Marco Regulatorio

Marco regulatorio
Un sistema regulatorio puede definirse como el conjunto de normas legales y las distintas
autoridades con competencias regulatorias que las proponen, aprueban y, posteriormente,
supervisan su cumplimiento en un determinado ámbito económico.
Los organismos reguladores eléctricos son creados con la intención de que sean agencias
independientes de todos los agentes con intereses en el sector (gobierno, empresas e
inversores, entre otros), y se espera que actúen con transparencia. De este modo, se
establecen las bases para garantizar un suministro eléctrico de calidad a precios asequibles
para los consumidores y que incremente el bienestar de la sociedad en su conjunto.
Asimismo, la independencia brinda legitimidad a las decisiones de los reguladores frente a la

influencia de los intereses privados. La captura de regulador por las empresas privadas o la
teoría de los grupos de interés, subraya la importancia de los agentes privados en la formación
de la política pública.
La regulación del sector energético surge para minimizar los fallos de mercado que, por sí
mismos, los agentes involucrados no podrían resolver de forma eficiente.
1.- Marco legal e institucional
Marco legal
La privatización de la industria tuvo como fin garantizar la eficiencia económica y liberalizar al

sector de la influencia a corto plazo de los gobiernos.
Marco institucional
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y

Minería (Osinergmin) son las dos entidades claves responsables de la implementación del
marco regulatorio y del cumplimiento de las regulaciones del sector energético y minero del
Perú.
De acuerdo con la LCE, el MEM es el órgano rector del sector, cuya función principal es
formular y evaluar, en armonía con la política general y los planes del Gobierno, las políticas
nacionales referentes al sector energético, mientras que Osinergmin es el ente encargado de
regular, supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas de las
actividades que desarrollan las empresas del sector.
a) El arreglo institucional para la regulación eléctrica en el Perú: Osinergmin
Osinergmin (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería) es una institución

pública encargada de regular y supervisar que las empresas del sector eléctrico, hidrocarburos
y minero cumplan con las disposiciones legales de las actividades que desarrollan.
El rol de Osinergmin es mantener la articulación y el equilibrio de intereses entre el Gobierno,

las empresas prestadoras de los servicios regulados y los ciudadanos.
Funciones de Osinergmin:
Regulación tarifaria: Fijación de tarifas de electricidad y gas natural.
Normativa: Normativa del cumplimiento de las concesionarias y empresas eléctricas.

Aprobación de procedimiento técnicos y regulatorios.
Supervisión - fiscalización: Multas e incentivos para asegurar cumplimientos normativos.
Reclamos de usuarios: Atención de reclamos de los servicios regulatorios en segunda instancia

administrativa.
Solución de controversias: Resolución de controversias que generan entre las empresas
reguladas.
Opinión a contratos de concesión: Opinión a contratos AFP en el marco del IDL 1224.
La Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos
(Ley N° 27332) estableció una serie de condiciones para garantizar la independencia de los
reguladores. La autonomía es un instrumento para alcanzar una mejor regulación, con las
consiguientes mejoras en la eficiencia del mercado en beneficio de los consumidores. Los
organismos reguladores autónomos desempeñan un papel importante en el establecimiento y
desarrollo de mercados competitivos, mediante la ejecución de su función de regulación con
transparencia, rendición de cuentas e independencia.
2.- Regulación del mercado de electricidad en el Perú
Los mercados competitivos generan asignaciones eficientes en el sentido de Pareto; es decir, el

mercado actúa para asegurarse que aquellos que valoran más los bienes puedan recibirlos,
que aquellos que puedan producir mercancías al menor costo puedan suministrarlas; y no hay
manera en que todos los agentes en la sociedad puedan estar en una situación mejor.
Las fallas de mercado que justifican la regulación eléctrica están relacionadas a la existencia de
monopolios naturales, la información incompleta, las externalidades y los bienes públicos.
Asimismo, la regulación en el sector energético puede basarse en la necesidad de proteger a
los consumidores frente a relaciones asimétricas de contratación.
Regulación social
La regulación social pone su atención en la protección del ambiente, la salud y la seguridad

industrial, inclusive en el ámbito laboral, entre otros aspectos. Las principales razones de la
regulación social que justifican la intervención por parte del Estado son:
a) Bienes públicos y externalidades
La mayoría de los argumentos económicos para la intervención del gobierno en los mercados
se basa en la idea de que el mercado no puede proveer adecuadamente bienes públicos o
hacer frente a las externalidades. Los bienes públicos son definidos como aquellos bienes no
excluibles y no rivales.
Las externalidades hacen referencia a aquellas situaciones donde el bienestar de un

consumidor o las posibilidades de producción de una empresa están directamente afectadas
por las acciones de otro agente en la economía.
Cuando existe una externalidad negativa en un mercado no regulado, los productores no se

responsabilizan de los costos externos que generan sobre la sociedad. En el caso de una
externalidad negativa, por ejemplo, si la generación eléctrica emite polución (externalidad
negativa), el costo de producir electricidad para la sociedad es mayor al costo privado para los
generadores.
La internalización de una externalidad implica la aplicación de incentivos para que los agentes
tengan en cuenta los efectos externos de sus acciones. El Estado puede lograrlo mediante la
imposición de un impuesto sobre la producción para reducir la cantidad de equilibrio a la
cantidad socialmente deseable (impuesto pigouviano).
La seguridad pública constituye un ejemplo de bien público no tangible. Dado su carácter de

no excluible, los consumidores que no han contribuido en la provisión de seguridad, no son y
no pueden ser excluidos del consumo de estos bienes.
Si se define como un bien de consumo, la seguridad pública puede medirse como el valor
inverso del daño esperado (frente a alguna fuente de riesgo) en el que incurre cualquier
agente que resida o transite por una comunidad. Es decir, cuanto menor es el daño esperado,
mayor es el nivel de seguridad pública consumido.
b) Protección de los consumidores
Los derechos del consumidor y la protección de los mismos constituyen una forma de
intervención del Estado para defender a los usuarios contra las prácticas comerciales abusivas.
El sistema de supervisión de la calidad y seguridad en el sector eléctrico busca mejorar los
atributos de calidad y seguridad a fin de prevenir accidentes o contingencias.
b) Protección de los consumidores
Los derechos del consumidor y la protección de los mismos constituyen una forma de
intervención del Estado para defender a los usuarios contra las prácticas comerciales abusivas.
El sistema de supervisión de la calidad y seguridad en el sector eléctrico busca mejorar los
atributos de calidad y seguridad a fin de prevenir accidentes o contingencias.
Un monopolista puede brindar un nivel de calidad distinto al socialmente óptimo. En el sector

eléctrico peruano, puede existir una calidad distinta entre los niveles presentados por la
empresa y el nivel preferido por los consumidores.
Asimismo, el servicio eléctrico posee características complejas, por lo cual, el consumidor

puede estar en una situación de desinformación. Este efecto es conocido como selección
adversa en la literatura económica, y ocurre cuando un consumidor es poseedor de poca o
nula información sobre el producto o servicio ofrecido por los productores (es decir, el servicio
posee atributos ocultos que no pueden ser conocidos por los consumidores a priori).
Los mecanismos más adecuados para que los consumidores que vean afectados sus derechos
puedan recurrir a las instancias correspondientes, en este caso la Junta de Apelaciones y
Reclamaciones de Usuarios (JARU) de Osinergmin, y ser atendidos oportunamente.
c) Instrumentos regulatorios en Osinergmin para la regulación social
Osinergmin norma los aspectos de la regulación social con políticas de comando y control. Por
ejemplo, en el caso de la seguridad pública y la calidad del servicio eléctrico, establece las
condiciones mínimas que deben cumplir las empresas que operan en el mercado. Dado que la
inversión en medidas de seguridad y calidad es una actividad costosa para las empresas, se
realiza un análisis para conocer el nivel óptimo de seguridad y calidad, el cual considera los
costos y beneficios de adoptar dichas políticas.
En este caso, las disposiciones vigentes establecidas por el MEM regulan los requerimientos
que deben cumplir las empresas con respecto a la seguridad de las actividades energéticas y
normas técnicas que regulan los aspectos relacionados con la seguridad. En su rol de
supervisor, Osinergmin tiene a su cargo los procedimientos de supervisión y fiscalización de
condiciones de seguridad de las instalaciones energéticas, así como en la calidad de los
servicios eléctricos.
Un aspecto importante que debe analizarse al momento de introducir mayores exigencias de

calidad y seguridad a las empresas de redes operando monopolios naturales es la coherencia
con el sistema tarifario vigente.
Regulación económica
La industria eléctrica en el Perú está constituida por cuatro actividades: generación,

transmisión, distribución y comercialización, cada una con una estructura diferente. La
generación se considera potencialmente competitiva, mientras que las otras se consideran
monopolios naturales. Si bien la existencia de monopolios justifica la intervención del Estado,
esta no es la única razón. En el sector eléctrico se hace necesaria la regulación técnica para la
coordinación de la red, dada las particularidades físicas y económicas de esta industria.
a) Diseño de mercado: el mercado mayorista y el mercado de largo plazo
El diseño de mercado determina cómo los agentes ofertan, intercambian y consumen la

electricidad. El reto para las autoridades regulatorias es diseñar las reglas de tal forma que
apoyen un mercado competitivo y aseguren la suficiencia y adecuación en el suministro.
Un aspecto importante del diseño de mercado es determinar quién accede al mercado

mayorista. En el mercado eléctrico peruano, la LCE solo permitió el acceso a este mercado a los
generadores
El precio utilizado en el mercado mayorista es igual al costo marginal en el que incurre el

sistema para proveer una unidad adicional de energía determinado cada 15 minutos. En la
práctica, el despacho económico de los generadores se realiza en orden creciente de costos,
así el costo marginal se define como el costo variable de la unidad generadora más costosa que
se encuentra operando para abastecer la demanda en un instante determinado.
Este diseño de mercado en el Perú se conoce como modelo de competencia mayorista

(wholesale competition model), caracterizado por una serie de empresas de distribución que
contratan directamente con las generadoras y venden un bien compuesto (electricidad más
distribución) a los consumidores regulados. De igual forma, algunos clientes (usuarios libres)
por su nivel de consumo, pueden contratar directamente con los generadores.
En general, dada la alta variabilidad del precio de la electricidad y la imposibilidad de medir el

consumo en tiempo real, se firman contratos a largo plazo entre generadores y distribuidoras,
y generadores y usuarios libres. Un contrato a largo plazo (forward) es un derivado
particularmente simple, donde se da un acuerdo para comprar o vender un determinado
activo a un momento futuro, a un precio determinado. En algunos casos, el regulador del
sector puede establecer precios máximos para proteger a los consumidores (precios en barra).
En el caso del Perú, la mayor parte del precio de la electricidad a los usuarios regulados está
dado por contratos de largo plazo (resultantes de licitaciones entre distribuidores y
generadores) y una parte reducida (15%) mediante el precio regulado.
En el mercado físico, los generadores entregan energía al sistema en función a su costo

variable y la demanda de usuarios libres y regulados realiza retiros de energía en el sistema. El
operador del mercado realiza el balance entre la demanda estimada y la oferta, ordenando las
subastas de acuerdo a los precios.
Monopolios naturales
Los monopolios naturales constituyen situaciones donde es más eficiente que una sola
empresa suministre un bien o servicio en un mercado determinado. Esta situación está
caracterizada por la existencia de costos medios decrecientes en determinado rango de la
demanda. La existencia de monopolios naturales hace necesaria la intervención del Estado
para evitar que las empresas abusen de su posición dominante en el mercado, estableciendo
tarifas elevadas o brindando una calidad de servicio menor al óptimo social.
B) Determinación del costo y tarificación de acceso entre usuarios
En la determinación de los costos reconocidos a las empresas, una de las características más
importantes es la existencia de problemas de agencia entre la empresa regulada y el regulador.
Los problemas de agencia hacen referencia a las asimetrías de información existente entre
estos dos agentes, las cuales generan rentas para la empresa regulada, dada la imposibilidad
del regulador de conocer el costo eficiente de proveer el servicio para la empresa
En la regulación tarifaria de las actividades de distribución y transmisión eléctrica, existen

diferentes metodologías para permitir a las empresas monopolísticas recuperar los costos de la
actividad.
En general, la recuperación de los costos de la red se realiza sobre aquellos costos que no
pueden recuperarse mediante la tarificación marginal.
c) Información asimétrica
La información asimétrica plantea riesgos sistémicos en la industria, por lo que puede producir
resultados subóptimos. Los consumidores no tienen información adecuada sobre los atributos
de los bienes que compran. Gran parte de la literatura ha considerado las causas y soluciones
de fallas de mercado causadas por información asimétrica.
En su rol de supervisor, Osinergmin tiene a su cargo los procedimientos de supervisión y

fiscalización de condiciones de seguridad de las instalaciones energéticas, así como en la
calidad de los servicios energéticos (condiciones de seguridad de las instalaciones energéticas,
medidores de electricidad, entre otras).
Comparar escenarios acerca de los agentes
En este contexto, el problema de agente-principal (empresas reguladas-regulador) presenta los

problemas de selección adversa (no se conoce ex ante algunas características del agente) y
riesgo moral (cuando un contrato especifica el comportamiento futuro, pero ese
comportamiento no puede ser totalmente supervisado).

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Asimismo, la independencia brinda legitimidad a las decisiones de los reguladores frente a la

1.- Marco legal e institucional

La privatización de la industria tuvo como fin garantizar la eficiencia económica y liberalizar al

El Ministerio de Energía y Minas (MEM) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y

a) El arreglo institucional para la regulación eléctrica en el Perú: Osinergmin

Osinergmin (Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería) es una institución

El rol de Osinergmin es mantener la articulación y el equilibrio de intereses entre el Gobierno,

Regulación tarifaria: Fijación de tarifas de electricidad y gas natural.

Normativa: Normativa del cumplimiento de las concesionarias y empresas eléctricas.

Supervisión - fiscalización: Multas e incentivos para asegurar cumplimientos normativos.

Reclamos de usuarios: Atención de reclamos de los servicios regulatorios en segunda instancia

Los mercados competitivos generan asignaciones eficientes en el sentido de Pareto; es decir, el

La regulación social pone su atención en la protección del ambiente, la salud y la seguridad

a) Bienes públicos y externalidades

Las externalidades hacen referencia a aquellas situaciones donde el bienestar de un

Cuando existe una externalidad negativa en un mercado no regulado, los productores no se

La seguridad pública constituye un ejemplo de bien público no tangible. Dado su carácter de

b) Protección de los consumidores

b) Protección de los consumidores

Un monopolista puede brindar un nivel de calidad distinto al socialmente óptimo. En el sector

Asimismo, el servicio eléctrico posee características complejas, por lo cual, el consumidor

c) Instrumentos regulatorios en Osinergmin para la regulación social

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La industria eléctrica en el Perú está constituida por cuatro actividades: generación,

El diseño de mercado determina cómo los agentes ofertan, intercambian y consumen la

Un aspecto importante del diseño de mercado es determinar quién accede al mercado

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En el mercado físico, los generadores entregan energía al sistema en función a su costo

B) Determinación del costo y tarificación de acceso entre usuarios

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