Nuevos actores en la gestión de estrategias

inclusivas para vivienda de alta densidad:

el caso de San José de Costa Rica*

Fecha de recepción: 18 de febrero del 2011 Fecha de aceptación: 21 de abril del 2011

Dania Chavarría Núñez

Máster Profesional en Diseño Urbano Profesora de licenciatura y posgrado
Escuela de Arquitectura, Universidad de Costa Rica [email protected]

Daniel Morgan Ball

Máster Scientae en Diseño Urbano Profesor de Licenciatura y Posgrado
Escuela de Arquitectura, Universidad de Costa Rica [email protected]

Resumen Debido a los altos costos del suelo urbano y construcción en altura asociados con vivien-
da de alta densidad, normalmente, familias de clase media-baja están excluidas como
potenciales habitantes de proyectos de regeneración y repoblamiento de zonas céntricas de
la ciudad. El objetivo es exponer una estrategia sobre que un rango más amplio de clases
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sociales habite este tipo de proyecto, mediante una política de subsidios basada en la cons-
trucción de edificios mixtos que generan, en cada proyecto, rentas que pueden emplearse
en subsidios para familias de menores ingresos en la ciudad de San José de Costa Rica.
Se establece una estrategia para definir la ubicación de proyectos, así como un modelo de
gestión urbana y gestión de proyectos, a fin de implementar la estrategia. Como resultado
se definen los roles de dos nuevos actores: la asociación de vivienda y la corporación mu-
nicipal en la gestión de proyectos de vivienda colectivos.

Palabras clave Asociación de vivienda, gestión territorial, inclusión social, repoblamiento,

autor
San José, Costa Rica, vivienda de alta densidad.

Palabras clave Planificación urbana, gestión urbana, necesidades de vivienda, clase media.
descriptor

12

* Este es un artículo de reflexión, producto de los estudios llevados a cabo por la Maestría en Diseño Urbano y la Maestría de Vivienda y Equipamiento Social, desde
julio del 2009 a la fecha, en la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Costa Rica, por parte del grupo de investigación compuesto por el MSc Daniel Morgan
Ball y la máster profesional en Diseño Urbano, arq. Dania Chavarría Núñez.
 New players for the management of inclusive
strategies for densely populated housing:
San José de Costa Rica

Abstract Due to high costs involved in urban soil and construction in height related to high density
housing lower middle class are being excluded as potential inhabitants of regeneration
and repopulation projects in central areas of the city. The aim is to reveal a strategy for
a wider range of people to live in these projects, using a housing allowance policy based
on the construction of mixed buildings whose income will be used as the allowance for
San José de Costa Rica’s low-income families. A strategy to agree on the location of the
projects as well as a urban management model and project management to implement
the strategy are stated. As a result roles for the new actors are defined: housing association

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
and town council in collective housing projects’ management.

Key words Housing association, territorial management, social inclusion, repopulation,

San José, Costa Rica, high density housing.

Key words Urban planning, urban management, housing needs, middle class.
plus

Novos atores para a gestão de estratégias

inclusivas na alta densidade habitacional:
o caso de San José de Costa Rica

Resumo Devido aos elevados custos de solo urbano e da construção em altura, associados
com alta densidade habitacional famílias de médias e baixas rendas são, usualmente,
excluídas como moradores potenciais de projetos de regeneração e repovoamento das
áreas centrais da cidade. O objetivo deste artigo é expor uma estratégia para que uma
gama maior de classes sociais habitar neste tipo de projeto, através de uma política de
subsídios com base em construção de prédios mistos que geram, em cada projeto, receitas
que podem ser usadas em subsídios para famílias de baixa renda na cidade de San José,
Costa Rica. Estabelece-se uma estratégia para definir o local dos projetos, bem como um
modelo de gestão urbana e gerenciamento de projetos para implementar a estratégia.
Como resultado definem-se os papéis de dois novos atores: a associação de habitação e a
corporação municipal na gestão de projetos coletivos de habitação.

Palavras-chave Associação de habitação, gestão territorial, inclusão social, repovoamento, 13

San José, Costa Rica, habitação de alta densidade.

Palavras-chave Planificação urbana, gestão urbana, necessidade de moradia, camada de
descritor
medias rendas.
 Introducción

San José, ciudad capital de Costa Rica, sufre de un una altura predominante de entre tres y seis pisos.
crecimiento basado en patrones de baja densidad. Más importante es que el costo de estos aparta-
Las áreas residenciales se alejan del centro de la mentos se encuentra fuera del alcance de la vasta
ciudad, a la vez que la mancha urbana y el impac- mayoría de los habitantes de la ciudad, lo que
to ambiental que la acompañan se extienden cada no sólo limita el potencial de la torre residencial
vez más. En este proceso, el centro de la ciudad como medio para alcanzar el repoblamiento sino
ha sido olvidado. No ha atraído inversiones para que, además, exacerba la segregación social.
renovar su infraestructura edilicia y disminuye el
número de residentes. Una ciudad sin habitantes Nuestra hipótesis es que el repoblamiento debe
tiende al deterioro inminente, pues se estancan las partir no de proyectos exclusivos puntuales, sino
inversiones privadas por la falta de un mercado de la densificación de áreas céntricas de la ciudad
consumidor robusto. Contradictoriamente, las y a lo largo de los corredores donde se concentran
inversiones inmobiliarias se realizan en las zo- actualmente las rutas del transporte público, con
nas periféricas, donde no existe infraestructura, una estrategia de desarrollo urbano respetuosa de
mientras que las zonas céntricas que cuentan con las características morfológicas que predominan
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infraestructura tienden a abandonarse. actualmente en San José: heterogeneidad de uso,

calles estrechas y edificios relativamente bajos
Para combatir la tendencia de dispersión de la (de dos a cinco o seis pisos), organizados en los
ciudad y revitalizar el área central de la capital, perímetros de cuadrantes pequeños y regulares.
cuyas funciones e importancia económica han
sido usurpadas por el desarrollo disperso en la Nuestro trabajo busca demostrar la viabilidad de
periferia, la Municipalidad de San José1 ha pro- proyectos de repoblamiento, al llegar a una den-
movido la idea de alentar el repoblamiento de sidad de 600 habitantes por hectárea dentro de
áreas cercanas al centro de la ciudad (Secretaría esos parámetros, la cual constituye una densidad
Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano alta en el contexto costarricense (Ramírez, 2000).
San José, 2003). Hasta el momento, el paradigma El uso de edificios de menor altura permite dis-
dominante en los pocos proyectos de vivienda de tribuir inversión en mayores extensiones de la
alta densidad emprendidos ha sido el de la “torre ciudad, que presenta actualmente la necesidad de
residencial”, que se mercadea con base en la ex- regenerar grandes extensiones subutilizadas,
clusividad y el ofrecimiento de un entorno ameno deterioradas o semiabandonadas en los sectores de
y seguro a quienes puedan pagar su alto costo. La gran accesibilidad y servidas de infraestructura.
14
altura de estas torres contrasta mucho con la de Además, la estrategia de repoblamiento debe pro-
los edificios en el centro de San José, que tienen mover no sólo la variedad de usos, sino la variedad

1 Gobierno local del cantón de San José, capital de la República de Costa Rica y cabecera de la provincia de San José, el cual se compone de once distritos.
de residentes. Esto implica la implementación de ›› El Banco Hipotecario de Vivienda (BAN-
principios de gestión urbana diferentes a los ge- HVI), como ente rector del sistema financiero
nerados estrictamente por el mercado. nacional para la vivienda, dedicado exclusiva-
mente a financiar viviendas para las familias
Este artículo aborda esta estrategia de repobla- que por su bajo nivel de ingreso requieren
miento inclusivo, entendido este como la recupe- necesariamente un subsidio estatal para ob-
ración y fortalecimiento de zonas céntricas de la tener casa propia, se capitaliza en un inicio
ciudad en su rol residencial, dirigido a residentes con fondos provenientes de préstamos inter-
de todos los estratos socioeconómicos, basándose nacionales y, luego, con una financiación del
en un esquema de subsidios, que posibilita que presupuesto nacional establecida por ley (Ley
los proyectos habitacionales sean eventualmen- del Sistema Financiero Nacional para la Vi-
te ocupados por familias de diferentes ingresos vienda 7052).
y propone un modelo de gestión de proyec-

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
tos indispensable para la implementación de la ›› Se crea el Fondo de Subsidios de la Vivien-
estrategia. Este modelo de gestión incluye la de- da (Fosuvi). Este se utiliza para pagar una
finición de roles de los diferentes actores en la parte del costo de una solución de vivienda.
promoción, formulación, gestión, financiación, Se propone con este subsidio lograr que las
construcción y administración de los proyectos; familias de escasos recursos tengan la posi-
la identificación de los procesos necesarios para bilidad de adquirir vivienda en el mercado,
crear las figuras privadas e institucionales nuevas, puesto que en la práctica sólo tendrían que
y los cambios necesarios en la legislación costarri- pagar una parte de su costo.
cense para el desarrollo de esta nueva alternativa Bajo este nuevo sistema, los proyectos de vivien-
de desarrollo urbano y resolución de problema de da son gestionados por la empresa privada, que
vivienda. adquiere el terreno, diseña el proyecto, gestiona
los permisos de construcción y lo tramita ante los
Estrategia de alta densidad inclusiva entes autorizados (Arguello, 2002), los cuales
pueden ser un banco o mutual de vivienda, quie-
La creación del Banco Hipotecario de la Vivien- nes presentan el proyecto al BANHVI. Si el
da, en 1986, y la entrada en vigencia del nuevo BANHVI encuentra que los costos de la solución
Sistema Financiero Nacional para la Vivienda,2 en están dentro de los límites en los cuales el subsidio
1988, impuso un nuevo marco para la producción para vivienda de interés social (bono familiar) es
de vivienda para familias costarricenses de bajos aplicable y cuenta con los permisos requeridos,
ingresos. Las características más importantes de “califica” el proyecto, lo que garantiza que éste,
esta nueva institucionalidad eran las siguientes: al terminarse, contará con la aplicación de este
subsidio del Estado.
›› Ideológicamente, sigue lineamientos liberales.
El papel del Estado se limita a la regulación, La empresa constructora, entonces, gestiona un
planificación y financiación. Las funciones de préstamo puente en el ente autorizado y constru-
promoción, formulación, gestión, construc- ye. Al concluir la construcción, vende a las familias
ción y administración de los proyectos se dejan que necesitan vivienda. Estas familias pueden pa- 15

a la sociedad civil. gar parte del costo de la casa con el subsidio estatal

2 Entidad fundada en 1984, con el fin de fomentar el ahorro y la inversión nacional y extranjera, para recaudar recursos financieros y procurar la solución del problema habitacional
existente en el país, incluido el aspecto de los servicios.
 (el monto máximo depende de los ingresos fami- Hasta muy recientemente, en Costa Rica, la
liares), y adquieren un préstamo hipotecario en el vivienda de alta densidad nunca fue considerada
ente autorizado, con tasas de interés vigentes en una solución viable para familias de ingreso me-
el mercado y plazo de hasta quince años, con lo dio y bajo, debido a su alto costo. Sin embargo,
cual pagan el saldo. la escasez de sitios disponibles para construir pro-
yectos de vivienda de interés social ha alentado la
No obstante el éxito relativo del sistema, desde el construcción de apartamentos en condominio en
punto de vista de producción de soluciones de vi- edificios de cuatro plantas. Contradictoriamente,
vienda en los años ochenta y noventa, la carencia estos proyectos se encuentran ubicados en terre-
de una adecuada planificación territorial ha pro- nos en las áreas periféricas de la ciudad, lo que
vocado la concentración de proyectos de interés no sólo constituye un sinsentido —en términos
social en unas pocas zonas de la Gran Área Me- de la planificación urbana—, sino que, además,
tropolitana de San José3 y ha generado demandas consolida la concentración geográfica de las fami-
no contempladas sobre la infraestructura urbana lias de bajos ingresos en los sectores de la ciudad
y servicios sociales en las municipalidades donde habitados casi exclusivamente por los pobres.
se concentran estos proyectos. Paralelamente, el
patrón de baja densidad predominante del mer- Nunca se consideró la alternativa de resolver la
cado inmobiliario está agotando los recursos de problemática de vivienda de interés social dentro
terreno (Morgan, 2001). de una estrategia de densificación de corredores y
áreas céntricas de la ciudad, pues el alto costo del
La falta de terrenos urbanizables y el alto costo de terreno y la construcción en altura parecen deter-
los que existen dificultan la gestión de proyectos minar que las familias de bajos ingresos no pue-
de vivienda de interés social en las ciudades más dan acceder a estas soluciones, aun con la ayuda
céntricas de la Gran Área Metropolitana y limita del subsidio estatal que dispondrían del Sistema
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su desarrollo a sitios cada vez más remotos (Cen- Financiero Nacional de Vivienda. En este sentido,
tro de Investigación y Capacitación en Adminis- el costo de la solución en alta densidad, entonces,
tración Pública [CICAP], 2007). Como resulta- debe abaratarse significativamente.
do, las estrategias de reubicación de habitantes de
asentamientos informales se encuentran frenadas Los estudios realizados por las maestrías en Di-
por la ausencia de sitios. Paralelamente, el pro- seño Urbano y Vivienda y Equipamiento Social,
grama de Ahorro-Bono-Crédito, orientado prin- en la Universidad de Costa Rica, han demostra-
cipalmente a aquellas familias con algún nivel o do que para las familias de relativamente bajos
capacidad de endeudamiento, ubicadas en niveles ingresos el costo de una solución de vivienda en
de ingreso denominadas como clase media-baja y condominio en un proyecto habitacional de alta
de ingresos medios, es decir con ingresos mayores densidad, a pesar del alto precio del terreno y de
a un salario y medio, el cual es administrado por la construcción, puede bajarse apreciablemente
el Banco Hipotecario de Vivienda, se encuentra dentro de edificios de uso mixto, en los cuales
paralizado ante la falta de oferta de proyectos para los locales comerciales en el primer piso y ofi-
los ahorrantes. cinas y apartamentos para alquiler en los pisos
16

3 La GAM es la región más urbanizada, poblada e importante del país, donde se concentran las principales instituciones de gobierno del país, compuesta por treinta cantones de cuatro
provincias (San José, Heredia, Cartago y Alajuela). Cuenta con aproximadamente 2,6 millones de habitantes y una superficie de 2.044 km².
superiores producen renta suficiente para poder de vivienda, el Estado y la Municipalidad, al po-
ofrecer algunas unidades habitacionales, a un der reforzar una estructura urbana más eficiente
precio reducido. e integrada. Por esto es necesario crear nuevos
actores en el sistema de gestión urbana y de pro-
Las familias que adquieren estas soluciones se be- yectos de vivienda.
nefician, en la práctica, de un doble subsidio: uno
producido por un bajo costo inicial de su aparta- Se define como un actor ideal las asociaciones de
mento, como resultado de la renta diferenciada de vivienda, que operan como organizaciones no
diferentes partes del edificio, y el otro del Estado, gubernamentales sin fines de lucro, para organizar
en la forma de un subsidio directo, con que se la demanda, formular los proyectos, gestionar la
paga otra parte del valor total de la solución. El construcción y administrar los edificios. También
desarrollo de alternativas de vivienda para fami- es necesario vencer la pasividad de las institucio-
lias de más bajos ingresos es factible en el marco nes municipales. Se debe contar con una institu-

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
de su ubicación en zonas de alta concentración cionalidad municipal más robusta y proactiva,
y accesibilidad, ya que esta localización atrae los que incluye la existencia de “corporaciones mu-
usos comerciales e inquilinos que constituyen la nicipales” que pueden servir como dueños legales
base para la rentabilidad global de la estrategia, de los edificios o garantes de los préstamos para
necesaria para producir este subsidio. las inversiones necesarias para la implementación
de los proyectos y realizar acciones vitales para
Implícito en esta nueva modalidad de generar su ejecución, como expropiaciones, provisión
soluciones de vivienda tanto subsidiadas como de infraestructura, etc. Desde luego, la estrategia
no subsidiadas, está el desarrollo de una estrategia aquí esbozada requiere cambios en algunas leyes
global de repoblamiento que incluye la definición y procedimientos institucionales en el campo de
de las áreas que se desea regenerar, basada en crite- la vivienda de interés social en nuestro país.
rios de alta accesibilidad, existencia de infraestruc-
tura y la necesidad de aumentar la intensidad de Nuevos actores y sus roles
uso y de intervenir zonas deterioradas, pero bien
ubicadas dentro de la ciudad. Para implementar El desarrollo de proyectos de renovación urbana,
proyectos dentro de esta estrategia se requiere el basados en la renovación de las edificaciones,
uso de facultades legales que poseen —pero no equipamientos e infraestructuras de la ciudad
utilizan actualmente— las municipalidades en —lo cual se hace necesario a consecuencia de su
Costa Rica, para comprar o expropiar terrenos y envejecimiento o para adaptarla a nuevos usos y
cogestionar proyectos de inversión inmobiliaria. actividades demandados por la estrategia de repo-
blamiento, como los que se describen en la pre-
También es importante hacer hincapié en que sente propuesta—, implica tomar decisiones de
esta estrategia requiere un nuevo modelo de ges- planificación urbana, donde se destaca la impor-
tión basado en objetivos sociales, en vez de la tancia de la participación de las municipalidades.
búsqueda de ganancias. Dentro de este modelo, No obstante, en la actualidad, estas decisiones se
el promotor de un proyecto aspira únicamente a toman sin referencia a una estrategia urbanística.
recuperar sus costos, para sostener su capacidad 17
de seguir gestionando proyectos. Por esto debe Hoy en día, los principales proyectos de interven-
adquirir el riesgo de realizar altas inversiones, sin ción residencial y comercial son llevados a cabo
tener expectativas de beneficios. Estos beneficios por el sector privado y el papel de la municipali-
los reciben las familias que ocupan estas unidades dad es esencialmente pasivo, basado en su poder
 para imponer reglamentos razonables y aprobar o A principios de los años ochenta y noventa, asocia-
denegar permisos de construcción. No obstante, ciones de vivienda promovieron e implementaron
el sector privado podría tener un papel impor- una cantidad apreciable de proyectos de vivienda
tante en los componentes no subsidiados de los de interés social. Estas organizaban a las familias
proyectos, pero su objetivo primordial es generar que necesitaban vivienda, buscaban terrenos,
ganancias para sus inversionistas y no resolver formulaban proyectos, se encargaban de tramitar
problemas sociales. La complejidad de la distribu- los planos y permisos e incluso administraban,
ción de costos y subsidios necesarios para generar en algunos casos, la urbanización y construcción
las soluciones de más bajo costo debilita la via- de las casas. La asociación también debía buscar
bilidad de la participación de los desarrolladores el apoyo de un ente autorizado, que se encargaba de
privados en el mercado subsidiado. Por lo tanto, financiar los costos de construcción y tramitar
es claro que falta un protagonista que promueva los bonos de vivienda ante el Banco Hipotecario
e implemente los conjuntos de proyectos edilicios de la Vivienda. Así, la participación del Estado se
que conforman la propuesta de corredores de re- limitaba a la financiación del subsidio estatal con
poblamiento y densificación, donde se combinan que los beneficiarios pagaban una parte del costo
soluciones tanto del mercado privado como del del proyecto y la función normativa ejercida en
mercado subsidiado. todos los proyectos de construcción. No obstan-
te, se perdió el enfoque social que las asociaciones
Una primera alternativa es crear un ente o ins- de vivienda tenían en la participación en estos
titución de carácter público o cuasi público, así proyectos, al ser absorbidas sus funciones por
como asociaciones no gubernamentales sin fines las empresas constructoras privadas, que dirigen
de lucro reguladas por el Estado o corporaciones sus esfuerzos a maximizar sus propias ganancias.
municipales creados específicamente con el pro-
pósito de implementar los géneros de proyectos El grado de complejidad de los proyectos inclusivos
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propuestos. En la actualidad, en el país también de alta densidad propuestos es mayor que los pro-
existen organizaciones capacitadas legalmente yectos emprendidos por estas asociaciones, e incluye
para promover e implementar proyectos de vi- tareas adicionales, como la administración de los
vienda, por ejemplo, las cooperativas y los entes edificios después de la resolución del problema de
autorizados para el trámite del subsidio estatal vivienda de los afiliados, ya que una parte significa-
de vivienda. tiva de los edificios se mantendrá como propiedad
de la corporación municipal, la cual podría acudir a
Las asociaciones de vivienda sin fines de lucro, la asociación para administrar los componentes
creadas para actuar como gestores de este tipo de alquilados. Además, si estas asociaciones se dotan
proyectos, se conciben como entes esencialmente de una adecuada capacidad técnica y administra-
privados, lo que dificulta su financiación única- tiva, no hay razón para pensar que estas no pue-
mente a través de fondos públicos (bonos muni- dan ejercer las funciones implícitas en la gestión y
cipales). Por el carácter de este tipo de asociación, administración de proyectos habitacionales como
no tendría participación en la planificación y ges- los propuestos. De hecho, asociaciones privadas de
tión de un macroproyecto, sino que se enfocaría vivienda, reguladas por el Estado, cumplen estas
18
en la promoción, formulación y administración funciones en los países escandinavos.
de proyectos habitacionales dentro del marco de
una estrategia general definida por la municipali- El carácter privado e independencia de este tipo de
dad y potenciado por las instituciones del Estado ente lo hace más flexible y transparente y estimula
relacionadas con la planificación urbana. una coincidencia de intereses entre el productor
y el consumidor del proyecto. Al no estar sujeto a medio del cual se cree un nuevo actor planteado
las estrictas leyes de administración financiero como una empresa de renovación urbana (figura 1)
aplicables a entes públicos, goza de mayor capaci- que puede funcionar en concierto con la asocia-
dad para emprender con eficacia la administración ción. Esta corporación municipal estaría encar-
de los proyectos una vez terminadas. Además, gada de gestionar, liderar, promover y coordinar,
puede asumir funciones dentro de la promoción mediante sistemas de cooperación, integración
y formulación de proyectos sin abultar la planilla inmobiliaria o reajuste de tierras, la ejecución de
de instituciones públicas, ni comprometer recur- actuaciones urbanas integrales para la recupera-
sos fiscales. Sin embargo, carece de recursos para ción y transformación de sectores deteriorados
costear las inversiones necesarias para el desarrollo del suelo urbano y para el desarrollo de proyec-
de los proyectos previstos y su carácter necesaria- tos estratégicos en suelo urbano y de expansión
mente sin fines de lucro dificulta la consecución (como el que se plantea en la presente propues-
de préstamos. La adquisición de terrenos para de- ta), con el fin de mejorar la competitividad de la

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
sarrollar proyectos se dificulta por no tener poder ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. La
para gestionar o implementar expropiaciones. Por naturaleza jurídica de esta empresa de renova-
esto, la asociación de vivienda no puede actuar só- ción urbana sería la de una empresa industrial y
lo como ejecutora de proyectos; requiere la gestión comercial, vinculada a la Municipalidad, dotada
interesada de una institución municipal. de personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio propio e independiente.
Por las razones anteriores, para la gestión de los
proyectos se aconseja suscribir un convenio entre Además, surge la importancia de la incorporación
la Municipalidad y la asociación de vivienda, por de un ente (federación) que sirva como puente

Figura 1
Esquema de funcionamiento de la empresa de renovación urbana

19

Fuente: elaboración propia.

 entre la Municipalidad y la asociación de vivien- transferencia de dominio de carácter compensa-
da. De este modo, una de sus funciones clave es torio indispensables. Así facilitaría la ejecución de
funcionar como “fiscal” o “conciliador”, en caso proyectos promovidos por grupos de propietarios
de diferencias por parte del municipio y las aso- en un cuadrante que desean conjuntar terrenos
ciaciones. La conformación y figura de esta insti- para desarrollar un proyecto habitacional de alta
tución debe ser independiente, de manera que no densidad, con recursos propios.
se sienta comprometido con los intereses parti-
culares que puedan surgir a lo largo del proyecto. Gestión urbana municipal
Ello aseguraría que los proyectos promovidos por
las asociaciones se formulen dentro de los pará- Esta etapa, dirigida por la Municipalidad, ejerce
metros de planificación y de regeneración urbana un papel decisivo en los parámetros de planifica-
proyectados por la Municipalidad, regularía las ción urbana de la estrategia global de intervención.
características y facultades de las asociaciones y Se compone de acciones legales y urbanísticas
establecería un marco regulatorio para su parti- que determinan la factibilidad de intervención
cipación en la administración de los inmuebles, y los cambios que se requieren en los planes de
una vez construidos y ocupados. ordenamiento del territorio4 donde se planea
realizar la intervención (figura 2).
A través de esta empresa de renovación urbana,
las asociaciones de vivienda implementarían los Para empezar se determina la zona de interven-
proyectos por etapas. La empresa podría adquirir ción por parte de la empresa de renovación urba-
los terrenos comprando propiedades con capital na, con el criterio de intensificar el uso del suelo
propio o de la asociación, o por la por vía de la en zonas de alta accesibilidad, a fin de renovar, a
expropiación, conferida a la municipalidad por la vez, áreas deterioradas. La designación de esta
la Ley de Planificación Urbana 4240, en el artículo zona de intervención es relevante, ya que faculta
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66, y por la Ley de Expropiaciones 7495, en caso legalmente a la Municipalidad para utilizar una
de que los propietarios no estén anuentes a vender. serie de instrumentos incluidos en el Reglamen-
to de Renovación Urbana, Ley de Planificación
La empresa de renovación urbana también podría Urbana (Solano, 2003), incluida la expropiación.
promover y asesorar un proceso de reajuste de
tierras; un sistema mediante el cual los propie- Habiéndose identificado el área de intervención,
tarios de predios en un área determinada por la la Municipalidad debe realizar un inventario in-
autoridad competente transfieren su respectivo mobiliario, cuadrante por cuadrante, para iden-
derecho de propiedad (totalidad o una parte del tificar edificios que se conservarían. Los criterios
predio) a una entidad gestora, o le permiten que para conservar edificios existentes dentro de la
bajo cualquier modalidad jurídicamente posible, propuesta de intervención incluyen el estado
que utilice y ocupe temporalmente sus inmue- físico e intensidad de uso, su condición como
bles, con el fin exclusivo de que desarrolle y patrimonio histórico o el deseo de conservar las
lleve a cabo un plan específico de construcción, actividades y usos que alberguen.
ampliación, reposición y mejoramiento de in-
20
fraestructura urbana básica. Una vez concluidas Puesto que el objetivo del repoblamiento inclu-
las obras, tiene la obligación de redefinir las sivo es lograr una alta densidad de población,
unidades prediales y realizar las operaciones de se debe calcular el coeficiente de aprovechamiento

4 En el contexto del presente artículo, se entiende como el conjunto de herramientas técnicas que posee un municipio para planificar y regular su territorio.
Figura 2 dirigidos a los nuevos residentes. Esta suma debe
Acciones implícitas en la etapa de gestión urbana municipal
dividirse entre el área disponible de construcción,
luego de la demolición de los edificios deteriora-
dos, lo que da como resultado el CAS necesario
en esta zona disponible para lograr la meta global
de densidad en el área. Este coeficiente constituye
la base para plantear un esquema volumétrico en
el área de intervención y un parámetro para mo-
dificar, si es necesario, su plan regulador5 (Calvo,
2006; Pérez y Alvarado, 2003).

Luego, la Municipalidad determinaría la prioriza-

ción de las diferentes etapas de la implementación

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
de la estrategia y buscaría la forma de financiar
la compra del terreno y la construcción de cada
proyecto habitacional. Las alternativas incluyen
la compra directa o la expropiación con recursos
municipales presupuestados con ese fin, la apro-
bación de bonos municipales o la creación de un
fideicomiso inmobiliario. También podría gestio-
nar recursos del Estado o, más bien, actuar como
garante para que una asociación de vivienda ges-
tione financiamiento para ejecutar un proyecto.

Gestión del proyecto habitacional

Para esta etapa también se ha definido una se-
Fuente: elaboración propia. cuencia de actividades que deben ser realizadas
para concretar la intervención mediante los pro-
del suelo (CAS) necesario para lograr esta densidad. yectos y, además, definir su sistema de administra-
Primero, hay que determinar la población adi- ción (figura 3). Si bien las gestiones municipales
cional necesaria dentro del área designada de involucradas en la estrategia de repoblamiento in-
intervención, a efectos de lograr la densidad de- clusivo, por su naturaleza, requieren instituciones
seada, estimando el área de construcción nueva especializadas de carácter público, en Costa Rica,
requerida para albergar esta población. A esta área los entes públicos han demostrado ser ineficientes
se debe sumar el área necesaria para reponer los para la formulación y gestión de los proyectos de
usos no residenciales que sufrirían demolición. inversión, en general, y proyectos de vivienda, en
La reposición de estas actividades es necesaria particular. Esto ocurre por varias razones:
para mantener la variedad de actividades en el
área. También se debe sumar un área de construc- ›› La intromisión de la política electoral en las ins- 21

ción prevista para albergar comercio y servicios tituciones estatales y municipales distorsiona

5 Se reconoce en el artículo 169 de la Constitución Política de Costa Rica la competencia y autoridad de los gobiernos locales para planificar y controlar su territorio. Entonces, el Plan
Regulador funciona como el instrumento técnico y jurídico para ejercer esta competencia.
 los objetivos de los proyectos habitacionales, Cada proyecto desarrollado tendrá su compo-
alienta la corrupción y desnaturaliza la relación sición particular de áreas comerciales y aparta-
que debe existir con los beneficiarios de los pro- mentos para vender en el mercado inmobiliario
yectos, al imponer intermediarios con intereses o alquilar, junto con apartamentos para vender a
diferentes a los de las familias que buscan resol- los miembros de las asociaciones de vivienda,
ver su problema de vivienda. subsidiados tanto por el gestor como por el Esta-
do. Esto implica llevar a cabo tareas administrati-
›› La creación de estructuras burocráticas per- vas que se extienden más allá de la construcción y
manentes para la formulación y gestión de formalización de los derechos de los nuevos pro-
proyectos (tareas individuales y de limitada pietarios subsidiados que incluyen, probablemen-
duración) impone un aparato estatal o muni- te, los quehaceres implícitos en la administración
cipal más grande y costoso. Al mismo tiem- y manutención de los edificios.
po, los funcionarios públicos encargados de la
formulación y gestión de proyectos no tienen El modelo de gestión continua, que privilegia la
relación directa con sus beneficiarios o clientes figura de las asociaciones de vivienda, se imple-
y tienden a ser insensibles a sus necesidades. mentaría bajo el esquema de condominio, donde
Los salarios de estos funcionarios, además, no las fincas filiales pueden ser propiedad de perso-
tienen relación con su productividad. nas físicas, personas jurídicas y organizaciones
›› Los controles y los procedimientos impues- públicas. La ley costarricense faculta dos tipos de
tos por las leyes de administración pública, administración: una junta administrativa, con-
junto con las restricciones presupuestarias, li- formada por los propietarios de las fincas filiales,
mitan la flexibilidad de respuesta e imponen o un administrador, que puede ser una persona
plazos más largos para las tareas implícitas en física o jurídica, ajena al condominio. En ambos
casos se convierten en representantes o apodera-
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la formulación y la gestión de proyectos.

dos generalísimos del condominio.
Por esto, aunque la corporación municipal podría
formular y gestionar proyectos habitacionales, la El tipo de administración podrá adaptarse a las
figura más idónea es una asociación sin fines de necesidades y forma de operación de cada munici-
lucro, regulada por el Estado. Estas asociaciones palidad y cada asociación de vivienda, de acuerdo
surgen como organizaciones a las que acuden las con las características específicas de cada proyec-
familias en búsqueda de una solución de vivienda, to. Así mismo, tendrá características, prioridades,
y tienen relación directa con los futuros bene- responsabilidades públicas y privadas, estrategias
ficiarios de los proyectos, pues aseguran que las y esquemas propios de gestión, que hacen que los
características de los proyectos formulados sean proyectos entre sí sean totalmente diferentes, den-
congruentes con las necesidades y características tro de una estrategia consensuada entre la Munici-
sociales y culturales de sus afiliados, a quienes palidad y las instituciones del Estado.
deben responder. Sus costos son pagados en un
principio por sus afiliados y no inciden en los pre- En la figura 4 se presenta, a manera de resu-
supuestos públicos. Los costos de la formulación y men, la participación de los diferentes actores en
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gestión de los proyectos sólo pueden ser recupera- diferentes etapas de la gestión e implementación
dos cuando estos sean financiados y ejecutados, y de proyectos de regeneración y repoblamiento
ello obliga a un alto grado de eficacia y eficiencia. inclusivo, de acuerdo con el modelo propuesto.
Figura 3 creación de corporaciones públicas dirigidas
Acciones implícitas en la etapa de gestión del proyecto
específicamente a este fin. Desde luego, estas
corporaciones deben contar con personal es-
pecializado para desempeñar las tareas de la
implementación de las gestiones urbanas y los
proyectos.

›› El repoblamiento inclusivo implica la ubica-

ción de proyectos de regeneración habitacio-
nal en sectores muy céntricos de la ciudad,
capaces de alentar inversiones en comercio
y atraer habitantes urbanos por la cercanía
de servicios y accesibilidad de estos sitios.

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
La implementación de una estrategia de re-
poblamiento inclusivo precisa, entonces, la
reelaboración de los planes reguladores que,
basados en paradigmas desactualizados, no
permitan un uso de suelo mixto.
›› Se debe legislar para aumentar la eficiencia
en los procesos de expropiación de terrenos
por parte de las municipalidades. Es impres-
cindible que estos procesos sean más rápidos
y ágiles.
›› El desarrollo de una estrategia de repobla-
miento inclusivo, por medio de subsidios
producidos por la venta o alquiler de comer-
cios o algunas viviendas, para bajar los precios
de las unidades habitacionales destinadas a
sectores de ingresos bajos, depende de un
Fuente: elaboración propia.
ente gestor con una profunda sensibilidad
social, cuyo objetivo es resolver el problema
Conclusiones de vivienda de las familias y no maximizar
sus márgenes de ganancias. Se requiere, en-
›› Un proyecto de regeneración urbana6 sólo tonces, la existencia de organizaciones crea-
puede realizarse exitosamente dentro de un das con este fin, que promuevan, formulen,
nuevo marco de ordenamiento territorial. Esto gestionen y administren los proyectos habi-
implica, en primer lugar, el fortalecimiento tacionales basados en edificios mixtos.
de las municipalidades, de manera que pue-
dan llegar a ser un gestor eficaz de una es- ›› Las propuestas de urbanismo y vivienda co-
23
trategia urbana dirigida al repoblamiento lectiva deben estar dirigidas a elevar la cali-
inclusivo. Este fortalecimiento incluye la dad de vida de los habitantes. Por lo tanto,

6 Proceso dinámico que mediante un programa integral que considera factores ambientales, físicos, económicos y sociales busca atacar el deterioro urbano.
 deben tener una calidad constructiva que ga- »» Acercamiento a una ciudad más demo-
rantice un alto grado de amenidad y confort. crática, con la creación de oportunidades
Entre los beneficios que pueda tener un plan para que personas de diversas clases socia-
de repoblamiento inclusivo están: les (en especial las de más bajos ingresos)
tengan la oportunidad de vivir en la ciu-
»» La activación económica de la ciudad, dad. Con esto se pretende revertir los pro-
pues al atraer población, esta requiere una cesos de segregación y pobreza a los que se
gran cantidad de servicios fácilmente su- han visto sumergidas las ciudades del país.
ministrados en el sitio.
›› Las políticas para lograr un repoblamiento in-
»» Mejoramiento de la seguridad. La mez- clusivo exitoso deben estar ajenas a clientelis-
cla de usos permite mantener una inten- mos e intereses políticos, cuyas repercusiones
sidad de uso durante la mayoría del día negativas se han evidenciado en nuestro país
y de la noche. en los últimos veinte años. Es necesario en-
tonces, una nueva visión para atacar el proble-
»» Ahorro energético implícito generado, al ma de vivienda; una que sea más integral, de
tener concentrada la población alrededor amplia sensibilidad social y carácter técnico.
de lugares de empleo y centros de servi-
cios existentes, pues minimiza la necesi- ›› En el proceso de elaboración de la presente
dad de desplazarse grandes distancias. estrategia de repoblamiento inclusivo se desa-

Figura 4
Actor idóneo en cada etapa de la gestión del proyecto
CUADERNOS DE VIVIENDA Y URBANISMO. ISSN 2145-0226. Vol. 4, No. 7, enero-junio 2011: 12-25

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Fuente: elaboración propia.

 rrollaron varios instrumentos técnicos que pue- Calvo González, R. (2006). El sistema urbanístico
den utilizarse en la formulación de propuestas a costarricense frente al sistema urbanístico español:
escala de proyecto y de gestión urbana: planeamiento y ejecución del mismo. Recupera-
do el 15 de setiembre de 2010, de http://www.
»» El uso del CAS como instrumento de di- bufetecalvoyasociados.com/eng/documentos/
seño, para generar propuestas volumétricas monogracompleta.pdf.
que respondan a los criterios de aumento
de la densidad en los sectores que se van a Centro de Investigación y Capacitación en Ad-
repoblar, lo que representa una innovación ministración Pública de la Universidad de Costa
en Costa Rica, donde el uso de este con- Rica (2007). Estudio del marco institucional-legal
cepto se restringe a lo normativo. para el plan GAM (informe final). San José de
»» El desarrollo de modelos para estimar los Costa Rica.
ingresos potenciales generados por dife-

Dania Chavarría Núñez, Daniel Morgan Ball. Nuevos actores en la gestión de estrategias inclusivas para vivienda de alta densidad: el caso de San José de Costa Rica
rentes actividades dentro de un edificio de Morgan, D. (2001). La política de vivienda en
uso mixto. Estos modelos son indispensa- Costa Rica a partir de 1986 (informe final). San
bles para evaluar la viabilidad económica José de Costa Rica: Escuela de Arquitectura de la
de propuestas. Universidad de Costa Rica.

»» La creación de una metodología para defi- Pérez Peláez, M. y Alvarado Salas, R. (2003).
nir modelos alternativos de subsidios. Por Los planes reguladores en Costa Rica: cantonales
medio de esta metodología, es posible de- y costeros. San José de Costa Rica: Dirección de
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y no subsidiados que producen equilibrio y Desarrollo, Instituto de Fomento Munici-
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