CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN II.

MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR y LA CIENCIA DE LA

ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA. Neoinstitucionalismo: método y sistemas
administrativos comparados.
Mariano Baena del Alcázar nació en Granada en 1937. Doctor en Derecho y Licenciado en Ciencias Políticas y
Sociología, en su especialidad jurídica ha sido Catedrático de Universidad de Derecho administrativo y Magistrado
del Tribunal Supremo. Como politólogo, además de ejercer altos cargos en la Administración, ha promocionado
como Catedrático la creación en España de la Ciencia de la Administración (Public Administration).

Su aportación al estudio de las sociedades es principalmente la investigación sobre las élites españolas en el
periodo 1939-1992, estudio empírico que tuvo abierto más de 30 años, con datos sobre 25.000 personas
aproximadamente. La innegable e inevitable circulación de las elites, que se demostró en la investigación, le ha
llevado a interesarse fundamentalmente en las redes de relaciones sociales. Seguidamente se resumen algunas
líneas de su pensamiento reflejado en cerca de un centenar de publicaciones. Cercano a los planteamientos
neoinstitucionalistas1, de sus obras destacamos el clásico Manual de Ciencia de la Administración, Síntesis,
Madrid, 2005 y la obra colectiva realizada en su homenaje y coordinada por Manuel Arenilla Sáez, La
Administración Pública entre dos siglos, INAP, Madrid 2010.

PROBLEMÁTICA EN LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El problema real de la falta de claridad en la concepción del significado de la Administración Publica y su
verdadera función dentro de un sistema, radica en la escasez de importancia otorgada al estudio de la misma desde
un enfoque especializado en la materia.

La Administración Pública a lo largo de la historia ha intentado ser estudiada a partir de distintos enfoques que no
han logrado brindar una respuesta satisfactoria que esclarezca su verdadero significado, debido a la constante
tendencia por parte de las distintas ramas de estudio de posicionar a ésta como un objeto secundario aun cuando las
actividades realizadas por la Administración son concernientes a los campos de estudio de dichas disciplinas. El
enfoque jurídico, el enfoque dirigido a obtener la eficacia de las Administraciones Públicas y el enfoque político,
brindan una visión muy útil, aunque limitada, para el estudio de la Administración Pública; por ello, es necesario
enfatizar en su importancia en el sistema político; vinculando así, la Ciencia de la Administración con la Ciencia
Política. Para consolidar a la ciencia Administrativa, se requiere un replanteamiento científico acerca de sus
verdaderos objetivos, definir qué es la Administración Pública y determinar cómo se administra es necesario, que la
ciencia ofrezca parámetros y soluciones que integren los aspectos teóricos y prácticos que le dan fundamento ya
que, “solo estableciendo de manera positiva el papel de las Administraciones Públicas en las relaciones sociales se
está en condiciones de pronunciarse sobre su misión en la sociedad” . En este sentido, la Administración resulta
indispensable para la obtención de resultados que son la justificación del poder ante la demanda de capacidad de
Gestión del Estado y la exigencia de su función de prestación de servicios y no de un mecanismo de control.

Gobierno y Administración Pública coinciden en la necesidad de obtener y mantener credibilidad social,

vinculando para ello posición institucional y legitimidad. Así pues las Políticas y Gestión públicas están, desde
principios del siglo XXI, vinculadas al concepto de “Governance” o Gobernanza, que en el caso de España y en la
UE es del tipo “multilevel governance”. Este tipo de Gobernanza es la aptitud para decidir (fase de elaboración de
las políticas públicas) sobre los fines públicos y cumplirlos (fase de implementación de las políticas públicas) en un
entorno de gran complejidad con diversos subsistemas sociales interrelacionados y con sus lógica y cultura
específicas.

Así, las relaciones sociales en diferentes niveles a que da lugar la Administración dan consistencia al aparato, esta
hace funcionar al sistema, mantiene a la sociedad cohesionada y debe satisfacer eficiente y eficazmente las
demandas sociales, es decir, se justifican los resultados en forma de prestaciones a la sociedad. Para obtener esta
capacidad de gestión en la práctica es necesario el estudio general de los conocimientos precedentes. Se encuentra
el esquema liberal, el esquema weberiano y el esquema marxista; en general ninguno de los esquemas satisface las
expectativas de delimitación de la Ciencia Administrativa, ya que ninguno de los tres modelos se refiere
específicamente a la Administración sino que la sitúan como un concepto ideológico.
Así la Ciencia de la Administración se encuentra con dos grandes problemas de conceptualización, el primero, su
concreción como cúpula organizacional (Subsistema estructural –Ramió-), aquella que funge como la célula
principal que a su vez se interrelaciona con las cúpulas menores, y que no debe confundirse con otras
organizaciones pues sus criterios de actuación son muy distintos. El segundo problema se refiere al aspecto práctico
puesto que debe brindar y operar los medios necesarios para asegurar la viabilidad de la gestión (Procesos, RR.HH.
e imputs-Ramió-), pues esta es teóricamente la aportación básica de las Ciencias Administrativas.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE CONOCIMIENTO CIENTÍFICO. El objeto de la

Ciencia de la Administración es la organización incluyendo al sistema de medios y los grupos humanos que lo
dominan; sin embargo, en la organización no se puede seleccionar aspectos de mayor o menor importancia puesto
que se genera una confusión entre el objeto de estudio científico y los enfoques. La ciencia de la administración
estudia específicamente ciertas características que tiene la Administración Pública y que son la especificidad, la
extensión y la fragmentación, la contingencia íntimamente ligada a la historicidad y la interdependencia entre
política y Administración.

La Administración Pública tiene una especificidad con respecto a la organización privada, por dos razones, una es
la relación existente entre la Administración Pública y el grupo que gobierna, las organizaciones privadas no tienen
esta relación y por lo tanto no pueden ser estudiadas en conjunto con la administración pública, la segunda razón es
que la administración pública tiene un enfoque a toda la sociedad, es decir no se centra a un sector de ella
únicamente como el caso de las administraciones privadas, si no que ofrece servicios a toda la sociedad.

Ahora bien, las organizaciones públicas tienen no solamente un fin en concreto sino varios fines, y es ahí donde
entra la característica de la extensión, se puede hablar de tres fines para la administración pública, uno es la
estructura para el ejercicio del poder por coacción y represión, el segundo consta de la serie de organización
necesaria para prestar los diversos servicios a la sociedad y para la obtención de recursos o bienes y por último la
tercera que se refiere a la planificación económica para la sociedad en general.

Esta característica de la extensión va de la mano con la característica de la fragmentación, la administración pública

al tener diversos fines no puede constituirse en una sola estructura, sino que tiene que “fragmentarse” para poder
lograr los diversos fines, es por eso que deja de ser una sola administración pública y pasan a ser varias
administraciones públicas que logren los objetivos generales y vayan de la mano con los diferentes sectores de la
sociedad existentes.

Una característica importante es la contingencia de las administraciones públicas, así como cada Estado tiene un
territorio, población y riqueza, tiene una administración pública creada y desarrollada para las características
propias del Estado al que pertenece, y no puede aplicarse la administración pública de China, por ejemplo, al
Estado de Austria, sin embargo también deben de clasificarse y “contenerse” respecto a la historicidad de su
Estado, ya que como se mencionaba anteriormente, la Administración Pública y el Estado tienen sus orígenes
juntos, por lo tanto su historicidad va de la mano, por esto cada Administración Pública debe estudiarse de acuerdo
al país que pertenece y al contexto histórico de su sociedad.

Por último existe la característica de la interdependencia entre la política y la Administración Pública, esta consiste
en tratar de separar una de otra, sin embargo sus definiciones van muy de la mano que es difícil lograrlo. La
Administración es una parte integra del sistema político, por lo que tiene una relación especial con el gobierno que
no existe con ninguna otra organización, ya que ambos, administración pública y gobierno constan de ser titulares
del poder.

Por otro lado hay una fuerte dependencia de los altos funcionarios de la administración pública hacia los políticos,
ya que en ocasiones son estos últimos los que eligen a los primeros, así mismo a pesar de los cambios de gobierno
la administración pública mantiene una estabilidad, pues ésta no cambia. Reunidos estos factores se puede
encontrar con que la interdependencia entre política y Administración Pública se basa en el hecho de que ambos
tienen la facultad de tomar decisiones que den dirección a la sociedad, aunque desde distintos aspectos. Por esto es
difícil separar a la política de la Administración pública, una es el poder y otra la organización.

¿POR QUÉ LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN ES UNA RAMA DE LA CIENCIA POLÍTICA?

La ciencia de la administración es una parte de la ciencia política pues los problemas políticos son básicos e
importantes, sobre todo la funcionalidad de la administración respecto al sistema político.
Encontramos pues, una premisa muy importante: la ciencia de la administración como rama peculiar de la ciencia
política, esta posición mantenida es clave ya que hablamos de la ciencia de la administración pública como parte
fundamental dentro de la ciencia política.
Se ha mantenido que la administración pública debe centrarse principalmente en su zona decisional (Subsistema
Estratégico –Ramió-) y que esta viene constituida por una red de relaciones con los demás centros decisionales. Ese
centro decisional de la administración es un subsistema del sistema institucional, subsistema que es decisivo para el
sistema político general.

Todo lo antes mencionado nos lleva a mantener la postura de que la Ciencia de la Administración Publica es una
parte medular de la Ciencia Política que debe utilizar la metodología propia de ésta.

La administración es sujeto y destinataria de la asignación de recursos y bienes, además es quien los gestiona,
extendiéndose así mismo las tareas de los administradores a intervenir en la preparación y adopción de la decisión
política a efectos de que se prevean los recursos.

Se parte de la perspectiva de la ciencia política y precisamente por esto hay que apreciar un condicionamiento
mutuo entre los dos subsistemas del sistema institucional, el político en sistema estricto y el administrativo. Pero
este posicionamiento metodológico requiere de inmediato ciertas precisiones ya que el encuadramiento de la
ciencia política y la aceptación de su metodología nos supone la disolución de la ciencia de la administración en la
ciencia política.

Podemos llegar después de todo esto a la siguiente premisa sobre esta relación entra la ciencia de la administración
y la ciencia política: la Ciencia de la Administración es la parte o rama especializada del sistema político que
estudia el subsistema administrativo, con el enfoque peculiar de este, analizando sus relaciones con los demás
elementos del sistema político.

NEOINSTITUCIONALISMO, MÉTODO Y SISTEMAS ADMINISTRATIVOS COMPARADOS

El institucionalismo organizacional examina las adaptaciones y conformaciones de las organizaciones a las

presiones del medioambiente institucional para conseguir legitimidad (DiMaggio, Powell 1983 y scout 2001). El
neoinstitucionalismo sociológico considera que las instituciones son construcciones sociales que norman las
interacciones de los individuos. No obstante hay que tener en cuenta que las interdependencias entre los diferentes
actores implican relaciones de fuerza o poder por lo que “el poder no puede desarrollarse sino a través de un
intercambio entre dos o mas actores que se encuentran inmersos en una relación determinada” –Crozier y Friedberg
(1977)- lo que equivale a decir que el poder no es un atributo sino una relación (Teoria relacional del poder).

En el marco de las relaciones, resultan imprescindibles los estudios comparativos entre Administraciones
públicas2, propios de la disciplina Ciencia de la Administración II, porque dan fundamento científico a los estudios
multidisciplinares sobre las Administraciones Públicas, ya que “el enfoque científico es inevitablemente
comparativo” (Lasswell, 1968).

Así en un estudio comparado de elementos, dimensiones o subsistemas de la Administración Pública (Ramió,

1999) se propone por parte de Heclo3, en primera instancia, realizar una breve caracterización del sistema político-
administrativo de los Estados donde se ubican los sistemas administrativos que se comparan o estudian
comparativamente para recoger, más allá de la clásica exposición de normas y valores, que es lo que supone
avanzar de “pensar en las instituciones” a “pensar institucionalmente”. Hay que tener presente que pese a lo
frustrante que resulta descubrir que no hay una definición consensuada del término “institución”, esto no tiene por
qué impedirnos avanzar por el camino de la clarificación de las formas de concebir este concepto... Un modo de
sortear este problema es contemplando conceptos como el de institución desde una perspectiva distinta (algo en
ocasiones denominado “definición politética”). Esta perspectiva obliga a que todas las instituciones tengan uno o
más elementos concretos en común. En lugar de buscar un elemento esencial (o elementos esenciales). Así es
posible avanzar más detectando parecidos familiares entre aquellas cosas concebidas generalmente como
instituciones. Este enfoque resulta útil porque, al llamar “institución” a algo, lo único en lo que tenemos que
ponernos de acuerdo es en unos rasgos generales que existen (en mayor o menos medida). No tenemos que
proclamarnos descubridores del común denominador de todas las instituciones. Las cosas son como son, pero
pueden ser más o menos de lo que son”

De otro lado, Manuel Arenilla Sáez4precisa ”... El concepto neoinstitucional que se utiliza ahora cada vez tiene
mas importancia desde un concepto sistémico. Lo sistémico ha vuelto de nuevo... (en un contexto de
neoinstitucionalismo liberal con la Nueva Gestión Pública y su agencialización generadora de nuevos organismos
valedores de un incremento de la eficiencia) el ciudadano no percibe esa nueva organización vinculada a la
Administración pública como institución. El nuevo organismo puede ganar en eficacia, pero el ciudadano no
asignará ese valor, y la legitimidad que de él se deriva, a la institución Gobierno-Administración. Y esto sí que es
grave, porque mejoramos la eficacia pero, vuelvo a la pregunta anterior, ¿cuánto valor otorga el ciudadano a la
eficacia sobre el total de legitimidad? Se puede aventurar que la eficacia sobre el total de legitimidad puede ser
aproximadamente el treinta por ciento, el resto es legitimidad institucional que está vinculada a muchas más cosas
que la simple eficacia o la eficiencia.”

CONCLUSIÓN

Hablar de Administración Pública, no es una tarea fácil, puesto que no es solo es solo hablar de organización, (que
sin lugar a dudas es de vital importancia), de poder político, o de una orientación jurisdiccional para su
funcionamiento, sino, hablar de Administración Pública, es tratar de profundizar en una metodología que nos ayude
a comprender la importancia de ésta en las relaciones humanas, en la focalización de herramientas que nos ayuden
al funcionamiento y estructuración de métodos eficaces que proporcionen soluciones reales y tangibles a los
problemas; dado que a lo largo del tiempo hemos visto la aparición de ésta, desde que el hombre comenzó a
organizarse en pequeñas civilizaciones, ya que siempre buscó la manera de satisfacer sus necesidades y logró
conciliarse en el tiempo hasta las grandes civilizaciones que somos actualmente.

Con el devenir del tiempo y a través de su trasfondo histórico, la Administración Pública se muestra íntimamente
ligada al Estado, pues es el trabajo en conjunto lo que nos va a ayudar a satisfacer al máximo las necesidades
colectivas y proporcionar un bienestar social.

Con el significado de organización (Subsistema estructural –Ramió-) y de todo lo que implica ésta palabra, se
identificarán así los principios, reglas o estructuras sobre las que se llevará a cabo la administración, no obstante no
debemos olvidar que existen otros factores de vital importancia, dado que es imprescindible que quienes lleven a
cabo la dirección y el control de la Administración Pública, sean personas eficaces, que en verdad proporcionen
seguridad y bienestar a la sociedad, para entonces poder ayudar así a cumplir los fines de la misma.

La administración pública siempre va a estar en constante desarrollo, dado que va a ir de acuerdo con la historia y
el paso del tiempo en las sociedades que son cambiantes, siempre debe de ir innovando, aplicando nuevas
tecnologías, adoptando nuevas iniciativas, nuevos principios transformadores o retroalimentar los que ya se tienen,
reflexionar acerca de los sujetos que se encargan de ella es un punto muy importante y que le compete a la
población encargarse de eso, si en verdad está interesada por su bienestar y el bienestar futuro.

• La evolución hacia las administraciones públicas contemporáneas

Esta evolución viene determinada por etapas sucesivas y no estratos evolutivos consecutivos.

1. La Administración condicional europea (Weber y su modelo burocrático), surge en el Estado Liberal y

es condicional porque atúa (durante el S.XIX. oliván en el sistema continental y en el S.XX, Musgrave en
el modelo anglosajón) existe intervencionismo si existe un determinado problema de interés social) en un
marco fijado por el Derecho (principio de legalidad). Tras la II G.M., la crisis del liberalismo afecta a la
Administración. Para Keynes el mercado no es perfecto, es insuficiente y debe ser corregido por el Estado:
Estado social de Derecho. Coadyuva a esto en Europa la estabilización del sistema de partidos políticos
durante los años 50. El intervencionismo está legitimado constitucionalmente para alcanzar determinados
valores (igualdad). Por ello el ejecutivo es el protagonista. Se incrementa la presencia del poder púbñica en
la economía que va da lugar a…
2. La Administración Finalista o instrumental para conseguir los objetivos marcados por el poder ejecutivo
en un contexto de mayor compromiso con la política y de menores restricciones legales. (García Pelayo nos
destaca que el modelo burocrático evoluciona hacia el modelo tecnocrático, en el reclutamiento de los
empleados públicos superiores hay más demanda de técnicos que de empleados burócratas tradicionales,
cuestión que se hace evidente en los finales de los 60). En un contexto favorable de paz social por los
acuerdos político-sociales, el modelo evoluciona en una doble vertiente de intervencionismo público, de un
lado, de carácter económico a través de la planificación que tras los éxitos de los años 50, en los 70 en un
contexto de crisis, tenderá a transformarse en una programación técnica; de otro lado, socialmente la
búsqueda del Estado del bienestar ha generalizado las políticas sociales (Salud, Educación y servicios
sociales, constituyen los tres ejes básicos). Pero a principio de los 80 encontramos una crisis por
incrementalismo de las prestaciones sociales en un contexto de reivindicación del movimiento laboral y de
 justicia social que conlleva una evolución expansiva del gasto público sobre el crecimiento del PIB;
también es una crisis financiera (O’Connor) pues este incremento prestacional supone más gasto que
ingreso público con el consiguiente incremento del déficit público; y, por último, también es una crisis de
legitimación (Habermas). Pues ya no hay espacio donde expandir sufragio, lo que supone que hay que
buscar mecanismos de innovación democrática para amparar el exceso de intervencionismo. Para entender
el contexto operativo que supone el Estado del Bienestar para la Administración pública contemporánea, se
ha de tener presente la siguiente representación gráfica;
3. La Administración del Consenso. Luhmann propone una reflexión como punto de partida a la crisis de la
administración finalista sobre la base de la racionalidad del sistema prestacional. Este nuevo modelo de
Administración esta basada en el carácter dialógico de la verdad (C.Offe) y se caracteriza por un proceso
de despolitización de una administración solo condicionada por las demandas sociales que imprimen
exigencias de eficacia, eficiencia y calidad en la actuación prestacional pública superando los tradicionales
conceptos de servicios públicos en una nueva dimensión de las relaciones Administración-Ciudadano-
Cliente no sujetas reconfiguraciones marcadas por el poder ejecutivo, sino en un marco de autonomía y
legitimidad propia que se pretende hacer valer jurídicamente al máximo nivel, dotando en los textos
constitucionales a la Administración pública de una posición institucional propia.
4. La Administración Interinstitucional. A Porras Nadales nos explica que este estadio de desarrollo de la
Administración Pública, parte de la evolución del modelo anterior en un contexto de globalización
prestacional e incremento de la importancia del nuevo escenario tecnológico, vinculado a las
comunicaciones. Surge así un concepto funcional global que impregna las relaciones inter-administrativas
previas basadas en demarcaciones territoriales y en la lógica del reparto de las competencias, para crear un
nuevo espacio de acción basado en el principio de cercanía y de mínima intervención de los niveles
superiores (principios de transparencia y subsidiaridad).

RESPUESTAS A DUDAS PLANTEADAS SOBRE la Actividad 2.1,"Síntesis sobre estratos evolutivos en las
Administraciones públicas contemporáneas":

1. El texto que explica la evolución de la Administración Pública no lo comprendo bien: ¿cuál es la

diferencia entre etapas sucesivas y estratos evolutivos consecutivos?

La Evolución en la Administraciones Públicas contemporáneas no se ha construido por “estratos”: uno encima de

otro y este debajo del siguiente, lo que supondría cambios evolutivos con solución de continuidad, p. ej. etapa1:
principio X, fin Y, etapa 2: principio Y, fin Z ; la evolución se corresponde con etapas que se suceden y donde
dominan los rasgos y aspectos definitorio que se enuncian en el texto para dicha etapa,pero dichos rasgos también
conviven con otros característicos de etapas anteriores, sin embargo estos últimos no son ni mayoritarios, ni
dominantes, sino que son residuales en la evolución de las Administraciones públicas contemporáneas.

Un ejemplo. Etapa 1: Tiene un modelo profesionalizado de empleados públicos (modelo weberiano clásico) y la
Admón. P. es condicional, es decir, que solo actúa si existe un problema (p.ej. social) de interés común o general en
el Estado determinado por el poder legislativo en una Ley, como... crear un sistema ferroviario único y público que
abarque a todo el territorio del Estado porque con ello se incrementa la riqueza nacional del país. Etapa 2: Tiene un
modelo de empleados públicos muy especializado (existen mas cuerpos especiales de ingenieros arquitectos,
letrados, economistas... que generales de Administradores superiores, Técnicos, Administrativos, Auxiliares) y la
Admón. P. es instrumental al servicio de los fines del poder ejecutivo, hay un mayor compromiso con la política
definida por el gobierno que crea cada vez mas espacios de intervención público-administrativa (injerencia pública
en el libre hacer de los particulares para aportar alguna utilidad o remediar alguna carencia de interés general -
OLIVÁN-), vgr. El gobierno crea la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles ( RENFE) y los particulares no
pueden constituir una empresa privada para hacer y gestionar una red de ferrocarriles propia en la provincia de
Badajoz o en toda Andalucía. Sobre esta base vamos a trabajar un análisis micro y nos encargan analizar la
Administración pública del país europeo X y resulta que tiene un modelo de empleados públicos casi sin cuerpos
especiales, pero los funcionarios de los cuerpos funcionariales generales trabajan totalmente comprometidos con el
plan del gobierno de quién ocupe el poder ejecutivo.

Lo importante en el análisis del ejemplo propuesto en relación con los estratos evolutivos en las Administraciones
contemporáneas es que podamos detectar y comentar (si existen) los rasgos de la distintas etapas en la
Administración que analizamos, en el caso anterior del país X su Administración actual tiene una organización de
sus empleados públicos propia de la etapa 1 de la Administración condicional, que sin embargo se relaciona con el
Gobierno siguiendo el modelo de la Administración finalista propia de la etapa 2
 2. En el primer párrafo, entiendo la frase "existe intervencionismo si existe un determinado problema
de interés social", pero no sé si hay alguna una errata o si simplemente no soy capaz de ver cómo se
relaciona eso con el resto de la frase.
La frase completa del texto dice: "...existe intervencionismo si existe un determinado problema de interés social en
un marco fijado por el Derecho (principio de legalidad)".
Dicha frase pertenece a la primera etapa: ”La Administración condicional”. Existe una realidad previa a dicha etapa
que debemos tener en cuenta y que está relacionada con los elementos configuradores del Estado de Derecho
(división y separación de los poderes del Estado, reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales,
sometimiento al principio de legalidad de los actos del Gobierno y de la Administración Pública y control
jurisdiccional de los mismos...).

Tras 1789 con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, se reconoce el derecho a la libertad y a
la propiedad. En el desarrollo del Estado liberal, ambos derechos tienen el carácter de ser previos a cualquier
limitación impuesta por los poderes del Estado. Sin embargo, en muchas de las constituciones del S. XIX
encontramos habilitaciones al poder legislativo para que mediante leyes concretas se pueda establecer injerencias
públicas en el libre hacer de los particulares en garantía del bien común y de los interese generales. Estas
limitaciones se llevan a efecto a travésdel monopolio del ejercicio coactivo de la fuerza por los poderes del Estado.
Durante el S. XIX se generalizan en los estados modernos una expansión de las actividades que sonobjeto del bien
común o interés general al hilo de los grandes cambios económicos consecuencia de la industrialización y de los
efectos de la misma. Este desarrollo va a generar la necesidad de que el Estado de Derecho ocupe nuevos espacios
de forma exclusiva (por ejemplo las infraestructuras y el transporte ferroviarios) que antes correspondían a
propietarios privados, bien particulares o empresas conforme a su derecho a la libertad y propiedad. En este
contexto, el Estado interviene en el libre hacer de los particulares y muchas veces priva totalmente a los mismos de
bienes, servicios y actividades futuras (p. ej. La posibilidad de crear una empresa para la línea de ferrocarril
Málaga-Granada) porque de esta forma se remedian carencias o se aportan utilidades que el Estado ha considerado
por ley de interés general. En el Estadode Derecho, inicialmente es el poder legislativo quién mediante una ley
puede intervenir bienes, actividades y servicios, el poder ejecutivo no puede hacerlo, ni tampoco la Administración
Pública, por ello en esta etapa la Administración Publica es condicional porque su expansión depende de la previa
declaración en una Ley de que determinadas actividades, bienes o servicios por razones de interés general, dejen
totalo parcialmente de estar en el ámbito discrecional de la iniciativa privada y pasen a ser públicas gestionadas por
la Administración y sus funcionarios públicos profesionales.

3. En el punto 2, crisis de legitimación, se dice que "ya no hay espacio donde expandir el sufragio, lo
que supone que hay que buscar mecanismos de innovación democrática para amparar el exceso de
intervencionismo". No acabo de ver el papel que esa "expansión del sufragio" (que entiendo que se
refiere al voto) jugaba antes (ni tampoco por qué ha dejado de jugarlo).

Para entender la respuesta a esta cuestión, es preciso primero leer la respuesta anterior. Tras ello nos situamos en el
S. XX durante el desarrollo del Estado del Bienestar Keynesiano (EBK). Desde mediados de los 50, el
intervencionismo público previa habilitación por ley por el legislativo, del que hemos hablado antes, se transforma
en un intervencionismo cada vez mayor del ejecutivo, relegándose en las constituciones de la época la necesidad de
ley estricta del legislativo para autorizar al ejecutivo y a su administración pública la correspondiente intervención
o declaración de carácter público –demanialización-, surgen nuevos instrumentos para ello los decretos-leyes... y
otras técnicas directas e indirectas para la gestión de los nuevos servicios públicos (mediante la creación de las
empresas públicas, organismos autónomos, participación pública en actividades privadas, concesiones,
autorizaciones o licencias...) que incrementan la capacidad expansiva del intervencionismo administrativo del
poder ejecutivo. Esta mayor facilidad para expandir el ámbito de los servicios públicos genera durante décadas
réditos electorales a los partidos que sustentan a los gobiernos, pero las crisis cíclicas del modelo económico y la
gran cantidad de servicios públicos que requieren de un cada vez mayor presupuesto públicovan a provocar una
paralización de la expansión del intervencionismo, no contestada en muchos casos por los receptores de dichos
servicios porque encuentran satisfechas sus necesidades básicas y otras que nunca hubieran imaginado obtener a
través de servicios públicos. Este contexto es el que debemos tener presente para entender la referida frase
(HABERMAS), es decir, a los partidos que sustentan a los gobiernos consolidadamente intervencionistas no les
quedaba espacios para incluir en los programas electorales nuevas intervenciones e incrementar así la clientela
electoral, entre otras cuestiones porque aún no estábamos en la Modernidad reflexiva, ni en la Posmodernidad –ver
en Aula Virtual texto complementario sobre modernidad reflexivay el modelo Arco Mediterráneo Europeo- . En
definitiva, en este contexto no debemos aplicar la terminología estricta -utilizada en la evolución diacrónica propia
de los “Sistemas Electorales”- a la locución “expansión del sufragio”.
 4. En el punto 4, le agradecería si pudiera desarrollar (o indicarme dónde se desarrolla) el "concepto
funcional global que impregna las relaciones inter-administrativas previas".

PORRAS NADALES utiliza el “concepto funcional global” –Gobernabilidad, Gobernanza y Gobermedia, Madrid,
Trota, 2014) como un espacio de entendimiento común entre las múltiples y variadas administraciones públicas de
la gobernanza europea, que es unmodelo de gobernanza multinivel. Lo importante ya no es el concepto funcional
de administración pública basado en dos variables: la demarcación administrativa (territorio donde una
administración pública ejerce sus potestades propias, p. ej. el término municipal es la demarcación administrativa
de un Ayuntamiento), y el ámbito
Competencial, es decir, el reparto de competencias establecido en un Ordenamiento Jurídico entre distintas
administraciones, p. ej. Entre un Ayuntamiento, la Diputación Provincial, la Junta de ... o la Administración estatal
al servicio del Gobierno de la Nación. Ese binomio ya no opera como configurador de la Administración pública
interinstitucional en la gobernanza multinivel europea, sino el concepto funcional global que implica otro binomio,
con la aplicación de los principios de transparencia pública y subsidiariedad, es decir, la Administración que debe
actuar preferentemente es la que esté mas cercana al ciudadano cuando tenga los recursos financieros, técnicos...
necesarios para solucionar el problema que requiera la correspondiente intervención pública, todo ello en un
escenario de transparencia pública para todos y no solo para el receptor del servicio público, p. ej. En la pandemia
COVID-19 el Gobierno de la Nación y la Administración del Estado asume el mando único en muchosaspectos
administrativos que son del ámbito de otras administraciones públicas por ostentar potestades y recursos necesarios
para solucionar el problema, pero su intervenciones se ven deslegitimadas si no son transparentes con las otras
Administraciones públicas implicadas y con la ciudadanía.

5. Cuarto de los estadios en la evolución de la administración. Una vez sentada la premisa de que la
Administración debe prestar servicios a los ciudadanos, ¿el nuevo contexto globalizado y con gran
presencia de tecnologías provoca un cambio en la organización interna de la Administración con
menor presencia de los altos cargos en la prestación directa de los servicios y un acercamiento de los
puestos base de la administración a los ciudadanos?

Sí, es posible ese escenario de cambio en las administraciones públicas de la etapa de la Administración
Interinstitucional, pero también depende del objeto o prestación -del tipo- de servicio público que dichas
administraciones gestionen. Las Administraciones públicas organizadas adhocráticamente, son mas planas en sus
estructuras y pueden tener una dirección pública mas profesionalizada que politizada, pero hay servicios públicos
que no resultan ni eficaces, ni eficientes con dicha organización, como los tributarios, donde sigue existiendo una
jerarquización funcional. Así dependiendo de la gravedad del problema te puede atender un puesto base gestor de
información tributaria o el inspector jefe de tributos.

TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LAS DIMENSIONES Y LOS ELEMENTOS DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Las Admones Públicas son organizaciones a las que corresponde satisfacer los intereses generales de sus
respectivas comunidades. Cualquier Admón Pública es una organización pero también las entidades que
formanparte de la mismas, sean formalmente independientes (agencias, organismos autónomos o empresas
públicas) o no (departamentos centrales). Todo independientemente de que su entorno esté configurado por otras
uds adminy que sus objetivos y decisiones estén condicionados por los criterios de instancias superiores.1
Las organizaciones son fenómenos poliédricos de varias dimensiones, por tanto deben ser analizadas desde
distintos enfoques y diferentes niveles de tratamiento. Se requieren enfoques específicos y precisos sin perder de
vista una comprensión más global que permita apreciar los puntos de contacto y las sinergias entre las distintas
dimensiones.

Las distintas corrientes o enfoques de la Teoría de la Organización han tendido a analizar con profundidad sólo
algunas de esas dimensiones, enfoques parciales que han dejado al margen el resto de las dimensiones. Esto es un
error, puesto que no es posible analizar sólo una parte de los elementos sustantivos de las organizaciones e intentar
comprender su lógica global de funcionamiento y su problemática.
En los sesenta la teoría de la Organización dio un salto de la mano de la Teoría General de Sistemas al comprender
que las organizaciones debían analizarse de manera integral. Una organización (en nuestro caso, pública) agrupa las
siguientes dimensiones fundamentales:
 • Entorno
• Objetivos
• Estructura administrativa
• Recursos humanos
• Recursos tecnológicos, financieros y materiales
• Procesos administrativos

P. ej. un ayto es una organización pero cualquiera de sus uds admin diferenciadas, formalmente independientes o no, pueden ser analizadas como si
fueran organizaciones con entidad propia ya que poseen todos los elementos que caracterizan a una organización

Este esquema está muy bien para entender de forma integrada las dimensiones de las organizaciones, pero es muy
esquemático y técnico como para entender algunas dimensiones de relevante influencia en el desarrollo y
aportaciones de las organizaciones públicas.
Recordemos los subsistemas organizativos y su funcionalidad:
• Subsistema estratégico: marca, prioriza los objetivos del sistema, los planifica y programa su ejecución.
En las administraciones públicas que siguen en mayor o menor medida el modelo anglosajón de Nueva
Gestión Pública -C. HOOD- (R.U., Irlanda, Canadá, EE.UU., Nueva Zelanda, Australia), este subsistema
ocuparía la situación central en el esquema de arriba, desplazando al subsistema de procesos,ya que la
gestión estratégica (importada del mundo empresarial privado) es la clave y condiciona al resto de
subsistemas, por su rápida capacidad adaptativa en los escenarios dinámicos, cambiantes y competitivos
propios de las sociedades en la modernidad reflexiva o avanzada (GIDDENS, LASH y BECK -1994-).
• Subsistema tecnológico: las implementación constante de nuevas tecnologías en las organización pública
incrementan la eficiencia en la gestión y su alcance.
• Subsistema de recursos humanos: Directivos y personal timonean la nave (sistema) para llegar a su
destino legal (satisfacción de los intereses generales: art. 103 Constitución Española) y político
(cumplimiento del programa de gobierno derivado de los compromisos postelectorales priorizando
actuaciones e incorporando a la agenda nuevas políticas públicas surgidas de la apertura de ventanas de
oportunidad política -KINGDON-, p. ej declaración de estado de alarma en la lucha por controlar la
pandemia por COVID-19).
• Subsistema estructural: órganos y departamentos que sirven al interés público y político. Estructura del
Gobierno y estructura orgánica de ministerios, consejerías, concejalías... y sus entes instrumentales
adscritos (agencias administrativas, empresas públicas ...). Para Baena del Alcázar y su Teoría de la Cúpula
Organizacional (Aula Virtual, doc de la Actividad 1.1), el subsistema estructural es el mas importante en el
ejercicio del poder político sobre la Administración pública, por lo que ocuparía el centro de los
subsistemas en el esquema de RAMIÓ (ver arriba), condicionándo a todos en su funcionamiento y
producción de output....
 • Subsistema de procesos: flujos y procedimientos legales para una acción pública objetiva y eficaz. Para
RAMIÓ en su esquema de los subsistemas, los procesos ocupan el lugar central porque nuestro modelo de
Administración pública tiene una influencia muy importante del modelo fránces de Admón. Pub. ya que lo
importante es el concepto de servicio público y su prestación en un Estado Democrático de Derecho, que
implica satisfacer, con objetividad, sin arbitrariedad, los intereses generales por parte de la Administración
pública a la ciudadanía. El procedimiento administrativo regulado por igual para todos y los procesos de
tomas de decisiones por responsables, igualmente regulados, atribuye la centralidad de este subsistema en
las Administraciones públicas que están basadas en el Modelo de Servicio Público

Los subsistemas integran el sistema de cada Admón. Púb. (Modelos contemporáneos (ver Aula Virtual Actividad
2.1) que producen output, outcomes y valor público al satisfacer los intereses generales.
Tomaremos como referencia metodológica para realizar análisis de las Administraciones Públicas el gráfico conlos
subsistemas organizativos (RAMIÓ). Conforme lo expuesto en el doc. de la actividad 1.2 presente en el Aula
Virtual, haremos analisis comparado y para ello distinguiremos:
• Análisis macro, donde se tiene en consideración todos, o la mayoría ( por ejemplo tres subsistemas) de los
elementos y subsistemas del anterior esquema.
• Análisis micro se elige alguno de los cinco subsistemas p. ej. Procesos Administrativos, y se estudia la
comparación de dicho subsistema en dos o mas Administraciones públicas p. ej en la Administración
del“Civil Service” en el Reino Unido y la Administración pública de “Servicio Público” en el Reino de
España.

Además para los output y outcomes hay que tener presente el concepto de Valor Público de Moore (1998) ), ver
doc. Síntesis en BLOG del Aula Virtual y en el ejemplo de la comparativa entre los procesos en las
administraciones públicas de R.U y España, pueden también utilizarse conceptos propios del Public Management
como los denominados NEW MANAGEMENTS TOOLS, entre otros:

• BENCHMARKING: proceso sistemático y continuo para evaluar los productos, servicios y procesos de
trabajo de las organizaciones que son reconocidas como representantes de las mejores prácticas, con el
propósito de realizar mejoras organizacionales.
• MARKETING: Las organizaciones orientadas a sus rivales diseñan y emplean sistemas para recoger
información sobre ellas de forma continua. Kotler (1995), “el conocimiento de la competencia resulta
unaspecto crítico para una planificación efectiva de marketing”. El resultado de la aplicación del marketing
público contribuye a la identificación del posicionamiento del correspondiente ente público desde distintos
enfoques, que ayudarán a la formulación de la visión estratégica o modelo de futuro deseado. El reto
consiste en desarrollar una imagen que comunique los beneficios y los atributos que son distintos de los de
otros entes públicos de referencia. Acciones concretas: estrategia de comunicación para lograr que el ente
público sea difundido, conocido y aceptado favorablemente por parte de la ciudadanía y los demás agentes
implicados, publicidad (campaña y eslogan representativo), promoción (rebajas de impuestos, menor coste
de servicios, subvenciones, etc.), relaciones públicas (folletos, revistas, material audiovisual,
acontecimientos, conferencias, exposiciones y actividades de servicio público con donaciones para causas
específicas que crean bienestar social (Elizagarate, 1996). P. ej. la estrategia de rebajas o exenciones
tributarias en las CC.AA. compitiendo entre sí y con el Estadopara atraer a los sujetos pasivos de los
tributos y también sus recursos y riquezas.

Recordemosas organizaciones son algo más que objetivos, estructuras, recursos humanos..., son algo más que un
conjunto de elementos que configuran una dimensión “sociotécnica”. Son también entidades sociales que tienen sus
propias dinámicas políticas y que poseen sus propios valores e ideología, realidades que tienen sus propios
parámetros culturales. Atendiendo a esta nueva dimensión, los análisis organizativos deben tener presente el ámbito
político-cultural de las organizaciones públicas

Hay que añadir un elemento implícito en cualquier análisis organizativo: las estrategias de mejora de los elementos
de las organizaciones y de su rendimiento. El análisis organizativo tiene como objetivo ayudarnos a comprender
mejor las pautas de funcionamiento de las organizaciones, sus debilidades y fortalezas y las causas de éstas; pero
no es el único objetivo. Deseamos identificarlas estas fortalezas y debilidades para introducir dinámicas de mejora
de eficacia y eficiencia mediante calculadas estrategias. Cualquier análisis organizativo comporta de forma
implícita o explícita una dimensión de control, cambio y mejora de la organización
Añadidas estas dos nuevas dimensiones tenemos una imagen más completa y ordenada de los ámbitos conceptuales
fundamentales de cualquier organización pública. Así, una organización pública se articula en tres grandes ámbitos:

• Ámbito sociotécnico: los elementos clásicos de cualquier organización e interés de analistas organizativos
hace más de tres décadas. Entorno, objetivos, estructuras, recursos financieros y materiales y procesos
administrativos se configuran como conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con
unos conceptos e instrumentos técnicos muy bien estructurados.
• Ámbito político-cultural: forma novedosa de analizar las organizaciones públicas como realidades
políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos que intentan alcanzar mediante estrategias que
diseñan en función de su capacidad de control de los recursos y de su influencia en los procesos de toma de
decisiones. Actores intraorganizativos (uds, grupos e individuos) que tienen objetivos diversos y que
luchan por dominar los espacios compartidos (generando conflictos). Las organizaciones también agrupan
parámetros culturales específicos que representan unos mecanismos perceptibles (costumbres, rituales,
símbolos...), pero difíciles de definir (mitos, valores e ideología), que facilitan la articulación y cohesión de
los distintos miembros individuales y colectivos de una organización.
• Ámbito de control y mejora: las organizaciones controlan sus elementos, procesos y actuaciones; revisan
si las dinámicas atienden a todo lo que previamente se ha decidido y programado. Para ello se diseñan
sistemas de información y control que facilitan el diagnóstico continuo de cambio y de mejora
organizativa. Las organizaciones públicas están inmersas en una constante transformación en su intento de
adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias de sus entornos.

REFORMAS ADMINISTRATIVAS

1. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA: LAS RAZONES DELA REFORMA

Existe una conciencia generalizada de que la Administración debe adaptarse a las demandas de la sociedad del
siglo XXI. En los últimos treinta años la mayoría de los países de la OCDE han puesto en marcha medidas de
reforma de la Administración Pública. Algunas de las adoptadas han estado enmarcadas en planes globales
mientras que otras son muy específicas y se concentran en aspectos concretos. En general, todas ellas tienen su
origen en la necesidad de contener el crecimiento del gasto en el seno de un proceso de consolidación fiscal, pero
son cada vez más los casos en los que las reformas persiguen una verdadera transformación de la Administración,
mejorando su eficacia, su calidad y eficiencia, para adaptarse mejor a las necesidades de los ciudadano:

• La Administración equivale, en términos de gasto público en la Unión Europea, a la mitad de la economía.

Si una de las variables estratégicas para el desarrollo económico es el aumento de la competitividad, una
organización que equivale acerca del 50% del PIB debe ser competitiva.
• Más allá de su importancia cuantitativa, la Administración condiciona elcrecimiento económico al
constituir un marco estable que permite el desarrollo del sector privado:
o Por una parte, define el entorno regulatorio que facilita los negocios, otorga seguridad jurídica,
asegura la competencia en los mercados y protege la propiedad intelectual e industrial.
o Por otra, la consecución de unas cuentas públicas sostenibles genera confianza en los mercados y
contribuye a mejorar el acceso al capital, tanto al sector público como al privado.
• Cualitativamente, la importancia del papel de la Administración en una sociedadmoderna es evidente. El
estado del bienestar es uno de los pilares del sistemasocial de las economías europeas (ESPAÑA ES UN
ESTADO SOCIAL yDEMOCRÁTICO DE DERECHO- art.1.1 CE-). Hay que prestar los
serviciospúblicos demandados y debe hacerse con la máxima eficiencia y calidad. No haynada más
antisocial que la ineficiencia en la Administración, ya que los bienes yservicios públicos se sufragan con
los impuestos de todos los contribuyentes.

La reforma de la Administración parte, consecuentemente, de la necesidad de mejorar sueficiencia. Ahora bien, si

el objetivo fundamental de las reformas es el de mejorar laeficiencia, la concepción que se abre paso en los países
de la OCDE es el denominado«Gobierno abierto: transparencia y buen gobierno» que entraña una
Administraciónbasada en los conceptos de:
• Transparencia
• Accesibilidad
• Capacidad de respuesta a las nuevas ideas y demandas de los ciudadanos.
• Para comprender el profundo alcance de lo anterior es necesario ver el video delenlace que está en la
secuencia
 3: 1 El futuro de la Administraciones Públicas en el S.XXI presente en el Foro del Aula virtual de la
asignatura CAII

Una Admón al servicio de los ciudadanos. En definitiva, no sólo se trata de mejorar la eficiencia sino también de
cambiar el enfoque de la Admón (Subsistema o dimensión estratégica, Ramió). Con innovaciones como la Admón
electrónica (Subsistema o dimensión de Nuevas Tecnologías, Ramió) no sólo se persigue hacer lo mismo a través
de Internet, sino también usar Internet para hacer cosas nuevas.

La reforma de la Admón en un mundo globalizado envía también un mensaje sobre la voluntad política de cambio.
Las reformas en el ámbito de lo público adquieren mayor trascendencia que en el pasado y refuerzan la credibilidad
del compromiso de los gobiernos en la adopción de medidas estructurales que conduzcan cuanto antes a la
recuperación económica.

2. INTRODUCCIÓN SOBRE LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN ENLOS PAÍSES DE NUESTRO

ENTORNO

Al igual que no existe un modelo único de Administración, tampoco hay un patrón determinado para la reforma de
la misma. Cada país que ha llevado a cabo reformas en su sector público ha seguido modelos diferentes. No
obstante, casi todos ellos partían de una urgente necesidad de reequilibrar las cuentas públicas, lo que les hizo
centrarse enla adopción de medidas de control del gasto, bien eliminando políticas y proyectos (presupuesto de
base cero, eliminación de duplicidades, etc.), bien incrementando su eficiencia (presupuestación por resultados,
centros de servicios comunes, administración electrónica, etc.).

El análisis de los diversos procesos de reforma llevados a cabo en los últimos años por países avanzados muestra
que, pese a las diferencias culturales, administrativas y económicas existentes, hay unos factores comunes que
deben darse de forma simultánea para lograr una reforma profunda de la Administración:
• Urgencia fiscal. La urgencia fiscal no debe determinar el camino de la reforma, pero el desequilibrio en las
cuentas públicas es la alarma que pone de manifiesto su necesidad. Sin la existencia de esa urgencia por
contener el gasto (INPUT, Ramió), difícilmente se hubieran llevado a cabo los necesarios ajustes en
diferentes programas públicos
• Apoyo público. El apoyo público se da cuando existe plena consciencia de la necesidad de adaptar el
tamaño de la Administración y mejorar su funcionamiento (Subsistemas o dimensiones Estructural y de
Procesos respectivamente, Ramió),siendo ésta una de las reformas más necesarias a juicio de la población,
tal y como ponen de manifiesto las encuestas realizadas por el Centro de InvestigacionesSociológicas1.

Ver Informe_Percepcion_2016 ciudadana sobre la Admón y Servicios Públicos en Aula Virtual. Hasta la
inflexión de 2013, una mayoría relativa de los ciudadanos valora negativamente el funcionamiento de las
Administraciones Públicas (47,3%) y un 25,7% de forma positiva. En comparación con resultados de anteriores
estudios, esta percepción ha ido empeorando paulatinamente desde 2007. En 2006 eran más los juicios
positivos (36,1%) que los negativos (27,2%). La mayoría de entrevistados (71,4%) manifiesta

• Tiempo. En todo caso, la Administración no se transforma de un día para otro. Espreciso llevar a cabo un
profundo análisis de las debilidades de partida (DAFO)determinar las posibilidades de mejora ( vgr.
mediante procedimientos deBENCHMARKING, ISOMORFISMO, para ello vid. Doc. sobre
análisiscomparativo micro Metodología -Ramió-) y comenzar un proceso de reforma, queafecta no sólo a
las estructuras y procedimientos (Subsistemas o dimensionesEstructural y de Procesos respectivamente,
Ramió), sino a la propia cultura de laAdministración ((Subsistema de Recursos Humanos, Ramió)
incluyendo el modo enque ciudadanos y empresas se relacionan con la Administración y al funcionamiento
dela misma.
• Responsabilidad y determinación política. Se trata de una de las medidas de carácterestructural más
importante para el correcto funcionamiento del Estado en general y de laeconomía en particular, por lo que
es absolutamente prioritario contar con laresponsabilidad y el compromiso político, no sólo para emprender
el cambio sinopara mantener su impulso a lo largo del tiempo. LAS REFORMAS HAN DE
SERABORDADAS POR LOS ACTORES POLÍTICOS, SOCIALES, SINDICALES
YEMPRESARIALES DESDE EL DISEÑO DE UNA POLITICA PÚBLICAINSTITUCIONAL
CONSENSUADA Y ALINEADA CON LAS DE LOS PAÍSESDE NUESTRO ENTORNO DE
GOBIERNO MULTINIVEL (UE y especialmentecon los países del Arco Mediterráneo Europeo –E.
ONGARO y S. PARRADO-) .
2. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN EN LOS PAÍSES DE NUESTROENTORNO: Modelos que han
inspirado la Reforma de la Administración Pública en España, desde la creación de la Comisión para la Reforma de
las Administraciones Públicas en España.

• PANORAMA GLOBAL: RASGOS SIGNIFICATIVOS DE LAS REFORMAS

A continuación, se exponen de forma resumida las líneas básicas de algunas de las reformas llevadas a cabo por
países de nuestro entorno que pueden generar un análisis comparativo con nuestra Administración Pública “in
fieri”. Así, resultan significativas las siguientes líneas de reforma de la Administración Pública, la transformación
del sector público en Canadá , pues de ella puede extraerse la necesidad de que las reformasen la Administración
central se vean relacionadas con las correspondientes a las Administraciones descentralizadas.

En este sentido, es preciso tener presente la información que suministran periódicamente los Barómetros del CIS:
hasta la inflexión de 2013, una mayoría relativa de los ciudadanos valoraba negativamente el funcionamiento de las
Administraciones Públicas (47,3%) y un 25,7% de forma positiva. En comparación con resultados de anteriores
estudios, esta percepción ha ido empeorando paulatinamente desde 2007. En2006 eran más los juicios positivos
(36,1%) que los negativos (27,2%). La mayoría de entrevistados (71,4%) manifiesta haber tenido problemas a la
hora de realizar trámites con las Administraciones, frente al 22,9% que no ha apreciado dificultades en las
Administraciones regionales, pero estiman necesario que de forma coordinada establezcan mecanismos de
cooperación para evitar duplicidades e ineficiencias entre los distintos estratos de la Gobernanza multinivel.

Por su parte, la experiencia francesa es un buen exponente del carácter estructural de las reformas de la
Administración Pública. Pese a los avances realizados y las medidas implantadas desde hace ya 5 años, aún es
necesario mantener el impulso del proceso. Sólo así podrá valorarse el resultado global y podrá extender todos sus
efectos. Una de las claves de la reforma del Reino Unido, que fue destacada por el Ministro Francis

Maude, es la importancia de que los Departamentos de Hacienda y de Administraciones Públicas trabajen

conjuntamente para hacer efectivo el cambio, principio que es compartido por anteriores Gobiernos de la Nación y
por previo Consejos de Gobierno de la Junta de Andalucía al actual desde 2019, tal y como reflejaban las
estructuras ministeriales y de consejerías, respectivamente. Para su ejecución resulta además fundamental la
creación de una oficina al más alto nivel, con este exclusivo objeto, que impulse y controle su puntual
cumplimiento (Subsistema o Dimensión Estructural, Ramió).

REFORMAS DE REFERENCIA:

• CANADÁ.

El proyecto de reforma en Canadá (primer Estado en el ranking de países descentralizados del mundo, tras Canadá
se encuentra España; fuente CORA en sucesivos informes desde 2012 y OPERA la Oficina Para la Ejecución de la
Reforma de la Administración creada para la ejecución, impulso y seguimiento de estas medidas de Reforma en
España. Su estructura y funcionamiento están regulados por el Real Decreto 671/2014, de 1 de agosto), resulta
llamativo que no se plantease “a priori” los objetivos de ahorro, siendo el ahorro una consecuencia o resultado de
las mejoras de eficiencia logradas.

En 1993, el Gobierno del Partido Liberal, tras ganar las elecciones, ante una situación de deterioro de las cuentas
públicas, decidió afrontar una reforma profunda de la Administración. Canadá llevaba ya casi 20 años con un alto
nivel de déficit público federal (por encima del 4%), la deuda pública alcanzaba el 67% del PIB y el servicio de la
Deuda consumía el 35% de los recursos públicos. El «Program Review» fue la respuesta del Gobierno federal a las
dificultades fiscales por las que atravesaba el país. Una ambiciosa iniciativa que provocó numerosos cambios en el
tamaño y funcionamiento del sector público. Se rechazó tajantemente hacer una reducción lineal en las partidas del
Presupuesto y se optó por llevar a cabo un estudio profundo sobre la importancia de las diferentes políticas y
programas y realizar los ajustes en aquello que no era prioritario. La pregunta no era «qué cortar» sino «qué se debe
preservar», pero no desde una visión fiscal, sino decidiendo qué es lo que más aportaría al progreso de Canadá en
el futuro. Por eso, a los diferentes departamentos ministeriales no se les fijó un objetivo de reducción de gasto, sino
que debieron elaborar sus informes sin saber lo que finalmente sería reducido. Con esta metodología se consiguió
llevar a cabo una priorización de las partidas presupuestarias: incrementando la dotación presupuestaria de algunas
de ellas, ajustando los créditos en otras y eliminando aquellas partidas que no estaban justificadas. Junto con las
reformas en el Gobierno federal, las provincias canadienses se embarcaron en procesos similares, lo que era de vital
importancia dado el alto grado de descentralización política del país y por ser los gobiernos regionales los que
prestan la mayoría de los servicios al ciudadano. De hecho, como ya se ha referido, Canadá es, junto con España,
uno de los países más descentralizados del mundo. La mayoría de los servicios públicos (sanidad, educación,
asistencia social, transporte, recursos naturales o policía) son prestados por los gobiernos regionales y locales.

El «Program Review» cumplió con el objetivo pretendido de llevar a cabo una profunda revisión de las políticas
llevadas a cabo por el Gobierno federal. Los recortes en las diferentes partidas del presupuesto, de entre el 5 y el
60%, reflejaron esa necesidad de concentrarse en lo prioritario. Algunas partidas desaparecieron, mientras que otras
incrementaron su dotación. No obstante, en media, se produjo una reducción de cerca del 21% del gasto por
departamentos.
Más allá de la revisión de prioridades y la reducción de programas, el «Program Review» supuso también un
cambio en el modo de prestar los servicios y programas públicos. En el ámbito de los servicios sociales, se
revisaron los papeles ejercidos por las diferentes Administraciones para eliminar solapamientos y duplicidades,
garantizando, eso sí, una provisión de servicios igualitaria y equitativa en todo el territorio nacional.

Se crearon sistemas de colaboración entre las diferentes Administraciones territoriales (gobierno federal, provincias
4 y gobiernos locales), así como con el sector privado y el cuarto sector para prestar servicios al ciudadano en
ámbitos como el turismo, empleo juvenil, medioambiente, etc. Las reducciones sostenibles de gasto derivadas del
«Program Review», junto con los beneficios de las reformas estructurales implementadas (acuerdos de libre
comercio y el incremento de la base impositiva gracias a la reforma fiscal), permitieron al gobierno canadiense
eliminar su déficit en tres años, alcanzando en 1998, por primera vez en 28 años, unas cuentas públicas con
superávit, que se mantuvo en los 10 años siguientes. El «Program Review» supuso, por tanto, una reforma en
profundidad del sector público que se inició en 1994 y culminó en 1998, cuando puede decirse que fue ejecutado en
su totalidad.

Desde entonces, se han llevado a cabo revisiones y reformas parciales que dan continuidad al modelo introducido,
que está llamado a permanecer en el tiempo.

• FRANCIA

El Gobierno francés anunció, el 20 junio de 2007, el lanzamiento de una revisión general de las políticas públicas
institucionales sobre el Gobierno y la Administración Pública consistente en su modernización y racionalización. El
peso del Estado en Francia es uno de los más grandes en la Unión Europea. El gasto público en porcentaje del PIB
superó el 50,7% en 1991 y ha mantenido desde entonces una senda creciente hasta alcanzar el 56,6% en 2012, el
mayor de la zona euro, frente al 49,9% de media. El enorme peso del sector público permite explicar en parte el
fuerte incremento de la deuda pública en Francia, que pasó del 40% del PIB en 1991 al 90,2% del PIB en 2012.

La reforma lanzada por el gobierno de Sarkozy pretendió atajar los problemas del sector público francés desde su
raíz y en profundidad. El objetivo era claro: hacer más con menos, mejorando el servicio público a través de una
mayor eficiencia y una redefinición de sus funciones. En una primera fase, se decidió llevar a cabo una reforma de
las estructuras, organización y funciones de los entes públicos. Más adelante, a partir de 2009, se emprendieron
medidas destinadas a incrementar la eficiencia en la gestión ya simplificar y a mejorar la calidad de los
procedimientos, abarcando no solo a la Administración central sino también a la territorial. La mayor parte de las
medidas puede clasificarse en cuatro categorías principales:

• modernización de la función pública

• reorganización y reestructuración
• medidas de modernización y simplificación
• eficiencia y economías de escala.

En el marco de la Administración local la reforma se está centrando en racionalizar las competencias de los entes
locales, al mismo tiempo que se asignan determinadas competencias a entidades de ámbito territorial superior, se
reducen las estructuras administrativas y el número de altos cargos.

Según el Gobierno francés, el ahorro total entre 2008 y 2013 ascendería a 15.000millones de euros. Si bien el
impacto sobre el gasto público hasta 2012 fue limitado,aunque se preveía que la mayor parte de medidas tuvieran
efecto a partir de 2013, perode las 500 medidas adoptadas, el 63% estaban en 2012 aún en fase de
desarrollo.Además, las reformas estructurales, como la mayoría de las ya adoptadas, suelenproducir sus efectos en
el medio o largo plazo por lo que aún es pronto para evaluar eléxito de la reforma.
 • REINO UNIDO

Tras las elecciones de mayo de 2010, el Gobierno de coalición de David Cameron emprendió un ambicioso
programa de reformas para hacer frente al mayor déficit presupuestario en el Reino Unido desde la posguerra. Para
lograr este ambicioso objetivo en julio de 2010 se aprobó un Plan de reforma estructural con el objetivo de
aprovechar las economías de escala, eliminar duplicidades, incrementar la estandarización, simplificación,
comparabilidad y transparencia en la gestión pública. El análisis de las medidas, su implantación, revisión y
evaluación está encomendada al Grupo de Reforma y Eficiencia, una oficina central al más alto nivel dependiente
del «Cabinet Office», asimilable en España al Ministerio de la Presidencia.

En 2011 se llevó a cabo un análisis sistemático de los 904 organismos públicos existentes en el Reino Unido
(consecuencia del proceso de modernización iniciado a finales de los años 70 e implementado finalmente a
mediados de los 90 del S. XX: NEW STEPS & NEW STEPS AGENCIES, PARADIGMA DE LA Nueva Gestión
Pública –C. HOOD-), con el objetivo de reducir costes e incrementar su control y responsabilidad. Así, tras una
evaluación sobre los objetivos, funciones, composición y estructura de cada uno de ellos, se ha determinado la
extinción de 204, la fusión de 177entidades en 73, la transformación de 120 y el mantenimiento de sólo 397. Los
restantes se encuentran bajo consideración. Por otro lado, se aprobó una Ley de organismos públicos, que establece
una revisión trienal de cada uno de estos entes con el fin de verificar si su estructura sigue siendo adecuada para la
consecución de sus objetivos y, en caso afirmativo, vigilar el cumplimiento en ellos de los principios de buen
gobierno. Además, se ha implantado un sistema de «mutuals» (spin-off o entidades incubadas por la
Administración) en servicios públicos, en virtud del cual, con la ayuda del Gobierno, los propios trabajadores
adquieren una participación en una empresa compartida con el sector privado (en ocasiones también el sector
público) a la que se ceden los recursos necesarios para la prestación del servicio. En la actualidad están en
funcionamiento 58«mutuals» y existen ya 40 proyectos más programados.

Por otra parte, el Reino Unido está llevando a cabo una revisión del modelo de recursos humanos (gestión,
contratación, formación, etc.), habiendo creado una oficina central de coordinación estratégica entre los diferentes
organismos públicos. En un intento de mejorar la eficiencia de la Administración, en diciembre de 2012 se presentó
un Plan estratégico de «Servicios Compartidos de Nueva Generación» con el que se esperaba un ahorro de entre
475 y 700 millones de euros. Se trata de lograr una mayor eficiencia en la gestión a través de la creación de cinco
nuevos centros de servicios compartidos de carácter horizontal que darán servicio cada uno de ellos a un grupo de
ministerios en materia de financiación, nóminas, recursos humanos y licitación pública, entre otras.

El objetivo que se persigue es el ahorro de entre el 25 y el 40% en cada una de estas materias. El Cabinet Office del
Gobierno del Reino Unido lideró durante tres ejercicios presupuestarios el ambicioso programa de reformas del
Reino Unido, que debería haber estado totalmente implantado en 2015.
Las medidas adoptadas hasta el momento han permitido ahorros importantes, p. ej. de4.500 millones de euros en
2011, 6.600 millones de euros adicionales en 2012 y los9.600 millones de euros en 2013. No obstante, en sucesivos
ejercicios no se produjo la progresividad esperada.

CONTEXTO EVOLUTIVO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CONTEMPORÁNEAS

1. Contextualización global en sociedades democráticas avanzadas (Modernización Reflexiva, BECK,

GIDDENS y LASH).
2. Gestión y Administraciones públicas en el Arco Mediterráneo Europeo (EDOARDO ONGARO, S.
PARRADO ET ALL).

1. MODERNIDAD REFLEXIVA Y LA REESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO DE BIENESTAR

KEYNESIANO(EBK). ESFERAS DE DISCONTINUIDAD Y NUEVOS ESCENARIOS

La enorme expansión de la intervención de los gobiernos en el ámbito social y económico en los países
industrializados, mediante políticas públicas, es la característica más relevante del EBK después de la segunda
guerra mundial.

• Antecedentes
A principios del siglo XX tan sólo dos países europeos, Alemania y Dinamarca, tenían un gasto público sobre PIB
que superaba el 5 %. A finales de la década de los 30 este indicador se sitúa en estos países por encima del 15 %,
estando en el resto de países del entorno en una cifra inferior. Tras la Segunda Guerra Mundial se produce un
crecimiento económico muy importante en los países afectados por la contienda. En este contexto, Harold D.
LASSWELL sugiere un nuevo enfoque analítico para los decisores públicos, Policies Makers, que centra en la
Elaboración de las Políticas Públicas, en su artículo seminal titulado "The Policy Orientation", (The Policy
Sciences, Stanford University Press, 1951,págs. 3 a 15). Veinte años después de la mencionada publicación se
interrumpe dicho crecimiento económico en las democracias avanzadas ante un escenario multifactorial que
provoca la crisis económica de los años 70 que se prolonga en algunos casos hasta mediados de los 80. En 1975, la
media del gasto público sobre el PIB de los países que en ese momento formaban el Mercado Común se situaba en
el 45 %, debido a un intervencionismo gubernamental que empezaba a disminuir su crecimiento progresivo por un
agotamiento de los recursos para ello. Lo anterior planteó la necesidad de reflexión desde múltiples ámbitos
(económico, sociológico, politológico y jurídico -G. TEUBNER Das Regulatorische Trilemma. Zur Diskussion un
post-instrumentale Rechtsmodelle, en QFSPG 13/1984, pág. 128 y ss); Losestudios y análisis sobre la acción
pública y de gobierno se prodigan desde entonces con asiduidad en muchos de losámbitos y disciplinas del
conocimiento mencionadas por Teubner en el referido Trilema, por ejemplo: Ch. LINDBLOM(Economista), El
Proceso de elaboración de Políticas Públicas. MAP. Madrid. 1991. J. C. THOENIG (Sociólogo), Política pública y
acción pública. Gestión v Política Pública, vol. VI, núm. 1, primer semestre de 1997. INAP. OSUNA, J.
L.(Economista) La evaluación de la acción y de las políticas públicas, C. por Bañón, Díaz de Santos, Madrid, 2003.
págs. 47-60. A. PORRAS (Jurista). La acción de gobierno. Trota. Madrid. 2014. B. DENTE y J. SUBIRATS
(Politólogo y Economista, respectivamente). Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos de decisión en
políticas públicas. Ariel. Barcelona. 2014.

Superada la crisis económica de los 70, 1985 significaría el inicio de la recuperación económica, situándose el
gasto público de los países que integran la CEE en torno al 50 %. Desde entonces esta cifra se ha estabilizado en
una cantidad ligeramente por encima del 50 %. Sin embargo desde mediados de la década de los 80 y desde los
distintos puntos de vista disciplinares apuntados antes, existe un cierto acuerdo en señalar que se han producido
cambios estructurales en la esfera económica, social, de valores, etc... Es decir, la realidad social de ahora es
diferente a la anterior donde se desarrolló el intervencionismo porque hay un cambio de paradigmas en el escenario
social actual.

Los ámbitos sociológicos donde se han producido estos cambios, las llamadas esferas de discontinuidad, han
afectado principalmente a cuatro áreas: económico-laboral, socio-estructural, familiar-comunitaria y simbólica y de
acción colectiva. En cada uno de estos ámbitos han surgido nuevos referentes sociológicos que constituyen el
centro de atención de las políticas públicas; nuevos escenarios para la acción gobierno en el contexto de la
intervención pública en la sociedad.

• Así en el ámbito económico-laboral surge un nuevo escenario caracterizado por una economía post
industrial, glocalizada (global-local), flexible, intensiva en capital y en conocimiento, con un
desplazamiento de la generación neta de capital desde la economía productiva hacia la economía
financiera.
• La esfera socio-estructural se caracteriza por una sociedad próspera, pero a la vez dual, especialmente por
la globalización que también genera múltiples ejes de fragmentación y nuevos espacios de exclusión social.
• En la esfera familiar-comunitaria aparecen nuevas y múltiples formas de convivencia, nuevas relaciones
entre las esferas laboral y familiar y entre los roles de hombres y mujeres.
• En el ámbito simbólico y de acción colectiva existe una hegemonía semántica del mercado (mercados o
hipotéticos mercados, como los de futuros), nuevos valores post materialistas, diversificación de los
instrumentos de acción colectiva y una crisis de representación política.

Estos nuevos escenarios van más allá del debate de la modernidad/postmodernidad. U. BECK, A. GIDDENS y S.
LAS Hincorporan un nuevo concepto, “modernidad reflexiva” (... Política, tradición y estética en el orden social
moderno, ed. castellana en Alianza Editorial. Madrid, 1997) que integraría los rasgos característicos de las distintas
esferas de discontinuidad comentadas.

• LA MODERNIDAD REFLEXIVA

La “modernidad reflexiva” viene caracterizada por cuatro conceptos:

• Glocalización multidimensional. Este concepto hace referencia al fortalecimiento simultáneo de lo global

y lo local, en el ámbito político, social, económico, de acción colectiva. Vivimos en un momento de auge
de las políticas de intervención local y simultáneamente de desarrollo del concepto de organización
supranacional (Unión Europea). En España la Multilevel Governance implica cinco niveles en orden
 vertical (locales -ayuntamiento y diputaciones regionales -Comunidades Autónomas-, Estado y Unión
Europea) y múltiples en el orden horizontal a través de múltiples comunidades de políticas públicas,
organizaciones y actores privados, cuasi gubernamentales y no gubernamentales, en general todas las
organizaciones con intereses en las decisiones y resultados de la políticas públicas.
• Fragmentación e individualización de las desigualdades. Se produce un progresivo abandono del
concepto colectivo de diferencias de clases, hacia otro caracterizado por la necesidad de respuestas desde la
acción pública a planteamientos singulares o individuales no colectivos o globalizables, lo que supone una
ruptura del concepto de solidaridad de clase. Las desigualdades en los distintos ámbitos no han
desaparecido, se han hecho más complejas y se viven de forma no colectiva. La complejidad de las
desigualdades en una sociedad fragmentada hacen difícil llevarlas a la esfera de lo colectivo para una
acción pública uniforme. La crisis de la institución familiar convencional ha conducido a una
heterogeneidad en las formas de convivencia, que dificultan la colectivización y la vivencia colectiva de
desigualdades homogéneas.
• Dinamicidad, todo cambia muy rápido. Se ha producido una aceleración de los ritmos de cambio en un
mundo global e interconectado por medios de transporte accesible y por el desarrollo de tecnologías de
comunicación e información, lo que determina que los elementos de incertidumbre, cambio e imprevisión
predominen sobre sus contrarios.

Este nuevo marco genera un nuevo escenario de desarrollo de valores (polity) en el que “la globalización no es el
fin dela política; sino el volver a empezar”, U. BECK.

Y... ¿qué repercusión tienen estos conceptos sobre la Administración pública?

Existe cierto consenso, sobre todo en el ámbito del pensamiento de influencia anglosajona, respecto a la superación
de la burocracia como elemento característico del EBK, desde el final de la crisis de los 70 del siglo pasado se
plantea la alternativa de la Nueva Gestión Pública (C. HOOD) y actualmente también sus evoluciones y derivados,
ya que el término y el concepto que subyace en el “Estado del Bienestar” no ha sido sustituido, al menos desde la
perspectiva simbólica, ni tampoco ha desaparecido en la dialéctica parlamentaria, ni en los diferentes discursos
políticos partidistas, sino que continúa su invocación referencial sobre todo en los momentos de crisis económicas
cíclicas u otras crisis generales cuya solución supone un incremento del intervencionismo público.

En los anteriores contextos de intensificación del intervencionismo público, la Administración Pública se intenta
reinventar, unas veces desde dentro, por los propios Administradores públicos (Reformas) y otras desde fuera de la
Organizaciones administrativas, desde el mundo empresarial, investigadores expertos y políticos (Modernización).
Para ello se buscan nuevos elementos referenciales de legitimidad no vicarial, como brazo burocratizado del poder
ejecutivo, de raíces weberianas. Su transformación en un nuevo paradigma postburocrático ha recibido múltiples
denominaciones: Reformas, Modernización, Innovación, Regeneración neoweberiana..., con nuevos principios
rectores de sus procesos(Subsistemas Estratégico y de Procesos, C. RAMIÓ, 1999): Eficiencia, Calidad,
Participación y Transparencia -Gobierno abierto-, Prospectiva y Gestión estratégicas, Valor público y se renuevan
las formas organizativas “tradicionales”,(Subsistemas Organizativo, de Recursos Humanos y de Nuevas
Tecnológías, C. RAMIÓ, 1999) con la Agencialización, Organizaciones públicas adhocráticas, Autoridades
administrativas de Entes Independientes o nuevas Instituciones públicas administrativas bi-dependientes -
Legislativo y Ejecutivo-. El modelo burocrático clásico del intervencionismo weberiano en Europa, en muchos,
casos se sustituye por otros en apariencia más eficaces y eficientes: Nueva Gestión Pública, Neoinstitucionalismo,
Gobierno Abierto, Modelo Neoweberiano...

En Europa desde mediados de los 80 del siglo pasado, se va generando un proceso de cambio continuo con una
dinamicidad incremental. Si realizamos un análisis diacrónico y lo exportamos a un soporte de cuantificación bi-
dimensional, encontramos que cada uno de los modelos clásicos de EBK se mueve, evoluciona en un doble eje: el
eje sustantivo, que identifica los contenidos de la acción pública, y otro eje que representa el modo, los medios con
los que se produce esta acción pública. Si lo anterior se representa en un eje cartesiano, se aprecian que los antiguos
modelos de intervencionismo en el marco del EBK estarían caracterizados por una acción claramente generada
desde el ámbito delo público e implementada a través de un sistema burocrático clásico weberiano, con una
profesionalización y selección imparcial de Recursos Humanos estables e independientes de los directivos
políticos, una actuación administrativa conforme a unos procesos previamente regulados para lograr objetividad y
eficacia en la prestación del servicio público.

A partir de este punto de origen común, desde mediados de los 80 del siglo pasado hasta la actualidad, en los EBK
europeos se pueden identificar dos vectores de cambio, inicialmente muy apreciable en los modelos, escandinavo,
continental y anglosajón. Respecto al primer vector o eje cartesiano de abscisa (coordenada horizontal), los
cambios en este eje son modales desde el extremo izquierdo donde ubicamos al modelo burocrático weberiano
hacia el extremo derecho propio del modelo post burocrático, con elementos de la Nueva Gestión Pública. En el
segundo vector o eje cartesiano de ordenada (coordenada vertical), en el extremo superior la provisión de bienes y
servicios públicos es exclusivamente pública, es decir realizada por el Estado en cualquiera de sus formas:
centralizado, descentralizado o federal y solo con presupuestos y otros recursos públicos; en el extremo inferior del
eje vertical no existe acción pública de provisión de bienes y servicios pues todas las necesidades individuales,
grupales y colectivas son cubiertas por los mercados y/o las relaciones entre privados. Este eje vertical es un eje
sustantivo o de contenidos, pues afecta a una raíz esencial de la existencia del propio concepto moderno de Estado
vinculado a la satisfacción del bien común definido por la asamblea legislativa de representación popular y llevado
a efecto por el poder ejecutivo a través de la Administración pública. Seguidamente se describen los rasgos
principales de las evoluciones y, tras ello, su representación gráfica:

§ El modelo anglosajón ha experimentado una profunda transformación tanto en lo referido a los

contenidos como a los modos en que llevan a cabo la acción pública. Se ha producido una significativa
mercantilización y una desregulación de la acción pública: prestaciones y servicios públicos que antes
formaban parte de la acción pública, y que por tanto eran de acceso generalizado a todos los ciudadanos,
han sido desplazadas al ámbito delo privado, lo que ha venido acompañado de un proceso de
desregulación y liberalización en el modo en que se proveen estos servicios. El proceso de privatización
afecta a servicios públicos generales (suministros de agua y electricidad, ferrocarriles, servicios postales,
gestión de prisiones...) con sometimiento a reglas de funciona miento basadas en el mercado, la
privatización o la individualización del aseguramiento de algunas contingencias (p. ej. planes de pensiones
para la jubilación). En suma, el panorama emergente es el representado por el binomio mercado-sociedad
civil.
§ En el modelo escandinavo, el vector de cambio se ha movido exclusivamente en el ámbito del modus
operandi. En los países nórdicos, ante la cercana influencia anglosajona se constata el agotamiento de la
burocracia weberiana, pero los cambios sólo se han producido en los aspectos instrumentales de la acción
pública, sin afectar a los contenidos, el eje vertical sustantivo. El Estado no cede terreno en su papel de
intervención social y continúa ejerciendo intensamente su papel regulador, pero modifica los instrumentos
mediante los que desarrolla la acción pública con algunos elementos formales compatibles de la Nueva
Gestión Pública (agencialización, gestión pública estratégica, competencia entre entes públicos para
prestar servicios, presupuestos públicos vinculados al éxito en la ejecución de programas...). Emerge así
una alternativa al paradigma burocrático clásico, con la singulariedad de que, políticamente, fue referente
para Andalucía en las pre y postrimerías del programa de la Segunda Modernización (2003).
§ El modelo continental se sitúa en su evolución a medio camino entre el modelo anglosajón y el
escandinavo. Se produce un retroceso mucho más limitado en el contenido de la acción pública aunque se
plantean instrumentos de colaboración publica-privada para determinados servicios públicos como la
Sanidad y también se introducen instrumentos formales del ámbito de la Nueva Gestión Pública para la
prestación de estos servicios públicos con empresas publicas y otras participadas o solo de capital privado,
limitando el ámbito de acción de la organización burocrática “tradicional”, al núcleo duro que supone
ejercicio de poder político y potestades administrativas con alto grado de coercibilidad: relaciones
diplomáticas, recaudatorias, orden público..

2. Gestión y Administraciones públicas en el Arco Mediterráneo Europeo

1. Introducción.

La literatura académica y científica disponible en torno al modelo de gestión y administración públicas (MGAP) en
los países del arco mediterráneo destaca por su escasez

Si nos referimos a la evolución del MGAP en los últimos treinta años, justo cuando los países anglosajones
empiezan a recibir el impulso del “New Public Management” (NPM), la publicación del artículo en 2008 en torno a
la reforma de la gerencia pública en los países del modelo napoleónico de E. Óngaro es reveladora. Pues, este
análisis ofrece una serie de directrices para conocer la lógica y las características de este nuevo modelo y si el
mismo puede constituirse en paradigma en el conjunto de estados europeos aunque nos recuerda Peters que los
conceptos geográficos1 y el análisis comparado de Administraciones Públicas pueden ser útiles en la medida que
explican una tradición administrativa compartida, pero no describen con precisión la influencia del contexto. De
otro lado, la herencia napoleónica en nuestro sistema administrativo hace referencia a una serie de pautas ius
publicistas y gerenciales desarrolladas como resultado dela reforma de la administración napoleónica en los países
del entorno mediterráneo durante la época decimonónica. La cual, en versiones más o menos actualizadas, ha
pervivido hasta nuestros días tal y como describe el profesor SalvadorParrado2.

Con las anteriores advertencias, vamos a proceder a delimitar los elementos definitorios de este modelo
napoleónico, a continuación veremos lo significativo de su evolución y lo compararemos con la que han seguido
otros sistemas como hemos analizado en el apartado 1 anterior sobre el EBK y la Modernidad Reflexiva.

2. Rasgos característicos del modelo napoleónico del arco mediterráneo.

La presencia de una tradición o de una forma de entender la administración de lo público compartida por los países
mediterráneos como Francia, Italia, Grecia, España y Portugal puede ser un hecho empírico. Esta afirmación es
posible en la medida que se han trasvasado una serie de pautas de un país a otro durante las primeras etapas de
consolidación del Estado liberal en esta zona geográfica. Obviamente, nos referimos a las primeras décadas del
siglo XIX, donde la administración pública de estos países se adapta, aunque con determinadas irregularidades, a la
impronta de un gobierno liberal que aún debe compartir determinados rasgos residuales del absolutismo3. Aunque,
tal y como sugiere Óngaro, la consideración de la cultura (M. Crozier) como el principal factor que influye en la
variable de la gerencia pública es una hipótesis bastante avanzada.

Posteriormente, la mayoría de estos Estados no dispondrán de un Estado del Bienestar Keynesiano (EBK) asentado
hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX. ¿Cuál es la razón que explica este hecho? El proceso de
transición política de una administración totalitaria a una democrática como el caso de Italia, o de un gobierno
autoritario a uno libre como fue el caso de España, Portugal y Grecia durante la década de los ochenta.

El modelo administrativo napoleónico se asemeja con lo que los politólogos y los sociólogos conocen como el
“Estado Weberiano”. En dicha medida, esta forma política representa un tipo ideal que estableció Max Weber para
explicar el surgimiento de la estructura estatal. Si recordamos el concepto de Estado, este término se refiere como
aquella institución que reclama para sí el ejercicio de la violencia legítima en el interior de un territorio. Por eso, el
ejercicio de la potestad administrativa por parte del poder ejecutivo juega un papel importante en tanto el papel de
la Administración como actor central y gerente de una soberanía que se legitima en aportar recursos allí donde la
desigualdad y la sociedad civil no llegan a solucionar.

En este sentido, la Ciencia de la Administración establece una serie de elementos que definen el modelo
napoleónico, asentado en el régimen prefectoral postrevolucionario:

- Creación de una estructura jerárquica y funcional de los recursos humanos al servicio de la Administración,
o más bien dicho, la reglamentación en profundidad de la función pública.
- “Procuration de l’action”4: Establecimiento de una serie de potestades que garantizaban la dependencia de
los órganos inferiores con respecto a los superiores. Este elemento organizativo enlaza directamente con el
mismo principio fundamental de jerarquía de la Administración española.
- Centralización del poder fiscal y de la capacidad tributaria.
- Garantía de estabilidad de los cargos públicos que permanecen en el largo plazo a diferencia de los
representantes electos. Puesto que, esta permanencia es lo que algunos han considerado una garantía de
control sobre el ejecutivo y muchos otros han denominado como una tiranía5.

Con todo ello, estaríamos en condiciones de explicar la reforma del MGAP en el nuevo marco de la modernidad
avanzada. Aún, siendo conscientes de un “handicap” como es la falta de referencias que aborden la evolución del
EBK del arco mediterráneo desde la perspectiva del análisis comparado entre sus distintas Administraciones
públicas.

3. La evolución del Estado weberiano al Estado neoweberiano.

El análisis de la evolución de la acción pública y la Administración propia de los países mediterráneos debe
efectuarse con acuerdo a dos variables en un eje de coordenadas. La línea horizontal marcaría respectivamente
desde una gestión tradicional y weberiana hasta las técnicas del NPM, lo que haría referencia a los cambios
sustantivos. Mientras que, el eje vertical estaría marcado por el protagonismo exclusivo del Estado y su acción
pública en el punto superior y la preeminencia del mercado en el punto inferior (vid. final del apartado 1 sobre el
EBK y modernización reflexiva). Así, a continuación expondremos las transformaciones que ha sufrido el modelo
del arco mediterráneo en los últimos años.
Las investigaciones sobre los modelos de gestión pública en estos países tienen un carácter disperso. Por lo que, la
la borde Óngaro ha consistido en buena medida en ser recopilador de estos estudios. Así, Rouban investiga la
resistencia de la administración francesa a la penetración de la nueva gestión pública, Spanou indaga sobre las
reformas públicas y el modelo de Estado en Grecia, Óngaro y Valiotti revisan las lagunas de las innovaciones en
Italia y Parrado estudia esta actualización en el paso a la democracia en España. Por tanto, si en algo coinciden
todos estos estudios es en la resistencia que el modelo mediterráneo ha ofrecido a la entrada de las nuevas técnicas
de gestión pública. Más concretamente, estos autores han hablado de la convivencia de formas del NPM y los
elementos tradicionales del modelo napoleónico. A este respecto, y para explicar estos fenómenos debido a la
dinámica cultural es aleccionador observar el análisis de cuatro dimensiones que realiza Hofstede:

- Distancia de la energía: Hace referencia a la mayor o menos presencia de desigualdades en una sociedad y
comose juzgan las diferencias sociales.
- Evitación de la incertidumbre: La mayor o menor exposición de dicha sociedad a los riesgos, con más o
menosprotección del Estado.
- La predominancia del individualismo y del colectivismo en una lucha excluyente.
- Masculinidad o feminidad si respectivamente se aboga por la negociación dura o por la solidaridad entre
los miembros.

En este sentido, la dinámica cultural sería la variable independiente que incide sobre la reforma pública que sí es
dependiente. Así, algunos autores como es el caso de Pollit y Bouckaert proponen la idea del nuevo modelo de
Estadoneo-weberiano. Con este término, pretenden ofrecer un paradigma que explique la situación de los países del
arco mediterráneo. Los principales elementos de este sistema neoweberiano serían:

a) El Estado como principal facilitador de los problemas que ofrece la postmodernidad tales como el medio
ambiente, el género, etc.
b) La democracia representativa como principal gobierno de legitimación.
c) El papel de un derecho administrativo reformado
d) La idea de una cultura y un Estado distintivos del servicio público.

Los elementos innovadores en este sentido son a saber:

a) La reorientación de la burocracia hacia la solución de los problemas de los ciudadanos.
b) La atención se traslada desde el proceso administrativo hacia sus resultados.
c) La profesionalización de la función pública.

En este sentido, la evolución en el modelo mediterráneo se ha desarrollado principalmente en el plano sustantivo.

Deforma, que el Estado se ha movido desde la burocracia tradicional hacia una nueva burocracia que representa un
híbrido con las formas del NPM. No obstante, no sería adecuado relacionar estos cambios con la nueva gestión
cuando realmente alude a una lógica bien distinta, por lo que, realmente la evolución se ha producido desde el
ámbito de la burocracia tradicional hacia el desarrollo de nuevos elementos neoweberianos y el desarrollo del
mismo se aproximaría más a la evolución seguida en el modelo escandinavo (ver gráfico final apartado 1) donde se
ha desarrollado en el plano sustantivo. Aunque, quizá esta innovación no habría sido tan grande y algunas
competencias se habrían dejado al sector privado descargando al Estado de determinadas funciones que aún
mantiene el Estado nórdico.

5. Conclusión.

Una vez, hemos pertrechado esta descripción de la evolución de los modelos de políticas públicas en la modernidad
reflexiva, cabe preguntarse qué aporta el planteamiento neoweberiano. Y es que, tal y como apunta Óngaro, la
convergencia de los distintos paradigmas en el NPM no tiene porqué ser una condición necesaria para la
modernización, y por tanto, exista la posibilidad de que la actualización de la gestión pública sea posible a partir de
otras vías y métodos. Con lo que, ya sea el camino de la NPM o del planteamiento neoweberiano, cualquier medio
coherente con los requerimientos de la modernidad reflexiva sería adecuado para engrasar la máquina
administrativa a los nuevos tiempos.

Así, los grandes retos de este Estado neoweberiano descansarían sobre el hecho de conjugar su autoridad en un
mundo glocalizado. Por la parte de arriba, con la entrega de competencias hacia la realidad supranacional de la
Unión Europea. Mientras que por la parte de abajo, se conceden mayor autonomía y participación a los entes
locales y a los ciudadanos en atención al principio de subsidiariedad. Por tanto, la máquina debería desarrollar
nuevos mecanismos que permitan solventar la individualización de las desigualdades y la complejidad social en un
ambiente donde debería prevalecer su soberanía, en tanto que autoridad, frente a las exigencias de la integración
europea y del respeto de las políticas a nivel local.