Transparencia Medioambiental y Participación Ciudadana como

presupuestos para alcanzar la justicia ambiental

Javier Núñez Michea - José Manuel Castillo Ríos

Universidad Central de Chile

Resumen.

La necesidad actual y futura de un desarrollo humano sostenible y

respetuoso del medioambiente y de los derechos humanos, nos insta a indagar,
recopilar y analizar los sistemas de protección y/o regulación ambiental que nacen,
incorporan o modifican la legislación nacional y comparada y que se justifican no
sólo por la aceleración del cambio climático y las afectaciones producidas por el
ser humano sino también por el el cambio de los paradigmas de gobernanza que
incorporan el fomento de la participación transversal de la ciudadanía en los
procesos decisorios que se prevé que tendrán impacto ambiental y social.

Palabras claves: Participación ciudadana, acceso a la información, justicia

ambiental.
 Análisis del concepto de participación ciudadana desde una perspectiva del
derecho medioambiental chileno

La noción de la participación ciudadana en Chile desde una perspectiva

medioambiental comienza con la declaración de Río de Janeiro de 1992, tal convención
es la inspiración para crear la ley 19.300 de 1994 sobre bases generales del
medioambiente1. El concepto de participación ha experimentado grandes cambios en
virtud de las modificaciones legales como la interpretación de la judicatura especializada,
tanto en su noción dogmática como de aplicación en el sistema ambiental chileno por
parte de la sociedad civil.

El principio 10 de la declaración de Río busca “asegurar que toda persona tenga

acceso a la información, participe en la toma de decisiones y acceda a la justicia en
asuntos ambientales, con el fin de garantizar el derecho a un medioambiente sano y
sostenible de las generaciones presentes y futuras”2. Esta declaración señala que la mejor
forma de resolver los asuntos ambientales “es con la participación de todos los
ciudadanos interesados”3.

En este sentido la participación genera competencia entre los distintos grupos

organizados o con potencial de organizarse, y los obliga a argumentar de la mejor manera
sus ideas, prevaleciendo en teoría los grupos que proponen mejores ideas. El papel del
Estado, en este sentido, es recoger estas ideas y aplicarlas. Si aplicamos esta idea a
diversos instrumentos ambientales, la consecuencia sería que, a mayor participación,
habría una mayor competencia de posiciones, estudios y pareceres ciudadanos, lo que
llevaría a las autoridades a tomar mejores decisiones4 .

Por su parte el Convenio de Aarhus de 1998 celebrado en Dinamarca dota de

contenido a la noción de participación en cuestiones ambientales, cuyo contenido material
se conforma por el acceso a la información, participación en la toma de decisiones con la

1 MORAGA, PILAR. “La definición de nuevos estándares en materia de participación ciudadana en

el sistema de evaluación de impacto ambiental chileno”. Revista Derecho del Estado n.º 38, enero-
junio de 2017, pp. 177-198. [DISPONIBLE EN
https://clio.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/49431 FECHA DE CONSULTA LUNES 05 DE
OCTUBRE, 2020].

2Página web CEPAL [DISPONIBLE EN https://www.cepal.org/es/infografias/principio-10-la-

declaracion-rio-medio-ambiente-desarrollo#:~:text=Principio%2010%20de%20la%20Declaraci
%C3%B3n%20de%20R%C3%ADo%20sobre,sano%20y%20sostenible%20de%20las
%20generaciones%20presentes%20. [FECHA DE CONSULTA, LUNES 5 DE OCTUBRE, 2020].

3Página web ONU [DISPONIBLE

EN:https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm, FECHA DE
CONSULTA MIÉRCOLES 7 DE OCTUBRE, 2020].

4ARANDA, JORGE. “Breve reflexión sobre cuatro conceptos jurídicos de participación ciudadana a
propósito del Derecho Ambiental chileno”. Revista de Derecho Ambiental Año VI N° 9 (Enero –
Junio 2018) pp. 31-52. [DISPONIBLE EN https://clio.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/49431.
FECHA DE CONSULTA MARTES 6 DE OCTUBRE, 2020].
autoridad y acceder a la justicia en caso de no ser debidamente considerada o ejecutada
la participación ciudadana, (tratado no es ratificado por Chile). En este sentido la
participación en materia ambiental en nuestro país tenía importantes limitaciones hasta la
reforma del año 2010 ley 20.417 modifica la ley 19.300.

De este modo la noción participación desde una perspectiva internacional del derecho
medioambiental, nace de distintos convenios, los cuales son fuente inspiradoras para las
naciones, sin embargo ellas no están obligadas a ratificar o a emplearlas según lo literal
del cuerpo normativo, ello trae como consecuencia que el contenido pueda verse afectado
y de este modo vulnerar el ejercicio de la participación ciudadana en aspectos
medioambientales, en consideración a lo establecido por el derecho internacional del
medioambiente.

La noción más actual de participación ciudadana en Chile ha sido desarrollada por

El Segundo Tribunal Ambiental de Santiago a propósito del caso EFE(empresas
ferrocarriles del Estado) 5. Lo importante en este caso es lo señalado en la sentencia por
el tribunal en relación al desarrollo del contenido de la participación, reconociendo el
avance que trae la ley 20.417 al ampliar la participación ciudadana a las declaraciones de
impacto ambiental, así como las rectificaciones o ampliaciones que afecten
sustantivamente el proyecto, en virtud de lo que dispone el artículo 29 inciso segundo, en
el caso de estudio de impacto ambiental, y/o el artículo 30 inciso final, relativo a las
declaraciones. Tal modificación legal reconoce la importancia de este principio ambiental,
en relación al principal instrumento de gestión ambiental del país, no siendo posible a su
parecer “desarrollar a plenitud la participación sin una estrecha relación con el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental” 6

El fallo constituye un gran avance en la comprensión del contenido material de la

participación del sistema de evaluación de impacto ambiental, desarrollando los concepto
de derecho de acceso y conocimiento del expediente físico o electrónico de la evaluación,
así como el de la debida consideración de las observaciones. Respecto del derecho de
acceso y conocimiento del expediente de la evaluación consagrado en el artículo 30 bis

5 Contexto: Existencia de un proyecto para mejorar la infraestructura del trayecto Santiago-

Rancagua, que implicaba entre otras cosas aumentar la frecuencia de dicho recorrido, afectando a
las comunidades cercanas. El proyecto que ingresó vía declaración de impacto ambiental, presentó
190 observaciones por parte de las comunidades al Director del Servicio de Evaluación Ambiental,
y 189 observaciones fueron consideradas en la resolución de calificación ambiental según los
términos del artículo 24 de la ley 19.300 con temas de ruidos y de conectividad de las comunidades
residentes en la zona de emplazamiento del proyecto. Este proyecto fue calificado favorablemente
mediante resolución calificada, posteriormente los comités de allegados interpusieron,
conjuntamente con otros reclamantes, reclamación administrativa contra el Director Ejecutivo del
Servicio de Evaluación Ambiental, el fundamento de la acción era la falta de consideración de las
observaciones realizadas durante el proceso de participación, la cual se acumula a otras
reclamaciones, El comité de allegados al no tener respuestas por parte de la autoridad
administrativa, interpone reclamación judicial ante el Tribunal Ambiental de Santiago.

6 Sentencia de 18 de febrero de 2016, Rol n.° R-35-2014 (Acumulada Rol n.° R-37-2014 y R-60-
2015). Considerando cuadragésimo séptimo. [DISPONIBLE EN: http://2ta.lexsoft.cl/2ta/search?
proc=4. FECHA DE CONSULTA JUEVES 12 DE OCTUBRE, 2020].
de la ley 19.300, el tribunal se detiene a analizar el sentido y alcance de tales derechos,
de cuyo respeto depende la debida consideración de las observaciones por parte de la
autoridad ambiental. pues a juicio del tribunal el ejercicio de este derecho, tiene como
presupuesto previo que contenga todos y cada uno de los antecedentes del proyecto, que
sirvan de fundamento de la decisión adoptada por parte de la autoridad ambiental, es
decir no puede resolver con antecedentes ajenos a los de la evaluación ambiental. De
esta manera el Tribunal Ambiental manifiesta la interdependencia que existe entre
participación y el acceso a la información en el marco del sistema de evaluación
ambiental, pues la realización de un principio depende del otro7.

Del fallo del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago se desprenden nuevos

criterios de participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental,
creados a partir de la interpretación del Tribunal a las normas 19.300 aplicables al caso
EFE. No es posible realizar un real proceso de participación ciudadana sin la información
suficiente, pues eso atentaría contra los derechos de acceder y conocer el expediente
consagrado en el artículo 30 bis de la ley 19.300. Las observaciones además de ser
resueltas en la resolución de calificación ambiental, deben de tratarse durante todo el
proceso de evaluación de impacto ambiental. Las respuestas no se pueden limitar a
transcribir las observaciones o comentarios del titular u organismos sectoriales. La
indebida consideración de las observaciones puede dar lugar a la nulidad de la resolución
de calificación ambiental8.

Transparencia, derecho de acceso a la información Ambiental y justicia ambiental

La relación entre los conceptos de Transparencia, derecho de acceso a la

información ambiental y justicia ambiental, es una manifestación de la necesaria
consideración multidisciplinar, interdisciplinar y transdisciplinar 9 para abordar los
conflictos y desafíos del siglo XXI y de los años venideros. Pero “¿Por qué es necesario
conocer la información ambiental? […] La respuesta deja de ser jurídica y es más bien
sociológica. El ser humano actual adolece de un desconocimiento del entorno real en que
vive. Nunca en la historia de la humanidad el ser humano había vivido más desconectado
de su entorno y por lo mismo, este nunca le había sido tan lejano, desconocido y ajeno.10

7 MORAGA, 2017, pp. 177-198.

8 MORAGA,2017, pp. 177-198.

9 RIVEROS, P; MERIÑO, J; Y CRESPO, F. Libro online “Documento N° 1 La diferencia entre el

trabajo multidisciplinario, interdisciplinario y transdisciplinario”, Año 2020. [Disponible en:
https://libros.uchile.cl/files/presses/1/monographs/1098/submission/proof/8/index.html. Fecha de
consulta 11 de septiembre, 2020].

10 BERMÚDEZ, JORGE; “El acceso a la información pública y la justicia ambiental”. Revista de

Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso N° 34 . Valparaíso, Chile, 1er
Semestre de 2010, pp. 571 - 596. [Disponible en: https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-
68512010000100018&script=sci_arttext. [Fecha de consulta: 21 de agosto, 2020].
 “El acceso a la información ambiental se transforma, entonces, ya no en una
garantía para que las organizaciones ambientalistas puedan ejercer sus actividades, sino
en una verdadera necesidad de supervivencia para la especie humana. En primer
término, porque el estado de desconocimiento de la naturaleza por parte de nuestra
sociedad denominada como una verdadera “desaprensión ambiental”, es la que ha
llevado a múltiples problemas ambientales locales y globales, como por ejemplo la
situación de cambio climático, que amenaza los mismos fundamentos naturales de la
existencia humana. Y en segundo término, porque el desconocimiento del estado
ambiental del lugar en que se habita, denominado “estado de ignorancia ambiental”
conlleva a la adopción de decisiones erróneas involuntarias y no deseadas, las que
inciden directamente en la salud y calidad de vida de la población.11

Se ha evidenciado que “La disponibilidad de la información ambiental no es neutra

o con un objetivo indiferente, es decir, quien solicita la información ambiental lo hace para
lograr algo, que no necesariamente será una finalidad de protección ambiental. Sin
embargo, independientemente del uso que se dé a la información ambiental, desde una
perspectiva de los valores, la disponibilidad y utilización de ella permitirá alcanzar una
finalidad de justicia ambiental. Y ello porque la existencia de estos dos estados de
desaprensión e ignorancia ambiental, inciden de manera inversamente proporcional en
alcanzar niveles de distribución equitativa de los servicios y cargas ambientales. Es decir,
mientras mayor sea la información ambiental los ciudadanos estarán en una mejor
posición para participar o exigir la distribución que creen justa de los servicios que el
medio ambiente otorga y para evitar las cargas que consideran inequitativas”12.

En el Derecho medioambiental chileno es posible encontrar supuestos en que la

información ambiental es necesaria para una justicia procedimental, que inciden en una
decisión por parte de la autoridad como justa. Ellos son los casos en que se permite la
participación a los ciudadanos en el procedimiento administrativo ambiental o en que se
les legitima para obtener la revisión de la decisión que hace posible la justicia ambiental.
De acuerdo a estos lineamientos normativos, “La Ley Nº 20.417 que crea el Ministerio y
la Superintendencia del Medio Ambiente, así como el Servicio de Evaluación Ambiental
(SEA), modifica, entre otros, el artículo 4° de la Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del
Medio Ambiente (LSBGMA), señalando que: “Es deber del Estado facilitar la participación
ciudadana, permitir el acceso a la información ambiental y promover campañas
educativas destinadas a la protección del medio ambiente”, e incorpora, en su Título
Segundo, un nuevo párrafo 3° bis “Del Acceso a la Información Ambiental”. Dentro de este
párrafo, el artículo 31 bis establece que: “Toda persona tiene derecho a acceder a la
información de carácter ambiental que se encuentre en poder de la Administración, de
conformidad a lo señalado en la Constitución Política de la República y en la ley Nº 20.285
sobre Acceso a la Información Pública” (LAIP). Es decir, el acceso a la información de
carácter ambiental que garantiza esta nueva norma, depende del ejercicio del derecho
fundamental establecido en el artículo 8º de la Constitución, los instrumentos que

11 BERMÚDEZ (2010), pp. 571 - 596.

12 BERMÚDEZ (2010), pp. 571 - 596.
contempla la LAIP y la supervigilancia de la institución creada para velar por el
cumplimiento de esta última, el Consejo para la Transparencia”.13

“En el ámbito de los instrumentos internacionales vinculantes, el acceso a la

información ambiental se establece, normalmente, de tres maneras, a saber: como un
deber para el Estado parte de disponer de información o de su intercambio con otros
Estados parte del mismo instrumento; como un deber para el Estado parte de poner a
disposición la información ambiental en un organismo internacional; o bien, como un
derecho subjetivo a favor de los ciudadanos. Evidentemente, estas formas de disponer de
la información ambiental no son excluyentes, no obstante, la clasificación permite describir
la consagración del derecho o deber de información ambiental en el ámbito internacional”.

Justicia Ambiental

El concepto de justicia ambiental surge en EE.UU. a finales de la década de los

setenta como una manifestación de la nueva dirección que toman los grupos
ambientalistas. En esa época el movimiento ambientalista norteamericano cambia su
tradicional enfoque dirigido principalmente hacia la “conservación” de la vida silvestre por
una preocupación hacia los grupos más vulnerables de la sociedad y su calidad de vida.
Se reconoce entonces que estos grupos se han visto afectados especialmente por la
contaminación ambiental y la depredación de los recursos naturales en los lugares en que
viven, fenómeno cuyo origen se vincula con el desarrollo industrial ocurrido durante la
mayor parte del siglo XX. Dicho desarrollo habría tenido lugar sin cortapisas ni
regulaciones que permitieran la internalización de los costos de dicho proceso por parte
de quienes los generan. Se inicia entonces un movimiento social por la justicia ambiental
cuyo objetivo principal es obtener una distribución más equitativa de las cargas y
beneficios ambientales.14

cabe relevar, una declaración elaborada en 1991 por la “Primera Cumbre de

Líderes Ambientales de Personas de Color”. La Declaración establece 17 principios de
justicia ambiental que incluyen, entre otros, los siguientes: el derecho fundamental a la
autodeterminación política, económica, cultural y ambiental, de todos los pueblos; la

13 RAMIREZ, FELIPE. “Acceso a la información ambiental”. Revista Chilena de Derecho, vol. 38

N° 2, pp. 391 - 393, 2011. [Disponible en https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-
34372011000200014&script=sci_arttext. Fecha de consulta 03 de septiembre, 2020].

14 HERVÉ, DOMINIQUE. “Noción y elementos de la justicia ambiental: Directrices para su

aplicación en la planificación territorial y en la evaluación ambiental estratégica”. Revista de
Derecho, Vol. XXIII - Nº 1, Julio 2010, Páginas 9-36. Disponible en:
https://scielo.conicyt.cl/scielo.php?pid=S0718-34372011000200014&script=sci_arttext. Fecha de
consulta 04 de septiembre, 2020]
responsabilidad estricta de todos los productores de residuos y sustancias tóxicas
respecto de los daños.

En el Derecho ambiental chileno es posible encontrar supuestos en que la

información ambiental es necesaria para una justicia procedimental, que inciden en una
decisión por parte de la autoridad como justa. Ellos son los casos en que se permite la
participación a los ciudadanos en el procedimiento administrativo ambiental o en que se
les legitima para obtener la revisión de la decisión que hace posible la justicia ambiental.

Análisis del derecho de acceso a la información medioambiental en la

legislación comparada.

Cabe destacar lo realizado por España en atención al desarrollo de la noción de

participación ciudadana en cuestiones ambientales sobre los tres pilares que componen
su contenido material 15, ratificando la convención internacional de Aarhus celebrado en
1998 en Dinamarca, y los distintos acuerdos celebrados por la Unión Europea, llevando
efectivas políticas de participación y educación ambiental como presupuesto para la
justicia ambiental16.
Considerando que el acceso a la información ambiental es indispensable para que
los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medioambiente adecuado, según
dispone el artículo 45 de la Constitución española. Además el mensaje que motivo la ley
de acceso a la información española reconoce que, el acceso a la información
medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental
de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con
conocimiento de causa en los asuntos públicos. Por tanto, tal derecho es un instrumento
necesario para hacer efectivos los otros dos pilares del Convenio de Aarhus (participación
pública y acceso a la justicia)17.
Importante es la Ley 27/2006 del Parlamento español que reconoce una serie de
derechos medioambientales que incluye los tres pilares de la participación ciudadana en
cuestiones ambientales, cada uno de estos pilares está integrado por un catálogo de
derechos que concretan o definen su alcance para una mayor efectividad de los mismos.

15CASADO,LUCÍA. “EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA: SITUACIÓN

ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO”. Revista Aragonesa de Administración Pública ISSN
2341-2135, núm. 53, Zaragoza, 2019, pp. 90-157 [DISPONIBLE EN
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7041304. FECHA DE LA CONSULTA VIERNES 9
DE OCTUBRE, 2020].

16 CASADO, LUCÍA. (2019), pp. 90-157

17 RODRIGO-CANO, DANIEL. “35 Años de éxitos en la Educación Ambiental en España”. Revista

de Educación Social número 28, enero.junio de 2019. [DISPONIBLE EN
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6877384. FECHA DE CONSULTA LUNES 20 DE
OCTUBRE, 2020].
Tratándose del derecho de acceso a la información el comprende otra serie de derechos
para su debido ejercicio, ellos son18.
1. acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades
públicas o en el de otros sujetos a su nombre, sin ser necesario declarar un
interés determinado.
2. a ser asistido en la búsqueda de la información.
3. a recibir la información en los plazos establecidos en la ley.
4. a recibir la información ambiental en la forma y formatos elegidos, siempre
que estén contemplados en la ley.
5. a conocer los motivos por los cuales no se les facilita la información, total o
parcialmente y también aquellos por los cuales no se les facilita dicha
información en la en la forma o formato solicitada.
6. y a conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles
para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias
en las que se puede exigir o dispensar el pago.

De esta forma, el derecho de acceso a la información en España está dotado de

contenido en atención a otros derechos que resguardan el correcto ejercicio de este
derecho, considerando aspectos de forma para la entrega y deberes a la autoridad en
relación a la disposición de la información ambiental.

18 CASADO, LUCÍA. (2019), pp. 90-157.

 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. ARANDA, JORGE. Breve reflexión sobre cuatro conceptos jurídicos de participación

ciudadana a propósito del Derecho Ambiental chileno. Revista de Derecho Ambiental • Año
VI N° 9 (Enero – Junio 2018) pp. 31-52. [DISPONIBLE EN
https://clio.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/49431. FECHA DE CONSULTA MARTES 6
DE OCTUBRE DE 2020].

2. CASADO,LUCÍA. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA:

SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE FUTURO. Revista Aragonesa de
Administración Pública ISSN 2341-2135, núm. 53, Zaragoza, 2019, pp. 90-157
[DISPONIBLE EN https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=7041304. FECHA DE
LA CONSULTA VIERNES 9 DE OCTUBRE 2020].

3. MORAGA PILAR, La definición de nuevos estándares en materia de participación

ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental chileno. Revista Derecho del
Estado n.º 38, enero-junio de 2017, pp. 177-198. [DISPONIBLE EN
https://clio.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/49431 FECHA DE CONSULTA LUNES 05
DE OCTUBRE DE 2020].

4. RODRIGO-CANO, DANIEL. 35 Años de éxitos en la Educación Ambiental en España.

Revista de Educación Social número 28, enero.junio de 2019, [DISPONIBLE EN
https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=6877384. FECHA DE CONSULTA LUNES
20 DE OCTUBRE DE 2020].

5. Sentencia de 18 de febrero de 2016, Rol n.° R-35-2014 (Acumulada Rol n.° R-37-
2014 y R-60-2015). Considerando cuadragésimo séptimo. [DISPONIBLE EN:
http://2ta.lexsoft.cl/2ta/search?proc=4. FECHA DE CONSULTA JUEVES 12 DE
OCTUBRE 2020].

6. Página web CEPAL [DISPONIBLE EN https://www.cepal.org/es/infografias/principio-10-la-

declaracion-rio-medio-ambiente-desarrollo#:~:text=Principio%2010%20de%20la
%20Declaraci%C3%B3n%20de%20R%C3%ADo%20sobre,sano%20y%20sostenible
%20de%20las%20generaciones%20presentes%20. [FECHA DE CONSULTA, LUNES 5
DE OCTUBRE, 2020].

7. Página web ONU [DISPONIBLE

EN:https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm, FECHA DE CONSULTA
MIÉRCOLES 8 DE OCTUBRE, 2020].