La evaluación de la calidad en la Argentina: la necesidad de un análisis centrado en el

poder y el conflicto*

Pedro Krotsch

Instituto de Investigaciones Gino Germani. Universidad de Buenos Aires.

Universidad Nacional de La Plata

l. Introducción

En este trabajo me propongo describir la evolución y conformación del campo de la

evaluación en la Argentina así como reflexionar sobre su pertinencia en relación a las
instituciones a las que se orienta. Si bien la evaluación de la calidad es tan vieja como las
mismas universidades, el papel central que se le ha otorgado a esta política desde el Estado se
corresponde con el auge del pensamiento neo-liberal a partir de la década de los ochenta en
todo el mundo. El concepto clave dentro del cual se justifica discursiva y prácticamente la
evaluación es la calidad, concepto polisémico del cual es difícil dar cuenta, pero que
tendencialmente ha sido derivado del uso que se le dio y otorga en el mundo empresarial. De
hecho, las universidades han vivido durante este período bajo el influjo de un pensamiento
economicista que normativamente tendía a pensar a la universidad desde los rasgos que
caracterizan a las empresas. De hecho se vivió en todo el mundo un proceso de privatización
que no solo tuvo influencia en el direccionamiento las universidades públicas sino que se
manifestó especialmente en el desarrollo del sector privado. Este desarrollo y expansión tuvo
lugar especialmente en el Sudeste Asiático, la Europa Oriental y América Latina, regiones en
las cuales se acrecentó de manera notable la incidencia del mercado en el desarrollo de la
educación superior. En ésta última región la política de evaluación de la calidad constituyó
la política más inclusiva de un proceso más amplio orientado al redireccionamiento de las
universidades hacia el mercado, políticas que en gran medida estuvieron encaminadas a
corregir y complementar las políticas de modernización desarrolladas en la década de los
cincuenta y sesenta. Esta política de “reforma” supuso fundamentalmente modificar el patrón
tradicional de relación entre el Estado, la universidad y la sociedad e incluyó reformas
curriculares, modificación de los patrones tradicionales de financiamiento, de ingreso y
egreso, de articulación con la sociedad civil, la empresa, y también complejización del
sistema mediante la creación de nuevos organismos de amortiguación orientados a la
regulación del sistema. Esta segunda reforma de carácter fuertemente exógena apuntó menos
a la modificación de la estructura académica tradicional que a la modificación de la lógica de
funcionamiento del Sistema de Educación Superior y por lo tanto de las instituciones que
deberían adaptarse a un nuevo entorno ahora más diversificado y plural en términos de
instituciones y sectores. Esta política relativamente homogénea para todo la región
latinoamericana identificó problemas claves, pero el paraguas ideológico en el se fundamentó
fue el de la calidad, vinculado a su vez a la idea de competitividad y mercado en el cual la
institución debería encontrar las precondiciones para su propia realización.

En este trabajo analizaré la emergencia de la problemática de la evaluación de la calidad en la

Argentina, así como dar cuenta del proceso de construcción del campo, tratando de resaltar el
*
Mimeo aportado por el autor, Buenos Aires 2005, después publicado en Wietse de Vries
(coordinador), Calidad, eficiencia y evaluación de la Educación Superior, Barcelona,
Netbiblo, Serie Universidad Contemporánea.

1
proceso interactivo y negociado sobre el que se construyó esta política. Luego señalaré
algunas características de la universidad como organización compleja y la necesidad de
vincular a la evaluación a una concepción fundada conceptualmente de la universidad. Esta
cuestión es particularmente interesante pues gran parte de las reformas se impulsaron en el
marco de una concepción de la universidad que no supuso un reconocimiento profundo de sus
modos de proceder y reproducirse de la misma. Predomina aún hoy una concepción lineal y
administrativa que evita el análisis del poder y del conflicto en la producción de políticas y en
la comprensión de la vida universitaria. Recién a partir de los noventa comienza en la región a
generalizarse, sobre todo en el ámbito académico una discusión que se aparta de una mirada
política de la universidad para fundarse en referentes teórico-conceptuales que son
prerrequisito para una comprensión más profunda de las particularidades organizacionales de
esta institución. Se puede señalar también que durante estas dos décadas los procesos de
evaluación de la calidad se han confundido con el proceso de reforma, como si ésta fuese el
instrumento de transformación de los SES en lugar del instrumento de sustentabilidad de una
universidad reformada. Aún más la iniciativa de implantar la política desde el Estado se
confundió en gran medida con instrumentos de control y dirección del sistema, lo cual
dificultó su desarrollo como un mecanismo de autorregulación que garantizara la innovación
y el cambio autosustentado. Por otro lado la vinculación potencial o real a la política de
financiamiento jugó un papel fundamental en la resistencia a las políticas, particularmente en
la Argentina.
Ante todo se hace necesaria una breve referencia a los trazos que caracterizan a la universidad
argentina. La universidad de este país fue dentro del contexto latinoamericano tempranamente
moderna y el movimiento de reforma universitaria iniciado en Córdoba en 1918 le impuso su
sello que se expresó fundamentalmente en el gobierno tripartito: profesores, estudiantes y
egresados, en el protagonismo político y social que la articula fuertemente al campo político y
una reivindicación fuerte de autonomía frente al Estado. Sin embargo el movimiento no pudo
modificar el carácter profesionalista de la universidad que hasta hoy puede aún ser calificada
como la “universidad de los abogados” como se ha caracterizado a la universidad
latinoamericana tradicional. Recorrida a lo largo de su historia por largos períodos de
represión política, se expandió y diversificó de manera similar al resto de los países
latinoamericanos. Sin embargo sus antiguas estructuras académicas tuvieron la pregnancia
necesaria para resistir las intermitentes políticas de modernización. En l955 la Argentina tenía
7 universidades públicas y ninguna privada. A fines del siglo como producto de una evolución
oscilante existen 76 instituciones, de las cuales 36 son públicas y 40 privadas. El 90% de los
160 mil docentes lo son de tiempo parcial los que atienden a 812.308 estudiantes de los cuales
casi el 80% está en el sector público aunque el privado tiene una tasa de crecimiento mayor.
Si incluimos al sector no universitario la tasa de escolarización se acerca al 40 % una de las
más altas de América Latina. En este contexto se puede hablar de una universidad fuertemente
mesocrática, orientada por la demanda, cuya eficiencia interna y externa presentan debilidades
difíciles de resolver en un contexto de gobierno universitario que asume la forma de república
parlamentaria lo que dificulta sin duda la inducción de cambios desde la cumbre de la
institución o el sistema. Por otro lado el fuerte vocacionalismo que le imprimen las carreras
profesionalistas y la fuerte articulación con el campo político debilitan sin duda la capacidad
de cambio e innovación desde la base disciplinaria del sistema. La Ley 24.521 de Educación
Superior (1995) ha pretendido normar y regular el sistema, induciendo reformas y cambios
sin que se hayan modificado los patrones básicos de reproducción del mismo.

2. La emergencia de la problemática de la calidad

2
La universidad moderna se imagina tributaria de la idea de universidad moderna derivada del
modelo humboltiano nacido en los albores del siglo XIX. Si bien esta idea de universidad
científica y autónoma en el plano de la docencia y la investigación constituyó un ideal que
incidió en todos los sistemas universitarios, lo hizo sobre la base de tradiciones y estructuras
preexistentes en cada país dando lugar así a múltiples hibridajes regionales. De hecho los
sistemas tanto los europeos entre sí, así como el norteamericano y el latinoamericano
incorporaron aquél ideal de la modernidad pero mantuvieron profundas diferencias tanto en la
relación que la universidad mantuvo con el Estado y la sociedad, como en su estructura de
gobierno, el modelo curricular y académico, el poder relativo de los distintos actores internos
o externos a la institución. Sin embargo todos ellos se sostenían en la confianza derivada de su
carácter de universidad de élite originada en lo que Wittrock desarrolla como un triple
proceso de cambio y consolidación histórica: Primero: una universidad se compone de todos
los dominios relevantes del discurso, que reflejan, en su conjunto la suma total del
conocimiento humano, un verdadero universo de actividades intelectuales ; segundo: una
universidad es el lugar gobernado por preocupaciones no particularistas, ya se trate de las
normas de una persecución desinteresada de la verdad por parte de una comunidad abierta de
académicos o de un conjunto igualmente abarcador de compromisos normativos ; tercero: una
universidad es un conjunto de disposiciones institucionales que garantizan que los
representantes reconocidos de los diferentes dominios del discurso, configuren un comunidad
institucionalmente autónoma, es una comunidad epistémica y normativamente comprometida
con el universalismo, y sin embargo , claramente situada en el espacio (Wittrock,1996:381).
Pese a estos rasgos identitarios que en muchos casos fue más una aspiración que una realidad
concreta, la variedad de las historias nacionales permite también encontrar elementos
comunes: alta selectividad de las instituciones, con criterios restrictivos al acceso, un sistema
de organización jerárquico con fuerte poder estamental de los profesores, consolidación
disciplinaria orientada hacia la autorregulación sobre la base de la oficialización de las
disciplinas, una oferta dirigida “primordialmente hacia las profesiones liberales ( derecho y
medicina), a algunas áreas de la Ingeniería y a estudios teóricos en filosofía, economía,
sociología y otras áreas de formación general de la élite social y política” (Gomez l989 ; 83) ,
el único estándar que homogeneiza y sistematiza su funcionamiento está fundamentado en la
validez nacional de los títulos y en el carácter oficial de los mismos (Neave 1994; 118. En
esto último la tradición anglosajona adoptó tradicionalmente una mayor autonomía
institucional, a la vez que como en Estados Unidos y Canadá la variedad de sectores que
componen el sistema de educación superior permitiría el ingreso más acelerado a la
masificación del nivel terciario. En casi todos los países, menos posiblemente en los Estados
Unidos, la calidad devenía en gran medida de la centralidad, prestigio y visibilidad que le
confería a la universidad la relación con el Estado por un lado y la homogeneidad social de
origen de los egresados por el otro.
A mediados de los cincuenta, la universidad de élite tanto en Europa como en los Estados
Unidos y también en los países más desarrollados de América Latina es presionada por
factores de distinto orden que incidieron sobre la expansión de la matrícula, como los
procesos de rápida urbanización en América Latina, la consolidación del Estado de Bienestar
y la generalización de los estudios previos en Europa, aunado éstos últimos factores al
protagonismo del Estado en relación a dirigir la convergencia entre la política de formación
de recursos humanos y un desarrollo económico en el que el desarrollo tecnológico y
científico debía cumplir un papel fundamental. Es el período de auge del planeamiento y de
la “intelección burocrática” en el que la razón anticipatoria de los expertos diseñaba nuevas
alternativas a la universidad tradicional: universidades regionales, tecnológicos, universidades
comprensivas. La respuesta europea a la creciente masificación pretendía así combinarse
ahora con una adecuada articulación entre educación y empleo en el sector industrial y de

3
servicios. En América Latina desde la teoría del capital humano se generalizan también
estrategias de largo plazo orientadas a articular la formación con los requerimientos de
habilidades y destrezas de la proyectada futura estructura ocupacional en la que la industria
tendría un papel relevante. La perspectiva fordista de la estructura de empleo reducía la
problemática de la adecuación lineal de trabajo y educación a las discusiones en torno a la
empleabilidad cualitativa y cuantitativa de los recursos humanos. El horizonte podía
desbrozarse así sin temor en torno a coeficientes técnicos proyectados. En los ochenta la
situación se modifica, la relación entre masificación y planeamiento se deteriora. La crisis
del petróleo en los setenta que se había generalizado en las grandes economías nacionales
evidenciaba los efectos de una profunda crisis de crecimiento general. Este panorama,
sumado a los altos índices de desempleo y situaciones fiscales deficientes, comenzó a
impulsar unas serie de reformas en la relación entre el Estado y la sociedad y entre la
educación y la economía. Una consecuencia política directa de este período fue la llegada al
poder en varios países desarrollados y en América Latina, de gobiernos conservadores
orientados fuertemente a reorientar a la sociedad en torno a la lógica del mercado en
detrimento del papel de tradicional del Estado. La crisis de confianza en las viejas
instituciones centrales al Estado de Bienestar alcanzó, de manera también inducida
políticamente, a las universidades. Crisis de confianza que paradójicamente coincide con un
enorme crecimiento de la matrícula y a la vez con la reducción del financiamiento y la
revolución tecnológica que diluye los supuestos de previsibilidad de los puestos de trabajo.
La política de evaluación y rendición de cuentas que comienza a implementarse con ritmos
diferentes en casi todos países de Europa, obedece también a factores objetivos del mismo
SES ligados en gran medida a la masividad, la diversificación institucional así como a la
creciente diversidad social y cultural de origen de los alumnos y profesores cuyo impacto se
hace sentir sobre los mismos procesos pedagógicos.
La problemática de la calidad emerge en un contexto en el que la heterogeneidad social e
institucional impulsada por el acrecentamiento del número, hace menos visibles y predecibles
los procesos internos de las instituciones. Este giro en las políticas que buscará encontrar una
nueva homogeneidad y visibilidad aceptando la necesidad de la descentralización de los
procesos pero centralizando a la vez los resultados y productos, modificará los patrones de
relación entre el Estado y la universidad. Aquéllos países cuya relación fue históricamente
más laxa como Inglaterra (lo mismo sucede en la Argentina dada la fuerte tradición de
autonomía de esta universidad) se orientarán hacia un control cercano y el “mercado
deseado” como señala Trow se transformará en un mercado virtual en el interior del mismo
Estado, (Trow 1998;13) proceso inverso del que ocurre en países como Francia en los que la
tradición de control y tutela tradicional es reemplazada por un régimen de contractualización
orientado a liberar las fuerzas institucionales.

El pasaje en los ochenta del planeamiento a la rendición de cuentas se desarrolla según Trow
como pasaje de una forma de relación de la universidad con su entorno vinculada a la
tradicional confianza, a otras dos formas de vínculo que serían según el autor la rendición de
cuentas (accauntability) o el mercado. Para el autor la rendición de cuentas tendría efectos
positivos en tanto teóricamente puede hacer más libres a las instituciones y efectos negativos
como el de inducir la simulación, el temor a la verdad o el someter la vida académica a
patrones externos. El autor considera que la rendición de cuentas (obligación de informar a
los demás, justificar explicar) puede ser interna o externa, esta última puede ser a su vez legal
y financiera o académica, tiene la función de ser la base de la generación de confianza y
apoyo. La interna es un tipo de investigación, sobre la indagación y análisis que permite
reconocerse en el entorno de los otros, y al mismo permite reconocer las debilidades y
fortalezas de la institución. Para el autor en coincidencia con casi todos los analistas

4
preocupados con esta problemática, el centro del aseguramiento de la calidad lo constituye el
autoexámen, la reflexión sobre la propia práctica ejercida por la misma comunidad
universitaria, por el contrario tomar como centro de los procesos de rendición de cuentas la
evaluación externa tendería al ocultamiento de las debilidades y a la sobreponderación de las
fortalezas. Criticando los mecanismos generalizados en Estados Unidos sobre evaluación
académica externa como acreditación señala: “Aquí es donde ha habido más debate y nuestro
informe nacional hizo una de sus recomendaciones principales sobre este tema: que
transformemos la acreditación de revisores externos de calidad institucional en auditorías de
investigación del propio plantel de cada institución, en un autoexámen crítico, aplicando sus
propios procedimientos de control de la calidad interna” ( Trow,1998; 20). Con variaciones
esta es una posición compartida por casi todos los analistas europeos (Neave,1994,Neave y
Van Vught & Westerheyden,1998 ; Kells, 1998 ). Siguiendo al autor mencionado parecería
que la mejor forma de asegurar la calidad (en un sentido nominalista y relativo) supone una
combinación de formas tradicionales asentadas en la confianza pública, las inspirada en las
elecciones del mercado y aquéllas provenientes de una rendición asumida por los propios
actores y alejada de la idea de control. Sin embargo, es necesario señalar que las formas y
estilos que ha de adoptar la evaluación de la calidad tiene que ver con la correlación de
fuerzas y las respectivas estrategias de poder que despliegan los diferentes actores del campo
de la educación superior durante los procesos de construcción e implementación de las
políticas públicas, pues son distintos las posiciones y los intereses así como las estrategias de
poder y control que se derivan de la posición en el campo o configuración de la Educación
Superior. La concepción de calidad está ligada también a valores (libertad, equidad, justicia,
competencia. etc) que se corresponden con ideologías que informan o justifican técnicas y
procedimientos de intervención.
El giro hacia la autonomía evaluada y la evaluación como un mecanismo de racionalización
“ex post” que suplanta la anterior intelección burocrática del planeamiento, constituye la nota
predominante de las políticas de educación superior que giran ahora en torno a la necesidad
de garantizar la calidad en un sistema cada vez más complejo y opaco en casi todas las
regiones del mundo. En América Latina la evaluación de la calidad ha recorrido caminos
sinuosos que en general han tenido grados diferentes de institucionalización, al mismo tiempo
que es difícil medir el impacto que han tenido sobre el sistema. En México los esfuerzos por
establecer un sistema son relativamente precoces para la región pues datan de principios de
los ochenta aunque hoy es difícil hablar de un sistema, pues son muchos los programas y los
actores institucionales, así como las superposiciones existentes,(Witse de Vrie,1999) por otro
lado en Brasil la evaluación y la acreditación tiene una larga tradición y una fuerte
institucionalización a nivel del posgrado, también experiencias de autoevaluación desde la
iniciativa de las propias universidades, así como un movimiento autónomo que en las
universidades motorizó estrategias compartidas en la base del sistema, sin que se legislase
sobre un sistema institucionalizado, a pesar de la existencia de mecanismos de evaluación
directa de los egresados e indirecta de las instituciones y carreras por parte del Estado. (Diaz
Sobrinho,1999). Chile tiene un sistema institucionalizado de ya larga tradición y en
Argentina la evaluación así como su alcance está fijado por Ley así como se ha
institucionalizado a través de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEAU)
cuyas funciones describiremos más adelante. Hoy el relativo retroceso de las políticas
neoliberales de los ochenta y noventa en la región, afecta también a estas medidas de política
universitaria, cuyo replanteo habrá que encarar en las nuevas condiciones sociales y políticas
que se abren. Sin embargo parece necesario aclarar que la creciente expansión del sistema, la
extrema diversidad de programas e instituciones y emergencia de ofertas universitarias
virtuales a nivel internacional, impondrá nuevos y más difíciles retos a la temática de la
calidad y los procesos de rendición de cuentas, especialmente en los países de América

5
Latina, para muchos de los cuales instalar instituciones y procesos de evaluación supuso
reemplazar o construir procesos de reforma de la educación superior. Al respecto cabe
rescatar los “errores que hay que evitar” observados por Kells (1998). Luego de hacer
referencia a la presión política y la de los organismos de crédito por imponer rápidas reformas
en América Latina señala como errores: “Asumir que los sistemas de evaluación que incluyen
acreditación pueden mejorar la calidad en escenarios nacionales con severa necesidad de
reforma. En los casos en los que existe seria escasez presupuestaria, corrupción sistémica,
generalizada interferencia de la política partidaria en la contratación y otros aspectos similares
así como inadecuadas condiciones y políticas de recursos humanos es ingenuo creer que la
evaluación de instituciones individuales puede resultar en mejoramientos notables o, aun más,
que funcione para garantizar lo público. La evaluación de programas y también de
instituciones es un mecanismo relativamente débil comparado con tales condiciones del
sistema” ....”las reformas nacionales deben preceder a los sistemas nacionales de evaluación”.
Señala además el peligro (tendencia observable en la Argentina) de importar sistemas y
apresurar la marcha en la imposición de reformas. Esta lógica tiene que ver con el carácter
del Estado en estos países en los que las políticas están sometidas a una intensa partidización
en el contexto de un Estado recorrido por distintas formas de patrimonialismo y clientelismo
político, así como por la inestabilidad de los cuadros responsables de la política. La
emergencia de la problemática de la calidad durante las última dos décadas ha sido en gran
medida, como ya hemos señalado una consecuencia de la presión del número tanto de
estudiantes, docentes e instituciones, pero fundamentalmente en la región producto de la
presión de los organismos internacionales, en el contexto de la reforma del Estado, el ajuste
estructural y los procesos de privatización.
En gran medida estas políticas fueron impuestas y acompañadas casi siempre de un apoyo
precario por parte de los actores del sistema, al mismo tiempo que las condiciones de
control normativo y técnico de la expansión sobre todo en materia de creación de
instituciones, estuvo sometido a la lógica de la negociación política. En este marco cultural y
de fuerte crisis de la institucionalidad, ahora combinada con la persistencia de crisis
económica, el destino de los mecanismos de aseguramiento de la calidad parecen por lo
menos inciertos, así como es incierto el concepto pero no el problema de la calidad de un SES
como el Argentino que se ha multiplicado en términos de instituciones y alumnos así como
diversificado y diferenciado en término de la calidad de los procesos y resultados.

3. Política y negociación: la constitución del sistema de evaluación en Argentina

En este acápite haremos una breve reseña del proceso de construcción de la política de
evaluación y conformación del campo de la evaluación, tratando de resaltar el modo
interactivo y negociado de los procesos de formación de políticas en contextos democráticos.
Los supuestos de la ingeniería social derivados de una concepción administrativista de la
política pública aún prevalecientes como sentido común, suponen aún que las políticas
públicas se construyen desde la lógica jerárquica, racional y formal de una administración
pública idealizada. Numerosos trabajos han tratado de modificar esta perspectiva aún vigente
en el análisis de políticas resaltando el carácter interactivo de los procesos burocráticos, en las
cuales los espacios, actores tienden a superponerse, incorporando intereses en los distintos
momentos de la formación, implementación y evaluación de las políticas. En este contexto la
negociación entre actores con intereses diversos y los efectos no queridos constituyen un
elemento fundamental en la construcción y en los resultados de toda política pública.

6
Numerosos han sido los actores, los conflictos, las disputas así como las estrategias de lucha
por el control de la evaluación universitaria en la Argentina. Ya sean académicos,
estudiantes, políticos o empresarios los que opinen y discrepen sobre la necesidad y modos de
la evaluación, en todos ellos se percibe una falta de adecuación del discurso a las condiciones
concretas por las cuales se produce y se reproduce un particular modelo de universidad. En
todos se percibe la ausencia de referencias a lo que la institución realmente es, sus
tradicionales formas de gobierno, la constitución particular de las comunidades científicas y
disciplinarias, los especiales arreglos de poder que se desarrollan etc. En suma, todo aquello
que tiene que ver con la estructuración de poder en una institución concreta a la que es, sin
embargo, necesario referirse si se piensa en la necesidad de vincular los procesos de
evaluación al cambio e innovación.
La temática de la evaluación de la calidad en su modalidad reciente, fue promovida en gran
medida por agentes externos a la vida de las propias universidades y formaron parte del
paquete de Reformas del Estado, privatización y ajuste estructural que se implementó durante
la última década. Debido a ello las propuestas se han percibido como vinculadas a estrategias
de control que podrían poner en cuestión al autonomía de las casas de estudio. Las propuestas
de promover una nueva racionalidad, fundamentalmente en las relaciones con el Estado,
pretendieron ahora sustituir a aquéllas que durante la vigencia del Estado de Bienestar se
asignaban al planeamiento. A diferencia de aquél, la evaluación apela ahora a una
racionalidad “ex post” anclada en los resultados, comportamientos y logros de la institución
universitaria que vinculada a la problemática de la calidad no dejó de vincularse al problema
del financiamiento y la búsqueda de alternativas al gasto público.

El espacio de prácticas e instituciones vinculadas hoy a la evaluación de la calidad en la

Argentina ha sido el producto de más de diez años de desarrollo, la mayor parte de cuyo
recorrido ha estado sujeto a debates y disputas en torno a su validez, sentido o eficacia.
Nacido como proyecto durante el gobierno radical (83-89), asociado desde entonces al
financiamiento del Banco Mundial, se institucionaliza finalmente en la denominada
CONEAU creada por la Ley 24.521 de Educación Superior de l995. Hasta l991 la
problemática de la evaluación estuvo incorporada a otros temas que eran parte de la agenda de
Reforma del Estado como financiamiento, arancelamiento y fuentes de financiamiento
alternativas, eficiencia interna del sistema, gestión, etc., de los que fue aislándose
paulatinamente para constituirse en un tema con dimensiones propias, al mismo tiempo que
se legitimaba desde el Estado la necesidad de introducir cambios en la lógica sistémica e
institucional de las universidades. Es en este contexto que la evaluación comienza a perfilarse
como un espacio específico de confrontación que se consolida en torno a la relación que se
establece entre el capítulo pertinente a evaluación del Subproyecto 06 (Estado) y el Consejo
Interuniversitario Nacional (CIN) que representa a las universidades, en general opuestas a la
política de gobierno. Período signado por la controversia entre esos dos actores, en un
contexto en el que el Gobierno Justicialista desarrolla una agresiva política de Reforma del
Estado y de ajuste socioeconómico, como ya se indicó anteriormente, en el marco de un
sistema universitario fuertemente orientado por la tradición de autonomía.

El acta de Concertación Universitaria firmada entre el CIN y el Poder Ejecutivo

Nacional (Decreto Nº 990 de l991) abre de alguna manera la posibilidad de construir puentes
que encaucen las tensiones entre el Estado y las universidades, cuestión que al mismo tiempo
confirma la debilidad de las universidades frente al proyecto global de racionalización1 en un

1
El acta suscrita con el gobierno se orientaba a la elaboración de una tipología de universidades partiendo de la
información a suministrar por las mismas, con el objetivo de ordenarlas en términos de su eficacia y

7
contexto de fuerte debilidad política de la oposición. El proceso de formación de la política de
evaluación se había desarrollado hasta ahora de manera intersticial, si bien ya había sido
colocado en la agenda pública durante los años previos lo estaba junto a otras cuestiones de
igual relevancia pública; recién en l992 se instala como una cuestión a disputar de manera
acordada entre actores del Estado y las universidades: se constituye así un espacio de
tensiones formalizado que puede ser considerado como de configuración del campo de la
evaluación. Espacio del que parece conveniente resaltar su carácter interactivo y negociado a
la vez que fuertemente atravesado por la pertenencia político partidaria de los actores. El
denominado Subproyecto 06 que contenía el componente de evaluación de la calidad fue
puesto en marcha en l991 desde el Ejecutivo (dos años antes de que se iniciara una política
universitaria más activa y centralizada) con el financiamiento del Programa Nacional de
Asistencia Técnica para los Servicios Sociales (PRONATASS) que contaba con el
financiamiento del Banco Mundial y la cooperación técnica del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Paralelamente, como señalamos, el gobierno central
había firmado un acuerdo con el CIN para poner en marcha el proyecto del cual sólo el
proyecto de evaluación continuó siendo materia de acuerdo y negociación con las
universidades; proceso que se canalizará luego a través de la Comisión de Enseñanza del CIN
organismo de coordinación de las universidades públicas primero y luego a través de una
comisión específica de seguimiento de la elaboración del proyecto del mismo organismo. Esta
situación generó un notable activismo en relación a la temática de la evaluación que se refleja
en los numerosos acuerdos plenarios que se refieren al tema en el CIN. Pero también y es
importante señalarlo, por fuera de este organismo en la base del sistema, la evaluación se
había constituido en un tema a debatir de manera vigorosa. En l991 la Universidad de Salta
organiza el Primer Encuentro Nacional sobre Evaluación de la Calidad que demuestra el gran
interés que despertaba el tema en la base del sistema universitario. De hecho se constituye una
disputa en torno al sentido y control de la evaluación en el país y que por falta de capacidad
anticipatoria por parte de las universidades no pudo ser implementada como un dispositivo
del propio sistema.2 En este sentido se puede decir que el CIN como órgano de máxima
representación de las universidades públicas del país ha tenido un papel fundamentalmente
defensivo frente a la celeridad y multiplicación de iniciativas por parte del Estado. El año
l992 constituye un año intenso en materia de negociaciones en cuanto al sentido y orientación
de la evaluación, interés que decrecerá en la medida en que la discusión se convierta cada vez
más en una disputa entre grupos de técnicos. En la reunión Plenaria del CIN en La Plata a
principios de ese año se señala “la evaluación de calidad es una cuestión fundamental para la
universidad y se hace necesario incorporarla a la gestión; que varias Universidades
Nacionales se encuentran realizando experiencias en el tema, los que constituyen antecedentes
importantes para alcanzar una metodología válida para la evaluación universitaria ; que el
tema se encuentra en permanente tratamiento en el CIN, que ha auspiciado distintas reuniones
de expertos sobre ello ; que para una más estrecha relación del CIN con el subproyecto 06 y
sus coordinadores se hace necesaria una comisión permanente de seguimiento y análisis,
integrada por representantes académicos de cada una de las zonas en que, a los fines prácticos
de análisis, se han dividido las Universidades del país...”( Acuerdo Plenario N.38/92, La
Plata, abril 2 de l992). Quedaba así conformada una estructura formal, de carácter regional, ya
desprendida de la Comisión de Enseñanza del CIN, a la que le correspondía hacer un

productividad. Al mismo tiempo se envía al Congreso un Proyecto de Ley Universitaria y otro de Régimen
Económico Financiero.
2
La emergencia de los organismos de evaluación presentan distintas características en los distintos países lo cual
depende básicamente del tipo de relación entre la universidad y el Estado prevaleciente. Mientras que en algunos
de ellos el establecimiento de estos organismos a nivel central suponen un modo de descentralización en otros
puede suponer un proceso inverso de centralización : Francia y Gran Bretaña parecerían responder a los dos tipo
de creaciones mencionados.

8
seguimiento del proyecto de evaluación y que parecía asumir la problemática del
aseguramiento de la calidad como una cuestión propia.

A principios del año siguiente se da a conocer desde el Ejecutivo el documento

denominado “Evaluación para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria. Estrategia
Procedimientos e Instrumentos”,3 al que se le formulan críticas fundamentalmente ligadas al
sistema de jueces utilizado, al predominio de una visión fundamentalmente cuantitativa así
como a la pertinencia metodológica de los indicadores construidos para medir calidad . El
documento también propone ahora la creación de una comisión de evaluación autónoma
similar a la existente en México (CONAEVA), la que luego será promovida nuevamente por
el Consejo Nacional de Educación Superior creado como órgano consultor y legitimador de
las nuevas propuestas de reforma por el nuevo gabinete educativo que asume en l993 y que
luego modificado será incorporado a la Ley.4

Pero muy de acuerdo a la celeridad con que se formulaban políticas y se modificaba el

sistema de tensiones previo, exactamente un año después de iniciado el trabajo conjunto entre
las partes, en abril de l993, el CIN da por finalizada la actividad referida al Subproyecto 06
por: “Considerar no conveniente la adopción de la propuesta “Evaluación para el
mejoramiento de la calidad universitaria” como instrumento a ser utilizado por las
Universidades Nacionales” (Acuerdo Plenario N. 97/ 93. Concordia, abril l6 de l993). Al
mismo tiempo se decide seguir trabajando intensamente en la problemática a través de la
Comisión de Coordinación de Actividades para la Evaluación y el Mejoramiento de la
Calidad (CAEMEC).5 De La Plata a Concordia había transcurrido un año durante el cual se
negociaron distintos aspectos de la propuesta del proyecto 06 y respecto del cual se
establecieron distancias, se originaron posiciones 6 así como críticas recorridas por adhesiones
que abrevaban en posiciones político-partidarias.

3
El componente evaluación estuvo a cargo del Lic. Carlos Marquis y Víctor Sigal.
4
Es necesario señalar que el proyecto fue sostenido como tal pero fue sufriendo modificaciones
fundamentalmente en lo que hace al carácter de la representación en el mismo : tuvo originalmente un perfil que
acentuaba más fuertemente la representación universitaria.
5
En el contexto de un nuevo gabinete educativo se crea la Secretaría de Políticas Universitarias a cargo del
Lic.Juan Carlos del Bello quien no solo logra jerarquizar administrativamente al sector sino que además
desarrolla un liderazgo personal que ha sido condición, de acuerdo a la experiencia europea, como señala Cerych
para la introducción de reformas en la educación superior
6
Acuerdo Plenario 50/90 firmado por el CIN en San Juan el que fije la posición y los principios de la
Universidades de manera mas clara : l. Es necesario que las UNNN y provinciciales, consoliden procesos de
evaluación de la calidad como parte de su planeamiento estratégico , 2) La evaluación debe ser institucional e
integral, centrándose sobre la calidad universitaria y se considerarán las funciones de docencia, investigación,
extensión, gestión y servicios ; 3) Los criterios que guiarán la evaluación deben surgir de la definición que se
haga de universidad ; “) Los fines de ésta se definen como la adquisición, apropiación y generación de
conocimientos, su transmisión , la formación de profesionales e investigadores con sentido críticom, en el grado
y el posgrado. ;5) Para el cumplimiento de esos fines, las universidades dependen de una serie de recursos
materiales y de una estructura normativa. La evaluación de las distintas funciones universitarias debe tener en
cuenta dichas determinaciones ; 6) El desarrollo del concepto de evaluación en nuestro país debería apuntar a
medir el sentido y la significación personal y social de las actividades y las prácticas, y el correlato entre los
fines educativos y las necesidades sociales e históricas de la comunidad argentina ; 7) Requisito indispensable es
el de la Autonomía, porque no tiene capacidad para juzgar quien carece de libertad par existir, opinar y disentir y
, sobre todo, de asumir por sí y ante sí la responsabilidad conductora de los institutos que integran el complejo
educativo superior ; 8) Debe consensuarse el modelo metodológico de evaluación adecuado a los criterios
establecidos ;. 9) La evaluación debe servir para cambiar y mejorar y no para castigar. Se realizará en forma
permanente, y participativa, creando un sistema que se retroalimente continuamente ;
10) Es necesario definir criterios que contemplen los caracteres propios de cada universidad. Se elabora un
documento marco en el que se definen los aspectos ; 11) Los indicadores cuantitativos deben ir acompañados de
análisis cualitativos ; 12) Deben existir dos instancias de evaluación : una interna ( en la cual cada universidad

9
 Esta ruptura del CIN de aparente independencia, fortalecida ahora por la existencia de
ciertos acuerdos en torno a principios de la evaluación, tiene lugar en el momento en que el
poder de generar e implementar políticas por parte del Ministerio de Cultura y Educación
(MCyE) se consolida a través de la creación de la Secretaría de Políticas Universitarias y se
inicia una activa política cuya matriz conceptual está contenida en el Programa de Reforma
de la Educación Superior (PRES) el que a su vez remite a “Lessons of Experience” del Banco
Mundial7 En este contexto de debilidad respecto del poder político, la voluntad de continuar
con una concepción autónoma y autorregulada de la evaluación durará poco (a pesar de las
actividades propuestas) y culminará con el Acta Acuerdo entre el MCyE y el CIN del 8 de
diciembre de l993. Al respecto señala Sonia Alvarez: “este acta propiciada por iniciativas del
Ministerio, marca un hito en los combates y debates hasta aquí generados y un avance
fundamental de la concepción gubernamental puesto que dicho acuerdo sustenta la
legitimidad, en la futura norma de la Ley de Educación Superior, de la existencia de un ente
estatal autónomo encargado de la evaluación”. A partir de este momento se produce un clivaje
que es producto no sólo de una política más intensa y coordinada desde el gobierno hacia las
universidades, sino también del fortalecimiento del gobierno nacional en las elecciones que se
llevaron a cabo ese año. La política universitaria es presidida ahora por una lógica que
sostiene la puesta en marcha de la agenda de transformación a través de la creación de los
organismos pertinentes, al mismo tiempo que comienza aceleradamente a implementar de
hecho las políticas en el contexto más general de la Reforma del Estado.

De este modo a partir de julio de l993 y en el marco de la ruptura entre el CIN y el

Subproyecto 06 se abre desde la SPU una política paralela orientada a instalar la evaluación
de la calidad y proyectos de mejoramiento en las universidades. Se firman así convenios
bilaterales de evaluación con universidades y asociaciones de facultades (que introduce el
diálogo por debajo de las conducciones universitarias) y al que se adhieren paulatinamente un
número significativo de universidades de distinta orientación política, pero con la significativa
ausencia de las más grandes y tradicionales. La metodología de evaluación propuesta ahora se
ha modificado de acuerdo a lo incorporado como demanda de las universidades en todo el
proceso anterior8. El modelo de reforma inicial se subordina políticamente así a la necesidad

decidirá sobre la reglamentación del proceso) y otra externa ( en la que el CIN reglamentará y elegirá a los
evaluadores) ; 13) Las universidades se irán incorporando al proceso de evaluación de acuerdo con sus
posibilidades y en un tiempo máximo que el CIN establezca ; l3) Calidad son “ los efectos positivos que las
instituciones proyectan en el medio, a través de numerosas actividades, imposibles de mensurar, per sí analizar
cualitativamente. Hay que considerar cuál es el impacto de la universidad y sus efectos en el desarrollo del
medio, no sólo para la generación de graduados de grado y posgrado” ; 14) Son sujetos de la evaluación las
universidades integrantes del CIN . Para las privadas que se incorporen al sistema, hay que reformular las
dimensiones y variables propuestas, dadas las diferencias que existen entre ambos tipos de universidades”
7
La nueva política se desplegó sobre la base de una combinación de diagnósticos focalizados y acciones
sectoriales, que no permiten distinguir fácilmente las etapas de formulación de las de implementación de las
políticas , pero cuya “política” se remite a los principios de transformación considerados por el B.M en
“ Lessons of experience” y que se retoman en el del Programa de Reforma de la Educación Superior(PRES) .
Estos objetivos de política son los siguientes : a) promover una mayor diferenciación de las instituciones,
incluyendo el desarrollo de las universidades privadas ; b) proveer de incentivos a las instituciones públicas que
diversifiquen la obtención de recursos propios, incluyendo aranceles y la vinculación de financiamiento con
desempeño ; c) redefinición del rol del gobierno y de la educación superior ; d) introducción de políticas que den
lugar a mayor equidad . La adopción de los principios, la puesta en marcha de muchos de los proyectos por
decreto y la promesa de una Ley permitió a la SPU consensuar el programa de reforma y acceder a fondos ( l60.
000.000 de dólares) para los distintos proyectos con los que pudo desplegar su política ( Krotsch,l997)
8
Estos convenios que se iniciaron en paralelo al fracaso de las negociaciones entre el CIN y el Proyecto 06
incluyó a aproximadamente l5 universidades mayoritariamente identificadas con las posiciones del gobierno, al

10
que la nueva burocracia tiene de implementarla aceleradamente en una coyuntura que le era
políticamente favorable. Autoevaluación institucional, evaluación externa y apoyo técnico por
parte de la SPU, constituyen la parte medular de la estrategia, en las que las universidades
conservan la autonomía para definir sus propias metodologías e instrumentos de evaluación.
En este contexto se perfila ya el modelo de autoevaluación interna y evaluación externa por
parte de la SPU que se incorporaría en l995 a la Ley. El proceso de evaluación institucional ha
pasado así de una concepción fundamentalmente normativa a otra cuyo centro lo constituye la
autoevaluación. Un ciclo se cierra, en relación con esta política, como señala la autora
mencionada anteriormente “este avance implica una estrategia inteligente ante la demora del
CIN en asumir la coordinación e implementar un sistema alternativo”. Distintos autores han
coincidido en señalar la dificultad que tuvo el CIN debido a los problemas en su forma de
representación y composición interna, en llevar adelante un proceso que constituía una lucha
por el poder sobre los procesos de evaluación en un contexto político desbalanceado y en el
que se habían abierto simultáneamente varios frentes y espacios de negociación paralelos:
incentivos, evaluación de posgrados, inicio de la evaluación institucional, creación de l0
nuevas universidades, creación del Fondo para el Mejoramiento de la Educación Superior
(FOMEC) Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP), etc.

Es oportuno señalar que dentro del mismo CIN había distintas posiciones frente al
proceso de evaluación pues estaban quienes consideraban necesario desarrollar una política de
estratificación hacia arriba, creando instancias de evaluación desde el propio sistema desde
una concepción fundamenta autorregulatoria y quienes tenían una posición más centrada en la
resistencia que en la anticipación de políticas. Resistencia en la que la coalición opositora fue
hegemonizada de hecho por la universidad más grande del país: la Universidad de Buenos
Aires. Hemos hecho una breve reseña del proceso de construcción o formulación de la
política de evaluación de la que se derivan una serie de conclusiones importantes para el
análisis de la construcción de políticas públicas y en especial de políticas universitarias:

a) la construcción de la política de evaluación como toda política en un contexto democrático

es un proceso fundamentalmente interactivo. Generalmente se imputan las políticas
emergentes a la decisión racional de actores burocráticos: en esta concepción tanto los
espacios (legislativo, ejecutivo, sociedad civil) o los momentos de constitución de una política
(génesis, formación, implementación, evaluación) aparecen claramente delimitados y
comprendidos desde la racionalidad burocrática. La política reseñada demuestra la
superposición existente entre todos estos momentos sobre todo en lo que hace a la
formulación e implementación de las políticas, a la vez que el carácter negociado y no
previsto de los resultados nos obliga a una comprensión más interactiva de la construcción de
políticas.

b) también parece importante resaltar que en términos de “coalición de políticas” la posición

del Estado era mas fuerte no solo por la relativa unidad del aparato burocrático, sobre todo si
lo comparamos con el tipo de coaliciones que pueden formar las universidades, sino por el
apoyo material y simbólico del Banco Mundial a lo que se agrega la existencia de un sólido
liderazgo y las condiciones políticas coyunturalmente óptimas para enfrentar la resistencia, en
un contexto en el que la necesidad de una reforma de la universidad tenía un potencial de
legitimidad importante en la sociedad y en la misma universidad.

mismo tiempo que se realizan convenios con las Asociaciones de Facultades ( Facultades de Medicina,
Afacimera ; Ciencias Agropecuarias, Audeas)

11
c) los actores universitarios no manifestaban la misma urgencia, el interés o los recursos para
incorporar la evaluación de la calidad a sus prácticas que tuvo el gobierno para el cual no
constituía solo un concepto integrador de las políticas de orientación hacia el la conformación
de un mercado sino que constituía también un instrumento estratégico para su consolidación
como burocracia recientemente creada.

d) se puede decir que la elaboración de las políticas de evaluación por parte del gobierno no
respondía a un reclamo manifiesto de parte de los actores universitarios, pero el consenso
existente acerca de su necesidad no fue tampoco utilizado desde una perspectiva proactiva
orientada a transferir poder y autonomía a las universidades, se trató fundamentalmente de
una cesión política que permitía sostener la viabilidad de las políticas.

e) la producción de la política constituyó un proceso social de intenso intercambio y

negociación de posiciones, objetivos en un proceso de ajuste mutuo cuyo producto final en
términos de la implementación de la misma a través de la CONEAU refleja algunos de los
objetivos iniciales de la política oficial pero también los de los otros actores sociales (el CIN
primero y luego el Legislativo) que intervinieron en el proceso.

La Ley y la centralidad de la evaluación

Ante todo es necesario señalar que la Ley 24.521 de Educación Superior no constituye
una ley marco sino una ley de contenido fuertemente normativo apoyada en 89 artículos. La
norma pretende regular horizontalmente la relación entre todos los sectores y subsectores de la
educación superior, - creando también nuevos - al mismo tiempo que expande el sistema hacia
arriba mediante la creación de organismos de amortiguación e intenta reglamentar diversos
aspectos de la vida interna de las instituciones. La Ley constituye el resultado - en muchos casos
no querido - de un proceso de intensas y complicadas negociaciones que se inician entre el CIN
(Consejo Interuniversitario Nacional) y el MCyE en l993 ; posteriormente en el Legislativo la
norma propuesta por el Ejecutivo sufrirá una serie de modificaciones, fundamentalmente el
incremento de los representantes de partidos políticos.

En términos generales se puede decir que la LES constituye un instrumento básicamente

regulatorio en tanto afecta directamente a los distintos actores con prohibiciones o mandatos y
constitutiva en la medida que establece nuevas reglas del juego (Meny & Thoenig,l992)9, a la
vez que es difícil desprender de ella una imagen objetivo en términos de los clásicos modelos de
universidad vinculados a la idea de "misión": en éste sentido el documento constituye una
ruptura con los discursos que ligan la “misión” de la universidad a la idea moderna de nación, la
industrialización, el desarrollo, etc; en realidad, se supone que los objetivos y funciones
emergerán -a nivel institucional- producto de las nuevas reglas del juego y de las exigencias de
calidad (medidos según los criterios de eficiencia y eficacia generalmente vinculados a diferentes
criterios que relacionan insumos con productos); los siguientes son algunos de los rasgos que
caracterizan a la LES:

9
Ives Meny y Jean Claude Thoenig se proponen clasificar las políticas públicas desechando la clasificación de
acuerdo a criterios formales o institucionales, así como aquéllos que las clasifican en función de los sujetos a las
que se aplican; prefieren referirla a la teoría del cambio sobre las que se basan, lo cual alude a su vez a la
naturaleza de la coerción que se introduce en la relación entre el Estado y el sujeto. Los autores hablan de cuatro
tipos de políticas : distributivas, constitutivas, reglamentarias y redistributivas; el carácter reglamentarista no se
refiere a la existencia de muchas normas sino al carácter de prohibición y obligación que éstas asumen y las
denominadas constitutivas se traduce en que la acción pública define las reglas, las normas, o el poder, es decir
define o interviene en los mecanismos de regulación de un campo.

12
 a) establece criterios para el gobierno de las instituciones que si bien no se
alejan de manera definitiva del modelo de gobierno tripartito -
estudiantes, graduados y docentes - prevaleciente, tiende a fortalecer a las
autoridades unipersonales.
b) descentraliza el régimen económico-financiero promoviendo la
diferenciación en materia de retribuciones y por lo tanto la competencia
entre instituciones y académicos.
c) diversifica sectorialmente a través del estímulo a la creación de nuevas
modalidades de oferta.
d) promueve la estratificación por niveles a través de legislar sobre el
posgrado y sobre el papel que ha de tener en la formación de los docentes
de grado.
e) verticaliza y complejiza la estructura de poder mediante la creación de
organismos de amortiguación-coordinación : Consejo de Universidades,
Consejo Nacional de Acreditación y Evaluación y los Consejos de
Planificación Regional, formalizando asimismo el papel central de la
Secretaría de Política Universitaria.
f) flexibiliza la tradicional distinción público-privado.
g) al mismo tiempo que por lo señalado anteriormente, complejiza el
sistema establece mecanismos de regulación del conjunto estructurándolo
en torno a un campo o configuración que incluye la educación superior
no universitaria.
h) integra el nivel de la educación superior como un conjunto de sectores
con funciones diferenciadas.

Desde una perspectiva centrada en la formación de políticas, lo primero que habría que
señalar es el carácter pragmático de la política desplegada: como señalamos, la práctica precede a
la legitimación y formalización normativa de la mayoría de las acciones emprendidas. Este
activismo incremental del centro que caracterizó a la primera etapa de implantación del modelo
iniciada en l993, cedió su lugar a una fase de burocratización, normatización y consolidación de
los espacios y los mecanismos creados, proceso que se extendió hasta el año 2.000 en el que se
produce debido al cambio político el enfriamiento de las políticas instaladas, sin que llegaran a
ser desmontadas.

Funciones, objetivos y realizaciones de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación

Universitaria

La cuestión de la evaluación y la acreditación como se ha indicado anteriormente,

ocupa un lugar central en la LES, en la medida que a través del artículo 46º promueve la
institucionalización de un organismo para el sistema como lo es la Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), que atraviesa, debido a las múltiples
funciones institucionales y sistémicas que se le asignan, a todas las instituciones universitarias
que forman parte del sistema de educación superior universitaria. Se trata de un organismo
descentralizado y autónomo que funciona en jurisdicción del Ministerio de Cultura y
Educación10.

10
Los miembros de la CONEAU son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de los siguientes
organismos y en la cantidad que en cada caso se indica : 3 por el Consejo Interuniversitario Nacional, 1 por el
Consejo de Rectores de Universidades Privadas, 1 por la Academia Nacional de Educación, 3 por el Senado
Nacional, 3 por la Cámara de Diputados de la Nación y 1 por el MCyE.

13
 Sus funciones son las siguientes:

Coordinar y llevar adelante la evaluación externa de las universidades.

Acreditar las carreras de grado (cuyo ejercicio pudiera comprometer el interés público
poniendo en riesgo de modo directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la
formación de los habitantes), así como las carreras de posgrado.

Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se
requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha
de universidades nacionales o el reconocimiento de una institución universitaria
provincial.

Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria y el
reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, así como los
informes con base a los cuales se evaluará el período de funcionamiento.

Asimismo la ley fija, en su artículo 44º, que las instituciones universitarias deberán
asegurar el funcionamiento de instancias internas de evaluación institucional con el objetivo
de efectuar un análisis de sus logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones, así
como también establecer estrategias de mejoramiento. Estas autoevaluaciones se
complementarán con evaluaciones externas que como mínimo se realizarán cada seis (6) años,
en el marco de los objetivos definidos por cada institución.

La Ley establece en este aspecto de evaluación institucional una distinción entre las
universidades públicas y las privadas. Para las primeras, la evaluación abarcará las funciones
de docencia, investigación, extensión y gestión institucional y para las segundas (las que
posean autonomía institucional) no se contempla la evaluación de la gestión. Las evaluaciones
externas estarán a cargo de la CONEAU o de entidades privadas constituidas para tal fin,
cuestión que fue un aspecto por demás controvertido.

Por otro lado la CONEAU fundamenta las nuevas condiciones que hacen necesaria la
evaluación ; sostiene que : “la evaluación de la calidad de las instituciones universitarias, a
diferencia de la evaluación de los estudiantes, egresados y docentes o de actividades aisladas,
constituye una práctica novedosa en la Argentina ” (......) “ Ello es consecuencia de la
ampliación de la matrícula y consolidación de la autonomía universitaria y la multiplicación y
diversificación de establecimientos. De esta manera satisfacen los requerimientos crecientes
de la sociedad y la necesidad de orientar a los estudiantes potenciales y actuales y a los
distintos sectores comunitarios...”11.

Es importante señalar que la CONEAU no es un organismo de generación de normas

hacia el sistema sino de aplicación de las mismas, las que deben ser generadas por el
Ministerio de Cultura y Educación, en consulta con el Consejo de Universidades. La
CONEAU se encuentra estructurada funcionalmente por las siguientes áreas: acreditación de
posgrados, acreditación de grado, evaluación de proyectos institucionales y evaluación
externa. Para llevar adelante sus tareas la Comisión cuenta con un Director Ejecutivo y un
equipo técnico que asiste a la Comisión en los diferentes procesos evaluativos. Es necesario
señalar que la CONEAU ha desarrollado desde su creación una intensa actividad a través de
sus áreas funcionales: de posgrado, de acreditación de grado, de evaluación de proyectos
institucionales y de evaluación externa. En todas estas áreas se ha avanzado ya sea
acreditando y categorizando los posgrados que se han por otro lado desarrollado con enorme
celeridad en el país, evaluando las carreras de grado consideradas de interés público y
11
Folleto institucional de la CONEAU.

14
ampliando recientemente su número, incorporando a la mayoría de las universidades a los
procesos de autoevaluación y evaluación externa, al mismo tiempo que se produjo una
contención de la creación de nuevas universidades. Este es un problema complejo a resolver
dada la presión existente desde la esfera privada y política por la creación de nuevas
universidades. No quiero realizar una evaluación apresurada de los logros o fracasos del
organismo, pues esto requeriría de una evaluación en sí misma. De todos modos cabe
preguntarse acerca de la incidencia real de los procesos de evaluación en tanto cultura de la
evaluación, sobre todo en lo que hace a los procesos de autoevaluación institucional los que
deberían constituirse en dinamizadores de cambio y transformación del sistema. De todos
modos puede decirse, independientemente de los efectos y la eficacia que la institución y los
procesos han logrado legitimarse en el sistema.

4. La evaluación institucional y la necesidad de procesos de evaluación situados en la

cultura y estilo organizacional de las instituciones

Es posible afirmar que las políticas implementadas en la década de los noventa en la

Argentina partieron de un diagnóstico general generalmente aportado desde los organismos
internacionales para la región, sin que pudiera reconocerse una comprensión fundada
teóricamente tanto de las características organizacionales de las universidades en general
cuanto de las particularidades que éstas asumen en la región, cuestión que incide sin duda en
la factibilidad de introducir innovaciones sustentables en el tiempo. La celeridad con que
pudieron ser desarrolladas no implica necesariamente su sustentabilidad en el tiempo, lo cual
depende básicamente de la apropiación que de los cambios hagan los actores así como de la
continuidad de las políticas. La universidad permaneció en gran medida como una caja negra
respecto de la cual se generalizaban opiniones basadas fundamentalmente en el sentido común
prevaleciente en sus modalidades: la reformista idealizada y la empresa como modelo de
organización. Proveer los elementos que permitan construir a la universidad como objeto de
reflexión teórica supone reconocer la distancia que separa a esta organización de otras como
los organismos de administración estatal, o las empresas y clubes. Como éstas, la universidad
tiene objetivos, un régimen de jerarquías, un sistema de obligaciones y derechos, un conjunto
de reglas que orientan los procesos de tomas de decisiones y un cuerpo burocrático encargado
de las funciones administrativas. Victor Baldridge (1986; 11) ha reseñado los aspectos que,
sin embargo permiten distinguirla 2. Estos serían los siguientes:
a) ambiguedad de los objetivos
b) servicio centrado en la clientela
c) tecnología problemática y difusa
d) vulnerabilidad ambiental

Como resumen obtenemos la imagen de una así denominada “anarquía organizada” producto
paradójico de la disolución de los objetivos en la multiplicación de funciones, de la capacidad
que tienen las demandas introducidas por los sujetos que la universidad procesa para
reorientar la toma de decisiones y el resultado de los procesos educativos, la escasa
formalización de los saberes y reglas que sostienen los procedimientos organizacionales, de la
autonomía que demandan los profesionales que protagonizan la vida universitaria, divididos
en sus lealtades y reticentes a todo control que no sea el de sus pares. Así la universidad se
encuentra en una situación intermedia entre la libertad organizacional de la empresa, que solo
responde al mandato impersonal del mercado, y la sujeción reglamentaria de la escuela o la
burocracia. El resultado de sus procesos esporádicamente coincide con las expectativas a

15
partir de las cuales los actores diseñan sus estrategias los que emergen, en general, como
producto de la negociación y el conflicto, como resultados no esperados.
Forzando esta formulación, los responsables de la institución parecen sólo catalizadores o
facilitadores de procesos cuyo elemento dinamizador los excede. No comandan, sino que
negocian con el objetivo de diluir los conflictos. No planifican, sino que adecuan recetas a la
particularidad de una circunstancia determinada. Esta interpretación extremadamente
“política” de la universidad en su dimensión organizacional será matizada por el autor en
escritos posteriores. De cualquier modo, a los efectos de la exposición el acento en el aspecto
interactivo resulta sumamente sugerente, como luego tendremos oportunidad de explicitar.
Por otro lado, Karl Weick (1986; 42) advierte que, a diferencia de la imagen que
habitualmente circula respecto de la firmeza y duración de los vínculos que articulan los
elementos de la organización universitaria (acaso reflejo del respeto que en toda sociedad
inspiran las instituciones depositarias del saber consagrado), la propiedad que predomina en
estos vínculos es la relativa elasticidad y escasa articulación. Weick resume este dato en el
concepto de “acoplamiento laxo”, queriendo resaltar con esta expresión la importancia que
adquiere para el análisis de la institución universitaria la influencia de las interacciones
desarrolladas en espacios no regulados por imperativos de la racionalidad instrumental. La
influencia de los modelos organizacionales inspirados en una tal racionalidad derivan de la
traslación de esquemas que se adecuan mejor a instituciones como la empresa o la burocracia
estatal que, como hemos visto, son difícilmente asimilables a la configuración organizacional
universitaria.
Por “acoplamiento laxo” Weick entiende un conjunto de elementos o ámbitos que,
interdependientes unos de otros, mantienen sin embargo, su identidad y cierta evidencia de su
separación lógica y física, al mismo tiempo que su interacción es circunstancial y débil en sus
efectos mutuos. Baste pensar en el funcionamiento del sistema de cátedras o “facultades” en
Argentina y en gran medida en América Latina, para ilustrar los alcances de una proposición
como esta. Subyace a esta argumentación la posibilidad de disolución del vínculo, lo que
permite visualizar con claridad el grado de institucionalización que las prácticas sociales
pueden haber alcanzado en este espacio. Como en el caso de Baldridge, en esta perspectiva la
articulación entre los resultados de la acción y las intenciones, el acoplamiento entre medios y
fines, revelan, en el espacio universitario, su carácter problemático y la dificultad de ser
presentados como evidencias. Señala luego el autor algunas funciones y disfunciones
potenciales de los sistemas débilmente acoplados, los cuales pueden ser útiles para marcar
algunas características organizacionales de los sistemas universitarios y en particular el
argentino dada el adicional de fragmentación que introduce la injerencia de la política
partidaria en el ámbito académico:
a) El débil acoplamiento interno facilita la autonomía de los elementos componentes, al
mismo tiempo que aumenta la sensibilidad de la organización respecto de las
transformaciones producidas en el medio en que se desenvuelve. Esta sensibilidad de las
partes permite una adaptación local que no repercute sobre el conjunto de la institución.
b) La independencia relativa de los distintos ámbitos permite introducir innovaciones y
cambios en determinados espacios sin que esto implique una modificación del conjunto de
la organización. La adaptación localizada implica, en estos términos, también una alta
capacidad de sobrevivencia.
c) De la misma manera se puede afirmar que la crisis que afecta a alguna parte del sistema
no tiene necesariamente que difundirse al resto. Vemos entonces que la escasa capacidad
de difusión opera tanto en el sentido de la innovación y el cambio como en el de las
tendencias destructivas y desestructurantes.

16
d) En un sistema débilmente acoplado la autonomía de los actores aumenta al a tiempo que
los resultados de las acciones se separan de las intenciones de los protagonistas. Los
resultados son no esperados, distintos de las intenciones que le dieron origen
Uno de los elementos que hacen a los sistemas débilmente acoplados, relativamente poco
costosos en términos académicos, es que no requieren de inversiones significativas en
actividades de coordinación pues esta se deriva también como señala Mintzberger (1996) de
los mismos procesos de formación de los profesionales ; “Anarquía organizada”,
“organización compleja” “sistema débilmente acoplado” “encasillamiento” “sistema político”
“cesto de basura”, “sistema colegiado” éstas y otras expresiones y metáforas se han acuñado
en el esfuerzo por aprehender la especificidad de las instituciones universitarias, que es
también el esfuerzo por superar la esterilidad de los análisis tradicionales vinculados al
esquema racional-burocrático orientado a lo formal de los vínculos y relaciones. Tampoco
parecerían útiles aquí los enfoques centrados en la acción racional o aquéllos que pretenden
explicar la acción por sus determinaciones estructurales. Si desplazamos la mirada de la
dimensión organizacional al problema del gobierno, que es también el de las formas de
generación y reproducción de autoridad y poder, observaremos que las estrategias de abordaje
han experimentado una evolución similar.

Haremos sólo una breve referencia a los distintos modelos para deternernos luego en el
llamado “sistema político” que es el que suponemos más adecuado a la modalidad de las
prácticas institucionales que en nuestras universidades tiene lugar. El modelo de la
“burocracia académica” deviene de la formulación weberiana en la que el proceso de
racionalización de la vida social va acompañado del desarrollo de organizaciones cuyas
características salientes son la claridad de objetivos asumidos por funcionarios electivos que
proveen un máximo de eficiencia a una organización en el marco de una jerarquía claramente
definida. Esta idea de gobierno regido y ordenado por una idea de racionalidad sostenida en la
perennidad de las jerarquías y la estabilidad de los objetivos, no parece adecuarse, tal como lo
hemos desarrollado, a la configuración que adquiere los regímenes de gobierno universitario.
Tal lo señalado por Baldridge quien destaca la incapacidad del modelo racional burocrático
para dar cuenta de los procesos involucrados en el gobierno universitario, sobre todo si éstos
son observados desde la perspectiva de la toma de decisiones.
El modelo burocrático apoya su potencial explicativo en los alcances del concepto de
autoridad, de poder legítimo. En tanto las formas de ejercicio del poder y la influencia
escapan de las determinaciones normativas y reglamentarias, la fertilidad de estos enfoques se
desvanece y adquieren preeminencia para explicar las relaciones de poder conceptos como el
de las “zonas de incertezas” por cierto predominantes en la universidad como organización.
(Crozier y Friedberg ; 1990 ). En segundo lugar los modelos burocráticos agotan su capacidad
explicativa en la descripción de la estructura formal de la autoridad, en los recorridos ideales
del poder en un determinado momento del tiempo. Los cambios registrados a lo largo del
tiempo y los procesos que escapan a las orientaciones de la acción prevista en el andamiaje
normativo, están fuera de su alcance. Finalmente, desde un punto de vista como el aquí
referido, se explica cómo las políticas pueden ser implementadas o desarrolladas pero no
cómo efectivamente se constituyen como proceso social.
Es así que el modelo racional predominante en los enfoques burocráticos fue reemplazado,
para el caso de la universidad por las teorías del “gobierno universitario colegiado” o
“comunidad de sabios” desde la mirada de la sociología de la ciencia. Estas teorías trocan el
elemento jerárquico presente en el esquema burocrático por la idea de comunidad, que
estiman, resulta más fiel a la ya citada “horizontalidad” propia de las instituciones
universitarias. Este abordaje, en efecto, parece poder caracterizar mejor las interacciones entre
individuos y grupos, en tanto permite vincular la diferenciación funcional establecida

17
alrededor de especializaciones disciplinarias, con la dinámica fundamental de la construcción
del orden a través del acuerdo y el consenso antes que el mandato: la autoridad se deriva aquí
de la competencia técnico-académica del experto y no del rango del funcionario. En Power
and Conflict in the University,(1986 ) Baldridge propone un modelo de análisis que apela al
concepto de “sistema político “, modelo que , centrado en la toma de decisiones, puede
enriquecer el estudio de los mecanismos del gobierno universitario ( por lo menos en
períodos en los que se caracterizan por la vigencia de los principios de autonomía y co-
gobierno para el caso de la Argentina). Afirma el autor en este trabajo que dado que la
elaboración y formación de políticas constituye el núcleo de la comprensión del proceso de
toma de decisiones, se debe enfatizar el papel que la negociación y el conflicto (que
rescataremos luego en relación a la evaluación) juegan en relación con la participación de
diversos grupos de interés. Las decisiones no son el producto de órdenes en el sentido de la
perspectiva burocrática, tampoco el reconocimiento indiscutible de una autoridad respaldada
en la competencia técnico-académica, sino, antes bien, el resultado no esperado de
compromisos entre grupos que se disputan el control de los recursos materiales y simbólicos
que hacen a la reproducción del entramado de poder al interior de la institución. Por otro lado,
a diferencia del papel que desempeñan los objetivos y metas de alcance general en otro tipo
de organizaciones, aquí predomina la orientación particular en torno a intereses parciales, de
modo que los resultados de la acción colectiva no son previsibles a partir de la regulación
normativa de la acción individual o grupal. El producto de los procesos consiste menos en la
realización de un objetivo que en la consumación de un acuerdo, el cual no puede concebirse
sino como la realización parcial de las metas de cada uno de los sujetos en conflicto.
Baldridge sintetiza los rasgos salientes del modelo de “sistema político” en los siguientes
puntos:
Primero, fuerzas políticas de peso -grupos de interés, burócratas o individuos influyentes,
subunidades organizacionales- promueven o incorporan algún problema y lo transforman en
centro de atención de la comunidad académica. Segundo, se desarrollan conflictos en torno a
la localización de la persona o el grupo encargado de tomar decisiones. Esta localización
supone el reconocimiento de un derecho y orienta en alguna medida la dirección del resultado.
Tercero, la forma que adquirirá definitivamente la decisión precede al momento en que la
decisión tiene lugar. Cuarto, resulta más probable que los conflictos y luchas políticas tengan
lugar cuando se trata de cuestiones críticas y no en relación con cuestiones de rutina. Quinto,
tomar una decisión requiere disponer de información pertinente respecto del problema de que
se trata, proveerse de esta información supone tejer una red de decisión, involucrando
necesariamente a otros actores, en el proceso decisorio. Sexto, la toma de la decisión no
resuelve definitivamente la conflictualidad de la relación. Nuevos intereses pueden
incorporarse aun en la implementación. Aun más, finalmente resulta difícil establecer un
momento de decisión puesto que los “procesos políticos en medios complejos” tienen la
capacidad de deshacer o trastocar los acuerdos que han sido producidos, o aun cundo tales
cosas no sucedieran, habilitan proveer más de un sentido a la interpretación del resultado
alcanzado. Creo que lo anterior puede ser un modo más plausible de comprender y manejar la
complejidad que rodea el proceso decisorio dentro de un sistema débilmente coordinado y
especialmente fragmentado como el argentino e iluminar los modos de proceder de los
procesos de autoevaluación y evaluación externa. A la fragmentación se le agrega la
influencia de consideraciones político- partidistas, de corporaciones y de grupos de interés
no institucionales en la elaboración de estrategias de gobierno de la universidad. Las
decisiones resultan así en muchos casos una frágil combinación de intereses estamentales y
proyectos de alcance extrainstitucional. Se comprende entonces que la relativa originalidad
que presenta este tipo de acuerdos respecto de toda previsión instrumental o específicamente
académica nos inclinen a rescatar la pertinencia de las teorías focalizadas en el conflicto.

18
En contraposición a estas reflexiones y modos de análisis, en la tradición de los estudios sobre
la universidad latinoamericana se destacan las perspectivas que acentúan la influencia de
factores externos en el desarrollo de la universidad, la reflexión ha sido tradicionalmente
societalista en la que poco lugar ha tenido la necesidad de dar cuenta de los factores internos
de la institución. Esta permanece aún como una caja negra. Esto se observa sobre todo en la
perspectiva y estrategias que han desarrollado los poderes públicos en la implementación de
políticas para el sector. En polémica con esta tradición que dificulta la adecuada comprensión
del fenómeno universitario en nuestra región, Cox y Courard (1993 ; 100 )han analizado las
modalidades de la construcción del poder en la universidad chilena privilegiando los procesos
y elementos intra-institucionales . Siguiendo los desarrollos conceptuales de Burton Clark,
tratan de detectar los núcleos en los que se concentran los procesos de trabajo y poder. Esta
detección les permite reconocer la particular estructuración de las relaciones y arreglos de
poder y autoridad que caracterizan a la universidad en su singularidad institucional. Dicha
estructuración está determinada por el carácter de la materia prima sobre las que se edifican
las prácticas académicas: el conocimiento. Este, por un lado, es especializado, permanente
generador de espacios de autonomía ; por otro lado no conoce límites que predeterminen los
alcances de su desarrollo potencial. La imagen de un sistema así constituido destaca el mayor
peso relativo de su base donde los docentes a partir de sus espacios de acción (cátedras,
departamentos, institutos,escuelas ) se constituyen en agentes centrales en la configuración y
construcción del poder y legitimidad institucional. Se conforman de este modo, en los
sistemas de base pesada fuerzas que tiende a la descentralización y desconcentración del
poder. Fuerzas centrífugas, que parecen favorecer el aislamiento y la débil articulación (
monopolio disciplinario) entre las partes y el todo. Contrarrestan estas tendencias las fuerzas
que derivan de la conducción institucional. Resulta entonces un entramado, teórico cruce del
“modelo colegiado” en la dimensión horizontal (en los que predominan los acuerdos
consensuados) y el esquema burocrático en la vertical. Los autores agregan a éstos el “modelo
personal” , encarnado en las figuras del “regente” y del “político”, cuya función se define en
este caso fundamentalmente en la relación con el afuera de la institución, en especial del
Estado. Cabe señalar que en este modelo la disciplina, como paquete de conocimientos y sus
portadores, tiene un peso significativo en tanto estructuradora de los modelos de
consagración, prestigio y poder. Esto obliga a enfocar el análisis de la institución universitaria
desde una perspectiva que considere “el efecto disciplinario” en la construcción del poder y la
autoridad.
He señalado la incidencia fuerte de la política en su conformación partidaria en el contexto
argentino y el latinoamericano en general. Esta influencia se verifica tanto en la
implementación “vertical” de políticas, como en la construcción “horizontal” de
agrupamientos y consensos. Allí donde los desarrollos disciplinarios no hayan permitido
consolidar hegemonías en torno a patrones de prestigio y consagración académicos, la
incidencia de lo institucional burocrático aumenta a la par de la influencia de factores
externos. En un contexto de autonomía institucional, libertad de cátedra y democracia política,
y hegemonía de las carreras orientadas a las profesiones liberales, en las que las identidades
académicas son débiles, la universidad se acerca más al modelo “de sistema político” que al
de “coordinación de pares” (de fuerte base disciplinaria), o al “burocrático” (orientado
institucionalmente).
En un modelo de comprensión de la vida universitaria centrada en el conflicto y los arreglos
de poder, la previsibilidad de los resultados es reemplazada por una causación relativamente
indeterminada o simplemente, por una solución a la mano circunstancialmente apta.
Debemos decir, sin embargo, que la salud de una institución universitaria no depende de la
posibilidad de suprimir los modos de interacción y resolución de conflictos que hemos
mencionado. Antes bien, los peores momentos de la universidad argentina coinciden con

19
períodos en los que una o todas estas características fueron radicalmente desterradas. Al
contrario, se trata de alcanzar un equilibrio entre los distintos factores de carácter
institucional, académico, político, disciplinario etc. El problema radica en que este equilibrio
no resulta de la mera yuxtaposición de lógicas, tal lo que ocurre en la actualidad, sino de la
hegemonía de las orientaciones y valores centrados en la institución. La eficacia instituyente
que un tal equilibrio puede alcanzar, deriva de la posibilidad de que los valores académicos
propios de este espacio social que es la universidad, puedan constituirse como referente de
orientación de la práctica de los actores. La diferenciación funcional de la sociedad supone
atravesamientos pero también la existencia de espacios e instituciones cuya autonomía
relativa se deriva de la preeminencia de los sistemas normativos que caracterizan a ese
particular sistema institucional. En este sentido podemos decir que la precariedad institucional
en la Argentina está fuertemente vinculada a la sobredeterminación que sobre el conjunto de
los espacios sociales e institucionales tiene el campo político-partidario.
Como he señalado los procesos de evaluación deberían partir de una caracterización del
espacio cultural y social en el que se realizan. Diría que la evaluación debería suponer un
enfoque teórico sobre lo que la universidad es como institución y organización y también diría
de lo que la universidad debería ser en términos de la representación de los actores. La
evaluación, en particular la autoevaluación constituye un dispositivo que moviliza sin duda al
conjunto de tensiones entre actores que caracterizan a la vida de una universidad. Instalar
procesos de evaluación en una determinado ámbito organizacional, significa ponerlos en
manos de las estrategias de los actores (de rechazo, adaptación o transformación). De este
modo se puede proveer a la realización del objetivo de fortalecimiento institucional. Pero este
fortalecimiento institucional no tiene en el contexto universitario porqué ser pensado en
términos de negación del conflicto pues es este el que moviliza a la institución . En este
sentido, Lindblom (1991) señala que en la medida en que cada actor introduce opinión
fundada en información para lograr la persuasión y consenso de sus propuestas, se abren
posibilidades de elevar la productividad social e intelectual del conjunto. Se trata en esta
perspectiva no de evitar el conflicto sino en utilizarlo para elevar la productividad y
reflexividad del conjunto. El problema radica en constituir a la persuasión fundada
argumentativamente sobre la base de la información y el análisis, en los elementos que
dinamicen y estructuren las lógicas de conflicto. No se trata de evitar el conflicto o imaginar
un campo universitario centrado en la jerarquía del orden burocrático, se trata de promover
una espiral de controversias y conflictos argumentivamente fundados en la lógica particular,
en la identidad de la institución, al mismo tiempo que la persuasión se orienta a apoyarse en
la base empírico-conceptual de la que abreva su potencialidad argumentativa y
comunicacional. Esto requiere, simultáneamente para el caso argentino desvanecer los valores
y lógicas heterónomas que hoy recorren a las universidades públicas argentinas, en las que las
lógicas académica, política y administrativa aparecen superpuestas y confundidas lo que tiene
como consecuencia una dinámica controversial no fundada académicamente. En este sentido
la autoevaluación puede ser un elemento que fecunde el conflicto y permita elevar la
autorreflexividad general de la institución. El modificar hoy las prácticas de autoevaluación
en la Argentina constituye un instrumento de cambio potencial siempre que se modifiquen las
prácticas rutinarias hasta ahora generalizadas en el sistema.
En el sistema universitario argentino prevalece aún, a pesar de las mayores posibilidades de
injerencia del Estado a partir de la Ley de Educación Superior de una fuerte autonomía, sobre
todo si lo comparamos con los países en los que prevalece la tradición continental. A estas
características se añade la particular opacidad y conflictividad interna de las propias
instituciones como ya lo hemos señalado. Es en este contexto y lo ya descripto para la
universidad en general como organización, que considero la necesidad de vincular la
problemática de la evaluación a la del conflicto, el cambio y la innovación. En este sentido

20
propongo pensar en una evaluación que tenga como pivote el conflicto, dejando de lado
pretensión de reducción del mismo para alentar su carácter instituyente. Me interesa poder
pensar en procesos de autoevaluación institucional que apunten a la mejora, al fortalecimiento
institucional, a la construcción de reglas del juego y juegos de poder anclados en la lógica
académica, a la vez que se promueve el fortalecimiento institucional y el debilitamiento de la
autocomplacencia. Reducción del conflicto no pertinente y de la autocomplacencia me
parecen pueden constituirse en objetivos de los procesos de evaluación en nuestro contexto.
Como condición para instalar procesos de autoevaluación de este tipo los procesos de
evaluación no pueden estar orientados a satisfacer la demanda externa de evaluación, la que
sin duda ha fortalecido en la mayoría de los casos el carácter autocomplaciente y formal de
estos procesos en las universidades en que se ha realizado la experiencia de autoevalucación,
lo que se refleja en el carácter meramente descriptivo, carente de tensión analítica de los
informes de autoevaluación. Sin embargo cabe preguntarse ¿quiénes en la comunidad
universitaria argentina están interesados en los procesos de evaluación, lo que también
significa preguntarse acerca a de quiénes beneficia desde el punto de vista de acumulación de
poder? .
Comentario final

El presenta trabajo ha tratado de dar cuenta en primer lugar del proceso de construcción de la
política de evaluación, aquí he tratado de resaltar el carácter interactivo y negociado desde el
que se construyó una particular política pública. Esta genealogía si es que puede llamarse así
debería llevarse a cabo con otras políticas que se implementaron para el sector de manera de
poder tener una visión de conjunto de la política. En segundo lugar he esbozado una discusión
acerca de la necesidad de recuperar para las políticas universitarias la necesidad de una
comprensión más profunda de las características y estilos organizacionales de la universidad
históricamente situada. Muchas de las políticas dirigidas a la universidad se fundan en
diagnósticos generales, a veces universales que no tienen en cuenta la particular historicidad
de las universidades nacionales. En estas perspectivas también existe de hecho,
implícitamente, un modelo de lo que debe ser la eficacia y la eficiencia de una institución sin
reconocer las culturas y orientaciones que orientan la práctica de los actores. Esta visión
tecnocrática y ahistórica, atada a una concepción lineal y no compleja de la universidad ha
redundado en reformas educativas no sustentables en el tiempo. En realidad no han
introducido innovaciones que fueran apropiadas por los actores y transformadas en sistemas
de innovación. El dilema del cambio y la reforma constituye aún una de las problemáticas
centrales de las ciencias sociales, pero también de las políticas públicas y también de los
actores en las instituciones. Si bien desde una perspectiva constructivista se ha criticado la
lógica de la ingeniería social, abonada por cierto por la hegemonía del mercado como
mecanismo de regulación social, la evaluación como mecanismo de regulación de las distintas
esferas de lo social aún dista de hacer evidentes sus virtudes, para lo cual posiblemente haya
que discutir de manera sostenida sus errores y defectos que muchas veces no tienen que ver
con el sentido y el objetivo de la evaluación sino con la forma y modo de instrumentación. En
este sentido prima en nuestra región la propensión mágica a elevar el instrumento en actor,
cuando son los actores y sus circunstancias dentro de un campo particular los que otorgan
sentido y pertinencia a los instrumentos de cambio educativo. En gran medida el trabajo está
dirigido desde los dos aspectos centrales tratados a resaltar la necesidad de pertinencia social
e institucional de las políticas así como para su comprensión para la cual el conflicto y el
poder deberían constituir conceptos centrales.
Finalmente es necesario señalar que hablar hoy de evaluación de la calidad supone también
tener en cuenta el escenario social y económico en el que se inserta la universidad
latinoamericana. Dualización y marginación social flagrantes y crecientes en un contexto de

21
acrecentamiento de la violencia y de la inseguridad del conjunto de la población.
Problemática social que por otro lado la universidad no logra hacer suya como parte de su
inserción en las comunidades territoriales. Profesionalismo creciente, alentado por la
orientación al mercado que renueva las viejas formas de la “universidad de los abogados”,
proliferación de universidades de dudosa calidad, baja eficiencia interna de las instituciones y
una universidad débil en materia de producción de conocimiento e investigación pertinente,
apenas ligada a los procesos productivos pero recorrida a la vez por el campo político-
partidario y su cultura, permiten dudar, por ahora de que un instrumento tan sutil y complejo
como la evaluación pueda realizar los sueños de reforma que alguna tecnocracia imagina, lo
cual no significa negar a la vez su importancia estratégica.

Bibliografía.

Alvarez, Sonia (l996) ; “ Combates y debates sobre la evaluación de la calidad en la

Argentina” en Pensamiento Universitario N.4-5, Buenos Aires.

Brunner, José Joaquín ; ( l990) El Desarrollo de la Educación Superior en América Latina,

Flacso, Chile.

Cox, Cristián. (1993) ; “Políticas de Educación Superior:categorías para su análisis” en

Políticas Comparadas de Educación Superior en América Latina”, Hernán Courard (edit),
Santiago de Chile
Baldridge, J.et.alt. (l986) ; “Alternative Models of governance in Higher Education” in
Marvin Patterson ( edit) , Organizations and Governance in Higher Education, Marvin, Ashe ,
Reader.

Cerych Ladislav, (l984) ; “ The Policy Perspective” in Perspectives on Higher Education”,

University of California Press

Carlino,F ; Mollis,M (l997) ; “Políticas Internacionales, Gubernamentales e

Interinstitucionales de Evaluación Universitaria : del Banco Mundial al CIN, en IICE N.l0
Instituto de Ciencias de la Educación, Facultad de Ciencias de la Educación,Universidad de
Buenos Aires.

Clark Burton.(l992) ; El Sistema de Educación Superior , Nueva Imágen -Universidad

Autónoma Metropolitana, México.

Fanelli, Ana María.( l996) “La Reforma de la Educación Superior Argentina”, Revista
Paraguaya de Sociología, N.97, Asunción del Paraguay.

Crozier N ; Friedberg E. (1990) El Actor y el Sistema, Alianza Editorial Mexicana, México

García Guadilla, Carmen (l997) Conocimiento, Educación Superior y Sociedad en América

Latina, Cendes-Nueva Sociedad, Caracas.

22
Gomez Campo, Victor.(1989), “Tendencias recientes de desarrollo de la Educación Superior
en los países de la OCDE”, en Gómez, V y Tenti Fanfani, E . Universidad y Profesiones,
Minño y Dávila, Buenos Aires.

Kells, HR (1998) “Sistemas Nacionales de Evaluación en América Latina” en Pensamiento

Universitario N.7, Buenos Aires

Krotsch, Pedro. (2001) Educación Superior y Reformas Comparadas, Universidad Nacional

de Quilmes, Argentina

Krotsch, Pedro.(l993) “ La universidad argentina en transición : ¿del Estado al Mercado ? en

Revista Sociedad ,Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

..................... (l993) ”Organización, Gobierno y Evaluación universitaria” en Puiggros A ;

Krotsch P & Puiggros & Krotsch P (1990t). Universidad y Evaluación : estado del debate.
Aique- Rey-Ideas, Buenos Aires.

Lindblom Charles (1991). El Proceso de Elaboración de Políticas Públicas, Ministerio de

las Administraciones Públicas, Madrid

Mintzberg Henry.(1996) Diseño de Organizaciones Eficientes, Edit El Ateneo, Buenos Aires

Marquis, Carlos, ( l995), Memorias del II Taller sobre experiencias de evaluación

universitaria, MCyE / SPU, Buenos Aires.
Meny Ives y Thoenig Jean-Claude (l992), Las Políticas Públicas , Ariel, Ciencia Política,
Barcelona.

Neave Guy (1994) . “The Politics of Quality: Development in Higher Education in Western
Europe 1992-1994” in European Journal of Education vol.29

Paviglianitti, N ; Nosiglia C ; Marquina M ; ( l996) Recomposición neoconservadora , Miño y

Dávila.

Weick, Karl (1986) . Educational Organizations as Loosely Coupled Systems, in Ashe Reader
on Organization and Governance in Higher Education, Martin Peterson ( edit) Ginn Press,
Massachusetts

Teichler, Ulrich.(l993) “Los Peligros de la Evaluación “ en H. Vessuri (edit), Columbus CRE-

UNESCO, Paris.

Trow, Martin. ( l998 ) “ Rendición de cuentas, Mercados y Confianza en Educación Superior”

en Pensamiento Universitario Año 6, N.7, l998, Buenos Aires.

Van Vught F & Westerheijden D.(1998) “¿Hacia una dimensión europea de la gestión de la
calidad ?” en Pensamiento Universitario Año 6, N.7 1998, Buenos Aires.

23
Wittrok, Bjorn.(1996). “ Las tres transformaciones de la universidad moderna” en La
Universidad Europea y Americana desde 1800” Rottblatt, Sheldon y Wittrok, Bjorn ( edit),
Pomares, Barcelona

Documentos.

Staff Appraisal Report. World Bank Argentina, Higher Education Reform Project, June,l995
Lessons of Experience. World Bank, Washington D.C,l995.
Ley de Educación Superior 24.521, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires,

24