Iván Mauricio Fernández Arbeláez

CAPÍTULO IV.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO.

Introducción.

Una vez analizados los principios bajo los cuales debe actuar la Administración
Pública y los Instrumentos Jurídicos a través de los cuales materializa su
actividad, es pertinente adentrarnos en los senderos ciertos y determinados por
el bloque de legalidad, por medio de los cuales debe “caminar” el Estado para
producir Actos Administrativos en firme. Tales senderos están determinados por
el proceso administrativo.

Por proceso administrativo debemos entender aquellos trámites o etapas

coordinadas necesarias que debe adelantar la administración, con el fin de producir
un acto administrativo en firme, dentro del cual deben operar los principios del
debido proceso, la autotutela administrativa y la legalidad.

De conformidad al concepto anterior, el proceso administrativo se diferencia

claramente del judicial y del legislativo, en su producto, ya que el primero busca
producir un acto administrativo, el segundo una sentencia y el tercero una ley.

Por último en esta parte introductoria, es necesario precisar que el proceso

administrativo no debe confundirse con la operación administrativa, habida
cuenta que esta última busca materializar los efectos jurídicos del acto
administrativo en firme, el cual es producto del proceso administrativo, por tanto,
la operación administrativa, necesariamente es posterior al mencionado proceso.
Proceso administrativo y operación administrativa son dos conceptos que se
complementan, en donde uno precede al otro.

I. Alcance del concepto de proceso administrativo

El proceso administrativo siempre será uno solo de conformidad al tipo de decisión

administrativa que se debe adoptar, al paso que el procedimiento administrativo
es de varias clases dependiendo de la normativa que lo regule, es así como por
regla general existe un procedimiento ordinario y a título de excepción una serie
de procedimientos especiales. Para poder entender de manera precisa este último
planteamiento, en las próximas líneas abordaremos in extenso la diferencia entre
proceso administrativo y procedimiento administrativo para determinar el real
alcance de estos dos conceptos.

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 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

A. Diferencias entre proceso administrativo y procedimiento

administrativo

Estos dos conceptos son perfectamente diferenciables, sus distinciones son las
siguientes:

1. El proceso administrativo es la actividad y el procedimiento administrativo es

el motor a través del cual se desarrolla: Mientras el proceso contempla el plan a
seguir para producir la decisión, el procedimiento contempla el trámite a través
del cual se va a ejecutar el mencionado plan. Es por lo anterior que se debe
concluir que el proceso administrativo establece a que se quiere llegar y bajo
qué condiciones, al paso que el procedimiento obedece a las etapas que se deben
recorrer para poder llegar a la meta presupuestada.

2. Todo proceso implica la existencia de uno o más procedimientos para el logro de

sus finalidades: Esto quiere decir que, mientras el proceso siempre será uno solo,
los procedimientos que buscarán cumplirlo podrán ser uno o más, es así como
en nuestro ordenamiento podríamos señalar que el proceso debe garantizar tres
etapas: la actuación, la publicitación y la vía gubernativa, cada una de ellas con
un procedimiento diferente para llevarse a cabo. Lo mismo se puede manifestar
de los procedimientos especiales que emanan del proceso administrativo, cuya
decisión debe surgir al interior de un ordenamiento jurídico especial, pues los
mismos deben contemplar trámites para expedir, publicitar y controvertir los
actos administrativos que de ellos emanen.

3. El procedimiento es el camino que debe seguirse para obtener el resultado

que contempla el proceso: A manera de ejemplo práctico, podríamos señalar lo
siguiente, si mi meta es llegar a Cali, yo busco la vía más confiable, más segura
y más cómoda, esto sería el proceso, y el procedimiento sería, proceder a hacerle
un mantenimiento al automóvil, si escogí la vía terrestre, viajar preferiblemente
de día e incluso la acción de prender el carro, viajar a moderada velocidad, etc. Es
decir, el procedimiento es simplemente agotar los pasos necesarios para cumplir
con el objeto del proceso bajo los parámetros trazados.

De las anteriores diferencias, se puede concluir que el proceso administrativo

contempla el tipo de acto administrativo que se debe producir y bajo qué principios
se debe actuar para producirlo, mientras que el procedimiento nos ilustra los
trámites y formalidades que se deben cumplir para hacer efectivos los principios
y configurar la naturaleza jurídica que debe poseer la decisión a proferir. A manera
de ejemplo podemos señalar la licitación pública como el proceso administrativo
que por regla general, se debe cumplir, para producir un acto de adjudicación de

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 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

un contrato estatal, y las etapas reguladas en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993

como el procedimiento a seguir para proferir dicha adjudicación.

Este procedimiento debe cumplir con los principios de todo proceso administrativo
de selección como son la publicidad, la igualdad y la selección objetiva.

De conformidad a lo anterior, el procedimiento administrativo debe entenderse

como aquel conjunto de pasos y ritualidades establecidos en el bloque de
legalidad, que debe cumplir la Administración Pública, para poder producir un
acto administrativo en firme.

B. Justificación político-legislativa de la existencia de un proceso

1. Con el proceso administrativo se busca concatenar lo sustancial con lo adjetivo,

es decir, que el objeto jurídico y social de cada Entidad Estatal, posea un trámite
procedimental para poderlo hacer realidad a través de respuestas concretas a los
administrados.

2. Es necesario que la Administración cumpla con ciertas formalidades para

producir sus decisiones, ya que esto le otorga a los administrados la posibilidad
de ejercer un control y de participar en la actividad Estatal.

Mediante la primera justificación los actos administrativos de carácter particular

y concreto adquieren existencia, legalidad y eficacia y a través de la segunda
el proceso administrativo se constituye en una garantía para el administrado.
El profesor Garrido Falla explica sobre el particular lo siguiente: […] el
procedimiento administrativo aparece así como un conjunto de formalidades
arbitradas, las más de las veces, en garantía del particular. Lo cual no debe
hacernos olvidar, sin embargo, la segunda de las finalidades perseguidas con
este mismo procedimiento: lograr el mayor acierto y eficacia en las resoluciones
administrativas.432

C. La Naturaleza Jurídica del Proceso Administrativo

El proceso administrativo, como toda institución jurídica, es un deber ser, es un

ideal y como tal debe entenderse. El paradigma al cual quiere llegar todo proceso
administrativo, se resume en desaparecer todo indicio de arbitrariedad de la
administración pública frente a los administrados, donde los poderes exorbitantes
432
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Parte General, Editorial
Tecnos, 2005, página 612. Con la colaboración de PALOMAR OLMEDA, Alberto y LOSADA GONZÁLEZ
Herminio.

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 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

de aquella sean controlados a través de principios y regulaciones, en conclusión,

que la desigualdad evidente entre el poder Estatal y los particulares no se convierta
en un cauce de ilegalidad, absolutismo o despotismo.433

D. Diferencias entre el proceso administrativo y el contencioso

administrativo

1. El proceso contencioso administrativo es el que se surte ante los jueces, es

decir, su naturaleza es judicial, al paso que el proceso administrativo, se surte
directamente con la administración pública.

2. Son procesos complementarios, ya que en ocasiones, se exige el agotamiento

previo de la vía gubernativa para luego poder acudir a la vía jurisdiccional, como
es el caso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos
administrativos de carácter particular y concreto sujetos a la primera parte del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En
este evento hay que provocar la decisión, a través del derecho de petición, antes
de acudir a la vía judicial

3. El proceso administrativo es estudiado por el derecho procesal administrativo,

el cual lo define el Dr. Santofimio, como “el conjunto coordinado de reglas y
principios reguladores del procedimiento seguido por los órganos administrativos,
en ejercicio de la función administrativa, que persigue la estructuración de una
decisión”, al paso que el proceso contencioso administrativo es analizado por el
derecho contencioso administrativo, el cual, tal como lo afirma el mencionado
tratadista, “comprende el conjunto de normas y principios reguladores de
los procedimientos que han de seguirse ante los tribunales jurisdiccionales
especializados, para resolver las diferencias, controversias o litigios suscitados
entre la Administración Pública y sus contradictores.”434

4. En el proceso administrativo, quien decide es una de las partes involucradas

en la actividad, en cambio, en el proceso contencioso administrativo, quien
decide es un juez singular o colegiado. Sin embargo, la tendencia moderna del
derecho procesal administrativo es la de considerar a la administración pública
dentro del proceso administrativo, de dos maneras diferentes, así: como parte
interesada, cuando reconoce un derecho o impone una sanción, o como tercero
imparcial, cuando resuelve conflictos. En esto último puede ser similar a la
433
“[...] estamos incursos en un fenómeno de proceso jurídico, que explica los principios y conceptos
garantizadores de los derechos de quienes se involucren en la formación de toda decisión administrativa”.
SANTOFIMIO GAMBOA. Tomo II. Op. cit., p. 169.
434
SANTOFIMIO GAMBOA. Tomo II. Op. cit., p. 173.

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 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

administración judicial, pero sin las connotaciones jurídicas que tal ámbito del
poder público genera (cosa juzgada por ejemplo).435 Sin embargo, es pertinente
anotar que cuando actúa como conciliadora extrajudicial en materia contencioso
administrativa, el acta como tal se equipara a una sentencia judicial, esto es, hace
tránsito a cosa juzgada.

5. El proceso administrativo no es litigioso, es una actividad propia de la

administración pública y como tal, obedece a su propia naturaleza jurídica que no
es otra que la de cumplir con los cometidos estatales, al paso que el contencioso,
busca definir una controversia o restablecer un derecho subjetivo.

6. El proceso administrativo debe culminar con un acto administrativo en firme,

al paso que el contencioso administrativo debe culminar con una sentencia en
firme.

E. Finalidad del procedimiento administrativo

La finalidad del procedimiento administrativo es triple, veamos:

a. Acatamiento al principio de legalidad: Con el procedimiento administrativo,

se busca que la administración transite por caminos predeterminados en la ley o
al menos bajo los principios que esta misma contempla, esto crea la certeza en
los administrados que las decisiones que adopte el Estado, no serán el fruto de la
arbitrariedad sino del cumplimiento de los fines estatales, sin importar si se trata
de decisiones regladas o discrecionales, lo cual redunda en seguridad jurídica.436

b. La garantía del respeto a los intereses de los particulares: Los derechos

fundamentales de los administrados que se vean inmersos en los procesos
administrativos son intocables, especialmente el debido proceso, es por esto que
en los procedimientos existe la publicidad, la contradicción, el derecho a ser
435
“Los senderos procesales establecidos como generales en el Decreto 01 de 1984 permiten tramitar todo
tipo de asuntos administrativos sin diferencia sustancial, material o de naturaleza, esto lo hace en nuestra
opinión un procedimiento mixto o promiscuo, que sirve en consecuencia para adoptar decisiones tendientes al
simple reconocimiento de derechos, al igual que a la imposición de sanciones administrativas o incluso para la
resolución de conflictos por parte de la administración”. Ibid., p. 190. Esta opinión tiene aún mayor pertinencia
con el advenimiento del nuevo Código de Procedimiento Administrativo, pues esta codificación contempla
de manera expresa cuatro tipos de procedimientos, como lo veremos en su oportunidad, así: el general, el
sancionatorio, el tendiente a producir actos administrativos de carácter general y el de cobro coactivo, aunque
en nuestro concepto este último hace parte de una operación administrativa y no de un proceso administrativo.
436
“[...] se viene sosteniendo en el Derecho Administrativo la necesidad de incorporar para el cabal cumplimiento
de la legalidad un elemento adicional, que consolida la seguridad jurídica en la actividad administrativa: se
trata del proceso, institución desarrollada para el ejercicio de otras actividades estatales, como la judicial,
y que no puede ser extraña para el eficaz encauzamiento de la actividad administrativa”. SANTOFIMIO
GAMBOA. Tomo II. Op. cit., p. 168.

231
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

asistido por un abogado, etc. 437 Aunque es menester resaltar que tales derechos
implican unos deberes correlativos en cabeza de los administrados, tales como la
lealtad procesal frente a la administración, la buena fe en todas sus actuaciones
ante la administración, la colaboración permanente con los Servidores Públicos
para el cabal cumplimiento de las funciones que debe cumplir la administración,
etc.

c. El cumplimiento de los cometidos estatales: Es decir, la autotutela de la

administración pública como garante del interés general en toda su extensión,
donde toda decisión que profiera la administración pública debe redundar en
beneficio para el conglomerado social y en busca de proteger y hacer eficaz el
cumplimiento de las funciones administrativas.438

En consonancia con esta triple finalidad, el nuevo Código de Procedimiento

Administrativo439 consagró de manera concreta la finalidad de la primera parte de
dicha codificación en los siguientes términos:

Artículo 1º. Finalidad de la Parte Primera. Las normas de esta Parte

Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y
libertades de las personas, la primacía de los intereses generales,
la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos
del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el
funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la
observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Se destaca de esta preceptiva legal la diferencia con el artículo 2º del antiguo

CCA, dado que en el tenor literal de la disposición que se comenta no se
contempla la prestación del servicio público como fin del proceso administrativo,
lo cual compagina con lo dispuesto en nuestra Carta Magna, toda vez que en
ella se diferencia de manera clara los conceptos de servicio público y función
administrativa, donde se resalta que el servicio público no necesariamente debe
ser prestado directamente por el Estado, al paso que la función administrativa,
por regla general, debe ser realizada directamente por el Estado, tal como se
explica más adelante.

437
“[...] los procedimientos administrativos encauzan los postulados y derechos fundamentales, cuando de
relación entre la administración y los particulares se trata”. Ibid., p. 168.
438
“[...] el cumplimiento de los cometidos estatales, implica la concreción del mandato, competencia o atribución
conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico, de lo contrario las decisiones que emanen de este
complejo ejercicio se producirían con serios reparos de validez”. Ibid., p. 167.
439
Ley 1437 del 18 de enero de 2011, publicada en el Diario Oficial 47.956 del 18 de enero de 2011.

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 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

II. El procedimiento administrativo en el Código de Procedimiento

Administrativo.

La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo (Art. 1 al 102),

regula lo concerniente al procedimiento administrativo que, por regla general,
la Administración Pública debe cumplir para producir actos administrativos en
firme440. Es pertinente anotar que el procedimiento administrativo siempre se
debe aplicar en el evento de que con la decisión administrativa, un particular
pueda resultar afectado con la misma, especialmente de manera negativa.

A. Excepciones a la aplicación del Procedimiento Administrativo

contemplado en la primera parte del nuevo Código

1. Imposibilidad de procedimiento

Situaciones en las que resulta imposible aplicar un procedimiento administrativo

para producir un acto administrativo en firme:

a. Los Actos Administrativos de mera manifestación:441 son una modalidad de

los actos administrativos discrecionales, se identifican con la manifestación de
voluntad del representante legal de la Entidad Pública o de sus directivas, propia
de su fuero interno y que se plasma en un documento por razones del servicio y
de administración interna de la entidad, sin necesidad de agotar trámite alguno
para su expedición y en algunas ocasiones sin motivación alguna por expresa
autorización legal y con el objeto de materializar el principio de eficiencia, de tal
suerte que no hayan obstáculos en el devenir cotidiano de la entidad al interior
de la prestación de la función administrativa. La facultad de libre nombramiento
y remoción (Inciso 2do, del artículo 2do del CPA y último inciso del artículo
1º del CCA) es el ejemplo clásico de esta modalidad de actos administrativos
discrecionales. Otro ejemplo es la declaratoria de insubsistencia de un nombrado
en provisionalidad442, sin embargo, con el advenimiento de la Ley 909 de 2004,
específicamente el parágrafo 2º del artículo 41, es obligatorio motivar para
desvincular a un empleado que ocupa un cargo en provisionalidad, regla que fue

440
El antiguo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), regula el procedimiento administrativo
a partir del artículo 1º hasta el artículo 81. Se advierte al lector que se hará mención de esta codificación
cuando se observe un cambio drástico o fundamental frente a la nueva regulación o para hacer paralelos
importantes de reiteración normativa. Por otro lado, es importante precisar que cuando nos refiramos al nuevo
código las siglas serán CPA y en relación con el antiguo las siglas serán CCA
441
SANTOFIMIO GAMBOA. Tomo II. Op. cit., p. 176.
442
El artículo 107 del Decreto 1950 de 1973 señalaba: “En cualquier momento podrá declararse insubsistente un
nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que
tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados [...]”

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confirmada en el Decreto Reglamentario 1227 de 2005, expedido por el Presidente

de la República y el Director del Departamento Administrativo de la Función
Pública, en su artículo 10º. A más de los dos ejemplos anteriores también tenemos
el caso de las circulares del servicio, las órdenes administrativas, las instrucciones
internas, los permisos, la concesión de viáticos, las licencias y, en general, las
decisiones administrativas que emanan de situaciones administrativas de carácter
laboral o de carácter gerencial, por ser propias de la administración de personal.
Solo por autorización expresa del ordenamiento jurídico, la administración
pública puede proferir actos administrativos de esta naturaleza.

Es importante entender que será la ley, de la cual emane la potestad discrecional,

la que determine si los actos administrativos de carácter general que se derivan
de dicha facultad deben cumplir con un procedimiento administrativo previo
para su expedición. Ahora bien, por regla general esta potestad debe cumplir con
el procedimiento y a título de excepción la ley puede contemplar lo contrario,
cuando de la misma dimanen actos administrativos de carácter particular y
concreto. Por ejemplo: en virtud de las leyes marco generadoras de facultades
reglamentarias en cabeza del ejecutivo, a la administración se le puede señalar
o no, el cumplimiento previo de ciertos trámites, acordes a los principios de la
función administrativa (art. 209 del CP) y a la misma naturaleza del objeto de que
trata la ley marco, para poder proferir los actos administrativos reglamentarios
(Numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia).

b. Los especificados en el inciso 2do del artículo 2do del Código de Procedimiento
Administrativo y en el inciso tercero del artículo 1º del Código Contencioso
Administrativo: Esto es los procedimientos militares o de policía, ya que en ellos,
se requiere de decisiones administrativas inmediatas con el objeto de preservar el
orden público (defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación
de personas o cosas).

Las anteriores dos excepciones no se pueden ver inmersas dentro de los abusos
o la arbitrariedad, por el contrario, deben respetar los derechos fundamentales de
las personas que resulten afectadas y estar sujetas a los principios de legalidad e
interés general, en caso contrario, las decisiones que se profieran en virtud de las
mismas, estarán viciadas de nulidad o sus efectos serán irregulares. Por ejemplo:
la reubicación de vendedores ambulantes debe obedecer a un procedimiento
pacífico y concertado, en procura de armonizar el principio de confianza legítima
con el del interés general.

Frente a la aprobación de trámites internos el parágrafo 1º del numeral segundo

del artículo primero de la Ley 962 de 2005, modificado por el artículo 39 del

234
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

Decreto-Ley 0019 de 2012, nos trae dos ejemplos que cabrían en la posibilidad de
adoptar decisiones sin previo procedimiento o a través de trámites expeditos no
previstos en el CPA, cuando se trate de conjurar asuntos de orden público, esto es:
trámites autorizados por los decretos expedidos durante los estados de excepción,
con motivo de la declaratoria de un estado de catástrofe o emergencia natural, o
cuando se requiere la adopción inmediata de medidas sanitarias para preservar la
sanidad humana o agropecuaria.

c. Los actos administrativos de carácter general: Con excepción de los que

resulten del ejercicio del derecho de petición en interés general. En estos
casos la administración pública no se ve compelida a cumplir con un trámite
o procedimiento para adoptar este tipo de decisiones, habida cuenta que las
mismas son el resultado de políticas de administración, de Gobierno y de Estado,
donde no se ve afectado nadie en particular. Sin embargo, es preciso advertir
que el legislador es libre de señalar trámites en esta materia si a bien lo tiene, de
conformidad a su función constitucional, tal como ocurrió con el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo cuyo comentario sobre el particular se hará más
adelante.

2. Los procedimientos especiales

El procedimiento administrativo contemplado en la primera parte del Código de

Procedimiento Administrativo es la regla general, empero, existen procedimientos
especiales, los cuales contienen trámites que tienen esa misma característica,
regulados en leyes específicas, por tanto, no les es aplicable las reglas de la Ley
1437 del 2011443, salvo en los vacíos que contemplen, lo que los convierte en
una excepción atemperada al procedimiento administrativo general.444

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar

que los procedimientos administrativos especiales deberán estar proferidos por
una ley en estricto sentido formal, es decir, que emane directamente del Congreso
de la República, salvo en materia departamental (por ordenanzas), distrital (por
acuerdos distritales) o municipal (por acuerdos municipales). Es decir, ni siquiera
a través de facultades extraordinarias, el Presidente de la República podrá regular

443
Sancionada el 18 de enero del año 2011 y publicada en el diario oficial 47.956 del mismo día y año.
444
El artículo 2do del Código de Procedimiento Administrativo, en su inciso tercero, consagra: “Las autoridades
sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los
procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones
de este Código”. Esta regla tiene la misma connotación contemplada en el inciso segundo del artículo 1º del
CCA La DIAN en concepto 50135 de agosto 8 de 2012, señaló que las notificaciones de actos tributarios que
posean regulación propia no se rigen por el CPA y únicamente se podrá acudir a este cuando no exista una
norma específica para el caso concreto.

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 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

procedimientos administrativos, veamos: “[...] Estima la corte, que a partir de la

Constitución de 1991, con la salvedad hecha en relación con los procedimientos
especiales que puedan existir en el orden distrital, departamental y municipal,
todo procedimiento administrativo especial debe regularse a través de la ley, e
incorporarse al Código Contencioso Administrativo, como lo exige, con fines
de sistematización, el aparte final del artículo 158 de la Constitución Política
[…]”.445

Sin perder de vista el aparte jurisprudencial transcrito, la Corte Constitucional

atiende a lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución Política, ya que
todo procedimiento especial se entenderá incorporado al Código Contencioso
Administrativo y, por lo tanto, hará parte integrante del mismo, lo que significa
que tal procedimiento estará codificado de manera sistemática en el orden que
contempla la Ley 1437 del 2011 y estará gobernado por los principios consagrados
en el artículo 3º de tal ordenamiento y en el artículo 209 superior.

Aunado a lo anterior el último inciso del numeral décimo del artículo 150 de la
carta magna, consagra claramente la imposibilidad de que se profieran códigos
mediante Decretos Leyes, lo que reafirma aún más la tesis de la prohibición de
proferir procedimientos administrativos especiales a través de normas que no
surjan directamente del Congreso de la República, habida cuenta que los mismos
se entienden incorporados al Código Contencioso Administrativo, así: “Estas
facultades (las extraordinarias) no se podrán conferir para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni
para decretar impuestos.” (Lo que está entre paréntesis y entre comillas es fuera
de texto).

En el sentido expuesto en los párrafos anteriores se ha pronunciado el Consejo de

Estado en los siguientes términos:

De igual forma se advierte que los procedimientos administrativos

se pueden guiar por otro tipo de normas, con la precisión de que
tales procedimientos deben estar regulados “por leyes especiales”.
Empero, ¿cuál es el alcance de la expresión anterior?, ¿Esas leyes
especiales podrían tomarse en sentido material o en sentido formal?
Si se escogiera la primera hipótesis podría sostenerse que bajo
el criterio material la regulación especial de los procedimientos
administrativos podría darse a través de cualquier norma de rango
inferior a la ley, al tiempo que si se optara por la segunda hipótesis,
445
Sentencia C–252 de mayo 26 de 1994, magistrados ponentes: Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera
Carbonell.

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 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

orientada por un criterio formal, únicamente la regulación especial

podría provenir de una ley expedida por el Congreso de la República.
No obstante la duplicidad de posibilidades, para la Sala no hay
duda que cualquier regulación especial sobre procedimientos
administrativos para encausar el cumplimiento de las funciones
administrativas debe ser dictado por el legislador.

Admitir la posibilidad contraria sería como habilitar a cada entidad

administrativa, de cualquier orden o nivel, para que expida o regule
sus procedimientos administrativos, lo que además de caótico,
contraría la reserva legal que en punto de la vía gubernativa
ha previsto el constituyente, por tratarse de un asunto que está
expresamente regulado en el Código Contencioso Administrativo.

En resumen, la expresión acusada del numeral 3º del artículo 10 del

Decreto 2244 de 2005, expedido por el Presidente de la República,
contraría el ordenamiento jurídico, en particular porque con la misma
el Jefe de Estado excedió el ejercicio de su potestad reglamentaria
al haber regulado un aspecto de la vía gubernativa, materia sobre
la que existe reserva legal por hacer parte del Código Contencioso
Administrativo. Por tanto, esa parte del decreto será anulada, sin
que ello signifique que en lo pertinente del proceso de elección del
miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión
de que trata el literal d del artículo 1º de la ley 335 de 1996 ha
quedado desprovisto de regulación sobre esa función administrativa,
pues siguiendo lo dispuesto en el artículo 1º del Código Contencioso
Administrativo es viable aplicar a ese proceso administrativo las
normas de esta codificación.446

En armonía con lo hasta ahora expuesto se esgrime que otorgarle al Gobierno la

posibilidad de expedir códigos a través de facultades extraordinarias o por medio
del ejercicio de la potestad reglamentaria, es ingresar a la zozobra de la inseguridad
jurídica. Los Códigos son la columna vertebral de los derechos y deberes de las
personas, por tanto, debe permitirse que se decanten para su aplicación. Situación
que requiere años y no meses o días. Si al Gobierno se le da la posibilidad de
expedir códigos, estos proliferarán convirtiendo al ordenamiento jurídico en
un panorama ambiguo y oscuro, difícil de aplicar y atentatorio en ultimas del
ejercicio de los deberes y derechos. Por tanto, es absolutamente justificable que
446
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia de 14 de septiembre
de 2007. Expediente 11001–03–28–000–2007–0018–00. Consejera Ponente: Dra. María Nohemí Hernández
Pinzón. Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de diciembre
de 2007, páginas 2208 a 2213.

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 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

la potestad de expedir Códigos recaiga única y exclusivamente en el Congreso

de la República.

No obstante, el numeral 1º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, contempla una

excepción a la imposibilidad de que procedimientos administrativos especiales
puedan ser regulados por normas que no provengan directamente del Congreso
de la República, además de la señalada en materia de procedimientos adoptados
por Asambleas o Concejos, así: “En las normas de selección y en los pliegos
de condiciones o términos de referencia para la escogencia de contratistas, se
cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios
para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable”.447 Esta
excepción se nos antoja inconstitucional porque está abriendo la posibilidad
de que a través de leyes habilitantes la administración pública pueda regular
procedimiento administrativos, lo que es contrario a la voluntad del constituyente
como ya se explicó.

Por otra parte, cabe resaltar otra excepción a la cláusula exclusiva de competencia
en materia de regulación de códigos en cabeza del Congreso de la República y
es la circunscrita a las figuras de los reglamentos constitucionales autónomos,
esto es, actos administrativos con fuerza material de ley, los cuales surgen de
la potestad reglamentaria que directamente le confiere la Constitución a ciertos
órgano autónomos y entidades atípicas. Por ejemplo: La Contraloría General
de la República, el Banco de la República, La Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y la Dirección Administrativa de la Fiscalía General de
la Nación.

Algunos ejemplos de procedimientos especiales serían los siguientes:

a. Los de carácter tributario que se siguen ante la Unidad Administrativa Especial

de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian).

b. Los agrarios que se siguen ante el Incoder, y ante el Instituto Colombiano

de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, de acuerdo con las Leyes
200 de 1936, 135 de 1961 y 4 de 1973. Al interior de estos también se debe
contemplar el procedimiento de adjudicación de tierras a desplazados regulado
en la Ley 160 de 1994.

447
Sobre esta excepción, el profesor Santofimio Gamboa explica: “Obsérvese que estamos frente a un caso
excepcional en que el Legislador permite que las entidades estatales expidan procedimientos administrativos
especiales, por vía administrativa, para efectos contractuales, cuando la regla general establecida por el
constituyente es la de que esta modalidad de procedimientos tan solo puede ser el producto de la actividad
Legislativa.” SANTOFIMIO GAMBOA. Tomo IV. Op. cit., p.181.

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 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

c. Los referentes a la propiedad industrial que se adelantan ante la Superintendencia

de Industria y Comercio de acuerdo con lo estipulado en el Código de Comercio
y las decisiones del Acuerdo de Cartagena.

d. Los mineros que se adelantan ante el Ministerio de Minas y Energía.

e. Los de Registro de Instrumentos Públicos que se adelantan ante las Oficinas de

Instrumentos Públicos del País.

f. Los Disciplinarios que se adelanten por las Entidades Públicas o por la

Procuraduría General de La Nación. (Ley 734 de 2002).

g. Los de responsabilidad fiscal que adelante la Contraloría Nacional,

Departamental o Municipal, donde hubiere. (Ley 610 de 2001).

h. La ejecución de políticas monetarias, cambiarias y crediticias: Este caso

se encontraba contemplado en el artículo 80 del antiguo Código Contencioso
Administrativo, que en síntesis señalaba que los actos administrativos expedidos
por este tipo de entidades serían de aplicación inmediata, ya que los recursos
de la vía gubernativa se concedían en el efecto devolutivo. Ahora bien, el
control de estos actos administrativos estaba en cabeza de la Superintendencia
Bancaria. En lo demás se aplicaba el Código Contencioso Administrativo. En
la actualidad el Banco de la República es el responsable de trazar las políticas
descritas. Ahora bien, este artículo dejará de existir a partir de julio del 2012 por
la derogación expresa que la Ley 1437 de 2011 contempló en el artículo 309,
como consecuencia, los actos administrativos aquí referidos se sujetarán a las
normas generales del CPA

i. Procedimientos de las Entidades Territoriales: Esta es una excepción a la regla

general de que los procedimientos administrativos especiales deben provenir de
la ley en estricto sentido formal, ya que, de conformidad a las competencias que
contemplan los artículos 313 y 300 de la Constitución Política, y en desarrollo de
la autonomía de estas entidades territoriales, es posible que mediante un acuerdo
o una ordenanza se expidan procedimientos administrativos, empero, en todo
caso sometidos a los principios de la función administrativa y el debido proceso,
regulados en los artículos 209 y 29 respectivamente de la Constitución Política.
Esta facultad de regulación estaba contemplada en el artículo 81 del antiguo
Código Contencioso Administrativo.

239
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

La jurisprudencia ha denominado a este tipo de reglamentos como reglamentos

constitucionales autónomos,448 y los ha definido como aquellas disposiciones
de carácter general, impersonal y abstracto expedidas por una pluralidad de
autoridades a las cuales les ha sido asignada una competencia normativa
directamente por la Constitución y sin sujeción a la ley. Se caracterizan, en
consecuencia, por constituir un desarrollo directo de la Constitución, por manera
que, en el sistema de fuentes del derecho, ostentan una jerarquía igual a la de
la ley. Ejemplo: El artículo 268, numeral 12 de la Carta, faculta al Contralor
General de la República con el propósito de “dictar normas generales para
armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden
nacional y territorial”. Así mismo, tal como se viene sosteniendo en este literal,
las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales –
asambleas departamentales y concejos municipales- tienen la facultad de
desarrollar directamente la Carta, en los asuntos que atañen al núcleo esencial
de su autonomía, competencia que pueden ejercer mediante la expedición de
reglamentos constitucionales autónomos en el correspondiente ámbito territorial.
El control es del contencioso administrativo.

Como consecuencia de lo explicado en el párrafo anterior, los procedimientos

administrativos que se regulen a través de ordenanzas, acuerdos o cualquier
reglamento constitucional autónomo pueden derogar disposiciones propias
del Código de Procedimiento Administrativo Ordinario por tener la misma
jerarquía de la ley, empero, siempre y cuando hagan más favorable la situación
de los usuarios, en caso contrario, se nos antoja que dichos reglamentos serían
inconstitucionales porque las normas especiales sobre un mismo tema deben
ser más benéficas para los ciudadanos o personas en general que las normas
generales, empero, cabría la posibilidad de que el ente territorial justifique el
régimen más restrictivo conforme a la realidad socio-económica del Municipio o
Departamento, en cuyo caso sería la Justicia quien determinaría la legalidad de tal
justificación. Ahora bien, en el evento de que la regulación fuera más restrictiva
que el régimen común, no se justificaría, en principio, un procedimiento especial en
esta materia, porque atentaría contra principios como el debido proceso y violaría
el ejercicio de derechos fundamentales como el de petición, pues tal ejercicio se
tornaría más restrictivo que lo dispuesto en la norma general. Por ejemplo: sería
inconstitucional, en principio, establecer, a través de una ordenanza o acuerdo, un
término más largo para resolver el derecho de petición en interés particular, salvo
que exista una argumentación suficiente que justifique la medida.

448
Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 14 de agosto de
2008. Expediente 16230. Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Extracto jurisprudencial publicado
en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de noviembre de 2008, páginas 1949 a 1983.

240
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

Ahora bien, de manera inexplicable el legislador extraordinario, en el parágrafo

2º del numeral segundo del artículo primero de la Ley 962 de 2005, modificado
por el artículo 39 del Decreto-Ley 0019 de 2012 (Ley antitrámites), restringe
la capacidad reglamentaria de las Asambleas Departamentales y los Concejos
Distritales y Municipales, a pesar de la posibilidad que tienen estas corporaciones
públicas de expedir reglamentos constitucionales. Veamos el tenor literal de la
norma que se critica: Las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales
o Municipales únicamente podrán adoptar, mediante ordenanza o acuerdo, las
medidas que se requieran para la implementación o aplicación de los trámites
creados o autorizados por la Ley.

j. Trámites internos que se regulen para facilitar el ejercicio de las funciones

de las Entidades Públicas como consecuencia del derecho de petición y demás
formas de iniciar las actuaciones administrativas: Esta facultad hay que entenderla
armonizada con lo contemplado en el Código de Procedimiento Administrativo,
es decir para ahorrar trámites y hacer más eficiente la actuación administrativa
correlativamente con una atención oportuna y respetuosa al público, se podrán
expedir formatos que se llenarán para casos similares o se podrán crear oficinas
especiales para recepcionar las peticiones o lo que considere necesario la
entidad449, siempre y cuando no se vulneren los derechos fundamentales de las
personas y los principios contemplados en el artículo 3ro del CPA y 209 de la
CP En todo caso estos trámites internos no podrán ser más restrictivos que el
procedimiento administrativo general sin justificación alguna, en caso contrario
operaría la acción de tutela450.

En este caso no se puede hablar de un procedimiento especial en el sentido estricto

de la palabra, sino de trámites dentro del mismo procedimiento ordinario, que la
misma entidad crea para realizar el derecho fundamental de petición. Este era el
sentido del antiguo artículo 32 del Decreto 01 de 1984, concordante con el inciso
décimo del artículo 5to ibídem y 18 de la misma normativa. Y con este mismo
objetivo el nuevo Código de Procedimiento Administrativo consagró el artículo
7º, donde se señalaron con precisión los deberes de las autoridades en la atención
al público, de los cuales se pueden resaltar los siguientes comentarios:
449
El artículo 26 del antiguo CCA, regulaba el tema de las oficinas especiales para recepcionar peticiones, así:
“Los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1º de la ley 58 de 1982, atribuirán a uno o más funcionarios
o empleados el deber especial de absolver las consultas del público, y de atender las demás peticiones de
que trata este título. Tales reglamentos señalaran días y horas en que los funcionarios y empleados deberán
conceder audiencias”. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo, en el numeral 7º del artículo 7º,
consagró que las autoridades tendrán que atribuir a dependencias especializadas la función de atender quejas
y reclamos, y dar orientación al público.
450
Al interior de una revisión de providencia emitida dentro de una acción de tutela, la Corte Constitucional
consideró que el plazo de cinco días que la Alcaldía de Santa Marta estableció para ejercer el derecho de
contradicción, frente a un acto administrativo relacionado con un contrato para los recaudos tributarios,
se encontraba por fuera del estándar aplicable en el ordenamiento jurídico relativo al debido proceso. Ver:
Sentencia T–1082 de 2012, Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

241
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

• Se debe garantizar una atención personal al público, como mínimo durante

cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que
satisfagan las necesidades del servicio (Numeral 2º del artículo 7º del CPA).
El representante legal de una entidad podría establecer horarios continuos
u horarios que se inicien más temprano de lo normal o que se desarrollen en
la noche, cuando las necesidades del servicio así lo demanden, conforme a
lo dispuesto en esta norma.
• Es importante anotar que el legislador con el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo quiso acabar con el tema del horario estricto laboral de
los servidores públicos, en atención a que se debe atender a todas las
personas que hubieren ingresado a sus oficinas dentro del horario normal
de atención, así dicha atención se prolongue más allá del horario ordinario
laboral (Numeral 3º del artículo 7º del CPA). Así mismo, y como corolario
de lo dicho en este punto, las entidades deben tramitar las peticiones que
lleguen vía fax o por medios electrónicos, así dichas peticiones ingresen a
los medios electrónicos de las dependencias públicas por fuera de las horas
de atención al público. (Numeral 6º del artículo 7º en concordancia con el
inciso segundo del numeral 1º del artículo 5º del CPA).
• Otro punto para resaltar en torno a la disposición que se comenta es
el hecho del énfasis que se hace en la atención respetuosa, digna y sin
discriminación a los usuarios. Es así como establece la obligación de
expedir, hacer visible y actualizar anualmente una carta de trato digno
al usuario donde la respectiva autoridad especifique todos los derechos
de los usuarios (art. 5º del CPA) y los medios puestos a su disposición
para garantizarlos efectivamente. Así mismo obliga a que las autoridades
habiliten espacios idóneos para la consulta de expedientes y documentos,
así como la atención cómoda y ordenada del público (numerales 1º, 5º y 9º
del artículo 7º del CPA).
• Se observa también de la nueva codificación un fuerte énfasis en el uso
de tecnologías para facilitar la atención de peticiones e incluso, poner a
disposición de los usuarios medios alternativos para que puedan hacer
uso de las mismas. Por ejemplo: Se podría pensar en pantallas virtuales
establecidas en puntos estratégicos que pudieran ser consultadas fácilmente
por los usuarios. (Numeral 8º del artículo 7º del CPA).

De igual manera, es pertinente tener en cuenta en este punto lo dispuesto en el

artículo 15 de la Ley 962 de 2005, donde se señala que los organismos y las
entidades de la administración pública que conozcan de peticiones, quejas o
reclamos, deberán respetar estrictamente el orden de su presentación451, salvo
451
Es pertinente anotar que en el artículo 3º del antiguo CCA en lo concerniente al principio de imparcialidad,
ya se había dispuesto el respeto al orden de turno.

242
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

que contengan prelación legal. Deber que fue ratificado por el numeral 4º del
artículo 7º del CPA, donde se dispone que se debe establecer un sistema de
turnos acorde con las necesidades del servicio y las nuevas tecnologías, para
la ordenada atención de peticiones, quejas, denuncias o reclamos, sin perjuicio
de la atención especial y preferente que se le debe brindar a las personas en
situación de discapacidad, niños, niñas, adolescentes, mujeres gestantes
o adultos mayores, y en general de personas en estado de indefensión o de
debilidad manifiesta de conformidad con el artículo 13 de la Constitución
Política (numeral 4º del artículo 7º y numeral 6º del artículo 5º del CPA)452.

Como corolario de todo lo anterior, el artículo 22 del nuevo Código de

Procedimiento Administrativo, en su primer inciso, consagra que “Las
autoridades deberán reglamentar la tramitación interna de las peticiones que
les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garantizar el
buen funcionamiento de los servicios a su cargo”.

Los dos últimos incisos del artículo 32 del antiguo CCA precisaban que
los reglamentos internos a que se ha hecho referencia en este literal debían
someterse a la revisión y aprobación de la Procuraduría General de la Nación,
la cual podía pedir el envío de los reglamentos e imponer sanciones por el
incumplimiento de los plazos que señalara el decreto reglamentario; y que
los reglamentos que expidieran los gobernadores debían contener las normas
para la tramitación interna de las peticiones que correspondía resolver a las
alcaldías. Estos incisos a nuestro modo de ver eran inconstitucionales toda
vez que atentaban contra la autonomía de las entidades públicas y, por ende,
iban en contravía del principio de descentralización administrativa consagrado
en el artículo 209 de la Constitución Política. No obstante, el procedimiento
de aprobación de trámites internos se encontraba reglamentado a través del
Decreto Reglamentario 770 de 1984. Afortunadamente el nuevo Código
de Procedimiento Administrativo omitió este trámite de aprobación de
reglamentos internos y este poder de regulación de los Gobernadores frente a
los Alcaldes, por ende, tanto el procedimiento señalado como la potestad de los
Gobernadores anotada, deben entenderse derogados por el artículo 309 de la
Ley 1437 del año 2011.

452
La nueva ley antitrámites, Decreto–Ley 0019 de 2012, ratifica esta tendencia normativa al establecer en el
artículo 12 lo siguiente: “Los niños, niñas y adolescentes podrán presentar directamente solicitudes, quejas o
reclamos en asuntos que se relacionen con su interés superior, su bienestar personal y su protección especial,
las cuales tendrán prelación en el turno sobre cualquier otra”. Así mismo, en el artículo 13 señala: “Todas las
entidades del Estado o particulares que cumplan funciones administrativas, para efectos de sus actividades de
atención al público, establecerán mecanismos de atención preferencial a infantes, personas con algún tipo de
discapacidad, mujeres gestantes, adulto mayor y veterano de la Fuerza Pública.”

243
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

A pesar de lo expuesto en el párrafo anterior la nueva Ley antitrámites (Decreto-

Ley 0019 de 2012), somete los trámites internos que reglamenten las entidades
públicas o particulares que presten funciones administrativas, a la aprobación del
Departamento Administrativo de la Función Pública lo cual, como lo advertimos,
es inconstitucional porque atenta contra la autonomía de las entidades públicas y
vulnera el principio de descentralización administrativa consagrado en el artículo
209 de la Carta Magna. Veamos lo que el inciso primero del artículo 39 del
anotado Decreto consagró:

Artículo 39. PROCEDIMIENTO PARA ESTABLECER LOS

TRÁMITES AUTORIZADOS POR LA LEY. El numeral segundo
del artículo primero de la Ley 962 de 2005, quedará así:

2. Procedimiento para establecer los trámites autorizados por la ley.

Las entidades públicas y los particulares que ejercen una función
administrativa expresamente autorizadas por la ley para establecer
un trámite, deberán previamente someterlo a consideración del
Departamento Administrativo de la Función Pública adjuntando
la manifestación del impacto regulatorio, con lo cual se acreditará
su justificación, eficacia, eficiencia y los costos de implementación
para los obligados a cumplirlo; así mismo deberá acreditar la
existencia de recursos presupuestales y administrativos necesarios
para su aplicación. En caso de encontrarlo razonable y adecuado
con la política de simplificación, racionalización y estandarización
de trámites, el Departamento Administrativo de la Función Pública
autorizará su adopción e implementación.

Finalmente cabe acotar que la nueva Ley antitrámites (Decreto-Ley 0019 de

2012), exige que estos trámites internos sean publicitados en el Sistema Único
de Información de Trámites y Procedimientos –SUIT- del Departamento
Administrativo de la Función Pública, con el objeto de que los mencionados
trámites sean exigibles y oponibles a los particulares (artículo 40 del Decreto-
Ley 0019 de 2012).

k. Los procedimientos de selección de contratistas (la licitación pública,

la selección abreviada, el concurso de méritos, la contratación directa y la
contratación de mínima cuantía453), consagrados en la Ley 80 de 1993, Ley 1150
de 2007, Ley 1450 de 2011 y los decretos 855 de 1994, 2170 de 2002 y 66 del 2008,
453
Estas modalidades de selección están contempladas en el artículo 3.1.1 del Decreto 0734 de 2012. Es
importante aclarar que el mecanismo de la subasta inversa no es un proceso de selección sino una herramienta
para conformar dinámicamente las ofertas en los procesos de Licitación Pública (Inciso primero del artículo
3.1.2 del Decreto 0734 de 2012).

244
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

complementados con lo que dispongan los respectivos pliegos de condiciones o

términos de referencia. Es importante anotar en este literal que el Consejo de
Estado suspendió las normas que regulaban la contratación de mínima cuantía, es
decir, los artículos 1º y 2º del Decreto 3576 del 2009, pues estas normas consagran
una modalidad de selección no prevista en el artículo 2º de la Ley 1150 del 2007,
situación que fue subsanada por la Ley 1450 de 2011 la cual creó este modelo de
contratación pública adicional a los ya establecidos en la Ley 1150 del 2007. Es
una especie de contratación directa para la adquisición de bienes y servicios cuyo
valor no exceda el 10% de la menor cuantía de la entidad.454 Esta modalidad de
contratación fue reglamentada por el Decreto 2516 de julio 12 de 2011, expedido
por el Departamento Nacional de Planeación, el cual estableció cuatro etapas: la
invitación, la oferta, la selección y la contratación. De esta última etapa se destaca
la celebración del contrato, pues el mismo se constituye con la comunicación de
aceptación y la oferta.

l. La expropiación por vía administrativa regulada en los artículos 63 a 72 de

la Ley 388 de 1997 (No confundir con la expropiación por vía judicial a que
se hace referencia en el Inciso segundo del artículo 22 de la Ley 9na de 1989):
En este caso la autoridad administrativa competente debe determinar, mediante
acto administrativo formal, que la expropiación se hará por vía administrativa.
Dicho acto constituye la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de
enajenación voluntaria, amén de que debe ser inscrito en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos (artículo 66 de la Ley 388 de 1997). La determinación
de expropiación por vía administrativa procede en los casos contemplados en el
artículo 63 de la Ley 388 de 1997. Cuando hayan transcurrido 30 días hábiles
contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo formal que determina
que la expropiación se hará por vía administrativa sin que se hubiere llegado
a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato
de promesa de compraventa, la autoridad competente debe decretar, mediante
acto administrativo motivado, la expropiación del inmueble (artículo 68 de la
Ley 388 de 1997). Contra el acto administrativo que decreta la expropiación por
vía administrativa procede el recurso de reposición (primera parte del inciso 2º
del artículo 69 de la Ley 388 de 1997). Es importante acotar que los avalúos
por expropiación requieren de varios peritajes, es decir, el propietario del bien
inmueble puede presentar su propio avalúo, sin embargo, es obligatorio que
la administración pública incorpore el avalúo del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi, con el objeto de comparar precios y determinar el valor final por el cual
se reconocerá la indemnización respectiva455.
454
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia 110010326000200900116–00 (37.785), de marzo 18 de 2010,
Consejera Ponente: Ruth Stella Correa.
455
En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia T–638 de agosto 25 de 2011, Magistrado

245
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

m. La adjudicación por venta preferencial regulada en los artículos 4 y ss. de la

Ley 137 de 1959.

n. Procedimiento registral de Sociedades Comerciales ante las Cámaras de

Comercio. (Código de Comercio).

ñ. Procedimiento administrativo sancionador de carácter personal e institucional

en relación con entidades sujetas al control de la Superintendencia de Economía
Solidaria, de conformidad a lo establecido en el artículo 36, numerales 6 y 7
de la Ley 454 de 1998 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto 186 de 2004,
reglamentario de la ley anotada.

o. Procedimientos administrativos de labores catastrales, entre los cuales

contemplamos el avalúo catastral, encomendados al Instituto Geográfico Agustín
Codazzi y regulados en la Ley 14 de 1983, Decreto 3496 de 1983 y Resolución
expedida por dicha entidad identificada con el No. 2555 de 1988.

p. Procedimiento administrativo para hacer inscripciones de oficio en el RUT,

cuando la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) establezca que
los obligados a inscribirse no han cumplido con ese deber (artículo 555-2 del
Estatuto Tributario, reglamentado por el Decreto 4714 del 2008).

q. Procedimiento administrativo para el traspaso y pago oportuno de las

sustituciones pensionales, obviamente si es una entidad pública la que debe
tramitarlo (Ley 1204 de 2008 que modificó la Ley 44 de 1980).

r. Procedimiento administrativo para reparación individual de las víctimas de los

grupos armados ilegales (Decreto 1290 del 2008).

s. Procedimiento sancionatorio ambiental (Ley 1333 de 2009). En desarrollo

del nuevo régimen sancionatorio ambiental y su decreto reglamentario (3678
del 2010), el Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial adoptó la
metodología que deberán acatar las autoridades ambientales para graduar las
sanciones a los infractores ambientales (Resolución 2086 de octubre 25 de 2010).

t. Procedimiento administrativo de declaratoria de vacancia por abandono del

cargo (art. 127 del Decreto 1950 de 1973). En este caso, consideramos, se
aplicaría el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el CPA Sobre
el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado:

Ponente: Luis Ernesto Vargas.

246
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

Si bien es cierto como ya se expuso no se requiere que se adelante

un proceso disciplinario previo, la administración si debía antes
de proferir la declaratoria de vacancia del cargo o aun después de
declarada si se comprueba la justa causa -revocarla-, adelantar un
trámite breve y sumario, en donde se evidencia el abandono del
funcionario por tres días continuos de su trabajo y si es posible,
que el afectado exponga los argumentos por los cuales se ausentó,
respetando así el debido proceso, el derecho a la defensa y a la
contradicción. De esta manera la entidad puede valorar ciertamente
la justa causa y comprobar indubitablemente los hechos; una
actuación diferente contraría lo dispuesto en el artículo 127 citado,
que dispone que la vacancia se declarara previo el cumplimiento de
los procedimientos legales. Si bien no hay remisión expresa a una
norma, debe en forma mínima respetarse el derecho fundamental del
debido proceso y por contera el derecho de defensa, salvaguardando
los principios de contradicción e imparcialidad.456

u. Procedimiento administrativo de demolición (numeral 5º del artículo 104 de la

Ley 388 de 1997 y artículo 216 del Código Nacional de la Policía –salvo que la
amenaza de ruina, incendio, calamidad pública o producción de daños sea inminente,
en cuyo caso se aplica el inciso 2º del artículo 2º del CPA-). Aunque en este evento
se aplicaría el procedimiento administrativo sancionatorio del CPA Sobre este tópico
el Consejo de Estado ha manifestado:

[...] para la protección de los derechos constitucionales a la vivienda digna

y al debido proceso se requiere que antes de procederse a la demolición
material se haya notificado al afectado y se hayan adelantado todas las
diligencias previas necesarias para que la toma y ejecución de la decisión
se desarrolle conforme a derecho, permitiéndole al administrado agotar
los recursos de vía gubernativa y conservar su derecho a instaurar las
acciones contenciosas que considere pertinentes.457

v. La Ley 1340 de 2009 reguló el trámite para obtener la autorización de la

Superintendencia de Industria y Comercio con el objeto de realizar una integración
empresarial.
456
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 24
de julio de 2008. Radicación interna 1247–2007. Consejero Ponente: Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
Extracto jurisprudencial publicado en la revista de jurisprudencia y doctrina de Legis de noviembre de 2008,
páginas 1937 a 1939.
457
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 29 de noviembre de 2007. Radicación
1855. Consejero Ponente: Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Extracto doctrina publicado por la revista de
jurisprudencia y doctrina de Legis de febrero de 2008, páginas 284 a 295.

247
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

w. El Decreto 4923 de 2011, expedido por el Ministerio de Hacienda, señala

que el mal uso de las regalías que se reparten nacionalmente en virtud del Acto
Legislativo 05 de 2011, pueden generar multas hasta de 100 SMLMV a los
gestores de los recursos, cuyo procedimiento para imponerlas será el señalado por
el nuevo Código de Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011). Durante
el trámite sancionatorio, se podrá suspender su giro, con el fin de proteger los
recursos públicos.

x. El Procedimiento del Registro Calificado que se le otorga a las entidades

de educación superior en lo atinente a sus diferentes programas académicos,
regulado en el Decreto No. 1295 de 2010 expedido por el Ministerio de Educación
Nacional. Aunque en dicha normativa lo que más pulula son remisiones al Código
Contencioso Administrativo.

y. Con el fin de dar cumplimiento a la Ley 411 de 1997, aprobatoria del Convenio
151 de la Organización Internacional del Trabajo, el Ministerio de Trabajo, a
través del Decreto 1092 de 2012, reguló los términos y procedimientos aplicables
a la negociación colectiva entre las entidades públicas y las organizaciones
sindicales conformadas por sus empleados.

z. Procedimiento administrativo sancionatorio tendiente a la imposición de

multas y sanciones, como la clausura del lugar de trabajo o la paralización o
prohibición inmediata de tareas, sin que estas impliquen la declaratoria de
derechos individuales o definición de controversias, por parte de las Inspecciones
de Trabajo (Ley 1610 de enero 2 de 2013).

La Ley 388 de 1997 introdujo la obligación para municipios y distritos de

adoptar los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial,
según la característica de aquel, como instrumento sustancial del régimen de
uso y aprovechamiento del suelo (Plan de Ordenamiento Territorial –POT-).
Básicamente se parte de la elaboración de unos estudios técnicos (cartografía
y articulado) que es aprobado por el Consejo de Gobierno. Este es el proyecto
de POT que luego es puesto a consideración de la Corporación Autónoma
Regional. Una vez concertados los elementos ambientales, el proyecto será
presentado al Consejo Territorial de Planeación, para que emitan sus opiniones
y recomendaciones. Durante dichas etapas deben participar efectivamente los
ciudadanos (Artículo 4º de la Ley 388 de 1997). Luego de consolidar el proyecto,
se presenta al concejo. Si el concejo municipal no se pronuncia en el término
legal previsto, o se pronuncia negando el proyecto por razones que no tienen
carácter técnico o jurídico, el alcalde queda facultado para su expedición por
decreto, que, por supuesto, tendrá fuerza de acuerdo.

248
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

De lo anterior podemos concluir que, el procedimiento administrativo contemplado

en la primera parte del código contencioso administrativo es el ordinario y los
demás son los especiales, los cuales estarán sujetos a los principios propios del
proceso administrativo, consagrados en el mencionado código, por ser parte
integrante del mismo. Esta conclusión nos permite inferir que los procedimientos
administrativos tendientes a la expedición de actos administrativos confluyen
dentro de la complejidad de la función administrativa la cual, en Estados como el
nuestro, se ha convertido cada vez más en un ejercicio contemplativo de muchas
facetas con el único propósito de realizar sus fines.

El profesor Gustavo Penagos, al hacer una cita del jurista Sayagués Laso, nos
explica: “No hay un procedimiento especial ni formas determinadas para la
actividad jurídica administrativa, como ocurre con las funciones constituyente,
legislativa y jurisdiccional. Los procedimientos y formas son múltiples
dependiendo del órgano que actúa y los cometidos que desempeña. Por último,
analizando toda esa actividad en su conjunto, se aprecia que tiene un objeto
perfectamente definido: realizar concretamente determinadas tareas que el
derecho objetivo ha puesto a cargo de las entidades estatales. Administrar es
hacer, es traducir en hechos los mandatos contenidos en las normas, en cuanto
necesitan ejecución material”458.

B. Tipos de procedimientos administrativos

Algún sector de la doctrina ha clasificado los procedimientos administrativos en

cinco tipos, así:

1. Los procedimientos declarativos: “Son los que tienen por objeto la emisión de
actos administrativos que otorgan certeza respecto de hechos jurídicos relevantes,
y pueden consistir también en declaraciones de ciencia o de conocimiento y en
verificaciones”.459 Por ejemplo: Los procedimientos que culminan con actos
administrativos de registro o inscripción.

2. Los procedimientos ablatorios: Son los que tienen como consecuencia la

restricción de los derechos individuales, por lo que generalmente se inician de
oficio por la administración, aunque también pueden iniciarse a petición de parte
en virtud de quejas.460 Por ejemplo la expropiación por vía administrativa.

458
El Acto Administrativo, Tomo 1, Parte general, Séptima Edición, Página 114.
459
Allan R. Brewer Carias, Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis,
página 77.
460
Allan R. Brewer Carias, Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis,
página 77.

249
 Manual de Derecho Procesal Administrativo y Contencioso Administrativo TOMO I - VOLUMEN I

3. Los procedimientos concesorios: “Los cuales tienen por objeto actos

administrativos que amplían la esfera jurídica de los administrados”.461
Normalmente requieren instancia de parte, como por ejemplo la concesión de la
nacionalidad.

4. Los procedimientos autorizatorios: “Tienen por objeto la emisión de actos

administrativos que permiten a un particular ejercer un derecho, por la remoción
de un obstáculo jurídico que legalmente existe para su ejercicio pleno”462.
Generalmente requieren instancia de parte, por ejemplo el otorgamiento de una
licencia de funcionamiento.

5. Los procedimientos dirimentes: En estos la administración pública actúa

como árbitro o como Juez con el objeto de resolver una controversia entre
dos particulares o entre ellos y la administración o, inclusive, entre entidades
administrativas. Obviamente esta potestad no es jurisdiccional porque la decisión
no hace tránsito a cosa Juzgada y puede ser demandada ante la jurisdicción
contenciosa.

C. Características del Procedimiento Administrativo

Estas características lo hacen más ágil y “sui generis” frente a los procesos
judiciales o legislativos, veamos:

a. No es excesivamente rituado: Si bien es cierto que tiene unas etapas claramente

determinadas en la ley, esto no significa, que se trate de un procedimiento
extremadamente formalista, simplemente se exige que respete el debido proceso
y en especial, el derecho de defensa del administrado.463

Es por lo anterior que consideramos que la remisión contemplada en el artículo

267 del CCA o en el artículo 306 del CPA, se refiere al procedimiento contencioso
administrativo y no al administrativo, habida cuenta que la naturaleza de este
último riñe con la del procedimiento civil, tal como lo explica el profesor Brewer
Carías en los siguientes términos: En todo caso, este ha sido uno de los temas
tradicionales más discutidos en relación al régimen procesal administrativo.
Las leyes administrativas están regidas por el principio del informalismo y el
principio de la flexibilización de la acción administrativa, por lo que, como
461
Ibidem. Página 78.
462
Allan R. Brewer Carias, Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis,
página 79.
463
“si bien es cierto que establece instancias y oportunidades de actuación, en líneas generales es más amplio
para cumplir los objetivos y corregir los errores en que su dinámica se puede incurrir”. SANTOFIMIO
GAMBOA. Tomo II. Op. cit., p. 178.

250
 Iván Mauricio Fernández Arbeláez

principio el Código de Procedimiento Civil no debería aplicarse al procedimiento

administrativo.464

b. Su período probatorio se puede identificar con la mayor parte de la actuación

administrativa.

c. En cumplimiento del debido proceso, admite la intervención de terceros

determinados o indeterminados en la actuación.

d. Es un proceso abierto a la tecnología, es decir, se permite el ingreso de

mecanismos que en un momento dado, compaginan con los principios de la
función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
Ejemplos de esta tendencia los tenemos en la Ley 527 de 1999 que definió y
reglamentó el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales o en el Decreto 2170 de 2002, que permitió la publicación
virtual de los proyectos de pliegos, de los pliegos mismos y de los términos
de referencia, o la posibilidad de hacer propuestas vía internet, en materia de
procedimientos de selección objetiva en contratación estatal. El nuevo Código de
Procedimiento Administrativo consagra de manera expresa que “En cuanto sean
compatibles con la naturaleza de los procedimientos administrativos, se aplicarán
las disposiciones de la Ley 527 de 1999 y las normas que sustituyan, adicionen o
modifiquen” (Inciso segundo del artículo 53).

D. Etapas del Procedimiento Administrativo Ordinario

1. La actuación administrativa.
2. La publicitación de los actos administrativos.
3. La vía Gubernativa.

Hay que entender que estas etapas, por regla general, están distribuidas o reguladas
de otra manera por los procedimientos especiales, pero para nuestro estudio,
solo nos ocuparemos del análisis del procedimiento ordinario, aunque si es del
caso y resulta pertinente, se podrá tocar, al menos tangencialmente, aspectos de
procedimientos especiales.

III. La Actuación Administrativa

Es la primera etapa del procedimiento administrativo general y está comprendida

entre los momentos de la iniciación del proceso administrativo, a través de
cualquiera de las maneras de darle inicio y la expedición del Acto Administrativo
464
Principios del Procedimiento Administrativo en América Latina, Editorial Legis, página 18.

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