® PELIGRO

LA
FOTOCOPIA
MATA EL LIBRO
ANTES QUE EL LIBRO CIENTÍFICO MUERA
PRINCIPALES ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ES TE LIBRO:
El libro científico es un organismo que se basa en un delicado equilibrio. Los elevados
costos iniciales (las horas de trabajo que requieren el autor, los redactores, los correctores, act. leg. Acto legislativo
los ilustradores) solo se recuperan si las ventas alcanzan determinado número de ejempla­
res. Anales Anales del Consejo de Estado
La fotocopia, en un primer momento, reduce las ventas y por este motivo contribuye al art. artículo
aumento del precio. En un segundo momento, elimina de raíz la posibilidad económica de C.C.A. Código Contencioso Administrativo
producir nuevos libros, sobr,e todo científicos.
De conformidad con la ley colombiana, la fotocopia de un libro (o de parte de este) C. E. Consejo de Estado
protegido por derecho dé autor (copyright) es ilícita. Por consiguiente, toda fotocopia que C.G. P. CódigoGeneral del Proceso
burle la compra de un libro, es delito.
C.R.D. Código de Régimen Departamental
La fotocopia no solo es ilícita, sino que amenaza la supervivencia de un modo de trans­
mitir la ciencia. C.R.M. Código de Régimen Municipal
Quien fotocopia un libro, quien pone a disposición los medios para fotocopiar, quien C.R.P. y M. Código de Régimen Político y Municipal
de cualquier modo fomenta esta práctica, no solo se alza contra la ley, sino que particu­ Constitución Política
larmente se encuentra en la situación de quien recoge una flor de una especie protegida,
Const. Poi.
y tal vez se dispone a coger la última flor de esa especie. Corte Const. Corte Constitucional
C.S.J. Corte Suprema de Justicia
CPACA Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo
<leer. decreto
exp. expediente
Libardo Rodríguez R., 201!L;
correo elec.: [email protected] G.J. Gaceta Judicial
© Editorial Temis S. A., 2018 lit. literal
Calle 17 No. 680-46, Bogotá, D. C. num. numeral
www.editorialtemis.com
correo elec.: [email protected] ord. ordinal
parag. parágrafo
Hecho el depósito que exige la ley. rad. radicación
Impreso en Editorial Nomos, S. A.
Diagonal 18 Bis núm. 41-17, Bogotá, D. C. sent. sentencia
SCA Sala de lo Contencioso Administrativo
ISBN 978-958-35-1042-7
scc Sala de Casación Civil
2976 20180045230 SCL Sala de Casación Laboral
scsc Sala de Consulta y Servicio Civil
Queda prohibida la reproducción parcial o total de este SPCA Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
libro, sin la autorización escrita de los titulares del copy­ s lª Sección Primera
right, por medio de cualquier proceso, comprendidos la S2ª Sección Segunda
reprografía y el tratamiento informático. S3ª Sección Tercera
Esta edición y sus características gráficas son propiedad S4ª Sección Cuarta
de Editorial Temis S. A. S5ª Sección Quinta
 PRESENTACIÓN DE LA TERCERA REIMPRESIÓN
DE LA DECIMOQUINTA EDICIÓN

En la presentación de la decimoquinta edición expresamos que para dar

continuidad a esta obra entregábamos una nueva edición con el fin de actualizar
su contenido en los aspectos normativos de carácter constitucional y legal y
en algunos puntos objeto de comentarios jmisprudenciales y doctrinales re­
cientes y pertinentes sobre los temas tratados.
Expresamos igualmente que en esta decimoquinta edición se destacaban
las más recientes actualizaciones a la estructura de la rama ejecutiva, que se
producen pe1iódicamente con fundamento en las atribuciones que otorgan los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, así como las reformas
introducidas a la organización territorial en cuanto al régimen de los distritos
especiales (ley 1617 de 2013), de las áreas metropolitanas (ley 1625 de 2013)
y de los territorios indígenas (<leer. 1953 de 2014). Igualmente se incluyen
las reformas introducidas a las estructuras de la Fiscalía General de la Nación
(decr.-ley 16 de 2014), y a la Defensoría del Pueblo (decr.-ley 25 de 2014).
Como ha sido tradicional, la obra analiza en forma sistemática los prin­
cipios básicos más importantes de la organización estatal desde el punto
de vista de la teoría general y presenta la estructura de las diferentes partes
que integran actualmente la organización del Estado colombiano, con una
metodología sencilla que busca poner al alcance de todos una visión global
de esa estructura, que permita conocer y comprender con relativa facilidad
sus instituciones y funcionamiento.
Ahora, agotados los ejemplares impresos para la decimoquinta edición, el
autor no considera conveniente publicar la decimosexta edición, como sería lo
lógico. Esta inconveniencia obedece a la circunstancia de que este momento
ha coincidido con la etapa de transición derivada del llamado Acuerdo de Paz
celebrado entre el gobierno nacional y la guerrilla organizada como Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), lo cual ha comenzado a dar
lugar a una serie de reformas constitucionales y administrativas relacionadas
con diversos aspectos, entre ellos varios de los desarrollados en el libro. Sin
embargo, como esas reformas serán progresivas, de tal manera que se formali­
zarán durante un importante período de tiempo y estarán sometidas al control
de constitucionalidad y de legalidad por parte de la Corte Constitucional y del
X PRESENTACIÓN PRESENTACIÓN XI

Consejo de Estado, su contenido definitivo solo se conocerá en un mediano • Se crea la Jurisdicción especial para la paz, la cual estará sujeta a un ré­
plazo, por lo cual hemos considerado prudente no incluir su análisis en el libro gimen legal propio, con autonomía administrativa, presupuesta! y técnica;
mientras se decanta su contenido. Sin embargo, consideramos importante encargada de administrar justicia de manera transitoria y autónoma y de co­
aprovechar esta Presentación para mostrar una visión global de las reformas. nocer, de manera preferente sobre todas las demás jurisdicciones y de forma
En ese orden de ideas, debemos indicar que hasta el momento de escribir exclusiva, de las conductas cometidas con anterioridad al 1º de diciembre
estas líneas se han producido normas tanto de jerarquía constitucional como de 2016, por causa, con ocasión o .en relación directa o indirecta con el con­
de carácter legal y reglamentario, relacionadas con los siguientes temas que flicto armado. Para el efecto, se establecen algunas reglas generales sobre
pueden tener incidencia en algunos capítulos del libro: la conformación de esta jurisdicción, sus competencias y procedimientos.
• Se establecen reglas sobre el derecho a la reparación a las víctimas de
LA) Reformas constitucionales1
graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho inter­
1. Acto legislativo 1 de 7 de julio de 2016, "por medio del cual se esta­ ,..n.ociona.l-l:n-1.mani.t-ai:ig.que hayan sufrido daños, individual o colectivamente,
blecen instrumentos jm'.fdicos para facilitar y asegurar la implementación y con ocasión del conflicto armado.
el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera" (Acuerdo Final). Mediante • Se dictan reglas sobre la extradición en razón de conductas cometidas
este acto legislativo se expidieron normas reformatorias de la Constitución durante el conflicto armado interno o con ocasión del mismo.
en los siguientes aspectos principales: • Se expiden reglas sobre la participación en política de las personas
• Se crea un procedimiento legislativo temporal para agilizar y garanti­ juzgadas por la Jurisdicción especial para la paz.
zar la implementación del acuerdo final, así como para ofrecer garantías de • Se consagran reglas especiales para el juzgamiento de los miembros
cumplimiento y fin del conflicto. de la fuerza pública por parte de la Jurisdicción especial para la paz.
• Se otorgan facultades temporales al presidente para expedir decretos
con fuerza de ley, cuyo contenido tenga por objeto facilitar y asegurar la 3. Acto legislativo 2 de 11 de mayo de 2017, por medio del cual se de­
implantación y desarrollo normativo del acuerdo final, y rogó el artículo 4º del acto legislativo 1 de 2016 y se adicionó un artículo
• Se crea el Plan de Inversiones para la Paz. transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad
2. Acto legislativo 1 de 4 de abril de 2017, mediante el cual se dictaron jurídica al Acuerdo Final, en el sentido de que, en desarrollo al derecho a la
disposiciones transitorias de carácter constitucional para la terminación del paz, los contenidos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto, (}@.
conflicto armado sobre los siguientes aspectos principales: c.orrespaodan a oo.i.:maS-d�et:eG-RG-i-nt�r-naciooaLlrnmanitario o derechos
• Se crea el Sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repe­ fundamentales definidos en Ja--Coosti.tuGi-Oil--Rolítica y aquellos conexos con
tición, conformado por la Comisión para el esclarecimiento de la verdad, la los anteriores, obligatoriamente serán criterios de interpretación y refereñte
convivencia y la no repetición; la Unidad de búsqueda de personas dadas por de desarrollo yvalidez de las normas y las leyes de implementación y desa­
desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción rrollo del Acuerdo Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales.
especial para la paz; se adoptan medidas de reparación integral para la cons­
4. Acto Legislativo 3 de 23 de mayo de 2017, mediante el cual se dic­
trucción de la paz y las garantías de no repetición.
taron disposiciones transitorias de carácter constitucional para regular la par­
• Se establecen los principios y fundamentos del Sistema integral de
verdad, justicia, reparación y no repetición. ticipación política de los miembros de las Pare, como consecuencia del acuerdo
• Se crea la Comisión para el esclarecimiento de la verdad, la con­ final para la terminación del conflicto.
vivencia y la no repetición, como ente autónomo del orden nacional, con
personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y técnica, sujeta B) Normas de carácter legal y reglamentario:
a un régimen legal propio.
• Se crea la Unidad de búsqueda de personas dadas por desaparecidas en En desarrollo de las normas constitucionales, se han expedido leyes,
el contexto y en razón del conflicto armado, como un ente del orden nacional, decretos-leyes y decretos reglamentarios sobre varios temas, algunos que
con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuesta! y técnica. pueden afectar los contenidos del liqro y que pueden agruparse así:
XII PRESENTACIÓN

1. Regulación del plebiscito para la refrendación del acuerdo final (ley

1806 de 2016 y decr. 1398 de 2016).
2. Normas sobre la Jurisdicción especial para la paz (JEP) (decrs. 587
y 588 de 2017).
3. Normas sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales (ley
1820 de 2016; decrs.-leyes 277, 700 y 706 de 2017, y decretos reglamentarios
ÍNDICE GENERAL
700, 706, 775, 1252 y 1269 de 2017).
PÁG.
4. Reglas especiales para el control de constitucionalidad de actos le­
gislativos, leyes y decretos-leyes (decr.-ley 121 de 2017). Presentación de la decimoquinta edición.................................................... IX
5. Creación o reforma de organismos (decrs.-leyes 154, 587, 588 y 589
de 2017 y decrs.-regs. f995 de 2016, 62, 691, 861, 871, 876, 885, 888, 897
CAPÍTULO I
y 898 de 2017).
6. Formulación y financiación de proyectos especiales (decr.-ley 248 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
de 2017 y decrs.-reg. 830, 884, 892, 893 y 896 de 2017).
A) El principio de la separación de poderes............................................... l
7. Contratación (decr.-ley 249 de 2017). B) Estado federal o Estado unitario ........................................................... 16
8. Función pública (decr. 894 de 2017). 1) El Estado federal ............................................................... ............... 20
2) El Estado unitario............................................................................. 22
9. Bienes (decr.-ley 903 de 2017). 22
3) Evolución histórico-política en Colombia .......................................
10. Aspectos ten-itoriales (decrs.-regs. 1397, 2001 a 2019, 2020 a 2026 C) Los principios básicos de la estructura y funcionamiento del Estado
de 2016, 150, 308, 901 y 1274 de 2017). unitario .................................................................................................. 23
1) La centralización............................................................................... 23
11. Seguridad social en salud (decr.-reg. 1937 de 2016).
2) La desconcentración......................................................................... 24
12. Actividades de fomento (decrs. 899 de 2017 y 953 de 2017), y 3) La delegación ................................................................................... 26
13. Reforma rural integral (decr.-reg. 902 de 2017). 4) La descentralización......................................................................... 28
a) Descentralización ten-itorial ........................................................ 30
Esperamos con esta nueva reimpresión mantener disponible este tra­ b) Descentralización especializada o por servicios ......................... 31
bajo como instrumento de conocimiento, consulta y análisis para todas las c) Descentralización por colaboración ............................................ 33
personas que por razones académicas, profesionales o por su simple calidad 5) Los controles en los sistemas de centralización y descentralización 35
de ciudadanos, se interesan por los asuntos del Estado, con la advertencia a) Control jerárquico ....................................................................... 36
mencionada sobre las reformas en curso. b) Control de tutela.......................................................................... 37
D) El principio de la centralización política y descentralización adminis-
Para la publicación de esta edición, como ha sucedido respecto de las trativa .................................................................................................... 41
últimas ediciones, el autor ha contado con la especial colaboración del abo­ 1) Fundamento y noción....................................................................... 41
gado y profesor Jorge Enrique Santos Rodríguez, a quien expresa su recono­ 2) Expresión práctica............................................................................ 42
cimiento por su valioso concurso en las labores de investigación necesarias 3) Evolución del principio a partir de 1886.......................................... 43
para dicha publicación. E) Las personas jurídicas públicas............................................................. 45
1) Noción de persona............................................................................ 45
2) Clases de personas ........"................................................................... 45
EL AUTOR 3) Las personas en el derecho público ................................................. 46
Bogotá, agosto de 2017 4) Personas jurídicas privadas y públicas............................................. 46
5) Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia ........ 47
 INDICE GENERAL XV
XIV ÍNDICE GENERAL

PÁG.
CAPÍTULO II
2) Los ministerios................................................................................. 87
LA RAMA LEGISLATIVA a) Organización.............................................................................. . 88
PÁG. b) Modelo de organigrama .............................................................. 88
c) Funciones..................................................................................... 89
A) El Senado de la República.................................................................... 54 3) Los departamentos administrativos.. :............................................... 95
B) La Cámara de Representantes............................................................... 56 a) Organización............................................................................... 96
C) Las mesas directivas ............................................................................. 58 b) Funciones..................................................................................... 96
<> D) La secretaría general............................................................................. 59 B) Los organismos adscritos...................................................................... 97
E) Las comisiones constitucionales permanentes...................................... 60 1) Las superintendencias...................................................................... 97
1) Comisión primera.......... :.................................................................. 60 a) Enumeración de las superintendencias ....................................... 98
2) Comisión segunda............................................................................ 60 b) Organización............................................................................... 98
3) Comisión tercera.<.......................................................................... .. 61 c) Funciones.................................................................................... 99
4) Comisión cuarta ............................................................................... 61 2) Los establecimientos públicos ......................................................... 99
5) Comisión quinta............................................................................... 61 a) Noción de establecimiento público............................................. 100
6) Comisión sexta................................................................................. 61 b) Elementos de la noción ............................................................... 103
7) Comisión séptima............................................................................. 61 c) Organización de los establecimientos públicos........................... 108
F) Las comisiones legales.......................................................................... 62 d) Modelo de organigrama.............................................................. 110
1) Comisión de los derechos humanos y audiencias............................ 62 e) Funciones de los establecimientos públicos................................ 111
2) Comisión de ética y estatuto del congresista ................................... 62 3) Las unidades administrativas especiales.......................................... 114
3) Comisión de acreditación documental............................................. a) Concepto ..................................................................................... 114
?�
63
4) Comisión para la equidad de la mujer.............................................. 63 b) Ejemp_los unidades administrativas especiales....................... 114
5) C?omisión c) Organ1zac1on...............................................................................
_ de seguimiento a actividades de inteligencia y contrainte-
116
hgenc1a............................................................................................. 63 d) Funciones.................................................................................... 116
6) Comisión de·investigación y acusación........................................... 63 4) Los consejos y comisiones............................................................... 116
7) Comisión de instrucción. ................................................................. 63 a) Los consejos superiores de la administración............................. 116
8) Comisión de cuentas ........................................................................ 64 b) Las comisiones intersectoriales................................................... 118
G) Las comisiones especiales.................................................................... . 64 c) El consejo de ministros ............................................................... 119
1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales ... 64 C) Los organismos vinculados................................................................... 119
2) Comisiones especiales de seguimiento............................................ 64 1) Las empresas industriales y comerciales del Estado........................ 119
3) Comisión de crédito público............................................................ 64 a) Definición.................................................................................... 119
4) Comisión especial de modernización del Congreso ........................ 65 b) Ejemplos..................................................................................... . 120
H) Las comisiones accidentales................................................................. 65 c) Elementos de la noción............................................................... 120
1) Servicios administrativos y técnicos..................................................... 65 d) Organización de las empresas..................................................... 125
J) Organigrama ......................................................................................... 68 e) Funciones de las empresas......................................................... . 126
2) Las sociedades de economía mixta................................................. . 127
CAPÍTULO III a) Definición................................................................................... . 127
b) Ejemplos..................................................................................... . 127
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINIS TRATIVA c) Elementos de la noción .............................................................. . 128
A) Los organismos principales................................................................... 75 d) Organización de las sociedades de economía mixta................... 137
1) La Presidencia de la República........................................................ e) Funciones de las sociedades de economía mixta........................ 137
75 D)
a) Organización............................................................................... 75 Las entidades descentralizadas indirectas............................................. 138
b) Preeminencia del presidente de la república............................... 75 1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado..... 140
c) Funciones del presidente de la república .................................... a) Noción de filiales de las empresas industriales y comerciales... . 140
76
b) Características jurídicas de las filiales ....................................... . 141
d) La Vicepresidencia de la República............................................ 86
XVI ÍNDICE GENERAL INDICE GENERAL XVII

PÁG. PÁG.

c) Creación de filiales..................................................................... . 141 c) Sala de Consulta y Servicio Civil ............................................... 175

d) Régimen jurídico de las filiales.................................................. . 141 d) Sala de Gobierno......................................................................... 175
e) Régimen especial de las filiales creadas con participación de par- 2) Los tribunales administrativos......................................................... 175
ticulares ....................................................................................... 142 . 3) Los juzgados administrativos............ ,.............................................. 176
f) Control administrativo sobre las empresas filiales...................... 142 C) La jurisdicción constitucional............................................................... 177
2) Asociaciones entre entidades públicas............................................. 142 1) Conformación ................................................................... ............... 177
3) Asociaciones y fundaciones de participación mixta ........................ 142 2) Funciones......................................................................................... 177
E) Las entidades de régimen o carácter especial ....................................... 143 D) Las jurisdicciones especiales ................................................................ 179
1) Las entidades de régimen o carácter especial de origen constitu- 1) La jurisdicción de los pueblos indígenas......................................... 179
cional................................................................................................ 145 2) La jurisdicción de paz...................................................................... 180
a) El Banco de la República ............................................................ 151 E) La Fiscalía General de la Nación.......................................................... 180
b) Los entes universitarios autónomos ............................................ 151 1) Aspectos generales........................................................................... 180
c) Las corporaciones autónomas regionales.................................... 152 2) Funciones......................................................................................... 181
d) La Comisión Nacional del Servicio Civil ................................... 154 3) Organización.................................................................................... 183
2) Las entidades de régimen o carácter especial de origen legal.......... 155 F) El Consejo Superior de la Judicatura.................................................... 185
a) Las empresas sociales del Estado................................................ 155 1) La sala administrativa...................................................................... 186
b) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios ........ 156 2) La sala jurisdiccional disciplinaria................................................... 187
c) Los institutos científicos y tecnológicos ..................................... 157 3) La Sala Plena.................................................................................... 188
d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras ................... 158 4) La comisión interinstitucional de la rama judicial........................... 188
e) El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas ..................... 159 5) La dirección ejecutiva de administración judicial ........................... 190
t) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Téc- 6) Los consejos seccionales de la judicatura........................................ 190
nicos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, lcetex.................... 159 7) Las comisiones seccionales interinstitucionales ................ .............. 191
g) El Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, 8) Las direcciones seccionales de administración judicial................... 191
Icfes............................................................................................. 160 G) Organigrama ......................................................................................... 191
h) La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones..... 161
i) La Autoridad Nacional de Televisión, ANTV............................. 162 CAPÍTULO V
j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI............................. 163 EL MINISTERIO PÚBLICO
k) La Agencia Nacional de Minería, ANM ..................................... 164
l) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH............................ 165 A) La Procuraduría General de la Nación.................................................. 194
F) Organigrama de la administración nacional ......................................... 166 B) La Defensoría del Pueblo...................................................................... 199
C) Los personeros municipales.................................................................. 200
CAPITULO IV
D) Organigrama .................. ,...................................................................... 202
CAPITULO VI
LA RAMA JUDICIAL
LOS ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL
A) La jurisdicción común u ordinaria........................................................ 169
1) La Corte Suprema de Justicia .......................................................... 170 A) La Contraloría General de la República................................................ 203
1) Antecedentes y principios generales................................................ 203
2) Los tribunales superiores de distrito judicial ................................... 171 2) Organización.................................................................................... 205
3) Los juzgados .................................................................................... 172 3) Funciones del contralor.................................................................... 207
B) La jurisdicción contencioso-administrativa.......................................... 172 4) La Auditoría General de la República.............................................. 209
1) El Consejo de Estado ........................ ........................ .... ................... 173 B) Las contralorías departamentales.......................................................... 210
a) Sala Plena.................................................................................... 174 C) Las contralorías distritales y municipales............................................. 211
b) Sala de lo Contencioso Administrativo....................................... 174 D) Organigrama ......................................................................................... 212
XVIII INDICE GENERAL
ÍNDICE GENERAL XIX

CAPÍTULO VII PÁG.

LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL 9) La personería municipal ................................................................ . 263

10) La contrataría municipal................................................................ . 264
PÁG.
11) Las �omunas, con-egimientos, juntas. administradoras locales y co-
214 rregidores ........................................................................................ 265
A) El Consejo Nacional Electoral ..............................................................
216 12 Las inspecciones de policía ...............................................................
) 266
B) La Registraduría Nacional del Estado Civil..........................................
1) El registrador nacional del estado civil ........................................... . 219 13) Diversas categorías de municipios .................................................... 266
2) Las registradurías delegadas nacionales ......................................... . 221 14) El concejo municipal ......................................................................... 268
3) Las delegaciones departamentales ................................................... 222 a) Calidades para ser concejal .......................................................... 269
4) La registraduría del Distrito Capital ................................................ 224 b) Inhabilidades de los concejales .................................................... 269
5) Las registradurías especiales y municipales ................................... . 226 c) Incompatibilidades de los concejales........................................... 270
6) Las registradurías· auxiliares ............................................................ 229 d) Funciones de los concejos municipales ....................................... 271
230 15) El alcalde............................................................................................ 272
C) Organigrama .........................................................................................
a) Calidades ..................................................................................... . 272
CAPÍTULO VID b) Posesión ....................................................................................... . 273
c) Inhabilidades ................................................................................ 273
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL d) Incompatibilidades ....................................................................... 274
e) Prohibiciones ................................................................................ 275
A) Los departamentos ............................................................................... . 238 t) Faltas absolutas y temporales..................................................... .. 275
1) Creación .......................................................................................... 238 g) Causales de destitución .............................................................. .. 276
2) Funciones........................................................................................ 239 h) Vacancia por abandono del cargo ................................................ 276
3) Bienes y recursos departamentales ................................................ . 239 i) Causales de suspensión ................................................................ 276
4) Organización ................................................................................... 242 j) Revocatoria del mandato.............................................................. 277
5) La asamblea departamental ............................................................ 242 k) Fmmas de llenar las faltas del alcalde ......................................... 278
6) Calidades para ser diputado ............................................................ 242 1) Revisión de los actos de los alcaldes ........................................... 279
7) Remuneración de los diputados ..................................................... . 243 m) Régimen laboral de los alcaldes ................................................... 279
8) Inhabilidades de los diputados....................................................... . 243 n) Funciones de los alcaldes......................................................... .. 280
9) Incompatibilidades de los diputados .............................................. 244 D) Las provincias ....................................................................................... 281
10) Funciones de las asambleas ............................................................ 245 E) Los distritos........................................................................................... 282
11) El gobernador ................................................................................ . 247 1) El Distrito Capital de Bogotá ........................................................... 282
12) Inhabilidades del gobernador ....................................................... .. 248 a) El concejo distrital ..................................................................... . 285
13) Incompatibilidades del gobernador ............................................... . 249 b) El alcalde mayor........ :................................................................. 287
14) Funciones del gobernador............................................................... 250 c) Otras dependencias distritales .................................................... . 289
15) Otras dependencias departamentales .............................................. 252 2) El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito
B) Las regiones ............................................. , ............................................ 252 Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, el Distrito Especial,
C) Los municipios ..................................................................................... . 254 Industrial y Portuario de Ban-anquilla y el Distrito Especial, Indus-
1) Creación ......................................................................................... . 254 trial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura ......... .. 290
2) Derechos ......................................................................................... 256 F) Las áreas metropolitanas ....................................................................... 296
3) Principios rectores de la administración municipal........................ 256 1) Definición ......................................................................................... 297
4) Funciones ........................................................................................ 258 2) Naturaleza jurídica ......................................................................... .. 297
5) Principios rectores del ejercicio de competencias .......................... 261 3) Competencias ................................................................................... 298
6) Distribución de competencias......................................................... 262 4) Funciones ........................................................................................ . 298
7) 9rganización .................................................................................. . 263 5) Integración ...................................................................................... . 300
8) Organos principales ........................................................................ 263 6) Jurisdicción y domicilio .................................................................. . 300
XX INDICE GENERAL

PÁG.

7) Creación ..................................................... .......................... ........ .... 300

8) Anexión de municipios a áreas metropolitanas existentes............... 302
9) Conversión de las áreas metropolitanas en distritos ........................ 302
10) Dirección y administración.............................................................. 303 CAPÍTULO I
11) La junta metropolitana..................................................................... 303
12) Funciones de la junta metropolitana ................................................ 303
13) El presidente de la junta metropolitana............................................ 306 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ES TATAL
14) Funciones del presidente de la junta metropolitana......................... 306
15) El director......................................................................................... 307 Para aproximarnos al conocimiento de la estructura del poder públi­
16) Funciones del director...................................................................... 307 co en Colombia, debemos, en primer lugar, acudir a algunos principios
17) Los consejos metropolitanos............................................................ 308 que están en la base de la organización de todo Estado. En ese orden de
18) Régimen patrimonial........................................................................ 309
19) Actos y contratos.............................................................................. 310
ideas nos referiremos al principio de la separación de poderes; a la dis­
G) Los territorios indígenas ....................................................................... 310 yuntiva entre Estado federal o Estado unitario, una y otra como principales
1) P rincipios generales de las entidades territoriales indígenas ........... 312 formas de organización estatal; a los conceptos de centralización, descon­
2) Entrada en funcionamiento ........... ................................................... 313 centración, delegación y descentralización; al principio de la centralización
3) Naturaleza y capacidad jurídica....................................................... 314 política y descentralización administrativa, y al concepto de personas ju­
4) Competencias generales................................................................... 314 rídicas públicas. En relación con estos temas haremos referencia a los
5) Consejos indígenas y estructuras colectivas similares de gobierno conceptos fundamentales, al mismo tiempo que nos aproximaremos a las
propio............................................................................................... 315 principales expresiones de su aplicación en Colombia.
6) Representante legal.......................................................................... 315
7) Financiación..................................................................................... 316
H) Los esquemas asociativos territoriales ................................................. 316 A) El principio de la separación de poderes
1) Las regiones administrativas y de planificación-RAP..................... 317
2) La región administrativa y de planificación especial del Distrito Ca­ Al interior de cualquier sociedad organizada se manifiestan diver­
pital, el departamento de Cundinamarca y los departamentos conti- sos poderes o factores de poder. En ese sentido encontramos el poder
guos-RAPE...................................................................................... 317 religioso, que se manifiesta mediante diversas organizaciones de esa
3) Las regiones de planeación y gestión-RPG..................................... 318 clase, como la Iglesia Católica y otras; el poder político, representado
4) Las asociaciones de departamentos-ADEP ..................................... 318 por las diversas organizaciones que tienen como objetivo el manejo
5) Las asociaciones de distritos especiales-ADIS ............................... 318
6) Las asociaciones de áreas metropolitanas-AAM............................. 319
del Estado, como es el caso de los partidos y movimientos políticos; el
7) Las provincias administrativas y de planificación-PAP .................. 319 poder de los gremios, ejercido por intermedio de organizaciones de ese
8) Las asociaciones de municipios-AMUN......................................... 319 carácter, como los sindicatos, las organizaciones de empresarios, de pro­
a) Formación y funcionamiento ...................................................... 320 fesionales, etc.; el poder de lajnformac!QP, reflejado y ejercido por los
b) Organización............................................................................... 321 medios de comunicación; el poder de otras organizaciones sociales, como
1) Las entidades descentralizadas locales ................................................. 321 las llamadas modernamente "organizaciones no gubernamentales", y,
J) Organigrama ................................... ...................................................... 323 fundamentalmente, el poder del líktailiiJ que es el poder institucional
Bibliografía................................................................................................. 325 por excelencia, que regula toda la vida social, incluso la actividad de los
Índice de autores ......................................................................................... 329 demás poderes mencionados.
Índice de disposiciones ............................................................................... 331 Cada uno de esos diversos poderes tiene sus propias formas y me­
canismos de organización, tendentes al mejor logro de sus objetivos, y
2 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 3

ellos son objeto de estudio en diversas disciplinas como la sociología, Ensayo sobre el gobierno civil, pero apenas como una reflexión teóri­
la ciencia política, la administración de empresas, las ciencias de la co­ ca, sin resul tados prácticos. De tal manera que aunque se le reconoce
municación, etc. generalmente a RousSEAU la paternidad de esta idea, la realidad es que
En relación con el poder del� esas formas y mecanismos de su gran mérito no consistió en una especial originalidad, sino en la sis­
organización son especialmente importantes en la medida en que el Es­ tematización de las reflexiones anterio1�es mediante una presentacióñ
tado concentra, como hemos dicho, el poder por excelencia en cuanto a seductora en Un momento histórico-pro¡;>iGior-qY€-p€i:mitió su..impia."iita­
él están sometidos los demás poderes y todos los miembros de la socie­ 'Ción revolucionaria.en-fistados-lJ,nidGs..de América y en faaocii,,
dad. Por tanto, la organización del Estado es el, centro.J de nuestra preo­ En este orden de ideas, si el poder ya no lo monopoliza un gober­
cupación. nante, sino que pertenece a toda la comunidad, su difusión es inevitable.
Uno de los aspectos fundamentales en el estudio de un Estado es, Por tanto, es indispensable establecer mecanismos prácticos que canali­
entonces, el conocin;uento de la forma como él se organiza para ejercer cen el ejercicio de ese poder, para garantizar el necesario orden social.
su poder. Esa forll)a se presenta de múltiples maneras y puede variar de Respecto de estos antecedentes, quizás el aporte más importante es
Estado a Estado, pero podemos decir que las diversas posibilidades giran de LocKE, que distinguió cuatro funciones del Estado: "quien sea que
alrededor del problema de la monopolización o del reparto o distribución tenga el legislativo o supremo poder en cualquier comunidad está obliga­
del poder. do a gobernar mediante leyes establecidas, promulgadas y conocidas por
En una primera etapa predominó la monopolización del poder en el pueblo y no mediante decretos extemporáneos; mediante jueces impar­
ciales y rectos, llamados a ecidir controversias mediante esas le es; y
cabeza del gobernante: el rey, el monarca, el príncipe, el emperador, etc.
para emplear la fuerza de la comunidad en e mtenor; solo en ejecución de
Fue la época en que los gobernantes monopolizaban el poder de tal manera,
dichas leyes, o en el extranjero para prevenir o repeler ataques foráneos,
que se consideraba y aceptaba que ellos tenían todos los derechos frente
y asegurar la comunidad contra asaltos e invasiones" 3•
a los demás miembros de su comunidad, mientras que estos no poseían
ninguno frente a las autoridades. Los ejemplos históricos más típicos De acuerdo con lo anterior, al interior del Estado se distinguen las
y concretos de esta situación los encontramos en el Estado anterior a la funciones de legislar, juzgar, emplear la fuerza para ejecutar las leyes
internamente y emplear la fuerza para la defensa de la comunidad en
Revolución francesa, sin que ello quiera decir que ese fenómeno no se
el extranjero. A su vez, según las ideas de LocKE, la primera función le
haya presentado en diversas épocas, aún recientes, y en diversas socie­
corresponde ejercerla al poderLlegis.la!iyQ¡, la segunda al poderJudicial,
dades diferentes de la francesa. En todo caso, como expresión histórica
la tercera al poder1 ejecutivg y la cuarta al poderLfederativo.•
y simbólica de esta concepción del ejercicio del poder público, podemos
citar la famosa frase del rey Luis x1v: "el Estado soy yo" 1• Es en este contexto donde aparece el aporte de MoNTESQUIEU, quien
desarrolló la idea de que el poder público no era realmente un solo poder
En el siglo xvm comenzó a abrirse paso la idea de que el poder no sino que era necesario distinguir claramente tres poderes separados: el
pertenece exclusivamente al gobernante, sino a toda la comunidad, por­ legislativa, e) ejecutiva y e) judicial, que correspondían, respectivamente,
que la soberanía reside en el pueblo y de él emana el poder público. Esta a las funciones de dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los
idea, esencia de la democracia, había sido enunciada desde la época de conflictos que resultaran de esa aplicación4 • La concepción original de
los grandes pensadores griegos, como ARISTÓTELES en el libro sexto
de La política, y defendida aun por filósofos anteriores a la Revolución 2
En relación con estos antecedentes, véase a JAVIER PÉREZ Rovo, Curso de dere­
francesa, entre los que se puede citar a JoHN LocKE en el capítulo vn del cho constitucional, 14ª ed., Madrid, Marcial Pons, 2014, págs. 568 y ss.
3
JoHN LocKE, Two Treatises ofGovemment, parágrafo 131, citado por ALLAN
I
Sobre la concentración del poder público en la figura del monarca, véase a BREWER-CARíAs, Reflexiones sobre la revolución norteamericana (1776), la revolución
ROBERTO L. BLANCO V ALDÉS, El valor de la Constitución, Madrid, Alianza Editorial, francesa (1789) y sus aportes al constitucionalismo moderno, Caracas, Editorial Jurí­
1994, pág. 30, quien expresa que en "la monarquía absoluta, [el] principal elemento dica Venezolana, 1992, pág. 61.
definidor desde el punto de vista institucional será la extremada concentración del poder 4
Al respecto, la doctrina ha señalado que "siendo inglés tanto el origen teórico
en manos del monarca". como práctico de la separación de poderes, sería a través de la exposición de la misma
 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 5
4 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

MoNTESQULEU implicaba, en términos generales, una coincidencia total A partir de entonces, un gran número de Estados han tomado como
entre cada uno de los poderes y la función que le correspondía ejercer. Es base de su organización política este principio de la separación de los po-
decir, que al poder legislativo correspondía ejercer total y exclusivamente deres.
la función legislativa, al poder ejecutivo la función ejecutiva y al poder En nuestro país, ya desde la Constitución de Cundinarnarca, de 1811,
judicial la función judicial. Para llegar a esta concepción, MoNTESQUIEU a pesar de su reconocimiento a la monarquía española, en su artículo 5º
partió de la idea de que todo hombre que tiene poder en algún momento se expresaba que "los poderes ejecutivo, legislativo y judicial se ejerci­
se siente tentado a abusar de él, de tal manera que es necesario dividirlo tarán con independencia unos de otros; aunque con el derecho de objetar
para impedir que su ejercicio se· tome arbitrario5 . el poder ejecutivo lo que estime conveniente a las libertades del legisla­
Además, en la construcción del principio de separación de poderes dor en su caso y lugar".
deben igualmente tenerse en cuenta los aportes del pensámiento que sus­ Y en la Constitución de 1886, en su artículo 57 original, todavía se
tentó la revolución norteamericana, los cuales se encuentran expresados consagraba simple y llanamente la separación de los poderes en los si­
en las diversas colab'oraciones al periódico revolucionario El Federalista, guientes términos: "todos los poderes públicos son limitados, y ejercen
especialmente por parte de MADISON. En efecto, la doctrina ha señalado separadamente sus respectivas atribuciones"8.
que uno de los grandes aportes de dicha revolución al constitucionalismo Lógicamente, como la generalidad de las instituciones sociales y
moderno es precisamente la idea de la separación de poderes6• políticas, esta de la separación de poderes ha experimentado diversas
Fue así como la Declaración dejQs Derechos..-Clelli omhre_�l evoluciones, de las cuales podemos destacar como las más importantes
Ciudadana, de 1789�1en su artículo 16 consagró el principio según el cual las siguientes:
toda sociedad en la que la separación de poderes no esté consagrada, debe
e • Primera evolución.-, Regreso a la idea de que el poder públi­
considerarse desprovista de Constitución7 . co es uno solo¡ aunque integrado por varios órganos o ramas. Con
posterioridad a la adopción del principio de separación de poderes con
que efectuaría MoNTESQUTEU en Del espíritu de las leyes como la teoría se transformaría
fundamento en las experiencias inglesa, norteamericana y francesa, se
en la «doctrina» de la separación de poderes y conseguiría aceptación universal" (JA­ planteó la controversia de que siendo el Estado internamente uno solo,
VIER PÉREZ Rovo, ob. cit., pág. 568). En igual sentido se ha afirmado que la obra de no era comprensible ni lógico que se considerara la existencia de tres
MoNTESQUIEU corresponde a "la exposición depurada y final de la organización equili­ poderes al interior del mismo, totalmente separados y autónomos. Esta
brada del gobierno mediante poderes contrapesados y coordinados" (SANTIAGO crítica es resumida por la doctrina, al hacer referencia a los autores de
MuÑOZ MACHAoo: Tratado de derecho administrativo y derecho público general, t. 1, 2ª comienzos del siglo xx que critican la formulación original del principio,
ed., Madrid, lustel, 2006, pág. 114).
en los siguientes términos: "CARRÉ DE MALBERG, recogiendo posiciones
5
Véase el libro x1 "De las leyes que dan origen a la libertad política en su rela­
ción con la Constitución" de MoNTESQUIEU, Del espíritu de las leyes, Madrid, Tecnos,
como la de JELLINEK y adhiriéndose al criterio de autores como DuaurT,
1998, págs. 105 y ss., y a ÜEORGES BuRDEAU, Derecho constitucional e instituciones MoREAU, CAHEN y SEIGNOBOS frente a algunos defensores del principio
políticas, trad. de la 18ª edición francesa por Ramón Falcón Tello, Madrid, Edi­ como EsMEIN y MICHOUD, ha señalado tres grandes reparos al principio
tora Nacional de Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, págs. 139 y ss. de separación de poderes. En primer lugar, esta idea tal y como fue for­
6
Véase a ALLAN BREWER-CARÍAS, ob. cit., págs. 110 y ss., quien cita como expre­ mulada por MoNTESQUIEU -y se trata de un reparo de tono general o fi­
sión concreta de estos antecedentes el artículo m de la Constitución de Virginia de 1776, losófico- atenta contra el principio de la unidad del Estado, rasgo con­
según el cual, "Los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deberán estar sepa­ sustancial de la moderna forma política. «La influencia del dogma de
rados y distintos de manera que ninguno ejerza los poderes correspondientes a otro; ni
persona alguna debe ejercer más de uno de esos poderes al mismo tiempo". Sobre estos MoNTESQUIEU -escribe CARRÉ- es ciertamente disolvente, ya que la se-
antecedentes, también puede verse a ROBERTO L. B'LANCO VALDÉS, ob. cit., págs. l 03 y SS.
7
El texto de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano puede 8
Un análisis completo de la consagración del principio en los documentos cons­
consultarse en GEORG JELLINEK, La.' declaración de los derechos dél hombre y del ciu­ titucionales del siglo x1x en Colombia, puede verse en JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR,
dadano, 2ª ed., México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, págs. 193 Estudios de derecho constitucional y administrativo, Bogotá, Legis Editores y Univer­
y SS. sidad Sergio Arboleda, 2007, págs. 46 y ss.
6 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGAN IZACIÓN ESTATAL 7

se relacionan intensamente" • Igualmente, la doctrina ha resumido las

11
paración de poderes, al descomponer el poder estatal en tres poderes, que
no tienen cada uno sino una capacidad de acción insuficiente, no conduce críticas que desde esta perspectiva ha tenido la formulación original del
a otra cosa que a destruir en el Estado la unidad que es el mismo principio principio: "La segunda crítica que realiza CARRÉ se refiere al principio de
de su fuerza». Según CARRÉ, el principio de la unidad estatal se observa la separación funcional entre los órganos: la exclusividad funcional ni es
reconociendo al Estado una personalidad jurídica que opera a través de de hecho practicada ni conviene que lo sea. Como ya señalaba JELLTNEK,
determinados órganos que ejercen los poderes de que están investidos órganos legislativos cumplen funciones judiciales (cuando actúan, sobre
no como capacidades personales, sino como competencias estatales"9• todo las Cámaras Altas, como 1):ibunal Supremo); órganos administrati­
Como resultado de esa controversia, se aceptó que la idea de la di­ vos funciones judiciales (tribunales administratiyos, operan�n el
visión tripartita del poder, según la concepción de MoNTESQUIEU, no principio juger c 'est encare administrer) y órganos judiciales funciones
era incompatible con la idea de un solo poder público, el del Estado, legislativas (tribunales constitucionales) y funciones administrativas
dividido en tres partys a las cuales se les dio la denominación de órganos (decisiones sobre_tutel?, teneduría de libros, etc.). Las constitucioñes
o ramas del poder.. no solo instituyen vetos o poderes de frenar, sino que instrumentan la
Así, en nuestro medio, la reforma constitucional de 1936, en su ar­ cooperación positiva entre los diversos poderes. MoNTESQUIEU se ocupó
tículo 21 definió que "son órganos del poder público: el legislativo, el sólo de la neutralización pasiva (le pouvoir arrete le pouvoir), pero creyó
ejecutivo y el judicial"; más tarde, la reforma constitucional de 1945 in­ en la solución automática, como veíamos, de los problemas de coopera­
trodujo la terminología de "ramas del poder público", para referirse a la ción en el seno del Estado. No cabe, en efecto, admitir la independencia
legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional (art. 6Q de la reforma, que mo­ extrema de los órganos. El legislativo necesita conocer las sugerencias
dificó el art. 52 de la Constitución). Esta terminología de "ramas del que el ejecutivo puede plantearle y debe poder vigilar el desarrollo de
poder público" se ha conservado hasta la actualidad como se observa en su propia obra legislativa. «Es preciso ciertamente reservar al ejecutivo
el �tículo 113 de la Constitución de 199..!J una cierta participación en la confección de las leyes, concediéndole al
• Segunda evolución.-El P.rincipio de colaboración entre los menos la facultad de iniciativa y, además, el derecho de concurrir a su
diferentes órganos o ramas del poder público. Esta evolución con­ discusión; conviene asimismo no sólo reconocer al cuerpo legislativo
sistió en que, paralelo al reconocimiento de la idea de un solo poder, medios de control o de acción sobre la autoridad ejecutiva, sino asociar al
dividido en tres órganos o ramas, el principio de la separación se ate­ Parlamento de algún modo a la función ejercida por el poder ejecutivo».
nuó al considerar que ella no podía ser absoluta, como algunos habían Sin duda, la ignorancia constitucional de estos problemas conduce a la
interpretado originalmente a MoNTESQUIEU, a pesar de que él mismo desunión y, a través de la anarquía, al despotismo del poder más fuerte"12•
expresaba algunas ideas de colaboración entre los poderes, sino que,
tratándose de un solo poder, sus partes debían estar relacionadas y co­ En este sentido desde la reforma de 1936 (art. 21 ), así como en la
laborarse entre sí en la búsqueda de los intereses comunes del Estado 10• reforma de 1945 (art. 6Q) y ha sido ratificado en la Constitución Política
de 1991 (art. 113), los órganos o ramas del poder público o del Estado
En este sentido, la doctrina ha señalado: "[ ... ] los tres poderes or­
"tienen funciones separadas" (principio de la separación de poderes),
gánicamente separados nunca han sido considerados, desde la propia
formulación de MoNTESQUIEU, como funcionalmente independientes. Por "pero colabgr.an armónicamente en la realización de los fines
--- ---del Estado"
el contrario, los poderes, particularmente el gobierno y el parlamento, TPrincipio de 1a colabora¿�ónica).

II Luis CosCULLELA MoNTANER, Manual de derecho ad111i11istrativo, t. 1, 25 ª ed.,

9 JuAN JosÉ SoLOZÁBAL EcHEVARRÍA, "Sobre el principio de separación de poderes",
en Revista de Estudios Políticos (nueva época), Madrid, Centro de Estudios Políticos Madrid, Thomson Civitas, 2014, pág. 27.
y Constitucionales, núm. 24, noviembre-diciembre 1981, pág. 227. 12
JUAN JosÉ SoLOZÁBAL EcHE VARRÍA, ob. cit., págs. 227 y 228. En relación con estas
10
Al respecto, MoNTESQUIEU afirmó: "los tres poderes permanecerían así en repo­ críticas a la formulación inicial, véase también a JAVIER GARCÍA RocA, "Del principio de
so o inacción, pero como por el movimiento necesario de las cosas, están obligados a la división de poderes", en Revista de Estudios Políticos (nueva época), Madrid, Cen­
moverse, se verán forzados a hacerlo de común acuerdo", ob. cit., pág. 113. tro de Estudios Políticos y Constitucionales, núm. 108, abril-junio 2000, págs. 41 y ss.
 8 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 9

Como consecuen ·
. . . cia de lo anterior, en la actual1d' ad, s1· b1en ' se con • Colaboracwn . ,·, .de la rama legislativa ·
· con la rama e1ecutiva: ·
serva como pnnc1p10 que cada una de las ramas . (legislativ. a ejecutiv . ·, por el Congreso del presupuesto
. ' ' Colaboracwn simple. · aprobac1on ·,
d'1c10n por e1 congreso de 1as ¡ eyes
Y J'udicial) eJ'erce de manera pnnc1pa · · 1 1a func1on , que. ongmalme nte . ¡ ·
destinado a la rama eJecutlva; expe
. . ª
coITesponde(leg·1�1 t'iv�, eJecutiva
·
· Y JU . ' .
d icial, respectivamente), ese eJer sarias para el desaITollo de la Constitución en los aspectos que tie-
cicio no es exc1us�v ?1 excluyente, p�es no �pide que las otras ramanece ver con la rama ejecutiva(creación de órganos o entidades admi­
? . que
c�la�oren en ; eJeicic10 de la func10n, part1c1pen de ella o la ejerza, nen ivas, expedición del estatuto de contratación de la administración
; nistrat
e1ect1vamente . . . . . · ·, a debates a ¡os mm1stros · · y otras auton'dades y Ia
pública). La c1tac1on
La evoluc10n , de es�e pnnc1p10 de colaboración permite comproba eventual moción de censura de los mismos (Const. Poi. , arts. 135-8,
que ell� se p�esenta en diversos grados. Para su mejor comprensión po 135-9 y 137).
demos identificai: ?ºs .
grados principales en la colaboración, que llama Colaboración plena: adopción de decisiones por los órganos del
remos colabo�acwn stm ef:e: para los casos en los que-1lJla...J:aID. Congreso para la ejecución del presupuesto asignado a la rama legislativa;
d�! poder realiza una act1v1dad que contrjbuye al ejercicio de una fun adopción de decisiones por parte de los mismos órganos o autoridades
c10n que corresponde a otra ramat y colaboración plena, para aquell�, en materia de régimen de personal (elecciones, nombramientos, retiro
caso� en los cuales una rama u órgano del poder público r,¿_umple O ejerq del servicio, sanciones, reconocimientos de derechos, etc. ); decisiones
efectivamente una función que coITesponde a otra rama u órgano� - de aplicación interna del reglamento del Congreso.
Así, al�unas veces la rama legislativa contribuye al ejercicio de lai • Colaboración de la rama legislativa con la rama judicial:
.
func10n�s eJecutiv� y judicial (colaboración simple), mientras que otrai Colaboración simple: aprobación por el Congreso del presupues-
veces eJerce efectivamente la función ejecutiva o la función judicial to destinado a la rama judicial; expedición por el Congreso de las leyes
(colaboración plena). necesarias para el desaITollo de la Constitución en los aspectos que tienen
A su v�z, la rama ejecutiva en algunos casos contribuye al ejercicio que v�r .�on la rama judicial �expedición .d� códi.�os de. pr�c�dimiento,
de las func10nes legislativa y judicial (colaboración simple), mientra¡ exped1c1on de la ley estatutaria de la admm1strac10n de Justicia).
que en otros ejerce efectivamente esas funciones que en principio no le Colaboración plena: ejercicio de la función de juzgamiento de lo 1 .•
altos funcionarios del Estado, prevista en los artículos 174, 175 y 178� Lí] �l,v�
1
co1Tesponden (colaboración plena).
. Por su P.arte a veces la rama judicial contribuye al ejercicio de las de la Constitució�. . . .
.
func10nes
.
'.
leg1slat1va y ejecutiva(colaboración simple), mientras que otras • Colaboracwn , de la rama e1ecutiva con la rama legislativa:
e��rce efectivamente �a función ejecutiva(colaboración plena). En rela- Colab?ración simf:le: la iniciativa en l� pr��entación . deyroyectos
c1on co� la colabora�1?n plena de la rama judicial con la rama legislati- de ley, prevista en el �tlculo 154 d� la Const1tuc1on; las obJec1one� los ,ª
.
�a, mediante el eJerc1c10 de la función legislativa, esta posibilidad es ob- proyectos de ley, previstas en .el articulo 2,00-1 de la Carta; la san�10n. �e
. . los r�oyectos de ley, es�ablec1d� en el articulo. 18�-9 de la Const1tuc1on
Jeto de especiales polémicas, como lo explicaremos más adelante . Poht1ca; la convocatona a ses10nes extraordmarias, consagrada en el
.
Respecto de cada una de esas pos1·b1·l1·dades de co1aborac10n
.
mos identificar algunos ejemp¡os que se presentan en e1 regimen
. , po d e- , 1o 200-2 de 1a misma
articu · carta,. e¡ eJerc1c10
· · · de ¡ poder regI amentano, ·
, colom- establecido en el artículo 189-11 de la Constitución; la prestación de
biano así:
' apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición
13 • • •
la fuerza pública, si fuere necesario (Const. Poi., art. 200-6).
La doc rma ha a ficado · ·, de ley, en
. � � h esta evolución como la consagración de "los pri n ci·
Colabotac. wn . , plena.. exped1c10n
. de decretos con fuerza . .
p10s de separación funcional y de colaboración armónica":. véase a JoRGE ENRIQUE IBÁ·
. . . d e 1 a C onstltuc10n , : 212
. N.AJAR, ob. cit., págs. 63 y ss., quien, además, hace referencia a la jurisprudencia co· los casos previstos en los
NEZ s1gmentes ,
artlcu l os
1° m�iana sobre el �eber ?e colaboración armónica entre los órganos O r
amas del poder (estado de gue1Ta exterior); 213(estado de conmoción interior); 215 (es­
,
p�bhc�, tanto en vigencia de las reformas constitucionales de 1936 y 1945, como en tado de emergencia económica social y ecológica)· 150-6 (facultades
· .
vigencia de la Constitución Política de 1991
·
· ·
extraordmarias); 15O-3 (planes de · '
' desaITo11o y de mvers1one s pu'bl1cas) .
 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 11
10 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

carente de controles pa.rlament�·i�s y judic�ales_ efectivos q�e

• Colaboración de la rama ejecutiva con la rama judicial: la s�iedad, Constitución y de un procednruento leg1slat1vo predefiru­
Colaboración simple: la prestación a los funcionarios judiciales de lo suJe! en a la lo cual se violaba el "el principio democrático", la divi-
los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias (Const. Pol., d.o y publicO, con , . .,
público y la supremacia de 1a const1tuc1on 14.
art. 201-1); la concesión de indultos por delitos políticos (Const. Pol., art. s16n del poder · · · l con la rama e1ecu · t· ·
• Colaboración de la rama JU dicia iva.
201-2); la concesión de la extradición (C. deP. P., art. 491).
Colaboración plena: el ejercicio de la función judicial penal a través e laboración simple: concepto de la Corte .
Suprema de Justicia para
de la extradición (C. de P. P., art 492); control de legahdad
de l(tjurisdicción penal militar) (Const. Pol., art. 221); el ejercicio de la la concºesión · · · . .
de los actos ad1TI1mstr at1vo s (Co? � t Po 1 , ·
��- 237) ·
función judicial por algunas superintendencias en materias como procesos
de �e�lSlones por parte de las aut01_.·1-
de insolvencia y liquidaciones obligatorias de sociedades, violación de Colaboración · plena: adopc1?n
los derechos de los consumidores y competencia desleal (Const. Pol., art. dades de la ramaJ udicial en matena de . reg1men de personal
. . (convocatona
.
reafz1 ación de concursos para el mgreso a1 serv1c10, nom bram1entos
116 y C. G.P., art, 24).
oY eleccio' nes, participación en . . de .listas o ternas.para
. la elaboración . la
• Colaboración de la rama judicial con la rama legislativa:
I ción de funcionarios, retl.ro del serv1c10, sanc10nes, r�conocm:uento
Colaboración simple: la interpretación de la ley por parte de los ::�erechos, etc.); adopción de dec�siones por el C?nseJ?, Supenor de
jueces, para resolver los conflictos o controversias de su competencia la Judicatura o de los Consejos Secc10nales para la eJecuc1on del p�e�?­
(Const. Pol., art. 228); la aplicación analógica de la ley para casos seme­ puesto asignado a la rama judicial (Const: Poi., art. 256-6); expedic1on
jantes (ley 153 de 1887, art. 8º); el control de constitucionalidad de las de reglamentos internos por las cortes y tr1bunale_s. . ..
leyes (Const. Pol., arts. 241-4 y 241-10); la iniciativa en la presentación Igualmente, el artículo 187 del CPACA preve la posibih?ad de que,
de proyectos de ley por las altas Cortes y el Consejo Superior de la Ju­ para efectos de lograr el restablecimiento del dere�ho den�ª?º d� la
dicatura (Const. Pol., art. 156). anulación de un acto administrativo, el juez contenc10so admmistrattvo
Colaboración plena: esta clase de colaboración, como garantía de­ pueda "estatuir disposici ?es nu�v�s en re�mplazo de las acusa�as, y
�
mocrática de protección de los derechos de los ciudadanos contra la ar­ modificar o reformar estas . En stm1la.r sentido, como consecuen�ia del
bitrariedad, no ha sido tradicionalmente aceptada. Como muestra de ello, reconocimiento de la necesidad de dot� d� mayo.res pode:es a lo� J��ces
la Constitución Política de 1991 no ofrece ejemplos expresos de ese tipo para la protección de los dere�hos_ constitucionales, se preve �a posibihda_d
de colaboración, como sí lo hace para las otras. Sin embargo, en el mar­ de que el juez imponga obhgac10ne�, de hacer a las autondades admi­
co de la Constitución Política vigente, algunos consideran que la Corte nistrativas para efectos de la proteccion de los derechos fundamentales,
Constitucional puede ejercer este tipo de colaboración con el argumento con ocasión de la acción de tutela (decr. 2591 de 1991, art. 23), y de los
de que sus decisiones dan alcance real al contenido de la Constitución, derechos colectivos, con ocasión de las acciones populares (ley 472 de
lo cual ha sido objeto de una importante polémica sobre los alcances de 1998, art. 34).
los poderes del juez constitucional, debate que aún no termina. • Tercera evolución. Ampliación del objeto de la función ejecu­
Como expresión de esta clase de colaboración, el artículo 4º del acto tiva y del concepto de rama ejecutiva.1 Como �a lo he 0� indica?º· en la
1;1
legislativo 2 de 2004 autorizó al Consejo de Estado, en caso de que el concepción original de MoNTESQUIEU las funciones pubhcas teman cada
Congreso no profiriera la ley estatutaria de igualdad electoral entre los una un objeto bien definido, así: la legislativa consistía en dictar las nor­
candidatos a la presidencia de la república en un plazo determinado, para mas generales necesarias para fa convivencia social; la ejecuti�a, en apl�­
car esas normas generales, y la judicial, en resolver los conflictos ongi­
expedir la reglamentación jurídica con fuerza tle ley que regulara la ma­
nados en dicha aplicación. A su vez, también ya hemos anotado que en
teria. No obstante, la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte
virtud del principio de la colaboración armónica de los órganos o ramas
del artículo 4º que otorgaba la citada autorización al Consejo de Estado,
del poder entre sí, cada una de las ramas u órganos dejó de ejercer su
bajo el argumento de que existía una sustitución de la Constitución, ya
que se creaba un poder legislativo transitorio que no había sido elegido 14
Véase Corte Constitucional, sent. C-1040 de 2005.
por el pueblo de manera directa o indirecta y que no era representativo de
 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
12 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 13

función original de manera exclusiva y excluyente, pues, en casos ex­ En segundo lugar, la ampliación del concepto de función ejecutiva
cepcionales, un órgano o rama puede ejercer funciones que corresponden también se comprueba en el hecho de que ha llegado a considerarse como
a otro u otra. parte de la misma el ejercicio de algunas funciones cuyo objeto en el fondo
Pero la evolución no consiste solo en lo anterior, especialmente en es la solución de conflictos derivados de la aplicación de la ley, por lo
relación con la rama ejecutiva y su correspondiente función, pues a esta cual, igualmente de acuerdo con los conceptos originales, constituirían
rama se le ha ido reconociendo el poder de ejercer funciones que de acuer­ ejercicio de la función judicial. Tal es el caso de la llamada genéricamen­
do con la concepción original harían parte de otra función, ya no a título te función sancionadora, la cual, excluyendo la aplicación de las sancio­
de colaboración sino por el reconocimiento del cambio de la naturale­ nes penales que continúa considerándose una típica función judicial, no
za de la función. Así, esta etapa de la evolución del principio de separa­ solo se ha venido radicando en cabeza del ejecutivo sino que ha llegado
ción de poderes parte de la aceptación de que ciertas funcione� que de­ a considerarse como una típica función ejecutiva, tanto en relación con
sarrolla comúnmente la rama ejecutiva, a pesar de que matenalmente
las sanciones policivas como también con las disciplinarias, urbanísticas,
y de acuerdo con el concepto tradicional podrían ser entendidas c?mo
ambientales, cambiarias, etcétera. Así, en la actualidad se reconoce la
funciones propiámente legislativas o jurisdiccionales, en la actuahd�d
son entendidas como parte de la función ejecutiva, con lo cual se amplía existencia de un derecho administrativo sancionador, el cual parte de la idea
el concepto tradicional de esta función, así como el campo de acción de que la función ejecutiva comprende la de imponer sanciones 16•
natural de la rama ejecutiva. Sobre este tema, debe hacerse notar, además, que los actos sanciona­
Este ha sido el caso, en primer lugar y como la aplicación más im­ torios proferidos en materia disciplinaria se consideran administrativos,
portante, del reconocimiento de la facultad de reglamentar la ley por parte sometidos al mismo régimen jurídico de esa función y de esa clase de
de autoridades pertenecientes a la rama ejecutiva. En efecto, este poder o actos y, por lo mismo, son expresión de la función ejecutiva 17• Lo mis­
facultad consiste en la expedición de las normas generales necesanas ?ara mo sucede con el ejercicio de la potestad sancionadora en otros campos
hac�r-posible-y-efec.t.iyaJa_ap · cación de las leY-es que, como se ha visto, diferentes del penal, como es el caso de las sanciones de control fiscal,
son las normas generales por excelencia. 5De tal manera que si recorda­ tributarias, aduaneras, urbanísticas, de control de cambios, ambientales
mos que la función legislativa en su concepción original consist�a en �a y financieras, entre otras, las cuales también son consideradas como
expedición de normas generales, la llamada po�estad reglamentana s�ria ejercicio de la función administrativa.
,
una expresión de dicha función legislativa. Sm embargo, la evoluc10n Así mismo, dicha reflexión es aplicable respecto de algunas po­
que estamos analizando llegó hasta considerar, y hoy es así plenamente testades derivadas de la actividad de regulación, mediante las cuales se
_
aceptado, que dicha función o potestad reglament�na hace p��e de �a
resuelven conflictos entre particulares, situación que se considera parte
función ejecutiva, con lo cual el objeto de esta función se ampho consi­
de la función ejecutiva y no de la jurisdiccional como tradicionalmente
derablemente respecto de su concepción original.
se había entendido, al punto que en la actualidad es común hablar de fun­
En otras palabras, en la actualidad el ejercicio de la potestad regla­ ciones "cuasi-judiciales" de la administración, cuyo concepto es de ori­
mentaria se considera un aspecto más del ejercicio de la función ejecu­ gen anglosajón y son definidas como "la función administrativa que la
tiva, hasta el punto de que, en Colombia y otros países, se c�nsidera que
los actos expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria son actos 16
Véase a JAIME OssA ARBELÁEZ, Derecho administrativo sa11cio11ador, 2ª ed.,
administrativos y son, por lo mismo, una expresión del ejercicio de la fun- Bogotá, Legis, 2009, págs. 18 y ss. Desde el punto de vista jurisprudencia!, véanse C.
ción ejecutiva 15• E., sent. 22 octubre 2012, S3ª, exp. 20.738, y Corte Constitucional, sent. C-506 de 2002.
17
Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos en ejercicio de la función de
is Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos por el presidente de la re­ control disciplinario, véanse Corte Constitucional, sents. C-661 de 2000, C-996 de 2001
pública y otras autoridades en ejercicio de la potestad reglamentaria, véase a LIBARDO Y C-835 de 2005; C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 8 marzo
RooRIGUEZ RooRIGUEZ, Derecho administrativo. General y colombiano, 18! ed., Bogo­ 1996, rad. 792, y C. de E., Sala de lo Contencioso Administrativo, S2ª, sent. de 30 ene­
tá, Temis, 2013, núm. 563. ro 1997, exp. 11.634.
 )

14 ESTRUC TURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 15

ley exige que sea ejercida, en ciertos aspectos, como si fuera una función concebido por MONTESQUTEU sobre la base de una separación tripartita, es
judicial" 18• Tal es el caso, en derecho colombiano, de la solución de decir, la existencia de los tres poderes ya mencionados: legislativo, ejecu­
controversias entre proveedores de servicios de telecomunicaciones que, tivo y judicial. Esa concepción ha mantenido su vigencia durante largo
según el artículo 41 de la ley 1341 de 2009, constituye una "actuación tiempo, como una cai·acterística básica del principio de la separación, a
administrativa" 19• pesar de ensayos esporádicos sobre el reconocimiento de otros poderes,
Además, el ejercicio de la llamada jurisdicción coactiva, mediante como la propuesta de BoLíVAR sobre el reconocimiento de un "poder
la cual la administración tramita directamente un proceso ejecutivo para moral" como cuarto poder. Es así como dicha concepción tripartita se
el cobro de las obligaciones pecuniarias a su favor, de acuerdo con los manifiesta todavía hoy en la Constitución Política colombiana de 1991,
artículos 98 y siguientes del CPACA, constituye una actuación adminis­ cuando el artículo 113 expresa de manera contundente que "son ramas
trativa. Esta concepción refleja una evolución frente a la visión tradicio­ del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial".
nal de los procesos ejecutivos por parte de la misma administración que Sin embargo, esta característica del principio de la separación de
se consideraban éxpresión del ejercicio de la función judicial por parte poderes no ha resistido a la presión de la evolución del Estado contem­
de la misma administración. poráneo, en el cual ha venido apareciendo la tendencia a reconocer la
Inclusive, la existencia de otr!}S funciones públicas, que tienden a existencia de órganos autónomos de las ramas tradicionales.
considerarse nuevas y especiales, como la de banca central, la disciplina­ Es así como el citado artículo 113 de la Constitución Política, que
ria, la fiscal y la electoral, a pesar de ser ejercidas por órganos que han lle­ precisamente hace parte del capítulo 1 del título v de la Carta, que tratan
gado a ser reconocidos como autónomos de las ramas del poder, no han "de la estructura del Estado" y "de la organización del Estado", respec­
llegado realmente al reconocimiento de esa novedad y especialidad como tivamente, a pesar de reconocer como principio la separación del poder
funciones públicas, pues se continúan considerando como expresiones en las tres ramas tradicionales, como ya quedó expresado, a renglón
del concepto genérico de "función administrativa", hasta el punto de que seguido manifiesta que "además de los órganos que las integran existen
los actos que en ejercicio de ellas se expiden continúan considerándo­ otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás
se "actos administrativos" y están sometidos al control de la jurisdicción funciones del Estado". A su vez, en desaiTollo de esta manifestación, el
administrativa, lo cual constituye otra manifestación de la ampliación del artículo 117 expresa que "el ministerio público y la Contraloría General
objeto de esa función pública, que refleja una evolución de la concepción de la República son órganos de control", y el artículo 120 se refiere a "la
original de función ejecutiva. organización electoral", la cual tiene a su cargo la organización de las elec­
Las ampliaciones anteriores del objeto de la función ejecutiva, res­ ciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de
pecto de su concepción original, que implican que esta función ya no solo las personas. Finalmente, la nueva Constitución Política dedica su título
consiste en la ejecución individualizada de la ley, pues implica la facul­ XI a la "organización territorial", la cual constituye la expresión de la es­
tad de desaiTollarla o reglamentarla y aun de resolver algunos conflictos tructura del poder público en los órdenes secciona! y local, ·pero que pro­
resultantes de su aplicación, han llevado a reconocer una mayor amplitud piamente hace parte de la concepción amplia de la "administración pú­
del concepto, que se ha traducido, a su vez, en una terminología más am­ blica" en esos órdenes.
plia por medio de los conceptos de "fu nción administrativa" y de "rama
administrativa" o "administración pública". Debe tenerse en cuenta, no obstante lo anterior, que algunos con­
sideran, entre ellos la Corte Constitucional, que la· figura de.los órganos
• Cuarta evolnció.n.-Abandono de la con� tripartita de
la separación de poderes. El principio'ctera separación de poderes fue
autónomos a que se refiere el artículo113 de la Constitución se extiende
a algunos órganos a los cuales, aun por fuera del capítulo I del título v, la
Carta les otorga reconocimiento constitucional y les reconoce autonomía,
18
WILLIAM WADE y CHISTOPHER FORSYTH, Administrative law, LO� ed., Oxford,
Oxford University Press, 2009, pág. 41.
como es el caso del Banco de la República (arts. 371 ·a 373) y la_i;;omi.
19
Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por las autoridades sión Nacional del Servicio Civil (art. 130), y era el caso de la Comisión
o agencias de regulación, véase Corte Constitucional, sent. C-1120 de 2005. Nacional de Telev1s1ón, antes de la reforma de los artículos 76 y 77 por
 16 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
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cio del poder y de las funciones públicas se. distribuye o no desde el punto ...,
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pequeñas islas que han obtenido reconocimiento como Estados, en la � <
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generalidad de los demás Estados encontramos que el territorio nacional
 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 19
18 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

se divide en sectores territoriales que permiten identificar, de una parte, americano, creado mediante el Tratado de Managua de 1960; el Acuerdo
la comunidad nacional y, de otra, comunidades que habitan los citados de Cartagena, firmado en 1968, que reunió los países del área andina
sectores territoriales. como mercado común, hoy Comunidad Andina de Naciones; el Merca­
do Común del Sur -Mercosur-, creado en 1991, mediante el Tratado
Esta división territorial encuentra su fundamento en dos razones de Asunción; la Unión Económica de los Estados Árabes, constituida
principales: por una parte, una razón práctica consistente en la�­ en 1957, y la Unión Económica del África Central, creada por el Tratado
bilidad física de resolver todos los asuntos desde el centro del Estado,
osea; desde la capital y, por otra, una razón olf!'íca-rel� la de Ginebra en 1964.
La importancia de estas Uniones de Estado radica en que, además
�isten�ia de .9ecesidades locales, respecto de las cuales las comunidades
que habitan los diferentes sectores territoriales ejercen presión sobre el de su multiplicación, unas veces con mayor vpcación de permanencia
que otras, la principal de ellas, la citada Comunidad Económica Europea,
Estado para que este les permita resolver directamente esas necesidades
ha evolucionado hacia una unión ya no simplemente económica sino de
que ellas mismas.viven y sufren. naturaleza política, que se refleja en la unión alrededor de otros intereses
Concordantemente con esa división territorial, encontramos en la de la sociedad, como la educación, la circulación de personas, la protec­
generalidad de los Estados dQ.s órdenes de autoridades claramente diferen­ ción social, la defensa de los derechos, etc. El resultado de esta nueva
ciadas: unas que manejan, administran o gobiernan e1..E.s!adQ en su ,,con­ tendencia ha sido la transformación, a partir de 1992, con el Tratado de
iunto y otras que manejan, administran o gobiernan las diferentes par,!:_s, Maastricht, en la denominada actualmente Unión Europea, que ha lle­
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- secciones o sectores en que se divide el territorio de dicho Estado. gado a una organización muy depurada, con órganos supranacionales
La existencia o inexistencia de las mencionadas divisiones del terri­ muy parecidos a los nacionales (parlamento europeo, consejo europeo,
torio estatal y de las correspondientes autoridades con poder nacional o tir bunal de justicia europeo), hasta tal punto de que la organización y las
local dan lugar a diferentes modelos de organización estatal, según que funcionés de los órganos internos de cada Estado miembro de la unión
las relaciones entre las divisiones territoriales y el Estado, y entre las se ven afectadas y limitadas cada día más por las funciones de los órga­
autoridades nacionales y locales, sean de menor o mayor dependencia nos de la unión, que ejercen, como los órganos internos, las funciones
o, dicho de otra manera, de mayor o menor autonomía. Las clases de Es­ legislativa, la ejecutiva o administrativa y la judicial, aunque en el orden
tado que de allí resultan son, básicamente, el Estado federal y el Estado supranacional pero con incidencia en cada uno de los Estados miembros.
unitario. Además de estas dos clases de Estado, la doctrina reconoce otras De otra parte, también debemos mencionar los llamados Estados
organizaciones que resultan de la unión de Estados, como las confedera­ .,regionales, como España e Italia. El profesor JAIME VmAL PERDbMO·ca­
ciones, las uniones personales y reales de Estados, pero podemos decir lifica al Estado regional como un modela de o.rganización territorial del
que estas son agrupaciones fundamentalmente de carácter internacional Estado, intermedio entre el Estado federal y el Estado unitario20 , cuyo
o supranacion311 cuya configuración es independiente de la organizaci?n diseño constitucional, según la doctrina, "proyecta uña modaliaad de rela­
interna que tenga cada uno de los Estados que las conforman y cuya exis­ ción entre el Estado y la región basada en la repartición de competencias
tencia y permanencia, más que por razones de organización de la res­ según el criterio de la materia. De tal forma que en las materias atribui­
pectiva comunidad nacional, dependen de factores externos como las das a la región el Estado puede intervenir únicamente fijando principios
necesidades de defensa de la soberanía, la unión resultante de conquistas fundamentales, lo cual significa que el sistema de relaciones entre los dos
militares, de intereses económicos comunes, de factores familiares o mo­ niveles se basa en la coordinación legislativa, entre leyes cuadro y leyes
nárquicos, etcétera. regionales, es una expresión de la denominada competencia comparti­
Dentro de las organizaciones supranacionales, en los últimos tiem­ da. Desde el punto de vista de las relaciones financieí-a's, en la Constitu­
pos han desempeñado un papel muy importante las llamadas .Qaruuai@.: ción existe un modelo de coordinación e integración entre sistemas autó-
des económicasi la primera y más importante de las cuales ha sido la Co­
munidad Económica Europea, creada en 1� con el Tratado de Roma Y JAIME YmAL PERDOMO, La región en la organización territorial del Estado, Bo­
20

gotá, Centro Editorial Universidad del Rosario, 2001, págs. 19 y ss.

a la cual han seguido otros ejemplos como el Mercado Común Centro-
20 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 21

nomos en lo que tiene que ver con este aspecto. A las regiones se les 3ª. El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones
concede una autonomía no solo desde el punto de vista de los gastos sino �tales: Ja constitucional. la.Tugislauva, la eJ�cutiva y la JUdiciifl, pues
de la posibilidad de percibir recursos a través del recaudo de impuestos. existe una Constitución nacional y órganos que ejercen las otras tres
"De esta manera, �l modelg...c�l se caracteriza por una funciones fundamentales. Obviamente, los Estados federados participan
_r�!i_mentación autónoma entre el centr�� la periferi'!t de tipo verti­ en la integración de los órganos nacionales y, consecuentemente, en la
c
cals_n dqpdepor ada'!fiateri'a le competencia regional se presupone la toma de las decisiones que afectan a todo el país.
.e�iste11cia.de principios generales y directivas estatales"2 1. 4ª. Pero los Estados federados también conservan el poder de ejercer
No obstante, como también lo hace notar la doctrina, en la práctica las tres funciones básicas: legislativa, ejecutiva y judicial, por medio de
se tienden a desdibujar las características que los teóricos han buscado órganos propios, no sometidos jerárquicamente a los órganos nacionales
diseñar para diferenciar esta modalidad de Estado de las dos modalidades que ejercen la función correspondiente. En algunos casos, los Estados
tradicionales, por lo cual puede afirmarse, para los efectos de nuestro federados conservan también un poder constitucional para su territorio,
estudio, que las principales clases de Estado, desde el punto de vista de por lo cual existirán, en consecuencia, constituciones de cada uno de los
su organización interna territorial, continúan siendo el Estado federal y .Éstados federados, además de la Constitución nacional, que será expre­
el Estado unitario22. sión de una especie de función supraconstitucional. Es decir, que nabrá
1) El Estado federal. De acuerdo con la definición que da el profe­ un reparto claro de competencias entre el Estado federal y los Estados
sor ÜEORGES BuRDEAU, "el Estado f�deral es una asociación de Estados federados en relación con cada función. Esto explica el que haya, por
' · ejemplo, diversos códigos sobre una misma rama del derecho, como
sometidos en arte a un ue en arte conservan su iñae­
pendencia" 23. Como ejemplos de esta organización estat ¡rodemos muestra de que cada Estado federado puede ejercer de manera autóno­
ñThnctonar a Estados Unidos de América, Suiza, Canadá, M:éxic2., Brasil, ma la función legislativa sobre este tema.
Argentina y Venezuela. Nuestro país, durante el siglo x1x, también estuvo Veamos cómo se advierten las anteriores características en la si­
organizado como Estado federal durante varios períodos. guiente explicación de BuRDEAU:
Como sistema de organización estatal, el federalismo presenta las "El Estado federal e.s, pues, el que, apareciendo como único en las
siguientes características principales24 : relaciones internacionales está constituido por Estados miembros que
1 ª· Desde el punto de vista internacional, el Estado federal consti­ conservan ciertas prerrogativas de soberanía interna y sobre todo el poder
tuye una unidad, es decir, es una sola persona jurídica internacional. legislativo. Lo que distingue estos Estados miembros de las colectividades
2ª. Desde el punto de vista interno, existe un� descentralizadas de un Estado unitario es que los primeros participan en
representada por la existencia de los diferentes Estados federados. la formación de la voluntad del Estado central. En efecto, la organiza­
ción política del Estado federal lleva consigo, en general, �l lado de una_
21
JoRGE LoNDOÑO, "El federalismo, una salida al conflicto de violencia colombia­
asamblea que re2resenta al conjunto de la población, otra cámara que
no", en EL derecho público a comienzos del siglo xx,. Estudios en homenaje al profesor r<epresenta a los Estados. Además los Estados miembros disponen de
Allan R. Brewer Carías, t.,, Madrid, Editorial Civitas, 2003, págs. 621 y ss. una competencia propia, fijada por una Constitución federal en materia
22
Sobre la imprecisión de las características diferenciadoras de los Estados re­ legislativa, ejecutiva o judicial. La distribución de las competencias entre
gionales, véase a SANDRA MoRELLI Rico, "La autonomía territorial en Colombia", en gobierno federal y gobiernos locales se hace ya por la enumeración de
Jornadas colombo-venezolanas de derecho público, Santa Fe de Bogotá, Universidad las respectivas competencias, ya por la ·enumeración de las competencias
Externado de Colombia, 1996, págs. 405 y ss.
23
federales, lo que presume que el resto es de la competencia de los Esta­
GEORGES BuRDEAU, ob. cit., pág. 73.
24
dos miembros, ya por la enumeración de las competencias de los Estados
Para más detalles sobre este tema, puede verse a GEORGES BuRDEAU, ibídem;
a MAURICE CROJSAT, El federalismo en las democracias contemporáneas, Barcelona,
miembros, presumiéndose lo contrario"25•
Edil. Hacer, 1995; y a VLADIMIRO NARANJO MESA, Teoría constitucional e instituciones
políticas, 10! ed., Bogotá, Edit. Temis, 2006, págs. 306 y ss. 25 ÜEORGES BURDEAU, ob. cit., pág. 74.
22 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 23

2) El Estado unitario. Tomando aquí los conceptos de BuRDEAU,

el Estado unitario "es el que s..910 posee un centro de impulsión_ política centralismo, que no es más que la discusión del tema del Estado unitai-io
y la autonomía regional.
y gubernamental. El poder público, en la totalidad de sus atn_buto� y En ese siglo la organización del Estado fue bastante inestable, por
funciones cuenta en él con un único titular, que es la persona Jurídica nstancias explicables de la vida republicana que se iniciaba. Fue
ci rcu
Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen una co mo el Estado colombiano estuvo unas veces organizado como Es­
así
misma y única autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y eral (Constituciones de 1853, 1858 y 1863), mientras que en otros
tado fed
están regidos por las misJ,Tias leyes" 26. períodos del mismo siglo su organización fue la de Est�do unit��io (C�ns­
Como ejemplos de esta forma unitaria de Estado podemos citar a tituciones de 1821, 1830, 1832, 1843 y 1886). Podna tamb1en decirse
Francia, Portugal, la República Checa, Chile, Ecuador y Colom�. En que ese tipo de organización era casi siempre resultado de la victoria en
efecto, en relación con nuestro país, el artículo �º � la �onstitución_ las guerras civiles, porque las Constituciones que se produjeron durante
Política expresa que "Colombia es un EstacfosocÍal de derecho, orgam­ el transcurso del siglo obedecieron a la imposición o al marco jurídico
zado en forma de répública unitaita, descentralizada [...f'. que los vencedores en cada guerra decidían dai·le a la organización esta­
'· Sin embarg�, en la práctica el Estado unitario difícilmente se pre­ tal. Por ello mismo, en ese proceso tiene especial significado la situación
senta tal como lo define BuRDEAU, pues hay una serie de matices que re­ de finales de siglo con la Constitución de 1886, puesto que la espina
gulan las relaciones entre las autoridades centrales y las locales. !ªl ��z dorsal de esa Constitución fue el principio de la qentralización QOlítica
sería mejor definir el Estado unitario como aquella forma de orga111zac10n .;y_ la descentralización administrativa. La implantación de ese principio
estatal en la cual existen unas autoridades centrales mu):'. fuertesJrente se explica fundamentalmente por la búsqueda de un sistema intermedio
a unas autoridades locales con muy__p_ocª autono@ª-¿ de manera que lª entre el federalismo que, como ya vimos, tuvo vigencia durante varios
tnayoría de funciones públic�s las dese�1�eña direS:5am�nt� la �rsona �eríodos en ese siglo, y el nuevo sistema unitario que en efecto se implan­
jurídica Estado.. mientras que a las colect1v1dades locales solo se les per­ tó a partir de ese año·y que se conserva hasta nuestros días.
mite el ejercicio autónomo de unas cuantas tai·eas.
Los matices que hemos mencionado para concretar las relaciones C) Los principios básicos de la estructura y funcionamiento
que pueden existir entre las autoridades centrales y las !oca!�s en un Es­ del Estado unitario
tado unitario, se derivan de los conceptos de centrahzac10n, descon­
Como ya se expresó, para comprender mejor el funcionamiento de
c.entración, delegación, descentralización, centralizació:11-política Y
un Estado unitario como el nuestro, es necesario estudiar los conceptos
descentralización administrativa y de los controles que existen en esas de centralización, desconcentración, delegación y descentralización, así
s,ituaciones. En consecuencia, pai·á comprender la realida? prácti�a de un como los controles que se presentan en esos sistemas.
Estado unitario, y concretamente del nuestro, es necesano estudiar esos
conceptos, por lo cual a ellos nos referiremos más adelante. l.) La centralización. Es el fenómeno jurídico-político que consiste
en que todas las tareas y funciones pú_blicas se radican en manos de la per­
3) Evolución histórico-política en Colombia. En primer lugar,_ en­ sona jurídica Estado. Es decir, que el Estado monopoliza todas esas ta­
contramos antecedentes histórico-políticos fundamentalmente en el siglo reas y funciones públicas. Sobre este fenómeno podemos analizar varios
xLX, por cuanto podría afirmai·se, así no sea con carácter absoluto, que la aspectos:
mayor preocupación durante dicho siglo, época en la cual el Esta?º co­ Respecto de las relaciones entre _el Estado y las colectividades lo­
lombiano estaba en proceso de estructuración, fue la referente al sistema cales, no se les reconoce vida jurídica a estas últimas, de manera que..cl..
federal o unitario que debía imponerse en el país. Incluso, puede llegar �stado es la única persona jurídica pública. Las divisiones territoriales
a afirmarse que la mayoría, o por lo menos buena parte de las guerras no existirán o, si aparecen, serán simples circunscripciones, tendientes
civiles, tuvieron origen en la discusión sobre el tema del federalismo o del a permitir una gestión más práctica de los servicios públicos estatales.
Como sistema de manejo del Estado, implica una administración
26
Ibídem, pág. 40. rigurosamente jerarquizada, es decir, que realmente no hay autoridades
 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 25
24

locales o, si existen algunas que parecen serlo, no son propiamente tales, Por ejemplo, cuando el Estado actúa por medio del Ministerio de
pues están completamente subordinadas a las autoridades �e?trales y, por D efensa Nacional y establece una brigada militar en una región del país, se
tanto, solo transmiten y ejecutan órdenes, pero no toman dec1s1one�. C��o está produciendo el fenómeno de la desconcentración, pues simplemente
lo expresa gráficamente el profesor R1vERO, "mediante la centra�zac1on, se está desplazando a unas personas que van a ejercer en ese territorio una
una voluntad única. que parte del centro A.s�l Estado, s�_!!"ai1sm1te hasta actividad nacional, sin que se le otorgue ninguna autonomía a la colecti­
las últimas extremidades"27• vidad allí establecida para manejar esa función. Igualmente, cuando un
establecimiento público nacional crea oficinas o agencias secciona.les o
Esto quier; decir que conceptualmente la centralización puede regionales, está utilizando la figura de la desconcentración, pues simple­
presentarse en dos grados: una "entrªlización absoluta, cuando no s� re�
mente está desplazando algunas funciones para que se desarl'ollen más
c_onocé forma alguna de división territorial y, por ende, tampoco autor�da­ ágilmente en la respectiva región pero la actividad sigue siendo nacio­
des diferentes de las que gobiernan el territorio del Estado en su �onJu�­
nal. En estos casos las divisiones del territorio en las que se ejercen las
to, y una centralización atenuada o limitad];, si .se reconoc� )a e�nc1a funciones del Estado se denominan circunscripciones territoriales, por
de divisiones territoriales y de autoridades_que eJercen func10ne�ales constituir simples divisiones físicas del territorio estatal, sin reconoci­
en esas divisiones, aunque en ambos casos sin autonomía. miento de autonomía.
Sin embargo, la centralización en el sentjqQ extremo que hemos men­ A su vez, para efectos de la contratación estatal, de conformidad con
cionado difícilmente se presenta en�§C!S· En efecto, a través de el artículo 21 de la ley 1150 de 2007, se entiende por desconcentración,
la histo;ia la existencia del municipio, que es una colectividad casi na­ "la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante
tural y que ha buscado siempre alguna autonomía, se ha co�stitui�o en legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su
un obstáculo para la centralización absoluta. Además, las d1�ens10nes ejercicio", de tal manera que "contra las actividades cumplidas en virtud
geográficas de la gran mayoría de los Estados modernos hacen 1mpos1ble _
de la desconcentración administrativa no procederá ningún recurso".
en la práctica que el Estado sea manejado totalmente desde el centro, es
Es decir que, en definitiva, la desconcentración..e..s..u.nenómeno-de
decir, desde la capital. Estas circunstancias han traído como consec�en­
. limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro
cia que, salv.oJ.a posibilidad de aquello\ ��-ta� qu: h�mos denomma­
do,minúsculos, la centralización no es ap1��ªªª eQJ .ermmos absolutos.
de esta última, pues el Estado continúa monopolizando el ejercicio de las
funciones. Podría decirse que es una centralización atenuada28 .
2) La desconcentración. Es la primera limitación que encontramos · • Desconcentración territarial.y, sim,olement.e. je,rár.qy._ic.a o fun­
a la ceñtralización absoluta. De acuerdo con el artículo 8º de la ley 489 cional._Si consideramo�·la desconcentración como un fenómeno más
de 1998 "es la radicación de com12etencias y funciones en_(kp,endenciaBJ. amplio en el sentido de que es el instrumento utilizado por el Estado
ubicada�,iueca de la sede princigal d�l organismo? en��_!1�mi..!!}s!r��i­ para descongestionar los despachos públicos y de esta manera evitar
va, sin perjuicio de las potestades y deberes de onentac1?� e mst��c�n la excesiva concentración de poder en unas pocas manos, encontramos
que corresi:2onde eiercer a los jef�s superior�s de la adrrnm�tra.9._ on...:.. Es varias clases. Así, además del fenómeno de la desconcentración que im­
,
decir, que a pesar de que las funciones contmuan monopohzad�s por las plica desplazamiento de funciones de la capital hacia las provincias y
entidades nacionales, algunas de esas funciones son desempenadas por que podemos denominar desconcentración territorial, encontramos otra
agentes de aquellas, que se desplazan físicam�nte a las �iversas partes modalidad que podemos llamar desconcentración simplementejerárquica
del territorio, dada la imposibilidad o inconvemenc1a _ de eJercerlas desde
o funcional, que consiste en el otorgamiento de funciones de las auto-
la capital. Si bien pueden �ornar algunas d�cisiones. lo hacen en n�mbre
_ _
de )a entidad nacional y no de la colect1v1dad secc10nal donde eJercen 28
Otros puntos de vista pueden verse en ENRIQUE SAYAGUÉS LASO, Tratado de de­
la función. recho administrativo, t. 1, 8! ed., Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 2002,
págs. 223 y ss.; igualmente en AGUSTÍN A. GORDILLO, Tratado de derecho administrativo,
Parte general, t. 1, 11ª ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2013,
27
Véase a JEAN R1vERO, Derecho administrativo, traducción de la 9! ed., Caracas,
Instituto de Derecho Público, Universidad Central de Venezuela, 1984, pág. 339. págs. xrv-1 y ss.
26 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 27

ridades superiores a las inferiores sin que exista desplazamiento físico, La misma ley 489 consagra las principales reglas que regulan la
es decir, que continúan siendo ejercidas desde la capital. Por ejemplo, delegación, así:
al presidente de la rep1íblica, como suprema autoridad administrativa, le • Los ministros, directores de departamento administrativo, super­
correspondería teóricamente ejercer todas las funciones administrativas.
intendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean
Sin embargo, por aspectos prácticos, muchas de esas funciones son otor­
una estructura independiente y autonomía administrativa, podrán dele­
gadas a los ministros. A su vez, Q_ada mi!}_isterio, a pesar derque el minis­
ar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y
tro es la autoridad superior, también se otorgan funciones a funojonarios en los e�npleados públicos de los ni_ye­
inferiores, con el fin de descongestionar el despacho ministerial. Si esas los actos orgánicos respectivos,
les directivo y asesor (art. 9 ).
º
funciones continúan ejerciéndose desde la caiw:al no podrá hablarse de
desconcentración territorial sino simplemente Jerárquica o funcional. A • Los representantes legales de las entidades descentralizadas po­
drán hacerlo de conformidad con la ley, con los requisitos y en las con­
este respecto debe tenerse en cuenta que la ley 489 de 1998, si bien al
diciohes que establezcan los estatutos internos (art. 9 , parg.).
1 º º
definir en su artículo 8 el concepto de descoñcentrac1on, fiace énfasis en
que se trata de radicación de competencias y funciones "en dependen­ • El acto de delegación siempre será escrito y en él se determinará
cias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad admi­ la autoridad delegataria y las fu_ociones o asuntos específicas abj.e.truie
nistrativa" (desconcentración territorial), termina aceptando que dicha ella (art. 10).
desconcentración "podrá hacerse por territorio y por funciones". • El presidente de la república, los ministros, los directores de de­
Por lo anterior, podemos afirmar que la desconcentración tipificada partamento administrativo y los representantes legales de entidades des­
por la ley colombiana corresponde a la figura que en la teoría general se centralizadas, deberán informarse, en todo momento, sobre el desarrono
conoce como,qdscripción de funciones o desconcentración por adscr_jp­ de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones genera­
dQ.n, mediante la cual la ley u otra norma de carácter general otorgan les sobre el ejercicio de las funciones delegadas (art. 10).
directamente a una autoridad determinada función que corresponde, en • Salvo norma especial,é:§jpodrán transferirse por delegación: i
El__
principio, a otra autoridad. ex edición de rewmentos de caráctetgeneral; las funciones, atrhuc.innes
- otestades rec'b'da�_en virtud c_le delegación; y las funciones que..p_or
3) La delegación. A pesar de que en anteriores ediciones de esta su naturaleza o po]' m-ª'º-dato _s::onstitucional o legal no_s.on susceptibles_
obra, partiendo del concepto amplio ya expresado, según el cualJa descon­
centración es el instrumento utilizado por el Estado para descongestionar de delegación (art. 11).
los despachos públicos con el fin de evitar la excesiva concentración de • Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos
poder, considerábamos la delegación como una de las modalidades de des­ a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad
concentración, frente a los términos expresos de los artículos 209 y 211 o entidad delegante y son susceptibles d� los recursos que proceden con­
de la Constitución Política, y 8º y 9º de la ley 489 de 1998, debemos di­ tra los actos de dicha autoridad o entidad (art. 12).
ferenciar los dos fenómenos, aunque ratificando que, al igual que la • La delegación exime deJ:s:..,s_p__.o.ns.a.bilidad..aLdelegante., la cual, en
desconcentración, la delegación.es apenas una atenuación de la centra­ consecuencia, estará radicada exclusivamente en cabeza del delegatario,
)izaciáo,pues por intermedio de ena las autoridades conservan el monopo- sin perjuicio de que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Cons­
Jio de su poder. titución Política, la autoridad delegante pueda, en cualquier tiempo, rea­
Así, según el artículo 8º de la ley 489, a d�concentración "no sumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con
implica dele�gQD" y según los términos del artículo 9º ibídem, la dele­ sujeción a las disposiciones del Código de Procedimiento Administrati­
gación administrativa consiste en que las autoridades pueden "transferir vo y de lo Contencioso Administrativo, y sea responsable por su deber de
el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con vigilancia y control del ejercicio de las funciones delegadas. En materia
funciones afines o complementarias". Es decir, que mediante la delega­ de contratación, el acto de la firma expresamente delegada no exime de
ción el funcionario que es titular de una función (delegante) la traslada a responsabilidad legal civil y_ penal al agente principal (art. 12). A su vez,
otra autoridad (delegatario), páia que esta a elerza en nombre Q_e aquer también para efectos de la contratación estatal, el artículo 21 de la ley
 u(:,���� \ ���'°lf, ,, o ,. te,vici.ló
28 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
J -�, (1001' �Ir\((
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL
1
29

1150 de 2007 precisa que los jefes y representantes legales de las enti­ Como las facultades para gobernar una colectividad comprenden
dades estatales, por virtud de la delegación,lñpJquedarán exonerados de las funciones constitucional, legislativa, ejecutiva y jurisdiccional, po­
res onsabilidad por sus deberes de contro_!_y� de la actividad demos afirmar que el máximo grado de descentralización se confunde
precontractual y contractual. con el fede�alismo, ya que, según podemos recordar, dentro de un Estado
• Por rkgla general, es decir, salvo norma especial, el presidente de federal las colectividades que lo componen (Estados federados) poseen
la república podrá delegar en los ministros, directores de departamentos esas cuatro funciones o, por lo menos, las tres últimas. Por esta razón,
administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, cuando se habla de descentralización no se hace mención realmente a ese
superintend�ntes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, el ejer­ caso extremo, sino que el fenómeno se ubica especialmente en el Estado
cicio de las funciones a que se refieren los numerales 13, 18, 20, 21, 22, " unitario, pues a pesar de que este es, en principio, centralista, ya hemos
23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la Constitución Política (art._ll .,, afirmado que esa centralización, por regla general, tampoco se presenta
·�od@��do por el .art. 45 del decr.-ley 19_de 2012). en la práctica en términos absolutos.
Por la misma razón, no obstante que podría hablarse de descentrali­
• Los organismos y entidades administrativos del orden nacional
zación legislativa, ejecutiva o administrativa y judicial, desde el punto de
podrán_delegar sus f.uncion��n favor de_entidade descentralizadas o vista jurídico solo se habla dftdescentralización administrativa,¡ pues las
entidades territoriales, caso en el cual deberán celebrarse convenios en
otras son expresiones del fenómeno federal. A su vez, dentro del fenó­
os que se fijen lo� de1:-echos y obligaci2._n�d��ntidades delegante meno de la descentralización administrativa se jdentificª. nlos c_onceptQ..s
�le ataría, así como el funcionario que tendrá a su cargo el ejercicio de descentr-ªlización política_, fuQcional y fiscal, según se trate de un
de las funciones delegadas. Estos convenios solo estarán sujetos a los mayor grado de participación de la comunidad en la toma de decisiones,
requisitos que la ley exige para los convenios o contratos/"�ntre entidades del traslado de competencias o funciones a las entidades territoriales o
públicas o interadministrativos. Por otra parte, si las funciones o servj­ de la transferencia de recursos para financiar las funciones trasladadas,
cios delegados no son de competencia de la entidad delegataria, deben respectivamente.
preverse los recursos necesarios para el ejercicio o prestaci�n � tales • )la descentralización administrativa.! Consiste en el.Q1Qrgamienlo.
funciones o.servicios (art. 14). En este caso, como el delegatar10 no es un de competencias o funciones aqministrativas a personas pú�licas dife­
@labarador del delegante, es decir,@se encuentra bajo S4Jiubord�, rentes del Estado, gara que las ej,erpn/en su propio n.2_mb! _y_ baj�
la delegación no se concreta en un acto ·administrativo unilateral, por lo propia responsabilidad...-1da.f<lnc.ptl
cual podrá hablarse de "delegación impropia", para diferenciarla de la Si se analiza en detalle este concepto se pueden ver más claramente
delegación propiamente dicha, que es la que se origina en la voluntad las diferencias entre la desconcentración y la descentralización: en ambas
exclusiva del superior delegante. se trata de o,torgamie,nto de,f.ll,Jlciones, ero mientras en esta se trata de
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 20 de la ley 1454 !unciones propiasJen aquella se trata d funciones de sta o, en esta es
de 2011 establece que la nación y los diferentes órganos del nivel central la persona Jundica diferente del Estado quien toma la decis10�. mientras
podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes esque­ que en aquella es elffistado o la eñfidaa nacional qui·en decide por mter-
mas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por i;nedio de medio de un agentd'9•
convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y en­ A su vez, la descentralización administrativa presenta moderna­
tidades públicas de la nación así como de las entidades e institutos des­ mente tres modalidades principales: la descentralización,territorial, la
centralizados del orden nacional. descentralización especializada o por servicios y la descentralización
por 1r,olaboración.
4) La descentralización. Desde un punto de vista jurídico muy ge­
neral, la descentralización es la facultad que se otorga a las entidades pú­
29 Sobre estas diferencias veánseC. E., sent. 14 mayo 1985, S2ª, exp. 10274; C. E.,
blicas diferentes del Estado ara go ernarse por síñiisiñ"as,'"mediante la
-
se nt. 24 agosto 1994, S2!, exp. 8183; C. E., sent. 5 noviembre 2009, S2ª, exp. 8.445-05,
radicación de funciones en sus manos para eJercerlas autóñomáiñen-¡;.-- - Y C orte Const., sents. T-024 de 1996; C-496 de 1998, C-036 de 2005 y C-205 de 2005.
 30 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 31

a) Descentralización territorial. Es el otorgamiento de competen­ planes, políticas y estrategias a la nación. Igualmente, debe tenerse en �r,J
cias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, cuenta que el artículo 27 de la ley 1454 de 2011 señala como principios �'t.
·
para que las ejerzan en su propio nombre y bajo. su propia responsabili­ re
recto � . .del.
e1erc1c
''d
10 e com g ete nc� as 1 a coorcfma�mn,
., 1a c��cu�rencja �U\ 6
dad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales ciert.aúl.!ilQ­ 1iuubs1d1ar1edad, la c�d, la eficacia, ele.qmhhno entre)��
nomía1para que se manejen por sí mismas. En Colombia, esta descentra­ J:Qmpetencias y recmsas, Ia�adualidad y la responsabilidad.
lización se manifiesta en los departamentos, los distritos y los municipios @ • Personería jurídica; pues es evidente que para que una colecti­
que, por lo mismo, reciben el nombre de entidade� territoriales.. Además, vidad pueda realmente manejarse a sí misma, requiere tener la capacidad
de acuerdo con lo previsto en el artículo 286 de la Constitución de 1991, de ser sujeto de derechos y obligaciones. Así, por ejemplo, el artículo 3º
e e_odrán existir en el futuro como entidªde.sJerritoriales las n,giones. las del Código de Régimen Departamentf!l reconoce expresamente la cali­
.Q_rovincias y los territorios indígenas. dad de personas jurídicas a los departamentos y el artículo 4:_ del.,gecret..Q
Esta descentra)ización tiene, por una parte, un fundamento de con­ 1333 de 1986 a los municipios. 4.IÓ'Q�l � t>AW\
veniencia, en el Syntido de que se considera que es favorable para la co­ @ • Autonomía presupuesta! y financiera; es decir, que la entidad te­
munidad tener ca acidad�ra ,,:,esolver sus pr_opiosasüñtos y no que ellos rritorial tenga su propio patrimonio y presu12uesto, diferentes de los de la
le sean resueltos directamente por el Estado. nación. Así, según el artículo 362 de la Carta "los bienes y rentas tri (j_
Por otra parte, tiene también un fundamento político en cuanto se dice º. .º
butarias no tributa1:ias provenientes de la �xplotación de monopolios��
que es manifestación de- democracia en la medida que permite un- cierto de las entidades temtonales, son de su propiedad exclusiva y gozan de
- las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".
grado deautogófüerno-.
Para que se presente realmente esta descentralización, se requiere @ • Autonomía administrativa; es decir, qu_e �PJJ..�an organizarJo­
que existan varios elementos, a saber: temamente de manera autónoma. Por ejemplo, los departamentos y muni­
cipios establecen sus propias dependencias, el número de sus empleados,
(D • ,Necesidades locales1 es decir, diferentes de aquellas que son co­ las normas de funcionamiento interno, etc.
munes a toda la nación. Es, precisamente, en relación con esas n�cesi­
dades propias que se presenta la autonomía. La determinación de las ne­ @ • Autoridades locales; en el sentido de autoridades propías, elegi­
cesidades nacionales y locales le corresponde hacerla a la Constitución das por la misma comunidad o nombradas por sus representantes. En este
y a la ley. Así, la Constitución en los artículos 298 y siguientes y 311 y sentido encontramos que los miembros de las asambleas departamenta­
siguientes establece las funciones de los departamentos y los municipios. les, concejos municipales, gobernadores y alcaldes son elegidos popu­
A su vez, de acuerdo con los artículos 288 y 356 de la Constitución, le larmente por los habitantes del respectivo territorio. A su vez, 'esos órga­
corresponde a la ley distribuir las competencias y servicios entre la na­ nos y autoridades son los encargados de designar los demás funcionarios
del respectivo departamento o municipio.'
ción y las entidades territoriales, lo cual ha sido hecho, en parte, por la
ley 715 de 2001, modificada por las leyes 1176 de 2007, 1294 de 2009, <f)• Control por el poder central; si bien se parte de la base de reco­
y 1446 y 1450 de 2011, y por el decreto 1188 de 2003, así como por el nocerles autonomía, tratándose de un sistema unitario no puede pensarse
artículo 29 de la ley 1454 de 2011 en materia de ordenamiento territorial. que las entidades territoriales gocen de autonomía absoluta, como lo
A su vez, el artículo 7º de la ley 489 de 1998 establece que el gobierno veremos más adelante.
será cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales h..) Descentralización espgggliz_agfl_fJJWJ.:.SeJ:..Y.ic.ií2,s_,_Consiste en el
y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de otorgamiento de competencias o funciones de la administración a entida­
las entidades territoriales y que, en consecuencia, procurará desarrollar des que se crean para ejercer una actividªd.e�ecializada. En el derecho
disposiciones y normas que profundicen la distribución de competencias colombiano esta descentralización se traduce en la existencia de esta-
entre los diversos niveles de la administración siguiendo, en lo posible, el .hleciroieotos p1íblicos,..emp.re.sas industriales y comerciales del Estado,
criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, sociedades públicas sociedades de economía mixta, SJJperioteodeocias
el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de Y unidades administrativasespeciales con personería jurídica, empresas
 de.A 'Kt=?�( �etc� "f\jl\(!((\
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33

sociales del Esta do, empresas qfi0<;1les de servicio,syúblicos y las de�s

entida� creadas podaJe.y o con su autorización, cuyo objeto principal
@• Autonomía administrativa; para qu e estas en tidades puedan auto­

sea el ejercicio de fu ncio nes ad ministrativas, la prestación de servicios organiz�rse, creando �ependencias, empl eos, estableciendo re glamen­
tos prop10s para la act1v1dad que desanolla n . Las mismas normas cita­
públicos o la r ealización de actividades ind · a}es_o comerciales, con das les confieren este elemento.
'perso nería-Jurí dica, auto nomía administrativa y patrimo nio propio, a • Autori�ades propias; nombra das por la misma en ti dad y, en lo
los cuales, pr ecisamente, el artículo 68 de la ley 489 de 1998 califica de.
posible, relª-c,io?a�as con su actividad. Sin embargo, en la práctica este
entidades descentralizadas. elemento estapimitado, \Yª que la mayoría de las autoridades directivas
Este tipo de descentralizació n encu en tra su fundamento en la ne­ provienen del poder ce�tral, como es el caso del gerente, d irector o pre­
cesidad de.§12ecialización y tecnificación que se vive en el mu ndo mo­ sidente y de algun os ffilembros de la junta directiva. Pero, fuera de esas
dern o,_2u es el Estado es u na entidad muy he terogéne a,.s on funciones autoridades, las de los niveles inferiores son nombradas por la misma
muy amplias, lo �ual le d ificulta actuar de acuerdo con esos postulados. entidad. Ade más, en la junta directiva, por regla general, tambié n se
Para lograrlo, ste despoja entonces de algu nas fu nciones y las entrega a e�cuentran algunos. r�presentantes de las colectividades o gremios rela­
entidades cr eadas exclusivamente para que las ejerzan de manera más téc- cionados con la actividad desarrollad a por la entidad .
nica y especializada. (6) • Control por el poder central; tampoco en este caso se trata de en­
Como la territorial, la descentralización por servicios también re­ tiaades indep endient.es sino que hacen parte de la organización estatal,
por lo cual l�s autori dades centrales tienen algu na inj erencia en ellas,
0•
quiere la presencia de ciertos elementos, a sab er:
como lo anahzaremos en detalle más adela nte. ---�--�
Existencia de una actividad especial digna de autonomía; es decir,
s;) Descentr�l'zzacwn . ' ;:.----:--
0

. , 9or co laboracw:1-· Con� ste en el .otorgamien- �I

f �

que en un momento dado el Estado considera que determinada actividad . � �

ha adquirido tal)mport@Qia, que será mejor desarrollada si se desprende to de co1:1P. etencrns o func10nes de la ad mm1stra cion l particulares para M . n
ue las e erzan en nombre de ella3º . 111Sú(t
de su competencia global, y se l e entrega a otra entidad con el fin de que \
la ejerza autónomamente. Por ejemplo, en cierto momento el Estado co­ Son ejemplos tradicionales de esta modalidad de descentralización
lombiano consideró que la función de capacitar a los funcionarios públicos los casos de la activida d notarial, el registro público de comercio en
era de tal mag nitud e importancia, que debía ser confiada a una entidad manos de las....c.ámaras de comercio, y algunas funciones de la Federa�ión
que de ma nera especializada y técnica se ded icara a esa actividad, para lo Nacional de Cafeteros, que obedecieron en su momento a consideracio­
nes muy particulares. No obstan te, en los últimos ti empos puede compro­
cual se creó la Escuela Sup er_i�r-de Administración Pública -ESAP-.
barse una tendencia a formalizar y reglamentar este fenómeno.
Es decir, que aquí no se trata de necesidades propias de un territo­
rio, como en la descentralización territorial, sino que la figura se refiere Es así como, con la exped ición del Código Contencioso Adminis­
,
trativo de 1984, se reconoció expresamente esta posibilidad al estable­
a u na¡activid ad determinada) cerse en los artículos 1º y 82 que sus normas se aplican a las p�rsonas pri­
(i). Personería jurídica; pues en el mismo sentido que lo hemos afir­ vada� cuando cumpla� fu ncion�s administrativas. Los artféulos 2º y 104
mado respecto de la descentralización territorial, las entidades descentra­ del �igente CPACA reiteran la idea de que dicho Có digo se aplica a los
lizadas por servicios requieren la capacid ad de ser sujetos de derechos y particulares cuando cumplan fu nciones ad mi nistrativas.
obligaciones, con el fin de poder desarrollar autónomamente la actividad
qu e les ha sido confiada. Es así como los artículos' 68, 70, 82 y 85 de • 30 Véanse a LIBARDO RODRÍGUEZ RooRIGUEZ, "El
ejercicio de funciones adminis-
la ley 489 de 1998 les confieren el atributo de personas jurídicas a estas trahvas por particulare "· e Sociedad,-Estadó y derecho. Homenfj
_ � �
Galv1s, t. 1v, Bogotá, Umvers1dad del Rosario, 2014, págs. 25 y
e a Álvaro Tafur
enti'Oaaes. _ ss.; ALVARO TAFUR GAL­
vis, Las entidade
@• Autonomía presupuestal y financiera; pues también deben tener
s descentralizadas, 3ª ed., Bogotá, Montoya y Araújo Ltda., 1984,
págs. 31 Y ss.; y a GusTAVO HuMBERTO RODRÍGUEZ, Derecho
e?·• Santa �e ?e Bogotá, Edic. Ciencia y Derecho administrativo general 2ª
patrimonio y presupuesto propios, diferentes del patrimonio y presupues­ _ , 1995, pág. 107. Desde el punto' de
sta
to del Estado. Igualmente, las normas citadas en el inciso anterior otorgan � de laJunsprudencia, véase Corte Const., sents. C-308 de 1994, C-166 de 1995,
-181 de 1997, C-866 de 1999, C-543 de 200 l, C-482 de 2002,
esta característica a las entidades desc entralizadas por s ervicios. de 2007 y C-259 de 2008. C-1150 de 2003 C-909
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I
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL

e) El �cto_admilli�tmti.Yo previo d� autorización será sometido ala

34 / ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA 35

Por su parte, la Carta Política de 1991 c onstitucionalizó y le dio

) --l I¡_ ('\ f\

un mayor sustento a esta modalidad al referirla en varias normas. Así, aprobación del 12residente de la república, o por delegación del mismo,
I el artículo 123 de la Constitución manifiesta que "la ley determinará el de los ministros o directores de departamentos administrativos, o la de
régimen apli cable a los partic ulares que temporalmente desempeñan lps gobernadores o alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad
\ funciones públic as y regulará su ejercicio" y el artículo 210 de la misma u organismo;
Carta afirma que "los partic ulares pueden cumplir funciones adminis­ f) El acto administrativo debe.precisar lo siguiente: las funcione_s
trativas en las condiciones que señale la ley". Además, otras normas �specíficas que se en�omend� rán a los particulare�; las,calidades y regui­
l} c onstitucionales también tienen que ver c on esta posibilidad, c omo son � que deben reumr las entidades o personas pnvadas; las condiciones
los artíc ulos 267, según e�Contraloría vigilará la gestión fiscal de d;tl_ejercicio de las funciones; la forma dei:emunerafiQ.n, si fuere el caso;
la administración "y de los particulares o entidades que manejen fondos la duración del enc�rg,2_ y las garantías gue deben prestar los particulares; � 8�
o bienes de la Na.ción", y 365, de acuerdo con el cual los servicios pú­ g) Si hay lugar a la celebración de convenio, su plazo de ejecución &-�{
blicos "podrán �er prestados por el Estado, directa o indirectamente, por será de cinco años 31 y para dicha c elebración la entidad o autoridad de- ;:;-2.S­
comunidades organizadas, o por particulares", aunque debe advertirse, berá elaborar u11.pliego o_térmions.. .de.referencia, con fundamento en el O�
en relación con esta última norma, que lo allí previsto no quiere decir que acto administra�iv� e_xpedido, y �ormular convo catoria pública teniendo '5
siempre que los particulares presten servicios públicos estén ejerciendo en cuenta los prmc1p10s establecidos en l" ley 80 de 199l"para la con.tra-:.,
Q1
funciones administrativas, pues dentro de la evolución actual del Estado tación por las entidades estatales, y pactar las c láusulas excepcionales �
11
la prestación de algunos servicios se considera una actividad propia de previstas en la misma ley; .
los particulares, de tal manera que solamente cuando la prestación del h) La atribución de funciones administrativas no modifica la natu- �� e
servicio se conside�e_1:!_�ª ac�ividad propia y de competenciadclEstado, raleza ni el régimen aplicable a la entidad o persona privada que recibe �
,,-su traslado �__particulares implicará el ejercicio de funciones administra- el encargo de ejercerlas, pero los actos unilaterales que expida estarán
-{! ..t.u(aS..por estos ...\ sujetos a los proc edimientos de comunicación e impugnación y a las �, ->
� Finalmente, la ley 489 de 1998 reguló y concretó más esta moda­ disposiciones propias de los actos administrativos. A su vez, si se cele-
i lidad al dedicar su capítulo xv1 precisamente al "ejercicio de funciones bran contratos por cuenta de entidades privadas, para el ejercicio de las
funciones atribuidas, los mismos se sujetarán a las normas de contratación
� administrativas por particulares". Allí se prevé que las personas natura- de las entidades estatales;
. les y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo
disposición legal en contrario, bajo las siguientes condiciones: i) Los representantes legales de las entidades privadas encargadas de
a) La regulación, el contro�_!a vigilancia y la orientación de la fun­ e)ercerfunciones administrativas, o quienes hagan sus ve ces, están some­
ción administrativa c01Tesponde a la autoridad o entidad pública titular
tl�os. �las prohibi�i?nes e incomp��ibilidade� aeli.���les a los servidores
de la funció,n, la cual, en consecuencia, deberá impartir las instrucciones pubh cos, en relac10n con la func 1on c onferida. Por otra parte, dichos
y directrices necesarias para su ejercicio; representantes legales, así como los miembros de las juntas directivas u
órganos de decisión de las personas jurídicas privadas que hayan ejerci­
b) Sin pe1juicio de los controles pertinentes por razón de la natura­ do �u?ciones administrativas, no podrán ser contratistas ejecutores de las
leza de la actividad, la entidad pública titular de la función ejercerá direc­ decisiones en cuya regulación y adopción hayan participado.
t�.untr.o. l sobre. el cumplÍmiento-de la�nalidades ob1euvos,
golíticas y �que_deb.an.s.er..o.b.servado§...p..9r el 12articuJar; . , 5) Los controles en los sistemas de centralización y descentraliza­
swn. Tanto la centralización como la descentralización implican cierto
c) La entidad o autoridad que c onfiera a los particulares el ejerc icio
de las funciones administrativas puede, por motivos de interés público o
social, dar por terminada la autorización en cualquier momento;
d) La atribución de las funciones adminiftrativas deberá�star pre­
31
Debe tenerse en cuenta que el num. 2 del art. 111 de la ley 489 de 1998 preveía

cedida de acto administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso;

u
� � el plazo de ejecución del convenio sería de cinco años "prorrogables", pero esta
ultima expresión fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sen­
tencia C-702 de 1999.
 36 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGAN IZACIÓN ESTATAL 37

control por las autoridades centrales. En efecto, si en la centralización iamente, estas fa��ltad�s están reglamentadas, e� e�pecial
feriares. Obv !-1 otras c��re�as especializadas.
el Estado monopoliza todas las actividades públicas, es obvio que tendrá
po
r las ormas de cw�UU!_dm1?��trat1va
una colabo rac10n importante la-l!w,;
bajo su mando directo a los órganos y empleados que las realizan en su En el ei�ercicio de este contro. l, tiene
N ac10n.
nombre. Además, si bien la descentralización implica autonomía de �aduría General de la
las entidades y de sus respectivos funcionarios, es claro que aquellas y • Control sobre las ac1os de losfuncionari(2_s. Comprende las facul­
s, una vez int:rpuesto e� recur�o de ape-
estos continúan formando parte de la organización estatal, es decir, que tades de revo�arlos y .cefarm�do_ s1 el
son autónomos, pero no independientes; en consecuencia, también están ª
1 Ción O mediante revocatona directa. Adema
s, debe d1ferenc1arse ' no
., rl o en el"1enome
sujetos a cierto control. to del inferior fue dictado con base en unalde1egaqo
superior delegante,pued� re­
De acuerdo con la teoría general del derecho administrativo, en caso �� la desconcentración. En el primer caso, �l
de manera que �ued� dictar
de centralización el control ex1'stente se denomina controljerárquico, y tomar en cualquier momento..sfil_Q.IJ1petenc�a
do en el mfenor; en
el que se aplica en caso de descentralización se conoce con el nombre directamente un acto de aquellos que babia delega
el segundo caso, Et supeno acto midál en-r�nplazo
�control de tutela! A este respecto vale la pena anotar que el capítulo e r no puede dictar. el_
(/xv ae la ley 489 de 1998 hace referencia al "control administrativo", defíñféñor, smo que oeo ra esperar que este eJerza su competencia para
� con fundamento en lo cual podría pensarse que dicha ley modificó los poderlo revocar o reformarj si es el caso. . '()
-o conceptos anteriores, a fin de unificarlos. Sin embargo, el examen de las Además de las facultades de revocación y reforma de los actos, existe ; .­
dentro del control jerárquico el llamado poder de instrucción,
�cJ. i disposiciones contenidas en ese capítulo permite comprobar que las mis­ que con- 6!' --1,
�� it mas simplemente se refieren a algunos aspectos del control general so­ siste en la facultad gy�tieu�d..S.l.!P.eIÍOX de dai:_ó.rdenes_a_s us.iofe riores._;,g '0
y' t� bre las entidades y organismos públicos y a prescripciones específicas
.J.�
órdene s � 1
�hacer que ellas sean Cl.lffiplidas, tratándos__e..,__ob.Yiamte.., de
sobre e! control respecto de las entidades descentralizadas, de lo cual puede pgales32.
%concluirse que los aspectos no regulados allí continúan rigréñéfose por la b) Control de tutela. Es aquel que 1jerce el poder central sobre las
teoría general que, como se ha dicho, diferencia el control jerárquico y entidad�y autoridades d�scentralizadas, tanto t.@!.qtialm�nt� como
el control de tutela, cada uno con sus propias particularidades. por servicios:-
a) Control jerárquico. Lo ejerce la autoridad superior sobre las au­ En relación con las entidades descentralizadas territorialmente, el
toridades o funcionarios inferiores, con fundamento en su rango y autori­ control de tutela que el Estado ejerce sobre ellas está generalmente fil.
dad. Es decir, como ya se ha afirmado, este control se presenta respecto ..manas del Congreso y del gobierno. El primero, por medio de la r�­
de los organismos centralizados, que son los que se encuentran sometidos wciáo legal de las activid� que son objeto de descentralización hacia
a una estructura jerárquica.
Además, debe tenerse en cuenta que dentro de laS.§ntidades descen­ 32 El art. 91 de la Constitución Política establece
que "en caso de infracción ma­
tralizadas, territorialmente y por servicios, también se presenta el control nifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato su­
jerárquic� pues esas entidades son descen.tralizada�respecto d�r perior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta.
"Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposición. Respecto de
�ntral, pero internamente son centralizadas y organizad11s jerárquica- ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior que da la orden".
mente,
Este precepto, relacionado con la exc-epción de inconstitucionalidad, implica
Este tipo de control se ejerce mediante varios procedimientos, según que los funcionarios inferiores, salvo los militares en servicio, no están obligados a
dos campos de acción diferentes: cumplir las órdenes de sus superiores que sean manifiestamente inconstitucionales. La
G) Control sobre.las..µerxonas ,de (os .fynciq_narios. Comprende las sana lógica jurídica permite extender este principio a los demás grados de la jerarquía
jurídica, es decir, que el inferior no está obligado a cumplir las órdenes manifiestamente
facultades de designación,_Q.QQ�r disciplinario y retiro del servicio. La ilegales de sus superiores. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que en relación con los
ley determina, ent<;mces, cuál es el funcionario superior competente para militares la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha consagrado una interpretación
_nombrar los empleados del respectivo organismo, para sancionarlos y restrictiva de la norma constitucional citada, como puede verse en las sents. C-578 de
para �ar �eci��es sobre el retiro del servicio de esos empleados in- 1995 y C-431 de 2004.
 38 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL "'\39

las entidades territoriales. El segundo, mediante el�ercicio del poder • Control sobre los actos o la actividad de las entidades descen­
i:.eglamentario como desarrollo de esa misma regulación legal. tralizadas. El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios, el artícu­
lo 103 de la ley 489 de 1998 confía el ejercicio del control de tutela al _q.ue expiden las entidades_y_mJ.t.Q.tidades desceatralizadas,. lo mismo que
�re su actividad g�n�ral. Sin embargo, este control se lleva a cabo en
presidente de la república, a los ministros y directores de departamentos
administrativos a los cuales se halle adscrita o vinculada la respectiva un grado bastante menos estricto que el que se realiza en caso de control
entidad. jerárquico. En efecto, el control de tutela no permite, por regla general,
También en este caso podemos analizar los procedimientos de tu­ la revo cación o reforma de los actos, sino que se efectúa mediante otros
tela respecto de las personas de los funcionarios y respecto de sus actos. mecanismos, entre los cuales los principales son los siguientes:
Sin embargo, en relación con este control, debe tenerse en cuenta que En relación con las entidades 4,escentralizadas territorialmente:
la regla general es la autonomía, es decir, que solo existe control en los 1) La iniciativa para la adopción de ciertas decisiones de los órga­
casos determinad9s por la ley. nos deliberantes puede corresponder de manera exclusiva a la autoridad
. • Control sobre las personas de los funcionarios. En estricta teo- encargada del control. Así, los artículos 300 � 31� del<!....Con_§tit_ución_
ría y según el espíritu de la descentralización, no debería existir control Política, que establecen las atribuciones de las asambleas departamenta­
de tutela sobre los funcionarios descentralizados, pues ese control perso­ les y concejos municipales, condicionan el ejercicio de algunas de ellás
nal implica algún grado d� subordinación jerárquica, lo cual es extraño a a la iniciativa del gobernador o del alcalde, reseectivamente.
esta institución. Sin embargo, el derecho positivo colombiano consagra 2) Los gobernadores y alcaldes pueden objetar los proyectos de
{llgunos casos de control personal sobre autoridades que forman parte de ordenanzas y acuerdos, cuando los consideren ilegales o inconvenientes.
.otganjsmos desceatra]izados. Así, los gobernadgr.e,s, en virtud del artícu­
lo 304 de la Constitución pueden ser suspendidos o destituidos por el pre­ 3) El gobernador puede pasar al tribunal de lo contencioso adminis­
sidente de la república, en los casos taxativamente señalados por la ley. A trativo correspondiente, los acuerdos municipales aprobados y sanciona-
su vez, los alcaldes municipales, a pesar de ser funcionarios de elección dos, cuando considere que son ilegales. ¡,Cw\ p<vC 0dt�11 f\
popular, también pueden ser suspendidos o destituidos por el presidente 4) Con fundamento en el artículo 159 del CPACA, las autoridades
de la república o los gobernadores, según sus respectivas competencias, administrativas centrales pueden demandar los actos de las entidades
en los casos taxativamente señalados por la ley (Const. Poi., art...3.J.4 y territoriales que consideren ilegales34 •
leyes 136 de 1994, arts. 104 y 105; 137 de 1994, art. 38, lit. k); 418 de En relación con las entidades descentralizadas por servicios:
1997, arts. 106 y ss. y 1551 de 2012, arts. 33 y 34)33. 1) EJ poder central participa, por medio de representantes suyos,
Respecto de las entidades descentralizadas por servicios y de con­ en las árganos directivos de estas entidades.· Por ejemplo, el ministro
formidad con el numeral 13 del artículo 189 de la Constitución, los direc­
o director del departamento administrativo de tutela es el presidente de
tores y_gerentes de los esta_blecimiento�.P-1JP1ig>..§.Qacion"1k�d�.. .libre
la junta directiva. Además, podrán hacer parte de ella otros ministros o
..nowbrarn�lUQ_y remoción del p,resi!ku.te de_GpJ.Íblic.,a. Igualmente,
el artículo 91 de la ley 489 de 1998 extiende esa calidad de agentes del autoridades del poder central y representantes personales del presidente
de la república.
-
presidente a los directores,_ gerentes o presidentes de las empresas ind�­
tijales y comerciales del Estado. 2) El control se orienta a comprobar y asegurar que las actividades y
.,
Si, como hemos afirmado, en teoría no debería existir este control funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector
personal, al establecerse normativamente se produce una disminución de administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamenta­
la descentralización a favor de la centralización. les, entro de los P.rinciQios dej-ª.J �y_y de con(ormidad con los planes y
programas adoptados (ley 489 �e 1998, art. 104).
33 Al respecto puede verse Corte Const., sents. C-032 de 1993; C-229 y C-586
de 1995; C. E., sent. 26 marzo 1998, S2ª, exp. 11670, y C.E., sent. 16 noviembre 2001, 34 Véase MIGUEL ÜONZÁLEZ RODRÍGUEZ, Derecho procesal administrativo, t. 11, 7�
S2ª, exp. 1253-00. ed., Bogotá, Librería Jurídicas Wilches, 1989, pág. 335.
 40 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 41

3) El control sobre las entidades descentralizadas no comprendet;á prende el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados,
la autorización o aRrobación de los actos específicos que conforme a la fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los
-ley competa expedir a sus órganos internos, salvo el presupuesto anu'!), cos tos am b.1en ta 1 es 37
.
el cual debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la ley • El control político, que lleva a cabo el Congreso de la República
orgánica de presupuesto (art. 105, ibídem). mediante la regulación de las actividades confiadas a estas entidades y
4) El control administrativo de las empresas industriales y comer­ por medio de las citaciones que las comisiones pueden hacer a sus re­
ciales del Estado y las sociedades de economía mixta se cumplirá en los presentantes legales38 •
términos de los convenios, planes o programas que deben celebrarse A estos controles mencionados por la Corte, debemos agregar el
periódicamente con la nación, por intermedio del respectivo ministerio co n trol jurisdiccional, ejercido por la rama judicial del poder público, y
o departamento administrativo (arts. 106, 107 y 108, ibídem). que recae sobre la legalidad de las actuaciones de estas entidades .
39

5) El control s9bre las actividades y programas de las entidades des­

centralizadas ind�rectas, las filiales de las empresas industriales y comer­ D) El principio de la centralización política
ciales del Estado·y las sociedades de economía mixta se ejercerá con la y descentralización administrativa
intervención de los representantes legales de los organismos y entidades
participantes, o sus delegados, en los órganos internos de deliberación y 1) Fundamento y noción. Como es sabido, las funciones básicas del
dirección de la entidad (art. 109, ibídem). Estado son lamttu_y�la legislativa, l-ª...fjecutiva o administrativa
6) También con fundamento en el artículo 159 'del CPACA, las auto­ yJa judicial. También hemos afirmado que en los Estados federales, los
ridades centrales Q!!eden d�nfandar los actos de las entidades descentra­ Estados miembros ejercen todas esas funciones, o por lo menos las tres
lizadas gor $�r�t9ios c(oo los consideren ilegales.. últimas. A su vez, en los Estados unitarios completamente centralistas,
En relación con e os controles del poder central sobre las activida­ el Estado ejerce todas las funciones, mientras las secciones que lo com-
des de las entidades élescentralizadas por servicios, vale la pena advertir
que la Corte Suprema de Justicia ha considerado que pueden clasificarse
37
Sobre este control véase a GusTAVO PENAGOS V., Curso de control fiscal, Bogo­
tá, Edic. Librería del Profesional, 1979; DIEGO YouNES MORENO, Régimen del control
en cuatro clases, a saber35 : fiscal y el control interno, 5ª ed., Bogotá, Grupo Editorial lbáñez, 2005; lvAN Du­
• El control administrativo, que es ejercido directamente por los mi­ QUE ESCOBAR, El control fiscal en Colombia, Bogotá, Edil. L. Canal y Asociados, l 98J);
nistros y directores_ge depai;:tamento administrativo e indirectamente, en URIEL ALBERTO AMAYA ÜLAYA, Teoría de la responsabilidad fiscal: aspectos sustancia­
algunos casos, por las superintendencias, bajo la vigilancia y responsa­ les y procesales, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000; HERNÁN ALFONSO
MAZO GIRALDO,Apuntes para una teoría del controlfiscal en Colombia, 2ª ed., Medellín,
bilidad del presidente de la república36 • Editorial Universidad Pontificia Bolivariana, 1997; y El nuevo control fiscal en Colom­
• El control presupuestal, que es ejercido principalmente por el bia. Normas constitucionales y legales, Santa Fe de Bogotá, publicación de la Contraloría
�acienda .Crédito Público sobre la elaboración y ejecu­ General de la República, 1994. Desde el punto de vista de lajurisprudencia, véase C.
ción de los presupuestos de rentas y gastos de las entidades mencionadas, E., conceptos 18junio 1996, SCSC, rad. 825; y 10 septiembre 1997, SCSC, rad. 1009;
de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto (decr. así mismo, véase C. E., sent. 10 marzo 1999, S2ª, exp. ACU-615; C. E., sent. 12julio
2001, Sl ª, exp. 6.733; C. E., sent. 29 noviembre 2001, SIª, exp. 6.391; C. E., concep­
111 de 1996, modificado por las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011). tos 1º diciembre 2001, SCSC, rad. 1.375, y 31 agosto"2005, SCSC, rad. 1.662; C. E.,
• El controL.figal,_ que es el ejercido por la Contraloría General sent. 26 agosto 2004, S 1 ª, exp. 1997-2093, y Corte Const., sents. C-374 de 1995, C-499
de la República, el cual, según el artículo 267 de la Constitución, com- de 1998, C-648 de 2002, C-716 de 2002, C-1176 de 2004, C-382 de 2008, C-557 de
2009, C-541 de 2011 y C-599 de 2011.
35
C. S. de J., sent. 25 abril 1974, sala plena, "G. J.", t. cxlix-cL, núms. 2390 y
38
Sobre esta clase de control, véase C. E., concepto 25 julio 1994, SCSC, rad.
2391, págs. 332 y SS. 615; C. E., sent. 20 septiembre 2005, SPCA, exp. 2004-01216, y Corte Const., sents.
C-198 de 1994, C-264 de 2004 y C-518 de 2007.
36
Sobre esta clase de control, véanse C. E., sent. 12 diciembre 1996, S3ª, exp.
8.752; C. E., concepto 13 noviembre 1997, SCSC, rad. 1.045; C. E., sent. 18 enero 2000,
39
Acer� a de los controles pueden verse otras clasificaciones y comentarios más
extensos en ALVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 259 y SS.
SPCA, exp. Al-046, y Corte Const., sent. C-727 de 2000.
42 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 43

ponen no desempeñan ninguna de ellas, pues tan solo existirán, dado el entos y ,m�nicipios del país, los cuales �dministran justicia
los departam ubhca.
caso, autoridades desconcentradas. en nombre de la rep
En Colombia, en el siglo x,x, como ya lo analizamos, los movi­ -Por su parte, la rama administtati..'l.a...según la fórmula que venimos
Sin embargo, esto no quiere decir que
n�ien��s políticos gir�ron en gran parte alrededor del sistema de orga­
, estudiando, está descentralizada.
te a los departamentos y municipios.
nizac1on qy_e_g�!:>1ª. darsele aLprus., Durante varios períodos, el Estado esta función esté otorgada totalmen
se organizó como sistema federal . No obstante, las luchas políticas Simplemente quiere decir que..parte de esa función se otorga a las enti­
continuaron hasta que, en 1886, para la expedición de la Constitueión de dades territoriales erogue el Estado se reserva otra parte, que es la más
ese año, se buscó un tipo de organización intermedia entre el sistema fe- fiñportante, al conservar las funciones del presid.ente...de.la rep1íblica, los
,deral_y_�� centr_alismo absoluto40 , mediante la fórmula conocida como OÚJ1ÍS!r05-y_demás..autoridades_administrativ..as_na.cionales. Ya se sabe
n administrativa en
"centralización política y descentralización administrativa", la cual, desde igualmente que se �resenta también �escentralizaci� .
ralizada s por serv1c1o s.
entonces, ha sido aplicada en Colombia y ratificada por la Constitución relación con las entidades descent
de 1991, al expresa/ en su artículo 1Q que "Colombia es un Estado social de En conclusión, la fórmula de la "centralización política y descentra­
impli­
derecho, organizatio en forma de república unitaria, descentralizada[... ]". lización administrativa", que pretendía ser intermedia, realmente
descentr alización, aun en
Esta fórmula jurídico-política quiere decir que las funciones políti­ ca un predominio de la centralización sobre la
1:­
cas son objeto de centralización, mientras que la función administrativa lo correspondiente a la función administrativa, aunque debe reconoce
es objeto d� d�s�entralizació?. Dicho �n otras palabras, �se se que en los últimos años se ha presentado una tendencia hacia el forta­
�e� el eJerc1c10 delas_func.1.one.smtttucjQnal legislatiy_<!..,y j.!!dkial, lecimiento de la descentralización, como pasaremos a verlo.
mientras que la función a_dininistrativa la comparte con las �s--o 3) Evolución. del principio a partir de 1886. Una vez consagrado
provincias. este principio en la Constitución de 1886, puede decirse que desde el
2) Expresión práctica. En realidad, la fórmula se traduce en que punto de vista político logró el objetivo que con su implantación se bus­
solo existe en Colombia una Constitución para todo el país, que las leyes caba, en cuanto permitió disminuir las tensiones alrededor del tema de
y los principales códigos, también son necesariamente nacionales y que la mayor o menor autonomía de las entidades locales, hasta el punto que la
la administración de justicia se imparte siempre en nombre de la repúbli­ disyuntiva entre centralismo o federalismo dejó de ser un elemento pro­
ca. Por ello,.Ja rama legislativa del poder está integrada solamente por motor de violencia política en nuestro medio.
el Congreso Nacional, con sus dos cámaras, sin que existan organismos Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que el tema haya desapa­
regionales de carácter legislativo. De manera que la rama legislativa está recido de nuestro escenario político y jurídico, pues permanentemente
completamente centralizada y ni siquiera utiliza el fenómeno de la des­ ha sido preocupación en materia de organización del Estado la de regular
concentración territorial, pues ejerce todas sus funciones desde la capitál-:' las relaciones entre las autoridades centrales y locales. En este orden de
Las asambleas departamentales y los con��gmnicipales son ''.corpo­ ideas podemos identificar dos grandes etapas y tendencias.
raciones político-administrativas", como los denomina la Constitución Así, en primer lugar, como consecuencia del predominio del fenó­
Política en sus artículos 299 y 312, respectivamente, modificados por los meno de la centralización dentro del principio de la centralización polí­
artículos 3Q y 5 Q del acto legislativo 1 de 2007. tica y descentralización administrativa, a partir de 1886 se presentó una
A su vez, la rama judicial también está centralizad<!, es decir, en ma­ tendencia hacia el fortalecimiento progresivo del centralismo, en especial
nos del Estado, pero en relación con ella se utiliza el mecanismo de la por el progresivo aumento del intervencionismo del Estado y el con- ·
desconcentración territorial, pues existen tribunales y juzgados en todos secuente aumento de fu nciones y recursos en manos de la nación. Esta
tendencia produjo, como contrapartida lógica, el debilitamiento progre­
40
En relación con los aspectos históricos de este problema puede verse a JAVIER
sivo de las entidades territoriales, tanto desde el punto de vista de su par­
HENAO HIDRÓN, Panorama del derecho co11stit11cio11al colombiano, 13� ed., Bogotá, Edit. ticipación en los recursos del tesoro público, como en lo referente a sus
Temis, 2004, págs. 3 y ss. funciones propias, hasta el punto que se produjo una mentalidad de "Es-
 EST RUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 45
44

tado paternalista" en el sentido de que las mismas entidades territoriales Finalmente, la Constitución Política de 1991 consolidó aún más este
propiciaban el traslado total o compartido de responsabilidades propias pi: o ces,a_de.s.. centralizadar, a partir del reconocimiento en su artículo 1º de
del orden territorial hacia la nación. ·que C olo mbia "es un Estado Qigªnizado en formCLd�p.úhlic_a unitaria.'..',
Esta tendencia no se detuvo sino que, paradójicamente, se afianzó �ro "des centralizada" y "con autonon_úa de sus entidades territoriales", y
con el auge de la descentralización especializada o por servicios, pues con la inclusión de nuevas instituciones y disposiciones tendentes a for­
la creación de entidades descentralizadas de este tipo, concretamente de talecer las colectividades territoriales, como la elección popular de los
establecimientos públicos, se utilizó o aprovechó en varios casos para crear gobernadores, la consagración de nuevos instrumentos de participación
entidades del orden nacional cuyo objeto era más propio de las entidades ciudadana en el manejo de los asuntos públicos, el aumento progresivo
territoriales que de la nación. Tal fue el caso, por ejemplo, del Instituto del porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que son transferi­
de.Fomento Municipal -Insfopal- y de las corporaciones autónomas dos a los departamentos, distritos y municipios y la previsión de nuevas
regionales, cuyo objeto era prestar servicios y promover el desarrollo entidades como las regiones, las provincias y los territorios indígenas.
económico y sociál del territorio comprendido en su jurisdicción, que si De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que el principio de la
bien en ocasiones correspondía a verdaderas regiones homogéneas desde cen trali zación política y descentralización administrativa actualmente
el punto de vista geográfico y económico, otras veces se trataba simple­ se encu entra en una etapa favorable a una mayor y progresiva descentra­
mente del territorio de un departamento. lización, que se traduce en tres aspectos principales:
El fortalecimiento de esta tendencia fue de tal grado que llegó a (!) • Descentralización político-administrativa, en la medida en que se
calificarse la situación como de un "centralismo asfixiante" y a propiciar ha buscado una WªY.ºr particiP-ªción de los miembr.os__de las comunida­
un cambio de mentalidad que poco a poco se fue convirtiendo en una des en el manejo de sus propios asuntos públicos.
tendencia inversa: la de la necesidad de favorecer una mayor autonomía • Descentralización fj.scal, consistente en el fortalecimiento de los
de las colectividades y entidades territoriales. recursos económicos Y. financieros de las entidades territoriales, en aras
Esta segunda etapa o tendencia comenzó a mostrar sus primeros re­ de lograr una mejor prestación de las actividades y servicios a su cargo.
sultados con la expedición de la ley 14 de 1983, que tuvo por objeto hacer • Descentralización.f.!!..ncional, en el sentido del-ªum(lli!Q.y_pi:e.9jsióJ1
un replanteamiento en materia tributaria con el fin de fortalecer los fiscos de las funciones propias é! cargQ...de li}S enticlades territoriales, a fin de que
departamentales y municipales. puedan ser ejercidas con autonomía por ellas y sin interferencias mayo­
Pocos años más tarde, en 1986 y 1987, se expidieron varias normas res por parte de las entidades de otros órdenes administrativos.
que contribuyeron a consolidar esta tendencia, como fueron: el acto le­
gislativo 1 de 1986, mediante el cual se estableció la elección popular E) Las personas jurídicas públicas
de los alcaldes y que fue desarrollado por las leyes 78 de 1986 y 49 de
1987; la ley 3ª de 1986, por la cual se expidieron nuevas normas para los 1) Noción de persona. Este concepto no es propio del derecho pú­
departamentos y se concedieron facultades extraordinarias al gobierno blico sino que proviene del derecho civil. Según un criterio generalizado,
para expedir el Código de Régimen Departamental (decr.-ley 1222 de desde el punto de vista jurídico, persona es todo ente capaz de ser sujeto
1986); la ley 11 de 1986, por medio de la cual se expidieron normas � d�rechos y obligaciones. O como lo ha dicho en alguna ocasión nuestra
reformatorias del régimen municipal y se concedieron igualmente facul­ Corte Suprema de Justicia, "en lenguaje jurídico son personas, los seres
tades al gobierno para expedir el Código de Régimen Municipal (decr. capaces de tener derechos y contraer obligaciones"41•
1333 de 1986); la ley 12 de 1986, por la cual se incrementó la proporción .. 2) Clases de personas. Según lo establece el artículo 73 del Código
de cesión del impuesto al valor agregado (IVA) a los departamentos y ClVll, "las personas son naturales o jurídicas". En terminología corriente,
municipios; y los decretos-leyes 77 a 81 de 1987, mediante los cuales se
trasladaron a los municipios funciones que venían siendo ejercidas por 41
C. S. de J., sent. 21 agosto 1940, "G. J.", t. L, pág. 97, y Corte Const., sent.
entidades nacionales. C-591 de 1995.
46 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 47

las personas naturales reciben el nombre de personas físicas y las_i!lrídi-

respecto, según nuestro Código Civil, las personas jurídicas privadas son
�l de personas morales. Por su parte, el artículo 74 del mismo Có­
digo, refiriéndose a las personas naturales, manifiesta que son "todos los las corporaciones y fundaciones; a su vez, las corporaciones se clasifican
/en asociaciones y sociedades o compañías • El artículo 71 de la ley 222
44
individuos de la especie humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estir­
pe o condición". Y el artículo 633 expresa que "se llamaQersonajurídica, de� que reformó el Código de Comercio, oreó una nueva modali­
una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligacio�s dad de persona jurídica al introducir el concepto45de empresa unipersonal,
civiles, y_ de ser representada judicial y extrajudicialmente". Veamos que para algunos es asimilable a una sociedad •
En relación con las personas jurídicas públicas, en la doctrina y la
cómo la Corte Suprema de usticia, en la rrusma sentencia, nos explica
jurisprudencia encontramos diversos factores de los cuales se hace de­
esta división: "La doctrina corriente reconoce dos clases de personas:
1ª) los individuos de la especie humana considerados como hombres y pender esa calidad. Los principales son los relacionados con el fin perse­
llamados personas físicas, y 2ª) ciertos establecimientos, fundaciones guido, la iniciativa en la creación, la naturaleza del capital y el régimen
o seres colectivós a los cuales se les da indiferentemente el nombre de jurídico aplicable. Así, para algunos, las..,personas P,úblicas son las que
personas morales o personas jurídicas"42• [?_ersiguen fines de interés público o social; para otros, son las creadas
3) Las personas en el derecho p__úbljco. Dentro de la administración �r iniciativa del mismo Estado; para un tercer grupo, son aquellas cuyo
...wJpita) es_estatal o pJÍb)iw_;.y para un grupo final, aquellas que están
pública y en sus relaciones encontramos tanto personas naturales o físi­
sometidas al derecho público46 .
cas como personas jurídicas o morales. Por ejemplo, los empleados de
la administración son personas naturales que trabajan para una persona Con fundamento en varios textos legales, como los decretos-leyes
jurídica. Sin embargo, las personas jurídicas tienen dentro de este campo 1222 de 198�, 1333 de 1986 y las leyes 136 de 1994, 489 de 1998, 1454
una importancia especial, pues la actividad de la administración se lleva de 2011 y 1625 de 2013, así como la Constitución de 1991, puede decirse
a cabo siempre dentro del marco de una persona jurídica. De tal manera que en el régimen jurídico colombiano las personas jurídicas públicas,
que a pesar de que la administración esté representada por personas natu­ o "entidades públicas", son aquellos organismos de origen estatal, cuyo
rales, como lo dice el profesor RIVERO, "los agentes públicos desaparecen capital o patrimonio también es estatal o público, a los cuales el orde­
detrás de las colectividades en nombre y por cuenta de las cualesyllos namiento jurídico les ha reconocido el carácter de personas jurídicas y
actúan"43• Es decir que, salvo en algunos casos relacionados con1a res­ que, por regla general, se encuentran sometidos al derecho público, salvo
ponsabilidad, la actuación de 101, funcionarios no es ersonal, sino que excepciones legales.
ella se lleva a cabo en nombre de una persona jurídica a la cual ellos re­ 5) Enumeración de las personas jurídicas públicas en Colombia.
presentaii:y_que e..s, en consecuencia, la afectada por esa actuación. Esta si­ Según las normas mencionadas en el numeral anterior, podemos concluir
tuación implica que en toda relación de derecho público estará presente, que las personas jurídicas públicas o entidades públicas en Colombia
por lo menos, una persona jurídica, presencia que no es necesaria en las son las siguientes:
relaciones jurídicas de derecho privado.
4) Personasjurídicas privadas y públicas. Las personas jurídicas o 44
Véanse ARTURO VALENCIA ZEA y ÁLVARO ÜRTIZ MONSALVE, Derecho civil, t. 1,
morales pueden clasificarse désde dlferentes puntos de vista. Para nuestros Parte general y personas, 16ª ed., Bogotá, Edit. Temi-s, 2010, págs. 440 y ss.
efectos, la clasificación que más nos interesa es aquella que las divide
45
Sobre la empresa unipersonal puede verse Corte Const., sents. C-624 de 1998
en personas jurídicas privadas y personas jurídicas públicas. A este Y C-392 de 2007. En la doctrina véase a FRANCISCO REYES VJLLAMIZAR, Derecho societa­
rio, t. 1, Bogotá, Edit. Temis, 2002, págs. 345 y ss., y a PABLO ANDRÉS CóRDOBA AcosTA,
"La sociedad unipersonal y los grupos societarios", en Revista de Derecho Privado,
42
Véase sent. de la C. S. de J. citada en la nota anterior. núm. 3, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, págs. 13 y ss.
43
JEAN RlvERO, ob. cit. (ed. en español), pág. 41. También puede verse a MIGUEL 46
Para un análisis más detallado sobre este tema puede verse a ENRIQUE SAYA­
MARlENHOFF, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 5ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Pe­ auá<; LAso, ob. cit., t. 1, págs. 163 y ss.; y AousTIN A. GORDILLO, ob. cit., t. 1, págs. x1v- l
rrot, 1995, págs. 365 y ss. Y SS. También puede verse a ÁLVARO TAFUR ÜALVIS, ob. cit., págs. 41 y SS.
48 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ESTATAL 49

• la nación o el Estado (ley 153 de 1887,art. 60)47 ; • el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (decr. 2206 de
• los departamentos (decr. 1222 de 1986,art. 3º); 1998,art. 1º);
• los municipios (decr. 1333 de 1986,art. 4º); • el Instituto Colombiano de Crédito Educativó y Estudios Técnicos
• los distritos (decr. 1421 de 1993,art. 2º; ley 1617 de 2013,art. 2º, en Exterior,Mariano Ospina Pérez (ley 1002 de 2005,art. 1º);
el
y decr. 1333 de 1986,art. 4º); • el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior (ley
• las áreas metropolitanas (ley 1625 de 2013,art. 3º); 1324 de 2009,art. 12);
• los establecimientos públicos (ley 489 de 1998,art. 70); • la Administradora Colombiana de Pensiones (ley 1151 de 2007,
• las empresas industriales y comerciales del Estado, o de las otras art. 155 y decr.-ley 4121 de 2011,art.1º);
entidades territoriales (ley 489 de 1998,art. 85); • la Autoridad Nacional de Televisión (ley 1507 de 2012,art. 2º);
• las superintendencias con personería jurídica (ley 489 de 1998, • la Agencia Nacional de Infraestructura (decr.-ley 4165 de 2011,
art. 82); 1 º);
art.
• las unidades administrativas especiales con personería jurídica
(ley 489 de 1998,art. 82); • la Agencia Nacional de Minería(decr.-ley 4134 de 2011,art. 1º),y
• las empresas sociales del Estado (ley 100 de 1993,art. 194); • la Agencia Nacional de Hidrocarburos (decr.-ley 4137 de 2011,
• las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios (ley art. 1º). -
142 de 1994,art. 17 y C. de Co.,art. 98); Por otra parte,la Constitución de 1991 prevé que en el futuro pue­
dan existir igualmente las regiones (art. 306),las provincias (art. 321) y
• los institutos científicos y tecnológicos(decr. 393 de 1991,art. 1º);
los territorios indígenªs (arts. 329 y 330),como entidades territoriales,
• las sociedades públicas (ley 489 de 1998,art. 94 y C. de Co.,art. lógicamente también con el carácter de personas jurídicas.
98);
Además,la ley 1454 de 2011 prevé la existencia de las regiones ad-
• las sociedades de economía mixta (ley 489 de 1998, art. 97 y C. ministrativas y de planificación -RAP-(art. 30), la región adminis- \1
de Co.,art. 98); trativa y de planificación especial entre el Distrito Capital de Bogo- � -r:
• el Banco de la República (Const. Pol.,art. 371); -7 � 17 tá,el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos L,. �
• los entes universitarios autónomos (ley 30 de 1992,art. 57); -RAPE-(art. 30),las regiones de planeación y gestión -RPG-(art. � �
• las corporaciones autónomas regionales (ley 99 de 1993,art. 23); 19),las asociaciones de departamentos (art. 12),las asociaciones de dis- �
• la Comisión Nacional del Servicio Civil (ley 909 qe 2004,art. 7º); tritos especiales (art. 13), las asociaciones de áreas metropolitanas (art. á_G
• el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (decr. 663 de 15),las asociaciones de municipios (art. 14) y las provincias administra-
tivas y de planificación -PAP-(art. 16), como "esquemas asociativos �� ,e
1994,art. 316); ·---
� territoriales" con personería jurídica. Sin embargo,la existencia de estos
esquemas apenas se encuentra prevista en la nueva ley citada, salvo el
47
En e�:�to�e�tido los conceptos de ��se diferencian, pues el pri-
ero tiene un contenido fundamentalmente sl5eiolog1co, mientras que el segundo es caso de las asociaciones de municipios que existen desde la reforma cons-
esencia en JUn ico ya que se refiere a la nación organizada como persona jurídica. titucional de 1968 y,en vigencia de la Constitución de 1991,con funda-
Sin embargo, utilizamos aquí ambos términos teniendo en cuenta que nuestra legislación, mento en la ley 136 de 1994. J
lo mismo que la jurisprudencia, los utilizan indistintamente para referirse a la persona No obstante,debe tenerse en cuenta que la ley 80 de 1993,que con­
jurídica nacional. Esta persona jurídica tradicionalmente se ha considerado conformada
por los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y otros organismos tiene el estatuto general de contratación de la administración pública,
nacionales sin personalidad jurídica propia. Véanse C. E., sent. 25 julio 1985, S2ª, exp. reconoce capacidad para contratar a todas las que denomina entidades
8108; C. E., auto 9 octubre 1986, S2ª, exp. 1959; C. E., auto 4 marzo 1987, SI !, estatales, entre las cuales se encuentran,además de la nación propiamen­
exp. 77, y Corte Const., sent. C-221 de 1997. te dicha y de las entidades territoriales y descentralizadas por servicios,
 50 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

algunas que tradicionalmente se han considerado apenas como órganos

de la nación, como es el caso del Senado de la República, la Cámara de
Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General
de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría Ge­
neral de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los mi­
CAPÍTULO II
nisterios, los departamentos administrativos y las superintendencias, así
como en el orden territorial las contralorías departamentales, distritales
y municipales y, en general, "todos los organismos o dependencias del LA RAMA LEGISLATIVA
Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos" ( art. 2Q),
lo cual parece implicar la ampliación del reconocimiento de personali­ La rama legislativa del poder público está integrada en Colombia
dad jurídica a todas .estas entidades48 . po r el Congreso de la Regública. Este, a su vez, está integrado por el
1_ Senado de la Regública y la Cámara de Renresental)tes según lo indica
l · cl artículo 114 de la Constitución Política, por lo cual se dice que es un
or9<A f\6.5 sistema bicameral. Por su parte, el artículo 142 de la misma Constitución
prevé que tanto el Senado como la Cámara de Representantes tendrán
"comisjooes permanentes"' encargadas de tramitar en primer debate los
proyectos de acto legislativo o de ley y cuyo número y el de sus miembros,
así como las materias de su competencia, serán determinados por la ley..
Además, el reglamento del Congreso prevé la existencia de comisiones
legales, especiale_s y ':1_cE��e_I!�les.
En cuanto a las funciones generales del Congreso, el artículo 114
de la Constitución Política expresa que a él le corresponde reformar la
Constitución, hacer las le:xes y_ ejercei; control 12olítico sobre el gobierno
y la administraci�n. En relación con la función legislativa propiamente
dicha, el artículo 150 manifiesta que corresponde al Congreso "hacer las
leyes", y precisa que por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: /

1. Interpretar, reformar y derogar las leyes.

2. Expedir _g_ódig� en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones.
3. Aprobar el plan n�nal de desarrollo y de inversiones públicas
que hayan de empreriaerse o co"ñfiñiiarse,-con ladeterminación de los
recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y las medi­
das·necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.
4. Definir la división genera) del territorio con arreglo a lo previsto
en la Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, mo­
dificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias.
48
En relación con la capacidad de contratación de las entidades estatales, véase 5. Conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales.
Corte Const., sent. C-374 de 1994, y a JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Tratado
de derecho administrativo, t. 1v, Contratación indebida, Bogotá, Universidad Externa­ 6. Variar, en circunstancias extraordinarias y por graves motivos de
do de Colombia, 2004, págs. 344 y ss. conveniencia pública, la actual residencia de los altos poderes nacionales.
 52 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 53

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, su­ 16. Aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con
primir o fusionar IJl!nisterios, departament�-inistcativos, superin­ otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de
�ndencias, establecmiiento�gúhlico_s y_Qtras_entidades del orden nacional, dichos tratados podrá el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y
señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribucio­
y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de nes a organismos internacionales que tengan por objeto promover o con­
un régimen de autonomía'; así mismo, crear o autorizaÍ--la constitución solidar la integración económica con otros Estados.
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de eco­ 17. Conceder, por mayoría de los dos tercios de los votos de los
nomía mixta. miembros de una y otra cámara y por graves motivos de conveniencia
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para pública, amnistías o indultos generafespor aelífos-�o1íticos.'"'Eñ"caso de
el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la que los favorecidos fueren eximidos.de la respQ.Q.gQilidac!s!vil respecto
Constitución. de particulares, el Estado quedará obligado a las indemnizaciones a que
9. Conceder a'utorizaciones al gobierno para celebrar contratos, hubiere lugar.
negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales, respecto de cuyo 18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recupera­
ejercicio el gobierno deberá rendir periódicamente informes al Congreso. ción de tierras baldías.
10. Revestir, hasta por seis meses, al presidente de la república de 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley

r
criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Ta­ a) Organizar el crédito público;
les facultades deberán ser solicitadas expresamente por el gobierno y su
b) Regular el comercio exterior y señalar el li_gimen de cambio
aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara. internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la junta.directiva__ delRanco..dela.Repúblic.a;
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modi­
ficar los decretos-leyes dictados por el gobierno en uso de facultades c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tari­
extraordinarias. fas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
· Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes· d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cual­
estatutarias, orgánicas, ni las leyes-marco sobre los temas previstos en el quier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
numeral 19 del artículo 150, ni para decretar impuestos. recursos captados del público; /

11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la adminis­ e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
tración. de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contri­ f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los tra­
buciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca bajadores oficiales.

rla ley. Las anteriores funciones, en lo pertinente a prestaciones sociales,

13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no po­
uu poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas. drán arrogárselas.
14. Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones 20. Crear los servicios administrativos y técnicos de las cámaras.
de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el presidente de la re­ 21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el ar­
pública con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización tículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites
previa. a la libertad económica.
15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios < 22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y
J con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva.
a la patria.
54 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 55

23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas­ Al Senado, como función propiamente legislativa, le corresponde
y la prestación de los servicios públicos. parti ar en el trámite de los proyectos de ley, dentro del proce dimiento
cip
24. Regular el régimen de propiedad industrial, patentes y marcas, establecido en los artículos 154 y siguientes de la Constitución. Además,
y las otras formas de propied ad intelectual. le correspon de ejercer las funciones comunes para amb as cámaras que
25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio consagra el artículo 135 de la Constitución, modificado por los actos le­
de la república. gislativos 1 de 2003 y 1 de 2007, así como l�s especiales que le otorgan
El citado artículo 150 agrega, finalmente, que corresponde al Con­ los artículos 173 y 174 d e la misma Carta.
greso expe dir el estatuto general de contratació!} de la ad minist ración Dichas funciones son las siguientes:
pública y en especial de la ad!:J. 1L�istr�fión naci_og_é!l. De conformidad con el artículo 1'35, son facultades de cada cámara:
Por su parte, el artículo 136 de la Constitución Política e stablece 1. Elegir sus mesas directivas.
que está prohibido al Congreso y a cada una de sus cámaras: 2..Elegir a su secretaria general, para perío dos de cuatro años, con­
l . Inmiscuirse, por me dio de resoluciones o de leyes, en asuntos de tados a partir del 20 de julio, quien deberá reunir las mismas calidad es
competencia privativa de otras autorid ades. señaladas para ser miembro d e la respectiva cámara.
2. Exigir al gobierno info rmación sobre instrucciones en materia 3. Solicitar al gobiemº-�onnes que.necesite, salvo lo dispuesto
d iplomática o sobre negociaciones d e carácter reservad o. en el numeral �el artícul�
3. Dar votos de aplauso a los actos oficiales. 4. Determinar la celebrac10n de sesiones reservadas en forma priori­
4. Decretar a favor d e personas o entid ades donaciones, gratifica­ taria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros ·
cione s, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no y a las respuestas de estos, de acuerd o con el reglamento.
estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocid os con aITeglo 5. Proveer los empleos creados por la ley para el cumplimi ento de
a la ley preexistente. · sus funciones.
5. Decretar actos d e proscripción o persecución contra personas 6. Recab ar del gob ierno la cooperación de los organismos de la ad­
naturales o jurídicas. ministración pública para el mejor desempeño de sus atribuciones.
6. Autorizar viajes al exterior con dineros del erario, salvo en cum­ 7. Organizar su policía interior.
plimie nto de misiones específicas, aprobadas al menos por las tres cuartas 8. Citar y requerir a los ministros, superintendentes y directores de
par tes de los miembros de la respectiva cámara. ,,-.
departamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las ci­
A su vez, el artículo 141 de la Constitución Política señala que el taciones deberan hacer se con una anbc1pac10n IT0"1nerrorcte-c1Í1Co días y
Congreso se reunirá en un solo cuerpo únicamente pitra la instalación y formularse en cuestionar io e scrito. En caso de que los ministros, superin­
clausura de sus sesiones, para dar posesión al presidente de la república, tendente s o directores de departamentos administrativos no concurran, sin
para recibir a jefes de Estado o de gobierno de otros países, para elegir excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción
contralor general de la república, para elegir vicepresidente cuand o sea de censura. Los ministros, superintendentes o directores de departamentos
menester reemplazar al electo por el pueblo y para decidir sobre la mo­ administrativos.deberán ser oíd os en la sesión para la cual fueron citados,
ción de censura. sin perjuicio de que el debate continúe en l_as se siones posteriores por
?,; decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asun­
A) El Senado de la República lW �-&4\b1� tos aj enos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión.
9. Propone r moción de censura r especto d e los ministros, super ­
Según lo establece el artículo 171 de la Constitución, el Senado intendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos
está integrad o por cien miembros, elegi dos en circunscripción nacional, relacionados con funciones propias del cargo, OJ?Or 4esateñción a los
y por� senadores adicionales elegidos por las cQ �!1� �- requenrruenfos y c1tac1ones del Congreso de laRepública. La moción de
.
-------
I� � --_;
56 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 57

censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la déci­ tantes será elegida en circunscripciones territoriales y circunscripciones
ma parte de los miembros que componen la respectiva cámara. La vota­ especiales. En cuanto a las circunscripciones territoriales, la Cámara se
ción se hará entre el tercero y el c_!écimg_ día siguientes a la terminación compondrá de dos representantes por cada departamento y por el Distri­
del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aproba­ to Capital de Bogotá, y uno más por cada trescientos sesenta y cinco
ción requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes mil habitantes o fracción mayor de ciento ochenta y dos mil quinientos
de la cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario que tengan en exceso sobre los primeros trescientos sesenta y cinco mil.
quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse Dispone la norma que las circunscripciones especiales asegurarán
otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La
renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y
los colombianos residentes en el exterior. Mediante estas circunscrip­
censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto ciones se elegirán cinco representantes, así: dos por la circunscripción
en este artículo. Pronunciada una cámara sobre la moción de censura su de las comunidades afrodescendientes, uno por la circunscripción de las
decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.
comunidades indígenas, y dos por la circunscdpción internacional, con
Según el artículo 173, son atribuciones especiales del Senado:
la precisión de que en esta última, solo se contabilizarán los votos de­
1. Admitir o no las renuncias que hagan de sus empleos el presidente positados fuera del territorio nacional por ciudadanos .residentes en el
de la república o el vicepresidente.
exterior.
2. Aprobar o improbar los ascensos militares que confiera el gobier­ Como en el caso del Senado, a la Cámara de Representantes le co­
no, desde oficiales generales y oficiales de insignia de la fuerza pública, rresponde, como función propiamente legislativa, participar en el trámite.
hasta el más alto grado. de los proyectos de ley, según el procedimiento consagrado en los artícu­
3. Conceder licencia al presidente de la república para separarse los 154 y siguientes de la Constitución. También le corresponde ejercer
temporalmente del cargo, nb siendo caso de enfermedad, y decidir sobre )as funciones comunes para ambas cámaras que consagra el artículo 135
las excusas del vicepresidente para ejercer la presidencia de la república. y que ya fueron indicadas para el caso del Senado de la República.
4. Permitir el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la
De otra parte, el artículo 178 le otorga las siguientes atribuciones
república.
especiales:
5. Autorizar al gobierno para declarar la guerra a otra nación.
6. Elegir a los magistrados de la Corte Constitucional. 1. Elegir al defensor del pueblo.
7. Elegir al procurador general de la nación. 2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro
Además, de acuerdo con el artículo 174, corresponde al Senado que le presente el contralor general de la república.
conocer de las acusaciones que formule la Cámara de Representantes 3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales,
contra el presidente de la república o quien haga sus veces; contra los al presidente de la república o a quien haga sus veces, a los magistrados
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de
la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la Judi­ Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los ma­
catura y el fiscal general de la nación, aunque hubieren cesado en el ejer­ gistrados del Consejo de Estado y al fiscal general de la nación.
cicio de sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocu­
4. Conocer de las denuncias y quejas que ante ella se presenten por
rridos en el desempeño de los mismos.
el fiscal general de la nación o por los particulares contra los expresados
funcionarios y, si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado.
B) La, Cámara de Representantes
5. Requerir el auxilio de otras autoridades para el desarrollo de las
De conformidad con el artículo 176 de la Constitución, modificado investigaciones que le competen, y comisionar para la práctica de prue­
por el artículo 12 del acto legislativo 1 de 2013, la Cámara de Represen- bas cuando lo considere conveniente.
58 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA

C) Las mesas directivas 10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a
los miembros de las bancadas.
La Constitución Política y el reglamento del Congreso consagran la 11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de
existencia de una mesa directiva en cada una de las cámaras, compuesta cada Cámar a no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que
de un presidente y dos vicepresidentes, elegidos para un pe1:íodo de un establezca el reglamento.
año contado a partir del 20 de julio (ley 5ª de 1992, art. 40).
Estas mesas directivas son los órganos de orientación y dirección D) La secretaría general
de la cámara respectiva, y ejercen las siguientes funciones previstas en
el artículo 41 de la ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 72 de la ley También la Constitución Política y el reglamento del Congreso pre­
974 de 2005: vén la existencia de una secretaría general en cada una de las cámaras,
1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para dirigida por un secretario general, elegido para períodos de cuatro años,
una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y quien tendrá las siguientes funciones consagradas en el artículo 47 de
y administrativa. la ley 5ª de 1992:
2. Presentar, en asocio con la mesa directiva de la otra cámara, el 1. Asistir a todas las sesiones.
proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al gobierno para 2. Llevar y firmar las actas debidamente.
su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos
de la nación. 3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos
y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y orga­
nización administrativa de cada una de las cámaras sobre las gestiones 4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se
adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presu­ cumpla en la corporación.
puesto anual del Congreso. 5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas
4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la por el presidente.
secretaría general y las secretarías de las comisiones. 6. Informar regularmente al presidente de todos los mensajes y do­
5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las comisiones cumentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
constitucionales permanentes de la misma o de ambas cámaras, cuando 7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devo­
sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la mesa lución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comi­
directiva de la otra cámara, tratándose del segundo caso. Sendas resolu­ siones.
ciones así lo expresarán. 8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la se­
6. Vigilar el funcionamiento de las comisiones y velar por el cum­ guridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
plimiento oportuno de las actividades encomendadas. 9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los docu­
7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la mentos, enseres y demás elementos a su cargo.
investidura de congresista, en los términos del artículo 184 constitucional 10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura
y del reglamento. Y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un
8. Autorizar comisiones oficiales de congresistas fuera de la sede inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del erario. 11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean 12. Expedir las certificaciones e informes, si no fueren reservados,
conducentes. que soliciten las autoridades o los particulares.
 60 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 61

,13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes

numentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio;
sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos fun­
contratación internacional.
cionarios del gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas
3) Comisión tercera.-lntegrada por quince mieroblos en el �enado 1 iruh
y documentos que de ella emanen. 1
y v eintinueve en la Cámara de Representantes, conoce de: hacienda y �t
cré dito público; impuestos y contribuciones; exenciones tributarias; ré- IV\).
14. Disponer, de acuerdo con la presidencia, de las instalaciones
locativas de la corporación cuando se lo requiera.
gimen monetario y del Banco de la República; sistema de banca central; :::1'
15. Los demás deberes que señale la corporación, la mesa directiva, leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valo-
y los inherentes a la misma naturaleza del cargo. res; regulación económica; planeación nacional; régimen de cambios, acti-
vidad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.
E) Las comisiones constitucionales permanentes 4) Comisi9n cuarta.-Compuesta de quince miembros en el Senado
y veintisiete en la Cámara de Representantes, conoce de: leyes orgáni­
De conformidad con el artículo 142 de la Constitución, en cada cá­ cas �supuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y
mara se elegirán comisiones permanentes, encargadas de tramitar en pii­ destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad
mer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. industrial, patentes y mru·cas; creación, supresión, reforma u organización
Estas comisiones permanentes deben ser elegidas por cada una de de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y
las cámaras para el respectivo período constitucional, y su número, lo contratación administrativa.
mismo que el número de sus miembros y las materias de las que cada 5) Comisión quinta.-Compuesta de trece miembros en el Senado
una deberá ocuparse, serán determinadas por la ley. y diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, conoce de:
Con fundamento en esta norma constitucional, la ley 3ª de 1992, régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales;
modificada por el artículo 1º de la ley 754 de 2002, creó siete comisio- · adjudicación y recuperación de tieins; recursos ictiológicos y asuntos
nes constitucionales permanentes en cada cámara, con la siguiente dis­ del mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.
tribución de competencias y número de miembros: 6) Comisión sexta.-lntegrada por trece miembros en el Senado
,� G::- 1) Comisión primera.-Compuesta por di�.ciuueve miembros en y dieciocho en la Cámara de Representantes, conoce de: comunica­
el Senado y treinta y cinco en la Cámara de Representantes, conoce ciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y prestación de
de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; los servicios públicos; medios de comunicación; investigación científica
reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre con­ y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria;
tratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización sistemas digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras
de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los públicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad 7) Comisión séptima.-Compuesta por catorce miembros en el Se­
intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; nado y por diecinueve miembros en la Cámara de Representantes, cono­
asuntos étnicos. ce de: estatuto del servidor público y del trabajador particulru·; régimen
eA .:::;.. 2) Comisión segunda.-Compuesta por trece miembros en el Se­ salarial y prestacional del servidor público; organizaciones sindicales;
�ado y diecinueve en la Cámara de Represe�tantes, conoce de: política sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsión social;
mternacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos; cruTe­ fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreación;
ra diplomática y consular; comercio exterior e integración económica; deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economía soli­
pol�tica portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y supra­ daria; asuntos de la mujer y la familia.
nac10nales; asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al Debe señalarse que los parágrafos 1º y 2º del artículo 1º de la ley 7 54
gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y mo- de 2002, modificatoria de la ley 3ª de 1992, prevén que para resolver los
 62 · ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 63

conflictos que se presenten entre las comisiones primará el principio de 3) Comisión de acreditación documental. Esta comisión, prevista
la especialidad y que cuando la materia de la cual trate el proyecto de ley
en los artículos 60 y 61 del reglamento del Congreso, está conformada
no esté claramente adscrita a una comisión, el presidente de la respectiva or cinco miembros en cada una de las cámaras y su función es la de
cámara lo enviará a aquella que, según su criterio, sea competente para
�evisar los documentos que acrediten las calidades exigidas de quienes
conocer de materias afines.
aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de cada una de las cá­
maras en particular y presentar el informe respectivo a la plenaria de la
F) Las comisiones legales corporación.
4) Comisión para la equidad de la mujer. La ley 1434 de 2011
Además de las comisiones permanentes enunciadas, la ley 5ª de 1992 cr esta comisión que está integrada ,por diecinueve miembros, diez
eó
(reglamento del Congreso) contempla la existencia de otras comisiones de la Cámara de Representantes y nueve del Senado de la República,
de carácter legal, que son las siguientes: quienes deben sesionar conjuntamente, y tiene como objeto fomentar y
1) Comisión ,de los derechos humanos y audiencias. Los artículos promover las acciones necesarias para consolidar una política de Esta­
56 Y 57 del reglamento del Congreso, y el artículo 12 de la ley 1202 de do que repercuta en el mejoramiento de las circunstancias materiales e
2008, consagran la existencia de esta comisión, en cada una de las cáma­ inmateriales de la mujer, propendiendo por la eliminación de cualquier
ras, aunque podrán sesionar conjuntamente. Esta comisión se encuentra situación de desigualdad y discriminación que se presente en el ejercicio
conformada por diez senadores y quince representantes y está encargada de la ciudadanía por parte de las mujeres.
de la defensa de los derechos humanos; la vigilancia y control de las 5) Comisión de seguimiento a actividades de inteligencia y con­
autoridades responsables de velar por el respeto de los mismos; promo­ trainteligencia. Los artículos 20 a 25 de la ley 1621 de 2013 prevén la
ver las audiencias sobre aspectos de la legislación existente y sobre los existencia de esta comisión, integrada por ocho miembros pertenecien­
proyectos que cursan en las cámaras y realizar la promoción y difusión tes a las comisiones segundas constitucionales permanentes, cuatro de
de los instrumentos normativos para la protección y ejercicio de los dere­ cada cámara, elegidos por el sistema de cociente electoral, garantizando
chos de las mujeres; la preparación de proyectos de ley para proteger a la la participación de un miembro de cada cámara de los partidos y movi­
mujer en el ejercicio de sus derechos y adecuar la legislación a las nor­ mientos que se declaren en oposición al gobierno, Esta comisión cumple
mas internacionales en la materia, así como del seguimiento del ejercicio funciones de control y seguimiento político, verificando la eficiencia
real Y efectivo de los derechos de las mujeres en los ámbitos públicos y en el uso de los recursos, el respeto de las garantías constitucionales y
privados en los que se desarrollen. el cumplimiento de los principios, límites y fines establecidos en la ley
2) Comisión de ética y estatuto del congresista. Los artículos 58 estatutaria que regula las actividades de inteligencia y contrainteligencia.
Y 59 del reglamento del Congreso establecen que en cada una de las 6) Comisión de investigación y acusación. Se trata igualmente de
cámaras funcionará una comisión de ética y estatuto del congresista, una comisión propia de la Cámara de Representantes, conformada por
compuesta por once miembros en el Senado y diecisiete en la Cámara de quince miembros y encargada de preparar los proyectos de acusación
Representantes. Sus funciones son las de conocer del conflicto de interés que deberá aprobar la plenaria de la Cámara, ante el Senado, cuando hu­
Y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de biere causas constitucionales, contra el presidente de la república, los ma­
�os congresistas, así como del comportamiento indecoroso, irregular o gistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Con­
mmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en sejo de Estado, los miembros del Consejo Superior de la Judicatura y el
su gestión pública, de conformidad con el ,Código de Ética expedido por fiscal general de la nación y conocer ° de las denuncias y quejas que ante
el Congreso. Al respecto, el Código de Etica del Congreso no ha sido ella se presenten por el fiscal general o por los particulares contra los ci­
expedido, pero tanto la Constitución como los artículos 279 y siguientes tados funcionarios (arts. 311 y 312 del reglamento del Congreso).
de la ley 5ª de 1992 consagran normas sobre inhabilidades, incompati­ 7) Comisión de instrucción. Es una comisión propia del Senado de
bilidades y conflictos de interés de los congresistas. la República, integrada por siete miembros y encargada de presentar un
�
64 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 65

informe motivado con el proyecto de resolución que deba adoptarse si la al Congr�so sobre
cada comisión, con la_f�nción de present� informes
Cámara de Representantes formula acusación ante el Senado contra los externo autonzadas por ley al gobierno na-
las operaciones de credito
funcionarios que pueden ser objeto de investigación por la Comisión de ional y sobre los correctivos que deban adoptarse cuando el gobierno
investigación y acusación, e instruir el proceso correspondiente, si fuere �sté comprometiendo la capacidad del país para atender el servicio de la
el caso (arts. 327 y 328 del reglamento del Congreso). deuda exterior más allá de límites razonables, o cuando las condiciones
8) Comisión de cuentas. Es una comisión propia de la Cámara de de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables, así como las demás
Representantes, que está integrada por nueve miembros y cuya función funciones que les asignen leyes especiales.
primordial es la de examinar y proponer a consideración de la Cámara 4) Comisión especial de modernización del Congreso. Los artículos
el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le 1 y 2de la ley 1147 de 2007 consagran-la existencia de una comisión es­
2 2
presente el contralor general de la república (arts. 309 y 310 del regla­ pecial de modernización del Congreso, �ue estará i�tegrada por cuat�·o
mento del Congreso). senadores y cuatro representantes a la Camara, elegidos por la plenaria
de la respectiva cámara legislativa, dentro de los 15 días siguientes a la
G) Las comisiones especiales iniciación del cuatrienio constitucional, para un período de cuatro años.
Así mismo, el presidente del Senado y el presidente de la Cámara hacen
parte de la comisió�, y tienen la calida� de presidente y :i��presid,ente
El reglamento del Congreso prevé las siguientes: de la misma, respetlvamente. Las funciones de esta com1S1on, segun el
1) Comisiones adscritas a organismos nacionales o internacionales. artículo 52 de la misma ley 114 7 de 2007, consisten en estudiar, proponer
El artículo 62 del reglamento consagra que la ley puede establecer en y crear procesos de modernización en f�i:ma permanent� den�ro del Con­
forma permanente algunas comisiones especiales, con participación de greso, a través del Sistema de Informac10n Parlamentaria; bnndar apoyo
senadores o representantes, o de unos y otros, que cumplirán las funcio­ a las mesas directivas en la planificación y monitoreo de los procesos de
nes que determinen esas mismas disposiciones y podrán estar adscritas modernización; coordinar, orientar y vigilar el funcionamiento de la Uni­
a organismos o instituciones nacionales o internacionales que tengan dad de Información Parlamentaria; coordinar con las mesas directivas los
carácter decisorio o asesor. apoyos de la cooperación internacional, y establecer los términos y pro­
2) Comisiones especiales de seguimiento. De acuerdo con el ar­ cedimientos necesarios para la actualización de la información conteni­
tículo 63 del reglamento del Congreso, en cada una de las cámaras po­ da en la página de internet del Congreso de la República.
drán establecerse comisiones especiales de seguimiento o vigilancia de
los organismos de control público, del organismo electoral y del proce­ H) Las comisiones accidentales
so de descentralización y ordenamiento territorial, integradas por once
miembros en el Senado y quince en la Cámara, encargadas de vigilar el El artículo 66 del reglamento prevé que para el mejor desarrollo de
cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, de acuer­ la labor legislativa y administrativa, los presidentes y las mesas directi­
do con la reglamentación que al efecto expidan las respectivas mesas vas de las cámaras y sus comisiones permanentes podrán designar comi­
directivas atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada una de ellas, y siones accidentale� �ara que �umplan mision_ específicas y esporádicas,
las cuales rendirán los informes del caso y presentarán las propuestas tales como transmit1r mensaJes a citras entlda� es o personas, elaborar o
estudiar proyectos de ley, realizar el escrutini de las votaciones, rendir
alternativas de legislación a las comisiones constitucionales permanen­
informes y representar a las cámaras en actos fpeciales.
tes y a la plenaria de cada una de las cámaras.
3) Comisión de crédito público. Los artículos 64 y 65 del regla­ I) Servicios administrativos y técnicos
mento establecen que habrá una comisión asesora del crédito público, in­
terparlamentaria, integrada por seis miembros, elegida por cada una de Por último, además de las cámaras y de sus subdivisiones en co­
las comisiones terceras constitucionales a razón de tres miembros por misiones, el Congreso tiene un aparato administrativo como soporte
 LA RAMA LEGISLATIVA 67
66 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

para desarrollar su función legislativa. Este aparato administrativo está Las funciones de las mencionadas dependencias se encuentran pre­
reglamento del Congreso.
compuesto por las dependencias y funcionarios que la ley determine y vistas en los artículos 370 y siguientes del
actualmente está previsto en los artículos 367 y siguientes del reglamento A su vez, en el caso de la Cámara de Representantes, la estructura
del Congreso (ley 5ª de 1992). organización básica de los servicios administrativos y técnicos, de acuer­
La estructura u organización básica de los servicios administrativos �o con el artículo 382 de la ley 5ª de 1992, adicionado por el artículo 1º
y técnicos del Senado se encuentra prevista en el artículo 368 del regla­ de la ley 868 de 2003, se encuentra conformada de la siguiente manera:
mento, de la siguiente forma: 1. Mesa Directiva:
1. Mesa Directiva: 1.1 Presidencia.
1.1 Presidencia. 1.2 Primera Vicepresidencia.
1.1.1 Oficina de Información y Prensa. 1.3 Segunda Vicepresidencia.
1.1.2 Oficina de Protocolo. 1.4 Oficina de Protocolo.
1.2 PrimGra Vicepresidencia. 1.5 Oficina de Información y Prensa.
1.3 Segunda Vicepresidencia. 1.6 Oficina de Planeación y Sistemas.
2. Secretaría General:
2. Secretaría General:
2.1 Subsecretaría General.
2.1 Subsecretaría General.
2.2 Sección de Leyes.
2.3 Sección de Relatoría. 2.1.1 Sección Relatoría.
2.4 Sección de Grabación. 2.1.2 Sección Grabación.
2.5 Unidad de Gaceta del Congreso. 3. Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes:
2.6 Comisiones Constitucionales, Legales y Especiales. 3.1 Comisión Primera.
3. Dirección General Administrativa: 3.2 Comisión Segunda.
3.1 División Jurídica. 3.3 Comisión Tercera.
3.2 División de Planeación y Sistemas. 3.4 Comisión Cuarta.
3.3 División de Recursos Humanos. 3.5 Comisión Quinta.
3.3.1 Sección de Registro y Control. 3.6 Comisión Sexta.
3.3.2 Sección de Selección y Capacitación. 3.7 Comisión Séptima.
3.3.3 Sección de Bienestar y Urgencia Médica. 3.8 Comisión de Investigación y Acusación.
3.4 División Financiera y Presupuesto. 3.9 Comisión Legal de Cuentas.
3.4.1 Sección de Contabilidad. 3.9.1 Unidad de Auditoría Interna.
3.4.2 Sección de Pagaduría. 3.10 Comisión de Ética y Estatuto del Cong��
3.4.3 Sección de Presupuesto. 3.11 Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias.
3.5 División de Bienes y Servicios.
3.12 Comisiones Especiales.
3.5.1 Unidad de Correspondencia.
3.5.2 Unidad de Archivo Administrativo. 4. Dirección Administrativa:
3.5.3 Unidad de Fotocopiado. 4.1 División de Personal.
3.5.4 Sección de Suministros. 4.1.1 Sección Registro y Control.
3.5.5 Unidad de Almacén. 4.1.2 Sección Bienestar Social y Urgencias Médicas.
68 ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO EN COLOMBIA LA RAMA LEGISLATIVA 69

4.2 División Jurídica. ORGANIGRAMA DE LA RAMA LEGISLATIVA

4.3 División Financiera y Presupuesto. DEL PODER PÚBLICO
4.3.1 Sección de Pagaduría. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
4.3.2 Sección de Contabilidad.
4.4. División de Servicios.
4.4.1 Sección de Suministros. SENADO DELA CÁMARA DE
REPÚBLICA REPRESENTANTES
En cuanto a las funciones de las mencionadas dependencias, ellas
se encuentran previstas en los artículos 384 y siguientes de la misma ley
5ª de 1992, con las modificaciones introducidas por la ley 1318 de 2009.

'"
J) Organigrama
COMISIÓN
PRIMERA :ss COMISIÓN
PRIMERA
Como resultado de lo expresado en los puntos anteriores, se puede
concluir que la organización o estructura de la rama legislativa del poder COMISIÓN
SEGUNDA '?> COMISIÓN
SEGUNDA
público en Colombia se traduce en el siguiente organigrama: COMISIÓN
TERCERA IS COMISIÓN
TERCERA

COMISIÓN l� COMISIÓN
CUARTA CUARTA

COMISIÓN COMISIÓN
QUINTA ,3 QUINTA

COMISIÓN
1:, COMISIÓN

'°'
SEXTA SEXTA

COMISIÓN COMISIÓN
SÉPTIMA
lt\ SÉPTIMA

1()
\� '.:=:::::::c=o ., =�=o, s=os=im==c ==, �,
C0�11SIÓS DE LOS DERECIIOS F os
IIUMAr-iOS Y AUDIU.CIAS \� ���,�� yLfJ�:�f!�
CO�IISIÓS DE tflCA Y
FSTATUTO oacoSGRESISTA
1\ 1 FSTATinO OELCOSGRESISTA

COMISIÓS DEACREDITACIÓS
DOCUMENTAL � � CO�IISl �j ���[lACIÓS
!>

CO�IJSIÓS PARA LA EQUIDAD

DE LA.MUJER
fo
CO�!ISIÓSDE SEGUIMIENT'OA )
f--,.,i=,---::-�m--T""i ACTI���.��C��OAY 1-...--/--'------:=-f

COMISIÓSDE
L'i"VFSTIGACIÓN Y ACUSAOÓ:-l'

cmnSIÓS DE COMISIÓN DE
INSTRUCCIÓN CUENTAS

COMlSIONf:5 ADSCRITAS CO�IISIO�'ESADSCRITAS

A ORGANlSMOS NACIOSALES A ORGANISMOS NACIO:-.'ALF.S
O INTF.RNACIOSALF.5 O LvrERNACIOSALES

COMISIOSES CO!->USIOSF.S
ESPECIALES ESPECIALES
DE SEGUIMIENTO DE SEGUIMIENTO

COMlSIOSES
ACODE."-'TAlf.5

DISEÑO: LIBARDO RODR(GUEZ R.

 CAPÍTULO 111

LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA

Del artículo 115 y del título v11 de la Constitución, así como de al­
gunas normas legales sobre la materia, se deduce que la rama ejecutiva
está integrada por el presidente de la república, el vicepresidente, los
ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias,
los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y, con algunas precisiones, las sociedades de economía mixta
y otras entidades que indicaremos más adelante.
Además, según lo expresa el citado artículo 115, las gobernaciones

-
y las a)caldías también forman parte de la rama ejecutiva. Sin embargo,
como estos órganos se ubican, a su vez, como parte de la organiza_ci9n te­
rritorial, los analizaremos en el capítulo correspondiente a esta última'""
Lo anterior quiere decir que como consecuencia de la coordinación
del sistema unitario que la Constitución consagra en su artículo 12, con el
carácter descentralizado que menciona el mismo artículo y que encuentra
sus antecedentes en el principio de la centralización política y la descen­
tralización administrativa�. la rama ejecutiva en Colombia, con fundi­
mento en el concepto amplio de administración pública, presenta tres
órdenes principales: el nacional. el seccionalo..d.epar.tamental Y�el orden
local o municipal. A este respecto, como ya hemos expresado que la
Constitución PoITtica consagra un título a la "organización territorial", que
comprende la administración secciona! y local, a la cual en este ensayo
también dedicaremos un capítulo, en este momento nos limitaremos al
análisis de la rama ejecutiva del orden nacional.
La organización actual de la administración nacional está prevista
en la ley 489 de 1998 (modificada por la ley 1474 de 2011 y el decr.-ley
19 de 2012), la cual derogó los decretos extraordinarios 1050 y 3130 de
1968 y 130 de 1976, que regularon esa organización durante los treinta
años anteriores a la ley actual. Esta ley diferencia entre la organización
I
Sobre el significado de esta expresión, véase supra, capítulo 1, literal D).
72 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 73

de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional y la estructu­ • Integración de la ad,:ninistración pública. Por otra parte, de acuer­
ra de la administración pública, en la siguiente forma: do c on el artículo 39 de la ley, la administración pública está integrada
• Integración de la rama ejecutiva nacional. De acuerdo con el ar­ por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público
tículo 38 de la citada ley, la rama ejecutiva del poder público en el orde n y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que
nacional está integrada por los siguientes organismos y entidades: d e manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades
l . Sector central: y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del
Estado colombiano.
a) La Presidencia de la República;
Esta integración de la "administración pública" refleja la evolución
b) La Vicepresidencia de la República; de la estructura del Estado, específicamente respecto de la concepción
c) Los consejos superiores de la administración y los demás organis­ original de la "rama ejecutiva" del poder público, en el sentido de que
mos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de esta rama ha venido ampliando su radio de acción en cuanto se le ha
ella, con carácter permanente o temporal y con representación de vaiias venido reconociendo el poder de ejercer funciones que ya no solo con­
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, que la ley deter­ sisten en la ejecución individualizada de la ley, sino en las facultades
mine, para lo cual en cada caso se indicará el ministerio o departamento de desarrollarla o reglamentarla, imponer sanciones y resolver ciertos
administrativo al cual estai·án adscritos (art. 38, parg. 2º); conflictos, que de acuerdo con la concepción original de la separación de
d) Los ministerios; poderes y de funciones corresponderían a otras funciones del Estado,
lo cual ha llevado a reconocer una mayor amplitud de los conceptos, que
e) Los departamentos administrativos;
se ha traducido, a su vez, en una terminología más amplia por medio de
f) Las superintendencias sin personería jurídica; las nociones de "función administrativa" y de "rama administrativa" o
g) Las unidades administrativas especiales sin personería jurídica; "administración pública".
h) Los demás organismos administrativos nacionales sin personería A su vez, de los artículos 39 y siguientes y el parágrafo del artículo
jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la 50 de la ley se desprende que, aunque de manera un tanto confusa, tam­
rama ejecutiva del poder público (aunque no lo dice el num. 1 del art. bién se ha que1ido conservar la clasificación entre organismos principales,
38, se deduce del lit. g del num. 2 del mismo artículo). organismos adscritos y organismos vinculados, que venía aplicándose
2. Sector descentralizado por servicios: desde el decreto-ley 1050 de 1968. Finalmente, el artículo 40 reconoce
a) Los establecimientos públicos; la existencia de entidades y orga1J,ismos estatales sujetos a régimen es­
pecial, entre los cuales menciona a la Comisión Nacional de Televisión,
b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; que fue eliminada mediante el acto legislativo 2 de 2011.
c) Las superintendencias con personería jurídica; En consecuencia, con fundamento en las disposiciones citadas, pue­
d) Las unidades administrativas especiales con personería jurídica; de decirse que la administración pública está integrada u organizada de
e) Las empresas sociales del Estado; la siguiente manera:
f) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; Administración pública nacional:
g) Los institutos científicos y tecnológicos; 1. Organismos principales:
h) Las sociedades públicas; a) Presidencia de la República;
i) Las sociedades de economía mixta, y b) Ministerios, y
j) Las demás entidades administrativas nacionales con personería c) Departamentos administrativos.
jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la 2. Organismos adscritos:
rama ejecutiva del poder público. a) Superintendencias;
74 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 75

b) Establecimientos públicos; 5. A pesar de que el citado artículo 39 no las menciona, hacen parte
c) Unidades administrativas especiales, y de la administració? pública terri�or(al, aunqu� co? u? c�rácter eve�tual
d) Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación y voluntario, las reg1on�s, las pro�1�cias,.los terntonos. md1��nas, las areas
se determinare que están adscritos a un ministerio o departa­ metropolitanas, las regiones adm1mstrat1vas y de plaruficac1on -RAP-,
mento administrativo. la región administrativa y de planificación especial entre el Distrito Ca­
pital de Bogotá, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos
3. Organismos vinculados: rió -RPG-,. las
contiguos-RAPE-, las regiones de plane . �ción y ges. �
a) Empresas industriales y comerciales del Estado; as ociaciones de departamentos, las asoc1ac10nes de d1stntos especiales,
b) Sociedades de economía mixta; las asociaciones de áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios
c) Los demás organismos y entidades en cuyo acto de creación y las provincias administrativas y de planificación -PAP-, como lo
se determinare que están vinculados a un ministerio o departa­ veremos en el capítulo vm, en el cual será analizada la administración
mento administrativo. pública territorial.
De acuerdo con lo anterior, la organización de la administración pú­
4. Entidades y organismos de carácter o régimen especial de origen
blica nacional se puede analizar sucesivamente desde el punto de vista
constitucional:
de los organismos principales, los organismos adscritos, los organismos
a) El Banco de la República; vinculados, las llamadas entidades descentralizadas indirectas y las que
b) Los entes universitarios autónomos; denominamos entidades de carácter especial.
c) Las corporaciones autónomas regionales;
d) La Comisión Nacional del Servicio Civil; A) Los organismos principales
e) "Los demás organismos y entidades con régimen especial otor­ Ya se ha dicho que los organismos principales de la administración
gado por la Constitución Política, los cuales se sujetan a las son la Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos ad­
disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes" ministrativos.
(art. 40).
1) La Presidencia de la República
Administración pública territorial: a) Organización. De conformidad con el artículo 56 de la ley 489
1. Organismos principales: de 1998, la Presidencia de la República está integrada por el conjunto de
a) Gobernaciones y alcaldías; servicios auxiliares del presidente y su régimen es el de un departamento
b) Secretarías de despacho, y adminisa¡itivo, cuyo estatuto orgánico está contenido en el decreto 1649
de 2014. Considerado el carácter general de este libro, concentraremos
c) Departamentos administrativos.
nuestra atención en el presidente de la república, dejando de lado el es­
2. Organismos adscritos: tudio de las dependencias auxiliares.
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que b) Preeminencia del presidente de la república. El sistema político
tienen esta calidad. colombiano se caracteriza por una fuerte preeminencia del poder ejecu­
3. Organismos vinculados: tivo, y aunque este fenómeno existe desde los comienzos de la república,
a) Los que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen que tiende a acrecentarse cada vez más.
tienen esta calidad. Este régimen de "preponderancia presidencialista" como lo califica
4. Las asambleas departamentales y los concejos distritales y muni­ JACQUEs LAMBERT2 tiene su explicación y orígenes en los fundamentos del
cipales, que son "corporaciones administrativas de elección popular que
2
cumplen las funciones que les señalan la Constitución Política y la ley" JACQUES LAMBERT, América latina, estructuras sociales e instituciones políticas,
(art. 39, inc. final). Barcelona, Edic. Ariel, Colección Demos, 1973, págs. 54 y ss.
76 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 77

derecho público colombiano, influido en mayor enor medida por los de estudio del derecho constitucional, pero que vale la pena enumerar
1

sistemas jurídico-políticos de España, Estados U idos y Francia. Ade­ en este momento con el fin de tener una visión global de las funciones
E
más de esas influencias, esta preeminencia del oder ejecutivo en Co­ de la máxima autoridad de la rama ejecutiva. Estas competencias son
lombia se configura por la naturaleza y caracter� ticas propias de nuestro las siguientes:
régimen, que han llevado a los constitucionalistas y politólogos a incluir­ l . Nombrar y separar libremente a los ministros del despacho y a
lo dentro de los llamados sistemas "presidencialistas"3, para mostrar una
nueva versión acentuada del sistema presidencial norteamericano4 • los directores de departamentos administrativos.
2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes di ­
c) Funciones del presidente de la república. El presidente es la máxi­ plomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con
ma autoridad de la rama ejecutiva del poder público. Así lo consagra otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios
expresamente el artículo 115 de la Constitución, al manifestar que "el que se someterán a la aprobación del Congreso.
presidente de la república es jefe del Estado, jefe del gobierno y suprema 3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como comandante
autoridad administrativa". Debe notarse que en los sistemas presidencia­
les, como es el caso de Colombia, existe una concentración de funciones supremo de las fuerzas armadas de la república.
de jefe de Estado y de gobierno en la persona del presidente de la repúbli­ 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
ca, funciones estas que están separadas en los sistemas parlamentarios, donde fuere turbado.
en los cuales el monarca o presidente de la república es el jefe de Estado, 5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estim� conveniente.
mientras que el primer ministro o presidente del consejo de ministros es 6. Proveer la seguridad exterior de la república, defendiendo la
el jefe de gobierno5 • Es así como el artículo 189 de la Constitución con­ independencia y la honra de la nación y la inviolabilidad del territorio;
sagra las funciones del presidente como jefe del Estado, jefe del gobierno declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización
y suprema autoridad administrativa. para repeler una agresión extranjera, y convenir y ratificar los tratados
Además, el fenómeno de la preeminencia del presidente, que hemos de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.
estudiado en el numeral anterior, junto con el principio de la colabora­ 7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de
ción entre las diferentes ramas del poder, implican en la práctica que Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la república.
esta autoridad no solo tiene funciones administrativas, sino que también 8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura.
ejerce funciones en relación con las otras ramas. Así, el artículo 200
9. Sancionar las leyes.
de la Constitución consagra funciones del gobierno en relación con el
Congreso y el artículo 201 le otorga al gobierno funciones en relación 10. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cum­
con la rama judicial. plimiento.
l. Funciones como jefe de Estado,jefe del gobierno y suprema au­ 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los
toridad administrativa. El artículo 189 de la Constitución Política otorga decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución
al presidente una serie de competencias, muchas de las cuales son objeto de las leyes.
12. Presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura,
sobre los actos de la administración, sobre la ejecución de los planes y
programas de desarrollo económico y social, sobre los proyectos que el
3 Véase MARCEL PRÉLOT, /nstitutions politiques et droit co11stitutio11nel, 9�"'º é d.,

gobierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura.

Paris, Dalloz, 1984, págs. 152 y ss.
Sobre estas influencias y la naturaleza del régimen colombiano, puede verse
13. Nombrar a los presidentes, directores o gerentes de los estable­
4

nuestro estudio titulado Los actos del ejecutivo en el derecho colombiano, Bogotá, Edil.
cimientos públicos nacionales y a las personas que deban desempeñar
Temis, 1977, págs. 6 a 15.

empleos nacionales cuya provisión no sea por concurso o no correspon­

5
Véanse JAIME VIDAL PERDOMO, Derecho administrativo, 13ª ed., Bogotá, Legis

da a otros funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley.

Editores, 2008, pág. 138; y JAVIER HENAO HIDRÓN, Panorama del derecho constitucio·
nal colombiano, 13ª ed., Bogotá, Edit. Temis, 2004, págs. 271 y ss.
 /
78 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMB LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 79

En todo caso, el gobierno tiene la facultad de nombrar y remover libre ­ 2 6. Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad
mente a sus agentes. común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y
14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores.
demande la administración central, señalar sus funciones especiales y 2 7. Conceder patente de privilegio temporal a los autores de inven­
fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con f
ciones o per eccionamientos útiles, con arreglo a la ley.
cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el 28. Expedir cartas de naturalización, conforme a la ley.
respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
2. Funciones en relación con el Congreso. De conformidad con el
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativ os
nacionales de conformidad con la ley. artículo 200 de la Constitución Política, corresponde al gobierno, cuyo
je fe es el presidente de la república, en relación con el Congreso:
16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos admi­ 1. Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por
nistrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales,
con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cum­
pliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución.
17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre ministerios,
2. Convocarlo a sesiones extraordinarias.
departamentos administrativos y establecimientos públicos.
3. Presentar el plan nacional de desruTOllo y de inversiones públicas,
18. Conceder permiso a los empleados públicos nacionales que lo
soliciten, para aceptar, con carácter temporal, cargos o mercedes de go­ conforme a lo dispuesto en el artículo 150.
biernos extranjeros. 4. Enviar a la Cámru·a de Representantes el proyecto de presupuesto
19. Conferir grados a los miembros de la fuerza pública y someter a de rentas y gastos.
la aprobación del Senado, los ascensos desde oficiales generales y oficiales 5. Rendir a las cámaras los informes que estas soliciten sobre nego-
de insignia hasta el grado más alto. cios que no demanden reserva.
20. Velar por la estricta recaudación y administración de las rentas 6. Prestar eficaz apoyo a las cámaras cuando ellas lo soliciten, po­
y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes. niendo a su disposición la fuerza pública, si fuere necesario.
21. Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a 3. Funciones en relación con la rama judicial. A este respecto, el
la ley. artículo 201 otorga al gobierno, encabezado por el presidente de la repú­
22. Ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servi­ blica, las siguientes funciones:
cios públicos. 1. Prestru· a los funcionru'ios judicia1es, con ru-reglo a las leyes, los
23. Celebrar los contratos que Je correspondan con sujeción a la auxilios necesru'ios para hacer efectivas sus providencias.
Constitución y la ley. 2. Conceder indultos por delitos políticos, con arreglo a la ley, e in­
24. Ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y con­ formar al Congreso sobre el ejercicio de esta facultad. En ningún caso,
trol sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, ase­ estos indultos podrán comprender la responsabilidad que tengan los fa­
guradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o vorecidos respecto de los pruticulru·es.
inversión de recursos captados del público. Así mismo, sobre las entida­ 4. Clasificación de lasfunciones administrativas del presidente. Li­
des cooperativas y las sociedades mercantiles. mitándose a las fu nciones de carácter administrativo, JAIME VrnAL PER­
25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arre­ DOMO las agrupa en seis funciones generales: ejecutar las leyes, ejercer
glar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones la potestad reglamentaria, conservar el orden público, nombrar los fun­
concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior, y cionarios públicos, organizar la vida administrativa nacional y funciones
ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora de inspección y vigilancia6 :
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión
de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley. 6
Véase JAIME VIDAL PERDOMO, ob. cit., págs. 142 y SS.
80
I
ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 81

•Ejecutarlas leyes. Esta función está contenida en los numerales meses para que comience la vigencia de la ley, pero no a la posibilidad
10 y 11 del artículo 189 de la Constitución, que dicen: "10. Promulgar de eliminar la promulgación como requisito esencial.
las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento; 11. Ejercer Frente a esta situación se expidió la ley 57 de 1985, que ordena
la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, reso­ (art. 8º) que las leyes solo regirán después de la fecha de su publicación,
luciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes". ndose así la posibilidad de que se determinara que la vigencia
eli m iná
Esta ejecución de las leyes corresponde a la función tradicional de pudiera empezar antes de la promulgación. Hoy, la obligatoriedad de la
la rama ejecutiva o administrativa y de su cabeza, el presidente de la re­ publicación de las leyes en el Diario Oficial está prevista en el artículo
pública. En efecto, la teoría tradicional de la división del poder en tres 119 de la ley 489 de 1998, que ratifica que la vigencia y oponibilidad de
ramas, a pesar de que las consideraba autónomas y, por consiguiente, la ley requieren necesariamente de su publicación, sin que ello implique
no dependientes jerárquicamente unas de otras, sí estimaba que desde que se elimine el término de dos meses consagrado en el Código de Régi­
el punto de vista de las funciones jurídicas la rama ejecutiva estaba su­ men Político y Municipal como regla general para la entrada en vigencia
bordinada a la legislativa, es decir, que aquella solo podía hacer lo que de la ley después de su promulgación, ni la excepción de que la ley puede
esta le permitiera. De ahí el nombre de rama "ejecutiva": su función era comenzar a regir antes de ese término si ella misma así lo indica. Además,
"ejecutar" la ley. el artículo 65 del CPAC A señala que los actos administrativos de carác­
Esta función de ejecutar las leyes comprende, a su vez, varias etapas ter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el
o funciones más concretas. Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso.
En primer lugar, la promulgación de la ley, que es la formalidad des­ En segundo lugar, la ejecución de las leyes comprende su obedien­
tinada a llevar a conocimiento de los ciudadanos el contenido de aquella. cia, de tal manera que el presidente de la república es el p1imer obligado
Esta promulgación está reglamentada en los artículos 52 y siguientes del por la ley. Deberá, por tanto, hacer aquello y solo aquello que ordene o
Código de Régimen Político y Municipal, en la ley 57 de 1985, y última­ permita la ley.
mente en el artículo 119 de la ley 489 de 1998. En tercer lugar, como parte de la ejecución de las leyes, correspon­
Las normas del Código citado establecen que la promulgación con­ de al presidente velar por su exacto cumplimiento. Es decir, que no solo
siste en insertar la ley en el periódico oficial, que hoy es el llamado Dia­ debe cumplirlas y obedecerlas, sino que debe hacer que los demás, fun­
rio Oficial. Estas normas prevén igualmente que, por regla general, "la cionarios y particulares, también las cumplan y obedezcan.
ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia prin­ Finalmente, forma parte de esta función lo que el profesor V1-
cipia dos meses después de promulgada". Sin embargo, es común que DAL PERDOMO llama "el aspecto específico de la ejecución de las leyes",
el Congreso haga uso de la excepción autorizada en el ordinal 1 º del que consiste en la expedición de normas para precisar las circunstancias
artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal, según el cual la generales previstas en la ley y de los demás actos necesarios para obe­
misma ley fija el día en que debe principiar a regir, o autoriza al gobierno decer sus mandatos.
para fijarlo. En alguna época el Congreso hizo uso de la esta excepción, • Ejercerla potestad reglamentaria. El llamado poder reglamenta­
interpretándola con un criterio exageradamente elástico, según el cual la rio, o potestad reglamentaria, consiste en la facultad que tienen algunas
vigencia podía empezar aun antes de la promulgación, de tal manera que, autoridades administrativas para dictar normas de carácter general o
por decisión de la misma ley, se pretendía que su vigencia comenzara des­ "reglamentos". Dado el carácter de suprema autoridad administrativa
de la fecha de la sanción presidencial, caso en el cual la promulgación se que tiene el presidente de la república, es él quien goza en primer lugar
producía cuando la ley ya estaba vigente y, por consiguiente, dicha pro­ de esa atribución.
mulgación no tenía mayor importancia jurídica. Pero esta potestad reglamentaria no ha sido reconocida siempre a
Al respecto, siempre hemos considerado que las excepciones previs­ las autoridades administrativas, y cuando ese reconocimiento se produ-x
tas en el artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal se refie­ ce, no siempre tiene el mismo contenido. En efecto, dentro de la vigencia
ren a la posibilidad de eliminar, disminuir o aumentar el término de dos de la teoría de la división del poder público en tres ramas, inicialmente se
82 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 83

consideró que el poder legislativo era el único que podía dictar normas condiciones o, por lo menos, para impedir que las fallas se prolonguen
de carácter general, pues esta era una de las características esenciales de cuando ya se han presentado. Esta facultad se conoce jurídicamente con
la ley. Pero las necesidades prácticas obligaron a cambiar de mentalidad, el nombre de poder de policía.
pues muchas veces el legislador dictaba normas muy generales, que, para A este respecto, si bien ese poder de policía está dado a diferentes
ser aplicadas, requerían algunas normas suplementarias más concretas. aut oridades, es el presidente de la república el principal encargado de
Así llegó a reconocerse expresamente el poder reglamentario a las auto­ utilizarlo. Así, la Constitución Política le confiere ese poder en dos gra­
ridades administrativas. En la actualidad, se considera que esa facultad dos diferentes. Por una parte, un poder de policía normal u ordinario
está dada por la necesidad de concretar las leyes, así no esté prevista que prevé el numeral 4 del artículo 189, según el cual corresponde al
expresamente por las normas. presidente "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
Nuestra Constitución consagra expresamente esta facultad para el donde fuere turbado". Por otra parte, un poder de policía extraordinario
consagrado en los artículos 212 a 215 de la Constitución, para los casos
presidente de la república, en el numeral 11 del artículo 189, que esta ­ de guerra exterior, conmoción interior y estado de emergencia.
blece: "Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los
• Nombrarfuncionarios. Siendo el presidente de la república la
decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución
de las leyes". suprema autoridad administrativa, es a él a quien corresponde por lógi­
ca el nombramiento de sus subalternos, ya que ello garantiza en alguna
De modo que el presidente de la república, al encontrarse ante una medida la unidad de criterio dentro de la administración y cierta unifor­
ley, puede dictar normas también generales como la ley, respetando esta midad en la aplicación de las políticas estatales.
última, pero que concreten más su contenido para facilitar o hacer posi­ Pero es claro que el presidente no podrá ocuparse del nombramiento
ble su aplicación práctica. En el derecho colombiano estas normas reci­ de todos los funcionarios, pues ello implicaría una excesiva e innecesaria
ben el nombre de decretos reglamentarios. acumulación de tareas en sus manos. Así, en primer lugar, se excluye
Nos resta agregar simplemente que a pesar de que el profesor JAIME el nombramiento de los funcionarios de las entidades descentralizadas
VmAL PERDOMO clasifica esta función del ejercicio de la potestad regla­ tanto territorialmente como por servicios, salvo algunos funcionarios
mentaria como una función diferente de la consistente en ejecutar las directivos, como lo veremos un poco más adelante. En efecto, al estudiar
leyes, en estricto sentido aquella hace parte de esta, pues en el numeral el fenómeno de la descentralización vimos que una de sus características
anterior veíamos que "el aspecto específico de la ejecución de las leyes" era la autonomía administrativa, la cual implica la facultad de que esas
consiste en la expedición de normas para precisar las circunstancias ge­ entidades nombren sus propios funcionarios. Es decir, que salvo algu­
nerales previstas en la ley y para obedecer sus mandatos. Sucede que la nas excepciones, el presidente solo nombra los funcionarios del sector
ejecución de la ley implica la expedición de normas generales e indivi­ central nacional.
duales para su aplicación concreta. Entonces, cuando el presidente dicta En segundo lugar, y con fundamento en la facultad de delegación
normas generales con fundamento en una ley para procurar su aplicación, consagrada en el artículo 211 de la Constitución, el presidente ha de­
estará ejerciendo la potestad reglamentaria, pero esta función se encuen­ legado en los ministros y directores de departamentos administrativos
tra todavía dentro de la "ejecución de las leyes". el nombramiento de la mayoría de los funcionarios de sus respectivas
- Conservar el orden público. La vida de todos los Estados está su­ unidades administrativas. En la actualidad esa delegación está conteni­
da en el decreto 1679 de 1991.
jeta a la existencia de unas condiciones mínimas que le permitan a la or­
ganización jurídica estatal ofrecer a sus miembros la posibilidad de vivir En síntesis, corresponde al presidente el nombramiento y remoción
correcta y normalmente en comunidad. Es el llamado orden público. de los siguientes funcionarios:
Tradicionalmente se ha dicho que esas condiciones mínimas están cons­ 1º) Los ministros del despacho y directores de departamentos ad­
tituidas por la tranquilidad, seguridad y salubridad que deben existir en ministrativos (Const. Poi., art. 189, num. 1).
toda comunidad para su buena marcha. De manera que el Estado debe 2º ) Los agentes diplomáticos y consulares (Const. Poi., art. 189,
tomar las medidas necesarias para evitar que se presenten fallas en esas num. 2).
84 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 85

3º) Los presidentes, directores o gerentes de los establecimientos / Además, de acuerdo con los artículos 370 y 372 de la Constitución,
p(iblicos nacionales (Const. Pol., art. 189, num. 13). también le corresponde al presidente ejercer el control, inspección y vi­
4º) Las personas que deban desempeñar cualesquier empleos na­ gilancia de las entidades que prestan los servicios públicos domiciliarios
cionales cuya provisión no sea por concurso o no coITesponda a otros y del Banco de la República.
funcionarios o corporaciones, según la Constitución o la ley (Const. Poi., Finalmente, el profesor VIDAL PERDOMO considera como función de
art. 189, num. 13). inspección y vigilancia la prevista en el numeral 20 del artículo 189 de
5º) Los gerentes o presidentes de las empresas industriales y comer­ la Carta, de acuerdo con el cual corresponde al presidente "velar por la
ciales del Estado (ley 489 de 1998, art. 91). estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos".
• Organizar La vida administrativa nacional. En esta función el Vale la pena anotar que estas funciones de inspección y vigilancia
profesor VIDAL PERDOMO agrupa algunos poderes del presidente que no las realiza el presidente de la república especialmente por medio de las
constituyen necesariamente atribuciones de simple ejecución de la ley, superintendencias, como veremos al estudiar estas entidades.
como los referentes a la creación de empleos nacionales, su supresión y 5. Otra posible clasificación de lasfunciones del presidente. Desde
fusión y el señalamiento de sus funciones (Const. Pol., art. 189, num. 14); un punto de vista jerárquico, creemos que puede darse otra clasificación
la distribución de negocios entre los ministerios, departamentos adminis­ a las funciones del presidente. En efecto, todas las funciones estudiadas
trativos y establecimientos públicos (art. 189, num. 17), y la delegación son de ejecución. Así vimos que la potestad reglamentaria de las leyes
de funciones que puede realizar en favor de los ministros, directores de es parte de la ejecución de estas últimas; igualmente, el mantenimiento
departamentos administrativos, representantes legales de entidades des­ del orden público, el nombramiento de funcionarios y la organización
centralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y otras agencias de la vida administrativa son ejecuciones de los mandatos o atribuciones
del Estado que la ley determine (Const. Pol., art. 211). constitucionales o legales a que está sujeto el presidente.
Nos parece que hace parte importante de esta gran función, a pesar De modo que podemos afirmar que realmente la primera diferen­
de que el autor citado la incluye dentro de la de ejecutar las leyes, la atri­ cia que se encuentra respecto de las funciones del presidente, se refiere a la.
bución residual prevista en el artículo 66 del Código de Régimen Políti­ categoría o jerarquía de la ejecución que esas funciones implican. En este
co y Municipal, según el cual: "Todo lo relativo a la administración general orden de ideas, la potestad reglamentaria puede consistir en reglamentar
de la república, que no esté especialmente atribuido a otros poderes pú­ directamente la Constitución Política, como en el caso de los llamados
blicos, conforme a la Constitución y a las leyes, corresponde al presidente". en la doctrina universal reglamentos constitucionales, o reglamentar la
• Funciones de inspección y vigilancia. Estas funciones se encuen­ ley como en la función contenida en el numeral 11 del artículo 189 de
tran consagradas de manera general en el numeral 8 del artículo 150 de la Carta; el mantenimiento del orden público puede basarse en una fun­
la Constitución Política, en el sentido de que corresponde al Congreso ción constitucional directa, como en los artículos 212 a 215 de la Consti­
"expedir las normas a las cuales debe sujetarse el ejercicio de las funcio­ tución, o consistir en una función derivada de la ley, como en las medidas
nes de inspección y vigilancia que le señale la Constitución". que puede tomar el presidente con fundamento en el Código Nacional
A su vez, el artículo 189 de la Carta precisa los siguientes sectores, de Policía; el nombramiento de funcionarios también puede hacerlo el
actividades o personas, ante las cuales corresponde al presidente de la re­ presidente por disposición directa de la Constitución (ministros, direc­
pública ejercer funciones de inspección y vigilancia: la enseñanza (num. tores de departamentos administrativos y gerentes de establecimientos
21); la prestación de los servicios públicos (num. 22); las personas que públicos), o por disposición de la ley (gerentes de empresas industriales
realicen actividades financiera, aseguradora y cualquier otra relacionada Y comerciales del Estado y viceministros y secretarios generales de los
con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del ministerios). De la misma manera, la función de organizar la vida ad­
público, así como las entidades cooperativas y las sociedades mercanti­ ministrativa puede entenderse como desarrollo de atribuciones tanto de
les (num. 24), y las instituciones de utilidad común (num. 26). carácter constitucional como legal.
86 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
!
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 87

Por consiguiente, desde este punto de vista, podemos dividir las funciones las misiones o encargos especiales que le confíe el presidente,
funciones del presidente en dos categorías: como, entre otras, las mencionadas en el decreto 1647 de 2014 •
7

• Funciones legislativas, aquellas que consisten en ejecutar direc­ 2) Los ministerios

tamente la Constitución y que, por tanto, se encuentran en la misma jerar­ La ley no define el concepto de ministerio, pero podemos decir que
quía que las funciones que ejerce el legislador formal, es decir, el Con­ son los organismos de la administración nacional central que siguen en
greso. Por ejemplo, el artículo 215 de la Constitución establece que en importancia a la Presidencia de la República y que están encargados de
estado de emergencia el presidente puede dictar decretos con fuerza de ley. dirigir, coordinar y ejecutar un conjunto de servicios públicos.
De conformidad con el artículo 206 de la Constitución, el número,
• Funciones administrativas, aquellas que consisten en ejecutar la
ley, es decir, que se encuentran en una jerarquía inferior a ella. Estas nomenclatura y precedencia de los ministerios son determinados por la
ley. En la actualidad, los ministerios son dieciséis, según la siguiente
funciones pueden estar contenidas en la Constitución, pero el presidente nomenclatura y orden de precedencia, establecidos en el artículo 17 de la
debe ejercerlas basándose en las leyes que se dicten sobre la materia. ley 1444 de 2011, con la indicación de las principales normas orgánicas
Por ejemplo, el numeral 28 del artículo 189 ordena que corresponde al vigentes para cada uno de ellos:
presidente "expedir cartas de naturalización, conforme a la ley". • Ministerio del Interior (decrs. 2893 de 2011 y 1835 de 2012);
d) La Vicepresidencia de la República. La Constitución Política • Ministerio de Relaciones Exteriores (decrs. 3355 de 2009 y 2674
de 1991 creó la figura del vicepresidente, prevista en los artículos 202 a de 2013);
205, elegido por votación popular el mismo día y en la misma fórmula • Ministerio de Hacienda y Crédito Público (decrs. 4712 de 2008,
con el presidente, encargado de reemplazarlo en sus faltas temporales o 4173 de 2011, 645 de 2012 y 1959 de 2013);
absolutas. Igualmente, el presidente le podrá confiar misiones o encargos • Ministerio de Justicia y del Derecho (decr. 2897 de 2011);
especiales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecutiva. • Ministerio de Defensa Nacional (decrs. 1512 de 2000, 49 de 2003,
Además, el parágrafo del artículo 56 de la ley 489 de 1998 recuerda 4222 de 2006, 3123 de 2007, 5057 de 2009, 4320 de 2010, 4177 y 4890
que el vicepresidente ejercerá las misiones o encargos especiales que le de 2011; 233, 2757 y 2758 de 2012, y 2369 de 2014);
confíe el presidente de la república, de conformidad con lo establecido • Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (decr. 1985 de 2013);
en la Constitución Política, y expresa que la Vicepresidencia estará in­ • Ministerio de Salud y Protección Social (decr. 2652 de 2012);
tegrada por el conjunto de servicios auxiliares que señale el presidente • Ministerio de Trabajo (decrs. 4108 de 2011 y 2518 de 2013);
de la república. • Ministerio de Minas y Energía (decrs. 381 de 2012, y 1617 y 2881
de 2013);
Debe anotarse que la situación jurídica del vicepresidente no se • Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (decrs. 210 de 2003,
encuentra claramente definida, como tampoco la de la Vicepresiden­ 4269 de 2005, 2785 de 2006, 2700 de 2008, 1714 de 2009, 4176 de 2011
cia como organismo o entidad, al punto que la ley 489 de 1998, en su y 2622 de 2013);
artículo 38, indica a la Vicepresidencia como uno de los organismos o • Ministerio de Educación Nacional (decrs. 5012 de 2009 y 854 de
entidades que integran la rama ejecutiva del poder público en el orden 2011);
nacional, pero luego no la incluye entre los organismos principales ni • Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (decr. 3570 de
adscritos ni vinculados y, por el contrario, posteriormente solo se refiere a 2011);
ella en el parágrafo del artículo 56, que regula la Presidencia de la Re­
pública. 7
Véase JAVIER HENAO HIDRÓN, ob. cit., págs. 267 y ss. Sobre diversos aspectos
A su vez, el artículo 5º del decreto 1649 de 2014 incluye al despacho controversiales de las figuras del vicepresidente y de la Vicepresidencia, pueden verse
C. E., concepto lO junio 1993, SCSC, rad. 520; C. E., sent., 14 julio 1998, SPCA, exp.
del vicepresidente como parte de la estructura del departamento adminis­ Al-042; C. E., concepto 20 septiembre 2001, SCSC, rad. 1378, y Corte Const., sents.
trativo de la Presidencia de la República, y el artículo 7º señala como sus C-428 de 1993, C-594 de 1995 y C-727 de 2000.
88 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTR"ATIVA 89

• Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (decr. 3571 de 2011); esrructura tipo para los ministerios, el análisis de las diferentes disposi­
• Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunica­ ciones de organización interna de cada uno nos permite proponer un
ciones (decrs. 2618 de 2012 y 2453 de 2013); mo delo de organigrama básico, con la advertencia de que este no es obli­
• Ministerio de Transporte (decrs. 87 y 4464 de 2011, y 198 de gatorio, pues para cada caso específico el gobierno, con fundamento en
2013); el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y las normas generales
• Ministerio de Cultura (decrs. 1746 de 2003, 4827 de 2008 y 414 1 de la citada ley 489 de 1998, puede fijar la estructura que se requiera para
cada uno de ellos . (Véase organigrama de la pág. 90).
9
de 2011).
Este orden de precedencia de los ministerios tiene, por una parte, c) Funciones. Las funciones de los ministerios provienen de varias
una consecuencia simplemente formal, consistente en que en ese orden fuen y están distribuidas entre las diferentes dependencias y autorida­
tes
se acostumbra firmar los decretos del gobierno. Además, una consecuen­ des que los componen. Esta distribución detallada de funciones obede
cia más importante, consistente en que con fundamento en ese orden de a un principio esencial en la administración moderna, según el cua no
precedencia se determina el ministro que debe reemplazar al presidente debe existir ningún empleo sin funciones previamente establecida . Así,
de la república cuando se traslade a territ01io extranjero en ejercicio del el artículo 4º del decreto-ley 770 de 2005 establece la naturaleza general
cargo, caso este último en el cual el ministro actuará como delegatario de las funciones de los diferentes empleos públicos de las entidades y
y deberá pertenecer al mismo partido o movimiento político del presiden­ organismos nacionales, según los niveles jerárquicos de dichos empleos.
te, de acuerdo con lo previsto en el artículo 196 de la Constitución, o En desan-ollo de dicha norma legal, el decreto reglamentario 1785 de
cuando, a falta del vicepresidente que estuviere ejerciendo la Presidencia, 2014 consagra las funciones generales de los diferentes empleos nacio­
esta deba asumirla un ministro, según lo establecido en el artículo 203 nales, también de acuerdo con los diferentes niveles jerárquicos. A su
de la Carta.
vez, los artículos 29 y 30 del mismo decreto ordenan que cada uno de
a) Organización. La ley 489 de 1998, contrariamente a lo que suce­ los organismos nacionales deberá expedir su propio manual específico
día en vigencia de los decretos 1050 y 3130 de 1968, que establecían un de funciones, según los empleos de su planta de personal, de acuerdo
modelo de organización interna para los diferentes organismos, no con­ con el manual general.
tiene normas que consagren una estructura tipo para dichos organismos,
Pero dada la naturaleza de este trabajo, es obvio que no podemos es­
sino que se limita a expresar algunas reglas generales sobre la materia.
Así, el artículo 60 manifiesta que la dirección de los ministerios corres­ tudiar las funciones de cada uno de los empleados de los ministerios. Nos
ponde al ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del limitaremos, entonces, a conocer las funciones de los ministerios como
viceministro o viceministros. A su vez, el artículo 63 expresa que la no­ entidades y las de su principal autoridad, que es el ministro.
menclatura y jerarquía de las unidades ministeriales será establecida en 1. Funciones de Los ministerios. Pueden clasificarse en dos grupos:
el acto que determine la estructura del correspondiente ministerio, con generales y específicas.
sujeción a la misma ley y a la reglamentación del gobierno. El artículo 54 • Generales. Son aquellas comunes para todos los ministerios y
consagra los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el go­ se encuentran consagradas en el artículo 59 de la ley 489 de 1998, en la
bierno nacional puede modificar la estructura de los ministerios, con fun­ siguiente forma:
damento en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política8 •
1) Preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo.
b) Modelo de organigrama. No obstante que en el literal anterior se
manifestó que la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una 2) Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que
deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al presi-
8
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
9
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de Para el análisis de la estructura interna de cada ministerio pueden verse los de­
sus literales. cretos citados en supra, literal A), numeral 2) de este mismo capítulo.
 LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 91

'°oz dente de la república como suprema autoridad administrativa y dar desa­

rrollo a las órdenes del presidente que se relacionen con tales atribuciones.
� 3) Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asig­
o
nados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las
normas necesarias para tal efecto.
4) Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones
y otros desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes
de desarrollo administrativo del mismo.
5) Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las enti
dade territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.
s
6) Participar en la formulación de la política del gobierno en los '
temas que les correspondan y adelantar su ejecución.
7) Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las
respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las en­
tidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada
uno de ellos estén adscritas o vinculadas.
8) Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y de­
legación de las actividades y funciones en el respectivo sector.
9) Promover, de conformidad con los principios constitucionales,
la participación de entidades y personas privadas en la prestación de ser­
vicios y actividades relacionados con su ámbito de competencia.
10) Organizar y coordinar el comité sectorial de desarrollo admi­
nistrativo correspondiente.
11) Velar por la conformación del sistema sectorial de información
respectivo y hacer su supervisión y seguimiento.
• Específicas. Llamamos así las funciones concretas que le corres­
ponden a cada uno de los ministerios en particular. Como la brevedad
no nos permite estudiar en detalle los diferentes ministerios, tampoco po­
demos detallar estas funciones. Nos limitaremos, por tanto, a decir que
estas funciones específicas son las relacionadas con el sector a que se
'°oz refiere la denominación de cada ministerio y provienen de las siguientes
fuentes:
o
{/}

1) Las leyes o decretos mediante los cuales se crea o reorganiza el

w �
{/}
o respectivo ministerio.
u 2) La distribución de los negocios entre los diferentes ministerios,
que puede hacer el presidente de la república, con fundamento en el nu­
meral 17 del artículo 189 de la Constitución Política.
92 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 93

3) La delegación de funciones que puede hacer en los ministros 3) Dirigir y orientar la función de planeación del sector adminis­
el presidente de la república, con base en el artículo 211 de la misma trati a su cargo.
vo
Constitución. 4) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión
2. Funciones de los ministros. El artículo 208 de la Constitución y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del
establece que los ministros son los jefes de la administración en su respec­ crédito público que se contemplen para el sector a su cargo.
tiva dependencia y que, bajo la dirección del presidente de la república, 5) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto conespondiente
les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la al ministerio.
actividad administrativa y ejecutar la ley. Estas atribuciones genéricas 6) Suscribir en nombre de la nación y de conformidad con el estatu­
se traducen en unas funciones políticas y otras administrativas. to general de contratación y la ley orgánica de presupuesto, los contratos
• Políticas. Son aquellas que corresponden a los ministros en rela­ relativos a asuntos propios del ministerio, previa la delegación del presi­
dente de la república.
ción con el Congreso y que, de acuerdo con el citado artículo 208 de la
Carta, son las siguientes: 7) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a
la s nor mas sobre la materia.
1) Ser voceros del gobierno ante esa corporación política.
8) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función no­
2) Presentar a las cámaras proyectos de ley. minadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades
3) Atender las citaciones que les hagan las cámaras. descentralizadas adscritas o vinculadas.
4) Tomar parte en los debates de las cámaras en pleno o de las co­ * Específicas. Son las que corresponden a cada ministro en particu­
misiones, directamente o por conducto de los viceministros. lar, según la cartera que desempeña, y provienen de varias fuentes ya men­
5) Presentar al Congreso, dentro de los primeros quince días de cionadas:
cada legislatura, un informe sobre el estado de los negocios adscritos al 1) Las leyes o decretos con fuerza de ley mediante los cuales se crea
ministerio y sobre las reformas que consideren convenientes. o reorganiza el respectivo ministerio.
• Administrativas. Son aquellas que corresponden a los ministros 2) La distribución de los negocios entre los diferentes ministerios que
como colaboradores del presidente y como jefes superiores de cada uno puede hacer el presidente de la república, con fundamento en el numeral
de los sectores administrativos que están confiados a sus ministerios. 17 del artículo 189 de la Constitución. I
Estas funciones también pueden ser generales y específicas, según que 3) La delegación de funciones que puede hacer en los ministros el
se refieran a todos los ministros o a cada ministro en particular. presidente, con base en el artículo 211 de la Constitución.
* Generales. Están contenidas principalmente en el artículo 75 del • Otra clasificación. En relación con las funciones administrati­
Código de Régimen Político y Municipal y en el artículo 61 de la ley 489 vas de los ministros también podemos acoger la clasificación que presen­
de 1998. Veamos estas últimas: taba el profesor VmAL PERDOMo 10 , según la cual estas funciones pueden
agruparse en tres principales: decidir sobre los asuntos de su despacho,
1) Ejercer, bajo su responsabilidad, las funciones que el presidente ejercer el poder jerárquico y colaborar en el ejercicio de la potestad re­
de la república les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento glamentaria. Se puede agregar una cuarta consistente en ejercer el poder
de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del mi­ de tutela.
.ciones* Decidir
nisterio y las que se hayan delegado en funcionarios de la entidad. sobre los asuntos de su despacho. Es decir, aquellas fun­
2) Participar en la orientación, coordinación y control de las super­ que hemos llamado específicas, o sea, las que han sido conferidas
intendencias, entidades descentralizadas y de sociedades de economía a cada uno de los ministros, cuyas fuentes ya estudiamos.
mixta, adscritas o vinculadas a su despacho, conforme a las leyes y a los
respectivos estatutos. JO Véase JAIME VJDAL PERDOMO, ob. cit., 11 ª ed., 1997, págs. 90 y SS.
94 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 95

* Ejercer el poder jerárquico. Es decir, que dentro de cada minis­ quien le corresponde primordialmente el ejercicio de este control, pues
terio es el �nis�ro quien ejerce el control jerárquico sobre las personas el literal b) del artículo 61 de la ley 489 de 1998 consagra como una de
de lo� func1onanos y sobre sus actos, según lo estudiado en un capítulo sus funciones la de "participar en la orientación, coordinación y control"
antenor. de las entidades descentralizadas. Los mecanismos por medio de los cua­
* Colaborar en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Recor­ les se ejerce este control de tutela ya fueron estudiados en su oportu­
nidad
11.
demos que la potestad reglamentaria consiste en la facultad que tienen
algunas autoridades administrativas para dictar normas de carácter gene­ 3) Los departamentos administrativos
ral; y que el presidente de la república, como suprema autoridad admi­
ni �t�·ativa, es quien tiene de manera principal esta potestad. Pero los Creados en la reforma constitucional de 1945, como resultado de la
mm1stros colaboran en el ejercicio de este poder de diversas maneras: preocupación existente que buscaba tecnificar algunos servicios especia­
les y separarlos un poco del ambiente político propio de los ministerios.
En primer lugar, ya hemos visto que en los ministerios es donde se
Podemos decir que los departamentos administrativos son organismos de
prepa�an los p�oyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que debe
la administración nacional central, que tienen la misma jerarquía de los
expedir el presidente. Esa preparación se hace, por tanto, bajo la direc­
ción del ministro. ministerios, pero más técnicos y especializados que estos, de tal manera
que están encargados de dirigir, coordinar y ejecutar un servicio público .
En segundo lugar, de conformidad con el artículo 115 de la Consti­ El artículo 58 de la ley 489 de 1998 expresa que los departamentos ad­
tución, los �nistros deben suscribir y comunicar los actos del presidente ministrativos, como los ministerios, tienen como objetivos primordiales
que se relac10nen con su sector administrativo, con excepción de los de la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas
nombra�ento Y remoción de los ministros y directores de departamen­ y proyectos del sector administrativo que dirigen .
_
tos ad1111mstrat1vos y de los expedidos en su calidad de jefe de Estado y
A pesar de que su jerarquía en la organización de la rama ejecutiva
de suprema autoridad administrativa.
es la misma de los ministerios, en la práctica, debido a la importancia del
En tercer_- lug�, los ministros tienen un poder reglamentario propio elemento político en nuestro medio y a la disminución de algunas de sus
para la orga111zac1ón de los servicios que dirigen, según la atribución funciones respecto de aquellos, puede afirmarse que los departamentos
otorgada por el ordinal 9º del artículo 75 del Código de Régimen Político administrativos siguen en importancia a los ministerios.
y Municipal.
Actualmente, los departamentos administrativos son los siguientes,
Finalmente, en cuarto lugar, los ministros pueden tener en algunos con indicación de las principales normas orgánicas vigentes para cada
casos un poder reglamentario especial dado por la ley para ciertas materias. uno de ellos:
* Ejercer el poder de tutela. En efecto, de conformidad con el ar­ • Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
tículo 103 d� l.a ley . 489 de 1998, a los ministros les corresponde ejercer (decr. 1649 de 2014);
cont�·o� adI11_1?1str�t1�0 sob.re los organi�mos o entidades que integran la
• Departamento Nacional de Planeación (decrs. 3517 de 2009, 4325
admm1str�c10n publica, onentado a venficar y asegurar que las activida­
de 2011, 431 de 2012, 1163 de 2013 y 1118 de 2014);
des Y func1?n.es de. los organismos y entidades que integran el respectivo
sector ad1111mstrat1vo se cumplan en armonía con las políticas guberna­ • Departamento Administrativo Dirección Nacional de Inteligen­
mentales, dentro de los principios de la ley y de conformidad con los pla­ cia (decr. 4179 de 2011);
nes Y programas adoptados. A su vez, según lo previsto por el artículo • Departamento Administrativo de la Función Pública (decrs. 188
106 ?e la ley 489 de 1998, los ministerios son los organismos encargados de 2004, 264 de 2007 y 3715 de 2010);
d� eJercer el control de tutela sobre las empresas industriales y comer­ • Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE­
ciales del Estado y sociedades de economía mixta en los términos de los (decrs . 262 de 2004 y 4178 de 2011);
correspondientes convenios, planes o programas que deberán celebrarse
periódicamente con la nación. Y dentro del ministerio es al ministro a 11
Véase supra, capítulo 1, literal C), num. 5-b).
96 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 97

• Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación mentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva
-COLCIENCIAS- (ley 1286 de 2009 y decr. 1904 de 2009); dependencia y que, bajo la dirección del presidente de la república, les
• Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (art. 170 corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la ac­
de la ley 1448 de 2011 y decr. 4155 de 2011), y tividad administrativa y ejecutar la ley. Esas funciones también pueden
• Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Ac­ div idirse en políticas y administrativas. No obstante, respecto de las
tividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre -COLDEPOR­ prim eras, los directores de departamentos administrativos las tienen dis­
TES- (decrs. 4183 de 2011 y 1679 de 2013). minuidas debido a su carácter técnico. En efecto, por una parte, mientras
a) Organización. Sobre la organización de los departamentos ad­ los ministros pueden presentar proyectos de ley, los directores de depar­
ministrativos, el artículo 65 de la ley 489 de 1998 expresa que la estructu­ tamentos administrativos no tienen esa facultad, y, por otra, mientras
ra org�nic_a, de estos organismos se rige por las normas de creación y los ministros pueden ser citados a las cámaras plenas, los directores de
º:gamzac10n y que en cada uno de ellos habrá un director y un sub­ departamentos solo pueden serlo a las comisiones permanentes, que son
duec_tor, qu� tendrán las �unciones correspondientes a los ministros y foros más limitados y en las cuales el ambiente es de menos agitación
los vi:enu?i�tr ?s, respe_ctivamente, �n cuanto fueren pertinentes, y que política que en aquellas.
ademas existuan las unidades, conseJos, comisiones o comités técnicos Respecto de las funciones administrativas de los jefes de departa­
que para cada uno se determinen. Además, el artículo 54 de la misma mento, su análisis es similar al realizado con ocasión de las funciones
ley consagra los principios y reglas generales con sujeción a los cuales administrativas de los ministros. En ese sentido, las generales son las
el gobierno nacional puede modificar la estructura de los departamentos mismas contenidas en el artículo 61 de la ley 489 de 1998, según lo
administrativos con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la ordenado por el artículo 65 de la misma ley, así como las previstas en
Constitución 12• el decreto-ley 770 de 2005 y en el decreto reglamentario 1785 de 2014.
En relación con las específicas, también variarán según cada uno de los
b) Funciones. Las funciones de los departamentos administrativos departamentos administrativos y tendrán como fuentes las mismas
t�mbié� �stán distribuidas según el manual general de funciones y requi­ - estu-
diadas para las funciones específicas de los ministros.
sitos nummos y su propio manual interno, de acuerdo con lo estudiado
para los ministerios. Nos limitaremos al estudio de las funciones de los
departamentos administrativos como organismos y las correspondientes B) Los organismos adscritos
a los directores.
De conformidad con los parágrafos de los artículos 38 y 50 de la ley
1. Funciones de los departamentos administrativos. Pueden clasi­
489 de 1998, son organismos adscritos las superintendencias, los estable­
ficarse en generales y específicas. Las generales, según el artículo 59 de
cimientos públicos, las unidades administrativas especiales, los consejos
l� ley _ 489 de 1998, s on
, las mismas que fueron estudiadas para los rni­ y comisiones y los demás organismos y entidades que en su acto de crea­
mstenos. Las especificas son las que corresponden a cada uno de los
ción así se determine.
departamentos administrativos en particular, según el objeto para el cual
fue creado, y provienen de las fuentes ya analizadas: las leyes o decretos 1) Las superintendencias. El artículo 66 de la ley 489 de 1998 de­
de creación o reorganización, la distribución de negocios por el presiden­ fine las superintendencias como organismos creados por la ley y que, en
te y la delegación de funciones hecha por este. los límites de la autonomía administrativa y financiera que ella les seña­
2. Funciones de los directores. Lo mismo que para los ministros, el la, cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o
artículo 208 de la Constitución establece que los directores de departa- mediante delegación que haga el presidente de la república.
Según el artículo 38 de la citada ley, las superintendencias pueden
12
carecer de personería jurídica, caso en el cual pertenecerán al sector cen­
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
cons�itucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de tral; pero también podrán tener personería jurídica, y entonces formarán
sus literales. Parte del sector descentralizado. En este último caso, se sujetan al régi-
98 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 99

men jurídico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto en ella, p erintendente. Respecto de las demás dependencias, la ley guarda si­
al de los establecimientos públicos (art. 82) 13. lencio, por lo cual debe entenderse que la estructura interna la define en
a) Enumeración de las superintendencias. En la actualidad existen cada caso la ley de creación o los decretos de reestructuración, de acuerdo
las siguientes superintendencias, en relación con cada una de las cuales con las reglas generales consagradas en el artículo 54 de la misma ley l 4 •
indicamos el ministerio al cual están adscritas y las principales normas Igualmente podrán existir dependencias regionales, para la mejor y más
orgánicas vigentes para cada una de ellas: inmediata prestación del servicio, mediante el fenómeno de la descon­
• Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio de Justicia c entración.
y del Derecho) (con personería jurídica) (decrs. 2163 de 2011 y 2723 de c) Funciones. La reforma administrativa de 1998 no consagró expre­
2014); samente funciones generales para todas las superintendencias. De este
• Superintendencia Financiera (con personería jurídica) (Ministe­ modo, las funciones de cada una de ellas dependen de las normas de
rio de Hacienda y Crédito Público) (decrs. 4327 de 2005, 422 de 2006, creación o reorganización. Esas funciones serán, obviamente, las rela­
2555 de 2010 y 710 de 2012); cionadas con el nombre de cada superintendencia, sobre todo en mate­
• Superintendencia Nacional de Salud (Ministerio de Salud y Pro­ ria de inspección y vigilancia. También debe tenerse en cuenta que según
tección Social) (con personería jurídica) (<leer. 2462 de 2013); la definición dada sobre estos organismos, ellos ejercen unas veces fun­
ciones que pertenecen al presidente de la república, y otras aquellas que
• Superintendencia de Sociedades (con personería jurídica) (Mi­
la ley les otorgue. Entre las que ejercen funciones propias del presidente
nisterio de Comercio, Industria y Turismo) (<leer. 1023 de 2012);
tenemos la Superintendencia Financiera, que ejerce la inspección sobre
• Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (con per­ los establecimientos de crédito y bancos, según el numeral 24 del artículo
sonería jurídica) (Departamento Nacional de Planeación) (decrs. 990 de 189 de la Constitución; la Superintendencia de Sociedades, que ejerce
2002 y 2590 de 2007); la inspección necesaria sobre las sociedades mercantiles, prevista en
• Superintendencia de Economía Solidaria (con personería jurídica) el mismo numeral 24 del artículo 189; y la Superintendencia de Indus­
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público) (ley 454 de 1998, arts. 33 a tria y Comercio, que, entre otras, ejerce la función otorgada alpresidente
38 y decrs. 186 de 2004 y 689 de 2005). por el numeral 27 del mismo artículo 189, consistente en conceder patente
• Superintendencia del Subsidio Familiar (sin personería jurídica) de privilegio temporal a los autores de invenciones o perfeccionamien­
(Ministerio de Trabajo) (<leer. 2595 de 2012); tos útiles. Las otras superintendencias ejercen las funciones que para
• Superintendencia de Industria y Comercio (sin personería jurídica) cada una de ellas han previsto las normas de creación o reorganización y
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) (decrs. 2153 de 1992, 3523 que son, repetimos, especialmente funciones de inspección, control y vi­
de 2009, 1687 de 2010 y 4886 de 2011); gilancia en su respectivo campo.
• Superintendencia de Puertos y Transporte (sin personería jurídi­ 2) Los establecimientos públicos. Como y a es de nuestro cono­
ca) (Ministerio de Transporte) (decrs. 1016 de 2000, 2741 de 2001 y cimiento por el plan que venimos desarrollando, los establecimientos
1479 de 2014); públicos forman parte, junto con las superintendencias, de los orga­
• Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (sin persone­ nismos adscritos. Pero desde el punto de vista de la centralización y
ría jurídica) (Ministerio de Defensa Nacional) (<leer. 2355 de 2006). descentralización, los establecimientos públicos, junto con las empresas
b) Organización. Según lo establecido por el artículo 66 de la ley industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta
489 de 1998, la dirección de las superintendencias está a cargo de un su- Y las demás entidades nacionales con personería jurídica, integran el
grupo de las llamadas entidades descentralizadas o sector descentraliza-
13 Sobre algunos aspectos de las superintendencias, véase a ÁLVARO TAFUR ÜALVIS,
Estudios de derecho público, Santa Fe de Bogotá, Edic. Jurídicas Gustavo lbáñez, 1997,
14
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
págs. 165 y ss.; y Corte Const., sents. C-397 de 1995; C-561 de 1999; C-727 y C-1190 constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de
de 2000; C-452 de 2003 y C-805 de 2006. sus literales.
100 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 101

do, que se opone al sector central, representado por la persona jurídica contenida en la ley 489 de 1998. Veamos, pues, la evolución, la definición
nación, de la cual forman parte la Presidencia de la República, los mi­ y los elementos de la noción de establecimiento público.
nisterios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las Dado el origen de este concepto, se analizará, así sea brevemente,
unidades administrativas especiales sin personería jurídica.
su olución en el derecho francés para llegar a su análisis posterior en
ev
Dentro de la descentralización, los establecimientos públicos son Colombia.
una expresión de la descentralización especializada o por servicios, que La noción de establecimiento público se originó en Francia. Des­
fue objeto de estudio al comienzo de este título 15• pués de algunas incertidumbres sobre este concepto, a finales del siglo
En la actualidad existe un buen número de establecimientos públi­ XIX se llegó a una noción clara, según la cual se denominaban estableci­
cos adscritos a los diferentes ministerios y departamentos administrati­ mientos públicos todas las personas jurídicas de origen estatal distintas
vos. Algunos ejemplos de ellos, con la indicación del organismo al cual de la nación, los departamentos y los municipios, es decir, distintas de las
están adscritos, son los siguientes: entidades territoriales. Además, según las teorías de la época, esas en­
• Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos tidades se caracterizaban porque ejercían una función especializada pero
-INVIMA- (Ministerio de Salud y Protección Social). pro pia del Estado, es decir, lo que entonces se conocía como servicios
• Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- (Minis­ públicos, que giraban alrededor de la noción de interés general.
terio de Justicia y del Derecho). Pero la proliferación de los servicios y actividades del Estado, que
• Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Departamento Administra­ produjeron la crisis de la noción de servicio público, trajo como con­
tivo Nacional de Estadística -DANE-). secuencia la crisis de la noción de establecimiento público. En efecto,
• Hospital Militar Central (Ministerio de Defensa Nacional). aparecieron entidades creadas por el Estado, ya no para prestar servicios
• Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER- (Minis­ públicos en el sentido clásico, sino para ejercer actividades similares a
terio de Agricultura y Desarrollo Rural). las de los particulares, explotadas con ánimo de lucro: los denominados
• Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA- (Ministerio de Tra­ servicios públicos industriales y comerciales. Ante esta nueva situación,
bajo). la noción de establecimiento público que hemos mencionado ya no era
clara porque no siempre se refería a la misma clase de entidad. Fue así
• Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- (Departa­ como la jurisprudencia y la doctrina francesas decidieron dividir la no­
mento Administrativo para la Prosperidad Social).
ción para hablar, por tanto, de establecimientos públicos administrativos
• Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- (Ministerio de Agri­ y de establecimientos públicos industriales y comerciales. Los primeros,
cultura y Desarrollo Rural). p ara identificar las entidades creadas por el Estado para realizar autóno­
• Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- (Ministerio de Trans­ mamente fu nciones propias de él y sometidos, por ende, al misrr:io ré­
porte). gimen jurídico del Estado, es decir, al derecho administrativo. Los se­
• Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- (Departa­ gundos, para identificar aquellas otras entidades también creadas por el
mento Administrativo de la Función Pública). Estado, pero no para prestar servicios públicos tradicionales, sino para
a) Noción de establecimiento público. Como muchas de las nocio­ ejercer funciones hasta entonces propias de los particulares y sometidas
nes propias del derecho administrativo, la de establecimiento público fundamentalmente al derecho privado. Esta dualidad de la noción de
originalmente fue creación de la jurisprudencia. En Colombia, con la establecimiento público tomó forma a partir de la segunda guerra mundial
reforma administrativa de 1968, este concepto se volvió legislado, es Y se conserva en la actualidad en Francia.
decir, que la misma ley dio una definición de establecimiento público, En el derecho colombiano también se presentó confusión alrededor
caracterizándolo con varios elementos. Actualmente, la definición está de la noción de establecimiento público. Hasta el año 1968 esta confu­
sión se encontraba en todos los órdenes: en la doctrina, en la jurispruden­
15
Véase supra, capítulo 1, literal C), numeral 4-b). cia y en la misma ley. En efecto, el tema se debatía en el campo doctri-
102 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 103

nal y en la jurisprudencia, pero sin que existieran elementos básicos y b) Elementos de la noción. De esta definición pueden extractarse
claros, pues la ley no aportaba definiciones sobre las diferentes clases de
los siguientes elementos que tipifican los establecimientos públicos.
entidades estatales y, al crearlas o reglamentarlas, utilizaba gran variedad
• Creación o autorización legal. Es decir, que los establecimientos
de denominaciones, contribuyendo así a acentuar la ambigüedad. Así la
ley, y con base en ella los tratadistas y la jurisprudencia, hablaban de ins­ públicos deben ser creados por ley, entendido este concepto no en el
titutos descentralizados, empresas descentralizadas, institutos oficiales sentido amplio que se refiere a toda norma de carácter jurídico, sino en.
y semioficiales, empresas oficiales y mixtas, servicios oficiales y semio­ el restringido que se refiere solo a las normas expedidas por el Congreso
ficiales, empresas públicas, etc., sin que existiera un concepto claro de O por el presidente de la república cuando por excepción ejerce funcio­
las razones que llevaban a utilizar una u otra denominación. Ese caos nes legislativas. Esto se traduce en la práctica en que las entidades estu­
reinante motivó a los autores de la reforma administrativa de 1968 a diadas deben ser creadas por una ley del Congreso o por un decreto del
ocuparse del tema y fue así como se dedicó parte del decreto-ley 1050 presidente con fuerza de ley.
de 1968 a las entidades descentralizadas como organismos que integran • Atribución de funciones administrativas. El origen de los esta­
la rama ejecutiva del poder o, por lo menos, están relacionados con ella. blecimientos públicos, como se anotó, se encuentra en la idea de crear
Además se expidió el decreto-ley 3130 del mismo año, dedicado com­ personas jurídicas diferentes del Estado para ejercer de manera más téc­
pletamente a este tema. Actualmente es la ley 489 de 1998 la que regula nica y especializada algunas funciones propias de aquel. Esto es, la
la estructura básica de la rama administrativa del poder público y, por creación de un establecimiento público implica trasladar funciones que
consiguiente, la que contiene los conceptos fundamentales sobre los el Estado venía desempeñando a la nueva entidad que se crea. Por ejem­
diferentes tipos de entidades. plo, la función de construir carreteras y caminos la ejercía el Estado di­
De esta manera, puede verse que la crisis de la noción de estableci­ rectamente por medio de la Dirección General de Construcción del Minis­
miento público que se presentó en Francia y que se reflejó en el derecho terio de Obras Públicas pero, luego, estas funciones le fueron asignadas a
colombiano, fue resuelta entre nosotros, aunque más tarde, con termino­ los establecimientos públicos Fondo Vial Nacional y Fondo de Caminos
logía un tanto diferente a la francesa. En efecto, mientras en Francia se Vecinales, creados para ejercerlas y que luego se fusionaron en el actual
habló de establecimientos públicos administrativos y de establecimien­ Instituto Nacional de Vías -INVIAS-.
tos públicos industriales y comerciales, aquí se utilizó la terminología de De este modo, cuando el artículo 70 de la ley 489 de 1998 afirma que
establecimientos públicos, así simplemente, y de empresas industriales y los establecimientos públicos desempeñan "funciones administrativas",
comerciales del Estado. A estas entidades puramente estatales se agre­ se refiere a funciones que son propias del Estado y que se diferencian
gan las sociedades de economía mixta cuando existe participación eco­ de otras que a pesar de ser ejercidas por aquel no son propias de él sino
nómica de los particulares y actualmente otras tipificadas en la ley. más bien de los particulares. Esas funciones son verdaderos servicios
En cuanto al concepto legal propiamente dicho, el artículo 70 de la p ú blicos y se ejercen sin ánimo de lucro.
ley 489 de 1998 los define como "organismos encargados principalmente • Personería jurídica. Los establecimientos públicos adquieren
de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos con­
la calidad de personas jurídicas por el hecho de su creación. Es decir,
forme a las reglas del derecho público, que reúnen las siguientes carac­
que a pesar de ser entidades estatales, poseen una personalidad diferen­
terísticas:
te de la que tiene el Estado propiamente dicho o la persona jurídica na­
"a) Personería jurídica; ción. Recordemos que la personería jurídica es la facultad de ser sujeto
"b) Autonomía administrativa y financiera; de derechos y obligaciones, lo cual se traduce fundamentalmente en la
"c) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos pú­ capacidad para contratar y para acudir ante la justicia como demandan­
blicos comunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos te o demandado. El representante legal de esa persona jurídica que es
propios, tasas o contribuciones de destinación especial, en los casos auto· el establecimiento público, es su respectivo gerente, director o presiden­
rizados por la Constitución y en las disposiciones legales pertinentes". te, según la terminología que se adopte para cada uno de ellos.
104 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 105

• Autonomía administrativa. Es la facultad que tiene la entid a d En tercer lugar, establecida la planta de personal, el mismo estable­
de manejarse por sí misma. Es una condición necesaria del fenó me­ cim ie nto público es quien tiene la facultad autónoma, por regla ge­
no de la descentralización y busca una mayor agilidad y tecnificación neral, pru·a designar y remover sus propios empleados, y para tomar las
en la prestación del servicio, al poner su gestión en manos de personas decisiones de administración de personal relacionadas con ellos, como
expertas y vinculadas con la respectiva actividad. conceder vacaciones, licencias, permisos, etc. Las excepciones a esta
Algunos ejemplos importantes en que se observa esta autonomía autonomía solo están dadas por el nombramiento y remoción del ge­
administrativa, son los siguientes: rente, director o presidente, cuya competencia corresponde directa­
En primer lugar, en los actos de creación o reorganización de cada mente al presidente de la república, según lo previsto en el numeral 13
establecimiento público (actos que son, como ya lo hemos afirmado, de del artículo 189 de la Constitución y el artículo 77 de la ley 489 de 1998,
carácter legal), se establecen las normas básicas de funcionamiento, es­ y por el nombramiento y remoción, aunque no tienen la calidad de em­
pleados, de algunos miembros de la junta o consejo directivo que co­
pecialmente en lo relacionado con las funciones que va a desempeñar y rresponde a autoridades o entidades externas, según lo establecido en
con las principales autoridades que van a dirigirlo. Con fundamento en las respectivas normas de creación o reorganización. Todos los demás
este acto legal de creación o reorganización, el establecimiento público, empleados son nombrados por el gerente o director o por la junta directi­
por medio de su junta directiva, dicta sus estatutos, que tienen por objeto va, según los respectivos estatutos. Pero en relación con la materia labo­
desarrollar las normas básicas mencionadas, con el fin de detallarlas y ral, debe tenerse en cuenta que los establecimientos públicos han perdido
reglamentar su aplicación práctica. La competencia para dictar estos es­ la facultad de establecer o modificar las condiciones laborales de sus
tatutos es reflejo de autonomía, pues quiere decir que los establecimien­ empleados. En efecto, la Corte Suprema de Justicia, mediante senten­
tos públicos tienen cierta potestad reglamentaria respecto de las norma s cia del 13 de diciembre de 1972 16, declaró la inexequibilidad del artículo 38
de carácter legal que los crean o reorganizan. del decreto 3130 de 1968, que otorgaba a las juntas directivas la facultad
Esta autonomía no es absoluta, puesto que, por una parte, es el po­ de establecer el régimen de personal. Es así como actualmente los esta­
der central el que, en virtud de las normas de creación y reorganización, blecimientos públicos no pueden crear o modificar sueldos o prestaciones
establece las pautas, y, por otra, todos los miembros de los consejos para sus empleados, pues esa facultad le corresponde exclusivamente a
directivos de los establecimientos públicos deberán obrar consultando la ley, salvo en los casos en que por existir trabajadores oficiales pueden
la política gubernamental del respectivo sector, según lo previsto en el celebrarse convenciones colectivas para establecer condiciones labora­
artículo 73 de la ley 489 de 1998. A su vez, el artículo 68 establece que les más favorables que las previstas en la ley. Hoy este aspecto está
las entidades descentralizadas, aunque gozan de autonomía administrati­ definido de manera clara por la Constitución Política, la cual, en su ar­
va, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano tículo 150, numeral 19, literales e) y f), otorga expresamente al Congreso
de la administración al cual están adscritas. Además, debe tenerse en la facultad de "fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados
cuenta que el presidente de la república conserva su potestad reglamenta· públicos... " y "regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de
ria normal, de manera que también puede dictar normas relacionadas con los trabajadores oficiales".
los establecimientos públicos, dentro del marco y en desrurnllo de la ley. También en relación con el régimen de personal, nótese que los ar­
En segundo lugar, los establecimientos públicos gozan de iniciati· tículos 7º y 8º de la ley 411 de 1997, que aprobó el Convenio 151 de la OIT
va para establecer su propia planta de personal. Son ellos, también, por sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para
medio de su junta o consejo directivo, quienes con fundamento en el co· determinar las condiciones de empleo en la administración pública, esta­
nacimiento de sus propias necesidades y recursos, establecen las plantas blecieron la obligación de adoptar mecanismos de negociación colectiva
de personal o sus modificaciones. Sin embargo, esta autonomía tampoco entre las organizaciones de empleados públicos y las entidades públicas
es absoluta, pues esas plantas de personal deben ajustarse a las normas
que sobre nomenclatura de cargos y escalas salariales establece la ley 16
C. S. de J., sent. 13 diciembre 1972, Foro Colombiano, núm. 42, diciembre de
para todos los empleados nacionales. 1972.
106 ESTR UCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COL OMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 107

empleadoras, los cuales hoy se encuentran previstos en el decreto 160 de El proyecto de presupuesto así preparado pasa, como parte del pre­
2014, sin que ello signifique que los empleados públicos puedan celebrar supuesto general de la nación, a la aprobación del Congreso; de confor­
convenciones colectivas. midad con el procedimiento previsto en los artículos 51 y siguientes del
Finalmente, otra prueba de la autonomía administrativa consiste citado decreto 111 de 1996.
en que los establecimientos públicos tienen capacidad para reglament ar Lógicamente, la autonomía presupuesta! y financiera se ve limitada
su propia actividad, al determinar, por ejemplo, los trámites internos, en la práctica no solo por la aprobación del presupuesto por el Congreso,
organizar los horarios de atención al público, establecer las tarifas de los si no también en la etapa de ejecución. En efecto, al Congreso le corres­
servicios que prestan, etc. ponde también el control político; a la Dirección General del Presupues­
• Patrimonio público y autonomía.financiera. Esta consiste en que to del Ministerio de Hacienda, el control de la ejecución y el seguimiento
cada establecimiento público tiene su patrimonio y su propio presupuesto, financiero, y al Departamento Nacional de Planeación, evaluar resultados
como persona jurídica que es, diferente del Estado, y que los puede manejar y el seguimiento de los proyectos de inversión pública. Todo lo anterior
directamente. No quiere ello decir que el presupuesto sea completamente de conformidad con los artículos 90 y siguientes del mencionado decreto
extraño al presupuesto nacional, puesto que, por una parte, el presupues­ 111 de 1996, y sin perjuicio del control fiscal que corresponde a la Con­
to de los establecimientos públicos es aprobado por el Congreso como traloría General de la República.
parte del presupuesto nacional, y, por la otra, porque algunas partidas Por último, nótese que una de las principales manifestaciones de
del presupuesto de los establecimientos públicos provienen de la nación. la autononúa financiera consiste en la facultad de afectar el presupuesto
Es así como todos los dineros de los establecimientos públicos tienen la por medio de la ordenación de gastos y la celebración de contratos.
calidad de dineros públicos.
• Control por el poder central. Los establecimientos públicos son
Así, el patrimonio de los establecimientos públicos proviene de las organismos que forman parte de la rama administrativa, pero dentro
siguientes fuentes: de la descentralización, es decir, que gozan de autononúa, tal como lo
1ª· De los aportes regulares u ordinarios de la nación y que figuran vimos al estudiar los elementos anteriores. Sin embargo, esa autonomía
bajo el nombre de transferencias en el presupuesto del ministerio o de­ no significa que estas entidades sean independientes, pues están suje­
partamento administrativo de tutela. tas a cierto control por el poder central, que se justifica por el hecho de
2ª. De los aportes extraordinarios de la nación, que se producen, que ejercen funciones públicas y porque manejan dineros públicos. Este
por ejemplo, cuando se aprueban adiciones presupuestales que incluyen control se conoce como control de tutela, cuyos rasgos principales ya
partidas para los establecimientos públicos. hemos estudiado. En relación concretamente con el control fiscal, de
3ª. Del producto de impuestos y rentas contractuales que la ley conformidad con lo previsto en el artículo 267 de la Constitución, se
establezca a su favor. ejerce por la Contraloría General de la República en forma posterior y
4ª. De las tasas que la entidad cobra por los servicios que presta. selectiva, según los procedimientos, sistemas y principios que establez­
5ª. Del producto de compraventas, donaciones, legados y, en gene­ ca la ley, pudiendo esta autorizar que, en casos especiales, se realice
ral, de cualquier operación que realicen como personas jurídicas. por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de
Con fundamento en estas fuentes de ingresos, el establecimiento pú­ méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La misma
blico prepara su proyecto global de presupuesto anual de rentas y gastos, norma prevé que este control incluye el ejercicio de un control financie­
i
en coordinación con el mnistro o director del departamento administrativo ro, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la
de tutela, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento equidad y la valoración de los costos ambientales. Además, el artículo
Nacional de Planeación, según lo ordenado por los artículos 47 y 48 del 269 ordena que en las entidades públicas, las autoridades están obligadas
decreto 111 de 1996, decreto "por el cual se compilan la ley 38 de 1989, a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y pro­
la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgá­ cedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la
nico del presupuesto". ley, pudiendo esta establecer excepciones y autorizar la contratación de
 EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 109
ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO
108

colombiana s, lo cual está d a­ 1. Dirección. De conformidad con lo previsto por el artíc ulo 72 e
dichos servicios con empresas privadas ' ?
es

1993 y 147 4 de 20 11. la ley 489 de 1998, la direcc· ión. de l. os estableci mi entos publ1' cos esta a
rrollado actualmente e·n las ley es 87 de cargo de un a jUn · ta o consej o direct ivo y de un gerente director o pre-
•Aplicación.del derecho público. A un
que e n estricto sentido se ' .
de la ley 489 de 1998 i ncl uye si. den t . D b not a rse desde a hora que se trata de un a dua 11 da d en la
trata de una consecuencia, el artí culo 70 .
e e e
co la aplicación drrecc1· on , y n? de una dirección estrictamente jerarqu izada • como podna ,
n de establecimiento públi
como elemento de la noció
ose de enti dad es que forman pensarse a pnmera vi sta.
del derecho público. Es decir, que tratánd
esempeñan fun iones propias
c • Junta o consejo directivo. Ó rgano colegiado y deliberant ' e que se
parte de la administración nacional, que d . es idente es el
dineros públicos, s u régimen e n c tr la c b z d tabl i n p bli' · S p1
del Estado y que manejan íntegramente .
a a a e a el es ecim e to ú c o
e se aplica a la nación. Est e
uen u
muu · · stro o direc�or d� departamento admini strativo de tutela, o su dele­
ju r ídico debe ser, por regla general, el qu
régimen jurídico de derecho
público está dado por las n orma s existentes gado. Lo. s de.�as miembros los determi na n en las normas de . creaci . ón
itució n y por el derecho adm
i nistrativo, que, o reorgamzacion de cada establecimiento' de acu erdo con 1as sigm en tes
sob re la materia en la Const
como sabemos es u n derec
ho especial para la admin istración . A sí, os idea s generales :
l

s administr ativos, sujetos al

pr oce d nt 1 ) Además del mini s�ro o director de departame n to administrativo
actos que e xpiden son acto
imi e o
nto Administra ­
en el Código de Procedimie de tu tela, puede� �en er a siento allí otros fu nci onari os. p. úbli cos. relacio-
administrativo establecido
ti

d bl la jurisdicción
vo y de lo C ontencioso Admini strativo y d n ados con la actividad del establecimiento • ya sean rrum stros directores
es ante
normas del
ema n a
f ormidad c n
de lo conten cioso admini strativo de con de departame�to. s admi�st�ativos, gerentes, di rectores o pre ;identes de

I
o las
t d al mi smo
os que celebren están some
mismo Códi go . Los contr at otr os establec1rru entos pubhcos, etc.
i os

régimen de los de la nación

y la s controversias que de ellos resulten son 2 ) Pueden ex.i sti r, igu almente, representantes persona les de l presi­
comp etencia de la jurisdicci
ón de lo contencioso admi nistrativo. Los dente de la republica .
'
or regla gen er al,
ad servidores públicos y, p
empleados son en su totalid 3 ) i n lmente, con frecuenci a se da participa ción a los parti cula res
como l m y or í a de los de la
tienen la calidad de empleados públicos ¡. �
a
diferentes de e en tidades o gremi os relaci onados con l�
a
nor ma s laborales propias y
nación, a los que se les aplican
e

pleados particulares. ��;i:�a�ºde� ;;r::1:c�:;��o�

aquellas aplicables a los em
o el derech o común de t:,. .título.�e ej:mrlo, el consejo di rectivo de la E scuela S uperi or de
Por excepción se aplica el derecho privado s dich o que por Adrrnm strac10n Pubh ca -ESAP-, esta, compuesto por los siguientes
los parti culares . A sí, en ma
teria labor al, si bi en hemo
el dec reto 3135 nu· embro�, de acuer�o con el art ículo 6º de l decreto 2 19 de 200 4:
son públicos, el artí culo 5 d
regla general los empleados
º

a construc ción y sostenimie

n­ P:es �dente: el director del Departamento Administrativo de la Fun­
de 1968 prevé que los trab aj adores de l
en la calidad de trabajadore c1'ón Publica o su delegado .
to de obras públi cas excepcionalmen te tien
s
j d re fic a­
oficiales vinculados por con
trato de trabajo. A estos trab Otros funci�na rios p úblicos: el mini stro de Educa ción Nací
a a o s o i

úblico y común, pues si bie

n,
les se les aplica una mezcla de derec ho p , en ::��:��
; el d1r�cto'. de empleo público del Departamento Ad:�].�
sujetos a normas especia
como empleados oficiales que son, est án i Publ.ic�; un alcalde en representación de la Federa­
les
o en materia
algun os casos se les aplica
el derecho laboral común, com ción Colom!��� �; M um cipi. os ; un gobernador en representación de la
pueden celebrar convenciones
de derecho colectivo del trabajo, y a que Confederación de Gobern adores, y un profesor de la ESAP.
vo del Trabajo y sus litigios
colectivas regidas por el Códi go S ustanti Rep�esen tantes persona les del presidente de la repúbli ca: uno .
están sometidos a la juri sdic
ción laboral ordinaria.
blecimientos públicos. De manera se· :�t1culares: .un estudiante regular de la ESAP.
c) Organización de los esta �erent , iuecto� o �resi?ente del establecimi ento públic o asiste
ministrativos ,
isteri os y departamentos ad a las ses 10n es �e c onsej o dll'ect lvo con voz, pero sin voto
mejante a lo vi sto pa r a los min ada
la ley 489 de 1998 no esta
blece un modelo de organización detall ·
Las fu nciones de secretari o de la junta directiva las desempeña casi
se re fiere expresamente a
sus
para los establecimientos públicos y solo siempre el secretar.io general del establecimi ento público .
órganos de di rección.
110 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 111

• Gerente, director o presidente. De conformidad con lo establecido

de las disposiciones de organización. interna,d� estas entidades nos. per-
por el artículo 78 de la ley 489 de 1998, el gerente, director o presidente 'te proponer un modelo de orgamgrama bas1co, con la advertencia·de
es el representante legal del establecimiento público, es decir, quien lo n::e en cada caso específico la organización interna puede variar, dado que
representa como persona jurídica. La denominación de gerente, director �l gobierno, con fundamento en el numeral 16 del artículo �89 de la
o presidente se determina en las normas de creación o en los estatutos, Constitución y las normas generales de la ley 489 de 1998, esta faculta­
pero debe aclararse que si se escoge la denominación de presidente, este,
d o para fijar la estructura que se requiera para cada uno de ellos (véase
que es el representante legal, debe diferenciarse del presidente de La
organigrama de la pág. 112).
junta o consejo directivo, que es el ministro o director de departamento
administrativo de tutela, según es ya de nuestro conocimiento. e) Funciones de Los establecimientos públicos. Estos organismos
El gerente, director o presidente es un agente del presidente de la re­ desarrollan funciones relacionadas con la actividad especializada para
pública, por lo cual es de su libre nombramiento y remoción, según el nu­ la cual fueron creados. Esas funciones están detalladas para cada es­
meral 13 del artículo 189 de la Constitución y el artículo 77 de la ley 489 tablecimiento en las normas de creación y reorganización, las cuales,
igualmente, las distribuyen entre las. diferentes a�toridades, �ob �e todo
de 1998. .
entre la junta directiva y el gerente, dll'ector o presidente. El eJercicio de
2. Otras unidades de estructura interna. De acuerdo con lo previsto las funciones por los establecimientos públicos, como personas jurídicas
por el artículo 50 de la ley 489 de 1998, la ley que disponga la creación que son, está limitado por el principio d� especiali�ad, según el cual �olo
de un organismo o entidad administrativa, como es el caso de los estable­ p ueden realizar aquellos actos y operac10nes relacionados con el obJeto
cimientos públicos, deberá determinar sus objetivos y estructura orgáni­ para el cual fueron creados. Este princ�pio se encuentra �onsa�r�do e� el
ca, lo cual implica que, salvo lo expresado en relación con los órganos artículo 71 de la ley 489 de 1998, que dice: "La autonoffila admmistratlva
de dirección, no existe actualmente un modelo legal de organización de y financiera de los establecimie�to� públicos se eje�cerá confo:_�� a los
estas entidades. En consecuencia, dicha organización estará dada por la actos que los rigen y en el cumphilllento de sus funciones, se cemran a la
mencionada ley de creación o por los decretos de reestructuración que ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán
dicte el presidente de la república con fundamento en el numeral 16 del desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni des­
artículo 189 de la Constitución Política y de acuerdo con las reglas esta­ tinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los
blecidas en el citado artículo 54 de la ley 489 de 1998 17 • contemplados en ellos".
3. Organización regional. Además de los principios de organización l. Funciones del consejo directivo. Además de las funciones pro­
anteriores, el parágrafo del artículo 78 de la ley 489 de 1998 dispone que pias y especiales del consejo directivo de cada establecimiento, según su
los establecimientos públicos podrán organizar seccionales o regionales, especialidad, el artículo 76 de la ley 489 de 1998 consagra algunas que
siempre y cuando que las funciones correspondientes no estén asignadas son comunes para todos los consejos directivos y que son las siguientes:
a las entidades del orden territorial. Lo anterior es una manifestación de
a) Formular, a propuesta del representante legal, la política general
desconcentración, ya que, como habíamos dicho, las entidades descen­
del organismo, los planes y programas que, conforme a la ley orgánica de
tralizadas presentan internamente un fenómeno de centralización, el cual
es atenuado por medio de esta posible organización regional. planeación y a la ley orgánica del presupuesto, deben proponerse para su
incorporación a los planes sectoriales y mediante estos, al plan nacional
d) Modelo de organigrama. Al igual de lo que sucede con los mi­ de desarrollo;
nisterios, la ley 489 de 1998 no contiene normas que consagren una e�­
tructura tipo para los establecimientos públicos. No obstante, el análisis b) Formular, a propuesta del representante legal, la política de me­
joramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a
17
garantizar el desarrollo administrativo;
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de e) Conocer de las evaluaciones semestrales de ejecución presenta­
sus literales. das por la administración de la entidad;
 LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 113

d) Proponer al gobierno nacional las modificaciones de la estructura

z
o or ica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de
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la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad
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u e) Aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo orga-
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o � tutos internos.
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2. Funciones de los gerentes, directores o presidentes. También estos
,;::, o ncion arios tienen señaladas sus funciones específicas en las normas
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e,; pertinentes del establecimiento público que ellos dirigen. Sin embargo, la
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ley 489 de 1998, en su artículo 78, también ha previsto funciones genera-
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z¡...;¡ � u les o comunes para todos los gerentes, directores o presidentes de los es-
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o tablecimientos públicos. Estas funciones son las siguientes:
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o u a) Celebrar en nombre de la entidad los actos y contratos necesarios
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la mejor defensa de los intereses de la entidad;
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b) Dirigir, coordinar, vigilar y controlar la ejecución de las funcio-
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nes o programas de la organización y de su personal;
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z- c) Rendir informes generales, periódicos y particulares al presidente
o � de la república, al ministro o director del departamento administrativo
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respectivo, sobre las actividades desarrolladas, la situación general de la
entidad y las medidas adoptadas que puedan afectar el curso de la políti-
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o< d) Todas aquellas funciones que se relacionen con la organización

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2.
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V) V) o y funcionamiento de la entidad y que no se hallen expresamente atribuí-
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das a otra autoridad.
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o¡¡;
< o 3. Delegación de funciones. Las funciones que desarrollan los es-
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e, tablecirnientos públicos, al igual que las de todas las autoridades admi-

�
o "' nistrativas, pueden ser delegadas siguiendo los criterios previstos en los
z � artículos 9º a 14 de la ley 489 de 1998, con las modificaciones introduci-
ti :,..2 das por el decreto 19 de 2012.
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Zo� � De acuerdo con estas disposiciones, los representantes legales de
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c., ¡a� o o::E o
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"'O u u < organismos y entidades que posean una estructura independiente y auto-
u � nomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asun-
tos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los
s empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al or-
 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 115
114

ganismo correspondiente o en otras autoridades con funciones afines O • La Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREO), adscri­
complementarias, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la ta al Mini sterio de Minas y Energía (sin personería jurídica).
función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución • La Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Bási­
y en la misma ley. co , ads crita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin per­
En el acto de delegación, que siempre debe ser escrito, se determina sone jurídica).
ría
la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos que se de­ • La Comisión de Regulación de Comunicaciones, adscrita al Mi­
legan. nisterio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (sin
personería jurídica).
No obstante, no pueden transferirse mediante esta figura la compe­ • Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte, adscrita
tencia para expedir reglamentos generales, salvo que estén expresamen­
al Ministerio de Transporte (decr. 947 de 2014).
te autorizados por la ley; las funciones, atribuciones y potestades recibidas • La Contaduría General de la Nación, adscrita al Ministerio de Ha­
en virtud de delegación, ni aquellas que por su naturaleza o por mandato cienda y Crédito Público (con personería jurídica).
constitucional o legal no son susceptibles de delegación 18• • La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-,
3) Las unidades administrativas especiales ads crita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (sin perso­
a) Concepto. De los artículos 67 y 82 de la ley 489 de 1998 puede nería jurídica).
deducirse que las unidades administrativas especiales son organismos • La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, adscri­
creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que ella ta al Ministerio de Relaciones Exteriores (con personería jurídica).
les señale, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o eje­ • La Unidad Nacional de Protección-UNP-, adscrita al Ministerio
cutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo. del Interior (con personería jurídica).
Como en el caso de las superintendencias, conforme a las normas citadas • La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, adscrita al
y con el artículo 38 de la misma ley, las unidades administrativas espe­ Ministerio de Justicia y del Derecho (con personería jurídica).
ciales pueden tener personería jurídica o carecer de ella. En el segundo • La Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias, adscri­
caso formarán parte del sector central, mientras que en el primero serán ta al Ministerio de Trabajo (con personería jurídica).
entidades descentralizadas, sujetas al régimen contenido en la ley que las • La Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
crea y, en lo no previsto en ella, al de los establecimientos públicos. Grupos Alzados en Armas, adscrita al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República (con personería jurídica).
b) Ejemplos de unidades administrativas especiales. Son ejemplos • La Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contri­
de estos organismos o entidades los siguientes: buciones Parafiscales -ITRC-, adscrita al Ministerio de Hacienda y
• La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, Crédito Público (sin personería jurídica).
adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (con personería • La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios -SP C-,
jurídica). adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (con personería jurídica).
• La Unidad Administrativa Especial de Aeronaútica Civil, adscri­ • La Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de
ta al Ministerio de Transporte (con personería jurídica). Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA-, adscrita al Ministerio de Agri­
cultura y Desarrollo Rural (sin personería jurídica).
• La Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Natura­
• La Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca -AUNAP-,
les de Colombia, adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Soste­
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (con personería
nible (sin personería jurídica). jurídica).
18
Para más detalles sobre la figura de la delegación, véase supra, capítulo 1, lite­ • El Instituto Nacional de Metrología -INM-, adscrita al Minis­
ral C), num. 3). terio de Comercio, Industria y Turismo (con personería jurídica).
116 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 117

• La Agencia Nacional del Espectro -ANE-, adscrita al Minis­ nacional, los que denomina "consejos superiores de la administración",
terio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (con en ninguna de sus disposiciones hace referencia a estos organismos. En
persone1ia jurídica). esas circunstancias, nos parece que debe entenderse dicha referencia a los
• La Unidad Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, adscrita órganos de asesoría que con la denominación de "consejos superiores"
al Departamento Administrativo de Presidencia de la República (co n preveía el artículo 16 del decreto 1050 de 1968 y que, con fundamento
personería jmidica). en esa norma, aún existen en algunos ministerios o adscritos a ellos. En
• La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colom­ efecto, la norma establecía que en los ministerios que el gobierno deter­
bia -APC-, adscrita al Departamento Administrativo de Presidencia mine habrá un cuerpo de esta naturaleza, encargado de asesorar al mi­
de la República (con personería jurídica). nistro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes
de acción. También se proveía que según las normas de creación, estos
• La Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema
adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (co� co nsejos pueden tener igualmente funciones decisorias sobre asuntos
personería jurídica). específico20 •
De acuerdo con la misma norma citada, en su composición y fun­
• La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territo­
cio namiento se buscará una estrecha cooperación entre el sector público
rial, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
y el sector privado. Estos organismos son presididos por el ministro
(con personería jurídica).
respectivo. Además, pueden formar parte de ellos el viceministro, el
• La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Com­ secretario general y los gerentes o directores de las entidades adscritas o
pra Eficiente-, adscrita al Departamento Nacional de Planeación (con vinculadas al ministerio. También pueden ser llamados funcionarios de
personería jurídica). otras reparticiones administrativas, lo mismo que técnicos y representan­
• La Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación tes del sector privado. Su secretario será el jefe de la oficina de planea­
Financiera -URF-, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ción u otro funcionario designado para el efecto.
(sin personería jurídica). Son ejemplos de estos consejos los siguientes:
c) Organización. La ley 489 de 1998 no estableció normas espe­
• El Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS- (Ministerio
cíficas para la organización de las unidades administrativas especiales, de Hacienda y Crédito Público).
por lo cual la estructura interna es la que se defina para cada una de ellas
en la ley de creación o en los decretos de reestructuración, de acuerdo • El Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Cam­
con las reglas generales consagradas en el artículo 54 de la citada ley 19• pesino (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural).
d) Funciones. La ley 489 de 1998 tampoco consagró expresamente • El Consejo Superior del Subsidio Familiar (Ministerio de Trabajo).
funciones generales para las unidades administrativas especiales. En • El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (Ministerio de
consecuencia, las funciones de cada una de ellas serán las previstas en las Salud y Protección Social).
respectivas normas de creación o reorganización.
• El Consejo Superior de Desarrollo Urbano (Ministerio de Vivienda,
4) Los consejos y comisiones Ciudad y Territorio).
a) Los consejos superiores de la administración. A pesar de que el • El Consejo Superior de Comercio Exterior (Ministerio de Comer­
artículo 38 de la ley 489 de 1998 incluye, entre los organismos que inte­ cio, Industria y Turismo).
gran el sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden
• El Consejo Consultivo de Transporte (Ministerio de Transporte).
19
Véase Corte Const., sent. C-702 de 1999, mediante la cual la Corte analizó la
ª
constitucionalidad del art. 54 de la ley 489 de 1998 y declaró inexequibles algunos de 20 Sobre este tema, puede consultarse a JAIME VmAL PERDOMO, ob. cit., 13 ed.,
sus literales. 2008, págs. 190 y SS.
118 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 119

• El Consejo Nacional Ambiental (Ministerio de Ambiente y Desa­ misión Intersectorial para la Armonización Normativa, creada mediante
rrollo Sostenible). decreto 1050 de 2014.
• El Consejo Nacional de Patrimonio Cultural (Ministerio de Cul­ c) El consejo de ministros. También debe mencionarse en este pun­
tura). to la existencia del consejo de ministros, que de acuerdo con el artículo
• El Consejo Técnico de la Contaduría Pública (Ministerio de Ha­ 47 de la ley 489 de 1998 está formado por todos los ministros del despa­
cienda y Crédito Público). cho y es convocado por el presidente de la república, aunque p�r .citac�ón
Además, en virtud de normas específicas, existen algunos consejos expresa podrían concurrir los directores de departament� adrrumst.ratlvo
no relacionados con un ministerio o departamento administrativo en par­ así como los demás funcionarios o particulares que considere pertmen�e
ticular, y que por su importancia, los preside el presidente de la república, el presidente. Este consejo tiene funcio�es consultivas, ases?r�s y de�i­
sorias en los aspectos que la ley deternune. Sus normas orgamcas estan
como el Consejo Superior de Política Económica y Social -CONPES-, contenidas en la ley 63 de 1923 y en el decreto 823 de 2012, y c01Tesponde
la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, el Consejo de Política
al presidente de la república fijar sus funciones especiales y las reglas
Exterior y Relaciones Internacionales, el Consejo Superior de Seguridad necesruias pru·a su funcionamiento •
21
y Defensa Nacional, el Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciuda­
dana y el Consejo Superior de Comercio Exterior. C) Los organismos vinculados
b) Las comisiones intersectoriales. El artículo 45 de la ley 489 de
1998 permite que el gobierno nacional cree comisiones intersectoriales Son las empresas industriales y comerciales del Estado, las socieda­
para la coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas fun­ des de economía mixta y demás organismos y entidades que en su acto
ciones y servicios públicos, cuando por mandato legal o sus características, de creación así se determine. La denominación de organismos vinculados
estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos que reciben estas entidades se explica por la relación que tienen con �a
o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias especí­ administración central, en el sentido de que gozan de mayor autonorrua
respecto de esta, comparativamente con la situación de las entidades
ficas de cada uno de ellos. Agrega que el gobierno podrá establecer la
adscritas.
sujeción de las medidas y actos concretos de los organismos y entida��s
competentes a la previa adopción de los programas y proyectos de acc1on 1) Las empresas industriales y comerciales del Estado. Este con­
. cepto, como el de los establecimientos públicos, también lo establece la
por la comisión intersectorial y delegarle algunas de las funciones que
le con-esponden. ley con una definición que consagra sus elementos esenciales.
a) Definición. El artículo 85 de la ley 489 de 1998 dice que las em­
Precisa que estas comisiones estarán integradas por los ministros, presas industriales y comerciales del Estado "son organismos creados por
directores de departamento administrativo, superintendentes y represen­ la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza
tantes legales de los organismos y entidades que tengan a su cargo las industrial o comercial y de gestión económica, conforme a las reglas del
funciones y actividades en referencia. Como ejemplos podemos citar la derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen
Comisión Nacional Intersectorial de Migración, creada por el decreto 1239 las siguientes características:
de 2003, la Comisión Intersectoiial de Integración y Desarrollo Fronterizo, "a) Personería jurídica;
reglamentada por el decreto 1030 de 2014, la Comisión Intersectori�l �e
. "b) Autonomía administrativa y financiera;
Propiedad Intelectual, creada mediante decreto 1162 de 2? 1O, la Corrus!on
Intersectorial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humamta­ "e) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fon­
dos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas
rio, creada por el decreto 4100 de 2011, la Comisión Intersectorial para
.
el Estudio de las Solicitudes de Repatriación de Presos, creada mediante
Para más detalles sobre el consejo de ministros, véanse a JAIME VJDAL PERDOMO,
21
decreto 4328 de 2011, la Comisión Intersectorial para la Atención Int e­ ob. cit., págs. 188 y ss., la ley 63 de 1923 y el decreto 823 de 2012. Sobre la cons­
gral de la Primera Infancia, creada por el decreto 4875 de 2011, y la Co- titucionalidad del art. 47 de la ley 489 de 1998, véase Corte Const., sent. C-702 de 1999.
 120 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 121

que perciben por las funciones o servicios, y contribuciones de destina.

Estado sino de los particulares. • Esas actividades de industria y comercio
22
ción especial en los casos autorizados por la Constitución". .
se ejercen, por tanto, con ámmo de luc�o. s·m em bargo, este ammo , de
b) Ejemplos. Como ejemplos de estas empresas, junto con el orga. 1uero no es igual
. al que mueve
. a los
, particulares,
. pues estos
. se
. proponen
nismo al cual están vinculadas, podemos citar las siguientes: O bte n er utihdades con fmes ego1stas y personales, mientras que una
• Servicio Aéreo a Territorios Nacionales-SATENA- (Ministerio . empresa industrial y comercial del Estado intenta obtenerlas para bene-
ficio de la empresa e indirectamente de la comumdad. · Estas act1vi · 'dades
de Defensa Nacional);
pu den ser aun de servicio público, pues en el Estado moderno algunas
• Industria Militar -INDUMIL- (Ministerio de Defensa Nacio. acu�vid' ades ' inclusive particulares, han llegado a ser consideradas como
nal); ..
ta le s; v. gr. , la actividad del transporte, en el caso del S ��v1c10 A _ e
' reo a
.
• Caja Promotora de Vivienda Militar (Ministerio de Defensa Na­ 11 rritorios Nacionales -SATENA-. Pueden ser tamb1en act1v1dades
cional); d: producción de bienes, como en la.IndustriaMilitar-INDUMIL-, o
financieras, como en el Banco Agrar10.
• Radio Televisión Nacional de Colombia (Ministerio de las Tecno­
logías de la Información y las Comunicaciones); Sin embargo, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente la ley
puede conferirle a las empresas funcio�es de carácter administrativo.
• Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM­ .
• Personería jurídica. Como entidades descentrahzadas qu� son,
(Ministerio de Salud y Protección Social); las empresas industriales y comerciales del Estado poseen este atnbuto.
• mI prenta Nacional (Ministerio de Justicia y del Derecho); Por lo mismo, pueden repetirse los mismos comentarios hechos para los
• Banco Agrario de Colombia (Ministerio de Agricultura y Desa­ establecimientos públicos.
rrollo Rural); • Autonomía administrativa. Ya sabemos que es la facultad que

\
tiene la entidad para manejarse por sí misma. Sin embargo, debe obser­
• Fondo Nacional del Ahorro (Ministerio de Vivienda, Ciudad y varse que esta autonomía es mayor, en términos generales, para l�s �m­
Territorio);
presas industriales y comerciales del Estad� que para los establec1ffi1en­
• Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE- (De­ tos públicos, según los siguientes comentanos:
partamento Nacional de Planeación); Como en el caso de los establecimientos públicos, los actos legales
• Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suer­ de creación o reorganización de cada empresa establecen las norma� bá­
te y Azar-COLJUEGOS- (Ministerio de Hacienda y Crédito Público). sicas de funcionamiento y organización y, con fundamento en ellas, la Junta
c) Elementos de la noción. De la definición pueden tomarse los si­ directiva dicta los estatutos que desarrollan aquellas normas básicas.
guientes elementos que caracterizan a las empresas industriales y comer­ En segundo lugar, las empresas industriales o comerci�l�s establ�­
ciales del Estado. cen su planta de personal. Pero a diferencia de los establec1ffi1entos pu­
• Creación o autorización legal. Es decir, que las empresas in­ blicos, estas plantas de personal no están sujetas a las normas ge�erales
dustriales y comerciales del Estado también deben ser creadas por una sobre nomenclatura, clasificación y remuneración en las otras entidades
norma con categoría de ley, como ocurre en el caso de los establecimien­ nacionales, ni requieren la aprobación del gobierno nacional. As� lo ha
tos públicos. ratificado el Consejo de Estado al manifestar que las correspondientes
juntas o consejos directivos "disponen en principio, salvo exc�pció� ex­
• Atribución defunciones industriales o comerciales. Como lo ma­ presa consagrada en sus propios estatutos básicos, de un pod�r d1screc1onal
nifiesta la definición, estas entidades desarrollan actividades de natura­ para los efectos indicados, que la ley les otorga con la finahdad de lograr
leza industrial o comercial y de gestión económica. Esto quiere decir
que, contrario a lo que sucede con los establecimientos públicos, las 2
2 Véase a ÁLVARO TAFUR GALVIS, Las entidades descentralizadas, 3 ª ed., Bogotá,
empresas desarrollan funciones que por tradición no son propias del Edit. Montoya y Araújo Ltda., 1984, págs. 141 y ss.
 R
ESTRUCTURA DEL PODE PÚBLICO EN COLOMBIA
LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 123
122

una mejor adecua�ión de su o�gani e rales s obr:� nomencl�tura,

. zació n con los fines que persiguen y de p ersonal no están sujetas a las normas �en
con la índole propia de las act1v1dades que deben desarrollar"23. ció d g , m la aprobac,10n del gobierno
cla sificación y remuner a n e car o � a
.
E t rcer lugar, es la mism a empresa quien tiene la facu j d u capit al t mp oco esta sometido a ma -
. n e cen r l y, p r tra, l m a
ltad par
o o e ane o e s
.
des1gnar, remover y m aneJ ar sus propios empleados, salvo el gere a
t a

. nte, yores controles . . .

d'.uect01· o pres1'd:nt�, que es de hb re nombramiento y remoción del Record emos también que sobre todas las entidades descentralizadas
sidente de la repubhca (ley 489 de 1998
pr e-
rol jurisdiccional
, art . 91). se ejerce un control político por el Congreso y un cont
�inalmente , son tambié n las mismas empr esas qu ienes sobre la legalidad de sus actos .
tiene n la
� ap ac1dad de reglamentar su actividad, com o dete Por último , algunas empresas industriales y comerciales del Estado
rm inar los trám ite
I nternos, establecer las tarifas de los servicios que pr las Superin­
los pro duc �os que p roducen o com
estan y el precio d s están sujet as al control administrativo especial por parte de
ud y d I du tri y C m rci , egú n la clase
er cializ an , salvo cu and o la fij ació;
de estas tar1_ fas y pr cios está encomendada expresa tendencias Financier a, de Sal e n s a o e o s

, � mente al gobierno. de sus fu ncione s y la actividad que desarrnll

24
en .
• Capital publico y autonomfa .financiera. Consiste e • Aplicación del derecho privado. Los artículos 85 y 93 de la ley
sta úl ti ma , ya
lo sabei:nos , �n que cada empresa ti_ ene
su prop io patr imonio , diferent
e 489 de 1998 manifiestan que las empresa s in dustriales y comerci ales
del patnmomo del Estado . Así, de acuerdo con el ar
tículo 85 literal c) del Estado desarrollan sus actividades conforme a la s reglas del derech o
de la ley 489 d: 19_ 98, el capital d las emp resas, qu
� e es ind¡p endient; privado, salvo las excepciones que cons agra la ley. La aplicación de este
Y totalmente pubhco, esta, const1. t mdo por los bi enes
O fondos públic os régimen jurídico se explica porque , como ya lo hem?s afirmad?, a pes ar
comu�e�, los produc os de el los, las tasas
� . qu e p er c iban por las funciones de ser las empresas entidades estatales ejercen funciones propias de los
o se�v1c10s, la s contnb c1o es de dest
� � inación especial, y el rendim iento particulares . Por tanto, se ha querido que , como ejercen �uncion,es. propias
de dichas tasa � Y contnbuc10ne s. D entro de estas fu
ente s sobresale el del sector privado , se sometan consecuentemente al mismo reg1men de
producto econoITI1. co de su actividad industrial o come
rcial que es Ja que los particulares con el fi n de que puedan actuar �º!11º e�t�s . Este régi�en.
desarrolla la empresa principalmente . de derecho privado está representado por el Cod1go C1v1l y por el Cod1-
Aquí tamb�én se presenta una may or autonomía de las e
mpresas res­ go de Comerci o . Igualment e se l es aplica en part25e el derecho laboral
pecto de la q�e tienen los establecimientos públicos . E
. n efecto , como de­ común , es decir, el Código Sustantivo del Trabaj o .
s '.11"rollan ac t1v1dades con ánimo de
lucr o, las empresas tendrán propor­ En consecuencia , se puede decir que la regla general de aplicación
c10nalmente ay ores recurso s ue lo
� q s establecimientos públicos, por ¡0 del derecho privado se presenta respecto de las actividades normales de
cual dependeran en menor medida de aportes del pres la empresa , que son l as de carácter indu strial, comercial o d e gestió n
upuesto nacional.
El �e�reto 111 de 1996, que compiló las l eyes que inte económica .
g ran el estatuto
?rgam�o del presupuesto, expresa en su artículo 3º
que a las empresas Pero puede hab er excepciones, es decir, aplicación del derecho pú­
mdustnales y comerciales del Es tado se les ap licará
dich o estatuto s o­ blico, casos en los cuales los actos serán administrativos y estarán suj e­
! am�nte en cuanto las normas se refieran expresamente a ellas J o tos a la jurisdicció n de lo contencioso administrativ o . Los principales
cual
impli ca una may or autonomía presupuesta} y financiera
de estas e�tidades. ejemplos de estas excepciones son los siguientes :
• Control por el poder central. Como entidades de s En primer lugar, según lo conceptuado por el Consejo de Estado, se
centralizadas
qu, e s�n , las empresas industriales y comerciales del E aplica el derech o público a la s actividades atinent es a su creación , orga­
stado ta mbién es­
tan SUJ etas a un control de tutela p or
el p oder central . Sin em bargo este nización, control fiscal y, en general, las que tienen que ver con sus rela­
c�ntrol es m nos fu erte que aquel al
, � cual están sometidos los estableci­ ciones con la administración central26 •
illlentos · p� bbcos. Hemos visto, en ef ecto, que en m ate
ria laboral y pre­
supu esta ! tienen may or autonomía , pu
esto que , p or una par te, sus plantas 24
Véase a ÁLVARO TAFUR GALVIS, ob. cit., págs. 280 y SS.
5 Sobre este tema, véase C. E., sent. 26 febrero 1998, S 1ª, exp. ACU-171.
2
23
C. E., sent. 15 marzo 1976, S2ª, exp. 2334. 26
C. E., concepto I J diciembre 1970, SCSC, rad. 487.
124 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 125

En segundo lugar, cuando la ley le confiere a la empresa funciones petencia para resolver los conflictos de estas empresas debería ser de la ju­
de carácter administrativo, como sería el caso de atribuirle competencias risdicción ordinaria. No obstante, la ley 1107 de 2006 había previsto que,
que normalmente le corresponderían al Estado. salvo en relación con ciertas materias, como en asuntos laborales y en
En tercer lugar, en materia laboral, los empleados tienen la calidad algunos aspectos referentes a las. empresas de servicios públicos domi­
de empleados oficiales, pero la mayoría son trabajadores oficiales que se ciliarios, la jurisdicción administrativa era competente para juzgar, en
asemejan un poco a los trabajadores particulares porque están vinculados general, las controversias originadas en la actividad de estas empresas.
mediante contrato de trabajo, pueden celebrar convenciones colectivas Actualmente, el artículo 104 del CPACA retoma a la idea de la apli­
y sus litigios están sometidos a la jurisdicción laboral ordinaria. En re­
ca ción del criterio material de atribución de competencias a la jurisdic­
lación con el contrato de trabajo, se aplican a estos trabajadores princi­
palmente las normas especiales contenidas en las leyes 6ª de 1945, 64 de ción administrativa, en el sentido de ser competente para conocer de las
1946 y el decreto 2127 de 1945. En lo referente al régimen de derecho controversias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por
colectivo se les aplica el Código Sustantivo del Trabajo, es decir, las regla general, no será competente para conocer de las controversias de
mismas normas que se aplican a los trabajadores particulares. Pero tam­ las empresas industriales y comerciales del Estado, salvo cuando se trata
bién en esta materia se presenta excepcionalmente una aplicación clara de controversias relacionadas con aspectos regidos en cuanto al fondo
del derecho público, pues según el artículo 5º del decreto 3135 de 1968, por el derecho administrativo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que
los estatutos de las empresas precisarán qué actividades de dirección o Ja norma señala algunas excepciones de controversias atribuidas a la ju­
confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de risdicción administrativa con fundamento en la naturaleza pública de las
empleados públicos, a los cuales, ya sabemos, se les aplican las normas entidades y no en el régimen jurídico aplicable, como son los casos de
de derecho administrativo, es decir, régimen de derecho público por re­ los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier

\
gla general27 • entidad pública y a los contratos en los que sea parte una entidad pública,
En cuarto lugar, el artículo 93 de la ley 489 de 1998 dispone que los de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los ser­
contratos que celebren estas empresas se sujetan a las disposiciones del vidores públicos y el Estado, de los procesos ejecutivos derivados de
estatuto general de contratación de las entidades estatales, aunque esta conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por la jurisdicción admi­
remisión general debe entenderse sin perjuicio de las excepciones esta­ nistrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera sido parte una entidad
blecidas en normas especiales. A su vez, el artículo 14 de la ley 1150 pública, y de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que
de 2007, modificado por el artículo 93 de la ley 1474 de 2011, confirma definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades públi­
que a estas empresas se les aplica como regla general el citado estatuto, cas. En consecuencia, en esos casos y en todos aquellos en los cuales el
pero exceptúa a las empresas que desarrollen actividades comerciales en régimen jurídico aplicable es el derecho administrativo, la jurisdicción
competencia con el sector privado o público nacional o internacional o
administrativa será la competente para conocer de los procesos en los
en mercados regulados, a las cuales se les aplicarán las normas que rigen
la actividad de gestión económica y comercial que desarrollen. que sean parte estas empresas. En los demás casos, debe entenderse que
la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria.
Finalmente, frente al régimen jurídico aplicable a las empresas in­
dustriales y comerciales del Estado, debe señalarse que de acuerdo con la d) Organización de las empresas. De conformidad con lo previsto
teoría general, cuando las actividades de una entidad pública se rigen por en el artículo 88 de la ley 489 de 1998, la dirección y administración de
normas de derecho privado, la competencia en materia de conflictos debe las empresas industriales y comerciales del Estado estará a cargo de una
corresponderle a la jurisdicción común u ordinaria, por lo cual la com- junta directiva y de un gerente o presidente.
l. Junta directiva. Se trata de un cuerpo colegiado, cuya integración,
27
Véanse C. E., sent. 15 septiembre 1995, S2ª, exp. 7446; C. E., sent. 28 septiem­
bre 1995, S2ª, exp. 8464; C. E., sent. 4 junio 1998, S2ª, exp. 15134; C. E., sent. 4 oc­
calidad y deberes de sus miembros, remuneración y régimen de sus inha­
tubre 2001, S2ª, exp. 3065-98; C. E., sent. 26 junio 2008, S2ª, exp. 2.926-05, y Corte bilidades e incompatibilidades se rigen por las disposiciones aplicables
Const., sents. C-579 de 1996, C-283 de 2002 y C-691 de 2007. a los establecimientos públicos_ conforme a la ley.
126 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 127

Los delegados de organizaciones privadas en las juntas directivas d e sus actividades se ceñirán a la ley o norma que las creó o autorizó y a
de las empresas no podrán ostentar cargos de dirección en empresas sus estatutos internos,y que no podrán destinar parte alguna de sus bienes
privadas que desarrollen actividades similares a las de la empresa ante O recursos para fines diferentes de los contemplados en la ley o en sus
la cual actúan, y en todo caso deberán declararse impedidos cuando se estatutos internos o que no sean necesarios para el cumplimiento del objeto
presenten conflictos de intereses (ley 489 de 1998, art. 89). asignado. Además, el artículo 87 expresa que las empresas industriales
2. Funciones de las juntas directivas. De conformidad con el ar­ y comerciales del Estado gozan de los privilegios y prerrogativas que la
tículo 90 de la ley 489 de 1998, a las juntas directivas de las empresas Constitución y las leyes confieren a la nación y a las entidades territoria­
industriales y comerciales del Estado les corresponde: les,pero no podrán ejercer las prerrogativas y privilegios que impliquen
a) Formular la política general de la empresa, el plan de desarrollo menoscabo de los principios de igualdad y de libre competencia frente
administrativo y los planes y programas que, conforme a la ley orgánic a a las empresas privadas con las cuales compitan en razón de su objeto.
de planeación y a la ley orgánica del presupuesto,deben proponerse para 2) Las sociedades de economía mixta. El concepto básico está dado
su incorporación a los planes sectoriales y, mediante estos, al plan na­ p or ley y de él resultan igualmente sus elementos.
la
cional de desarrollo; a) Definición. El artículo 97 de la ley 489 de 1998 las define como
b) Proponer al gobierno nacional las modificaciones a la estructura "organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de socie­
orgánica que consideren pertinentes y adoptar los estatutos internos de dades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desa­
la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca; rrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las
c) Aprobar el proyecto de presupuesto del respectivo organismo; reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley".
A su vez,el Código de Comercio (art. 461) dice que "son de econo­

/
d) Controlar el funcionamiento general de,la organización y verifi­
car su conformidad con la política adoptada; mía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes
e) Las demás que les señalen la ley y los estatutos internos. estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se su­
jetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo
3. Gerente o presidente. El artículo 92 de la ley 489 de 1998 prevé disposición legal en contrario".
que el gerente o presidente es el representante legal de la empresa indus­
No obstante,debe tenerse en cuenta que el inciso 2Q del citado artícu­
trial y comercial del Estado, es decir, quien la representa como persona
lo 97 de la ley 489 de 1998, precisaba que solo se consideraban socie­
jurídica y cumple con todas aquellas funciones que se relacionen con la
dades de economía mixta aquellas cuyo aporte estatal no fuera inferior
organización y funcionamiento de la empresa que no se hallen expresa­
al 50 por ciento del total del capital social,efectivamente suscrito y pa­
mente atribuidas a otra autoridad. gado; pero esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Cons­
El gerente o presidente es agente del presidente de la república, de titucional,que manifestó que la existencia de una sociedad de economía
su libre nombramiento y remoción, según lo establecido por el artículo mixta tan solo requiere,según la Carta Política,que smja de la voluntad
91 de la ley 489 de 1998. del legislador si se trata de una perteneciente a la nación, o, por así dis­
e) Funciones de las empresas. Recordemos que las funciones que ponerlo, de una ordenanza departamental o de un acuerdo municipal,
desarrollan por lo regular las empresas industriales y comerciales del Es­ si se trata de entidades territoriales, sin que se hubieren señalado por la
tado son en esencia diferentes de las desempeñadas por los estableci­ Constitución porcentajes mínimos de participación de los organismos
mientos públicos, pues aquellas son de carácter industrial o comercial o estatales en la composición del capital de tales sociedades2 8.
de gestión económica,mientras estas son de carácter administrativo. Las b) Ejemplos. Como ejemplos de estas sociedades,junto con la indi­
funciones propias de cada empresa están detalladas en sus respectivas cación del organismo principal al cual están vinculadas, tenemos las si­
normas de creación y reorganización y en sus propios estatutos. guientes:
El artículo 86 de la ley 489 de 1998, al referirse a la autonomía ad­
ministrativa y financiera de las empresas,precisa que en el cumplimiento 28
Véase Corte Const., sent. C-953 de 1999.
128 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECU TIVA O ADMINISTRATIVA 129

• La Previsora S. A. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público). dades o pérdidas, situaciones que no se presentan con las empresas in­
• Banco de Comercio Exterior de Colombia S. A. -BANCOLDEX­ dustriales y comerciales, ya que en estas existe un único dueño que es
(Ministerio de Comercio, Industria y Turismo). el Estado. Pero debe tenerse en cuenta también que según la definición
• Fondos Ganaderos (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural). legal que hemos visto, a estas sociedades también puede adscribirles la
• Artesanías de Colombia S. A. (Ministerio de Comercio, Indus­ ley f unciones de carácter administrativo de manera excepcional.
tria y Turismo). • Personería jurídica. Por una parte, como entidades descentra­
• Hotel San Diego S. A. (Ministerio de Defensa Nacional). lizadas, las sociedades de economía mixta tienen su propia personería
jurídica. Por otra parte, como sociedades que son, el Código de Comer­
• Fiduciaria de Comercio Exterior -FIDUCOLDEX- (Ministerio
cio, en su artículo 98, confirma este atributo al manifestar que "la socie­
de Comercio, Industria y Turismo).
dad, una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta
• Financiera de Desarrollo Nacional S. A. (Ministerio de Hacien­ de los socios individualmente considerados".
da y Crédito Público). • Autonomía administrativa. En estas sociedades se presenta una
• Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario -FINA­ mayor autonomía respecto del poder central que en las empresas indus­
GRO- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural). triales y comerciales del Estado. Esta autonomía, a su vez, presenta
• Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S. A. -VECOL varios grados según el poder económico que tengan los particulares o
S. A.- (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural). el Estado en la sociedad. Así, podemos afirmar que a menor participa­
• Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana -CIAC- ción económica del Estado existirá mayor autonomía de la sociedad y
(Ministerio de Defensa Nacional). ,., viceversa.
• Financiera de DesaiTollo Territorial S. A. -FINDETER- (Mi­ Esta autonomía administrativa se presenta especialmente en los si­
nisterio de Hacienda y Crédito Público). guientes aspectos:
c) Elementos de la noción. De las definiciones transcritas y de su Según la norma legal que autoriza la creación, los socios expiden
compai·ación con los conceptos de las otras entidades descentralizadas, los estatutos que estarán contenidos en el contrato social mediante el cual
podemos deducir los elementos que caracterizan a las sociedades de eco­ se le da realmente vida a la sociedad.
nomía mixta, así: Las sociedades autónomamente establecen su planta de personal
• Autorización legal y creación contractual. Es decir, que como según sus necesidades y sin mayor control. Igualmente, es ella misma
las otras entidades descentralizadas, las sociedades de economía mixta quien maneja su personal, incluso en cierta forma su representante legal,
también deben ser autorizadas por la ley. Pero la autorización legal no pues este ya no necesariamente es agente del presidente de la república,
basta en este caso. En efecto, como se trata de "organismos constituidos sino que es nombrado de conformidad con lo que se establezca en los
bajo la forma de sociedades comerciales", se requiere, además, la cele­ estatutos.
bración de un contrato de sociedad por el Estado, o sus entidades, con Como en las otras entidades, y en estas con mayor razón, son ellas
los particulares que van a participar en la nueva entidad. Este contrato mismas quienes reglamentan su propia actividad, como la determinación
de sociedad se rige por las normas del Código de Comercio y requiere, de sus trámites internos, el establecimiento de tarifas y precios para sus
por consiguiente, la solemnidad de escritura pública y el registro de esta servicios y productos, cuya fijación no corresponda directamente al go­
en la cámara de comercio del domicilio de la sede social. bierno por norma expresa, etc.
• Atribución de funciones industriales o comerciales. De manera • Capital público y privado y autonomía financiera. De confor­
que en cuanto a su actividad se asemejan a las empresas industriales y midad con las definiciones dadas por la ley, las sociedades de economía
comerciales del Estado. Pero como se trata de una sociedad, es decir, mixta se caracterizan, como su denominación lo expresa, porque se cons­
con participación de varios socios, el ánimo de lucro se asemeja más a titu yen con aportes estatales y de capital privado. Esta integración de
las sociedades completamente particulares, pues habrá reparto de utili- su capital hace que también en este aspecto las sociedades de economía
130 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 131

mixta sean más autónomas respecto del poder central que las empresas ción societaria. Pero debe tenerse el cuidado de no caer en confusiones.
industriales y comerciales del Estado. En efecto, al existir participación No toda colaboración o ayuda estatal a los asociados implica de suyo la
económica de los particulares, estos intervienen en el manejo y adopción génesis de un ente mixto. Por la circunstancia de que el Estado conceda
de decisiones según el monto de su aporte. Esto es, que ya no es el Es­ una subvención u otorgue alguna ventaja particular a una explotación
tado quien decide por sí solo, sino que tiene que utilizar el acuerdo de económica, no se infiere de ello la existencia de una sociedad mixta, ni
voluntades con sus socios. siquiera irregular, ni mucho menos de hecho. Tampoco existirá tal tipo
de sociedad por virtud de que el Estado participe en los beneficios de
Los aportes que integran el capital de una sociedad de economía
ta explotación económica como una contraprestación a la subvención o
mixta, como los de cualquier sociedad, pueden ser en dinero efectivo ventaja por aquel otorgados. No habrá así mismo, sociedad de economía
o en bienes corporales o incorporales. Pero tratándose de los aportes mixta aun cuando las subvenciones o ventajas se otorguen a una sociedad
estatales, estos pueden ser muy variados, ya que según el artículo 100 de comercial, estipulándose como contrapartida una participación estatal
la ley 489 de 1998, podrán consistir, entre otros, en ventajas financieras en tos beneficios; en ese supuesto, habrá cualquier otro contrato entre el
o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o suscripción de Estado y la sociedad, pero esta no se convertirá en sociedad de economía
los bonos que la misma emita, así como títulos mineros y aportes para mixta. En el mismo orden de ideas, no podrá afirmarse la existencia de
la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado. En térmi­ una sociedad de tal tipo por el mero hecho de que el Estado posea un pe­
nos semejantes, según el Código de Comercio (art. 463), los aportes queño número de acciones en una compañía mercantil, ni tampoco porque
pueden consistir en ventajas financieras o fiscales, garantía de las obliga­ el ente público haya adquirido por legado o por cualquier otra causa ac­

/
ciones de la sociedad o suscripción de los bonos que ella emita, auxilios ciones de una sociedad, limitándose, en uno y otro caso tan solo a cobrar
especiales, concesiones, etc. Se entiende aquí como aporte del Estado, sus dividendos y a participar cuando mucho en las deliberaciones de las
o mejor, estatal, el que proviene del Estado propiamente dicho y también juntas o asambleas de socios.
de cualquier otra entidad de derecho público o aun de otras sociedades de "Para nosotros, la simple inversión de capitales por parte del Esta­
economía mixta. A este respecto, el artículo 467 del Código de Comer­ do a una compañía mercantil, sin haber influido aquel en su configura­
cio dispone que "se entienden por aportes estatales los que hacen la na­ ción jurídica a través de un acto creador de derecho público, no otorga la
ción o las entidades territoriales o los organismos descentralizados de las categoría de sociedad de economía mixta, ya que, como bien lo sostiene
mismas personas. Cuando el aporte lo haga una sociedad de economía FELIPE DE SOLA CAÑIZARES, para que exista una sociedad de este tipo no
mixta, se entiende que hay aporte de capital público en el mismo por­ solo es preciso que uno o varios entes públicos participen conjuntamen­
centaje o proporción en que la sociedad aportante tiene, a su vez, capital te con personas privadas en la formación del capital, sino también en la ad­
público o estatal dentro de su capital social". ministración de la sociedad"29•
También debe tenerse en cuenta que, de conformidad con el artícu­ • Control por el poder central. Aunque de los elementos anterio­
lo 97 de la citada ley 489, las inversiones temporales de carácter finan­ res se desprende que las sociedades de econonúa mixta son los organis­
ciero no afectan la naturaleza jurídica ni el régimen de las sociedades de mos descentralizados que gozan de mayor autonomía, de todas maneras
economía mixta. ellos están sujetos a cierto control por el poder central. Es así como la
ley 489 de 1998 establece muy pocas normas generales sobre control a
Desde otra perspectiva, debe tenerse en cuenta que la simple par­ las sociedades de economía mixta.
ticipación económica estatal en una entidad privada no implica necesa­
En este orden de ideas la ley 489 de 1998 (art. 98) establece que
riamente la existencia de una sociedad de economía mixta. Al respecto
en el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se se-
manifiesta el autor ÜASPAR CABALLERO SIERRA:
"Se ha discutido mucho en doctrina, especialmente en la extranje­ 29
ÜASPAR CABALLERO SIERRA, las entidades descentralizadas en el derecho admi­
ra, acerca de los caracteres generales de la sociedad de economía mixta. nisrrarivo, Bogotá, Edit. Temis, 1972, págs. 96 y ss. También puede verse, en el mismo
Desde un principio se puede decir que ella implica una colaboración entre sentido, a ROBERTO DROMI, Derecho ad111i11istrativo, 12ª ed., Buenos Aires, Ediciones
el Estado o un ente público y los particulares a través de una organiza- Ciudad Argentina, 2009, págs. 716 y ss.
 132 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 133

personas jurídicas
ñalarán las condiciones de participación del Estado de acuerdo con la di s­ des Y la Superintendencia Financiera, sobre algunas
posición que autorice su creación, el carácter nacional, departament al, privado,. según las normas que ·
ngen l a · ·da d de aque-
activi
de derecho .
distrital o municipal de la sociedad, así como su vinculación a los distin­ nas supenntendenc1as .
Jo
tos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella. . .
• Aplicación del derecho privado. Si, como he�os visto, a las em-
A su vez, la representación de las acciones que posean las entid a. resas industriales y comerciales del �stado se �es aph�� por regla g_ene­
des públicas o la nación en una sociedad de economía mixta, correspon­ pra1 el derecho privado ' con mayor razon este mismo regimen se aphca a
de al ministro o jefe de departamento administrativo a cuyo despacho , . · ,
se asemeJan aun
las sociedades de e�on_ o �a mi�ta, ya que estas ultimas
se halle vinculada dicha sociedad, salvo cuando se trate de inversiones más a las personas Jund1cas privadas.
temporales de carácter financiero en el mercado bursátil (art. 99, ibídem). . .
De manera que, como en el caso de las empresas mdustriales Y co­
Cuando el accionista sea un establecimiento público o una empresa in­ merciales, se aplica el derecho privado en las actividades normales de la
dustrial y comercial del Estado, su representación corresponderá al res­
pectivo representante legal, pero podrá ser delegada en los funcionarios sociedad de economía mixta. .
que indiquen los estatutos internos. Pero existen también algunas excepciones, aunque en menor medi­
da que las que se presentan en el caso de las e°:pr�sas. Cuando se pre�en­
Pero como las anteriores normas son muy generales e implican un
control muy indirecto, el artículo 41 de la ley 489 de 1998 establece que tan excepciones el régimen será de der�cho pub�ico, los actos _ exped1�01
la orientación, control y evaluación general de las actividades de los serán actos administrativos r �os c�nfhctos ser_an_ com�etencia de la Jr
risdicción contencioso-admmistratlva. Las mas 1mpoi tantes son las
organismos y entidades administrativas corresponde al presidente de la guientes: . , .
república y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de de­ . .
partamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los En primer lugar, se aphca el derecho pubhco en las actividad�s de
alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizad as las sociedades de economía mixta que tienen que ver con sus_ relaciones
y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo. con la administración, como sucede, en general, con los particulares.
Adicionalmente, prevé la misma norma que en el orden nacional, los En segundo lugar, cuando la ley confiera excepcionalmente a la
ministros y directores de departamento administrativo orientan y coor­ sociedad el ejercicio de funciones administrativas.
dinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintenden­ En tercer lugar, en materia de contratación, cuando la socied�d de
cias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta economía mixta de que se trate tenga participación estatal superior al
que les estén adscritas o vinculadas o integren el sector administrativo 50 por ciento, por así preverlo el literal a) del artículo 2º de_la l�y 80 de
correspondiente. 19933 1• A este respecto nótese que si bien la Corte Constitucional, al
En cuanto al control presupuesta!, el artículo 3 º del decreto 111 de declarar la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 97 de la ley 489 de
1996, que constituye el estatuto orgánico del presupuesto, establece que 1998, expresó que las sociedades de economía mixta no s�lo son �quel_las
a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y cuyo capital público sea superior al 50 por ciento del ca�ital social, _smo
comercial del Estado, solo se aplican las normas del estatuto que expre­ que basta que exista un _capital_ estatal par� que se ��ed1que su car�cter
samente se refieran a ellas, lo cual implica una mayor autonomía finan­ de mixta, en tal sentencia mamfestó que, en atenc1on al porcentaJe de
ciera en relación con las demás entidades del Estado y, por consiguien­ la participación del Estado o de sus entes territoriales en las �mp�esas
te, un menor control del Estado en este aspecto. de economía mixta, puede el legislador en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, establecer, si así lo considera pertinente, regímenes
Respecto del control político, lo ejerce el Congreso por medio de
las comisiones constitucionales permanentes, de acuerdo con las com­
petencias previstas en la ley 754 de 2002. Véase a ÁLVARO TAFUR ÜALVIS, ob. cit., págs. 280 y SS.
30

Ji Sobre la sujeción de las sociedades de economía mixta al régimen estatal _de con­
Finalmente, debe observarse que estas sociedades también podrán tratación, puede verse Corte Const., sent. C-629 de 2003; C. E., concepto 30 abnl 1997,
estar sujetas a los controles que ejercen la Superintendencia de Socieda- SCSC, rad. 975, y C. E., concepto 29 mayo 2003, SCSC, rad. 1488.
134 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN CO LOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 135

jurídicos comunes o diferenciados total o parcialmente, pues es cla ro ir cción o co�fianza que
dos serán trabajadores oficial�s, pero los de � �
que para el efecto existe libertad de configuración legislativa". Por co n. señalen en los estatutos seran empleados pubhcos, sometidos, por lo
siguiente, dicha libertad de configuración legislativa sustenta el régimen :smo, al derecho público y a la jurisdicción contencioso-administrativa.
jurídico especial de contratación previsto en el literal a) del artículo 22 No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Corte Supre-
de la ley 80 para las sociedades de economía mixta con participación es­
a de Justicia ha reiterado el criterio según el cual, como las socieda­
tatal superior al 50 por ciento32 • Debe destacarse que el artículo 14 de la :s de economía mixta se rigen por las reglas del derecho privado, ello
ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la ley 1474 de 2011, ,
ratifica que a las sociedades de economía mixta con participación pú­ incluye lo referente al e�tatuto labor�l de sus servidores, los cuales_ ,en
consecu encia, son trabajadores particulares, pu � s solo por e xcepc1?n,
blica mayoritaria se les aplica como regla general el estatuto general de aporte oficial es o excede del 90 por ciento del _
capital social,
cuando el . _
contratación de la administración pública, pero exceptúa a las sociedades por los preceptos aplicables a las empresas in­
sus actividades se regulan
que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector dustriales y comerciales del Estado y, en consecuenci a, sus empleados
privado y/o público nacional o internacional o en mercados regulados, serán, por regla general, trabajadores oficiales •
34
a las cuales se les aplicarán las normas que rigen la actividad de gestión En relación con esta polémica, en la práctica ha predominado la in­
económica y comercial que desarrollen. terpr etación de la Corte Suprema de Justicia, pues, como lo hemos vis�o,
En cuarto lugar, en materia laboral, se han presentado algunas polé­ la jurisdicción laboral común �s la compe�ente para resolver los �onfhc­
micas sobre la calidad de los empleados de las sociedades de economía tos relacionados con los trabajadores particulares y con los trabajadores
mixta. Al respecto, puede decirse que la jurisprudencia y la doctrina oficiales, lo cual debe entenderse ratificado por el numeral 4 del artícu­
administrativas, ante la ausencia de norma expresa para las sociedades de lo 105 del CPACA que dispone que la jurisdicción administrativa no es
economía mixta del orden nacional, han sostenido un criterio que puede competente para conocer de los conflictos de carácter laboral entre las
extraerse de la sentencia del Consejo de Estado del 18 de noviembre de entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
1970, según la cual pueden presentarse tres posibilidades33 : En todo caso, debe destacarse que la Corte Constitucional ha seña­
1ª) En las sociedades en que la participación económica estatal se a lado que existe libertad para el legislador respecto del régimen jurídico
menor del 50 por ciento de su capital social, los empleados se consideran de los trabajadores de las sociedades de economía mixta y el carácter de
particulares, sujetos, por tanto, íntegramente al Código Sustantivo del servidores públicos de los mismos35•
Trabajo y a la jurisdicción laboral común. Además, en cuanto al régimen jurídico aplicable, debe tenerse muy
2ª) En las sociedades en que la participación estatal sea igual o en cuenta que el parágrafo del artículo 97 de la ley 489 de 1998, establece
superior al 50 por ciento y menor del 90 por ciento del capital social, los que las sociedades de economía mixta en las que la nación o las en_tida­
empleados tienen la calidad de trabajadores oficiales, sometidos, en con­ des descentralizadas o territoriales tengan aportes iguales_ o supenores
secuencia, a una mezcla de derecho laboral administrativo y de derecho al 90 por ciento del capital social, se sujetan al régimen previsto para
laboral común, lo mismo que a la jurisdicción laboral común. las empresas industriales y comerciales del Estado. Debe notarse que
3 ª) En aquellas sociedades en que la participación estatal sea igual no se trata de aplicarles por regla general el derecho público, ya que a
o superior al 90 por ciento del capital social, la mayoría de los emplea- las empresas también se les aplica por regla general el derecho privado.
Lo que sucede es que, como ya lo hemos visto, en relación con algunas
32
Véase Corte Const., sent. C-953 de 1999. materias, las empresas presentan mayor número de excepciones en las
33Véanse a ÁLVARO TAFUR ÜALVJS, ob. cit., págs. 203 y ss.; a JAIRO VILLEGAS ARBE­
que se aplica el derecho público.
LÁEZ, Derecho administrativo laboral, t. 1, 10ª ed., Bogotá, Legis Editores, 2013, págs.
3
182 y ss., y a DIEGO YouNES MORENO, Derecho administrativo laboral, 11ª ed., Bogotá, 4 Sobre esta posición, véanse C. S. J., sent. 28 septiembre 1988, SCL, exp. 2084,
Edit. Temis, 2009, pág. 414. Desde el punto de vista de la jurisprudencia, véase C. E., . J.
"G ", 1988, núm. 2433, págs. 579 y ss.; C. S. J., sent. 9 julio 1993, SCL, exp. 5928, "G.
sent. 18 noviembre 1970, S2ª, exp. 2334. Igualmente, en el mismo sentido, véase C. J.", 1993, núm. 2465, págs. 125 y ss.; y C. S. J., sent. 3 abril 2000, SCL, exp. 11715,
E., concepto 22 abril 1977, SCSC, rad. 1137. No obstante lo anterior, una nueva pre ci­ sin publicar.
sión puede verse en C. E., concepto de 24 noviembre de 1987, SCSC, rad. 149. 35
Véase Corte Const., sent. C-736 de 2007.
136 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 137

En todo caso es muy importante recordar siempre este principio: Jaudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por
las sociedades de economía mixta en las cuales su capital social sea en entidades públicas. En consecuencia, en esos casos y en todos aquellos
un 90 por ciento o más de carácter estatal o público, se asimilan a em­ en los cuales el régimen jurídico aplicable es el derecho administrativo,
presas industriales y comerciales del Estado. ta jurisdicción administrativa será la competente para conocer de los pro­
Por último, en relación con la competencia para resolver conflictos cesos en los cuales sean parte las sociedades de economía mixta con ca­
originados en la actividad de las sociedades de economía mixta, debe se­ pital público igual o superior al 50 por ciento. En los demás casos, así
ñalarse que de acuerdo con la teoría general, cuando las actividades de como respecto de las sociedades de economía mixta con capital inferior
una entidad pública se rigen por normas de derecho privado, la competen­ al 50 por ciento, debe entenderse que la competencia corresponde a la
cia en materia de conflictos debe corresponderle a la jurisdicción común jurisdicción ordinaria.
u ordinaria, por lo cual la competencia para resolver los conflictos de las d) Organización de las sociedades de economía mixta. Como se
citadas sociedades debería ser de la jurisdicción ordinaria. No obstante, trata de organismos que están constituidos "bajo la forma de sociedades
la ley 1107 de-2006 preveía que, salvo en relación con ciertas materias, comerciales", según la definición que da el artículo 97 de la ley 489 de
como en asuntos laborales y en algunos aspectos referentes a las empre­ 1998, las sociedades de economía mixta tendrán, por esa misma razón,
sas de servicios públicos domiciliarios, la jurisdicción administrativa la organización propia de las sociedades comerciales. Esta organización
era competente para juzgar, en general, las controversias originadas en está prevista en el Código de Comercio e implica la existencia de una
la actividad de estas sociedades cuando el capital público fuera igual o asamblea de accionistas o junta de socios, de una junta o consejo directivo \
superior al 50 por ciento. y de representantes legales que, de ordinario, tienen la denominación de
Actualmente, el artículo 104 del CPACA, de una parte, dispone que gerentes· o presidentes designados de acuerdo con los estatutos. En todos
la jurisdicción administrativa es competente para conocer de las con­ los demás aspectos, la sociedad de economía mixta es completamente
troversias sujetas al derecho administrativo en las cuales se encuentren autónoma para establecer su organización, como sucede con las socieda­
involucradas entidades públicas y, de otra, precisa que, para efectos del des enteramente privadas, de manera que cada sociedad establecerá las
CPACA, solamente las sociedades de economía mixta que tengan ca­ dependencias y oficinas que considere pertinentes.
pital público igual o superior al 50 por ciento pueden calificarse como Sin embargo, de acuerdo con algunas normas legales, el régimen
entidades públicas. En este contexto, por regla general, la jurisdicción de organización de las sociedades de economía mixta presenta la par­
ordinaria será la competente para conocer de los litigios en que sea parte ticularidad de que, según el artículo 464 del Código de Comercio, cuando
una sociedad de economía mixta, y la jurisdicción administrativa excep­ los aportes estatales sean iguales o superiores al 90 por ciento del capi­
cionalmente lo será para conocer de las controversias de las sociedades tal social, un mismo órgano o autoridad podrá cumplir las funciones de
de economía mixta con capital público igual o superior al 50 por ciento asamblea de accionistas o junta de socios y de junta directiva.
cuando las mismas se encuentren relacionadas con aspectos regidos en e) Funciones de las sociedades de economía mixta. Las sociedades
cuanto al fondo por el derecho administrativo. Sin embargo, debe te­ de economía mixta desarrollan normalmente funciones de la misma na­
nerse en cuenta que la misma norma señala algunas excepciones de con­ turaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado, esto es,
troversias atribuidas a la jurisdicción administrativa sobre la base de la funciones propias de los particulares, con ánimo de lucro. Pero recor­
naturaleza pública de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable, demos que pueden ejercer excepcionalmente funciones de tipo adminis­
como son los casos de los procesos relativos a la responsabilidad extra­ trativo si la ley se las confiere. Las funciones que corresponde ejercer
contractual de cualquier entidad pública y a los contratos en los que sea a cada sociedad estarán consignadas en la norma legal de autorización
parte una entidad pública, de los procesos relativos a la relación legal y o creación y en la escritura pública de constitución. Las funciones
reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, de los procesos generales de la junta de socios o asamblea de accionistas, de la junta o
ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas consejo directivo y del gerente o presidente será necesario consultarlas
por la jurisdicción administrativa o por laudo arbitral en el cual hubiera en el Código de Comercio, mientras que las específicas se encontrarán en
sido parte una entidad pública, y de los recursos extraordinarios contra los respectivos estatutos. Así, a título de ejemplo, el artículo 187 del Có-
 138 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 139

digo de Comercio establece que "La junta o asamblea ejercerá las si­ 3) Por participación de la nación y entidades territoriales y descen-
guientes funciones generales, sin pe1juicio de las especiales propias de tra adas;
liz
cada tipo de sociedad: 4) Por asociación de entidades territoriales;
"1ª· Estudiar y aprobar las reformas de los estatutos; 5) Por asociación de entidades descentralizadas;
"2ª . Examinar, aprobar o improbar los balances de fin de ejercicio 6) Aunque no la menciona el profesor TAFUR, podemos agregar la
y las cuentas que deban rendir los administradores; de asociación de entidades territoriales y descentralizadas entre sí;
"3ª. Disponer de las utilidades sociales conforme al contrato y a 7) En cualquiera de los anteriores supuestos, con participación de
las leyes; personas privadas, ya sean naturales o jurídicas;
"4ª. Hacer las elecciones que corresponda, según los estatutos o las 8) Por adquisición de derechos o acciones en entidades privadas que
leyes, fijar las asignaciones de las personas así elegidas y removerlas
hagan las entidades descentralizadas;
libremente;
9) Agrega el profesor TAFUR el caso especial que preveía el inciso
"5ª . Considerar los informes de los administradores o del repre­ 2º del artículo 7º del decreto 3130 de 1968, consistente en la creación de
sentante legal sobre el estado de los negocios sociales, y el informe del
revisor fiscal, en su caso; fundaciones o instituciones de utilidad común por los establecimientos
públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
. "6 . Adoptar, en general, todas las medidas que reclamen el cumpli­
ª
De acuerdo con las anteriores posibilidades y teniendo en cuenta el
rruento de los estatutos y el interés común de los asociados;
fin para el cual es creada la nueva entidad, el decreto 130 de 1976, de­
"7ª . Constituir las reservas ocasionales, y rogado por la ley 489 de 1998, tipificó las siguientes clases de entidades
"8ª. Las demás que les señalen los estatutos o las leyes". descentralizadas indirectas: las sociedades de economía mixta indirectas,
las sociedades entre entidades públicas, las asociaciones o corporacio­
D) Las entidades descentralizadas indirectas nes de participación mixta, las asociaciones entre entidades públicas y
las fundaciones de participación mixta.
Las entidades descentralizadas ya estudiadas son creadas directa­
mente por el Estado. Al estudiar la administración local veremos que los La reforma administrativa de 1998 no reglamentó de manera preci­
departamentos y municipios también pueden crear directamente estable­ sa este tipo de entidades, sino que se limitó a consignar algunas disposi­
cimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de ciones generales, como las siguientes:
econorrúa mixta. Esas entidades descentralizadas pueden llamarse, por El parágrafo del artículo 49 de la ley 489 de 1998 establece que las
tanto, entidades descentralizadas directas o de primer grado. entidades descentralizadas indirectas se constituirán con arreglo a las dis­
Pero las entidades descentralizadas directas, lo mismo que las enti­ p osiciones de dicha ley y, en todo caso, previa autorización del gobierno
dades territoriales, por ser personas jurídicas, pueden, a su vez, participar nacional si se tratare de entidades de ese orden o del gobernador o el
con otras personas en la creación de nuevas entidades, las cuales corres­ alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal.
ponderán, por tanto, a la figura de entidades descentralizadas indirectas En cuanto al control de estas entidades, el artículo 109 de la ley 489
o de segundo grado. de 1998 establece que se ejercerá sobre sus actividades y programas,
Con fundamento en ese concepto básico, se presentan varias posi­ mediante la intervención de los representantes legales de los organismos
bilidades de existencia de entidades descentralizadas indirectas, según y entidades participantes o·sus delegados, en los órganos internos de
la sistematización que nos hace ÁLvARO TAFUR GALvis36 : deliberación y dirección de la entidad.
1) Por participación de la nación y entidades territoriales; Pero además de las normas generales mencionadas, la ley 489 de
2) Por participación de la nación y entidades descentralizadas (por 1998, aunque de manera no muy sistemática, consagra otras normas más
servicios, se entiende); específicas para diferentes entidades que son expresión del concepto
básico de entidades descentralizadas indirectas y que podemos presentar
36 ÁLVARO TAFUR ÜALVJS, ob. cit., págs. 209 y SS. de la siguiente manera:
 140 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 141

esta última, quien tendrá, en consecuencia, el

1) Asociaciones de empresas industriales y comerciales del Estado so metido a la voluntad de
Según los términos del artículo 94 de la ley 489 de 1998, son las em� carácter de matriz.
presas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una
b) Características jurídicas de las filiales. Cuando en el capital de
o varias �mpresas industriales y com_erciales d�l Estado o entre estas y y
_
otr�s entidades descentrahzadas y entidades temtoriales37 • Cuando estas las empresas filiales participen más de una empresa industrial comercial
, _
entidades estan mtegradas exclusivamente por entidades públicas y se del Estado, entidad territorial u otra entidad descentralizada, la empre­
crea _
co o sociedades, debe entenderse que se trata de "las sociedades sa filial se organizará como sociedad comercial de conformidad con las
, � � disposiciones del Código de Comercio.
pubhcas , a las cuales se refiere el literal f) del artículo 38 de la ley 489
_
de 1998, como mtegrantes del sector descentralizado de la rama ejecuti­ Puede afirmarse, entonces, que la filial de una empresa industrial y
va del poder público en el orden nacional. co mercial del Estado, cuando en su capital participe más de una entidad
Como ejemplos de "sociedades públicas" podemos mencionar a p ública, debe organizarse de a�uerdo con l_as reglas d�l Código d� Co­
Servicios Postales Nacionales S. A., creada por el decreto 4310 de 2005 mercio, de tal manera que debera ser una sociedad colectiva, una sociedad
como sociedad pública por acciones, vinculada al Ministerio de las Tec­ en comandita, una sociedad limitada o una sociedad anónima.
nologías de la Información y las Comunicaciones, y a la Empresa Na­ c) Creación de filiales. Las empresas industriales y comerciales del
cional de Renovación y Desarrollo Urbano -Virgilio Barco Varg as Estado y las entidades territoriales que concurran a la creación de una /
SA�-, cr�ada por el de�reto 4184 de 2011 como sociedad pública por empresa filial, actuarán previa autorización de la ley, la ordenanza <lepar_:.. /
acc10nes simphficada, vmculada al Departamento Administrativo de la tamental o el acuerdo del respectivo concejo distrital o municipal, la cual
Presidencia de la República. podrá constar en norma especial o en el correspondiente acto de creación
Estas entidades se someten a las disposiciones establecidas en los y organización de la entidad o entidades participantes.
actos de creación y a las normas del Código de Comercio, salvo las re­ De conformidad con lo anterior y con el artículo 49 de la ley 489 de
glas siguientes especiales para las filiales de las empresas industriales y 1998, existen dos clases de autorizaciones para la creación de filiales: la
comerciales del Estado: primera por parte de la ley, ordenanza o acuerdo que autorice directamen­
te su creación, o indirectamente en el acto de creación de las entidades
a) Noción de filiales de las empresas industriales y comerciales. Se
participant�s; y una segunda autorización expresa y específica por parte
entiende por empresa filial de una empresa industrial y comercial del Es­
del gobierno nacional, el gobernador o el alcalde, según el caso, para la
tado, aquella en que participe una empresa industrial y comercial del Esta­
creación.
do con un porcentaje superior al 51 por ciento del capital total. A su vez
esta participación en el capital social por la empresa industrial y comerciaÍ d) Régimen jurídico de las filiales. El funcionamiento y, en general,
del Estado controlante o matriz implica que el poder de decisión de la el régimen jurídico de los actos, contratos, servidores y las relaciones
�lial se encuentra sometido directamente a la voluntad de aquella, lo cual con terceros, se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en
tiene como consecuencia que la empresa matriz responderá de manera especial las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código
subsidiaria por las obligaciones de la filial, en los casos establecidos en de Comercio y legislación complementaria.
la legislación comercial. No obstante, debe tenerse en cuenta que cuando se trata de filiales
En consecuencia, puede afirmarse que las filiales en el derecho ad­ organizadas bajo la forma societaria y con capital exclusivamente públi­
ministrativo son aquellas entidades con personalidad jurídica, en las que co, estas son "sociedades públicas", por lo cual, según el parágrafo del
m_ás del 51 p�r ciento del capital social pertenece a una empresa indus­ artículo 38 de la ley 489 de 1998, el régimen jurídico aplicable será el de­
tnal y comercial del Estado, por lo que su poder de decisión se encuentra recho privado y sus estatutos como regla general, y excepcionalmente el
derecho público en los aspectos que el acto de creación o de autorización
37
Sobre la constitucionalidad del art. 94 de la ley 489 de 1998, véase Corte Const., u otras normas de rango legal así lo dispongan. Así, por ejemplo, el ar­
sen t. C-691 de 2007. tículo 14 de la ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la ley
142 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 143

1474 de 2011, señala que a las filiales de las empresas industriales y com er­ venio te ner como fin impulsar programas y actividades de interés público
ciales se le aplica el estatuto general de contratación de la administración acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desan-ollo, y en
pública, salvo a las filiales que desarrolle n actividades com erciales en los mismos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones
competencia con el sector privado o público nacional o internacional, o de las partes, aportes, coordinación y todos los demás aspectos que se
en mercados regulados , a las cuales se les aplicarán las normas qu e rigen consideren pertinentes.
la actividad de gestión económica y comercial que desarrollen. Cuando se trate de la creación de perso nas jurídicas, estas se sujeta­
e) Régimen especial de las filiales creadas con participación de rán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones
particulares. Las empresas filiales en las cuales particip en par ticulares civiles de utilidad común y en el acto constitutivo se dispondrá sobre los
s e suje tarán a las dispos ici ones previstas en la ley 489 de 1998, o en otras siguientes aspectos :
normas de igual categoría, para las sociedades de economía mixta; a) Los objetivos y actividades a cargo , con pre cisión de la conexidad
f) Control administrativo sobre las empresas.filiales. En el acto de con los objetivos ; funciones y controles propios de la s entidades públicas
constitución de una empresa filial, cualquiera sea la forma que r evista, participantes;
deber án establecerse los instrumentos mediante los cuales la empresa b) Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y
industrial y comercial del Estado que ostente la participación may orita­ su natural e za y forma de pago, con suj eción, para el ca so de las entidades

ria, asegure la conformidad de la gestión con los planes y programas y públicas, a las disposiciones presupuestales y fiscales;
las políticas del sector administrativo dentro del cual actúen. c) La.participación de las entidades aso ciadas en el sostenimient�
2) Asociaciones entre entidades públicas. El ar tículo 95 de la ley y funcionamiento de la nueva entidad;
comentada prevé que las entidades públicas podrán asociarse con el fin d) La integración de los órganos de dirección y administración, en
de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar los que deben participar representantes de las entidades pública s y de los
conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración particulares;
de convenio s interadministrativos o la formación de personas jurídicas e) La duración y las causales de disolución.
sin ánim o d e lucr o, las cuales se s ujetan a las disp osiciones pr evistas Las fundaciones se diferencian de las asociaciones o corporaciones
en el Código Civil y en las normas e xistentes par a las entidades d e este sin ánimo de lucro, en que las pr imeras están constituidas únicamente por
género . Sus juntas o consejos directivos estarán integrados en la forma un conjunto de bienes afectado a una finalidad de utilidad común o de
que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán interés público o social, mientras que las segundas obedecen, además, a
también sobre la designación de su representante legal. Como ej emplo de una ºagrupación de personas. Es decir, que en la fundación no hay perso­
esta cla se de entidades, podemos mencio nar la A so ciación Computado­ nas asociadas s in o s impleme nte un conjunto de bienes dotados de per­
res para Educar, adscr ita al Ministerio de las Tecno logías de la Informa­ sonería jurídica y afectados a una finalidad pública o sociaP8 •
ción y las Comunicaciones, constituida e n cumplimi ento del artículo 3º
del decreto 2324 de 2000. E) Las entidades de régimen o carácter especial
3) Asociaciones yfundaciones de participación mixta. Las entidades
El capítulo 1 del título v de la Constitución Política establece la es­
pública s podrán asociarse con perso nas jurídicas particulares, mediante
tructura del Estado y pre cis a los órgan os que inte gran las ramas del
la cele bración de conveni os de asociación o la creación de personas ju­
poder público, los órganos autónom os e independientes de control y la
r ídicas , para el des airnllo conjunto de actividades relacionadas con los
organización electoral. A s u vez, los títulos VI a XI de la misma Carta de­
cometidos y funciones que les asigna la ley (ait. 96). sarrollan los aspectos bás icos referentes a cada una de las citadas partes
En el caso de los convenios, se celebrarán de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 355 de la Constitución, es decir, que las personas 38
Sobre la diferencia entre fundaciones y asociaciones, véase a ARTURO V A­
privadas deben ser sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad y el con- LENCJA ZEA y ÁLVARO ÜRTLZ MONSALVE, Derecho civil, t. I, ob. cit., págs. 478 y SS.
144 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 145

de las tipificadas legal y tradicio­

que integran la estructura del Estado, dedicando un título específico a la entidades del orden nacional", además
que hemos estudiado hasta ahora en las secciones
organización territorial. nalmente, como son las
de la Constitución o de leyes
En lo que respecta a la rama ejecutiva, el artículo 115 identifica anteriores, se refiere a otras que en virtud
son las siguientes:
los principales órganos que la integran, aunque no de manera taxativa. específicas tienen régimen especial, como
Es así como el artículo 150-7 de la misma Constitución, al referirse a la a) El artículo 38 menciona dentro de las entidades y organismos que
en el orden nacional, a las
facultad del Congreso para determinar la estructura de la administración integran la rama ejecutiva del poder público
de servicios públi­
nacional, además de identificar nuevamente los principales órganos que empresas sociales del Estado, las empresas oficiales
icos y "las demás
conforman la rama ejecutiva, se refiere a "otras entidades del orden na­ cos domiciliarios, los institutos científicos y tecnológ
cional". Igualmente, el artículo 189-16 de la Carta, al precisar una de entidades administrativas nacional es que cree, organice o autorice la ley
las funciones del presidente de la república, hace referencia a los minis­ para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público" ;
terios, departamentos administrativos "y demás entidades u organismos b) El artículo 39 incluye dentro de los organismos que integran la
ejecutiva,
administrativos nacionales". administración pública, además de los que conforman la rama
pública que de
Debe advertirse, además, que la Constitución, en otros títulos que a "todos los demás organismos y entidades de naturaleza
y
no hacen parte de los que desarrollan la estructura del Estado, se refiere manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades
directa y específicamente a otras entidades como el Banco de la Repúblic a funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado
la Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades del Estado; colombiano";
las corpora�iones autónomas regionales, unas de cuyas características, c) Finalmente, en el artículo 40, sobre "entidades y organismos es­
según los rrusmos términos de la Constitución respecto de la mayoría de tatales sujetos a régimen especial", se refiere al Banco de la República,
ellas, consisten en tener autonomía y un régimen legal propio, lo cual ha los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regio­
llevado a algunos, incluida la propia Corte Constitucional, a considerar, nales, la Comisión Nacional de Televisión (esta última suprimida por
de manera discutible, que algunas de esas entidades constituyen órganos el acto legislativo 2 de 2011) "y los demás organismos y entidades con
autónomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artículo 113 régimen especial otorgado por la Constitución", los cuales se sujetan a
de la Carta, con el mismo nivel e importancia de las ramas del poder las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
público y que, por lo mismo, no hacen parte de ninguna de esas ramas ni Lo anterior permite deducir, para efectos de presentación metodo­
de los demás órganos autónomos39 • lógica, que dentro de la organización de la rama ejecutiva o administrati­
En desarrollo de estas normas constitucionales, la ley 489 de 1998 va existen entidades con régimen especial y autonomía propia previstas
que, como ya sabemos, regula "la organización y funcionamiento de las directamente en la Constitución Política y otras con régimen especial
consagrado en la ley.
39
Sobre este aspecto, véanse C. E., concepto 30 octubre 1997, SCSC, rad. 1044; 1) Las entidades de régimen o carácter especial de origen constitu­
concepto l º octubre 1999, SCSC, rad. 1224; concepto 3 diciembre 2001, SCSC, rad. cional. Sobre algunas de estas entidades, como ya lo hemos mencionado,
1388, y Corte Const., sents. C-529 de 1993, C-310 de 1996, C-341 de 1996, C-275 la Corte Constitucional y el Consejo de Estado consideran que por su
de 1998, C-372 de 1999, C-208 de 2000, C-794 de 2000, C-401 de 2001, C-560 de reconocimiento directo en la Constitución no forman parte de ninguna
2001, C-775 de 2001, C-827 de 2001, C-351 de 2004 y C-719 de 2004. Al respecto,
debe anotarse que algunos de estos órganos autónomos e independientes pueden co­ de las ramas del poder público, de tal manera que constituyen órganos
rresponder a la categoría que en el derecho comparado se denomina autoridades admi­ autónomos e independientes, de aquellos a que se refiere el artículo 113
nistrativas independientes, como lo insinúa la Corte Constitucional en la sent. C-150 de la Carta y, por consiguiente, cada una de ellas constituye una nueva
de 2003, categoría que, no obstante, no ha sido objeto de estudio sistemático y ri­ parte de la estructura del Estado.
guroso en Colombia. Sobre esta categoría de entidades, véase a Guv BRAIBANT et
BERNARD STIRN, Le droit adn1inistratiffranrais, 7� ed., París, Presses de Sciences Po
Sin embargo, como posición doctrinal, debemos expresar nuestra
et Dalloz, 2005, págs. 83 y ss., y a MARIA SALVADOR MARTfNEZ, Autoridades indepen· discrepancia con esa tesis de la jurisprudencia respecto del Banco de la
dientes, Madrid, Edic. Ariel, 2002. República, la Comisión Nacional de Televisión (suprimida por el acto
146 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 147

legislativo 2 de 2011) y la Comisión Nacional del Servicio Civil, en cuan. ¡0s organismos de control (ministerio público y Contraloría General de
to son considerados "órganos autónomos e independientes", de la cate­ la R epública) y la organización electoral.
goría de los así identificados en el artículo 113 de la Constitución Políti­ • Es cierto que la Constitución Política, en otras normas que hacen
ca. Esta discrepancia la podemos sustentar en las siguientes razones: parte de títulos o capítulos diferentes de los indicados, consagra la exis­
• El artículo 113 de la Constitución Política establece que además tencia de otros órganos del Estado, como son: el Banco de la República
de los órganos que integran las ramas del poder público (legislativa, (art. 371), la Comisión Nacional del Servicio Civil (art. 130), las corpo­
ejecutiva y judicial), existen otros, "autónomos e independientes", para raciones autónomas regionales (arts. 150-7 y 331), las universidades del
el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Para determinar Est ado (art. 69), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
cuáles son dichos órganos autónomos e independientes, debe analizarse (art. 370) y las entidades territoriales (arts. 285 y ss.), a la mayoría de las
sistemática y coherentemente la forma como la Constitución, en su con­ cu ales les reconoce expresamente autonomía.
junto, presenta la estructura del Estado, que es uno de los temas básicos Sin embargo, no creemos que el hecho de que la Constitución reco­
de todas las constituciones modernas. nozca autonomía a algunas entidades específicas, como lo hace en el caso
Al respecto, el capítulo 1 del título V (capítulo titulado precisamen­ del Banco de la República o a tipos de entidades como las corporacio­
te "De la estructura del Estado"), del cual forma parte el citado artículo nes autónomas o las universidades del Estado, pueda implicar que se trata
de los mismos "órganos autónomos e independientes" de las ramas del
113, consagra las normas básicas de esa estructura. Es así como, en
poder público, a los que se refiere el artículo 113 pues, como lo hemos
forma ordenada y sucesiva, en las demás disposiciones que conforman analizado, la estructura formal y metodológica de la Constitución con­
el citado capítulo 1 sobre estructura del Estado se expresan los aspectos sagra claramente la organización básica del Estado. Si así fuera, todos
básicos de la rama legislativa (art. 114); de la rama ejecutiva (art. 115); los órganos a los cuales la Constitución reconoce autonomía constitui­
de la rama judicial (art. 116); de los órganos de control (art. 117), como rían "órganos autónomos e independientes" de las ramas del poder públi­
son el ministerio público ( art. 118) y la Contraloría General de la Repú­ co, pues no se ve razón para considerar que algunos de ellos sí lo sean,
blica ( art. 119), y de la organización electoral, integrada por el Consejo mientras que otros sean simples órganos que hacen parte de alguna de
Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los esas ramas.
demás organismos que establezca la ley para hacer parte de esta última Además, es lógico entender que el ordenamiento jurídico de un Esta­
organización (art. 120). do reconoce la existencia de órganos con diversos grados de autonomía,
De manera coherente con lo anterior, la Constitución Política dedi­ sin que la autonomía por sí misma implique que se predica respecto de las
ca los títulos siguientes a desarrollar en forma un poco más precisa las ramas del poder público. En ese sentido, puede entenderse, con lógica y co­
normas básicas de cada una de las ramas y de cada uno de los órganos iden­ herencia, que la Constitución colombiana reconoce autonomía respecto
tificados en el capítulo sobre la estructura del Estado, según la denomina­ de las ramas solamente a los órganos que ella misma de manera clara y
ción de cada uno de esos títulos, así: el título VI, "De la rama legislativa"; el sistemática así lo indica, como son los citados organismos de control (mi­
título vn, "De la rama ejecutiva"; el título vm, "De la rama judicial"; nisterio público y Contraloría General de la República) y la organización
el título ,x, "De las elecciones y la organización electoral", y el título x, electoral. Los demás, a los cuales también reconoce directamente auto­
"De los organismos de control", dividido en dos capítulos dedicados a la nomía, así como aquellos a los que también la ley reconoce dicha autono­
Contraloría General de la República y al ministerio público. mía, serán autónomos, según el grado que se establezca en las normas
Con fundamento en ello, consideramos que la interpretación siste­ que los rigen, pero en el contexto del sector al cual pertenecen, que ge­
mática, lógica y coherente de las disposiciones constitucionales citadas neralmente es el de la administración pública.
permite concluir que, en materia de estructura u organización del Esta­ Así, por ejemplo, podemos citar estos casos: en el artículo 287, la
do colombiano, la Constitución, tal como fue expedida y se encuentra Constitución establece que las "entidades territoriales gozan de autono­
vigente, establece que dicha estructura está integrada por las tres ramas mía para la gestión de sus intereses" e, inclusive, dedica a ellas todo un
tradicionales del poder y, como "órganos autónomos e independientes", Título de la Carta (título x1, "De la organización territorial"), lo cual no es
148 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 149

óbice para que, sin duda alguna, dentro de la concepción de Estado unita. nal de "rama ejecutiva", debe entenderse que el Banco de la República y
o
rio, dichas entidades sean consideradas como parte de la administración la Comisión Nacional del Servicio Civil f rman parte de la misma. Lo
pública. En el artículo 150-7, la Constitución señala que es función del la medida en que no f o rman parte de dicha rama solamente
anterior, en
Congreso "reglamentar la creación y funcionamiento de las corporacio. los órganos que tradicionalmente se han considerado "ejecutivos", sino
nes autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía", respecto to dos aquellos que "de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio
de las cuales la Corte Constitucional ha afirmado que "son entidades de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servi­
administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación cio s públicos del Estado", como lo expresa el artículo 39 de la ley 489
dentro del régimen de autonomía que les garantiza la Constitución"4º. En de 1998, y que no con-espondeo a las otras ramas del poder, a la organi­
el artículo 69, la Constitución "garantiza la autonomía universitaria", seña. zación electoral o a los órganos autónomos e independientes de control
la que "las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus que, de acuerdo con el capítulo 1 del título v de la Constitución, integran
propios estatutos" y respecto de las universidades del Estado dispone que la estructura básica del Estado colombiano.
"la ley establecerá un régimen especial" para las mismas. Frente a estas • En concordancia con lo expresado, podemos hacer notar que la
últimas, la jurisprudencia ha insistido reiteradamente en su grado especial c alificación de "autoridades independientes" que en otros momentos
de autonomía, pero dentro del marco de la rama ejecutiva, al punto que ha utilizado la jurisprudencia para calificar la naturaleza de algunas de
están adscritas al Ministerio de Educación Nacional. )as entidades que se estudian, contribuye igualmente a la idea de que
• En relación con las funciones que desempeñan el Banco de la dichos órganos pertenecen a la administración pública. En efecto, si
República y la tomisión Nacional del Servicio Civil, ellas no son fun­ se analiza con detenimiento la noción de "autoridades independien­
ciones de naturaleza diferente de las que tienen a su cargo las ramas tra­ tes" en el derecho comparado, puede constatarse que el concepto se refie­
dicionales del poder público. En efecto, si bien pudiera afirmarse que las re realmente a "autoridades administrativas independientes", en el sen­
funciones de regulación monetaria, crediticia y cambiaria, o función de tido de que las mismas hacen parte de la administración pública, aunque
banca central y la función de administración de la carrera administrativa con un grado de autonomía muy importante tanto en su organización
son funciones especiales, la realidad es que esa especialidad no tiene la como en su funcionamiento, y sometidas a un régimen jurídico especial
entidad para permitir predicar respecto de ellas que se trata de funciones en esos mismos aspectos, lo cual ha permitido configurar un nuevo tipo
de naturaleza diferente a la función administrativa del Estado, pues los de órganos administrativos41 •
actos mediante los cuales se ejercen esas funciones son indiscutiblemente En conclusión, con fundamento en las anteriores reflexiones, no es­
administrativos, sometidos al régimen previsto para esta clase de actos. tarnos de acuerdo con la afirmación que hace la jurisprudencia en el sen­
• En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte Constitucio­ tido de que el Banco de la República y la Comisión Nacional del Servicio
nal y del Consejo de Estado no tiene en cuenta la evolución de los concep­ Civil son "órganos autónomos e independientes" de los identificados así
tos de rama ejecutiva y de función ejecutiva. En efecto, estos conceptos en el artículo 113 de la Constitución Política y, por lo mismo, que no per­
han evolucionado en el sentido de reconocerles progresivamente un obje­ tenecen a ninguna de las ramas del poder público. Para nosotros, a pesar
to más amplio que el tradicional, evolución que hoy permite utilizar del respeto debido a la jurisprudencia, en realidad las citadas entidades
los términos de "rama administrativa del poder público" o "administra­ 41
Véase a Guv BRAIBANT et BERNARD STIRN, Le droit administratiffranrais, ob.
ción pública" y de "función administrativa", que son más comprensivos it.,
c págs. 83 y ss.; a CHARLES DEBBASCH et FRÉDÉRIC CouN, Droit administratif, 101mc éd.,
del objeto actual de las tradicionales "rama ejecutiva" y "función eje­ Paris, Economica, 2011, págs. 181 y ss.; a ENRIQUE ÜARCIA LLOVET, "Autoridades ad­
cutiva". ministrativas independientes y Estado de derecho", en Revista de Administración Pú­
blica, núm. 131, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, mayo-agosto de 1993,
A la luz del concepto moderno y ampliado de "rama administrativa
págs. 61 y ss.; a RAMÓN PARADA, Derecho administrativo, t. u, Organización y empleo
del poder público" o "administración pública", en reemplazo del tradicio- público, 23ª ed., Madrid, Editorial Marcial Pons, 2014, págs. 255 y ss., y a JuAN CARLOS
CASSAGNE, La intervención administrativa; 2ª ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994,
40
Véase Corte Const., sent. C-593 de 1995. págs. 166 y SS.
150 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 151

forman parte de la administración pública, como concepto moderno y a) El Banco de la República. De conformidad con el artículo 371
ampliado de la rama ejecutiva tradicional, aunque gozan del mayor grado de la Constitución Política, el Banco de la República es el encargado de
de autonomía al interior de dicha rama, superior a la de los demás órga­ ejercer las funciones de banca central, para lo cual está organizado como
nos de la misma, y están sometidas a un régimen especial en materia de una �ersona jurídica de derecho público, con autonomía,administrat�
organización y funcionamiento, todo lo cual permite diferenciarlas tanto 1:0tnmoniaJ y técnica, s.yjeto a un régimen lega) m:<i12io,-1 Sus funciones
de los órganos de la administración central como, especialmente, de las básicas son las de regular la moneda, los cambios internacionales y el
llamadas entidades descentralizadas. crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales;
Nos parece que esta interpretación no solo corresponde más armó­ ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de
nicamente a la estructura básica del Estado expresada en el capítulo I del crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. A su vez, de acuerdo
título v de la Constitución, sino que está más acorde con la naturaleza de con el artículo 372 de la Constitución, laj.unt�va del Banco es la
las funciones que corresponden a esas entidades y a sus relaciones ne­ autoridad monetaria, cambiaria.ysreditici�.Jiene.a.su.cargQ_@_Qir�ción
cesarias con el ejecutivo, aunque con especial grado de autonomía, al y ejecución de las funciones.del Banco-Esta junta tiene siete miembros:
mismo tiempo que contribuye a una concepción y comprensión de la e firunistro de fücieQda y Créqi_to �@licQ,. quien la preside,_ �1 gerente
estructura del Estado más armónica y menos compleja. deT.13anco y cin.c;:o miembros designaclos..por el preside!!te de la �fpufilfca.
Considerar las mencionadas expresiones de la jurisprudencia en su El régimen legal del Banco está contenido en la ley 31 de1992 y
sentido literal, implicaría que la estructura básica del Estado colombiano en el decreto 2520 de 1993, modificado por los decretos 2867 de 2001
no sería simplemente la integrada por las tres ramas del poder público, y 1458 de 2004, que la desarrollan. En los artículos l Q y 3Q de la ley se
la organización electoral y los dos órganos autónomos e independientes expresa que es una "entidad de naturaleza propia y especial" cuyo régi­
de control, que la Constitución Política identifica claramente en el cita­ men jurídico es el contenido en la Constitución, en la mencionada ley y
do capítulo 1 del título v, que trata precisamente "De la estructura del en esos estatutos43 •
Estado", sino que dicha estructura estaría conformada no solo por las
seis partes mencionadas, sino, además, por el Banco. de la República y b) Los entes universitarios autónomos. El artículo 69 de la Consti­
la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual llevaría a la conclusión tución Política ordena que la ley establezca un régimen especial para las
de que la estructura básica del Estado comprendería ocho partes, cada universidades del Estado. En desarrollo de esta norma constitucional,
una de ellas autónoma e independiente de las demás, conclusión que va la ley 30 de 1992, modificada por las leyes 647 de 2001, 1012 de 2006
en contravía de elementales principios de organización, racionalidad y y 1443, 1450 y 1503 de 2011, consagra ese régimen especial y estatuye
coherencia de la estructura del poder público. en su artículo 57 que las universidades estatales u oficiales deben or-
En fin, nótese que la anterior posición no desconoce la autonomía
reconocida directamente por la Constitución a las entidades especiales
mencionadas, pues es claramente aceptado que al interior de las diferentes las agencias reguladoras", en Derecho administrativo iberoamericano (discrecionali­
dad, justicia administrativa y entes reguladores), Panamá, Congrex, 2009, págs. 199
ramas del poder público existen entidades y órganos autónomos, aunque y ss., y "Las decisiones de los organismos de regulación en Colombia". en El acto ad­
con diferentes grados de autonomía y régimen propio, como es el caso ministrativo como fuente del derecho administrativo en lberoamérica (Actas del VIII
de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo), Panamá, Congrex, 2009, págs. 157 y ss.
del Estado y las sociedades de economía mixta, entre otros, al interior de 43
Sobre el régimen especial del Banco de la República, véanse C. E., concepto
la rama ejecutiva, así como el Senado y la Cámara de Representantes al 22 agosto 1995, SCSC, rad. 717; C. E., auto 30 julio 1998, S3�. exp. 14.363; C. E.,
interior de la rama legislativa, y las diferentes cortes, tribunales y juzga­ concepto 16 septiembre 2004, SCSC, rad. 1.580, y Corte Const., sents. C-050 de 1994,
dos al interior de la rama judicial42 • C-341 de 1996, C-383 de 1999, C-481 de 1999, C-208 de 2000, C-566 de 2000, C-827
de 2001, C-719 de 2004 y C-354 de 2006. Desde el punto de vista de su evolución
histórica, véanse C. S. de J., sent. 15 diciembre 1973, SP, Foro Colombiano, t. IX, núm.
42
Mayores precisiones sobre este véanse en LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, 54, diciembre 1973, págs. 673 y ss.; C. E., concepto 6 mayo 1975, SCSC, rad. 946; C.
"Posiciones de la jurisprudencia colombiana sobre la independencia o autonomía de E., sent. 9 septiembre 1981, S1ª· exp. 3322, y C. E., sent. 17 julio 1987, S 1ª, exp. O l.
152 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 153

ganizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial, el artículo 23 dispone que "son entes corporativos de carácter público,
vinculados al Ministerio de Educación Nacional y con las siguientes ca­ creados por ley, integrados por las entidades tenitoriales que por sus ca­
racterísticas: personería jurídica, autonomía académica, administrativa racterísticas constituyen geográficamente un mismo ecosistema o con­
y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su forman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados
presupuesto de acuerdo con las funciones que les correspondan44 . de autonomía administrativa, financiera, patrimonio propio y personería
Agrega la norma que el carácter especial del régimen de estos entes jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su juris­
comprende la organización y elección de directivas, del personal docente dicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propen­
y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el der su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones lega­
régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, todo lo les y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente"45.
cual se regula en la misma ley y en los actos de creación o reorganización Corno ejemplos de corporaciones autónomas regionales podernos
de cada institución. citar las siguientes:
Se precisa, igualmente, que las instituciones estatales u oficiales de • Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San
educación superior que no tengan el carácter de universidad, deberán or­ Jorge -CVS-;
ganizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departa­ • Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía -Corporino­
mental, distrital o municipal, según el caso. quia-;
Como ejemplos de entes universitarios autónomos, podemos citar: • Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Co-
la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Caldas, la Uni­ rantioquia-;
versidad de Pamplona, la Universidad Militar Nueva Granada y la Univer­
sidad Surcolombiana. • Corporación Autónoma Regional de Santander -CAS-;
• Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá-;
c) Las corporaciones autónomas regionales. Hasta la expedición
de la Constitución Política de 1991, estas entidades constituían un grupo • Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca -CVC-;
especial de establecimientos públicos, con jurisdicción regional, cuyo • Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bo­
objetivo común era promover y encauzar el desarrollo económico y social gotá, Ubaté y Suárez -CAR-;
del territorio comprendido bajo su jurisdicción, atendiendo de manera • Corporación Autónoma Regional de Defensa de la Meseta de Bu­
especial a la conservación, defensa y adecuado aprovechamiento de los cararnanga -CDMB-.
recursos naturales. El régimen jurídico especial de estas entidades está contenido en
No obstante lo anterior, el artículo 150-7 de la Constitución Política la ley 99 de 1993, modificada por las leyes 1263 de 2008, 1333 de 2009
de 1991, al precisar las funciones del Congreso en cuanto a la determina­ y 1450 de 2011, y por el decreto legislativo 4629 de 201 O, y en las
ción de la estructura de la administración nacional, se refirió no solo a los normas que la desarrollan en esta materia. Además, debe tenerse en cuen­
establecimientos públicos sino, además, a las corporaciones autónomas ta que el artículo 331 de la Constitución creó la Corporación Autóno­
regionales. ma Regional del Río Grande de la Magdalena, cuyo régimen jurídi­
A su vez, mediante la ley 99 de 1993, expedida en desarrollo de la co se consagra en la ley 161 de 199446 • También debe hacerse notar
Constitución Política de 1991, se transformaron las corporaciones exis­
tentes y se crearon algunas nuevas y, al precisar su naturaleza jurídica, 45
En relación con estas entidades, véase Corte Const., sents. C-423 de 1994, C-275
de 1998, C-596 de 1998, C-794 de 2000, C-894 de 2003, C-462 de 2008 y C-598 de 2010.
44 Sobre diversos aspectos del régimen jurídico especial y de la autonomía uni­ Igualmente, véase C. E., sent. 14 diciembre 1995, S5!, exp. 1360; C. E., concepto de 14
versitaria, véase C. E., concepto 15 abril 1998; SCSC, rad. 1076; C. E., sent. 22 marzo abril 1997, SCSC, rad. 964, y C. E., concepto 3 de diciembre 2001 SCSC, rad. 1388.
46
2012, S2!, exp. 0117-09, y Corte Const., sents. C-547 de 1994; C-220 de 1997; C-053 de Sobre el régimen jurídico especial de la Corporación Autónoma del Río Grande
1998; C-1435 de 2000; C-918 de 2002; C-121, C-810 de 2003; C-926 de 2005; T-020 de la Magdalena, véanse, C. E., concepto 6 marzo 1997, SCSC, rad. 948, y Corte Const.,
de 2010 y T-511, T-617 de 2011. sents. C-593 de 1995, C-894 de 2003 y C-689 de 2011.
154 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 155

que el artículo 24 de la ley 1150 de 2007 ordena que las corporaciones que la Comisión debe adoptar su reglamento de organización y funcio­
autónomas regionales, comprendida la Corporación Autónoma Regional namiento, la estructura y planta de personal necesaria para cumplir sus
del Río Grande de la Magdalena, dejan de tener un régimen especial de funciones y designar entre sus miembros a su representante legal.
contratación y quedan sometidas al Estatuto General de Contratación 2) Las entidades de régimen o carácter especial de origen legal.
de la Administración Pública.
Como hemos visto, existen y pueden existir otras entidades, diferentes
d) La Comisión Nacional del Servicio Civil. El artículo 130 de la de las tipificadas legal y tradicionalmente, que pueden ser creadas por la
Constitución establece que existirá esta Comisión, responsable de la ad­ ley con un régimen especial para ellas y que, sin duda, hacen parte de
ministración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con la administración nacional, como las siguientes:
excepción de las carreras que tengan carácter especial. En desairnllo de a) Las empresas sociales del Estado. De acuerdo con el artículo 83
la citada disposición constitucional, a través de la ley 443 de 1998 se dic­ ley 489 de 1998, son las entidades creadas por la nación o por las
de la
taron normas sobre la integración de la Comisión y sus funciones, la ma­ entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de
yoría de las cuales, no obstante, fueron declai·adas inexequibles por la
salud, las cuales se sujetan al régimen previsto en las leyes 100 de 1993,
Corte Constitucional, quien ordenó que "el Congreso nacional, en de­
344 de 1996, 1122 de 2007 y 1438 de 2011 y, en los aspectos no regulados
sarrollo de los artículos 113 y 130 de la Constitución Política, señalará
por estas, en la citada ley 489.
la estructura de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano
autónomo e independiente, responsable de la administración y vigilancia De acuerdo con lo anterior, el artículo 194 de la ley 100 de 1993
de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que establece que la prestación de los servicios de salud en forma directa
tengan carácter especial"47• por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente por
En cumplimiento de esta jurisprudencia, el Congreso expidió la ley intermedio de las empresas sociales del Estado, que constituyen "una
909 de 2004, en cuyo artículo 7º se establece que la Comisión Nacional del categoría especial de entidad pública descentralizada", con persone­
Servicio Civil es un órgano de garantía y protección del sistema de méri­ ría jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la
to en el empleo público, de carácter permanente, del orden nacional, inde­ ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen
pendiente de las ramas y órganos del poder público, con personería jurí­ jurídico especial previsto en el artículo 195 de la misma ley, el cual es
dica, autonomía administrativa y patrimonio propio. A su vez, el artículo desarrollado en los decretos 1876 de 1994, 139 de 1996 y 1750 de 2003
8º de la misma ley, establece que la Comisión Nacional del Servicio Ci­ Entre las normas que contienen ese régimen especial, vale la pena
vil está integrada por tres miembros y los artículos 11 y' 12 detallan sus destacar que el artículo 15 del decreto 1876 de 1994 establece que estas
funciones. En cuanto a la organización interna, el artículo 13 dispone empresas estarán sujetas, por regla general, al régimen jurídico propio de
las personas de derecho público, mientras que el artículo 16 estipula que
47
Véase Corte Const., sent. C-372 de 1999. A pesar de su natural obligatoriedad, en materia de contratación se aplicai·án las normas del derecho privado y
esta sentencia constituye uno de los ejemplos más discutibles en materia de estructura los contratos estarán sujetos a la jurisdicción ordinaria. Al respecto, debe
del Estado, pues de una norma constitucional que simplemente prevé que "habrá una
Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia �re�isarse que el numeral 2 del artículo 104 del CPACA señala que la ju­
de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter
nsd1cción administrativa es competente para conocer de los conflictos
especial", interpretada a la luz del sistema de carrera, llega a concluir que la integración, relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea
período, organización y funcionamiento de la citada Comisión deben ser determinados parte una entidad pública, por lo cual debe entenderse que será compe­
por la ley, no obstante lo cual afirma que ella "no hace parte del ejecutivo ni de otras tente para conocer de las controversias de1ivadas de los contratos de las
ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía empresas sociales del Estado. Estas empresas ·pueden constituirse, a su
administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometi­
dos constitucionales que le corresponden". La Corte ha reiterado y desarrollado esta vez, en instituciones prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las
interpretación, .como puede verse en Corte Const., sents. C-918 de 2002, C-1265 de normas previstas en los artículos 185 y siguientes de la ley 100 de 1993
2005 y C-109 de 2006. Y en las disposiciones que las desarrollen.
156 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA
157

Como ejemplos de estas empresas podemos mencionar el Centro a lo dispuesto en la citada ley 142 de 1994 y a la ley 489 de 1998 en los
Dermatológico "Federico Lleras Acosta", el Sanatorio de Contratación, aspectos no regulados por aquella.
el Sanatorio de Agua de Dios y el Instituto Nacional de Cancerología.
c) Los institutos científicos y tecnológicos. Al definir la integración
b) Las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. De d e la rama ejecutiva en el orden nacional, el artículo 38 de la ley 489 de
conformidad con el artículo 365 de la Constitución, los servicios públicos 1998 incluye estas entidades en el sector descentralizado por servi­
podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comu­ cios. Sin embargo, en ninguna otra norma la citada ley se refiere a estas
nidades organizadas, o por particulares y estarán sometidos al régimen entidades. Ante esa falta de claridad nos parece que esa denominación
jurídico que fije la ley. En desarrollo de esa norma constitucional,_ n:ie­ debe entenderse referida a las personas jurídicas contempladas en el
diante la ley 142 de 1994 se expidió el régimen de los llamados serv1c1os decreto-ley 393 de 1991, "por el cual se dictan normas sobre asociación
públicos domiciliarios, en cuyo artículo 17 se dispone que las empresas para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación
cuyo objeto �s la prestación de los citados servicios, deben ser, por �egla y creación de tecnologías", expedido en ejercicio de las facultades ex­
general, sociedades por acciones o empresas industiiales y comerciales traordinarias conferidas por la ley 29 de 1990, "por la cual se dictan dis­
del Estado, de los departamentos o de los municipios48 . posiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo
De lo anterior resulta que las empresas de servicios públicos pueden tecnológico".
ser privadas, cuando las acciones son en su totalidad de particulares; De conformidad con el citado decreto, la nación y sus entidades des­
mixtas, cuando existe participación accionaria de particulares y de enti­ centralizadas podrán asociarse con los particulares o con otras entida­
dades públicas, u oficiales, cuando el capital es en su totalidad de entida­ des públicas de cualquier orden, para adelantar actividades científicas y
des estatales. Y en todos esos casos, es decir, aun cuando se trate de so­ tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, me­
ciedades de economía mixta, de sociedades entre entidades públicas o de diante la celebración de convenios o mediante la creación y organización
empresas industriales y comerciales del Estado, el régimen jurídico apli­ de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de
cable es el previsto en la citada ley 142 de 1994, con algunas modifica­ lucro, como corporaciones y fundaciones (arts. 1º y 9º).
ciones posteriores, y no en las normas generales aplicables a esos tipos
de entidades descentralizadas, salvo las remisiones expresas que allí A su vez, de acuerdo con el artículo 5 º del mismo decreto, estas en­
estén previstas o las aplicaciones analógicas que puedan ser necesarias y tidades se rigen por las normas del derecho privado, lo cual no obsta para
procedentes. Al respecto, debe precisarse que los numerales 1 y 3 del ar­ que formen parte de la rama ejecutiva como lo prevé la ley 489 de 1998,
tículo 104 del CPACA señalan que la jurisdicción administrativa es com­ a semejanza de lo que sucede con las empresas industriales y comerciales
petente para conocer de los conflictos derivados de la responsabilidad del Estado y sociedades de economía mixta que, como ya se sabe, tam­
extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régi­ bién se rigen por el derecho privado pero, igualmente, hacen parte de la
men aplicable y de los contratos celebrados por cualquier entidad pres­ ad�nistración pública49 •
tadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o De otra parte, debe observarse que estas entidades, así previstas en
hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes. En consecuencia, debe la normativa, también son expresión de la figura genérica que hemos de­
entenderse que en esos casos será competente la jurisdicción administra­ nominado "entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado",
tiva respecto de las controversias de las empresas oficiales de servicios aunque con el régimen propio previsto en las citadas normas legales.
públicos domiciliarios. Además, debe tenerse en cuenta que la ley 99 de 1993, en sus artícu­
De otra parte, el artículo 84 de la ley 489 de 1998 expresa que las los 18 a 21, dispone que el Instituto de Investigaciones Marinas y Coste­
empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios y las entidades ras "José Benito Vives de Andreis" -Invernar-, el Instituto de Investi­
públicas que tienen por objeto la prestación de los mismos, se sujetarán gación de Recursos Biológicos "Alexander von Humboldt", el Instituto
4 49
s Véase Corte Const., sents. C-483 de 1996, C-558 de 2001, C-741 de 2003 Y Sobre la constitucionalidad del decr.-ley 393 de 1991, véase Corte Const., sents.
C-736 de 2007. C-506 de 1994 y C-316 de 1995.
158 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 159

Amazónico de Investigaciones Científicas "Sinchi" y el Instituto de In­ controversias derivadas de las actividades de �st� e�ti��d. Sin _ e1;11bar�o,
vestigaciones Ambientales del Pacífico "John von Neumann", son cor­ de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la Jun_sd1cc1�n admuustratlva
poraciones civiles sin ánimo de lucro, de carácter público, que están so­ será competente para conocer de sus controversias regidas en cuan�o al
metidas a las reglas de derecho privado, organizadas en los término s fondo por el derecho administrativo, así como de los procesos relativos
establecidos por la citada ley 29 de 1990 y el también citado decreto-ley a su responsabilidad extracontractual y a _sus contratos, _de los p�oc_esos
393 de 1991. De acuerdo con el artículo 3 º del decreto 3570 de 2011 , relativos a la relación legal y reglamentana con sus servidores pubh�os,
estas entidades se encuentran vinculadas al Ministerio de Ambiente y De­ de los ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y con?enas im­
sarrollo Sostenible. puestas por la jurisdicción administrativa o por u� la�do arbitral en el
El artículo 1 º del decreto 4109 de 2011 cambió la naturaleza jurídi­ cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordmanos contra laudos
ca del Instituto Nacional de Salud de establecimiento público a "insti­ arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
tuto científico y técnico, con personería jurídica, autonomía administra­ e) El Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas. Creado me­
tiva y patrimonio propio", adscrito al Ministerio de Salud y Protección diante el decreto-ley 2206 de 1998 (modificado por la ley 1328 de 2009),
Social, norma ratificada por el decreto 2774 de 2012 al estructurarlo. "como una persona jurídica de naturaleza única", sujeto a� régimen e�pe­
Por su parte, el artículo 1 º del decreto 4131 de 2011 modificó la deno­ cial previsto en dicho decreto, organizado como una entidad financiera
minación y naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
y Minería -Ingeominas- de establecimiento público a "instituto cientí­ Como_ aspectos relevantes de su régimen especial, los artíc�los �3
fico y técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica,
y 24 del citado decreto establecen que los actos y contratos s� suJe��ran
financiera y patrimonio independiente", denominado Servicio Geológi­ a las reglas del derecho privado y que, salvo los cargos de direcc1on y
co Colombiano, adscrito al Departamento Administrativo de Ciencia, ,
confianza que estén señalados en sus estatutos, sus empleados estaran
Tecnología e Innovación, norma ratificada por el decreto 2703 de 2013
vinculados mediante contrato de trabajo regulado por las normas del Có­
al establecer su estructura. digo Sustantivo del Trabajo y demás normas aplicables a los trabajadores
d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. El artículo particulares. Además, de acuerdo con el artíc�lo 1 º. d�l decr�to, en lo no
1 º de la ley 117 de 1985 creó esta entidad como una "persona jurídica previsto en el mismo se aplicará al Fondo las d1spos1c10nes vigentes para
autónoma de derecho público y de naturaleza única", características que las empresas industriales y comerciales del Estado.
son reiteradas por el artículo 316 del decreto 663 de 1993, modificado
Como consecuencia de ese régimen jurídico de derecho privado,
por los artículos 29 de la ley 510 de 1999, 62 de la ley 795 de 2003 y
de acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, como regla general,
41 de la ley 1328 de 2009, que hoy contiene las normas básicas que re­
será la jurisdicción común u ordinaria la competente para conocer las
gulan esta institución. Esta misma norma advierte que las operaciones
controversias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo,
del Fondo se regirán únicamente por el Estatuto Orgánico del Sistema
de acuerdo con el mismo artículo 104 del CPACA, la jurisdicción admi­
Financiero y por las normas del derecho privado, principio que también
se encuentra consagrado en el artículo 3 º del decreto 2757 de 1991, que nistrativa será competente para conocer de sus controversias regidas en
cuanto al fondo por el derecho administrativo, así como de los procesos
contiene los estatutos de la entidad, al expresar que por su naturaleza
única al Fondo no le es aplicable el régimen de las entidades del sector relativos a su responsabilidad extracontractual y a _sus contratos, ?e los
público del orden nacional5° . procesos relativos a la relación legal y reglamentaria con sus servidores
públicos, de los ejecutivos derivad.os de conciliaciones aprobadas y �on­
Como consecuencia de ese régimen jurídico de derecho privado, denas impuestas por la jurisdicción administrativa o por u� lau?o arbitral
de acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, como regla general, en el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordmanos contra
será la jurisdicción común u ordinaria la competente para conocer las laudos arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
50
Sobre la naturaleza y régimen jurídico de esta entidad, véanse C. S. J., sent. 9 f) El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Té�ni­
junio 1987, SP, exp. 1541, "G. J.", t. cxc,, núm. 2346, 1987, primer semestre, págs. 62 cos en el Exterior, Mariano Ospina Pérez, /CETEX. Creado median­
y ss.; y C. E., sent. 19 octubre 1999, SPCA, exp. CA-038. te el decreto 2586 de 1950. Sin embargo, con posterioridad, la ley 1002
160 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 161

a las disposiciones del_derecho público, mientr�s que

de 2005 lo convirtió en "entidad financiera de naturaleza especial", con des estarán sujetos
deba celebrar como entidad de naturaleza especial, en
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vin. 1 s contratos que
culada al Ministerio de Educación Nacional. :esarrollo de su objeto, se regirán por el derecho privado. Respecto del
servidores vinculados a
En lo que se refiere al régimen jurídico especial de la entidad, cabe régimen laboral, la misma norma prevé que los
serán empleados públicos sometidos
destacar que el artículo 8Q de la citada ley, señala que.los actos que realice la planta de personal de la entidad
empleo público, la carrera administrativa y la
el ICETEX para el desarrollo de sus actividades comerciales o de gestión a1 régimen que regula el
económica y financiera, estarán sujetos al derecho privado. A su vez gerencia pública.
esta norma dispone que los actos que expida para cumplir las funcione� Como consecuencia de ese régimen jurídico, de acuerdo con los ar­
rativa será com­
administrativas, se sujetarán a las reglas previstas en el derecho público. tículos 104 y 105 del CPACA, la jurisdicción administ
derivada s de las act�v�dad�s
En cuanto al régimen laboral, el artículo 1 O dispone que sus servidores petente para conocer de las controversias
strat1-
serán empleados públicos sujetos al régimen que regula el empleo públi­ de esta entidad regidas en cuanto al fondo por el derecho admm�
rsias so­
co, la carrera administrativa y la gerencia pública. vo y la jurisdicción común u ordinaria respecto de las controve
, de acuerdo con el artículo 104,
Como consecuencia de ese régimen jurídico de derecho priva do, metidas al derecho privado. Sin embargo
para conocer de los
de acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, como regla general , ibidem, la jurisdicción administi·ativa será competente
s
será la jurisdicción común u ordinaria la competente para conocer las procesos relativos a su responsabilidad extrac?ntractual y a sus contrato
s re­
controversias derivadas de las actividades de esta entidad. Sin embargo, aun cuando éstos se sometan al derecho pnvado, de los proceso
de acuerdo con el mismo artículo 104 del CPACA, la jurisdicción admi­ lativos a la relación legal y reglamentaria con sus servidor es públicos ,
nistrativa será competente para conocer de sus controversias regidas e n de los ejecutivos derivados de conciliaciones aprobad as y condena s
cuanto al fondo por el derecho administrativo, así como de los procesos impuestas por la jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral en el
relativos a su responsabilidad extracontractual y a sus contratos, de los cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos
procesos relativos a la relación legal y reglamentaria con sus servidores arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos.
públicos, de los ejecutivos derivados de conciliaciones aprobadas y con­ h) La. Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.
denas impuestas por la jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral El artículo 155 de la ley 1151 de 2007 creó a esta entidad como una em­
en el cual hubiera sido parte, y de los recursos extraordinarios contra presa industrial y comercial del Estado. Sin embargo, mediante el de­
laudos arbitrales que definan conflictos relativos a sus contratos. creto 4121 de 2011 se modificó su naturaleza jurídica y se convirtió en
g) EL Instituto Colombiano de Fomento a La Educación Superior, una "entidad financiera de carácter especial", vinculada al Ministerio
ICFES. Esta entidad fue creada e históricamente funcionó como esta­ de Trabajo, la cual, de acuerdo con el mencionado artículo 155 de la ley
blecimiento público del orden nacional. Sin embargo, el artículo 12 1151 de 2007, tiene personalidad jurídica, autonomía administrativa y
de la ley 1324 de 2009 modificó su naturaleza y la convirtió en "una patrimonio independiente. El objeto principal de esta entidad consiste
empresa estatal de carácter social del sector educación nacional, enti­ en la administración estatal del régimen de prima media con prestación
dad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial", definida, de las prestaciones especiales que las normas legales �e asignen
con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que
vinculada al.Ministerio de Educación Nacional, cuyas funciones princi­ trata el acto legislativo 1 de 2005.
pales consisten en ofrecer el servicio de evaluación de la educación en En cuanto al régimen jurídico aplicable a esta entidad, el artículo
todos sus niveles y adelantar investigaciones sobre los factores que inci­ 3Q del decreto 4121 de 2011 señala que las operaciones de la entidad se
den en la calidad de la educación, con la finalidad de ofrecer información regirán por el citado decreto, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
para mejorar dicha calidad. y sus propios estatutos. A su vez, la estructura interna de la entidad se
A su vez, en cuanto al régimen jurídico aplicable, de acuerdo con el encuentra determinada en los artículos 6Q y siguientes del decreto 4936
mismo artículo 12, los actos que realice para el desarrollo de sus activida- de 2011.
162 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 163

De acuerdo con los artículos 104 y 105 del CPACA, será la juris­ ar tículo 2Q señala la de brindar las herramientas para la ejecución de los
dicción administrativa la competente para conocer de las controversias planes y programas de la prestación del servicio público de televisión,
derivadas de las actividades de esta entidad regidas en cuanto al fondo por con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo e
el derecho administrativo y la jurisdicción común u ordinaria respecto de imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestación
las controversias sometidas al derecho privado. Sin embargo, de acuer­ del ser vicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación
do con el mismo artículo 104 del CPACA, la jurisdicción administrativa y explotación, en los términos de la Constitución y la ley.
será competente para conocer de los procesos relativos a su responsabi­ En cuanto al régimen jurídico aplicable a la entidad, el parágrafo
lidad extracontractual y a sus contratos, de los procesos relativos a la re­ 1º del mencionado artículo 2 Q señalaba que la Autoridad Nacional de
lación legal y reglamentaria con sus servidores públicos, de los procesos Televisión se asimila a un establecimiento público del orden nacional.
relativos a la administración de pensiones de los servidores del Estado Sin embargo, el parágrafo 2 Q de la misma norma advertía que la entidad
sometidos a una relación legal y reglamentaria, de los procesos ejecu­ no estará sujeta a control jerárquico o de tutela alguno y sus actos solo
tivos derivados de conciliaciones aprobadas y condenas impuestas por son susceptibles de control ante la jurisdicción competente. No obstante,
la jurisdicción administrativa o por un laudo arbitral en el cual hubiera las citadas normas fueron derogadas por el artículo 198 de la ley 1607 de
sido parte, y de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que 2012 , pero sin reemplazarlas por unas nuevas disposiciones que deter­
definan conflictos relativos a sus contratos. minaran su régimen jurídico. En consecuencia, a nuestro juicio, ante la
inexistencia de un régimen especial para esta entidad, debe entenderse
i) La Autoridad Nacional de Televisión, ANTV. La redacción ori­ que en materia de actos serán aplicables las normas generales de los actos
ginal de los artículos 76 y 77 de la Constitución Política preveían que administrativos, ya que la función que ejerce es de naturaleza adminis­
la intervención estatal en el espectro electromagnético utilizado por los trativa; respecto de la contratación, de acuerdo con los artículos 1Q y 2 Q
servicios de televisión, el desarrollo y ejecución de los planes y programas de la ley 80 de 1993, será aplicable el Estatuto General de Contratación de
del Estado en esos servicios, la dirección de la política y la regulación de la Administración Pública; en relación con el régimen de sus servidores,
la televisión, estaría a cargo de "un organismo de derecho público con por la clase de actividad ejecutada, serán aplicables las normas propias
personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, su­ de los empleados públicos, y en materia presupuesta!, dada su naturaleza
jeto a un régimen legal propio". En desarrollo de los citados preceptos jurídica y la inexistencia de normas especiales, de conformidad con el
constitucionales, se creó la Comisión Nacional de Televisión para reali­ artículo 4Q del decreto-ley 111 de 1996, la Agencia estará sometida a las
zar las referidas actividades, sometiéndola a un régimen legal especial. reglas de los establecimientos públicos del orden nacional.
No obstante, mediante el acto legislativo 2 de 2011 se derogó el ar­ Finalmente, el capítulo II del título II de ley 1507 de 2012 establece
tículo 76 y se modificó el artículo 77 en el sentido de que es competen­ la organización y estructura de la Agencia Nacional de Televisión, en el
cia del Congreso de la República expedir la ley que fije la política en cual se destaca la creación de una Junta Nacional de Televisión con parti­
materia de televisión. Igualmente, el citado acto legislativo ordenó al cipación de autoridades nacionales y territoriales, y de personas privadas.
Congreso expedir las normas mediante las cuales se defina la distribución j) La Agencia Nacional de Infraestructura, ANI. El decreto-ley
de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la 1800 de 2003 creó el Instituto Nacional de Concesiones como estable­
formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control cimiento público del orden nacional, encargado de la estructuración y
de los servicios de televisión. administración de contratos de concesión de infraestructura de transpor­
En cumplimiento de ese mandato, se expidió la ley 1507 de 2012, te. Posteriormente, con la finalidad de lograr mayor eficiencia en la ad­
cuyo artículo 2Q creó la Autoridad Nacional de Televisión como "agen­ ministración de la infraestructura, fortalecer la vinculación de capital
cia nacional estatal de naturaleza especial del orden nacional", con per­ privado a los proyectos asociados con la infraestructura del sector transpor­
sonería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuesta! y te y el desarrollo de las asociaciones público privadas, y hacer coherente
técnica, y que forma parte del sector de las Tecnologías de la Información la organización y funcionamiento de la administración de los proyectos
y las Telecomunicaciones. Como función principal de esta entidad, el de infraestructura, se consideró necesario cambiar la naturaleza jurídica
164 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA EJECUTIVA O ADMINISTRATIVA 165

del Instituto Nacional de Concesiones para adaptarla a las condiciones del especial, del sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden na­
mercado y otorgarle una estructura acorde con las actuales necesidades cional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía adminis­
y potencialidades del país. trativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía".
En ese orden de ideas, mediante decreto-ley 4165 de 2011 se modi­ Su objeto principal es administrar integralmente los recursos minerales
ficó la denominación y la naturaleza jurídica del Instituto Nacional d e de propiedad del Estado; promover el aprovechamiento óptimo y sos­
Concesiones. El artículo 1Q del decreto creó la Agencia Nacional de In­ te nible de los recursos mineros de conformidad con las normas perti­
fraestructura como. "agencia nacional estatal de naturaleza especial", nentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas
perteneciente al sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden que lo requieran, y hacer seguimiento a los títulos de propiedad priva­
nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía ad­ da del subsuelo cuando le sea delegada esta función por el Ministerio de
ministrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de Transporte. Minas y Energía.
El objeto principal de esta Agencia, de acuerdo con el artículo 3\ es En relación con el régimen jurídico aplicable a esta entidad, el ar­
planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar tículo 23 del decreto 4134 de 2011 se limita a establecer el régimen de per­
proyectos de concesiones y otras formas de asociación público privada, sonal en el sentido de que los servidores de la Agencia en materia de
para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración administración de personal y de carrera administrativa se regirán por lo
y explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus señalado en la ley 909 de 2004 y el decreto-ley 2400 de 1968, mientras
modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de pro­ que en materia salarial y prestacional se someterán a lo dispuesto por el
yectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura gobierno nacional en ejercicio de las facultades consagradas en la ley 4ª
pública cuando así lo determine el gobierno nacional respecto de infraes­ de 1992, lo cual equivale a decir que se rigen por las reglas aplicables a
tructuras semejantes. A su vez, la estructura orgánica de la citada entidad los empleados públicos. Sobre los demás aspectos del régimen jurídico,
se encuentra en el decreto 1745 de 2013.
el decreto guardó silencio. En consecuencia, consideramos que en mate­
En cuanto al régimen jurídico aplicable a esta Agencia Nacional de ria de actos serán aplicables las normas generales de los actos administra­
Infraestructura, el decreto-ley 4165 de 2011 solo mencionó el régimen tivos ya que la función que ejerce es de naturaleza administrativa. Respec­
de personal en el artículo 23 en el sentido de que la nomenclatura y cla­ to de la contratación, teniendo en cuenta que no se consagran normas
sificación de los empleos, así como su régimen salarial y prestacional, especiales, de acuerdo con los artículos 1 Q y 2Q de la ley 80 de 1993, será
será el señalado por el presidente de la república en desarrollo de las aplicable el Estatuto General de Contratación de la Administración Pú­
normas generales contenidas en la ley 4ª de 1992, lo cual equivale a decir blica. Finalmente, en materia presupuesta}, dada su naturaleza jurídica
que se rigen por las reglas aplicables a los empleados públicos. Sobre
y la inexistencia de normas especiales, de conformidad con el artículo 4Q
los demás aspectos del régimen jurídico, el decreto guardó silencio. En
consecuencia, consideramos que en materia de actos serán aplicables del decreto-ley 111 de 1996, la Agencia estará sometida a las reglas de
las normas generales de los actos administrativos ya que la función que los establecimientos públicos del orden nacional.
ejerce es de naturaleza administrativa. Respecto de la contratación, te­ 1) La Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH. Esta entidad fue
niendo en cuenta que no se consagran normas especiales, de acuerdo creada mediante el decreto 1760 de 2003 como una unidad administra­
con los artículos 1Q y 2Q de la ley 80 de 1993, será aplicable el Estatuto tiva especial cuyo objeto era la administración integral de las reservas
General de Contratación de la Administración Pública. Finalmente, en de hidrocarburos de propiedad de la Nación. Luego, con el fin de que
materia presupuesta!, dada su naturaleza jurídica y la inexistencia de la Agencia responda a las nuevas condiciones del mercado y a las nece­
normas especiales, de conformidad con el artícuio 4Q del decreto-ley 111 sidades y potencialidades del país, se consideró necesario modificar su
de 1996, la Agencia estará sometida a las reglas de los establecimientos naturaleza jurídica.
públicos del orden nacional. En consecuencia, el artículo 1 Q del decreto 4137 de 2011 cambió la
k) La Agencia Nacional de Minería, ANM. El artículo 1Q del decreto naturaleza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos de unidad adminis­
4134 de 2011 creó esta entidad como una "agencia estatal de naturaleza trativa especial a la de "agencia estatal, del sector descentralizado de la
 166 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA

rama ejecutiva del orden nacional, con

personería jurídica, patrimo
propio y autonomía administrativa, técn n
ica y financiera, adscrita al io
nisterio de Minas y Energía". Esta Age
ncia, de acuerdo con el artícMi­
22 del mismo decreto 4137 de 2011,
tiene como objetivo adminis ulo
integralmente las reservas y recursos tr ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
hidrocarburíferos de propieda ar
la Nación; promover el aprovechamie d de
nto óptimo y sostenible de los
cursos hidrocarburíferos, y contribuir
a la seguridad energética nacio re­ ADMINISTRACIÓN NACIONAL
A su vez, la estructura interna de la Ag nal. PRESIDENTE
encia se encuentra determina
en los artículos 42 y siguientes del dec d
reto 714 de 2012, modificado a
.
VICEPRESIDENTE
el decreto 2880 de 2013. por - - -----------------
----
� ----[ ____
En cuanto al régimen jurídico aplica
ble a esta Agencia, el artículo BANCO DE LA COMISIÓN
12 del decreto 4137 de 2011 se limita REPÚBLICA NACIONAL DEL /
a señalar que sus servidores, e SERVICIO CIVIL
materia de administración de personal n 1
)
y de carrera administrativa, se ENTIDADES
girán por el régimen previsto en la ley re­ DE I ORGANISMOS

(
909 de 2004 y el decreto-ley 240 CARÁCTER PRINCIPALES
de 1968, mientras que en materia sala 0 ESPECIAL/
rial y prestacional se someterán DE ORIGE1 r --------------­ MINISTERIOS
lo dispuesto por el gobierno nacional a CONSTITU- r ------
L.._--��__,- -- -- -,
DEPARTAMENTOS
en ejercicio de las facultades con CIONAL
r - - - _J - - -
-, ADMINISTRATIVOS
sagradas en la ley 4ª de 1992, lo cual ­
equivale a decir que se someten ENTES CORPORACIONES
las reglas propias de los empleados púb a UNIVERSITARIOS AUTÓNOMAS
del régimen jurídico, el mencionado
licos. Sobre los demás aspecto
s
AUTÓNOMOS REGIONALES --------------------------,
------
decreto guardó silencio. En con­ __) 1 1
r ---------�--
secuencia, consideramos que en materia SUPERINTENDENCIAS UNIDADES ---- ,
de actos le serán aplicables las CON Y SIN ADMINISTRATIVAS ESTABLECIMIENTOS
normas generales de los actos adminis ESPECIALES CON Y SIN PÚBLICOS EMPRESAS EMPRESAS Of!CIAW ORGANISMOS
trativos ya que la función que ejerce PERSONERÍA JURÍDICA
PERSONERÍA JURÍDICA SOCIALES DE SERVICIOS
ADSCRITOS
es de naturaleza administrativa. Res DEL ESTADO PÚBLICOS
pecto de la contratación, teniendo r - - - - - - - -•- - - - - - - - ,
DOMICILIARJOS
en cuenta que no se consagran norma
s especiales, de acuerdo con los ar­ INSTITUTOS FONDO DE
tículos 12 y 22 de la ley 80 de 1993, le 1
SOCIEDADES ASOCIACIONES CIENTÍRCOS GARAITTíAS DE
será aplicable el Estatuto General 1 PÚBLICAS ENTRE ENTIDADES Y TECNOLÓGICOS INSTITUCIONES
de Contratación de la Administración

G
EMPRESAS PÚBLICAS FINANCIERAS
Púb
presupuesta!, dada su naturaleza jurídic lica. Finalmente, en materia
INDUSTRIALES SOCIEDADES DE I
Y COMERCIALES FONDO 1
ECONOMÍA MIXTA I
a y la
peciales, de conformidad con el artículo 2 inexistencia de normas es­
DEL ESTADO DE GARANTÍAS 1
I ASOCIACIONES DE ENTIDADES
4 del decreto-ley 111 de 1996, Y FUNDACIONES COOPERATIVAS
L ___ J

1 1
la Agencia estará sometida a las reglas L-----------------

1
DE PARTICIPACIÓN
de los establecimientos públicos -------- 1 MIX'TA
del orden nacional. 1 ICFES COLPENSIONES ORGANISMOS
L --------- VINCULADOS

1 1
------- �

F) Organigrama de la administrac ENTIDADES

ANTV
1 ANI

1 1-------1
ión DESCENTRALIZADAS
nacional INDIRECTAS ANM ANH

De acuerdo con las explicaciones anteriores, se puede representar la ---------

SECTOR CElvfRAL: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, VICEPRESIDENCIA, CONSEJOS SUPERIORES DE LAADMINISTRACIÓN, MINISTE·
administración nacional en el organigrama de la página siguiente: RJOS. DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS, SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES SIN PERSONERÍA
ENTIDADES DE CARÁCTER
JURÍDICA Y LOS DEMÁS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES SIN PERSONERÍA JURÍDICA QUE CREE. ORGANICE O ESPECIAL DE ORIGEN LEGAL
AUTORICE LA LEY.
SECTOR DESCElvfRAUZADO POR SERVICIOS: ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ES­
TADO. SUPERINTENDENCIAS Y UNIDADES ADMINISTRATIVAS ESPECIALES CON PERSONER/AJURIDICA, EMPRESAS SOCIALES DEL
ESTADO, EMPRESAS OFICIALES DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, INSTITUTOS CIENTÍFICOS Y TECNOLÓGICOS, SOCIEDA­
DES PÚBLICAS, SOCIEDADES DE ECONOM[A MIXTA Y LAS DEMÁS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS NACIONALES CON PERSONERÍA
JURÍDICA QUE CREE, ORGANICE O AUTORICE LA LEY.
DISEÑO: LIBARDO RODRÍGUEZ R.
 CAPÍTULO IV

LA RAMA JUDICIAL

De acuerdo con lo expresado por el artículo 116 de la Constitución

P olí tica, la administración de justicia está a cargo de la Corte Constitu­
cional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales
y los jueces, los cuales integran, en consecuencia, la rama judicial del
poder público.
Además, el artículo 246 de la Constitución establece que las autori­
dades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales
dentro de su territorio, de conformidad con sus propias normas y proce­
dimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de
la república.
A su vez, el artículo 247 de la Carta prevé que la ley podrá crear
jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales
y comunitarios.
En desarrollo de las anteriores y demás normas constitucionales que
se refieren a este tema, se expidió la ley 270 de 1996, estatutaria de la
administración de justicia, en cuyo artículo 11, modificado por el artículo
4º de la ley 1285 de 2009, precisó que la rama judicial está integrada por
las siguientes jurisdicciones y organismos:
• La jurisdicción común u ordinaria, integrada por la Corte Supre­
ma deTusúcia, los tribunales superiores de distrito judicial y los juzga­
dos civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de
ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los
demás especializados y promiscuos que se creen según la ley, encargados
de resolver asuntos relacionados con los temas mencionados.
• La jurisdicción de lo contencioso ad� constituida por
el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados admi­
nistrativos, encargada de dirimir los litigios en que es parte la adminis­
tración pública.
 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA JUDICIAL 169
168

la inte­ cepcionales en que autoridades de la rama ejecutiva o administrativa

• La jurisdicción constitucional, encargada de gara�tizar
ente por e�er��n funci ?nes judiciales2 • Lo mismo sucede con la llamada juris­
gridad y la supremacía de la Constitución, integrada exclusivam dicc10n coactiva, encargada de ejecutar el cobro de deudas a favor del
notar que a
la Corte Constitucional. A este respecto, vale la pena hacer tesar� público, y q�e es otro caso de ejercicio de funciones judiciales por
de la admi nistra ción de jus­
pesar de que el proyecto de ley estatutaria _ _
n parte "la s demás autondades adrrurustrat1vas.
ticia, preveía que de esta jurisdicción también hacía _
funci�nes �e
corporaciones y juzgados que excepcionalment� cumplan _ . A _su vez, como es sabido, el Congreso forma parte de la rama
Co sti u ion
control judicial constitucional, en los casos previstos e� la � � � legislativa por_ lo cual no pertenece a la estructura de la rama judicial a
s Judiciales pes� de que eJerza algunas funciones de esta naturaleza. Tampoco los
y la ley", como serían realmente todas las demás auto:idade
acc10 nes de tutela, la particulares, cua�do .ª�túan como conciliadores, árbitros o jurados hacen
en la medida en que, por ejemplo, conocen de las
del proyecto de parte de la rama JUd1cial, pues en esos casos su actuación es eminente­
misma Corte Constitucional, en la sentencia de revisión
ol de constitu­ mente transitoria.
esta ley, aclaró que no basta ejercer eventualmente contr
n cons tituci onal, pue� la
cionalidad para formar parte de la jurisdicció ._
Finalmente, debe h�cerse notar que si bien el proyecto de modifi­
do con lo previsto
estructura de la rama es un aspecto orgánico de acuer cac10n d� �": ley estatutana de administración de justicia que dio lugar a
ró inexequible
en el título vm de la Carta Política. Por lo anterior, decla la exp�dic10n de �a ley 1�85 de 2009, previó que la jurisdicción de las
_
la disposición comentada •
1 co�un�da�es mdigen&s, integrada por las autoridades judiciales de los
_
• La jurisdicción de paz, integrada por los juec�s de Pª _ �· �revis­ terntonos mdigenas, formaba parte de la rama judicial, la Corte Constitu­
individuales c�o�al, al analizar la consti�ucionali?ad del proyecto de ley, expresó que
tos en la Constitución para resolver en equidad conflictos
si bien desde el punto de vista func10nal la jurisdicción indígena forma
y comunitarios.
la Cons­ parte de la rama judicial, lo cierto es que las autoridades indígenas no
• La Fiscalía General de la Nación, organismo creado por pertenecen a la estructura orgánica de la rama mencionada3.
delito s y la acusa ción de los
titución de 1991 para la investigación de los
presuntos infractores ante los jueces competentes. A) La jurisdicción común u ordinaria
también
• El Consejo Superior de la Judicatura, organismo creado
ales, del ma­
en la Constitución de 1991 y encargado, en términos gener Ya hemos di�ho_ �ue l� jurisdicción común u ordinaria es la encarga­
judicial.
nejo de los asuntos administrativos y disciplinarios de la rama da de.resolver los l1tig10s atm�ntes � los asuntos civiles, R,ena!��.)aborales,
nistran
El artículo 116 de la Constitución advierte que también admi a�3:nos y d� f��_ liª _ Su hfica 1vo de "común" se explica como opa�
: �� �
d s casos, las
justicia, la justicia penal militar, el C�ngreso _ en determina ? sic1on a l�s Junsd1�c1ones especiales" que se han venido configurando
les atribu ya la ley,
autoridades administrativas en matenas precisas que en forma mdepend1ente y cuyo primer ejemplo fue el de la jurisdicción
ti os tran­
y aun los particulares cuando, de acu�r?� con la le�,. sean inves � _ os, contencioso-administrativa.
o de arbitr
sitoriamente de esa facultad en condic10n de concihadores Esta jurisdicción está integrada por los siguientes órganos:
en derec ho o en equidad, o
habilitados por las partes para proferir fallos
el artícu lo 1� del acto
de jurados en causas criminales, según lo consagró os ór·
2
En_ r�laci�� con �st� t��a de?e resaltarse que el proyecto de ley estatutaria
los citad
legislativo 3 de 2002. Pero lo anterior no quiere decir que de_Ia a_ d�1�1strac1on de JUst1c1a rnclma como parte constitutiva de la rama judicial a
sas razones:
ganas o personas formen parte de la rama judicial, por diver laJunsd1cc1ón penal militar, pero la disposición respectiva fue declarada inexequible
fun·
La justicia penal militar, porque aunque efectivamente ejerce Su·
por Ia_CorteConsti�ucional, sobre la base de que la estructura de la rama es un aspecto
orgánico Y �ue l?s Jueces penales militares, a pesar de que administran justicia, no se
o la Corte
ciones judiciales, los órganos que la componen, excluyend encuentran rnclu1dos dentro de los órganos previstos en el título vm de la Constitución,
ones en relac ión con aquella,
prema de Justicia, que ejerce algunas funci ��:e ellos realmente forman parte de la fuerza pública, es decir, de la rama ejecutiva.
uno de los casos ex·
son de origen gubernamental, por lo cual se trata de eCorteConst., sent. C-037 de 1996. Sobre este tema, véanse también CorteConst.,
sents. C-407 de 2003 y C-171 de 2004.
3
Véase Corte Const., sent. C-713 de 2008.
'Véase Corte Const., sent. C-037 de 1996.
170 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA JUDICIAL 171

1) !:..a_Cor!!!..§J!P..r(}JJ]a de Justicia, máximo tribunal de esta juris­ a) La Corte cumple sus funciones por medio de cinco salas, a saber:
diccion, integrada po�23 m(!gis_tn1.dos, elegidos por la corporación para la sala plena, integrada por todos los magistrados; la sala de gobierno,
períodos individuales de ocho años, de listas formadas por más de cinco integrada por el presidente, el vicepresidente y los presidentes"de cada una
candidatos por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Admi­ de las salas especializadas; la sala de casación civil y agraria, integrada
nistrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Los requisitos para ser por siete magistrados; la sala de casación laboral, integrada por siete ma­
magistrado de la Corte están establecidos en el artículo 232 de la Cons­ gistrados; y la sala de casación penal, integrada por nueve magistrados;
titución y son los siguientes: ser colombiano de nacimiento y ciudadano b) El presidente y el vicepresidente son elegidos por la corporación,
en ejercicio, ser abogado, no haber sido condenado por sentencia judicial la representan, en su orden, y tienen las funciones que les señalen la ley
a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, y el reglamento;
y haber desempeñado, durante diez años, cargos en la rama judicial o en c) Las salas especializadas actúan en su campo como tribunal de ca­
el ministerio público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo
sa ción , y pueden seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamien­
tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas
jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente. to, para unificar la jurisprudencia, protección de los derechos constitu­
cionales y control de legalidad de los fallos. También conocen de los
El artículo 235 de la Constitución, modificado por el artículo 1º conflictos de competencia que, en el aspecto de sus especialidades, se
del acto legislativo 6 de 2011, consagra como funciones generales de la
susciten entre las salas de un mismo tribunal, o entre tribunales, o entre
Corte las siguientes: estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos;
1. Actuar como tribunal de casación.
d) En términos generales, puede decirse que a la sala plena le corres­
2. Juzgar al presidente de la república o a quien haga sus veces y a ponde expedir el reglamento de la corporación y las principales funcio­
los altos funcionarios de que trata el artículo 174, por cualquier hecho nes administrativas, precisadas en el artículo 17 de la ley 270 de 1996 y
punible que se les impute, conforme al artículo 175, numerales 2 y 3 de en el artículo 2º de la ley 585 de 2000;
la misma Constitución.
e) Aunque la ley no lo dice, de lo anterior se desprende que a la sala
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso.
de gobierno corresponden las funciones que establezca el reglamento y
4. Juzgar, previa acusación del fiscal general de la nación, del vicefis­ que serán fundamentalmente las referentes a los asuntos administrativos
cal general de la nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante internos de la corporación.
la Corte Suprema de Justicia, a los ministros del despacho, al procurador
general, al defensor del pueblo, a los agentes del ministerio público ante 2) L!!_s t�·ibunales superiores de distrito juf ijciql, que son creados
º
la Corte Suprema de Justicia, ante el Consejo de Estado y ante los tribu­ por la sala adminisfra'fiva-cre-1-consejo Superior de la Judicatura y les
nales; a los directores de los departamentos administrativos, al contra­ corresponde ejercer la función jurisdiccional en cada distrito judicial en
lor general de la república, a los embajadores y jefes de misión diplomá­ los que se divide el país, según las competencias que establecen los di­
tica o consular, a los gobernadores, a los magistrados de tribunales y a ferentes códigos procesales.
los generales y almirantes de la fuerza pública, por los hechos punibles Los tribunales superiores tienen el número de magistrados que para
que se les imputen. cada uno de ellos determine el Consejo Superior de la Judicatura con un
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplo­ _!!Únimo de tres1 y ejercen sus funciones por medio de la sala pl�
máticos acreditados ante el gobierno de la nación, en los casos previstos legrada por la totalidad de los magistrados, la sala de gobierno, las salas
por el derecho internacional. especializadas y las de decisión, plurales e impares, que en cada uno de
6. Darse su propio reglamento. ellos se organicen según las necesidades de la respectiva jurisdicción.
7. Las demás atribuciones que señale la ley. La sala plena ejerce funciones esencialmente admiJ)istratiyas, entre
Los aspectos básicos de su funcionamiento son los siguientes: las cuales se destaca la de elegir los jueces del respectivo distrito judicial,
 172 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA JUDICIAL
173

de listas elaboradas por la sala administrativa del Consejo Seccional de naturaleza pública de las entidades y no en el régimen jurídico aplicable,
la Judicatura, de acuerdo con las normas de carrera judicial. por lo cual dicha jurisdicción será competente para conocer de ciertos
3) Los juzgados, la célula básica de la organización judicial, están procesos de entidades públicas en los que se aplique el derecho priva'.do.
integrados por el juez, el secretario y el personal auxiliar que determine De acuerdo con la ley estatutaria de la administración de justicia y
el Consejo Superior de la Judicatura. el lo n de la parte segunda del CPACA, esta jurisdicción está integrada
títu
Los juzgados pueden ser civiles, penales, de familia, laborales, de por tres órdenes jerárquicos:
ejecución de penas y de pequeñas causas, según las necesidades que es­
1) El Consejo de Estado, máximo tribunal de la jurisdicción, inte­
tablezca la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; su
categoría y jurisdicción territorial pueden ser referidas a cada circuito o gradu-por...ffiiliíta-Y--Utwna�, elegidos por la misma corporación
municipio, y sus caractelisticas, denominación y número son establecidos para períodos individuales d�cich,o año�, de listas superiores a cinco
por el mismo Consejo Superior. Los juzgados podrán ser promiscuos, es candidatos, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de
decir, para el conocimiento de procesos civiles, penales, laborales, agra­ la Judicatura y quienes deben reunir las mismas calidades exigidas para
rios o de familia, cuando el número de asuntos no justifique crear juzga­ ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
dos especializados. A su vez, según las necesidades de cada ciudad y de De acuerdo con el artículo 237 de la Constitución Política, adicio­
cada municipio, podrán existir jueces municipales de pequeñas causas nado por el artículo 8º del acto legislativo 1 de 2009, son atribuciones
y competencia múltiple sobre asuntos de competencia de la jurisdicción del Consejo de Estado:
ordinaria, definidos por la ley como conflictos menores4 • 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso
/ La competencia de cada juzgado está determinada por la ley y la administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.
encontramos consignada especialmente en los diferentes códigos de 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de
procedimiento.
los decretos que dicta el gobierno nacional, cuya competencia no corres­
ponda a la Corte Constitucional.
B) La jurisdicción contencioso-administrativa
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos
Esta jurisdicción encuentra sus raíces en Francia5 y, como lo ma­ de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos
nifiesta el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y casos que la Constitución y las leyes determinen. En los casos de tránsito
de lo Contencioso Administrativo, está instituida p..i1f�co119cer de las de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de
controversias sujetas al derecho administrativo, del tal manera que, por buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en
re-g1ageñeraC no s-erá competente para· conocer de las controversias de espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo
entidades públicas sometidas a derecho privado. Sin embargo, debe de Estado.
tenerse en cuenta que la misma norma señala algunas excepciones de 4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Cons­
controversias atribuidas a la jurisdicción administrativa con base en la titución y proyectos de ley.
4
5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los con­
Las competencias de los jueces de pequeñas causas y competencia múltiple se
encuentran señaladas en el art. 2º de la ley 1395 de 2010, el cual adicionó un art. 14A
gresistas, de conformidad con la Constitución y la ley.
al Código de Procedimiento Civil. 6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que
5
Para un conocimiento más detallado sobre los orígenes de esta jurisdicción, pue­ determine la ley.
de verse a LIBARDO RooRfGUEZ RooRíGUEZ, "Origen y evolución de la jurisdicción ad­ 7. Conocer de la acción de nulidad electoral, con sujeción a las reglas
ministrativa en Colombia", en Universitas, núm. 101, Bogotá, Pontificia Universidad de competencia establecidas en la ley.
Javeriana,junio de 2001, págs. 603 y ss. Igualmente, puede verse a LrnARDO RooRIGUEZ
RooRIGUEZ y JORGE ENRIQUE SANTOS RooRfGUEZ, Un siglo dejurisdicción administrativa El Consejo de Estado ejerce sus funciones por intermedio de cuatro
y de derecho administrativo en Colombia, Bogotá, Temis, 2013, págs. 19 y ss. salas, a saber:
 174 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA LA RAMA JUDICIAL 175

a)_ _SaJa Ple.na integrada por todos sus miembros, con funciones • Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado son
administrativas referidas a la elección de consejeros, magistrados de de competencia de la sección tercera.
los tribunales administrativos, secretario general del Consejo y demás
• L�s acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y
empleados con excepción de los de las salas, secciones y despachos; elec­
ción del auditor ante la Contraloría General de la República, del reem­ las relac10nadas con el derecho a la moralidad administrativa, las cono..:
plazo temporal del contralor general de la república, de los miembr os ce la sección tercera; las demás acciones populares son de competenoia
de ternas para elegir magistrados de la Corte Constitucional, procurador de la sección primera.
general de la nación y contralor general de la república; distribuir la s • Las acciones de cumplimiento son de competencia de la sección
funciones entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administra­ quinta.
tivo; integrar las comisiones que fueren necesarias; hacer la evaluación
• Las acciones de tutela son de conocimiento de las secciones pri­
cualitativa de los magistrados de los tribunales administrativos; y expedir
el reglamento del Consejo. mera, segunda, cuarta y quinta, cada una en diferentes porcentajes del
total de acciones que lleguen a conocimiento del Consejo de Estado.
b) Sala de lo Cont.f!..'!cioso AdmJ.ni!trativo, integrada or veintisiete
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tiene funciones es­
consejeros, dividida en cinco secciones, cada una de las cuales ejerce as
funciones que le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo peciales, consistentes principalmente en resolver conflictos de com­
con criterios de especialidad y cantidad de trabajo. A su vez, los artículos petencia al interior de las secciones de la misma sala; conocer de los
149 y siguientes del CPACA señalan las competencias de la Sala de lo procesos que específicamente no se hayan atribuido a las secciones; re­
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. solver recursos extraordinarios; resolver los asuntos que les remitan las
Actualmente la disrrib"Nción de competencias entre las secciones secciones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o
es, en términos generales, la siguiente, de conformidad con el acuerdo por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia de la corporación; co­
55 de 2003 de la Sala Plena, modificado por los acuerdos 117 y 140 de nocer de las solicitudes de pérdida de investidura de los congresistas; y
2010 y 15 de 2011: decidir las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos
• La sección primera, integrada por cuatro consejeros, tiene la com­ expedidos por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a
petencia general y residual, en cuanto le corresponde tramitar y decidir la Corte Constitucional.
los asuntos que no están asignados a ninguna de las otras secciones. _c) Sala de Consulta y Servi�il, integrada por cuatro consejeros
• La sección segunda, integrada por seis consejeros y dividida, a su y encargada de absolver las consultas jurídicas que le formule el gobier­
vez, en dos subsecciones, a la cual le corresponden los asuntos de ca- no nacional; preparar proyectos de ley y de códigos; revisar los contra­
rácter laboral. -
tos y conceptuar sobre los mismos, en los casos previstos en la ley; veri­
�ción tercera, integrada por nueve consejeros y dividida, a ficar si los candidatos a la Presidencia de la República reúnen o no los
su vez, en tres subsecciones, encargada de los procesos de carácter con­ requisitos constitucionales y expedir la correspondiente certificación.
tractual y de res-122.ns�l;>il.idad estatal.
• La sección cuarta, de la cuilllacen parte cuatro consejeros y tiene d) Sala de Gobierno, aunque la ley estatutaria no la menciona, de
a su cargo los asuntos tributarios y de derecho económico en general. acuerdo con los artículos 107 y 114 del Código de Procedimiento Ad­
• La sección quinfa, Integ1:-ada por cuatro consejeros y encargada ministrativo y de lo Contencioso Administrativo está formada por el
presidente del Consejo, el vicepresidente y los presidentes de las salas o
de los procesos de carácter electoral y de los asuntos referentes a la ju-
risdicción coactiva. -----·--------- secciones y ejerce las funciones que determine el reglamento, las cuales
son fundamentalmente administrativas de carácter interno.
Además, de conformidad con el reglamento del Consejo de Estado,
en la actualidad la distribución de competencias entre las secciones, en 2) Los tribunales administrativos, creados por la sala administrati­
lo que tiene que ver con las acciones constitucionales, es la siguiente: va del Consejo Superior de la Judicatura en cada distrito judicial adminis-
176 ESTRUCTURA DEL PODER PÚBLICO EN COLOMBIA
LA RAMA JUDICIAL
177
trativo, que en la actualidad son veintiséi s, la mayoría de ellos coi ncide n­ C) l;Ajurisdicción con.stituc.i.aJwl
tes con los depar tamentos.
Estos tribunales están i ntegrados po r un número mí nimo de tres _Co
. _J) !l fprmación. Esta jurisdicció n está formada por la Corte Cons­
magistrados, según lo determine en cada caso la sala administrativa del t1 tuc10� al,_ mtegrada p,or nueve magistrados, elegido
s por el Senado de
Consejo Sup erior de la Judicatura y ejercen sus funciones por conducto la R�pubhca para pena dos de ocho años, de ternas
qu e le presentan el
de las siguientes salas : la sala plena, integr ada po r la totalidad de lo s ma­ presidente de .la repúblic_a, l� Corte Suprema de Just
icia y el Consejo de
gistrados ; la sala de gobierno; las salas especializadas y las demás salas Estado, atendiendo al cnteno de la diversidad de es
pecialidades d tr
de decisió n plurales e imp ares que se creen en cada tribunal. del d:recho. �ichos mé).gistrados no podrán ser ree
P?dran ser elegi dos co�o tales quienes dur legidos ni tam;:c�
La sala plena ejerce las funciones de elegir a lo s jueces administra­ ante el año anterior a la el ec­
tivos de li stas que, conforme a la s n ormas sobre carrera judicial, envíe
ción se hayan d�s�mpenado como minis tros o m a
gistrados de la Corte
la sala administrativa del respectivo Consejo Secciona ! de la Judicatura; Suprema de Justicia o del Consejo de Estado.
hacer la evaluación cualitativa de los citados jueces; nominar lo s candi­ )
2 Funcione . Las fu nciones de la Corte Co
s_ nstitucional están con­
dato s que han de integr ar l as ternas para l as el eccio nes de contralor de­ sagradas en _ e� articulo 2 41 de la Constitució n y son las
siguientes :
partamental, contralores distritales y mun icipales ; y dirimir lo s co nflictos 1. D�c1d1r sobre las demandas de inconstitucio
nalidad que promue ­
de compet encia que se pr esenten al i nterior del tribu nal o entre jueces van lo� cm dadanos con_tra lo s actos reformatorios
cual9 mera que sea su ongen, solo por vicios de proc la Constitució n,
de
administrativos del mismo distrito.
edimiento en su for­
Las funciones ju risdiccionales que según el Código de Procedimien­ mació n.
to Admin istrativo y de lo Co ntencioso Administrativo u o tras normas pro �· D_ecidi_r, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre
const� tuc1onahdad de la convocatoria a un refere la
cesal es corresponden a lo s tribunales administrativos, son ejercidas por ndo O a una asamblea
las secciones o subsecciones especializadas o, si ellas no existen, por la c�nstttuyente para reformar la Constitució n, solo
por vicios de procedi­
Sala Plena del tribunal. Hoy, lo s artículos 151 y siguientes del CPACA lillento en su formación .
di spo nen cuáles son las competenci as de los tribunal es administrativos. 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes
Y de l_a� consultas populares y plebiscitos del
A su vez, a la Sala de Gobierno corresponden las funciones admi­ orden nacional. Estos solo
por v1c1os d� �rocedimiento en su convocato
nistrativas internas. ria y realiz ació n.
4. J?eci du sobre las demandas de inconstitucio
3) Los juzgados administrativos, que determine la sala administra­ nalidad que presen­
ten los �m dadanos contra las l
. eyes, tanto por su contenido m
tiv a del Consejo Superio r de la Judicatura, de acuerdo con las necesida­ aterial como
por v1c1os de procedimiento en su formació
n.
des, para el cumplimiento en los municipios o circuitos de las fu nciones
5. J?ecidir sobre las demandas de inconstitucio
que fije la ley procesal. Estos juzgados son novedosos en cuanto fueron nalidad que presen­
ten �os cmdadanos contra
previsto s por primera vez en l a ley 2 70 de 1996, y solo comenzaron a los decretos con fuerza de ley dictados por el
gobie�no �on fu �amento en los artículo
funcionar en 2 006. � s 150, n umeral 10 y 341 de l
C?nst1tuc1ó n Polí tica, por su contenido m ateria
a
Para el efecto, el Consejo Sup erior de la Judicatura creó ci rcuitos miento en su formación. l o por vici o s de proc ed i­
judiciales administrativo s en los dife rentes distrito s judiciales adminis­
. . 6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de l a Cons­
trativos, con un tot al de 2 57 juzg ado s admini strativo s que eje rcen sus titución.
competencias en lo s citados distritos, además de diversos juzgados ad­ 7._De�idir defi nitivamente sobre la const
ministrativo s de descongestió n que se crean perió dicamente. to s leg1sl at1vo s que dic
itucionalidad de los decre-
2 2 te el gobierno con fundame nt
Las comp etencias de estos juzgados están previst as en los artícu­ 1 , 2 13 y 2 15 de la Constitució o en los artículos
n.
lo s 154 y siguientes del Có digo de Proc edimiento Administrativo y de lo 8. Decidir definitivam ente sobre la const
Contencioso Administrativo. yectos de ley que hayan s1. itucionalidad de los pro-
do ob'1 etad os como mco nsti t ucio
na les po r
178 ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO EN COLOMBIA LA RAMA JUDICIAL
179

el gobierno, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por _ �u conte­ cual tiene fuerza vinculante . La ratio decidendi, también obligatoria, son
nido material como por vicios de procedimiento en su formacion. los apartes de las consideraciones de la sentencia en donde se establece
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisi�nes_judiciales e l principio, regla o razón general de la decisión tomada, los que guar­
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. dan unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia y los que están
10. Decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y e n relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva, que
de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el g��ierno los remitirá a. la es la parte de la argumentación del juez que constituye el verdadero
Corte dentro de los seis días siguientes a la sanc10n de la ley. Cualqmer precedente judicial. Finalmente, los obiter dictum son los demás razo­
ciudadano podrá intervenir para defender o impugn� su consti�ucionali­ namientos hechos por el juez constitucional que no constituyen ratio de­
dad. Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podra efectuar cidendi y que, por lo mismo, no forman parte del precedente, son los
el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados: Cuan�o una o pasajes de la sentencia hechos por abundancia argumentativa donde se
varias normas de un tratado multilateral sean declaradas mexeqmble� por realizan afirmaciones incidentales que no tienen directa relación con la
la Corte Constitucional, el presidente de la república solo podrá manifes­ parte resolutiva de la sentencia6 .
tar el consentimiento formulando la correspondiente reserva. c) Las decisiones adoptadas como resultado del ejercicio de la ac­
11. Darse su propio reglamento. ción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes y su
motivación constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.
Respecto de las decisiones pr?!erida� p �r �a Cort� Consti.tuc�onal,
la ley estatutaria de la administracion de Justicia precisa los sigmentes D) Las jurisdicciones _gs_p..edale_s
aspectos: .._,.....,__,,i:;,,s,.... -·-·--�,.--.,-

a) La Corte Constitucional debe confrontar las disposicio?es .s?me­ Como se advirtió al comienzo de este capítulo, los artículos 246 y
tidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constltucion, es 247 de la Constitución Política de 1991 consagraron dos nuevas juris­
decir que, como lo ha dicho la misma Corte en su s�ntencia de revisión del dicciones con el carácter de especiales: la jurisdicción de los pueblos in­
proyecto de ley estatutaria, "a través de la norma baJO examen se b.usc� que dígenas y la jurisdicción de paz.
la Corte en caso de encontrar que un determinado canon const1tuc10nal
ha sido �iolado por una norma legal, o que, por el contrario, él s�rve para 1) La jurisdicción de los pueblos indígenas. Prevista en el artícu­
declarar su exequibilidad, entonces pueda fundarse la sentencia en ese lo 246 ae la Con"sf1fucTonP 01Ttíca, el cualaíspone que las autoridades
de esas comunidades puedan ejercer funciones jurisdiccionales den­
precepto, así este no haya sido invocado por el demandante";
tro de su campo territorial, de conformidad con sus propias normas y
b) Las sentencias dictadas como resultado d�l. t;jercici? de la acción procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y las
de inexequibilidad o inconstitucionalidad, de revision previa cuando ella leyes.
es procedente, o con motivo del ejerci�io del cont_ �ol automático de cons­ Como esta jurisdicción es nueva dentro de la estructura institucional
titucionalidad solo serán de obligatono cumplu;ruento Y con efecto erga
de Colombia, parecería que, de acuerdo con la norma constitucional ci­
omnes en su p�e resolutiva. La parte motiva constituirá criteiio auxiliar
tada, su organización y relación con las otras jurisdicciones, así como su
para la actividad judicial y para aplicar las norm�s de derecho en gen�ral.
puesta en marcha efectiva, dependieran de lo que establezca la ley espe­
A su vez, la interpretación que por vía de autondad hace l� Corte �i�� e
cial que se dicte sobre ella, la cual aún no ha sido expedida.
carácter obligatorio general. Sobre este aspect?, en la sentencia d� revis10n
del proyecto de ley estatutaria, la Corte exphca que sol? tendran fuerza No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido la existencia y
vinculante los conceptos consignados en la parte motiva 9ue guarden vigencia de la jurisdicción de los pueblos indígenas, al manifestar que
estrecha relación, directa e inescindible con la parte resolutiva. "no es cierto que la vigencia de la jurisdicción indígena esté en suspen-
Posteriormente, la misma Corte Constitucional ha distinguido entre 6
Véase Corte Const., sent. SU-047 de 1999. En igual sentido puede verse a
el decisum la ratio decidendi y los obiter dictum. El decisum es la reso­ DIEGO EDUARDO LóPEZ MEDINA, El derecho de los jueces, 2ª ed., Bogotá, Edit. Legis,
lución con�reta del caso, es decir, la parte resolutiva de la sentencia, la 2008, págs. 173 y SS.