subject in all its complexity, accepting innovative elements of discussion,
which are derived from the arguments developed, such as the meaningful historical
discussion and development of the phenomenon, the correlation of case studies, a
contrasted analytical dynamic and advances in the discussion of wars, conflicts and
more comprehensively of the hybrid world as a component of globalisation. All of the
above is amply demonstrated by the use of extensive, updated and multidisciplinary
literature that highlights the parameters of consistency and sufficiency of the discus-
sions and findings.
A transcendental element – which few authors who have worked on the subject
have developed – consists in establishing the onto-epistemic starting-point for the
consolidation of the guiding dialectic thread. Although the development of the va-
rious questions discussed in subsequent chapters is apparently linear, the presenta-
tion of theoretical and methodological discussion is systemic and developed in loops,
taking the arguments from a critical standpoint to progressively develop subsequent
arguments with new meaning values and, in the form of a spiral, affecting the intelligi-
bility of the key concepts, the analytical categories and the results of what is proposed.
Thus, the semantic content of the text is enriched, transcending a simple phenome-
nological study of hybridity towards the proposal of its implementation in state mul-
tisector policy and its adaptation to current local-global institutional architectures.
The entire analytical process has been woven together according to various constra-
ints: the definitional, political, economic, pragmatic, social conditions of the hybrid
world that sway in a pendular movement between the domestic and the international,
showing the political component as the driving force of all these reflections, which
from beginning to end do not disregard the ethical responsibility of states and diffe-
rent non-state actors of the international system in their interagency development to
move intelligently in the dynamics of conflict in the hybrid world, recognizing that in
the midst of this “...new global context, the superpowers will continue to struggle for
greater shares of dominance, increasingly resorting to hybrid logic to implement and
manage progressively more complex, interconnected and specific dynamics of hybri-
dity for each actor and social context” (page 224).
Thus, in Chapter 1, Approaches to the Concept of Hybrid Threats, the selected threads
allude to the evolution of hybrid threats, conceptual plots, the insights in contempo-
rary discussions, and above all the differential emphasis between purely military – the
ones most written about – and social positions. The characterisations of hybrid as an
adjective of strife, threats and types of war have been highlighted with great precision,
expanding it as a paradigm enveloping nature in the present global world. It explores
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325
Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
the vision of Chinese doctrine, the Russian stance, the American military perspective,
the NATO doctrinal notion of hybrid threats, the positions of the European Union
and the multidisciplinary perspective of the Spanish Higher Centre for National De-
fence Studies, and finally the view of the issue in France. However, one thing that
is missing is an understanding of hybridity or hybrid threats in the Latin American
region; I refer in particular here to the work carried out in the Estudios de la Cultura
Canclini (1989), Mignolo and Walsh (2018). In Estudios de la Comunicación (Ma-
nucci) 2010; Estudios Sociales, Boaventura de Sousa (2010) whose contributions are
valid and relevant to the understanding of hybrids; it goes without saying that both in
Brazil, Saint-Pierre (2003), and in Argentina, Massoni (2017), and in Colombia, Mas-
sé (2003) are becoming increasingly important and must be considered in the context
of the region itself and not, – as has all too often been attempted – by using analytical
prostheses that do not correspond to our realities; all of which does not imply disre-
garding lessons learned from other latitudes.
Similarly, Chapter 2, Institutional and Operational Development to Combat Hybrid
Threats, weaves a thought-provoking review of the academic material on the levels of
European institutional development to deal with this type of threat and a detailed stu-
dy of operational theories for the management and deterrence of such threats as well
as defence measures against them through collaboration between the EU and NATO.
The different operational frameworks are discussed with great wisdom and precision,
demonstrating the efforts made to seek consensus, interagency actions that constitute
institutional innovations, and cooperative networking, supported by operational theo-
ries that serve as a guide for the assessment of the use of the instruments of power ba-
sed on the vulnerabilities and opportunities of the different actors in the international
world, all of which refer to various publications produced by contemporary experts.
The weft becomes more intricate with the appearance in Chapter 3 of The Guide-
lines for a Hybrid World Theory, which I consider to be the cornerstone of this whole
argumentative construction. Thus, from an interdisciplinary approach, a number of
theoretical and empirical elements are called into play, constituting a true analytical
line of thought on the issue, given that the contemporary interdisciplinary debate on
International Relations, Political and Sociological Studies has been established, with
authors such as Michel Foucault, Zygmunt Bauman, Ulrich Beck, James Rosenau,
Manuel Castells, among others, involved in the contemporary debate on the global
world. This transdisciplinary crossing rightly enriches the political-epistemic horizon
of hybridity, its logics and potential variabilities, revealing the different materialities
that make up this new paradigm – the organising principle of a system of thought –
and its relevance as a reflective neo-focus, theoretically rigorous and also methodolo-
gically feasible.
Following this substantial chapter, comes Chapter 4, Open Societies in a Hybrid
World, systemically following on from its predecessor, with an in-depth characterisa-
tion of the new style of societies with their own multi-agent dynamics without true
central control, which calls into question the traditional concepts of state-centred
democratic systems, demonstrating the counterweight of open democratic societies
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Semester journal of the IEEE Review
and their vulnerabilities – global and local threats – and the proposal for governance
in their integral dynamics, generating specific capacities, raising awareness, strengthe-
ning and emulating values and community building dynamics as strategic survival
mechanisms in a hybrid world.
Finally, by means of a systemic thematic study, Chapter 5, The Global Map of Hy-
brid Conflict, places special emphasis on making the dialectic content of the hybrid
phenomenon intelligible in its entirety, and explores countless aspects in order to stu-
dy the panorama which fosters the development of “... all the threats or maximizing
variables of hybridisation related to human development and the environment” (page
169). The authors allude to strategic variables, chaos, geopolitical tensions between
Russia and the West and the emergence and consolidation of China as a superpower,
among others, as modelling factors with a significant impact on global governance,
characterised by tensions and discontinuities that permanently require governments
to change, redefine and rearticulate their institutional architectures and their mecha-
nisms for inter-state links in various fields: political, economic, commercial, security
and cultural. A relevant point in this chapter is the allusion to the geopolitics of fear
and its potential mechanisms of resilience and protection to guarantee the sustaina-
bility of democracies and the axiological commitment of all actors as a collective co-
responsibility for the common welfare of survival in this new paradigm.
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Journal of the Spanish Institute for Strategic Studies Núm. 15 / 2020
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