Estudio de Factibilidad para la Creación de una

EPS Pública en Bogotá

Informe Final

ESTUDIO DE FACTIBILIDAD PARA LA

CREACIÓN DE UNA EPS PÚBLICA
EN BOGOTÁ

INFORME FINAL

Documento Técnico ASS/978C-02

Bogotá, septiembre de 2002

Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Eduardo Lara Ramos (1)

Edna Sandoval Castaño (2)
María Alexandra Matallana (3)
Fabián González Sarmiento (4)
Johana Pardo Mendoza (5)
Liz Garavito Beltrán (6)
Carlos Murcia Velásquez (7)

1
Profesor Instructor, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor II, Cendex.
2
Profesor Asistente, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor II. Cendex.
3
Profesor Instructor, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor III, Cendex.
4
Consultor, Cendex.
5
Consultor, Cendex.
6 .
Profesor Instructor Pontificia Universidad Javeriana. Consultor II, Cendex
7
Consultor, Cendex.
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

TABLA DE CONTENIDO

1 INTRODUCCIÓN 2

2 OBJETIVOS 3

2.1 OBJETIVO GENERAL 3

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 3

3 METODOLOGÍA GENERAL DEL ESTUDIO 4

4 ESTUDIOS 6

4.1 ESTUDIO DE MERCADOS 6

4.1.1 METODOLOGÍA ESTUDIO DE OFERTA 6
4.1.2 METODOLOGÍA ESTUDIO DE DEMANDA 7
4.2 ESTUDIO DE PENETRACIÓN DE MERCADOS 8
4.2.1 METODOLOGÍA DEL ESTUDIO DE PENETRACIÓN 8
4.2.2 RESULTADOS 8
4.2.3 PRODUCTO 9
4.3 ESTUDIO DE EXPERIENCIAS 9
4.3.1 METODOLOGÍA 9
4.3.2 RESULTADOS 10
4.3.3 PRODUCTO 11
4.4 MARCO REGULATORIO 11
4.4.1 METODOLOGÍA 11
4.4.2 RESULTADOS 11
4.4.3 PRODUCTO 12
4.5 DISEÑO DEL SISTEMA PRODUCTIVO 12
4.5.1 METODOLOGÍA 12
4.5.2 RESULTADOS 13
4.5.3 PRODUCTOS 18
4.6 ANÁLISIS FINANCIERO 18
4.6.1 METODOLOGÍA 18
4.6.2 RESULTADOS 19
4.6.3 PRODUCTO 21
4.7 CÁLCULO PUNTO DE EQUILIBRIO 22

5 CONCLUSIONES POR COMPONENTE 24

5.1 ESTUDIO DE MERCADOS 24

5.2 ESTUDIO DE PENETRACIÓN 24
5.3 EVALUACIÓN DE LAS EXPERIENCIAS 24
5.4 DISEÑO DEL SISTEMA PRODUCTIVO 24
5.5 ANÁLISIS FINANCIERO 25

6 CONCLUSIÓN GENERAL DEL PROYECTO 26

1
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1 INTRODUCCIÓN

Estimar las opciones de inversión merece la evaluación más exhaustiva posible, la más
aproximada a la realidad, con las mejores técnicas de medición y estimación y, con la
información disponible de la más alta calidad. Este principio es el que da confiabilidad a los
resultados que examina el inversionista privado. Éste se hace mucho más exigente cuando lo que
se analiza es la decisión de inversión del Estado, en cualquiera de sus niveles y órdenes, debido a
que los dineros que se arriesgan pertenecen a los contribuyentes, es decir, el Estado se convierte
en un agente de los intereses sociales.

La decisión de invertir dineros públicos suscita muchos interrogantes, no sólo alrededor de la

viabilidad financiera de la empresa, sino de las razones de intervención del Estado en el equilibrio
de los mercados. Preguntas sobre el crecimiento de la demanda de aseguramiento, configuración
y tipificación de la oferta, causales de fracaso o éxito de empresas similares a la pretendida en
esta caso por el distrito, ventajas o desventajas de las diferentes configuraciones jurídicas que
podría tener una EPS pública, posibilidades de penetración de mercado, costos y tamaño de la
operación, son algunas otras que se deben responder claramente antes de abordar la pregunta
por la viabilidad financiera.

Durante el desarrollo del Estudio de Factibilidad para la Creación de una EPS Pública en Bogotá,
se mantuvo coherencia entre cada una de las fases y componentes del proyecto, de tal manera
que la viabilidad financiera no se pudiera entender sin ellas. A continuación, se presenta una
exposición resumida de los objetivos, metodología, resultados y conclusiones de cada uno de los
componentes y fases del proyecto. Para iniciar, se realizó un planteamiento de los objetivos y de
la metodología general del proyecto, que pretendíera guiar al lector en la comprensión del
informe final.

2
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EPS Pública en Bogotá
Informe Final

2 OBJETIVOS

2.1 Objetivo general

Realizar el estudio de factibilidad para determinar la conformación de una EPS pública por parte
de la Secretaría Distrital de Salud, frente a las condiciones de mercado vigentes generadas a
partir de la Ley 100 de 1993.

2.2 Objetivos específicos

- Hacer una revisión a partir de lo normativo en el marco de las funciones del ente territorial
frente a la empresa y su neutralidad.

- Estudiar el mercado y costos de fuerza de venta de la EPS pública.

- Definir las perspectivas y capacidad de crecimiento en un horizonte de tres, cinco y diez

años.

- Revisar experiencias de EPS públicas en cuanto a su estructura, procesos y resultados.

- Concretar la situación financiera requerida para la EPS pública para cumplir con la
cobertura.

- Definir la inversión de capital en el marco del decreto 1804 de 1999.

3
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EPS Pública en Bogotá
Informe Final

3 METODOLOGÍA GENERAL DEL ESTUDIO

La metodología ha sido organizada y aplicada por Cendex durante el desarrollo de estudios de

similares características, en los cuales se pretende participar de un mercado definido, como
oferente. En la metodología de estudio, el primer acuerdo al que se llega con el inversionista es
el mercado de referencia. Éste se define por producto, competidores y zona geográfica
principalmente, los límites y alcances del proyecto que se pretende dimensionar. Para el caso, se
definió como producto el aseguramiento, como negocios los regímenes contributivo y
subsidiado, y como zona geográfica la ciudad de Bogotá.

Con base en el mercado de referencia definido, se iniciaron los estudios de mercado,

fundamentos jurídicos y experiencias de EPS públicas. El estudio de mercado pretendió describir
la situación del aseguramiento en Bogotá. Para su realización, el mercado se descompuso en
oferta y demanda. En el estudio de oferta se analizó la posible competencia de la futura EPS
pública, en cuanto a evolución de la participación en el mercado de cada institución y nivel de
concentración en cada negocio, todo con el ánimo de establecer la composición de los mercados
de aseguramiento; en el de demanda el comportamiento actual y futuro de las personas en su
condición de aseguramiento.

En este caso, el mercado funciona con precios regulados, debido a esta situación, se tomaron las
proyecciones que al respecto las autoridades definen. Todos estos análisis se realizan teniendo en
cuenta la legislación siempre cambiante del Sistema General de Seguridad Social y Salud. El
desarrollo del presente estudio no es ajeno a esos choques exógenos.

Una particular atención merece el estudio de los fundamentos jurídicos de la EPS. La atención es
merecida por el carácter público y autónomo que se le pretende dar al funcionamiento de la
empresa, pues el objeto de ésta es administrar los recursos del régimen subsidiado, una de las
responsabilidades de la Secretaría Distrital de Salud. En estas circunstancias existiría un posible
conflicto de intereses, debido a que la Secretaría se convertiría en juez y parte, al tener que
controlar una empresa adscrita a ella.

El análisis de las experiencias de las EPS públicas hizo énfasis en las iniciativas regionales, que
tenían un nacimiento similar a la EPS del estudio, es decir, las que nacían a la vida jurídica
después de la Ley 100 de 1993 y fueran iniciativas municipales. El estudio pretendió identificar
las debilidades y fortalezas de las EPS públicas y comparar su gestión frente a los otros oferentes
del mercado, en término de su participación en el mercado y los resultados financieros,
especialmente.

Con la información generada por anteriores investigaciones, especialmente las de oferta y

demanda, se realizó el estudio de penetración de mercado, éste analizó críticamente la
información resultante y establecíó la porción de mercado que deseaba y estaba en posibilidad
de conseguir.

El tamaño de la EPS, es decir, la cantidad de recursos físicos, humanos y tecnológicos necesarios

para la atención de la porción del mercado conquistada, se define en el diseño del sistema
productivo con base en los procesos críticos, identificando los principales flujos de información,
actores del proceso, insumos y productos del mismo. Con base en la identificación de procesos y

4
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

la respectiva estimación de cantidades de insumos, se estimaron los costos de producción para la

EPS y se proyectaron de acuerdo con las metas de crecimiento.

Finalmente, se estimó el posible flujo de fondos de la EPS con el ánimo de definir la viabilidad
financiera del proyecto y calcular los posibles escenarios de operación, con el propósito de
estimar los escenarios que produjeran beneficios financieros. El flujo financiero estimó la función
de costos y de ingresos de largo plazo, las inversiones necesarias para la renovación de los
equipos, así como la tasa de descuento adecuada con el cual ajustar los resultados financieros de
largo plazo que genere la EPS.

5
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

4 ESTUDIOS

4.1 Estudio de mercados

El estudio de mercado describe la situación actual del aseguramiento en los dos regímenes, está
dividido en dos: oferta y demanda. La oferta brinda la evolución del número de EPS en el
mercado, así como la evolución del tamaño de los pooles y el riesgo que se ha manejado en cada
uno de los regímenes, por tipo y naturaleza del oferente. Por otro lado, se midió la
concentración del mercado con el índice HH el cual permitió tipificar el mercado de
aseguramiento. La demanda, establece la situación actual de necesidades de aseguramiento, así
como la proyección para una década, hasta el 2010. Estas proyecciones son realizadas con base
en los datos de población y crecimiento de la financiación, enmarcados por la Ley 715 de
2001.

4.1.1 Metodología estudio de oferta

Se realizó una descripción de la oferta de aseguramiento para Bogotá, posición y participación

del mercado de cada uno de los oferentes en el régimen contributivo y subsidiado.

Para el análisis de la tendencia en los últimos años en cuanto a número de afiliados, carnetizados
y autorizados para el régimen subsidiado se utilizaron frecuencias simples. Se trabajó con datos
suministrados desde 1977 por la Superintendencia de Salud y la Secretaría de Salud.

Resultados estudio de oferta

Régimen contributivo

- La oferta del régimen contributivo en Bogotá está conformada por 19 empresas

distribuidas en 4.102.190 afiliados. Las empresas públicas, Seguro Social, Caprecom y
Cajanal, cuentan actualmente con el 23.3% del mercado que corresponde a 996.704
afiliados. Las empresas privadas cuentan con el 75% del mercado, 3.105.486 afiliados
al sistema. La participación en el régimen contributivo para Bogotá de las EPS privadas
es mayor que la participación de las empresas públicas.

- En cuanto al tipo de empresa, en Bogotá el mercado está dividido en dos tipos, las EPS
privadas son 15 que operan el 75% del mercado; las EPS públicas son 4 y manejan el
24%

- El número de empresas del régimen contributivo, ha sido más estable, que el número de
las empresas del subsidiado. Esto se debe en parte a que varias de las empresas ya
venían en el negocio como empresas de medicina prepagada y se transformaron o se
adaptaron a los nuevos parámetros establecidos por la Ley 100 de 1993. En Bogotá
para el 2001 existían 16 empresas operando en el mercado de contributivo.

- El régimen contributivo presenta un crecimiento promedio de 7% en el número de sus

afiliados en los últimos 4 años.

6
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EPS Pública en Bogotá
Informe Final

- El índice de concentración de mercados para el régimen contributivo es de 1110,

indicando un mercado competitivo.

Régimen subsidiado

- Para diciembre del 2001, existía un total de 16 empresas en el mercado del régimen
subsidiado en Bogotá. De estas 16 empresas, 7 eran Empresas Solidarias de Salud con el
16% del mercado que corresponde a 193.322 afiliados, 4 eran Cajas de
Compensación con el 40% del mercado, 3 eran EPS privadas con el 39% del mercado
y 2 eran EPS públicas con el 5.2% del mercado.

- La empresa con mayor participación es Humana Vivir con el 15.66% del mercado que
corresponde a 190.194 afiliados. Le siguen en orden descendente Asfamilias, Salud
Total y Cafam. Estas cuatro empresas tienen el 54.15% del régimen subsidiado en
Bogotá. Caprecom es la única EPS pública con sede en Bogotá para el régimen
subsidiado, cuenta con el 5.1% del mercado que corresponde a 61. 812 afiliados en
Bogotá.

- En los últimos 5 años, han participado en el régimen subsidiado en Bogotá 35 empresas.

El mayor número de administradoras se dio en el año 2000 con 28, el menor número
fue en el año 2001 con 16 empresas.

- Del total de empresas que han entrado y salido del régimen subsidiado sólo 9 empresas
han permanecido durante los 5 años de funcionamiento del régimen, 4 de ellas,
Humana Vivir, Salud Total, Café Salud y Caprecom administran régimen contributivo y
subsidiado y tienen cubrimiento regional.

- El índice de concentración es de 137, indicando un mercado competitivo.

4.1.2 Metodología estudio de demanda

Se partió de la información sobre afiliados por edad y sexo del régimen contributivo de 19
empresas y del régimen subsidiado de 16 empresas del año 2001.

Para estimar la demanda se realizó una proyección de la población, con base en las tasas
quinquenales de crecimiento definidas por el departamento administrativo de planeación distrital
(DAPD). Para el DAPD, la población crecería a tasa promedio anual de 2.26% del 2001 al
2005 y 2.01% del 2006 al 2010.

Con el objetivo de establecer la demanda potencial de aseguramiento para el régimen

contributivo se partió del escenario de demanda real del 2001 y se aplicó un crecimiento anual
del empleo de 1.8%, dato calculado por Fedesarrollo.

Para el régimen subsidiado la construcción de la demanda potencial se determinó a partir de la

estimación de la financiación del régimen y crecimiento de la UPC, la cual crece dos puntos por
encima de la inflación según Ley 715 de 2001.

7
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Resultados estudio de demanda

Régimen subsidiado

El crecimiento del régimen subsidiado es similar al crecimiento de la población. El escenario

de crecimiento de la financiación se realizó con supuestos de inflación de 6% del 2002 al
2005 y del 4% del 2006 al 2010 agregando a éste los 2 puntos de recursos que se
adicionan según la ley 715 de 2001. Para estos cálculos se tuvieron en cuenta las siguientes
fuentes de financiación: ICN 90%, reaforo, situado fiscal, rentas cedidas, esfuerzos propios,
Fosyga y aportes de las cajas de compensación familiar.

El crecimiento promedio del Régimen Subsidiado en número de personas, con base en las
estimaciones realizadas se calculó en 25.000, personas año.

Régimen Contributivo

El régimen contributivo pasa de una participación del 61,99% y un número de personas de

4,102,190 a un 60,26% de participación con 4,816,657 personas para el año 2010.
Esto significa un crecimiento promedio en número de personas equivalente a 71.000,
aproximadamente.

4.2 Estudio de penetración de mercados

El análisis de penetración de mercados consistió en evaluar críticamente la información que

provino del estudio de mercado (relación oferta y demanda) con el fin de establecer escenarios
posibles para la empresa.

4.2.1 Metodología del estudio de penetración

Para establecer el mercado potencial de la EPS pública se tuvieron en cuenta los siguientes
indicadores: Crecimiento previsto de la demanda, Índice de Rotación de afiliados entre EPS.
Reemplazo de afiliados del régimen subsidiado por actualización de bases de datos. A partir de
estos indicadores se construyeron tres escenarios: mínimo promedio y mediana.

4.2.2 Resultados

Pool del régimen contributivo

Para el primer año en el escenario máximo la cuota fue de 1.33% del mercado que
correspondió a 56.483 afiliados, el escenario de la mediana correspondió a 13.195 afiliados y
el escenario del promedio contó con 20.752 afiliados. Respecto a la participación del pool en el
mercado potencial en el escenario máximo la empresa estaría tomando el 19.1% del mercado,
en el escenario de la mediana la participación sería del 4.5%, el caso del promedio la
participación sería del 7.0%.

8
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EPS Pública en Bogotá
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Pool del régimen subsidiado

En el régimen subsidiado para el primer año el escenario máximo correspondió a 28,092

afiliados, el escenario de la mediana correspondió a 12.676 afiliados y el escenario del
promedio contó con 13.469 afiliados. Respecto al mercado potencial tenemos que la EPS
publica en el escenario máximo estaría tomando el 15% del mercado lo que supone un esfuerzo
grande en las actividades de mercadeo y publicidad. Para el escenario de la mediana la
participación sería del 7.1 % muy similar a la del promedio

Pool total de la empresa

La EPS pública en el escenario máximo entraría a participar con el 1.53% del mercado, lo que
corresponde a 84.575 afiliados en este escenario la tasa de crecimiento del pool de la empresa
desde su iniciación en el 2003 hasta el 2012 sería del 15.8%. En el escenario de la mediana la
participación en el mercado sería de 0.47% y la tasa de crecimiento sería de 3,9%. En el
escenario promedio la participación en el mercado estaría en el 0.62 % y la tasa de crecimiento
sería del 7,8%.

Para el diseño de la EPS, se optó por el escenario de la mediana, debido a que representa una
posición equivalente al 50% de capacidad de captura del mercado, en relación con la mejor
EPS.

Este escenario comenzó con 12.676 personas del régimen subsidiado y 13.195 del régimen
contributivo. El pool estaría compuesto por 25.871 afiliados y terminaría en el año 10 de la
operación de la EPS con 35.680 personas.

4.2.3 Producto

Documento Técnico “Estudio de penetración” ASS/957-02.

4.3 Estudio de experiencias

Este componente, examinó la capacidad de respuesta de las EPS públicas, sus debilidades y
fortalezas. Con información financiera y de afiliados de cuatro años y con información
secundaria de los estudios de factibilidad, se buscaron las razones por las cuales las EPS
permanecen o han salido del mercado.

4.3.1 Metodología

Se identificaron las principales debilidades y fortalezas en las experiencias empresariales de la EPS

públicas, a través del estudio de la evolución y tendencia de la estructura y resultados de
negocio.

9
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

4.3.2 Resultados

Capacidad de respuesta

De las cinco EPS provenientes de cajas de previsión, CAPRESOCA, es la que presenta el

mejor comportamiento en utilidades, seguida muy de lejos de CAPRECOM. Las demás EPS
con estas condiciones (ISS, CAJANAL, CONVIDA) mostraron una utilidad acumulada
negativa.

Los resultados financieros evidencian que las fortalezas con las que contaban las EPS públicas
provenientes del anterior esquema de previsión social, no fueron aprovechadas cabalmente o
éstas no existían.

De las siete EPS creadas por iniciativas regionales sólo EPS Caldas tiene un comportamiento
positivo en el régimen contributivo.

En general, se presenta una importante participación de los gastos administrativos dentro de

la composición de la utilidad o mejor de las pérdidas, pues los gastos administrativos
corresponden, en promedio, a más del 80% de la diferencia entre el resultado operacional
directo y el resultado operacional neto.

El patrimonio se ve afectado por el comportamiento de los resultados del ejercicio, situación

que le valió la revocación a Risaralda y a Barranquilla Sana.

En términos generales las EPS públicas presentaron pérdidas en su operación y la tendencia

del patrimonio es siempre descendente.

Debilidades y fortalezas

Las EPS públicas presentaron una fortaleza en su capacidad de afiliación efectiva frente a su
capacidad autorizada, como se observó en los indicadores de afiliación.

El régimen subsidiado se convierte en el punto más fuerte en la operación de las EPS

públicas desde el punto de vista de las afiliaciones.

Las EPS públicas en conjunto no presentaron ni rentabilidad, ni rendimiento de los activos,

ni rendimiento en el patrimonio, situación que se convierte en una debilidad para este tipo
de organizaciones, pues además de reflejar deficiencias en la gestión, desincentiva la
inversión.

Igualmente, el alto porcentaje del gasto operacional evidencia que las EPS públicas tienen un
serio problema en el manejo de sus gastos administrativos.

En la operación de los procesos se evidenció la importancia de contar con un sistema de

información integral.

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EPS Pública en Bogotá
Informe Final

4.3.3 Producto

Documento técnico. Estudio de Mercado ASS/945-02.

4.4 Marco regulatorio

El marco regulatorio brindó las condiciones de entrada y operación que debe cumplir la EPS
para entrar y operar en el mercado. Estableció la mejor configuración jurídica de la empresa. Se
tuvieron en cuenta, el régimen laboral y fiscal bajo los cuales es necesario que las EPS actúen.

4.4.1 Metodología

La metodología fue de revisión documental, la normatividad revisada fue: La Constitución

Política de Colombia, Ley 489 de 1998, Ley 100 de 1993, Decreto 1421 de 1993, Ley 80
de 1993, Decreto 1485 de 1994, Decreto 1804 de 1999, Circular externa No. 34 de 1994
de la Superintendencia Nacional de Salud.

Se partió de varios supuestos de hecho:

Bogotá es una entidad territorial con régimen especial, representada para los efectos del estudio
de factibilidad de la Secretaría de Salud, la cual hace parte del sector central del distrito,
pretende crear una entidad publica, cuyo objeto sea el desarrollo de las actividades propias de
una EPS

El capital con el que se desarrollará el proyecto es de carácter público y no se considera para

efectos del estudio la posibilidad de partición de capital privado o de particulares

La tipología jurídica de la cual hace parte para desarrollar los supuestos mencionados es la
Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Una vez el Distrito Capital de Bogotá tome la decisión de asumir roles de interventor económico
e inversionista estatal, al crear una entidad descentralizada por servicios, como lo es la empresa
industrial y comercial del estado, inmediatamente pondrá en movimiento los principios
constitucionales legales inspiradores de la administración pública y las organizaciones de sus
sectores de gobierno.

4.4.2 Resultados

Las empresas industriales y comerciales del Estado, pese a su nombre, son organismos y
verdaderas entidades del Estado y gozan de un espacio dentro de la administración pública.
Su creación es producto de una manifestación o concesión legal. Dichos organismos son
creados con el fin de desarrollar actividades genéricamente de gestión económica, lo cual
implica, asumir un concepto contemporáneo de participación “empresarial” del Estado, es
decir, sin perder el objetivo del bien común y del desarrollo social de la comunidad, con
criterios de eficiencia, mercado y bienestar.

11
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Las empresas industriales y comerciales del Estado, de acuerdo con la Constitución Política
artículo 115, hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público y el legislador en la Ley
489 de 1998 al regular el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y
define principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración
pública.

Al hablar del sector descentralizado por servicios, en primer lugar, supone la existencia de
un sector central que en relación con la Administración Pública, es la estructura fundamental
y estable de dicha organización, que cumple con las funciones más innatas del Estado y de
sus entidades y con las cuales se identifica “lo público“; y en segundo lugar, hace referencia
a la creación de un grupo de entidades periféricas de esos gobiernos o sectores centrales de
cualquier orden nacional, departamental, distrital y municipal, creadas con el fin de dar
respuesta al llamado de eficiencia que hace la comunidad.

En consecuencia, la descentralización por servicios genera entre otros compromisos, la

obligación de crear normatividad que permita caracterizar esas entidades y proveer sólidas
estructuras que superen en eficiencia la gestión de los sectores centrales.

El articulo 68 de la Ley 484 de 1998 señala: “Son entidades descentralizadas del orden
nacional las empresas industriales y comerciales del Estado, como órganos del Estado, aun
cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema
dirección del órgano de la administración al cual están adscritas”.

La función de dirección está a cargo de una junta directiva de un gerente o presidente.

El régimen de integración de los miembros de las juntas así como su remuneración sus
calidades generales se determinan conforme a las normas de los establecimientos públicos

El personal de las empresas industriales y comerciales del Estado, por regla general, es
vinculado a través de un contrato de trabajo regido por las normas del código sustantivo del
trabajo y sus normas complementarias. Son denominados trabajadores oficiales.

4.4.3 Producto

Documento técnico. Fundamentos Jurídicos ASS/946-02.

4.5 Diseño del sistema productivo

En este componente se determinaron los costos fijos, los costos variables, los costos de
administración, se identificaron los procesos críticos, se calculó el costo por proceso y línea de
negocio, y se estableció una sugerencia de la estructura organizacional eficiente que permita, la
operación de la empresa.

4.5.1 Metodología

Como primer paso se determinaron las funciones básicas de una EPS pública desde su marco
normativo y los principios de aseguramiento, desde las cuales se desprenderán los procesos

12
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

críticos más importantes en cada una de las líneas de negocio, identificando los principales flujos
de información, actores del proceso e insumos y productos.

Se estableció la función de producción, las cantidades de recurso humano, tecnológico e

infraestructura física, requeridas para la atención integral de los usuarios de la EPS pública, de
acuerdo con las metas de crecimiento en cada una de sus líneas de negocio.

De igual forma se definió la estructura administrativa y funcional más aconsejable de acuerdo

con el tipo de procesos que se desarrollan en la EPS pública, su participación en el mercado y
recursos con los que contará.

Con base en la función de producción establecida para la EPS pública, que permitió identificar la
cantidad y tipo de recurso humano requerido, tecnología asociada y cantidad de infraestructura
requerida se le asociarán los precios de mercado de cada uno de los recursos, adicionalmente, se
estimaron los gastos de operación en que podría incurrir obteniendo el costo de operación de la
institución.

4.5.2 Resultados

Funciones básicas de una EPS pública

Es importante destacar, cómo un asegurador es aquel cuyas actividades cumplen con las
funciones del seguro, es decir, cubren los riesgos inherentes a la dinámica propia de los seguros8,
como son la distribución del riesgo y los problemas de agencia -el riesgo moral y la inducción de
demandas-. Por lo tanto, los seguros cumplen tres funciones básicas9:

El aseguramiento en sí mismo, es decir, es el manejo de los riesgos financieros del

consumidor.

Agencia: utilizan estímulos o penalizaciones financieras para reducir el riesgo moral de las
demandas, contenerlas y controlar la inducción a ellas desde el prestador de servicios. De
igual forma, los seguros proveen información sobre calidad de servicios.

Función de acceso: promover el acceso universal al aseguramiento.

Las funciones desde el marco normativo están establecidas en la Ley 100 de 1993 Articulos
177, 178, 215.

Cadena de valor

El análisis de cadena de valor parte de considerar la empresa como un sistema de unidades de

negocios, integrado por diferentes métodos productivos que deben coordinarse hacia una meta
única: entregar un valor superior a los clientes. La cadena de valor clasifica las actividades según
su naturaleza como actividades de negocio o actividades de soporte. Las primeras están

8
Cutler, Zeckhauser, 1999.
9
Vander Ven, 1994.

13
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

integradas por todas aquellas que conforman el ciclo productivo. Las segundas posibilitan la
realización de las anteriores, así, como el funcionamiento de la organización.

Eslabones de negocio

Mercadeo y afiliación: Este eslabón tiene como objetivo lograr el posicionamiento de la

organización dentro del mercado de régimen contributivo y subsidiado, mediante la
evaluación de mercados, identificación de grupos objetivos, establecimiento de metas de
crecimiento, diseño de canales de atención y estrategias.

Mantenimiento de usuarios: El objetivo del eslabón es dar resolución a las necesidades y

requerimientos de los usuarios, derivado de la relación contractual para la administración del
plan obligatorio de salud. Encierra la gran mayoría de las funciones de agencia del seguro y
es donde se pueden desarrollar importantes ventajas competitivas frente a los demás
oferentes del mercado.

Conformación de red prestadora y contratación: El objetivo del eslabón es conformar una

red prestadora de servicios, suficiente, oportuna y de calidad. Para lo cual, la aseguradora
deberá buscar la mejor articulación posible entre el mercado de proveedores de servicios y
las características de su pool de afiliados. Por otro lado, también deberá buscar esquemas de
contratación que le permitan administrar su riesgo financiero y desarrollar alianzas con sus
proveedores.

Mantenimiento y auditoría de red: El objetivo del eslabón es garantizar la adecuada relación

de la ARS con su red prestadora en términos de la calidad y oportunidad del servicio
prestado.

Análisis de siniestralidad y control del riesgo financiero: Funciones a través de las cuales la
EPS determina el riesgo financiero derivado de las características del pool de usuarios y las
medidas de administración que toman al respecto.

Eslabones de soporte

Son seis los eslabones de soporte, sin embargo, sólo serán presentados formalmente: la
administración financiera, la administración de recursos humanos y el control interno. Los demás
eslabones, aunque realizan un aporte importante dentro de la organización, no requieren de
criterios rigurosamente estructurados, en el caso de “Dirección” su labor se encuentra
principalmente establecida en los estatutos de la organización.

Administración financiera: El último objetivo de la administración financiera es maximizar el

valor de la empresa. Para ello toma decisiones con base en el diseño de las políticas de
inversión, endeudamiento y distribución de utilidades.

Administración de recurso humano: Tiene como objetivo dotar a la organización del talento
humano requerido, manteniéndolo alineado con la estrategia general de la organización,
mediante los siguientes procesos: selección y contratación de personal, evaluación y
medición, capacitación y planes de carrera y, administración de la nómina.

14
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Control interno: El objetivo del eslabón de control interno puede asemejarse al de “control
de calidad” de una empresa de carácter privado. Su propósito es el de asistir en el desarrollo
de todas las actividades de la organización con la intención de garantizar, la estandarización,
eficiencia y calidad en la gestión.

Función de producción del recurso humano

Para la determinación de las cantidades de recurso humano -recurso trazador de la operación- se

utilizó el análisis de envolvente como técnica, que permite establecer la operación más eficiente
dentro de las experiencias documentadas en investigaciones anteriores del Cendex10,
seleccionando la operación que se localiza dentro del rango de escala de producción esperado
para la EPS pública.

La metodología fue aplicada exclusivamente a los procesos de ARS listados a continuación,

debido a que no todos ellos contaban con niveles adecuados de desarrollo.

Preafiliación
Traslados
Carnetización de afiliados
Atención al usuario
Autorización de servicios
Conformación de red
Pagos a la red prestadora

El tamaño de la planta de personal con el que contaría la EPS pública sería de 51 funcionarios,
ya que requiere de 127,296 horas hombre como mínimo para ejecutar su operación.

Los mayores requerimientos de horas hombre se dan en la categoría funcional técnico, ocupando
el 66,7% del total de horas hombre de la EPS pública, lo que implica contar con 34 técnicos,
es importante resaltar que 27 corresponden a personal comercial, ya que se asume que cada
asesor comercial deberá aportar 40 usuarios/mes de régimen contributivo para lograr alcanzar la
meta de 13,195 en el primer año de operación.

El personal administrativo y operativo ocupa el 5,9% del total de horas hombre, eso como
consecuencia del nivel de complejidad y tipo de funciones que desarrollará la organización, lo
que hace requerir personal de mayor especialización.

Con base en las cantidades de funcionarios y los requerimientos de horas hombre en cada
proceso, se estableció la estructura funcional y de cargos de la organización.

Costos de operación de la EPS pública

Recurso humano: El costo del recurso humano para el primer año de operación de la EPS
pública haciendo uso del esquema encontrado en las EIC del distrito, sería de
$2,121,676,829 frente a $990,764,860, utilizando un esquema de precios de mercado,

10
. Programa de Apoyo a la Iniciativa en el Régimen Subsidiado de Salud en Colombia, donde se documentaron 33
operaciones de ARS en siete municipios.

15
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

lo que representaría una diferencia del 53.9% en el costo del recurso humano. Este seguro
esquema de precios, es el acogido para el diseño de la EPS.

Son siete los funcionarios con denominación de empleados públicos, debido a que sus
funciones son de carácter de dirección, manejo y confianza. Los restantes 44 funcionarios
actuarían bajo la denominación de empleados oficiales11.

El personal administrativo y operativo participaría con tan solo el 3.2% del costo total del
recurso humano, esto se debe a los requerimientos de personal altamente capacitado por el
carácter de empresa aseguradora. El 56.9% del costo del recurso humano se encuentra
compuesto por personal directivo, asesor y ejecutivo, lo que se encuentra acorde con la
consideración anterior.

La relación de costo eficiencia del recurso humano para el primer año de operación en el
régimen subsidiado es de $24,377 por afiliado, esto representaría el 13.7% del UPC-S12
estimada para el 2003.

El costo del recurso humano consumido por la línea de negocio contributivo es del 68.8%,
es decir, $642,057,897. El indicador para el régimen contributivo es de $48,659, lo que
representaría el 16.29% de la UPC-C13 estimada para el 2003.

En conjunto, el indicador de costo eficiencia del recurso humano es de $38,296, lo que

implicaría un consumo del 15.3% de las UPC recibidas en total.

Tecnología: El valor de compra total de los recursos tecnológicos es de $748.101.967, de

los cuales $188.539.756 por efecto de los factores de depreciación son los que
corresponde cargar al costo de la operación del EPS pública del 2003.

El 79.6% del costo compra corresponde a software y hardware, es decir, $595.363.496,

siendo la mayor inversión que deberá realizar la EPS pública. El siguiente rubro, lo
constituye el de comunicaciones con el 13.1%, seguido de muebles y enseres con 7.3% y
finalmente, equipos de oficina con el 1.6%.

Infraestructura: La condición de tenencia del inmueble donde se ubicaría la sede

administrativa de la EPS pública parte del supuesto que será en arrendamiento. Dadas las
características recomendadas para la localización de la sede administrativa se encuentra que
el precio del metro cuadrado de arrendamiento para el 2003 podría estar alrededor de
$63,233, lo que implicaría que el costo total mensual de la sede administrativa con 127.4
m2 sería de $8,056,000 y al año de $96,672. Respecto a los espacios de trabajo, los
funcionarios técnicos ocuparían el 39.8% del espacio total, es decir, 35 m2, seguidos de los
directivos, ejecutivos, profesionales, asesores y administrativos, con 19.3%, 15.9%,
10.2%, 9.1% y 5.7% respectivamente.

11
El artículo 5º, del Decreto 3135 de 1968 señala que quienes presten sus servicios a empresas industriales y
comerciales del Estado son trabajadores oficiales. Sin perjuicio de lo anterior, los estatutos de dichas empresas
señalarán qué actividades de dirección, manejo y confianza serán desempeñadas por empleados públicos” .
12
UPC-S: $178.104
13
UPC-S: $318.725

16
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Gasto de operación

Los gastos fijos de la EPS pública se clasificaron como fijos y variables. Dentro de los gastos fijos
fueron divididos en los siguientes tres rubros: servicios públicos, suministros y gastos generales.
Los gastos generales ocupan el 69.5% del gasto fijo total, seguido de los servicios públicos con
el 23.9% y, por último, los suministros generales con el 6.6%.

Los rubros más importantes son publicidad y propaganda con el 45.9% del gasto fijo total, esto
como consecuencia del gran esfuerzo que deberá realizar la institución en sus primeros años de
operación a fin de lograr la población requerida.

El segundo grupo del gasto, denominado variable, dado su carácter de temporalidad y

movilidad, está ligado a procesos que desarrolla la organización gastos de ventas, proceso de
carnetización, gasto de preafiliación.

Costo total

El costo total de la organización se encuentra compuesto por la sumatoria del costo de todos los
recursos requeridos para la operación de la EPS pública, lo que da como resultado
$1,659,429,036, donde el recurso humano participa con el 59,7%, seguido de la tecnología
el gasto variable y el gasto fijo con 11.4%, 12.1% y 11.0% respectivamente.

El costo fijo ocupa el 76.9% del costo total, donde el recurso humano alcanza el 59.7% y es
seguido de la tecnología con el 11.4%, resultado esperado al tratarse de una empresa de
servicios y requerir de una alta inversión tecnológica.

El 12% del costo es completamente variable, ya que depende en buena medida de las
estrategias que se utilicen para el desarrollo de los operativos utilizados en los procesos, esto
implica que esta fracción del costo de operación pueda llegar a ser optimizada.

El costo semivariable ocupa el 11.0% del costo total, esta fracción tiene un grado de movilidad
dependiendo de las medidas de racionamiento del consumo de los recursos asociados, sin
embargo, el margen que puede llegar a ser disminuido no es importante y, por el contrario,
podría llegar a afectar el ambiente laboral de la organización.

La distribución del costo total de acuerdo con la línea de negocio el régimen subsidiado participa
con el 30.3% del costo total, es decir, $503,343,620. Con una población estimada de
12,176 afiliados de régimen subsidiado del costo unitario sería de $39,708 lo que implicaría un
consumo de UPC-S en administración del POS-S de 22.3%.

El régimen contributivo participaría en el costo total con el 69.7%, tomando una población
estimada de 13,195 afiliados, el costo unitario sería de $87,615 lo que implicaría un consumo
de UPC-C por administración del POS-C del 27.5%.

El costo unitario total de la EPS pública para 25,871 afiliados sería de $64,142 lo que
significaría un consumo promedio de UPC del 25.7%.

17
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

4.5.3 Productos

Documento Técnico, Diseño del Sistema Productivo ASS/967-02.

Documento Técnico, Manual de Procesos Críticos ASS/968-02.

4.6 Análisis financiero

La evaluación financiera implica una serie de supuestos que permiten estimar o proyectar tanto
los ingresos como los egresos de los años futuros del proyecto. Para esto, se construyó un flujo
de fondos a precios corrientes de cada año y a precios constantes de 2003.

4.6.1 Metodología

El flujo de fondos se construyó para el período comprendido entre los años 2003 2012, se
asume una inflación anual de 5% para los diez años del proyecto.

Se establecieron ingresos y egresos operacionales y no operacionales para la EPS pública, con

base en la información suministrada por la Superintendencia Nacional de Salud.

Los costos y gastos de operación se tomaron del componente de diseño productivo, estimando
nuevas necesidades de personal de ventas para los años segundo a décimo, y la inversión
necesaria por concepto de renovación de equipos.

Para establecer el nivel de gasto en el régimen subsidiado, se tomó información del gasto
individual de un caso ARS, que reportaba utilizaciones de 16000 personas durante 7 meses del
año 2000. Una información complementaria es la contable de siete operadores de régimen
subsidiado en Bogotá para diferentes años.

La información de este estudio, indica que la frecuencia total de uso es de 3.07, que las
mujeres consumen servicios de salud por valor dos veces superior al de los hombres, y que del
porcentaje destinado a salud se gasta el 104.3%. Esto significa que la población gastó 88.7% de
la UPC (104.3% x 85%).

En relación con los resultados contables, es necesario aclarar que los datos fueron construidos
desde los estados desagregados. Las cuentas individuales de gasto en servicios de salud, fueron
agregadas hasta obtener el total del gasto. Se obtuvieron 14 datos de años o contratos de gasto
en salud, para los años 1999 y 2000. El porcentaje de gasto en salud mínimo hallado fue de
44%, el máximo fue superior a 500%. Excluyendo estos dos datos extremos, el promedio de
gasto en salud como proporción del ingreso recibido es de 94%.

A los resultados anteriores hay que agregar el consumo administrativo de la UPC. En el estudio
sobre el tema desarrollado por Cendex , se encontró que existen diferencias notables. Para los
que operan en una metrópoli nacional el costo administrativo es de 16.3%, para los operadores
en centros locales es 26.6%. Por ámbito de la operación, los extremos se encuentran entre los
que operan a nivel regional (15.8%) y a nivel nacional (25.4%). Por tipo de asegurador los
extremos son las ESS (14.8%) y las EPS (23.4%)

18
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Con el anterior panorama, el consumo global de UPC-S, se ubicaría entre 104% y 115.3%. Es
necesario anotar que la obtención del costo administrativo se obtuvo a partir de la aplicación del
costeo basado en actividades, es decir no se tomó información de los informes contables.

Para construir el gasto en el régimen contributivo se contaba con información de un asegurador

y de su red de servicios contratados hasta cuarto nivel. La población analizada sobrepasa las
50.000 personas. Se trabajaron siete meses de registros de consumos de servicios de salud en el
sistema prestador.

Los resultados muestran que por cada peso que gastan los hombres, las mujeres gastan dos. El
grupo de mayor consumo de servicios es el de 15 a 44 años, en donde las mujeres consumen
73 de cada 100 pesos que consume el grupo. El estudio muestra también que el porcentaje de
personas que usan servicios de salud, aumenta con el tiempo. El pico superior del uso se
encontró al sexto mes (37%), y el pico inferior en el primer mes (13%). La edad, el sexo y el
tiempo de afiliación resultaron variables significativas para explicar el uso de algún servicio.

En cuanto al gasto en servicios de salud por grupos de edad, los menores de un año y el grupo
45-59 resultaron deficitarios, (1.4 y 1.18 respectivamente), y el promedio de la población
estudiada se ubica en 86.76%.

Estos resultados se contrastaron con la información financiera que suministró la

Superintendencia Nacional de Salud. Para establecer el nivel de gasto, se tomó el ingreso total
por UPC y el gasto en salud, tanto para régimen contributivo como para régimen subsidiado, de
acuerdo con las diferentes entidades que manejan cada régimen, luego se calculó el promedio
ponderado de gasto en cada régimen y finalmente se calculó la proporción de gasto en salud
respecto a los ingresos.

Teniendo en cuenta la reducción en los ingresos destinados a la Prevención y Promoción en un

4.1% se descontó este porcentaje tanto de los gastos como de los ingresos.

Para el cálculo del valor presente neto se deflactaron los precios de cada año de acuerdo con la
inflación de cada uno de los ítems, y se utilizó la tasa promedio DTF de 90 días (10%) de los
últimos meses.

4.6.2 Resultados

Escenario 1. Promedio ponderado del gasto en salud

El escenario 1 toma el promedio de los ingresos tanto de régimen contributivo como

régimen subsidiado del año 2000. En el caso del régimen subsidiado, se tomaron los datos
disponibles de ingresos por UPC-S y de gasto en salud de las Cajas de Compensación
Familiar, las Empresas Solidarias y las EPS que manejaron recursos del régimen. El
porcentaje del gasto con respecto al ingreso por UPC-S es de 93.5. Para el régimen
contributivo se tomaron los datos de las EPS con información disponible, el porcentaje del
gasto en salud con respecto al ingreso estimado fue de 91.8%.

19
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

El resultado del flujo de fondos es una pérdida permanente durante todo el período del
proyecto, con un valor presente neto negativo de 4.313 millones.

Es claro que bajo este nivel de gasto en salud en los dos regímenes, el proyecto no es viable
financieramente.

Escenario 2. Promedio ponderado del gasto en salud sin Instituto de Seguro Social

Este escenario es básicamente el mismo escenario 1 con la diferencia de no incluir el

Instituto de Seguros Sociales dentro de las EPS que manejan el régimen contributivo. En este
caso el gasto en salud como proporción del ingreso por UPC-C del régimen es de 87%.
menor que en el escenario 1.

A pesar de ser menor el gasto en salud en este caso que en el escenario 1, el resultado del
flujo de fondos no muestra una viabilidad financiera para el proyecto. Sólo hasta el último
período se presentan utilidades y el valor presente neto continúa siendo negativo: 3.027
millones de pesos.

Escenario 3. EPS que tiene los dos negocios, Régimen Contributivo y Régimen Subsidiado.

Teniendo en cuenta que la EPS pública manejaría los dos regímenes, para este escenario,
sólo se tomaron las EPS que también los manejan. Esta muestra incluye 15 EPS. Se tomó el
promedio ponderado del gasto en salud para el año 2000 con respecto al ingreso por UPC-
C y UPC-S. El porcentaje del gasto es menor que el encontrado en los escenarios anteriores
pero el proyecto no presenta aún utilidades. El flujo se construyó tomando el porcentaje del
gasto en salud del régimen subsidiado, este fue de 86% y en el caso del régimen
contributivo fue de 85%.

Los resultados del flujo de fondos arroja un VPN negativo de 1.229 millones de pesos,
indicando las elevadas pérdidas que con estas condiciones daría el proyecto.

Escenario 4. EPS con ambos regímenes con menor gasto en salud

En el caso de las EPS que manejan ambos regímenes se encuentran algunas EPS que
presentan unos niveles de gasto bastante bajos. Este es el caso de Salud Total donde el
porcentaje del gasto con respecto al ingreso por UPC-S fue para el año 2000 de 86% y
para el régimen contributivo fue de 64%. Este porcentaje del gasto es bastante bajo con
respecto al promedio en el caso del régimen contributivo.

El flujo de fondos, de acuerdo con este nivel de gasto en salud, presenta un proyecto
altamente rentable financieramente, donde el valor presente neto es de 5.226 millones de
pesos y una tasa interna de retorno de 92%, estos cálculos se ubican dentro de las
proyecciones financieras de las primeras EPS públicas evaluadas en el estudio de
experiencias.

Escenario 5. Valor presente neto igual a cero

El valor presente neto (VPN) permite conocer el valor actual del proyecto, descontando la
inversión inicial y el interés que se quiere obtener por los recursos invertidos en el proyecto.
El obtener un valor presente neto igual a cero equivale a tener un nivel de gasto que permite

20
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

que el proyecto mantenga un valor en el tiempo pero sin obtener ingresos adicionales, es
decir, nos permite saber el nivel de gasto que mantiene la rentabilidad mínima del proyecto.

Para lograr el nivel de gasto necesario para obtener un VPN de cero se tomó como variable
fija el nivel de gasto promedio del régimen subsidiado de las EPS que manejan ambos
regímenes y que es casi igual al de la EPS con menor gasto en salud, y como variable de
control se tomó el porcentaje del gasto en salud del régimen contributivo. El cálculo arrojó
un porcentaje del gasto de 81%.

Sin embargo, los escenarios que manejan estos promedios ponderados (Escenarios 1, 2 y 3)
no presentan rentabilidad financiera sino por el contrario, pérdidas en casi todos los años del
período de análisis. Este resultado indica que existe una mayor posibilidad de que la EPS
pública presente estos mismos resultados.

Es posible otro nivel de gasto menor al promedio como el presentado en el escenario 4,

pero la factibilidad de alcanzar estos niveles de gasto son bajas ya que los resultados
encontrados en los promedios están muy alejados, específicamente en el gasto de régimen
contributivo

Determinación de la probabilidad de la viabilidad del proyecto

Se tomó toda la muestra de ESS, Cajas de compensación y EPS y se calculó el porcentaje del
gasto en salud con respecto al ingreso por UPC para cada uno de los regímenes. Luego se
agruparon los resultados por quintiles de acuerdo con el nivel de gasto en salud de menor a
mayor. Para cada quintil se tomó el promedio del gasto en salud. De esta manera teniendo
cinco porcentajes de gasto en salud para el régimen contributivo y cinco para el régimen
subsidiado, se construyó una matriz con las veinticinco diferentes combinaciones posibles de
niveles de gasto en salud para los dos regímenes.

Cada una de las combinaciones nos arrojó un valor presente neto. Los resultados
encontrados dieron cuatro posibles combinaciones de gasto en salud con VPN positivo y los
restantes veintiún resultados dieron un VPN negativo.

Esto dice que la probabilidad de obtener resultados con un VPN positivo es de 0.16
(4/21), es decir, la EPS pública tiene una probabilidad de 16% de ser rentable y de 84%
de obtener pérdidas. En promedio, estos 25 escenarios presentaron un VPN negativo

4.6.3 Producto

Documento Técnico, Evaluación Financiera ASS/977-02.

21
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

4.7 Cálculo punto de equilibrio

La teoría del seguro14 aplicado a la salud, indica que la enfermedad es un hecho en medida
considerable impredecible y que la oportunidad de desplazar esos riesgos derivados de la
enfermedad a terceros vale un precio que los agentes económicos estarían dispuestos a pagar.
Los adquirientes del seguro sustituyen un coste cierto y reducido por un coste cierto y reducido.
Un seguro transfiere riesgos. Un seguro reduce o elimina riesgos por el procedimiento de poner
en común un número suficientemente grande de unidades de riesgo (pooling) de forma tal que
las pérdidas resulten predecibles.

Una manera de diluir el riesgo que se asume es tener un pool lo suficientemente grande que
permita compensar personas con alto riesgo de enfermarse con personas de bajo riesgo. La
teoría de los grandes números indica que en la medida en que se incorporen más personas al
pool, éste demandará tantos servicios de salud como lo hace el promedio de la población. Sin
embargo, en la medida en que incorpora personas, la utilidad marginal disminuye. Es decir, en la
medida en que el pool de la empresa se parece al universo, los consumos por persona
disminuirán menos que proporcionalmente.

El principio anterior, de que el gasto per cápita disminuye con el aumento del pool, se tomó
como hipótesis para calcular el tamaño de pool que provoca el equilibrio financiero en la EPS
pública. Para probar este principio se corrieron para los regímenes contributivo y subsidiado
regresiones denominadas Lin-Log15 por ser las que se ajustaban mejor al modelo. Las regresiones
se corrieron con información de las EPS que tuvieron operaciones en Bogotá, entre los años
1996 y 200116. Para el régimen subsidiado se lograron construir 67 datos de gasto per cápita
en salud, con su respectivo pool y en el régimen contributivo se lograron construir 128 datos.
En ambos regímenes la variable dependiente fue el gasto per cápita y la variable independiente
era el tamaño del pool correspondiente.

Los resultados arrojados por las regresiones, relacionados en la siguiente tabla, indican que no
existe evidencia estadística de que el tamaño del pool afecte el gasto en salud en el régimen
subsidiado. En el régimen contributivo se encontró que el tamaño del pool explica cerca del 9%
de los cambios en el gasto en salud de los afiliados. Resultado que no confirma plenamente la
hipótesis de trabajo. Para el régimen subsidiado se encontró que no existe evidencia estadística
que el gasto per cápita disminuya con el crecimiento del pool.

Tabla 1. Resultados de las regresiones

Régimen F R D-W Constante Sig Log Pool Sig

Contributivo .000 .086 1.813 344,829 .000 -28,38 .000
Subsidiado .378 -.003 2.068 62,140 .112 29,96 .378

14
Maides, Claudia. Desreguralción de obras sociales y regulación de la medicina prepaga. Díez-Picazo y Ponce de
León, Derecho de Daños. Madrid, Civitas 1999.
15
En estos modelos la variable dependiente es lineal (Lin) y la variable independiente es logarítmica (Log).
16
Información suministrada por Supersalud.

22
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Con el resultado anterior se procedió a construir el punto de equilibrio de la EPS con los
siguientes datos adicionales: consumo promedio de UPC-S (86.06%), Consumo promedio de
UPC-C (85,17%), Gasto administrativo promedio de los diez años a precios constantes del
2003 (1.566.352.978), pool subsidiado inicial (12676) y pool contributivo inicial (13195).

Para construir el modelo se mantuvo constante el consumo per cápita del régimen subsidiado
mientras que el consumo per cápita en el régimen contributivo disminuía conforme a los
resultados de la regresión. Los datos resultados se presentan a precios constantes de 2003, año
hipotético de iniciación de la EPS.

Con base en la disminución calculada se buscó el año en el cual se producía la recuperación de

los costos de administración. El punto de equlibrio se alcanzó, este suceso ocurre cuando el pool
contributivo es de 21045 y el pool del subsidiado es de 16198. En ese momento (año 2013),
se obtienen por primera vez utilidades.

Lo anterior, no significa que en el año 2013 la empresa estará en equilibrio financiero, sino que
a partir del año 11 de las operaciones, se pueden empezar a recuperar las pérdidas de los años
diez años anteriores. Los resultados completos se aprecian en el anexo 1, “cálculo del punto de
equilibrio”.

23
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

5 CONCLUSIONES POR COMPONENTE

5.1 Estudio de mercados

El índice de concertación demostró que el mercado del régimen subsidiado y contributivo es

competitivo. Las empresas mejor posicionadas tanto en el régimen contributivo como
subsidiado, llevan en el mercado más de siete años y son: Humana Vivir, Cafesalud Saludcoop,
Coomenva, Caprecom, además, cuentan con operación en los dos regímenes

Los escenarios de crecimiento de los regímenes contributivo y subsidiado, indican que existe un
mercado potencial anual de 96.000 personas nuevas. Esta disponibilidad de mercado indica que
el cumplimiento de los requisitos exigidos en el decreto 1804 de 1999, es improbable, si sólo
se captura el 100% de las personas que demandan aseguramiento por primera vez.

5.2 Estudio de penetración

El interés de la Secretaría de Salud de dar prioridad en la conformación del pool al régimen

subsidiado, no es respaldado por las condiciones actuales del mercado. El pool de la EPS pública
en tres de sus escenarios mediano máximo y promedio, estaría conformado en más de un 50%
por afiliados del régimen contributivo.

En ninguno de los escenarios planteados la EPS pública cumpliría con los requisitos exigidos en el
Decreto 1804 de 1999. Sólo en el escenario máximo en el año 2005 estaría alcanzando los
100.000 afiliados y para el año 2009 alcanzaría los 200.000. Teniendo en cuenta sólo el
número de afiliados, la empresa no sería viable.

Debido a las características competitivas del mercado se aseguramiento en los dos regímenes, el
mejor desempeño que puede hacer la EPS para la conquista de mercado, se refleja en un
crecimiento sostenido, pero pequeño.

5.3 Evaluación de las experiencias

En términos generales las EPS públicas presentan inadecuada capacidad de respuesta ante la Ley
100 de 1993, reflejada básicamente en los resultados financieros: Pérdidas del ejercicio en la
mayoría de los años, altos gastos administrativos, rentabilidad nula y patrimonio descendente.

5.4 Diseño del sistema productivo

Es importante recordar que la función de producción diseñada para la EPS pública está basada
en principios de eficiencia y un amplio soporte de sistemas de información, lo que indica que al
intentar reducir las cantidades de recursos de operación perdería capacidad de respuesta y al
aumentarla perdería competitividad por ineficiencia.

La asignación de precios a los recursos se realizó con dos criterios, para el recurso humano se
tomaron precios promedio del sector de ARS en Bogotá, los demás recursos tomaron precios

24
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

mínimos de mercado. Lo anterior, con el propósito de dar mayores posibilidades de factibilidad

a la EPS pero sin perder competitividad en el mercado.

El consumo de UPC-S en la administración del POS será de 22.3%, porcentaje que excede el
límite fijado por el Decreto 1804 de 1999, sin embargo, es importante destacar que el alto
consumo de UPC-S se debe al pequeño volumen de población que atendería la organización, lo
que impide ganar rendimientos por escala.

5.5 Análisis financiero

La variable que define el éxito financiero de la EPS es el nivel de gasto en salud de la UPC, pues
los datos suministrados indican que el consumo probable por gasto en salud sería superior al
85% de los ingresos que la EPS recibiría.

Los datos de las diferentes fuentes brindan un estimativo del gasto probable de la EPS pública,
en estos escenarios, la EPS no sería viable, financieramente. El ejercicio de gasto por quintiles
indica que existe aproximadamente una probabilidad de 16% de que la EPS sea viable. Sin
embargo, teniendo en cuenta el nivel de gasto esperado, la viabilidad se daría a costa de
contención de demanda, lo que iría en contra de los intereses del Estado.

25
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

6 CONCLUSIÓN GENERAL DEL PROYECTO

La factibilidad del proyecto EPS pública para Bogotá está en entredicho. Los resultados
financieros indican que tres de los escenarios inicialmente acordados producen un VPN negativo.
El único que presentó VPN positivo es el escenario en el cual se tomó la EPS eficiente en cuanto
a gasto en salud, es decir, la que presentaba el menor nivel de gasto.

Adicional a estos cuatro escenarios se realizó un modelo para estimar la probabilidad de éxito de
la EPS, entendido como el porcentaje de escenarios con VPN positivo sobre el total de
escenarios. Esto indica que la probabilidad de éxito de la empresa es de 16%.

Pero no sólo el factor financiero es el que dificulta la entrada de un oferente público al mercado.
Desde el estudio jurídico se estableció que la EPS pública quedaría adscrita a la Secretaría
Distrital de Salud (SDS). Esto obligaría a que el Secretario de Salud, o su representante hiciera
presencia en la junta directiva de la EPS, creando conflicto de intereses. Esta presencia eliminaría
la claridad que hasta el momento ha mantenido la SDS y sería una pésima señal para los agentes
en el mercado, se generarían incentivos para ganarse políticamente los favores de la EPS,
eliminando la competencia por razones de mercado, como eficiencia, costo o rentabilidad.

Desde el estudio de oferta se estableció que los mercados contributivo y subsidiado son
competitivos. Esto indica que no existe una fuerza monopólica que controle el mercado y que
perjudique a los otros agentes del mismo. Si ésta falla de mercado estuviera presente, sería
justificable la entrada de un oferente público que disminuyera la fuerza monopólica y ofreciera
otras opciones a los demandantes de seguro. Sin embargo, esta posibilidad no se presenta.

El estudio de demanda ofrece un crecimiento de nuevos afiliados inferior a 100.000 personas

año. Esto muestra que los mercados no se encuentran en expansión y que es riesgoso entrar en
un mercado donde no existen suficientes demandantes para reducir el riesgo de quiebra, en un
negocio que funciona con un número mínimo de personas afiliadas, para ser rentable y satisfacer
la legislación vigente de condiciones de permanencia en el mercado.

Los resultados arrojados por la evaluación de las experiencias, muestran que en promedio existe
una deficiente gestión de este tipo de empresas. Esto no es razón suficiente para no crear una.
Sin embargo, se hace necesario establecer los incentivos suficientes en los agentes (funcionarios)
para que operen conforme a los fines y metas que desea el principal, el ejecutivo inicialmente,
pero en última instancia cada uno de los ciudadanos. Crear este sistema de incentivos que
promueva en los funcionarios la gestión hacia los fines para los cuales fue creada la EPS, es el
reto de la futura empresa.

El sistema productivo de la EPS se diseñó con criterios de eficiencia técnica y económica. Esto
indica que las cantidades de recursos son los mínimos eficientes necesarios para gestionar la
empresa, no es posible la disminución de ningún recurso sin el riesgo de pérdida de calidad en la
gestión y atención de los afiliados. Por otro lado, los costos utilizados para la compensación del
recurso humano, no pueden ser los mínimos pues perdería atractivo para los interesados en
gestionarla. Con este diseño, el porcentaje de la UPC-S destinada a la administración del sistema
no alcanza a ser la mínima necesaria para hacer viable la empresa con un número de afiliados
inferior al exigido por la ley.

26
Estudio de Factibilidad para la Creación de una
EPS Pública en Bogotá
Informe Final

Por todas las anteriores consideraciones no se recomienda arriesgar dineros públicos en una
empresa que presenta alto nivel de incertidumbre y bajo nivel de rentabilidad social y financiera.

27
Anexo

ANEXO 1