Democracia representativa en

el Estado Mexicano
Miguel Ángel Garita Alonso*

Sumario: I. Planteamiento Problema II. Concepción de la

Democracia III. Origen de la Democracia representativa.
IV. La participación Directa en el Estado Representativo.
V. Crisis de la democracia Representativa. VI. Propuestas
de Democracia Directa en la Reforma Política del
Estado Mexicano. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. Planteamiento del Problema

L a posibilidad de estar representado políticamente, o de gobernar por medio

de sus representantes, es un derecho fundamental, amparado constitucio-
nalmente en casi todos los estados modernos.
Sin embargo, la forma republicana representativa de gobierno, en muchos
estados actuales, amerita una reflexión sobre la legitimación y la eficacia de
ese derecho
Se advierte una firme preocupación por encontrar fórmulas adecuadas a la
realidad política para trascender un sistema democrático que, parece haber-
se estacionado en la alternancia y que reconoce el derecho del ciudadano al
sufragio y, por lo mismo, a la elección de sus gobernantes y legisladores, pero
que no ha logrado articular mecanismos eficaces que propicien su legitimidad
y organización eficaz y le abran los espacios de participación ciudadana en la
construcción de las decisiones públicas.
La crisis de representatividad política que atraviesa los diversos sistemas
políticos, no se resolverá si no hay un protagonismo activo con la consecuente

* Ponencia presentada por el Dr. en derecho Miguel Ángel Garita Alonso, Director del Se-
minario de Teoría General del Estado de la Facultad de Derecho de la UNAM, en el II Congreso
Iberoamericano de derecho electoral, celebrado en Bogotá, Colombia, los días 30 y 31 de
agosto y 1 de septiembre de 2011

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284 toma de conciencia por parte de los
individuos en la construcción de un
II. Concepción de la Democracia
poder popular alternativo.
Las bases tradicionales de la
democracia liberal y representativa
que implica la libre elección de los
E n la política contemporánea, la
palabra democracia se emplea
para justificar el ejercicio del poder. Ha
gobernantes por los gobernados, no perdido el significado original, con sus
cierra las puertas para la iniciativa apoyos etimológicos, para convertirse
social. Si la política es el instrumen- en una voz que contiene los criterios
to que permite canalizar el conflicto de valoración que deben aplicarse
que implica la convivencia entre los a los fenómenos políticos, en primer
hombres, entonces la construcción lugar, pero también a los sociales, a los
institucional que se deriva de la polí- culturales y a los económicos. De tal
tica es la que debe ofrecer alternati- manera que todo lo que acontece en
vas porque las instituciones políticas nuestro entorno tendría que ser demo-
son producto de la propia acción del crático y cuando deja de serlo merece
hombre. una llamada de atención generalizada.
El concepto de representación La mayoría de las constituciones de
política está estrechamente relacio- los países responden a esta exigencia
nado con la idea de democracia así casi universal y lo primero que prome-
como a las ideas de justicia y liber- ten en su preámbulo, es garantizar la
tad. Las constituciones modernas han convivencia democrática, es decir en
organizado sus Estados en la forma el mejor ánimo establecer una socie-
representativa de gobierno y tanto se dad democrática avanzada.
ha valorizado el concepto de repre- La democracia se proyecta sobre
sentación que ha pasado a ser la casi todo y, en cada caso, una de las
forma generalizada de participación varias ideas que engloba se destaca
popular. Así es que prácticamente se sobre las otras.
ha reducido la garantía de participa- La democracia es entendida pre-
ción de la cosa pública a la garantía ferentemente como igualdad, como
de estar representado. libertad, como participación, o, incluso,
En la actualidad se puede obser- como estado de Derecho, aunque esto
var un déficit generalizado en la no significa que sean términos sinóni-
práctica de este derecho. A punto tal mos, porque ya la ciencia política tiene
que la representación política parece bien perfilados los contornos de cada
haber quedado reducida a una simple uno de esos conceptos. Sin embargo,
delegación de derechos, sin posibili- cuando sucede en la práctica política
dad de que los verdaderos titulares diaria, cuando la libertad es negada
de esos derechos (los ciudadanos) o afectada, cuando la participación de
puedan otorgar un mandato y solici- los ciudadanos encuentra obstáculos ,
tar rendición de cuentas por la gestión o cuando hay deficiencias en la protec-
del apoderado. ción del Estado de Derecho, entonces

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hay que censurar que las cosas suce- lo que significaría una “representación
dan así, porque diremos que esto no formalista”, de la que no existe ningún
es democracia . motivo para suponer que la voluntad del
La democracia, proyectada de esta representante vaya a coincidir con la
manera sobre los diversos ámbitos de voluntad del representado. Consecuen-
convivencia, es difícil que sea alcanza- temente “tener la voluntad de alguien
da, ya que los esfuerzos de los seres sustituida por la de otro” significa, sim-
humanos consiguen solo una aproxi- plemente, estar dominado por otro. La
mación a ella. Así diremos que deter- crítica de Rousseau, implica una contra-
minados regímenes políticos son mas posición entre “legitimidad” y “represen-
democráticos que otros, y determi- tación”, dado que esta última se asienta
nados gobernantes se comportan de en el principio de la voluntad general,
un modo más democrático que otros. pero que prácticamente se puede con-
La valoración final, en cada caso, se vertir en criterio legitimador de la volun-
compone de las apreciaciones parcia- tad particular de los representantes.
les obtenidas en las varias parcelas Por otra parte, a manera de recor-
en las que la democracia ha intentado datorio, cuando con la revolución fran-
realizarse. cesa, la burguesía alcanza una repre-
sentación política proporcional a los
III. Origende la Democracia antiguos estamentos privilegiados, lo
representativa hará de la mano de ciertos principios
políticos: La soberanía nacional, frente
a la monarquía absoluta, y el mandato

E s usual hablar de la Revolución

Francesa como revolución burgue-
sa contra los estamentos privilegiado
representativo, frente al imperativo.
El modelo de representación políti-
ca, que es el que llega a nuestros días,
del feudalismo y contra la soberanía se ha nutrido de tres aportaciones teó-
monárquica absoluta, y calificar a la ricas importantes: la teoría inglesa de
burguesía del siglo XVIII como clase la confianza, la francesa del mandato
revolucionaria y al régimen naciente de representativo y la alemana del órgano.
esa revolución como democracia; afir-
maciones que se pueden calificar de 1. Los representantes que acudían al
imprecisas. parlamento ingles cada vez lleva-
El único pensador que defiende de ban instrucciones más generales
manera decidida formas de autogobier- para poder hacer frente con ellas
no popular directo, Rousseau, postula, a todos los giros de las negocia-
junto a ellas, el mandato imperativo ciones y poder ultimar todos los
frente a la idea de representantes inde- asuntos y no quedaran paralizadas
pendientes. Rousseau, que rechaza la las deliberaciones, se daba ya el
representación legislativa, se basa en supuesto que los representantes
que “es imposible querer por otros”, tenían la confianza para ocupar-
puede sí, “querer en lugar de otros”, se de los interese generales. Igual

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idea produce Locke en su ensayo de la constitución. Y naturalmente,
sobre el gobierno civil. si el pueblo no transfiere el poder,
mal podrá dar instrucciones para su
2. La doctrina francesa, que es la que ejercicio.
ha dado nombre a la institución, del
mandato representativo, se fragua 4. Max Weber, sin hacer juicios de
en vísperas de la revolución. Ya valor, desde la sociología, sostiene
Montesquieu como hemos men- que, Por “representación” se quiere
cionado defendió la idea de unos significar que “la acción de algún
mandatos muy generales para dar miembro del grupo es imputada al
libertada a los representantes. resto, que considera dicha acción
como legítima y vinculante para
La Declaración de Derechos de ellos.”
1789 y la Constitución de 1791 consu-
maron el proceso, conforme al cual la 5. Con esta rápida visión sobre el con-
soberanía nacional es una e indivisible, cepto de “representación” de diver-
lo que exige que los representantes lo sos teóricos, se podrá observar que
sean de la nación en su conjunto y no cada uno construyó dicho concepto
de electores concretos. Se propala un de acuerdo al paradigma imperante
concepto de nación ideal y sublimado, y los intereses del momento histó-
como unidad global distinta de los indi- rico que le tocó vivir. Sin embargo
viduos y de los grupos parciales que la esas concepciones ideológicas no
componen y que sin embargo, incluye difieren de las que imperan en la
las generaciones pasadas y futuras. actualidad. Lo que llevaría a una
Esta magnitud indeterminada e inde- primera y rápida apreciación sobre
terminable no puede querer ni actuar la eficacia del instituto. Sin embar-
por si misma, sino solo atreves de sus go, por el hecho de que la represen-
representantes. Por tanto quedan pro- tación política haya llegado hasta
hibidas las instrucciones y revocación nuestros días, si bien demuestra
de los representantes. su eficacia formal, no garantiza su
legitimación desde los aspectos
3. Posteriormente Jellinek niega que sociológicos y axiológicos.
haya dualidad entre representante
y representado. Aquel es órgano de Entonces ¿por qué hablar de demo-
éste, del pueblo. Por eso el pueblo cracia representativa, si democracia y
no puede expresar su voluntad más representación eran términos contra-
que a través de su órgano, como dictorios y excluyentes? Se debió a dos
ocurre con las personas jurídicas tonos semánticos:
en derecho privado. Sobre ésta
base el pueblo no trasmite el poder 1. De un lado, los términos pueblo
al representante, sino que solo lo y nación, que eran sinónimos, ter-
selecciona, y éste recibe su poder minaron diferenciándose en el len-

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guaje de los revolucionarios más sentación y la democracia en su sentido
moderados, de manera tal que su originario.
correspondiente idea de soberanía Pero también es cierto que la evo-
nacional no exigía sufragio univer- lución posterior de este régimen, sobre
sal, son solo el censitario. Por aquí todo desde la conquista del sufragio
se percibe también que el funda- universal, ha hecho de él, el que his-
mento económico de la representa- tóricamente ha permitido una mayor
ción no varía con el paso del man- influencia popular en el poder, ha apor-
dato imperativo al representativo, tado a éste una mayor legitimidad y le
ya que con el sufragio censitario ha exigido una mayor responsabilidad;
votan los propietarios y categorías es decir, ha terminado siendo, en efec-
sociales asimiladas. to, una democracia representativa, aun
con todas sus limitaciones.
2. Por otra parte, y apoyándose en la La idea de democracia participativa
anterior inflexión y equivocidad se adquiere así una significación especial.
comenzó a llamar también demo-
cracia al gobierno representativo, IV. La participación directa en
basándose en que gobiernan los el Estado Representativo
representantes de la nación. De
esta forma, se complacía el oído
del pueblo con la expresión “demo-
cracia” sin perjuicio de que la par-
ticipación política estuviera muy
H emos mencionado que, las formas
de participación directa han sufri-
do una evolución histórica en la que
lejos de ser popular. A manera de se fue desprendiendo de las connota-
recordatorio el primero en utilizar ciones revolucionarias con que nació.
la expresión democracia represen- Si en el siglo XVIII y en la Revolución
tativa fue Condorcet por el año de francesa aparecía como la demanda
1787. de los sectores más radicales, el siglo
XIX significa su traslación a los más
El éxito de estos dos cambios conservadores.
semánticos, que puede verse tanto en Hoy se puede decir que con la
algunos protagonistas políticos como generalización del sufragio y el prota-
en los textos legales y constitucionales gonismo de los partidos, las institucio-
revolucionarios, los ha hecho ya irrever- nes de democracia directa adquieren
sibles, ya que los constitucionalistas del una significación diferente. De lo que
siglo XIX, aun con titubeos, ya comien- se trata hoy en día es saber en que
zan a llamar democracia al gobierno medida y dentro de que limites pueden
representativo; y, en el siglo XX, apenas estas instituciones servir para mejorar
se habla de otra forma de democracia el funcionamiento del sistema, pues
que es la representativa. en efecto pueden ser funcionales para
Por lo anterior, resulta evidente el el Estado Constitucional, en el que el
alejamiento entre este modelo de repre- referendo popular es creciente para la

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adopción de decisiones sobre sobera- Una sociedad donde los ciudada-
nía territorial o textos legislativos que nos se encuentran un paso por delante
obligan a un especial consenso y como de los propios partidos políticos y las
procedimiento excepcional para corre- instituciones públicas. Condicionada
gir disfuncionalidades parlamentarias. esta situación sobre todo por la for-
mación de un número cada vez más
V. Crisis de la Democracia creciente de ciudadanos, así como
Representativa las innovaciones tecnológicas que
permiten nuevas formas de participa-
ción política y un impacto informativo

L a democracia representativa se
impone en la presente hora históri-
ca, pero como mencionamos, que en la
masivo que dejan, en entre dicho, a
un modelo de representación cada vez
más desfasado frente a las potenciali-
forma en que se configura no satisface dades, de democratización, que ofrece
plenamente el deseo de participación, la sociedad actual.
ya que sectores amplios de ciudada- Los culpables de que se mantenga
nos se sienten extraños en su propia esta situación, mientras la sociedad ya
tierra: La simplificación de las opciones está un escalón por encima de todos
electorales, con el fin de favorecer la ellos, son los partidos políticos y las
eficacia de los gobiernos que salgan rígidas estructuras de la burocracia
de las urnas, perjudica la relación entre pública. Unos partidos políticos que
quienes mandan y los que obedecen, son conscientes tanto de la pérdida
en consecuencia se sugieren otros cau- de su propia legitimidad como la del
ces, al margen de los partidos; se piden actual modelo de representación, que
complementos a la representación que ellos mismos encarnan y que están
asumen los partidos. tratando de exprimir, hasta el momento
En efecto, la legitimidad del actual que les sea posible.
modelo democrático es cada día Este desfase entre la sociedad y
menor. los partidos políticos se evidencia aún
El modelo actual de participación más en el sentido de que a los repre-
política que se reduce prácticamente sentantes políticos se les exige, cada
al hecho electoral y que constriñe el vez más, por parte de la ciudadanía,
desarrollo pleno de consultas popu- una serie de actitudes democráticas
lares directas; acompañado, de unos y la total transparencia de su gestión;
partidos políticos y unas instituciones pero que no son capaces de cum-
públicas que se encuentran con cada plir ya que se encuentran absortos
vez más problemas para la canaliza- dentro de mecanismos y dinámicas
ción de las demandas ciudadanas, internas a sus partidos que no res-
está provocando que la crisis de la ponden ni mucho menos a los ideales
representación política, sobre todo en democráticos.
términos de legitimidad, sea cada día Enfocado desde la realidad, nos
más evidente en nuestra sociedad. queda la evidencia de que, en el man-

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dato de representación, queda impedi- De tal manera que la etiqueta de
da la posibilidad de que el elector inter- “representante político” parece invitar
venga de algún modo en la fijación de a una apreciación crítica: ¿Es una fic-
los contenidos, quedando diluida su ción? ¿Es una fórmula vacía? ¿O es
identidad en el común de la Nación. realmente la sustancia de la represen-
No está previsto ningún tipo de tación democrática?
contacto o control intermedio o pos- El representante político actual, no
terior tutelado por el Derecho y queda representa a sus votantes en cualquier
sin fijarse la responsabilidad del repre- asunto, ni tampoco lo hace por sí mis-
sentante, es decir no existe la forma mo aisladamente, sino que trabaja con
de que éste vuelva de alguna forma otros representantes en un contexto
a sus representados. Enfocado desde institucionalizado y en una tarea espe-
la realidad, nos queda la evidencia de cífica –el gobierno de una Nación o
que, en el mandato de representación, de un Estado subnacional: provincial,
queda impedida la posibilidad de que municipal o regional– y en este pun-
el elector intervenga de algún modo en to general-mente aparecen conflictos
la fijación de los contenidos, quedando entre intereses locales y generales.
diluida su identidad en el común de la No puede desconocerse, tampoco,
Nación. que el representante moderno actúa
Este apretado análisis tiende a dentro de una elaborada red de presio-
los siguientes planteamientos: ¿qué nes, demandas y obligaciones.
entendemos por el derecho de repre- En primer lugar, el representante
sentación? ¿Elegimos a conciencia político tiene un electorado y es difícil
a quienes nos deben representar? determinar y representar los intereses
¿Nuestros representantes conocen o los deseos de un solo individuo, es
nuestras expectativas y nosotros infinitamente más difícil determinar y
conocemos sus programas? ¿Tene- satisfacer los de miles de individuos,
mos derecho de exigir rendición de que a su vez pueden tener diversos
cuentas a nuestros representados? intereses en conflicto.
Según sean las respuestas podremos En segundo lugar, y en el mejor de
decidir si el derecho de representación los casos, es un político profesional,
política funciona o padece de graves un miembro de un partido político que
deficiencias de comunicación. debe ser sensible a su partido político
Degenerando de esta manera el y a diversos grupos e intereses públi-
modelo democrático en una partido- cos y privados.
cracia, por la que los partidos llegan a En tercer lugar, el representante
absorber el papel de elementos sus- tiene sus opiniones y perspectivas,
tantivos del régimen político y adquie- sintiendo que algunas medidas son
ren intereses autónomos. Provocando, intrínsecamente erróneas, inmorales
una situación de la cual difícilmente se o indeseables. Sus propias opiniones,
podrá salir si depende de sus propios incluso, pueden estar en cierta medi-
responsables. da formadas por los líderes del parti-

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do o por otros colegas. Además, como dad de la ciudadanía. Para así, entre
miembro del legislativo, ocupa un car- todos poder llegar a democratizar las
go público al que corresponden ciertas instituciones públicas; para que estas
obligaciones y expectativas. respondan a las verdaderas necesida-
Podría decirse, siguiendo a Feni- des y preocupaciones de la ciudada-
chel Pitkin, que en la actualidad “… nía, más allá de los intereses políticos,
representación significa actuar en inte- y lograr la participación activa de los
rés de los representados, de una mane- ciudadanos en el control de la gestión
ra sensible ante ellos”. Sin embargo la y la toma de decisión de las diferentes
realidad indica que por el mero hecho instituciones.
de que se esté dentro de un sistema El propósito, es lograr una demo-
representativo, no es garantía de que cracia de calidad que beneficie a los
el ciudadano elector esté representan- ciudadanos en todos los aspectos.
do verdaderamente. Por esto, cuando
el representado es el pueblo con su VI. Propuestas de Democracia
pretensión de tener voz y voto en los Directa en la Reforma Política
intereses que le atañe, llega a ser tan del Estado Mexicano
relevante que el representante debe
perseguir siempre los intereses de los
electores, por encima de sus compro-
misos o intereses.
Pero todo lo anterior no debe de
L a discusión y debate sobre el cam-
bio político que México requiere
está desarrollada en numerosos libros,
ser razón de desánimo o conformismo en múltiples ensayos y en artículos
para la ciudadanía, ya que este solo que se publican día con día en la pren-
colaboraría al continuismo de la situa- sa o en las revistas especializadas.
ción actual de déficit democrático. Ese debate debe.
Esta situación debe de ser un factor En este dictamen, se considera,
determinante para la movilización de la además de las numerosas iniciativas
ciudadanía y su articulación en organi- antes reseñadas, los foros de análisis
zaciones autónomas que se sobrepon- que el propio Senado ha convocado al
gan a las divisiones ideológicas y las respecto, en especial el celebrado en
confrontaciones sociales; en muchas el mes de enero de 2010, al que con-
ocasiones creadas artificialmente, por currieron especialistas, nacionales y
intereses particulares, pero que no se extranjeros, legisladores y el entonces
corresponden a la realidad ni al sentir Secretario de Gobernación. Igualmen-
de los ciudadanos. te, hemos considerado las valiosas
Una movilización más allá de las opiniones de los senadores y senado-
banderas y los personalismos que ras de los grupos parlamentarios, que
desde siempre se han creído los por- de manera personal, o en grupos de
tadores de la verdad más absoluta; trabajo integrados de manera informal,
porque no hay bandera ni color capaz se han preocupado de aportar sus
de albergar y representar a la plurali- ideas y propuestas.

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La propuesta que presentan los Una de las figuras de participación
senadores que, es el resultado de más ciudadana que cuenta con un mayor
de dos años de trabajo, de múltiples consenso como forma de expresión
reuniones de intercambio de ideas; directa del interés de la ciudadanía en
intentar entender lo que los ciudadanos los asuntos públicos es la de iniciativa
quiere, lo que la sociedad demanda. ciudadana. Con el objeto específico de
En política democrática no hay tiem- permitir al ciudadano delinear los espa-
pos fatales, mucho menos predetermi- cios, las políticas, los derechos, así
nados por una voluntad suprema. Los como otros factores sociales, econó-
acuerdos se alcanzan cuando llega el micos y políticos entre los que se des-
tiempo y se genera la circunstancia que envuelve, se propone reconocer a los
los hace posibles. Este es el caso, la ciudadanos el derecho de iniciar leyes.
política es coyuntural. En México los ciudadanos no cuen-
Ahora, los políticos representados tan con ningún mecanismo para incidir
en el Senado, presentan una propuesta de manera directa en la agenda legisla-
con el fin de otorgar a los ciudadanos a tiva. De acuerdo con el artículo 71 cons-
través de la constitución una mayor par- titucional, los únicos actores que tienen
ticipación, propuesta se queda corta y el derecho de iniciar leyes o decretos
poco se avanza respecto a los meca- son el Presidente de la República, los
nismos de democracia directa: legisladores federales y los Congresos
locales.
Iniciativa ciudadana Si un ciudadano o un grupo de ciu-
dadanos desean promover un cambio
a la legislación, tienen que acudir con

A l respecto manifiestan los Sena-

dores en su dictamen que, en los
últimos años, México ha transitado
algún legislador y pedir su intermedia-
ción ante el Congreso, lo cual nulifica la
intención de la ciudadanía.
hacia un modelo democrático capaz Son varios los conceptos que se
de generar una alternancia en los desarrollan respecto el concepto de Ini-
Poderes Ejecutivo y Legislativo. No ciativa Ciudadana:
obstante, esta transición no ha sido “Es el derecho que se le confiere al
suficiente para asegurar una represen- pueblo para hacer propuestas de ley al
tatividad en la cual la ciudadanía incida Poder Legislativo, reconocido en algu-
eficazmente en la toma de decisiones nas constituciones a favor del pueblo,
de interés público y en la que se inclu- estableciéndose como único requisi-
yan los temas de interés ciudadano en to que la iniciativa sea presentada por
la agenda legislativa. Por esta razón, cierto número de ciudadanos. Consiste
resulta indispensable complementar en la transmisión de la potestad de ini-
nuestra actual democracia represen- ciar el procedimiento de revisión consti-
tativa con mecanismos de democracia tucional o de formación de la ley formal,
directa que sean capaces de resarcir a una determinada fracción del cuerpo
estas deficiencias. electoral”.

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“Es el procedimiento que permi- timados para iniciar leyes o decretos
te a los votantes proponer una modi- ante el Congreso de la Unión, siem-
ficación legislativa o una enmienda pre que esas iniciativas cuenten con el
constitucional, al formular peticiones respaldo de al menos el equivalente
que tienen que satisfacer requisitos al 0.25% de la lista nominal de electo-
predeterminados”. res, en los términos que señale la Ley
“Es una figura jurídica por el que del Congreso, va encaminada a los
se concede derecho al pueblo a fin de siguiente:
presentar propuestas al gobierno a los a) Introducir nuevos temas en la
gobernantes establecidos”. agenda legislativa.- A través de esta
Es así, como los conceptos ante- facultad, los ciudadanos pueden pre-
riores forman y dan sentido a todo un sentar nuevos temas en la agenda
régimen de participación directa de la legislativa, que de otra manera, difícil-
ciudadanía. mente formarían parte de ésta, ya sea
La iniciativa ciudadana puede con- porque son contrarios a los intereses
siderarse como una forma más evo- de los legisladores o simplemente por-
lucionada de hacer política, ya que que no sean relevantes para ellos.
implica un compromiso no sólo de la b) Aumenta el costo de no dis-
parte gubernamental por llevar a cabo cutir temas relevantes para los ciuda-
sus tareas, sino que la ciudadanía, danos.- Las iniciativas, al estar respal-
una parte de ella, se involucra en for- dadas por un número importante de
ma directa en la generación de ideas ciudadanos, cuentan con una legitimi-
y propuestas para transformar el sis- dad que difícilmente puede ser ignora-
tema legal. da por los legisladores que se encar-
Es así que en la idea de una demo- garán de dictaminarla.
cracia directa, se van a plantear com-
promisos más fortalecidos de ambas Consulta popular
partes, tanto de la clase política como
de los gobernados.
La propuesta consiste en reformar
el artículo 35 constitucional para esta-
blecer como derecho de los ciudada-
E n esta figura de democracia direc-
ta los legisladores argumentan
que, Las democracias modernas son,
nos presentar leyes, en los términos por definición, representativas. Es
y con los requisitos que señalen la decir, se trata de formas de gobier-
Constitución y la Ley del Congreso. Así no en las que el proceso de toma de
como establecer que el Instituto Fede- decisiones involucra a representan-
ral Electoral tendrá las facultades que tes elegidos popularmente mediante
en esta materia le otorgue la ley. sufragio universal, que son quienes
Y en correlación con lo anterior en nombre de sus representados pro-
se reforma el artículo 71 constitucio- cesan y adoptan las decisiones colec-
nal para establecer a los ciudadanos tivas. La participación de los ciudada-
como sujetos constitucionalmente legi- nos en ese proceso se concreta, en

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primera instancia, en el ejercicio del dadanos que corre paralelo al debate
derecho de votar para elegir a quie- y a las decisiones que se adoptan por
nes los representarán en las fases los órganos representativos del Esta-
sucesivas del proceso de adopción de do, en primer lugar, las instancias par-
las decisiones políticas. Esa participa- lamentarias o legislativas.
ción de los ciudadanos en el proceso Es particularmente necesario asu-
democrático de decisión en México se mir que estos mecanismos no son, ni
ha venido ampliando y garantizando a deben ser, sustitutivos de las instan-
través de múltiples reformas constitu- cias de representación política en los
cionales y legales que hoy permiten procesos de decisión colectiva. Las
el ejercicio de las libertades políticas fórmulas o métodos de la democracia
en un contexto jurídico e institucio- “semidirecta”, adecuadamente regu-
nal caracterizado por la existencia de ladas, son instancias complementa-
varios mecanismos de garantía. rias y subsidiarias de la democracia
Sin embargo, a la par de los meca- representativa.
nismos de democracia representati- En efecto, su uso excesivo y una
va, ha existido una tendencia, en las regulación inadecuada pueden ter-
constituciones de la segunda post- minar por erosionar las instituciones
guerra, a introducir algunas fórmulas representativas y dar pie a lo que en el
adicionales que tienen la finalidad de ámbito de la teoría política se conoce
multiplicar los espacios de la partici- como “democracia plebiscitaria”, que,
pación ciudadana en los procesos de en realidad, sólo en apariencia es una
decisión política. Estas fórmulas de la democracia, pues ahí se anidan gra-
así llamada democracia “semidirecta”, ves pulsiones autoritarias. Los totali-
como el referéndum, el plebiscito y la tarismos del siglo XX nos recuerdan
iniciativa popular, han tenido una gran con claridad que los sistemas auto-
proliferación en el constitucionalismo cráticos siempre utilizan evocaciones
contemporáneo como complementos directas “al pueblo” como una manera
de la representación democrática. de legitimación.
En América Latina, por ejemplo, Cabe señalar que el recurso a
todas las constituciones, salvo las de estos mecanismos de consulta a los
México y de República Dominicana, ciudadanos no son ajenos al orde-
contemplan algún mecanismo de par- namiento jurídico mexicano. Existen
ticipación directa de los ciudadanos varias entidades federativas en don-
en los procesos de decisión política. de el marco normativo local introduce
Estos mecanismos tienen la virtud instrumentos a través de los cuales
de estimular la participación política los ciudadanos pueden expresar su
de los ciudadanos más allá de las sentir en torno a temas de importan-
elecciones, al permitirles intervenir cia para sus respectivas sociedades.
en la discusión pública de temas de En esa circunstancia se encuentran
relevancia nacional que ameritan un los Estados de Baja California, Coli-
pronunciamiento explícito de los ciu-

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ma, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, en consideración por ambas Cámaras
Tlaxcala y Veracruz. del Congreso de la Unión.
Por lo anterior los representantes Asimismo, se considera que, pon-
de las fuerzas políticas representadas derando las experiencias comparadas,
en el órgano legislativo federal, reco- resulta pertinente incorporar a través
nocen, por un lado, la importancia de la figura de la consulta popular la
de contar con un mecanismo a nivel posibilidad de que exista ese pronun-
federal que permita al conjunto de ciu- ciamiento directo de los ciudadanos
dadanos de la República expresarse en relación con asuntos de gran tras-
en torno al sentido que deben tener cendencia nacional, de manera que su
las decisiones relativas a los asuntos voluntad, vinculante conforme determi-
de gran importancia nacional, pero ne la ley, que en el caso, debe aprobar
también estiman que la introducción el Congreso de la Unión.
de ésta figura constitucional, sin con- La consulta popular, como meca-
troles adecuados, de mecanismos de nismo de participación e intervención
la llamada democracia “semidirecta”, de los ciudadanos en la toma de las
puede lograr el efecto contrario al de decisiones relacionadas con temas
la consolidación y fortalecimiento del relevantes, constituye además una
régimen democrático y propiciar su vía para poder resolver, a través de la
erosión y eventual vaciamiento. consulta a la base política de la socie-
Debe existir una plena convicción dad, eventuales diferendos relativos
de que, con una adecuada regula- a temas de suma importancia que se
ción, la introducción de mecanismos presenten en los órganos representati-
que supongan el involucramiento de vos o entre éstos.
los ciudadanos en los procesos de Atendiendo a esa finalidad, este
decisión colectiva puede aumentar y mecanismo debe poder ser inducido
fortalecer la participación política de mediante solicitud que puedan reali-
éstos y con ello contribuir a construir zar tanto el titular del Poder Ejecutivo,
una ciudadanía más fuerte, conscien- como una parte de los integrantes de
te y atenta a los problemas que la alguna de las Cámaras del Congreso
aquejan y corresponsable de la solu- de la Unión, e incluso un grupo de ciu-
ciones colectivas que se adopten para dadanos, equivalente al dos por ciento
enfrentarlos. de los inscritos en la lista nominal de
La figura de la consulta popular, electores utilizada en la elección fede-
aunada a la de la iniciativa ciudadana, ral previa.
puede ser un mecanismo que permi- Por otra parte, al tratarse de un
ta fortalecer el proceso de decisión mecanismo cuyos resultados, de
democrática en la medida en la que alcanzarse un índice de participación
se abre otro canal para que propues- en la consulta, resultarán vinculantes
tas legislativas, en este caso realiza- para el Congreso de la Unión, en los
das directamente por grupos de ciu- términos que determine la ley, resulta
dadanos, sean conocidas y tomadas pertinente que, con independencia de

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quién haya solicitado la realización de to de la consulta popular deba ser
una consulta popular, exista una apro- sometida a la opinión previa de nues-
bación respecto de la realización de la tro máximo tribunal constitucional, es
misma por parte de la mayoría de los decir, de la Suprema Corte de Justi-
integrantes de cada una de las cáma- cia de la Nación, y una vez realizado
ras en las que se deposita la función lo anterior, tendrá que ser aprobada
legislativa federal. mayoritariamente por las Cámaras del
Este requisito, lejos de constituir un Congreso de la Unión; la pregunta vali-
impedimento o un obstáculo innecesa- dada por la Corte deberá estar expre-
rio, representa una garantía para que samente contenida en el decreto por el
las consultas populares no se convier- cual el Congreso de la Unión convoca
tan en un instrumento sustitutivo de la a la consulta.
instancia democrático-representativa Consecuentemente, la ley que
por excelencia, sino que implique un regule esta modalidad de participación
acompañamiento de los órganos que ciudadana deberá contener los proce-
tendrán la responsabilidad y la obliga- dimientos y mecanismos que deberán
ción de procesar normativamente la seguirse para que todo el proceso de
voluntad ciudadana expresada en la organización y desarrollo de la consul-
consulta. ta se rija por los principios de objetivi-
Es sabido que la formulación de la dad, imparcialidad y certeza. Por ello,
pregunta que debe ser sometida a la se dispone que las consultas popula-
consulta de los ciudadanos, constituye res sean responsabilidad, en términos
un aspecto especialmente delicado, de su organización y realización del
pues su redacción puede, eventual- Instituto Federal Electoral, en forma
mente, condicionar el sentido de la integral. El propio Instituto deberá cer-
respuesta. Por su propia naturaleza, tificar, en su caso, la veracidad de la
las consultas populares, como todos promoción ciudadana al respecto.
los demás mecanismos de democra- La experiencia comparada enseña
cia directa en los que se recaba la que todos los mecanismos de consul-
opinión de los ciudadanos, suponen ta popular o de otros mecanismos de
respuestas simplificadas que en la democracia “semidirecta” (referéndum
mayoría de los casos suele reducirse o plebiscito), cuando tienen un carác-
a una alternativa entre dos posibles ter vinculante para los poderes públi-
respuestas. Esporádicamente pueden cos, están sujetos a la existencia de
preverse alternativas más complejas. un quórum de participación ciudadana.
Ello implica que el modo de plantear la En ese mismo sentido, este dictamen
pregunta resulta determinante para el plantea establecer un umbral de par-
adecuado desarrollo de este ejercicio ticipación para que el resultado de la
democrático. consulta popular sea vinculante para
En ese sentido, consideran los el Congreso de la Unión, consistente
legisladores plantear, que la formula- en que un porcentaje de al menos la
ción de la cuestión –pregunta- obje- mitad más uno del total de ciudadanos

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 Seminario de Teoría del Estado
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inscritos en la Lista Nominal de elec- haya sido solicitada y aprobada la rea-
tores que corresponda haya acudido y lización de una sola consulta, sino de
participado con su voto en la consulta. varias en el periodo que media entre
En relación con los temas sobre los dos elecciones federales, las pregun-
que pueden versar las consultas popu- tas correspondientes a todas ellas
lares, se considera pertinente también serán sometidas a la consideración de
establecer ciertas materias en las cua- los ciudadanos de manera simultánea
les no procede este tipo de ejercicios y concurrente con la fecha de realiza-
y que se asume están reservadas, en ción de las elecciones respectivas.
cuanto a la capacidad de decisión, Lo anterior obedece esencialmente
exclusivamente a la competencia de a dos razones fundamentales: en pri-
las Cámaras del Congreso de la Unión, mer lugar a simplificar desde un pun-
conjuntamente o de manera exclusiva to de vista logístico y de racionalidad
de alguna de ellas de conformidad a de esfuerzo y gasto, la realización de
lo dispuesto por la Constitución Políti- las consultas populares, pues en vez
ca de los Estados Unidos Mexicanos. de instalar específicamente centros de
Esas materias, en las que no procede votación en los cuales los ciudadanos
la realización de consultas populares puedan emitir su opinión respecto de
son: la electoral, los ingresos y gastos las preguntas sometidas a su conside-
del Estado, la seguridad nacional y la ración, se aprovecharía la logística que
organización, funcionamiento y disci- en cada elección federal despliega el
plina de las Fuerzas Armadas. Instituto Federal Electoral para instalar
Por lo que hace a los tiempos para en todo el país las Mesas Directivas de
realizar el ejercicio mediante el cual los casilla, órganos en los cuales, además
ciudadanos darán respuesta a la o las del procesamiento y escrutinio de los
preguntas planteadas a través de las votos emitidos en las elecciones que
consultas populares, se propone que correspondan, serán responsables de
la realización de las consultas popu- recibir y procesar las respuestas de los
lares coincida con la fecha de reali- ciudadanos sobre los temas sometidos
zación de la jornada electoral federal, a su consulta.
es decir, el primer domingo de julio de Por otra parte, la concurrencia de
cada tres años. Ello no implica que a lo las consultas populares con los proce-
largo del periodo que media entre dos sos electorales federales tiene también
elecciones no pueda proponerse la la finalidad de inyectar en la discusión
realización de una consulta popular y electoral un contenido programático
determinarse su procedencia por par- en el debate público que tendrá que
te del Congreso, sino que el ejercicio ver con los temas sobre los cuales
específico de someter a la considera- versarán dichas consultas. Una de las
ción ciudadana la o las preguntas en características que han distinguido las
las que la consulta se articule coincidi- recientes contiendas electorales es el
rá con la jornada electoral federal. En escaso debate programático e ideo-
virtud de lo anterior, en caso de que no lógico, centrando la atención en los

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 Democracia representativa en el Estado Mexicano
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candidatos y en los lemas de sus cam- En efecto, si dicha combinación,
pañas, más que en las plataformas a través de la historia, fue generando
electorales que los partidos tienen la formas políticas de gobierno para nor-
obligación de presentar y registrar ante matizar las relaciones sociales, quiere
las autoridades electorales. La coinci- decir que la política es el único medio
dencia de las consultas populares con para lograr formas de poder popular
las elecciones puede ser, en ese senti- que logren encauzar voluntades en
do, una oportunidad para reivindicar la aras de un proyecto cultural.
importancia de la confrontación pacífi- Segunda. Si de acuerdo a nuestra
ca de ideas y de contenidos programá- hipótesis la democracia representativa
ticos en el marco de las precampañas padece una crisis, no se trata de inten-
y campañas electorales. tar sustituir los procedimientos, sino,
Finalmente, lo anterior implica que simplemente, de hacerlos funcionar
la organización, desarrollo, cómputo y adecuadamente.
declaración de los resultados de la o Fortalecer la representación políti-
las Consultas Populares que se reali- ca con procedimientos de democracia
cen cada tres años, esté a cargo del participativa, concebidos conforme al
Instituto Federal Electoral, para lo cual discurso de legitimación y justicia.
la ley establecerá puntualmente los Revisar, corregir y hacer avanzar
actos y los procedimientos que dicho las formas actuales de la representa-
Instituto deberá desplegar para la ade- ción, de manera que posibilite la incor-
cuada realización de las consultas, así poración de elementos relacionales.
como de la verificación del requisito Por ejemplo, habría que generar fór-
del número de ciudadanos que deben mulas que aproximen a representantes
respaldar la solicitud de realización de y representados, evitando caer en las
una consulta cuando sea el caso formas imperativas de relación, que el
sistema no toleraría.
VII. Conclusiones Tercera. Tendrá que pensarse en
el elector, no desde su indefensión y
desde su aislamiento actual, sino en la

P rimera. Dentro de los aspectos que

conforman la estructura de una
sociedad, los componentes, sociales,
posibilidad de organizar su potencial
colectivo, lo que permitiría referir su
intervención, incluso, a la vida interna
políticos, económicos y culturales no de los partidos.
actúan en forma separada generan- Cuarta. Cómo solución a esta defi-
do, cada uno, elementos que parecen ciencia comunicativa en la representa-
disociados de los hombres. En el mar- ción política, se propone:
co del proceso histórico, dichos com- a) reforzar el circuito comunicativo
ponentes se combinan produciendo un existente el de la representación polí-
entramado social que no es otra cosa tica clásica-representado por los parti-
que el producto del accionar de los dos políticos; o
hombres entre sí.

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 Seminario de Teoría del Estado
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b) reforzar la autonomía funcional de rá de gran utilidad la participación de
los distintos subsistemas que integran los medios de comunicación masiva, a
la compleja realidad contemporánea. través de un periodismo ético, tanto de
En el primer caso la institución carácter general como local, con liber-
de los partidos aumentaría su capa- tad de expresión y puesto al servicio
cidad de conocimiento racional y de de la comunidad toda.
respuesta política, sin transformar- Por otro lado, la participación ciu-
se internamente; mientras que en el dadana, respetuosa de sus derechos
segundo, con la generación de diver- y deberes, organizada en sus sec-
sos circuitos institucionales autóno- tores de interés, pero entendiendo
mos (provincias, regiones, municipios, las necesidades generales desde
asociaciones), con un mecanismo de la óptica local, coadyuvará a la con-
intercomunicación pluralista y hori- cientización social sobre la respon-
zontal operaría un efecto relativo de sabilidad de dar su opinión mediante
descarga sobre el circuito representa- el acto eleccionario. Y ambos como
tivo central (nacional). medios eficaces de contralor de sus
Ambas posibilidades, y más aún representantes.
implementadas en forma conjunta, Séptima. La democracia partici-
permitirían tender el nexo desarticu- pativa se considera como un modelo
lado entre los representantes y sus político que tiende a facilitar a los ciu-
representados, dando significación al dadanos su capacidad de asociarse y
acto eleccionario. organizarse, de tal modo que puedan
Quinta. Sin embargo, en la actua- ejercer una influencia directa en las
lidad, esta cuestión de la representa- decisiones públicas, lo cual es elemen-
ción política, afectada por los vicios tal para el desarrollo de una sociedad
congénitos del liberalismo político, con cultura democrática.
no puede prescindir del apoyo de la Solo de esta forma, parece ser
mass media, que se ha erigido en la posible que la ciudadanía actual sea
voz y oído de la sociedad. Una espe- capaz de constituirse en defensora de
cie de “representante de hecho” del sus derechos fundamentales y desa-
pueblo elector relegado y desposeído rrollar sus capacidades para determi-
de su mandato, con posibilidad de exi- nar su propio destino a través de sus
gir rendición de cuentas, si no hubiera representantes.
cumplimiento en el ejercicio de la fun- Octava. Las entidades educativas
ción encomendada. Tal vez estemos tienen el gran desafío en la formación
ante un elemento que permita recons- de los recursos humanos especializa-
truir el trípode que originó la represen- dos y, junto a los medios de comuni-
tación ante el poder. cación como formadores sociales de
Sexta. Para que esto pueda con- primer nivel, el trabajo de inducir al
cretarse y mientras exista la figura conocimiento de los derechos que el
de la representación política como es constitucionalismo social garantiza al
entendida hasta el presente, resulta- pueblo.

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 Democracia representativa en el Estado Mexicano
299
VIII. Bibliografía Olivas, Enrique (1991). El Problema
de Legitimación en el Estado
FenichelPitkin, Hanna (1985). El con- Social. Madrid: Trotta.
cepto de Representación. Estu-
dios Constitucionales. Porras Nadales, Antonio (1996). El
debate sobre la crisis de la re-
Garrorena Morales, Ángel (1991). Re- presentación política. Madrid:
presentación Política y Constitu- Tecnos.
ción Democrática. Madrid: Cua-
dernos Civitas. Sartori, Giovanni (1968). “Represen-
tional Systems”. En Sills, David
Habermas, Jürgen (1998). Facticidad L. (Ed.) International Encyclope-
y validez. Sobre el derecho y el dia of the Social Sciences. Nue-
Estado democrático de derecho va York: The Macmillan and the
en términos de teoría del discur- Free Press.
so. Buenos Aires: Trotta.
Senado de la República de México,
Habermas, Jürgen (1978). Dictamen legislativo de Mayo de
L’espacepublic: archéologie de 2011
la publicité commedimension-
constitutive de la sociétébourge-
oise. Paris: Payot.

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de Derecho, editada por la Facultad de Derecho, se
terminó de imprimir el 10 de octubre de 2011 en los
talleres de creativa impresores S.A. de C.V. calle
12, número 101, local 1, colonia José López Portillo,
Iztapalapa, 09920, México, D.F. Tel. 5703-2241. En
su composición se utilizaron tipos Arial y Calibri.
Tipo de impresión offset, las medidas 17 x 23 cm.
Los interiores se imprimieron en papel ahuesado de
75 grs. y los forros en cartulina sulfatada de 14 pts. La
edición estuvo al cuidado del Lic. Alberto J. Montero.
La edición consta de 1000 ejemplares.

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Deberán entregarse en las oficinas de los Seminarios de la Facultad de Derecho de

acuerdo a la materia del artículo.

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• El texto deberá estar en formato Word for Windows, en tanto que las imágenes debe-
rán realizarse en formato jpg o tif, las cuales se colocaran en un archivo por separado
indicando el lugar que les corresponde en el texto.
• La versión impresa en hojas tamaño carta en una sola cara; letra Times new roman
de 12 puntos; espacio y medio en el interlineado; márgenes superior e inferior de 3
centímetros y 2.5 en izquierda y derecha; no se colocarán espacios entre un párrafo
y otro, unicamente entre el título y el texto; entre los títulos de los apartados, entre
estos y el texto.
• Las notas al pie de página serán escritas en letra Times new roman de 10 puntos;
espacio sencillo. Se puede emplear el estilo Harvard, con el mismo tamaño de fuente
que el resto del texto, o el sistema mixto.
• Las voces extranjeras y los latinismos deberán escribirse en cursivas o itálicas.
• Se deberá cuidar el uso de las mayúsculas, utilizándolas sólo para los nombres pro-
pios, los nombres completos de las leyes u ordenamientos que se citen, y cuando se
corra el riesgo de confundir una voz de uso común con un concepto cuya connotación
tenga un significado específico en la terminología jurídica: ej. Estado y Constitución,
y no en el caso de la voz: derecho, derecho penal, derecho civil, etc.
• Si se requiere enfatizar o resaltar alguna palabra deberá escribirse en cursivas o
itálicas, no se deberán emplear las negritas, ni subrayados.
• Las transcripciones que excedan de cinco líneas deberán ponerse en párrafo sepa-
rado, el cual deberá tener una sangría izquierda de dos centímetros a partir del
margen. El tamaño de la fuente deberá ser de 11 puntos y con interlineado senci-
llo. Esto también se aplicará cuando se realicen transcripciones literales de leyes y
jurisprudencias.

Los artículos deberán contener

• -Título
• -Sumario (de preferencia utilizar el sistema mixto: números romanos, arábigos y letras)
• -Resumen (máximo diez líneas)
• -Una breve semblanza curricular al pie de página (máximo cinco líneas)
• -Introducción
• -Desarrollo
• -Conclusiones
• -Fuentes
• -Extensión mínima de quince cuartillas y máxima de veinticinco

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