Los Mecanismos - de - Transparencia

“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en México,
2010-2016”
“LOS MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS, SU APORTACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN
DEMOCRÁTICA EN MÉXICO, 2010-2016”
Documento Metodológico
2010-2016”
Índice
INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................... I
1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. .............................................. XVIII
2. OBJETIVO GENERAL ........................................................................................................ XXIII
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. ............................................... XXVI
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN .......................................................................................... XXX
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA ................................................................... XXXIII
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. ............................................................................................LXVI
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS. ............................................................. LXVIII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. .............................................................LXXXVI
Bibliografía .................................................................................................................... CIV
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INTRODUCCIÓN.
La revolución más importante de los últimos tiempos fue el desarrollo de herramientas

digitales que nos dieron la oportunidad de procesar grandes cantidades de información
en poco tiempo, con el fin de apoyar la toma de decisiones; ahora vemos como esta
transformación comienza a modificar la forma de las democracias modernas, volviendo
posible más que nunca, una ciudadanía consciente e informada que puede acceder a
calificar a sus gobernantes con precisión e inmediatez.
En este sentido, la estrategia de gobiernos transparentes es una herramienta de los

sistemas democráticos aptos para brindar certeza sobre la acción gubernamental,
legitimar la acción de gobierno y evitar la corrupción y el despilfarro del gasto público.
Sin embargo, esta condición ideal, donde el ciudadano recobra la confianza en su

gobierno, pasa por el cumplimiento sistemático de la honestidad y el apego a la ley,
por parte de la autoridad, así como de la modificación de hábitos en la ciudadanía
relativos a una cultura cotidiana donde lo público, paradójicamente, le es cada vez más
ajeno. La cultura de la rendición de cuentas aspira entonces a generar los canales
socialmente pertinentes entre los gobiernos y la ciudadanía.
Hoy en día nuestra sociedad es más exigente y ejerce libremente sus derechos o
garantías, consagradas y salvaguardadas en nuestra Constitución de 1917,
encontramos entonces que el derecho de acceso a la información es una oportunidad
para que la ciudadanía pueda: conocer información útil para tomar decisiones;
satisfacer la necesidad de saber más sobre los asuntos públicos; vigilar y evaluar la
actuación de los funcionarios; calificar la administración de los recursos públicos;
analizar los motivos que orientaron las decisiones de los funcionarios; obtener, analizar
y difundir información; y razonar, eventualmente, el sentido del voto en elecciones
populares.
El derecho de acceso a la información es hoy una garantía consagrada en nuestra

Carta Magna, la cual obliga a las autoridades de los ámbitos de gobierno federal,
estatal y municipal a abrir sus expedientes al escrutinio de los particulares. El hecho
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de estar plasmada en el dogma constitucional la pone a salvo del capricho de las

legislaturas y establece las bases mínimas para legislar en la materia. Es un derecho
colocado a la altura del derecho a la salud, a la educación, a reunirse o expresarse.
El término transparencia es aplicado a la vida de los Estados, como una característica

que implica la posibilidad de observar a través de las estructuras del poder el mundo
del quehacer gubernamental por aquellos que, en el ejercicio de su poder soberano,
tienen derecho a saber: los ciudadanos. La evolución de la sociedad ha hecho evidente
que el término democracia debe ser precisado y que conceptos como democracia y
transparencia forman parte de un proyecto más ambicioso: la formación de una
ciudadanía plena en el ejercicio de sus derechos y el fortalecimiento de la legitimidad
del Estado, en un contexto de gobernabilidad democrática.
Este trabajo, parte de la premisa de que a medida que la ciudadanía se involucre en

las prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá
revertir de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los
ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante
para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación del
gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada por
las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Para el 24 de diciembre de 2002, mediante Decreto del Ejecutivo Federal, se creó el

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con la finalidad de evitar la
discrecionalidad y brindar a la ciudadanía el acceso a información en posesión del
Gobierno Federal, coadyuvando a transparentar las decisiones y el destino de los
recursos públicos como parte importante de una rendición de cuentas y participación
ciudadana en un gobierno incluyente y democrático.
El caso de la rendición de cuentas y acceso a la información como concepto

preponderantes en la mayoría de las democracias modernas, para mantener control
sobre los asuntos de gobierno, merece gran importancia, no solamente la teoría con
que se cuenta en las últimas décadas y el auge que lo caracteriza, sino también las
experiencias en gobiernos como el mexicano que lo ha implementado, por lo que
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surgen estudios de relevante importancia, es así que está investigación se centrará en

el papel que tienen las instituciones para cumplir con estos objetivos.
El proceso de transparentar al Estado no ha sido sencillo. Si bien modificar las

estructuras cerradas del poder y la ética del servicio público para permitir que sean
observadas es deber de todo Estado democrático, este ha sido en la mayoría de los
casos un logro de, por y para la sociedad.
En este trabajo complementando lo ya anteriormente expuesto, se tocarán teorías

elaboradas por múltiples estudiosos de transparencia, rendición de cuentas y acceso
a la información pública gubernamental, en donde se plantea los objetivos y alcances
que tienen estos conceptos como principal característica de los estados modernos en
época de auge democrático, principalmente en el ámbito político gubernamental y su
repercusión en la sociedad como receptora de esta política pública originada hace
poco más de seis años.
Varias de las teorías expuestas a lo largo de este trabajo de investigación se analizarán

dentro del enfoque de políticas públicas, partiendo del origen de esta política, su
definición y diseño para contrarrestar la corrupción y eficientar las decisiones
gubernamentales a través de criterios de acción en el ejercicio del poder público,
tocando lo referente a la rendición de cuentas, así como la implementación de políticas
de transparencia que garanticen el objetivo por el que fue creado.
En cualquier régimen democrático es preciso que existan límites y controles al poder.

Un gobierno responsable está obligado a rendir cuentas sobre sus acciones. Sin
embargo, se ha observado que, a pesar de que las instituciones formales son
esenciales para el establecimiento de una rendición de cuentas efectiva, en América
Latina no necesariamente funcionan según lo previsto, ya que existe una brecha entre
la ley y su implementación (Mainwaring, 2003: 5).
Uno de los componentes principales de la rendición de cuentas interinstitucional es la

supervisión legislativa sobre las agencias del Poder Ejecutivo. La fiscalización que
lleva a cabo el Poder Legislativo es uno de los instrumentos más importantes de la
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supervisión legislativa. Para que esa fiscalización sea eficiente se requiere de por lo
menos cuatro factores: no injerencia de presiones políticas en las decisiones de los
órganos fiscalizadores, capacidad de acción, suficiencia de recursos y capacidad para
incidir en el comportamiento de los entes fiscalizados (Ríos Cázares y Pardinas, 2008:
44).
Sin embargo, en el caso mexicano, estudios recientes muestran que no existe una
fiscalización eficiente que contribuya a la construcción de una estructura eficaz de
rendición de cuentas. En consecuencia, continúa presente un fenómeno de
fragmentación institucional en la fiscalización a las dependencias del Ejecutivo a nivel
local, el cual ha implicado un cambio institucional con ritmos e intensidades diversas
en los estados del país, sin que haya ocurrido un proceso de concertación ordenador,
por lo que existen enormes asimetrías entre las entidades y gobiernos locales (Ríos
Cázares y Romero, 2012).
Implica, además, otro elemento fundamental: acreditar, en los hechos, la existencia de

un sistema de transparencia y rendición de cuentas en todo el ejercicio de facultades,
responsabilidades, obligaciones y recursos de las instituciones y órganos del Estado
mexicano; entendido todo esto no sólo como la posibilidad amplia y plena de cualquier
individuo de acceso a la información pública, sino también la justificación de las
acciones y decisiones, y la posibilidad de la aplicación castigos y sanciones, en el caso
de incumplimiento de aquéllas.
Podemos afirmar que esta ley construyó los cimientos de una cultura de la
transparencia y del inicio de un incipiente sistema de rendición de cuentas; que
obligaba, sobre todo al Poder Ejecutivo Federal, dejando de lado a otros poderes como
el Legislativo, así como a estados y municipios.
En los años 2007 y 2014 se reforma el artículo 6°. Constitucional, fortaleciendo este
derecho; y por último, en abril de 2015 se aprueba la nueva Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual amplía la cantidad de sujetos
obligados que deben transparentar y permitir el acceso a su información, como
partidos políticos, sindicatos y personas físicas y morales que reciban o ejerzan
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recursos públicos.
En cuanto a la rendición de cuentas, hay dos momentos claves:
En julio de 1999 se reforman los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución y se

establece la Entidad Superior de Fiscalización de la Federación; y el 20 de diciembre
de 2000 se aprueba la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, creándose la
Auditoría Superior de la Federación como órgano dependiente de la Cámara de
Diputados, responsable de la fiscalización de la Cuenta Pública.
En todo este proceso es necesario destacar la participación importante de la sociedad,

principalmente a través de grupos organizados, en estos avances. Sin la exigencia y
presión social hubiese sido muy difícil lograrlo, sobre todo en aquellos entes que hasta
hace pocos años se consideraba prácticamente imposible que rindieran cuentas, como
los partidos políticos y sindicatos.
De acuerdo con la teoría clásica de la democracia liberal, la rendición de cuentas

debería surgir como un producto natural del funcionamiento de las elecciones
democráticas, así como de los pesos y contrapesos establecidos entre los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Rendir cuentas por la responsabilidad adquirida y
delegada mediante el voto o la designación, son sin duda una de las premisas por las
que se aboga en cualquier gobierno que se precie de ser democrático. Asimismo, la
transparencia de acción y la publicidad de ello, son voces que se oyen cada vez con
más fuerza en el concierto de la vida pública.
Sin embargo, la corrupción y el ejercicio patrimonial del poder tienen una larga historia
en el imaginario colectivo de la nación, y aún más, en las prácticas cotidianas en la
sociedad mexicana y dentro de las organizaciones públicas mexicanas, esto abarca
los sistemas no gubernamentales y los gubernamentales. Al respecto, en México se
han adoptado medidas, con mayor énfasis desde hace 15 años, que promueven el
combate a las prácticas de opacidad de la autoridad, así como la promoción de la
rendición de cuentas a la ciudadanía. No obstante, los índices bajísimos de confianza
hacia el quehacer público señalan que estos esfuerzos no son suficientes, más aún,
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se perciben como ociosos1. Lo cual, tanto los procesos electorales, así como la división
del poder, indican que no han sido efectivos para garantizar la citada premisa.
Ya que en la sociedad contemporánea se presume una prevalencia de los intereses

económicos por encima de los públicos, la irresponsabilidad del uso del poder y la
desconfianza hacia lo público, apremia un cambio respecto a la concepción de rendir
cuentas, así como la reorganización estatal para el ejercicio de la autoridad con
responsabilidad. Es por ello, que resulta necesario que sean los estudiosos del
gobierno, de la Administración Pública y de la sociedad, quienes incentiven la
reivindicación de la importancia de rendir cuentas del actuar gubernamental hacia los
mandantes, que son los ciudadanos. Asimismo, se ejemplifica, además, una ética
pública cuestionable por parte de los timoneros del gobierno mexicano, lo cual es una
problemática perentoria de atención y de cambios, para que no sea simulación la tarea
de controlar al poder.
Y es a partir de la reforma al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en febrero del 2014, fueron agregadas al catálogo de Sujetos
Obligados las personas físicas y morales que reciban y ejerzan recursos públicos o
ejerzan actos de autoridad.
Sin embargo, no fue sino hasta mayo del 2015 con la entrada en vigor de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley General)
que se consolidó la adición de los particulares como nuevos Sujetos Obligados. Lo
anterior implica que las personas físicas o morales que reciban y ejerzan recursos
públicos o realicen actos de autoridad deberán transparentar, publicar y mantener
actualizada toda la información relacionada con los dos supuestos ya mencionados.
Asimismo, en caso de que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales (INAI), determine que deberán cumplir
con sus obligaciones de transparencia directamente, deberán dar trámite a las
solicitudes de acceso a la información que los particulares les formulen y serán
1
Encuestas como: Latinobarómeto, Consulta Mitofsky, Transparencia Mexicana, Encuesta Nacional de Cultura Política y
Prácticas Ciudadanas e Índice de Percepción de la Corrupción.
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responsables de la protección de datos personales relacionados con la información

que deban hacer pública, entre otras obligaciones.
Ante esta situación, la Ley General omite resolver y acotar la amplitud que
encontramos en las bases y principios establecidos en el apartado A del artículo sexto
constitucional. Las disposiciones de esta Ley General, facultan a los diversos
Organismos Garantes para determinar la forma en que los particulares deberán
cumplir con sus obligaciones en materia de transparencia, esto es, directamente o a
través del sujeto obligado que hizo entrega de los recursos públicos o facultó para
realizar actos de autoridad. El panorama se agrava cuando observamos que el
Legislativo Federal ha delegado también a los Organismos Garantes la facultad de
establecer qué obligaciones en materia de transparencia asumirá cada particular y la
manera de cumplir con las mismas, así como la información que deberán hacer
pública. Lo anterior resulta una complicación por dos principales razones: a) Primero,
respecto a la forma de cumplimiento de obligaciones, la Ley General no obedece las
disposiciones constitucionales, pues la Constitución ordena que las personas físicas y
morales cumplan con sus obligaciones de manera indirecta, contrario a lo establecido
por la Ley General y; b) Segundo -y más importante-, uno de los objetivos principales
de la reforma al artículo 6° constitucional y de la creación de la Ley General fue la
homologación de las bases y principios relacionados con el derecho humano de
acceso a la información (artículo 2° fracciones II y III de la Ley General). Entonces,
delegar en cada uno de los Organismos Garantes la facultad de determinar qué
obligaciones cumplir y qué información publicar, conduciría a un retroceso en materia
de transparencia y, a la par, impediría el cumplimiento del objetivo de la Ley General.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general analizar de

manera exploratoria, el origen del derecho a la información y la rendición de cuentas
en México, para ofrecer un informe del estado que guarda esta materia en su aplicación
de la administración pública mexicana, además de demostrar que la transparencia y
acceso a la información, son los criterios claves para el fortalecimiento de un sistema
democrático, y con base en ello, poder brindar algunas propuestas que propicien que
la configuración del subsistema de fiscalización acote el ejercicio del poder público,
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que elimine cualquier margen para la actuación discrecional y encamine las acciones
de las autoridades al mayor beneficio social.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con precisión
la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la delimitación y el
planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de investigación y las
hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la forma en que se
constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por otra parte, se
describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo de la formación
del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán las conclusiones
a las cuales se llegó con la investigación realizada.
En seguida expondremos brevemente los puntos importantes de cada capítulo como

resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de investigación se integra
por cinco capítulos que establecen aspectos como los siguientes:
De esta manera temas como transparencia, rendición de cuentas derecho a la

información, democracia y participación social, se hacen imprescindibles en el índice
principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados teóricos
han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.
En nuestro primer capítulo, se desarrolló un marco teórico conceptual, donde se

analizan distintas posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la impunidad,
la opacidad y transparencia, con el objetivo de distinguir qué elementos son necesarios
en la rendición de cuentas y comparar sus debilidades en el marco jurídico actual. El
objetivo es proporcionar al lector los conceptos necesarios para comprender en su
totalidad el presente trabajo y sobre los cuales se basa el desarrollo del mismo.
Partimos de la conceptualización de la democracia en su devenir histórico; y de la

importancia y trascendencia del Estado de derecho, la transparencia y rendición de
cuentas, en la consolidación democrática de toda Nación. También se hace referencia
al elemento de la transparencia, ya que éste es uno de los pilares de la investigación,
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por tanto, su revisión histórica, jurídica y conceptual es fundamental para transitar

hacia la rendición de cuentas, además ésta implicó una nueva visión y un cambio en
el ámbito político y administrativo.
Es primordial mencionar en dónde se desarrolla en un primer momento la

transparencia porque empieza a la vez a gestarse con la libertad de información, de
expresión y de conciencia, elementos clave para ir forjando el ideal de transparencia
en un derecho y una obligación.
La importancia de la transparencia en el gobierno y la administración pública es que

los permea para fomentar una nueva relación entre el Estado y la sociedad, así como
dentro de las mismas organizaciones públicas donde surge como una obligación para
éstas, pero al mismo tiempo les provee de un nuevo criterio para mejorar sus
decisiones y una nueva dinámica en su actuar que las llevaría a desarrollar un modelo
institucional que representaría un cambio dentro del quehacer gubernamental y la
administración pública.
Acorde con lo anterior, se retoma la dicotomía que corresponde también a la

concepción liberal, lo que caracteriza a lo público es precisamente la transparencia, lo
público necesita y produce el derecho para los ciudadanos de conocer el quehacer
gubernamental y una obligación de rendir cuentas a la autoridad, mientras que la
esfera de lo privado regula el derecho a la privacidad y la intimidad, pero ambos
espacios son inherentes a la condición humana. Una vez delimitadas la relación
pública y privada, conceptualizada y reconocida como derecho, es de vital importancia
reiterar estos conceptos y diferenciarlos para tener claro su contenido al estudiar el
derecho a la información y la información pública, su acceso y la prerrogativa a la
privacidad.
La rendición de cuentas, también es uno de los elementos constitutivos de la

democracia, que supone contrapesos y controles y que siempre está vigilante sobre
los sujetos obligados, quienes rinden cuentas y explican los hechos, así como
responden sobre sus actos hacia el auditor último, que es el ciudadano. Implica
dimensiones informativas, argumentativas y de responsabilidades pasadas y
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presentes, reforzada para poder aplicar incentivos y sanciones.
El gobierno electrónico encuentra el motivo de su existencia en la persecución de tres

objetivos centrales, que son: 1) ofrecer más y mejores datos públicos en condiciones
de apertura; 2) agilizar la realización de trámites y servicios desde un solo punto
electrónico, sin importar ámbito o área de competencia, es decir que institución o
dependencia se encargue de ellas, ni en qué nivel de gobierno, ya sea Federal o local;
y 3) favorecer e incentivar la participación social en los asuntos públicos, tanto para su
discusión colectiva como en la toma de las determinaciones trascendentales.
El segundo capítulo, Se expondrán y describirán los antecedentes del control y de la

fiscalización en México, desde época precolombina hasta la configuración del Sistema
aplicable actual, hablamos del desarrollo de estos marcos en el Estado mexicano,
primero, se retoman los antecedentes que lo permearon, desde el tránsito de un
gobierno unipartidista y autoritario a la alternancia como un paso a un régimen
democrático, que permitió una mayor transparencia en los procesos político-
administrativos desde la reforma de 1977 hasta los cambios que llegaron con la
aprobación y vigencia en el año 2002 de la LFTAIPG. Además de la participación que
tuvieron ciertos grupos de la sociedad civil que exigían un cambio para desarrollar y
consolidar el acceso a la información y la transparencia.
La experiencia mexicana de acceso a la información pública no puede entenderse sin

retomar la creación de la LFTAIPG, principalmente lo referente al proceso de acceso
a la información y las nuevas disposiciones que tendrían que cumplir los sujetos
obligados por la ley dentro de las organizaciones gubernamentales, de igual modo, se
abarca el ejercicio del derecho por medio del procedimiento de solicitudes de acceso
a la información pública, en el cual es pertinente tener claras sus obligaciones de
acuerdo con las disposiciones que establecen cambios dentro de las instancias
gubernamentales en cuanto a sus recursos humanos, materiales y financieros, así
como las reservas de información para dar un cumplimiento a lo establecido en la Ley.
La construcción institucional junto con La ley, crea el IFAI como órgano garante del
acceso a la información y transparencia, a pesar de no ser un ente constitucionalmente
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autónomo, tiene mucha relevancia, pues ejerce actividades reguladoras ante los
sujetos obligados por la ley en representación de la ciudadanía y marca los
lineamientos por los cuales se ejercerán los mecanismos que aseguren el acceso.
El papel de este Instituto requiere de fortalezas que le permitan consolidar el sistema

institucional y mejorar su desempeño, pero también que lo asegure y lo blinde de
vicisitudes políticas en el tiempo, por ello se retoma las ventajas y desventajas de la
autonomía constitucional al no ser un diseño fácil, porque quizá cree conflictos con los
otros organismos autónomos y los Poderes estatales, en especial, con el Poder
Judicial, que sería juez y parte al dirimir una impugnación.
El artículo 6 constitucional es un logro importante de reconocimiento al derecho de

acceso a la información que será garantizado por el Estado y que fortalece los
derechos fundamentales, pero robustece aún más la transparencia y la propia
democracia que, sin duda, aún hay desafíos pendientes por la disparidad que
prevalece en los estados y municipios en esta materia y donde no fue suficiente
reformar las reglas porque quedó pendiente fortalecer a quien las hace valer junto con
la adecuación de recursos y el ajuste de capacidades.
Finalmente se cierra este capítulo con el marco de la contraloría social, ésta última
como el espacio donde se reúnen la ciudadanía y las instancias gubernamentales, y
en la cual la sociedad vigila y monitorea los actos de gobierno, pero en los casos donde
ésta participa no se tiene la obligatoriedad de hacer caso a las recomendaciones o
quejas que pudieran dar a conocer los participantes, sin embargo, la apertura que ha
tenido no ha generado ciudadanos más activos, pero no demerita la obligación del
gobierno de rendirle cuentas.
Ya en el tercero capítulo Marco Legal, se analizar de manera exhaustiva y

pormenorizada el contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas físicas y
morales que reciben y ejercen recursos públicos. Se analizarán las obligaciones de
transparencia cumplir por los particulares, la forma en que éstos realizarán dicho
cumplimiento, así como los procedimientos contemplados para llegar dicha
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determinación. Finalmente, el lector encontrará un breve análisis sobre la

armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública a fin de identificar cómo han
enfrentado las distintas Entidades Federativas los retos que representan los cambios
a la legislación en materia de transparencia.
En este marco normativo, se presentará el análisis del marco legal o de competencia,

es decir, todas las disposiciones legales desde la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, las leyes generales como la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación, los programas anticorrupción, etc., en materia de
fiscalización, responsabilidades y transparencia.
En el cuarto capítulo Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas

en la Administración Pública federal, se realizan consideraciones y proyecciones,
se aborda específicamente la configuración del Sistema de fiscalización y rendición de
cuentas y al final, las proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y
aprobados recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción.
Además de la rendición de cuentas y enfatizando a la fiscalización como uno de sus

principales instrumentos. En ese sentido, se adopta una perspectiva neoinstitucional
enfocada en las relaciones principal-agente para comprender la distribución del poder
político en el Poder Legislativo y la alternancia en el Ejecutivo como los factores que
determinan la calidad de los mecanismos de rendición de cuentas interinstitucional en
gobiernos democráticos, destacando el sustento constitucional, normativo de la
rendición de cuentas que tiene, y el papel de la Auditoría Superior de la Federación en
la evaluación del desempeño gubernamental.
Finalmente, en el quinto capítulo, Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición

de cuentas en la Administración Pública federal. se centra en delimitar las acciones
que pueden llevarse a cabo desde la actividad bibliotecológica para implementar
medidas adecuadas que hagan efectivo el acceso a la información pública, la
transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana como elementos
indispensables en la construcción de una democracia plena. Por otra parte, se hace
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énfasis de manera particular en el papel que juega la participación ciudadana en el

mejoramiento y fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la
consolidación de la democracia. Y se reflexiona sobre cómo es que el acceso a la
información pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas contribuyen a la
construcción de ciudadanía.
Se habla sobre los retos y perspectivas en materia de transparencia y rendición de

cuentas. Se hace énfasis en la importancia que tienen las reformas que se encuentra
pendientes en el Congreso, ya que le provee de herramientas importantes al IFAI, pues
éstas flexibilizan los requisitos de acceso a la información y disminuyen sobremanera
las restricciones al derecho como: la generación del documento cuando ésta sea una
obligación del sujeto obligado por la ley; el acceso a los fideicomisos públicos (en este
caso sólo frente al fideicomitente) y de las operaciones bancarias o fiscales que
involucren recursos públicos, además se agrega la definición de Datos Sensibles que
fortalecen su protección, sin embargo, dichas reformas se han mantenido en el
congelador, principalmente por ciertos artículos que hacen referencia al tema de las
reservas, la sustanciación de los recursos de revisión y las resoluciones definitivas del
Instituto.
Además, se recalca el tema de la situación de los archivos gubernamentales, ya que

muchas veces el procedimiento no sólo es producto de una resistencia, sino de un falto
manejo en la gestión y preservación de archivos, que tampoco cuenta con el capital
humano capacitado, tomando en cuenta que el formato electrónico le aportó más
complejidad, lo que sí es de mencionarse es la aprobación reciente de una regulación
al respecto.
Dentro de los retos de los mecanismos de rendición de cuentas se habla de la

conveniencia de un reajuste institucional y regulatorio en el control interno, ya que ha
opacado en cierta manera los avances realizados, que no se minimizan, por causa de
una multiplicidad de funciones que tiene la SFP y sus OIC y el conflicto de intereses
con la otra dependencia encargada del control y evaluación.
En cuanto al tema de la corrupción, ésta es una problemática endémica practicada no
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sólo por los gobernantes, sino por los ciudadanos y requiere atención, puesto que es
la misma SFP la encargada de combatir la corrupción, cuya instancia tiene una
dificultad de enfoque debido a diversas actividades y, quizá, la corrupción se combata
centralizándola e individualizándola, además aristas como el conflicto de interés y la
protección y estímulos a informantes internos no han sido abordadas y resultan ser un
incentivo que emprenda ciertos lados endebles de la corrupción, ya que son
considerados como aislados, por ello se retoman las iniciativas presentadas por el
Ejecutivo para combatirla.
Se abre el estudio a otros espacios como el Poder Legislativo y Judicial, al ser éstos
parte también de todo un diseño y marco institucional y ser indirectamente sujetos
obligados por la ley. Dentro del Poder Legislativo su marco legal que establece sus
obligaciones y responsabilidades se cumple en sentido estricto. Sin embargo, al
adentrarse en la manera en cómo constituyen sus mecanismos propios e internos
como organización, en forma individual (legisladores) y colectiva (organizaciones
parlamentarias), se observa la reserva de apuntar a una verdadera política de
transparencia y rendición de cuentas, ya que las decisiones internas como los criterios
de elección de comités, el presupuesto y las sanciones son informales, así como el
procedimiento para acceder a la información.
En otras palabras, se hace alusión a un sistema de rendición de cuentas,

indispensable en cualquier régimen que pretenda ostentarse como democrático, por el
cual los funcionarios públicos destierren la secrecía y la opacidad en el ejercicio del
poder conferido, siendo señalados por distraerse de las obligaciones y
responsabilidades que les corresponden. Además, el Gobierno de Datos Abiertos tal y
como ha sido implementado en países como Estados Unidos y Reino Unido, ha
demostrado ser un valioso instrumento, capaz de establecer una relación más directa
entre gobernantes y gobernados, en la cual los segundos no son más el agente pasivo
de la ecuación, sino un actor con elementos, herramientas y disposición para vigilar el
actuar de los primeros e interpelarles sobre cualquier acto o resolución que lleven a
cabo y se demuestre contraria al interés general; esto es el también llamado
escrutinio ciudadano, que es en esencia una de las principales formas de
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participación social durante un gobierno en funciones.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; se abordan los puntos medulares
que dan forma y expresión, a la idea que originalmente movió y motivó a realizar este
trabajo, siguiendo un proceso lógico deductivo, que a partir de las principales premisas
inherentes al objetivo de estudio, permitieron la interpretación y aportación personal
respecto a la situación actual, naturaleza y propósitos del derecho de acceso a la
información gubernamental, la transparencia y la rendición de cuentas en México. De
igual forma permitieron confirmar, al menos en el plano teórico las hipótesis
formuladas.
El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan consolidarse

y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas
a nuestra realidad política, social, económica y cultural, pero, sobre todo, apegadas al
a la realidad de nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro
sistema social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un
cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos
más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre
la sociedad y su gobierno.
La investigación es de naturaleza cualitativa, no experimental, descriptiva y

observacional, es decir, se han identificado y descrito los principales elementos y
características de acceso a la información en México, para lo cual se utilizaron bases
de datos del pasado como son estadísticas, así como documentos oficiales e informes
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y reportes del modelo mexicano de acceso a la información pública y la rendición de

cuentas de los programas de gobierno y demás entidades obligadas.
La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como

referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante
memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las condiciones
en que se está dando cumplimiento al acceso a la información pública en el país,
haciendo referencia al marco normativo.
Asimismo, en cuanto al diseño de la investigación se encuentra el haber sido de

carácter retrospectivo y transversal, dado que se trabajó con información obtenida con
anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo de investigación, así como el que
se mide una sola vez las variables en un momento determinado.
De esta manera el tipo de estudio se caracteriza por ser de tipo exploratorio, el cual
permite “preparar el terreno” para investigaciones posteriores de mayor profundidad y
con objetivos más precisos, conforme a la definición que indique Movimiento
Ciudadano como línea de profundización y donde requiera análisis más puntuales, con
el fin de ofrecer a simpatizantes, militantes y ciudadanía en general, elementos de
juicio para definir su postura política – ideológica sobre este tema.
En este sentido, el diseño de la investigación busco ante todo allegarse de una visión
integral de las variables, actores y circunstancias que integran el tema de la
transparencia y la rendición de cuentas, las cuales dan cauce a la definición de una
política de estado, distinguiendo su problemática y las áreas de oportunidad para
insertarse como elemento de desarrollo y justicia social, en particular respecto a su
aporte al fomento de la participación ciudadana y la democracia.
En esta parte, se realizó una revisión exhaustiva de la bibliografía y fuentes disponibles

con el fin de discernir el material que atendiera de mejor manera el objetivo y propósito
encomendado para la investigación, en este sentido, fue necesario prescindir de
algunas de ellas en razón de la dificultad manifiesta de acceder al material y también
debido a que la profundidad y contenido del material difería sustancialmente del perfil
XVI
2010-2016”
definido para la investigación. No obstante, se integró una base de datos bibliográficos

que pudiera ser útil para futuras investigaciones, conforme la línea de investigación
definida con Movimiento Ciudadano.
XVII
2010-2016”
1. JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
Durante la segunda mitad del siglo XX el modo de gobernar de algunos regímenes

alrededor del mundo se caracterizó por ser el gobierno el agente central o único que
regía a la sociedad. La gestión del gobierno era opaca, violaba los derechos humanos,
su capacidad y eficacia directiva en el cumplimiento de las funciones públicas, aso
como la realización de los objetivos de importancia social era ineficiente. En lo que
respecta a la sociedad, esta solo se limitaba a ser gobernada.
Con el tiempo este panorama fue cambiando. El protagonismo del gobierno en la

dirección de la sociedad comenzó a ser tema de interés público, configurándose otras
formas de gobernación. De manera concreta, se puede observar que a partir de la
década de los noventa comienzan a darse cambios significativos respecto al papel que
los gobiernos deben jugar en el manejo de la sociedad para alcanzar sus objetivos de
desarrollo.
Aunado a esto, surgen otro tipo de dilemas orientados esta vez, a la calidad de la
democracia, a su consolidación y al reconocimiento de que el gobierno no es el único
capaz de atender las necesidades de la sociedad, que la sociedad también es parte
de la solución de los problemas públicos. De tal modo, que comienza a darse un
cambio respecto a la concepción que el gobierno tena de la sociedad. El gobierno
comenzó a abandonar su papel como agente central. Por su parte, la sociedad
comenzó a involucrarse en los problemas de interés público, ya sea en colaboración
con el gobierno o monitoreando al gobierno. La inconformidad con el pasado
gubernamental trajo consigo una tendencia por la democratización de los regímenes
políticos y la instauración o restauración del Estado de derecho.
Otro factor determinante en este proceso fue la aparición de las tecnologías de

información y comunicación (TIC) a finales del siglo XX y su auge durante el siglo XXI.
Con ello se reivindicó la autonomía de la sociedad frente al gobierno y se modificaron
las formas de relacionarse, facilitando la interacción entre el gobierno y la sociedad.
De una manera u otra el uso de las TIC dio inicio a nuevas formas de gobernar e
incrementó el nivel de participación de la sociedad en los asuntos de interés público.
XVIII
2010-2016”
Estos acontecimientos orientados a un cambio en el ejercicio gubernativo de la

sociedad fueron configurando un nuevo modelo donde el acceso a la información, el
gobierno abierto y la rendición de cuentas se convirtieron en elementos clave para
disolver las malas prácticas por parte de los gobiernos, creando una nueva cultura
gubernamental basada en principios fundamentales como el de compartir, colaborar,
participar y el de transparencia.
En lo que respecta al tema de gobierno abierto, este ha comenzado a ser de interés

tanto en el ámbito gubernamental como en el social por buscar un cambio en el modelo
gubernativo tradicional y maximizar la apertura de información y de espacios
participativos. Espacios donde la participación de los ciudadanos en los asuntos
públicos se ha convertido en elemento indispensable para mejorar la calidad en la
gestión pública y llevar a la práctica el concepto de democracia y ciudadanía.
Asimismo, dentro de este nuevo paradigma el acceso a la información pública, la
transparencia y la rendición de cuentas se han convertido en elementos necesarios
para hacer efectivo el concepto de gobierno abierto, generando con ello, una nueva
cultura en donde los ciudadanos pueden participar en las decisiones públicas tomadas
por sus gobiernos y contribuir a combatir la opacidad en la gestión pública.
El derecho a la información ha sido reconocido a nivel internacional como un derecho

humano. A medida que este tema ha cobrado importancia, diversos países han
reconocido legalmente este derecho por ser fundamental en la construcción de
gobiernos y Estados democráticos. Se han aprobado diversas legislaciones en materia
de transparencia y acceso a la información pública, y se han adquirido diversos
compromisos por parte de los distintos gobiernos para mejorar la aplicación de este
derecho. No obstante, a pesar del gran avance que todo esto ha significado, cambiar
una cultura del secreto por una cultura de apertura es una tarea difícil que puede llevar
mucho tiempo. Aún no se puede hablar de una plena consolidación del derecho a la
información, ni de gobiernos totalmente abiertos y transparentes. Falta mucho por
hacer para abatir los conflictos relacionados con el hecho de que el acceso a la
información pública se vea frenado, y con ello, el desarrollo individual y social de las
personas. Se tiene que fortalecer la capacidad de los ciudadanos para ejercer su
XIX
2010-2016”
derecho a la información como base de la transparencia y construcción de ciudadanía

(paso esencial para el desarrollo democrático de un país). No basta con formar parte
de una iniciativa, o contar con una ley rigurosa, si la ciudadanía no es partícipe de las
decisiones tomadas por su gobierno y de la información que de ellos emana.
En este sentido, es de gran relevancia la importancia del acceso a la información

pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas como pilares fundamentales en
la construcción de ciudadanía. En la medida que los ciudadanos sean conscientes de
sus derechos y responsabilidades, aumentará la relación entre estos y el gobierno. De
esta forma se contribuirá a mejorar la calidad de los gobiernos y se hará crecer la
calidad de la democracia, permitiendo así, que la ciudadana esté informada, en
condiciones de participar y tomar decisiones adecuadas.
La información es la vía mediante la cual se materializa el ejercicio del derecho a la

transparencia, por ello debe cumplir fundamentalmente con el fin social de mantener
informada a la población de manera plural a fin de que ésta pueda obtener información
y tomar decisiones para mejorar la participación y el desarrollo social. De ahí que la
transparencia debe funcionar de cara a la sociedad, transparentando y fundamentando
sus decisiones. La sociedad mexicana requiere de una verdadera transparencia, la
cual exige una mayor explicación, más detallada y de frente a una incipiente
democracia que demanda pluralidad en la información y visibilidad a temas Políticos,
que son de interés público.
La información que es emitida por medio de la transparencia, especialmente de los

gobiernos y partidos políticos, y de instituciones pública, forman parte esencial de la
vida de la gente, es a partir de ella que se conforma una idea de la realidad, que
construye opiniones que le permitan tomar decisiones en su vida diaria, por quién
votar, que servicios utilizar, etc.
De esta manera, la información es un bien social y los ciudadanos suelen hacer uso
de ella más para intereses de grupo, y para beneficio de la sociedad en su conjunto.
Es con el manejo de la transparencia que los hombres y mujeres de un se han
convertido en el primer poder de nuestro país: tiran y levantan políticos, hacen líderes
XX
2010-2016”
de la noche a la mañana, establecen la agenda pública, generan corrientes de opinión.

Por ello, es relevante su regulación por el impacto que tiene en nuestra sociedad la
transparencia, debiendo establecerse de manera más clara su responsabilidad social.
Seguir entendiendo la regulación o coartar la transparencia, para el benéfico y sólo

como un asunto de desarrollo político va en contra de los estándares nacionales para
garantizar la transparencia y el derecho de cualquier sociedad, la inclusión sólo de
criterios económicos y técnicos para normar el quehacer de los ciudadanos, ocasiona
no solamente exclusión de la sociedad para acceder a toda la información, sino que
es limitativo y violatorio al ejercicio de los derechos humanos.
Profundizando en este concepto, Derechos Humanos, estable antecedentes, que:
"Cuando se limita ilegalmente la transparencia de un individuo, no sólo es el derecho

de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a "recibir"
informaciones; de donde resulta que el derecho protegido tiene un alcance y un
carácter especial.
Se ponen así de manifiesto que la transparencia, requiere, por un lado, que nadie sea
arbitrariamente menoscabado o impedido de la consulta de información, por medio de
una transparencia, y así manifestar su propio pensamiento, y representa, por tanto, un
derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a
recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.
Entre los pendientes del estado mexicanos en materia de transparencia se encuentran:

la apertura total, y una legislación que garantice los derechos de la información.
En medio de una agenda pendiente en materia de transparencia en nuestro país, es

de suma importancia que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), este
atenta por denuncias de agravios, ataques y agresiones a partidos políticos, así como
a dependencias gubernamentales, que se vean limitados en la transparencia de sus
funciones.
Lo acontecido en los últimos años en el país, constituyen acciones que vulneran el
XXI
2010-2016”
ejercicio democrático y del derecho a la transparencia, aunado a los graves hechos de

hostigamientos, desapariciones, y diferentes formas de agresiones contra aquellos
servidores y sectores públicos. A esto se suman otros hechos que limitan
transparencia en México, tales como la censura a una información oportuna y clara, el
uso abusivo de controles y la falta de criterios equitativos en la transparencia. Todo
ello es consecuencia de marcos normativos tanto en materia política como de intereses
personales, los cuales admiten este tipo de abusos y permiten que los poderes
económicos y políticos estén por encima de las libertades.
XXII
2010-2016”
2. OBJETIVO GENERAL
Identificar y examinar los mecanismos y la forma institucional que ha asumido el

sistema de transparencia y rendición de cuentas y su aportación a la construcción
democrática en México en el periodo de 2010-2016, en particular identificar las leyes
y organismos que la sustentan, así como la participación de la ciudadanía en este
proceso como parte de la consolidación de un Estado de democrático.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
 Identificar los conceptos fundamentales: corrupción, transparencia, derecho y

acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de Impunidad,
estado de derecho, así como aquellos elementos que se relacionen.
 Analizar las diferentes posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la
impunidad, la opacidad y la transparencia.
 Distinguir los elementos necesarios en la rendición de cuentas y comparar sus
debilidades en el marco jurídico actual.
 Describir la vinculación que existe entre corrupción y normatividad y los factores
que desencadenan la corrupción.
 Analizar el concepto de Transparencia, identificando su objetivo, los tipos de
transparencia que existen su relación con la Rendición de cuentas, alcances y
límites.
 Identificar la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto
organizacional.
 Analizar los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas
estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,
procuración e impartición de justicia.
 Describir los mecanismos que existen en la estructura institucional de la
rendición de cuentas, la participación electrónica y el enfoque centrado en el
ciudadano, así como las funciones de los organismos Garantes del derecho de
acceso a la información.
 Analizar los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en
XXIII
2010-2016”
México, así como de la transparencia y la creación de la ley de transparencia y

acceso a la información pública gubernamental.
 Identificar los retos y fortalezas del Instituto Nacional de Acceso a la Información
y Datos Personales (INAI)
 Exponer los antecedentes del control y de la fiscalización en México.
 Describir las principales leyes. normas y reformas que dan sustento los
aspectos de transparencia y acceso a la información en México.
 Analizar el marco legal del contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General
de Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas
físicas y morales que reciben y ejercen recursos públicos.
 Analizar las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,
así como los procedimientos
 Analizar la armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
 Identificar para las distintas Entidades Federativas los retos que representan los
cambios a la legislación en materia de transparencia.
 Analizar el sistema de rendición de cuentas en México a partir de un análisis
cuantitativo y cualitativo.
 Describir el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y
proyección del Sistema Nacional Anticorrupción
 Identificar a la fiscalización como uno de sus principales instrumentos.
 Describir factores que determinan la calidad de los mecanismos de rendición de
cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos
 Ubicar el acceso a la información pública, la transparencia, la rendición de
cuentas y la participación ciudadana como elementos indispensables en la
construcción de una democracia plena.
 Describir el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y
fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación
de la democracia.
 Analizar el acceso a la información pública, el gobierno abierto y la rendición de
cuentas lo que contribuye a la construcción de ciudadanía.
XXIV
2010-2016”
 Identificar los retos y perspectivas en la materia a partir de las reformas que se

encuentran pendientes en el Congreso mexicano.
XXV
2010-2016”
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
La presente investigación pretende demostrar que los servidores públicos en México

son omisos en rendir cuentas ante las instituciones, autoridades y ciudadanos.
Entendiendo el acto de rendir cuentas como: la obligación jurídica de cualquier servidor
público de ser evaluado por el desempeño en el ejercicio de sus funciones, estos
sujetos deben ser vinculados a responsabilidades civiles, administrativas o penales,
en caso de un ejercicio indebido de sus facultades y terminando el proceso en
sanciones efectivas que inhiban y limiten los abusos de poder.
Sin embargo, de forma específica al revisar la legislación mexicana se encontró una

descripción de rendición de cuentas que realizan los legisladores en el Reglamento de
la Cámara de diputados en su artículo 8 fracción XVI, que básicamente invita a los
diputados de forma opcional a presentar o no un informe sobre su desempeño de
labores, en el caso de los senadores es inexistente algún artículo que los obligue; esto
tiene como premisa una rendición de cuentas ineficaz sin que se pueda evaluar, ni
responsabilizar y mucho menos sancionar a los legisladores que obtengan beneficios
de forma ilícita a través de su cargo.
Por lo tanto, es necesario agregar a la ecuación de nuestra investigación la figura

jurídica llamada transparencia que se traduce en que toda la información
gubernamental sea de libre acceso para su consulta por parte de cualquier ciudadano.
La ausencia de estos elementos pone en evidencia que originan fenómenos contrarios

a derecho que cobran cada día mayor fuerza en el Poder Legislativo entre ellos la
opacidad entendida como el ocultamiento de la información pública, la corrupción
entendida como la obtención de beneficios de forma ilícita por parte de los legisladores
e impunidad entendida como la imposibilidad de hecho y de derecho de ser
sancionados por haber cometido infracciones o delitos.
Es por ello que nuestra investigación cobra relevancia al señalar en la estructura del
marco jurídico actual una ausencia de rendición de cuentas teniendo como
consecuencia que los servidores públicos sometan sus decisiones a intereses propios
XXVI
2010-2016”
o de grupos cupulares, por lo tanto, esto pone en riesgo la legitimidad de sus

decisiones ante los ciudadanos y el sistema jurídico mexicano.
Sin embargo, nuestra investigación no se limita en señalar la falta de una estructura

normativa que permita operar con eficiencia a la figura de rendición de cuentas sino
en presentar datos cualitativos y cuantitativos donde se demuestra que aumentan los
casos de corrupción y que a su vez aumenta proporcionalmente la impunidad, que en
simples palabras las conductas y hechos ilícitos cometidos por los servidores no son
perseguidos ni sancionados por las autoridades facultadas para hacerlo.
En nuestro trabajo de investigación se utilizará el método histórico para recabar

antecedentes de otras sociedades que han fortalecido su sistema legal e instituciones
jurídicas, limitando el poder de los servidores con base en la figura de la rendición de
cuentas.
También soportamos dicha investigación en el método sistemático, agrupando los

conocimientos adquiridos para proponer la base de un sistema coherente. Con la
intención de crear una rendición de cuentas que tenga como efecto evaluar,
responsabilizar y sancionar a los servidores públicos que responden a sus propios
intereses en perjuicio del interés general.
Por último, empleamos el método inductivo, porque a partir de nuestra investigación

se obtuvieron conocimientos particulares que nos llevaron a dar distintas conclusiones
generales para proponer un sistema de rendición de cuentas que mejore el sistema
jurídico actual.
En este sentido, se hace pertinente y necesaria la revisión conceptual e histórica de la

forma en que la libertad de expresión se ha venido situando como parte sustantiva de
la estructura institucional y política de este país. En particular tiene una importancia
relevante identificarla con el pleno ejercicio de las libertades sociales, pero también
como una herramienta que es utilizada con el propósito de ganar espacios públicos
ilegítimos, a través de la extorción y el cohecho.
XXVII
2010-2016”
En el México democrático del siglo XXI tiene particular relevancia el reflexionar acerca
de las nuevas formas en que se manifiesta y ejerce este derecho, para identificar las
necesidades de reformas y ajustes a la normatividad aplicable y su consideración para
el ajuste de su marco normativo.
En el estudio de la libertad de expresión se deben de visualizar los conceptos

fundamentales, como son la libertad de pensamiento, de expresión, de información y
de prensa, al igual que los medios de comunicación que se encargan de ejercer
aquella, lo cual nos permitirá tener una noción más clara del tema objeto de nuestra
investigación.
No podemos entrar de lleno al discernimiento de la libertad de expresión sin antes

conocer qué es democracia y libertad de expresión, la libertad, tanto como derecho
inherente al hombre, cuanto como garantía individual otorgada por el Estado, puesto
que ésta es el fundamento necesario para la existencia de aquella.
La democracia no puede disfrazarse con una simple difusión de conocimientos.

Además de esta difusión el poder público puede y debe ser analizado y criticado con
libertad. Poco habremos de vivir si no alcanzamos a oír que, con el pretexto de la
difusión de conocimientos, el partido oficial y el gobierno, desde las difusoras, tratarán
de mantener al pueblo, como ya lo vienen haciendo por otros medios, al margen de
los asuntos del Estado, aumentando a la conciencia ciudadana sólo con las versiones
oficiales de la vida nacional e internacional.
Tal parece que en México va siendo cada vez más cierta aquella frase irónica de
Valery, quien afirmaba que "la política es el arte de impedir que la gente se mezcle en
las cuestiones que te importan".
Por tanto, una facción que se apodera de las estaciones radiofónicas, televisivas y de
la prensa tiene a su disposición los medios más poderosos para influir en un pueblo y
pueda, de ese modo, pretender encarnarlo y actuar en su nombre. Mediante éste
control político, el gobierno ha dado un paso más, para el control de las conciencias,
violando la obligación que tiene de dejar libre y de hacer posible el acceso a las
XXVIII
2010-2016”
técnicas de difusión.
Precisamente, la importancia de realizar una revisión profusa sobre el marco jurídico

institucional que da soporte y garantiza el ejercicio pleno de la libertad de expresión,
en atención a las recientes modificaciones de los arreglos políticos y la participación
ciudadana que caracterizan al México democrático de los últimos años.
XXIX
2010-2016”
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
¿Qué significado tienen las palabras: corrupción, transparencia internacional,

derecho y acceso a la información, rendición de cuentas, índice global de
Impunidad, Estado de Derecho?
¿Cuáles son las diferentes posturas políticas acerca de la rendición de cuentas, la

corrupción, la impunidad, la opacidad y la transparencia?
¿Cuáles son los elementos necesarios que integran un sistema de rendición de

cuentas y cuáles son sus debilidades en el marco jurídico actual?
¿Cómo se vincula la corrupción y normatividad?
¿Cuál es el concepto de Transparencia y la Rendición de cuentas en sus alcances

y límites en un régimen democrático?
¿Cómo se identifica la transparencia y la rendición de cuentas en el contexto

organizacional?
¿Cuáles son los usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información, las áreas
estratégicas y reservadas, así como la Seguridad pública, seguridad nacional,
procuración e impartición de justicia?
¿Cuáles son los mecanismos que garantizan el derecho al acceso a la información

y cuál la estructura institucional para la rendición de cuentas?
¿Cuáles fueron los antecedentes de la fiscalización gubernamental y del control en

México, así como de la transparencia y de la creación de la ley de transparencia y
acceso a la información pública gubernamental?
¿Qué retos y fortalezas tiene el INAI?
¿Cuáles son los alcances de la reforma al artículo 6° constitucional y los

mecanismos de rendición de cuentas en México?
XXX
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¿Cuáles son los antecedentes del control y de la fiscalización en México?
¿Cuáles son las diferentes leyes, normas y reformas que dan sustento los aspectos
de transparencia y acceso a la información en México?
¿Cuáles son los principios rectores relativos a las personas físicas y morales que
reciben y ejercen recursos públicos?
¿Cuáles son las obligaciones de transparencia que deben cumplir los particulares,
así como los procedimientos?
¿De qué manera se armonizan las leyes estatales conforme a lo establecido en la

Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública?
¿Cuáles son los principales aportes del sistema de rendición de cuentas a partir de
un análisis cuantitativo y cualitativo?
¿Cuál es el diseño del sistema de rendición de cuentas, así como el análisis y

proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción?
¿Cómo se configura el Sistema de fiscalización y rendición de cuentas y las

proyecciones de los cambios organizacionales propuestos y aprobados
recientemente en el tema del combate y la prevención de la corrupción?
¿Cuáles son los principales instrumentos para la rendición de cuentas?
¿Cómo se distribuye el poder político en el Poder Legislativo y la alternancia en el

Ejecutivo y cuáles son los factores que determinan la calidad de los mecanismos de
rendición de cuentas interinstitucional en gobiernos democráticos?
¿Cuál es el papel que juega la participación ciudadana en el mejoramiento y

fortalecimiento del derecho a la información, el buen gobierno y la consolidación de
la democracia?
¿Cómo se puede establecer el proceso para el acceso a la información pública, el
XXXI
2010-2016”
gobierno abierto y la rendición de cuentas como un mecanismo que contribuye a la

construcción de ciudadanía?
XXXII
2010-2016”
5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA
Capítulo I Marco Teórico-conceptual
1.1 Corrupción
La corrupción es una figura que no es ajena al Poder Legislativo ni a sus legisladores,

donde si es cometida por estos servidores públicos se espera que exista una sanción.
Ha existido prácticamente desde el origen del hombre, por lo tanto, la corrupción es un
ejercicio que realizan una o más personas, relacionadas con un cargo de poder, en
donde la percepción es que estas obtendrán un beneficio ilícito para sí mismos
perjudicando el interés general.
Sin embargo nuestra visión parte de un método inductivo a través de casos

particulares, por lo que necesitamos evolucionar esa definición; teniendo como
consecuencia caer en un dilema como lo hace notar Nicolai Hartmann 2 en su estudio
de Aristóteles y el problema del concepto, al expresar, debemos iniciar un análisis del
juicio y el raciocinio para que de una manera lógica nos acerquemos lo más posible a
un conocimiento universal del tema y conceptos que durante este estudio se
investigarán con el objeto de obtener una gama de significados en los que se puedan
trabajar para un desarrollo constructivo.
1.1.1 Concepto de corrupción
Existen distintos conceptos de corrupción es por ello que mencionaremos algunos para
adentrarnos en nuestro tema, un primer concepto es el de Transparencia Internacional
(1998), que percibe el fenómeno de corrupción en términos generales como "todo
abuso de un poder público con fines privados.”3
Sin embargo, debemos señalar, que tal concepto desde nuestra perspectiva es
general, porque engloba otros ilícitos tales como el tráfico de influencias, soborno,
2
Hartmann, Nicolai, Aristóteles y el problema del concepto, trad. Bernabé Navarro, México, UNAM, 1964, núm. 16, p.12.
3
Castillo, Arturo del, Medición de la corrupción un indicador de la rendición de cuentas, México, Auditoría Superior de la
Federación, 2003, Serie Cultura de la Rendición de cuentas, núm. 5, p. 16.
XXXIII
2010-2016”
fraude, nepotismo, entre otros. En síntesis, necesitamos acotar más nuestro tema de
estudio, no obstante, dicho concepto nos proporciona un panorama del problema.
Un segundo concepto de corrupción es la expresada por Arturo Castillo: "consiste en

la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o
representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal en
forma de dinero o de regalos, de la persona que lo soborna o lo extorsiona.” 4
Nos queda claro para nuestra investigación que el diputado o senador que cae en
actos de corrupción, comete una violación a una obligación para obtener un beneficio
personal. Sin embargo, todavía no quedamos satisfechos con los puntos expuestos,
debido a que consideramos nos falta desarrollar aún más nuestras nociones del
concepto por lo tanto debemos continuar con nuestro escrutinio de este vocablo.
Ernesto Garzón Valdés nos amplía la visión sobre la corrupción con la siguiente
definición: “consiste en la violación limitada de una obligación por parte de uno o más
decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del agente
que lo (s) soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios para
el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o
servicio extorsionado”5.
Se puede deducir que se necesita una interpretación de tal definición: ya que faltar a
una obligación por parte de un funcionario público (decisor) con el objeto de obtener
un beneficio (económico o de poder) es un acto totalmente racional debido a que actúa
de forma dolosa a través de un soborno o extorsión porque tiene la capacidad de
cambiar una decisión por un beneficio personal.
Hemos proporcionado algunas definiciones de la palabra corrupción, sin embargo,

continuar en la búsqueda de más, es una labor utópica debido a que existen
demasiadas definiciones y no podríamos satisfacer la necesidad de todos.
4
Ibídem, p. 17.
5
Carbonell, Miguel (coord.), Poder derecho y corrupción, México, Siglo veintiuno editores, 2003, pp. 30-31.
XXXIV
2010-2016”
Sin embargo, dentro de esta investigación entenderemos a la corrupción como “todo

abuso de un poder público con fines privados”, donde el Poder Legislativo puede
cometer dicho supuesto a través de sus legisladores divididos en 500 diputados y 128
senadores.
1.1.2 Modelo teórico para medir la corrupción
La problemática de la corrupción es que no existen medios idóneos para medirla con

precisión, a pesar de que diversos organismos y Estados lo han tratado de hacer.
Es por ello que Robert Klitgaard expone una ecuación para percibir y poder medir la
corrupción de manera objetiva, en consecuencia, con lo mencionado es indispensable
exponer un principio para medir la corrupción, a través de la “ecuación básica” la cual
se expresa de la siguiente manera:
“Monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública menos

responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública
adoptada.” 6
C = M. d.p. +D. d.p. —R.
Los símbolos que anteriormente se mencionaron se deben interpretar de la siguiente

forma:
(C): Es igual a la palabra corrupción que será todo abuso de un poder público con fines
privados que pueden cometer los legisladores en funciones.
(M. d. p.): Corresponde al Monopolio de la decisión pública, por parte de los

legisladores para influir, aprobar o rechazar temas de interés público en detrimento o
beneficio de los ciudadanos.
(D. d. p.): Deriva de la Discrecionalidad de la decisión pública de los legisladores para

influir, aprobar o rechazar intereses de un tercero en detrimento de la nación y sus
6
Castillo, Arturo del, óp. cit., p. 17.
XXXV
2010-2016”
ciudadanos.
(R): Se entenderá como Responsabilidad, de los legisladores de sujetarse a la

obligación de rendir cuentas.
Por lo tanto, un sistema jurídico donde se permite la corrupción, el monopolio de la

decisión pública sumando la discrecionalidad de la decisión pública y restando la
"Responsabilidad” se traducirá en altos niveles de corrupción en todos los niveles del
gobierno en turno ya sea Federal, Estatal o Municipal.
Con base en la formula expuesta es posible medir los niveles de corrupción de un

Estado y sus instituciones de forma objetiva, es por ello la importancia de exponer
dicha ecuación
1.2 Transparencia Internacional
En nuestra investigación sea mencionado a la organización llamada Transparencia

Internacional (Transparency International), porque dicha organización es un referente
en el estudio y medición del fenómeno llamado corrupción.
Por lo que de su investigación ha obtenido resultados para diagnosticar y clasificar a

cada país colocándolo en un rango de alta o muy baja corrupción, en la página oficial
en español que corresponde a la sede mexicana conocida como Transparencia
Mexicana se describe como "una organización internacional, no gubernamental, no
partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la corrupción a nivel nacional e
internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida ampliamente por
colocar la lucha anticorrupción en la agenda global”7, encontrándose su oficina
principal en Alemania y en específico en la ciudad de Berlín.
Sin embargo, una de las principales causas de tomar en cuenta dicha medición es
porque el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el C. Enrique Peña Nieto en
su discurso oficial fechado el 2 de febrero de 2015, donde habla del combate en contra
7
Transparencia Mexicana, http://www.tm.org.mx/transparencia-intemacional, fecha de consulta 2 de enero de 2017.
XXXVI
2010-2016”
de la corrupción proporcionó como datos validos los resultados de la investigación de

Transparencia Internacional en el Índice de Percepción de la Corrupción, a
continuación, se presentará un fragmento del contenido de dicho discurso:
"La corrupción en México es, como lo he señalado ya de manera reiterada en distintos

espacios, es un problema estructural que entre todos debemos enfrentar.
Y a pesar de los esfuerzos emprendidos en las últimas décadas, la percepción sobre

este problema no ha mejorado en nuestro país.
De acuerdo con los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción de 2014, que
publicó Transparencia Internacional, México obtuvo una calificación de apenas 35 en
una escala de 0 a 100. Es prácticamente la misma calificación que ha tenido durante
las últimas dos décadas...”8
En ese contexto es imposible ignorar el estudio proporcionado por Transparencia

Internacional siendo en específico el Índice de Percepción de la Corrupción dado que
el Licenciado Enrique Peña Nieto desde la Presidencia de la República ha legitimado
dichos resultados.
1.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción
En otro orden de ideas Transparencia Internacional creó una herramienta para medir
la corrupción llamado Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el primer efecto es
exhibir a los países calificándolos de manera individual con una escala del 0 al 100,
donde cero (es percepción de altos niveles de corrupción) y cien (es percepción de
bajos niveles de corrupción). El segundo efecto es comparar a los países con sus
resultados obteniendo un lugar de un total de 176 países.
El IPC "pone de manifiesto que, cuando líderes y altos funcionarios abusan de su poder
para usar fondos públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se ve minado
8
Presidencia de la República, "Mensaje a medios de comunicación que ofreció el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
licenciado Enrique Peña Nieto”, https://www.gob.mx/presidencia/prensa/mensaje-a-medios-de-comunicacion-que- ofrecio-el-
presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena- nieto?idiom=es fecha de consulta 2 de enero de 2017.
XXXVII
2010-2016”
y los esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”, señaló José Ugaz,
presidente de Transparency International”9.
El Índice de Percepción de la Corrupción se elabora a partir de las opiniones de

expertos sobre la corrupción en el sector público. Se puede obtener un buen resultado
cuando existen mecanismos de gobierno abierto a través de los cuales el público
puede exigir que sus líderes rindan cuentas, mientras que una mala puntuación
evidencia un contexto donde prevalece el soborno, los actos de corrupción quedan
impunes y las instituciones públicas no dan respuesta a las necesidades de los
ciudadanos. ”10
En consecuencia, el Índice de Percepción de la Corrupción tiene como efecto clasificar

a un país y determinar su grado de alta o baja corrupción, en el caso de México es
percibido con un índice alto de corrupción, no obstante, es necesario proporcionar los
resultados del año 2017 en el siguiente cuadro 1:
9
http://www.transparency.org/news/pressrelease/indice_de_percepcion_de_la_corrupci
on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 14:50 horas
10
on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 15:02 horas.
XXXVIII
2010-2016”
Cuadro 1
Posiciones y puntuaciones del Índice de Percepción de la Corrupción 2016. 11
11
Transparency International, "Índice de Percepción de la Corrupción 2016”
https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 fecha de consulta 25 de enero de 2017.
XXXIX
2010-2016”
XL
2010-2016”
Cuadro 2
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción) 12
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción en México (2012-2015)
2016 2015 2014 2013 2012

País
Puntuaci Posición Puntuación Posición Puntuaci Posición Puntuaci Posición Puntuaci Posición
ón ón ón ón
México 30 123 35 95 35 103 34 106 34 106
Como resultado de comparar los periodos de 2012 a 2016, podemos interpretar como
una señal negativa que a México se le resten 5 puntos en tan solo un año, siendo que
se había mantenido en otros periodos en los mismos puntajes o sólo tenía diferencia
de un punto.
La percepción de México a nivel internacional, como un país donde se fomenta la

corrupción desde su sistema de Gobierno, afecta directamente a las posibles
inversiones, dado que los empresarios consultan el IPC para decidir invertir o no en un
país. De forma interna los ciudadanos desconfían aún más en las instituciones de
gobierno, porque el IPC señala de forma metodológica y cuantitativa que tan corrupto
se percibe un país en el mundo.
1.2.2 Barómetro Global de la corrupción
Cfr. Transparency International España, "Índice de Percepción de la Corrupción” http://transparencia. org.es/wp-

content/uploads/2016/01/comparacion_ipc- 2007_a_2015.pdf fecha de consulta 3 de enero de 2017.
XLI
2010-2016”
El Barómetro Global de la Corrupción, "se basa en una encuesta realizada a 114.000

personas en 107 países y muestra que la corrupción es un fenómeno extendido.”13
El objetivo de mencionar dicho instrumento es ejemplificar que el fenómeno de la

corrupción, se encuentra propagado a nivel mundial, pero de la muestra en 14 países,
México exhibe que sea incrementado de manera exponencial siendo el segundo país
con la cifra más alta, es importante mencionar que a pesar de que existen cifras del
Barómetro Global de la Corrupción en 2016 no existe un informe para la región de
América Latina por lo que los datos más recientes son del año 2013, como lo muestra
la siguiente tabla:
Cambio en el nivel de corrupción
En los últimos 2 años. ¿Cómo ha cambiado el nivel de corrupción en el país?
% de personas cíe cada uno de los 14 países encuestados en América
13
http://webantigua.transparenda.org.es/barometm_global/bammetm_global_2013/nota _de_prensa_baromtero_2013.pdf fecha
de consulta 15 de junio de 2015 a las 16:40 horas.
XLII
2010-2016”
Tabla. 1
Barómetro Global de la corrupción 2013 14 Nuestro siguiente ejemplo es mostrar la percepción

de corrupción en México de dos instituciones clave, obtenidas del Barómetro Global de la
Corrupción.
Porcentaje de los que

Institución respondieron
“extremadamente corruptos”
Partidos Políticos 72%
Poder Legislativo 57%
1.3 Vinculación entre la corrupción y la normatividad
Claudio Lommnitz al abrir un seminario sobre la corrupción en México, "marcaba la

persistencia en la historia política mexicana del divorcio entre legalidad y ejercicio del
poder”15.
Desde nuestra percepción la corrupción está lógicamente vinculada con el del sistema
normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad corrupta, pero para que
prolifere en ese ejercicio, necesita del elemento de la opacidad que trata de describir
aquellas instituciones que no hacen pública sus formas de operar, al no informar a la
gente respecto a las decisiones que adoptan y los recursos que emplean en su
funcionamiento, tal es el caso del Poder Legislativo en donde su normatividad es vaga,
poco clara, siendo casi imposible sancionar a un diputado o senador por actos de
corrupción.
1.3.1 Factores que desencadenan la corrupción en la ley
De acuerdo con Jesús González Amuchástegui, una normatividad que contenga las
siguientes características:
14
http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/ fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 16:45
horas.
15
Carbonell, Miguel (coord.), op. cit., p.59.
XLIII
2010-2016”
a) Ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, bien por falta de

reproche legal, por falta de sanciones legales, o por ineficiencia.
b) Sobre regulación administrativa o ineficiencia de gestión, que pueda servir de
estímulo a la práctica de comportamientos corruptos.
c) Doble lealtad del agente público (lealtad al público y lealtad a la organización que
puede haber contribuido a su promoción a la condición de agente público) 16.
De los incisos anteriores podemos comentar que son factores idóneos para que
prolifere la corrupción en un país, desde nuestra percepción estas particularidades
están dentro de la normatividad de nuestro país y tiene como consecuencia la
existencia de actos de corrupción por parte de algunos servidores públicos.
Como resultado de nuestro análisis expresamos, qué se entiende por corrupción,

enunciando algunos conceptos iniciando desde lo general gracias a la ayuda de
Transparencia Internacional al expresar que corrupción es "todo abuso de un poder
público con fines privados”17.
Sin embargo, desde una investigación más profunda no fue suficiente dicha premisa
debido a que se necesita delimitar aún más el significado, por lo que señalamos que
la corrupción es una acción razonada, discreta, selectiva, que describe que es
necesario que existan dos o más sujetos llamados servidor público y uno o más sujeto
(s) que ofrezcan un soborno, para que el infractor no cumpla con cierta obligación y
tendrá como resultado un beneficio, para el primero puede ser un pago, para el
segundo obtendrá una recompensa que supera el pago del soborno en detrimento de
la nación, ciudadanos o el interés general.
En relación con la corrupción se demostró que es posible medirse de manera objetiva,

a través del estudio que hace el Organismo Internacional llamado Transparencia
Internacional por eso reiteramos los alcances de estas dos herramientas.
• El Índice de Percepción de la Corrupción: describe la opinión de expertos acerca
16
Ibídem, p. 76.
17
Nota de autor: Véase nota al píe núm. 2.
XLIV
2010-2016”
de la corrupción en el sector público, México es calificado con altos niveles de

corrupción, en el 2015 nos encontramos calificados con 35 puntos de 100,
nuestras suposiciones indican que en los siguientes años debido al diseño
normativo que existe en el país seguiremos sin cambios significativos.
• Barómetro Global de la Corrupción: En él se describe la percepción de corrupción
que existe en las Instituciones de gobierno por parte de su población pudiendo
calificarla de poco corruptas a muy corruptas.
Desde nuestro punto de vista la corrupción es un instrumento ligado al diseño

normativo, sí tiene altos niveles de ambigüedad se dificulta su operación y es imposible
de ejecutar, por lo tanto, con un marco normativo en donde no se sanciona es lógico
que el problema de corrupción puede incrementarse de manera exponencial.
1.4 Acceso a la información
1.4.1 Concepto de derecho de la información
Explica Ernesto Villanueva que en la ciencia jurídica, el derecho de la información es

una de las áreas relativamente recientes, se trata de “la rama del derecho público que
tiene por objeto el estudio de las normas jurídicas que regulan, lato sensu, las
relaciones entre Estado, medios y sociedad, así como, stricto sensu, los alcances y los
límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y el derecho a la
información a través de cualquier medio.”18
Para Escobar de la Serna, es “el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la

actividad informativa y de la tutela efectiva del derecho a las libertades de expresión y
de información en la forma en que se reconocen y quedan constitucionalmente
establecidas.”19
Cómo podemos observar, el Derecho de la Información es una rama del Derecho que,
según Martí Capitanachi, “debe contemplar todos los elementos que concurren en los
18
Villanueva, Ernesto, Derecho de la Información, Cámara de Diputados-Universidad de Guadalajara-Porrúa, México, 2006, p. 9.
19
Escobar de la Serna, Luis, Principios del Derecho de la Información, Dikinson, Madrid, 2000, p. 16.
XLV
2010-2016”
fenómenos informativos”20, es decir:
Los sujetos que intervienen en el proceso informativo: los informadores, que son
denominados como sujetos cualificados por la doctrina; al público, que es denominado
sujeto universal; las empresas que se denominan sujetos organizados; todos a su vez,
que vienen a ser sujetos universales del derecho a la información; las actitudes que
adoptan dichos sujetos en relación con los medios; los medios que existen y que
pueden llegar a existir, y los contenidos de los mensajes que comunican.
De acuerdo con Jorge Carpizo, se puede definir el derecho de la información como “el
conjunto de normas jurídicas que regulan y tutelan las libertades, garantías, facultades
y delimitaciones que integran el derecho a la información.” Dicho en otras palabras, “el
derecho a la información es el objeto de estudio del derecho de la información”.21
Las preposiciones de y a otorgan al concepto “Derecho de la Información”, un

significado diferente al “Derecho a la Información”. Robles Hernández nos dice que
cuando hablamos del derecho de algo, nos referimos a la norma o normas jurídicas
que regulan la materia de que se trate, en cambio, cuando hablamos del derecho a es
que tenemos la facultad de hacerlo, obtenerlo o ejercerlo.22
1.4.2 Concepto de derecho a la información
Retomando las palabras de Capitanachi, una de las modalidades del derecho a la

información en sentido amplio, y que es partícipe de su naturaleza y características, lo
constituye el derecho de acceso a la información en poder del Estado, considerado
como un “derecho democrático que contribuye a la mejor participación de los
ciudadanos en los asuntos públicos, al control de la actuación de los gobernantes, al
combate a la corrupción y que en general, puede utilizarse como un instrumento para
20
Martí Capitanachi, Luz del Carmen, Democracia y derechos a la información, México, Porrúa, 2007, p. 105.
21
Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, “El derecho a la información, Propuestas de algunos elementos para su regulación en
México”, en Valadés, Diego y Rodrigo Gutiérrez Rivas (coord.), Derechos humanos, memoria del IV Congreso Nacional de
Derecho Constitucional III, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Serie doctrina jurídica número 64, 2001, p. 76.
22
Robles Hernández, José Guadalupe, Derecho de la información y comunicación pública, Universidad de Occidente, México,
2004, p. 61.
XLVI
2010-2016”
la realización de otros derechos humanos.”23
Dado que el derecho de acceso es una de las modalidades del derecho a la

información, los sujetos activos del mismos son universales, ya que no se trata de un
derecho de participación política, que corresponde solo a los ciudadanos, sino de un
derecho fundamental, cuyo ejercicio debe ser concedido a todas las personas, de tal
manera que no debe restringirse por razones de ciudadanía o nacionalidad, a las
personas físicas o morales, sino que debe ser otorgado a todas las personas.
En cuanto a la legitimación para el ejercicio del derecho, la regla debe ser que el
solicitante de la información no debe estar obligado a acreditar un interés jurídico, ni
por tanto a motivar su solicitud.
La misma autora señala que “los sujetos pasivos a cargo de los cuales recae la
obligación de informar son en principio los tres poderes del Estado.” Sin embargo, la
mayoría de los países en principio regulan el acceso a la información en Poder del
Ejecutivo y de la Administración Pública Federal, lo cual comprende a todas aquellas
organizaciones que, sin revestir forma de entidad pública, puede catalogarse desde el
punto de vista sustantivo como “entidades equivalentes a personas jurídicas de interés
público” debido a que poseen alguna de estas características:
 Haber sido creadas para satisfacer necesidades de interés general

 Estar financiadas o recibir recursos públicos por parte del Estado
 Que sus órganos de gobierno estén compuestos mayoritariamente por
miembros nombrados por las entidades de derecho público o bien su gestión se
halle sometida al control de éstas
En tales condiciones, la obligación de informar en muchos países comprende a los

organismos autónomos por ley, a los descentralizados, desconcentrados y a otras
entidades privadas que manejan recursos públicos o que actúan en auxilio de alguna
23
Óp. cit. nota 8 p. 127.
XLVII
2010-2016”
autoridad.24
Asimismo, según Martí Capitanachi, “el derecho a la información es un derecho doble:

el derecho a comunicar y el derecho a recibir información.”25
Como lo señala la investigadora citada en el párrafo anterior, “se trata de dos derechos
distintos; en su vertiente activa de derecho a comunicar información, comprende el
derecho del emisor a comunicar o no la información, mientras que, en la vertiente
pasiva, esto es, la de recibir la información se trata de un derecho de contenido
diferente (...).”26
En efecto, el derecho a recibir información es uno de los más importantes

presupuestos de la democracia liberal, es un derecho esencial para que el ciudadano
pueda actuar responsablemente en sentido democrático, ya que le permite formar
libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los asuntos públicos. 27
El derecho a la información es un derecho fundamental reconocido en el artículo 6° de

la Constitución Mexicana desde 1977: “El derecho a la información será garantizado
por el Estado”. En este sentido, Navarro Rodríguez nos dice que es la garantía
fundamental que tiene toda persona para obtener información (noticias, datos, hechos,
opiniones e ideas), informar y ser informada, de forma compatible con otros derechos
humanos, engloba tanto libertades individuales (libertades de pensamiento, expresión
e imprenta) como otras de carácter social (el derecho de los lectores, escuchas o
espectadores a recibir información objetiva y oportuna y el acceso a la documentación
pública).28
Por otra parte, el derecho a la información está reconocido en los ordenamientos

internacionales sobre derechos humanos (la mayoría ratificados por México y parte
24
Óp. cit. nota 8, p. 156.
25
Ibídem, p. 43.
26
Ibídem, p. 47.
27
Ibídem, pp. 108 y 109.
28
Navarro Rodríguez, Fidela, Democratización y regulación del derecho de acceso a la información en México, Fundación
Universitaria de Derecho Administración y Política-Comisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro, México, 2004,
p. 23.
XLVIII
2010-2016”
sustantiva del ordenamiento jurídico federal, según el artículo 133 constitucional).
Precisamente desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, es

cuando se pretende establecer el concepto de derecho a la información, al indicarse
que toda persona posee la garantía fundamental de: a) atraerse información; b) a
informar; c) a ser informado.
El derecho de atraerse información, incluye las facultades de acceso a los archivos,

registros y documentos públicos, y la decisión por qué medio se lee, se escucha o se
contempla. El de informar, incluye las libertades de expresión y de imprenta, y el de
constitución de sociedades y empresas informativas. El de ser informado, incluye las
facultades de recibir información objetiva y oportuna, la cual debe ser completa, de
enterarse de todas las noticias, y con carácter universal, es decir, que la información
es para todas las personas sin exclusión alguna.29
Ernesto Villanueva enuncia que el derecho a la información en sentido amplio puede

definirse como “el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre el
Estado, los medios y la sociedad, y en sentido estricto, cuando se refiere a la
prerrogativa de la persona para examinar datos, registro y todo tipo de informaciones
en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público,
cumplen con funciones de autoridad o están previstas por las disposiciones legales
como sujetos obligados por razones de interés público.”30
Por otro lado, Ríos Estavillo comparte que el derecho a la información es:
"un derecho constitucional, sujeto a una vinculación garante de carácter constitucional,

lo que a su vez puede suponer un derecho subjetivo complejo; con distintas facetas
divididas en dos grupos de distinta naturaleza jurídica: algunas de ellas tendrán una
naturaleza de carácter colectivo y otras de carácter individual o personal.” 31
El concepto también es esgrimido por Sergio López-Ayllón, al señalar que el derecho
29
Óp. cit., nota 6, p. 65.
30
Ibídem, p. 68.
31
Ríos Estavillo, Juan José, Derecho a la información en México, Porrúa, México, 2005, p. 123.
XLIX
2010-2016”
a la información, “comprende tres facultades interrelacionadas: las de buscar, recibir o

difundir informaciones, opiniones o ideas, de manera oral o escrita, en forma impresa,
artística o por cualquier otro procedimiento.”32
En la actualidad, según Fidela Navarro, el derecho a la información se considera un

derecho autónomo y humano, estructurado según “un sujeto: todos los hombres y
mujeres; un objeto: como hechos, opiniones e ideas que sean de utilidad social; un
contenido: las facultades de difundir, recibir e investigar y, unos límites: como los que
suponga la convivencia con otros derechos humanos, pudiendo estar a veces por
encima del derecho a la información.”33
Para Araujo Carranza se trata de un derecho fundamental nuevo, que ha pertenecido

a los derechos humanos, autónomo, verdadero, que al estar previsto por el Derecho
Internacional y establecido en los textos constitucionales y sistemas jurídicos internos
de los Estados que lo han adoptado, se convierte en un derecho positivo, objetivo y
subjetivo, cuyos titulares son las personas físicas, con las características particulares
que los regímenes jurídicos internos de cada país señalan en sus normas específicas,
producto del proceso legislativo para su correspondiente ejercicio. 34
1.4.3 Concepto de derecho de acceso a la información
La publicidad de la información es una condición para el ejercicio pleno de la

ciudadanía35 y contribuye a fomentar el principio de seguridad jurídica y legitimidad
democrática.
También significa “ejercer un escrutinio activo de los gobernados sobre las actividades
de los servidores públicos y las empresas privadas que operan bajo concesión pública,
32
López-Ayllón, Sergio, El derecho a la información como derecho fundamental, en Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel (coords.),
Derecho a la información y derechos humanos, UNAM-Porrúa, 2003, p. 163.
33
Navarro Rodríguez, Fidela, Derecho a la información y democracia en México. Concepto, historia, fronteras y avances en
www.mexicanadecomunicacion.com.mx Consultado el 23 de abril de 2016.
34
Araujo Carranza, Ernesto, El derecho a la información y la protección de datos personales en México, México, Porrúa, 2009, p.
32.
35
El ciudadano como gobernado al contar con la prerrogativa de exigir información a sus gobernantes, como usuario de los
sistemas especializados en acceso a la información y como público o espectador de la participación de los demás solicitantes.
L
2010-2016”
así como promover la mejor toma de decisiones para todos.” 36
Por derecho de acceso a la información debe entenderse, en principio, “la prerrogativa

de toda persona para acceder y examinar datos y registros públicos en poder de los
sujetos obligados.”37
El autor Ríos Estavillo habla del derecho de acceso a la información como un derecho
también de naturaleza constitucional que se encuadra en el rubro del derecho a la
información.38
Como resultado de la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública,

particularmente en la obra titulada “El ABC de la transparencia”, encontramos que:
El derecho de acceso a la información pública permite a toda persona el acceso a la

información generada, administrada o en poder de los entes públicos. Cada persona
tiene el derecho de pedir información a cualquier instancia gubernamental u
organización política, y no podrá ser negada, salvo en los casos que prevé la ley. Las
democracias modernas han institucionalizado mecanismos relacionados con las
formas específicas de acceso a la información. El derecho de acceso a la información
implica la facultad de disponer de un documento como parte de un expediente; también
permite a cualquier persona elegir el documento de su interés sin tener que justificar
su petición.
Es suficiente la presentación de la solicitud para que se inicie el procedimiento de

acceso. (...) Resulta importante entender que el acceso a la información y la
transparencia son conceptos diferentes, ya que el primero es un concepto
fundamental, mientras que la segunda es, además, una política pública
gubernamental.39
Como puede observarse en el extracto anterior, el acceso a la información y la
36
37
Villanueva, Ernesto, Temas selectos de derecho de la información, UNAM-IIJ, México, 2004, p. 20.
38
Ídem p. 134.
39
Comisión de Comunicación Social de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), El ABC de
la transparencia. Para ti ciudadano que te interesa, sin año, pp. 10 y 11.
LI
2010-2016”
transparencia no comparten el mismo significado. El primero, es un derecho humano,

reconocido por la Constitución en el artículo 6° que le permite a cualquier persona
solicitar información que se encuentre en posesión de alguna autoridad pública y que
crea la obligación de entregar dicha información salvo las excepciones previstas en el
Título Sexto de la
Ley General40. Por otra parte, la transparencia -al igual que la rendición de cuentas-,
es el compromiso y el régimen de seguridad jurídica que establece una organización
gubernamental que permite salvaguardar el derecho de acceso a la información. 41
1.5 Impunidad
Con base en la investigación del Centro de Estudios sobre la Impunidad y Justicia, en

lo sucesivo CESIJ expondremos un concepto de impunidad para entender el efecto de
la corrupción y exponer los resultados del Índice Global de Impunidad en lo sucesivo
ICG, el estudio desarrolla un recurso para medir la impunidad con ayuda de la base de
datos de diferentes países obtenida por la Organización de Naciones Unidas y con la
metodología del CESIJ se obtiene una tabla de clasificación donde se coloca a los
países con menor ausencia y mayor presencia de impunidad.
1.5.1 Concepto
Una definición de impunidad es la siguiente "Por impunidad se entiende la inexistencia

de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los autores de
violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o disciplinaria, porque
escapan a toda investigación con miras a su inculpación, detención, procesamiento y,
en caso de ser reconocidos culpables, condena a penas apropiadas, incluso a la
indemnización del daño causado a sus víctimas.” 42
40
El Título Sexto de la Ley General, “Información Clasificada” comprende los artículos 100 a 120 y contiene los casos en que la
autoridad deberá reservarse la entrega de la información por tratarse de datos personales o algunos de los supuestos previstos
en el artículo 113.
41
Vergara, Rodolfo, “La transparencia como problema”, Cuadernillo número 05 de la colección Cuadernos de Transparencia del
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, sin año, p. 15.
42
Le Clercq, Juan Antonio (Coord.), "Índice Global de Impunidad IGI 2015”, Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia CESIJ.
Universidad de las Américas Puebla, Puebla , México, 2015, p. 22, http://www.udlap.mx/cesij/files/IGI_2015_digital.pdf fecha de
consulta 16 de junio de 2015 a las 13:50.
LII
2010-2016”
La impunidad es la consecuencia de la corrupción tomando en cuenta su significado

como "todo abuso de un poder público con fines privados”, la impunidad es la ausencia
de sanción por parte del individuo o individuos que cometen estos abusos en el caso
particular de los legisladores.
Por lo tanto, la percepción es clara: los legisladores pueden estar por encima de la ley.
Para ellos no aplica la normatividad como al común de los ciudadanos, ya que gozan
de inmunidad constitucional que hace imposible el reproche de castigo conforme al
Estado de Derecho en caso de cometer algún ilícito.
Herta Daubler—Gmelin considera que: "la impunidad es sencillamente lo contrario al

Estado de Derecho”, es decir, la ausencia de castigo representa uno de los principales
obstáculos para la consolidación y disfrute de los derechos humanos, la seguridad, la
libertad y la justicia; puntos imprescindibles para garantizar un sistema democrático
dentro de un Estado.43
1.5.2 Índice Global de Impunidad
El Índice Global de Impunidad mide los siguientes rangos, toma valores de 0 a 100,
donde 0 indica ausencia de impunidad y 100 el mayor nivel de impunidad posible,
considerando los países en la muestra.
Tomando esto en cuenta, se entiende que el estudio puede cuantificar la impunidad

en determinados países y que tal esfuerzo arroja cifras en términos del fenómeno, es
por eso que coincide con el Índice de la Percepción de la Corrupción estos números
negativos están encaminados a mejorar las políticas públicas.
En el caso concreto de México se señala un parámetro alto en el tema de la impunidad

siendo terreno fértil para que se siga propagando esta práctica común en nuestro país.
México ocupa el lugar 58 de 59 países, de acuerdo con los datos que proporciona el
Índice Global de Impunidad.
43
Ídem.
LIII
2010-2016”
No obstante, debemos hacer hincapié que en este momento la escala nos exhibe como
el segundo país con el índice más alto en impunidad y que por el momento la falta de
propuestas normativas y combate a la corrupción nos puede clasificar en próximos
años como el primer lugar de seguir con las mismas tendencias.
Cuadro 3 Mapa y posiciones de los países en el Índice Global de Impunidad 2016. 44
Sin embargo, a nivel nacional las cifras oficiales realizadas por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía en la Encuesta Nacional sobre Victimización y Percepción de
la Seguridad Pública (ENVIPE), indican que junto con la corrupción y la impunidad los
44
Le Clercq, Juan Antonio (Coord.), "Índice Global de Impunidad IGI 2016”, Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia CESIJ.
Universidad de las Américas Puebla, Puebla , México, 2016, p. 22, http://www.udlap.mx/igimex/assets/files/igimex2016_ESP.pdf
LIV
2010-2016”
mexicanos las perciben como dos de los diez problemas más importantes que aquejan
el lugar donde viven.
En efecto la situación de los indicadores para México es desalentador porque nos

muestra el fomento de la corrupción e impunidad en todas las ramas del gobierno en
especial en la Cámara de Diputados y el Senado de la República, sin poder combatir
esta gran anomalía que cada día mina la confianza de los ciudadanos hacia sus
instituciones y gobernantes.
1.6 Estado de Derecho
La transformación de la democracia como concepto social y político, se ha desarrollado

en paralelo al de Estado, sólo que en términos de antigüedad el concepto o idea que
sostiene la democracia es mucho más antigua que el de Estado (S. XVI). Hoy en día
se complementan y uno (Estado) ha encontrado en el otro (democracia) una base
organizacional social y política; y la democracia ha encontrado en el Estado la
seguridad de una base jurídica que tiene la pretensión de marcar sus límites a través
de la delimitación de un territorio, el reconocimiento de una población y la
materialización del propio Estado a través de un gobierno.
En el caso de México, el advenimiento del Estado se concibió a través del Acta de

Independencia, y el carácter democrático, como se mencionó, es una construcción
permanente y constante hasta nuestros días, conjuntamente el resultado es la
existencia de un Estado de Derecho de tipo Democrático, pues “desde sus orígenes el
concepto de Estado de Derecho se basa en una idea de igualdad formal, por lo menos
ante ciertos aspectos de vida social. Nos dice que somos todos iguales ante la ley... 45”
“El Estado Democrático de Derecho... es un tipo de Estado que... sanciona y garantiza

los derechos políticos básicos auspiciados por la democracia. Es decir, defiende los
derechos a participar libremente y sin coacciones en elecciones razonablemente
limpias y competitivas. También sanciona y garantiza derechos de asociación, de
45
O'Donnel, Guillermo, "Democracia y Estado de Derecho", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la información.
Transparencia, Rendición de Cuentas y Estado de Derecho, México, Siglo XXI editores, 2008, p. 93.
LV
2010-2016”
opinión, de expresión, de movimiento, y otros sin los cuales esas elecciones no serían
limpias ni competitivas” 46
Ante esta relación complementaria entre Estado de Derecho (que vela y vigila los
derechos de los individuos) y democracia, “El Estado de Derecho es una solución para
el fortalecimiento del poder público, ello bajo el entendido de que sólo a partir de ahí...
(es) posible llevar a cabo las acciones necesarias para lograr un cierto fin” 47
De esta forma al asegurar los derechos, el Estado de Derecho garantiza las libertades
de los individuos, pero a la vez acota sus libertades; ello no sólo es ideal, sino tiene su
explicación y justificación, que recae en el argumento de reconocer la participación y
la incidencia de todos los individuos que viven en la democracia para individualmente
o de manera organizada vigilar dentro del marco de la ley a los entes públicos. Esta
relación se expone de la siguiente manera: “En tanto el concepto Estado de Derecho
tiene la función de, final y simultáneamente, dirigir y calificar las ‘actuaciones públicas’
de los órganos de Estado y, de ese modo, dirigir y calificar las prácticas
institucionalizadas del Estado en su conjunto.”48
En síntesis, “un Estado Democrático de Derecho defiende y fomenta los derechos de

los ciudadanos a la información, la participación y la justicia social”49. La justificación
del Estado de Derecho se da a través del aseguramiento de derechos y libertades que,
ejercidas por el ciudadano, pueden llegar a incidir desde el diseño institucional del
gobierno, hasta el grado de suprimir determinada institución u organización.
Algo determinante es que un Estado Democrático de Derecho debe establecer redes

de rendición de cuentas, con el fin de que la información no sea escasa y se genere
opacidad; el mensaje implícito es que esto, tarde o temprano, terminará por hacer
entender a todo representante que, a pesar de su mandato, no puede estar fuera de
la legalidad. Ello deja ver muy claro que “Tanto el Estado de Derecho a secas como el
46
Ibídem, pp. 93-94.
47
Cossío, José Ramón, "Transparencia y Estado de Derecho", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la
información. Transparencia, Rendición de Cuentas y Estado de Derecho, México, Siglo XXI editores, 2008, p. 103.
48
Ibídem, p.105.
49
Ackerman, John M., op cit., p. 19.
LVI
2010-2016”
acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de cuentas son medios

únicamente. Sería un grave error deificar estas prácticas como si fueran fines en sí
mismos”50. Advertencia que conviene mantener presente, pues al menos en México,
por algunos momentos se ha preconcebido que el hecho de crear instituciones que
velen por estos valores da por sentado su efectividad, su objetivo y su meta. En este
sentido, ambos principios (rendición de cuentas y transparencia) acompañan ya desde
hace algunos años el proceso de consolidación democrática en México.
La teoría explica que “el acceso a la información pública facilita la construcción de un

Estado honesto, eficaz y eficiente”51, pero mucho de lo anterior depende si el proceso
se entiende de manera estática; si así fuese no se avanzará pues se da por sentado
el objetivo; más si no fuese así y se entiende dicho proceso como continuo y/o
permanente, se construirá este Estado eficaz, eficiente y honesto, aunque este último
elemento, en materia presupuestaria (ejercicio del gasto) debe perfeccionarse.
Determinado lo anterior se puede afirmar que: “El acceso a la información, la

transparencia, la rendición de cuentas y el Estado de Derecho se retroalimentan entre
sí de forma integral y se dirigen hacia un solo fin: la construcción de un sistema político
más justo y eficaz” 52 , es decir, más democrático. De esta manera, tras este largo y
continuo proceso es que “el acceso a la información se reflejaría en una mayor
rendición de cuentas, robustecería al Estado de Derecho y desembocaría en un mejor
desempeño gubernamental.” 53
La racionalidad con que se entiende esta etapa del Estado mexicano, como se ha
expuesto, recae en gran medida en estar convencidos que “en materia de
transparencia no hay lugar para las autocomplacencias. A medida que pasa el tiempo
debemos actuar sin descanso y con mayor contundencia no sólo para avanzar sino
también para al menos consolidar el lugar alcanzado. 54”
50
Ídem.
51
Ibídem, p. 11.
52
ibídem, p. 14.
53
Ibídem, p. 11.
54
Ibídem, p. 13.
LVII
2010-2016”
El debate hoy en día no es solo si la rendición de cuentas y trasparencia mejorarán la

gestión gubernamental, señalando abusos, discrecionalidades, negocios,
desviaciones de recursos, etc., sino en qué medida ello puede ayudar a construir un
país más justo y una mejor sociedad, pues “el acceso a la información pública es sin
duda uno de los aspectos críticos del desarrollo democrático. Las sociedades
requieren saber qué se hace en sus gobiernos, cómo se toman decisiones, con qué
criterios legales, administrativos, formales se llevan a cabo las políticas públicas. 55”
Pero así como es un error pensar que el hecho de que existan estas herramientas
mejorarán por default la gestión gubernamental, es también un error suponer que estos
medios sean la panacea de la consolidación democrática de México; debe mantenerse
cierta cautela convenciéndonos de que esto no es la solución a los problemas
económicos y sociales en el país, sino sólo un par de instrumentos para reinterpretar
la relación gobierno-sociedad, en búsqueda de mejores fórmulas para obtener
resultados distintos a los que se tienen.
1.7 Concepto de Transparencia
Hablar de democracia necesariamente nos lleva a pensar en Transparencia, por el

vínculo indisoluble entre ambas, así como por su estrecha relación que es
característica de nuestra vida moderna.
Además, en México comparten un mismo origen: el derecho de acceso a la información

pública adquiere rango constitucional derivado de la reforma política de 1977, aunque
es justo reconocer que, en el caso de la transparencia, ha llevado un tiempo muy
prolongado su aplicación y fortalecimiento, que adquiere un gran impulso con la
aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (abril 2002), y la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública (abril 2015), sin dejar de lado las importantes reformas de los años
2007 y 2014.
55
Arellano Gault, David, "Transparencia y Organizaciones Gubernamentales", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso
a la información. Transparencia, Rendición de Cuentas y Estado de Derecho, México, Siglo XXI editores, 2008, p. 263.
LVIII
2010-2016”
Es muy común escuchar referirse a la transparencia como sinónimo de acceso a la

información, pero entre ambos existen importantes diferencias. La transparencia “ es
una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para publicar o volver
público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos procesos de toma
de decisiones; mientras que el derecho de acceso a la información “ consiste en ‘ un
conjunto de normas jurídicas que permiten analizar los registros y datos públicos en
posesión de los órganos del Estado, es un derecho que permite a los ciudadanos pedir
documentos al gobierno56“; es decir, “ abre la información de las organizaciones
políticas y burocráticas al escrutinio público ... ,(es) la práctica de colocar la información
en la ‘ vitrina pública ‘ para que aquellos interesados puedan revisarla, analizarla y, en
su caso, usarla como mecanismo para sancionar ... (cuando) haya anomalías“ 57.
En cuanto al papel de la transparencia como impulso al gobierno democrático,

podemos señalar cinco funciones específicas:
1. Evaluación de los gobernantes;

2. Rendición de cuentas;
3. Control del poder político;
4. Fortalecer a la autoridad política; y
5. Detección y corrección de errores.
En términos prácticos, la transparencia en México es condición del Estado de Derecho

democrático, pues implícitamente este concepto reconoce la importancia del mandato
que otorga la sociedad a sus representantes y legítimamente les exige la información
que genera el ejercicio de los recursos públicos. La importancia de esta corriente se
ha ido incrementando con el tiempo, al grado de consolidarse como un derecho
(artículo 6 constitucional); sin embargo, el avance en cuanto al respeto a este derecho
ha encontrado resistencias, por lo que en algunos momentos puede llegar a
determinarse que “al final de cuentas lo que determina el alcance de la transparencia
56
Aguilar Rivera, José A., Transparencia y democracia: claves para un concierto, IFAI, México, 2007, cuadernos de Transparencia
no. 10, p.11.
57
Ugalde, Luis Carlos, Rendición de Cuentas y Democracia. El Caso de México. IFE, México, 2002, p.17.
LIX
2010-2016”
es siempre la voluntad política de los funcionarios públicos” 58.
A pesar de lo anterior, este derecho forma parte del sistema democrático y su regresión
está lejos de pensarse, ello debido a que el ímpetu que diversos gobiernos han puesto
en él, lo ha consolidado como un medio obligado de cualquier gobierno que desee
legitimidad, pero también a la vez porque “. La transparencia es una condición general
del funcionamiento del Estado.”, pues está inserta en los orígenes (sociales) del
mismo.
Jurídicamente podríamos decir que los apoyos a este medio de consolidación

democrática es que el “...Estado de Derecho aporta a la transparencia la estructura de
un orden jurídico debidamente racionalizado y en operación, lo cual le permite
realizarse a partir de las condiciones generales de funcionamiento de éste.... aporta
legitimidad propia del ‘Estado de Derecho’ , lo cual propicia que se vean como legítimas
las exigencias normativas de la transparencia, sencillamente porque son una forma de
alcanzar los fines generales de aquél”59.
El manejo de información por parte de los ciudadanos (es decir, la capacidad para
aprovecharla de manera adecuada) es un gran vacío en la transparencia, tanto
normativa como empíricamente, y hasta que esto no se corrija, la generación de
información por parte del sector público será emitida al por mayor, lo cual disminuye la
efectividad de dicha herramienta ciudadana de control gubernamental; aún así “la
información generalizada posibilita que la ciudadanía llegue a contrastar las decisiones
de los gobernantes con los fines u objetivos que los mismos hubieren pretendido
alcanzar ... (y) puede determinarse la necesidad de las decisiones, la adecuación entre
medio y fines, la razonabilidad de las medidas adoptadas, etc., siempre que resulte
posible satisfacer las condiciones operativas.”60 Lo cual es un buen inicio, pero como
realidad aún es muy ambicioso lo que pretende.
El ejercicio de la transparencia (como derecho ciudadano) en términos de control
58
Ackerman John M., op cit., p. 27.
59
Cossío, José Ramón, op. cit. p. 112.
60
Ibídem, p. 113.
LX
2010-2016”
gubernamental expone que “habrá una mayor aptitud para controlar materialmente a
los poderes públicos, tanto en su funcionamiento ordinario como en el modo como
hayan de relacionarse con los ciudadanos”61.
Los retos, como en todos los fenómenos del sistema político no son menores para la
transparencia, es decir, lo que con la transparencia puede lograrse es el rompimiento
de la secrecía formal o documental, pero no así, necesariamente, el rompimiento de la
secrecía derivada de las condiciones burocráticas de operación”62. Por ello es que
puede empezar a entenderse a la transparencia con respecto a la burocracia, y el
poder que desde su nacimiento ha ostentado, como instrumento contra el abuso de
poder concentrado...”63.
La introducción paralela de la trasparencia y la rendición de cuentas en México

obedece a que “resulta que la transparencia es necesaria pero lejos de suficiente para
construir la rendición de cuentas”64, ello porque “tanto el concepto de transparencia
como el de rendición de cuentas incluyen una amplia gama de procesos, actores y
relaciones de poder”65. Bajo el anterior argumento es que se describe la
complementariedad de ambos medios, las carencias que pueden tener
individualmente y la fortaleza que toman si se construyen, aplican, ejercen y exigen de
manera conjunta. En palabras de Fox:
“Cuando se hace referencia al acceso público a la información acerca del desempeño

del Estado, los instrumentos generalmente siguen dos caminos principales: la difusión
proactiva y la divulgación responsiva. La difusión proactiva se refiere al acceso a un
nivel mínimo de información acerca de las funciones y el desempeño oficial. La
divulgación responsiva se refiere a un compromiso institucional que responde a
demandas ciudadanas específicas que solicitan cierta documentación que, por otra
parte, generalmente no se difunde”66.
61
Ibídem, p. 114.
62
Cossío, José Ramón, op. Cit., p. 115.
Fox, Jonathan, "Transparencia y Rendición de Cuentas", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la información.
64
Ibídem, p. 175.
65
Idem.
66
Fox, Jonathan, op. cit., p. 177.
LXI
2010-2016”
“La transparencia opaca (o difusa) se refiere a formas de difusión de la información

oficial que no revelan cómo se desempeñan las instituciones en la práctica, ya sea en
términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de sus acciones.
El término transparencia opaca también se refiere a la información que sólo se divulga
nominalmente, o la que se divulga pero no resulta confiable” 67.
“La transparencia clara, en cambio se refiere tanto a programas que dan a conocer
información confiable y accesible sobre el desempeño institucional, precisando las
responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en lo relativo a la toma de
decisiones, así como el destino real de sus recursos” 68.
Las formas de ejercer la transparencia como se observa dependen de: 1) la

información disponible y del cumplimiento de la institución (con el art. 6 Constitucional)
de proveerla de manera clara y comprensible; y 2) Del tipo de información y los costes
que le generará a determinada institución su emisión y/o conocimiento.
Tomando en consideración las anteriores premisas se puede afirmar que la

transparencia no necesariamente genera rendición de cuentas.”69.
La transparencia como política pública “.asume que el carácter público de la

información debe servir para perfeccionar los procesos y las decisiones internas y, en
consecuencia, para incrementar la utilidad social de la función de desarrollo de las
organizaciones que componen el sector público”70; pero en México aún no quedan
claros los medios para que esto se realice con mayor credibilidad por parte de los
ciudadanos, que ven y viven distorsiones en la gestión gubernamental a diario.
En este sentido los valores, las reglas, los códigos de conducta de las organizaciones
participan de manera activa en este proceso; entender lo anterior nos colocará bajo la
concepción de que “.la transparencia deja de ser un conjunto de archivos abiertos al
escrutinio público, para convertirse en un valor organizacional y en un entramado de
67
Ibídem, p. 191.
68
Ibídem, p. 192.
69
Ibídem, p. 198.
70
Merino, Mauricio, "La Transparencia como Política Pública", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la
LXII
2010-2016”
acciones públicas deliberadas para producir, utilizar y distribuir la información pública

como un recurso estratégico”71.
Marco conceptual de referencia
Introducción
1.1 Corrupción
1.5 Impunidad
1.5.1 Concepto
1.7.1 Objetivos de la transparencia en la Rendición de cuentas
1.7.2 Tipos de transparencia
1.7.3 Alcances y límites de la transparencia y rendición de cuentas en un régimen democrático
1.8 La transparencia y la rendición de cuentas en el contexto organizacional
1.9 Usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información
1.10 Áreas estratégicas y reservadas
1.10.1 Seguridad pública y seguridad nacional
1.10.2 Procuración e impartición de justicia
1.10.3 Regulación de la actividad gubernamental y la actividad económica
1.11 Concepto de Rendición de Cuentas
1.11.1 Rendición de cuentas social
1.11.2 Elementos de la Rendición de cuentas
1.11.3 Tipos de Accountability: horizontal y vertical
1.11.3.1 Accountability horizontal
1.11.3.2 Accountability vertical
1.11.3.3 Accountability vertical-social
1.11.3.4 Mecanismos en la estructura institucional de la rendición de cuentas
1.12 Opacidad
1.13 Cartografía esencial del gobierno electrónico
1.13.1 Gobierno electrónico
1.13.2 Gobierno de Datos Abiertos u Open Government Data Útil y Utilizable
1.13.3 Ventanilla Única de Gobierno
1.13.4 Participación electrónica y el enfoque centrado en el ciudadano
1.14 Organismos Garantes del derecho de acceso a la información
1.14.1 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)
1.14.2 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (IFAI)
1.14.3 El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
71
Ídem.
LXIII
2010-2016”
(INAI)
1.14.4 La Dirección General de Enlace con Autoridades Laborales, Sindicatos, Personas Físicas y
Morales (DGEALSPFM)
Capítulo II Marco Histórico
2.1 Antecedentes de la Fiscalización y del Control en México
2.1.1 Control en la época precolombina y virreinal
2.1.2 De México independiente a mediados del siglo XX.
2.1.3 Modificaciones en la segunda parte del siglo XX al sistema de fiscalización gubernamental actual
2.2 El Desarrollo de la transparencia y la rendición de cuentas en el estado mexicano
2.2.1 Antecedentes de la transparencia en México
2.2.2 Creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y su
construcción institucional
2.2.2.1 Sujetos obligados por la ley
2.2.2.2 Procedimientos de acceso a la información pública gubernamental
2.2.2.3 Restricciones al Derecho de Acceso a la Información
2.2.3 Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI)
2.2.3.1 Retos y fortalezas del Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI):
Autonomía Constitucional
2.2.3.2 Recursos de revisión
2.2.3.3 Atribuciones del IFAI en materia de sanción: vistas a los Órganos Internos de Control y la
Secretaría de la Función Pública
2.2.4 Régimen de sanciones
2.2.4.1 Situación de los pliegos administrativos, sanciones económicas y multas administrativas
2.2.5 Alcances de la reforma al artículo 6° constitucional
2.2.6 Mecanismos de rendición de cuentas en México
2.2.6.1 Mecanismo de control interno
2.2.6.2 Mecanismo de control externo
2.2.6.3 Contralorías sociales e instrumentos de participación ciudadana
Capítulo III Marco Legal
3.1 Norma Jurídica
3.1.1 Reforma al artículo 6° constitucional en 1977
3.1.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG)
3.1.5 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP)
3.1.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP)
3.1.7 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
3.1.8 Leyes Generales
3.1.8.1 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
3.1.8.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
3.1.8.3 Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
3.1.8.4 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
3.1.8.5 Otras Leyes (Ley Orgánica de la APF, de Procedimiento Administrativo, de Adquisiciones, de
Contabilidad, Anticorrupción, de Archivos, entre otras
Capítulo IV Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas en la Administración Pública
Federal
4.1 Consideraciones relativas al Sistema de Rendición de Cuentas en México
4.1.1 Teórico-conceptuales
4.1.2 Corrupción como fenómeno de origen
4.1.3 Diseño del Sistema de Rendición de Cuentas
4.1.4 El control, la lógica del árbitro arbitrado
4.1.5 Análisis y proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción
4.2 La rendición de cuentas y la fiscalización superior como uno de sus principales instrumentos de
control político
4.2.1 El estudio de la rendición de cuentas desde un enfoque neoinstitucional
4.2.1.1 La rendición de cuentas en democracias representativa
LXIV
2010-2016”
4.2.1.2 Relación principal-agente en la rendición de cuentas

4.2.2 Clasificación de la rendición de cuentas en democracias representativas
4.2.2.1 Rendición de cuentas vertical
4.2.2.2 Redición de cuentas horizontal
4.2.2.2.1 La fiscalización superior
4.2.3 Factores políticos que determinan la calidad de la fiscalización superior
4.2.3.1 Distribución del poder político en el Poder Legislativo: el papel del gobierno dividido
4.2.3.2 Alternancia en el Poder Ejecutivo
4.3 La rendición de cuentas en la Administración Pública federal
4.3.1 Fundamento institucional
4.3.2 La rendición de cuentas en el desempeño de la Administración Pública
Capítulo V Retos y perspectivas para implementar un sistema de rendición de cuentas
5.1 Gobierno de datos abiertos: transparencia, rendición de cuentas y escrutinio ciudadano en la era
digital
5.1.1 Gobierno de Datos Abiertos y Gobierno Abierto: conceptos similares, diferentes alcances
5.1.2 Las nuevas reglas para la difusión de datos públicos
5.1.3 Porqué hablar de transparencia y derecho a la información en el Gobierno de Datos Abiertos
5.1.4 Retroalimentación e interacción entre ciudadanía y gobierno en el Gobierno de Datos Abiertos
5.1.5 La construcción del ciudadano monitor: la práctica del escrutinio ciudadano en el Gobierno de
Datos Abiertos
5.2 Datos Abiertos en México: un modelo de gobierno electrónico para una democracia en construcción
5.2.1 En el origen, el concepto: ¿Qué son los datos abiertos según la Estrategia Digital Nacional?
5.2.2 Cobertura universal, reglamentación de vanguardia y ciudadanía cibernética: tres ingredientes
para una receta perfecta
5.3 Hacia la búsqueda de un paradigma de construcción ciudadana basado en el acceso a la información
pública y el gobierno abierto
5.3.1 Democracia, gobernanza y ciudadanía
5.3.2 Participación ciudadana e incidencia
5.3.3 El papel de la información en la construcción de ciudadanía
5.4 Perspectivas y retos en materia de transparencia y rendición de cuentas en México
5.4.1 La reforma pendiente en materia de transparencia
5.4.1.1 Situación de los archivos gubernamentales
5.4.1.2 Apertura de las reservas
5.4.2 Desafíos en los mecanismos de rendición de cuentas
5.4.2.1 Mecanismos de control interno
5.4.2.2 Mecanismos de control externo
5.4.3 Perspectivas en materia de sanciones
5.4.4 La corrupción dentro del marco de la transparencia y la rendición de cuentas
5.4.5 La transparencia y la rendición de cuentas en otros espacios
5.4.5.1 El Poder Legislativo
5.4.5.2 El Poder Judicial
5.4.5.3 Ámbito estatal y municipal
5.4.6 El papel del ciudadano en el Estado Social Democrático
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
LXV
2010-2016”
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
HIPÓTESIS PRINCIPAL.
Pese a la importante cantidad de recursos financieros, físicos y humanos

comprometidos por el estado mexicano para cumplir con los compromisos
internacionales en materia de establecer y consolidar el sistema nacional de
transparencia, los resultados han sido decepcionantes quedado lejos de lo requerido
para que se convierta en un verdadero promotor de las buenas prácticas y la rendición
de cuentas, esto se demuestra cuando se observa la falta de articulación con un
sistema más amplio de rendición de cuentas el cual investigue y sancione las faltas,
omisiones y opacidad en la información que producen los entes públicos como medida
de prevención y sanción de la corrupción.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS.
1. El Sistema Nacional de Transparencia constituye una herramienta fundamental

para que la ciudadanía tenga acceso y revise la actuación del ejercicio público
y la delegación del poder en cualquier democracia moderna, no obstante este
recurso y derecho ciudadano relativo a la difusión y acceso a la información, no
ha permeado su uso y utilidad en la sociedad mexicana, como se desprende de
las estadísticas identificadas en el estudio, dado que se espera que el acceso
a la información conduzca a mejorar la participación ciudadana en la toma de
decisiones, sin embargo el uso de esta herramienta por la ciudadanía se
encuentra reducida a niveles mínimos, facilitando la posibilidad de que sus
facultades sean manipuladas para legitimar y encubrir la corrupción.
2. La falta de compromiso con los objetivos del Sistema Nacional de
Transparencia tanto por parte de la autoridad regulatoria, como de los entes
obligados, se observa en la lentitud y baja presencia de procesos proactivos de
información, dado que no existen ejes de acción transversales en torno al
procesamiento y sistematización de la información pública liberada, por lo que
no existen avances significativos en la incorporación masiva en datos abiertos
LXVI
2010-2016”
de las organizaciones y la tardanza para emisión de la ley de archivos y

reglamentación secundaria.
LXVII
2010-2016”
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS LAS HIPÓTESIS.
En la presente Investigación se intentó comprobar las siguientes hipótesis:
HIPÓTESIS PRINCIPAL:
Pese a la importante cantidad de recursos financieros, físicos y

humanos comprometidos por el estado mexicano para cumplir con los
compromisos internacionales en materia de establecer y consolidar el
sistema nacional de transparencia, los resultados han sido
decepcionantes quedado lejos de lo requerido para que se convierta en
un verdadero promotor de las buenas prácticas y la rendición de
cuentas, esto se demuestra cuando se observa la falta de articulación
con un sistema más amplio de rendición de cuentas el cual investigue
y sancione las faltas, omisiones y opacidad en la información que
producen los entes públicos como medida de prevención y sanción de
la corrupción.
La anterior hipótesis está comprobada ya que del desarrollo del estudio nos podemos
dar cuenta, que en la transparencia fue un elemento relevante no sólo para el ámbito
económico y los mercados, sino adquirió un sentido dentro de las instituciones
gubernamentales dándoles a éstas la oportunidad de abrirse y reajustarse con nuevas
formas de comunicación con la ciudadanía respondiendo a las demandas de acceso
a la información y dándole un uso significativo a ésta, por eso la importancia que sea
clara, accesible, de calidad, confiable y relevante sobre la forma en que se toman
decisiones, así como los recursos y costos utilizados incluyendo criterios, actores y
mecanismos que las diferencia del derecho de acceso a la información.
Por otro lado, el acceso a la información y la transparencia son elementos

indispensables en un régimen democrático, pues se garantiza el pleno ejercicio de los
derechos políticos de los ciudadanos, es una herramienta que trabaja en el combate a
la corrupción, permite una evaluación a los gobernantes, y finalmente, es una
condición necesaria más no suficiente para una rendición de cuentas plena, ésta última
LXVIII
2010-2016”
establece una red de responsabilidad presente y pasada que implica agentes públicos
y privados, donde no basta informar, sino se extiende a la explicación y justificación de
las decisiones, así como a sancionarlas si así lo amerita, y esta acción final adquiere
una razón de hacer valer el sentido de la ley, pero también el que existan
consecuencias que generen una conexión lógica dentro de la rendición de cuentas y
colabore en el proceso de políticas públicas.
De igual modo, la transparencia disminuye dentro de las organizaciones costos en

vigilancia y desregulación de procesos, no por esto se inserta dentro de éstas de
manera fácil y no siempre positiva al crear una tensión al momento de implementarse
en las instancias ejecutoras, empero, es reconocido que la discrecionalidad es parte
de las organizaciones porque es básica para su sobrevivencia y otorga cierta
autonomía y flexibilidad.
Por ello, es claro que la transparencia no adquiere un sentido absoluto, hay ocasiones
en las que habrá criterios tan importantes como ella y momentos en los que otros
tendrán mayor prioridad en la acción pública, de esta manera no toda resistencia
adquiere la categoría de opacidad, como las áreas estratégicas de toda administración
que requieren cierta reserva o los que involucren el derecho a la privacidad, en estos
casos la transparencia es una barrera, de ahí la importancia de fijar los límites entre el
interés público, la privacidad y la transparencia, que en el ámbito jurídico establecen
los derechos fundamentales.
Asimismo, para conformar una rendición de cuentas más plena, no es llevándola a los
discursos políticos, sino teniendo una comprensión del conjunto de mecanismos
necesarios y conectados hacia un mismo fin con las herramientas para realizarlas.
También lo es aterrizando el término en sus dimensiones: jurídicas, políticas,
administrativas y sociales para mejorar los procesos, las rutinas, los actores y las
instituciones acordes con cada ámbito, Poder estatal y organización, logrando en
conjunto un ejercicio más concreto que agregue mejoras en su desempeño y no sólo
se prioricen acciones correctivas.
En este sentido, los planteamientos de este enfoque son para nosotros los más
LXIX
2010-2016”
adecuados para evaluar la situación prevaleciente en México, en materia de

transparencia y acceso a la información pública, en el contexto de la reforma del estado
consecuencia de la apertura a la competencia política y la recomposición de los
actores políticos formales. Asimismo, al ser un enfoque integrador encaja
perfectamente con el periodo que se abarca la presente investigación, en la cual el
país ha transitado hacia un modelo democrático y ha dado lugar a nuevas
manifestaciones de esta liberta en el siglo XXI.
El desfase entre los mecanismos jurídico-institucionales establecidos y las

modificaciones organizacionales y operativas necesarias para garantizar el acceso a
la información de manera eficiente y oportuna, al que hace referencia la hipótesis
central quedó corroborada al enfrentar los datos sobre los mecanismos jurídico-
institucionales, con una serie de indicadores que fueron elegidos para evaluar la
situación prevaleciente en los niveles de uso de esta libertad, en particular sobre el
acceso a información fácilmente verificable, identificación de las restricciones a la
revelación, entre otros.
De esta manera presentamos información empírica sobre tres grandes rubros:
 La situación general del marco jurídico - institucional, como un primer

acercamiento a la situación y vigencia de los derechos de acceso a la información
pública.
 Los indicadores utilizados fueron: identificación de las directrices contenidas en el
marco jurídico que establecen sin ambigüedad mecanismos institucionales que
garanticen el disfrute para los diversos actores sociales del acceso a la información
pública.
 El respeto y salvaguarda del derecho al acceso a la información en México.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS
1.- El Sistema Nacional de Transparencia constituye una herramienta

fundamental para que la ciudadanía tenga acceso y revise la
actuación del ejercicio público y la delegación del poder en cualquier
LXX
2010-2016”
democracia moderna, no obstante este recurso y derecho ciudadano

relativo a la difusión y acceso a la información, no ha permeado su
uso y utilidad en la sociedad mexicana, como se desprende de las
estadísticas identificadas en el estudio, dado que se espera que el
acceso a la información conduzca a mejorar la participación
ciudadana en la toma de decisiones, sin embargo el uso de esta
herramienta por la ciudadanía se encuentra reducida a niveles
mínimos, facilitando la posibilidad de que sus facultades sean
manipuladas para legitimar y encubrir la corrupción.
Esta hipótesis se comprobó, el contar con una sociedad informada genera ciudadanos
más críticos, que conocen las herramientas para ejercer y defender sus derechos y
que participan de una manera más activa en la toma de decisiones que los afectan o
benefician de manera directa o indirecta.
Propiciar una cultura en donde el gobierno ponga a disposición información veraz

sobre su actuar a los particulares, propicia una mayor confianza en las instituciones
gubernamentales y esto, a su vez, permite que sociedad y gobierno coadyuven y unan
esfuerzos en las tareas para cumplir con el objetivo primordial de todo Estado, el bien
común y el bienestar social.
Dentro de un Estado de Derecho, es imprescindible que la rendición de cuentas

acompañe el actuar cotidiano de cualquier servidor público a fin de que la sociedad
conozca las acciones que el gobierno ejerce y esté en posibilidades de analizarlas,
criticarlas y, en su caso, exigir que sus intereses realmente se vean beneficiados.
Las personas tienen derecho a estar informados sobre las acciones y decisiones que
día a día toman las autoridades y que afectan de alguna u otra forma los derechos y
el patrimonio de los primeros.
La transparencia ha sido un vehículo que ha permitido la apertura de aquello que en

años anteriores, sucedía tras bambalinas. Hoy en día somos testigos de un enorme
avance en materia de rendición de cuentas al presenciar la ampliación del alcance del
LXXI
2010-2016”
derecho de acceso a la información debido la promulgación de nuevas leyes

innovadoras en la materia, la aceptación que han tenido entre la sociedad y los
beneficios que implican para futuros solicitantes de información pública.
2.- La falta de compromiso con los objetivos del Sistema Nacional de

Transparencia tanto por parte de la autoridad regulatoria, como de los
entes obligados, se observa en la lentitud y baja presencia de procesos
proactivos de información, dado que no existen ejes de acción
transversales en torno al procesamiento y sistematización de la
información pública liberada, por lo que no existen avances
significativos en la incorporación masiva en datos abiertos de las
organizaciones y la tardanza para emisión de la ley de archivos y
reglamentación secundaria.
Esta hipótesis se corroboró con la información expuesta en los apartados del

capitulado, El foco rojo para este país, está no solo en la accesibilidad, tanto por
infraestructura como por calidad y precios a las Tecnologías de la Información y
comunicación, sino en las habilidades, conocimientos e intereses que las personas
adquieran para convertirse en asiduos visitantes del portal de datos abiertos, pero
sobre todo, en sujetos que reconozcan en el derecho de acceso a la información, la
transparencia, la rendición de cuentas y el escrutinio ciudadanos, sus propias
facultades para incidir en el estado de las cosas de la Nación en la habitan; los medios
que habrán de tomar en su poder, para afianzar que las cosas caminen por el camino
correcto, que los agentes públicos actúen con probidad, profesionalismo y ética;
respondiendo ante las necesidades de sus sociedades. Solo así será factible recuperar
la visión de la democracia como una forma de vida, caracterizada no solo por la
elección libre y periódica de representantes, esa concepción modesta que acusa el
sociólogo Alain Touraine, prima en la actualidad; y asimilar a la democracia como un
régimen que dota a los individuos de los recursos y oportunidades para su desarrollo
pleno, el goce de sus derechos fundamentales y la persecución de su propia felicidad.
México es uno de los países que ha trazado su propia iniciativa de datos abiertos y los
resultados de su primera fase de aplicación aún requieren ser diseccionados con
LXXII
2010-2016”
paciencia y detenimiento.
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Identificar y  Identificar los ¿Qué significado HIPÓTESIS Capítulo I Marco
examinar los conceptos tienen las palabras: PRINCIPAL. Teórico-conceptual
mecanismos y la fundamentales: corrupción, Pese a la importante 1.1 Corrupción
forma institucional corrupción, transparencia cantidad de recursos 1.1.1 Concepto de
que ha asumido el transparencia, internacional, financieros, físicos y corrupción
sistema de derecho y acceso a derecho y acceso a humanos 1.1.2 Modelo teórico
transparencia y la información, la información, comprometidos por el para medir la corrupción
rendición de rendición de cuentas, rendición de estado mexicano para 1.2 Transparencia
cuentas y su índice global de cuentas, índice cumplir con los Internacional
aportación a la Impunidad, estado global de compromisos 1.2.1 Índice de
construcción de derecho, así como Impunidad, Estado internacionales en Percepción de la
democrática en aquellos elementos de Derecho? materia de establecer y Corrupción
México en el periodo que se relacionen. consolidar el sistema 1.2.2 Barómetro Global
de 2010-2016, en ¿Cuáles son las nacional de de la corrupción
particular identificar  Analizar las diferentes posturas transparencia, los 1.3 Vinculación entre la
las leyes y diferentes posturas políticas acerca de resultados han sido corrupción y la
organismos que la sobre la rendición de la rendición de decepcionantes normatividad
sustentan, así como cuentas, la cuentas, la quedado lejos de lo 1.3.1 Factores que
la participación de la corrupción, la corrupción, la requerido para que se desencadenan la
ciudadanía en este impunidad, la impunidad, la convierta en un corrupción en la ley
proceso como parte opacidad y la opacidad y la verdadero promotor de 1.4 Acceso a la
de la consolidación transparencia. transparencia? las buenas prácticas y la información
de un Estado de rendición de cuentas, 1.4.1 Concepto de
democrático.  Distinguir los ¿Cuáles son los esto se demuestra derecho de la
elementos elementos cuando se observa la información
necesarios en la necesarios que falta de articulación con 1.4.2 Concepto de
rendición de cuentas integran un sistema un sistema más amplio derecho a la información
y comparar sus de rendición de de rendición de cuentas 1.4.3 Concepto de
debilidades en el cuentas y cuáles el cual investigue y derecho de acceso a la
marco jurídico actual. son sus debilidades sancione las faltas, información
en el marco jurídico omisiones y opacidad 1.5 Impunidad
 Describir la actual? en la información que 1.5.1 Concepto
vinculación que producen los entes 1.5.2 Índice Global de
existe entre ¿Cómo se vincula la públicos como medida Impunidad
corrupción y corrupción y de prevención y sanción 1.6 Estado de Derecho
normatividad y los normatividad? de la corrupción. 1.7 Concepto de
factores que Transparencia
desencadenan la ¿Cuál es el HIPÓTESIS 1.7.1 Objetivos de la
corrupción. concepto de SECUNDARIAS. transparencia en la
Transparencia y la 1.- El Sistema Nacional Rendición de cuentas
 Analizar el Rendición de de Transparencia 1.7.2 Tipos de
concepto de cuentas en sus constituye una transparencia
Transparencia, alcances y límites herramienta 1.7.3 Alcances y límites
identificando su en un régimen fundamental para que la de la transparencia y
objetivo, los tipos de democrático? ciudadanía tenga rendición de cuentas en
transparencia que acceso y revise la un régimen democrático
existen su relación ¿Cómo se identifica actuación del ejercicio 1.8 La transparencia y la
con la Rendición de la transparencia y la público y la delegación rendición de cuentas en
cuentas, alcances y rendición de del poder en cualquier el contexto
límites. cuentas en el democracia moderna, organizacional
contexto no obstante este 1.9 Usos y abusos de la
 Identificar la organizacional? recurso y derecho Ley de Acceso a la
transparencia y la ciudadano relativo a la Información
rendición de cuentas ¿Cuáles son los difusión y acceso a la 1.10 Áreas estratégicas
en el contexto usos y abusos de la información, no ha y reservadas
organizacional. Ley de Acceso a la permeado su uso y 1.10.1 Seguridad
Información, las utilidad en la sociedad pública y seguridad
 Analizar los usos áreas estratégicas y mexicana, como se nacional
y abusos de la Ley de reservadas, así desprende de las 1.10.2 Procuración e
Acceso a la como la Seguridad estadísticas impartición de justicia
Información, las pública, seguridad identificadas en el 1.10.3 Regulación de la
áreas estratégicas y nacional, estudio, dado que se actividad
reservadas, así como procuración e espera que el acceso a gubernamental y la
la Seguridad pública, impartición de la información conduzca actividad económica
LXXIII
2010-2016”
seguridad nacional, justicia? a mejorar la 1.11 Concepto de

procuración e participación ciudadana Rendición de Cuentas
impartición de ¿Cuáles son los en la toma de 1.11.1 Rendición de
justicia. mecanismos que decisiones, sin embargo cuentas social
garantizan el el uso de esta 1.11.2 Elementos de la
 Describir los derecho al acceso a herramienta por la Rendición de cuentas
mecanismos que la información y ciudadanía se 1.11.3 Tipos de
existen en la cuál la estructura encuentra reducida a Accountability:
estructura institucional para la niveles mínimos, horizontal y vertical
institucional de la rendición de facilitando la posibilidad 1.11.3.1 Accountability
rendición de cuentas, cuentas? de que sus facultades horizontal
la participación sean manipuladas para 1.11.3.2 Accountability
electrónica y el ¿Cuáles fueron los legitimar y encubrir la vertical
enfoque centrado en antecedentes de la corrupción. 1.11.3.3 Accountability
el ciudadano, así fiscalización vertical-social
como las funciones gubernamental y 2.- La falta de 1.11.3.4 Mecanismos
de los organismos del control en compromiso con los en la estructura
Garantes del México, así como objetivos del Sistema institucional de la
derecho de acceso a de la transparencia Nacional de rendición de cuentas
la información. y de la creación de Transparencia tanto por 1.12 Opacidad
la ley de parte de la autoridad 1.13 Cartografía
 Analizar los transparencia y regulatoria, como de los esencial del gobierno
antecedentes de la acceso a la entes obligados, se electrónico
fiscalización información pública observa en la lentitud y 1.13.1 Gobierno
gubernamental y del gubernamental? baja presencia de electrónico
control en México, procesos proactivos de 1.13.2 Gobierno de
así como de la ¿Qué retos y información, dado que Datos Abiertos u Open
transparencia y la fortalezas tiene el no existen ejes de Government Data
creación de la ley de INAI? acción transversales en 1.13.3 Ventanilla Única
transparencia y torno al procesamiento y de Gobierno
acceso a la ¿Cuáles son los sistematización de la 1.13.4 Participación
información pública alcances de la información pública electrónica y el enfoque
gubernamental. reforma al artículo liberada, por lo que no centrado en el
6° constitucional y existen avances ciudadano
 Identificar los los mecanismos de significativos en la 1.14 Organismos
retos y fortalezas del rendición de incorporación masiva en Garantes del derecho
Instituto Nacional de cuentas en México? datos abiertos de las de acceso a la
Acceso a la organizaciones y la información
Información y Datos ¿Cuáles son los tardanza para emisión 1.14.1 El Instituto
Personales (INAI) antecedentes del de la ley de archivos y Federal de Acceso a la
control y de la reglamentación Información Pública
 Exponer los fiscalización en secundaria. (IFAI)
antecedentes del México? 1.14.2 El Instituto
control y de la Federal de Acceso a la
fiscalización en ¿Cuáles son las Información Pública y
México. diferentes leyes, Protección de Datos
normas y reformas Personales (IFAI)
 Describir las que dan sustento 1.14.3 El Instituto
principales leyes. los aspectos de Nacional de
normas y reformas transparencia y Transparencia, Acceso
que dan sustento los acceso a la a la Información y
aspectos de información en Protección de Datos
transparencia y México? Personales (INAI)
acceso a la ¿Cuáles son los 1.14.4 La Dirección
información en principios rectores General de Enlace con
México. relativos a las Autoridades Laborales,
personas físicas y Sindicatos, Personas
 Analizar el marco morales que Físicas y Morales
legal del contenido reciben y ejercen (DGEALSPFM)
de los artículos 81 y recursos públicos? Capítulo II Marco
82 de la Ley General ¿Cuáles son las Histórico
de Transparencia y obligaciones de 2.1 Antecedentes de la
Acceso a la transparencia que Fiscalización y del
Información Pública deben cumplir los Control en México
relativos a las particulares, así 2.1.1 Control en la
personas físicas y como los época precolombina y
morales que reciben procedimientos? virreinal
y ejercen recursos ¿De qué manera se 2.1.2 De México
públicos. armonizan las leyes independiente a
estatales conforme mediados del siglo XX.
LXXIV
2010-2016”
 Analizar las a lo establecido en 2.1.3 Modificaciones en

obligaciones de la Ley General de la segunda parte del
transparencia que Transparencia y siglo XX al sistema de
deben cumplir los Acceso a la fiscalización
particulares, así Información gubernamental actual
como los Pública? 2.2 El Desarrollo de la
procedimientos transparencia y la
¿Cuáles son los rendición de cuentas en
 Analizar la principales aportes el estado mexicano
armonización de las del sistema de 2.2.1 Antecedentes de
leyes estatales rendición de la transparencia en
conforme a lo cuentas a partir de México
establecido en la Ley un análisis 2.2.2 Creación de la Ley
General de cuantitativo y de Transparencia y
Transparencia y cualitativo? Acceso a la Información
Acceso a la ¿Cuál es el diseño Pública Gubernamental
Información Pública. del sistema de y su construcción
rendición de institucional
 Identificar para cuentas, así como 2.2.2.1 Sujetos
las distintas el análisis y obligados por la ley
Entidades proyecciones del 2.2.2.2 Procedimientos
Federativas los retos Sistema Nacional de acceso a la
que representan los Anticorrupción? información pública
cambios a la ¿Cómo se configura gubernamental
legislación en el Sistema de 2.2.2.3 Restricciones al
materia de fiscalización y Derecho de Acceso a la
transparencia. rendición de Información
cuentas y las 2.2.3 Instituto Federal
 Analizar el proyecciones de los de Acceso a la
sistema de rendición cambios Información y Datos
de cuentas en organizacionales Personales (IFAI)
México a partir de un propuestos y 2.2.3.1 Retos y
análisis cuantitativo y aprobados fortalezas del Instituto
cualitativo. recientemente en el Federal de Acceso a la
tema del combate y Información y Datos
 Describir el la prevención de la Personales (IFAI):
diseño del sistema corrupción? Autonomía
de rendición de ¿Cuáles son los Constitucional
cuentas, así como el principales 2.2.3.2 Recursos de
análisis y proyección instrumentos para revisión
del Sistema Nacional la rendición de 2.2.3.3 Atribuciones del
Anticorrupción cuentas? IFAI en materia de
¿Cómo se sanción: vistas a los
 Identificar a la distribuye el poder Órganos Internos de
fiscalización como político en el Poder Control y la Secretaría
uno de sus Legislativo y la de la Función Pública
principales alternancia en el 2.2.4 Régimen de
instrumentos. Ejecutivo y cuáles sanciones
son los factores que 2.2.4.1 Situación de los
 Describir factores determinan la pliegos administrativos,
que determinan la calidad de los sanciones económicas
calidad de los mecanismos de y multas administrativas
mecanismos de rendición de 2.2.5 Alcances de la
rendición de cuentas cuentas reforma al artículo 6°
interinstitucional en interinstitucional en constitucional
gobiernos gobiernos 2.2.6 Mecanismos de
democráticos democráticos? rendición de cuentas en
¿Cuál es el papel México
que juega la 2.2.6.1 Mecanismo de
 Ubicar el acceso
participación control interno
a la información
ciudadana en el 2.2.6.2 Mecanismo de
pública, la
mejoramiento y control externo
transparencia, la
fortalecimiento del 2.2.6.3 Contralorías
rendición de cuentas
derecho a la sociales e instrumentos
y la participación
información, el buen de participación
ciudadana como
gobierno y la ciudadana
elementos
consolidación de la Capítulo III Marco Legal
indispensables en la
democracia? 3.1 Norma Jurídica
construcción de una
¿Cómo se puede 3.1.1 Reforma al artículo
democracia plena.
establecer el 6° constitucional en
LXXV
2010-2016”
 Describir el papel proceso para el 1977

que juega la acceso a la 3.1.2 Ley Federal de
participación información pública, Transparencia y Acceso
ciudadana en el el gobierno abierto y a la Información Pública
mejoramiento y la rendición de Gubernamental
fortalecimiento del cuentas como un (LFTAIPG)
derecho a la mecanismo que 3.1.3 Reforma al artículo
información, el buen contribuye a la 6° constitucional en
gobierno y la construcción de 2007
consolidación de la ciudadanía? 3.1.4 Reforma al artículo
democracia. 6° constitucional en
2014
 Analizar el 3.1.5 Ley General de
acceso a la Transparencia y Acceso
información pública, a la Información Pública
el gobierno abierto y (LGTAIP)
la rendición de 3.1.6 Ley Federal de
cuentas lo que Transparencia y Acceso
contribuye a la a la Información Pública
construcción de (LFTAIP)
ciudadanía. 3.1.7 La Constitución
Política de los Estados
 Identificar los Unidos Mexicanos
retos y perspectivas 3.1.8 Leyes Generales
en la materia a partir 3.1.8.1 Ley de
de las reformas que Fiscalización y
se encuentran Rendición de Cuentas
pendientes en el de la Federación
Congreso mexicano. 3.1.8.2 Ley Federal de
Transparencia y Acceso
a la Información Pública
Gubernamental
3.1.8.3 Ley de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria
3.1.8.4 Ley de
Responsabilidades
Administrativas de los
Servidores Públicos
3.1.8.5 Otras Leyes (Ley
Orgánica de la APF, de
Procedimiento
Administrativo, de
Adquisiciones, de
Contabilidad,
Anticorrupción, de
Archivos, entre otras
Capítulo IV Análisis
cuantitativo y cualitativo
de la rendición de
cuentas en la
Administración Pública
federal
4.1 Consideraciones
relativas al Sistema de
Rendición de Cuentas
en México
4.1.1 Teórico-
conceptuales
4.1.2 Corrupción como
fenómeno de origen
4.1.3 Diseño del
Sistema de Rendición
de Cuentas
4.1.4 El control, la lógica
del árbitro arbitrado
4.1.5 Análisis y
proyecciones del
Sistema Nacional
LXXVI
2010-2016”
Anticorrupción
4.2 La rendición de
cuentas y la
fiscalización superior
como uno de sus
principales instrumentos
de control político
4.2.1 El estudio de la
desde un enfoque
neoinstitucional
4.2.1.1 La rendición de
cuentas en democracias
representativas
4.2.1.2 Relación
principal-agente en la
4.2.2 Clasificación de la
rendición de cuentas en
democracias
representativas
4.2.2.1 Rendición de
cuentas vertical
4.2.2.2 Redición de
cuentas horizontal
4.2.2.2.1 La
4.2.3 Factores políticos
que determinan la
calidad de la
4.2.3.1 Distribución del
poder político en el
Poder Legislativo: el
papel del gobierno
dividido
4.2.3.2 Alternancia en el
Poder Ejecutivo
4.3 La rendición de
cuentas en la
federal
4.3.1 Fundamento
institucional
4.3.2 La rendición de
cuentas en el
desempeño de la
Capítulo V Retos y
perspectivas para
implementar un sistema
de rendición de cuentas
5.1 Gobierno de datos
abiertos: transparencia,
rendición de cuentas y
escrutinio ciudadano en
la era digital
5.1.1 Gobierno de Datos
Abiertos y Gobierno
Abierto: conceptos
similares, diferentes
alcances
5.1.2 Las nuevas reglas
para la difusión de datos
públicos
5.1.3 Porqué hablar de
transparencia y derecho
a la información en el
Gobierno de Datos
Abiertos
LXXVII
2010-2016”
5.1.4 Retroalimentación
e interacción entre
ciudadanía y gobierno
en el Gobierno de Datos
Abiertos
5.1.5 La construcción
del ciudadano monitor:
la práctica del escrutinio
ciudadano en el
Gobierno de Datos
Abiertos
5.2 Datos Abiertos en
México: un modelo de
gobierno electrónico
para una democracia en
construcción
5.2.1 En el origen, el
concepto: ¿Qué son los
datos abiertos según la
Estrategia Digital
Nacional?
5.2.2 Cobertura
universal,
reglamentación de
vanguardia y
ciudadanía cibernética:
tres ingredientes para
una receta perfecta
5.3 Hacia la búsqueda
de un paradigma de
construcción ciudadana
basado en el acceso a la
información pública y el
gobierno abierto
5.3.1 Democracia,
gobernanza y
ciudadanía
5.3.2 Participación
ciudadana e incidencia
5.3.3 El papel de la
información en la
construcción de
ciudadanía
5.4 Perspectivas y retos
en materia de
transparencia y
México
5.4.1 La reforma
pendiente en materia de
transparencia
5.4.1.1 Situación de los
archivos
gubernamentales
5.4.1.2 Apertura de las
reservas
5.4.2 Desafíos en los
mecanismos de
5.4.2.1 Mecanismos de
control interno
control externo
5.4.3 Perspectivas en
materia de sanciones
5.4.4 La corrupción
dentro del marco de la
transparencia y la
5.4.5 La transparencia y
LXXVIII
2010-2016”
la rendición de cuentas
en otros espacios
5.4.5.1 El Poder
Legislativo
5.4.5.3 Ámbito estatal y
municipal
5.4.6 El papel del
ciudadano en el Estado
Social Democrático
Primera hipótesis secundaria
Objetivos
específicos
Identificar y  Identificar los ¿Qué significado HIPÓTESIS Capítulo I Marco
examinar los conceptos tienen las palabras: SECUNDARIAS. Teórico-conceptual
mecanismos y la fundamentales: corrupción, 1.1 Corrupción
forma institucional corrupción, transparencia 1.- El Sistema Nacional 1.1.1 Concepto de
que ha asumido el transparencia, internacional, de Transparencia corrupción
sistema de derecho y acceso a derecho y acceso a constituye una 1.1.2 Modelo teórico
transparencia y la información, la información, herramienta para medir la corrupción
rendición de rendición de cuentas, rendición de fundamental para que la 1.2 Transparencia
cuentas y su índice global de cuentas, índice ciudadanía tenga Internacional
aportación a la Impunidad, estado global de acceso y revise la 1.2.1 Índice de
construcción de derecho, así como Impunidad, Estado actuación del ejercicio Percepción de la
democrática en aquellos elementos de Derecho? público y la delegación Corrupción
México en el periodo que se relacionen. del poder en cualquier 1.2.2 Barómetro Global
de 2010-2016, en ¿Cuáles son las democracia moderna, de la corrupción
particular identificar  Analizar las diferentes posturas no obstante este 1.3 Vinculación entre la
las leyes y diferentes posturas políticas acerca de recurso y derecho corrupción y la
organismos que la sobre la rendición de la rendición de ciudadano relativo a la normatividad
sustentan, así como cuentas, la cuentas, la difusión y acceso a la 1.3.1 Factores que
la participación de la corrupción, la corrupción, la información, no ha desencadenan la
ciudadanía en este impunidad, la impunidad, la permeado su uso y corrupción en la ley
proceso como parte opacidad y la opacidad y la utilidad en la sociedad 1.4 Acceso a la
de la consolidación transparencia. transparencia? mexicana, como se información
de un Estado de desprende de las 1.4.1 Concepto de
democrático.  Distinguir los ¿Cuáles son los estadísticas derecho de la
elementos elementos identificadas en el información
necesarios en la necesarios que estudio, dado que se 1.4.2 Concepto de
rendición de cuentas integran un sistema espera que el acceso a derecho a la información
y comparar sus de rendición de la información conduzca 1.4.3 Concepto de
debilidades en el cuentas y cuáles a mejorar la derecho de acceso a la
marco jurídico actual. son sus debilidades participación ciudadana información
en el marco jurídico en la toma de 1.5 Impunidad
 Describir la actual? decisiones, sin embargo 1.5.1 Concepto
vinculación que el uso de esta 1.5.2 Índice Global de
existe entre ¿Cómo se vincula la herramienta por la Impunidad
corrupción y corrupción y ciudadanía se 1.6 Estado de Derecho
normatividad y los normatividad? encuentra reducida a 1.7 Concepto de
factores que niveles mínimos, Transparencia
desencadenan la ¿Cuál es el facilitando la posibilidad 1.7.1 Objetivos de la
corrupción. concepto de de que sus facultades transparencia en la
Transparencia y la sean manipuladas para Rendición de cuentas
 Analizar el Rendición de legitimar y encubrir la 1.7.2 Tipos de
concepto de cuentas en sus corrupción. transparencia
Transparencia, alcances y límites 1.7.3 Alcances y límites
identificando su en un régimen de la transparencia y
objetivo, los tipos de democrático? rendición de cuentas en
transparencia que un régimen democrático
existen su relación ¿Cómo se identifica 1.8 La transparencia y la
con la Rendición de la transparencia y la rendición de cuentas en
cuentas, alcances y rendición de el contexto
límites. cuentas en el organizacional
contexto 1.9 Usos y abusos de la
 Identificar la organizacional? Ley de Acceso a la
transparencia y la Información
¿Cuáles son los 1.10 Áreas estratégicas
LXXIX
2010-2016”
rendición de cuentas usos y abusos de la y reservadas

en el contexto Ley de Acceso a la 1.10.1 Seguridad
organizacional. Información, las pública y seguridad
áreas estratégicas y nacional
 Analizar los usos reservadas, así 1.10.2 Procuración e
y abusos de la Ley de como la Seguridad impartición de justicia
Acceso a la pública, seguridad 1.10.3 Regulación de la
Información, las nacional, actividad
áreas estratégicas y procuración e gubernamental y la
reservadas, así como impartición de actividad económica
la Seguridad pública, justicia? 1.11 Concepto de
seguridad nacional, Rendición de Cuentas
procuración e ¿Cuáles son los 1.11.1 Rendición de
impartición de mecanismos que cuentas social
justicia. garantizan el 1.11.2 Elementos de la
derecho al acceso a Rendición de cuentas
 Describir los la información y 1.11.3 Tipos de
mecanismos que cuál la estructura Accountability:
existen en la institucional para la horizontal y vertical
estructura rendición de 1.11.3.1 Accountability
institucional de la cuentas? horizontal
rendición de cuentas, 1.11.3.2 Accountability
la participación ¿Cuáles fueron los vertical
electrónica y el antecedentes de la 1.11.3.3 Accountability
enfoque centrado en fiscalización vertical-social
el ciudadano, así gubernamental y 1.11.3.4 Mecanismos
como las funciones del control en en la estructura
de los organismos México, así como institucional de la
Garantes del de la transparencia rendición de cuentas
derecho de acceso a y de la creación de 1.12 Opacidad
la información. la ley de 1.13 Cartografía
transparencia y esencial del gobierno
 Analizar los acceso a la electrónico
antecedentes de la información pública 1.13.1 Gobierno
fiscalización gubernamental? electrónico
gubernamental y del 1.13.2 Gobierno de
control en México, ¿Qué retos y Datos Abiertos u Open
así como de la fortalezas tiene el Government Data
transparencia y la INAI? 1.13.3 Ventanilla Única
creación de la ley de de Gobierno
transparencia y ¿Cuáles son los 1.13.4 Participación
acceso a la alcances de la electrónica y el enfoque
información pública reforma al artículo centrado en el
gubernamental. 6° constitucional y ciudadano
los mecanismos de 1.14 Organismos
 Identificar los rendición de Garantes del derecho
retos y fortalezas del cuentas en México? de acceso a la
Instituto Nacional de información
Acceso a la ¿Cuáles son los 1.14.1 El Instituto
Información y Datos antecedentes del Federal de Acceso a la
Personales (INAI) control y de la Información Pública
fiscalización en (IFAI)
 Exponer los México? 1.14.2 El Instituto
antecedentes del Federal de Acceso a la
control y de la Información Pública y
fiscalización en Protección de Datos
México. Personales (IFAI)
1.14.3 El Instituto
Nacional de
Transparencia, Acceso
a la Información y
Protección de Datos
Personales (INAI)
1.14.4 La Dirección
General de Enlace con
Autoridades Laborales,
Sindicatos, Personas
Físicas y Morales
(DGEALSPFM)
Capítulo II Marco
LXXX
2010-2016”
Histórico
2.1 Antecedentes de la
Fiscalización y del
Control en México
2.1.1 Control en la
época precolombina y
virreinal
2.1.2 De México
independiente a
mediados del siglo XX.
2.1.3 Modificaciones en
la segunda parte del
siglo XX al sistema de
fiscalización
gubernamental actual
2.2 El Desarrollo de la
transparencia y la
el estado mexicano
2.2.1 Antecedentes de
la transparencia en
México
2.2.2 Creación de la Ley
de Transparencia y
Acceso a la Información
Pública Gubernamental
y su construcción
institucional
2.2.2.1 Sujetos
obligados por la ley
2.2.2.2 Procedimientos
de acceso a la
información pública
gubernamental
2.2.2.3 Restricciones al
Derecho de Acceso a la
Información
2.2.3 Instituto Federal
de Acceso a la
Información y Datos
Personales (IFAI)
2.2.3.1 Retos y
fortalezas del Instituto
Federal de Acceso a la
Información y Datos
Personales (IFAI):
Autonomía
Constitucional
2.2.3.2 Recursos de
revisión
2.2.3.3 Atribuciones del
IFAI en materia de
sanción: vistas a los
Órganos Internos de
Control y la Secretaría
de la Función Pública
2.2.4 Régimen de
sanciones
2.2.4.1 Situación de los
pliegos administrativos,
sanciones económicas
y multas administrativas
2.2.5 Alcances de la
reforma al artículo 6°
constitucional
2.2.6 Mecanismos de
México
2.2.6.1 Mecanismo de
control interno
LXXXI
2010-2016”
2.2.6.2 Mecanismo de
control externo
2.2.6.3 Contralorías
sociales e instrumentos
de participación
ciudadana
3.1 Norma Jurídica
3.1.1 Reforma al artículo
6° constitucional en
1977
3.1.2 Ley Federal de
Gubernamental
(LFTAIPG)
2007
2014
3.1.5 Ley General de
(LGTAIP)
3.1.6 Ley Federal de
(LFTAIP)
3.1.7 La Constitución
Política de los Estados
Unidos Mexicanos
3.1.8.1 Ley de
Fiscalización y
Rendición de Cuentas
de la Federación
3.1.8.2 Ley Federal de
Gubernamental
3.1.8.3 Ley de
Presupuesto y
Responsabilidad
Hacendaria
3.1.8.4 Ley de
Responsabilidades
Administrativas de los
Servidores Públicos
3.1.8.5 Otras Leyes (Ley
Orgánica de la APF, de
Procedimiento
Administrativo, de
Adquisiciones, de
Contabilidad,
Anticorrupción, de
Archivos, entre otras
Segunda hipótesis secundaria
Objetivos
específicos
Identificar y ¿Cuáles fueron los Contabilidad,
examinar los  Analizar los antecedentes de la 2.- La falta de Anticorrupción, de
mecanismos y la antecedentes de la fiscalización compromiso con los Archivos, entre otras
forma institucional fiscalización gubernamental y objetivos del Sistema Capítulo IV Análisis
que ha asumido el gubernamental y del del control en Nacional de cuantitativo y cualitativo
LXXXII
2010-2016”
sistema de control en México, México, así como Transparencia tanto por de la rendición de
transparencia y así como de la de la transparencia parte de la autoridad cuentas en la
rendición de transparencia y la y de la creación de regulatoria, como de los Administración Pública
cuentas y su creación de la ley de la ley de entes obligados, se Federal
aportación a la transparencia y transparencia y observa en la lentitud y 4.1 Consideraciones
construcción acceso a la acceso a la baja presencia de relativas al Sistema de
democrática en información pública información pública procesos proactivos de Rendición de Cuentas
México en el periodo gubernamental. gubernamental? información, dado que en México
de 2010-2016, en no existen ejes de 4.1.1 Teórico-
particular identificar  Identificar los ¿Qué retos y acción transversales en conceptuales
las leyes y retos y fortalezas del fortalezas tiene el torno al procesamiento y 4.1.2 Corrupción como
organismos que la Instituto Nacional de INAI? sistematización de la fenómeno de origen
sustentan, así como Acceso a la información pública 4.1.3 Diseño del
la participación de la Información y Datos ¿Cuáles son los liberada, por lo que no Sistema de Rendición
ciudadanía en este Personales (INAI) alcances de la existen avances de Cuentas
proceso como parte reforma al artículo significativos en la 4.1.4 El control, la lógica
de la consolidación  Exponer los 6° constitucional y incorporación masiva en del árbitro arbitrado
de un Estado de antecedentes del los mecanismos de datos abiertos de las 4.1.5 Análisis y
democrático. control y de la rendición de organizaciones y la proyecciones del
fiscalización en cuentas en México? tardanza para emisión Sistema Nacional
México. de la ley de archivos y Anticorrupción
¿Cuáles son los reglamentación 4.2 La rendición de
 Describir las antecedentes del secundaria. cuentas y la
principales leyes. control y de la fiscalización superior
normas y reformas fiscalización en como uno de sus
que dan sustento los México? principales instrumentos
aspectos de de control político
transparencia y ¿Cuáles son las 4.2.1 El estudio de la
acceso a la diferentes leyes, rendición de cuentas
información en normas y reformas desde un enfoque
México. que dan sustento neoinstitucional
los aspectos de 4.2.1.1 La rendición de
 Analizar el marco transparencia y cuentas en democracias
legal del contenido acceso a la representativa
de los artículos 81 y información en 4.2.1.2 Relación
82 de la Ley General México? principal-agente en la
de Transparencia y ¿Cuáles son los rendición de cuentas
Acceso a la principios rectores 4.2.2 Clasificación de la
Información Pública relativos a las rendición de cuentas en
relativos a las personas físicas y democracias
personas físicas y morales que representativas
morales que reciben reciben y ejercen 4.2.2.1 Rendición de
y ejercen recursos recursos públicos? cuentas vertical
públicos. ¿Cuáles son las 4.2.2.2 Redición de
obligaciones de cuentas horizontal
 Analizar las transparencia que 4.2.2.2.1 La
obligaciones de deben cumplir los fiscalización superior
transparencia que particulares, así 4.2.3 Factores políticos
deben cumplir los como los que determinan la
particulares, así procedimientos? calidad de la
como los ¿De qué manera se fiscalización superior
procedimientos armonizan las leyes 4.2.3.1 Distribución del
estatales conforme poder político en el
 Analizar la a lo establecido en Poder Legislativo: el
armonización de las la Ley General de papel del gobierno
leyes estatales Transparencia y dividido
conforme a lo Acceso a la 4.2.3.2 Alternancia en el
establecido en la Ley Información Poder Ejecutivo
General de Pública? 4.3 La rendición de
Transparencia y cuentas en la
Acceso a la ¿Cuáles son los Administración Pública
Información Pública. principales aportes federal
del sistema de 4.3.1 Fundamento
 Identificar para rendición de institucional
las distintas cuentas a partir de 4.3.2 La rendición de
Entidades un análisis cuentas en el
Federativas los retos cuantitativo y desempeño de la
que representan los cualitativo? Administración Pública
cambios a la ¿Cuál es el diseño Capítulo V Retos y
legislación en del sistema de perspectivas para
LXXXIII
2010-2016”
materia de rendición de implementar un sistema

transparencia. cuentas, así como de rendición de cuentas
el análisis y 5.1 Gobierno de datos
 Analizar el proyecciones del abiertos: transparencia,
sistema de rendición Sistema Nacional rendición de cuentas y
de cuentas en Anticorrupción? escrutinio ciudadano en
México a partir de un ¿Cómo se configura la era digital
análisis cuantitativo y el Sistema de 5.1.1 Gobierno de Datos
cualitativo. fiscalización y Abiertos y Gobierno
rendición de Abierto: conceptos
 Describir el cuentas y las similares, diferentes
diseño del sistema proyecciones de los alcances
de rendición de cambios 5.1.2 Las nuevas reglas
cuentas, así como el organizacionales para la difusión de datos
análisis y proyección propuestos y públicos
del Sistema Nacional aprobados 5.1.3 Porqué hablar de
Anticorrupción recientemente en el transparencia y derecho
tema del combate y a la información en el
 Identificar a la la prevención de la Gobierno de Datos
fiscalización como corrupción? Abiertos
uno de sus ¿Cuáles son los 5.1.4 Retroalimentación
principales principales e interacción entre
instrumentos. instrumentos para ciudadanía y gobierno
la rendición de en el Gobierno de Datos
 Describir factores cuentas? Abiertos
que determinan la ¿Cómo se 5.1.5 La construcción
calidad de los distribuye el poder del ciudadano monitor:
mecanismos de político en el Poder la práctica del escrutinio
rendición de cuentas Legislativo y la ciudadano en el
interinstitucional en alternancia en el Gobierno de Datos
gobiernos Ejecutivo y cuáles Abiertos
democráticos son los factores que 5.2 Datos Abiertos en
determinan la México: un modelo de
 Ubicar el acceso calidad de los gobierno electrónico
a la información mecanismos de para una democracia en
pública, la rendición de construcción
transparencia, la cuentas 5.2.1 En el origen, el
rendición de cuentas interinstitucional en concepto: ¿Qué son los
y la participación gobiernos datos abiertos según la
ciudadana como democráticos? Estrategia Digital
elementos ¿Cuál es el papel Nacional?
indispensables en la que juega la 5.2.2 Cobertura
construcción de una participación universal,
democracia plena. ciudadana en el reglamentación de
mejoramiento y vanguardia y
 Describir el papel fortalecimiento del ciudadanía cibernética:
que juega la derecho a la tres ingredientes para
participación información, el buen una receta perfecta
ciudadana en el gobierno y la 5.3 Hacia la búsqueda
mejoramiento y consolidación de la de un paradigma de
fortalecimiento del democracia? construcción ciudadana
derecho a la ¿Cómo se puede basado en el acceso a la
información, el buen establecer el información pública y el
gobierno y la proceso para el gobierno abierto
consolidación de la acceso a la 5.3.1 Democracia,
democracia. información pública, gobernanza y
el gobierno abierto y ciudadanía
 Analizar el la rendición de 5.3.2 Participación
acceso a la cuentas como un ciudadana e incidencia
información pública, mecanismo que 5.3.3 El papel de la
el gobierno abierto y contribuye a la información en la
la rendición de construcción de construcción de
cuentas lo que ciudadanía? ciudadanía
contribuye a la 5.4 Perspectivas y retos
construcción de en materia de
ciudadanía. transparencia y
México
 Identificar los
5.4.1 La reforma
retos y perspectivas
pendiente en materia de
en la materia a partir
LXXXIV
2010-2016”
de las reformas que transparencia

se encuentran 5.4.1.1 Situación de los
pendientes en el archivos
Congreso mexicano. gubernamentales
5.4.1.2 Apertura de las
reservas
5.4.2 Desafíos en los
mecanismos de
control interno
control externo
5.4.3 Perspectivas en
materia de sanciones
5.4.4 La corrupción
dentro del marco de la
transparencia y la
5.4.5 La transparencia y
la rendición de cuentas
en otros espacios
5.4.5.1 El Poder
Legislativo
5.4.5.3 Ámbito estatal y
municipal
5.4.6 El papel del
ciudadano en el Estado
Social Democrático
LXXXV
2010-2016”
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
Desde la implementación del concepto de Transparencia y acceso a la información en

el gobierno federal se tuvo esperanza en el impacto positivo que este significaría en el
control de las acciones de un gobierno caracterizado por la corrupción y el manejo
discrecional de los recursos públicos, desde un inicio se consideró que la generación
de este sistema atraería nuevos parámetros de actuación y orden en la gestión pública,
lo que directamente elevaría el nivel de competitividad del país y con ello, el bienestar
de las familias mexicanas.
Sin embargo, los resultados obtenidos hasta el día de hoy, resultan decepcionantes
pese a la cantidad de recursos canalizados para este propósito, en realidad lo que ha
sucedido es que se ha ampliado la cortina de hierro de los fenómenos de corrupción,
que ahora se arropan bajo el manto legitimador de un cumplimiento burocrático de las
obligaciones de información de transparencia, pero sin debido control y seguimiento
por la autoridad encargada de la regular el cumplimiento de la misma Ley.
En este sentido, partiendo de concebir como parte de la eficacia de la administración

pública el que se encuentre sustentada en los preceptos y principios de la rendición de
cuentas, es que se hace particularmente relevante la implementación de estrategias
de información proactiva y de datos abiertos sobre la tareas y facultades asignadas; lo
cual debe estar permanente vinculadas con la generación de información sistemática
y comparable, de manera que dicha información sea fácilmente estimada y valorada
por la ciudadanía y la sociedad civil organizada para el desarrollo de sus propias
estrategias, y cuente con ello con mayores y mejores mecanismos de seguimiento y
vigilancia de la labor pública.
La visión del Estado en términos de la transparencia de sus responsabilidades, debería

de ser, revisar las cuentas relativas a la política y programas públicos de los entes
obligados, asociados al cumplimiento de las metas y en la valoración de su peso
relativo en las estrategias generales de desarrollo. En consecuencia, esto delimitaría
también el accionar de la administración pública quien ahora estaría correctamente
regulada por el escrutinio ciudadano, con información oportuna y pertinente.
LXXXVI
2010-2016”
De esta manera, es posible arribar a un esquema funcional de rendición de cuentas,

el cual queda sujeto a las observaciones y recomendaciones vinculantes que las
autoridades competentes (por definición autónomas) realizan; y por otra parte
asociando directamente los principios de responsabilidad, tanto de sus autoridades
como de los servidores públicos, para que respondan y justifiquen ante los órganos
regulatorios y los ciudadanos el desempeño que consiguen al implementar las políticas
públicas.
La rendición de cuentas es un proceso que se encuentra vigente y que ayuda a mejorar

las deficiencias en la gestión pública, lo anterior al vincular el cumplimiento de las
obligaciones de transparencia con su estructura interna, se permite distinguir
duplicidades u omisiones presentes en las unidades funcionales, y sobre todo diluir los
claroscuros en la gestión pública. De esta manera, desde el ángulo de la relación
horizontal del poder que involucra una democracia participativa, se favorece que las
áreas, estructuras y procesos de la administración pública sean motivo de indagación
y mejora, a fin de que la gestión pública, entendida tanto la toma de decisiones como
la gestión de gobierno, cumplen con los valores y principios definidos colectivamente.
En la mayoría de los estados democráticos, es natural que se abran espacios para la

oposición lo que significa gobiernos sin mayoría absoluta, aumento en el nivel de
pluralidad de los congresos locales y gobiernos con alternancia. En este sentido, el
único camino viable para soportar los cambios en el escenario político, es el
fortalecimiento institucional, donde la Transparencia cobra mayor relevancia, sin
embargo, las diferencias en la implantación en cada uno de los estados de la república
muestran que los factores políticos y el contexto de cada entidad no son condiciones
suficientes para lograr la existencia de un Sistema de Transparencia locales de calidad
y que evolucionen al mismo ritmo.
En este sentido, detallamos la primera estrategia de políticas públicas.
Promover la coordinación institucional de organismos locales y nacional a

través de un consejo superior, de tal manera que, respetando la autonomía de
los estados y entidades promueva la homologación de los distintos cuerpos
LXXXVII
2010-2016”
normativos, así como de los procedimientos para la publicación y difusión de

las obligaciones de Transparencia y la atención de solicitudes. Asimismo, este
organismo será el facultado para conocer y resolver de manera expedita aquellas
inconformidades y denuncias que la ciudadanía cuando se observen
desviaciones al cumplimiento de la normatividad en materia de Transparencia o
bien de posibles inconsistencias u omisiones que pudieran considerarse
asociadas a un delito.
Ésta coordinación no sólo se refiere al diseño de los órganos garantes locales, sino
que implica una coordinación entre los demás actores en cada entidad federativa. El
desempeño de los órganos garantes de los gobiernos locales en algunas entidades
federativas es deficiente porque existe una estructura política que lo permite, pero
cuando el gobierno, la legislatura, el Poder Judicial y los órganos autónomos se
coordinan para realizar sus funciones y cada uno rinde cuentas a quien lo vigila,
entonces la calidad del gobierno y la respuesta en materia de transparencia mejoran.
Aquí, es importante recordar que los objetivos de la ley aprobada en el año 2002, eran
proveer el derecho de acceso a la información mediante procedimientos sencillos,
transparentar la gestión pública, favorecer la rendición de cuentas y contribuir a la
democracia, garantizar los datos personales y mejorar el manejo de los documentos
producto de la gestión. Por lo que podemos distinguir que el logro de este objetivo se
encuentra limitado, como se ha señalado en este trabajo, por un marco institucional
que en algunos casos es incipiente e insuficiente, falto de una visión realista y con el
fin de brindar a la ciudadanía un marco idóneo para su participación, mostrando con
ello la falta de voluntad política e institucional de los distintos poderes.
De este modo comprobamos que algunas de las más importantes consecuencias de

un marco normativo demasiado flexible significan: la falta de autonomía plena del
órgano garante de transparencia cuyos Consejeros son nombrados por los congresos
locales, la autorización para que en la atención a solicitudes de información por los
sujetos obligados se utilice en demasía la clasificación de “información inexistente”,
evitar la entrega de información bajo el argumento de las dificultades de entrega en
LXXXVIII
2010-2016”
tiempo y costo, falta de calidad en las respuestas o formalismos que desgastan al

recurrente, aunado a la falta de regulación y manejo efectivo de la gestión y
preservación de archivos, la equivoca fundamentación legal para la determinación de
una apertura parcial de la información reservada, así como el escaso acompañamiento
de las instancias sancionadoras en el terreno administrativo y penal.
Lo que ha impedido que a casi una década de su implementación, se conforme un

Sistema Nacional de Transparencia cuya gestión sea más eficiente al cumplir con las
apertura del accionar gubernamental, en este sentido en la norma específica de
transparencia se ha circunscrito el derecho de acceso a la información pública en
estricto sentido, y no tanto a clarificar el quehacer institucional, aspecto fundamental si
no se quiere aislar dicho sistema del resto de estrategias de modernización del estado
y la forma en que coadyuvan al proceso de democratización y el estado de derecho.
Efectivamente, la difusión de información pública no ha tomado un sentido vinculado

a mejorar la toma de decisiones y el proceso de aprendizaje ciudadano que dinamiza
no sólo a las organizaciones, sino a la misma sociedad, por lo que es necesario que
las entidades obligadas asuman activamente el compromiso con la total transparencia
como un instrumento de rendición de cuentas, tomando en cuenta que este camino no
es inmediato y conlleva costos e inconvenientes.
En este sentido, es necesario tener presente que al igual que en otros campos, la
Transparencia mexicana se inició de manera reactiva por la presión de organismos
internacionales que empujaron a los gobiernos en la región a reconocer los derechos
ciudadanos y las implicaciones positivas dentro del marco institucional y organizacional
para los entes obligados, la realidad ahora es se ha convertido en parte de las
exigencias de grupos importantes de la sociedad civil, así los funcionarios a cargo de
las estructura operativa del estado mexicano vinculado a los tres niveles de gobierno,
por lo que los avances que hay en la materia y el establecimiento de una rendición de
cuentas más proactiva es ahora una demanda nacional.
El uso de la información ha impactado en mayor medida a sectores como: los medios

de comunicación, partidos políticos, académico y empresarial y no tanto al ciudadano
LXXXIX
2010-2016”
común, lo anterior no significa necesariamente un problema o descalificación de su

utilización, pero si un reto para el estado, si este se reconoce democrático, el que sea
el ciudadano quien sea el primer beneficiario de esta iniciativa. Por otra parte, un
gobierno transparente puede fácilmente conseguir difusión y el apoyo suficiente,
legitimando con base a datos conocidos y verificables por todos, las acciones de
gobierno más dolorosas.
El uso de la información tiene pues efectos potencializadores relevantes para la acción

de gobierno, sin embargo existe la tentación de que dicha información pueda ser
manipulada o se oculte de manera deliberada, por lo que será necesario que los
organismos garantes, además de contar con plena autonomía, cuenten con las
condiciones físicas y normativas para llevar a cabo labores de supervisión o bien
puedan auxiliarse de la colaboración con otras instancias de supervisión para calificar
la calidad de la información publicada.
En este sentido, se propone la segunda estrategia de política pública especifica:
Ampliar las facultades de los organismos garantes para que, en coordinación

con los organismos y entidades responsables de la regulación de los sujetos
obligados, se realicen trabajos de conciliación de la información que ha sido
publicada y entregada a la ciudadanía, con el fin de convalidar la actualización,
pertinencia y certeza de dicha información, y dado el caso, los órganos garantes
puedan llevar a cabo procedimientos sancionadores y acciones específicas y
urgentes para resarcir las observaciones u omisiones detectadas y que hacen
que la información entregada a la ciudadanía no cumpla con los criterios de ley.
Dando facultad también para la determinación y aplicación pecuniarias a los
obligados que se encuentran fuera de la Ley de Transparencia.
De esta manera, en la presente investigación se revisaron los retos y perspectivas en

la materia de transparencia y rendición de cuentas, entre los que se encuentran con
mayor relevancia, los siguientes:
Es evidente que la existencia de diversos ordenamientos en materia de Transparencia
XC
2010-2016”
hacen necesaria plantearse una reforma de carácter nacional, lo que facilite la

integración de un solo Sistema Nacional de Transparencia, para ello debe tomarse
como referencia los conflictos y vacíos normativos que se han hecho presentes desde
su promulgación hasta la fecha, así como para modificar el diseño institucional del INAI
para convertirlo en un organismo con mayor autonomía que lo consolide en el sistema
nacional, gozando de facultades legales acordes con su carácter nacional.
Lo anterior no ha sido un proceso fácil dado que al convertirse en el órgano garante

nacional que rige a todos los Poderes y los otros organismos autónomos, ha requerido
con un elevado costo, en tiempos y recursos, obteniendo algunos conflictos, en
especial al Poder Judicial, pero sin duda los beneficios serán sustancialmente mejores.
Lo que lleva pensar en la existencia de un tribunal de revisión especializado como

sucede en el caso del IFE en materia electoral, pero en materia de acceso a la
información, y por tanto plantear reglas con respecto al tema de autonomía para
diseñar la pertinencia de otorgarles una base firme que norme a los organismos
constitucionalmente autónomos, tal como lo planteamos en nuestra segunda
propuesta específica.
Agregando ahora que este órgano resolutivo implica replantear temas como la
integración de sus comisionados y sus nombramientos, la pertinencia de una
estructura en donde participen comisiones ad hoc de especialistas y académicos que
sugieran las ternas al Senado, igualmente, si se mantiene el sistema escalonado, aislar
las probabilidades de contar con un mayor control de las decisiones designando en los
primeros años el mayor número de comisionados, aunque esto no es una regla
definitiva.
Otro más de los factores que ha permitido en los primeros años al INAI es el contar
con el Servicio Profesional de Carrera, que sigue siendo realizado por una instancia
externa y la decisión final recae en el superior jerárquico, por lo que cabe la posibilidad
que esta voluntad no siempre responda a las necesidades del Instituto, pero que
tampoco se promueva una movilidad posterior dentro del servicio público debido a que
no existen condiciones labores de manera homogénea en la administración pública
XCI
2010-2016”
federal contra nombramientos de este tipo.
De este modo, llegamos al tercer planteamiento específico en materia de políticas

públicas:
Es urgente subsanar la carencia de los instrumentos legales y técnicos

necesarios para establecer el Sistema Nacional de Archivos, el cual debe ser la
fuente y proveer la estructura documental y logística de todo el Sistema Nacional
de Transparencia y de Protección de Datos Personales; haciendo énfasis en la
necesidad de no solo almacenar información que actualmente se mantiene
segmentada y desarticulada, sino hacer valer los principios de Transparencia
proactiva para la generación de series y bases de datos integrales y consistentes
que permitan acceder a verdadera información y no solo a datos sobre el
desempeño del gobierno, estimando siempre su aportación específica de cada
una de las dependencias y programas al desarrollo nacional, con lo cual
estaremos ascendiendo a una verdadera rendición de cuentas de la labor del
gobierno.
La situación de los archivos gubernamentales es de vital importancia siendo éstos un

bien público y el insumo necesario de la transparencia y la rendición de cuentas, por
ello la insistencia de una regulación actualizada y ajustada a los adelantos en materia
incluyendo la filosofía de datos abiertos, además del capital humano capacitado para
formar y dar soporte a esta información.
Asimismo, quedan temas por resolver de forma específica como es el caso de las
reservas que realizan los entes obligados, sobre los casos donde procede la apertura,
es otro punto en discusión, como es el caso de las reservas y la protección de los
Datos personales, donde una alternativa es que la apertura sea parcial con plena
protección de datos personales.
La realidad nos enseña que existe un desfase entre la legislación, que significa una
constante confrontación entre actores definidos y sectores activos con poder e
influencia en el ámbito de lo público, como son: los secretos bancarios, industriales,
XCII
2010-2016”
fiduciario y fiscal, por ejemplo, pero esta situación por otra parte reste capacidad a la
hora de promover la transparencia y la rendición de cuentas, pero que evidentemente
va en detrimento de la máxima publicidad.
La problemática en los ámbitos estatales y municipales es otro punto, que exige la

toma de posición del poder legislativo y en otros ámbitos de gobierno, ya que a pesar
de que el derecho de acceso a la información es de carácter constitucional, y por lo
tanto estableció principios mínimos a nivel federal, estatal y municipal, sigue
imperando una disparidad en las leyes estatales, en la situación archivística, en los
órganos garantes, el nombramiento de comisionados y condiciones no muy aptas para
el desarrollo de sus funciones. De la misma forma a nivel municipal no hay
procedimientos que normen el acceso ni los mecanismos para hacerlos cumplir, y en
algunos casos, hay imposición de políticas que no siempre miran las oportunidades de
la región y las actividades municipalistas.
Un ejemplo de ello es el Poder Legislativo cuenta con un canal de televisión y un portal

de transparencia, pero donde imperan restricciones internas como los criterios de
elección de los comités y su proceso de gestión, asimismo dentro de su reglamento de
transparencia y su acuerdo parlamentario no existen tampoco acciones que podrían
sancionarse en caso de ocultar u omitir información, puesto que son los mismos grupos
parlamentarios los integrantes del órgano rector de transparencia.
En el caso del Poder Judicial, la forma en que ha integrado los esfuerzos de

transparencia requiere de una readaptación dado que su relación con la ciudadanía es
un tanto distinta, aún cuando faltan rubros por incluir dentro de sus informes de
actividades y se ajusten más a las necesidades de la ciudadanía, tiene mecanismos
más establecidos en cuestión de promoción y ratificación de jueces, así como en
materia de sanciones, empero, al hacer mención de la autonomía de los jueces para
interpretar y dar sus fallos, surge la suspicacia cuando estos producen daños y lleva a
caer en un equilibrio delicado sobre la determinación de responsabilidades y la
interferencia del Poder Legislativo para enjuiciar políticamente a los jueces, sin que se
extralimite en sus funciones.
XCIII
2010-2016”
Por su parte, dentro de los mecanismos de rendición de cuentas, es necesario primero,

que el control interno proporcione seguridad en el cumplimiento de objetivos y metas,
además de ser una oportunidad para dar orden en los procesos y facilitar la evaluación
externa. En esta parte sería de primera importancia contar con la participación de los
actores involucrados con son la Secretaría de la Función Pública y la SHCP, quienes
conforman el Sistema de Gestión y Desempeño, la primera Secretaría está más
dirigida a la calidad y la otra hacia los recursos, que son los que están vinculados al
desempeño y lo robustecen más, pero esto mismo lleva a una "duplicidad” que no es
discordante, pero evita enfocarse y generar resultados más concretos.
Por su parte, la Secretaría de la Función Pública es la encargada de operar programas

vinculados a la rendición de cuentas, y ha trabajado en la reducción de la regulación y
mejora de la gestión, por lo cual se vuelve referencia obligada para la generación de
la información relevante, pero enfrenta la dificultad de que en su estructura coexisten
una variedad de funciones con aristas contables, de desempeño, calidad, sanciones y
combate a la corrupción, modernización administrativa, contraloría social y servicio
profesional de carrera, que si bien van ligadas, se enfrentan al tiempo la capacidad de
cubrir a todos los sujeto obligados, sumando, por ejemplo, en materia de las
obligaciones de transparencia, es la que menos personal tiene en su Unidad de Enlace
y al mismo tiempo, es una de las diez instancias que más solicitudes de información
recibe.
Por lo que también representa un buen caso de estudio dado que afronta la sospecha
de ser juez y parte en materia de sanciones administrativas; junto al bajo desempeño
en su finamiento y seguimiento, generando impunidad antes y después del
procedimiento, lo que lleva a una rendición de cuentas limitada que repercute en la
sociedad como posibles beneficiarios y en el incumplimiento de otras regulaciones que
van de la mano, tomando en cuenta las fallas propias de toda administración y que la
inefectividad de la ley, pero en este caso deviene de pocos incentivos claros y una falta
de prevención.
Resta por establecer la aportación del Sistema Nacional de Transparencia al tema de
XCIV
2010-2016”
combate a la corrupción, reconociendo que el fenómenos de la corrupción limita y

obstaculiza el desarrollo, en este sentido es necesario definir instituciones que eviten
el conflicto de interés, y que incluyan los incentivos necesarios para la protección y
estímulos a informantes internos no han sido abordados, dejar de ver el fenómeno
como hechos aislados y asumir que la declaración patrimonial solo es un elemento
preventivo, son los primeros pasos en la dirección correcta.
En este sentido, las iniciativas referentes a reformar la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas del Servicio Público, las cuales involucran también
al sector privado si ofrece o recibe cohechos, sin embargo, no pone el mismo énfasis
en el conflicto de interés el cual da mayor fortaleza a favor de un reajuste a la Ley.
Por otra parte, es limitada la independencia de la SFP como encargada de combatir la

corrupción, la cual como se mencionó anteriormente, enfrenta varias dificultades para
cumplir su mandato debido a las diversas actividades que le han sido encomendadas.
El mecanismo externo de control más relevante, es el ejercido por la Auditoria Superior

de la Federación, la cual es un órgano de fiscalización, sin embargo, afronta un dilema
al ser el órgano técnico de la Cámara de Diputados, pues al cumplir su obligación de
rendir cuentas, enfrenta duplicidad con la Unidad de Evaluación y Control, dependiente
de la Comisión de Vigilancia de la Cámara, en las que pueden verse inmiscuidas
variables políticas que le resten imparcialidad en la revisión de la Cuenta Pública, entre
ellas: conocer sus tareas e interferir en su reglamento, limitaciones de tiempo en
auditorías, pedir explicaciones y efectuar recomendaciones. Con este escenario se
abre la puerta para plantear la autonomía de este órgano, sin que ello signifique
debilitar al Poder Legislativo, quien podría participar de una manera más activa en la
preparación del presupuesto y seguir recibiendo la cuenta pública para su revisión
(situación que se encuentra cancelada de facto, hasta el día hoy).
Lo que sí es urgente es el dotar de mayores recursos técnicos y facultades a la

Auditoría, ya que su universo a fiscalizar es mayor que la SFP y ha demostrado mayor
efectividad, sin embargo, la Secretaría cuenta con mayores recursos materiales,
humanos y financieros, así como pocas limitantes en la promoción de auditorías de
XCV
2010-2016”
desempeño, así como fortalecer el carácter preventivo con ajustes en tiempos y

entregas que eviten que no se sobrecargue la información y pueda ser incluida en su
totalidad.
Estas acciones contra la corrupción van acompañadas de la creación del Sistema

Nacional de Fiscalización, que lleva a una revisión ordenada y coordinada, no
importando si son actividades internas y externas, posibilita un mayor alcance en las
auditorías y evita caer en duplicidades, esto como parte del avance que significó la
creación de la LGCG, al armonizar la Cuenta Pública respecto a la definición de los
marcos conceptuales.
De igual modo, la reforma al artículo 116 constitucional instituye la autonomía de

gestión en las entidades fiscalizadoras de los estados y la Ciudad de México, aunque
sigue compartiendo la misma problemática que los órganos garantes de acceso a la
información, pues hay una disparidad en leyes, procedimientos, autonomía y recursos,
porque es claro que si se reforman las reglas, también se tiene que fortalecer a quien
las hace valer, adecuarse los recursos y ajustarles las capacidades.
Con este panorama se entiende la necesidad de dotar a lo organismos como el INAI

de la facultad de sancionar, ya que no han tenido el acompañamiento para el
seguimiento y aplicación de las correcciones administrativas necesarias, en cierta
medida por su estructura multifuncional y dependiente del Ejecutivo, pero ello los
convertiría en órganos jurisdiccionales y existe la posibilidad que pueda provocar
conflictos y desvirtuar sus funciones de origen, por tanto, se plantea que el encargado
referente al régimen de sanciones administrativas sea el TFJFA, que depende también
del Ejecutivo, pero está más enfocado por sus funciones a la problemática, y de ahí
evaluar sus ventajas y desventajas.
En este punto vale la pena señalar que ente una posible fusión de la ASF y la SFP a
una sola entidad que evalúe, fiscalice y combata a la corrupción, conlleva riesgos en
los cuales la Auditoría pierda su enfoque fiscalizador de recursos tratando de erigirse
como autoridad para judicial, aunque la fiscalización conlleva el propósito del combate
a la corrupción, podría existir una incompatibilidad de funciones y convertirse en juez
XCVI
2010-2016”
y parte.
Por tanto, se comprueban y muestran debilidades evidentes, tanto en las facultades

de investigación y ejecución en las principales instancias que se encargan de la
vigilancia y la rendición de cuentas, y crea las evidencias de la falta de un marco
regulatorio e institucional claro que limita el actuar de instancias como el INAI.
Finalmente hay que señalar que el enfoque de cualquier reforma debe partir del
ciudadano y su participación es una pieza central, para lo cual se requiere un ejercicio
propicio de sus derechos políticos, para lo cual es necesario que el estado reconozca
el papel del ciudadano como unidad misma, por ello la necesidad de que se abran
espacios de participación más incluyentes, que a la vez este reacomodo no vaya en
contra de la representatividad de las instituciones.
La información ordenada, integra y completa puede permear como un activo social que
permita que la toma de decisiones pueda ser fácilmente consensuada abriendo
espacios a la gobernabilidad, así mismo evitando la opacidad en el ejercicio del gasto
público es posible reducir significativamente la corrupción. En nuestro país, aunque
existen ciertos mecanismos aún siguen incipientes, éstos dependen de la existencia
de grupos interesados y que la autoridad quiera incluir y tomar en cuenta su
participación, aunado a esto se incluye la falta de recursos propios y el fortalecimiento
de apoyos y normas que favorezcan su inserción, la desmotivante impunidad y su
forma a veces no organizada en los ya desarticulados mecanismos de rendición de
cuentas.
De esta manera, es necesario la profundización de medidas acordes con la ampliación

en el uso de estos derechos, así como sensibilizar al servidor público respecto su
importancia y valor. Sin duda será un tema que seguirá presente por mucho tiempo y
requiere de esfuerzo de transformación institucional mayúsculos, transitando y
reajustándose una vez que se tiene claro todo lo que se involucra y los limitantes a los
que se encuentra sujeto, pero donde se advierte la necesidad de voluntad política que
lo inserte en la agenda de reformas, junto con el empuje de la sociedad civil, que
permite apoyar en las mejores condiciones su implementación.
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En tal sentido, es necesario que los ciudadanos tengan la convicción de utilizar los
recursos a su alcance para hacer valer su derecho a la información. Si hay un medio
que garantice el pleno ejercicio de la ciudadanía, es sin duda, el acceso a la
información pública porque permite a los ciudadanos participar en los asuntos públicos,
monitorear las acciones de los gobernantes, fortalecer la participación ciudadana, las
políticas públicas y la gobernabilidad democrática. De la misma manera, permite a los
gobiernos alcanzar la legitimidad necesaria para facilitar la gobernabilidad y la
rendición de cuentas positivas.
El hecho de que en diversos países del mundo se hayan aprobado legislaciones a

favor de la transparencia y el acceso a la información pública e iniciativas a favor de
gobiernos abiertos, habla de la coincidencia respecto a la efectividad de dicha práctica
para combatir la opacidad al interior de los organismos públicos. Sin embargo, es claro
que seguirán existiendo niveles de opacidad y mecanismos ineficientes si los
ciudadanos como parte de la democracia no toman un papel activo. Se necesita revisar
y adecuar políticas públicas que permitan incluir la participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos, en el caso mexicano educar para su ejercicio pleno. Asimismo,
los organismos gubernamentales deben tener una actitud de apertura para impulsar
acciones que contribuyan a la transparencia de sus acciones.
Pues bien, la relación entre gobernantes y ciudadanos debe manifestarse en la

generación de un flujo informativo que opere en una vía de doble sentido. Es decir, los
gobiernos y los ciudadanos deben trabajar juntos para lograr la consolidación de una
sociedad democrática. Se debe contar con una ciudadanía más activa y participativa
que argumente sus necesidades e ideas, de tal manera, que estas tengan impacto en
la elaboración de políticas públicas. Así también, los gobiernos deben crear mejores
políticas públicas que permitan a los ciudadanos contar con los canales necesarios
para acceder a la información y estar en condiciones de participar.
Los sistemas democráticos se caracterizan por ser transparentes y rendir cuentas,

dando credibilidad al sistema. En este sentido, hablar de gobiernos abiertos es hacer
alusión a gobiernos que establecen como estrategias centrales la transparencia, la
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participación ciudadana, la colaboración y el acceso a la información pública. En este

marco de referencia, se deben realizar mayores compromisos por parte de la
administración pública para que los ciudadanos se interesen, involucren y participen
en el debate público. Lo anterior implica, además, que los ciudadanos se asuman como
sujetos de derechos, pero también de deberes, como sujetos que tienen una
corresponsabilidad en la consolidación de la democracia.
La ciudadana se soporta en ejercicio de los derechos y en la capacidad de los

ciudadanos de influir en su gobierno. En la construcción de ciudadana los miembros
de la sociedad deben estar informados, analizar la información y tener la capacidad de
desarrollar un papel activo en la democracia. Deben construir voz pública, ser
interlocutores del diálogo político, conocer sus derechos individuales y colectivos y
ejercerlos efectivamente. Ciudadana es igual a la responsabilidad social de informarse,
pues bien, la información hace menos vulnerables a los ciudadanos ante el abuso de
poder.
La transparencia en el ejercicio del dinero público no termina con la obligación de los

sujetos obligados que asignan recursos cuya propiedad pertenece al Estado, sino que
se extiende hasta los particulares que los reciben y/o ejercen. No es posible negar que
se han tenido avances en materia de transparencia y rendición de cuentas, sin
embargo, tanto autoridades como aquellas personas físicas y morales que reciban y/o
ejerzan recursos públicos, deberán asumir un compromiso de gran magnitud ante la
novedad del tema y la falta de legislación de muchos detalles que no fueron tomados
en cuenta.
La adición de las personas físicas y morales al esquema de rendición de cuentas

obedece a la necesidad de mantener un control sobre los recursos públicos aun
cuando salen del poder o posesión del Estado.
Los ciudadanos exigen que, si el Estado asignó recursos públicos para un fin
determinado, ya sea para educación, salud, alimentación, agricultura, entre otras
áreas, los entes involucrados comprueben que el recurso recibido se empleó para
cumplir con el objetivo que dio origen a la entrega de dinero público. Lo anterior guarda
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una múltiple finalidad. Una de ellas está íntimamente relacionada con la publicidad de
un control extendido sobre el uso y ejercicio de los recursos públicos. Otra puede ser,
que servirá para corroborar que la cantidad que el Estado afirma haber asignado a
cualquier particular recursos públicos efectivamente fue recibida por la persona física
o moral, e incluso para comprobar que la entrega tuvo lugar. Ésta última, es una
herramienta altamente eficaz para el combate a la corrupción y para esclarecer la
opacidad en la asignación indiscriminada de recursos públicos cuyo destinatario
permanece, en la mayoría de los casos, en la anonimidad.
Incluir a las personas físicas y morales en la cultura de la transparencia, ha sido,

indudablemente, un paso de gran importancia en materia de rendición de cuentas y
acceso a la información sin embargo estamos lejos del ideal, donde se entrega
información y no solo datos. Es cierto, también, que aún falta un largo camino por
recorrer, que como cualquier trabajo legislativo de nueva creación, es perfectible, pero
no hay lugar a dudas que fue una decisión más que acertada involucrar a los
particulares en este tema de suma relevancia.
Esperamos que la presente investigación sirva a las autoridades responsables para

dictar las medidas correspondientes y contribuir a que la participación de la sociedad
civil en la transparencia y rendición de cuentas juegue un papel fundamental para
alcanzar un Estado de Derecho en donde se debilite la corrupción y se renueve la
confianza en las instituciones gubernamentales.
Con el paso del tiempo y a la par del surgimiento de nuevas problemáticas y

circunstancias, las autoridades competentes deberán tomar las decisiones más
acertadas para que el avance que hasta ahora se ha logrado no se vea mermado, y el
esfuerzo que hoy en día nos induce en una nueva era de rendición de cuentas en el
país, nos sirva de vehículo para recorrer el rumbo hacia un México más transparente.
Por último, vale la pena subrayar la importancia del Gobierno de Datos Abiertos (GDA)
el cual entendemos como el gobierno electrónico que propone cambios sustanciales
en la forma en que las entidades públicas y organismos del Estado, brindan
información sobre los asuntos de interés colectivo a sus ciudadanos; de manera que
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los datos de naturaleza pública sean universalmente accesibles, reutilizables,

modificables, además de que se codifiquen en formatos libres de restricciones
particulares o derechos exclusivos, sean claros, oportunos, precisos y se actualicen
constantemente. De esta manera, los portales de open data que se han desarrollado
en diversos países, se han convertido en súper plataformas para el almacenamiento,
consulta y descarga de una amplia diversidad de documentos, sistemas, bases de
datos e incluso modernas aplicaciones, que facilitan a una amplia diversidad de
usuarios acceder a múltiples contenidos y ocuparlos para los fines que consideren
pertinentes.
Con ello se ha logrado elevar la calidad técnica de la información pública que es

ofertada desde medios digitales, estableciendo una serie de cualidades indispensables
que hoy son ampliamente aceptados como los criterios mínimos para garantizar la
mayor integridad y utilidad de los materiales producidos por las entidades públicas y
agencias de gobierno en cada nivel o ámbito de competencia.
Lo anterior significa una transparencia proactiva que no solo proporciona datos de los
estrictamente ordenados por ley, sino que se liberarán archivos en presentaciones
abiertas de acuerdo con el estudio de las necesidades de información de los
ciudadanos, así como a partir del análisis de los requerimientos de acceso que estos
hayan presentado ante cada entidad e institución pública, tanto por los canales ya
establecidos, como a través de los instrumentos de consulta que con este fin se creen
desde el portal de datos abiertos. Dicha indagación será encabezada por quienes
realicen de manera ordinaria las tareas vinculadas con la materialización del acceso a
la información y preferentemente, del organismo profesional dedicado a dirigir la
estrategia integral de gobierno electrónico.
El derecho de acceso a la información pública se renueva, otorgando a los ciudadanos,

un canal pensado para ellos, en las materias o asuntos que les interesan, las aristas y
puntos más importantes de los mismos, así como la forma en que estos repercuten o
impactan en sus vidas, su persona y sus bienes. De suerte que, esta vertiente del
gobierno electrónico favorecerá la compresión de problemas complejos, comenzando
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por acercar datos relevantes y de valor para cada grupo social, desde una aplicación
fácil de manejar, atractiva a la vista, disponible desde cada servidor y cada buscador
web, presentada en más de un idioma y con todas las ayudas tecnológicas posibles
para que las personas con capacidades diferentes o no tan diestras en el manejo de
herramientas tecnológicas puedan revisarla y no sean parte de la ya célebre brecha
digital; la cual como se ha visto, comprende mucho más que la disparidad en el acceso
por cobertura geográfica o capacidad económica a las tecnologías de la información y
comunicación.
Hablar de datos abiertos para el escrutinio ciudadano es referirse a la vigilancia social

sobre el quehacer gubernamental de cada funcionario electo o designado mientras
éste se encuentra en su respectivo cargo; la tarea del agente fiscalizador ciudadano
consiste en evaluar si las actividades, medidas, acciones, determinaciones e incluso
si la propia conducta y proceder del agente fiscalizado corresponden con su papel de
representante público, si cumple con las funciones y objetivos para los que fueron
seleccionado, pero sobre todo, si se empeñan en hacer prevalecer el bienestar
colectivo y la voluntad de la mayoría. Lo cual solo será posible, si aquellos en el poder
rinden cuentas, no solo en el sentido laxo, sino en toda la amplitud del concepto; es
decir si exponen sus actos, los justifican o sustentan y se someten a los
cuestionamientos de los entes auditores.
El gobierno de datos abiertos permite la práctica del escrutinio ciudadano al incluir

opciones para que la ciudadanía se conecte de manera remota con sus autoridades,
les interpelen y les expongan las dudas que tengan sobre su proceder, además de
aquellas inquietudes que les surjan sobre las decisiones finales que tomen y les
afectan.
Para lograr lo anterior, el gobierno de datos abiertos debe ser impulsado desde sus
tres principales áreas de implementación; es decir la legal o administrativa, la técnica
y de infraestructura y la cultural o de conocimiento. Por último, será necesario preparar,
tanto a los servidores públicos como a los propios ciudadanos, de las habilidades y
destrezas necesarias para navegar en la plataforma de datos abiertos y aprovecharla
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al máximo.
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CXVIII
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“LOS MECANISMOS DE TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS, SU APORTACIÓN A LA CONSTRUCCIÓN
DEMOCRÁTICA EN MÉXICO, 2010-2016”
Reporte de Investigación
2010-2016”
ÍNDICE
Introducción ...................................................................................................................... 1
Capítulo I Marco Teórico-conceptual ................................................................................. 19
1.1 Corrupción ......................................................................................................................... 19
1.1.1 Concepto de corrupción ....................................................................................................................... 19
1.1.2 Modelo teórico para medir la corrupción ............................................................................................ 21
1.2 Transparencia Internacional ................................................................................................ 22
1.2.1 Índice de Percepción de la Corrupción ................................................................................................. 23
1.2.2 Barómetro Global de la corrupción ...................................................................................................... 28
1.3 Vinculación entre la corrupción y la normatividad ............................................................... 29
1.3.1 Factores que desencadenan la corrupción en la ley ............................................................................ 29
1.4 Acceso a la información ...................................................................................................... 31
1.4.1 Concepto de derecho de la información .............................................................................................. 31
1.4.2 Concepto de derecho a la información ................................................................................................ 32
1.4.3 Concepto de derecho de acceso a la información ............................................................................... 36
1.5 Impunidad .......................................................................................................................... 38
1.5.1 Concepto ............................................................................................................................................... 38
1.5.2 Índice Global de Impunidad ................................................................................................................. 39
1.6 Estado de Derecho .............................................................................................................. 42
1.7 Concepto de Transparencia ................................................................................................. 46
1.7.1 Objetivos de la transparencia en la Rendición de cuentas .................................................................. 50
1.7.2 Tipos de transparencia ......................................................................................................................... 52
1.7.3 Alcances y límites de la transparencia y rendición de cuentas en un régimen democrático ............. 53
1.8 La transparencia y la rendición de cuentas en el contexto organizacional ............................. 58
1.9 Usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información ............................................................. 67
1.10 Áreas estratégicas y reservadas ......................................................................................... 72
1.10.1 Seguridad pública y seguridad nacional ............................................................................................. 74
1.10.2 Procuración e impartición de justicia ................................................................................................. 75
1.10.3 Regulación de la actividad gubernamental y la actividad económica .............................................. 77
1.11 Concepto de Rendición de Cuentas .................................................................................... 78
1.11.1 Rendición de cuentas social ............................................................................................................... 82
1.11.2 Elementos de la Rendición de cuentas............................................................................................... 86
1.11.3 Tipos de Accountability: horizontal y vertical .................................................................................... 88
1.11.3.1 Accountability horizontal ............................................................................................................ 88
1.11.3.2 Accountability vertical ................................................................................................................. 90
1.11.3.3 Accountability vertical-social ...................................................................................................... 91
1.11.3.4 Mecanismos en la estructura institucional de la rendición de cuentas ..................................... 95
1.12 Opacidad .......................................................................................................................... 98
1.13 Cartografía esencial del gobierno electrónico .................................................................... 99
1.13.1 Gobierno electrónico ........................................................................................................................ 100
1.13.2 Gobierno de Datos Abiertos u Open Government Data Útil y Utilizable ........................................ 107
1.13.3 Ventanilla Única de Gobierno .......................................................................................................... 116
2010-2016”
1.13.4 Participación electrónica y el enfoque centrado en el ciudadano .................................................. 123

1.14 Organismos Garantes del derecho de acceso a la información .......................................... 132
1.14.1 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) ........................................................ 132
1.14.2 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (IFAI). 134
1.14.3 El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales
(INAI) ............................................................................................................................................................ 136
1.14.4 La Dirección General de Enlace con Autoridades Laborales, Sindicatos, Personas Físicas y Morales
(DGEALSPFM) ............................................................................................................................................... 139
Capítulo II Marco Histórico ............................................................................................. 141

2.1 Antecedentes de la Fiscalización y del Control en México................................................... 141
2.1.1 Control en la época precolombina y virreinal .................................................................................... 142
2.1.2 De México independiente a mediados del siglo XX. .......................................................................... 145
2.1.3 Modificaciones en la segunda parte del siglo XX al sistema de fiscalización gubernamental actual
...................................................................................................................................................................... 147
2.2 El Desarrollo de la transparencia y la rendición de cuentas en el estado mexicano ............. 153
2.2.1 Antecedentes de la transparencia en México.................................................................................... 153
2.2.2 Creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y su
construcción institucional............................................................................................................................ 155
2.2.2.1 Sujetos obligados por la ley ......................................................................................................... 161
2.2.2.2 Procedimientos de acceso a la información pública gubernamental ........................................ 161
2.2.2.3 Restricciones al Derecho de Acceso a la Información ................................................................ 163
2.2.3 Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI) ........................................... 164
2.2.3.1 Retos y fortalezas del Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI):
Autonomía Constitucional ....................................................................................................................... 168
2.2.3.2 Recursos de revisión .................................................................................................................... 181
2.2.3.3 Atribuciones del IFAI en materia de sanción: vistas a los Órganos Internos de Control y la
Secretaría de la Función Pública .............................................................................................................. 187
2.2.4 Régimen de sanciones ........................................................................................................................ 190
2.2.4.1 Situación de los pliegos administrativos, sanciones económicas y multas administrativas ..... 192
2.2.5 Alcances de la reforma al artículo 6° constitucional.......................................................................... 200
2.2.6 Mecanismos de rendición de cuentas en México .............................................................................. 204
2.2.6.1 Mecanismo de control interno .................................................................................................... 205
2.2.6.2 Mecanismo de control externo ................................................................................................... 213
2.2.6.3 Contralorías sociales e instrumentos de participación ciudadana ............................................. 220
Capítulo III Marco Legal .................................................................................................. 224

3.1 Norma Jurídica ................................................................................................................. 224
3.1.1 Reforma al artículo 6° constitucional en 1977 ................................................................................... 224
3.1.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) ......... 225
3.1.5 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) ..................................... 231
3.1.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP) ....................................... 233
3.1.7 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ............................................................... 234
3.1.8 Leyes Generales .................................................................................................................................. 241
3.1.8.1 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación ................................................... 241
3.1.8.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ................... 248
3.1.8.3 Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria ................................................................... 252
3.1.8.4 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ..................................... 254
3.1.8.5 Otras Leyes (Ley Orgánica de la APF, de Procedimiento Administrativo, de Adquisiciones, de
2010-2016”
Contabilidad, Anticorrupción, de Archivos, entre otras ......................................................................... 261
Capítulo IV Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas en la

Administración Pública Federal ....................................................................................... 263
4.1 Consideraciones relativas al Sistema de Rendición de Cuentas en México .......................... 263
4.1.1 Teórico-conceptuales.......................................................................................................................... 263
4.1.2 Corrupción como fenómeno de origen .............................................................................................. 265
4.1.3 Diseño del Sistema de Rendición de Cuentas ...................................................................................... 271
4.1.4 El control, la lógica del árbitro arbitrado ............................................................................................. 274
4.1.5 Análisis y proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción ............................................................ 278
4.2 La rendición de cuentas y la fiscalización superior como uno de sus principales instrumentos
de control político .................................................................................................................. 287
4.2.1 El estudio de la rendición de cuentas desde un enfoque neoinstitucional ......................................... 288
4.2.1.1 La rendición de cuentas en democracias representativas .......................................................... 289
4.2.1.2 Relación principal-agente en la rendición de cuentas .................................................................. 292
4.2.2 Clasificación de la rendición de cuentas en democracias representativas.......................................... 294
4.2.2.1 Rendición de cuentas vertical ..................................................................................................... 295
4.2.2.2 Redición de cuentas horizontal ................................................................................................... 297
4.2.2.2.1 La fiscalización superior ........................................................................................................ 300
4.2.3 Factores políticos que determinan la calidad de la fiscalización superior ........................................ 304
4.2.3.1 Distribución del poder político en el Poder Legislativo: el papel del gobierno dividido ........... 306
4.2.3.2 Alternancia en el Poder Ejecutivo ............................................................................................... 311
4.3 La rendición de cuentas en la Administración Pública federal ............................................. 313
4.3.1 Fundamento institucional .................................................................................................................. 313
4.3.2 La rendición de cuentas en el desempeño de la Administración Pública ......................................... 326
Capítulo V Retos y perspectivas para implementar un sistema de rendición de cuentas ... 333
5.1 Gobierno de datos abiertos: transparencia, rendición de cuentas y escrutinio ciudadano en la
era digital............................................................................................................................... 333
5.1.1 Gobierno de Datos Abiertos y Gobierno Abierto: conceptos similares, diferentes alcances .......... 334
5.1.2 Las nuevas reglas para la difusión de datos públicos ........................................................................ 338
5.1.3 Porqué hablar de transparencia y derecho a la información en el Gobierno de Datos Abiertos .... 345
5.1.4 Retroalimentación e interacción entre ciudadanía y gobierno en el Gobierno de Datos Abiertos . 355
5.1.5 La construcción del ciudadano monitor: la práctica del escrutinio ciudadano en el Gobierno de
Datos Abiertos ............................................................................................................................................. 363
5.2 Datos Abiertos en México: un modelo de gobierno electrónico para una democracia en
construcción .......................................................................................................................... 368
5.2.1 En el origen, el concepto: ¿Qué son los datos abiertos según la Estrategia Digital Nacional? ........ 370
5.2.2 Cobertura universal, reglamentación de vanguardia y ciudadanía cibernética: tres ingredientes para
una receta perfecta...................................................................................................................................... 375
5.3 Hacia la búsqueda de un paradigma de construcción ciudadana basado en el acceso a la
información pública y el gobierno abierto ............................................................................... 389
5.3.1 Democracia, gobernanza y ciudadanía .............................................................................................. 389
5.3.2 Participación ciudadana e incidencia ................................................................................................. 396
5.3.3 El papel de la información en la construcción de ciudadanía ........................................................... 403
5.4 Perspectivas y retos en materia de transparencia y rendición de cuentas en México .......... 408
5.4.1 La reforma pendiente en materia de transparencia .......................................................................... 409
5.4.1.1 Situación de los archivos gubernamentales ............................................................................... 416
5.4.1.2 Apertura de las reservas .............................................................................................................. 422
2010-2016”
5.4.2 Desafíos en los mecanismos de rendición de cuentas....................................................................... 424

5.4.2.1 Mecanismos de control interno .................................................................................................. 426
5.4.2.2 Mecanismos de control externo.................................................................................................. 431
5.4.3 Perspectivas en materia de sanciones ............................................................................................... 435
5.4.4 La corrupción dentro del marco de la transparencia y la rendición de cuentas ............................... 439
5.4.5 La transparencia y la rendición de cuentas en otros espacios .......................................................... 443
5.4.5.1 El Poder Legislativo ...................................................................................................................... 444
5.4.5.2 El Poder Judicial ........................................................................................................................... 448
5.4.5.3 Ámbito estatal y municipal.......................................................................................................... 451
5.4.6 El papel del ciudadano en el Estado Social Democrático .................................................................. 452
CONCLUSIONES .............................................................................................................. 457

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 475
“Los Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas, su Aportación a la Construcción Democrática en
México, 2010-2016”
Introducción
Porque a todos nos debería preocupar la necesidad de analizar los problemas que
atañen a nuestra sociedad mexicana actual y de manera más específica los
relacionados con el sustento cotidiano, de los cuales en esta ocasión trataremos a
la transparencia y el acceso a la información, al margen de la democracia y
participación social. Para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al
lector sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una
parte metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar
“Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, su aportación a la
construcción democrática en México, 2010-2016”, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la
forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte, se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán
las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es nuevo,
pero si es uno de los más importantes hoy en día; durante el último cuarto del siglo
pasado, el término transparencia era aplicado a la vida de los Estados, era la
característica que implica la posibilidad de observar a través de las estructuras del
poder el mundo del quehacer gubernamental por aquellos que, en el ejercicio de su
poder soberano, tienen derecho a saber: los ciudadanos. La evolución de la
sociedad ha hecho evidente que el término democracia debe ser precisado y que
conceptos como democracia y transparencia forman parte de un proyecto más
ambicioso: la formación de una ciudadanía plena en el ejercicio de sus derechos y
el fortalecimiento de la legitimidad del Estado, en un contexto de gobernabilidad
democrática.
Este trabajo, parte de la premisa de: a medida que la ciudadanía se involucre en las
prácticas gubernamentales y en los procesos de rendición de cuentas, podrá revertir
1
México, 2010-2016”
de manera gradual las malas prácticas, costumbres y desatención que los

ciudadanos hacia el gobierno y al mismo tiempo, constituirá un elemento importante
para abatir la corrupción, impulsar la transparencia y contribuir a la transformación
del gobierno y una administración pública más democrática que no se vea rebasada
por las demandas de la sociedad en sus diferentes aspectos.
Lo que se pretende demostrar con estas investigaciones, es que si la sociedad

conozca más los temas sociales, políticos y económicos de México y así tendrá
elementos para criticar corregir y exigir de su gobierno una mayor atención y
solución en los problemas cotidianos; para un desarrollo integral de un México
necesitado de crecimiento y mejor calidad de vida.
Una democracia de calidad no sólo implica la existencia de procesos electorales

libres y competitivos, sino que requiere de un estado de derecho eficiente,
capacidad de respuesta por parte de los gobernantes a las demandas de los
gobernados, derechos de libertad e igualdad garantizados y la existencia de
mecanismos efectivos de rendición de cuentas. Dado que la democracia tiene más
probabilidades de sobrevivir bajo ciertas condiciones económicas, políticas e
institucionales, la calidad de la democracia es de suma importancia para su
permanencia (Morlino, 2009 y Przeworski, 1997).
En cualquier régimen democrático es preciso que existan límites y controles al

poder. Un gobierno responsable está obligado a rendir cuentas sobre sus acciones.
Sin embargo, se ha observado que, a pesar de que las instituciones formales son
esenciales para el establecimiento de una rendición de cuentas efectiva, en América
Latina no necesariamente funcionan según lo previsto, ya que existe una brecha
entre la ley y su implementación (Mainwaring, 2003: 5).
Uno de los componentes principales de la rendición de cuentas interinstitucional es

la supervisión legislativa sobre las agencias del Poder Ejecutivo. La fiscalización
que lleva a cabo el Poder Legislativo es uno de los instrumentos más importantes
de la supervisión legislativa. Para que esa fiscalización sea eficiente se requiere de
por lo menos cuatro factores: no injerencia de presiones políticas en las decisiones
2
México, 2010-2016”
de los órganos fiscalizadores, capacidad de acción, suficiencia de recursos y

capacidad para incidir en el comportamiento de los entes fiscalizados (Ríos Cázares
y Pardinas, 2008: 44).
Sin embargo, en el caso mexicano, estudios recientes muestran que no existe una
fiscalización eficiente que contribuya a la construcción de una estructura eficaz de
rendición de cuentas. En consecuencia, continúa presente un fenómeno de
fragmentación institucional en la fiscalización a las dependencias del Ejecutivo a
nivel local, el cual ha implicado un cambio institucional con ritmos e intensidades
diversas en los estados del país, sin que haya ocurrido un proceso de concertación
ordenador, por lo que existen enormes asimetrías entre las entidades y gobiernos
locales (Ríos Cázares y Romero, 2012).
Sin duda alguna, la democracia tiene como una de sus grandes características el
garantizar a la ciudadanía el ejercicio de libertades políticas y civiles. Sin embargo,
ésta no es la única de ellas.
Implica, además, otro elemento fundamental: acreditar, en los hechos, la existencia

de un sistema de transparencia y rendición de cuentas en todo el ejercicio de
facultades, responsabilidades, obligaciones y recursos de las instituciones y
órganos del Estado mexicano; entendido todo esto no sólo como la posibilidad
amplia y plena de cualquier individuo de acceso a la información pública, sino
también la justificación de las acciones y decisiones, y la posibilidad de la aplicación
castigos y sanciones, en el caso de incumplimiento de aquéllas.
Lo anterior, es de tal importancia que la transparencia y rendición de cuentas son

condiciones sin las cuales no es posible hablar de un régimen verdaderamente
democrático; de tal manera que democracia también es rendición de cuentas.
En este aspecto, y con el transcurso del tiempo, nuestro País ha cambiado y

evolucionado, pues hemos transitado de un sistema político autoritario, con un
partido único y dominante, omiso en el respeto de libertades, y una sociedad acrítica
y desinformada, a una nación con más libertades y exigencias sociales; donde la
3
México, 2010-2016”
alternancia política a partir de 1997 en el Congreso de la Unión , y a partir del año

2000 en el Poder Ejecutivo Federal, creó condiciones favorables para impulsar la
transición y consolidación democrática.
En este sentido, temas esenciales para la “salud” de nuestra de vida democrática y

que habían permanecido en el “baúl de los recuerdos”, han ido avanzando en la
medida que la propia sociedad mexicana ha impulsado transformaciones políticas.
Precisamente, uno de estos temas tiene que ver con la transparencia y rendición de
cuentas.
Referirnos a estos aspectos nos lleva, en primer término, al derecho de todo

mexicano a obtener la información de aquello relacionado con el ámbito público.
Un primer avance en la materia se inicia con la reforma política de 1977, cuyos

objetivos eran eminentemente electorales, pero que impactó favorablemente en lo
relativo al derecho de acceso a la información.
Es decir, generó las condiciones para que los partidos políticos tuviesen acceso a
los medios de comunicación, y de esta manera, la sociedad mexicana contara con
información plural, evitando la manipulación o desinformación.
Dicha reforma constituyó un parteaguas en el desarrollo democrático de la nación y

se convirtió en un impulso para la consecución de este derecho. Sin embargo, es
obvio que mientras en el ámbito democrático se registraban avances importantes,
en materia de acceso a la información éstos fueron limitados.
En 1997, con la pérdida de la mayoría del PRI en la Cámara de Diputados se abre

la puerta para que en el año 2000 se logre la alternancia política en la Presidencia
de la República, con el triunfo de un partido distinto (PAN) al que lo había detentado
durante más de 70 años (PRI); generándose las condiciones para dar un paso
trascendental en materia de transparencia y rendición de cuentas: en el año 2002
se aprueba la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, con un conjunto de objetivos ambiciosos:
4
México, 2010-2016”
 Garantizar el acceso a la información pública;

 Transparentar las acciones del poder público;
 Impulsar la rendición de cuentas; y
 Apoyar el proceso de democratización del país y fortalecer el Estado de
derecho.
Podemos afirmar que esta ley construyó los cimientos de una cultura de la
transparencia y del inicio de un incipiente sistema de rendición de cuentas; que
obligaba, sobre todo al Poder Ejecutivo Federal, dejando de lado a otros poderes
como el Legislativo, así como a estados y municipios.
En los años 2007 y 2014 se reforma el artículo 6°. Constitucional, fortaleciendo este
derecho; y por último, en abril de 2015 se aprueba la nueva Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual amplía la cantidad de
sujetos obligados que deben transparentar y permitir el acceso a su información,
como partidos políticos, sindicatos y personas físicas y morales que reciban o
ejerzan recursos públicos.
En cuanto a la rendición de cuentas, hay dos momentos claves:
 En julio de 1999 se reforman los artículos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución

y se establece la Entidad Superior de Fiscalización de la Federación; y
 El 20 de diciembre de 2000 se aprueba la Ley de Fiscalización Superior de
la Federación, creándose la Auditoría Superior de la Federación como
órgano dependiente de la Cámara de Diputados, responsable de la
fiscalización de la Cuenta Pública.
En todo este proceso es necesario destacar la participación importante de la

sociedad, principalmente a través de grupos organizados, en estos avances. Sin la
exigencia y presión social hubiese sido muy difícil lograrlo, sobre todo en aquellos
entes que hasta hace pocos años se consideraba prácticamente imposible que
rindieran cuentas, como los partidos políticos y sindicatos.
5
México, 2010-2016”
De acuerdo con la teoría clásica de la democracia liberal, la rendición de cuentas

debería surgir como un producto natural del funcionamiento de las elecciones
democráticas, así como de los pesos y contrapesos establecidos entre los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Rendir cuentas por la responsabilidad adquirida y
delegada mediante el voto o la designación, son sin duda una de las premisas por
las que se aboga en cualquier gobierno que se precie de ser democrático.
Asimismo, la transparencia de acción y la publicidad de ello, son voces que se oyen
cada vez con más fuerza en el concierto de la vida pública.
Sin embargo, la corrupción y el ejercicio patrimonial del poder tienen una larga
historia en el imaginario colectivo de la nación, y aún más, en las prácticas
cotidianas en la sociedad mexicana y dentro de las organizaciones públicas
mexicanas, esto abarca los sistemas no gubernamentales y los gubernamentales.
Al respecto, en México se han adoptado medidas, con mayor énfasis desde hace
15 años, que promueven el combate a las prácticas de opacidad de la autoridad,
así como la promoción de la rendición de cuentas a la ciudadanía. No obstante, los
índices bajísimos de confianza hacia el quehacer público señalan que estos
esfuerzos no son suficientes, más aún, se perciben como ociosos72. Lo cual, tanto
los procesos electorales así como la división del poder, indican que no han sido
efectivos para garantizar la citada premisa.
Políticamente, la complejidad y los cambios vertiginosos, propios de la sociedad

actual, se traducen en la diversificación de funciones gubernamentales, es decir, en
el aumento y la especialización de: órganos, poderes y actores gubernamentales y
no gubernamentales. Ahora bien, una de las funciones, que recién se incorpora de
forma sólida dentro de la función pública, en gobiernos de corte democrático, es el
de fiscalización73. Tarea especificada en el 79 Constitucional y referida a la revisión
de los recursos ejercidos por las distintas entidades, instituciones y poderes que
conforman el gobierno, y que tiene como base la evaluación y la rendición de
cuentas. En México esta labor fue encomendado a la Auditoría Superior de la
72
Encuestas como: Latinobarómeto, Consulta Mitofsky, Transparencia Mexicana, Encuesta Nacional de Cultura Política y
Prácticas Ciudadanas e Índice de Percepción de la Corrupción.
73
Aunque legalmente existen considerables antecedentes en el sistema político mexicano como se verá en el capítulo I.
6
México, 2010-2016”
Federación (ASF) desde el año 2000.
Cabe resaltar, la importancia de estas reformas constitucionales de 1999, que

convirtieron a la Contaduría Mayor de Hacienda en la Auditoría Superior de la
Federación, mismas que implicaron una transformación histórica en la estructura
institucional para la rendición de cuentas del Estado mexicano. Lo cual sitúa un
espacio físico-temporal la presente investigación. No obstante, como se podrá
visualizar esta reforma quedó corta en diversos sentidos, por lo cual, a inicios del
año 2015 se discute una reconfiguración del sistema, llamado ahora Nacional
Anticorrupción.
Ya que en la sociedad contemporánea se presume una prevalencia de los intereses

económicos por encima de los públicos, la irresponsabilidad del uso del poder y la
desconfianza hacia lo público, apremia un cambio respecto a la concepción de
rendir cuentas, así como la reorganización estatal para el ejercicio de la autoridad
con responsabilidad. Es por ello, que resulta necesario que sean los estudiosos del
gobierno, de la Administración Pública y de la sociedad, quienes incentiven la
reivindicación de la importancia de rendir cuentas del actuar gubernamental hacia
los mandantes, que son los ciudadanos. Asimismo, se ejemplifica, además, una
ética pública cuestionable por parte de los timoneros del gobierno mexicano, lo cual
es una problemática perentoria de atención y de cambios, para que no sea
simulación la tarea de controlar al poder.
Y es a partir de la reforma al artículo 6° de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos (en adelante Constitución) en febrero del 2014, fueron agregadas
al catálogo de Sujetos Obligados las personas físicas y morales que reciban y
ejerzan recursos públicos o ejerzan actos de autoridad.
Sin embargo, no fue sino hasta mayo del 2015 con la entrada en vigor de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley
General) que se consolidó la adición de los particulares como nuevos Sujetos
Obligados. Lo anterior implica que las personas físicas o morales que reciban y
ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad deberán transparentar,
7
México, 2010-2016”
publicar y mantener actualizada toda la información relacionada con los dos

supuestos ya mencionados. Asimismo, en caso de que el Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),
determine que deberán cumplir con sus obligaciones de transparencia
directamente, deberán dar trámite a las solicitudes de acceso a la información que
los particulares les formulen y serán responsables de la protección de datos
personales relacionados con la información que deban hacer pública, entre otras
obligaciones.
Ante esta situación, la Ley General omite resolver y acotar la amplitud que
encontramos en las bases y principios establecidos en el apartado A del artículo
sexto constitucional. Las disposiciones de esta Ley General, facultan a los diversos
Organismos Garantes para determinar la forma en que los particulares deberán
cumplir con sus obligaciones en materia de transparencia, esto es, directamente o
a través del sujeto obligado que hizo entrega de los recursos públicos o facultó para
realizar actos de autoridad. El panorama se agrava cuando observamos que el
Legislativo Federal ha delegado también a los Organismos Garantes la facultad de
establecer qué obligaciones en materia de transparencia asumirá cada particular y
la manera de cumplir con las mismas, así como la información que deberán hacer
pública. Lo anterior resulta una complicación por dos principales razones: a)
Primero, respecto a la forma de cumplimiento de obligaciones, la Ley General no
obedece las disposiciones constitucionales, pues la Constitución ordena que las
personas físicas y morales cumplan con sus obligaciones de manera indirecta,
contrario a lo establecido por la Ley General y; b) Segundo -y más importante-, uno
de los objetivos principales de la reforma al artículo 6° constitucional y de la creación
de la Ley General fue la homologación de las bases y principios relacionados con el
derecho humano de acceso a la información (artículo 2° fracciones II y III de la Ley
General). Entonces, delegar en cada uno de los Organismos Garantes la facultad
de determinar qué obligaciones cumplir y qué información publicar, conduciría a un
retroceso en materia de transparencia y, a la par, impediría el cumplimiento del
objetivo de la Ley General.
8
México, 2010-2016”
Ahora bien. Ya sea entendido como una transformación paradigmática de las

administraciones públicas en todo el orbe, o visto como un conjunto de políticas
públicas orientadas a mejorar el quehacer gubernamental, mediante el uso y
máximo aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC’s), el gobierno electrónico ha sido concebido como el elemento clave de
innovación, indispensable para alcanzar los grandes objetivos de desarrollo que los
países tanto del Norte como del Sur se han planteado, desde comienzos de este
siglo, y de esta manera contribuir a la solución de los problemas complejos que
afectan a las sociedades modernas.
Esto no solo porque el e-government permite a los grandes líderes estar conectados
con sus pares, sin importar las barreras de espacio y tiempo, para compartir
experiencias e informaciones y colaborar en aquellos asuntos en que poseen
intereses compartidos; sino también porque, el gobierno digital ha allanado el
camino para extender los alcances y encontrar nuevas formas de hacer efectivos
principios democráticos fundamentales, como la transparencia, la rendición de
cuentas y derecho de acceso a la información pública; que si bien han sido
demandados constantemente por la ciudadanía a sus gobernantes, se han
convertido en exigencias a las que los actores políticos pueden sustraerse cada vez
menos y no sin importantes consecuencias en términos de la legitimidad y
credibilidad a las que irremediablemente aspiran.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general analizar de

manera exploratoria, el origen del derecho a la información y la rendición de cuentas
en México, para ofrecer un informe del estado que guarda esta materia en su
aplicación de la administración pública mexicana, además de demostrar que la
transparencia y acceso a la información, son los criterios claves para el
fortalecimiento de un sistema democrático. y, con base en ello, poder brindar
algunas propuestas que propicien que la configuración del subsistema de
fiscalización acote el ejercicio del poder público, que elimine cualquier margen para
la actuación discrecional y encamine las acciones de las autoridades al mayor
beneficio social.
9
México, 2010-2016”
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con
precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la
forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte, se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se describirán
las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “Los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, su
aportación a la construcción democrática en México, 2010-2016”, se utilizará el
método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el describir
situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado fenómeno.
Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y consultando revistas
y periódicos históricos, así como páginas de Internet relacionadas con el tema en
comento. Por lo que respecta a los Métodos utilizados, éstos consisten en el
Método cualitativo, y por otra parte el Método Analítico mismo que me auxilió a
razonar la información obtenida.
En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de cada

capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de
investigación se integra por cinco capítulos que establecen aspectos como los
siguientes:
De esta manera temas como transparencia, rendición de cuentas derecho a la

información, democracia y participación social, se hacen imprescindibles en el
índice principal de los universos a ser revisados, considerando que los apartados
teóricos han arrojado gran claridad al análisis del caso en concreto.
En nuestro primer capítulo, se desarrolló un marco teórico conceptual, donde se

analizan distintas posturas sobre la rendición de cuentas, la corrupción, la
10
México, 2010-2016”
impunidad, la opacidad y transparencia, con el objetivo de distinguir qué elementos

son necesarios en la rendición de cuentas y comparar sus debilidades en el marco
jurídico actual. El objetivo es proporcionar al lector los conceptos necesarios para
comprender en su totalidad el presente trabajo y sobre los cuales se basa el
desarrollo del mismo.
Partimos de la conceptualización de la democracia en su devenir histórico; y de la

importancia y trascendencia del Estado de derecho, la transparencia y rendición de
cuentas, en la consolidación democrática de toda Nación. También se hace
referencia al elemento de la transparencia, ya que éste es uno de los pilares de la
investigación, por tanto, su revisión histórica, jurídica y conceptual es fundamental
para transitar hacia la rendición de cuentas, además ésta implicó una nueva visión
y un cambio en el ámbito político y administrativo.
Es primordial mencionar en dónde se desarrolla en un primer momento la

transparencia porque empieza a la vez a gestarse con la libertad de información, de
expresión y de conciencia, elementos clave para ir forjando el ideal de transparencia
en un derecho y una obligación.
La importancia de la transparencia en el gobierno y la administración pública es que

los permea para fomentar una nueva relación entre el Estado y la sociedad, así
como dentro de las mismas organizaciones públicas donde surge como una
obligación para éstas, pero al mismo tiempo les provee de un nuevo criterio para
mejorar sus decisiones y una nueva dinámica en su actuar que las llevaría a
desarrollar un modelo institucional que representaría un cambio dentro del quehacer
gubernamental y la administración pública.
Acorde con lo anterior, se retoma la dicotomía que corresponde también a la

concepción liberal, lo que caracteriza a lo público es precisamente la transparencia,
lo público necesita y produce el derecho para los ciudadanos de conocer el
quehacer gubernamental y una obligación de rendir cuentas a la autoridad, mientras
que la esfera de lo privado regula el derecho a la privacidad y la intimidad, pero
ambos espacios son inherentes a la condición humana. Una vez delimitadas la
11
México, 2010-2016”
relación pública y privada, conceptualizada y reconocida como derecho, es de vital

importancia reiterar estos conceptos y diferenciarlos para tener claro su contenido
al estudiar el derecho a la información y la información pública, su acceso y la
prerrogativa a la privacidad.
La rendición de cuentas, también es uno de los elementos constitutivos de la

democracia, que supone contrapesos y controles y que siempre está vigilante sobre
los sujetos obligados, quienes rinden cuentas y explican los hechos, así como
responden sobre sus actos hacia el auditor último, que es el ciudadano. Implica
dimensiones informativas, argumentativas y de responsabilidades pasadas y
presentes, reforzada para poder aplicar incentivos y sanciones.
El gobierno electrónico encuentra el motivo de su existencia en la persecución de

tres objetivos centrales, que son: 1) ofrecer más y mejores datos públicos en
condiciones de apertura; 2) agilizar la realización de trámites y servicios desde un
solo punto electrónico, sin importar ámbito o área de competencia, es decir que
institución o dependencia se encargue de ellas, ni en qué nivel de gobierno, ya sea
Federal o local; y 3) favorecer e incentivar la participación social en los asuntos
públicos, tanto para su discusión colectiva como en la toma de las determinaciones
trascendentales.
El segundo capítulo, Se expondrán y describirán los antecedentes del control y de

la fiscalización en México, desde época precolombina hasta la configuración del
Sistema aplicable actual, hablamos del desarrollo de estos marcos en el Estado
mexicano, primero, se retoman los antecedentes que lo permearon, desde el
tránsito de un gobierno unipartidista y autoritario a la alternancia como un paso a un
régimen democrático, que permitió una mayor transparencia en los procesos
político-administrativos desde la reforma de 1977 hasta los cambios que llegaron
con la aprobación y vigencia en el año 2002 de la LFTAIPG. Además de la
participación que tuvieron ciertos grupos de la sociedad civil que exigían un cambio
para desarrollar y consolidar el acceso a la información y la transparencia.
La experiencia mexicana de acceso a la información pública no puede entenderse
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México, 2010-2016”
sin retomar la creación de la LFTAIPG, principalmente lo referente al proceso de

acceso a la información y las nuevas disposiciones que tendrían que cumplir los
sujetos obligados por la ley dentro de las organizaciones gubernamentales, de igual
modo, se abarca el ejercicio del derecho por medio del procedimiento de solicitudes
de acceso a la información pública, en el cual es pertinente tener claras sus
obligaciones de acuerdo con las disposiciones que establecen cambios dentro de
las instancias gubernamentales en cuanto a sus recursos humanos, materiales y
financieros, así como las reservas de información para dar un cumplimiento a lo
establecido en la Ley.
La construcción institucional junto con La ley, crea el IFAI como órgano garante del
acceso a la información y transparencia, a pesar de no ser un ente
constitucionalmente autónomo, tiene mucha relevancia, pues ejerce actividades
reguladoras ante los sujetos obligados por la ley en representación de la ciudadanía
y marca los lineamientos por los cuales se ejercerán los mecanismos que aseguren
el acceso.
El papel de este Instituto requiere de fortalezas que le permitan consolidar el sistema

institucional y mejorar su desempeño, pero también que lo asegure y lo blinde de
vicisitudes políticas en el tiempo, por ello se retoma las ventajas y desventajas de
la autonomía constitucional al no ser un diseño fácil, porque quizá cree conflictos
con los otros organismos autónomos y los Poderes estatales, en especial, con el
Poder Judicial, que sería juez y parte al dirimir una impugnación.
El artículo 6 constitucional es un logro importante de reconocimiento al derecho de

acceso a la información que será garantizado por el Estado y que fortalece los
derechos fundamentales, pero robustece aún más la transparencia y la propia
democracia que, sin duda, aún hay desafíos pendientes por la disparidad que
prevalece en los estados y municipios en esta materia y donde no fue suficiente
reformar las reglas porque quedó pendiente fortalecer a quien las hace valer junto
con la adecuación de recursos y el ajuste de capacidades.
13
México, 2010-2016”
Finalmente se cierra este capítulo con el marco de la contraloría social, ésta última
como el espacio donde se reúnen la ciudadanía y las instancias gubernamentales,
y en la cual la sociedad vigila y monitorea los actos de gobierno, pero en los casos
donde ésta participa no se tiene la obligatoriedad de hacer caso a las
recomendaciones o quejas que pudieran dar a conocer los participantes, sin
embargo, la apertura que ha tenido no ha generado ciudadanos más activos, pero
no demerita la obligación del gobierno de rendirle cuentas.
Ya en el tercero capítulo Marco Legal, se analizar de manera exhaustiva y

pormenorizada el contenido de los artículos 81 y 82 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública relativos a las personas físicas y
morales que reciben y ejercen recursos públicos. Se analizarán las obligaciones de
transparencia cumplir por los particulares, la forma en que éstos realizarán dicho
cumplimiento, así como los procedimientos contemplados para llegar dicha
determinación. Finalmente, el lector encontrará un breve análisis sobre la
armonización de las leyes estatales conforme a lo establecido en la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública a fin de identificar cómo han
enfrentado las distintas Entidades Federativas los retos que representan los
cambios a la legislación en materia de transparencia.
En este marco normativo, se presentará el análisis del marco legal o de

competencia, es decir, todas las disposiciones legales desde la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes generales como la Ley de Fiscalización
y Rendición de Cuentas de la Federación, los programas anticorrupción, etc., en
materia de fiscalización, responsabilidades y transparencia.
En el cuarto capítulo Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de

cuentas en la Administración Pública federal, se realizan consideraciones y
proyecciones, se aborda específicamente la configuración del Sistema de
fiscalización y rendición de cuentas y al final, las proyecciones de los cambios
organizacionales propuestos y aprobados recientemente en el tema del combate y
la prevención de la corrupción.
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México, 2010-2016”
Además de la rendición de cuentas y enfatizando a la fiscalización como uno de sus

principales instrumentos. En ese sentido, se adopta una perspectiva neoinstitucional
enfocada en las relaciones principal-agente para comprender la distribución del
poder político en el Poder Legislativo y la alternancia en el Ejecutivo como los
factores que determinan la calidad de los mecanismos de rendición de cuentas
interinstitucional en gobiernos democráticos, destacando el sustento constitucional,
normativo de la rendición de cuentas que tiene, y el papel de la Auditoría Superior
de la Federación en la evaluación del desempeño gubernamental.
Finalmente, en el quinto capítulo, Análisis cuantitativo y cualitativo de la

rendición de cuentas en la Administración Pública federal. se centra en
delimitar las acciones que pueden llevarse a cabo desde la actividad bibliotecológica
para implementar medidas adecuadas que hagan efectivo el acceso a la información
pública, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana como
elementos indispensables en la construcción de una democracia plena. Por otra
parte, se hace énfasis de manera particular en el papel que juega la participación
ciudadana en el mejoramiento y fortalecimiento del derecho a la información, el buen
gobierno y la consolidación de la democracia. Y se reflexiona sobre cómo es que el
acceso a la información pública, el gobierno abierto y la rendición de cuentas
contribuyen a la construcción de ciudadanía.
Se habla sobre los retos y perspectivas en materia de transparencia y rendición de

cuentas. Se hace énfasis en la importancia que tienen las reformas que se
encuentra pendientes en el Congreso, ya que le provee de herramientas
importantes al IFAI, pues éstas flexibilizan los requisitos de acceso a la información
y disminuyen sobremanera las restricciones al derecho como: la generación del
documento cuando ésta sea una obligación del sujeto obligado por la ley; el acceso
a los fideicomisos públicos (en este caso sólo frente al fideicomitente) y de las
operaciones bancarias o fiscales que involucren recursos públicos, además se
agrega la definición de Datos Sensibles que fortalecen su protección, sin embargo,
dichas reformas se han mantenido en el congelador, principalmente por ciertos
artículos que hacen referencia al tema de las reservas, la sustanciación de los
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México, 2010-2016”
recursos de revisión y las resoluciones definitivas del Instituto.
Además, se recalca el tema de la situación de los archivos gubernamentales, ya

que muchas veces el procedimiento no sólo es producto de una resistencia, sino de
un falto manejo en la gestión y preservación de archivos, que tampoco cuenta con
el capital humano capacitado, tomando en cuenta que el formato electrónico le
aportó más complejidad, lo que sí es de mencionarse es la aprobación reciente de
una regulación al respecto. Dentro de los retos de los mecanismos de rendición de
cuentas se habla de la conveniencia de un reajuste institucional y regulatorio en el
control interno, ya que ha opacado en cierta manera los avances realizados, que no
se minimizan, por causa de una multiplicidad de funciones que tiene la SFP y sus
OIC y el conflicto de intereses con la otra dependencia encargada del control y
evaluación.
En cuanto al tema de la corrupción, ésta es una problemática endémica practicada

no sólo por los gobernantes, sino por los ciudadanos y requiere atención, puesto
que es la misma SFP la encargada de combatir la corrupción, cuya instancia tiene
una dificultad de enfoque debido a diversas actividades y, quizá, la corrupción se
combata centralizándola e individualizándola, además aristas como el conflicto de
interés y la protección y estímulos a informantes internos no han sido abordadas y
resultan ser un incentivo que emprenda ciertos lados endebles de la corrupción, ya
que son considerados como aislados, por ello se retoman las iniciativas presentadas
por el Ejecutivo para combatirla. Se abre el estudio a otros espacios como el Poder
Legislativo y Judicial, al ser éstos parte también de todo un diseño y marco
institucional y ser indirectamente sujetos obligados por la ley. Dentro del Poder
Legislativo su marco legal que establece sus obligaciones y responsabilidades se
cumple en sentido estricto. Sin embargo, al adentrarse en la manera en como
constituyen sus mecanismos propios e internos como organización, en forma
individual (legisladores) y colectiva (organizaciones parlamentarias), se observa la
reserva de apuntar a una verdadera política de transparencia y rendición de
cuentas, ya que las decisiones internas como los criterios de elección de comités,
el presupuesto y las sanciones son informales, así como el procedimiento para
16
México, 2010-2016”
acceder a la información.
En otras palabras, se hace alusión a un sistema de rendición de cuentas,

indispensable en cualquier régimen que pretenda ostentarse como democrático, por
el cual los funcionarios públicos destierren la secrecía y la opacidad en el ejercicio
del poder conferido, siendo señalados por distraerse de las obligaciones y
responsabilidades que les corresponden. Además, el Gobierno de Datos Abiertos
tal y como ha sido implementado en países como Estados Unidos y Reino Unido,
ha demostrado ser un valioso instrumento, capaz de establecer una relación más
directa entre gobernantes y gobernados, en la cual los segundos no son más el
agente pasivo de la ecuación, sino un actor con elementos, herramientas y
disposición para vigilar el actuar de los primeros e interpelarles sobre cualquier acto
o resolución que lleven a cabo y se demuestre contraria al interés general; esto es
el también llamado escrutinio ciudadano, que es en esencia una de las principales
formas de participación social durante un gobierno en funciones.
De esta manera, todos los temas que se presentan en esta investigación constituyen
una abstracción que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar
permanentemente la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo
temático, hasta arrojar unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de todos
los ordenamientos sociales y políticos que citamos; se abordan los puntos
medulares que dan forma y expresión, a la idea que originalmente movió y motivó
a realizar este trabajo, siguiendo un proceso lógico deductivo, que a partir de las
principales premisas inherentes al objetivo de estudio, permitieron la interpretación
y aportación personal respecto a la situación actual, naturaleza y propósitos del
derecho de acceso a la información gubernamental, la transparencia y la rendición
de cuentas en México. De igual forma permitieron confirmar, al menos en el plano
teórico las hipótesis formuladas.
El propósito fundamental es apuntar ciertas directrices para que puedan

consolidarse y ampliarse los logros alcanzados. Tratamos de aportar ideas
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México, 2010-2016”
conscientes, apegadas a nuestra realidad política, social, económica y cultural,

pero, sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro país. No pretendemos
revolucionar e ir en contra de nuestro sistema social mexicano, más bien,
pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un cambio radical de mentalidad en
nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos más vulnerables y de la
distribución equitativa del poder.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral entre
la sociedad y su gobierno.
La investigación es de naturaleza no experimental, descriptiva y observacional, es

decir, se han identificado y descrito los principales elementos y características de
acceso en México, para lo cual se utilizaron bases de datos del pasado como son
estadísticas, así como documentación oficial e informes y reportes del modelo de
acceso a la información pública y la rendición de cuentas de los programas de
gobierno en México.
La actividad se centra en el uso de fuentes bibliográficas y hemerográficas, así como

referencias documentales como informes, evaluaciones y de manera relevante
memorias de los trabajos realizados diversos ámbitos de evaluación de las
condiciones en que se está dando cumplimiento al acceso a la información pública
en el país, haciendo referencia al marco normativo. Las referencias utilizadas se
encuentran adecuadamente registradas en el aparato crítico y la bibliografía que
acompaña al reporte escrito. Asimismo en cuanto al diseño de la investigación se
encuentra el haber sido de carácter retrospectivo y transversal, dado que se preparó
con información obtenida con anterioridad al proyecto y con fines ajenos al trabajo
de investigación, así como se miden las variables una sola vez y en un momento
determinado.
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1.1 Corrupción
La corrupción es una figura que no es ajena al Poder Legislativo ni a sus

legisladores, donde si es cometida por estos servidores públicos se espera que
exista una sanción. Ha existido prácticamente desde el origen del hombre, por lo
tanto, la corrupción es un ejercicio que realizan una o más personas, relacionadas
con un cargo de poder, en donde la percepción es que estas obtendrán un beneficio
ilícito para sí mismos perjudicando el interés general.
Sin embargo nuestra visión parte de un método inductivo a través de casos

particulares, por lo que necesitamos evolucionar esa definición; teniendo como
consecuencia caer en un dilema como lo hace notar Nicolai Hartmann74 en su
estudio de Aristóteles y el problema del concepto, al expresar, debemos iniciar un
análisis del juicio y el raciocinio para que de una manera lógica nos acerquemos lo
más posible a un conocimiento universal del tema y conceptos que durante este
estudio se investigarán con el objeto de obtener una gama de significados en los
que se puedan trabajar para un desarrollo constructivo.
Existen distintos conceptos de corrupción es por ello que mencionaremos algunos

para adentrarnos en nuestro tema, un primer concepto es el de Transparencia
Internacional (1998), que percibe el fenómeno de corrupción en términos generales
como "todo abuso de un poder público con fines privados.”75
Sin embargo, debemos señalar, que tal concepto desde nuestra perspectiva es
general, porque engloba otros ilícitos tales como el tráfico de influencias, soborno,
fraude, nepotismo, entre otros. En síntesis, necesitamos acotar más nuestro tema
de estudio, no obstante, dicho concepto nos proporciona un panorama del
74
Hartmann, Nicolai, Aristóteles y el problema del concepto, trad. Bernabé Navarro, México, UNAM, 1964, núm. 16, p.12.
75
Castillo, Arturo del, Medición de la corrupción un indicador de la rendición de cuentas, México, Auditoría Superior de la
Federación, 2003, Serie Cultura de la Rendición de cuentas, núm. 5, p. 16.
19
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problema.
Un segundo concepto de corrupción es la expresada por Arturo Castillo: "consiste

en la violación de una obligación por parte de un funcionario público (burócrata) o
representante popular (político) con el objeto de obtener un beneficio personal en
forma de dinero o de regalos, de la persona que lo soborna o lo extorsiona.” 76
Nos queda claro para nuestra investigación que el diputado o senador que cae en
actos de corrupción, comete una violación a una obligación para obtener un
beneficio personal. Sin embargo, todavía no quedamos satisfechos con los puntos
expuestos, debido a que consideramos nos falta desarrollar aún más nuestras
nociones del concepto por lo tanto debemos continuar con nuestro escrutinio de
este vocablo.
Ernesto Garzón Valdés nos amplía la visión sobre la corrupción con la siguiente
definición: “consiste en la violación limitada de una obligación por parte de uno o
más decisores con el objeto de obtener un beneficio personal extraposicional del
agente que lo (s) soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de
beneficios para el sobornante o el extorsionado que superan los costos del soborno
o del pago o servicio extorsionado”77.
Se puede deducir que se necesita una interpretación de tal definición: ya que faltar
a una obligación por parte de un funcionario público (decisor) con el objeto de
obtener un beneficio (económico o de poder) es un acto totalmente racional debido
a que actúa de forma dolosa a través de un soborno o extorsión porque tiene la
capacidad de cambiar una decisión por un beneficio personal.
Hemos proporcionado algunas definiciones de la palabra corrupción, sin embargo,

continuar en la búsqueda de más, es una labor utópica debido a que existen
demasiadas definiciones y no podríamos satisfacer la necesidad de todos.
76
Ibídem, p. 17.
77
Carbonell, Miguel (coord.), Poder derecho y corrupción, México, Siglo veintiuno editores, 2003, pp. 30-31.
20
México, 2010-2016”
Sin embargo, dentro de esta investigación entenderemos a la corrupción como “todo

abuso de un poder público con fines privados”, donde el Poder Legislativo puede
cometer dicho supuesto a través de sus legisladores divididos en 500 diputados y
128 senadores.
La problemática de la corrupción es que no existen medios idóneos para medirla

con precisión, a pesar de que diversos organismos y Estados lo han tratado de
hacer.
Es por ello que Robert Klitgaard expone una ecuación para percibir y poder medir
la corrupción de manera objetiva, en consecuencia, con lo mencionado es
indispensable exponer un principio para medir la corrupción, a través de la “ecuación
básica” la cual se expresa de la siguiente manera:
“Monopolio de la decisión pública más discrecionalidad de la decisión pública menos

responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública
adoptada.”78
C = M. d.p. +D. d.p. —R.
Los símbolos que anteriormente se mencionaron se deben interpretar de la

siguiente forma:
(C): Es igual a la palabra corrupción que será todo abuso de un poder público con
fines privados que pueden cometer los legisladores en funciones.
(M. d. p.): Corresponde al Monopolio de la decisión pública, por parte de los

legisladores para influir, aprobar o rechazar temas de interés público en detrimento
o beneficio de los ciudadanos.
(D. d. p.): Deriva de la Discrecionalidad de la decisión pública de los legisladores
78
Castillo, Arturo del, óp. cit., p. 17.
21
México, 2010-2016”
para influir, aprobar o rechazar intereses de un tercero en detrimento de la nación y

sus ciudadanos.
(R): Se entenderá como Responsabilidad, de los legisladores de sujetarse a la

obligación de rendir cuentas.
Por lo tanto, un sistema jurídico donde se permite la corrupción, el monopolio de la

decisión pública sumando la discrecionalidad de la decisión pública y restando la
"Responsabilidad” se traducirá en altos niveles de corrupción en todos los niveles
del gobierno en turno ya sea Federal, Estatal o Municipal.
Con base en la formula expuesta es posible medir los niveles de corrupción de un

Estado y sus instituciones de forma objetiva, es por ello la importancia de exponer
dicha ecuación
En nuestra investigación sea mencionado a la organización llamada Transparencia

Internacional (Transparency International), porque dicha organización es un
referente en el estudio y medición del fenómeno llamado corrupción.
Por lo que de su investigación ha obtenido resultados para diagnosticar y clasificar

a cada país colocándolo en un rango de alta o muy baja corrupción, en la página
oficial en español que corresponde a la sede mexicana conocida como
Transparencia Mexicana se describe como "una organización internacional, no
gubernamental, no partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la corrupción
a nivel nacional e internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida
ampliamente por colocar la lucha anticorrupción en la agenda global”79,
encontrándose su oficina principal en Alemania y en específico en la ciudad de
Berlín.
Sin embargo, una de las principales causas de tomar en cuenta dicha medición es
79
Transparencia Mexicana, http://www.tm.org.mx/transparencia-intemacional, fecha de consulta 2 de enero de 2017.
22
México, 2010-2016”
porque el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el C. Enrique Peña Nieto

en su discurso oficial fechado el 2 de febrero de 2015, donde habla del combate en
contra de la corrupción proporcionó como datos validos los resultados de la
investigación de Transparencia Internacional en el Índice de Percepción de la
Corrupción, a continuación, se presentará un fragmento del contenido de dicho
discurso:
"La corrupción en México es, como lo he señalado ya de manera reiterada en

distintos espacios, es un problema estructural que entre todos debemos enfrentar.
Y a pesar de los esfuerzos emprendidos en las últimas décadas, la percepción sobre

este problema no ha mejorado en nuestro país.
De acuerdo con los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción de 2014,

que publicó Transparencia Internacional, México obtuvo una calificación de apenas
35 en una escala de 0 a 100. Es prácticamente la misma calificación que ha tenido
durante las últimas dos décadas...”80
En ese contexto es imposible ignorar el estudio proporcionado por Transparencia

Internacional siendo en específico el Índice de Percepción de la Corrupción dado
que el Licenciado Enrique Peña Nieto desde la Presidencia de la República ha
legitimado dichos resultados.
En otro orden de ideas Transparencia Internacional creó una herramienta para

medir la corrupción llamado Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), el primer
efecto es exhibir a los países calificándolos de manera individual con una escala del
0 al 100, donde cero (es percepción de altos niveles de corrupción) y cien (es
percepción de bajos niveles de corrupción). El segundo efecto es comparar a los
80
Presidencia de la República, "Mensaje a medios de comunicación que ofreció el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, licenciado Enrique Peña Nieto”, https://www.gob.mx/presidencia/prensa/mensaje-a-medios-de-comunicacion-
que- ofrecio-el-presidente-de-los-estados-unidos-mexicanos-licenciado-enrique-pena- nieto?idiom=es fecha de consulta 2 de
enero de 2017.
23
México, 2010-2016”
países con sus resultados obteniendo un lugar de un total de 176 países.
El IPC "pone de manifiesto que, cuando líderes y altos funcionarios abusan de su

poder para usar fondos públicos en beneficio propio, el crecimiento económico se
ve minado y los esfuerzos por frenar la corrupción quedan frustrados”, señaló José
Ugaz, presidente de Transparency International”81.
El Índice de Percepción de la Corrupción se elabora a partir de las opiniones de

expertos sobre la corrupción en el sector público. Se puede obtener un buen
resultado cuando existen mecanismos de gobierno abierto a través de los cuales el
público puede exigir que sus líderes rindan cuentas, mientras que una mala
puntuación evidencia un contexto donde prevalece el soborno, los actos de
corrupción quedan impunes y las instituciones públicas no dan respuesta a las
necesidades de los ciudadanos. ”82
En consecuencia, el Índice de Percepción de la Corrupción tiene como efecto

clasificar a un país y determinar su grado de alta o baja corrupción, en el caso de
México es percibido con un índice alto de corrupción, no obstante, es necesario
proporcionar los resultados del año 2017 en el siguiente cuadro 1:
81
on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 14:50 horas
82
on_2014_el_crecimiento_transparente_en_r fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 15:02 horas.
24
México, 2010-2016”
Cuadro 1
Posiciones y puntuaciones del Índice de Percepción de la Corrupción 2016. 83
83
Transparency International, "Índice de Percepción de la Corrupción 2016”
https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016 fecha de consulta 25 de enero de 2017.
25
México, 2010-2016”
26
México, 2010-2016”
Cuadro 2
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción) 84
Evolución Índice de Percepción de la Corrupción en México (2012-2015)
2016 2015 2014 2013 2012

País
Puntuaci Posición Puntuación Posición Puntuaci Posición Puntuaci Posición Puntuaci Posición
ón ón ón ón
México 30 123 35 95 35 103 34 106 34 106
Como resultado de comparar los periodos de 2012 a 2016, podemos interpretar

como una señal negativa que a México se le resten 5 puntos en tan solo un año,
siendo que se había mantenido en otros periodos en los mismos puntajes o sólo
tenía diferencia de un punto.
La percepción de México a nivel internacional, como un país donde se fomenta la

corrupción desde su sistema de Gobierno, afecta directamente a las posibles
inversiones, dado que los empresarios consultan el IPC para decidir invertir o no en
un país. De forma interna los ciudadanos desconfían aún más en las instituciones
de gobierno, porque el IPC señala de forma metodológica y cuantitativa que tan
corrupto se percibe un país en el mundo.
Cfr. Transparency International España, "Índice de Percepción de la Corrupción” http://transparencia. org.es/wp-

content/uploads/2016/01/comparacion_ipc- 2007_a_2015.pdf fecha de consulta 3 de enero de 2017.
27
México, 2010-2016”
El Barómetro Global de la Corrupción, "se basa en una encuesta realizada a

114.000 personas en 107 países y muestra que la corrupción es un fenómeno
extendido.”85
El objetivo de mencionar dicho instrumento es ejemplificar que el fenómeno de la

corrupción, se encuentra propagado a nivel mundial, pero de la muestra en 14
países, México exhibe que sea incrementado de manera exponencial siendo el
segundo país con la cifra más alta, es importante mencionar que a pesar de que
existen cifras del Barómetro Global de la Corrupción en 2016 no existe un informe
para la región de América Latina por lo que los datos más recientes son del año
2013, como lo muestra la siguiente tabla:
Cambio en el nivel de corrupción
En los últimos 2 años. ¿Cómo ha cambiado el nivel de corrupción en el país?
% de personas de cada uno de los 14 países en América
85
http://webantigua.transparenda.org.es/barometm_global/bammetm_global_2013/nota _de_prensa_baromtero_2013.pdf
fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 16:40 horas.
28
México, 2010-2016”
Tabla. 1
Barómetro Global de la corrupción 2013 86 Nuestro siguiente ejemplo es mostrar la

percepción de corrupción en México de dos instituciones clave, obtenidas del Barómetro
Global de la Corrupción.
Porcentaje de los que

Institución respondieron
“extremadamente corruptos”
Partidos Políticos 72%
Poder Legislativo 57%
Claudio Lommnitz al abrir un seminario sobre la corrupción en México, "marcaba la

persistencia en la historia política mexicana del divorcio entre legalidad y ejercicio
del poder”87.
Desde nuestra percepción la corrupción está lógicamente vinculada con el del

sistema normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad corrupta, pero
para que prolifere en ese ejercicio, necesita del elemento de la opacidad que trata
de describir aquellas instituciones que no hacen pública sus formas de operar, al no
informar a la gente respecto a las decisiones que adoptan y los recursos que
emplean en su funcionamiento, tal es el caso del Poder Legislativo en donde su
normatividad es vaga, poco clara, siendo casi imposible sancionar a un diputado o
senador por actos de corrupción.
De acuerdo con Jesús González Amuchástegui, una normatividad que contenga las
siguientes características:
86
http://www.tm.org.mx/presentan-barometro-global-de-la-corrupcion-2013/ fecha de consulta 15 de junio de 2015 a las 16:45
horas.
Carbonell, Miguel (coord.), op. cit., p.59.
29
México, 2010-2016”
a) Ausencia, debilidad o escasa probabilidad de sanciones, bien por falta de

reproche legal, por falta de sanciones legales, o por ineficiencia.
b) Sobre regulación administrativa o ineficiencia de gestión, que pueda servir de
estímulo a la práctica de comportamientos corruptos.
c) Doble lealtad del agente público (lealtad al público y lealtad a la organización
que puede haber contribuido a su promoción a la condición de agente
público)88.
De los incisos anteriores podemos comentar que son factores idóneos para que
prolifere la corrupción en un país, desde nuestra percepción estas particularidades
están dentro de la normatividad de nuestro país y tiene como consecuencia la
existencia de actos de corrupción por parte de algunos servidores públicos.
Como resultado de nuestro análisis expresamos, qué se entiende por corrupción,

enunciando algunos conceptos iniciando desde lo general gracias a la ayuda de
Transparencia Internacional al expresar que corrupción es "todo abuso de un poder
público con fines privados”89.
Sin embargo, desde una investigación más profunda no fue suficiente dicha premisa
debido a que se necesita delimitar aún más el significado, por lo que señalamos que
la corrupción es una acción razonada, discreta, selectiva, que describe que es
necesario que existan dos o más sujetos llamados servidor público y uno o más
sujeto (s) que ofrezcan un soborno, para que el infractor no cumpla con cierta
obligación y tendrá como resultado un beneficio, para el primero puede ser un pago,
para el segundo obtendrá una recompensa que supera el pago del soborno en
detrimento de la nación, ciudadanos o el interés general.
En relación con la corrupción se demostró que es posible medirse de manera

objetiva, a través del estudio que hace el Organismo Internacional llamado
Transparencia Internacional por eso reiteramos los alcances de estas dos
88
Ibídem, p. 76.
89
Nota de autor: Véase nota al píe núm. 2.
30
México, 2010-2016”
herramientas.
• El Índice de Percepción de la Corrupción: describe la opinión de expertos

acerca de la corrupción en el sector público, México es calificado con altos
niveles de corrupción, en el 2015 nos encontramos calificados con 35 puntos
de 100, nuestras suposiciones indican que en los siguientes años debido al
diseño normativo que existe en el país seguiremos sin cambios significativos.
• Barómetro Global de la Corrupción: En él se describe la percepción de
corrupción que existe en las Instituciones de gobierno por parte de su
población pudiendo calificarla de poco corruptas a muy corruptas.
Desde nuestro punto de vista la corrupción es un instrumento ligado al diseño

normativo, sí tiene altos niveles de ambigüedad se dificulta su operación y es
imposible de ejecutar, por lo tanto, con un marco normativo en donde no se sanciona
es lógico que el problema de corrupción puede incrementarse de manera
exponencial.
Explica Ernesto Villanueva que en la ciencia jurídica, el derecho de la información

es una de las áreas relativamente recientes, se trata de “la rama del derecho público
que tiene por objeto el estudio de las normas jurídicas que regulan, lato sensu, las
relaciones entre Estado, medios y sociedad, así como, stricto sensu, los alcances y
los límites del ejercicio de las libertades de expresión y de información y el derecho
a la información a través de cualquier medio.”90
Para Escobar de la Serna, es “el conjunto de normas jurídicas reguladoras de la

actividad informativa y de la tutela efectiva del derecho a las libertades de expresión
y de información en la forma en que se reconocen y quedan constitucionalmente
90
Villanueva, Ernesto, Derecho de la Información, Cámara de Diputados-Universidad de Guadalajara-Porrúa, México, 2006,
p. 9.
31
México, 2010-2016”
establecidas.”91
Como podemos observar, el Derecho de la Información es una rama del Derecho

que, según Martí Capitanachi, “debe contemplar todos los elementos que concurren
en los fenómenos informativos”92, es decir:
Los sujetos que intervienen en el proceso informativo: los informadores, que son
denominados como sujetos cualificados por la doctrina; al público, que es
denominado sujeto universal; las empresas que se denominan sujetos organizados;
todos a su vez, que vienen a ser sujetos universales del derecho a la información;
las actitudes que adoptan dichos sujetos en relación con los medios; los medios que
existen y que pueden llegar a existir, y los contenidos de los mensajes que
comunican.
De acuerdo con Jorge Carpizo, se puede definir el derecho de la información como

“el conjunto de normas jurídicas que regulan y tutelan las libertades, garantías,
facultades y delimitaciones que integran el derecho a la información.” Dicho en otras
palabras, “el derecho a la información es el objeto de estudio del derecho de la
información”.93
Las preposiciones de y a otorgan al concepto “Derecho de la Información”, un

significado diferente al “Derecho a la Información”. Robles Hernández nos dice que
cuando hablamos del derecho de algo, nos referimos a la norma o normas jurídicas
que regulan la materia de que se trate, en cambio, cuando hablamos del derecho a
es que tenemos la facultad de hacerlo, obtenerlo o ejercerlo. 94
Retomando las palabras de Capitanachi, una de las modalidades del derecho a la
91
Escobar de la Serna, Luis, Principios del Derecho de la Información, Dikinson, Madrid, 2000, p. 16.
92
Martí Capitanachi, Luz del Carmen, Democracia y derechos a la información, México, Porrúa, 2007, p. 105.
93
Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, “El derecho a la información, Propuestas de algunos elementos para su regulación en
México”, en Valadés, Diego y Rodrigo Gutiérrez Rivas (coord.), Derechos humanos, memoria del IV Congreso Nacional de
Derecho Constitucional III, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, Serie doctrina jurídica número 64, 2001, p.
76.
94
Robles Hernández, José Guadalupe, Derecho de la información y comunicación pública, Universidad de Occidente, México,
2004, p. 61.
32
México, 2010-2016”
información en sentido amplio, y que es partícipe de su naturaleza y características,

lo constituye el derecho de acceso a la información en poder del Estado,
considerado como un “derecho democrático que contribuye a la mejor participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos, al control de la actuación de los
gobernantes, al combate a la corrupción y que en general, puede utilizarse como un
instrumento para la realización de otros derechos humanos.”95
Dado que el derecho de acceso es una de las modalidades del derecho a la

información, los sujetos activos del mismos son universales, ya que no se trata de
un derecho de participación política, que corresponde solo a los ciudadanos, sino
de un derecho fundamental, cuyo ejercicio debe ser concedido a todas las personas,
de tal manera que no debe restringirse por razones de ciudadanía o nacionalidad,
a las personas físicas o morales, sino que debe ser otorgado a todas las personas.
En cuanto a la legitimación para el ejercicio del derecho, la regla debe ser que el
solicitante de la información no debe estar obligado a acreditar un interés jurídico,
ni por tanto a motivar su solicitud.
La misma autora señala que “los sujetos pasivos a cargo de los cuales recae la
obligación de informar son en principio los tres poderes del Estado.” Sin embargo,
la mayoría de los países en principio regulan el acceso a la información en Poder
del Ejecutivo y de la Administración Pública Federal, lo cual comprende a todas
aquellas organizaciones que, sin revestir forma de entidad pública, puede
catalogarse desde el punto de vista sustantivo como “entidades equivalentes a
personas jurídicas de interés público” debido a que poseen alguna de estas
características:
 Haber sido creadas para satisfacer necesidades de interés general

 Estar financiadas o recibir recursos públicos por parte del Estado
 Que sus órganos de gobierno estén compuestos mayoritariamente por
miembros nombrados por las entidades de derecho público o bien su gestión
95
Óp. cit. nota 8 p. 127.
33
México, 2010-2016”
se halle sometida al control de éstas
En tales condiciones, la obligación de informar en muchos países comprende a los

organismos autónomos por ley, a los descentralizados, desconcentrados y a otras
entidades privadas que manejan recursos públicos o que actúan en auxilio de
alguna autoridad.96
Asimismo, según Martí Capitanachi, “el derecho a la información es un derecho

doble: el derecho a comunicar y el derecho a recibir información.”97
Como lo señala la investigadora citada en el párrafo anterior, “se trata de dos

derechos distintos; en su vertiente activa de derecho a comunicar información,
comprende el derecho del emisor a comunicar o no la información, mientras que, en
la vertiente pasiva, esto es, la de recibir la información se trata de un derecho de
contenido diferente (...).”98
En efecto, el derecho a recibir información es uno de los más importantes

presupuestos de la democracia liberal, es un derecho esencial para que el
ciudadano pueda actuar responsablemente en sentido democrático, ya que le
permite formar libremente sus opiniones y participar de modo responsable en los
asuntos públicos.99
El derecho a la información es un derecho fundamental reconocido en el artículo 6°

de la Constitución Mexicana desde 1977: “El derecho a la información será
garantizado por el Estado”. En este sentido, Navarro Rodríguez nos dice que es la
garantía fundamental que tiene toda persona para obtener información (noticias,
datos, hechos, opiniones e ideas), informar y ser informada, de forma compatible
con otros derechos humanos, engloba tanto libertades individuales (libertades de
pensamiento, expresión e imprenta) como otras de carácter social (el derecho de
los lectores, escuchas o espectadores a recibir información objetiva y oportuna y el
96
Óp. cit. nota 8, p. 156.
97
Ibídem, p. 43.
98
Ibídem, p. 47.
99
Ibídem, pp. 108 y 109.
34
México, 2010-2016”
acceso a la documentación pública).100
Por otra parte, el derecho a la información está reconocido en los ordenamientos

internacionales sobre derechos humanos (la mayoría ratificados por México y parte
sustantiva del ordenamiento jurídico federal, según el artículo 133 constitucional).
Precisamente desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948,

es cuando se pretende establecer el concepto de derecho a la información, al
indicarse que toda persona posee la garantía fundamental de: a) atraerse
información; b) a informar; c) a ser informado.
El derecho de atraerse información, incluye las facultades de acceso a los archivos,

registros y documentos públicos, y la decisión por qué medio se lee, se escucha o
se contempla. El de informar, incluye las libertades de expresión y de imprenta, y el
de constitución de sociedades y empresas informativas. El de ser informado, incluye
las facultades de recibir información objetiva y oportuna, la cual debe ser completa,
de enterarse de todas las noticias, y con carácter universal, es decir, que la
información es para todas las personas sin exclusión alguna.101
Ernesto Villanueva enuncia que el derecho a la información en sentido amplio puede

definirse como “el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre el
Estado, los medios y la sociedad, y en sentido estricto, cuando se refiere a la
prerrogativa de la persona para examinar datos, registro y todo tipo de
informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen
gasto público, cumplen con funciones de autoridad o están previstas por las
disposiciones legales como sujetos obligados por razones de interés público.” 102
Por otro lado, Ríos Estavillo comparte que el derecho a la información es:
"un derecho constitucional, sujeto a una vinculación garante de carácter
100
Navarro Rodríguez, Fidela, Democratización y regulación del derecho de acceso a la información en México, Fundación
Universitaria de Derecho Administración y Política-Comisión Estatal de Información Gubernamental de Querétaro, México,
2004, p. 23.
101
102
Ibídem, p. 68.
35
México, 2010-2016”
constitucional, lo que a su vez puede suponer un derecho subjetivo complejo; con

distintas facetas divididas en dos grupos de distinta naturaleza jurídica: algunas de
ellas tendrán una naturaleza de carácter colectivo y otras de carácter individual o
personal.”103
El concepto también es esgrimido por Sergio López-Ayllón, al señalar que el

derecho a la información, “comprende tres facultades interrelacionadas: las de
buscar, recibir o difundir informaciones, opiniones o ideas, de manera oral o escrita,
en forma impresa, artística o por cualquier otro procedimiento.”104
En la actualidad, según Fidela Navarro, el derecho a la información se considera un

derecho autónomo y humano, estructurado según “un sujeto: todos los hombres y
mujeres; un objeto: como hechos, opiniones e ideas que sean de utilidad social; un
contenido: las facultades de difundir, recibir e investigar y, unos límites: como los
que suponga la convivencia con otros derechos humanos, pudiendo estar a veces
por encima del derecho a la información.”105
Para Araujo Carranza se trata de un derecho fundamental nuevo, que ha

pertenecido a los derechos humanos, autónomo, verdadero, que al estar previsto
por el Derecho Internacional y establecido en los textos constitucionales y sistemas
jurídicos internos de los Estados que lo han adoptado, se convierte en un derecho
positivo, objetivo y subjetivo, cuyos titulares son las personas físicas, con las
características particulares que los regímenes jurídicos internos de cada país
señalan en sus normas específicas, producto del proceso legislativo para su
correspondiente ejercicio.106
La publicidad de la información es una condición para el ejercicio pleno de la
103
Ríos Estavillo, Juan José, Derecho a la información en México, Porrúa, México, 2005, p. 123.
104
López-Ayllón, Sergio, El derecho a la información como derecho fundamental, en Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel
(coords.), Derecho a la información y derechos humanos, UNAM-Porrúa, 2003, p. 163.
105
Navarro Rodríguez, Fidela, Derecho a la información y democracia en México. Concepto, historia, fronteras y avances en
www.mexicanadecomunicacion.com.mx Consultado el 23 de abril de 2016.
106
Araujo Carranza, Ernesto, El derecho a la información y la protección de datos personales en México, México, Porrúa,
2009, p. 32.
36
México, 2010-2016”
ciudadanía107 y contribuye a fomentar el principio de seguridad jurídica y legitimidad

democrática.
También significa “ejercer un escrutinio activo de los gobernados sobre las

actividades de los servidores públicos y las empresas privadas que operan bajo
concesión pública, así como promover la mejor toma de decisiones para todos.” 108
Por derecho de acceso a la información debe entenderse, en principio, “la

prerrogativa de toda persona para acceder y examinar datos y registros públicos en
poder de los sujetos obligados.”109
El autor Ríos Estavillo habla del derecho de acceso a la información como un

derecho también de naturaleza constitucional que se encuadra en el rubro del
derecho a la información.110
Como resultado de la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública,

particularmente en la obra titulada “El ABC de la transparencia”, encontramos que:
El derecho de acceso a la información pública permite a toda persona el acceso a

la información generada, administrada o en poder de los entes públicos. Cada
persona tiene el derecho de pedir información a cualquier instancia gubernamental
u organización política, y no podrá ser negada, salvo en los casos que prevé la ley.
Las democracias modernas han institucionalizado mecanismos relacionados con
las formas específicas de acceso a la información. El derecho de acceso a la
información implica la facultad de disponer de un documento como parte de un
expediente; también permite a cualquier persona elegir el documento de su interés
sin tener que justificar su petición.
Es suficiente la presentación de la solicitud para que se inicie el procedimiento de

acceso. (...) Resulta importante entender que el acceso a la información y la
107
El ciudadano como gobernado al contar con la prerrogativa de exigir información a sus gobernantes, como usuario de los
sistemas especializados en acceso a la información y como público o espectador de la participación de los demás solicitantes.
108
109
Villanueva, Ernesto, Temas selectos de derecho de la información, UNAM-IIJ, México, 2004, p. 20.
110
Ídem p. 134.
37
México, 2010-2016”
transparencia son conceptos diferentes, ya que el primero es un concepto

fundamental, mientras que la segunda es, además, una política pública
gubernamental.111
Como puede observarse en el extracto anterior, el acceso a la información y la

transparencia no comparten el mismo significado. El primero, es un derecho
humano, reconocido por la Constitución en el artículo 6° que le permite a cualquier
persona solicitar información que se encuentre en posesión de alguna autoridad
pública y que crea la obligación de entregar dicha información salvo las excepciones
previstas en el Título Sexto de la Ley General112. Por otra parte, la transparencia -al
igual que la rendición de cuentas-, es el compromiso y el régimen de seguridad
jurídica que establece una organización gubernamental que permite salvaguardar
el derecho de acceso a la información.113
1.5 Impunidad
Con base en la investigación del Centro de Estudios sobre la Impunidad y Justicia,

en lo sucesivo CESIJ expondremos un concepto de impunidad para entender el
efecto de la corrupción y exponer los resultados del Índice Global de Impunidad en
lo sucesivo ICG, el estudio desarrolla un recurso para medir la impunidad con ayuda
de la base de datos de diferentes países obtenida por la Organización de Naciones
Unidas y con la metodología del CESIJ se obtiene una tabla de clasificación donde
se coloca a los países con menor ausencia y mayor presencia de impunidad.
1.5.1 Concepto
Una definición de impunidad es la siguiente "Por impunidad se entiende la

inexistencia de hecho o de derecho, de responsabilidad penal por parte de los
autores de violaciones, así como de responsabilidad civil, administrativa o
111
Comisión de Comunicación Social de la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP), El ABC
de la transparencia. Para ti ciudadano que te interesa, sin año, pp. 10 y 11.
112
El Título Sexto de la Ley General, “Información Clasificada” comprende los artículos 100 a 120 y contiene los casos en que
la autoridad deberá reservarse la entrega de la información por tratarse de datos personales o algunos de los supuestos
previstos en el artículo 113.
113
Vergara, Rodolfo, “La transparencia como problema”, Cuadernillo número 05 de la colección Cuadernos de Transparencia
del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, sin año, p. 15.
38
México, 2010-2016”
disciplinaria, porque escapan a toda investigación con miras a su inculpación,

detención, procesamiento y, en caso de ser reconocidos culpables, condena a
penas apropiadas, incluso a la indemnización del daño causado a sus víctimas.” 114
La impunidad es la consecuencia de la corrupción tomando en cuenta su significado

como "todo abuso de un poder público con fines privados”, la impunidad es la
ausencia de sanción por parte del individuo o individuos que cometen estos abusos
en el caso particular de los legisladores.
Por lo tanto, la percepción es clara: los legisladores pueden estar por encima de la
ley. Para ellos no aplica la normatividad como al común de los ciudadanos, ya que
gozan de inmunidad constitucional que hace imposible el reproche de castigo
conforme al Estado de Derecho en caso de cometer algún ilícito.
Herta Daubler—Gmelin considera que: "la impunidad es sencillamente lo contrario

al Estado de Derecho”, es decir, la ausencia de castigo representa uno de los
principales obstáculos para la consolidación y disfrute de los derechos humanos, la
seguridad, la libertad y la justicia; puntos imprescindibles para garantizar un sistema
democrático dentro de un Estado.115
El Índice Global de Impunidad mide los siguientes rangos, toma valores de 0 a 100,
donde 0 indica ausencia de impunidad y 100 el mayor nivel de impunidad posible,
considerando los países en la muestra.
Tomando esto en cuenta, se entiende que el estudio puede cuantificar la impunidad

en determinados países y que tal esfuerzo arroja cifras en términos del fenómeno,
es por eso que coincide con el Índice de la Percepción de la Corrupción estos
números negativos están encaminados a mejorar las políticas públicas.
114
Le Clercq, Juan Antonio (Coord.), "Índice Global de Impunidad IGI 2015”, Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia
CESIJ. Universidad de las Américas Puebla, Puebla , México, 2015, p. 22, http://www.udlap.mx/cesij/files/IGI_2015_digital.pdf
fecha de consulta 16 de junio de 2015 a las 13:50.
115
Ídem.
39
México, 2010-2016”
En el caso concreto de México se señala un parámetro alto en el tema de la

impunidad siendo terreno fértil para que se siga propagando esta práctica común
en nuestro país. México ocupa el lugar 58 de 59 países, de acuerdo con los datos
que proporciona el Índice Global de Impunidad.
No obstante, debemos hacer hincapié que en este momento la escala nos exhibe
como el segundo país con el índice más alto en impunidad y que por el momento la
falta de propuestas normativas y combate a la corrupción nos puede clasificar en
próximos años como el primer lugar de seguir con las mismas tendencias.
40
México, 2010-2016”
Cuadro 3 Mapa y posiciones de los países en el Índice Global de Impunidad 2016. 116
Sin embargo, a nivel nacional las cifras oficiales realizadas por el Instituto Nacional
de Estadística y Geografía en la Encuesta Nacional sobre Victimización y
Percepción de la Seguridad Pública (ENVIPE), indican que junto con la corrupción
y la impunidad los mexicanos las perciben como dos de los diez problemas más
importantes que aquejan el lugar donde viven.
La ENVIPE estima a nivel nacional que el 58% de la población de 18 años y más

considera la Inseguridad y delincuencia como el problema más importante que
aqueja hoy en día en su entidad federativa, seguido del Desempleo con 44.1% y el
Aumento de Precios con 33.2 por ciento.
116
Le Clercq, Juan Antonio (Coord.), "Índice Global de Impunidad IGI 2016”, Centro de Estudios sobre Impunidad y Justicia
CESIJ. Universidad de las Américas Puebla, Puebla , México, 2016, p. 22,
http://www.udlap.mx/igimex/assets/files/igimex2016_ESP.pdf
41
México, 2010-2016”
Distribución porcentual de los principales problemas
(Marzo-Abril 2015)
Cuadro 4 Principales problemas que aquejan en su comunidad.117 Por lo tanto, la encuesta

nacional tampoco se aleja de las percepciones internacionales, el ciudadano común también
percibe un peligro latente en la corrupción y su consecuencia se llama impunidad.
En efecto la situación de los indicadores para México es desalentador porque nos

muestra el fomento de la corrupción e impunidad en todas las ramas del gobierno
en especial en la Cámara de Diputados y el Senado de la República, sin poder
combatir esta gran anomalía que cada día mina la confianza de los ciudadanos
hacia sus instituciones y gobernantes.
La transformación de la democracia como concepto social y político, se ha

desarrollado en paralelo al de Estado, sólo que en términos de antigüedad el
concepto o idea que sostiene la democracia es mucho más antigua que el de Estado
(S. XVI). Hoy en día se complementan y uno (Estado) ha encontrado en el otro
117
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe
/envipe2015/doc/envipe2015_presentacion_nacional.pdf fecha de consulta 16 de junio de 2015 a las 14:00 horas.
42
México, 2010-2016”
(democracia) una base organizacional social y política; y la democracia ha

encontrado en el Estado la seguridad de una base jurídica que tiene la pretensión
de marcar sus límites a través de la delimitación de un territorio, el reconocimiento
de una población y la materialización del propio Estado a través de un gobierno.
En el caso de México, el advenimiento del Estado se concibió a través del Acta de

Independencia, y el carácter democrático, como se mencionó, es una construcción
permanente y constante hasta nuestros días, conjuntamente el resultado es la
existencia de un Estado de Derecho de tipo Democrático, pues “desde sus orígenes
el concepto de Estado de Derecho se basa en una idea de igualdad formal, por lo
menos ante ciertos aspectos de vida social. Nos dice que somos todos iguales ante
la ley...118”
“El Estado Democrático de Derecho... es un tipo de Estado que... sanciona y

garantiza los derechos políticos básicos auspiciados por la democracia. Es decir,
defiende los derechos a participar libremente y sin coacciones en elecciones
razonablemente limpias y competitivas. También sanciona y garantiza derechos de
asociación, de opinión, de expresión, de movimiento, y otros sin los cuales esas
elecciones no serían limpias ni competitivas” 119
Ante esta relación complementaria entre Estado de Derecho (que vela y vigila los
derechos de los individuos) y democracia, “El Estado de Derecho es una solución
para el fortalecimiento del poder público, ello bajo el entendido de que sólo a partir
de ahí... (es) posible llevar a cabo las acciones necesarias para lograr un cierto
fin”120
De esta forma al asegurar los derechos, el Estado de Derecho garantiza las

libertades de los individuos, pero a la vez acota sus libertades; ello no sólo es ideal,
sino tiene su explicación y justificación, que recae en el argumento de reconocer la
118
O'Donnel, Guillermo, "Democracia y Estado de Derecho", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la
119
Ibídem, pp. 93-94.
120
Cossío, José Ramón, "Transparencia y Estado de Derecho", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la
43
México, 2010-2016”
participación y la incidencia de todos los individuos que viven en la democracia para

individualmente o de manera organizada vigilar dentro del marco de la ley a los
entes públicos. Esta relación se expone de la siguiente manera: “En tanto el
concepto Estado de Derecho tiene la función de, final y simultáneamente, dirigir y
calificar las ‘actuaciones públicas’ de los órganos de Estado y, de ese modo, dirigir
y calificar las prácticas institucionalizadas del Estado en su conjunto.” 121
En síntesis, “un Estado Democrático de Derecho defiende y fomenta los derechos

de los ciudadanos a la información, la participación y la justicia social”122. La
justificación del Estado de Derecho se da a través del aseguramiento de derechos
y libertades que, ejercidas por el ciudadano, pueden llegar a incidir desde el diseño
institucional del gobierno, hasta el grado de suprimir determinada institución u
organización.
Algo determinante es que un Estado Democrático de Derecho debe establecer

redes de rendición de cuentas, con el fin de que la información no sea escasa y se
genere opacidad; el mensaje implícito es que esto, tarde o temprano, terminará por
hacer entender a todo representante que a pesar de su mandato, no puede estar
fuera de la legalidad. Ello deja ver muy claro que “Tanto el Estado de Derecho a
secas como el acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de
cuentas son medios únicamente. Sería un grave error deificar estas prácticas como
si fueran fines en sí mismos”123. Advertencia que conviene mantener presente, pues
al menos en México, por algunos momentos se ha preconcebido que el hecho de
crear instituciones que velen por estos valores da por sentado su efectividad, su
objetivo y su meta. En este sentido, ambos principios (rendición de cuentas y
transparencia) acompañan ya desde hace algunos años el proceso de
consolidación democrática en México.
La teoría explica que “el acceso a la información pública facilita la construcción de

un Estado honesto, eficaz y eficiente”124, pero mucho de lo anterior depende si el
121
Ibídem, p.105.
122
123
Ídem.
124
Ibídem, p. 11.
44
México, 2010-2016”
proceso se entiende de manera estática; si así fuese no se avanzará pues se da por

sentado el objetivo; más si no fuese así y se entiende dicho proceso como continuo
y/o permanente, se construirá este Estado eficaz, eficiente y honesto, aunque este
último elemento, en materia presupuestaria (ejercicio del gasto) debe
perfeccionarse.
Determinado lo anterior se puede afirmar que: “El acceso a la información, la

transparencia, la rendición de cuentas y el Estado de Derecho se retroalimentan
entre sí de forma integral y se dirigen hacia un solo fin: la construcción de un sistema
político más justo y eficaz”125 , es decir, más democrático. De esta manera, tras este
largo y continuo proceso es que “el acceso a la información se reflejaría en una
mayor rendición de cuentas, robustecería al Estado de Derecho y desembocaría en
un mejor desempeño gubernamental.”126
La racionalidad con que se entiende esta etapa del Estado mexicano, como se ha
expuesto, recae en gran medida en estar convencidos que “en materia de
transparencia no hay lugar para las autocomplacencias. A medida que pasa el
tiempo debemos actuar sin descanso y con mayor contundencia no sólo para
avanzar sino también para al menos consolidar el lugar alcanzado. 127”
El debate hoy en día no es solo si la rendición de cuentas y trasparencia mejorarán

la gestión gubernamental, señalando abusos, discrecionalidades, negocios,
desviaciones de recursos, etc., sino en qué medida ello puede ayudar a construir un
país más justo y una mejor sociedad, pues “el acceso a la información pública es
sin duda uno de los aspectos críticos del desarrollo democrático. Las sociedades
requieren saber qué se hace en sus gobiernos, cómo se toman decisiones, con qué
criterios legales, administrativos, formales se llevan a cabo las políticas públicas.” 128
Pero, así como es un error pensar que el hecho de que existan estas herramientas
125
ibídem, p. 14.
126
Ibídem, p. 11.
127
Ibídem, p. 13.
128
Arellano Gault, David, "Transparencia y Organizaciones Gubernamentales", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del
acceso a la información. Transparencia, Rendición de Cuentas y Estado de Derecho, México, Siglo XXI editores, 2008, p.
263.
45
México, 2010-2016”
mejorarán por default la gestión gubernamental, es también un error suponer que

estos medios sean la panacea de la consolidación democrática de México; debe
mantenerse cierta cautela convenciéndonos de que esto no es la solución a los
problemas económicos y sociales en el país, sino sólo un par de instrumentos para
reinterpretar la relación gobierno-sociedad, en búsqueda de mejores fórmulas para
obtener resultados distintos a los que se tienen.
Hablar de democracia necesariamente nos lleva a pensar en Transparencia, por el

vínculo indisoluble entre ambas, así como por su estrecha relación que es
característica de nuestra vida moderna.
Además, en México comparten un mismo origen: el derecho de acceso a la

información pública adquiere rango constitucional derivado de la reforma política de
1977, aunque es justo reconocer que, en el caso de la transparencia, ha llevado un
tiempo muy prolongado su aplicación y fortalecimiento, que adquiere un gran
impulso con la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental (abril 2002), y la nueva Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (abril 2015), sin dejar de lado las
importantes reformas de los años 2007 y 2014.
Es muy común escuchar referirse a la transparencia como sinónimo de acceso a la

información, pero entre ambos existen importantes diferencias. La transparencia “
es una práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para publicar o
volver público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos
procesos de toma de decisiones; mientras que el derecho de acceso a la
información “ consiste en ‘ un conjunto de normas jurídicas que permiten analizar
los registros y datos públicos en posesión de los órganos del Estado, es un derecho
que permite a los ciudadanos pedir documentos al gobierno129“; es decir, “abre la
información de las organizaciones políticas y burocráticas al escrutinio público ...,
129
Aguilar Rivera, José A., Transparencia y democracia: claves para un concierto, IFAI, México, 2007, cuadernos de
Transparencia no. 10, p.11.
46
México, 2010-2016”
(es) la práctica de colocar la información en la “vitrina pública” para que aquellos

interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para
sancionar ... (cuando) haya anomalías“130.
En cuanto al papel de la transparencia como impulso al gobierno democrático,

podemos señalar cinco funciones específicas:
1. Evaluación de los gobernantes;

2. Rendición de cuentas;
3. Control del poder político;
4. Fortalecer a la autoridad política; y
5. Detección y corrección de errores.
En términos prácticos, la transparencia en México es condición del Estado de

Derecho democrático, pues implícitamente este concepto reconoce la importancia
del mandato que otorga la sociedad a sus representantes y legítimamente les exige
la información que genera el ejercicio de los recursos públicos. La importancia de
esta corriente se ha ido incrementando con el tiempo, al grado de consolidarse como
un derecho (artículo 6 constitucional); sin embargo, el avance en cuanto al respeto
a este derecho ha encontrado resistencias, por lo que en algunos momentos puede
llegar a determinarse que “al final de cuentas lo que determina el alcance de la
transparencia es siempre la voluntad política de los funcionarios públicos” 131.
A pesar de lo anterior, este derecho forma parte del sistema democrático y su

regresión está lejos de pensarse, ello debido a que el ímpetu que diversos gobiernos
han puesto en él, lo ha consolidado como un medio obligado de cualquier gobierno
que desee legitimidad, pero también a la vez porque “. La transparencia es una
condición general del funcionamiento del Estado.”, pues está inserta en los orígenes
(sociales) del mismo.
Jurídicamente podríamos decir que los apoyos a este medio de consolidación
130
Ugalde, Luis Carlos, Rendición de Cuentas y Democracia. El Caso de México. IFE, México, 2002, p.17.
131
Ackerman John M., op cit., p. 27.
47
México, 2010-2016”
democrática es que el “...Estado de Derecho aporta a la transparencia la estructura

de un orden jurídico debidamente racionalizado y en operación, lo cual le permite
realizarse a partir de las condiciones generales de funcionamiento de éste.... aporta
legitimidad propia del “Estado de Derecho”, lo cual propicia que se vean como
legítimas las exigencias normativas de la transparencia, sencillamente porque son
una forma de alcanzar los fines generales de aquél.”132
El manejo de información por parte de los ciudadanos (es decir, la capacidad para
aprovecharla de manera adecuada) es un gran vacío en la transparencia, tanto
normativa como empíricamente, y hasta que esto no se corrija, la generación de
información por parte del sector público será emitida al por mayor, lo cual disminuye
la efectividad de dicha herramienta ciudadana de control gubernamental; aún así “la
información generalizada posibilita que la ciudadanía llegue a contrastar las
decisiones de los gobernantes con los fines u objetivos que los mismos hubieren
pretendido alcanzar ... (y) puede determinarse la necesidad de las decisiones, la
adecuación entre medio y fines, la razonabilidad de las medidas adoptadas, etc.,
siempre que resulte posible satisfacer las condiciones operativas.”133 Lo cual es un
buen inicio, pero como realidad aún es muy ambicioso lo que pretende.
El ejercicio de la transparencia (como derecho ciudadano) en términos de control

gubernamental expone que “habrá una mayor aptitud para controlar materialmente
a los poderes públicos, tanto en su funcionamiento ordinario como en el modo como
hayan de relacionarse con los ciudadanos”134.
Los retos, como en todos los fenómenos del sistema político no son menores para
la transparencia, es decir, lo que con la transparencia puede lograrse es el
rompimiento de la secrecía formal o documental, pero no así, necesariamente, el
rompimiento de la secrecía derivada de las condiciones burocráticas de
operación”135. Por ello es que puede empezar a entenderse a la transparencia con
respecto a la burocracia, y el poder que desde su nacimiento ha ostentado, como
132
Cossío, José Ramón, op. cit. p. 112.
133
Ibídem, p. 113.
134
Ibídem, p. 114.
135
Cossío, José Ramón, op. Cit., p. 115.
48
México, 2010-2016”
instrumento contra el abuso de poder concentrado...”136.
La introducción paralela de la trasparencia y la rendición de cuentas en México

obedece a que “resulta que la transparencia es necesaria pero lejos de suficiente
para construir la rendición de cuentas”137, ello porque “tanto el concepto de
transparencia como el de rendición de cuentas incluyen una amplia gama de
procesos, actores y relaciones de poder”138. Bajo el anterior argumento es que se
describe la complementariedad de ambos medios, las carencias que pueden tener
individualmente y la fortaleza que toman si se construyen, aplican, ejercen y exigen
de manera conjunta. En palabras de Fox:
“Cuando se hace referencia al acceso público a la información acerca del

desempeño del Estado, los instrumentos generalmente siguen dos caminos
principales: la difusión proactiva y la divulgación responsiva. La difusión proactiva
se refiere al acceso a un nivel mínimo de información acerca de las funciones y el
desempeño oficial. La divulgación responsiva se refiere a un compromiso
institucional que responde a demandas ciudadanas específicas que solicitan cierta
documentación que, por otra parte, generalmente no se difunde” 139.
“La transparencia opaca (o difusa) se refiere a formas de difusión de la información

oficial que no revelan cómo se desempeñan las instituciones en la práctica, ya sea
en términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de sus
acciones. El término transparencia opaca también se refiere a la información que
sólo se divulga nominalmente, o la que se divulga pero no resulta confiable”140.
“La transparencia clara, en cambio se refiere tanto a programas que dan a conocer
información confiable y accesible sobre el desempeño institucional, precisando las
responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en lo relativo a la toma de
Fox, Jonathan, "Transparencia y Rendición de Cuentas", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la información.
137
Ibídem, p. 175.
138
Idem.
139
Fox, Jonathan, op. cit., p. 177.
140
Ibídem, p. 191.
49
México, 2010-2016”
decisiones, así como el destino real de sus recursos” 141.
Las formas de ejercer la transparencia como se observa dependen de: 1) la

información disponible y del cumplimiento de la institución (con el art. 6
Constitucional) de proveerla de manera clara y comprensible; y 2) Del tipo de
información y los costes que le generará a determinada institución su emisión y/o
conocimiento.
Tomando en consideración las anteriores premisas se puede afirmar que la

transparencia no necesariamente genera rendición de cuentas.”142.
La transparencia como política pública “.asume que el carácter público de la

información debe servir para perfeccionar los procesos y las decisiones internas y,
en consecuencia, para incrementar la utilidad social de la función de desarrollo de
las organizaciones que componen el sector público”143; pero en México aún no
quedan claros los medios para que esto se realice con mayor credibilidad por parte
de los ciudadanos, que ven y viven distorsiones en la gestión gubernamental a
diario.
En este sentido los valores, las reglas, los códigos de conducta de las
organizaciones participan de manera activa en este proceso; entender lo anterior
nos colocará bajo la concepción de que “.la transparencia deja de ser un conjunto
de archivos abiertos al escrutinio público, para convertirse en un valor
organizacional y en un entramado de acciones públicas deliberadas para producir,
utilizar y distribuir la información pública como un recurso estratégico” 144.
1.7.1 Objetivos de la transparencia en la Rendición de cuentas
Conforme a lo expuesto con anterioridad, la calidad de la información que puede

proporcionar la transparencia es de vital importancia porque al usar el mecanismo
141
Ibídem, p. 192.
142
Ibídem, p. 198.
143
Merino, Mauricio, "La Transparencia como Política Pública", en Ackerman, John M. (coord.), Más allá del acceso a la
144
Ídem.
50
México, 2010-2016”
de la Rendición de cuentas pueden establecer responsabilidades individualmente o

mostrar errores sistemáticos.
Asimismo, la transparencia se ha encontrado con obstáculos como la información

oficial que brindan los órganos de gobierno, en los que presentan información
nominal, centrados en señalar cifras finales como presupuestos, gastos, reducción
de índices criminales, etcétera; no obstante, no pueden ser confrontados y
comparados.
En resumen, son cifras nominales hechas por los órganos de gobierno para
enunciar sus logros institucionales, un ejemplo es el mencionado por Jonathan Fox
en 1996:
"En un estudio sobre los fondos municipales rurales para inversión social en
Oaxaca, casi todos los proyectos de inversión social se consideraban oficialmente
terminados, pero en la práctica muchos no funcionaban.145”
Al percatarse que los datos oficiales no eran confiables, resolvieron que verificarían
esos datos con una inspección ocular para saber los datos reales y conocer las
cifras verdaderas.
De manera que este caso se repite exponencialmente donde no existe la

transparencia ni la obligación de rendir cuentas como es el caso del Poder
Legislativo, el cual es un órgano fiscalizador pero que nadie le solicita una rendición
de cuentas amplia como ente colectivo o en lo individual a sus integrantes, sólo se
encarga de exponer cifras poco claras sin ser comprobadas con la realidad.
La transparencia tendrá como objetivo exigir una calidad de información que pueda
ser verificada con la realidad, por lo tanto, el compromiso junto con una correcta
rendición de cuentas es disminuir los casos de corrupción colectivos e individuales
limitando el poder de los legisladores. Sin embargo, para que esto suceda, debe
fluir información veraz, deben existir instituciones y ciudadanos que monitoreen
145
Ibídem, p.187.
51
México, 2010-2016”
tanto la información como a los sujetos investigados. En tal caso se deberá contar
con un control de calidad de la información sin censura previa para generar datos
confiables que confronten las llamadas cifras oficiales.
1.7.2 Tipos de transparencia
Conforme al estudio de Jonathan Fox distingue dos tipos de transparencia:
Transparencia opaca o difusa: Se refiere a formas de difusión de información oficial

que no revelan cómo se desempeñan las instituciones en la práctica, ya sea en
términos de cómo se toman decisiones o de cuáles son los resultados de sus
acciones. El término de transparencia opaca también ser refiere a la información
que sólo se divulga pero que no resulta confiable.
Transparencia clara: Se refiere tanto a programas que dan a conocer información

confiable y accesible sobre el desempeño institucional, precisando las
responsabilidades de sus funcionarios, particularmente en la toma de decisiones,
así como el destino real de sus recursos.
En efecto, se distingue que en nuestro país en particular el Poder Legislativo se

encuentra en el supuesto de la transparencia opaca o difusa, ya que, como hemos
reiterado en líneas anteriores, nadie cuestiona su información, no se confrontan
cifras, y, mucho menos se sanciona si se descubre una responsabilidad de algún
servidor público.
Sin embargo, puede ser una realidad la rendición de cuentas siempre y cuando sea
operativa con la descripción de la transparencia clara sin sus elementos serán el
punto de partida para que se evite la sobre regulación que hasta el momento
continúa sin dar resultados.
Por lo que, desde nuestra perspectiva, es probable que la corrupción continúe en

ascenso al no contar con instrumentos operativos efectivos a la rendición de
cuentas.
52
México, 2010-2016”
1.7.3 Alcances y límites de la transparencia y rendición de cuentas en un

régimen democrático
Como menciona Cabrero, en cuanto a las organizaciones mexicanas y su

funcionamiento, para entender los procesos particulares de las organizaciones
públicas en México y América Latina habría que considerar: primero, la importancia
de los procesos de segmentación social y formas de dominación que caracteriza a
los países latinoamericanos arraigados en un pasado colonial; segundo, la
trascendencia de las redes de relaciones informales entre los miembros de la
organización y tercero, la importancia de las redes de poder e intraorganizacionales
que son procesos que afectan radicalmente las formas de ejecución de la
administración.146
Queda claro que las organizaciones latinoamericanas tienen dinámicas entre

"tradición y modernidad, entre lo local y la apertura”, que las distinguen de otras en
países occidentales y que las hacen ser poseedoras de una gran complejidad.
Como sucede en México y en muchos lugares de América Latina:
La burocracia gubernamental, y en general la arena gubernamental, tiene un doble

papel de amplia importancia política: ser el espacio real de la lucha por el poder, la
arena política pues, y por otro lado constituirse como el espacio objetivo de
representación social. Debido a la debilidad de los mecanismos propios de las
democracias en un contexto de baja participación política, la arena gubernamental
constituyó por muchos años el espacio real por donde pasaban las decisiones
fundamentales de un régimen. La carencia de mecanismos de pesos y contrapesos
efectivos, ha implicado la formación de burocracias poderosas, algunas veces
sólidas y compactas, pero débilmente vigiladas y diferenciadas de la actividad
política.147
146
David Arellan; Enrique Cabrero cit. pos. Gloria Guadarrama Sánchez, "Gerencia Pública y política social en Latinoamerica”
en Economía, sociedad y territorio, núm. 13, vol. IV, México, enero- junio, 2003. p. 153.
147
David Arellano, “Nueva Gerencia Pública, ¿Dónde está lo nuevo? Bases para el debate de la Reforma administrativa” en
David Arellano, Más allá de la Reinvención, óp. cit. p. 38.
53
México, 2010-2016”
Asimismo se hace énfasis en las relaciones clientelares que prevalecieron por

muchos años que no permitieron la existencia de otro sistema alterno o que
trabajara a la par, ya que el que estaba establecido se basaba en prebendas que
estabilizaban el aparato burocrático; para los que pertenecían a sindicatos la vía
eran los partidos políticos, los mismos sindicatos o el Poder Ejecutivo o bien para
medios más altos como los superiores la vía eran las camarillas o protecciones por
medio de redes informales que llegaron a consolidare en cuerpos profesionales de
funcionarios informales.
Con ello un Poder Legislativo y Judicial débil frente al régimen que se activaba
tardíamente, aun contando con mecanismos de supervisión y vigilancia, pues se
movían de acuerdo con las reglas políticas.
Con este sistema establecido, la administración pública no funcionaba con los

fundamentos instituidos ni de forma metódica, por tanto no englobaba los problemas
similares de otras administraciones, sino otros muy distintos que a la vez enmarcan
la diferencia con regímenes administrativos vigilados, transparentes, con marcos
normativos más eficaces y sólidos y que rinden cuentas, además de tener un
sistema profesional de carrera institucionalizado y un ambiente donde existe la
posibilidad de un consenso entre todos los actores al plantearse reformas.
Al hablar de las "capturas” que se dan en aparatos administrativos y políticos, es

preciso mencionar que se trata no de cualquier captura, sino de una manera
institucionalizada en esta red arriba mencionada que cumplen con una lealtad como
parte de sus tareas e incluso antes que la misma ciudadanía. No se trata de esa
burocracia de la cual la Nueva Gestión Pública (en adelante NGP) aborda y estudia
como ágil y diestra que es capaz de imponer su agenda previo consenso con los
demás Poderes, es más bien esta cadena compuesta de agentes y principales, con
agendas de diferentes niveles, concernientes a intereses y grupos políticos de muy
distinta índole.
En países como México, estos principios van acompañados de una serie de

objetivos de mayor alcance:
54
México, 2010-2016”
En otras palabras, ninguna reforma administrativa que se conciba a sí misma como

una transformación exclusivamente técnica basada en palabras como "calidad",
"innovación", "cliente", "evaluación por resultados” tendrá posibilidades de éxito en
el corto plazo en "hábitats" administrativos altamente clientelares (al ser un
mecanismo de representación social como hemos referido anteriormente), poco
responsables (al ser la vigilancia tanto del Congreso como dentro del Ejecutivo poco
integradas y capaces), basados en la lealtad pero poco profesionales (al ser el
servicio civil inexistente o débil), acostumbrados a la opacidad informativa y la
sobrenormativización (como mecanismos de diluir responsabilidades, tomando
decisiones de manera autoritaria y poco dado a la negociación y la cooperación). 148
En nuestro país es mucho más pertinente mencionar no sólo una reforma

administrativa, sino el tomar en cuenta la transformación de los marcos políticos y
los juegos institucionales, donde se involucren los actores y dejen atrás sus
compromisos de lealtad. Pero también implica un reto el acercarse a la problemática
específica y valerse de las herramientas que verdaderamente se adecuen a las
necesidades que nuestro aparato administrativo requiere para su transformación.
La transparencia y el acceso a la información son componentes fundamentales de

la gobernabilidad democrática moderna por cuatro grandes razones:
a. Son un medio para garantizar el pleno ejercicio de los derechos civiles y

políticos de los ciudadanos;
b. Son condiciones que contribuyen a promover un mercado más justo;
c. Son una herramienta que permite prevenir actos de corrupción y abusos de
autoridad y;
d. Son un componente fundamental del sistema de rendición de cuentas en un
entorno de pluralidad democrática.149
Queda claro que permiten que la asimetría de la información entre la sociedad y el
148
Juan Pablo Guerrero Amparán cit. pos. Ibíd., p.42.
149
Mauricio Dussauge; Alicia Hernández Mata; Benjamín Hill, “Transparencia y Acceso a la Información: ideas, casos
internacionales y experiencias mexicanas” en Gobierno Corporativo en México, México, INFONAVIT, 2009, p. 3.
55
México, 2010-2016”
gobierno se difumine porque no sólo se ejerce el derecho de libre opinión, sino se

cuenta con cimientos para opinar y tomar decisiones, así muchas organizaciones y
medios de comunicación tendrán sólidas bases para hacerlo y podrán participar en
el proceso de construcción de políticas públicas, no por ello se desliga la importancia
de las condiciones mínimas económicas y sociales que inciden en la capacidad para
ejercer la autonomía como personas legales.
Asimismo, funciona como un freno para los actos de corrupción, puesto que hay
publicitación de los actos y decisiones que se toman en la gestión pública y los
funcionarios tienen más incentivos para no cometer esos actos.
La transparencia responde a un perfil de sociedad en la cual la existencia de los

ciudadanos es una realidad tangible, no quimera. Denota el avance de condiciones
de vida que apuntan a una postura activa de los ciudadanos en los asuntos públicos,
con objeto no sólo de analizar y discutir al derrotero, sino de intervenir en los
procesos que se generan con la gestión institucional, de igual modo, la
transparencia es propia de las sociedades abiertas y liberales que reclaman ante el
poder, el derecho que tienen para conocerlo, monitorearlo y evaluarlo, a fin de que
no se convierta en un mal necesario.150
El mundo de la democracia tiene dos nuevos componentes que poco a poco se han
fijado en la agenda pública de los países: la transparencia y la rendición de cuentas,
éstas son las novedades que acompañan a las democracias y son elementos
innegables que la caracterizan; una democracia ya no justifica la razón de Estado
como un accionar del poder, por tanto, está en contra de decisiones de corte
autoritario. Pues como menciona Bobbio "no hay definición de democracia que
pueda excluir de sus connotados la visibilidad o transparencia del poder” 151 como
pleno derecho que corresponde a los ciudadanos para conocer y evaluar el
desempeño de sus gobernantes.
150
Ricardo Uvalle Berrones, “Gobernabilidad, transparencia y reconstrucción del Estado” en Revista Mexicana de Ciencias
Políticas y Sociales, Núm. 203, Vol. L, Universidad Nacional Autónoma de México, mayo-agosto, 2008, p.6.
151
Norberto Bobbio, óp. cit., p.9.
56
México, 2010-2016”
Para saber qué relación existe con la transparencia, y tomando en cuenta la

diversidad de elementos que le son atribuidos a la democracia, se retoma a Robert
Dahl cuando establece que "no hay ningún régimen, de dimensión considerable,
totalmente democratizado, prefiero llamarlos poliarquías a los sistemas actuales
más próximos al ideal democrático".152'
El autor proporciona una serie de elementos que constituyen esta poliarquía e

incluye unos puntos referidos a la transparencia: en su sexto punto menciona la
"existencia de diversidad de fuentes de información" y en su octavo punto
"instituciones que garanticen que la política de gobierno dependa de los votos y
demás formas de expresar las preferencias, el gobierno democrático se caracteriza
fundamentalmente por su continua aptitud para responder a las preferencias de sus
ciudadanos, sin establecer diferencias políticas entre ellos”153
De igual manera, establece que en un sistema democrático se satisfacen ciertos

criterios que permitirían hablar de este régimen en plenitud, entre los que se
encuentran: la participación efectiva con oportunidades iguales y efectivas para dar
a conocer sus puntos de vista en los asuntos a tratar; la igualdad de voto como una
oportunidad igual y efectiva en la que los votos cuentan como iguales; la
comprensión ilustrada, es decir, la oportunidad igual y efectiva para instruirse sobre
las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias; el control de la agenda
que debe ser un proceso abierto al cambio en el cual se tiene la oportunidad de
decidir sobre asuntos a incorporar a ésta y por último, la inclusión de adultos como
ejercedores de sus derechos de manera plena, que están mencionados dentro de
los puntos anteriores.
Los usos que conlleva la democracia son: la evaluación de los gobernantes y

conocer su desempeño mediante la libertad no sólo de prensa y de expresión que
se consideraba anteriormente, sino que se conjunta con el acceso a la información.
Una vez que se otorga este tipo de libertades, la difusión que existe por los medios
152
José Antonio Rivera, óp. cit., p. 23.
153
Ibídem.
57
México, 2010-2016”
de comunicación permite que la ciudadanía conozca, pero también discierna y opine

sin ninguna presión o influencia y evalúe al gobierno.
La rendición de cuentas permite que actos y conductos dejen de atentar contra el

interés público, puesto que va más allá de dejar a la luz pública los documentos y
pasa a la justificación de las decisiones con verdaderos mecanismos que garantizan
su cumplimiento.
Otro elemento que propicia la transparencia en la democracia es el control del poder

público, ya que actúa como el sistema de pesos y contrapesos, y a través de la
vigilancia y la fiscalización ayuda a mantener ese control en los actos y decisiones.
Propicia un fortalecimiento de la autoridad política, no sólo lo hace legitimándolo si

no lo robustece frente a la sociedad y ello aumenta la probabilidad de que tenga su
respaldo y se cumplan las demandas de ésta por la coordinación que da la relación
entre los ciudadanos, los funcionarios y políticos, también conlleva que la
transparencia favorezca que la sociedad se mantenga constantemente informada
sobre los asuntos públicos que le conciernen.
Finalmente, dichos elementos, hacen que exista la detección y corrección de errores

al estar en una constante revisión, pero también permite que la transparencia prevé
de alguna manera que se caiga en errores por no haber tomado en cuenta la
identificación de éstos, obviamente, no es una forma de evitarlos totalmente.
Además, la transparencia funciona en este sistema como un indicador de legalidad,

pues le marca lo que se ha salido de lo permitido por la normatividad, es decir,
distingue lo lícito y lo ilícito, ya que el Estado Democrático de Derecho le aporta a la
transparencia la estructura de un marco jurídico que le proporciona condiciones
generales para su pleno funcionamiento, y a la vez, le comparte su propia
legitimidad para dotarle un sentido más legal y legítimo.
1.8 La transparencia y la rendición de cuentas en el contexto organizacional
Debido a la crisis del Estado de Bienestar, se desplazó su un rol central y sobrevino
58
México, 2010-2016”
una crisis de legitimidad en un contexto de heterogeneidad en la sociedad con

demandas y necesidades distintas.
La NGP recrea esta mezcla innovadora de ideas a la luz del cambio en el espacio
social y tecnológico, el que los cuerpos burocráticos weberianos no enfrentaron
debido a las restricciones de su espacio, la NGP enfrenta problemas
gubernamentales contemporáneos acompañados de cambios socio- tecnológicos y
de gobernanza que enfrenta el siglo XXI. 154
Trata de dar una respuesta de acercamiento de los gobiernos con la sociedad y el

otorgamiento de mayor autonomía, pero aún con la idea de tener un control sobre
las organizaciones, idea emanada de los aparatos burocráticos weberianos, y
también fue influida por la intervención de organismos internacionales como el
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Organización para
la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), que fijaron ciertos criterios sobre
la administración del Estado y estrategias para el manejo de la gestión pública, los
cuales incluían la reducción de la regulación al evidenciar la corrupción existente;
así como la falta de transparencia y mecanismos efectivos de rendición de cuentas.
La NGP engloba una serie de conceptos, teorías y herramientas provenientes de un

grupo teórico que se desprende de la teoría de la organización 155, la sociología y el
movimiento gerencial, éste último vino a dar salida práctica a las corrientes
económicas con la idea de que las instituciones generales que hacen a las
empresas privadas eficientes podrían ser replicadas en el sector público con
alternativas como la estructura organizacional, prácticas directivas, sistemas de
representación y modelos de personalidad.156
Por otro lado, abarca la mezcla de una variedad de fuentes de la economía,
154
Edgar Ramírez; Jesús Ramírez, “Génesis y desarrollo del concepto la Nueva Gestión Pública. Bases organizacionales
para el replanteamiento de la acción administrativa y su impacto en la Reforma de Gobierno” en David Arellano Gault, Más
allá de la Reinvención del Gobierno. Fundamentos de la Nueva Gestión Pública y Presupuestos por resultados en América
Latina, México, CIDE- Miguel Ángel Porrúa, Serie Conocer para Decidir, 2004, p. 136.
155
Se tomaron en cuenta las corrientes principales en la evolución de la administración pública (la concepción clásica de la
corriente ortodoxa, heterodoxa, neoclásicos, políticas públicas, Nueva Administración Pública, Gestión Pública y la Nueva
Gestión Pública), para mayor detalle de ellas por corriente, autores representativos, locus, focus y sus problemas críticos en
ibíd., pp. 99-152.
156
ibíd. p. 125.
59
México, 2010-2016”
principalmente 4 corrientes son ligadas a la NGP: El modelo de competencia

perfecta de la economía neoclásica y el Estado mínimo; las fallas del mercado: fallas
de competencia, bienes públicos, externalidades e información asimétrica; la
Escuela de la Elección Pública (EP) y el Nuevo Institucionalismo Económico (NE)157.
Uno de los rasgos significativos de la NGP es la incorporación y una clara

preocupación por la calidad y la eficacia de los servicios públicos, pone el acento en
cambios de modos más flexibles, con nuevas dimensionales organizacionales y
técnicas, así como nuevas relaciones sociales. Los individuos son estrategas y
utilizan sus márgenes de acción y libertad para maximizar su trabajo; interactúan
con las reglas y hacen alianzas.
El estudio del entorno es la aportación más importante, se proponen diversos

análisis para éste: el interno (sistema institucional y sectorial), el inmediato (sistema
político), el regional o nacional y el internacional. Se debe reconocer también la gran
influencia que ejerce la política y los juegos de poder en la toma de decisiones
gubernamentales y la influencia de diferentes actores en el desenvolvimiento
cotidiano de las organizaciones públicas gubernamentales formales e informales
para hacer indispensable el reconocimiento de ciertas estrategias de acción:
negociación y conciliación.158
La transparencia no es una condición natural que se encuentre dentro de ninguna

organización, éstas no nacen transparentes. Dentro del esquema de la
implementación, son los ejecutores los encargados de desplegarla en la sociedad
por medio de las organizaciones burocráticas, en las cuales pueden surgir
resistencias internas:
Se suma como una tarea adicional que implica trámites administrativos

extraordinarios y reduce la agilidad de una organización; representa un nuevo costo
en recursos humanos y materiales que podrían ser utilizados en función de las
157
Para una mayor exposición de dichas fuentes en Antonio Haro, et. al., “Las fuentes económicas de la Nueva Gestión
Pública. Sobre los aportes de la economía para el estudio del funcionamiento de las burocracias públicas” en David Arellano,
Más allá de la Reinvención, ibíd., pp.49-97.
158
Edgar Ramírez; Jesús Ramírez, ibíd., p. 136.
60
México, 2010-2016”
prioridades de la dependencia, y la preocupación constante por documentar y

justificar las decisiones puede parecer demasiado engorroso a los funcionarios
siempre sometidos a problemas apremiantes”.159
Es decir, que para mantener en funcionamiento el procedimiento mediante el cual

se realizan solicitudes para obtener información implica un costo que podría usarse
en las actividades sustantivas de la institución, sin embargo, la transparencia ayuda
en cierta medida a que las organizaciones no pierdan sus verdaderos objetivos y
metas institucionales, pues al transparentar su quehacer a la ciudadanía tienen
mayor posibilidad de mejorar su dinámica propia y su aprendizaje que no
provendrían de otras fuentes, y a la vez, les permite tomar mejores decisiones, todo
esto no es de manera inmediata ni automática. Para que exista una sociedad abierta
y democrática es necesario acceder a la información, de igual modo, es
indispensable comprender el impacto organizacional, el cual puede ser amplio y no
siempre positivo.
La transparencia produce consecuencias organizacionales importantes:
Disminuye las asimetrías de información y, por tanto, permite una mejor supervisión
interna de políticos y funcionarios. De esta manera previene actos de corrupción.
Permite una mejor evaluación interna del desempeño de diversas dependencias
públicas en los distintos niveles de gobierno. Finalmente, facilita los flujos de
información entre organizaciones gubernamentales, que reduce los costos de
cooperación, ayuda a erradicar el uso de la información como arma política y es
condición necesaria (aunque no suficiente) para superar los problemas de
coordinación intergubernamental.160
La transparencia dentro de la teoría de las organizaciones tiene dos posiciones: la

primera, llamada institucionalista o comportamental, que plantea que la
transparencia es una adición genérica al buen desempeño de las organizaciones,
las que importan la cultura de la transparencia, la inducen en sus procesos y en sus
159
Rodolfo Vergara, óp. cit., p.6.
160
Rodolfo Vergara, óp. cit., p.39.
61
México, 2010-2016”
relaciones reducen la incertidumbre y se vinculan con el exterior de una manera

más clara, aduce que la transparencia como valor organizacional reduce la brecha
entre valores formales, los expresados y los prácticos. 161
Igualmente establece que dicha organización se compromete a dar a conocer

información existente acerca de las decisiones tomadas sobre los asuntos públicos,
y ello permite que sus objetivos y metas no se desvirtúen en costos personales e
incremente la eficacia, aunque esto no significa que sea de manera fácil e inmediata
e implica costos y riesgos inherentes en su inserción. Además, al involucrar a la
sociedad ayudan a realizar el monitoreo que desregula los procesos y disminuye los
costos de vigilancia dentro de las organizaciones y en su misma coordinación.
La segunda posición plantea que dentro de la organización existe una tensión

sistémica entre escrutinio, control y confianza, es decir, dentro de éstas existen
interacciones de los individuos y éstos se relacionan a través de normas,
procedimientos y reglas; pero también lo hacen por afinidades, odios y amores o de
características de la personalidad y esta tensión, mencionada anteriormente, se
encuentra en cómo se construye el orden organizacional y se genera un complejo
equilibrio entre lo que es control y supervisión; y por otro lado se generan las
condiciones de confianza en las relaciones entre los individuos.
Todo ello implica la inserción de un "compañero sistémico”162 al que conocemos

como discrecionalidad, pero no la que sugiere opacidad total, sino la que es de suma
importancia en las organizaciones para su misma sobrevivencia y orden. Ese
espacio donde cierta autonomía y flexibilidad de los integrantes de la organización
es un factor de buen desempeño. Toda relación humana y organizacional tiene
elementos sustantivos de opacidad.
Entonces la transparencia está relacionada, desde el ángulo de las organizaciones,

con dos palabras, control y confianza, es decir, que cuenta con la autonomía en la
toma de decisiones e implica también cierto riesgo, entendido como esta
161
David Arellano, “La Transparencia desde la Teoría de las Organizaciones” en Mauricio Merino, óp. cit., p.52 y ss.
162
David Arellano, “La Transparencia desde la Teoría de las Organizaciones” en Mauricio Merino, óp. cit., p. 53.
62
México, 2010-2016”
discrecionalidad antes descrita.
De acuerdo con lo anterior, la transparencia no es un fin en sí mismo, pero es un

medio que se construye dentro de las organizaciones, porque es ahí donde se
implementa la política de la transparencia y exige cambios mayores de cómo se
aborda la gestión pública, pero también implica muchas dificultades, aunque
responde a fin de cuentas a las características propias de los gobiernos.
Las grandes preocupaciones se presentan en el quehacer de los funcionarios

públicos, el que verdaderamente hagan lo que les compete y el cómo utiliza los
recursos públicos, y por tanto, creen una relación de reciprocidad con la ciudadanía.
Algunas corrientes del neoinstitucionalismo, como lo es el económico, retoman a la

teoría neoclásica, que aportó a la teoría social la elección racional, en la cual los
individuos son maximizadores racionales con una propensión del intercambio como
una conducta individual; el egoísmo de éstos, la búsqueda del logro de intereses y
su conducción constituyen el homo economicus y al entrar en un conflicto de
intereses es donde las instituciones toman parte por medio de sus restricciones y
limitaciones, por eso North las define como "las reglas del juego que articulan y
organizan las interacciones sociales, económicas y políticas entre los individuos y
la sociedad.”163
Dicha elección racional, como menciona Jon Elster, toma como un supuesto la
formación de preferencias, cuestión que no comparten otros autores dentro del
neoinstitucionalismo.
Varios enfoques del neoinstitucionalismo, coinciden en el análisis central de las

instituciones y su importancia en el cambio histórico, pues su evolución en el tiempo
ha delineado y conformado a la sociedad, pero las diferencias también son
relevantes respecto a que si bien el NE no rechaza totalmente a la teoría neoclásica
y tampoco la abandona, explica el comportamiento en las esferas políticas,
163
Jorge Javier Romero, "Estudio Introductorio” en Walter W. Powell y Paul J. Dimaggio, El Nuevo institucionalismo en el
análisis organizacional, Traduc. Roberto Ramón Reyes Mazzoni, México, FCE, 1998, p. 8.
63
México, 2010-2016”
económicas u otras con pleno establecimiento de reglas y actores como "una caja
de herramientas universales”164 aplicable en los distintos escenarios.
Pero el neoinstitucionalismo, con una visión histórica y sociológica, desecha la

teoría de la elección racional, pues para dicha corriente hay maneras de hacer las
cosas: formas de vida. Y manifiestan su rechazo en la manera tan general de aplicar
"la caja de herramientas”, porque reiteran que no es aplicable en todo momento y
con base en esto introducen la idea de que el escenario político, económico u otros
se analicen de la misma manera, ya que no se pueden entender las elecciones y
preferencias si no es dentro de las estructuras culturales e históricas.
Visto desde la teoría de las organizaciones, debido al pasado arraigado de

autoritarismos se ha hecho un entendimiento sobre actores opacos y transparentes,
buenos y malos con una batalla interminable entre la sociedad y sus funcionarios.
Incluso la misma corrupción es un problema que no sólo afecta a nuestro país, sino
es algo endémico practicado por los funcionarios y también por los mismos
ciudadanos.
Como se mencionó, el NE tiene fortalezas, pero también, de acuerdo con David

Arellano, implica límites e insuficiencias como toda corriente. Refiere sobre los
organismos gubernamentales, los cuales los caracterizan como monopolios o
monopsonios a nivel de información, su proveedor de recursos es el Poder
Legislativo, por tanto, tienen un escaso interés de responder a la sociedad y su
autonomía les proporciona ser menos afectados y vigilados por otros agentes,
puesto que no tienen parámetros de equilibrio como los tiene el mercado y ello
cambia cuando éste último es quien decide el futuro de las organizaciones al ser el
único juez.
Este uso estratégico es utilizado racionalmente por los aparatos administrativos,

donde la palabra imparcialidad no existe, todo actuar es claramente un acto racional,
la opacidad que ejercen no es un acto maléfico, sino un acto individual racional,
164
Ibíd., p. 16.
64
México, 2010-2016”
aunque no es aceptado socialmente, por ello se puede buscar solamente la

maximización de la transparencia en el intercambio que se da entre todos los
actores racionalmente interesados y que además es sustentado por su naturaleza
organizacional e institucional que lo permea.
Se llega a la conclusión con todos estos argumentos que no es una actitud

“disfuncional” el controlar la información, los actores no tendrán otro interés que
actuar de ese modo, sus incentivos tienden a la opacidad.
De esta manera, se tiene que tomar en cuenta que los límites que encuentra esta
teoría es que los funcionarios públicos son actores uniracionales, y por tanto
requieren “ser muy diestros en sus relaciones organizativas, jerárquicas,
normativas, políticas e interorganizacionales para poder sobrevivir y tener influencia
efectiva en la decisión y la acción” y no sólo el control e información ayudan a la
sobrevivencia de una organización “la forma en que se definen resultados y
objetivos, las vicisitudes políticas, las negociaciones constantes, las interacciones y
las formas organizacionales, explican ampliamente el comportamiento especifico y
el éxito y fracaso de tales organizaciones”.165
Es lógico que algún comportamiento puede no funcionar en todos lados, en uno es

exitoso y en otro definitivamente falla, como se mencionó anteriormente hay una
heterogeneidad en las organizaciones y en los actores que no permite que siempre
sea funcional y que, sí, haya actores interesados en la transparencia.
Se debe reconocer que el gobierno ya no es una organización monolítica, sino una

red de organizaciones que se vinculan de manera intraorganizacional,
interorganizacional e intergubernamental, la misma administración pública es “un
gigantesco sistema de organizaciones en constante interacción, aunado a sus
componentes y al medio que los rodea”.166
165
David Arellano, “Transparencia y organizaciones gubernamentales” en John Ackerman, Más allá del acceso...óp. cit, pp.
273 y ss.
166
Arturo del Castillo, “Problemas de la acción gubernamental: organizaciones y redes de actores” en David Arellano; Enrique
Cabrero; Arturo del Castillo (Coordinadores), Reformando al gobierno: una visión organizacional del cambio gubernamental,
México, CIDE-Miguel Ángel Porrúa, 2000, p. 272.
65
México, 2010-2016”
Es claro que la organización no cambia por el hecho de integrar incentivos

exógenos, porque “el comportamiento organizacional es difícilmente un juego
conductista donde ante un cambio de incentivos al comportamiento, las personas
se ajustan bajo reglas predeterminadas, sólo se realiza una recomposición de
circuitos de poder organizacional, es decir, como sucede con las políticas públicas
al momento de su diseño y al momento de su implementación, no hay correlación
inmediata y directa.
No hay incentivos sin estructura social y organizacional que los interprete y es así
como se aprende a tratar con éstos en prueba y error, siempre serán modificables
de acuerdo con el contexto porque caen en un desgaste que pide el cambio, que se
refuercen y se impulsen; por esta razón no son tomados como constructores de
instituciones per se.
Es verdad que si no existen los mecanismos que aseguren que los funcionarios y
políticos no puedan aprovecharse del enorme poder que tienen, ello causaría
efectos no deseables y graves, pero las decisiones tienen expectativas y son
interpretadas de acuerdo con las posibilidades de éxito que se puedan tener,
conforme también las expectativas de otros, así como reglas y comportamientos
establecidos formales e informales.
La importancia de los mecanismos radicará en que puedan influir, pues es un

proceso dinámico, cambiante, no definitivo y que se reconstruye como en el caso
del incentivo exógeno que va desde la opinión pública hasta un organismo
encargado de vigilar y hacer efectiva la estructura, que tengan verdaderas
facultades para llevar a cabo esta acción e impulsar la transparencia con las
herramientas necesarias para hacer más costosa la opacidad y apropiarse de ese
"sentido de transparencia” e inducirlo a los roles de las organizaciones
gubernamentales, es decir, interiorizar el valor que tiene la información y su uso.
También que al modificar las normas y procedimientos se simplificaran más para

que éstas resulten más sencillas y entendibles al llevarse a la práctica, y lo contrario,
será una simulación de adaptación de éstas y la resistencia al cambio resultará
66
México, 2010-2016”
mucho más compleja.
Este cambio implica riesgos y no es tan veloz como se pudiera pensar, es necesaria
la insistencia porque permea a todos los individuos que conforman la167
organización, la jerarquía deja de existir para ese propósito y sirve para liderar
dichas adecuaciones.
Esto depende que no se quede solamente en una ley, donde los requerimientos
mínimos sean tomados como esa internalización de la transparencia en las
organizaciones, es decir, la parte "formal”, aún falta comprender lo que pasa dentro
de ellas y como se insertan esos valores, el cómo las relaciones "informales” que
se dan adentro conviven al mismo tiempo con las formales, "su éxito no depende
solamente del cumplimiento limitado de algunas reglas formales, sino del conjunto
de premisas, valores e instrumentos que forman parte de una política pública”. 168
Como menciona David Arellano, "la transparencia en la información pública es

mucho más que acceso a la información. Implica en todo caso la incorporación de
la interacción social de un criterio formal e informal, organizacional y político por
generar confianza en los intercambios entre la sociedad y el gobierno y dentro de la
propia sociedad.”169
Es claro que todas las organizaciones tienen un grado de complejidad, de rutinas,

fronteras, niveles y que incluso dentro de éstas existen multiorganizaciones, pero
es relevante también no olvidar la realidad y el contexto en el que se desenvuelven.
1.9 Usos y abusos de la Ley de Acceso a la Información
El impacto social del ejercicio del derecho de acceso a la información no parece

haberse insertado en gran medida en el ciudadano común, de acuerdo con el perfil
de quiénes solicitan información en el sistema INFOMEX, la plataforma electrónica
diseñada por el IFAI, es un perfil joven, metropolitano, con ingresos y educación
167
David Arellano, “Transparencia y organizaciones gubernamentales” en John M. Ackerman, Más allá del acceso. ...óp. cit,
p. 275.
168
Mauricio Merino, Más allá del acceso. óp. cit., p. 242.
169
David Arellano, Más allá del acceso. óp. cit., p. 263.
67
México, 2010-2016”
superior al nivel promedio, aunque sólo el 65% lo ha proporcionado no hay uno

totalmente preciso por falta de certeza de que los usuarios den datos verdaderos,
pues el 40% manifestó temor de sufrir represalias del gobierno por solicitar
información170, sin embargo, la ocupación reportada por los solicitantes arroja las
siguientes estadísticas:
Tabla 2
Ocupación reportada por el solicitante
Del 12 de junio de 2003 al 7 de octubre de 2011.
Solicitudes de información
Ocupación
Total
No especificada 223.629
Ámbito Académico 152.898
Ámbito Empresarial 87.885
Ámbito Gubernamental 55.982
Medios de Comunicación 39.879
Otros 150.827
Total General 711.100
Fuente: Solicitud de información al IFAI, no. de folio 0673800120311, Oficio

no. IFAI-SA-DGCV/1441/11, 7 de octubre 2011.
Asimismo, de acuerdo con el número de usuarios según la cantidad de solicitudes

formuladas, pocos solicitantes, principalmente provenientes de estos sectores antes
citados, han tenido mucha mayor actividad que el resto de los recurrentes.
170
Solicitud de información al IFAI, no. de folio 0673800120311, Oficio no. IFAI-SA-DGCV/1441/11, 7 de octubre 2011.
68
México, 2010-2016”
Tabla 3
No. de usuarios, según el número de solicitudes de información

formuladas a las dependencias y entidades de la administración
pública federal.
Del 12 de junio de 2003 al 7 de octubre de 2011
Número de Número de
Rangos
usuarios solicitudes
Una solicitud 194.683 194.683
Dos solicitudes 30.855 61.710
3-5 solicitudes 19.231 69.422
6-20 solicitudes 9.568 93.804
21-100 solicitudes 2.635 106.600
101-300 solicitudes 415 70.228
301-500 solicitudes 79 29.936
501-1000 solicitudes 33 22.868
Más de 1000 solicitudes 18 58.836
Total 257.517 708.087
Fuente: Solicitud de información al IFAI, no. de folio 0673800120311, Oficio

no. IFAI-SA-DGCV/1441/11, 7 de octubre 2011.
Sin embargo, los datos mencionados anteriormente no disminuye la importancia

que tiene la información en sus dimensiones políticas, sociales, económicas y
culturales que en muchas casos ha hecho la diferencia trayendo un beneficio al
quedar descubiertos asuntos de los cuales antes era difícil de acceder, por ejemplo:
temas relacionados a expedientes médicos, licitaciones, subsidios, retabulaciones
de personal sindicalizado, así como sucesos muy mencionados en los medios de
comunicación como: el caso Provida, que escandalizó a varias organizaciones de
la sociedad civil mostrando que la opacidad no es exclusiva de los Poderes
estatales, pero tampoco es legítima cuando es ejercida por los particulares. En este
proceso fue vital el peso de ciertas organizaciones como Centro de Análisis e
Investigación, A.C. Fundar y los medios de comunicación y, aunque hubo un fallo
jurisdiccional que se limitó a una sanción pecuniaria, desgraciadamente no ha sido
pagada y no prosperó una denuncia penal contra el titular de provida que evidencia
una vez más las deficiencias de las instancias sancionadoras y la corrupción.
69
México, 2010-2016”
Así se pueden enumerar otros casos como el New Divine, la apertura a expedientes
relacionados con la guerra sucia en los 70 o el Pemexgate y Amigos de Fox que
lanzaron a la luz la relación entre la corrupción y el ámbito político, especialmente,
en el financiamiento de partidos políticos y la coalición de éstos para promover la
candidatura del expresidente Vicente Fox.
Igualmente, existen a nivel mundial casos parecidos en donde los poderes públicos
y privados pactaron ocultar información que debía ser pública, pero el uso de la
información trajo beneficios, aunque los protagonistas y contextos difieren del
nuestro, sí enmarcan la relevancia de publicitar cierta información, entre ellos: el
problema financiero que enfrentó Estados Unidos en el año 2000, el fraude de
Parmalat en Italia y el caso del Partido de la Democracia Cristiana en Alemania,171
de esta manera la información y el uso de la ley se muestran de manera activa.
Por otro lado, al reiterar que la mayoría de los usuarios pertenecen al ámbito de la
comunicación, los partidos políticos y empresarios, se habla que pudiese existir
cierto abuso de la información, es decir, usada de manera reactiva, puesto que éstos
cuentan con los medios económicos, políticos y sociales para hacerlo, sin embargo,
al existir documentación oficial y legal autorizada por el propio gobierno, las
filtraciones dejan de funcionar, a menos que se hable de información privada y sin
autorización que se vuelve capitalizable y que incluso podría violar un derecho
fundamental o información reservada establecida en la legislación.
En el caso de los medios de comunicación, éstos nos ofrecen la posibilidad de

enterarnos y de reconstruir sucesos, pues están sustentados en sus derechos de
expresión y de prensa, mas tienen tres funciones fundamentales:
 Proveer a la ciudadanía de información suficiente para fundamentar

elecciones, opiniones y decisiones sobre asuntos públicos.
 Es arena de los debates abiertos y donde una serie de ideas se ven
171
Para ampliar estos casos a nivel mundial y en México ver Pedro Salazar ligarte (Coordinador), El poder de la transparencia:
Nueve derrotas a la opacidad, México, IFAI-lNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica Núm. 251,
2007, 321 p.
70
México, 2010-2016”
reflejadas.
 Vigilar a favor de la ciudadanía como un "cuarto poder”, protector de los
derechos ciudadanos y componente de los "pesos y contrapesos” del
poder.172
Definidas las funciones, los medios de comunicación, así como otros poderes
privados adquieren influencia y se envisten en el juego del mercado que garantiza
su independencia, pero también consolidan un interés corporativo al concentrar la
propiedad de los medios de comunicación u otros sectores, y por tanto, pueden
manejar una homogeneidad en el contenido y los formatos que éstos presentan
llevando una carga tendenciosa que privilegie ciertos puntos de vista que no
siempre representan a la mayoría o favorezca ciertos valores y se limiten u omitan
hablar de temas que crean puedan poner en riesgo sus intereses, más allá de su
función de informar de manera suficiente, aunque también entran los recursos y el
tiempo que se tenga para informar; sin embargo, no necesariamente habiendo un
mayor número de medios se evitará esta carga y mejorarán sus contenidos.
Con cierta razón esto sucede, pero ha sido una situación que el gobierno no ha
podido equilibrar, ya sea por medio de los órganos reguladores, legislaciones,
autoridades electorales u otros medios, pues también entran en la problemática el
contexto social y económico. Los componentes ideales serían que la existencia de
ciertos vínculos no condicionarán alguna subordinación de ciertos grupos y que no
hubiera monopolios, pero no asegura tampoco que estas tendencias no se den.
Así, los actores de estos ámbitos han ocupado lugares brindados por la democracia
que antes no tenían cabida, que si bien pertenecen al sector privado también tienen
un sitio en el espacio público, donde hay seguridad al menos de que "las leyes y
otras reglas se pueden cambiar sólo mediante procedimientos legales conocidos” 173
y que refuerza, por ejemplo, su derecho de propiedad.
172
Manuel Alejandro Guerrero, Medios de comunicación y la función de la transparencia, México, IFAI, Cuadernos de
Transparencia no. 11,2007, 43 p.
173
Ibíd., p. 17 y ss.
71
México, 2010-2016”
Sin embargo, el papel que los medios de comunicación u otros sectores que
configuran los poderes privados tomen un uso "activo” o "reactivo” de la información
no fue garantizado por el régimen democrático, así como las condiciones
económicas y sociales necesarias para su desenvolvimiento.
Por tanto el ciudadano al ser el receptor de la información, sea esta objetiva o

tendenciosa, es proclive a caer en ella o no, uno de los beneficios que trajo la ley
de transparencia fue el poder entregar información a la sociedad sin intermediación
de los medios de comunicación y dar bases para estar informado y reflexionar, elegir
de mejor manera y tomar decisiones, aunque si la ciudadanía es pasiva la
herramienta no se desvaloriza totalmente, y refuerza la actividad del gobierno de
buscar formas efectivas para difundir el derecho a la población y aprovechar su
utilidad, más, para quienes no cuentan con condiciones muy favorables para su uso,
así como para desarrollar actividades que podrían hacer más eficaz su
empoderamiento; la participación ciudadana sigue siendo un gran reto que
comprende varias aristas en su análisis.
1.10 Áreas estratégicas y reservadas
Así como el Estado tiene bajo su cargo áreas estratégicas mencionadas en el

artículo 28 constitucional como: la petroquímica básica, el petróleo y demás
hidrocarburos, la generación de energía, minerales radioactivos y otros rubros que
no estuvieron en la ola de privatización por la importancia de su dominio, a diferencia
de las áreas prioritarias en las que el Estado puede participar por sí o con los
sectores sociales y privados que incluyen la comunicación vía satélite y los
ferrocarriles, así sucede con ciertas áreas de la administración pública.
Hay áreas estratégicas o reservadas que toda administración se guarda para su

dominio directo, en las que hay cierta discrecionalidad en su ejercicio porque
conlleva comprometer no sólo el resultado, sino la seguridad de algunas personas,
proteger su intimidad y sus datos personales, negociaciones internacionales, la
estabilidad económica o procedimientos judiciales.
72
México, 2010-2016”
Entre estas áreas podemos mencionar las siguientes, aunque no se definen de

manera exhaustiva: la seguridad nacional y la seguridad pública en la protección de
la soberanía y los intereses nacionales; la conducción de la política interna que
reúne grupos religiosos, étnicos, áreas ambientales; la formulación de las bases de
políticas públicas; la asignación de los recursos; las relaciones internacionales; la
definición de la normatividad y la regulación de la actividad gubernamental como: la
recaudación tributaria, así como la supervisión en los mercados financieros,
bursátiles y la actividad económica nacional y la impartición de justicia.
Como se ha indicado toda persona y organización necesitan cierta discrecionalidad,

la misma transparencia también encuentra un límite que está establecido en la
jurisprudencia y en la legislación, por tanto el criterio de la transparencia también
encierra costos y restricciones, pues conlleva una decisión que entrará en oposición
en algunos momentos frente a otros criterios también relevantes en la acción pública
y no puede ser llamado opacidad, de esta manera, el interés público trata de
equilibrar el límite en estos pactos, pero no debe confundirse con lo que sólo le
interesa al público, en términos de escándalos ni lo expresado en medios o
encuestas, sino asuntos de relevancia: "que el interés común es suficientemente
grande para justificar el uso de procedimientos inclusivos de elección o decisión. Se
trata de un patrón básico de participación de valores y en las instituciones que son
protegidos y desarrollados por el sistema legal”.174
La LFTAIPG en artículo 13 y 14 mencionan la información reservada, así como en

su artículo 18 se encuentra la confidencial, que prácticamente son estas áreas antes
citadas las que se hallan en esta situación.
Por tanto, se ampliará el contexto de algunas áreas que les impregnan una mayor
complejidad cuando se oponen al criterio de la transparencia y la rendición de
cuentas porque forman parte de las áreas estratégicas o reservadas de todo
gobierno.
174
Issa Luna Pla; Gabriela Ríos Granados, Transparencia, acceso a la información tributaria y el Secreto Fiscal, México,
UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas-IFAI, Serie de Estudios Jurídicos Núm. 159, 2010, p. 15.
73
México, 2010-2016”
1.10.1 Seguridad pública y seguridad nacional
La seguridad pública como la seguridad nacional son funciones protectoras de la

soberanía y de los intereses de una nación.
La creciente demanda de seguridad ante el crimen como reflejo de inseguridad es

uno de los objetivos de la seguridad pública, es una respuesta institucional y por lo
tanto pública de defensa social en la que también se abre un conflicto entre víctimas
y victimarios para desembocar en la impartición de la justicia.175
En el caso de la seguridad nacional es definida como "el grado relativo de garantía

que, a través de acciones políticas, económicas, psicosociales y militares, un Estado
puede proporcionar en una determinada época a la Nación que jurisdiccional, para
la conservación y salvaguarda de los objetivos nacionales176. Es decir, busca
asegurar el logro de los objetivos vitales permanentes de una nación, evitando la
guerra si es posible o llevándola a cabo cuando sea necesario con las máximas
probabilidades de éxito.
Cuando un problema es llamado de seguridad nacional es porque las medidas

establecidas ordinarias no han logrado ser exitosas y requieren una solución
extraordinaria, ejemplo de esto es el combate de la delincuencia, principalmente el
crimen organizado, y en especial, el narcotráfico o desastres civiles como:
terremotos, inundaciones, guerrillas, feminicidios, es claro que no se delimitan con
precisión los criterios específicos, pero sí su tratamiento excepcional.
Algunas de las repercusiones de las que se habla acerca de la seguridad pública y

nacional es la violación de derechos humanos al utilizar mecanismos que invaden
la privacidad, la comunicación, utilización de mayores recursos para este fin, toques
de queda, entre otros, que se han dado en cada época y región.
En el entramado sobre a qué se puede tener acceso sobre este rubro una vez
175
Massimo Pavarín; Agustín Pérez; Fernando Tenorio, Seguridad pública. Tres puntos de vista convergentes, México,
Ediciones Coyoacán, 2006, p. 31.
176
Ibíd., p.151.
74
México, 2010-2016”
enunciada la importancia de la secrecía en la seguridad pública y nacional, la

respuesta implica la normatividad existente en esta materia, así como la de acceso
a la información y protección de datos personales. En el caso mexicano es llevado
a cabo en forma institucional por la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) y las
Procuradurías Generales de Justicia estatales y federal.
Sin embargo, hay un desconocimiento en el caso nacional sobre lo que es público

y lo que no, lo que se restringe y lo que no debe ser afectado por la reserva, así las
instancias encargadas tienen un funcionamiento igual a las de la administración
pública y no tienen una "respuesta adicional” al administrativo y, finalmente no es
llevado a la par con el tema de los derechos humanos y esto lleva a que surjan
situaciones como las siguientes al preguntar en solicitudes de información, en el
caso de Sinaloa, ¿Se respetan los derechos humanos? Sí, ¿Cómo? Como vayamos
viendo, ¿Cuánto se ha gastado en armamento? Como se establece y según las
necesidades. Responden pero al mismo tiempo no.177
1.10.2 Procuración e impartición de justicia
La procuración e impartición de justicia y los procesos judiciales que llevan a cabo

un área de dominio del gobierno entran en oposición con la transparencia porque
es necesaria la discrecionalidad que salvaguarda a los sujetos que se encuentran
en pugna dentro de un juicio y donde su intimidad debe ser resguardada, así como
para que se desarrollen las investigaciones en la persecución de un delito, no hay
duda que la transparencia no es un criterio a tomarse en cuenta como prioritario
sobre la justicia porque se convierte en una barrera, sin embargo, la cortina se
devela cuando las averiguaciones previas han causado estado y no haber ejercicio
de la acción penal, aunque en el año 2009 se reformó el artículo 16 del Código
Federal de Procedimientos Penales que las reserva por 12 años y limita en parte su
publicitación, pues sólo permite versiones públicas cuando las resoluciones
177
Ernesto Villanueva, "Los procesos judiciales y sus aportes en materia de modelos de transparencia y protección de datos
personales”, ponencia presentada en el Seminario Transparencia y Protección de Datos Personales en la Procuración e
Impartición de Justicia, México, Info DF, "Palacio de la Escuela de Medicina, jueves 20 de octubre, 2011.
75
México, 2010-2016”
concluyan en no ejercicio de la acción penal.
No obstante, las versiones públicas concluidas, consignadas o finiquitadas con no

ejercicio de la acción penal podrían ser un indicador de desempeño de los
Ministerios Públicos tomando en cuenta que la información de manera relativa no
podría ser un dato personal, si las averiguaciones previas no determinan la
culpabilidad o inocencia de los indiciados y se parte de la presunción de inocencia
en todo proceso; además no permite conocer más al inculpado de su propio
procedimiento al no aprobar sacar copias de los expedientes para su mismo uso y
exclusivo del lugar y le da otro sentido a la información, no es lo mismo lo que pide
el que forma parte de un juicio que un tercero.
Incluso la inserción de medios de comunicación con la protección a la intimidad y

sus datos personales de las víctimas y victimarios ha sido puesta en dilema, ya que
si bien hay máxima publicitación debe buscarse el equilibrio de en qué condiciones
y en qué medios se publicita porque, de igual modo se presentan en grandes
espacios presuntos sospechosos, pero no sucede así si los hechos que se le
imputaron terminaron con un no ejercicio de la acción penal debido a no ser
encontrado culpable, no hay resarcimiento del daño a su integridad que a veces en
estos casos deja una huella imborrable que con ayuda de la tecnología como el
internet causan una impresión de lo que pareciera que somos y no de lo que
realmente se es, el ciudadano se convierte en datos de este tipo.
Sucede esto también cuando las averiguaciones previas son reservadas estando
en proceso y salen publicadas en medios escritos y/o electrónicos que le aumentan
complejidad a lo antes mencionado y donde sí convierten a la información en algo
capitalizable y que no debió salir a la luz en ese momento.
Todo este conflicto lleva a ver desde el sentido ético y jurídico que en materia de
procuración e impartición de justicia, ésta debe ser casuística en cuanto a su
publicitación y la función de informarnos de manera suficiente, si no involucra
violaciones graves a los derechos humanos o a las áreas reservadas en la
legislación, porque incluso al haber ya juicios orales no es lo mismo ir a las
76
México, 2010-2016”
instancias a donde se llevan a cabo, al ser públicos, que subirlos en internet y ser
propagados en todos los medios exhibiendo temas sensibles como los delitos
sexuales que se desenvuelven en un contexto muy tenso.
En cuanto a la información que se publicita al incluir nombres, esto sólo se impone

al tener un sentido explicativo, pero se desdibuja con la autoridad al ostentar una
función pública que les provee una menor protección.
1.10.3 Regulación de la actividad gubernamental y la actividad económica
El sistema tributario tiene como objetivo recaudar los ingresos que el Estado
requiere para satisfacer las necesidades básicas de la comunidad de manera justa,
equitativa y proporcional, es reconocido como un derecho público subjetivo que
deriva del deber de contribuir enmarcado en la Constitución.178
El Estado, a través de su gobierno, define la normatividad y regula la actividad

gubernamental como la recaudatoria. La información tributaria guarda datos
personales de los contribuyentes, sin embargo, en algunos casos como el secreto
fiscal puede haber una apertura parcial protegiendo los datos personales, porque
hubo un desfase entre las leyes fiscales previas con reservas absolutas a el derecho
de acceso a la información, por tanto ciertas prácticas que tratan de disfrazar un
interés que no es público y no es un criterio mayor que este derecho contradicen al
régimen democrático donde se garantizan los derechos, por ello es necesario un
equilibrio entre la transparencia y los derechos fundamentales como se expresa en
el ámbito jurídico.
Otra área importante que desarrolla es la función reguladora de los mercados y la

actividad económica de poderes privados, en la que se guardan derechos privados
con información económica y patrimonial de usuarios de estos servicios o de los
propietarios que los hace tener una relación de confianza entre éstos. Pero el
problema surge cuando se funden el poder público y privado para ocultar
información, como en los casos citados como ejemplos en los usos activos de la
178
Issa Luna Pla; Gabriela Ríos Granados, óp. cit., p. 46.
77
México, 2010-2016”
información, en los que se sugiere cierto control cuando atañe el interés público, se
afecte y/o dañe a otros y se arriesguen daños colectivos; así como cuando se
contribuya a crear bienes públicos.
1.11 Concepto de Rendición de Cuentas
De acuerdo con Andreas Schedler, el concepto clave es la palabra anglosajona

“accountability”, que aún sin tener un equivalente en el idioma español, existe una
gran cercanía con el término “rendición de cuentas”.
En este sentido, podemos definir a la rendición de cuentas como “la obligación de

políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público
... (y) la 57 capacidad de sancionar (los) ...en caso de que hayan violado sus
deberes públicos, 179” así como establecer cinco características:
a) Delegación, que es la transferencia de autoridad y responsabilidad de un

sujeto (mandante o principal) a otro (mandatario o agente);
b) Representación, como uno representa al otro, debe rendir cuentas de sus
actos;
c) Responsabilidad mutua, es decir, la rendición de cuentas es una
responsabilidad compartida;
d) Sanciones, la capacidad para que en caso de incumplimiento de
responsabilidades, existan mecanismos para el castigo;
e) Contrato, la transferencia de autoridad implica el tener algún tipo de contrato,
sea formal o informal.
Partiendo de lo anterior, la rendición de cuentas significa “...la obligación

permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandante o
principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de
autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica
Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, México, 2007, cuadernos de Transparencia no.03, p.12.
78
México, 2010-2016”
sanciones en caso de incumplimiento. 180“
La rendición de cuentas se clasifica en dos tipos: horizontal y vertical. Siguiendo el

planteamiento conceptual de Casar, Marvan y Puente, la rendición de cuentas
horizontal “... se refiere a la ‘existencia de instituciones estatales que tienen el
derecho y el poder legal de, y están fácticamente dispuestas y capacitadas para,
emprender acciones que van desde el contralor rutinario hasta las sanciones
legales., en relación con actuaciones u omisiones de otras instituciones del Estado
que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas.’ Para que
sea efectivo es necesario... una autoridad legal y que ésta tenga autonomía
respecto de la entidad fiscalizada.”181
Este tipo de rendición de cuentas implica la vigilancia de órganos del estado por
parte de otras instituciones con autonomía para realizar sus tareas de revisión. En
el caso de México, significa que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se
rindan cuentas entre ellos y ante otras instituciones (autónomas), es decir, entre
órganos con la misma jerarquía, pero con independencia entre ellos.
La rendición de cuentas horizontal es de dos tipos: de balance o asignada. “La

primera permite que las instituciones balanceen el poder y que alguna de ellas no
lo concentre, sea el Legislativo o el Ejecutivo, mientras que la segunda es la que
crea nuevas instituciones para ‘supervisar, prevenir, desalentar, promover la
sanción o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras
instituciones estatales, nacionales o subnacionales’ que no han sido creadas para
balancear el poder sino para ‘enfrentar riesgos específicos de transgresión o
corrupción. 182
Por su parte, la rendición de cuentas vertical representa “una relación entre

desiguales (rendición burocrática en la que un superior jerárquico trata de controlar
a sus subordinados, o bien, la rendición electoral en la cual los votantes juzgan y
180
Ugalde, Luis Carlos, óp. cit., p.14.
181
Casar, Maria A., Marván, Ignacio, Puente, Khemvirg, ¿"A quien rinde cuentas el Poder Legislativo en México"?, en La
estructura de la Rendición de cuentas en México, CIDE, México, p.79.
182
Ibídem, pp. 8-9.
79
México, 2010-2016”
vigilan a los representantes).”183
A su vez, la rendición de cuentas vertical se subdivide en dos: la electoral y la social.

La primera, como su nombre lo indica, se refiere al proceso electoral como
instrumento para motivar la responsabilidad de los representantes populares. En
este aspecto es obvio que ésta sólo puede ser ejercida por el elector siempre y
cuando posea información mínima que le permita evaluar el trabajo y desempeño
de sus representantes.
La social, la conforman organizaciones ciudadanas y medios de comunicación, y se

basa en exhibir públicamente aspectos que pueden considerarse irregulares, e
incluso, ilícitos.
En resumen, la rendición de cuentas consiste en un proceso pro-activo por medio

del cual los servidores públicos informan, explican y justifican sus planes de acción,
su desempeño y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensas
correspondientes”184, y “debe ser entendida como un proceso dinámico y no como
un momento estático.”185
Como todo concepto, la polivalencia es un elemento característico de lo que se

entiende por rendición de cuentas, por lo que “distintas definiciones de rendición de
cuentas concuerdan en que el derecho a exigir respuestas es fundamental”186, es
decir, no sólo es una característica del Estado Mexicano, ni tampoco solo se
respalda en Instituciones vigentes, sino que es una obligación, sin la cual el Estado
Democrático, no le reconocería a los ciudadanos mexicanos su derecho a saber
que hacen sus gobernantes y la capacidad de sanción o recompensa, según sea el
caso.
La rendición de cuentas llevada a la práctica implica una reinterpretación de la

relación gobernante-ciudadano; pero el problema que permea también a la
183
Ugalde, Luis Carlos, óp. cit., p.31.
184
185
Idem.
186
Fox, Jonathan, op.cit., p.197.
80
México, 2010-2016”
transparencia bajo la falta de políticas de uso de la información por parte de los

ciudadanos mexicanos, sucede también a la vez en el caso de la rendición de
cuentas con las organizaciones gubernamentales, es decir, que a pesar de que
existe legislación, se reconoce el derecho y hay instituciones que se encargan de
materializar estos derechos, la falta de políticas de organización en la información
gubernamental en muchos casos puede llegar a anular el ejercicio de rendición de
cuentas.
A pesar de la obligatoriedad que tienen los servidores públicos en México de aplicar

en la gestión gubernamental esta práctica, en los hechos se observa que “.siempre
estará en su interés esconder la información, ser opacos, por ello es necesario crear
incentivos (positivos, pero sobre todo negativos, es decir, castigos y amenazas)
para hacer ‘racional’ por parte del servidor público o político el no resistirse a la
“luz,”187 este argumento deja ver la necesidad de incorporar medidas correctivas,
con incentivos positivos y negativos, para fortalecer en la gestión pública la rendición
de cuentas como una obligación inherente al ejercicio del servicio público.
De fondo se puede argumentar que la existencia de la rendición de cuentas reafirma

que gobernar hoy en día no quiere decir ejercer el poder político bajo la
discrecionalidad, sino bajo el apego a normas, principios, códigos y conductas que
no vulneren los objetivos de todo gobierno.
Asimismo, para lograr tener avances en este aspecto, debemos considerar a la

rendición de cuentas como un proceso formado por una serie de elementos que
necesitan funcionar como un sistema integrado y plenamente articulado, para
alcanzar los objetivos y metas definidos.
La democracia, el Estado de derecho, la transparencia y la rendición de cuentas son

elementos que se encuentran íntimamente relacionados entre sí, además de ser
complementarios.
Nos queda claro que al referirnos a la democracia no solo implica el respeto a la
187
Arellano Gault, David, op. cit., p.264.
81
México, 2010-2016”
voluntad popular a través del sufragio, sino que hay otra condición sine qua non: la
existencia y consolidación de todo un sistema que asegure la transparencia en los
actos de los poderes públicos, así como la capacidad institucional para
responsabilizarlos de sus acciones y decisiones, es decir, un estricta rendición de
cuentas que haga también posible las sanciones y castigos en el caso de
incumplimiento de sus obligaciones, todo ello en un marco de un Estado de derecho
que nos acredite el funcionamiento eficiente de las instituciones así que como la
plena vigencia de la legalidad.
De tal manera que para hablar de una democracia de calidad, debemos garantizar
ampliamente en los hechos el ejercicio de la transparencia y la rendición de cuentas,
y el respeto al Estado de derecho, como requisitos indispensables de cualquier
régimen que se ostente como democrático.
1.11.1 Rendición de cuentas social
En relación con nuestro tema también se considera una parte esencial la rendición
de cuentas social, ya que para la investigación es parte importante el interés de los
ciudadanos y la sociedad civil por cuestionar las decisiones y rumbos que adopta el
Gobierno, Olvera Rivera la describe como:
“...un control indirecto de los actores e instituciones políticas, basado en la vigilancia,

el estudio, la protesta, el escándalo, la denuncia. Los actores son movimientos
sociales y asociaciones diversas (desde Organizaciones No Gubernamentales-
ONGs hasta grupos empresariales), que usan la “voz” y la acción simbólica
(protestas, manifestaciones, desplegados, campañas, cartas) para imponer “costos
reputacionales” a los políticos que se corrompen o que abusan de su poder.” 188
Conforme exista el derecho a la información por parte de la sociedad civil y esta se

involucre, conociendo los temas de gobierno, podrá exigirles a los servidores
188
Olvera Rivera, Alberto, La rendición de cuentas en México: diseño institucional y participación ciudadana, México,
Secretaría de la Función Pública, 2009, Cuadernos sobre rendición de cuentas, núm. 2, p.25.
82
México, 2010-2016”
públicos cuentas y justificar su desempeño.
Es cierto que, la sociedad civil busca, por medio de la difusión, marchas, protestas
y denuncias exponer los actos de corrupción por parte de los funcionarios públicos,
pero se debe aspirar a que no sólo se conviertan en prófugos de la opinión pública
por una sanción moral, sino, por el contrario, exista una sanción efectiva como
medida permisiva disminuyendo la intención de cometer infracciones a la ley.
La fuerza de la rendición de cuentas social es proporcional a la existencia de una

estructura jurídica que sea eficaz en el momento de sancionar al servidor público
por cometer actos de corrupción, así mismo, surgen ejemplos donde la sociedad
civil se ha organizado para denunciar al Poder Legislativo como es el caso de la
Red Ciudadana de Chihuahua189 en donde el objetivo fue vigilar y medir el
desempeño, asistencia a las sesiones, uso de viáticos, iniciativas presentadas, voto
por iniciativa, presentación de informes en sus distritos.
Los resultados fueron negativos para los legisladores, pues demostraron altos
índices de ausentismo y falta de responsabilidad para el cargo por el que fueron
elegidos; la consecuencia por su exhibición a corto plazo fue, que al menos,
asistieran con regularidad. El informe fue difundido gracias a los vínculos de la
organización con medios de información locales que se encargaron de exponer a la
población el actuar de estos servidores públicos, pero sin existir ninguna sanción
por faltar a su deber como servidores públicos.
Por lo tanto, se demuestra que puede ser efectiva la rendición de cuentas social las
cuales se exponen a continuación:
 Que la participación de la sociedad civil sea representativa.

 Debe demostrar capacidad para organizar a la sociedad civil.
 Debe demostrar interés y conocimientos para exigir cuentas sobre temas de
la agenda gubernamental.
189
Ibídem, p. 33.
83
México, 2010-2016”
 Sus investigaciones deben contar con una metodología mínima y puedan ser
comprobados.
 Los resultados deben ser difundidos por cualquier medio y dirigidos hacia la
población general.
Desde nuestra perspectiva ya se perfilan errores y aciertos en la normatividad; se

deben reconocer prácticas de rendición de cuentas siendo necesario completar
todas las características necesarias sin dar pauta a que diversos actores políticos
aprovechen la ambigüedad de la norma.
Lo que pretendemos con la regulación de la rendición de cuentas es reducir la

incertidumbre del poder, limitar las arbitrariedades de los diputados y senadores,
prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, contemplar dentro
de las normas y procedimientos el actuar del Poder Legislativo.
Se desprende de la investigación que la rendición de cuentas es un concepto

complejo desde su traducción del inglés al español, por lo tanto, se debe percibir de
forma amplia y no limitarla a la fiscalización de la cuenta pública.
La función de la rendición de cuentas es controlar y limitar los abusos del poder por
parte de los funcionarios públicos con una permanente supervisión de los
ciudadanos al gobierno; sus elementos son la obligación de informar a los
ciudadanos, justificar, ser responsables y poder ser sancionados por actos de
corrupción.
De igual manera, se han analizado diferentes conceptos los cuales coinciden en

otorgar a los ciudadanos la capacidad de vigilar al gobierno y sus funcionarios para
denunciar cualquier anomalía dentro del sistema, se han documentado casos
extraordinarios de la fuerza que ha tenido la rendición de cuentas social debido a
que el ciudadano toma una responsabilidad de supervisar al gobierno con
resultados mínimos pero efectivos por lo tanto es una pieza fundamental para limitar
a los poderosos.
84
México, 2010-2016”
Sin embargo, no podemos terminar este apartado sin aportar nuestro concepto de
lo que debe describir la rendición de cuentas y es la siguiente:
Es la obligación que tiene el servidor público a informar y justificar el desempeño de

sus funciones periódicamente a los ciudadanos, debe ser responsable en caso de
cometer actos de corrupción y en un tiempo determinado ser sancionado.
De nuestra definición, es importante destacar los siguientes aspectos:
a) El elemento de la información obligatoria por parte de senadores y diputados

es cumplir con el compromiso de aportar datos confiables y su respectiva
comprobación dentro de su función legislativa disminuyendo reportes falsos.
b) Informar periódicamente es el reto principal pero no imposible en la
administración pública a inicio de mes se encomienda al servidor público
diversas tareas y al final de mes entrega a su superior jerárquico (en el caso
los ciudadanos) el reporte de su trabajo. Nuestro objetivo es trasladar mes a
mes está obligación de sus funciones dentro los años en que cumpla con sus
funciones.
c) Si el servidor público, no cumple con dicha obligación se vuelve responsable
por omisión y en casos de corrupción de acción.
d) En caso de ser sujeto responsable, debe ser sancionado con infracciones que
vayan de mínimas a máximas, que puedan contemplarse en administrativas,
civiles, penales, inhabilitaciones hasta la destitución.
e) La ley debe de establecer tiempos y asignar a los sujetos o instituciones que
los faculte para establecer resoluciones con sanciones previamente
establecidas.
En síntesis, el mecanismo de rendición de cuentas en el Poder Legislativo trata de

controlar y limitar las decisiones de los legisladores apoyado por el monitoreo
constante de los ciudadanos de las acciones de estos servidores públicos al
denunciar un uso indebido de sus facultades so pena de ser sancionados y
destituidos del cargo.
85
México, 2010-2016”
Por lo tanto, se debe diseñar un sistema constitucional donde nazca un verdadero

sistema de contrapesos ya que actualmente el orden jurídico de los otros poderes y
los ciudadanos están impedidos para evaluar al Legislativo.
1.11.2 Elementos de la Rendición de cuentas
En otros términos, los conceptos que hemos analizado pueden presentar problemas
de interpretación, no coincidir, pedir contratos de responsabilidad, contemplar de
manera individual o colectiva, pero algo en lo que coinciden es en aportar elementos
para que funcione la rendición de cuentas en el Poder Legislativo, los cuales son:
a) La información de las acciones, cuentas y agenda del Poder Legislativo y

manejo de los recursos públicos.
La información que generan las instituciones o los servidores públicos deben estar
al alcance de cualquier ciudadano por medios electrónicos o físicos. Los datos
deben ser suficientes, confiables y comprobables, con el propósito de conocer a
quien se debe exigir o premiar por su desempeño.
Bajo ese esquema debemos decir que en México no funciona de manera correcta
ya que es información poco clara sin la posibilidad de confrontar los documentos,
con un resultado en el que se pueda evadir una investigación que pudiera
transformarse en una sanción para el funcionario público.
b) La responsabilidad de los senadores y diputados que llevan a cabo acciones

legislativas y gestiones con recursos públicos.
"Es fijar por ley quién o quiénes son los responsables directos de las acciones
encomendadas. Es evitar que éstas se diluyan en la burocracia, cuando hablamos
de instituciones del Estado.”190
En ese contexto debemos exigir a los diputados y senadores regular sus actividades
190
Heras Gómez, Leticia, “Rendición de cuentas en los organismos electorales: tarea inacabada en el proceso de
democratización en México”, Toluca, 2008, Serie Breviarios de cultura política núm. 6, p.19.
86
México, 2010-2016”
y convertirse en responsables; de lo contrario, la normatividad seguirá siendo

ambigua y el resultado general es una ley ineficaz, que deba señalar que de acuerdo
a la falta la sanción será proporcional.
c) La justificación de dichas acciones.
No basta con informar y señalar responsabilidades, se requiere justificar las

acciones, decisiones, gastos u omisiones y hasta la agenda bajo la cual todo ello se
lleva a cabo.191
El Poder Legislativo y su andamiaje normativo es poco claro, debido a que no existe

forma de exigir a los legisladores que justifiquen sus acciones dentro del recinto, las
cuales como hemos reiterado, son protegidos por la opacidad de la ley, sin que a
nivel colectivo o individual se les pueda cuestionar el desempeño de su trabajo y
mucho menos confrontar su informe voluntario y no obligatorio ante la ciudadanía.
d) La sanción por la omisión o no justificación de lo realizado o por el uso

inapropiado de los recursos públicos.
"La sanción hace efectiva la rendición de cuentas, le otorga la superioridad de la

norma frente a la conducta personal, y contribuye enormemente a la confianza
ciudadana en las instituciones. El ciudadano que observa el castigo para el
funcionario corrupto crece en su capacidad para exigir cuentas claras a las
instituciones.”192
A pesar de que el derecho regula la conducta del hombre en sociedad, la sanción a

la norma debe ser efectiva, en el caso de los legisladores no pueden seguir por
encima de la ley, sin embargo, esto nos impulsa a proponer un quinto elemento:
e) Sujetos facultados para sancionar con tiempos específicos para su resolución.

Por lo tanto, observamos, en primer lugar, inexistencia de tiempos
191
Ibídem, p. 23.
192
Ibídem, p. 28.
87
México, 2010-2016”
establecidos para sancionar a los diputados o senadores que han cometido

infracciones convirtiéndose en juez y parte, en caso de formar comisiones
puede durar todo el periodo legislativo en los tres años y no resolver ninguna
sanción.
De acuerdo con este análisis, podemos deducir que son vitales los elementos
mencionados sin información, obligación, responsabilidad, sanción, sujetos
facultados y tiempos establecidos para sancionar, la existencia de la rendición de
cuentas es parcial, ya que sólo se reconocen algunos elementos de este concepto,
quedando una figura jurídica ineficaz, que se toma como un acto voluntario, porque
la norma trata de describirla, pero no define sus alcances y sus sanciones,
ocasionando que se obtengan altos niveles de corrupción sin que se pueda hacer
nada por impedirlo dejando en los ciudadanos una percepción donde no se cumple
con el Estado de derecho.
1.11.3 Tipos de Accountability: horizontal y vertical
1.11.3.1 Accountability horizontal
De acuerdo con Guillermo O'Donnell, el término de accountability tiene dos

vertientes: horizontal y vertical, entendida la primera como:
La existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y están

fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con
actos u omisiones de otros agentes o instituciones del Estado que pueden, en
principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos 193.
De ahí se distinguen dos líneas importantes:
Una consiste en la transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la
193
Guillermo O'Donnell, “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política” en Revista Española
de Ciencia Política, número 11, octubre de 2004, p. 12.
88
México, 2010-2016”
autoridad de otra;
La otra [corrupción] consiste en ventajas ilícitas que los funcionarios

obtienen para sí mismos y/o sus asociados.194
Sin embargo, aunque hay una relación mutua e interactúan entre estas instituciones
hay normas y preferencias que comparten, el autor refiere que la accountability
horizontal se relaciona con un subconjunto de interacciones, pero estas instancias
tienen una característica común importante para su reconocimiento:
Son emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir,
cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra
institución o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de
trasgresión como de corrupción. Este concepto de accountability horizontal delimita
un tipo específico de interacción entre instituciones estatales, más estrecho que el
conjunto de controles e intercambios entre ellas. 195
Por ello, según con O'Donnell dentro de la accountably horizontal se encuentran las
agencias de balance, referidas a los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial y su
relación se da cuando se considera que se ha sobrepasado su jurisdicción y se
transgrede a otra u otras y sus limitaciones hacen su actuar reactivo e intermitente,
además suelen caer en ciertos conflictos entre ellas, y más, cuando comparten
cierta legitimidad en los procesos electorales. Esto lleva a que se aprecien con un
actuar partidista y dificulte aún más el conflicto.
Así, surgen otro tipo de agencias no en sustitución de las anteriores, sino como un
refuerzo de ellas, las llamadas asignadas, representadas en figuras como
ombudsmen, contralorías, fiscalizadoras, organismos autónomos, las cuales son
"encargadas de supervisar, prevenir, disuadir, promover la sanción y sancionar
acciones u omisiones fueron creadas para confrontar riesgos más específicos de
194
Ibídem.
195
Ibíd., p. 12 y ss.
89
México, 2010-2016”
trasgresión y/o corrupción”.196
Eso hace que su papel sea proactivo y continúo y que entre sus ventajas se
encuentren que son aptas para ser eficaces en la prevención o disuasión de actos
ilegales cometidos por las instituciones que supervisan, y que a diferencia de las de
balance, las agencias asignadas no son percibidas como partidarias o politizadas,
sino profesionalizadas en el tema en cuestión.
Se suma la necesidad de la existencia de instituciones que se comprometan al

cumplimiento y acatamiento de las agencias que surgen en la accountability
horizontal y que no sean contrarrestadas por otros Poderes, llámese el Poder
Ejecutivo, Legislativo, Judicial o privados, porque produce un efecto contrario del
que se busca, además de desconfianza y descrédito.
Cabe tomar en cuenta que este tipo de accountability horizontal se extiende no sólo
a los funcionarios nacionales electos, también a los subnacionales y a miembros no
electos de las burocracias nacionales y subnacionales, y como lo menciona este
autor, en algunas regiones es más eficaz que en otras y en varias se aúna la
pertinencia de una reforma partidaria y electoral. En ciertos casos, la calidad es
disminuida cuando el Ejecutivo tiene fuerte decisión por eliminar o hacer ineficaz
este tipo de pesos y contrapesos referente a la accountability horizontal.
1.11.3.2 Accountability vertical
La accountability vertical se divide en dos: la electoral y la social vertical.
La primera se refiere a "las elecciones como mecanismo para estimular la

responsabilidad de los gobiernos. Ese mecanismo bien establecido lo constituyen
los comicios electorales regulares, universales, imparciales, creíbles y
competitivos”197. Aunque el voto ciudadano carece de efectos vinculantes y de
sanciones permite que exista una evaluación por parte de los ciudadanos y así los
196
Ibíd., p. 22.
197
Ibíd., p.24.
90
México, 2010-2016”
gobernantes se comprometen a rendir cuentas al electorado y estimular las

responsabilidades de su gobierno que conlleva consecuencias en el voto.
Los problemas que surgen de la rendición de cuentas vertical electoral son la

asimetría de la información entre los electores y los representantes elegidos y éstos
últimos con los servidores públicos nombrados, puesto que los ciudadanos no están
del todo concientizados de cada una de las decisiones que toman los
representantes.
No existe ninguna certeza de que lo propuesto por los candidatos a erigirse en cargo
público sea cumplido, ello por circunstancias cambiantes, por ignorancia del
electorado o que se permita deliberar libremente, pero también no permite discrepar
esta falta de información, si esto llevará a beneficio futuro o propio, ya que para que
dicho control exista se requiere información, la cual nunca se tendrá de manera
completa, y quizá, no la quisiéramos conocer porque causaría un daño o no podría
ser puesta en marcha.
La rendición de cuentas, en este modo, sólo permite que se dé posterior al trabajo

desempeñado, es decir, expost, y una vez que los hechos acontecieron, puede
llevar a cambiar el voto de los ciudadanos hacia otras alternativas. Los electores
pueden ejercer sanciones al no reelegir al partido en el gobierno o castigar a un
representante negándole un segundo periodo. Es por ello importante tratar de
construir y alternar con mecanismos exante y simultáneos.
Asimismo, la rendición de cuentas se lleva de manera externa, siendo las elecciones

un medio de división entre la sociedad y el gobierno, puesto que no participa de
manera directa en las labores gubernamentales.
1.11.3.3 Accountability vertical-social
De acuerdo con la división que plantea O'Donnell, surge una nueva dentro de la
accountability vertical, la llamada accountability social o societal, que emerge
principalmente en la región de Latinoamérica, en donde la accountability vertical a
91
México, 2010-2016”
través de las elecciones es frágil y en algunos casos deficientes y donde actos

ilegales o corruptos no han podido ser controlados y sancionados. Por eso,
sobresale una nueva división en la que otros actores toman parte para activar la
rendición de cuentas, incluso la horizontal.
La accountability social, según Enrique Peruzzotti, conjunta un cúmulo de

organizaciones con diversas iniciativas como: ONGs, movimientos sociales,
asociaciones civiles o medios de comunicación independientes que tienen un fin en
común referente a su inquietud por el desempeño de la transparencia y la rendición
de cuentas en sus gobiernos.
Este mecanismo incide en los otros ya mencionados: "señalando déficit o aspectos

problemáticos en el desempeño institucional de distintas agencias y organismos, y
en segundo lugar forzando la activación de dichas agencias a través de la presión
social y mediática”.198
De esta manera se forzó a que se activen los organismos que conforman la

accountability horizontal, se apliquen las sanciones correspondientes y corrijan su
actuar. Aun cuando no hay sanción por parte de los actores que conforman la
llamada accountability social, el castigo se impone de manera simbólica, pero cobra
fuerza en una elección, un costo político u ostracismo público. Tomando en
consideración que no se cuenta con el mismo número de recursos que existe entre
la accountability horizontal, vertical electoral y social.
Los actores que surgen en forma de asociación civil de este mecanismo están
representados en dos figuras y de dos formas distintas:
a) Movimientos sociales coyunturales de sectores sociales directamente

afectados por acciones estatales discrecionales, mismas que tienen gran
poder de convocatoria y movilización investidos en el esclarecimiento de casos
en busca justicia y respeto por los derechos humanos.
198
Enrique Peruzzotti, “La Política de Accountability Social en América Latina", en Ernesto Isunza Vera; Alberto Olvera
(Coordinadores), Democratización, Rendición de Cuentas, Sociedad Civi: participación ciudadana y control social, México,
CIESAS-Universidad Veracruzana-Miguel Ángel Porrúa, 2006, p.11.
92
México, 2010-2016”
b) Asociaciones ciudadanas altamente profesionalizadas y de carácter

permanente que plantean una serie de propuestas e iniciativas con una visión
estratégica que genere respuesta a los problemas surgidos en el ejercicio del
poder político en los organismos gubernamentales y sus funcionarios.
Asimismo son generadores de información importante para confirmar y retar
los datos oficiales o aportar nuevos.199
Un tercer sector no surge de este tipo de asociación, sino de manera propia, como
el periodismo independiente, que interviene por medio de denuncias, las cuales
ejercen presión para la resolución de éstas por parte de las autoridades.
Su acción puede ser la presión ejercida por cierta situación presentada, exhibida o
declarada o puede decidirse a recurrir a las instituciones encargadas de tomar
acciones para sancionar estos actos. Así contribuye a fortificar la relación de
ciudadanos con las autoridades, una vez que para mejorar el desempeño de la
rendición de cuentas hay un vínculo en que se participa de manera activa.
Pero su limitante se encuentra en que no se tome en cuenta este sector y esto

acentué la desconfianza en las instituciones y con ello surjan también un buen
número de situaciones que revelan una conducta impropia e ilegal por parte de las
mismas autoridades "un escenario público que está caracterizado por la profusión
de denuncias y escándalos, y por la hiperactividad de las instancias de control; pone
en evidencia que las violaciones a la confianza social no son episódicas sino hechos
generalizados, dicha constatación tiende a alimentar una cultura cívica de
desconfianza”200. O bien, existe la posibilidad donde éstas organizaciones o
movimientos se encuentren representando intereses propios y aislados de un bien
común que aunado a una falta de participación ciudadana se utilice la información
con fines económicos y políticos que van en quebranto de la finalidad de la
accountability social.
Hay otro tipo de rendición de cuentas llamada "transversal”, que Ernesto Izunza
199
Ibíd., p.6.
200
Ibíd., p.16.
93
México, 2010-2016”
define como: "aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado, están
diseñadas y funcionan de tal forma que hunden sus raíces de manera explícita en
la sociedad civil”201 y se da porque dichas instituciones están "especialmente
protegidas por ciudadanos independientes y autónomos que no representen, pero
si ejemplifiquen, las cualidades de un ethos ciudadano”202.
Para dicho tipo de rendición de cuentas se encuentran ejemplos en organismos

como el Instituto Federal Electoral (IFE) y ahora el IFAI, pero se insertan como
agencias de rendición de cuentas horizontales, pues cumplen funciones de control
sobre las agencias de gobierno, ya sea en el caso electoral o de acceso a la
información.
También se habla de otro tipo de control, el que se ejerce de manera trasnacional

por medio de organismos internacionales que se encuentran inmersos dentro de la
globalización, donde las fronteras han cruzado los Estados-nación y no se
enmarcan dentro de la dimensión vertical u horizontal y menos social.
Sin embargo, no existe ninguna garantía que asegure de una manera total que el
abuso de poder no se dé, aun cuando, como lo plantea el liberalismo, existan ciertos
derechos que cualquier autoridad detentadora del poder no puede trasgredir,
tomando en consideración que se cuente con instituciones que tengan la firme
convicción de protegerlos, es decir, que se tenga un sistema efectivo que aplica las
normas constantemente a todos sin importar el nivel de poder con que cuenten
ciertos individuos.
Ninguna información es perfecta e incluso el proceso de la rendición de cuentas

contiene cierta opacidad, porque si no, no habría una exigencia de la sociedad, ya
que todo estaría explicado y conoceríamos con detalle lo que hacen los políticos y
funcionarios, pero tampoco implica una total opacidad.
Por eso se requiere de un control, no de jerarquías u absolutos, sino una serie de
201
Ibíd., p. 21.
202
Ibídem.
94
México, 2010-2016”
pesos y contrapesos, donde "los controladores son controlados por todos”, pero
permite una autonomía funcional para las instancias involucradas.
1.11.3.4 Mecanismos en la estructura institucional de la rendición de cuentas
Para que dicha rendición de cuentas aterrice y se articule son necesarios un

conjunto de mecanismos que la hagan accionar, como las instituciones, actores,
procedimientos, rutinas, normas, entre otras.
Dentro de los mecanismos directos para la rendición de cuentas dentro de la

accountability horizontal, coadyuvante con las agencias de balance, están las
asignadas, dentro de las cuales se encuentran los organismos autónomos, que son:
"instituciones públicas en los cuales se delega la operación de elementos medulares
del orden democrático liberal”, en las cuales su efectividad varía dependiendo el
desempeño, logran establecer un puente de comunicación con la sociedad basado
en su eficacia y también por su reconocimiento y cobertura positiva en los medios
de comunicación, y en su efecto contrario lleva a un alto desprestigio y alejamiento
con la sociedad.
Su misma autonomía les permite actuar con un mayor margen de acción, pero al
mismo tiempo enfrentan problemas de legitimidad, no significa que toman el papel
de querer ser un distractor para que surja una verdadera reforma en los Poderes
existentes ni resultan ser meros encubridores como en el pasado con regímenes
autoritarios, sino que ahora "la proliferación reciente de organismos autónomos ha
coincidido con la tercera ola de la democratización y no con una nueva ola de
autoritarismo”.203
Otra problemática que pudieran enfrentar es la referente a su fortaleza institucional,

pues al mismo tiempo que cuentan con esa autonomía, son desprovistos algunas
veces del apoyo de los tres Poderes, y crea una cierta resistencia al proponer el
nivel de autonomía de alguna dependencia gubernamental, puesto que cuentan con
203
John M. Ackerman, Estructura institucional para la rendición de cuentas. Lecciones internacionales y Reformas futuras,
México, ASF, Serie de Cultura de rendición de cuentas No. 9, 2006, p. 30.
95
México, 2010-2016”
el peso suficiente para hacerse sentir con las otras instituciones y con la propia
sociedad.
Finalmente, existe una separación con los instrumentos electorales, y por supuesto,
el voto popular, pues requiere una forma distinta de acercarse e informar a la
sociedad, de rehacer su rendición de cuentas y de hacerse legitimar ante la
ciudadanía.
Para ello, el fortalecimiento de estos organismos se prevé que puedan contar con
entidades de "rendición de cuentas de segundo orden”, es decir, se inserte una
entidad dentro del mismo organismo para que observe y vigile su desempeño; que
también se fomente el debate interno y exista una descentralización estructural, así
"la población percibe al organismo como una institución viva que discute y analiza
temas de manera activa , y la estructura no toma una forma jerárquica y lineal
unificada y, aunado a esto, el aumento de la transparencia y la participación social,
sin duda, fortalecen la legitimidad con la sociedad y dentro del mismo gobierno.
Una participación social conlleva a que existan una multiplicidad de observadores

externos que impulsen a los organismos a cumplir su misión y que haya un
desempeño más activo y dinámico para que la sociedad conozca su funcionamiento
interno y el porqué de sus decisiones.
Para que un organismo autónomo cumpla su mandato "requiere libertad de

actuación, facultades legales que le den herramientas y le permitan hacer valer su
autoridad, así como una estructura institucional que fomente tanto la
profesionalización como el comportamiento proactivo de sus empleados”, lo que se
llama "Autonomía Empoderada”204 205, conformada por tres elementos básicos:
1. Autonomía: referente al estatus legal del organismo (autonomía política,

financiera, técnica o de gestión); reglas para el nombramiento y destitución de
los titulares y tipo y nivel de influencia del órgano supervisor o de vigilancia.
204
John M. Ackerman, op. cit., p. 39.
205
Se inspira en el concepto “Embedded Autonomy” de Peter Evans cit. pos. John M Ackerman, Organismos Autónomos y
democracia. El caso de México, México, Ed. Siglo XXI, 2007, p. 40.
96
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2. Capacidad: es decir, la capacidad de alcance de la autoridad delegada;

capacidad de investigación, sanción; presencia o ausencia de áreas
"reservadas en las que el organismo carece de competencia legal.
3. Estructura: se refiere al presupuesto y otros recursos; profesionalización del
personal; estructura administrativa y la libertad para aprovechar fuentes
externas de apoyo y trabajar con la sociedad civil.
Como "Desarrollo Institucional” cuenta con tres elementos de suma relevancia

porque son características de un organismo exitoso y fuerte:
1. Mandato: ¿Persigue el organismo su mandato enérgicamente o cae en el

equivalente burocrático de una "trampa de bajo equilibrio”?
2. Legitimidad: ¿Alcanza el organismo un alto nivel de legitimidad pública o
desconfían los ciudadanos de sus acciones e intenciones?
3. Proactividad: ¿Es capaz el organismo de ampliar sus capacidades más allá de
aquellas establecidas según una interpretación formalista de la ley? 206
Ackerman menciona que existen cinco categorías en las cuales estos organismos
se han diversificado: los de prestación de servicios públicos y que atienden
demandas sociales básicas como la educación que imparten las universidades; los
referentes a la regulación del mercado que evitan que se creen monopolios y donde
el Estado asegura la rectoría por medio de las regulaciones, aunque a veces su
misma autonomía les permita ser absorbidos por los mismos intereses que regula,
por ejemplo, las comisiones reguladoras impulsadas en diversas regiones, por ello
la búsqueda de combatir capturas institucionalizadas y reflexionar sobre el diseño
institucional conveniente a cada país y sector, que a la vez, les de garantía de ser
agencias independientes.
Las últimas tres categorías merecen mayor atención, pues enfatizan en la

transparencia y rendición de cuentas, las cuales son: la fiscalización superior
dedicada a la planeación, programación, presupuestación, auditoría, desempeño y
206
Ibíd., p. 41.
97
México, 2010-2016”
cumplimiento de metas, que es representada en dos figuras: de manera unipersonal

("Auditores Generales” o Contralores Generales”) dependen del Poder Legislativo y
se limitan a emitir recomendaciones técnicas al Congreso y los colegiados
("Tribunales de Cuentas” o "Consejos de Auditoria”) son generalmente
independientes de los tres Poderes y tienen capacidades vinculatorias y de sanción
directa.207
Otra es la de los ombudsmen, cuya figura basada en la filosofía humanística

confuciana enviste una institución que representa a las demandas ciudadanas y
defiende contra los abusos que pudieran cometer los funcionarios públicos, su
modelo representa varios mandatos, entre los que se encuentran: la protección de
los derechos humanos, la protección del medio ambiente, vigilancia de los medios
de comunicación, defensa de acceso a la información pública o el combate a la
corrupción.
Por último, los organismos autónomos son enfocados en el combate a la corrupción,

principalmente, a la detección y castigo. Cuentan con amplias facultades para
investigar y acceder a información esencial para su mandato, y en algunos casos
cuentan con atribuciones de sanción directa trabajando en conjunto con
organizaciones enfocadas a la ética y la prevención de los conflictos de interés que
puedan surgir entre las obligaciones públicas y los intereses privados. 208
1.12 Opacidad
En cambio, la opacidad es "aquella cualidad de los fenómenos jurídicos que dificulta

su conocimiento y su comprensión”209 es el caso del diseño normativo en el Poder
Legislativo, donde se especifican sanciones por actos de corrupción, pero queda
poco claro su operación, los sujetos facultados para ejercerlo, los tiempos de
resolución.
207
John M. Ackerman, Estructura Institucional…óp. cit., p. 25.
208
John M. Ackerman, Estructura Institucional...óp. cit., p. 25.
209
Oliver-Lalana, A. Daniel, Legitimidad a través de la comunicación: un estudio sobre la opacidad y la publicidad del derecho,
Granada, Comares, 2011, p. 25.
98
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Karl Olivecrona menciona que "el propósito primario del lenguaje jurídico no es
reflejar sino plasmar a la realidad”210 dentro de la opacidad esto no sucede porque
no se conoce ni se comprende la realidad, por lo tanto, los efectos jurídicos respecto
al Poder Legislativo son nulos, debido a que desde la Carta Magna y las diferentes
normas en México no han podido combatir actos de corrupción, no han limitado su
poder, los ciudadanos han encontrado obstáculos al momento de solicitar cuentas
y la vigilancia ciudadana es mínima; derivado de un lenguaje técnico limitado a
remitir a la ley supuestos de algún tipo de sanción pero cuando se compara con la
realidad es casi imposible implementar sanciones a los legisladores. En otros
términos, la realidad supera al diseño normativo que plasma un sistema jurídico
incapaz de sancionar al Poder Legislativo.
En consecuencia, la transparencia es una herramienta indispensable para limitar el

poder, al permitir que desaparezca la opacidad y disminuir junto con la rendición de
cuentas la corrupción. Para ello es necesario implementar una trasparencia clara a
fin de evitar un detrimento al Estado de Derecho fortaleciendo en un primer plano la
división de poderes y, en otro, a los Derechos Humanos que protegen a los
ciudadanos nuestra Constitución, de tal forma la realidad social coincidiría con
nuestro Estado de Derecho y se ve reflejada en una verdadera democracia
representativa.
1.13 Cartografía esencial del gobierno electrónico
Principios generales y sus tres modalidades básicas
El gobierno electrónico, y sus tres principales aplicaciones prácticas. Se expondrá

qué se entiende por e-gobierno, y porqué su primordial razón de ser consiste en
construir administraciones públicas más eficientes, eficaces, transparentes y
cercanas a los ciudadanos; de manera que, haciendo uso de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación (TIC’s), se creen plataformas digitales, por medio de
las cuales: se asegure el acceso universal a información pública de calidad, en
210
Olivecrona, Karl, Lenguaje jurídico y realidad, 8a ed., trad. Ernesto Garzón Valdés, México, Fontarama, 2010, p.67.
99
México, 2010-2016”
condiciones de apertura; se simplifique la realización de trámites y otros

procedimientos administrativos; se disponga de una amplia gama bienes y servicios
públicos desde la Red de Redes; y se incentive el desarrollo de iniciativas
ciudadanas y otras formas de participación social en los asuntos públicos.
Ello desde una perspectiva que conciba al Gobierno de Datos Abiertos, la Ventanilla
Única Electrónica y la E-participación, no solo como instrumentos de innovación
tecnológica, sino como herramientas que facilitan vincular de una manera mucho
más directa y regular a los ciudadanos con sus gobiernos, logrando que los primeros
tomen parte en las discusiones colectivas, puedan evaluar las decisiones tomadas
por sus representantes en temas de gran trascendencia y les cuestionen sobre
hechos, actos o conductas que sean contrarios a sus funciones, incumplan con sus
responsabilidades o que atenten contra el bienestar colectivo. Lo anterior, en un
entorno en el que se pugna por una mayor apertura por parte de los gobiernos, una
auténtica transparencia desde de las entidades públicas, y el ejercicio de dos
controles democráticos fundamentales: el escrutinio ciudadano y la rendición de
cuentas sobre el poder y quienes lo detentan.
1.13.1 Gobierno electrónico
El nuevo paradigma en la gestión gubernamental
Es interesante y, para fines de este estudio, se considera pertinente destacar que,

en materia de gobierno electrónico no es la academia quien ha encabezado las
investigaciones más completas y rigurosas que integran la literatura especializada
sobre este tema; han sido, en cambio, los organismos internacionales que agrupan
a naciones de los cinco continentes, con fines de favorecer la cooperación entre
países desarrollados y en desarrollo, o aquellas organizaciones integradas por
quienes comparten contextos semejantes y enfrentan problemáticas similares,
quienes han elaborado una amplia bibliografía sobre el gobierno en línea.
Entre dichas agrupaciones destacan en específico, por su interés en el tema del e-
100
México, 2010-2016”
government211: la Organización de las Naciones Unidas (ONU)212, a través de

su Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, además de la Unión
Internacional de Comunicaciones o ITU213 por su nombre en inglés (International
Telecommunications Union), ambas dentro del orden internacional; mientras a nivel
de la región latinoamericana, se encuentran la Comisión Económica para el
Desarrollo de América Latina y el Caribe (CEPAL) 214; al igual que la
Organización de los Estados Americanos (OEA) 215; entre las principales.
Cada una de estas tres instituciones ha dedicado valiosos esfuerzos por ofrecer un
abordaje holístico del gobierno en red, observando de cerca, los retos, obstáculos y
escenarios particulares a los que aquellos países que han decidido incursionar en
el e-government se han enfrentado, para incorporarse de manera gradual a este
nuevo modelo de administración gubernamental, cuya materia prima y soporte
principal son las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC’s); se hace
referencia entonces, a una perspectiva que parte en buena medida de la práctica,
del cómo se han creado los primeros proyectos de gobierno electrónico, a partir de
211
Desde este punto se advierte al lector sobre el empleo que se hará a lo largo de este texto de diversos términos en inglés,
debido no solo a la abundante bibliografía especializada sobre el gobierno electrónico disponible en dicho idioma, sino porque
se ha optado por conservar los términos tal cual se han encontrado en las diversas fuentes consultadas, como fueron
acuñados y continúan empleándose de forma regular.
212
La Organización de las Naciones Unidas, elabora un informe bianual sobre el estado del gobierno electrónico en cada uno
de los 193 países miembros, titulado E-Government Survey o Estudio de las Naciones Unidas sobre Gobierno Electrónico.
En dicho estudio se califican los avances y retrocesos de las naciones al respecto del gobierno en línea, con base en un
conjunto de indicadores elaborados ex profeso; de manera que en dicho reporte se incluye un análisis de los cambios
registrados en el ranking, sobre todo de los países que encabezan la lista (top 20), un comparativo por regiones continentales
(Américas, Asia, África, Europa y Oceanía) y una revisión amplia de las modalidades de gobierno electrónico presentes en
cada Nación; al igual que las tendencias más importantes al momento de realizar la evaluación, tales como la prestación de
servicios desde múltiples canales, la participación electrónica, el abatimiento de la brecha digital, el gobierno abierto y la
expansión del uso del gobierno electrónico (particularmente en los países más atrasados y por parte de los grupos
vulnerables). Para el presente trabajo, se han revisado las últimas dos publicaciones del estudio, es decir, las
correspondientes a los años 2012 y 2014 en sus capítulos más sustantivos.
213
La Unión Internacional de Telecomunicaciones o International Telecommunications Union es una asociación derivada de
las Naciones Unidas, integrada por especialistas de alto nivel, universidades y representantes del sector privado interesados
en el estudio de las Tecnologías de la Información y la Comunicación y su impacto en el orden social, político y económico,
dentro de la llamada sociedad de la información y el conocimiento; por medio de metodologías cuantitativas y cualitativas, la
ITU elabora mediciones sobre la condición de las TIC’s en el mundo, ofreciendo algunas recomendaciones importantes que
se han convertido en referentes para otros estudios e incluso para los planes de trabajo en materia de gobierno electrónico y
desarrollo digital, propuestos por diversos países.
214
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe desde su área de trabajo nombrada Planificación para el
desarrollo, cuenta con una división especial para estudiar temas vinculados con el Gobierno Abierto; dicha entidad se encarga
de distribuir manuales, trabajos documentales e investigaciones sobre gobierno de datos abiertos, ventanilla de gobierno y
participación ciudadana desde medios electrónicos, entre otros relacionados con el gobierno en línea; algunos de estos
materiales se ha integrado como fuentes de consulta y referencia a lo largo de esta investigación.
215
La entidad que tiene en sus manos el estudio del tema por parte de la Organización de Estados Americanos, es la RED-
GEALC o Red de Gobierno Electrónico para América Latina y el Caribe. En el sitio web de esta organización, se pueden
encontrar tanto publicaciones en línea, noticias y boletines sobre los trabajos y reuniones de los miembros de su Asamblea
General; así como una base regional de expertos y el micrositio denominado EGobex, dedicado exclusivamente a compartir
plataformas de e- government que han traído amplios beneficios en sus lugares de origen y tienen cualidades para ser usados
por otras Naciones. Sin embargo, el acceso a esta página se encuentra restringido en algunas de sus partes más significativas;
por lo cual, solo se ha tenido alcance limitado al material en manos de la RED-GEALC.
101
México, 2010-2016”
qué principios, con qué elementos y obteniendo cuáles resultados, para construir un
cuerpo conceptual que se robustece continuamente, ahí donde confluyen las TIC’s
y el ejercicio de las tareas y funciones públicas.
Por supuesto que cada uno de los organismos referidos ha elaborado su propia
definición sobre gobierno electrónico, sin embargo, no es propósito de este
documento replicar una a una las conceptualizaciones elaboradas tanto por la ONU,
como las propuestas desde la OEA216 y la ITU; se pretende, en cambio, llegar a una
sola idea sintetizadora, de lo que por e-gobierno se entiende, como un objeto de
estudio complejo, orientado a generar modificaciones de forma y fondo en la gestión
pública, que ha tomado enorme importancia para los países alrededor del mundo;
tanto que hoy en día es motivo para el surgimiento de departamentos o agencias de
gobierno digital, la redacción de agendas y estrategias a nivel Nacional, sin dejar
atrás las cuantiosas inversiones en infraestructura de telecomunicaciones y
cobertura de servicios de transmisión de datos y otros, así como el respaldo y
fomento que se ha brindado desde diversos ámbitos (incluyendo al sector privado)
hacia los proyectos de e-government.
La definición de gobierno electrónico a la que se ha llegado, incorpora las

coincidencias que se identificaron en las definiciones elaboradas por las
instituciones y organismos antes referidos; por ejemplo, respecto al
pronunciamiento de la ONU se ha considerado pertinente rescatar la premisa de
que el e-gobierno consiste en el "uso y aplicación de las tecnologías de la
información por parte de la administración pública, para sistematizar y organizar sus
diferentes actividades y procesos, manejar efectivamente los datos e información,
mejorar la entrega de servicios públicos y expandir los canales de comunicación
necesarios para involucrar y empoderar a las personas respecto a los asuntos de
216
Así, por ejemplo, para la OEA el gobierno electrónico se define de manera concreta como: “El uso de las Tecnologías de
la Información y la Comunicación por parte de las instituciones de gobierno para: mejorar cualitativamente los servicios e
información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente
la transparencia en el sector público y la participación ciudadana”. En Frick, María. De la teoría a la práctica: Cómo
implementar con éxito el gobierno electrónico, Colección de documentos de trabajo sobre e-gobierno (número 3), Red GEALC,
pág. 8.
102
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interés colectivo”217.
Dicha definición permite identificar tres elementos constitutivos esenciales del

gobierno en línea, que son: información, trámites y servicios y mecanismos de
participación ciudadana; cada uno de estos componentes se vincula a su vez con
un objetivo esencial del e-government, una función o tarea de índole público que
debe cumplir; aunque los tres sean, en buena medida, interdependientes, como se
verá más adelante. De esta manera, si se habla del componente de información, se
alude en realidad al acceso a la información pública, como un derecho inalienable
de todo individuo y al mismo tiempo, se habla de la obligación del Estado de
proporcionar dichos datos mediante una política de transparencia gubernamental
legalmente establecida y regulada, que tome como uno de los medios privilegiados
para acercar datos públicos a sus sociedades, las páginas electrónicas y sitios web.
Aunque este mismo ingrediente de información será necesario, para los trámites-
servicios y los instrumentos de e-participación; y a la inversa, pues aquella rama del
e-gobierno dedicada al componente informativo, integrará en sí misma, recursos de
inclusión social o algún proceso administrativo. De acuerdo con lo mencionado
hasta este punto, la definición sobre gobierno electrónico que se tomará como válida
en este trabajo, es la que se lee en seguida:
"Se denomina gobierno electrónico al conjunto cada vez más basto de

procedimientos, procesos y plataformas que permiten una amplia difusión de datos
y diversas clases de archivos públicos, la realización de transacciones (por lo
general trámites o pagos) y la prestación de diversos servicios por parte del
Gobierno, así como el desarrollo de una amplia variedad de mecanismos de
participación ciudadana, a través y mediante el uso de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación218; teniendo como fines primordiales: impulsar la
217
United Nations- Department of Economic and Social Affairs (2014). E-Government Survey 2014: E-Government for the
future we want, Executive Summary, pág.22. El texto original se encuentra en inglés, por lo que la referencia extraída
corresponde a versión en español elaborada especialmente para este texto.
218
"Las TIC’s, aunque existen diversas definiciones, pueden considerarse como un conjunto de aparatos, redes y servicios
integrados en un sistema de información interconectado y complementario. Más ampliamente, el concepto de las TIC’s se
refiere al almacenamiento, procesamiento, recuperación y distribución de la información, por medio de procesos informáticos-
es decir, procesos microelectrónicos computarizados- , así como telemáticos- que se refiere a la transmisión de mensajes
computados, a través de redes integradas de telecomunicación mediante la digitalización, la fibra óptica o vía satelital”. En
Badillas Valdés, Cristopher (2011). Participación política y nuevas tecnologías de la información. Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación. Colección Temas Selectos de Derecho Electoral (número 25), pág. 12.
103
México, 2010-2016”
transparencia y rendición de cuentas, mejorar la eficiencia de los gobiernos en su

gestión interna, acercar a los ciudadanos los bienes y servicios públicos, así como
atender oportunamente las necesidades de diversos sectores sociales,
respondiendo a sus demandas, y haciendo frente a la creciente exigencia por su
progresiva inclusión en los grandes asuntos de interés general que se discuten y
determinan sobre el estado y destino de cada Nación".
Se revisará parte por parte esta conceptualización, para explicar con mayor amplitud
el extenso párrafo que precede a estas líneas. Por las tres P’s (procesos,
procedimientos y plataformas), se hace referencia a un abanico cada vez más
amplio de tareas y responsabilidades inherentes a los instituciones y entidades
gubernamentales que son llevadas a su versión informática o para las cuales se
crean aplicaciones digitales ad hoc; sin embargo, tal como lo afirma Christopher
Banillas Valdés, más allá de modernizar los mecanismos y formas de hacer
conocidos, las TIC’s han demostrado tener el potencial de generar nuevos canales,
métodos y funcionalidades para permitir la entrega de servicios e información, la
gestión de trámites y otros, pero más aún para la participación social 219.
Por ello, el gobierno electrónico debe verse como el máximo aprovechamiento de

las TIC’s para mejorar el funcionamiento de las administraciones públicas de
adentro hacia afuera, tanto en su organización y operatividad internas, como
respecto a los productos de valor público que generan, es decir sus planes de
desarrollo; la emisión o reforma de leyes, decretos y otras normas; sus políticas
públicas y programas de asistencia social, los cambios institucionales promovidos;
al igual que las estrategias e iniciativas concretas implementadas para hacer frente
a los grandes problemas sociales, políticos, económicos, culturales, de educación,
combate a la pobreza, empleo, seguridad social y otros tantos que afectan el
progreso y bienestar de sus sociedades.
El e-government se ha convertido entonces, en una multifacética caja de

herramientas, de la cual los funcionarios y servidores públicos se asisten para hacer
219
Badillas Valdés, Cristopher (2011). Participación política y nuevas tecnologías de la información, págs. 19 a 21.
104
México, 2010-2016”
del conocimiento de los ciudadanos sus propuestas, el trabajo que desempeñan en

cada una de sus áreas de competencia y las acciones específicas realizadas
respecto a los asuntos de atención prioritaria; sometiéndolos a la evaluación, el
juicio respectivo sobre la idoneidad, efectividad y suficiencia de las medidas
tomadas y de los servicios brindados, por parte de aquellos a quienes están
destinados, sobre quienes tienen una repercusión directa o poseen interés legítimo
en un asunto en particular. De esta manera, se postula que el gobierno en línea
brinda diversas alternativas para acercar a gobernantes y gobernados,
permitiéndoles a estos últimos contar con los medios para generar un diálogo y
entablar un debate público abierto, en el cual ambos actores se involucren y
participen.
Es en este ámbito, de la conexión entre autoridades y sociedad civil, dentro del cual
el e-government ha producido notorios cambios para las esferas de la política y la
comunicación; ello debido a que las tecnologías informáticas, han trastocado el
antiguo esquema vertical por el que se regía la diseminación de mensajes, para
colocar en su lugar, uno en donde los ciudadanos pasan de simples receptores a
agentes activos y productores de contenidos. Derivado de lo anterior, el gobierno
electrónico adquiere como sinónimo, el gobierno 2.0, extraído de la noción web 2.0
o la red de arquitectura abierta edificada sobre la participación de los cibernautas y
la interactividad, dentro de la cual se tienen como cimientos la ausencia de
jerarquías, el conocimiento colectivo, la búsqueda de experiencias enriquecedoras
por parte de los usuarios y la progresiva desaparición a las barreras para el flujo
libre y continuo de información220. Cualidades que se trasladan al e-gobierno,
elevando el nivel de exigencia hacia los detentadores del poder, para dirigirse hacia
el pueblo volcado en las redes sociales, blogs y comunidades virtuales y vincularse
con él, bajo estas nuevas condiciones y desde novedosas plataformas interactivas.
Tal y como se había mencionado algunas líneas arriba, el gobierno electrónico debe
220
Las características básicas de la Web 2.0 fueron postuladas por Tim O’Reilly; sin embargo, desde las ciencias sociales y
partiendo de una visión latinoamericana, Cristóbal Cobo Romaní y Hugo Pardo Kuklinski publicaron en el año 2007 el libro
Planeta Web 2.0 Inteligencia colectiva o medios fast food; cuyo segundo capítulo es altamente recomendable si se desea
ahondar en lo relativo al saber colectivo que se construye desde las TIC's, así como los atributos y límites de las novedosas
formas de interacción social en la Red Mundial.
105
México, 2010-2016”
cumplir con tres objetivos centrales, que tienen a su vez como sostén la relación
entre gobernantes y gobernados, pues constituyen aquellas tareas fundamentales
que los primeros deben cumplir en beneficio de los segundos; en otras palabras, se
trata de obligaciones de los representantes públicos hacia sus representados y
derechos humanos o derechos fundamentales cuyo ejercicio deben garantizar.
Estas tres grandes metas, fueron descritas en la definición sobre e-gobierno arriba
expuesta y a partir de este punto se reconocerán en esta investigación como las
tres modalidades del e-government, diferenciadas claramente por el nombre que
reciben y las tareas básicas que cumplen, como se puede apreciar de forma
esquematizada en la siguiente tabla.
TABLA 1.1
221
L Nombre que recibe
Objetivo central del Gobierno
Se enfoca en... esta modalidad del
Electrónico
gobierno en línea
• Proporcionar y difundir permanentemente información
pública, completa, actualizada y oportuna, a través de
una página electrónica especializada, con las más
Gobierno de Datos
Fomentar la transparencia y mínimas restricciones a la consulta y con amplías
Abiertos (Open
rendición de cuentas. opciones para descargar datos y archivos en formatos
Government Data).
múltiples, que sean además: reutilizables, libres de
licencias, interoperables, procesables por máquinas, no
discriminatorios y de fácil acceso.
Crear un portal único en el cual los ciudadanos, las
Facilitar el inicio, seguimiento y empresas, los gobiernos estatales y otros, puedan
conclusión de una amplia variedad encontrar y acceder a todos los servicios, trámites y
de trámites y servicios públicos, programas sociales de los que disponga la
Ventanilla Única de
desde un portal electrónico único, Administración Federal; sin importar a que
Gobierno o
evitando la superposición de dependencia o entidad gubernamental corresponda su
Ventanilla Única
instancias y la duplicidad de elaboración y desahogo.
Electrónica.
procedimientos, pero sobre todo
facilitando su búsqueda y acceso Disponer de un Catálogo digital sistematizado de
por parte de los ciudadanos. trámites, programas sociales y servicios públicos, así
como los detalles pertinentes a cada uno (requisitos,
221
Tabla elaborada con datos de la ONU, OEA y OCDE.
106
México, 2010-2016”
• Realizar desde foros en línea, encuestas y consultas

virtuales, hasta habilitar micrositios web exclusivamente
dedicados a recibir iniciativas ciudadanas electrónicas
(e- petitions) sujetas a votación y susceptibles de ser
Promover la participación de la transformadas en una acción, política o norma
sociedad en los temas sujetos a reglamentaria en forma. Participación
deliberación y en la toma de electrónica (E-
decisiones, desde una posición • Integrar en las páginas web oficiales del gobierno, participation).
informada. funciones para captar comentarios y aportaciones de los
usuarios. Al mismo tiempo de crear espacios para que
los funcionarios o responsables públicos
correspondientes, respondan a estas comunicaciones,
ya sea de manera escrita, en video u otro.
En esta rápida mención de sus tres modalidades, se aprecia como el gobierno

electrónico enlaza conceptos, ejes de acción y metas bien planteadas que se
interrelacionan y sin los cuales este primer capítulo correría el riesgo de ser
incompleto o demasiado general; por lo anterior, en los apartados sucesivos, se
hará una breve revisión de cada una de ellas, así como de su rol dentro del universo
del gobierno en línea; incluyendo el análisis de algunos de sus principios y
cualidades; además de algún caso de éxito con fines ilustrativos. Así se verá, por
ejemplo, que el Gobierno de Datos Abiertos surge como una alternativa para
responder a la creciente exigencia por expandir los alcances del derecho de acceso
a la información pública, evitando aquellas recurrentes prácticas de mantener los
archivos y datos bajo la más absoluta secrecía, so pretexto de estar a resguardo de
las entidades en cuyo seno fueron creados, adjudicándose erróneamente su
propiedad; o difundiendo archivos en fragmentos, sin remitir a su fuente original y
sin posibilidades de disponer de sistemas y bases de datos públicos completos,
originales y actualizados.
1.13.2 Gobierno de Datos Abiertos u Open Government Data Útil y Utilizable
Tratar del Gobierno de Datos Abiertos es hablar de las disposiciones generales e

instrucciones particulares que diversas Naciones, particularmente a nivel Federal,
han fijado desde sus esferas legal e institucional, para hacer del dominio público por
medios digitales y diversas tecnologías de la información, los documentos y
107
México, 2010-2016”
cualquier clase de archivos, en formatos diversos, en los que se detallen sus

actividades regulares, planes de trabajo, informes periódicos de labores, los asuntos
sujetos a deliberación en sus respectivos Congresos, y otras determinaciones
trascendentales que realicen sobre temas de relevancia pública.
El Open Government Data (OGD, por su nombre en inglés) contempla también la

difusión de sistemas y bases de datos, estudios, reportes, informes y otros tantos
que versen sobre asuntos de interés general y cuya exposición pública sea vital
para la sociedad en su conjunto, para aumentar su conocimiento sobre los
principales problemas que les aquejan, las soluciones que al respecto se
implementan por las instancias competentes para intervenir en ellos, así como los
proyectos de desarrollo en diversos ámbitos, planteados a corto o mediano plazo.
Bajo ciertas, restricciones que deben de ser mínimas, vinculadas exclusivamente
con aspectos como la salvaguarda de la seguridad y estabilidad nacionales, el orden
y la moral públicos222, los secretos fiduciario y comercial, los procesos judiciales en
curso , el derecho a la privacidad, la protección de los datos personales y el respeto
a la reputación de los demás, se reconoce que el OGD es aquella modalidad del
gobierno electrónico que favorece el principio de máxima publicidad 223, elimina el
exceso de controles y simplifica el acceso a datos públicos relevantes y de calidad,
con miras a dar pleno cumplimiento al derecho de acceso a la información pública
y hacer más eficaces las políticas públicas en materia de transparencia.
Lo anterior, a partir de la creación de un portal electrónico (denominado

generalmente como Portal de Datos Abiertos), desde el cual, a través de ciertos
222
En el artículo 13° de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos de 1969, sobre la libertad de pensamiento
y expresión se detallan los bienes y valores jurídicos que no deben ser amenazados por ninguno de estos derechos.
Disponible en la página del Departamento de Derecho Internacional de la Organización de Estados Americanos. Consultado
el día 5 de marzo de 2014 en el sitio: http://www.oas.org/dil/esp/tratados b- 32 convención americana sobre derechos
humanos.htm
223
El principio de máxima publicidad o máxima divulgación establece que ante la ausencia de una legislación explícita o un
supuesto en la ley para una cláusula o caso particular, se deberá decidir en favor de la apertura de los datos como regla y su
reserva como excepción. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha puesto el acento en recurrir a la prueba de
daño, al mencionar que una negativa o reticencia para mostrar una información o contenido en particular, solo será válida si
el Estado, por la vía de cualquiera de los órganos que lo integran, demuestra que la difusión de los mismos constituye un
riesgo grave a la seguridad nacional, un perjuicio a la estabilidad económica del país, una afectación a un juicio en curso o
un ataque a los derechos de terceros; dicha restricción se fijará en un lapso de tiempo bien determinado, con una posible
prórroga o renovación de la reserva, cuya vigencia varía de acuerdo al marco jurídico de cada país o de manera permanente
si se trata de datos clasificados como secretos o confidenciales. Ver. Organización de los Estados Americanos- Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (Relatoría especial para la libertad de expresión). Estudio especial sobre el derecho
de acceso a la información, EUA, 2007, Capítulo D: Sistema de restricciones, págs. 46 a 50.
108
México, 2010-2016”
requisitos e integrando algunas funciones especiales, se logre finalmente "reducir

la distancia entre funcionarios y ciudadanos, de manera que los usuarios tengan un
acceso libre y completo a los datos públicos, lo que les permita evaluar el
desempeño de diversas instituciones administrativas”224. De ello se desprende que
el Gobierno de Datos Abiertos se asocia también al concepto de rendición de
cuentas, vigilancia, contraloría social u otro semejante, conectado con el ejercicio
de una suerte de monitoreo de la sociedad sobre las instituciones y dependencias
públicas y quienes las encabezan; sobre lo qué hacen, cómo y por qué lo realizan.
No obstante, lo que ha hecho en verdad diferente y significativo al Gobierno de

Datos Abiertos y lo separa de la simple emisión de información pública desde sitios
web, que hoy en día es una realidad en muchos países225', son dos propuestas
hasta ahora inexploradas. La primer propuesta distintiva del Gobierno de Datos
Abiertos consiste en una serie de cualidades específicas que se deben cubrir para
que los datos públicos puedan ser categorizados como datos abiertos 226; se trata
de un conjunto de características indispensables para elevar la calidad técnica con
que se distribuyen los archivos, sistemas de datos y otros contenidos públicos;
unificando así, los estándares mediante los cuales se organizan, presentan y suben
a la Red de Redes para su consulta o descarga.
Además el GDA permite que los datos abiertos puedan ser aprovechados por
públicos diversos, empleados y distribuidos con múltiples finalidades, como la
investigación científica, académica y por supuesto, la de índole periodístico; así
como el diseño de aplicaciones electrónicas (aplicaciones web), que además de
combinar y cruzar datos de varias fuentes, contribuyan a que la población en su
224
United Nations- United Nations Department of Economic and Social Affairs (2014). E-Government Survey 2014: E-
Government for the future we want, pág. 162.
225
El reporte anual sobre el estado de la Sociedad de la Información en el mundo, elaborado por la International
Telecommunications Unión en el 2014, afirma que el 70% de los países alrededor del mundo cuenta con al menos un portal
oficial de gobierno para brindar información y servicios a sus habitantes. International Telecomunications Union (2014),
Measuring Information Society Report 2014, pág. 19.
226
En el manual de Gobierno de Datos Abiertos de la Fundación de Conocimiento Abierto se puede leer una definición de lo
que son los datos abiertos, como a continuación se escribe: "Los datos abiertos son datos que pueden ser reutilizados y
redistribuidos libremente por cualquier persona, y que se encuentran sujetos, cuando más, al requerimiento de atribución y
de compartirse de la misma manera en que aparecen”. Ver en su idioma y fuente original: Open Knowledge Foundation-
Shuttleworth Foundation-The World Bank, Open Data Handbook, revisado en línea desde la página
https://www.opendatahandbook.org En el segundo capítulo de este trabajo se ahondará en la importancia de hacer de los
datos públicos, datos abiertos y cómo este proceso, orientado a pulir el material que se brinda a los ciudadanos, repercute en
las posibilidades que diversos grupos de usuarios tendrán para apropiarse de la información, procesarla y transmitirla a otros.
109
México, 2010-2016”
conjunto comprenda el impacto de diversas informaciones sobre una variedad

amplia de temas, en su persona y sus bienes; brindando ayudas gráficas, mapas
interactivos y otros recursos visuales, para entender, por ejemplo, qué porcentaje
del salario de cada trabajador es retenido por la Secretaría de Hacienda o de
Finanzas Públicas y en qué se ocupa dicho dinero227.
Las cualidades mencionadas se conocen también como los ocho principios de

Datos Abiertos o 8 principios de Sebastopol228, y fueron promulgados por
primera vez en 2007 en una reunión organizada en California, Estados Unidos, a la
que asistieron 30 abogados especialistas en Datos Abiertos; tal como se mencionó
anteriormente, estos preceptos se han convertido en las cualidades mínimas para
que el OGD logre acercar información de valor a los ciudadanos en condiciones
auténticas de apertura, y no bajo criterios diferenciados y ambiguos como de
manera regular se ha hecho; asentando así, que la información pública:
I. Es esencialmente pública, por lo cual, debe estar siempre disponible por vías
digitales sin imponer restricciones arbitrarias o privilegios selectivos, bajo
argumento de proteger la privacidad y seguridad de personas o grupos.
II. Se preservará íntegra, sin alteraciones ni modificaciones, tal como aparece
en su versión original. Aunque puedan elaborarse versiones sumarias o
informes ejecutivos.
III. Será publicada a la brevedad posible para garantizar su vigencia.
IV. Estará a la disposición de amplios grupos de usuarios y para múltiples
propósitos.
V. Tendrá una organización y codificación que permitan revisarla y procesarla
fácilmente (por equipos de cómputo y otros sistemas informáticos), al igual
227
En el Reino Unido, la Fundación de Conocimiento Abierto u Open Knowledge Foundation (por su nombre original en inglés),
creó una aplicación llamada Where does my money go? en la cual aparece una calculadora de impuestos que permite
determinar, de acuerdo con el nivel de ingresos, el monto total o porcentaje de estos que le serán retenidas a cada persona
a manera de contribución al fisco; en este mismo sitio, se detalla el gasto diario de la administración pública, en áreas como
las actividades corrientes del Gobierno, defensa nacional, salud, ayuda a los necesitados, educación , cultura, finanzas
públicas, bienestar de las comunidades y medio ambiente. La página dispone en su mayoría de elementos gráficos, pues
como se explica en el propio objetivo del sitio, su finalidad es unir toda la información disponible sobre ingresos y egresos del
Estado y hacerla de fácil comprensión para cualquier ciudadano. Revisado el 25 de febrero de 2015 en línea desde la siguiente
dirección electrónica: http://wheredoesmymoneygo.org/about.html
228
The Annotated 8 Principles of Government Data, fueron consultados desde el siltio www.opengovdata.org el 20 de febrero
de 2015 en su idioma original, el inglés; realizando una versión al español realizada para este texto.
110
México, 2010-2016”
que reutilizarla.
VI. No podrá ser discriminatoria, es decir, no se impondrán condiciones para su
consulta, ni se exigirá un registro previo para acceder a ella.
VII. Se presentará en formatos que posibiliten manejarla y compartirla.
No será sujeto de patentes, marcas o derechos de autor, más que en las partes que
así se dispongan de acuerdo a las leyes vigentes en cada país 229.
Esta serie de ocho enunciados ha tenido tal repercusión, que países como Estados
Unidos, han hecho eco de ellos en sus propias iniciativas de Datos Abiertos; por
ejemplo en lo relativo al punto cinco, derivado del Memorando emitido por el
Presidente Barack Obama sobre el Gobierno de Datos Abiertos, Memorandum on
Transparency and Open Government Data 230 del 31 de enero de 2009, el 8 de
diciembre de ese mismo año se publicó la Orden Ejecutiva M-10-06 por medio de la
cual se instruye a los jefes de departamentos y agencias del país a disponer de los
recursos técnicos y humanos necesarios para atender el mandato de que: "las
agencias deberán publicar la información en línea, por medio de formatos abiertos
de manera que puedan ser recuperados y descargados, ordenados mediante un
índice temático y fácilmente asequibles por medio de las herramientas de búsqueda
en red más comunes. Un formato abierto, es aquél que [..] hace disponible la
información sin restricciones y sin impedir su reutilización” 231
229
Junto a los 8 principios de la Sebastopol, se han anexado siete cualidades básicas de la información pública en línea que
es importante considerar, para que los datos abiertos sean dispuestos en condiciones óptimas para su redistribución y
reapropiación, dentro de las cuales se contemplan: a) gratuidad y disponibilidad electrónica; b)información siempre accesible;
c) datos y fuentes verificados; d) formatos reutilizables; e) garantías de seguridad para la descarga de archivos electrónicos
(contra virus informáticos o programas maliciosos); f) confiabilidad; y g) diseño del sitio de datos abiertos desde una
perspectiva amigable con el usuario. Estas siete cualidades pueden consultarse en el sitio de la Fundación de Datos Abiertos:
www.opengov.data.org. Revisados en línea el 21 de febrero de 2015.
230
El Memorandum sobre Transparencia y Gobierno Abierto es el primer documento emanado desde el Poder Ejecutivo en
los Estados Unidos y una de los primeros casos a nivel Internacional, en el que se plasma el concepto Open Government; lo
que brinda no solo un reconocimiento al término, sino que extiende su empleo, hasta una directiva de gobierno que fue
nombrada en esos términos como la Open Government Iniciative. En el Memorandum, se tocan tres componentes esenciales
del Gobierno Abierto: Gobierno para la transparencia, Gobierno para la participación y Gobierno colaborativo; en los cuales
se destaca la importancia del acceso a la información pública desde medios electrónicos y en plataformas digitales, como el
canal ideal para mantener a la población al tanto de lo que el gobierno está haciendo en cada ámbito de la vida Nacional, al
tiempo de recuperar las opiniones y el sentir de la población sobre las decisiones y acciones tomadas; lo que se ha identificado
como un primer modelo de Datos Abiertos para la Unión Americana y uno de los primeros referentes en el orden internacional.
231
Executive Office of the President, Office of Management and Budget (2009). Memorandum for the Heads Executive
Departments and Agencies: Subject “Open Government Directive”. El párrafo que se cita arriba es una traducción hecha para
este trabajo, en el documento original, se puede leer como a continuación se escribe: “[...] agencies should publish information
online in an open format that can be retrieved, downloaded indexed and searched by commonly used web search applications.
An open format is one that [...] made available to the public without restrictions that would impede the re-use of that
information”.
111
México, 2010-2016”
En esa misma Orden, figuran otros elementos vinculados a los enunciados de la

Sebastopol, como la inmediatez con que se subirán a los sitios web los datos
públicos, la sugerencia de distribuir con eficiencia la información en el portal, de
manera que cada componente sea fácilmente identificable, además de brindar datos
de verdadera utilidad; así mismo, en el documento se permite también la opción de
publicar información en extractos, versiones sintéticas o resúmenes ejecutivos,
siempre y cuando se coloque la dirección electrónica en donde sea posible recurrir
al archivo íntegro 232. Otro ejemplo de aplicación de los ocho principios de la
Sebastopol, se encuentra en un país de la región Sur de América, específicamente
Argentina, cuyo Portal de Datos Públicos, los hace suyos casi de manera literal
cuando habla de las características que deberán distinguir a la información pública
que sea ingresada a dicho sito, mismas que harán que los datos sean: completos,
primarios, actualizados, procesables por máquinas, susceptibles de tratamiento, no
discriminatorios, no propietarios y libres de licencias”233.
En lo que respecta al segundo planteamiento distintivo del Open Government Data,

éste se centra en hacer que el acceso masivo a los datos públicos no se trate solo
de una transmisión ordenada y sistemática de datos de un punto B a un punto C, de
las agencias de gobierno a los ciudadanos, desconociendo qué hacen estos
segundos con los datos que reciben y buscan, cómo los emplean y si son de
verdadera utilidad para ellos; por el contrario, este segundo postulado normativo
supone la génesis de una serie de mecanismos que permitan a los diversos usuarios
de los datos retroalimentar a los administradores públicos sobre los materiales
brindados y, en su caso, demandar aquellas informaciones que hasta el momento
hayan sido vedadas del conocimiento público.
Ello, partiendo de asumir la existencia de toda una variedad de tipos de usuarios234,
232
Ídem.
233
Portal de Datos Públicos de Argentina, Guía de Datos Públicos, revisado desde el sitio ww.datospublicos.gov.ar, el 22 de
febrero de 2015.
234
Barbara Ubaldi, consultora de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, en el documento de trabajo
sobre Governanza Pública no. 22, en materia de Gobierno de Datos Abiertos, estipula que el valor potencial de los datos
públicos depende de quién sea el usuario final de los mismos; introduciendo el concepto info-mediadores, habla de la
presencia de ciertos círculos de usuarios que reúnen información pública para generar nuevos contenidos y productos con
valor añadido, entre ellos innovadores o diseñadores independientes. Por lo anterior, la investigadora sugiere desarrollar una
metodología especial, de acuerdo a las condiciones de cada país, que permita identificar quienes usan los datos públicos,
con qué frecuencia revisan el material del portal, qué temas son los más consultados, qué tipo de documentos y en qué
112
México, 2010-2016”
sus respectivas necesidades de información y sus propias capacidades para

procesar o asimilar datos; lo cual permita diversificar los formatos para la entrega
de datos públicos en vez de seguir apostando por su homogenización. De esta
manera, se busca que todo portal de datos abiertos cuente con recursos especiales
para que sus usuarios puedan reportar alguna anomalía en el sitio, la presencia de
alguna falla técnica, pero sobre todo que se posibilite a cualquier visitante del sitio
de Datos Abiertos emitir preguntas, comentarios y mensajes diversos sobre la
información pública ahí presentada235, ello mediante herramientas como los
diálogos web, chats en vivo, video conferencias, blogs, uso de redes sociales y
otros.
Tal como lo proponen los profesores Gwanhoo Lee y Young Hoon Kwak, del Centro
de Estudios IBM sobre Negocios de Gobierno (Center for The Business of
Governmnet), con esto se busca ofrecer una amplia gama de instrumentos para que
los funcionarios públicos reciban los impulsos del exterior (inputs) que los
ciudadanos, la iniciativa privada, las organizaciones de la sociedad civil,
asociaciones públicas o particulares, académicos y otros deseen hacerles llegar;
depositando en los tomadores de decisiones, el saber y experiencias reunidas por
quienes han dedicado años de estudio e investigación sobre un área o problemática
específica, sin pertenecer de manera formal a las instancias o instituciones
integrantes de la administración pública; destruyendo así el esquema por el que se
privilegiaba el envío de algunos contenidos desde las entrañas de los gobiernos,
hacia un vacío indeterminado de receptores. Lograr que se construya una conexión,
que con el tiempo se vuelva más sólida y natural entre gobierno y sociedad civil, se
ha vuelto por tanto, uno de los máximos objetivos a alcanzar de cualquier proyecto
de Datos Abiertos, de acuerdo a las propuestas realizadas por los también
formatos se descargan los contenidos del portal de datos abiertos. Ver. Ubaldi, Barbara. Open Government Data: Towards
Empirical Analysis of Open Goverment Data Iniciatives, 2013, OCDE Working Papers on Public Governance (no.22), Chapter
2 Beyond access: what value?, págs. 11 a 18.
235
Tal como se mencionó al inicio de este primer capítulo, los casos de estudio práctico han servido como base para fijar los
elementos indispensables a cada modalidad de gobierno electrónico; específicamente para el Gobierno de Datos Abiertos y
su segunda propuesta distintiva es posible tomar como ejemplo el portal de Datos Abiertos de los Estados Unidos, el cual
contiene opciones para que los usuarios formulen una pregunta general o dirigida hacia una autoridad en particular; realicen
alguna petición, sobre los temas que no hayan sido abordados o algunos datos no disponibles; presenten diversas
recomendaciones sobre un contenido o asunto y finalmente, reporten un problema técnico con la página en su totalidad o una
de sus partes. Portal de datos abiertos de Estados Unidos, consultado en línea el 01 de marzo de 2015 desde la siguiente
referencia electrónica: http://www.data.gov/contact
113
México, 2010-2016”
profesores de la no Universidad Americana y la Universidad George Washington 236,

respectivamente.
La razón que anima a incluir estas herramientas de interacción pensadas en los

ciudadanos, nace de la necesidad de escuchar la voz de diversos sectores sociales,
de cada persona o grupo que tenga algo que decir respecto a la información pública
a su alcance, o de quien desee manifestarse porque se dé luz sobre algunos temas
resguardados y tradicionalmente sustraídos de la mirada de todos, aduciendo una
confidencialidad o reserva infundada; el Gobierno de Datos Abiertos supone
entonces el surgimiento de un modelo de acceso a la información pública que
considere como un participante y colaborador a cada ciudadano, dotándolo de
espacios e instrumentos para hacerse visible frente a quienes deben decidir y
ejercer funciones de gran importancia en su nombre y representación.
Si se analiza con mayor detenimiento, el Gobierno de Datos Abiertos promueve por

esta vía la concreción de un sistema de rendición de cuentas237, asociado al
principio que dicta que las autoridades deben exponer y justificar sus actos y
determinaciones de frente a la sociedad, respondiendo a quienes les puedan
interpelar por la viabilidad y pertinencia de los mismos; pues tal como lo propone el
politólogo Andreas Schedler, la accountability busca en el fondo "establecer una
relación dialógica entre las entidades auditadas y los auditores. Hace a ambas
partes hablar e involucrarse en un debate público. Por tanto, la rendición de cuentas
es opuesta no solo al ejercicio mudo del poder, sino también a las formas
unilaterales de control del poder”238.
De lo anterior, puede concluirse en este primer acercamiento al gobierno de Datos
236
Lee, Gwanhoo y Young Hoon Kwak. An Open Government Implementation Model: Moving to increase public engagement,
IBM Center for The Business of Government, págs 9 y 10.
237
Para aproximarse al concepto de rendición de cuentas, en este estudio se tomará como principal referencia el trabajo que
al respecto ha realizado Andreas Schedler; el actual profesor del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE),
sostiene que el término rendición de cuentas es la traducción al español de la palabra accountability, aunque se trata de una
interpretación no exacta, que por ende, no cubre de manera integral todo su significado; ambos términos llevan a pensar en
la urgencia inherente a cualquier democracia de mantener al poder y a quienes lo ejercen bajo control, colocándole algunos
diques que hagan menos probables abusos y conductas no éticas, así como ejercicios indebidos de funciones. Schelder,
Andreas, Larry Diamond y Marc F. Plattner (1999). The Self- Restraining State, Lynne Rienner Publishers, London, 1999, 399
pp.
238
Ídem. Pág. 19.
114
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Abiertos, que este se encuentra fuertemente vinculado, en primer término, con el

ejercicio de la transparencia gubernamental y el derecho de acceso a la información
pública; por lo cual se entiende que el hecho de que el gobierno haga visibles desde
sitios digitales, los contratos efectuados con terceros en todos sus términos y
condiciones, así como el procedimiento por el que fueron realizados (es decir ya
sea por adjudicación directa o mediante licitaciones públicas); declare los sueldos
de sus mandos y funcionarios en todos los niveles, además de las ayudas
económicas y apoyos extras que reciban, materiales o en especie; presente sus
indicadores de gestión; facilite el seguimiento de los análisis y estudios en los cuales
sustentan sus decisiones finales y otros más, no debe verse solo como un gesto de
buena voluntad por parte de los gobernantes; se trata, en cambio, del ejercicio y
fomento de un derecho fundamental de la más alta envergadura, reconocido a nivel
internacional y que, conforme lo estipulado por la Convención Interamericana de
Derechos Humanos, desde 1969, incluye tanto el derecho a buscar, como el de
recibir información pública239 y la libertad de distribuirla a otros.
Los tres brazos armados del derecho de acceso a la información de interés general,
es decir, las facultades para recibir, indagar y difundir a otros los datos públicos,
sugieren que el Gobierno de Datos Abiertos debe tener en sí mismo una vertiente
activa y una pasiva; en otras palabras, trabajar por incrementar la calidad y cantidad
respecto a la oferta de datos liberados por las instituciones y entidades
gubernamentales, por un lado; y por el otro, brindar condiciones para que los
cibernautas, exploren el portal electrónico de datos abiertos, de forma sencilla y
autónoma, lo que los lleve a obtener, en sus propios tiempos y desde el lugar en
donde se encuentren, los datos que satisfagan de manera óptima sus necesidades
de información; teniendo como herramienta principal, una página de datos abiertos,
visualmente atractiva, fácil de utilizar, rápida, segura, que contará preferentemente,
con aplicaciones auxiliares para personas con capacidades especiales y estará
disponible en más de un idioma (atendiendo de forma especial al o los idiomas
239
El también conocido como Pacto de San José de Costa Rica, fue incorporado a la legislación mexicana hasta el año 1981,
al ser firmado y ratificado por el Congreso Mexicano.
115
México, 2010-2016”
oficiales del país y los dialectos más hablados en los casos que así lo ameriten).
El Gobierno de Datos Abiertos es la primer piedra a colocar para construir una

estrategia integral de gobierno en línea, por lo cual debe afianzarse con la fuerza
necesaria para que pueda soportar el peso de los otros dos elementos estructurales
del e-gobierno; la importancia del open government data radica a su vez en la
segunda de sus propuestas base y lo que bien encausada esta puede aportar para
establecer un intercambio comunicativo auténtico entre gobernantes y gobernados;
se trata de un reto de enormes proporciones, pero al cual muchos países,
incluyendo México, han decidido hacer frente, no solo por unirse a lo que es ya una
tendencia mundial, sino con el fin de recuperar la credibilidad y confianza tan
diezmada sobre sus representantes políticos, instancias de impartición de justicia y
la capacidad del gobierno en su conjunto para hacer frente a cualquier conflicto,
atender a los grupos en desventaja y encaminarse hacia la consolidación de sus
respectivas democracias; abriéndose al escrutinio y vigilancia de la sociedad en
cada paso y en cada dicho como nunca antes se había hecho.
1.13.3 Ventanilla Única de Gobierno
Trámites y servicios al alcance de un click
Un solo portal electrónico en el cual encontrar, iniciar y concretar una gran cantidad
de servicios y trámites públicos, así como aplicar a diversos programas sociales
ofrecidos por la Administración Pública Federal desde la red mundial, Internet, sin
barreras espacio-temporales, ni largos o tediosos procedimientos administrativos,
es la clave de la Ventanilla Única de Gobierno o Ventanilla Electrónica de
Gobierno240. No obstante, el concepto y su puesta en marcha, no son tan sencillos
como se lee en el enunciado precedente, entre otras razones, porque como un paso
previo a la ventanilla única, se debe asegurar la interoperabilidad entre los
240
Salazar Solís, Luis Adrián (2006). Ventanilla única de gobierno electrónico, Red GEALC-Colección de documentos de
trabajo sobe e-Gobierno (número 1), pág. 5. De acuerdo con la definición exacta del autor: "Una ventanilla única de gobierno
electrónico es aquel sitio o portal de Internet que ha sido estructurado y diseñado de modo tal que permite crear un único
espacio virtual, en donde de manera centralizada se pone a disposición de los ciudadanos y las empresas una amplia variedad
de servicios y trámites, los cuales son ofrecidos por una diversa gama de instituciones del Estado”.
116
México, 2010-2016”
diversos sitios web de las dependencias y entidades gubernamentales, sus propias

bases de datos y sistemas de información.
Interoperabilidad, es un vocablo propio de las ciencias computacionales, que se

define como "[...] la capacidad de diferentes sistemas informáticos para comunicar,
compartir e intercambiar datos, información y conocimiento de una forma precisa,
efectiva y consistente; de funcionar de forma correcta con otros sistemas,
aplicaciones, servicios; así como integrarse con otras organizaciones diversas y
empresas para ofrecer servicios de administración electrónica”241. Una de las
alternativas que se ha tomado para hacer funcional el concepto de interoperabilidad
dentro de la administración pública, consiste en la creación de una red de internet
exclusiva para las actividades de Gobierno, también llamada Intranet, misma que
además permite contar con un acervo digital propio (que incluye los programas y
plataformas de e-gobierno), opera con una capacidad de transferencia de datos
aceptable, y resulta, en general, más segura que cualquier conexión externa.
El gobierno electrónico, desde la ventanilla única, propone la configuración de una

red programática, que facilite homologar procesos, estandarizar criterios para
proporcionar a la población bienes, trámites y servicios públicos; de manera que los
gobiernos que empleen esta modalidad de e-government, trabajen armonizando
funciones, distribuyendo responsabilidades y soldando vínculos de colaboración
entre sus propias dependencias, organismos e instituciones, sin caer en la
superposición de atribuciones o duplicidad de procedimientos; lo que traerá como
consecuencia directa una mejora sustancial en la eficiencia gubernamental y la
percepción que de ésta tiene el ciudadano; eliminando así la tramitología engorrosa
y las visitas de dependencia en dependencia, oficina tras oficina, sin recibir una
solución o respuesta apropiada a un problema o asunto de interés, enfrentándose
además a una cantidad indefinida de intermediarios y la siempre latente amenaza
de convertirse en víctima de actos de corrupción.
241
EduRed, Concepto Interoperabilidad. Consultado el día 03 de marzo de 2015,
http://www.ecured.cu/index.php/Interoperabilidad
117
México, 2010-2016”
No obstante, para la implementación de una ventanilla única de gobierno, debe

asumirse que el ciudadano común en su mayoría desconoce la estructura
organizacional del gobierno, no distingue, la jerarquía entre secretarías,
dependencias, comisiones y otros y tampoco sabe sobre las responsabilidades
exclusivas o zonas limítrofes entre las esferas Federal, Estatal e incluso municipal
y es probable que en muchos casos tampoco tenga el interés o tiempo para conocer
de esto. El gobierno de una sola entrada, como lo define el Waseda-IAC E-
Government Survey242, apela a que los encargados de los diversos estudios y
mediciones sobre gobierno en línea añadan como un nuevo indicador de análisis,
la colaboración inter-gubernamental, dado que esta variable podrá guiar a cualquier
interesado en la materia a identificar qué tan conectado está en verdad un gobierno
con sus propias estructuras y si para ello ha de elegir un modelo inclinado a la
centralización o se tomará la ruta de integrar círculos de trabajo de acuerdo a los
temas a tratar o como se les conoce desde la academia, equipos multidisciplinario,
con tareas bien distribuidas; aunque como lo refiere el estudio de la Universidad
ubicada en Tokio, Japón, la tendencia actual continua teniendo como favorito el
centralismo.
Se ha de mencionar también en este estudio, que las ventanillas únicas de gobierno

pueden clasificarse en dos grandes tipos, dependiendo si en ellas se pueden
realizar directamente los procesos requeridos o si solo se dispone de interfaces para
remitirse a la página de la institución u organismo a su cargo; las primeras son
también conocidas como ventanillas transaccionales mientras a las segundas se
les llama ventanillas de punto de enlace243. Ambas, deben caracterizarse por
disponer de guías de uso, mapas de sitio, un buen rendimiento y soporte técnicos y
una ubicación sencilla, es decir ubicable desde cualquier explorador electrónico.
242
Waseda University, Waseda-ICA,10th International E-Government 2014, Universidad Waseda, Tokio. El survey presenta
como uno de los resultados obtenidos, luego de aplicar sus 9 indicadores y 33 subindicadores, el gobierno de una sola parada
u one-stop government, por su publicación original en inglés; misma que toca con especial dedicación la entrega de servicios,
desde un solo punto web, subrayando que esta alternativa "ofrece muchos beneficios a los usuarios de los servicios públicos-
tanto ciudadanos como empresas y los propios administradores públicos-, incluyendo mejores, más rápidos y más eficientes
resultados, en un solo contacto”.
243
Salazar Solís, Luis Adrián (2006). Ventanilla única de gobierno electrónico, Red GEALC-Colección de documentos de
trabajo sobe e-Gobierno (número 1), pág. 8.
118
México, 2010-2016”
Sin importar, si las ventanillas electrónicas son del tipo uno o del dos, esta vertiente
del gobierno electrónico debe fomentar el uso de estas plataformas en línea por
parte de los ciudadanos, como una excelente alternativa para reducir costos, agilizar
transacciones y fomentar un desarrollo sustentable que abone a la preservación del
medio ambiente y los recursos naturales; pero principalmente, con el diseño de esta
segunda modalidad de e-gobierno, los encargados de la conducción de los asuntos
públicos demostrarán la capacidad y voluntad del gobierno para brindarles a sus
habitantes la atención, acompañamiento y orientación indispensables para que
puedan acceder a los bienes y programas públicos, desde medios digitales, de
manera sostenida y continua, sin que con ello se ponga en riesgo su seguridad ni
se vulneren derechos como el de petición, el derecho a no ser discriminado, el
derecho a la educación o el derecho a tener un trabajo honroso que permita a cada
individuo proveerse de los elementos indispensables para una vida digna (ello
mediante incentivos que faciliten a un estudiante de bajos recursos continuar en la
escuela y a las personas sin empleo, insertarse en el mercado laboral, por ejemplo).
La seguridad en línea es un aspecto muy importante, una de las garantías a ofrecer

dentro del portal de ventanilla única electrónica, dado que los trámites y solicitudes
en línea requieren en su mayoría, a diferencia de lo que sucede en materia de
Gobierno de Datos Abiertos, de la entrega de información personal y datos sensibles
como referencias bancarias (tarjetas de crédito para el pago de multas, por
ejemplo), claves de acceso, domicilio, medios de contacto, datos laborales y otros
varios, que en la actualidad pueden ser sujetos a filtraciones, hackeos,
manipulación, fraudes, robo de identidad e incluso la comisión de delitos graves, si
no se cuentan instrumentos como la firma electrónica avanzada, el certificado de
sitio seguro, los códigos de validación, antivirus de alta potencia, firewalls, y otros,
por los cuales se pueda hablar de seguridad en la Red, misma que de acuerdo con
Rodolfo Lomáscolo, "asegure la integridad del contenido y la identificación del
emisor y del remitente al enviar un mensaje o efectuar una transacción.”244
244
Lomáscolo, Rodolfo. La seguridad en internet es posible, Revista Digital de Marketing y Comercio, consultado en línea el
24 de febrero de 2015, desde el sitio http://www.marketingycomercio.com/numero3/seguridad.htm
119
México, 2010-2016”
Otro aspecto relevante para el funcionamiento de la ventanilla única, consiste, de

acuerdo con el Estudio de Gobierno Electrónico de la ONU para 2012245 , en la
estabilidad de los servicios públicos y trámites disponibles en el portal pese a
cualquier falla técnica, operativa e incluso humana, puesto que un sitio web con
presencia intermitente, fallas recurrentes de conectividad y carente de un
mantenimiento continúo se dirige irremediablemente a su progresivo desuso.
Contrario a esto y conforme a las recomendaciones del estudio referido, se deben
dirigir todos los esfuerzos pertinentes para que la ciudadanía se incline
paulatinamente por los medios cibernéticos en vez de los presenciales, percibiendo
a los primeros como más efectivos, inmediatos, ágiles y confiables; además de que
estos, brindan la sensación, de que pese a la existencia de formatos pre-
establecidos, cada caso es atendido de manera particular y personalizada; lo
anterior, puede complementarse, mediante funcionalidades innovadoras, como el
envío de mensajes de texto, correos electrónicos, sms y otros con alertas, noticias
e información que son direccionados a los dispositivos celulares, tabletas,
computadoras y otros de uso exclusivo de cada ciudadano relativos a los trámites,
servicios y otros que utilicen con mayor frecuencia. Funciones que para el año en
cuestión, ya se encontraban disponibles en las ventanillas únicas electrónicas de un
tercio de los 193 miembros de la ONU246 de acuerdo con el survey de gobierno
electrónico correspondiente al 2012.
No puede cerrarse este segundo subtema del gobierno electrónico sin exponer
algún caso práctico de esta modalidad de gobierno, por lo cual se ha elegido dos
ejemplos dentro del continente Americano: el portal Service Canada y la emergente
estrategia de Ventanilla Única de México; casi como los polos opuestos de un
mismo eje. Se comenzará entonces, con el menos avanzado de los ejemplos, por
infortunio el caso mexicano. El 3 de febrero de 2015, fue publicado en México, en el
Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se establece la Ventanilla
Única Nacional para los Trámites e Información de Gobierno 247, dentro del
245
Organización de las Naciones Unidas (2012). Estudio de las Naciones Unidas sobre Gobierno Electrónico 2012: Gobierno
electrónico para el pueblo, Revisar capítulo 2: Avances en la prestación de servicios en línea, págs. 45 a 66.
246
Ídem pág. 59.
247
Diario Oficial de la Federación (2015). Decreto por el que se establece la Ventanilla Única Nacional para los Trámites e
120
México, 2010-2016”
marco legal e institucional vigente y conforme al mandato para crear un Catálogo

Nacional de Trámites y Servicios del Estado; se trata de un articulado de catorce
disposiciones orientadas a la prestación de servicios y trámites en línea, dentro del
cual se incorporan aspectos como la interoperabilidad y la coordinación gobierno-
entidades públicas y gobierno- entidades privadas; el decreto estipula como una de
sus metas centrales, el que los organismos que integran la Administración Pública
Federal migren paulatinamente todos sus servicios y trámites a plataformas
digitales, fortaleciendo el seguimiento puntual de dichos procesos desde el inicio en
que son presentados por los interesados hasta su culminación.
La Ventanilla Única Mexicana, en su sección sobre aprendizaje en línea, dispone

de un curso electrónico introductorio, con el mapa del sitio, su estructura general,
inventario de servicios y trámites (ordenados conforme a la dependencia que los
ofrece) y algunos adicionales, como una sección de preguntas frecuentes con sus
respectivas respuestas. En resumen, es posible afirmar que cubre con algunas de
las requisitos mínimos para tener una ventanilla de gobierno electrónico; sin
embargo, el enfoque del sitio mexicano se inclina en favor de las empresas y el
sector privado, olvidando las necesidades de orden social; lo anterior se muestra en
el hecho de que desde el portal www.ventanillaunica.gob.mx248, se disponen de
opciones para tramitar autorizaciones de importación y exportación, así como el
registro de vehículos de comercio en la Administración General de Aduanas o la
emisión de un certificado fitosanitario ante la Secretaria de Medio Ambiente y
Recursos Naturales; pero de los programas de bienestar social de la Secretaria de
Desarrollo Social, las becas ofertadas por la Secretaria de Educación Pública o el
Instituto Nacional de Bellas Artes y los fondos para emprendedores de la Secretaria
de Economía no es posible visualizar en portal ni una sola referencia.
Desde una perspectiva diferente, el segundo de los ejemplos recuperados es decir,

Service Cañada249 la ventanilla única canadiense, misma que desde su lema de
Información del Gobierno. Publicado el 03 de febrero de 2015.Consultado desde el sitio http://dof.gob.mx/nota

detalle.php?codigo=5380863&fecha=03/02/2015. 02 de marzo de 2015.
248
Portal Ventanilla Única de Gobierno, consultado el día 03 de marzo de 2015, en la siguiente liga:
249
Ventanilla Electrónica del Gobierno de Canadá, sitio oficial Service Canada “People serving people”. Consultado en línea
121
México, 2010-2016”
bienvenida “People serving people”, (Personas ayudando a personas), coloca

al gobierno en un nivel simbólico de igualdad con los ciudadanos; de manera que
los funcionarios públicos demuestren cierta empatía respecto a las inquietudes,
peticiones y derechos que su población desea manifestar y hacer valer; tales como
contar con atención médica gratuita, sin importar la condición socioeconómica de
quien la requiera. Por ello, Service Cañada ha dispuesto de varios mecanismos de
búsqueda para simplificar la localización de los servicios, trámites o programas
sociales más demandados dentro del portal; uno de estos métodos se llama
Servicios para ti, mismo que además de listar el catálogo de servicios y trámites
habilitados, brinda la posibilidad de ubicarlos de acuerdo al grupo poblacional al que
se pertenezca, de suerte que se cuenta con opciones especiales para nativos del
país e inmigrantes, familias y niños, trabajadores, visitantes del país o residentes
temporales, personas con capacidades especiales, veteranos, jóvenes y
estudiantes; lo que contribuye a que cada uno de estos grupos pueda vincularse
con los servicios que les sean propios y las dependencias del Estado que se
encargan de ellos.
Otro de los métodos de búsqueda, consiste en una serie de filtros basados en un

índice ordenado de servicios De la A a la Z, de manera que se puedan tramitar una
diversidad de documentos como permisos de trabajo, comprobantes de ciudadanía,
actas de nacimiento, certificados de defunción, cédulas profesionales y pasaportes,
entre otros. No obstante destaca el hecho de que desde este mismo sitio, se pueden
presentar también denuncias ante a la Comisión de Derechos Humanos de Canadá,
inscribirse en cursos de capacitación para el trabajo, consultar y registrarse en la
bolsa de empleo, emitir el oficio de no antecedentes penales, cotizar los diversos
planes de retiro y presentar solicitudes para convertirse en beneficiario de los
subsidios gubernamentales para construir, reparar o dar mantenimiento a una casa;
entre una larga lista de etcéteras.
Lo que en verdad se considera preciso subrayar, además de la amplísima oferta de

servicios y trámites aludidos, es que el gobierno canadiense se ha convertido en un
el día 09 de marzo de 2015, desde la siguiente liga electrónica: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/home.shtml
122
México, 2010-2016”
ejemplo a nivel internacional en materia de ventanilla única de gobierno, ya que

brinda un apoyo completo, sin precedentes, a los usuarios del portal que va desde
reseñas generales de los servicios (en qué consisten la ayuda, qué requisitos se
establecen para recibirla, y cuántas personas son beneficiadas por un programa de
asistencia social, por ejemplo), el estado del arte del tema dentro del país
(incluyendo referencias sobre modificaciones en curso o propuestas de adición,
reforma o actualización de leyes, normas, reglamentos que se estén debatiendo en
el Parlamento), hasta las interfaces necesarias para descargar los formatos de
aplicación o efectuar solicitudes desde algún micrositio anexo; todo desde una sola
plataforma electrónica. Por lo anterior es correcto asentar que para conocer los
alcances la ventanilla única, como se ha concebido por los especialistas y como lo
hemos referido en los párrafos precedentes, es claro que una de las mejores
opciones es Service Cañada.
Para cerrar este tercer apartado, se considera pertinente reiterar que la Ventanilla
Única Electrónica es más que el eslabón intermedio del gobierno electrónico, mismo
que al concentrar desde un solo portal servicios, trámites y bienes públicos,
haciéndolos de fácil uso, impulsa su acceso por un mayor número de individuos,
permitiéndoles disponer de ayudas, documentos y procedimientos expeditos, desde
la privacidad y cercanía de sus hogares, escuela o trabajo; al tiempo de lograr que
los ciudadanos se familiaricen cada vez más con la estructura, responsabilidades y
funciones de cada dependencia y entidad pública. La Ventanilla Única de Gobierno
no contempla, sin embargo, la exigencia por establecer un enlace entre ciudadanos
y autoridades, fuera de la relación estrecha entre un prestador de servicios y sus
clientes, sin que estos últimos puedan hacer algo más que imponer una queja o
enviar algún comentario sobre algún error o un servicio deficiente; por lo anterior
sería adecuado que poco a poco , esta modalidad del gobierno electrónico importara
algunas de las alternativas que al respecto brinda el Gobierno de Datos Abiertos y
abrirse también a ciertos grados o formas de retroalimentación y participación social
como algunas de las que se tratarán con detenimiento a continuación.
1.13.4 Participación electrónica y el enfoque centrado en el ciudadano
123
México, 2010-2016”
Hacia gobiernos colaborativos e incluyentes
Este extracto, tomado del manual sobre participación electrónica E-participación:

Conceptos básicos y buenas práctica250, de la Agencia para el Desarrollo del
Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información de Uruguay
(Agesic), expresa la razón de ser de la participación en línea en un sentido amplio.
Tal como se menciona en el párrafo citado, si bien dichas plataformas no han
descubierto el hilo negro respecto al imperativo de establecer un vínculo sólido entre
ciudadanos y Gobierno, sí han allanado el camino para hacer realidad que en dicha
relación jueguen un papel importante aspectos como la retroalimentación, la
colaboración e inclusión sociales, y los intercambios comunicativos, ahora desde
los medios digitales.
Las herramientas de participación en línea harán posible esto, permitiendo que los
ciudadanos: conozcan las acciones y determinaciones de sus autoridades, las
evalúen y enriquezcan; cuestionen a sus gobernantes respecto a una disposición o
acto de autoridad que consideren inadecuado o perjudicial para la mayor parte de
la sociedad; emitan su voto en los procesos electorales de su país (aún sin residir
en él, al momento de efectuarse los comicios); manifiesten su apoyo o rechazo ante
una política pública, ley, norma o disposición; y, que cada vez con mayor frecuencia
los ciudadanos en lo individual y colectivo, es decir ya sea uno a uno o reunidos en
grupos organizados (organizaciones de la sociedad civil), sean aptos para proponer
e impulsar (formalmente) sus propios proyectos de cambio, mejora y solución a los
problemas, carencias y obstáculos que enfrentan en su día a día, es decir, las
iniciativas ciudadanas en su máxima expresión.
Pero ¿qué es en realidad o cómo se define la participación electrónica? De acuerdo

con el E-Government Survey de la ONU en su edición 2014, "la e-participación es
el proceso que involucra a los ciudadanos, a través de las Tecnologías de la
Información y la Comunicación, en la política y en la toma de decisiones, de manera
que se construya una administración pública participativa, colaborativa e inclusiva
250
Íbidem. 56 pp.
124
México, 2010-2016”
[,..]”251; dando cabida a que se haga efectivo el derecho de cada ciudadano de

interferir en los asuntos públicos, en muy variadas formas y actividades, asomarse
a las entidades públicas del Estado, escuchar y ser escuchados; haciendo de la
participación social un ejercicio cotidiano, no restringido o acotado a ciertos periodos
previamente estipulados.
No se debe perder de vista a este respecto, que las plataformas de participación en

línea surgen en un clima en el cual, de acuerdo con la profesora Ángeles Diez
Rodríguez252, se ha extendido en naciones tanto desarrolladas como del tercer
mundo, una crisis y un déficit del sistema de democracia representativa, arraigados
en males adyacentes como la corrupción, impunidad, crecimiento de la violencia,
enriquecimiento descomunal de las minorías en el poder, simulación en la entrega
de información y rendición de cuentas al pueblo; además de las disparidades
profundas entre los encendidos discursos que alaban el bienestar social, la igualdad
de oportunidades y la atención a los más vulnerables y el contraste con la realidad
lacerante que dista mucho de corresponder con estas promesas; por si esto fuera
poco, se suman el descrédito de los medios de información, sujetos al poder
dominante y cuasi impenetrables. La participación social se revitaliza y el espacio
público puede ser re-apropiado por los ciudadanos, gracias a las TIC’s, según lo
plantea la académica de la Universidad Complutense de Madrid, provocando la
génesis de novedosas formas de inclusión social y con ellas, una nueva ciudadanía
que mimetice las características de las plataformas digitales: abierta, libre, siempre
conectada y cooperativa.
Dar nuevos aires a la participación ciudadana, requiere, sin embargo, de ascender

paso a paso, hacia la cima de una escalera de bloques anchos, trazada en uno de
sus primeros bocetos por Sherry Arnstein y adaptada por diversos autores, entre
ellos, Rosa Borge Bravo253 para identificar, con base en su grado de evolución, las
251
Government for the future we want, Chapter 3 E- participation, pages 61-74.
252
Diez Rodríguez, Ángeles. Ciudadanía cibernética, la nueva utopía tecnológica de la democracia, Universidad Complutense
de Madrid, pág. 16.
253
La escala o escalera de participación política de Sherry Arnstein fue publicada originalmente en 1971, pese a la distancia
temporal sigue siendo aceptada para medir de menor a mayor el tipo de involucramiento de la sociedad en los asuntos
públicos y las facultades que se les brindan para ello, dicha regla está integrada por cinco bloques que son: 1) información,
125
México, 2010-2016”
fases de participación social en los asuntos públicos y, de acuerdo al tenor de este

trabajo, aquellas susceptibles de incursionar en la red de redes. Dentro de este
texto, pese a que las dos autoras mencionadas sí lo incluyen, el rubro de
información no será parte de los pisos de la escala, aunque sí un insumo sine qua
non, como se ha sostenido anteriormente, para poder hablar de e-participación.
Basados en la escala de Arnstein y la versión de ésta, hecha por la profesora Borge,

la propuesta de esta trabajo consiste en distinguir si un mecanismo o herramienta
de e-participación es vinculante o no vinculante, es decir, si los líderes de Gobierno
que los implementan asumen sus resultados para validar o realizar cambios a una
política pública, ley, programa o cualesquiera medidas propuestas y aceptadas por
las instancias legal e institucionalmente establecidas para ello; o si por el contrario,
solo se ven como un manera de medir el nivel de aprobación o rechazo, la tensión
social que se puede producir con determinada disposición, sin que se vea afectada
la resolución o producto de valor público final. Conforme a esto, los tipos o formas
de participación electrónica se diferenciarán como vinculantes o no vinculantes, de
acuerdo con la clasificación que se propone en la siguiente tabla:
2) comunicación, 3) consulta, 4) deliberación y 5) participación en decisiones y elecciones; e indican las fases en las que la
sociedad puede pasar de documentarse sobre un tema en específico a empoderarse y adquirir las capacidades de elegir por
sí mismos, ejerciendo presión porque sus deliberaciones y aportes sean apropiados por los líderes políticos e incorporados
en las decisiones o determinaciones finales que efectúen. En Borge Bravo, Rosa (2005). La participación electrónica: estado
de la cuestión y aproximación a su clasificación, Revista de Internet, derecho y política, Universitad Oberta de Catalunya,
publicación electrónica. Consultada el día 7 de marzo de 2015, desde el sitio:
http://www.gov.scot/resource/doc/49303/0122794.pdf
126
México, 2010-2016”
TABLA 1.2
¿Es
Nivel de Puede tomar la
Consiste en..
participación forma de...
vinculante o no
• Conocer el grado de aprobación/desaprobación, • Encuestas.
popularidad o rechazo de una medida o proyecto (ley, • Valoraciones o
norma u otro) antes de ejecutarse o una vez rankings.
Consultivo No vinculante
implementado. Se presenta en términos dicotómicos (sí o
• Votación
no, me gusta-no me gusta) o mediante una serie de
simple.
opciones múltiples preestablecidas.
• Sondeo.
• Crear espacios virtuales para que los ciudadanos puedan
expresarse y sean considerados en la discusión de los
• Encuesta
grandes temas, compartan ideas, comentarios, dudas y
compleja.
cualquier otra aportación, desde el momento en que una Vinculante /no
• Foros virtuales
iniciativa es presentada o se reabre el debate sobre la vinculante (Puede
Deliberativo y videochats.
vigencia de una norma; recibiendo algún tipo de feedback tomar ambas
por parte de los Congresos o Parlamentos, Presidentes, • Blogs (de texto o formas).
Primeros Ministros y Secretarios de Estado, entre otros video).
funcionarios públicos, dependiendo de la materia que se

trate.
• Petición
• Diseñar plataformas para que la sociedad civil envíe sus
electrónica (E-
propios proyectos de creación o reforma de alguna norma
petition).
jurídica, política pública, programa social, etcétera.
• Referendum o
Decisorio • Validar o desechar una decisión tomada por la autoridad, • Vinculante
consulta popular.
logrando que en caso de ser necesario, sea reconsiderada.
• Voto electrónico,
• Elegir a quiénes ocuparán algún cargo público.
voto remoto (digital).
Con base en lo mencionado hasta ahora, la participación social funciona de manera

regular bajo una estructura escalona, de suerte tal que los casos de éxito
enmarcados en esta tercer modalidad de gobierno electrónico, generalmente han
dado el primer paso ejecutando sondeos y encuestas simples, con el fin de
determinar el porcentaje de ciudadanos que estarían dispuestos a conocer y asirse
de la tecnología para conectarse con sus representantes, y así ir barbechando el
camino, para luego abrir sus propios blogs y foros en línea, lanzar sus primeras
aplicaciones para realizar conversaciones o chats en vivo, hasta llegar a las
plataformas de e-petitions o peticiones electrónicas; tal como sucedió en Estados
Unidos y Gran Bretaña, dos ejemplos que se tratarán con mayor detenimiento en
seguida, como los dos casos prácticos seleccionados para ilustrar la participación
127
México, 2010-2016”
en línea.
Bajo el mensaje de bienvenida We the people, your voice in our government

(Nosotros el pueblo, Tú voz en nuestro gobierno)254, el sitio electrónico
www.petitons.whitehouse.gov, del Gobierno de los Estados Unidos presenta un
crisol de instrumentos de participación electrónica, entre los que brillan con
singularidad dos de sus aplicaciones:
a) El blog de la Casa Blanca: un blog en formato de texto y video, con funciones

que permiten a sus usuarios entablar conversaciones e intercambiar
mensajes con diversos representantes de gobierno, incluyendo a quienes
encabezan las secretarías de Estado más importantes, tanto desde este sitio
como a través de las redes sociales como Twitter y Facebook; así como
seguir y participar en conferencias en vivo, transmitidas desde el portal. De
la misma manera, se dispone de un micrositio anexo llamado We the geeks,
el cual opera mediante la programación de charlas remotas, vía web cams,
moderadas por algún funcionario de la Casa Blanca, en las que colaboran
diversos especialistas, estudiantes, científicos y miembros de la comunidad,
para tratar los temas del momento o aquellos que en otros medios no son
abordados, como por ejemplo el papel de las personas afroamericanas en la
ciencia, cultura y política de la Nación o el cambio en los roles
tradicionalmente asignados a las mujeres a lo largo de la historia; dichas
grabaciones pueden reproducirse, bajarse e incluso proponer nuevas
temáticas sobre las que organizar los próximos foros.
b) E-petitons: o peticiones electrónicas255, que para fines de este estudio, se
entenderán como iniciativas ciudadanas digitales, mismas que se
desenvuelven en tres etapas principales: la primera conduce a los
254
Página derivada del Sitio Oficial de la Casa Blanca para la participación electrónica, nombrada We the people, your voice
in our government, fue consultada desde el sitio: http://www.petitions.whitehouse.gov el día 10 de marzo de 2015.
255 La aplicación e-petitions nace como una vía para ampliar la proyección de la Primer Enmienda de la Constitución de los
Estados Unidos Americanos, como aquella reserva que impide al Congreso de este país elaborar leyes que dicten una religión
oficial para sus habitantes, obstaculice su libertad de expresión o de prensa, o su derecho a manifestar su desacuerdo o
inconformidad con el Gobierno. Ver el Acta de Derechos o Bill o Rights disponible en la página oficial del Centro Nacional de
la Constitución o National Constitution Center. Consultado desde el siguiente enlace:
http://constitutioncenter.org/learn/educational-resources/lesson-plans/bill-of-rights
128
México, 2010-2016”
interesados en presentar una iniciativa a revisar si ya existe una propuesta

similar, para en su caso firmarla o adherirse a ella; la segunda fase,
corresponde al registro de un proyecto nuevo, que no se asemeje, en todo o
en parte, a ninguno de los ya colocados en la aplicación o a una norma ya
vigente, así, una vez cubiertos los otros requisitos para ser publicada 256,
pueda aparecer en el sitio, ser revisada por otros ciudadanos
estadounidenses y apoyada con sus votos; para que en la etapa final o
tercera257, cada innovador o postulante reciba una respuesta concreta con
las formas en las que se habrá de incorporar su propuesta con las
disposiciones planteadas desde las estructuras gubernamentales.
El segundo caso que se tomará en este apartado, es el sitio HM Government

Petitions258 del gobierno inglés, el cual opera como un sitio independiente, similar
a la página americana, con dos características destacables: la primera consiste en
la promesa de que las iniciativas ciudadanas que alcancen las 100 000 firmas de
apoyo serán conducidas para su análisis y discusión formal en la Casa de los
Comunes, si solo se llegan a las 10 000 rúbricas se acredita merecer una respuesta
desde alguna entidad de gobierno 259 vinculada al tema de la iniciativa enunciada;
el segundo aspecto importante, es que existen reglas bien delimitadas para que una
e- petition sea inscrita en el portal, mismas que son inspeccionadas con diligencia
por el Comité de Peticiones (Petitions Committee), entre las cuales es posible
mencionar: a) que las propuestas deben ser originales y referirse a acciones
específicas sobre las que el gobierno tenga injerencia; b) serán presentadas tanto
256
Uno de los primeros requisitos del portal We the people, en su sección sobre e- petitions es el registro de una cuenta de
usuario, la cual se obtiene ingresando el nombre completo del solicitante, más una dirección de correo electrónico; además,
para crear una nueva iniciativa se debe de hacer un resumen de la misma, seleccionando tres temas vinculados a ella dentro
de una lista de 39 opciones; entre los términos de participación (terms of participation), se contempla también que para firmar
o ingresar una iniciativa se debe de tener al menos 13 años de edad, no pertenecer a ningún partido político o representar a
una asociación privada; en cuanto el proyecto como tal, éste no debe enfocarse en realizar la apología de un delito o actividad
ilegal, ocupar palabras obscenas o vulgares, atentar contra la privacidad o intimidad de una persona o colectivo y abstenerse
de difamar o denigrar a institución o persona alguna.
257
Las e-petitions sujetas a votación estarán disponibles en el sitio durante 30 días, si durante este tiempo o antes reúnen
150 firmas de apoyo, se conservan por un periodo de tiempo igual, otros treinta días, hasta que alcancen las 100 000 rúbricas
de respaldo; de manera que las peticiones que lleguen a la segunda etapa, serán merecedoras de una respuesta en forma
por parte de algún funcionario de alto nivel dentro del Gobierno, en la que se detalle puntualmente cómo y bajo qué términos
se integrará a sus planes de trabajo, normatividad u otros.
258
Página derivada del Sitio Oficial del Parlamento Británico, misma que lleva por nombre E-Petitions, fue consultada desde
el sitio: http://epetitions.direct.gov.uk el día 12 de marzo de 2015.
259
Manual sobre e-petitions del portal HM Government Petitions, How petitions work? Última revisión en línea Agosto 2015
desde el sitio: https://petition.parliament.uk/help
129
México, 2010-2016”
por ciudadanos como por residentes del país y c) los archivos, documentos y otros
en los que se envíen deberán abstenerse de denigrar, ofender o menoscabar a las
instituciones, al gobierno mismo o a otros individuos. El Comité también posee
atribuciones también para interceder entre las autoridades y los peticionarios,
presionando a los primeros a dar su postura o respuesta ante una iniciativa que
haya reunido las firmas estipuladas para recibir tal beneficio, mientras con los
segundos trabaja por hacer más claras y completas sus ideas, y de esta manera
encontrarles la aplicación más atinada.
Plataformas como las dos descritas, es decir de e-petitions, solo existen, de

acuerdo al E-Government Survey: E-Goverment for the future we want, de 2014260,
en un total de 18 naciones de los 193 países miembros de la ONU; aunque un
número mayor ha operado ya foros en línea, lo que equivale a 51 miembros del
organismo sujetos a evaluación261, es decir solo un 26.42% de los países
integrantes del organismo internacional; estas cifras revelan el todavía escaso
desarrollo de la participación electrónica en el mundo. Ya que se ha recurrido una
vez más al reporte de las Naciones Unidas, se verá en los últimos párrafos relativos
a esta modalidad del e-gobierno, las razones por cuales el aludido termómetro
internacional habla de la inminente aparición de una corriente dentro del gobierno
electrónico, nombrada en inglés citizen-centric, y que para este estudio en una
traducción modesta, casi literal, será el enfoque centrado en el ciudadano.
Esta perspectiva, copiada de la mercadotecnia, conocida en dicho sector como la

perspectiva del usuario o del consumidor, incita a efectuar un giro de 360 grados en
la forma de diseñar y manejar las herramientas de e-gobierno, con especial foco en
aquellas relativas a la participación digital, entendiendo que para ser en verdad
adoptadas por la ciudadanía, deben reflejar sus intereses, preocupaciones y
aspiraciones; de manera que los sitios de e-participación serán diseñados pensando
de principio a fin en su público objetivo, los ciudadanos y no en los administradores
del sitio; los representantes públicos que tengan en sus manos la agenda digital,
260
Goverment for the future we want, pág. 69.
261
Ídem.
130
México, 2010-2016”
fomentarán además un ambiente que haga factible y promueva la participación

social fuera y dentro de las TIC's, pues estos instrumentos no sustituyen en absoluto
los encuentros frente a frente, las audiencias públicas, comunicaciones escritas y
otros que vinculen a los ciudadanos con sus representantes, sin la intervención
medios digitales262.
Desde el Departamento de Reformas Administrativas del Gobierno de la India263,

la Doctora Dinesh Chandra sostiene que el enfoque centrado en el ciudadano,
obliga a los gobiernos a re-plantear y ajustar las plataformas e instrumentos de e-
gobierno y de participación en línea, cada cierto tiempo, con base en los
comentarios y preferencias de sus usuarios regulares, las recomendaciones de
expertos internacionales y los resultados de estudios especiales que se efectúen
para conocer que funcionalidades son las más provechosas en los siguientes
campos: a) e-democracia o la elección de gobernantes mediante el voto
electrónico; b) e- inclusión o los puntos de acceso en línea para la colaboración
entre entidades de gobierno y ciudadanos o gobierno y empresas, en cada página
electrónica oficial; c) e- literatura; d) empoderamiento ciudadano para la toma de
decisiones libres e independientes; e) comunicación electrónica, sin mediaciones,
es decir, retroalimentación fluida y permanente con el gobierno; f) gobierno
electrónico onmipresente, desde cualquier medio, canal o modalidad tecnológica;
entre las seis más relevantes de las 20 propuestas de la autora.
Es así como múltiples actores sociales se sentirán atraídos por las aplicaciones de
egobierno, en general, y las de e-participación en particular, en la medida en que
sepan de su existencia, conozca los calendarios de eventos en los que se promueva
su participación, pueda utilizarlas con facilidad, pero sobre todo, tenga la certeza de
que la inversión de tiempo y dedicación en ello empleada, tendrá algún impacto
positivo en sus vidas desde el orden inmediato hasta el más remoto y se sienta, por
tanto, llamado a informarse, involucrarse y tomar parte en la conducción de los
asuntos de Estado. La participación electrónica, como se ha expuesto es aún la isla
262
Ídem. Para mayores detalles sobre el enfoque centrado en el ciudadano, revisar el capítulo 7 del survey E-government for
the post-2015 era: the usage perspective.
263
Chandra Misra, Dinesh (2006). Defining e-Government: a citizen-centric criteria- based approach, pág. 5.
131
México, 2010-2016”
virgen del gobierno electrónico, la menos explorada de sus tres modalidades,

aunque también aquella que genera más expectativas de desarrollo en los años por
venir.
1.14 Organismos Garantes del derecho de acceso a la información
1.14.1 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)
Para promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información y

resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la información, así como
proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades, fue
necesario establecer y consolidar un organismo que permitiera atender las
crecientes demandas sociales en la materia. Es así que se crea el Instituto Federal
de Acceso a la Información (IFAI), como autoridad encargada de vigilar el
cumplimiento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (LFTAIPG).
La LFTAIPG, del 11 de junio del 2002, consideró en el artículo 33 al IFAI como un

organismo público, descentralizado, con autonomía operativa, presupuestaria y de
decisión, encargado de garantizar que la información del gobierno federal sea
pública y que las personas tengan acceso a ella en forma sencilla, expedita y veraz;
asimismo, se encarga de promover y difundir el ejercicio del derecho a la
información y resolver sobre la negativa de los sujetos obligados a los solicitantes a
proporcionar información.
El IFAI también tiene como atribuciones proteger los datos personales; definir los
lineamientos para hacer pública la información; definir los criterios generales para
la clasificación de la información gubernamental; vigilar a las dependencias y
entidades en el cumplimiento de sus obligaciones de transparencia; orientar a
particulares para que formulen sus solicitudes de información; y prestar asesoría
técnica y capacitación a los servidores públicos.
Para Atzimba Baltazar Macías y Juan Pablo Guerrero, con estas atribuciones el IFAI
132
México, 2010-2016”
busca cuatro objetivos principales264:
1. Proteger los datos personales en posesión de las dependencias y entidades

federales, es decir, contribuir a la protección del derecho a la privacidad y la
intimidad;
2. Vigilar los avances en la transparencia del gobierno federal y fungir como un
contrapeso en contra de la opacidad en el gobierno;
3. Resolver las negativas de acceso a información pública, es decir, garantizar
el acceso a la información pública gubernamental y así contribuir a preservar
el derecho de petición de información pública;
4. Promover y difundir los beneficios del derecho al acceso a la información
pública y la transparencia, contribuyendo al fortalecimiento de la cultura de la
transparencia y rendición de cuentas de las autoridades.
De conformidad con la LFTAIPG, la instancia máxima de decisión del IFAI es el

Pleno, conformado por cinco comisionados; el pleno selecciona libremente por dos
años renovables a un comisionado presidente que funge como representante legal
y coordinador del Instituto, siempre bajo la autoridad del pleno. El IFAI es por tanto
un cuerpo colegiado que decide por mayoría de votos en sesiones públicas, como
un tribunal administrativo. Los comisionados son designados por el Presidente de
la República, por un periodo no renovable de siete años. El Senado puede objetar
el nombramiento.
En el artículo undécimo transitorio de la Ley se estableció que el Presupuesto de

Egresos de la Federación para el año 2003, debería considerar la previsión
presupuestal para la integración y funcionamiento del IFAI.
El 24 de diciembre de 2002 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto

de Creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública,
considerándolo como un organismo descentralizado no sectorizado, dotado de
264
Baltazar Macías, Atzimba y Guerrero Amparan, Juan Pablo, “El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública: la
construcción institucional”, en Concha Cantí, Hugo, López-Ayllón, Sergio y Taches Epeltein, Lucy (coord.), Transparentar al
estado: la experiencia mexicana de acceso a la información, Universidad Nacional Autónoma de México, IIJ, México, 2005,
p. 41.
133
México, 2010-2016”
autonomía operativa, presupuestaria y de decisión para emitir sus reglas de

operación, organización y funcionamiento interno; para definir sus necesidades
financieras con la flexibilidad suficiente para la asignación interna y ejecución de
recursos, bajo el control normativo de la administración pública federal, y con
autonomía de decisión para garantizar independencia en sus resoluciones y
decisiones.
1.14.2 El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de

Datos Personales (IFAI)
Las modificaciones a los artículos 16 y 73 de la Constitución en 2009 contribuyeron

a salvaguardar el derecho a la protección de datos personales en poder de
particulares. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública se transforma
en Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
Los cambios más significantes en ambos preceptos legales son los siguientes:
• El artículo 16 reconoce la protección de los datos personales como un derecho

fundamental autónomo, con caracteres propios que lo distinguen de otros
derechos fundamentales, como el derecho a la intimidad.
• El artículo 73, por su parte, faculta al Congreso de la Unión para legislar en
materia de protección de datos personales en posesión de particulares, ya que
hasta antes de su aprobación sólo se encontraban regulados aquéllos en
posesión de los entes públicos en los tres órdenes de gobierno.
El 5 de julio de 2010, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal

de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares (LFPDPPP),
con la cual se inicia nuevamente otra transformación al interior del Instituto para
cumplir con las nuevas atribuciones otorgadas por el Congreso de la Unión.
El 29 de Abril de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un Decreto

que modifica el Reglamento Interior del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública (IFAI), por medio del cual se crea una Secretaría de Protección de Datos
Personales, así como catorce direcciones generales dentro del IFAI que serían las
134
México, 2010-2016”
encargadas de administrar los distintos temas, materias y obligaciones que regulaba

la LFPDPPP y se establece en veinticinco numerales las atribuciones de la nueva
Secretaría.
El Instituto se abocó a difundir tanto en el sector público como en el sector privado,

la promoción de la protección de datos personales. Se preparaba para hacer frente
a nuevas obligaciones, entre las cuales se incluía la posibilidad de determinar
sanciones para los particulares que incumplieran las disposiciones de la Ley.
A la institución se le dotó de atribuciones en materia de protección de datos

personales, a la vez que se decidió que conservara sus funciones en cuanto a la
transparencia y el acceso a la información, también se le proporcionaron los
recursos necesarios para llevar a cabo su nueva responsabilidad, la tutela del
derecho a la protección de datos personales con la fortaleza institucional requerida
para continuar con la promoción del acceso a la información.
Los objetivos, las estrategias y las acciones realizadas en 2012 estuvieron

encaminados a garantizar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información
y la rendición de cuentas; proteger los datos personales; ampliar y fortalecer la
vigencia de estos derechos humanos y, finalmente, facilitar el cumplimiento de las
obligaciones en los sujetos públicos y privados regulados.
Con estas reformas se buscaba convertir al Instituto en un Órgano Constitucional

Autónomo y poner bajo su autoridad a todos aquellos organismos que manejen
recursos públicos: lo mismo el Banco de México que los partidos políticos, lo mismo
el Consejo de la Judicatura Federal que los sindicatos. Se contemplaba que el IFAI
pudiera revisar las decisiones de los órganos estatales de transparencia.
Con ello el Instituto adquirió la libertad y potestad suficiente para cumplir con el
objetivo de velar por la transparencia en el país, así como la independencia
necesaria para actuar de manera imparcial y obedeciendo a un sólo interés, el
interés público.
135
México, 2010-2016”
1.14.3 El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y

Protección de Datos Personales (INAI)
Como se ha señalado, el 7 de febrero de 2014 fue publicada en el Diario Oficial de

la Federación otra reforma al artículo 6° constitucional, con el propósito de actualizar
los mecanismos de acceso a la información pública y protección de datos
personales, a través de la implementación de un nuevo sistema integral en la
materia que mejore los alcances y ejercicio de los mencionados derechos en
México.
El artículo 6°, fracción VIII, de la Constitución dispuso que la Federación contará

con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad
para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización
interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la
información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos
obligados en los términos que establezca la ley y que funcionara bajo los principios
de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad,
profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.
Que el INAI actúe bajo el principio de certeza jurídica, implica que deberá dar a
conocer a los gobernados las posibilidades que tienen estos de actuar, “sus
limitaciones en la conducta y las consecuencias que las leyes establecen, tanto en
el caso de actuar dentro de ese ámbito como traspasarlo”265. Por lo que hace al
principio de legalidad, la actuación del Instituto debe ser conforme a la ley. 266
Además, con apego al principio de independencia e imparcialidad, no podrá estar
sujeto a elementos externos que puedan influenciar su decisión y el desarrollo de
los procesos internos267, asimismo, deberá mantenerse ajeno a los intereses de las
265
Azúa Reyes, Sergio, Los principios generales del derecho, México, Porrúa, 2004, p. 153
266
Biblioteca Histórica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Traducción de Miguel Carbonell, con la
colaboración de Karla Pérez Portilla, p. 117 http://bibliohistorico.iuridicas. unam.mx/libros/1/22/9.pdf Consultado el 4 de
septiembre de 2016.
267
Exp: 12-003913-0007-C0 Res. N° 2012004469 del Tribunal Supremo de Justicia de Costa Rica en http://sitios.poder-
¡udicial.go.cr/salaconstitucional/Constitucion%20Politica/Sentencias/2012/12- 04469.pdf Consultado el 4 de septiembre de
2016.
136
México, 2010-2016”
partes que acudan a su jurisdicción y de dirigir y resolver los procedimientos sin

favorecer indebidamente a ninguna de ellas.268 El sexto principio, el de
profesionalismo, se refiere al ejercicio responsable y serio de las funciones
jurisdiccionales y administrativas del Instituto.269 En cuanto al principio de
transparencia, pueden entenderse como la publicidad de los actos de gobierno y la
transparencia en el actuar de la administración, conducente y necesaria para la
rendición de cuentas. 270 Por último, el principio de máxima publicidad implica para
cualquier autoridad, realizar un manejo de la información bajo la premisa inicial de
que toda ella es pública y sólo por excepción, se podrá clasificar como confidencial
o reservada, esto es, considerarla con una calidad diversa. 271
La Constitución otorga al órgano garante, llamado otrora IFAI hoy INAI, competencia
sobre asuntos relacionados con:
• El acceso a la información pública y la protección de datos personales de

cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno
de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos
políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física,
moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de
autoridad en el ámbito federal.
• Conocer los recursos que interpongan los particulares respecto de las
resoluciones de los organismos autónomos especializados de los Estados y el
Distrito Federal que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o
negativa de la información, en los términos que establezca la ley.
• Conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo
ameriten, ya sea de oficio o a petición fundada del organismo garante.
• Coordinar sus acciones con la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo
268
160309. 1a./J. 1/2012 (9a.). Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Primera Sala. Décima Época. Libro V,
Febrero de 2012, p. 460 en http://sjf.scjn.gob.mx/SJ FSist/ Documentos/Tesis/160/160309.pdf Consultado el 4 de septiembre
de 2016.
269
Código de Ética del Poder Judicial de la Federación en https://www.scjn.gob.mx/conocelacorte/
documents/publicaciones/codigo-de-etica.pdf Consultado el 4 de septiembre de 2016.
270
Tesis: I.4o.A.40 A (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVIII, Marzo de 2013,
Tomo 3, p. 1899.
271
Ibídem.
137
México, 2010-2016”
General de la Nación, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así

como con los organismos garantes de los Estados y el Distrito Federal, con el
objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano.
• Seguir siendo el órgano garante de la protección de datos personales en
posesión de los particulares.
Ahora el INAI es un organismo constitucional autónomo, con atribuciones y

facultades ampliadas, a fin de brindar mayores garantías en su ejercicio, para lo
cual fue necesario para dotarle de las herramientas necesarias para lograr su
objetivo sin obedecer a ningún interés más que al interés público. Si el Organismo
Garante encargado de velar por la transparencia y el acceso a la información pública
a nivel nacional dependiera técnica o presupuestalmente de otro organismo público,
carecería de credibilidad en su actuación.
El 1 de julio del 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Acuerdo

mediante el cual se aprueban las modificaciones a la Estructura Orgánica del
Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales”, en donde se establece un rediseño organizativo y funcional; se crean
Coordinaciones y las Direcciones Generales se reasignan y reestructuran.
Se crea la Coordinación de Acceso a la Información la cual se responsabiliza de: la

generación y actualización de criterios en materia de acceso a la información; la
evaluación de los sujetos obligados respecto al cumplimiento de dichas
obligaciones; el diseño de políticas públicas en materia de acceso; la
instrumentación de proyectos para un gobierno abierto.
La Dirección General de Relaciones con Nuevos Sujetos Obligados, de Asesoría y

de Consulta se transformó para conformar las siguientes direcciones generales con
sus respectivas estructuras orgánicas: Dirección General de Enlace con
Organismos Electorales y Partidos Políticos; Dirección General de Enlace con
Sujetos Obligados de los Poderes Legislativo y Judicial; Dirección General de
Enlace con Autoridades Laborales, Sindicatos, Personas Físicas y Morales.
138
México, 2010-2016”
Dichas unidades administrativas están ahora en la línea de mando de la

Coordinación de Acceso a la Información.
Lo anterior responde a que, con motivo de la reforma constitucional en materia de

transparencia, las autoridades electorales, partidos políticos, poderes legislativo y
judicial, así como los sindicatos y personas físicas y morales que reciban recursos
públicos, deberán cumplir con lo dispuesto en las leyes en materia de acceso a la
información y protección de datos personales, facultando al INAI con competencia
sobre estos nuevos sujetos obligados.
Para una mayor comprensión, se presenta a continuación organigrama de la nueva

estructura del INAI.
1.14.4 La Dirección General de Enlace con Autoridades Laborales, Sindicatos,

Personas Físicas y Morales (DGEALSPFM)
Sindicatos, Personas Físicas y Morales (DGEALSPFM)
Anteriormente, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información

Gubernamental, dedicaba un apartado especial llamado “Acceso a la Información
en los Demás Sujetos Obligados” el cual contemplaba al Poder Legislativo Federal,
a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de Diputados, la Comisión
Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de la
139
México, 2010-2016”
Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de

la Judicatura Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal
Electoral; los órganos constitucionales autónomos y los tribunales administrativos
como sujetos obligados. Sin embargo, las personas físicas y morales no estaban
incluidas dentro de este amplio catálogo, por lo que la estructura orgánica del
entonces IFAI no destinaba una unidad administrativa que se encargara de ellos.
A raíz de la reforma al artículo 6° constitucional en 2014 y la expedición de la Ley

General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el Instituto Nacional
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),
fue testigo de numerosas modificaciones estructurales.
Por instrucciones del Acuerdo mediante el cual se aprueban las modificaciones a la

Estructura Orgánica del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la
Información y Protección de Datos Personales, se crea la Dirección General de
Enlace con Autoridades Laborales, Sindicatos, Personas Físicas y Morales.
Esta unidad administrativa cuenta, entre otras múltiples atribuciones, con la

obligación de efectuar un acompañamiento permanente a las autoridades laborales,
sindicatos, personas físicas y morales que reciban y/o ejerzan recursos públicos
federales, para coadyuvar al cumplimiento de las obligaciones de transparencia de
éstos.
La creación de esta unidad administrativa obedece a la reforma constitucional

aludida en párrafos anteriores y a la incorporación de las personas físicas y morales
como posibles sujetos obligados en materia de transparencia con el fin de brindar
el debido seguimiento al comportamiento y evolución en el mundo de la
transparencia.
140
México, 2010-2016”
Capítulo II Marco Histórico
2.1 Antecedentes de la Fiscalización y del Control en México
El uso del concepto de fiscalización, ligado a procesos de auditoría y rendición de

cuentas, en nuestro país es reciente, aunque no significa que en esencia no haya
estado presente en la administración pública desde el inicio de la patria, e incluso,
antes.
El presente capítulo abordará los antecedentes más relevantes en torno a la

evolución del control dentro de la administración pública mexicana, haciendo énfasis
en la del poder Ejecutivo puesto que “Hablar de la historia del control interno en
México es referirnos desde luego a los antecedentes que sobre el control del
Ejecutivo principalmente han existido a través de nuestro devenir histórico” (López
Presa, 2000: 15).
El control, como función administrativa, resulta inherente a la existencia de un

proceso administrativo. Del cual no se pueden olvidar sus fases, que van desde la
planeación, programación, presupuestación, aplicación o ejecución hasta la
evaluación y el control; y es justo en estas últimas dos fases donde se coincide con
los principios de auditoría gubernamental. De ahí su utilidad para este estudio.
Esta evolución se presentará en tres etapas o momentos históricos: la época

precolombina y virreinal, México desde su nacimiento como nación independiente
hasta mediados del siglo XX y, una última, que abarca las más recientes cinco
décadas, finales del siglo XX y principios del XXI. Importante es considerar que no
se está frente a un estudio histórico de la administración pública por lo que sólo se
tomarán como referente de análisis algunas de las más relevantes aportaciones y
transformaciones que han pretendido responder a las cambiantes condiciones del
entorno social en esta materia. Tal cual lo explica, en Corrupción y Cambio, el Dr.
Octavio López Presa:
“la mejor manera de entender las razones de la existencia de nuestras actuales
141
México, 2010-2016”
instituciones administrativas y legales sobre el control interno es conocer

adecuadamente los antecedentes y evolución de las que les han precedido, ya que
tales instituciones no surgen de forma espontánea sino como fenómenos sociales,
y siempre son consecuencia de las necesidades de los pueblos y de su desarrollo.”
(López Presa, 2000: 15).
2.1.1 Control en la época precolombina y virreinal
La organización administrativa de uno de los pueblos originarios más importantes

del México prehispánico, los aztecas, como cultura con un mayúsculo grado de
complejidad, poseía (entre otros órdenes) un sistema enfocado al cobro de tributos,
de impuestos y del manejo de las cuentas de los bienes comunes, o del emperador
Tlatoani. La autoridad administrativa máxima en este tiempo fue el Cihuacoat quien
fungía como recopilador de los tributos que hacían otras culturas (Trinidad Lanz,
1987: 27), amigas o conquistadas a los aztecas. Otra autoridad relevante dentro del
manejo de recursos del imperio era el Calpixque, quien llevaba las cuentas de las
posesiones de los barrios, quien cobraba los pequeños impuestos, manejaba
finanzas, contabilizaba motines de guerra o muertos. Es decir, se llevaba el control
de los recursos con los que contaba el imperio.
A pesar de los rudimentarios métodos administrativos y contables, se contaba ya

con normas y reglas que ordenaban el manejo de los recursos públicos bajo el
control de los Calpixque y de los hueycalpixque, funcionarios que tenían a su cargo
la recaudación y vigilancia de los tributos que recibía la monarquía azteca,
auxiliados con la intervención de jueces, así como por amplias medidas de previsión
para evitar malos manejos y desviaciones en las conductas de los funcionarios, y
severas sanciones que en los casos de corrupción llegaban hasta la pena de
muerte, López Presa dixit.
En términos generales, se puede señalar que la sociedad mexica puede ser

caracterizada por: estratificación social, centralización del poder y especialización y
sistemas económicos complejos. (Berdan, 1976). Por lo cual, históricamente, el
centralismo administrativo parece ser un patrón heredado desde el México
142
México, 2010-2016”
precolombino.
En la época de la Nueva España se presenta una mezcla de dos culturas

profundamente centralistas, la azteca y la española, con lo que se vislumbran los
primeros organismos especializados en llevar las cuentas: los Virreinatos. Dicha
labor es llevaba a cabo mediante libros contables y de cuentas dentro de los
ayuntamientos272, así como los relativos al manejo del cobro de impuestos,
administración de los tesoros, y por supuesto, la recaudación de recursos para la
Corona.
Un claro antecedente de la auditoría gubernamental, se encuentra en 1453, año en

que las Cortes españolas del Tribunal Mayor de Cuentas tenían como función
principal la fiscalización de las cuentas de la Hacienda Real, en donde se vigilaba
entre otras cosas, a los conquistadores en relación al pago del tributo denominado
el “Quinto Real”, el cual consistía en entregar a la corona el 20 por ciento de las
ganancias ya sea en oro, piedras preciosas o cualquier objeto considerado de valor
que hubieran sido obtenidos como consecuencia de alguna conquista. La Corte
nombraba a un contador para que cuantificara el tributo y nombraba a un “Veedor”,
que tenía la función de auditor gubernamental y estaba encargado de supervisar el
proceso de dicha contabilización, es decir, éste auditaba a los contadores
(Zambrano Suárez, 1992: 9).
Otra de las primeras instituciones en este rubro, fue el Tribunal de Cuentas de las
Indias273 (creado en 1605 por orden del Rey Felipe III de España) quien realizó
actividades de tipo hacendaria, llevó el control de gastos y realizó la contabilización
de recursos que ingresaron a las arcas de la corona española.
En esta misma época, destaca López Presa (López Presa, 2000:17) dos diversas
etapas: la comprendida desde la consumación de la Conquista hasta el siglo XVIII,
y la que se inició con motivo de la Ordenanza de Intendentes emitida en 1786, con
el advenimiento de la Corona española de los Borbones, y que incluyó, por ende, la
272
Término administrativo proveniente de España.
273
En: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/16n/12.pdf Consulta: 20-01-2015.
143
México, 2010-2016”
aplicación de ciertas reglas de influencia francesa. Por ejemplo, a finales del siglo
XVIII con las llamadas Reformas borbónicas, que son una serie de cambios a nivel
administrativo y político dentro de los virreinatos españoles, se crean las
Intendencias que cambian la organización administrativa hasta entonces conocida,
con características profundamente centralistas, ya que éstas responden de forma
directa al rey y ya no al virrey, por lo que el control administrativo de las colonias,
tenía sede en España.
Otra figura político-administrativa que nació durante el Virreinato fue la de Juicio de

Residencia, su aplicación pretendía dar lugar a un verdadero freno a la proclividad
de obrar con abusos y corrupción por parte de los funcionarios públicos
novohispanos, provocando que éstos se condujesen con la mayor celeridad,
probidad y eficiencia en el ejercicio de sus funciones, al saber que al final de su
encargo habrían de ser investigados y juzgados por su desempeño (Lozano Serna,
2009:1). Ejemplos para este tipo de asuntos, son los célebres juicios del siglo XVI a
los conquistadores Hernán Cortés y Nuño Beltrán de Guzmán 274 acusados de
corrupción.
Aunque el Juicio de Residencia, parece más un antecedente al juicio político de

nuestros días, se puede hablar de un precedente en términos de control del ejercicio
del poder y la administración de los recursos públicos.
Finalmente se puede mencionar que, aunque los sistemas administrativos de la

época colonial, eran rebuscados y complicados, su aplicación no era equitativa en
términos de los principios liberales y los funcionarios que detentaban el control y
vigilancia de la Hacienda Real eran sólo españoles de nacimiento, aún con todos
estos bemoles, se vislumbra como desde ese entonces existieron en la Nueva
España instituciones, disposiciones y procesos delimitados para el tema del control
en el servicio público.
274
Para más al respecto se recomienda la lectura de “Guadalajara y el Nuevo Mundo. Nuño de Guzmán, semblanza de un
conquistador”. Ed. Institución Provincial de Cultura Marqués de Santillana. Guadalajara, España. 1992.
144
México, 2010-2016”
2.1.2 De México independiente a mediados del siglo XX.
La lucha de Independencia deja un profundo caos dentro de la administración

pública, ya que no se cuenta con recursos y sí con deudas y disputas políticas por
el rumbo del país. Los primeros años de vida independiente están marcados por la
ausencia de orden dentro de los gobiernos. No obstante, la función tributaria, básica
en cualquier gobierno es conformada por la Tesorería General del Ministerio de
Hacienda quien tenía la encomienda de llevar las cuentas de los ingresos y de los
egresos del Estado, asimismo surge, con base en la encomienda de la Constitución
de 1824, la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico que evaluador que tenía
facultad de control en los tres poderes federales, no obstante el funcionamiento de
ésta quedó supeditada a las querellas políticas por lo que en realidad nunca llevó a
cabo su cometido.
Es en la Constitución de 1857 cuando de manera detallada, en los Artículos 103-

108, encontramos un capítulo relativo a la “responsabilidad de los funcionarios
públicos”, antecedente directo del Título Cuarto de nuestra actual Constitución
Federal (Lozano,1992). Con lo cual, y con base en la premisa del Derecho Público,
los funcionarios de gobierno se vuelven objetos de obligaciones y responsabilidades
por su labor.
Por otra parte, a finales del siglo XIX se creó el Departamento de Cuenta y Razón 275,
el cual tenía en sus funciones la preparación de presupuestos y llevar la contabilidad
de los egresos y en 1910 se da una separación de dos funciones desde siempre
unidas en una institución, se crea, por una parte un departamento especializado en
la contabilidad de los recursos y otro en la recaudación de impuestos.
Es pues que se vislumbra que el andamiaje jurídico y administrativo fue

especializándose cada vez más. De igual manera los procesos administrativos van
tomando más forma, ya que la función de “ejecución” va separándose de la de
275
Donde el papel de José Yves Limantour tomó relevancia y dio las bases económicas para el desarrollo nacional durante
el Porfiriato.
145
México, 2010-2016”
control.
Como producto de la Constitución de 1917 se re-constituye la Contaduría Mayor de

Hacienda, dependiente de la Cámara de Diputados, como medio de control del
poder Legislativo al poder Ejecutivo y a las finanzas públicas, por medio de
información mensual y anual.
Como se ha observado, si bien hay antecedentes del control desde épocas

prehispánicas, en 1917 aparece como tal, la figura de Departamento de Contraloría,
conforme a la Ley Orgánica de Secretarías de Estado promulgadas ese año. Con
las funciones fundamentales de revisar el cumplimiento de la Ley de Ingresos y
revisar la glosa. Asimismo, era el departamento encargado del registro de
funcionarios, empleados y agentes de la federación. (Ugalde, 1996:155).
Un dato importante es que este Departamento promovió y logró la creación de la

Escuela de Administración Pública que posteriormente se integró a la Universidad
Nacional Autónoma de México (UNAM) como un antecedente de la creación en
1949 por Lucio Mendieta y Núñez de la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales.
(Guerrero, 1998: 421).
El Departamento de Contraloría ha sido un área continuamente reformada y

reasignada, puesto que de 1933 al 1947, las facultades en materia tributaria, manejo
de recursos y control interno de la administración pública fueron reasignadas a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), por lo que se regresa al órgano
único de control. Aunque después, en plena administración de Miguel Alemán
Valdez, el tema del control interno es trasladado a la Secretaría de Bienes
Nacionales e Inspección Administrativa, López Presa dixit, en 1946, al inicio del
sexenio del presidente Miguel Alemán, cuando ésta se funda, se le atribuyeron las
funciones de llevar el control de los gastos de las obras públicas y adquisiciones
principalmente, es en este momento cuando se ve una diferencia más profusa entre:
cobrar, redistribuir, vigilar y gastar. Lo que representa un punto toral dentro de la
evaluación de la administración pública y la necesidad de dar legitimidad a los
procesos de mayor proclividad a la corrupción, como lo son las compras y la obra
146
México, 2010-2016”
pública.
2.1.3 Modificaciones en la segunda parte del siglo XX al sistema de

fiscalización gubernamental actual
Durante la época del “Desarrollo Estabilizador” entre 1959 y 1976, se transforma el

sistema anterior para crear un “triángulo de control” entre Presidencia, la SHCP y la
Secretaría de Patrimonio Nacional; cuyas atribuciones eran las de planear el
presupuesto, vigilar, hacer la glosa, y administrar los recursos del poder ejecutivo.
(López Presa, 2000).
Aunque teóricamente se basaban en la definición de atribuciones, ésta nunca quedó

clara, por lo cual se produjo una cantidad muy grande de problemas de
coordinación, debido a que, con base en la Ley de Secretarías de 1958, las tres
tenían funciones muy similares y a la Secretaría de Presidencia no se le da una real
razón de ser, porqué por un lado tenía que llevar los asuntos entre el Ejecutivo y el
Legislativo, pero también tenía dentro de sus atribuciones la elaboración de
programas, la revisión de planes y la ejecución de proyectos inversión.
Es desde la década de los años 70 que vemos una continua necesidad de

modernizar la administración pública y poco a poco se van incorporando nuevas
atribuciones, redistribuyendo funciones y creando, cambiando o desapareciendo
áreas de especialización. Se profundiza, también el control de la administración
pública paraestatal (PEMEX aparece en este periodo de “administrar la
abundancia”), y recién, en los organismos autónomos.
Importantes pasos dignos de mención en la década de los 70, son la creación de la

Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos y la Ley Orgánica de la
Administración Pública ya que permiten y dan claridad dentro de la administración
pública de dos cosas fundamentales: los servidores públicos y las atribuciones
específicas de la organización del Ejecutivo.
Ahora bien, a principios de los años 80, ya en el sexenio de López Portillo, existieron
147
México, 2010-2016”
dos organismos encargados del control interno de la administración, uno por medio
de la vía tributaria y presupuestal, que fue la SHCP y otra enfocada a los procesos
administrativos y manejo de recursos, la Secretaría de Programación y Presupuesto
(SPP). No obstante, el contexto internacional marca un punto de quiebre en
cuestiones económicas, por lo cual con estas crisis económicas internacionales, la
promoción de los valores como la confianza y la eficacia en la administración pública
se adhiere, y mantiene hasta la actualidad, el principio de austeridad.
Puesto que “el gasto excesivo de los gobiernos era insuficiente porque se traducía
en subsidios generalizados, obras mal planeadas, suntuosas o francamente inútiles;
existía corrupción y culto a la autoridad” (Pérez Fernández del Castillo; 2008:367)
enfoca en dichos elementos una gran fuente de crítica sobre el sistema, lo que lleva
a tomar medidas en estos sentidos en las agendas públicas.
En respuesta a ello, el 30 de abril de 1981, la SPP del Gobierno Federal Mexicano

emite el “Manual de Auditoría Gubernamental” el cual es aplicable en las diversas
instancias del Poder Ejecutivo Federal y es el primer documento en su tipo. En ese
mismo año, además concentró lo relacionado a la fiscalización y auditoría en una
sola instancia de fiscalización, revisión, y control, así dio origen a la Secretaría de
Contraloría General de la Federación (Zambrano Suárez, 1992).
Con la llamada renovación moral de la sociedad (presidente Miguel de la Madrid),

se busca atacar a la corrupción, tan ligada a la burocracia, y es la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación la institución a quien se encarga de dicho
objetivo. Muy ligado a ello tenemos las reformas realizadas a los artículos
constitucionales (108-114) enfocados a las responsabilidades de los servidores
públicos; se establece quiénes son, sus faltas, obligaciones, atribuciones y posibles
sanciones.
La hoy extinta, Secretaría de la Contraloría General de la Federación da pauta a un

desarrollo importante dentro del ámbito burocrático al comenzar a elaborar normas
de auditoría (de tipo administrativas y técnicas) para todos los organismos que
componen la administración pública, incluidas las paraestatales. También se
148
México, 2010-2016”
emprende la búsqueda de la homogenización de procedimientos, el sustento de

bases generales para la realización de las revisiones, se hace expresa la necesidad
de hacer cumplir la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
No es menester excluir al poder Legislativo de esta recopilación histórica, en

relación a la revisión que por orden constitucional corresponde el ejercicio de crítica
ante la glosa, no obstante, la condición centralizada y controlada por la situación de
gobierno de partido oficial, la revisión del actuar del gobierno no ofrecía pruebas
contundentes de sus resultados y operaba más a nivel de simulación que como un
ejercicio de evaluación.
Es decir, por parte del Ejecutivo el control administrativo es fundamental, aunque

corresponde al Legislativo una valoración más profusa del estado que guarda la
administración nacional, cuestión que históricamente fue ausente, como se explica
más profuso a continuación:
“El Ejecutivo ha contado con un órgano globalizador del control, entendido éste
fundamentalmente en su fase preventiva, para distinguirlo del control conclusivo que
por antonomasia y de acuerdo con las tradiciones administrativas de nuestro país
corresponde al Poder Legislativo” (Ugalde, 1996: 20).
En este ámbito, un ejercicio típico de “rendición de cuentas” por el Ejecutivo ante el

Legislativo durante el siglo XX fue el llamado “día del Presidente”, en cumplimiento
con el mandato Constitucional de informar el estado que guarda la administración
pública, el primer día de sesiones ordinarias del Primer Periodo de cada ejercicio
del Congreso (es decir, cada 1ro de septiembre), sin embargo, esto no cumplía con
el cometido ideal. Ya que en razón del sistema político mexicano basado en el
presidencialismo, que según Carpizo entre otras, el presidente tenía la
característica de ser jefe del partido predominante, y al ser la inmensa mayoría de
legisladores miembros del mismo, la disciplina brindaba certeza de futuro político.
En pocas palabras, no había oposición en el Congreso, no había rendición de
cuentas, este evento era más bien un festín de logros y alcances del ser
omnipresencial que significaba ser Presidente, bastase rememorar los extensos
149
México, 2010-2016”
discursos y sesiones de aplausos de López Portillo, Pascual Ortiz Rubio o Abelardo

L. Rodríguez (quién estuvo más de 7 horas y media frente al Pleno).
No obstante, con la mayor apertura política que fue marcándose en el país, al igual
que factores como la adopción de mecanismos de Rendición de Cuentas y
Transparencia, la exigencia ciudadana, múltiples congresos divididos por diversos
partidos políticos, el proceso de globalización, presiones de Organismos
Internacionales, entre otras, dieron como origen la necesidad de implementar
modelos de verdadera evaluación hacia el quehacer gubernamental.
Por ejemplo, en 1994, la Academia Mexicana de Auditoría Integral se constituyó

como una asociación civil, con la finalidad de realizar la investigación integral en
sectores privados, públicos, sociales, legislativos y académicos.
A finales de 1995, el presidente Ernesto Zedillo Ponce de León, propuso, y el

Congreso de la Unión aprobó, reformas a la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal y a partir de esas reformas se crea la Secretaría de Contraloría
General de la Federación, la cual cuenta con nuevas funciones tales como: la
administración y control del patrimonio propiedad de la Federación y de los recursos
financieros, materiales y humanos (Sandoval Morales, 2002).
En el mismo año, se presenta al Congreso una iniciativa para crear la Auditoría

Superior de la Federación, organismo que sustituiría a la Contaduría Mayor de
Hacienda de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Esta iniciativa fue la primera en donde claramente se da una independencia, por lo

menos técnica, a este organismo, y se establece la necesidad de eliminar cualquier
influencia política; además se da mayor importancia a las sanciones relacionadas
con las actividades o conductas ilícitas, o algún defecto o irregularidad en el proceso
de revisión y fiscalización. A pesar de que este proceso inició en 1995, no fue sino
hasta el año 2000 cuando se aprueba dicha iniciativa, dando origen a la Auditoría
Superior de la Federación. (Sandoval Morales, 2002: 14).
150
México, 2010-2016”
En ese sentido las reformas más importantes, las suscitadas en 1999, cuando se
promulga por vez primera en nuestro país la Ley de Fiscalización Superior de la
Federación,276 y en lugar de la Contraloría Mayor de Hacienda, se crea la Auditoría
Superior de la Federación, ésta dependiente del Legislativo con autonomía de
gestión, abren brecha en el país.
Por parte del Ejecutivo, el cambio fue borrar a la Secretaría de Contraloría y

Desarrollo Administrativo (SECODAM) y darle nacimiento a la hoy, zombi (Posadas
Velázquez, 2010), Secretaría de la Función Pública.
A la misma oleada de reformas perteneció el nacimiento de otra legislación, la de

Transparencia y Acceso a la información pública, que vinieron a conformar un
sistema de transparencia y rendición de cuentas más tangible para México.
Estas reformas se llevaron a cabo con un afán modernizador, propio de un país con
un modelo neoliberal de desarrollo en las cuales se pretende reducir burocracia y
simplificar funciones; tienen también, el objetivo de recuperar la confianza en la
ciudadanía enfocándose en áreas como el ataque a la corrupción, la transparencia,
la rendición de cuentas, materia que también se incorporaron en los estudios
propios de la Ciencia Política y de la Administración Pública, tal cual lo menciona
Luis F. Aguilar Villanueva:
“nos hace descubrir que sus actuales enfoques, teoremas, diseños, normas y
procedimientos comparten el propósito de dejar atrás de una buena vez las funestas
situaciones de desorden financiero y provisión ineficaz de bienes y servicios de las
décadas pasadas, que erosionaron la confianza de los ciudadanos en sus
gobiernos, así como comparten el afán por dotar al gobierno con formas alternativas
de organización y gestión a fin de ponerlo en condiciones de responder a los
desafíos que sus sociedades enfrentan ante el cambio de la época en curso”
(Aguilar Villanueva, 2006: 43).
Una importante adición de marco legal en cuestión se tuvo en el año 2009, cuando
276
Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000
151
México, 2010-2016”
se revisó la legislación de los temas de fiscalización y de responsabilidades de los

servidores públicos, dando como resultado el aumento de facultades revisoras a la
ASF, donde se hace énfasis también en los recursos estatales, municipales y de los
organismos descentralizados y de cualquier persona que use recursos públicos. De
igual forma se agrega la revisión al desempeño de los servidores públicos, es decir,
no sólo se evalúan ya las cuestiones contables, también el cumplimiento de metas
y objetivos.
Además, resultaron reformas al Título Cuarto de la Constitución y la expedición de

la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y las reformas al
Código Penal y Código Civil. No puede menos que subrayarse que estas
modificaciones vinieron a generar orden en lo que se refiere a los cuatro tipos de
responsabilidades de los servidores públicos: políticas, penales, administrativas y
civiles, y constituyen el primer intento en nuestro país de la integración del Derecho
Disciplinario del Estado, para cuidar y mantener la prestación del servicio público en
función de los deberes genéricos de legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y
eficiencia.
Por último, a partir del año 2010 que el sistema siguió evolucionando, se fueron
conformando organizaciones de entidades de fiscalización y de transparencia en
ámbitos locales, federal e internacional, de los cuales surgieron, entre otros, el
Sistema Nacional de Fiscalización y de Contabilidad.
Desde diversos foros también, se venían planteando áreas de oportunidad,

crecimiento y fallas del sistema en cuestión, lo cual congenió de forma tal con la
situación de algidez política correspondiente al periodo electoral del año 2012, para
que se propusiera, por varias vías y candidatos, la conformación de un aparato,
sistema o institución que permitiese hacer frente a la corrupción del sistema político.
Es hasta el año 2014 que se aprueba un cambio en la legislación constitucional en

cuestión de Transparencia y Acceso a la Información, tema publicado un año
después. E igualmente en 2015 que se aprueban los cambios fundamentales para
la creación del Sistema Nacional Anticorrupción.
152
México, 2010-2016”
Por último, el proceso histórico del control y de la vigilancia en la administración

gubernamental ha llevado caminos no siempre claros ni directos, algunas ocasiones
con un ímpetu de modernización, otros con el de desconfianza, otros con simulación
o simplificación. Pero al final, todos (al menos) debieron pretender mostrar a la
ciudadanía como se manejan las arcas y los recursos públicos, teniendo control y
vigilancia de ello.
2.2 El Desarrollo de la transparencia y la rendición de cuentas en el estado

mexicano
2.2.1 Antecedentes de la transparencia en México
El concepto de derecho a la información es relativamente poco conocido en México,

debido a la reforma política de 1977, en cuyo artículo 6° constitucional se adicionó
esta prerrogativa de la siguiente manera: "el derecho a la información será
garantizado por el Estado”277 el cual dejaba entrever que los gobernados podían
recibir algunos datos referentes a la actividad de las autoridades, ello con la
expedición de una ley secundaria que estableciera esa posibilidad jurídica adquirida
en ese momento.
Tiempo después, la Corte inicia el proceso de cambio de este criterio para fortalecer
la tendencia a identificarlo con la naturaleza del derecho de acceso a la información
para formar parte del círculo correspondiente al derecho a la información, pero el
debate no trae consigo muchos resultados.
Hubo proyectos de ley que tenían disposiciones referentes a regular el derecho,

entre ellos, una en 1981 elaborada por la Coordinación Social de la Presidencia de
la República, dirigida por Luis Javier Solana, la cual contenía un capitulado especial
concerniente a regular el acceso a la información pública, se afirmaba que dicha
acción "era de carácter público e interés social, por ello el Estado debía garantizar
su acceso libre y oportuno. Los Funcionarios estaban obligados a satisfacer las
demandas de información de los ciudadanos, y se exceptuaba la información
277
Mauricio Merino (Coordinador), Transparencia: libros, autores e ideas, México, IFAI, 2005, p 57.
153
México, 2010-2016”
reservada por la autoridad competente por un periodo de entre dos y diez años 278,
otra iniciativa fue la de La Ley Federal de Comunicación Social, que se presentó en
1997, por el grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de
la Revolución Democrática (PRD) y el Partido del Trabajo (PT), e incluía ciertas
disposiciones con respecto al derecho a la información, estableciendo el derecho
de las personas de acceder a los registros y documentos que forman parte de los
expedientes y/o archivos administrativos en cualquier forma, siempre y cuando no
estuvieran clasificados como reservados, secretos o nominativos (es decir,
referente a contener datos personales), daba un plazo de respuesta de tres días y
contaba con un recurso ante la Comisión Nacional de Comunicación Social cuando
hubiese controversias sobre el carácter de la información requerida. 279
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1992 establecía en su artículo 16,

fracción VIII, la obligación de la administración pública federal de permitir el acceso
a los particulares a sus registros y archivos "en los términos previstos en esta y otras
leyes”, las cuales no existían280. Por tanto, las iniciativas y las leyes existentes se
proclamaban de manera débil y básica, vistas de manera reglamentaria a la ley,
puesto que en realidad no había certeza y voluntad de constituir y regular
verdaderamente el derecho de acceso a la información al no tenerlo considerado en
la normatividad existente hasta ese momento; además constitucionalmente el
artículo sexto sólo hacía referencia a "el derecho de acceso a la información será
garantizado por el Estado”.
México fue influenciado por modelos regulados por la OCDE, de igual modo, fue
precedido con la apertura económica, y es cuando los conceptos de transparencia
y acceso a los documentos administrativos empiezan a tomar relevancia en el
gobierno mexicano.
Es importante destacar que el ambiente político y administrativo era poco propicio,
278
Sergio López-Ayllon, "La creación de la ley de Acceso a la información en México: una perspectiva desde el Ejecutivo
Federal” en Hugo Concha Cantú; Sergio López-Ayllón; Lucy Tacher Epelstein (Coordinadores), Transparentar al Estado: la
experiencia mexicana de acceso a la información, México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina
Jurídica Núm. 193, 2005, p. 3.
279
Ibid., p. 4.
280
Ibidem.
154
México, 2010-2016”
habían sido muchos años de un gobierno con un solo partido y es a partir de la

alternancia que se da en el año 2000 cuando se empieza a gestar un paso para que
los ciudadanos tengan acceso a la información pública de las administraciones y
puedan evaluar su funcionamiento, y al mismo tiempo, permita su inclusión como
actores importantes en los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
Aunque "es necesario reconocer que el acceso a la información per se no forma una
ciudadanía más informada y responsable políticamente, pero sí, las condiciones
necesarias para que ésta pueda orientar su acción política sin pasar
necesariamente por la intermediación de los medios de comunicación.”281
Fue hasta el 30 de abril de 2002, cuando se aprobó la LFTAIPG, cuya publicación

en el Diario Oficial de la Federación fue el 11 de junio de ese mismo año.
2.2.2 Creación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental y su construcción institucional
Posteriormente, reconocido el papel que tiene la información y el derecho de acceso

a ésta como un componente importante, se dio inicio a la creación de la LFTAIPG,
que tuvo un proceso de varios meses hasta su publicación.
En el sexenio de Vicente Fox, la Coordinación Jurídica de la Presidencia elaboró

una iniciativa de ley en materia de acceso a la información gubernamental, ello con
la importancia de consolidar la transición política que había sucedido en el año 2000.
De acuerdo con otros grupos de la facción del nuevo partido en el gobierno, la
transparencia y la rendición de cuentas era un área prioritaria.
Por esta razón, en el mes de octubre del año 2000, dicha Coordinación encabezada
por Carlos Arce y César Nava, le presentaron la propuesta al Presidente y éste dio
la instrucción para comenzar el proyecto de ley.
En marzo de 2001, se formó el grupo intersecretarial que tomaría las decisiones
281
Ibíd., p.7.
155
México, 2010-2016”
respecto a la nueva LFTAIPG y su conformación, el cual fue integrado por la

Secretaría de Gobernación (SG), Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo (hoy SFP), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la
Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, instancias que elaborarían un anteproyecto de ley.
La COFEMER realizaría estudios comparados de la legislación y de sus prácticas a

nivel internacional y con ello el diseño de un árbol de decisiones para elaborar la ley
que regulara el derecho de acceso a la información en México; así como tomar en
cuenta las decisiones políticas pertinentes antes de su redacción.
El proceso trajo consigo importantes decisiones que establecían el derecho de

acceso a los ciudadanos y las obligaciones de los sujetos obligados por esta ley,
entre ellas:
• Solo comprendería el ramo del Ejecutivo, puesto que una iniciativa proveniente
de éste no podría incluir a los demás Poderes y ellos debían tomar sus propias
vías para regular el derecho.
• Sólo era de aplicación federal y no estatal ni municipal.
• Se tomaría un acceso general en la documentación y otro sujeto a cierta
temporalidad por la materia que representaba.
• Se incluía una serie de obligaciones a disposición de los ciudadanos por medio
de portales vía internet.
• Se crearía una Comisión de Garantías de la Información encargado de vigilar
y aplicar la ley.
• Se incluía la protección de datos personales.
• Tratamiento especial a dependencias sensibles como PGR, CISEN, SEDEÑA,
SEMAR.
• El órgano de control sería de naturaleza administrativa, se buscaría darle
intervención al Congreso para designar a su titular, las determinaciones
primero serían recomendaciones y posteriormente vinculatorias.
• Habría un enfoque gradual, es decir, de información básica a la máxima
156
México, 2010-2016”
apertura posible.
• Se consideraba la expedición de una ley de archivos.
• Se consideraba la modificación de otras leyes como la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, la Ley de Información Estadística y Geografía.
• Se debía establecer un contacto con el Poder Judicial de la Federación sobre
la materia.282
Fue a principios de julio de 2001, cuando se generó un documento de trabajo con

una serie de disposiciones que fue presentado como una iniciativa sobre la materia.
Se iniciaron los contactos necesarios con el Poder Legislativo, al mismo tiempo en
el que el PRD presentó una iniciativa sobre acceso a la información en relación con
los actos administrativos y de gobierno del Poder Ejecutivo de la Unión, la cual
regulaba dicho acceso, con supuesto de excepción al afectar ciertos intereses
públicos preponderantes e intereses y derechos privados, con un tiempo de reserva
de 10 años y con un plazo de acceso de 10 días para entregar la información, así
como otorgar a la CNDH la facultad de salvaguardar el derecho a la información.
El segundo acontecimiento fue la intervención de un grupo que tuviera mucha fuerza

en el proceso de creación de la ley, el llamado Grupo Oaxaca, denominado así por
la periodista Ginger Thompson, cuyo grupo era un conjunto de académicos y
periodistas que se reunieron espontáneamente para un seminario celebrado en
Oaxaca, los días 23 y 24 de mayo de 2001. A partir de este momento se
constituyeron interlocutores de la sociedad civil referente al tema de acceso a la
información mediante una declaración pública que contenía los elementos para la
conformación de una ley de acceso.
Varios grupos de la sociedad civil también comenzaron a hacer "ruido” respecto a

las inquietudes en torno a una ley de acceso a la información hasta formar su
corriente de opinión. Otro acontecimiento ocurrido durante esta etapa de formación
fueron las iniciativas presentadas en otros estados de la República, entre ellos:
Guanajuato, Nayarit, Nuevo León y Tamaulipas, que de cierta manera se
282
Ibíd., p.9.
157
México, 2010-2016”
adelantaban a la presentada en el ámbito federal.
Dichos acontecimientos llevaron a una consulta pública para los grupos sociales y
políticos interesados, los líderes de opinión y expertos en materia de acceso a la
información, que ya habían externado su opinión, y por supuesto se iba a consultar
a las dependencias y entidades que a fin de cuentas iban a ser los sujetos obligados,
sólo 18 respondieron con comentarios generales y específicos.
También se realizó un foro en el Distrito Federal, en el que participaron especialistas

y líderes de opinión con temáticas correspondientes a la ley de acceso a la
información, para simultáneamente, hacerlo con sus homónimos internacionales en
la materia.
Todo esto generó una masa crítica a favor y en contra de la ley. En noviembre, se
consultó nuevamente al Presidente sobre los nuevos cauces de la iniciativa, por
tanto, se modificó el proyecto para realizar consultas nuevamente con funcionarios
públicos de organismos constitucionales autónomos, del CISEN y del Poder
Judicial, a su conclusión se elaboró el documento final que el Presidente Vicente
Fox presentó la noche del 30 de noviembre de 2001.
Una segunda iniciativa fue presentada por el PRD el 6 de diciembre de 2001, cuyo
proyecto había sido elaborado por el Grupo Oaxaca como "contrapropuesta de la
sociedad civil”.
Al ser turnadas a la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública, se formó un

grupo técnico encargado del análisis de las iniciativas para definirse por una
propuesta, para esto se nombraron negociadores del Ejecutivo y del Grupo Oaxaca,
así se preparó el documento que identificaba las diferencias y similitudes de los
planteamientos y se procedió a la discusión.
El Grupo Oaxaca enriqueció la propuesta con:
 Inclusión de una mejor definición de seguridad nacional.
158
México, 2010-2016”
 Eliminación de suplencia de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,

pues quedaba implícito en el documento.
 Establecían disciplinas para asegurar la disponibilidad, calidad y oportunidad
de la información que proporcionarían los sujetos obligados. Obligar al Poder
Judicial que publique las sentencias que ya hayan causado estado.
 Precisar la reserva de la información.
 Precisar que no se puede invocar a la reserva en casos graves de violación de
derechos humanos y de lesa humanidad.
 Sólo de manera excepcional se aumentaría el tiempo de reserva. Establecer
el contenido de los índices de información.
 Modificar la Comisión de Garantías de la Información a Instituto Federal de
Acceso a la Información (IFAI).
 Modificar de 3 a 5 comisionados y ampliar su plazo de encargo de 4 a 7 años
y precisar causales de remoción.
 Ampliar atribuciones de dicho organismo referentes a elaborar y publicar
investigaciones sobre la materia y difundir la ley, preparar su proyecto de
presupuesto y cooperar con su similar en los estados y municipios.
 Se precisa el contenido del informe que mandara dichos organismos al
Congreso de la Unión.
 Ampliar causales de procedencia de recurso ante el IFAI.
 Introducir la suplencia de queja en la sustanciación del recurso ante el IFAI.
 Crear recurso de reconsideración frente al IFAI.
 Añadir causales de responsabilidad adicionales a las presentadas por el
Ejecutivo. 283
Como en todo proceso, hubo también diferencias, las cuales se basaron en el

carácter reglamentario de la ley como parte del artículo 6° constitucional, también
las hubo en la ratificación de los comisionados por parte de la Cámara de Diputados
con mayoría simple, la cual tuvo problemas jurídicos correspondientes a las
facultades del Poder Legislativo, puesto que la ratificación de los funcionarios
283
Ibíd., p. 19 y ss.
159
México, 2010-2016”
federales corresponde al Senado.
También la iniciativa del Grupo Oaxaca mencionaba la autonomía constitucional del

organismo encargado en materia del acceso a la información, sin embargo, de
acuerdo con Sergio López-Ayllón: "significaba romper con el orden constitucional y
crear un precedente con consecuencias jurídicas imprevisibles” 79 porque el IFAI no
era el último órgano de control de la ley, sino corresponde al Poder Judicial, y esta
situación rompía la constitucionalidad de la división de poderes al hacer
recomendaciones a los demás Poderes y a los organismos autónomos, por eso fue
totalmente rechazada y llevó a otra solución con respecto a la naturaleza jurídica
del IFAI, que se retomara en otro apartado.
Otra diferencia fue por lo referente a la positiva ficta que llevaría a la entrega
inmediata. Mientras que el Ejecutivo optaba por la negativa ficta con respecto a las
respuestas de la autoridad ante un silencio o falta de ésta, el Grupo Oaxaca
planteaba la positiva ficta, pero finalmente, se buscaba otorgar certidumbre al
ciudadano y su acceso a conocer la información.
La última discrepancia fue resuelta con una negociación técnica para derogar las
disposiciones que se opusieran a la ley, sin embargo, ellas se encontraban
implícitas dentro de la misma.
Una vez resuelta, la versión final se puso a dictamen y se sometió a votación, la

LFTAIPG fue aprobada por unanimidad en el pleno de la Cámara de Diputados el
24 de abril de 2002. De ahí fue mandada a la Cámara de senadores para su
aprobación, en donde una iniciativa de Ley de Datos
Personales le causó retraso debido a que esta última ley surgía de manera
independiente y con "problemas importantes de congruencia”, después de dicho
percance, un acuerdo de último minuto hizo que el 30 de abril de 2002, la LFTAIPG
fuera aprobada y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de
2002.
160
México, 2010-2016”
2.2.2.1 Sujetos obligados por la ley
Una vez establecido en la LFTAIPG, en su artículo 2°, que la información en

posesión del Estado es pública y a pesar de que el nombre de la ley se dice "federal”,
obliga sólo a las dependencias y entidades que comprenden el Poder Ejecutivo y
deja abierta la regulación particular para el Poder Legislativo, Poder Judicial y los
organismos autónomos en "conformidad con los principios y planos establecidos en
la LFTAIPG” y lo mismo sucede con respecto a las entidades federativas y sus
legislaciones en materia de acceso a la información.
La ley también se aplica de manera indirecta a las entidades de interés público como
los partidos políticos y cualquier persona que reciba recursos públicos, en
conformidad con el artículo 11 y 12 de la Ley de transparencia.
Las obligaciones de transparencia se dan mediante la publicitación en los portales

vía internet de indicadores de gestión sin que tenga que haber una solicitud de por
medio para estar a disposición de cualquier persona.
Se crea la estructura de:
• Unidades de enlace: son unidades administrativas ya existentes en las

dependencias y entidades, puesto que se estableció en los artículos
transitorios de la LFTAIPG, se conformarían con los mismos recursos
humanos, materiales y presupuestarios.
• Comités de información: se crea también en cada una de las dependencias y
entidades. Se constituyen como un cuerpo colegiado integrado por el titular de
la Unidad de Enlace, el Contralor Interno y un servidor público designado por
el titular de la dependencia.
• Instituto de Acceso a la Información Pública Gubernamental (IFAI): dicho
organismo será el responsable de administrar la LFTAIPG.
2.2.2.2 Procedimientos de acceso a la información pública gubernamental
Resulta claro que la importancia del recurso de acceso a información pública tiene
161
México, 2010-2016”
ventajas importantes como el tener un escrutinio de los gobernantes sobre el

ejercicio de sus funciones en la gestión pública; promueve que tanto los
gobernantes como los ciudadanos se encuentren en igualdad de condiciones para
la toma de decisiones y participen en los espacios públicos.
Dicho procedimiento debe ser sencillo, sin que tenga que mediar conocimientos
técnicos o un abogado para que se acceda a la información en manos de los sujetos
obligados por la ley, que el tiempo en los plazos sea oportuno y que no medien
pasos innecesarios y dilatorios que deterioren la calidad de la información.
La LFTAIPG, en los artículos 40 al 48, indica que cualquier persona puede presentar
ante las Unidades de Enlace una solicitud de información mediante escritos libres o
por medio del sistema electrónico INFOMEX (antes SISI). Los sujetos obligados se
conforman por el Poder Ejecutivo Federal (administración pública federal y la PGR),
el Poder Legislativo Federal (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores) y el
Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal; los
organismos constitucionales autónomos; tribunales administrativos federales y
cualquier otro órgano federal, así como en las entidades federativas, el Distrito
Federal y los municipios, pero como se mencionó anteriormente el IFAI sólo regula
al Poder Ejecutivo Federal, y los demás se rigen indirectamente por la LFTAIPG e
instituyen sus procedimientos con base en los principios de esta ley.
El procedimiento continua una vez que ha sido recibida la solicitud por la Unidad de
Enlace, la cual verifica que hay elementos suficientes para localizar los documentos
solicitados, en caso negativo se requerirán más elementos o corrección de datos
para su identificación, en caso afirmativo la solicitud se turna a la unidad
administrativa que pueda o tenga dicha información para que la localice, verifique
su clasificación y comunique su procedencia de acceso y la manera en que se
encuentra disponible. La información se entregará dentro de los diez días hábiles
siguientes en que se notifique su disponibilidad a la Unidad de Enlace. La respuesta
a la solicitud no podrá ser mayor de veinte días hábiles.
En caso de que se clasifiquen los documentos como reservados o confidenciales,
162
México, 2010-2016”
se remitirán al comité de la dependencia o entidad para que funden o motiven la

clasificación y su resolución será notificada al interesado en un plazo no mayor de
diez días hábiles e indicarán al solicitante el recurso que podrán interponer ante el
IFAI, que es el recurso de revisión explicado en otro apartado.
2.2.2.3 Restricciones al Derecho de Acceso a la Información
En el capítulo III de la LFTAIPG, se encuentra la información reservada y

confidencial; según el artículo 13 la información se clasifica reservada, cuando
comprometa la seguridad nacional o pública; dañe la estabilidad económica o
financiera; menoscabe la conducción de negociaciones o bien las relaciones
internacionales; ponga en riesgo la seguridad o salud de una persona o cause
perjuicio en el cumplimiento de las leyes o impartición de justicia.
El artículo 14 menciona también como información reservada la confidencial

reservada, comercial reservada o gubernamental confidencial; el secreto comercial,
industrial, fiduciario u otro considerado, averiguaciones previas, expedientes
judiciales o de los procedimientos administrativos en tanto no hayan causado
estado; los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos en tanto
no hayan causado resoluciones administrativas o jurisdiccionales y los que
contengan opiniones, recomendaciones o puntos de vista y sean tomadas como
parte de algún proceso deliberativo hasta que se adapte la decisión definitiva.
Cuando sean delitos de lesa humanidad o violaciones graves de derechos humanos

no se podrá invocar la reserva. Ésta podrá mantenerse en un periodo máximo de
doce años y cuando dicho periodo de reserva o las causas que le hayan dado origen
concluyan podrá ser pública, sólo protegiendo la información confidencial.
La información confidencial se rige por el artículo 18 de la LFTAIPG y es definida

como la que entregan los particulares a los sujetos obligados por la ley y los datos
personales que requieren del consentimiento de los individuos para su difusión,
distribución y comercialización. No se considera confidencial la información que se
halle en los registros públicos o en fuentes de acceso público.
163
México, 2010-2016”
2.2.3 Instituto Federal de Acceso a la Información y Datos Personales (IFAI)
Una vez creada la LFTAIPG, ésta dio origen a un nuevo órgano llamado IFAI 284, el
cual tendría a su cargo importantes funciones que regulan el acceso a la
información.
El IFAI nace como un organismo sui generis dentro de la administración pública en

materia de transparencia y acceso a la información, es el organismo encargado de
promover, difundir y proteger el derecho de acceso a la información, ya que no
existe algún precedente así debido a que surge como un organismo
descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con
domicilio legal en la Ciudad de México y regido por la LFTAIPG.
Como se cita en el artículo 33 de la Ley, el IFAI es "el encargado de promover y

difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la
negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales
en poder de las dependencias y entidades”.
De acuerdo con lo que se establece en la Ley, el IFAI tiene funciones de carácter

regulatorio y promocional, entre ellas se encuentran:
1. Resolver las negativas de acceso a la información pública, es decir, garantizar

el acceso a la información pública gubernamental y así contribuir a preservar
el derecho al fungir como una instancia quasi jurisdiccional;
2. Proteger los datos personales en posesión de las dependencias y entidades
federales, es decir, contribuir a la protección del derecho a la privacidad y la
intimidad;
3. Vigilar los avances en la transparencia del gobierno federal, es decir, ser
contrapeso en contra de la opacidad en el gobierno;
4. Promover y difundir los beneficios del derecho de acceso a la información
pública y la transparencia, es decir, contribuir al fortalecimiento de la cultura
284
A partir de la publicación de la Ley de Protección de Datos Personales en 2010, se le agregó a su nombre “y Protección
de Datos” confiriéndole también la vigilancia y salvaguarda de los datos personales.
164
México, 2010-2016”
de la transparencia y rendición de cuentas de las autoridades. 285
Además de estas funciones, el principal reto para el IFAI, desde el punto de vista
organizacional, es que funge como árbitro definitivo para la administración pública
federal y al mismo tiempo como promotor y entrenador hacia las dependencias y
entidades con respecto a la materia de acceso a la información y transparencia. 286
El Instituto no fue dotado de autonomía plena y reconocida constitucionalmente,

sólo de forma operativa, es decir, el IFAI elabora libremente su reglamento interior,
normas de operación, su estructura orgánica y los funcionarios a su cargo; de
gestión presupuestaria, la cual permite al IFAI hacer su presupuesto y enviarlo a la
SHCP, instancia que no puede modificarlo por decisiones políticas, pues sólo puede
ser afectado por razones presupuestarias y movimientos entre partidas y conceptos;
y de decisión que supone una actuación apegada a la ley con un juicio
independiente e imparcial.
La autonomía presupuestaria con la que fue dotado el IFAI, es un elemento

importante que le permite realizar sus atribuciones y poder dirigir los recursos hacia
donde sea necesario y gastarlos con eficiencia.
Su independencia presupuestaria con respecto al Ejecutivo fue un proceso que se

dio debido a que el IFAI no es un organismo constitucionalmente autónomo y su
presupuesto se encuentra dentro de la vía de los ramos autónomos, pero en la Ley
de Presupuesto y su reglamento, no se encontraba ninguna evidencia para que los
órganos constitucionalmente reconocidos tuvieran una partida especial conforme a
su constitución.
Como el IFAI cuenta con autonomía legal, operativa, presupuestaria y de decisión

podría tener una asignación en cuanto a su presupuesto, pues no había
normatividad en este rubro para que esto no sucediera.
285
Ibíd., p. 45.
286
Ibídem.
165
México, 2010-2016”
Ello llevó a que en el año 2003, al enviar su proyecto de presupuesto a la SHCP se

evidenció el hecho de que no se había respetado el acuerdo por vía ramos
autónomos, y al contrario, se hacía mediante vía descentralizados sectorizando al
Instituto al entonces SECODAM (hoy SFP). Esto produjo una controversia entre los
comisionados, quienes con ayuda de los medios de comunicación hicieron público
su desacuerdo al lastimar la autonomía del IFAI, pues podría llevar a intromisiones
que harían dudosa la imparcialidad del Instituto.
Para después, mediante la negociación con la SHCP, SEGOB, SECODAM y el IFAI

tramitar cuanto antes la autonomía presupuestaria para ser resuelto con una
propuesta de creación de:
1. Publicación en el Diario Oficial de la Federación de un Decreto de Creación

del Instituto que aclara su naturaleza jurídica, sus atribuciones y su asignación
presupuestaria (24 de diciembre de 2002).
2. Modificación del artículo cuarto transitorio del Presupuesto de Egresos para el
ejercicio fiscal 2003 para que los recursos se entregaran íntegramente y sin
intermediarios, por ello para el año 2004 en el artículo 4 se estableció que el
IFAI opera con recursos propios y que su tratamiento se llevara a cabo como
al equivalente de una entidad no apoyada presupuestariamente.
Su autonomía parcial se complementó con lo dispuesto en la Ley Federal de

Entidades Paraestatales (en adelante LFEP), que le otorgaría una mayor claridad y
amplitud en su actuar al no haber ninguna subordinación, 287 principalmente al Pleno
le otorga las atribuciones del artículo 58 de dicha ley para aprobar y dar mayor
certeza en sus decisiones internas.288
287
Juan Pablo Guerrero Amparán; Atzimba Baltazar Macías, “El Instituto Federal de Acceso a la Información: la construcción
institucional” en Hugo Concha Cantú; Sergio López-Ayllón; Lucy Tacher Epelstein (Coordinadores), Transparentar al Estado:
la experiencia mexicana de acceso a la información, México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina
Jurídica Núm. 193, 2005, p. 51.
288
El artículo 50, le otorga a los Órganos de Gobierno atribuciones indelegables de autonomía como: la aprobación de la
estructura básica de la organización (fracción VIII); así como el nombramiento y remoción de los servidores públicos que
ocupen cargos con las dos jerarquías administrativas inferiores al Director General y la aprobación de sueldos y prestaciones
(fracción IX), además establecer sin intervención de otra dependencia o entidad, pero con sujeción a la ley, las políticas
generales y definición de prioridades en materia de adquisición, arrendamiento, programas, presupuesto, investigación,
desarrollo tecnológico y administración general (fracción I, II y XIV).
166
México, 2010-2016”
La autonomía parcial del IFAI se determina porque al funcionar como un quasi

tribunal administrativo que no tiene subordinación a alguna autoridad y con
independencia plena de sus resoluciones, cuentan con los recursos humanos,
materiales y presupuestarios para el desempeño de sus funciones.
Se refuerza más su actuar por el hecho de que el IFAI tiene acceso en todo
momento a la información reservada y confidencial del Ejecutivo Federal, y de esta
manera define su debida clasificación para su acceso o negativa y, además, las
resoluciones emitidas por el IFAI son definitivas para las dependencias y entidades,
aunque los particulares solamente pueden impugnar ante el Poder Judicial de la
Federación. Las entidades sólo pueden hacerlo si existe un daño patrimonial.
En términos de a quién debe rendir cuentas el IFAI, éste da un informe anual sobre
el estado del acceso a la información al Congreso de la Unión, y como otro
organismo más es sujeto de fiscalización por parte de la ASF, registra sus
operaciones de gasto a la SHCP y es auditado internamente por parte de la SFP en
funciones administrativas y presupuestarias.
Para el ejercicio de sus atribuciones, el IFAI cuenta con la siguiente estructura

orgánica:
 Pleno.
 Comisionada.
 Comisionada.
 Comisionada presidenta.
 Comisionada.
 Comisionado.
 Secretaría ejecutiva.
 Secretaría de acuerdos.
 Titular del Órgano Interno de Control, con dependencia jerárquica y funcional
167
México, 2010-2016”
de la Secretaria de la Función Pública.289
2.2.3.1 Retos y fortalezas del Instituto Federal de Acceso a la Información y

Datos Personales (IFAI): Autonomía Constitucional
El IFAI cuenta con grandes fortalezas, no sólo ejerce una tarea importante para el
libre ejercicio de la transparencia y el derecho de acceso a la información al erigirse
como protector y promotor de dicho derecho, sino que lleva a cabo acciones como
apoyar fielmente la elevación a rango constitucional del derecho a la información y
respaldar de manera significativa a sus homónimas a nivel estatal, así como el logro
de financiamientos por organismos e instituciones internacionales, que lo han
llevado a tener legitimidad frente a la ciudadanía, la cual ha gestado la propia
institución con su tarea; por tanto es vista como una institución fuerte. También
políticamente adquiere una posición importante al emprender acciones no de
superioridad jerárquica, sino de manera diagonal con la atribución de contar con un
presupuesto para el desarrollo de sus funciones y cierta autonomía para que los
sujetos obligados informen, expliquen y justifiquen sus decisiones.
Sin duda alguna, el IFAI nació con una gran credibilidad, pues a pesar de su
juventud se destaca internacionalmente, aunque su estatus jurídico no es
constitucionalmente autónomo y cuente solamente con relativa autonomía, su
legitimidad en su origen fue grande debido a todo el movimiento que hubo junto con
la creación de la LFTAIPG, además en la práctica ha operado y enfrenta la
problemática de los organismos constitucionalmente autónomos.
Esta entidad es vista como poderosa debido a su función simultánea tanto de

tribunal administrativo como el responsable de fortalecer la cultura de la
transparencia en el gobierno como en la sociedad. Es una institución "viva”, con
debates internos y externos con base en sus resoluciones.
Pero también, es innegable que el IFAI enfrenta debilidades en el campo del
289
Estructura orgánica IFAI, portal de obligaciones, [en línea], Dirección URL:
http://portaltransparencia.gob.mx/pot/estructura/showOrganigrama.do?method=showOrganigrama&_idDependencia=06738
[consulta: 09 de enero de 2011 ].
168
México, 2010-2016”
derecho al acceso a la información por medio de las resoluciones aunado a la clara

falta de calidad en la información entregada por los sujetos obligados por la ley y la
aún no entramada cultura de la transparencia y la rendición de cuentas en el
gobierno mexicano. Igualmente afronta dilemas que todavía no están resueltos y
que operan con la institución, como lo referente a su autonomía plena, la materia de
sanciones e incluso el no establecer plenamente un servicio profesional de carrera.
A pesar de que en el año 2007 se elevó a rango constitucional el artículo 6° del

derecho de acceso a la información, impera la heterogeneidad a nivel nacional y
sienta las bases para ver que aún existen muchos dilemas por enfrentar.
Es indudable que la ley no determina el dinamismo de una institución y menos su

apertura, pero sí le provee la certidumbre jurídica. Todo texto normativo es
perfectible, aunque no sea en el mismo momento de su elaboración y su aprobación,
hay aspectos que saltan a la vista en el día a día.
El IFAI rige su sistema profesional de carrera con los "Procedimientos para la

ocupación de plazas vacantes del IFAI”, emitidas en el año 2006, pero no establece
mucho avance en lo concerniente a un pleno sistema dentro de la institución, puesto
que no regula los procesos de evaluación, ascenso o separación y no hay obligación
para la publicación de convocatorias públicas para acceder a las plazas vacantes
que pudieran surgir o las que demanden sus nuevas atribuciones.
Este proceso cuenta con perfiles de puesto y sistema de evaluación riguroso, pero
queda en manos de un superior jerárquico la decisión final, y un consultor externo
es el encargado de realizar las pruebas necesarias por lo que los documentos del
proceso para un recurso de revocación no pueden ser presentados al no estar
sujetos a la LFTAIPG.290
De acuerdo con nuestra normatividad y orden jurídico mexicano, los organismos

autónomos se encuentran en ambigüedad debido a que en la Constitución en el
290
John M. Ackerman, El Instituto Federal de Acceso a la Información: diseño, desempeño y sociedad civil, México, CIESAS-
Universidad Veracruzana: Instituto de Investigaciones Histórico- Sociales, Cuadernos para la Democratización 10, 2007, p.44.
169
México, 2010-2016”
artículo 49 se enmarca que "el Supremo Poder de la Federación se divide para su

ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial”, y en él, no se encuentran inmersos los
organismos autónomos, pues no tienen "piso firme” y debidamente regulado en el
ordenamiento.
Tomando en consideración que el papel de estos organismos no es colocarse al

mismo nivel que los Poderes estatales, sino ejercer de manera libre y autónoma la
función de control en la gestión pública.
Dentro del esquema jurídico no se desprende cuál fue el fin de su creación "si lo
que se buscaba era entender a la división de poderes como frenos y contrapesos
ante la actuación de otros Poderes; o bien, si se quería producir entes
completamente aislados, independientes, intocables para los demás Poderes y
entidades públicas”291.
En México se han creado órganos "autónomos” y "semi-autónomos”, pero como

mencionan los constitucionalistas, no se encuentran bajo un solo título o capítulo
dentro de la Constitución, sino en artículos que no siguen un orden. Surgieron
opiniones de inconstitucionalidad por la existencia de estos organismos.
Una controversia constitucional fue presentada por el Tribunal Electoral del Distrito
Federal por una cláusula del Decreto de Egresos, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación (SCJN), en el año 2007, emitió jurisprudencia al respecto, y al hacer la
interpretación del artículo 49, en donde se menciona que "se establece una
distribución de funciones o competencias” y no se determina de forma limitativa
cuáles son específicamente los órganos del Estado responsables de su ejercicio,
determina que "la creación de estos organismos no altera o destruye la tradicional
división de poderes, sino hacen más eficaz las tareas encomendadas al Estado” 292,
más no niega a la vez la existencia de los tres órganos tradicionales.
291
John M. Ackerman, “Organismos autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina” en. Jorge Carpizo
Arriaga; B. Carol (Coordinadores,), Homenaje al Doctor Emilio O. Rabasa, México, UNAM: Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica Núm. 523, 2009, p. 18.
292
Ibíd., p. 20.
170
México, 2010-2016”
Es verdad que el artículo 49 no permite mucha flexibilidad al ser planteado de

manera tradicional y por eso no se contemplan en un apartado especial que agrupe
y norme a los organismos autónomos, no es claro si éstos son parte de una división
interna de los Poderes estatales o del surgimiento de un nuevo poder, lo único
comprensible es que se pueda ejercer sus funciones con independencia.
También es importante advertir que así como provee de beneficios también hay
peligros, como lo menciona García-Pelayo, cuando una gran proliferación de estos
organismos existe con un vacío y sin ningún acompañamiento de una teoría
constitucional y visión histórica, pues sólo la "integración” correspondiente a la
propia dinámica institucional y los procesos políticos actuales pueden robustecer e
integrar plenamente a los organismos autónomos.293
Esta situación ha producido que la clásica división de poderes se visualice como un

esquema obsoleto que ya no es ajustable a la presente realidad, la misma que no
enfrentaron Montesquieu y Madison al hablar de la división tripartita de los Poderes,
pero desde hace más de un siglo los Estados modernos ya cuentan con un "poder”
adicional que no fue contemplado por los fundadores de las doctrinas clásicas.
También por el auge que a nivel internacional han tenido los organismos autónomos
ha obligado a repensar si éstos pueden convertirse en un nuevo poder público.
De acuerdo con constitucionalistas, la autonomía plena:
Es la que se confiere a aquella institución del Estado que se presenta como un

elemento necesario del ordenamiento constitucional, al considerarse como pieza
indefectible del Estado, todo lo cual propicia que tenga una estructura dictada desde
la misma Constitución, que goce de una posición de paridad respecto a los otros
órganos constitucionales, y que participe con el conjunto de poderes públicos en la
dirección política del Estado. Toda institución que cumpla con estas expectativas
293
Ibídem.
171
México, 2010-2016”
alcanza la categoría de órgano constitucional autónomo.294
Las características que debe tener un órgano de esta naturaleza, de acuerdo con
Jorge Carpizo, son las siguientes:
1. Es establecido por la Constitución, la cual debe señalar los principios básicos

de su organización y sus facultades más importantes. La ley desarrolla esas
bases constitucionales.
2. Realiza funciones públicas que corresponden al Estado; en consecuencia, su
prioridad única es el interés público.
3. No depende políticamente de ninguno de los tres Poderes, con los cuales
guarda una relación de coordinación, no de subordinación.
4. Goza de autonomía técnica y funcional; su presupuesto debe estar asegurado
y ser suficiente para el cumplimiento de sus atribuciones.
5. Su titular o titulares, así como los funcionarios, no son irresponsables.
Existen procedimientos precisos para exigirles, llegado el caso, la correspondiente

responsabilidad. El órgano está obligado a rendir cuentas.
6. Realiza una labor técnica altamente especializada.

7. Su actuación debe estar completamente alejada de consideraciones políticas
o partidistas.
8. Sus actos sólo deben estar regidos por los principios de legalidad,
imparcialidad e igualdad de todos ante la ley.
9. Sus miembros deben gozar de garantías para asegurarles autonomía técnica,
tales como nombramiento, estabilidad, ubicación, remuneración y
responsabilidad.
10. Sus actos de autoridad, como cualesquiera otros de esta naturaleza, si
presuntamente violan derechos o libertades, están sujetos a control
jurisdiccional.
294
Jorge Carpizo, cit. pos. Cesar Astudillo, "Auditoría Superior de la Federación. Contenido, Alcances, Garantías y
Fortalecimiento de su Autonomía Constitucional” en John M. Ackerman; César Astudillo (Coordinadores), La autonomía
Constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie de
Estudios Jurídicos Núm. 524, 2009, p.50.
172
México, 2010-2016”
11. Si este órgano fuera suprimido, y sus funciones atribuidas a cualquiera de los
tres Poderes, se lesionaría gravemente el Estado Democrático de Derecho.295
Adicionalmente a las características antes mencionadas, es importante tener en

cuenta que la ponderación de estos organismos, se encuentran bajo el régimen de
la transparencia y la rendición de cuentas.
Los organismos que no se encuentran reconocidos dentro de la esfera de

constitucionalmente autónomos, como el IFAI, se dice son solamente de "relevancia
constitucional”, puesto que no tienen una autonomía plena, pero sí cumplen con
ciertos requisitos, ya que se posicionan en forma intermedia entre los organismos
constitucionalmente autónomos y los entes públicos, la característica que les falta
es que no se encuentren insertos en la estructura orgánica de alguno de los Poderes
tradicionales, y por tanto se dé una relación de colaboración y no de subordinación
al alinearse a una misma posición institucional.
Entre muchas observaciones que se han realizado por organizaciones civiles,

expertos internacionales, funcionarios, usuarios de la misma ley y los mismos
comisionados; el IFAI, de acuerdo con el estatus jurídico con el que cuenta, tiene
cierta vulnerabilidad al retorno de la opacidad debido a su falta de autonomía
constitucional, también en cierta medida por el nombramiento y designación de sus
comisionados, su dependencia financiera a la administración pública federal y su
limitación al Poder Ejecutivo Federal.
Por esto, el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre

de 2002, con el que fue creado el Instituto y que clarifica su naturaleza jurídica, no
cuenta con la certeza de seguridad que la norma constitucional brinda a los
organismos constitucionalmente autónomos. Esta inseguridad legal puede derivar
en diversas amenazas para el IFAI, principalmente, originados desde el mismo
Poder Ejecutivo Federal que decretó su nacimiento.
De ahí radica la importancia de que el IFAI cuente con un "blindaje” que lo respalde
295
Ibíd., p. 74.
173
México, 2010-2016”
de las vicisitudes políticas que pudieran surgir a través del tiempo, y al dotarlo de
una autonomía plena aleja sobremanera cualquier nuevo intento que produzca en
un fututo regresar a la opacidad o que, posteriormente, lo lleve a su desaparición
por "incomodidades” que lleguen a surgir por su actuar; asimismo fortalecería las
resoluciones dadas a los sujetos obligados por la ley al tener un carácter más
coercitivo, aunque si bien es cierto que al convertirse en un organismo aparte del
Ejecutivo sus resoluciones podrán ser impugnadas por las dependencias y
entidades, esto ha sucedido aun cuando forma parte del Ejecutivo Federal y en
donde se han visto involucrados otras instituciones como la CNDH y el TFJFA.
El reconocimiento de la autonomía es una regulación que goza de una "protección”

o "resistencia constitucional” frente a las acciones de los legisladores, esta garantía
sí permite modificaciones o reformas posteriores, mas "se encarga de vetar
exclusivamente aquellas que impliquen su desaparición, anulación o destrucción, o
una transformación que por su profundidad produzca efectos equivalentes y se
dirige a preservar las características típicas que hacen reconocible a la
institución”.296
Sin embargo, aun cuando las resoluciones del IFAI y los órganos de transparencia
de las entidades federativas son definitivas, se han hecho presentes litigios que
pretenden controvertirlas.
Después de conocerse las primeras resoluciones que contradecían las negativas

para brindar información, el 12 de octubre de 2003, la SEGOB impulsó un debate
que, sin previo conocimiento del Instituto, abarcaría una reforma que intentaría
reducir su autonomía y su autoridad. Asimismo, una iniciativa proponía el
reconocimiento constitucional del IFAI, pero las resoluciones serían impugnadas
frente al Poder Judicial. Otra iniciativa planteaba la subordinación del Pleno del IFAI
al Poder Ejecutivo y la propuesta incluía la integración de tres comisionados más,
éstos serían elegidos por el Presidente directamente, sin algún proceso de revisión
por parte del Senado. Y también se establecía que las resoluciones no fueran
296
Ibíd., p. 74.
174
México, 2010-2016”
vinculantes y se convirtieran solamente en meras recomendaciones que afectan y

disminuyen en gran medida la capacidad del IFAI como contrapeso para obligar a
las dependencias y entidades a proporcionar la información sobre la gestión pública.
Ello derivó que dos entidades se ampararan ante el Poder Judicial frente a las
resoluciones tomadas por el Instituto, sin embargo, quedó sin efectos una vez que
éste dictaminara que ya habían admitido la LFTAIPG y sus disposiciones al haber
creado las Unidades de Enlace y designado a los miembros de sus Comités de
Información dentro de sus instancias.
De igual modo, a principios de 2010, se hizo hincapié en otro "intento” por parte de
la SEGOB que limitaría las resoluciones del IFAI, creando un órgano jurisdiccional
que se encargaría de hacerlo. Algunas organizaciones civiles como Fundar y la
Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP)
expresaron su preocupación, así como los mismos comisionados, ya que esto
resulta incongruente, porque por un lado se hace énfasis en la importancia de la
transparencia y rendición de cuentas como un eje rector del gobierno, y por otro, se
tiene la idea de limitar las resoluciones considerándolas no definitivas y cree en los
sujetos obligados por la ley una "salida fácil” para no cumplirlas, pero dejando al
IFAI en la misma situación jurídica, aun cuando se decía que convirtiéndose en un
organismo constitucionalmente autónomo las resoluciones podrían ser impugnadas.
De acuerdo con estas organizaciones, el tribunal encargado de limitar las

resoluciones traería otras problemáticas "echaría a andar una maquinaria
burocrática, en la que se perderían dos características fundamentales del modelo
mexicano de acceso a la información: la expedición y el bajo costo”.297
Recientemente el TFJFA aceptó revisar dos resoluciones del IFAI. Este Tribunal
declaró la nulidad parcial en una de ellas, mediante la cual se había ordenado a la
PGR entregar las versiones públicas de las averiguaciones previas de un caso.
297
Alberto Morales, "Organismos se preocupan por intentos de limitar a IFAI”, [en línea], México, periódico El Universal,
viernes 08 de enero de 2010, Dirección URL: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/174586.html [consulta: 08 de enero de
2010].
175
México, 2010-2016”
El pasado primero de marzo de 2010, la Décima Sala Regional Metropolitana del

TFJFA declaró la nulidad parcial de la resolución emitida por el Instituto, se trata de
una solicitud en la cual un ciudadano pidió información sobre las denuncias y
expedientes contra Rosario Robles y sus familiares en posesión de la PGR. La
resolución del IFAI ordenó a la Procuraduría, la entrega de las versiones públicas
de las averiguaciones previas y en las que se realizaron consignaciones y/o se
hubiese declarado el no ejercicio de la acción penal. No obstante, el fallo del TFJFA
reservó la información.
Debido a la reforma al CFPP en el artículo 16, a partir del 23 de enero del 2009 no
se darán a conocer las averiguaciones previas que se tramiten ante la PGR hasta
que "causen estado”. Sin embargo, dicha reforma no podía regular las peticiones
de acceso a la información pública realizada antes de esa fecha. Ante esto, la PGR,
violando el artículo 6° constitucional, comenzó a promover juicios de nulidad ante el
Tribunal para que se declaren nulas las decisiones del IFAI.
Otro caso que se presentó, fue la demanda de juicio de nulidad que interpuso el
Servicio de Administración Tributaria (SAT) en contra de la resolución del IFAI, que
ordena a esta instancia revelar los nombres de los contribuyentes (559 mil personas
y empresas) a los cuales se les cancelaron créditos fiscales en el año 2007, puesto
que la resolución del Instituto resolvió que las personas morales no tienen datos
personales ni están reguladas en la normatividad. Por ello, en nombre del derecho
a la privacidad y datos personales, así como del secreto fiscal que establece el
Código Fiscal de la Federación, el SAT se negó a entregar dicha información.
La sentencia contradice 30 fallos anteriores en las cuales el TFJFA determinó su

incompetencia para conocer y resolver las resoluciones del IFAI, que sólo son
revisables por el Poder Judicial de la federación cuando violen la Constitución.
Igualmente, la normatividad correspondiente menciona que:
El artículo 6° constitucional determina que los procedimientos de revisión en materia

de información pública sean expeditos, se sustancien ante órganos u organismos
176
México, 2010-2016”
especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión.

El TFJFA por su conformación y designación no puede ser un órgano autónomo e
imparcial y no es un organismo especializado en materia de acceso a la información,
puesto que éste sólo resuelve controversias entre particulares y la administración
pública federal. La reciente actuación del TFJFA afecta las garantías jurídicas del
derecho de acceso a la información contraria al principio de máxima publicidad
establecido por el artículo 6° constitucional. Las impugnaciones presentadas por el
SAT y la PGR ante el TFJFA son indicadores de la creciente resistencia a entregar
información y a debilitar el marco jurídico del derecho de acceso a la información 298
Hasta el año 2009, en los amparos directos promovidos en contra de los fallos del
TFJFA, el Poder Judicial de la Federación había determinado repetidamente la
incompetencia de este Tribunal para revisar las resoluciones emitidas por el IFAI.
Posteriormente, el SAT recurrió ante la CNDH para que determinara si se estaba

violando el derecho a la privacidad, y sin previo aviso al IFAI, la Comisión emitió un
procedimiento de conciliación, el cual ordenó la entrega de la información, pero sin
los nombres de los titulares. Por tanto, esta situación marcó la invasión de
competencias que desembocó en la presentación de una controversia constitucional
ante la SCJN, por parte de la Comisionada Presidenta del Instituto, pero ésta no fue
aceptada por la ministra al resolverla con notoria improcedencia, ya que el IFAI no
puede presentar controversias constitucionales y no se encuentra legitimado para
promover este medio de control.
De acuerdo con la resolución, sólo puede promover una controversia los Poderes
de la Unión, los Órganos de gobierno de los estados y el Distrito Federal y los
municipios, y no incluye a organismos autónomos y descentralizados. Tras notificar
de improcedente dicha controversia, el IFAI se mostró respetuoso de esta decisión,
pero mantuvo la "convicción” de la invasión de sus atribuciones por parte de la
298
s/a, “México: Recientes resoluciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa van en detrimento del acceso
a la información”, [en línea], México, Artículo XIX, 2010, Dirección URL: http://www.articulo19.org/articulo/boletinespagina/81,
[consulta: 08 de enero de 2010].
177
México, 2010-2016”
CNDH.
De la misma manera, sucede lo anterior en el contenido de la Ley de Transparencia

de Campeche, en la que se permite la impugnación de resoluciones de la Comisión
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Local; y también por las
interpretaciones que los órganos del Ejecutivo de Sinaloa hacen en contra del
carácter definitivo de las resoluciones de la Comisión Estatal para el Acceso a la
Información Pública, "así se conduce a negar a la persona el derecho a obtener la
información solicitada a través de un proceso sencillo, expedito y especializado,
privando así al derecho de acceso a la información de su efecto útil”. 299
Por tanto, un reto importante para el IFAI es fortalecerse, aunque ello no resulta fácil
ni rápido, es innegable que genera costos de varios tipos e implica un riesgo más
adelante permanecer en un estatus como en el que está inmerso, porque resulta
evidente su utilidad y los cambios que hasta el momento ha empujado con respecto
al derecho de acceso a la información y que aún falta seguir avanzando.
La complejidad radica en una revolución en la normatividad para resolver diversos

problemas constitucionales, que a la vez genera cambios mayores a nivel
organizacional, en donde la implementación de este nuevo edificio institucional se
traduce en muchos desafíos y con resultados no siempre tan positivos, puesto que
todo cambio es costoso, arduo y requiere de recursos humanos, materiales,
financieros y técnicos. Sin olvidar, si las reformas se llevarán a cabo a nivel nacional.
Debido a todos estos cambios, resulta prudente una reflexión integral sobre el
diseño más adecuado y necesario que debiera ponerse en marcha.
De acuerdo con Sergio López-Ayllon, hay ciertas cuestiones que debieran tomarse
en cuenta, entre ellas: el diseño constitucional en el que el Poder Judicial de la
Federación tiene a su cargo la protección de los derechos fundamentales, y
mediante el amparo, se convierte en la última instancia de interpretación; y al
convertir las resoluciones en definitivas de un nuevo órgano constitucionalmente
299
Ibídem.
178
México, 2010-2016”
autónomo especializado se cree "una pequeña Suprema Corte”, la cual no es viable

política ni jurídicamente, además podría llevar a impugnar otras decisiones de los
órganos que no les favorezcan y sólo deja la posibilidad de continuar sujetando las
resoluciones al órgano judicial como fórmula ya probada, que no aletargaría aún
más en tiempo y costo los procedimientos.
Además, el Poder Judicial de la Federación es un sujeto obligado más y los

conflictos resultantes entre este Poder y los particulares serían resueltos por él
mismo, en vista de juez y parte. Finalmente, las implicaciones que puedan surgir al
sujetar a los otros organismos autónomos a este nuevo órgano que cuenta con las
mismas competencias que los anteriores podría romper con la misma estructura de
autonomía constitucional con la que fueron dotados, creando posibles conflictos que
finalizarían en aras del Poder Judicial, a lo que resulta también pertinente reflexionar
sobre la creación de nuevos órganos con autonomía constitucional para cada uno
de los problemas del país.300
También asegura y asume un reto importante en la legislación no sólo federal, sino

estatal y municipal, sin embargo, el proceso de autonomía positivamente contribuye
y consolida el sistema institucional y no reacciona propiamente sólo a lo negativo.
Es por eso que en el año 2010, se reformó la LFTAIPG, la cual se apuntaba como
un cambio necesario que complementaba el derecho de acceso a la información,
se reforman los artículos 3 (fracciones II y VII) y 33 y se le adiciona el nombre de
Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, así como la
denominación del capítulo II del Título Segundo da facultades al IFAI para ser el
organismo garante en datos personales y que junto con la aprobación de la Ley de
Datos Personales, le otorga 11 atribuciones al Instituto, entre las que destacan la
divulgación de estándares y mejores prácticas internacionales en materia de
seguridad de la información; conocer y resolver los procedimientos de protección de
derechos y de verificación e incluso imponer las sanciones. Además, este ente
300
Sergio López-Ayllón, "La constitucionalización del derecho de acceso a la información: una propuesta para el debate” en
Sergio López-Ayllón (Coordinador), Democracia, Transparencia y Constitución: propuestas para un debate necesario, México,
UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas -IFAI, Serie Doctrina Jurídica, Núm. 350, 2006 p. 253 y ss.
179
México, 2010-2016”
elaborará estudios de impacto sobre la privacidad antes de la puesta en práctica de

la nueva Ley.
La Ley Federal de Protección de Datos Personales en posesión de particulares da

de plazo al Instituto hasta el año 2012 para llevar a cabo dichas reformas y adecuar
su estructura, asimismo el Instituto requiere de mayores recursos para desempeñar
su tarea ahora ampliada para velar por los datos personales, principalmente para
fortalecer las áreas jurídicas y de inspección.
El Instituto dio a conocer que su presupuesto para el ejercicio 2010 fue de $256
millones, monto que sólo ha crecido el uno por ciento en términos reales desde 2003
(año de creación del Instituto), no obstante que el incremento en el número de
resoluciones ha sido de 560% durante el mismo periodo,301 una serie de
restricciones en los recursos siempre transforma cualquier responsabilidad y
prerrogativa institucional en una autoridad sin poder y deja su efecto sin mandato.
Los mismos comisionados del IFAI ven una etapa "de transformación y
consolidación institucional” del Instituto, la Comisionada Presidenta Jacqueline
Peschard destacó la necesidad de que el Instituto siga ejerciendo autonomía de
gestión, pero recalcó la importancia de que avance hacia la autonomía
constitucional. Y más con las nuevas atribuciones sobre datos personales a nivel
nacional y expresó que: "la incorporación de estas nuevas competencias y el
crecimiento del universo de usuarios que habremos de atender implican un reto de
enormes dimensiones que nos demandará un rediseño organizacional de gran
calado, así como el desarrollo de nuevas habilidades y conocimientos”. 302
La experiencia con los otros organismos constitucionalmente autónomos en nuestro

país como: el IFE, la CNDH, el Instituto Nacional de Estadística Y Geografía (INEGI)
O El Banco de México (BM), nos hacen referencia y énfasis en puntos relevantes
301
Ricardo Gómez, “En riesgo, protección de datos personales: IFAI”, [en línea], México, periódico El Universal, viernes
05 de noviembre de 2010, Dirección URL: http://www.eluniversal.com.mx/notas/72l519.html. [consulta: 05 de noviembre de
2010].
302
Comunicado del IFAI No. 005, [en línea], 19 de enero de 2011, no. de oficio IFAI/005/11, Dirección URL:
http://www.ifai.org.mx/pdf/sala prensa/publicaciones/comunicados/2011/ComunicadoIFAI005.pdf [consulta: 19 de enero de
2011].
180
México, 2010-2016”
como lo es la práctica de los directivos y la legitimidad.
Tomar en cuenta también, que una autonomía efectiva de estos organismos

depende de que sus cuerpos directivos logren aplicar y mantener en la práctica los
principios de autonomía política, pues por más protegidos que se encuentren, se
"requiere ratificar en cada coyuntura histórica su autonomía y en función de ello su
legitimidad. Errores en sus funciones u omisiones en su desempeño tienen
consecuencias que es muy difícil revertir en el campo de la legitimidad”.303
Así, "debe evitarse a toda costa la captura política de estas instituciones, proceso
que avanza con gran rapidez, pues ello significaría en el mediano plazo, la
destrucción de los tímidos esfuerzos que es el Estado mexicano ha hecho para
fortalecer algunos derechos de las ciudadanía y medios institucionales
indispensables en la rendición de cuentas horizontal” 304.
2.2.3.2 Recursos de revisión
Al hacer la entrega de la información solicitada mediante el procedimiento de acceso

a la información, no significa que haya sido correctamente, pues existe una gran
diferencia entre lo que es una solicitud adecuadamente atendida e informada y una
solamente entregada conforme establece la ley. De manera que los sujetos
obligados por la ley dan a conocer lo demandado sin que se niegue la información,
pues basta con entregar información incompleta, insuficiente o que no corresponda
a lo que se preguntó o con procedimientos complejos para afectar el objeto, como
el costo o el tiempo.
Los límites a los que se enfrentan los ciudadanos al hacer uso del derecho a la
información hacen que la transparencia y la rendición de cuentas vayan
desvirtuándose en la práctica:
a) Los ciudadanos no cuentan con ciertos "tecnicismos” o "especificidades” para
303
Alberto J Olvera Rivera, La rendición de cuentas: Diseño institucional y Participación ciudadana, México, SFP, Cuaderno
sobre Rendición de Cuentas No. 2, 2010, p. 37 y ss.
304
Ibíd., p. 51.
181
México, 2010-2016”
solicitar correctamente la información, de manera tan detallada o precisa; así

como cierto desconocimiento de la propia LFTAIPG propicia que se avalen
ciertas situaciones de inexistencia o negativa de información por parte de los
sujetos obligados por la ley, quienes tendrían la obligación de orientar e
informar adecuadamente.
b) Si se pide de manera detallada y específica la información, los sujetos
obligados pueden no contar con ésta y no por inexistencia, sino porque la
situación de archivos es desordenada y no facilita su control y acceso, ya sea
por falta de mobiliario, recursos y una carente cultura de archivos, que no
resuelve tampoco, por sí solo, el uso de las tecnologías de la información.
Entre las conclusiones que se encuentran en la métrica de transparencia 2010 305 se

detallan: el mejorar significativamente la calidad de la información, pues es el
problema más serio porque el usuario no tiene forma de corroborar la información
que se otorga y no existe una consecuencia efectiva por la mala información que se
le proporciona, esto no implica que la transparencia y mucho menos la rendición de
cuentas se entiendan como dar a conocer documentos o información solamente, y
además ésta sea acompañada de falta de calidad de parte de los sujetos obligados;
305
La métrica de transparencia es una "fotografía de una realidad en movimiento multidimensional" que intenta dar cuenta de
una realidad muy compleja, no es un rankeo agregado. Tiene como objetivos: dar cuenta del estado que guarda el derecho
de acceso a la información y la transparencia en todo el país, es decir, 31 estados, DF y Federación, su muestra es el Poder
Ejecutivo (6 Secretarías y Oficina de Gobernador); dos organismos descentralizados (DIF y el Sistema Operador de Agua);
Poder Legislativo (Cámara de Diputados y su órgano de fiscalización); Poder Judicial; Organismos autónomos (CNDH, IFE
,Órganos garantes de transparencia) y los 3 municipios y delegaciones con mayor población.
Mediante convocatoria pública, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) fue seleccionado por la Conferencia
Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP) para realizar, entre noviembre de 2009 y julio de 2010, el estudio
métrica de la transparencia. La COMAIP está integrada por los 33 organismos de acceso a la información pública del país
(entidades federativas, D.F. e IFAI) y durante la convocatoria y selección de propuestas estuvo acompañada por diversas
organizaciones de la sociedad civil (Transparencia Mexicana, Artículo XIX, Alianza Cívica, Fundar y la Comisión Permanente
de Contralores Estados - Federación). La métrica tiene como propósito encontrar áreas de oportunidad y de mejora en materia
de transparencia, así como en los instrumentos para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública en todos los
Poderes y ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal). También da continuidad al ejercicio de medición auspiciado por
la propia COMAIP en 2007. El estudio se realizó mediante análisis de contenidos legales, revisión de páginas de Internet,
cuestionarios, entrevistas a profundidad, revisión documental, análisis estadísticos y usuario simulado. El estudio abarca
cuatro dimensiones que son las siguientes: Calidad normativa: evalúa el marco legal a la luz de la reforma al artículo 6
constitucional de 2007 y del Código de Buenas Prácticas y alternativas para el diseño de Leyes de Transparencia y Acceso
a la Información Pública (COMAIP- IFAI-CIDE-UNAM). El promedio nacional es de 7.5. Calidad de la información pública de
oficio: revisa 18 portales en cada entidad federativa, D.F. y en la Federación (592 portales en total) a través de dos visitas
efectivas a cada uno. El promedio nacional agregado es de 7.5. Calidad de la respuesta a solicitudes de información: califica
el proceso de solicitud y la calidad de las respuestas a 181 0 solicitudes de información realizadas en todo el país. El promedio
nacional agregado es de 8.5 (proceso y calidad de respuesta). Calidad de las instituciones: compara las capacidades
institucionales de los órganos garantes en cuanto a recursos humanos, organización, tecnología y financiamiento. El promedio
nacional es de 5.8. Otras dimensiones: estadísticas, archivos, Unidades de Enlace (127 entrevistas a profundidad), diagramas
de procedimiento y cultura de la transparencia (indirectamente), disponible en Dirección URL:
www.metricadetransparencia.cide.edu.
182
México, 2010-2016”
por ello la necesidad de construir una visión proactiva de la transparencia.
También se concluye que la transparencia no está ligada a la rendición de cuentas.

Y dentro del informe se dan a conocer los principales obstáculos encontrados
durante el estudio:
En el proceso
 Entregas en plazos vencidos.

 Uso indiscriminado de prorrogas.
 Obstáculos relacionados con el pago de la información.
 Entregas en plazos perentorios.
 Prevención como mecanismos de dilación.
En la información
 Desconocimiento de la normatividad.
 Desconocimiento de los responsables ping-pong.
 Desconocimiento de la sustancia (información falsa o contradictoria).
Formalismos.
 Inexistencia injustificada.
 Reservas por procesos indebidos.
 Confidencialidad amparada en seguridad.306
Estas fallas siguen siendo el reflejo de que hay un reto grande y complejo, si nos
adherimos a entender, que un gobierno democrático es uno que sanciona y respalda
los derechos fundamentales y donde las instituciones actúan en dirección hacia el
respeto de éstos, resulta claro entonces, que cuando se cierran los canales de
acceso a la información por otros medios, se dejan de conocer las acciones del
gobierno, y por tanto, el porqué de las decisiones que se toman.
306
Dirección URL: www.metricadetransparencia.cide.edu/Pres_corta.pdf, 16 de noviembre 2010, México, CIDE- COMAIP. p
76-79 [consulta: 20 de noviembre de 2010].
183
México, 2010-2016”
Acorde con lo anterior, se fortalece la importancia de dotarle al Instituto de las

herramientas necesarias y suficientes con las que pueda hacer más costoso el acto
de opacidad. Otra tarea perentoria es interiorizar el valor de la información en las
organizaciones gubernamentales y en la sociedad para que se visualice en algo
quizá más "real”, palpable y útil para éstas, mas no es una tarea rápida y fácil. De
ahí que se siga insistiendo en las normas y procedimientos, siempre de manera
sencilla.
No se debe olvidar que la sanción es un punto importante para hacer cumplir las
obligaciones impuestas por LFTAIPG, sin que el éxito radique en aumentar
solamente la tendencia punitiva, como no lo es tampoco la existencia de una ley
que regule el derecho de acceso a la información, en la cual sólo su cumplimiento
ha sido en la parte "formal”, por tanto, se habla de un proceso integral y siempre
abierto a mejorarse tanto jurídico, organizacional y administrativo.
Mientras que en los mecanismos de rendición de cuentas, el hecho de plantearse

claramente a quién se le rinde cuentas, para qué y cómo se propone el esquema,
fortalece de una mejor manera el control y la evaluación en las dependencias y
entidades.
Conforme a la LFTAIPG (en los artículos 49 a 60), los solicitantes pueden interponer
un recurso de revisión ante la Unidad de Enlace de la institución o al IFAI, y se
presenta cuando se encuentra en los supuestos de clasificación o inexistencia o
cuando el peticionario considera que la información entregada está incompleta o no
corresponde a lo solicitado, esto es de suma importancia, porque puede ser un
recurso contra los límites a los que se enfrentan los ciudadanos al hacer sus
solicitudes y se revise la legalidad de las respuestas hechas por los sujetos
obligados por la ley.
El recurso también procederá en los mismos términos cuando: la dependencia o

entidad no entregue al solicitante los datos personales solicitados o lo haga en un
formato incomprensible; la dependencia o entidad se niegue a efectuar
modificaciones o correcciones a los datos personales; el solicitante no esté
184
México, 2010-2016”
conforme con el tiempo, el costo o la modalidad de entrega.
Los recursos de revisión interpuestos por personas que solicitaron acceder a

información pública registraron un aumento superior al 25 por ciento, al pasar de 6
mil 038, en 2009, a 8 mil 151, en 2010, de acuerdo con reportes del IFAI.
El número de recursos presentados en este año es casi similar al del periodo 2003-
2006, cuando fueron interpuestos 8 mil 238. En 2007 se contabilizaron 4 mil 864 y
en 2008, 6 mil 053. El acumulado de 2003 a 2010 es de 33 mil 344. 307
Tabla 4
Tasa de crecimiento anual para solicitudes y recursos
SOLICITUDES RECURSOS INCREMENTO

INCREMENTO EN
ANO RECIBIDAS POR INTERPUESTOS EN RECURSOS
SOLICITUDES %
LA APF ANTE EL IFAI %
2003 24,097 - 635 -

2004 37,732 57 1,431 125
2005 50,127 33 2,639 84
2006 60,213 20 3,533 34
2007 94,723 57 4,864 38

2008 105,250 11 6,053 24
2009 117,597 12 6,038 -0.25
2010 122,138 3.7 8,238 36
Fuente: Datos del 12 de junio del 2003 al 13 de diciembre de 2010, 7° informe de labores al Congreso de
la Unión 2009 y Comunicado del IFAI no. 164, 26 de diciembre de 2010, no. de oficio IFAI/164/10,
Dirección URL: http://www.ifai.org.mx/pdf/sala
prensa/publicaciones/comunicados/2010/comunicadoifai164.pdf [consulta: 27 de diciembre de 2011].
En este periodo de siete años del 12 de junio de 2003 y hasta el 16 de diciembre de

2010, el sentido de las resoluciones de dichos recursos ha sido el siguiente:
confirmadas, 6 mil 258 (19.9%); modificadas, 5 mil 917 (18.8%); revocadas 4 mil
412 (14.0); sobreseídas, 3 mil 919 (12.4) y resueltas de forma, 10 mil 989 (34.9).308
307
Comunicado del IFAI No. 164, [en línea], 26 de diciembre de 2010, no. Oficio IFAI/164/10, Dirección URL:
http://www.ifai.org.mx/pdf/sala prensa/publicaciones/comunicados/2010/ComunicadoIFAI064.pdf [consulta: 27 de diciembre
de 2011].
308
7° Informe de labores a la H. Congreso de la Unión 2009, IFAI , México, 2009 y Comunicado del IFAI No. 164, 26 de
185
México, 2010-2016”
Si bien, los recursos han tenido un gran incremento y las instituciones que los
encabezan como el IMSS, la SEP o la PGR son también las que cuentan con
información más reservada o confidencial no lleva a suponer que se justificarán por
esta situación, ya que los ciudadanos que están utilizando este recurso no se
quedan tampoco en la pasividad e inconformidad.
De acuerdo con otras investigaciones, entre ellas la de la Coordinadora General de

Libertad de Información-México, a.c. (LIMAC), Perla Gómez Gallardo, en su estudio
sobre el análisis jurídico de sus resoluciones del IFAI de 2004-2006, da entre sus
conclusiones que el "foco rojo” del Instituto son las variables procedimentales que
ejerce al resolver los recursos de revisión, principalmente, al aplicar las facultades
legales que se le otorgan como: la suplencia de queja, la facultad de investigación,
llevar a cabo audiencias e iniciar el procedimiento sancionador.
En 2004, se aplicó la suplencia de queja en 29 % y para 2006 pasó a 34%; en 2004

la facultad de investigación se realizó en 13 % y para 2006 pasó a 39%; en el caso
de las audiencias, en 2004 se llevaron a cabo un 11% y para 2006 sólo en 8% de
los casos y, finalmente, el proceso sancionador se inició en 2004 en 4 % de los
casos, en 2005 se ordenó en 2% y para 2006 en 4% de ellos.309
Asimismo, en cuanto a las variables al sentido del recurso, en 2004 se entró al fondo
de éste en un 54% de los casos y para 2006 pasó a 52%; para 2004 se ordenó la
entrega de la información en 64% y en 2006 en 39%; la entrega parcial de la
información en 2004 es de 12% y en 2006 pasó a 16%; la negativa de acceso a la
información en 2004 es de 17% y en 2006 bajó a 13% y la confirmación de la
inexistencia solicitada en 2004 se dio en 7% de los casos y para 2006 a pasó a
16%.310
La proactividad depende de la manera en cómo los comisionados ejercen sus
diciembre de 2010, no. de oficio IFAI/164/10, Dirección URL: http://www.ifai.org.mx/pdf/sala

prensa/publicaciones/comunicados/2010/ComunicadoIFAI164.pdf [consulta: 27 de diciembre de 2011].
309
Perla Gómez Gallardo, El IFAI: Avances y retrocesos. Análisis jurídico de sus resoluciones, México, Editorial E, 2007,
pp.197-201.
310
Ibíd., pp. 197-204.
186
México, 2010-2016”
facultades, ya sea de manera discrecional y legal, al resolver las resoluciones y

controversias de acceso a la información.
Resulta evidente que sigue imperando la falta de apertura con respecto al acceso a
la información por parte de las autoridades al incrementar los recursos de revisión;
así se da la negativa absoluta o parcial debido a la reserva o confidencialidad de los
documentos, porque ciertos temas tienen un carácter evaluativo o valorativo o son
vistos de manera absoluta e ilimitada sin reconsiderar ciertos puntos que la misma
Constitución y LFTAIPG establecen y que los hacen verse en contrariedad con la
legislación que los rige, por ejemplo, el secreto fiscal311, que es puesto como barrera
para que la información sea protegida sin profundizar en su contenido doctrinal por
el gobierno, y a la vez, daña el acceso a la información, la transparencia y la
rendición de cuentas, puesto que pone en entredicho la máxima publicitación que
nos es garantizada a los ciudadanos.
Por tanto, estos datos dan a conocer otra tarea pendiente por parte del IFAI al
reconsiderar todas las facultades que le otorga las disposiciones jurídicas para
resolver estos recursos, que en cierta manera se va adquiriendo con el tiempo; así,
con mayor conocimiento y ejercicio de sus facultades no se hacen omisiones al
resolver las resoluciones que son definitivas para los sujetos obligados por la ley y
le provee de mayor certeza frente a los ciudadanos, quienes confían a dicho órgano
garante este pleno ejercicio de sus funciones.
2.2.3.3 Atribuciones del IFAI en materia de sanción: vistas a los Órganos

Internos de Control y la Secretaría de la Función Pública
En el área de sanciones, referentes a los incumplimientos con la Ley de

transparencia y el acatamiento de sus resoluciones, el IFAI es un organismo que
nació "sin dientes”, puesto que la sanción no es directa sobre los funcionarios del
Ejecutivo Federal.
311
Para ampliar sobre el tema del secreto fiscal y sus implicaciones con respecto al acceso a la información, se recomienda
a Issa Luna Pla y Gabriela Ríos Granados, op.cit.
187
México, 2010-2016”
Sin embargo, la LFTAIPG, en el artículo 56, establece que el IFAI determinara si

algún servidor público ha incurrido en alguna responsabilidad, esto cuando el
Instituto esté realizando los estudios y análisis correspondientes para allegarse de
elementos para resolver el recurso de revisión y advierta hechos o conductas
irregulares, y así ordenar en la propia resolución "dar vista” al OIC competente para
que investigue la presunta falta u omisión en términos de la ley federal de
responsabilidades administrativas de los servidores públicos (en adelante
LFRASP). De esta manera, este Instituto notifica la resolución al OIC de la
dependencia o entidad de la que se trate con el objeto de que investigue la
irregularidad advertida durante la sustanciación del recurso de revisión. Asimismo,
en el artículo 63 de la Ley, se enlistan las causas que implican una responsabilidad
por parte de los servidores públicos para ser sancionados en los términos de la
LFRASP, independientemente de las de carácter penal o civil que surjan, pues éstas
son reglamentadas por sus respectivos Códigos Penal y Civil.
El IFAI también tiene facultades para "dar vista” al OIC de la dependencia y entidad
cuando un funcionario no ha acatado las resoluciones del Instituto y es denunciado
por incumplimiento en términos del artículo 59 de la LFTAIPG, las resoluciones a
los recursos de revisión emitidas por este Instituto tienen el carácter de definitivas.
Así, cuando una dependencia o entidad no da cumplimiento a la resolución o al
recurso de revisión, este Instituto presenta una denuncia por incumplimiento ante el
OIC o ante la SFP a efecto de que se sancione la falta.
En este contexto, el IFAI da a conocer 12 sanciones aplicadas a servidores públicos

derivadas de una "vista al órgano interno de control”, como se detalla a continuación:
188
México, 2010-2016”
Tabla 5
AÑO VISTAS RESUELTAS POR SANCIÓN

2004 3 sanciones consistentes en:1 amonestación privada,1 amonestación por 5 días y 1 amonestación por 15 días
3 sanciones consistentes en:1 amonestación pública y privada,1 amonestación pública y 1 suspensión por 3
2005
días
2006 1 amonestación pública
2007 4 sanciones consistentes en:2 amonestaciones públicas y 2 amonestación privadas
2008 1 sanción consistente en amonestación pública

2009 0
2010 0
Total 12
Fuente: Solicitud de información al IFAI, no. de folio 0673800071710, Oficio no. IFAI-SA-DGCV/427/10, 7 de junio de
2010.
Por lo que se refiere a sanciones derivadas de las "denuncias por incumplimiento a

resoluciones” se ha interpuesto sanción en sólo 8 casos como se detalla en la
siguiente tabla:
Tabla 6
NÚMERO DE CASOS EN QUE SE SANCIONÓ EL

AUTORIDAD QUE SANCIONÓ
INCUMPLIMIENTO
Órgano Interno De Control (OIC) 6
Secretaría de la Función Pública 2
Total 8
Fuente: Solicitud de información al IFAI, no. de folio 0673800071710, Oficio no. IFAI-SA-DGCV/427/10, 7
de junio de 2010.
También se dan casos en los cuales, el sujeto obligado por la ley entrega la
información una vez que el solicitante interpone un recurso de revisión, lo cual se
dice debiera actualizar el causal de responsabilidad y la obligación de dar vista al
OIC por parte del IFAI.
A pesar de los bajos números de "vistas al OIC” y de sanciones, "hay más de 250
amparos por no entregar la información solicitada y hay más de 30 juicios de nulidad
189
México, 2010-2016”
presentados ante el TFJFA en contra de las sentencias emitidas por el Instituto”. 312
Cifras dadas por el mismo IFAI en su 7° informe de labores y por las organizaciones
civiles como "Derecho a saber”:
Del 12 de junio de 2003 al 31 de diciembre de 2009 se presentaron 304 amparos

en contra de las resoluciones del Instituto. Y aunque el IFAI insiste en que sólo el
1.1 por ciento de las resoluciones han sido impugnadas mediante amparos, sólo en
2009 se interpusieron 70 de éstos. La mayoría de los amparos se presentaron por
particulares, aunque casi siempre se trataba de funcionarios del gobierno federal.313
De acuerdo con el 7° informe de labores al Honorable Congreso de la Unión, desde

la creación del IFAI hasta diciembre de 2009 se han presentado 35 demandas de
nulidad en contra de resoluciones emitidas por el Instituto; seis de ellas han sido
interpuestas por particulares, una más por la Comisión de Agua del Estado de
Veracruz y 28 por dependencias y entidades de la APF.314 Por supuesto a estos
datos mencionados, se suma el aumento de los recursos de revisión y las
conclusiones que arrojó la métrica de transparencia 2010, que se citaron en este
trabajo, sobre los obstáculos que enfrenta el ejercicio del derecho de acceso a
información pública.
2.2.4 Régimen de sanciones
Así, se aúna la falta de sanción directa por parte del órgano especializado que no
cuenta con la autonomía constitucional y que de manera supletoria lo hace la
LFRASP, dando a los OIC y a la SFP estas atribuciones, dicho reenvío es correcto
jurídicamente conforme lo establece la reforma al artículo 6° constitucional para
sancionar según se instituye tanto en la propia Constitución, en su Título Cuarto
respecto de "las Responsabilidad de los Servidores Públicos”, como en las leyes,
en este caso en la LFRASP.
312
Lilia Saúl Rodríguez, "¿Y los dientes del IFAI?”, [en línea], México, Derecho a saber, miércoles 23 de Junio de 2010.
Dirección UR: http://derechoasaber.org.mx/editorial completa.php?id=598. [consulta: 25 de junio de 2010].
313
Ibídem.
314
7° Informe de labores a la H. Congreso de la Unión 2009, IFAI, México, 2009, p. 30.
190
México, 2010-2016”
Aunque normativamente, el contar con una regulación en un único cuerpo legislativo

y evitar las remisiones a otras fuente de derecho es el mejor escenario, además
sería adecuado que la LFTAIPG contara con un catálogo completo de conductas y
el catálogo de sanciones, puesto que las responsabilidades que menciona la
LFRASP están enfocadas en delitos correspondientes también a la gestión pública,
pero no tanto a la obligatoriedad y responsabilidad de los delitos cometidos por el
ocultamiento de información y la rendición de cuentas. El legislador debe tomar en
cuenta principios importantes para diseñar el régimen de sanciones.315
No se puede soslayar que para que exista un verdadero sistema de rendición de

cuentas, la sanción es necesaria porque sujeta a castigos y recompensas
correspondientes, si no es así, esto genera un retraso en la justicia e impunidad,
porque de acuerdo con la LFRASP, en su artículo 34, después de 3 años ya no hay
facultades para sancionar y aumenta a 5 años en infracciones graves por
prescripción, y por tanto delitos "del pasado” quedan sin castigo.
Los problemas que surgen con respecto a las sanciones son la obligatoriedad, el
seguimiento y el cumplimiento de éstas, los tiempos de prescripción tan cortos e
incluso los medios de impugnación. Puede haber dificultades al imponer penas de
forma firme y definitiva, existe la posibilidad de quedar sin castigo debido a los
plazos de prescripción.
Además, se prescribe que los procedimientos y mecanismos se sustanciarán ante

órganos u organismos especializados en acceso a la información, pero les niega la
competencia en materia de aplicación de sanciones, pues dicha especialidad,
conocimiento y capacidad para juzgar aquellas situaciones que se constituyan como
un incumplimiento, son elementos con las que no cuentan del todo autoridades
como la SFP y las Contralorías Internas.
Mucho se difiere en el tema de sanciones que se le atribuirían siendo un organismo
315
El autor menciona a) taxatividad b) reserva de ley c) proporcionalidad d) prohibición de analogía, para mayor detalle de
éstos ver Miguel Carbonell, El régimen constitucional de la transparencia, México, UNAM: Instituto de Investigaciones
Jurídicas, Serie de Ensayos Jurídicos Núm. 33, 2008, p. 65.
191
México, 2010-2016”
constitucionalmente autónomo. En relación a esto, Sergio López- Ayllón menciona:
Respecto de sus facultades conviene considerar si resulta pertinente que

concentren las facultades de resolución de controversias, promoción, regulación,
supervisión y sanción, o conviene diferenciarlas de manera que aquellas
relacionadas con la regulación, la supervisión y la sanción queden en manos de las
Secretarías estatales de Contraloría o Función Pública, y limitar las del órgano a la
resolución de controversias y promoción del derecho. La experiencia muestra que
sobre todo no conviene dar a estos órganos funciones de sanción, pues desvirtúa
sus funciones y genera conflictos para los cuales no están preparados. 316
Sin embargo, como hacen mención los mismos comisionados, "al Instituto le faltan
dientes para sancionar a los sujetos obligados que no cumplen con sus
resoluciones. La única atribución que tiene el IFAI es darle vista al OIC que depende
de la SFP, y sí esta dependencia no brinda su apoyo para dar seguimiento, pues
sólo queda en buenas intenciones.”317 Ello produce que no se cumplan
verdaderamente las sanciones y queden en la impunidad, de la misma manera se
señala la importancia de que sin la reforma a la ley los sujetos obligados nunca
acatarán las resoluciones.
Pero también reconocen que el contar con una ley que respalde las sanciones
impuestas por el IFAI, no garantizará que los servidores públicos ya no nieguen la
información, si bien ayuda sobremanera, es necesario dotarle de otros elementos
como su autonomía plena para garantizar el acceso a la información, reforzar el
tema de los archivos gubernamentales, e incluso fortalecer más la LFTAIPG con
mecanismos para plantear reservas relativas.
2.2.4.1 Situación de los pliegos administrativos, sanciones económicas y

multas administrativas
316
Sergio López-Ayllon, Democracia, Transparencia y Constitución... óp. cit., p. 257.
317
María Elena Pérez- Jaen, entrevistada en Noticias MVS, s/a "Admite el IFAI que le faltan dientes”, [en línea],México,
Noticias MVS, martes 21 Septiembre 2010, Dirección URL:www.noticiasmvs.com/Admite-el-IFAI-que-le-faltan-dientes.htm
[consulta: 21 de septiembre de 2010].
192
México, 2010-2016”
El número de sancionados del 1 de febrero de 2000 al 8 de junio de 2010, de

acuerdo con la SFP, fue de 83 mil 130 sancionados y el tipo de sanciones que marca
la LFRASP, en el artículo 8, se distribuyó de la siguiente manera:
Gráfico 1
Distribución de las sanciones318
Fuente: Elaboración propia con base en la Base de datos proporcionada por la SFP de “Sanciones impuestas a servidores
públicos federales y las inhabilitaciones que conforme a los convenios celebrados con los gobiernos de los estados son
enviados para su registro” en Solicitud de información a la SFP, no. de folio 0002700271810, 06 de abril de 2011.
De este número, se desprenden las causas de estas sanciones, dentro de las cuales
la SFP las enmarcó en 7 causas, pero al generalizarlas en estos rubros no se
distingue la irregularidad de manera precisa, además que muchos de los
sancionados tienen causas iguales y sanciones muy distintas y graves que otros,
ello depende de la gravedad, circunstancias, nivel jerárquico y antecedentes del
mismo.
318
La sanción de apercibimiento ya no se regula por la LFRASP, por lo cual desaparecerá.
193
México, 2010-2016”
Gráfico 2
Causas de irregularidades
El incumplimiento en declaración patrimonial del año 2000 a 2007 era de 1 mil 004,
y de 2008 a 2010 pasó a 14 mil 266, pero lo que se sanciona es el hecho de que no
se entregue a tiempo, completa o como corresponde, es decir, no contempla una
revisión de patrimonio y situación bancaria para corroborar, si es necesario, como
sucede con el Acuerdo General 10/2011 que emitió el Consejo de la Judicatura
Federal (CJF) para investigar a consejeros y ministros del CJF y la SCJN, que sin
la aprobación del consejo mediante votación, bastará con la decisión del contralor
para iniciar dicho proceso, además se sancionan los procedimientos más que el
desempeño.
El origen en que se descubrieron las causas fueron las siguientes y en donde se

denota que la queja o denuncia ciudadana fue primordial para la sanción, mas no la
hecha de manera interna por los mismos servidores públicos, quizá, por falta de
protección o estímulo, y tampoco fueron originadas en gran medida por los
194
México, 2010-2016”
resultados de auditoría y mucho menos por la investigación interna, las

inconformidades o la declaración patrimonial.
Gráfico 3
Origen de las causas
Se pone en duda más, cuando se hizo evidente que menos de la mitad de pliegos
administrativos, sanciones económicas y multas administrativas, convertidas en
créditos fiscales como se establece en la LFRASP, el Código Fiscal de la
Federación y la Circular no. SP/100/005/98 en la que se dan conocer los
Lineamientos para el Control, Seguimiento y Cobro de éstas, no han sido cobrados
con mucha efectividad. La Ley de Ingresos de la Federación establece la
imposibilidad del cobro cuando el deudor o responsable solidario no tenga bienes
embargables, haya fallecido o desaparecido sin dejar bienes, se declare en quiebra
o no se tengan datos suficientes que permitan su identificación; y por incosteabilidad
se entiende que hay escasa cuantía o genera más costo a la autoridad su
cumplimiento, esto depende de la antigüedad, monto y probabilidad de cobro.
195
México, 2010-2016”
Cancelar, en materia fiscal, no es esencia de extinción porque no libera de su pago,

es decir, que si aún cancelado el crédito el particular paga voluntariamente, la
autoridad deberá recibir el pago y no devolverlo si el deudor se entera que su deuda
había sido cancelada; o bien si el deudor llega a tener solvencia económica, la
autoridad deberá exigir el crédito insoluto, si no ha prescrito en los términos del
artículo 146 del Código Fiscal, el cual da un plazo de 5 años.
La mayoría de los créditos cancelados hasta el año 2007, como lo menciona el SAT,
se encuentran dentro del rubro de incosteabilidad con un porcentaje de 91.2% de
éstos, de los cuales el 79.4% corresponde a créditos con una antigüedad mayor a
8 años y el 11.8% a créditos con antigüedad entre 3 y 8 años con un monto inferior
a $11,500 pesos.319
La autoridad emisora es la SFP, quien no es la encargada de cobrar multas, pero sí

es responsable del seguimiento de que éstos sean cobrados y sancionar las
omisiones. La autoridad coordinadora es la Tesorería de la Federación y la
autoridad ejecutora es el SAT, órgano desconcentrado de la SHCP, por parte de la
Administración General de Recaudación y Administraciones Locales.
Del 1 de febrero de 1991 al 30 de noviembre de 2010, se produjeron 20 mil 956

créditos que equivalen a $51, 833, 060,449 millones de pesos, de los cuales la SFP
generó 20 mil 667 créditos con un total de $ 48, 031, 550,412 y la ASF, 289 con un
monto de $3, 801,510,037.320
El estatus de los créditos es el siguiente de acuerdo con el SAT:
319
ACUERDOJG-SAT-IVO-6-2007, [en línea], México, 24 de marzo 2008, Dirección URL:
http://www.senado.gob.mx/sgps/gaceta/60/2/2008-03-25-1/assets/documentos/INFORME SAT.pdf [consulta: 21 de
septiembre de 2010].
320
Solicitud de acceso a la información al SAT, no. de folio 0610100183110, 26 de enero de 2011.
196
México, 2010-2016”
Tabla 5
ESTATUS CUENTA DE CRÉDITO SUMA DE IMPORTE
Activo 9328 $26.458,971,708
Baja 7755 $22, 038,274,655
Pagados 2370 $75, 743,715,000
Total general 19453 $48, 572, 990,079
Fuente: Solicitud de información al SAT, no. de folio 0610100102610, recurso de

revisión expediente 5348/10, 16 agosto 2010.
En el mismo periodo, con respecto al pago de pliegos, multas y sanciones

económicas, sucede lo siguiente:
Tabla 6
TIPO DE SANCIÓN TOTAL COBRADAS
Responsabilidades; pliegos
2,559= $ 8.006.520.024,02 286=$ 5.656.059
definitivos
17,294= $ la SFP no
Sanciones económicas 2,261= $ 78.422.430
proporcionó el dato
Multas 5,508 = $ 728.511.171, 42 961 = $ 67.126.482, 44
Fuente: Elaboración propia con base en la Base de datos proporcionada mediante la Solicitud de
información a la SFP, no. de folio 0002700 283610, 06 de abril de 2011.
Todas las organizaciones tienen la necesidad y el derecho de contar con sus propios
controles e instrumentos internos necesarios para regular sus procesos, aunque es
indudable que la imposición de sanciones económicas, multas y pliegos de
responsabilidad también es importante, no es una garantía válida cuando su cobro
está en entredicho y produce una convicción de que las instituciones no están
cumpliendo con su labor y no funcionan como deberían hacerlo, asimismo enmarca
el no cumplimiento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con los
Mismas (LOPSRM, artículo 77) y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y
197
México, 2010-2016”
Servicios del Sector Público (LAASSP, artículo 59), al ser estas leyes las que
establecen multas en caso de incumplimiento en la contratación de servicios
públicos. Resulta una pregunta que precise "si esto responde a fallas en el control
de la administración pública o si es el resultado de las acciones emprendidas o
toleradas por el Ejecutivo, es probable que sea una mixtura de ambas causales,
pero de no aclararse lo suficiente, seguirá ahondando la creencia de que los
mecanismos internos dejan, todavía, mucho que desear”. 321
También resulta claro que instituciones que no tienen credibilidad y que practican
un poder con opacidad al aplicar la sanción difícilmente promueven la transparencia
y la rendición de cuentas. La complejidad referente a las sanciones no debiera
acentuar meras tendencias punitivas en exceso, pero tampoco estar a la orden de
la pasividad y el conformismo de las irregularidades.
Las sanciones bajo acción penal son castigadas bajo procedimientos penales en el
Título Decimo del Código Penal Federal que tipifica los delitos para los servidores
públicos y son atribuciones de la PGR, a cuyo cargo se encuentra el Ministerio
Público, que en 1996 dejó de estar adscrito a la administración pública federal para
ubicarla en el ámbito de dependencia del Poder Ejecutivo, pero por supuesto
conforma a la administración pública centralizada con el propósito de que los
servidores públicos queden sujetos a un régimen de responsabilidades.
Las Procuradurías de Justicia dependen políticamente del Presidente o gobernador

respectivo. El Procurador General de Justicia es nombrado por el Ejecutivo con
ratificación del Senado, pero el Ejecutivo tiene la facultad de remoción libremente y
el Procurador tiene el monopolio de la acción penal, y en credibilidad, ciertas
acciones han dejado en entre dicho el proceder de la justicia. De acuerdo con su
sistema estadístico, de enero de 2006 a noviembre de 2010, han sido indiciados 14
mil 851 servidores públicos y sólo 2 mil 542 han sido consignados por delitos que
321
Hernio Millán, "La Rendición de cuentas: hacia una síntesis” en Hernio Millán; Alejandro Natal Martínez (Coordinadores),
Rendición de cuentas, democracia y sociedad civil en México, Zinancatepec, Edo de México, Colegio Mexiquense A.C. 2008,
p. 316.
198
México, 2010-2016”
establece el Código Penal.
Tabla 7
Cantidad de presuntos indiciados por delitos cometidos por servidores públicos.
ENE-NOV
DELITOS 2006 2007 2008 2009 TOTAL
Abuso de autoridad 694 643 870 1033 965 4205

Coalición de servidores públicos 5 4 31 6 12 58
Cohecho 129 122 120 161 136 668
Cohecho a servidores públicos extranjeros 0 0 0 0 3 3
Concusión 3 0 5 2 2 12
Contra la administración de justicia 333 274 244 283 290 1424
Desaparición forzada de personas 4 18 22 43 22 109
Ejercicio abusivo de funciones 21 23 13 12 18 87
Ejercicio indebido de servicio público 525 540 582 736 828 3211
Ejercicio indebido del propio derecho 7 3 6 4 9 29
Encubrimiento al enriquecimiento ilícito 3 4 3 6 0 16
Enriquecimiento ilícito 14 4 8 6 11 43
Intimidación 2 8 0 2 1 13
Otros delitos cometidos por servidores públicos 304 482 534 485 370 2175
Peculado 377 339 389 367 432 1904

Tráfico de influencias 15 8 11 6 1 41
Uso indebido de atribuciones y facultades 40 50 44 34 685 853
Total 2476 2522 2882 3186 3785 14851
Tabla 8
Cantidad de personas consignadas (con detenido y sin detenido) por delitos cometidos por servidores
públicos.
ENE-NOV
DELITOS 2006 2007 2008 2009 TOTAL
Abuso de autoridad 45 63 107 65 95 375

Coalición de servidores públicos 0 0 6 0 18 24
Cohecho 37 28 44 62 39 210
Cohecho a servidores públicos extranjeros 0 0 0 0 1 1
Concusión 0 0 0 3 3 6
Contra la administración de justicia 42 28 62 53 56 241
Desaparición forzada de personas 0 0 0 33 0 33
Ejercicio abusivo de funciones 10 4 0 0 6 20
Ejercicio indebido de servicio público 89 90 162 207 157 705
Ejercicio indebido del propio derecho 2 0 0 0 0 2
Encubrimiento al enriquecimiento ilícito 1 0 1 6 0 9
Enriquecimiento ilícito 0 1 0 1 1 2
199
México, 2010-2016”
Otros delitos cometidos por servidores públicos 35 29 42 79 68 253
Peculado 87 78 128 1513 131 577

Tráfico de influencias 0 1 0 0 0 1
Uso indebido de atribuciones y facultades 7 22 5 24 25 83
Total 355 344 557 686 600 2542
Fuente: Sistema Institucional de Información Estadística (SIIE) con base en Solicitud de información a la PGR, no. de
folio 0001700196510, Oficio no. SJAI/DGAJ/00330/2011,11 enero de 2010.
2.2.5 Alcances de la reforma al artículo 6° constitucional
La reforma publicada en julio de 2007 en el Diario Oficial de la Federación derivó en

un cambio importante para fortalecer el derecho de acceso a la información, porque
antes que este cambio ocurriera, la legislación con respecto al derecho era muy
limitante debido a que de forma breve sólo decía en el artículo 6° "el derecho de
acceso a la información será garantizado por el Estado”, introducido con la reforma
política de 1977.
Toma relevancia porque a partir del año 2002 comenzó a surgir un auge de
legislaciones a nivel federal y estatal que regulaban el derecho para acceder a la
información y establecieron todo un proceso estructural organizado para garantizar
su ejercicio y su único sustento constitucional era dicha frase sucinta antes
mencionada.
Al elevarlo a rango constitucional como un derecho fundamental, no sólo daría

mayor obligatoriedad para un cambio mayor en la legislación existente,
proporcionando bases mínimas para homogeneizar las mismas prácticas y
principios en todos los gobiernos y en todas las instituciones federales, estatales y
municipales, sino que ampliaba el alcance para conocer los documentos producto
de la gestión en todo el territorio nacional; la reserva de documentos sólo será
mediante una justificación argumentada y podrá ser corregida por la autoridad
especializada, por tanto los ciudadanos tendrían una herramienta que les provea de
más certeza al solicitar información.
Ello también generaría un cambio organizacional y reglamentario a nivel nacional
200
México, 2010-2016”
como: afianzar la autonomía de los órganos garantes y dotarles de mayores

atribuciones necesarias para cumplir con su mandato, eliminar cargos honoríficos,
regular en materia de archivos y establecer la sanción como parte sustancial para
el cumplimiento de dicha disposición.
La reforma constitucional al derecho de acceso a la información en el artículo 6°,

inició con la intención de 3 gobernadores (Aguascalientes, Chihuahua y Zacatecas)
que manifestaron en la Declaración de Guadalajara, en el año 2005, reformar la
Constitución para que se elevará a rango constitucional este derecho y contuviera
requisitos mínimos para su plena satisfacción, esta declaración se convirtió en un
compromiso más que impulsaron en sus agendas.
Esta situación llevó a una serie de debates, en la que el IFAI participó arduamente,
dentro de la Confederación Nacional de Gobernadores. Así, en noviembre de 2006,
se presentó la iniciativa Chihuahua en el segundo Congreso de Transparencia Local
que más adelante dio forma a la iniciativa de reforma constitucional que se
presentaría al pleno para abatir la heterogeneidad de la situación con respecto a
este derecho en las entidades federativas.
En 2007, se acordó crear una comisión especial para la elaboración de una

propuesta que se apegara a los preceptos de la iniciativa Chihuahua, pero
mejorando los aspectos técnicos.
La reforma constitucional fue aprobada por unanimidad en ambas Cámaras, los

Congresos pasaron a proceder a la votación, para que, finalmente, el 20 de julio de
2007 fuera publicada en el Diario Oficial de la Federación, ésta entró en vigor al día
siguiente y daba un año para que las entidades contaran con la ley o reformas
necesarias para estar en concordancia con el texto constitucional, que quedó de la
siguiente manera:
Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la federación, los Estados

y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por
los siguientes principios y bases:
201
México, 2010-2016”
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y

organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada
temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las
leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de
máxima publicidad.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será
protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su
utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos
personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos
de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos
u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de
gestión y de decisión.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos
administrativos actualizados y publicarán a través de los medios
electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus
indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán
hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen
a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información
pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes. 322
A pesar de esta reforma al artículo 6° constitucional y varios años después de

ponerse en marcha, parece que la legislación de los estados y los municipios
enfrenta muchas dificultades aún en su actuar, de acuerdo con los estudios
existentes sobre la situación a nivel estatal y municipal, 323 se encuentra una
322
Artículo 6° Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
323
Entre ellos: la métrica de transparencia 2010 hecha por el CIDE-COMAIP, el proyecto CIDE-Hewlett en el cual se hace un
estudio sobre la situación a nivel federal, estatal y municipal en Sergio López-Ayllón; Mauricio Merino ;Guillermo Cejudo, La
estructura de la rendición de cuentas, México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas- CIDE, Serie Doctrina Jurídica
Núm. 551,2010, 522 p.; Alonso Rubén, "Leyes de transparencia y acceso a la información pública gubernamental locales: la
emergencia del derecho a la información” en Alberto J. Olvera, [en prensa], Instituciones Garantes de Derecho y Participación
Ciudadana en México, México, CIESAS-Universidad Veracruzana,2010.
202
México, 2010-2016”
disparidad importante en cómo se entiende a los órganos garantes del derecho a la

información, sus funciones, el acceso a la información en cuanto a plazos, archivos,
entre otros.
Como mencionan Alejandra Ríos Cázares y Guillermo M. Cejudo, sólo 17 estados

cuentan con una legislación referente a la gestión de archivos, en algunos casos
deficientes, y existe una heterogeneidad en la emisión de lineamientos expedidos
por cada sujeto obligado por la ley, lo cual causa una descoordinación con respecto
al asunto archivístico, siendo éste, un "insumo” muy valioso de la transparencia y la
rendición de cuentas.
En cuanto a sus órganos garantes del acceso a la información pública, las

legislaciones distinguen sus tipos de autonomía y en 11 ocasiones no hacen
ninguna mención referente a ésta.324 Es de tomarse en cuenta el caso de Baja
California donde no hay Instituto o Comisión, sino un Consejo Ciudadano de
Transparencia y Acceso a la Información, en el que no se indica ningún tipo de

autonomía, se realizan las labores con tres comisionados que no son de tiempo
completo, no reciben remuneración y sólo cuentan con asistencia de un servidor
público que es nombrado por el Poder Ejecutivo y tres prestadores de servicio
social.
En doce entidades, la propuesta de consejeros recae en el Poder Ejecutivo; en diez

estados, esto es prerrogativa del Poder Legislativo; y los seis restantes utilizan una
convocatoria abierta. Cuando no se está establecida, la decisión final sobre el
nombramiento corresponde a la legislatura estatal; la votación es la diferencia. En
dieciocho estados se pide mayoría calificada y en los diez restantes se requiere
solamente mayoría simple.
La autonomía de los comisionados no procede sólo del proceso de nombramiento,

sino también de las perspectivas en que se desenvolverá su mandato. Los
comisionados de los Institutos de transparencia pueden durar en el cargo desde tres
324
Alejandra Ríos Cázares; Guillermo M. Cejudo, óp. cit, p. 19.
203
México, 2010-2016”
hasta siete años, y en algunos casos, es posible la reelección para un segundo

periodo, esto ocurre en una tercera parte de los estados.
Aunado a lo anterior, no todas las entidades consideran el cargo de comisionado

como un trabajo de tiempo completo o al menos no se procuran así. 125 Además
existe una disparidad en recursos financieros y humanos, así como en sus
herramientas jurídicas y prerrogativas en su autonomía, al no estar garantizado el
derecho de acceso a la información de los ciudadanos, lleva a pensar que "se
reforman las reglas, pero no se fortalece a quien las hace valer; se cambian las
instituciones, mas no se adecuan los recursos; se aumentan las responsabilidades,
pero no se ajustan las capacidades”.325
2.2.6 Mecanismos de rendición de cuentas en México
Las autoridades coloniales anteceden la práctica de la rendición de cuentas en

nuestro país, quizá sin una visión clara de ella, no democrática y limitada, que se
transformó hacia el Poder Ejecutivo en la investidura presidencial para imprimirlo,
posteriormente, como un acto necesario en un régimen democrático.
Para conocer el modelo que guía la estructura y el funcionamiento de las

instituciones responsables de llevar a cabo la tarea de rendición de cuentas, es
propicio conocer todos los mecanismos que las instituciones encargadas establecen
para cumplir con esta obligación mediante procedimientos, rutinas y actores
concretos que posibiliten proponer medidas hacia la rendición de cuentas, que de
ningún modo se convierten por sí mismas en sinónimos, ya que su conocimiento
permite saber en qué escenario se mueve, pues un ambiente en donde no hay
coherencia en la misma normatividad ni en sus mecanismos, no genera certeza que
exista un sistema de rendición de cuentas.
Se instituye así, la forma en que el gobierno mexicano entiende la rendición de

cuentas, a quién y sobre qué rinde cuentas por medio de los mecanismos
establecidos tanto jurídicamente al regular la actuación de las autoridades, como
325
Ibíd., p. 72.
204
México, 2010-2016”
administrativamente al vigilar y controlar las responsabilidades y los resultados.

Para los propósitos de la rendición de cuentas, los mecanismos responsables se
dividen de acuerdo con el control que ejercen en interno y externo.
De manera interna, el control se establece entre una relación de dos actores que
informan, explican y justifican las acciones llevadas a cabo, en este caso son las
Secretarías globalizadoras (la SFP y la SHCP), éstas ejercen control sobre las
demás dependencias y entidades, operan y dirigen las acciones en materia de
rendición de cuentas mediante procesos de control y evaluación, tratando de
vincularlo con la participación ciudadana; así la importancia de la información que
se maneje, la evaluación y responsabilidad de quien lleva a cabo las acciones, el
control interno y la fiscalización.
De manera externa, el control se da cuando el Poder Legislativo implanta

mecanismos para conocer las acciones que ha ejercido el Poder Ejecutivo, dicho de
esta manera, alude a una relación diagonal entre los Poderes, ya que la información,
explicación y justificación que provee el Poder Ejecutivo es para la ciudadanía, quien
es el principal actor al que el Poder Legislativo debiera rendir cuentas.
Finalmente, el medio en donde se vincula la participación de la ciudadanía para

vigilar y controlar las acciones de las autoridades, promovido desde el gobierno
federal, es la "contraloría social”, un mecanismo institucionalizado sujeto a los
beneficiarios de programas sociales, mas no significa que sea una rendición de
cuentas social o societal plenamente.
2.2.6.1 Mecanismo de control interno
El mecanismo interno se encuentra dentro del Poder Ejecutivo y está normado por
varias disposiciones jurídicas. Las instancias de control interno son la SFP junto con
la SHCP, por eso son llamadas las Secretarias globalizadoras en las que se
desglosan acciones para las dependencias y entidades.
En el país, desde el siglo XIX, se fueron integrando los mecanismos de fiscalización
205
México, 2010-2016”
interna a cargo de la Tesorería General de la Federación y el Departamento de

Cuentas y Razón del Ministro de Hacienda. En 1917, se creó por impulso de Luis
Cabrera, el Departamento de la Contraloría de la Nación con independencia de la
SHCP; bajo órdenes directas del Presidente de la República estaba el
nombramiento y remoción del contralor y sólo ante éste respondía sobre su gestión.
En 1932 desaparece este Departamento y reintegra sus atribuciones a la SHCP.
Es necesario señalar que en un periodo de 50 años, es decir, de 1932 a 1982, la

función de control fue exclusiva de la SHCP, lo que le imprimía un enfoque más
financiero y llevó en 1982 a la necesidad de integrar y fortalecer la función de control
dentro del sector público.
En enero de 1983, con una iniciativa del Ejecutivo, se creó la Secretaría de la

Contraloría General de la Federación (SECOGEF), concebida dentro del marco de
la "renovación moral de la sociedad”, lema del Presidente Miguel de la Madrid, como
medio preventivo de control administrativo y normativo dentro de la administración
pública federal. En el mes de mayo del mismo año, se presentó el Plan Nacional de
Desarrollo, que incluía las metas propuestas para el sexenio.
Fue en diciembre de 1994, donde la modernización administrativa se convirtió en

una prioridad nacional, por ello se llevó a cabo una reforma efectuada que ampliaría
las funciones de la SECOGEF para denominarse Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo (SECODAM), que entre sus nuevas atribuciones estarían
las de control, organización y coordinación del desarrollo administrativo que se
fortalecieron con las reformas de 1997 para nombrar y remover a los contralores y
a los titulares de las áreas de quejas, auditorías y responsabilidades, así como la
aplicación de sanciones administrativas y económicas, resolver recursos de
revocación y presentar denuncias al Ministerio Público cuando se presuma un ilícito.
Se fortaleció aún más con la entrada en vigor de la nueva LFRASP en marzo de

2002, asimismo se le concede a la SECODAM la facultad de ejecutar operativos
específicos de verificación del cumplimiento de las obligaciones de los servidores
públicos durante y después de 3 años de haber dejado sus cargos hasta realizar
206
México, 2010-2016”
investigaciones y auditorías. Así, la Secretaría tendría un carácter no solo

preventivo, sino correctivo.
A finales del sexenio de Zedillo, se emite el primer Programa de Transparencia y

Combate a la Corrupción. Fue en el año 2000 con el Presidente Vicente Fox cuando
se retoma la problemática y se llevan a cabo varias modificaciones, entre ellas: se
estableció el Plan Nacional de Transparencia y Combate a la Corrupción, dirigido
por la Comisión Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupción
(CITCC), creada en diciembre de 2000; se promulgó la LFTAIPG; hubo un cambio
en el enfoque de los OIC; se modifica la LFRASP y se implementó la transparencia
en los procesos de gestión.
En abril de 2003, se publica la Ley del Servicio Profesional de Carrera; se adiciona

la Ley de Planeación, donde la SECODAM pasa a ser la SFP, quedando
conformado el Sistema de Control y Evaluación Gubernamental (SICEG).
De esta manera, la SFP es la encargada de operar directamente los programas

vinculados con la rendición de cuentas y de ahí se desprenden a las dependencias
y entidades para que éstas a su vez informen sus resultados. De igual modo, integra
reportes trimestrales, a partir de sus indicadores de gestión que conforman el
Sistema Integral de Gestión (SIG).
Por otro lado, la SHCP aprobaría la parte financiera; además se crearon varios
subsistemas para medir el avance como: Compranet (contrataciones y licitaciones),
Tramitanet (requisitos, lugares, costos de trámites), Declaranet (declaración
patrimonial de servidores públicos) y Normateca (concentra toda la legislación), así
como su propia página de internet, con la que también cuentan las demás
dependencias y entidades para posicionarse en pro de la transparencia.
Los programas con los que cuenta la SFP para el fortalecimiento de la rendición de
cuentas son el Programa Nacional de Transparencia y Combate a la Corrupción
2008-2012 (PNRCTCC), rediseñado en 2008, enfocado no sólo a crear una cultura
anticorrupción en los funcionarios, sino en la ciudadanía que diagnosticaría los
207
México, 2010-2016”
problemas de corrupción, vigilaría su gestión y el cumplimiento de objetivos, entre

otras cosas. La Secretaría da seguimiento a acuerdos internacionales en esta
materia.
Las funciones de la CITCC, quedaron a cargo de la Unidad de Políticas de

Transparencia y Cooperación Internacional en la reestructuración que tuvo la SFP
en fechas recientes.
El tema de la corrupción, que estuvo en manos de la Comisión y ahora en esta

Unidad, lleva a pensar que por sí solo no cambio en mucho el escenario, pues es
necesario llevar a cabo "una reforma integral que permita centralizar, individualizar
y aumentar la actividad para su combate.”326
De acuerdo con el Secretario Salvador Vega Casillas (quien presentó su renuncia

en diciembre de 2011), en los últimos cuatro años se han denunciado a más de 680
personas en 129 denuncias penales por presuntos actos de corrupción. Tan sólo en
lo que va de este año, se han denunciado a 464 personas por este tipo de actos,
con un importe, de más de tres mil millones de pesos.
En septiembre de 2009, se dio a conocer que dentro de las propuestas del mismo
Ejecutivo para reducir costos en el gasto público, la SFP junto con la Secretaría de
Turismo (ST) y la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) desaparecerían, y sus
funciones pasarían a otras dependencias, en el caso de la SFP, sus actividades
principales las retomaría una Contraloría General de la Federación (CGF),
dependiente directamente del Presidente de la República, la cual tendría 16
facultades generales en vez de las 31 que tiene actualmente. La CGF mantendría
la facultad de aplicar castigos de suspensión hasta por 15 días. Las sanciones más
serias quedarían en manos del TFJFA, que cuenta con atribución desde 2007, pero
no ha podido ejercerla porque falta reformar la LFRASP327 328
326
John M. Ackerman, Estructura Institucional...óp. cit., p. 43.
327
Salvador Vega Casillas, Informe de labores de la SFP 2010 , Comunicado de 1 septiembre de 2010, [en línea], Dirección
URL:http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/sala-de-prensa/septiembre-2010/comunicado-010910.html.[consulta:1
septiembre de 2010].
328
s/n, “Adelgazan SFP, no desaparece”, [en línea], México, Periódico Reforma, miércoles 07 de octubre2009 , Dirección
208
México, 2010-2016”
Empero, después de un debate al respecto en el Senado, la propuesta no fue

aceptada, pero deja en claro que la reducción del gasto público tuvo mayor
importancia que el control interno y la transparencia y el combate a la corrupción,
que si bien es cierto dicha Secretaría enfrenta retos por vencer como lo concerniente
a la duplicidad de funciones con la SHCP e incluso con la ASF y la legitimidad en
su actuar, no significa que dicha Contraloría sea la solución y que fuera a funcionar
mejor que la SFP teniendo la misma estructura y falta de un enfoque claro.
En el Programa Especial de Mejora de la Gestión de la Administración Pública

(PMG) 2008-2012, intervienen actores como: los OIC, los delegados, los comisarios
y grupos técnicos del Programa. Éste está basado en 5 ejes: dirigido a la orientación
de resultados; eje de participación ciudadana; flexibilidad; innovación y experiencia
y sinergia. La SFP es responsable de la construcción de los indicadores de gestión
y requiere una acción conjunta con la SHCP para la vigilancia de los indicadores
estratégicos y desempeño. El programa ha tenido dificultades "desde su
lanzamiento y operación en la participación de los OIC que no han sido cabalmente
aceptados porque su trabajo carece de definiciones claras, quedando dudas a si
éstos son evaluadores, controladores o asesores.329
En julio de 2010 se publicaron los nuevos manuales que abrogaron miles de normas
y lineamientos para simplificarlos en sólo 9 manuales que concentran rubros de
Auditoría, Adquisiciones, Control Interno, Obra Pública, Recursos Humanos,
Materiales, Financieros, Tecnología de la Información y Transparencia y Rendición
de Cuentas.330
Como se establece en el artículo 25 del Reglamento interno de la SFP, "la

Contraloría Interna de la Secretaría queda adscrita directamente al secretario y
URL: www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/467149.html. [consulta:1 septiembre de 2010].

329
María del Carmen Pardo, "Los mecanismos de rendición de cuentas en el ámbito Ejecutivo del gobierno” en Sergio López-
Ayllón; Mauricio Merino; Guillermo Cejudo, La estructura de la rendición de cuentas, México, UNAM: Instituto de
Investigaciones Jurídicas-CIDE, Serie Doctrina Jurídica Núm. 551,2010, p. 20.
330
Este último manual de Transparencia y Rendición de cuentas, se tenía previsto que a inicios de 2011 se le anexaría, mas
esto no ha sucedido, la gestión y preservación de archivos en papel y electrónicos, pues anteriormente se encontraban dentro
del manual de Recursos Materiales, pero el Archivo General de la Nación expuso ante la SFP que los archivos no son cajas
visto como un recurso material y se argumentó la pertinencia de un manual propio, pero sólo se logró incluirlo en
Transparencia y rendición de cuentas, que de todas maneras son meras recomendaciones a la administración pública federal.
209
México, 2010-2016”
estará a cargo de un Contralor Interno designado por el Presidente de la República,

quien sólo será responsable administrativamente ante él”.
La SFP, como dependencia encargada del control interno en el ámbito del Ejecutivo,
cuenta con los OIC, piezas importantes para la rendición de cuentas encaminadas
a vigilar el gasto y la evaluación del desempeño. Dichos órganos han tenido una
ampliación en sus funciones, pues en un inicio se enfocaban más a lo contable para
pasar al desempeño y la calidad del gasto. Los OIC se conforman a su vez de las
áreas de responsabilidad y quejas, auditoría interna y auditoría del control y
evaluación y apoyo al buen gobierno.
Para su robustecimiento, se alinearon al Modelo Integral de Desempeño de Órganos

de Vigilancia y Control (OVC), denominado MIDO, éste se integra por los OIC, los
delegados (en el caso de las dependencias) y los comisarios públicos (en el caso
de las entidades), subdelegados y comisarios suplentes. El MIDO es un sistema de
dirección y evaluación del desempeño para el mejoramiento de las tareas de los
OIC y también evalúa directamente riegos de corrupción, opacidad y mejoras en el
desempeño institucional.
En 2001, se creó la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control, que

es la unidad responsable de dirigir y supervisar las actividades de los titulares de
los OIC, delegados y comisarios públicos.
Los OIC también tienen limitaciones en su desempeño y presentan un "conflicto de

intereses”, ya que por un lado dependen presupuestalmente de las dependencias
en que éstos operan, pero su reporte no es ante ellas, sino a la SFP como
Coordinadora del Sistema de Control y Evaluación. Además tienen distintas
responsabilidades "desde la recepción de quejas y denuncias hasta la investigación
y finamiento de responsabilidades, pasando por la tarea de emitir recomendaciones
presupuestales, opinar, asesorar, auditar y evaluar trimestralmente a dependencias
participantes sobre los avances y resultados del PMG.331
331
Ver artículo 63 del Reglamento Interno, capítulo V, De los Delegados, Comisarios Públicos, Titulares de los Órganos
210
México, 2010-2016”
Es decir, no sólo tienen a su cargo el control interno, sino tareas de rendición de

cuentas y combate a la corrupción, las cuales complejizaron su actuar que se
conjuga con la participación de actores que también tiene funciones de vigilancia,
control y evaluación como los delegados, comisarios y coordinadores de sector. Por
ello los OIC se encuentran en "un proceso de transformación” en su estructura
integral.
El principal riesgo es que la SFP, como órgano de autocontrol, se involucre en

acciones de carácter correctivo y en ciertos casos sesgue su actuar y se vea influido
por presiones políticas, porque aunque no sea así, enfrentará la sospecha, que de
cierta manera resta credibilidad y eficacia, no sólo a la institución, sino a los titulares
designados al ponerles en su juego su propia permanencia.
La posición exige un lazo de dependencia y exigencia de intereses, pero puede

incidir en la autonomía de su titular, y por tanto de sus labores, como decidir sobre
su organización interna, el personal de las Contralorías y los mandos directivos e
incluso en el plan de trabajo.
Mientras que la SHCP tiene un papel en la consolidación de informes financieros,

fiscalización del gasto público y la integración de la cuenta federal. Ésta ópera
indicadores estratégicos de presupuesto que conforma el Sistema de Evaluación
del Desempeño (SED), así también la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sufrió una reforma para la completa
operación de este sistema, de igual modo se expidieron las Normas Generales de
Control Interno. Dicha Secretaría trabaja en conjunto con el Poder Legislativo por el
control y la supervisión financiera.
Igualmente, mediante la Subsecretaría de Egresos se coordina la formulación de

las políticas de gasto público federal y se determina con las unidades
administrativas los niveles de gasto que se requieren para la elaboración del
Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta tarea es un eslabón importante de
Internos de Control, de sus respectivas Áreas de Responsabilidades, Auditoría y Quejas y de los Supervisores Regionales,
donde se enumeran las facultades de los titulares de los OIC.
211
México, 2010-2016”
la rendición de cuentas.
También esta Secretaría recibe, consolida, envía al Legislativo y sanciona

información, la cual es organizada en 4 tipos: los informes de gestión financiera
(para dar cuenta de los recursos fiscales ejercidos para cumplir con los objetivos y
metas propuestas); el informe de gobierno (los resultados obtenidos por sectores,
dependencias y entidades, que presenta el Presidente de la República ante el
Congreso de la Unión); informe de labores (entregado por los Secretarios de Estado
y los jefes de departamento a la Presidencia sobre los resultados obtenidos por las
dependencias o entidades. En este informe se presentan los avances y el grado de
cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo e incluye
también las actividades que desarrollaron los órganos desconcentrados); y la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal de la gestión pública del gobierno mexicano
(se evalúa el ejercicio fiscal por estados financieros, presupuestales y programáticos
y es presentada por la SHCP a la Cámara de Diputados); además se incluye un
informe sobre el avance de la gestión financiera (cubre el ejercicio de los seis
primeros meses del año, como una cuenta pública de monitoreo semestral).332
Las dependencias y entidades generan información sobre políticas y programas y

conforman los informes de labores alineándose a la ejecución del programa de
trabajo, asimismo de los informes de gestión financiera referente a la utilización de
los recursos fiscales.
La SFP establece mediciones de desempeño, facultada por la ley, aunque la SHCP

es la que opera el SED, debido al traslape de responsabilidades, no se delimitan
bien las fronteras entre una y otra, sobre todo en la doble injerencia con respecto al
tema del desempeño, ello lleva a la tarea de poner en claro el uso y la importancia
de los indicadores, para no confundir también a las dependencias y entidades, que
ven una "duplicación de informes” a entregar para ambas Secretarías.
Existe la misma situación a nivel estatal con respecto al diseño de los OIC aunado
332
María del Carmen Pardo, óp. cit., p. 23 y ss.
212
México, 2010-2016”
a una disparidad en el nombramiento de los titulares de las contralorías, un

incipiente servicio profesional de carrera, deficiencias presupuestarias, falta de
recursos humanos suficientes e incluso falta de imposición de sanciones firmes por
"vaguedad” o "lagunas” en la ley.333
Es importante no caer en el que hay que rendir cuentas nada más por rendirlas y
esto favorezca un escenario de duplicidades como las que se encuentran en el
marco regulatorio y en las atribuciones de estos órganos administrativos, porque si
bien no son necesariamente incompatibles, si imposibilitan enfocarse en un solo
objetivo, lo que se deduce en mediciones poco apropiadas.
2.2.6.2 Mecanismo de control externo
El control que tiene el Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, se ejerce mediante la

ASF, de manera externa, al revisar las cuentas del gobierno federal.
El antecedente de la ASF es la Contaduría Mayor de Hacienda localizada en la

Constitución de 1824, durante algunos años se alternó tanto su organización como
sus atribuciones con los del Tribunal de Cuentas, posteriormente en 1867, se emitió
un decreto que restableció a la Contaduría Mayor de Hacienda y hasta el año 2000
no sufrió modificaciones en su denominación.
La ASF tiene su origen en un decreto del 14 de julio de 1999 y promulgado el 30 de

julio del mismo año, reformando la Constitución en sus artículos 73, 74,78 y 79, para
erigirse como un organismo de la Cámara de Diputados con autonomía técnica y de
gestión para llevar a cabo la fiscalización en forma posterior de los ingresos y
egresos de todos los Poderes de la Unión, así como las entidades federativas y los
municipios. Además, determina daños y perjuicios a la Hacienda Pública, finca
directamente responsabilidades y aplica sanciones resarcitorias.
La ASF se regía por la Ley Superior de Fiscalización, y en el año 2009 se abroga

para expedir la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
333
Alejandra Ríos Cázares; Guillermo M. Cejudo, op.cit., p. 60.
213
México, 2010-2016”
(LFRCF), vigente hasta este momento.
Dicho órgano de fiscalización tiene limitaciones presupuestales y también políticas

para el ejercicio de sus funciones, pues su tarea es eminentemente técnica y trabaja
con variables económicas, contables, jurídicas, financieras u otras bajo
instrumentos científicos y técnicos con carácter objetivo que no debiera permitir
"intromisiones” o variables políticas como: el que no cuente con autonomía
presupuestal y la inexistencia de un porcentaje proporcional al gasto público
fiscalizable dentro del Presupuesto de Egresos, que bajo criterios políticos es
aumentado o disminuido; además interviene la supervisión de la Comisión de
Vigilancia de la ASF (integrado por 30 diputados de los 8 partidos políticos) en el
conocimiento y opinión del presupuesto, programas estratégicos y anuales, así
como evaluar su cumplimiento.
Otra "intromisión” se da por parte de la Unidad de Evaluación y Control de la

Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, que se encarga de la evaluación
de la ASF, lo cual no significa que la Auditoría deba ser opaca y no rinda cuentas,
pero sí se presta a que variables políticas afecten su imparcialidad pues sus
principales integrantes de la Unidad son conformados por las negociaciones que se
dan entre los partidos políticos. Esta Unidad está integrada por 74 servidores
públicos que dan seguimiento a las tareas de este órgano.
En forma adicional, la ASF es sometida a revisión sobre gestión financiera,

desempeño y obligaciones fiscales por medio de despachos externos individuales.
De igual modo, ha sido parte de una revisión de carácter internacional llevada a
cabo por un grupo de entidades fiscalizadoras superiores de otros países.
La aprobación de su reglamente interno no puede darse sin previo conocimiento de

la Comisión de Vigilancia, y tampoco puede conocer de procedimientos
administrativos en contra de servidores públicos, no cuenta con la capacidad de
imponer sanción ni consignar asuntos penales, ya que es la SFP, quien inicia los
procedimientos de sanción administrativa, en la nueva LFRCF se establece la
participación de la sociedad mediante denuncias, las cuales no son obligatorias para
214
México, 2010-2016”
tomarse en cuenta, pero acerca más a la Auditoría con la sociedad al interactuar

con ésta y recibir sus demandas.
La designación del Auditor Superior corresponde a las dos terceras partes de la

Cámara de Diputados, que hace de su nombramiento una negociación política,
dicho titular no cuenta con fuero constitucional y puede ser destituido por "causas
graves” que enumera el artículo 92 de la LFRCF, entre ellas: "aceptar la injerencia
de los partidos políticos y no conducirse con parcialidad en la revisión de la Cuenta
Pública; obtener una evaluación de desempeño poco satisfactoria sin justificación,
a juicio de la Comisión, durante dos ejercicios consecutivos”; además a los
Auditores Especiales de la ASF se les hacen comparecencias para conocer sobre
sus tareas, lo cual podría interferir con su autonomía técnica y de gestión.
El presupuesto de la ASF es menor que el otorgado a las SFP, tomando en cuenta

que la primera audita a los Poderes de la Unión, organismos autónomos,
presupuestos descentralizados de las entidades federativas y los municipios, y por
tanto, su universo a fiscalizar es mucho mayor, es decir, se requiere contar con una
estructura mayor al compararse con el número de auditorías que realiza.
Tabla 6
Presupuestos
ASF SFP
Presupuesto ejercido 2010: $ 1, 393, 666, Presupuesto ejercido 2010: $ 2, 441, 034,
96 millones de pesos. 995 millones de pesos.
Presupuesto autorizado anual 2011: $ 1, Presupuesto autorizado anual 2011: $ 1,

332, 094, 676 millones de pesos. 346, 104, 529 millones de pesos.
Fuente:www.asf.gob.mx/uploads/85_Obligaciones_de_la_Ley_Federal_de_Transparencia_y_
Acceso_a_la_Información _Publica_Gubernamental y 5to. Informe de labores de la SFP, [en
línea], 1 de septiembre de 2011, Dirección
URL:http://www.funcionpublica.gob.mx/images/doctos/TRANSPARENCIA/Informes de
Labores E/5to informe labore s sfp.pdf. [consulta: 30 de septiembre de 2011].
Otra acción que interfiere con la propia autonomía de gestión, es limitar el tiempo a 160 días para la
215
México, 2010-2016”
promoción de responsabilidades; así como la evaluación de la evidencia y documentación no

presentada por los entes fiscalizados como soporte de resultados.
A pesar de estas limitantes, la tarea de la ASF es de vital importancia si se hace un

recuento de su labor. El desempeño de la Auditoría se refleja, principalmente, en
las revisiones efectuadas a la Cuenta de la Hacienda Pública Federal con base en
el Programa Anual de Auditorías, de acuerdo con las cifras presentadas en el
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, dado
a conocer en febrero de 2011 por el Auditor Superior Juan Manuel Porta, se
realizaron 945 revisiones superando en un 5% lo planeado en el Programa, de las
cuales se desprenden el tipo de auditorías efectuadas que son:
Gráfico 4
Auditorías efectuadas
Fuente: Juan M. Porta, Auditor Superior de la Federación, Mensaje del CPC a la H. Cámara de
Diputados, [en línea], 16 de febrero de 2011, Dirección URL
http://www.asf.gob.mx/Trans/Obliga/IR2009PRES.pdf [consulta: 20 de febrero de 2011].
Lo cual generó como consecuencia la elaboración de 7 mil 296 observaciones que

produjeron promoción de 8 mil 738 acciones. De estas, 5 mil 909 fueron de carácter
preventivo, es decir, se buscaron corregir controles internos; simplificar prácticas y
procesos y fortalecer procedimientos; de forma correctiva fueron emitidas 2 mil 829,
216
México, 2010-2016”
las cuales originaron lo siguiente:
Gráfico 5
Acciones correctivas
Fuente: Juan M. Porta, Auditor Superior de la Federación, Mensaje del CPC a la H.

Cámara de Diputados, [en línea], 16 de febrero de 2011, Dirección URL
http://www.asf.gob.mx/Trans/Obliga/I R2009PRES.pdf [consulta: 20 de febrero de
2011].
En cuanto a recuperaciones derivadas de la fiscalización superior de cuentas por

las entidades fiscalizadas que pueden solventarlas durante el desarrollo de las
auditorías o al término de éstas, los recursos utilizados de forma incorrecta al erario,
patrimonio o fondos federales que fueron recuperados efectivamente recaudaron un
monto de $44, 568, 924 millones de pesos, de enero de 2001 a marzo de 2011. 334
Todos estos datos reflejan la importancia de seguir fortaleciendo el quehacer de la

Auditoría, que es el de la fiscalización, en la cual se verifica el cumplimiento de
metas y objetivos planteados en las políticas y programas, se evalúa el desempeño
y se da a conocer cómo se ejerció el gasto público, por tanto, la relevancia de
emprender acciones que mejoren su desempeño y no aumenten sus limitaciones
334
Juan M. Porta, Auditor Superior de la Federación, Mensaje del CPC a la H. Cámara de Diputados, [en línea], 16 de febrero
de 2011, Dirección URL http://www.asf.gob.mx/Trans/Obliga/IR2009PRES.pdf [consulta: 20 de febrero de 2011].
217
México, 2010-2016”
que enfrenta en tiempos, acciones e información e incluso en su diseño institucional.

Además, como se mencionó en otro apartado anterior, la ASF enfrenta una barrera
al promover ante la SFP y los OIC la aplicación de sanciones administrativas.
Así se ha hablado del tema de convertir a la Auditoría en un organismo

constitucionalmente autónomo que no se encuentre supeditado a ningún Poder, al
ver que "las competencias de fiscalización son esenciales del Estado porque
constituye el mandato primario del pueblo que se expresa en el Presupuesto de
Egresos de la Federación, la revisión es la forma en la que los mandatarios rinden
cuentas al pueblo”335, igualmente, se habla que debiera contar con competencias
como: facultad de iniciativa legal en la materia; ser parte de las controversias
legales; posibilidad de estar legitimada procesal y activamente para promover
acciones de inconstitucionalidad contra los principios que vulneren el control y la
fiscalización del Estado.336
Al contar con autonomía plenamente de gestión y de presupuesto puede planear

sus propias tareas y decidir la forma en cómo se administran sus recursos humanos,
financieros y materiales.
Las instancias encargadas de la evaluación externa son las entidades

fiscalizadoras, pero se tornan con un actuar incipiente, su función, además, se
convierte en un reto cuando se trata de no sólo ser de carácter preventiva o ex ante,
sino de dar un seguimiento y una revisión ex-post.
A pesar de que en el año 2008 se reformó el artículo 116° constitucional que

estableció que las entidades fiscalizadoras de los estados y del Distrito Federal
tendrían autonomía de gestión, la Asociación Nacional de Órganos de Fiscalización
Superior y Control Gubernamental (ASOFIS), exhortó que a las entidades
fiscalizadoras les falta autonomía e independencia y considera pertinente una
homologación en términos y procedimientos. Así como, que la misma ASF se
335
María de la Luz Mijangos Borja, “Autonomía constitucional y diseño legal de la Auditoría Superior de la Federación” en
John M. Ackerman; César Astudillo (Coordinadores), La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación,
México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie de Estudios Jurídicos Núm. 524, 2009, p. 214.
336
Ibídem.
218
México, 2010-2016”
reforme para que cuente con facultades legales y económicas para aumentar sus
auditorías con los estados.337
A causa de la gran disparidad existente en la contabilidad gubernamental y el

registro patrimonial en todos los niveles de gobierno, se hacía imposible un análisis
y una evaluación que compare resultados, y sólo se fomentaba la corrupción por
falta de claridad en el seguimiento, por tanto se expidió la Ley de Contabilidad
General (LCG) en el año 2008, con el fin de homogeneizar los criterios en la
presentación de informes y se otorga un plazo hasta el año 2012 para dicho
proceso, y aunque es un poco largo, implicará un gran avance en las rendición de
cuentas.
La calidad de información sobre las cuentas públicas no es vista como una fuente
de información relevante para el control de la gestión, la evaluación del desempeño
gubernamental y la rendición de cuentas, sólo la mera fiscalización, y así no resulta
una herramienta útil si está sentada sobre una idea de rendición de cuentas
posterior al ejercicio, no es capaz de relacionar costos de operación e inversión de
cada unidad responsable de ejercer el gasto público con los resultados que se
obtiene al final del ejercicio fiscal ni de informar a ciencia cierta la forma en que se
obtiene y gasta el dinero en conjunto. "Lo que hay son esbozos formales y rutinarios
de cuentas públicas sin conexión de sentido, que se justifican a sí mismos, sin
aportar nada sustantivo a la mejora de la gestión pública”. 338
Estos datos no producen una certeza en los indicadores, el desempeño, el impacto

y la evaluación de las políticas públicas, por tanto, no son dirigidos a la sociedad.
De acuerdo con Guillermo Cejudo y Alejandra Cazáres en su estudio sobre la

situación de las entidades federativas, las entidades de fiscalización superior,
también se ven afectadas por su nivel de autonomía y enfrentan retos como la falta
337
Luis Brito, "Carecen auditores de fuerza”, México, Periódico Reforma, lunes 6 diciembre de 2010, p. 1. [consulta: 6 de
diciembre de 2010].
338
Mauricio Merino, "La calidad de la información en la cuenta pública en México” en Sergio López-Ayllón; Mauricio Merino;
Guillermo Cejudo, La estructura de la rendición de cuentas, México, UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas-CIDE, Serie
Doctrina Jurídica Núm. 551,2010, p. 31 y ss.
219
México, 2010-2016”
de recursos humanos, materiales y financieros para cumplir con sus tareas. Y ello
ha hecho que se priorice en análisis contables, mas no en detectar áreas de
oportunidad y de riesgo. Tampoco implementan directamente las sanciones, pues
son transferidas y también son dependientes del Ejecutivo. 339
La mayoría se activa cuando las legislaturas estatales lo piden y depende de la

pasividad o proactividad de éstas al querer que el Poder Ejecutivo informe, explique
y justifique sus acciones, y donde en varios casos, algunos mecanismos no son
obligatorios.
Es claro, como lo dicen los estudios, que los desafíos son la debilidad de los
conectores, hay confusión, contraposición y duplicidad de funciones que hacen que
las responsabilidades se vayan diluyendo por la falta de complementariedad entre
estas instituciones y los Poderes estatales.
2.2.6.3 Contralorías sociales e instrumentos de participación ciudadana
Es preciso aclarar que los términos de rendición de cuentas societal y la llamada

contraloría social no resultan sinónimos, puesto que la contraloría se enfoca a
verificar el cumplimiento de los recursos públicos aplicados a los programas sociales
mediante la inclusión no vinculatoria de los beneficiarios, mientras que la rendición
de cuentas societal es más amplia y se desenvuelve en otros canales, por lo tanto
es más incluyente, además tiene un fin común: ser parte del entramado
gubernamental por medio de la vigilancia, supervisión y participación en los actos
de autoridad.
Fue a partir de 1991 cuando inició el Programa de Contraloría Social, dentro del
Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), y se comenzó la tarea de recibir
quejas y denuncias que provenían de la población beneficiaria a través de un vocal
de control y vigilancia, elegido en una asamblea.
La SFP creó un Sistema Integral de Contralorías Sociales dentro del Programa
339
Ver estudio de Alejandra Ríos Cázares; Guillermo M. Cejudo, óp. cit.
220
México, 2010-2016”
Nacional de Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, éste lo opera la

Unidad de Operación Regional y Contraloría Social como lo indica el artículo 33 del
reglamento interior de esta Secretaría.
Desde el sexenio pasado se pusieron en marcha varios programas que continúan

en operación como el Programa de Aval Ciudadano de la Secretaría de Salud que
incluye la participación de los usuarios. Otros, son el Programa de Testigos Sociales
en la Contratación de Obras y Servicios que realizan las dependencias y entidades
y el programa de monitoreo ciudadano en trámites, programas y servicios de las
dependencias del gobierno federal.
En el año 2008, se emitieron los lineamientos para la promoción y operación de la

Contraloría Social en los programas federales de desarrollo social, que obliga a las
dependencias y entidades que ejecutan programas de este tipo a crear, constituir y
capacitar comités de contraloría social, que se integran por beneficiarios de los
programas federales, cuya meta es que todas las dependencias y entidades
incorporen mecanismos de participación ciudadana.
Al 31 de diciembre de 2010, se validaron los documentos de contraloría social

(esquema, guía operativa y programa anual de trabajo de contraloría social) de 57
programas de desarrollo social de un total de 66 que hubo en el 2010, lo que
representó un 86%. De igual modo la ejecución de las actividades de promoción de
contraloría social en los programas federales de desarrollo social existentes en 2010
y 2011, así como el registro y sistematización de estas actividades, hicieron que
2010 finalizara con la conformación de 38 mil 724 Comités de Contraloría Social en
54 programas federales de desarrollo social en los que participan 153 mil 539
ciudadanos que son beneficiarios de los mismos.340
La rendición de cuentas societal, se ha insertado "como el espacio de relaciones

entre actores sociales e instancias de gobierno, en el que la vigilancia y control de
340
5to. Informe de Labores de la SFP, [en línea], 1 de septiembre de 2011, Dirección URL:
http://www.funcionpublica.gob.mx/images/doctos/TRANSPARENCIA/Informes_de_Labores_E/5to_informe_labores_sfp.pdf.
[consulta: 30 de septiembre de 2011].
221
México, 2010-2016”
las acciones de las agencias estatales son el propósito principal”341, con acciones
claras basadas en estos modelos se encuentran movimientos como Alianza Cívica
en el caso electoral en los años 90's, el Observatorio Ciudadano de la Educación
referente a políticas educativas, Radio Centéotl de Oaxaca o Radio Teocelo en el
caso de Veracruz, el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública y en cuanto a la
materia de transparencia y acceso a la información se suman organizaciones de la
sociedad civil, entre ellas: Centro de Análisis e Investigación, Fundar, Incide Social,
Derecho a Saber, entre otras .
Se aúnan los consejos sociales como instancias formales en rubros de educación,

desarrollo sustentable, seguridad pública y comités locales, actuando paralelamente
con las bajas prácticas de participación ciudadana. Hay al menos 123 interfaces
sociales en las leyes y reglamentos estatales y municipales., pero se han visto
tímidamente fortalecidos por las autoridades.
Existen leyes estatales que regulan la participación ciudadana y establecen los

instrumentos de participación ciudadana como: Plebiscitos, Referéndum, Consultas
Ciudadanas, Red de Contralorías Ciudadanas, Audiencias Públicas, Asambleas
Ciudadanas, entre otras, las cuales han tenido una baja afluencia.
En cuanto a los instrumentos de participación ciudadana constituidos en órganos

colegiados con los miembros de la sociedad o de las organizaciones civiles se
encuentran: los convenios de colaboración, comités ciudadanos, consejos
ciudadanos, comisiones o comités consultivos.
También existen algunos movimientos que se han cubierto bajo este esquema, pero
esconden grupos gremiales clientelares con tintes sindicales o partidarios que se
alejan de un interés común.
Como menciona María del Carmen Pardo, "en la mayoría de los casos estos canales
se limitan a informar a los ciudadanos sin que exista realmente un ejercicio de
explicación y justificación en el quehacer gubernamental, ni mucho menos la
341
Alberto J. Olvera Rivera, óp. cit., p. 26.
222
México, 2010-2016”
aplicación de sanciones”342que van acompañados de la falta de recursos junto a los

mecanismos ya desvinculados de rendición de cuentas.
Alberto Olvera Rivera, óp. cit., p. 32. De acuerdo con Ernesto Izunza, las interfaces societales son los espacios de contacto
entre los sujetos que entran en relación, bien por la inicativa demandas o participación ciudadana, bien por la facticidad de
una política pública. Interfaz es un espacio de intercambio y conflicto entre los actores que se relacionan intencionalmente, y
donde entran en juego los proyectos, fuerzas y estrategias de los actores (estatales y societales) concernidos. Para ver más
en Ernesto Izunza Vera, "Interfaces societales y proyectos políticos. La disputa entre rendición de cuentas y participación
ciudadana desde la perspectiva de la igualdad compleja” en Alejandro Monsiváis (Compilador), Políticas de transparencia:
Ciudadanía y Rendición de Cuentas, México, CEMEFI-IFAI, 2005, pp. 17-30. 144 María del Carmen Pardo, op.cit., p. 4.
223
México, 2010-2016”
3.1 Norma Jurídica
En México la evolución del marco jurídico del derecho de acceso a la información

se ve a partir de seis momentos, a saber: a) la primera reforma al artículo 6°
constitucional en 1977; b) la expedición de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Gubernamental en 2002; c) la segunda reforma al artículo
6° constitucional en 2007; d) la tercera reforma al artículo 6° constitucional en 2014,
e) la expedición de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información en
2015, y, f) la expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública en 2016.
El 4 de octubre de 1977, el entonces Presidente de la República envía a la Cámara

de Diputados una iniciativa de ley de reforma política, y dentro de ésta se habla del
derecho a la información. A continuación, se transcribe un extracto de dicha
iniciativa que al respecto dice:
“(...) Esta prerrogativa de los partidos políticos (acceso permanente a la radio y la

televisión sin restringirlo a períodos electorales, para poder difundir de manera
continua y con amplitud sus principios, así como los análisis y soluciones que
formulen al respecto de los problemas de la sociedad) tiene el propósito de dar
vigencia en forma más efectiva al derecho a la información, que mediante esta
iniciativa se incorpora al artículo sexto constitucional, que será básico para el
mejoramiento de una conciencia ciudadana y contribuirá que ésta sea más
enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra
sociedad.”
La reforma política fue aprobada y dentro de ella, el artículo sexto constitucional

queda adicionado para quedar como sigue:
Artículo 6°. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición
224
México, 2010-2016”
judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de

tercero, provoque algún delito o perturbe el orden público: el derecho a la
información será garantizado por el Estado.
Si bien originariamente el derecho a la información se reconoció como una garantía

de los derechos políticos -una garantía electoral como atributo de los partidos para
informar al pueblo mexicano- luego la Corte le otorgó una connotación más amplia
al considerarlo como:
“(...) la obligación que tiene el Estado de informar la verdad, de abstenerse de dar a

la comunidad información manipulada, incompleta o falsa, y de entenderlo como
una garantía individual limitada por los intereses nacionales, por los de la sociedad
y por el respeto a los derechos de terceros”.343
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se refiere a la importancia que tiene el

derecho a la información en su faceta de que la sociedad pueda estar informada
verazmente de los asuntos públicos que a ella interesan. Como lo sostiene desde
1996 a partir del caso Aguas Blancas, apoyándose en la exposición de motivos de
la adición al artículo 6° expresa que se trata de “un derecho básico para el
mejoramiento de una conciencia ciudadana y que contribuirá a que ésta esté más
enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de nuestra
sociedad.”
No fue sino hasta el año 2002, cuando se comenzaron a emitir distintas leyes a nivel
federal y estatal que, con base en el artículo 6° constitucional, regularon el derecho
de acceso a la información en poder del Estado, representando uno de los cambios
más significativos en nuestra vida democrática.
3.1.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental (LFTAIPG)
El primer ordenamiento legal en materia de transparencia en nuestro país es la Ley
343
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 24 de junio de 1996, tesis de jurisprudencia P. LXXXIX/96, p. 513.
225
México, 2010-2016”
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental,344 que fue

impulsada por políticos, académicos y periodistas organizados en el denominado
“Grupo Oaxaca”345, quienes presentaron la iniciativa al Congreso de la Unión, para
permitir que a nivel federal cualquier persona pudiera presentar una solicitud de
acceso a la información y las autoridades estuvieran obligadas a responderla.
A partir de entonces el ciudadano dejó de ser, desde el punto de vista jurídico, un

sujeto pasivo que tenía derecho a estar informado y se convirtió en un sujeto activo,
es decir, podía buscar por sí mismo información y solicitar documentos que dieran
cuenta del quehacer gubernamental. Se establecieron mecanismos sencillos para
que pudiera ejercer efectivamente este derecho.
Dicha Ley garantiza el acceso de toda persona a la información en posesión de los

poderes federales, los órganos constitucionales autónomos, órganos con
autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.346 Una de las razones más
importantes por la cual la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
se destaca en el contexto internacional es porque incluye la creación de una entidad
supervisora particularmente poderosa347. Es así que se creó el Instituto Federal de
Acceso a la Información (IFAI). No obstante que la Ley resultaba obligatoria para el
conjunto de instituciones federales, ni el Poder Legislativo, ni el Judicial, ni los
órganos constitucionales autónomos estaban sujetos a la autoridad del IFAI,
debiendo ellos asegurar el establecimiento de sus propios mecanismos para cumplir
la ley y garantizar el ejercicio del derecho a la información.
Es importante señalar que el ámbito de la ley es federal, lo cual excluyó a los

gobiernos estatales y municipales, a los que correspondió regular por sí mismos el
344
Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002.
345
El ahora conocido como Grupo Oaxaca no surgió con ese nombre ni se constriñe en una organización formal. Fue un
fenómeno inédito de movilización de opinión pública que tuvo su punto de inflexión con la realización del ‘Semanario Nacional,
Derecho a la Información y Reforma Democrática’ el 23 y 24 de mayo de 2001 en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca (como se cita
en Escobedo, Juan Francisco, “Movilización de opinión pública en México: el caso del Grupo Oaxaca y de la Ley Federal de
Acceso a la Información Pública”, pp. 70-73 en http://historico.juridicas. unam.mx/publica/librev/rev/decoin/cont/2/art/art3.pdf
Consultado el 6 de septiembre de 2016.
346
Carpizo McGregor, Jorge, “Transparencia, Acceso a la información y Universidad Pública Autónoma”, en Cuestiones
Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, sin año, p. 82.
347
Ackerman, John M., “El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública: diseño, desempeño y sociedad civil”, en La
democracia frustrada. Limitaciones Institucionales y colonización política de las instituciones garantes de derechos y de
participación ciudadana, Olvera, Alberto, (coord.), Publicaciones de la Casa Chata, sin año, p. 447.
226
México, 2010-2016”
acceso a la información pública. Es así que cada uno de los Estados de la República
mexicana y el Distrito Federal creó su propia ley, originando que los criterios y el
contenido de cada una fueran diversos. De esta manera, los requisitos para solicitar
información, los conceptos de información reservada y confidencial, los tiempos de
respuesta de la autoridad, los costos de reproducción de documentos y la compleja
ruta realizada por autoridades administrativas y judiciales eran diferentes de manera
notable a lo largo del país, lo que representaba un problema toda vez que las
personas no contaban con el mismo derecho para acceder a la información pública
de un Estado a otro. Para resolver esta problemática se presentó ante el Congreso
de la Unión la denominada “iniciativa Chihuahua”348, cuya propuesta era la inserción
en la Constitución de los principios regidores y mínimos para ejercer el derecho de
acceso a la información.
En 2007 se produce la segunda reforma al artículo 6° constitucional349,

adicionándole el segundo párrafo con siete fracciones y que tuvo como propósito
establecer ciertos principios mínimos en materia de transparencia, acceso a la
información y protección de datos personales que debían contener todas las leyes
del país.
Por virtud de esta reforma la Constitución por primera vez menciona expresamente
el “derecho de acceso a la información”, que como ya se ha señalado es una especie
del genérico derecho a la información. De esta manera se incorpora un nuevo
derecho fundamental a nuestro sistema constitucional.350
Entre los principios que regirían el acceso a la información en México que quedaron
348
En noviembre de 2006, los gobernadores de Aguascalientes, Chihuahua, Distrito Federal (ahora Ciudad de México),
Veracruz y Zacatecas, propusieron una iniciativa de reforma constitucional donde se proponía añadir al artículo sexto los
criterios mínimos para ejercer el derecho de acceso a la información y así eliminar las diferencias y variaciones entre los
Estados de la República para dicho derecho en Caballero, José Antonio, (et al.), “El futuro del Instituto Federal de Acceso a
la Información Pública y Protección de Datos Personales: Consideraciones sobre su autonomía constitucional”, CIDE - IIJ, sin
año, pp. 10 y 11 en http://inicio.ifai.org.mx/EstudiosOpiniones/El%20
futuro%20del%20IFAI.%20Consideraciones%20sobre%20su%20Autonom%C3%ADa%20Constitu cional.pdf Consultado el 6
de septiembre de 2016.
349
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007.
350
Carbonell, Miguel, El régimen constitucional de la transparencia, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México,
2008, p. 8.
227
México, 2010-2016”
establecidos en la reforma aludida, destacan: a) máxima publicidad; b) la protección

de la información relacionada a la vida privada y los datos personales; c) la
prohibición de exigir que se justifique algún interés o la utilización que se le dará a
la información pública solicitada; d) la gratuidad en el acceso a la información
pública y a datos personales, así como en la rectificación de los mismos y; e) el
establecimiento de mecanismos de acceso a la información y procedimientos de
revisión expeditos ante órganos u organismos especializados en la materia.
La fracción IV del artículo 6° constitucional, de la reforma de 2007, se refiere a la

existencia de mecanismos y de procedimientos expeditos de revisión, así como a
las cualidades que deberían tener los órganos u organismos garantes que conozcan
de tales procedimientos de revisión. Concretamente se mencionan cinco
características que deben cumplir los órganos garantes:
 Ser especializados;
 Ser imparciales;
 Tener autonomía operativa;
 Tener autonomía de gestión, y
 Tener autonomía de decisión.
Sobre la importancia de esta disposición se ha dicho que la misma radica en contar

con mecanismos de garantía de los derechos fundamentales, toda vez que en el
texto constitucional no son abundantes los preceptos que establezcan mecanismos
para supervisar la efectiva realización de los derechos.351 En esta norma
encontramos el mecanismo y el órgano que los debe hacer efectivos.
De igual manera, se plantean nuevas facultades para garantizar la protección de

datos en posesión de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal.
Los artículos transitorios del decreto señalaron, entre otros puntos, que la
Ibídem, p. 50.
228
México, 2010-2016”
Federación, los Estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de

competencia, deberían expedir las leyes en materia de acceso a la información
pública y transparencia o, en su caso, realizar las modificaciones necesarias;
asimismo, deberían contar con sistemas electrónicos, lo cual remite a la llamada
“sociedad tecnológica y de la información”, a efecto de que cualquier persona
pudiera hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los
procedimientos de revisión inherentes a la transparencia, acceso a la información y
protección de datos personales.
Por lo anterior, la reforma del 20 de julio de 2007 constituyó un paso adelante que
permitió superar años de atraso legislativo en la materia, lo cual hacía necesario
complementar nuestro restringido ordenamiento legal con tratados internacionales,
criterios jurisprudenciales y/o principios aislados en diversos cuerpos jurídicos.
La reforma constitucional de 2014 modificó el modelo de acceso a la información 352.

El nuevo texto constitucional homologa el escenario nacional ensanchando los
márgenes de acceso a la información pública gubernamental en todo el país. De
esta manera:
1. Se amplía el catálogo de sujetos obligados. Además del poder ejecutivo, ahora

se incluye al poder legislativo y el judicial y a los organismos constitucionales
autónomos, los partidos políticos, los sindicatos de trabajadores al servicio del
Estado, fondos y fideicomisos públicos, así como cualquier persona física o
moral que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad,
tendrán obligaciones de transparencia y el deber de proteger datos
personales.
2. Se establece la obligación de publicar en medios electrónicos indicadores que
permitan rendir cuentas del cumplimiento de objetivos y resultados obtenidos.
3. Se establece a nivel constitucional la reserva de información por razones de
352
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de transparencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2014.
229
México, 2010-2016”
seguridad nacional.
4. Se dota de autonomía constitucional al INAI; así como a los organismos
estatales garantes del derecho de acceso a la información.
5. Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e
inatacables para los sujetos obligados.
6. El Consejero Jurídico del Gobierno Federal podrá interponer recurso de
revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sólo en el caso que
dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme
a la ley de la materia.
7. Se faculta al INAI para interponer controversias constitucionales; y se le provee
de legitimación activa para promover acciones de inconstitucionalidad (en este
último caso también a los organismos estatales).
8. Con la finalidad de una mejor rendición de cuentas se establece un Sistema
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos
Personales. El Sistema coordinará y evaluará las acciones relativas a la
política pública transversal de transparencia, acceso a la información y
protección de datos personales, como parte de su función esencial y estará
integrado por el organismo nacional y los de las entidades federativas, con la
Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
9. Las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
tendrán el plazo de un año, a partir de la entrada en vigor de la Ley General
para armonizar su normatividad con la misma.
Asimismo, se otorgó al Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de

Datos autonomía constitucional, así como a los órganos garantes en las entidades
federativas.
Lo anterior significa un avance en materia de transparencia y combate a la

corrupción al país, pues a través de dicha reforma se le transfiere al Instituto la
independencia suficiente para cumplir con sus objetivos sin depender de alguna otra
entidad política y de sus propios intereses.
230
México, 2010-2016”
3.1.5 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

(LGTAIP)
El 4 de mayo de 2015, como se señaló en párrafos anteriores, se publicó la Ley

General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, reglamentaria del
artículo 6° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la cual dota
al INAI de mayores facultades que las otorgadas en su momento al IFAI. De la
misma manera reformula algunos planteamientos base para el ejercicio del derecho
de acceso a la información, entre los que se encuentran:
1. Los supuestos en que será procedente la declaración de inexistencia de

información.
2. Diseña los siguientes procedimientos de acceso a la información:
a) El ordinario ante los sujetos obligados

b) De revisión ante los organismos garantes.
c) De atracción y reconsideración de asuntos llevados ante los organismos
locales.
d) Los especiales mediante el cual el Consejero Jurídico del Gobierno podrá
interponer recursos de revisión ante la SCJN en contra de las resoluciones
del INAI, en aquéllos casos en los que considere se pone en peligro la
seguridad nacional.
3. Define la información que será considerada como reservada o confidencial.

4. Establece las medidas de apremio para el cumplimiento de las resoluciones.
5. El ejercicio de las facultades de revisión y de atracción.
Por otra parte, el artículo 23 de esta ley tiene por objeto definir a aquellos que serán
considerados sujetos obligados y, en este sentido, presenta la siguiente redacción:
Artículo 23. Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a su

información y proteger los datos personales que obren en su poder: cualquier
autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y
231
México, 2010-2016”
Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así

como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos
públicos o realice actos de autoridad en los ámbitos federal, de las Entidades
Federativas y municipal.
La Ley General contiene, además de las obligaciones genéricas y comunes, las

cuales serán discutidas en el capítulo III, obligaciones específicas de las personas
físicas o morales que reciban y ejerzan recursos públicos, los artículos 81 y 82
disponen lo siguiente:
Artículo 81. Los Organismos garantes, dentro de sus respectivas competencias,

determinarán los casos en que las personas físicas o morales que reciban y ejerzan
recursos públicos o realicen actos de autoridad, cumplirán con las obligaciones de
transparencia y acceso a la información directamente o a través de los sujetos
obligados que les asignen dichos recursos o, en los términos de las disposiciones
aplicables, realicen actos de autoridad.
Los sujetos obligados correspondientes deberán enviar a los Organismos garantes

competentes un listado de las personas físicas o morales a los que, por cualquier
motivo, asignaron recursos públicos o, en los términos que establezcan las
disposiciones aplicables, ejercen actos de autoridad.
Para resolver sobre el cumplimento de lo señalado en el párrafo anterior, los

Organismos garantes tomarán en cuenta si realiza una función gubernamental, el
nivel de financiamiento público, el nivel de regulación e involucramiento
gubernamental y si el gobierno participó en su creación.
Artículo 82. Para determinar la información que deberán hacer pública las personas
físicas o morales que reciben y ejercen recursos públicos o realizan actos de
autoridad, los Organismos garantes competentes deberán:
I. Solicitar a las personas físicas o morales que, atendiendo a los lineamientos

emitidos por el Sistema Nacional, remitan el listado de información que
232
México, 2010-2016”
consideren de interés público;

II. Revisar el listado que remitió la persona física o moral en la medida en que
reciban y ejerzan recursos o realicen actos de autoridad que la normatividad
aplicable le otorgue, y
III. Determinar las obligaciones de transparencia que deben cumplir y los plazos
para ello.
Nos reservamos los comentarios a estos dos artículos, así como un análisis de los
aciertos y desaciertos contenidos en los mismos ya que serán discutidos más
adelante en el capítulo III.
3.1.6 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP)
En cumplimiento por lo dispuesto por el artículo Quinto Transitorio de la Ley

General353, el 9 de mayo de 2016, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental la cual
tiene por objeto establecer las bases y principios en el ámbito federal para garantizar
el derecho de acceso a la Información Pública.
Este ordenamiento legal respeta las mismas bases y principios que se encuentran
establecidas en la Ley General, lo que quiere decir que, los plazos, las obligaciones
genéricas y comunes e incluso algunas específicas cumplen con los mínimos
establecidos en la norma general o bien, establecen medidas de mayor protección
al derecho de acceso a la información.
Las obligaciones comunes para cualquier sujeto obligado, son las mismas que las
establecidas en el artículo 70 de la Ley General, toda vez que esta ley de aplicación
federal hace una remisión a la anterior.
Por lo que se refiere al tema de las personas físicas y morales que reciben y ejercen
recursos públicos, los artículos 75 y 76 presentan la misma redacción que sus
353
Quinto. El Congreso de la Unión, las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, tendrán un
plazo de hasta un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, para armonizar las leyes relativas,
conforme a lo establecido en esta Ley. Transcurrido dicho plazo, el Instituto será competente para conocer de los medios de
impugnación que se presenten de conformidad con la presente Ley.
233
México, 2010-2016”
similares en la Ley General (artículos 81 y 82), con la debida anotación de que se

refiere únicamente a aquellos particulares que hayan recibido y ejercido recursos
públicos federales.
3.1.7 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En primer lugar encontramos a la Carta Magna, publicada el 5 de febrero de 1917,

donde el Congreso Constituyente influido por las ideas republicanas y democráticas,
propias de las tradiciones europeas y estadounidense, establecen en un primer
apartado lo correspondiente a las Garantías Individuales o parte “Dogmática”;
siendo de especial atención, para el tema que nos atañe, los Derechos referentes a
la libertad de Expresión y Prensa, así como el derecho de petición, en los artículos
constitucionales 6to ,7mo y 8vo, respectivamente.
En ellos encontramos que corresponde al Estado mexicano la tutela para que las
opiniones de cada mexicano, así como su publicación y el derecho a pedir
información al gobierno, sean garantizados. Con lo anterior, se vislumbran ya
algunas de las pautas que conforman los pilares de la Información y de la
Justificación del Sistema de Rendición de Cuentas.
En el segundo apartado de la Carta Magna, conocida como la parte “Orgánica”

atañe los artículos relacionados a la división de los Poderes de la Unión, a la
organización de la federación y a las bases del funcionamiento y operación del
gobierno y sus representantes.
Al respecto, nos incumben principalmente tres tipos de artículos constitucionales de

la Organización del Estado Mexicano: Los vinculantes con la ciudadanía, los
relacionados con la función Fiscalizadora y los relativos a los servidores públicos.
Ya que estos tienen una vinculación directa con la rendición de cuentas; el primer
tipo (la ciudadanía) corresponde a la vertiente de la Rendición de Cuentas “Vertical”,
por otra parte, los artículos correspondientes a la función fiscalizadora conciernen
propiamente a una Rendición de Cuentas “Horizontal”.
234
México, 2010-2016”
Por lo que respecta a los artículos dedicados a los servidores públicos, se

encuentran las referencias de los pilares de la Responsabilidad y de la Sanción de
nuestro Sistema de Rendición de Cuentas.
El siguiente cuadro-resumen ejemplifica lo anterior:
Número de Tipo de
Art. Tipo de artículos Rendición de Preceptos principales
Constituciona Cuentas
l
31 Ciudadanía Vertical Obligaciones de los mexicanos.
Obligaciones de los ciudadanos

35 Ciudadanía Vertical
mexicanos.
El Supremo Poder de la Federación se
División de Poderes
49 Horizontal divide para su ejercicio en Legislativo,
(Función fiscalizadora)
Ejecutivo y Judicial
El poder legislativo de los Estados

Unidos Mexicanos se deposita en un
División de Poderes
50 Horizontal congreso general, que se dividirá en
(Función Fiscalizadora)
dos cámaras, una de diputados y otra
de senadores.
Facultades exclusivas de la Cámara de

74 Función fiscalizadora Horizontal
Diputados.
Referente a la entidad de fiscalización

79 Función Fiscalizadora Horizontal
superior de la Federación.
Horizontal.
Específica quiénes son considerados
108 Servidores Públicos
funcionarios públicos.
Pilar de
Horizontal. Específica las autoridades que pueden
109 Servidores Públicos expedir las leyes de responsabilidades y
Pilar de la sanciones de los servidores públicos.
Sanción.
Horizontal.
Acerca de las leyes de las
responsabilidades administrativas de los
113 Servidores Públicos Pilar de
servidores públicos, así como los tipos
Responsabilida
de sanción que pueden aplicarse.
d y Sanción.
Fuente: Elaboración propia, con base en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917,
actualizada a abril de 2015.
Basados en los anteriores artículos Constitucionales podemos observar,
235
México, 2010-2016”
primeramente, que dentro de las obligaciones de todo mexicano se encuentra el

contribuir para los gastos públicos, de la manera proporcional y equitativa que
dispongan las leyes (Art. 31 y 35), es decir, corresponde a todos el aportar recursos
para el sostenimiento y funcionamiento del Estado, o dicho de otro modo, pagar
impuestos.
Asimismo, existe la obligación (sin sanción), aunque también se considera Derecho

por el art 39 constitucional, de los ciudadanos mexicanos para elegir a sus
representantes en los poderes Ejecutivo y Legislativo, mediante ejercicios
periódicos de elecciones democráticas.
Con estos precedentes, se conllevan derechos y actitudes propias de la Rendición

de Cuentas. Puesto que, en la cuestión impositiva al ser contribuyentes, se tiene el
derecho de saber cómo es la administración de estos recursos, y en el tema
electoral, al ser representantes de la sociedad, a dar cuenta de sus actos ante los
electores.
Por otra parte, nos lo enuncia la Carta Magna, en el Artículo 41, que el poder
soberano del Estado Mexicano está divido en 3 poderes; el Ejecutivo, el Legislativo
y el Judicial. Cada uno de éstos cuenta con un apartado para la enunciación de las
funciones específicas, no obstante, lo relacionado a la Fiscalización Superior de la
Federación, se enuncia dentro de las facultades exclusivas de la Cámara de
Diputados (Artículo 74). Lo anterior, en términos teóricos de que los Diputados son
los representantes del pueblo.
De igual forma, otro de los ámbitos de competencia para la citada Cámara está el
aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, por ende
corresponde a ella la revisión la Cuenta Pública del año anterior. Para esta labor se
auxilia de la entidad de fiscalización superior de la Federación, cuya expresión
general se encuentra en el art. 79 constitucional, y de forma más profusa en la Ley
de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Finalmente, el título cuarto de la Constitución, (de los artículos 108-114) versa sobre
236
México, 2010-2016”
las responsabilidades de los servidores públicos y la responsabilidad patrimonial del

Estado, dentro del cual se establece que los servidores públicos son: por un lado,
los representantes de elección popular en los tres ámbitos de gobierno y, por otro,
lo llamados de “designación”. Entre los que se encuentran los miembros del Poder
Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y
empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o
comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito
Federal, así como a los servidores públicos de los organismos autónomos, quienes
serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de
sus respectivas funciones.
Asimismo, los artículos constitucionales del título de referencia señalan que:
♦ Los Congresos, estales y de la Unión, serán quienes expedirán las leyes de

responsabilidades de los servidores públicos, así como los encargados de
imponer un juicio político.
♦ Se catalogan los delitos o faltas, en términos penales y/o administrativos.
♦ Los principios que deberán (Obligaciones) guiar el actuar de los funcionarios:
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el
desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones.
♦ En caso falta, acto u omisión, se podrán aplicar las sanciones siguientes:
suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas.
Tanto las obligaciones y las sanciones en esta materia, se verán de forma más
puntual en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
Públicos.354
Con base en el artículo 135 de la Constitución, que permite reformar y adicionar el

contenido de la misma, que a letra dice:
“Para reformarla se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos
354
Es menester señalar que esta legislación cambió su denominación en el año 2009. Anteriormente se conocía como Ley
de Responsabilidades.
237
México, 2010-2016”
terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que
éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sido reformada en

más de 200 veces desde su publicación el 5 de febrero de 1917, en razón de las
necesidades sociales, condiciones políticas y cambios del país.
Una de estas reformas a la Constitución, tuvo lugar el 14 de julio de 1999 (aunque

el Decreto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 29 del mismo mes y
año), cuando el Constituyente Permanente reformó los artículos 73, 74, 78 y 79 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, configurando la
instauración de la Entidad Superior de Fiscalización de la Federación, pasando de
la Contraloría Mayor de Hacienda a la Auditoría Superior de la Federación.
Entre los cambios nodales que se presentaron, con estas modificaciones, destacan
los siguientes elementos:
En el Artículo 73, relativo a las facultades del Congreso, en su número XXIV, se

hace referencia a que éste dará la legislación para la regulación (de la organización,
gestión, control, evaluación) de la entidad de fiscalización superior de la Federación.
En el Artículo 74, concerniente a las facultades exclusivas de la Cámara de

Diputados, se determina que ésta coordinará y evaluará el desempeño de la ASF,
que la ASF es el apoyo de dicha Cámara para la revisión de la Cuenta Pública y el
ejercicio del gasto público. Pero es quizá, en el artículo 79, denominado también,
Título V, de la Fiscalización Superior de Fiscalización, donde las reformas hicieron
un mayor impacto, pues en ella se establecen las bases para el funcionamiento del
sistema de fiscalización.
Primeramente, se determina la naturaleza jurídica de la entidad de fiscalización

superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, que es tener autonomía
técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su
organización interna, funcionamiento y resoluciones. Es decir, no es un organismo
238
México, 2010-2016”
autónomo constitucional y tiene dependencia política y presupuestal hacia la

Cámara de Diputados.
De igual modo, se encuentran enlistadas las funciones que esta Entidad tiene bajo
su encargo, que son las de:
-Fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo, la custodia y la

aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos
federales, así como los recursos federales que ejerzan las entidades federativas,
los municipios y los particulares. Al terminar dicha revisión se tiene que entregar el
Informe del Resultado de la Cuenta Pública correspondiente a la Cámara de
Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente. (Con las más recientes
reformas, en 2009, este plazo se modificó al 20 de febrero).
-Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta

ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos
federales, y determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública
Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar directamente a los
responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así
como promover ante las autoridades competentes el finamiento de otras
responsabilidades (Ante SFP temas normativo-administrativos, PGR [desde 2015
FGR] asuntos penales).
Por otra parte, en el gobierno de la ASF, se dicta que la Cámara de Diputados

designará al titular de la entidad de fiscalización superior de la Federación, llamado
Auditor Superior de la Federación, por el voto de las dos terceras partes de sus
miembros presentes. Dicho titular durará en el encargo ocho años y podrá ser
nombrado nuevamente por una sola vez. Para ser titular de la entidad de
fiscalización superior de la Federación se requiere, además de cumplir los requisitos
señalados para Jefe del Ejecutivo, ser Contador Público Certificado y no militar en
algún partido político ni ser ministro religioso.
Por último, se establece la obligatoriedad a todos los Poderes de la Unión y los
239
México, 2010-2016”
sujetos de fiscalización para facilitar los auxilios que requiera la entidad de

fiscalización superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones.
Finalmente, en los transitorias del Decreto de las reformas en mención, se señala

que la entidad de fiscalización superior de la Federación iniciará sus funciones el 1
de enero de 2000 y que la revisión de la Cuenta Pública y las funciones de la
fiscalización, se llevarán a cabo, a partir de la revisión de la Cuenta Pública
correspondiente al año 2001.
En resumen, entre las facultades y características conferidas a la ASF derivado de

las reformas de 1999-2000, sobresalen:
• Autonomía técnica y de gestión sobre organización interna, funcionamiento,

resoluciones y manejo de sus recursos presupuestales.
• Efectuar revisiones a los tres Poderes de la Unión, a los órganos federales
constitucionalmente autónomos y, en general, a todas las instituciones
públicas que ejercen recursos federales, incluyendo a estados, municipios, e
inclusive particulares.
• Fincar acciones de responsabilidades y promoverlas ante otras autoridades.
• Carácter público de sus informes, una vez entregados a la Cámara de
Diputados.
• Solicitar información a los Poderes y entes auditados, para rendir informes
correspondientes.
• Establecer normas y procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y
archivo de libros y documentos justificativos y comprobatorios del ingreso y
gasto públicos.
240
México, 2010-2016”
Ahora bien, como es señalado por Hans Kelsen,
“el orden jurídico no es un sistema de normas de Derecho situadas en un mismo

plano, ordenas equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos
estratos de normas jurídicas, su unidad está configurada por la relación resultante
de que la validez de una norma, producida conforme a otra, reposa en esa otra
norma, cuya producción a su vez está determinada por otra; un regreso que
concluye a la postre, en la norma fundante básica propuesta”. (Kelsen; 2003:232)
Por lo cual, para el caso del sistema mexicano de fiscalización y rendición de

cuentas, las siguientes Leyes Generales norman de forma específica alguno de los
pilares o elementos con los que se han venido trabajando, buscando
fundamentalmente hacerle un frente legal al ejercicio del poder.
3.1.8.1 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación
A efecto de reglamentar el entonces recién reformado art. 79 Constitucional, no fue,

sino hasta diciembre del año 2000 (casi 93 años después de la de la Constitución
Política), que se promulga la primera legislación específica en la materia, la Ley de
Fiscalización Superior de la Federación. Con estas nuevas bases legales se nació
la ASF, como se vio anteriormente.
Dicha legislación fue producto de un fuerte reclamo social de transparencia en el

uso de los recursos públicos y contra la corrupción gubernamental, ello en un
contexto político vertiginoso, en un partidismo naciente, en crisis económica y con
un movimiento armado en el sur del país.
Por lo cual, los partidos Revolucionario Institucional, Acción Nacional y de la

Revolución Democrática presentaron diversas directrices y líneas legislativas, para
que el 14 diciembre de 1999, las comisiones unidas de Gobernación y Puntos
Constitucionales, y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública emitieron el
dictamen correspondiente.
241
México, 2010-2016”
Éste fue aprobado el 15 de diciembre de 1999 por el Pleno de la Cámara de

Diputados, en su calidad de cámara de origen.
El dictamen se convirtió entonces en una minuta de ley, la cual fue remitida al

Senado de la República en su calidad de cámara revisora. Las comisiones unidas
de Hacienda y Crédito Público, de Gobernación Primera y de Estudios Legislativos
elaboraron el dictamen correspondiente el 30 de abril de 2000.
El Pleno de la Cámara de Senadores aprobó el dictamen y lo devolvió a la cámara

de origen el 5 de septiembre del año 2000. Una vez en la Cámara Baja, la Mesa
Directiva lo turnó a las comisiones de Gobernación y Seguridad Pública, y de
Presupuesto y Cuenta Pública, a fin de estudiar las modificaciones hechas por el
Senado y elaborar el dictamen definitivo.
La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública solicitó y obtuvo de la Mesa Directiva

de la Cámara de Diputados el nuevo turno de la minuta en cuestión, con la finalidad
de que únicamente la dictaminara la Comisión de Gobernación y Seguridad Pública,
el 20 de diciembre de 2000 se sometió a consideración de la Honorable Asamblea
el dictamen que promueve la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, misma
que fue aprobada con 394 votos a favor.355
Ahora bien, esta primera Ley General, denominada de Fiscalización Superior de la

Federación, señala tanto como las atribuciones, la organización, los principios, los
objetivos, las formas y los procesos que tiene la Auditoría Superior de la Federación,
en coordinación con otras Legislaciones, por ejemplo, la de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y la de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Cuyo objetivo radica en la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública de los
ingresos, egresos y en general de los recursos públicos federales, por parte de la
ASF.
Es decir, el objeto es evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades

fiscalizadas de acuerdo a las disposiciones legales aplicables y principios de
355
En: http://www.asf.gob.mx/uploads/61_publicaciones_tecnicas/185_aniv.pdf
242
México, 2010-2016”
posterioridad, anualidad, legalidad, imparcialidad y confiabilidad. Es decir, la Ley en

comento posee las siguientes características acerca de la Fiscalización:
 Incluye evaluaciones, estudios, revisiones, diagnósticos e investigaciones.

 Cumplimiento de disposiciones legales y objetivos de programas.
 Es objetiva.
 Dirigida por un Auditor o Contador público
 A posteriori.
 Verifica legalidad, veracidad y propiedad.
 Evalúa operaciones, comparando con normas de rendimiento, de calidad
u otras normas, como políticas, planes, objetivos, metas, disposiciones
legales, principios generalmente aceptados y el sentido común.
 Concluye con un informe verbal y otro escrito.
 El informe contiene hallazgos.
En primer lugar, la fiscalización de la Cuenta Pública que realiza la Auditoría

Superior de la Federación se lleva a cabo de manera posterior al término de cada
ejercicio fiscal y se realiza de manera independiente y autónoma a otras formas de
control. Por lo cual hablamos de una ejecución con el principio de anualidad, puesto
que busca hechos consumados, y de auditoría externa, para hacer un objetivo
análisis al no ser dependiente del ente auditado.
Al respecto, como objeto de la Ley en mención, se establece que la entidad

fiscalizada o auditada, se refiere a dependencias de los Poderes de la Unión, entes
públicos federales, entidades de interés público, que administren o ejerzan recursos
públicos federales; incluyendo dependencias paraestatales y en general cualquier
entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya captado, recaudado,
administrado, manejado o ejercido recursos públicos federales. En otras palabras,
todo ente que haya manejado recursos (financieros, materiales, humanos) públicos
federales, puede ser fiscalizado. Luego entonces, la Auditoria Superior de la
Federación puede solicitar y revisar a cualquier entidad, de manera casuística y
concreta, información y documentación de la Cuenta Pública para su revisión. Sólo
243
México, 2010-2016”
en ocasiones especiales y con autorización de la Cámara de Diputados, podrá

extenderlo a otros ejercicios fiscales.
Nueve años después, en 2009, se vivió una reforma profusa a la Legislación en

tomo a la Fiscalización, derivada principalmente de algunas carencias y llamados a
fortalecer el Órgano Superior de Fiscalización. En concreto se erogó la Ley de
Fiscalización, para dar pie a la promulgación de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación (LFRCF).
En esta nueva, y más completa Ley, los principios de fiscalización se mantuvieron

prácticamente iguales, no obstante, sufrió algunas adecuaciones y adiciones para
una mejor labor de la ASF. Lo anterior merece un análisis más profuso, en torno a
diversos elementos.
Por ejemplo, se acrecentaron las facultades de revisión para la ASF. Anterior a esta
reforma revisaba la gestión financiera y contable, es decir su revisión era casi
exclusivamente presupuestal y normativa; no obstante, se adicionó esta revisión
hacia el cumplimiento de los objetivos y las metas contenidos en los programas de
gobierno, incorporando tanto objetiva como organizacionalmente un área enfocada
a evaluar el desempeño gubernamental con las siguientes especificaciones:
❖ Se busca determinar el grado en que se han alcanzado los objetivos previstos

y los resultados obtenidos en relación a los recursos asignados y al
cumplimiento de los planes y programas aprobados en la entidad examinada.
❖ Como consecuencia de la revisión, se podrán recomendar medidas para
promover mejoras en la gestión pública y fortalecer el sistema de control
interno de la entidad auditada, promoviendo el uso eficiente y económico de
los recursos. O bien, se podrá comunicar oportuna y claramente a la gerencia
de las entidades y a otros niveles de gobierno sobre todo hallazgo
significativo.
Otro de los horizontes que se vieron ampliados para la ASF, fue el de su universo
de entes a fiscalizar, ya que previamente se encargaba únicamente de auditar los
244
México, 2010-2016”
recursos federales otorgados a los Poderes de la Unión; sin embargo, actualmente

se puede revisar a los gobiernos estatales, a los municipios, al Gobierno del Distrito
Federal (Ramos 28, 33 y lo concerniente a recursos públicos federales).
Asimismo, las entidades constitucionalmente autónomas e inclusive, a

organizaciones públicas que reciban y hagan uso de recursos públicos como son
sindicatos, partidos políticos, las Organizaciones de la Sociedad Civil o particulares
son objeto de fiscalización y por ende, de rendición de cuentas.
Otra cuestión que cambió, fue lo relativo a los plazos. Hasta antes del cambio
normativo, la Auditoría Superior de la Federación contaba con un plazo que vencía
el 30 de marzo del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública a la
Cámara para entregar el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización
Superior de la revisión en comento. No obstante (después de 2009), se modificó el
plazo para que dicha entrega fuera, a más tardar, el 20 de febrero del año siguiente
a la entrega de la Cuenta Pública por parte del Poder Ejecutivo y cuya naturaleza
informativa es de carácter público.
Este artículo señala también, que una vez rendido el Informe del Resultado a la
Cámara, se enviará éste a las entidades fiscalizadas (a más tardar a los 10 días
hábiles), con las acciones promovidas y recomendaciones señaladas.
Tal cual se menciona en el capítulo II del presente trabajo de investigación, en la

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación se determina que,
así como cualquier ejercicio de auditoría gubernamental, ésta debe culminar con la
emisión de un Informe, mismo que contiene los objetivos y alcances de la revisión,
así como los hallazgos y un dictamen general. Cuando la ASF detecta una
irregularidad en el manejo de los recursos públicos, emite las acciones preventivas
o correctivas, cuya naturaleza jurídica es de obligatoriedad para los entes auditados,
con las cuales se busca el correcto uso de los recursos públicos. En orden de
gravedad, las acciones u observaciones derivadas del proceso de fiscalización y
245
México, 2010-2016”
emitidas por la ASF son356:
1.1 Acciones que emite directamente la ASF
1.2 Acciones que promueve la ASF ante otras instancias
Acción Carácter Descripción Rol de la ASF
Promoción del La ASF informa a la autoridad tributaria federal

ejercicio de la sobre una posible evasión o elusión fiscal Promovente ante el
Correctivo
facultad de detectada en el ejercicio de sus facultades de SAT.
comprobación fiscal fiscalización.
Promoción de La ASF promueve, ante las instancias internas Promovente ante los
responsabilidad Correctivo de control competentes, las presuntas acciones OIC, las contralorías
administrativa u omisiones que pudieran implicar una estatales, la SFP, etc.
sancionatoria responsabilidad administrativa.
356
Fuente: http://www.asf.gob.mx/Publication/35_Acciones_derivadas_del_proceso_de_fiscalizacion
246
México, 2010-2016”
Las denuncias penales de hechos

Denunciante y
presuntamente ilícitos, deberán presentarse
Denuncia de hechos Correctivo coadyuvante del
cuando se cuente con los elementos que
Ministerio Público.
establezca la Ley.
Concisamente se puede hablar que las acciones señaladas por la ASF, en términos
del Artículo 30 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación,
se enfocan, por un lado, en la prevención, al ser observaciones relacionadas con
deficiencias y debilidades en el control interno de las entidades auditadas; en
consecuencia, brinda sugerencias para la mejora a la gestión para que se atiendan
problemas estructurales, con el objetivo que se adopten las mejores prácticas
administrativas y se cumplan con eficiencia, eficacia y economía los objetivos y las
metas de cada entidad revisada.
Por otra parte, las acciones determinadas, también tienen una vertiente correctiva,
en función de que la revisión lleve al hallazgo de presuntas faltas, administrativas o
penales, o uso incorrecto de los recursos públicos. En estas cuestiones corresponde
a otras autoridades, atender a estos descubrimientos que realice la ASF.
En específico, lo relativo a actos u omisiones de tipo procedimental, administrativo

o normativo es ámbito de actuación para los Órganos Internos de Control (OIC-
SFP). Por lo que respecta a la sospecha documentada de conductas dolosas o que
permitan la presunción de un delito, se acude a la Fiscalía General de la República.
Ambas instancias son las encargadas de realizar la investigación pertinente y, en
su caso, de imponer la sanción correspondiente.
En cuanto al tema procedimental de la ASF, primeramente, se realiza una

planeación con base en un análisis macroeconómico, programático, presupuestal y
financiero, así como los criterios como el interés camaral, la evaluación financiera,
la importancia de la acción institucional, las revisiones anteriores y la identificación
de áreas de riesgo. Así, se obtiene una jerarquización que conforma un Programa
Anual de Auditorías siguiendo los lineamientos de importancia, pertinencia y
factibilidad. Es importante destacar que la Comisión de Vigilancia de la ASF recibe
247
México, 2010-2016”
peticiones, solicitudes y denuncias fundadas y motivadas por la sociedad civil y

pueden ser motivo de estudio para la planeación de auditorías.
Después de la etapa de planeación, se pasa al plano de la ejecución, enfocada en

la recopilación de información y documentación relevante en la materia auditada.
En este periodo los requerimientos de información, entrevistas y/o visitas de
inspección son un ejercicio constante de argumentación y justificación. Derivado de
la ejecución, se plasma en el o los informes respectivos, las observaciones y las
acciones que son notificadas a los entes auditados.
3.1.8.2 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública

Gubernamental
Como se visualizó en la presentación de los pilares de la rendición de cuentas, la

base para que exista esta condición, inmiscuye la posibilidad de acceder a
información y documentación gubernamental. Con esta base lógica, entre otros
puntos de acuerdo, se presentó en el año 2002 la primera Ley General en normar
esta materia, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Gubernamental.
Entre los elementos principales que se destacan en la Ley de mérito, encontramos

la indicación de los objetivos, atribuciones, gobierno, procedimiento y gestión del
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), que es la principal
institución nacida de la referida ley, asimismo se establece como observancia
obligatoria para todos los servidores públicos federales (Art. 5 de la LFTAIPG). Cuya
nominación ha cambiado a partir del 5 de mayo de 2015, quedando como Instituto
Nacional de Acceso a la Información Pública (INAI).
Como objetivos o alcances más relevantes se determinan (Art. 4) el proveer lo

necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información, transparentar
la gestión pública mediante la difusión de la información gubernamental, garantizar
la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados y mejorar
la organización, clasificación y manejo de los documentos.
248
México, 2010-2016”
Entre sus facultades más importantes encontramos que es el encargado de la

interpretación de la Ley de Transparencia y, en gran medida del Art. 6
Constitucional, referido al derecho a la información.
Lo anterior, con miras a favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de

manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados y con ello
contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del
Estado de derecho.
Asimismo, la Ley especifica qué información debe estar a disposición de la sociedad

en general, (por tradición se ha referido que el medio para la disposición de ello sea
la página de internet oficial de cada dependencia) por ejemplo, algunos de los rubros
más significantes son (Art. 7):
IV) Las remuneraciones mensuales por puesto.
VII) Los servicios que se ofrecen las distintas áreas, entidades y dependencias
gubernamentales.
IX) La información sobre el presupuesto asignado, así como los informes de su

ejecución, en los términos que establezca el PEF, proporcionados por cada entidad
y dependencia, así como la SHCP, informes del presupuesto y de las finanzas
públicas.
X) Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto
obligado que realicen, según corresponda, la Secretaría de la Función Pública, las
contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, las
aclaraciones que correspondan.
XI) El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas
de subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los programas sociales que
establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.
XII) Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando los
titulares de aquéllos.
XIII) Las contrataciones que se hayan celebrado en términos de la legislación
249
México, 2010-2016”
aplicable detallando por cada contrato:
a) Las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios

contratados; en el caso de estudios o investigaciones deberá señalarse el
tema específico.
b) El monto.
c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con
quienes se haya celebrado el contrato, y
d) Los plazos de cumplimiento de los contratos.
En adición, en el artículo de referencia, se hace la aclaración de que la información

deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas,
y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.
Dentro de la Ley, además, encontramos el apartado referido a la clasificación de la

información de la Administración Pública, en pública, confidencial y reservada.
(Artículos 13 y 14). Donde se considera a ésta última a aquellos datos que se
relacionen con el secreto comercial, industrial, fiscal, bancario o/y fiduciario, así
como a los procesos sin resolución definitiva. Tal es el caso de las averiguaciones
previas, expedientes judiciales, los procedimientos de responsabilidad de los
servidores públicos y las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen
parte del proceso deliberativo de los servidores públicos.
Por otra parte, el IFAI (ahora INAI), también se encarga de conocer, gestionar y dar
respuesta a las solicitudes de información; orientar y ayudar a los particulares
acerca de las solicitudes de información; en particular, dentro del Capítulo III de la
LTAIG (Art. 40), se detalla el procedimiento de acceso y obtención de información.
Para ello cualquier persona podrá presentar, ante la unidad de enlace, una solicitud
de acceso a la información mediante escrito libre o en los formatos específicos del
Sistema Infomex. En términos de la respuesta otorgada a dicha petición se podrá
brindar el material o información solicitado, tanto de forma verbal como por escrito.
Aunque lo ideal es que a cada solicitud derivara en una respuesta suficiente y
250
México, 2010-2016”
congruente, lo cierto es no siempre es así, por ello la propia Ley establece algunas
figuras que pudieran resultar de no ser atendido dicho requerimiento, como: la
improcedencia, el sobreseimiento, la impugnación o finalmente que se ordene a la
dependencia que permita al particular el acceso a la información solicitada. Cabe
señalar que estas resoluciones tienen la característica de ser definitivas para las
dependencias y entidades. No obstante, los solicitantes pueden impugnarlas ante
el Poder Judicial de la Federación (Art. 57).
Otro de los ejes claves para entender el sistema de Información y Transparencia,

se encuentra en el establecimiento de lineamientos enfocados en la protección de
los datos personales, es por ello que dentro del Capítulo IV se hacen las
especificaciones al respecto de salvaguardar la intimidad de los ciudadanos.
Ya en una segunda parte de la Ley se hace referencia al diseño organizacional del

IFAI, así como a su sistema de gobierno, que en términos generales es manejado
como un Consejo, cuya presidencia recae en uno de los “comisionados”, los cuales
serán nombrados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el Senado con un
encargo de siete años, sin posibilidad de reelección.357
Para la operación de las solicitudes de información, el IFAI tiene como sub unidades
los llamados comités de información e igualmente cuenta con las unidades de
enlace que hay en todas las dependencias y entidades de la APF.
Por último, la LFTAIPG, contempla un título referido a las responsabilidades y

sanciones a las que se podrían afrontar los servidores públicos por incumplimiento
de las obligaciones establecidas en la misma (Art. 63), ya sea por un uso indebido
de la información que se encuentre bajo su custodia, se actué con negligencia en el
manejo de datos personales, o bien por ocultar información que no entre dentro de
las clasificaciones de confidencial o reservada. En consecuencia, con base en la
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se
357
Tanto la naturaleza jurídica del IFAI, como el número y elección de los Comisionados han sido reformados a partir del año
2013, pasando a ser órgano Autónomo, de cinco a siete Comisionados y cuya designación será totalmente competencia del
Senado. No obstante, hasta la impresión del presente trabajo, las reformas no han sido publicadas en el DOF y se ha emitido
la nueva normatividad, por lo que se entiende que la obligatoriedad de estos cambios aún no es procedente.
251
México, 2010-2016”
impondrá la sanción correspondiente.
Finalmente, es significativo poner en evidencia que, en los años 2012 y 2014, esta
Ley se vio reformada. La primera, en relación a la publicación de la Ley Federal para
la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal (DOF 08-06-
2012) y la segunda, a los ámbitos de competencia del IFAI (DOF 14-07-2014).
En conclusión, la LFTAIPG recoge, la necesidad de garantizar el acceso completo

a la información sobre los asuntos del Estado, plasmada en el Artículo 6 de la Carta
Magna, basada en la premisa del derecho de información, estableciendo un modelo
administrativo abierto y democrático en contraposición a un modelo cerrado,
autoritario y opaco.
Lo anterior en pos de la eficiencia administrativa y en la búsqueda de herramientas

para reducir la corrupción gubernamental a través de la rendición de cuentas y la
supervisión/participación ciudadana; así como mediante la investigación,
publicación y difusión de temas concernientes al tópico de la transparencia.
3.1.8.3 Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
En relación a la presentación de las Leyes Generales en los temas de

Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas, no podemos dejar de lado a
la normativa en materia de programación, presupuestación, aprobación, ejercicio,
control y evaluación de los ingresos y egresos públicos federales, puesto que estas
actividades institucionales tienen el fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas
de la APF, y que finalmente son las que son auditadas.
Hasta el año 2006, la legislación aplicable en este sentido, fue la Ley de

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, sin embargo, se abrogó, para
dar pie a la promulgación de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
La LPRH realiza algunas especificaciones importantes de mencionar, en particular

se señala que la tutela de la misma la tienen las Secretarías de Hacienda y Crédito
Público y la de la Función Pública, es decir, el propio Ejecutivo cuenta con las
252
México, 2010-2016”
herramientas para inmiscuirse en todas las etapas antes descritas, en materia de

gasto público federal. Cabe resaltar que pese a la existencia de dichos lineamientos,
éstos sólo aplican para el Ejecutivo Federal, ya que los Poderes Legislativo y
Judicial, así como los entes autónomos, se norman bajo criterios de gasto propios.
En términos generales la LFPRH establece, entre otros menesteres:
 El proceso de integración del presupuesto anual (formulación de

anteproyectos, integración de la Ley de Ingresos, las fechas y calendario, así
como el contenido del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación
para cada ejercicio fiscal).
 Los criterios con los cuales se realizan pagos, transferencias y manejo de
recursos públicos.
 Los lineamientos y líneas de acción en términos de austeridad, servicios
personales, pagos, subsidios, recursos a entidades federativas y/o
municipios.
 Los elementos y procedimientos para la transparencia y la emisión de
información sobre el ejercicio del gasto federalizado (Este tópico se adicionó
a la Ley, un año después de su promulgación, es decir, en la reforma de
2007).
Pero la parte nodal que nos interesa de ésta norma, es lo relativo a la evaluación y
a la fiscalización, plasmados desde el art 86 de la ley de referencia, recientemente
modificado (DOF 24-01-2014) en donde se determina que la SHCP, la SFP y la ASF
cuentan con coordinación e intercambio informático en el tema de auditorías, que a
letra se señala como:
Una auditoria es la fiscalización o revisión de un proceso o reporte para apoyar la

función ejecutiva, es decir la revisión de los ingresos y recursos públicos federales
para el caso de las auditorias públicas, cuyo objetivo primordial es “examinar las
operaciones con el propósito de verificar si los estado financieros presentan
253
México, 2010-2016”
razonablemente a la situación financiera"358.
Asimismo, en cuestión de Programas Sociales, se cuenta también con otro

organismo de evaluación que es el CONEVAL, cuya información es reportada a la
SHCP y a SEDESOL para la atención de las revisiones correspondientes.
Para finalizar, como se ha manejado desde los pilares del Sistema de Rendición de
Cuentas, sin el elemento coercitivo las normas sólo quedan en “buenas
intenciones”, es por ello que la LFPRH en el título 7mo, a partir del Art. 112, se
establece el asunto de las Responsabilidades y posibles Sanciones para quien
manejase de forma contraria a la norma los recursos fiscales.
En este sentido se da a la SFP la tutela (así como en la Ley de Rendición de Cuentas

o la de Transparencia) de la aplicación de la pena correspondiente, con la única
adhesión por parte de esta Ley a que, si el manejo hubiera causado pérdidas a las
arcas públicas, se impondrán multas económicas para la recuperación del daño (Art.
115).
3.1.8.4 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Una vez explicado, en los subtemas anteriores, el marco jurídico correspondiente a

los pilares de información, fiscalización y manejo de recursos públicos federales se
prosigue al análisis de la normatividad en torno a las funciones, responsabilidades
y eventuales sanciones, para los servidores públicos referidos en el art. 108
Constitucional.
En esta materia, por vez primera se reglamentó el Título Cuarto Constitucional, en

la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1982, es decir, hasta el sexenio
de Miguel de la Madrid Hurtado.
358
Guía General de Auditoria Pública. Véase en:
http://www.funcionpublica.gob.mx/pt/obligaciones_transparencia_art_7/sfp/doctos/guia_auditoria.pdf P.5, Artículo 135 del
Reglamento de la Ley .- La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad
y eficiencia en la función pública
254
México, 2010-2016”
Posteriormente, en el año 2002, se publicó el 13 de marzo (Cita DOF, 13-03-2002),

una nueva Ley denominada “Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos”, en esta promulgación no se eroga a la primera. En ella se
realiza un aporte significativo en la clasificación de las responsabilidades,
dividiéndolas entre: administrativas, penales, civiles y políticas. También, se
diferencia a los servidores públicos que son sujetos para cada Ley, siendo los de la
Administración Pública Federal (centralizada y descentralizada) para la más
reciente.
La siguiente tabla ejemplifica lo anterior:
Sujetos (Servidores Públicos) a los que les aplica el Art. 108 Constitucional:
Los representantes de elección popular
Los miembros de los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal.
Los funcionarios y empleados, y, en general toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier
naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal.
Los servidores del Instituto Nacional Electoral.
Vertientes de responsabilidad de los Servidores Públicos:
A) .-La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos
u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho
B) .- La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito
Ampliamente, la Ley emitida en 1982, con sus reformas, habla acerca de sujetos,
autoridades competentes, procedimientos y sanciones de los servidores públicos
(de los tres poderes y de los órganos autónomos) y en particular establece el
proceso referido al art. 110 Constitucional, concerniente al Juicio Político. Empero,
la Ley de 2002 (contemporánea a la de Transparencia y Fiscalización) al tener más
elementos vinculantes con la materia en cuestión del trabajo presente será la que
se presentará de forma más profusa a continuación.
En un primer momento, se presentan las obligaciones que tiene cada servidor
255
México, 2010-2016”
público al ocupar un encargo en la administración pública del Estado mexicano.

Aunque no es menester de la presente ocuparnos de las diferencias conceptuales
entre funcionarios, trabajadores, servidores o administradores públicos, se
manejará la definición legal de este sujeto.
En el Art. 7 de la LRASP, se mencionan las obligaciones que tiene todo servidor

público (24 en total), dentro de las que se destacan: El cumplimiento de las normas,
abstenerse de cualquier forma de corrupción, la ejecución de sus labores para
cumplir el objetivo institucional y en miras del bien común, rendir cuentas sobre el
ejercicio de sus funciones, cumplir con la presentación de su situación patrimonial,
administrar de forma eficaz y eficiente los recursos y materiales al servicio de su
labor, etc.
Asimismo, es imperante mostrar que, en 3 de las obligaciones estipuladas en la Ley

en comento, se hace referencia a que el Servidor Público deberá excusarse de
intervenir en asuntos en los que pudiera tener algún interés personal, familiar o
económico de por medio (cuyo beneficio sea para sí o para una persona cercana).
Esto puede referirse a gestiones, compras, pagos, regalos, servicios, empleos,
ventajas, contrataciones y similares, lo que en términos públicos es denominado
Conflicto de Intereses.
Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de

negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo,
cargo o comisión. Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público
deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, esta prevención es
aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o
comisión.
En este sentido, la única obligación que establece la Ley, es que el servidor público
deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución
de los asuntos a que hace referencia el párrafo anterior y que sean de su
conocimiento, para que sean sus superiores jerárquicos quienes decidan la
pertinencia de la participación o abstención del servidor público en los asuntos
256
México, 2010-2016”
específicos informados.
Al respecto, conjuntamente con el nombramiento y posesión de Virgilio Andrade

Martínez como Secretario de la Función Pública, el 3 de febrero de 2015 (Primer
Titular de la SFP en el sexenio que comenzó desde el 1ro de diciembre de 2012),
se dio a conocer como premisa de la administración de Enrique Peña Nieto, la
instauración de mecanismos y controles en este tópico de conflicto de intereses, no
obstante la única vertiente ya publicada en mayo de 2015 es un formato en el cual
los Servidores Públicos obligados (únicamente los de la APF) llenan una cuartilla
con menciones sobre participaciones de sí mismos, su cónyuge y familiares en
primera y segunda línea en organizaciones con fines de lucro, llámense acciones
en empresas y en puestos de toma de decisiones en otras organizaciones públicas.
En un segundo momento, la LRSASP, dicta (Art. 12) que los servidores públicos
incurren en falta al no cumplir las obligaciones anteriormente citadas, y en
consecuencia se aplicará la pena respectiva en relación directa al tipo de
responsabilidad que de pauta. Es decir, cuando un servidor público, en el ejercicio
de sus funciones incurra en actos u omisiones perjudiquen los intereses públicos
ello recae en un tipo de responsabilidad y en consecuencia la sanción estará
enfocada en esa vertiente.
Por ejemplo:
 La responsabilidad civil del servidor público, se manifiesta en la reparación

pecuniaria.
 La responsabilidad administrativa se presenta para sancionar actos y
omisiones procedimentales-normativas sin consecuencias económicas en la
administración pública.
 La responsabilidad política objeto del juicio político, se refiere a actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales
o de su buen despacho.
La responsabilidad penal, será aplicable en términos del código penal y sólo
257
México, 2010-2016”
después de una declaración de procedencia.
No obstante, bajo la lógica de responsabilidades administrativas existen sólo las

siguientes sanciones (de menor a mayor impacto):
 Apercibimiento privado
 Apercibimiento público
 Suspensión
 Destitución del puesto Sanción económica (multas)
 Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en
el servicio público.
Para el último caso, el criterio temporal responde a los daños o perjuicios; cuando
no exista beneficio o lucro alguno, se impondrán de tres meses a un año de
inhabilitación. En los casos contrarios, la inhabilitación va de un año hasta diez años
si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual
vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. (Art.
12 de la LRASP).
En este sentido las autoridades competentes para aplicar la presente Ley son los
contralores internos y los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de
responsabilidades de los OIC de las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, es decir la Secretaría de la Función Pública.
Además, las Cámaras de Senadores y Diputados, El Consejo de la Judicatura del

Distrito Federal, El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Banco de
México también pueden actuar en el rol de autoridad en situaciones particulares o
internas.
Para que la sanción administrativa sea impuesta, independientemente de la

autoridad determinante, deberá manejarse bajo el principio de presunción de
inocencia, es decir, se tendrá que llevar a cabo un procedimiento establecido para
determinar si el servidor público incurrió en faltas. Al respecto, el art 21 de la Ley
258
México, 2010-2016”
puntualiza paso por paso, las formas, los requisitos, los tiempos y los documentales
que habrá que tenerse a consideración dentro del proceso de investigación y
resolución del caso.
En un panorama general, se cita al presunto responsable a una audiencia en el OIC

correspondiente, donde podrá presentar su defensa, con elementos probatorios en
torno a los hechos imputados y, una vez, desahogadas las pruebas, la autoridad
determina la inexistencia de responsabilidad, si no hay pruebas suficientes, o la
imposición de la sanción administrativa correspondiente (Ver figura x), en caso de
hallar los elementos necesarios.
Existe la posibilidad de la impugnación ante dicho fallo, por parte del servidor
público, para ello se tendrá que llevar el caso ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa para que resuelva el conflicto (Poder Judicial, Art. 25). Si éste
determina, por ejemplo, que una suspensión temporal no era el castigo
correspondiente, la entidad tiene la obligación de la restitución laboral del servidor
público y la subvención de percepciones del tiempo de suspensión.
En otro orden de ideas, la LRASP, legisla lo correspondiente a la evaluación de la

situación patrimonial de los servidores públicos de las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal, para evitar posibles actos de corrupción, para lo
cual estos tienen la obligación de presentar declaraciones de situación patrimonial
(con la fecha y valor de adquisición) a mayor nivel de detalle se encuentra dentro
de todo el Titulo Tercero, lo relativo a este acto, no obstante su omisión es
considerada una falta administrativa menor. (Artículo 35).
Para finalizar el análisis de la Ley referida a las responsabilidades, es pertinente

señalar acerca de la norma en cuestión de Ética Pública, de la prescripción de los
actos administrativos, del procedimiento de juicio político y de la vertiente
ciudadana.
En primer lugar, se vislumbra la necesidad de establecer criterios, aparte de los

legales, de orden ético.
259
México, 2010-2016”
En particular, dentro del art 49 de la LRASP, se dicta que cada entidad

gubernamental emitirá un Código de Ética que contendrá reglas claras para que, en
la actuación de los servidores públicos, impere invariablemente una conducta digna
que responda a las necesidades de la sociedad y que oriente su desempeño en
situaciones específicas que se les presenten, propiciando así una plena vocación
de servicio público en beneficio de la colectividad.
En tomo a la prescripción de los procesos de responsabilidad de los servidores

públicos, la Ley establece que se tendrán 3 años para que cause caducidad. No
obstante, las definiciones en esta cuestión pueden dar pie a ciertas querellas, ya
que el diccionario de la Real Academia Española (RAE) la estipula como:
- Der. Adquirir un derecho real por el transcurso del tiempo en las condiciones
previstas por la ley; o bien- Dicho de un derecho o acción de cualquier clase:
Extinguirse por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley. 359
Asimismo, Javier Solís Rodríguez señala que la prescripción, ... Desde la óptica
del sujeto a cuyo favor opera, puede considerarse como un verdadero derecho
adquirido por el transcurso del tiempo, a efecto de que no le sea extinguida su
responsabilidad e impuestas las sanciones correspondientes. Sin embargo, existe
una tendencia en nuestros tribunales, cuando abordan el tema de la prescripción, a
referirse a la fase extintiva a la facultad disciplinaria. 360
Aunque, está más enfocado en la responsabilidad política que en la administrativa,

la Ley de Responsabilidades también ordena el procedimiento y las formas que
tienen que ver con la figura de Juicio Político. Recordemos que la Responsabilidad
Política, es aplicable a los servidores públicos electos por el principio de
representatividad, tal es el caso de los legisladores y titulares de los tres ámbitos de
gobierno del ejecutivo.
En este caso el Congreso de la Unión actuará como Juez; cuando la Cámara de
359
En: http://www.rae.es/
360
Solís Javier, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM. P.15. En: biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2499/36.pdf
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México, 2010-2016”
Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores,

después de haber substanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del
inculpado. La Cámara de Senadores erigida en jurado de sentencia, conociendo de
la averiguación, aplicará la sanción correspondiente. Las declaraciones y
resoluciones de ambas Cámaras son inapelables, de conformidad con el Artículo
110.
En relación a la temporalidad del Juicio político, el artículo siguiente dice:
El procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el que

el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones
correspondientes se aplicarán en un período no mayor de un año a partir de iniciado
el procedimiento.
Y ya en la parte final de la citada Ley, se puede encontrar (Artículo 20) un aliciente

a la participación ciudadana, ello puesto que en las dependencias y entidades de la
Administración Pública se encuentran unidades específicas, por lo general el área
que Quejas de los OIC, a las que el público tiene acceso, para presentar quejas y
denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Su
aplicación y conocimiento ya es orden de las consideraciones finales del siguiente
capítulo, no obstante, al estar presentando el marco legal, se hace oportuna su
mención en este.
3.1.8.5 Otras Leyes (Ley Orgánica de la APF, de Procedimiento Administrativo,

de Adquisiciones, de Contabilidad, Anticorrupción, de Archivos, entre otras
Además del andamiaje específico revisado en los párrafos que anteceden al

presente, se considera, además, tener en cuenta el extenso marco normativo,
federal y local, que rige a la administración pública mexicana.
Por mencionar, en cuestión a la organización gubernamental, será necesario hacer

asistencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública o la de Procedimiento
Administrativo. En el manejo de recursos específicos, como la contabilidad, las
261
México, 2010-2016”
adquisiciones, los arrendamientos y otros servicios, se cuentan con las Leyes

generales en la materia y así podríamos seguir enumerando una infinidad de
normas, sus elementos principales y las disposiciones varias.
Incluso, aún con la promulgación en el año 2012 de la Ley Federal Anticorrupción

en Contrataciones Públicas, se vislumbra un descontento social y una aparente nula
regulación, o bien su desconocimiento. Situaciones que, entre otras, hacen proclive
la (re)formulación de un Sistema Legal en materia de corrupción a inicios del año
2015.
El análisis regulatorio, se considera que el objetivo de las Leyes generales tiene

varias aristas, pero todas en pro de generar confianza, y, sobre todo, se tiende a
impulsar la democratización de la vida pública del país. Ello mediante el acceso a la
información pública, la transparencia de gestión y de manejo de recursos, la
rendición de cuentas, horizontal y vertical, y a la mejora en la organización de la
APF
262
México, 2010-2016”
Capítulo IV Análisis cuantitativo y cualitativo de la rendición de cuentas en la

Administración Pública Federal
4.1 Consideraciones relativas al Sistema de Rendición de Cuentas en México
El oficio de la Administración Pública no es, ni ha sido sencillo y, más aún en los

últimos tiempos, donde pareciese que es un crimen dedicarse a ella. Ha sido
catalogada, y no con pocas razones, como negligente, lenta, corrupta, ineficaz e
irresponsable. En función de esto, las medidas que, en general, se han adoptado
por parte del gobierno, es el de crear más reglas, más normatividad, más
instituciones y más “sistemas de controles” para generar algún destello de confianza
en el servicio público; sin embargo, aún con ello y en informes e índices de
confianza, los niveles de corrupción parecieran no bajar, sino todo lo contrario.
En este sentido, se ha explicado el bagaje teórico, conceptual, histórico y legal que

rige hasta hoy, el control y la fiscalización en México. Al respecto, de un análisis
profuso y metodológico de este, se fundan las acepciones personales que se
presentan en las páginas siguientes, mismas que serán complementadas, en un
apartado extra, a razón de las propuestas del nacimiento del Sistema Nacional
Anticorrupción.
4.1.1 Teórico-conceptuales
El debate relativo a la reinterpretación de los conceptos fundamentales en Ciencias

Sociales es un tema no terminado y con gran cantidad de detractores, incluso
Giovanni Sartori presume una crisis de identidad, que de acuerdo con sus
argumentos en Where is Political Science Going? (Sartori, 2004) amenaza su futuro
en la medida en que producto del debate entre los enfoques que privilegian el
desarrollo de argumentaciones con marcado énfasis cuantitativo en sus premisas y
comprobaciones y aquellos que privilegian su desarrollo conceptual (Gutiérrez
Cortés, 2007). Por lo que diversos autores apuntan a la necesaria y permanente
labor de delimitar el objeto de estudio, es decir, conceptos y categorías, para el
progreso y utilidad de la Ciencia Política y la Administración Pública.
263
México, 2010-2016”
En este contexto, tanto la rendición de cuentas y la transparencia, así como su

contraparte, la corrupción, términos confluyentes en el imaginario colectivo llamado
Estado (León y Ramírez, 2008) son referentes cuyo contenido produce una gran
confusión o indefinición cuando nos referimos a ellos.
No menos inquietante resulta el circunscribir al personaje denominado Ciudadano

en el estudio de la Rendición de Cuentas y de la Transparencia (aunque es en sí,
objeto de cualquier tema de Ciencia Política), puesto que de acuerdo con Escalante
Gonzalbo (1993) la ciudadanía imaginaria, pareciera tener sólo una existencia
formal en nuestro país, aparte de la indeterminación del concepto.
Lo cual es además complejo, ya que, aunado a los nuevos paradigmas y enfoques

de gestión gubernamental anglosajones, prominentes en el fenómeno de
globalización, cuya naturaleza no permite una traducción literal, y mucho menos,
una implantación igual a la del origen, como lo es el caso de accountability. Con
ello, para la Administración Pública no es limitativo el estudio del objeto, también es
imperante abonar en el funcionamiento de lo público, tal como lo menciona el Dr.
Mauricio Gutiérrez “nos ha puesto en la encrucijada de resolver las cuentas
pendientes del Estado frente a la sociedad y de reorientar ese mismo proceso para
enfrentar los retos que supone la economía globalizada de competencia y dominio
del mercado” (Gutiérrez Cortés, 2007:10).
Con lo anterior se muestra que el estado que guarda la disciplina, por un lado,
cuenta con los llamados conceptos líquidos (Bauman, 2000) y por otro, la demanda
a dar resolución a problemas tan antiguos como la corrupción y la desconfianza. Por
lo que, para efectos del presente se ciñó el estudio del término rendición de cuentas
bajo la co-existencia a cuatro elementos, o pilares básicos: información
(transparencia y acceso a ella), justificación, responsabilidad y sanción.
Los estudios de las organizaciones, bajo la premisa de Barry Bozeman de “todas

las organizaciones son públicas” (Bozeman, 1998) por parte de la Administración
Pública se ordenan en tres apartados según el Dr. Gutiérrez (2007):
264
México, 2010-2016”
a) Los objetos tradicionales de la Ciencia de la Administración, a decir el Estado,

el gobierno, el poder, los poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), la
burocracia y las teorías organizacionales, y
b) Los nuevos objetos de la ciencia de la administración (de acepción
norteamericana), los estudios de la policy (políticas públicas), el management
(gerencia o gestión pública) y el governance (gobernanza).
c) Además, abre nuevas posibilidades de desarrollo a partir de los estudios
emergentes de la ciencia de la administración agrupadas en los rubros de:
investigación y metodología, temas de organización y administración, temas
de género, nuevos campos de estudio y mirando al futuro.
Finalmente, en el tema teórico-conceptual que compete, se considera que uno de

los argumentos de la tarea de la teoría política consiste en la idea arendtdentiana
de “tender puentes entre el pensamiento y la acción, tenemos que saber qué pensar
para que podamos saber cómo actuar”. Es decir, contar con una construcción
mental ordenada en el tema dará el fundamento sólido para que en la
argumentación y en la ejecución de las políticas públicas el contenido sea claro,
entendido y no sólo usado como frases en boga tal cual se presenta en el discurso
de la política mexicana actual.
4.1.2 Corrupción como fenómeno de origen
Según el Diccionario de la Real Academia Española, corrupción es: “la acción y

efecto de corromper o alterar. Alteración en escritos. Vicios o abusos en
costumbres. Echar a perder, pudrir. Sobornar. Estragar, pervertir o bien, en las
organizaciones, especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización
de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de
sus gestores.”361
Y es en la última acepción donde se hace hincapié en esta investigación, la

utilización de un cargo, poder o de recursos públicos para beneficios personales, la
cual no sólo se limita a las transacciones de dinero, pues en determinados casos la
361
En: http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=uZl8Mv6LfDXX2XuEhAgk.
265
México, 2010-2016”
corrupción es el precio que se paga a los individuos por participar en decisiones

contrarias al interés general, cumpliendo la llamada fórmula “se requieren dos para
bailar tango”. Esto es, que existe una parte que oferta y otra que recibe.
Hablar de corrupción, tiene una tendencia histórica hacia el campo gubernamental,

aunque no exclusivo de este ámbito, en el empresarial bastase recordar el famoso
caso Enron en Estados Unidos de Norteamérica. Al respecto, se ha reconocido
desde los primeros estudios del poder la “fragilidad” que representa ser una figura
pública/privada al frente de llevar los asuntos públicos, ya lo señalaba Polybius en
The Federalist Papers (1788) "Si los hombres fuesen ángeles, el gobierno no sería
necesario. Si los ángeles gobernaran a los hombres, saldría sobrando el control en
el gobierno. Al organizar un gobierno que ha de ser administrado por los hombres
para los hombres, la gran dificultad estriba en esto: primeramente, hay que capacitar
al gobierno para mandar sobre los gobernados; y luego obligarlo a que se regule a
sí mismo".
Como se desarrolló en el capitulado precedente, la corrupción puede darse en

cualquier poder y ámbito gubernamental, por lo cual, será necesario hacer notar que
no sólo debiesen existir controles en las funciones del Poder Ejecutivo como poder
administrador, sino también en el ejercicio de las funciones legislativas y judiciales.
Por cierto, las instituciones gubernamentales con más descredito en encuestas:
legisladores e impartición de justicia.
La corrupción es un fenómeno de investigación no sólo desde la perspectiva del

deber ser, ni del imaginario colectivo de la praxis política que lleva a la percepción
coloquial de “todos los políticos son iguales, todos roban”, ello repercute de forma
mucho más profusa en la propia concepción de la sociedad mexicana sobre sí
misma, de igual modo se refleja en la economía nacional. Algunos expertos en el
tema aseguran que el llamado “factor C” (la corrupción) le cuesta cerca del 10% del
PIB a México.
De lo anterior, se puede concluir que la corrupción tiene tantas vertientes de estudio

como sus manifestaciones y repercusiones, no sólo es un mal cultural o de código
266
México, 2010-2016”
genético del mexicano con el que se tiene que aprender a vivir (Peña Nieto, 2014).
Es además un problema multifocal y prevenible. De estos análisis desde los campos
económicos, politológicos, sociológicos, de la ética y muchos otros, han repercutido
en la progresión de estudios en Transparencia y Rendición de Cuentas.
En el año 2011, un proyecto de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales,

coordinado por el Dr. Fernando Castañeda Sabido, presentó en la ASF los
resultados de la Investigación sobre la Percepción Ciudadana acerca de la
Transparencia, Rendición de cuentas y Fiscalización en el uso de los recursos
públicos en México. Al respecto, de manera general, se concluyó lo siguiente:
La transparencia, la rendición de cuentas y fiscalización son reconocidos como

temas de gran importancia por parte de los ciudadanos encuestados, no obstante,
no conocen su significado exacto ni las diferencias entre esos términos. Asimismo,
los entes encuestados manifestaron confiar poco en la aplicación y uso de los
recursos públicos, así como en la rendición de cuentas por parte de las diferentes
instancias de gobierno.
En relación a las sanciones, se considera bueno que se publiquen los casos de

irregularidades para estar informado sobre ello, siendo la televisión es el medio más
recurrente para informarse de los malos manejos de los recursos públicos.
En cuestión de responsabilidades el ciudadano, éste está en disposición de

denunciar anónimamente irregularidades y actos de corrupción por parte del sector
público, sin embargo, no considera que la denuncia ciudadana cumpla realmente la
función de contribuir a transparentar y dar seguimiento a los asuntos. Y finalmente,
respecto a los beneficios que el ciudadano percibe con el trabajo de la Auditoría
Superior de la Federación, se puede observar una opinión dividida entre aquéllos
que la conciben como un instrumento de acceso a la información pública (labor que
realmente ha llevado el IFAI) y los que manifiestan no percibir beneficio alguno.
Con los resultados anteriores, aunados a los del Índice de Percepción de la
267
México, 2010-2016”
Corrupción de Transparencia Mexicana 362, donde México se ubicó en el lugar 103

de 175 países compartiendo ubicación con Bolivia y Níger; o en el Latino barómetro
donde la respuesta enfocada al combate a la corrupción es la elegida como principal
demanda del país; o bien, en los productos de encuestas de la Secretaría de
Gobernación que señalan la desconfianza por las organizaciones de carácter
democrático (sistemas partidistas, y legisladores) y mayor confianza en las de corte
autoritario (ejército, iglesia) se puede hacer una lectura de un panorama gris.
Por una parte, se muestra que es prácticamente inexistente la cultura de la

legalidad, el estudio mostró una tendencia negativa: más de tres de cada cuatro
ciudadanos, el 76.1%, considera que sólo se deben obedecer las leyes justas y
razonables (Castañeda, 2011).
De igual forma, aunque el descontento social de los asuntos gubernamentales es

alto, el conocimiento de las herramientas para su control o castigo es poco. Otra
lectura de esas cifras muestra que la justicia por propia mano es la conclusión a la
que se llega por los altos niveles de impunidad (98% de los delitos cometidos en
este país no tienen consecuencia jurídica alguna) (Castañeda, 2011). 363
Luego entonces si ligamos estos argumentos con la idea de democracia de Dahl,

misma que parte de señalar que toda definición de democracia ha contenido
siempre un elemento ideal de deber ser, y otro real, objetivamente perceptible en
términos de procedimientos, instituciones y reglas del juego. La “consolidación
democrática” en México es insustancial, basta recordar que fueron muy pocas las
transiciones que durante la “tercera ola” de democratizaciones (Huntington,
1994:16), que pudieron efectivamente consolidarse. Más bien, la democracia
mexicana ha podido perdurar en condiciones francamente delicadas y han sido
institucionalmente muy frágiles. Asimismo, se considera que tampoco los principios
de Rawls de felicidad y justicia pública han sido materializados en México (Rawls,
362
En: www.tm.org.mx/ipc2014/
363
En: http://www.asf.gob.mx/uploads/78_Estudios_sobre_la_percepcion_de_la_ASF/Percepcion_ciudadana_A
SF_2010-UNAM.pdf
268
México, 2010-2016”
1997).
En esta evocación axiológica son presentados, en una confrontación los intereses

privados y los públicos, que tienen los integrantes de la sociedad, por lo que se hace
necesario la consulta y guía de la ética pública. El Dr. Gerardo Torres Salcido, en
su cuestionamiento ¿Pueden los valores ser parte del desarrollo? 364, la respuesta
es ineludiblemente positiva, primeramente porque se considera que los valores de
honestidad y confianza contribuyen al bien común y por el contrario, la corrupción,
se presenta como el malestar de la sociedad.
Lo cual nos revira a la imperiosa necesidad de construir una ética social, una
filosofía práctica con énfasis en la particularidad histórica de las instituciones.365
Reflexionar sobre la ética como una materia del deber individual y del a-priori
universal es necesario, pero no suficiente si es preciso avanzar en el análisis de las
instituciones y de las responsabilidades del Estado. (Torres Salcido, 2008). O bien,
como lo señala Weber la ética de la responsabilidad es el ámbito que los dirigentes
de las instituciones públicas deben tener presente para evaluar los impactos que se
derivan con su actuación pública. La ética de la responsabilidad se refiere a que las
conductas tienen consecuencias y en esa medida, hay que asumirlas. (Weber,
1973: 50). Por lo cual, la educación y la concientización hacia quienes detentan el
poder, en términos de favorecer el bienestar general sobre el particular y de los
ciudadanos al respetar y manejarse dentro de la ley.
Luego entonces, los escándalos de corrupción y de conflictos de intereses a nivel

mundial, demuestran que “la influencia corruptora del dinero es la plaga de la
democracia” (Przeworski, 2010: 164), asimismo impactan a la legitimidad-
credibilidad de todo el sistema. Sin embargo, la manera de afrontar estas
situaciones, son dispares en diversos puntos del globo, por ejemplo, en 2014,
Robert F. McDonell, ex gobernador de Virginia fue sentenciado a dos años de cárcel
364
Torres Salcido, Gerardo, (2008) Ética y funcionamiento institucional, ¿pueden los valores ser parte del desarrollo?, en Juan
Carlos León y Ramírez y Ricardo Uvalle Berrones (coordinadores) Gestión y Administración de la Vida Colectiva, México,
UNAM.
365
De hecho, la crítica a la razón práctica kantiana proviene de la idea de que sus imperativos categóricos no avanzan en el
sentido de descubrir cómo la necesidad inmanente del mundo de la conciencia deviene en instituciones, es decir, en Estado.
(Hegel 1975)
269
México, 2010-2016”
por conflictos de intereses, o en Chile 2015, el hijo de la actual mandataria, Michelle

Bachelet, es separado de su cargo como jefe de gabinete presidencial al destaparse
una supuesta red de corrupción.
En cambio, en México, los moches, las casas, los intereses empresariales, el fuero,
las obras públicas, las cuentas bancarias, favores, desvíos, por mencionar algunos,
son sólo muestras del uso patrimonialista del poder, que va más allá del partido,
género y el ámbito de gobierno. Recién en 2015 se designó a un encargado de la
Secretaría de la Función Pública, luego de dos años sin titular, asimismo se
renegocia la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción, y aunque en el
marco jurídico existen Códigos de conducta y leyes de vigilancia, poco se sabe de
la aplicación al respecto.
Para finalizar, se puede observar que la corrupción en el gobierno, es como una

enfermedad en el cuerpo humano, es mejor prevenirla, que sufrir sus
consecuencias. Incluso estudios en la materia sostienen que la corrupción cuenta
ya con una capacidad de autorregularse, actualizando sus mecanismos de defensa
frente a los esfuerzos gubernamentales por combatirla.366
Por lo que además del plano organizacional, el combate a la corrupción se debe

hacer, desde el ámbito de la ética profesional y el fomento de valores y
reconocimiento social de los principios morales. La rendición de cuentas concierne
a la responsabilidad que los administradores de la cosa pública tienen ante los
ciudadanos para evitar indolencia, dilaciones, desinformación, abusos, negligencia
e impunidad cuando se cometen irregularidades en el ejercicio del cargo. (Uvalle,
2007: 50).
Reconstruir la confianza en lo público es imperioso, puesto que en palabras de

Luhmann, donde hay confianza hay aumento de posibilidades para la experiencia y la
acción, hay un aumento de la complejidad del sistema social y también del número de
posibilidades que pueden reconciliarse con sus estructura, porque la confianza constituye
una forma más efectiva de reducción de la complejidad (Luhmann: 1996:14) es posible
366
Página 33 del Dictamen positivo, Cámara de Diputados.
270
México, 2010-2016”
que la acción colectiva se vuelque hacia un re-encuentro más productivo entre la

sociedad y el complejo aparato gubernamental mexicano.
4.1.3 Diseño del Sistema de Rendición de Cuentas
Ahora bien, con base a en la explicación de la configuración del sistema de

Rendición de Cuentas y Transparencia actual, se observa una serie de
circunstancias que merecen especial atención.
En primer lugar, se toma del análisis sistémico, la existencia de los dos modos de
tensión procedentes de las demandas:
1. Las autoridades no están en condiciones de satisfacer en cierta proporción

la demanda.
2. Se resisten a hacerlo y eso provoca un descontento aún mayor.
Y cuando el sistema es incapaz de satisfacer las demandas es posible hablar de

fracaso del producto, situación que, relativa al sistema en cuestión, se afirma. Más
elementos para concluir ello se presentan en los párrafos siguientes.
La rendición de cuentas horizontal, la que se da por el principio de pesos y

contrapesos, es dada parcialmente. Y la rendición de cuentas vertical, donde el
ciudadano-elector vigila a sus representantes, es nula. Aunque tajante esta
conclusión se argumenta con la dependencia política (partidista), la debilidad de los
pilares del sistema y una lógica del control burocrática y costosa. Asimismo, esta
conclusión se apoya por la tesis con la que fue promulgado el naciente Sistema
Nacional Anticorrupción.
Respecto al tema de Dependencia, se pueden leer (de la estructura legal mexicana)

dos vertientes, la primera en un sentido interno, es decir, la enfocada a la Secretaría
de la Función Pública y la otra, a la fiscalización externa. Esto es por demás
importante ya que son los dos “árbitros” en un tema que es incómodo para el poder,
no obstante, son dependientes de otros sistemas, como el partidista. Bastase
recordar que la elección del Auditor Superior de la Federación se basa en la votación
271
México, 2010-2016”
de las dos terceras partes de los presentes en el Pleno de la Cámara de Diputados.
No menos grave resulta la historia reciente de la Secretaría de la Función Pública,

puesto que, en la reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2012,
se decretó su desaparición y fue una Secretaría sin titular por más de dos años.
Panorama que, ante un descontento social, producto de presuntos actos de
corrupción, cambió. Las palabras quedaron en la ignominia nacional cuando el Jefe
del Ejecutivo pidió a su recién elegido subordinado ser investigado por tales hechos,
más en una estrategia mediática que como un proceso de rendición de cuentas,
porqué normativa y estructuralmente dicha petición no tiene efecto. La SFP es más
un control por parte del Presidente para el resto de su gabinete que una figura de
efectiva rendición de cuentas.
En lo concerniente a los cuatro pilares del Sistema de Rendición de Cuentas,

mismos que son explicados en el capítulo II, se detectan dos pilares con especiales
puntualizaciones, el de la información y el de la sanción, el primero y el último, que
nos llevan también a la conclusión citada.
Se puede constatar que la información, el eslabón base para que exista la rendición
de cuentas y la transparencia, es negociable. Por mencionar, en el artículo 6°
Constitucional (modificado en 2014), no se cuenta con un vínculo jurídico-operativo
que entrelace el derecho de acceso a la información y la rendición de cuentas.
Asimismo, el acceso a la información como Derecho básico, no está al alcance para
todos los mexicanos, es más, a la población pocas cuestiones le interesan, o peor,
quienes se interesan encuentran una gran traba para hacerse de información útil,
entendible u oportuna.
Robert Dahl proporciona una lista de “requisitos” para que se dé la democracia entre
un gran número de habitantes. En ella incluye dos puntos relacionados con la
transparencia. El punto sexto se refiere a la existencia de “diversidad de fuentes de
información” y el octavo a la presencia de “instituciones que garanticen que la
política del gobierno dependa de los votos y demás formas de expresar las
preferencias”. (Dahl, 1997: 13). Lo primero, y quizá también lo último que habría que
272
México, 2010-2016”
decir sobre el particular es que la democracia es transparente o no es

democracia.367
Algunos elementos que se están incorporando al andamiaje de la transparencia,

como la protección de datos personales, constituyen los nuevos retos para mejorar
la calidad del acceso a la información, de la transparencia, y por ende de la
democracia.
Pero este camino no estaría completo sin tomar en cuenta a los entes acaparadores
de la toma de decisiones en vida política del país, los partidos políticos. Al respecto,
María Amparo Cásar368, pide que, con base en las reformas al Sistema Electoral de
2013, se les investigue en tiempo real tal, así como ellos exigen que haga la ASF
con los recursos públicos.
Empero, de nada sirve contar con un sistema cien por ciento transparente, pero que
no contemple dentro de su normatividad mecanismos de sanción (de 2006 a la
fecha, no se conoce una sola sanción derivada de los incumplimientos denunciados
por el IFAI.), donde se forcé no sólo a brindar la información sino también a justificar
la utilización de los recursos de una u otra forma, por lo que se deduce que es
entonces, el último pilar el eslabón débil.
Andreas Schedler (2007), refiere que el problema dentro del sistema de fiscalización
mexicano es que las leyes hasta ahora creadas no han logrado cubrir los rubros
necesarios para poder hablar de un sistema de pesos y contrapesos sólido, es decir,
se cuenta con el marco legal e institucional, no obstante, no cumple con el cometido
de ser un ejercicio de rendición de cuentas. Y si agregamos el elemento de la
impunidad, la rendición de cuentas aparece más como un acto de simulación que
una restricción real al poder. Lo que lleva a la creencia que no hay siquiera Estado
367
Aunque los especialistas en el tema, también hacen mención que la transparencia tiene sus limitantes al señalar que “El
público es un juez incompetente de las operaciones de una asamblea política, en razón de la ignorancia y pasiones de la
mayoría de los que le componen”.(32 Transparencia Y democracia: claves para un concierto TRANSPARENCIA Y RÉGIMEN-
DEMOCRÁTICO) En:http://inicio.ifai.org.mx/Publicaciones/10%20a%C3%B1os%20de%20Transparencia%20en%20M%C
3%A9xico.pdf
368
Amparo Cásar, María (2015), 4 de marzo, Excélsior diario.
273
México, 2010-2016”
de Derecho.
Al respecto, Guillermo Cejudo señala que “las agencias de rendición de cuentas son
vampiros en reversa. Viven y sobreviven únicamente mientras se mantengan bajo
el sol quemante de la esfera pública y se desmoronan o mueren en cuanto se
refugien en los sótanos de la política subterránea” (Schedlder, 2007: 29). Rendición
de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la observación crítica de lo
público. Se abre, para decirlo en el lenguaje de la teoría de los sistemas, a
observaciones de segundo orden: el observador es observado.
4.1.4 El control, la lógica del árbitro arbitrado
Todos los argumentos precedentes nos llevan a cuestionamos y a la vez explicarnos

el por qué el combate a la corrupción no ha dado, o pareciera no dar, resultados en
México.
Un factor adicional a considerar, es la lógica que impera en el sistema de rendición

de cuentas. Se trae a colación la rendición de cuentas de tipo horizontal, puesto que
su principio básico es que los poderes se vigilarán y controlarán unos a otros. No
obstante, cuando las operaciones se tornan poco transparentes, surge el antiguo
problema de quién guarda a los guardianes ¿Quis custodiet ipos custodes? o
¿Quién vigila a los vigilantes? Lo cual, si se toma en sentido literal, volcaría una
cadena múltiple de vigilancia y rendición de cuentas, formando un esquema infinito
de instituciones de meta-rendición de cuentas: la auditoría de la contraloría de la
vigilancia de “x” poder. Lógica que ha sido alimentada por el sistema mexicano;
cuando existe un problema de confianza, se pide una auditoría, se crea una
contraloría, una oficialía o una Comisión.
Además, ¿Cómo podemos garantizar que los agentes de rendición de cuentas

rindan cuentas ellos mismos? Si se sigue ese esquema orwelliano, el problema de
controlar a los controladores parece insoluble si se concibe el sistema político-
partidista como un sistema piramidal que cuenta con un centro de comando por
encima de todos. La cúspide de una pirámide siempre está fuera de control, fuera
274
México, 2010-2016”
del alcance de los demás integrantes del sistema jerárquico. Se puede hacer la
pirámide más alta, amontonando capas sobre capas de control, pero sin duda,
habría una regresión infinita.
A pesar de ello, durante mucho tiempo se ha creído (o al menos se ha impuesto) en

México que en el eje de la lucha contra la corrupción está en crear más instituciones,
más leyes, más normas. Cuestión que resulta contraproducente, puesto que ello
deriva en sobrerregulación y se ha demostrado que eso actúa como suministro para
que existan prácticas poco claras. Por lo cual se insta a que la función del control
no llegue la lógica esquizofrénica y asfixiante del sobre control asimismo que no se
confunda la emisión de normatividad con una sobrerregulación.369
Como se mencionó anteriormente, si la rendición de cuentas, para que sea tal, no

puede estar divorciada de sanciones, también habrá que cuidar el otro extremo,
pues puede volverse un asunto exclusivamente de castigos.
En este tópico de las sanciones, es importante mencionar que en la administración

pública el control está de forma permanente, está en los supervisores, jefes,
sistemas, informes y en la estructura jerárquica, en contralores y en otros poderes.
No obstante, de acuerdo con los registros de la Secretaría de la Función Pública, la
mayor cantidad de sanciones impuestas es a mandos medios, es decir, que, a los
funcionarios de los altos puestos, los que toman las iniciativas, son rara vez puestos
a la luz. Por lo cual, la exigencia en la rendición de cuentas tiene que buscar los
mecanismos para hacer es esta vaya, también, de acuerdo con el margen de
decisión de cada servidor público.
Otro elemento, que se considera importante de hacerse mención es que cualquier

sistema de rendición de cuentas se enfrenta a los altos costos que implica su
funcionamiento. El control representa personal, recursos materiales y tiempo,
aunado a la supervisión y a que en la burocracia mexicana la rendición de cuentas
se acota en los informes y las estadísticas, la inversión resulta alta si se enfrenta a
369
Serra Rojas Beltri, Andrés
En: http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/ConIbeConMexDA/ponyprog/AndresSerraRojasBeltri.pdf
275
México, 2010-2016”
los resultados y a la percepción de confianza.
Por ejemplo, se erogan cantidades importantes al respecto, la Secretaría de la

Función Pública ejerce un presupuesto de 1,483,947,925.00370 de pesos en 2015,
y la ASF casi el triple, aunque es importante recordar que el grueso de las
operaciones de la SFP están a cargo de los Órganos Internos de Control, quienes
dependen presupuestalmente de las entidades fiscalizadas, por ende, la lectura no
es completo. Temas relacionados con ello, son además, la fiscalización y la
vigilancia en y del Instituto Nacional Electoral, el Consejo de la Judicatura Federal,
las contralorías locales, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y demás
organismos autónomos o de otro poder.
Por parte del poder Legislativo, también se invierten grandes sumas en la operación
de la Auditoría Superior de la Federación, más el presupuesto de las Contralorías
propias de ambas Cámaras. Hacer un comparativo entre su presupuesto y el
impacto de los resultados la institución antes citada, puede ser el reflejo más fiel de
los costos de información que asume el Legislativo para llamar a cuentas al
Ejecutivo. Pensando que éste también ejerce recursos humanos y financieros para
informar al Congreso y a la opinión pública de sus actos: informes de gobierno,
elaboración de la cuenta pública, solventación de observaciones, etc. En suma,
existen instituciones, presupuestos, procedimientos, no resultados.
Recapitulando, en el aspecto político, existe una indudable dependencia político-

presupuestal-partidista de la ASF respecto a la Cámara de Diputados, y en
específico, a la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.
Cabe señalar que este tópico se reproduce, aún con más fuerza, al interior de los
Congresos Estatales y sus Órganos fiscalizadores. La designación del Auditor
Superior de la Federación es realizada a través de la negociación partidista y
votación del Legislativo.
Asimismo, no hay seguridad de permanencia de los servidores públicos en una
370
Presupuesto de egresos de la Federación, ejercicio fiscal 2015. Anexo 1, gasto neto total. En:
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2015.pdf
276
México, 2010-2016”
función que irrita al poder. La ASF no audita, al menos en forma rigurosa, al poder
Legislativo, consecuencia inmediata de la dependencia que tiene con la Cámara
que le da origen. Por lo anterior, estamos frente a una problemática de múltiples
demandas y pocos resultados.
Bajo esta tesitura, si se pretende erigir un Estado en pleno Derecho, la función de

la fiscalización debe tomarse en serio, ya que representa, en el fondo, la vigilancia
al quehacer de lo público y por tanto la confianza en el Estado, así como su
permanencia. Una de las propuestas con mayor sustento para revertir ello es lo
señalado por el Dr. Ackerman, que promueve ampliamente el otorgamiento de
autonomía Constitucional al Órgano Superior de Fiscalización de la Federación.
Sobre el tema, se puede concluir que el diseño institucional deficiente de rendición

de cuentas en México vuelve, además, oneroso el controlar el abuso del poder y
llamar a cuentas a los gobernantes. Si no se parte del fomento a la confianza, de un
diseño preciso del sistema y de la participación de la sociedad, se volverá en la
creación de instancias burocráticas que vigilen al Ejecutivo, para descubrir después
que necesita otra instancia burocrática para vigilar a ese vigilante. Ruta que además
de onerosa, como se demuestra, es ineficaz.
Para finalizar, la propuesta que se hace al respecto, es descentralizar la rendición

de cuentas para disminuir su costo y elevar su eficiencia, la aplicación del New
Public Management. Los politólogos Mathew McCubbins y Thomas Schwartz han
ejemplificado este problema con la analogía de las alarmas de detección de fuego
y los carros de bomberos (McCubbins y Schwartz,1984: 165-169), en el país se ha
optado más por colocar estos en cada esquina en vez de involucrar a la sociedad
en la vigilancia de sus gobiernos. Por lo cual, se plantea, que el camino no está en
la creación de más instituciones, leyes u oficios sino en educar a la sociedad y
cambiar la lógica del sobre control en el sistema de rendición de cuentas. 371
371
En: (http://www.uaq.mx/contraloriasocial/diplomado/biliografia-
modulo3/Rendicion%20de%20cuentas%20y%20democracia.%20El%20caso%20de%20Mexico.pdf).
277
México, 2010-2016”
4.1.5 Análisis y proyecciones del Sistema Nacional Anticorrupción
Para finalizar esta sección, se piensa que no se podría hablar del tema de Rendición
de Cuentas y Transparencia sin realizar las correspondientes lecturas y análisis de
los cambios organizacionales propuestos en México recientemente en dicha
temática.
Como se ha planteado desde la evolución histórica del control, la organización legal

e institucional del Sistema de Rendición de Cuentas y Transparencia de México, no
es un producto terminado, más bien ha sido adecuado bajo la lógica de un tiempo y
espacio determinado; adicionado a la multiplicidad de factores como el reclamo
social organizado, escándalos y presiones infra y extraterritoriales.
En este sentido, desde el año 2012, como promesa de campaña presidencial, se ha

manejado la instauración de un Sistema Nacional Anticorrupción. Sin embargo, su
materialización se deriva de una serie de conductas y presuntos hechos poco
transparentes desde la cúspide del Ejecutivo. Lo cual presenta un ambiente apto
para la reconfiguración de un sistema que, como se vio en los apartados previos,
se considera fragmentado o incompleto.
En este orden de ideas, se hace la precisión al lector, de que a la fecha de impresión

de este escrito recién han sido definidas las reglas específicas en este terreno, por
lo que se presentará un análisis, proyecciones y áreas de oportunidad de los
lineamientos inscritos en la página oficial de la Secretaría de la Función Pública del
Programa Anticorrupción y del dictamen positivo a las iniciativas con proyecto de
decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones, en
materia del sistema nacional anticorrupción; que son, finalmente, las propuestas
legislativas abordadas hasta su presentación al Pleno, misma que se encuentra a
poco tiempo de ser una reforma Constitucional, no obstante su aplicación y
ordenamiento específico no es del todo claro para un futuro inmediato.372
El surgimiento del Sistema Nacional Anticorrupción tiene un antecedente directo en
372
En: http://www.anticorrupcion.gob.mx/ y http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2015/feb/20150226- III.pdf.
278
México, 2010-2016”
2010, cuando durante la presentación del Informe de Resultado de Fiscalización de

la Cuenta Pública 2008 ante la Cámara de Diputados, el C.P.C. Juan Manuel Portal,
Auditor Superior de la Federación, abogó por una mayor coordinación de trabajo
entre los integrantes del sistema y llamó a reconfigurar el sistema para evitar
duplicidades y omisiones en las labores de fiscalización.
Pero fue hasta 2014 que los grupos parlamentarios del Congreso llevaron a las
mesas de trabajo, variadas propuestas e ideas para crear un Sistema Nacional
Anticorrupción. Finalmente fue hasta el 26 de febrero que se aprobó el dictamen
correspondiente y se turnó a la Cámara de Senadores para su revisión. Estas
iniciativas para el cambio de modelo, son el proyecto de decreto por el que se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones constitucionales, cuenta con
2 enfoques: uno preventivo y uno punitivo, que en sí, trata de plantear acciones ex
ante y ex post para combatir la corrupción.
Las modificaciones que se planean en el marco legal, refieren primeramente a la

Constitución y a las Leyes como la de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, Procedimiento Administrativo, Archivos, Orgánica de la Administración
Pública Federal, entre otras.
El objetivo principal de dicha reforma es conformar un sistema institucional

permanente de lucha contra la corrupción donde las distintas instancias
responsables de su combate intercambien información y realimenten su actuar para
mejorar los programas y estrategias contra la corrupción. El órgano de transparencia
federal y los órganos estatales correspondientes; la ASF y las entidades de
fiscalización locales; las contralorías de los tres poderes y de los órganos
autónomos constitucionales; las contralorías de los estados; el órgano
anticorrupción federal y los órganos locales formarían parte de dicho sistema.
Es decir, el Sistema Nacional Anticorrupción será una instancia de coordinación

entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la
prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de
corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. El gobierno
279
México, 2010-2016”
de este sistema estará fundado en otro Comité, llamado Coordinador, mismo que
se prevé esté integrado por los titulares de las instituciones integradoras del Sistema
Nacional.
Esto es, involucrar a todos los poderes para que se integren en un sistema
articulado para prevenir y sancionar las responsabilidades administrativas y los
hechos de corrupción.
Se presenta a continuación un cuadro comparativo de los principales temas que

componen el SNA, entre el esquema actual y el que se pretende erigir, con algunas
observaciones particulares:
280
México, 2010-2016”
DISEÑO NORMATIVO
TEMA OBSERVACIONES
ACTUAL PROPUESTO
Se prevé un sistema coordinado
por un Comité, que estará
integrado por los 7 titulares de las
siguientes entidades: Auditoría
Superior de la Federación, Fiscalía
responsable del combate a la
corrupción (FGR), Secretaría del La integración del sistema agrega
Ejecutivo Federal responsable del dos elementos estructurales muy
control interno (SFP), Tribunal importantes, como lo son la
Federal de Justicia Administrativa, ciudadanía organizada y al vigilante
INAI, Consejo de la Judicatura del poder judicial, no obstante,
Federal, y otro del Comité de nuevamente se omite una vigilancia
El sistema actual está
Participación Ciudadana. férrea al Legislativo.
conformado por la ASF, la
SFP, el TFJFA del poder
Es decir, estas siete instituciones Respecto a la expectativa de la
legislativo, los entes de
componen el Sistema Nacional transformación del Tribunal está no
Instituciones, fiscalización de las entidades
Anticorrupción y sus Titulares, el debería ser muy alta, porque
configuración federativas y por el IFAI. En
Comité que lo coordina. conservará su competencia actual
cuanto a presunción de faltas
en las materias fiscal y
no administrativas, es decir, en
A su vez, el Comité de administrativa y sólo será
las penales o civiles, entra la
Participación Ciudadana estará adicionada la nueva competencia
participación de la PGR.
conformado por cinco ciudadanos en materia de imposición de
que se hayan destacado por su sanciones por responsabilidades
contribución a la transparencia, la administrativas graves a los
rendición de cuentas o el combate servidores públicos de (de la
a la corrupción. Federación, estados o municipios)
así como de particulares.
En lo concerniente al actual
Tribunal de Justicia Fiscal y
Administrativa del poder Judicial de
la Federación se transforma al
Tribunal Federal de Justicia
Administrativa.
281
México, 2010-2016”
La lectura que se puede hacer

respecto a los nombramientos de
los titulares de este Sistema que
pretende combatir la corrupción es
que dependerá en mucho de las
negociaciones partidistas que se
realicen en las Cámaras de
representantes. Hace un ruido
Actualmente el Secretario de la especial la conformación de 16
Función Pública es designado magistrados como Pleno del
por el jefe del Ejecutivo, como Tribunal Federal de Justicia
En cuanto al nombramiento del
parte de su gabinete de Administrativa, puesto que la teoría
Secretario de la Función Pública
gobierno. matemática en este tipo de órganos
será necesaria la ratificación de
de gobierno tiende a evitar los
éste por la Cámara de Diputados.
Por lo que respecta al Auditor números pares. Así como en el
El Tribunal Federal de Justicia
Nombramient Superior de la Federación, es mismo sistema, son 7 entidades
Administrativa, se propone sea
o de nombrado por las dos terceras que conforman el Comité
integrado por 16 magistrados,
miembros partes de la Cámara de Coordinador y 5 los miembros del
designados por el Presidente de la
Diputados y por lo que Comité de Participación Ciudadana.
República y ratificados por el voto
corresponde al Tribunal
de las dos terceras partes de los
Federal de Justicia Fiscal y ¿Por qué no el mismo tratamiento a
miembros presentes del Senado de
Administrativa, sus ministros la instancia encargada de imponer
la República.
son elegidos en ternas las sanciones en caso de faltas
presentadas por el Ejecutivo y graves?
votados por el Legislativo.
Por otro lado no se contemplan
cambios en la manera de elegir a
los Titulares de las otras
instituciones del sistema y respecto
al Comité de Participación, solo se
hace mención a la cantidad de sus
miembros (5), más no a su método
de elección..
En las leyes Orgánica de la
Administración Pública de la Los conceptos que quedan desde
Federación, así como en la de la Constitución hasta las Leyes
Fiscalización y Rendición de Generales serán los de Auditoría
Conceptos Son especificaciones nominativas.
Cuentas de la Federación se Superior de la Federación (ASF) y
conceptualiza “entidad superior de Órganos Internos de Control
de la federación” y (OIC).
“contraloría”.
282
México, 2010-2016”
En la actual propuesta se
El único cambio sustancial está en
menciona que la Auditoría Superior
la adición de la deuda pública. En
podrá fiscalizar los recursos
Objetos de La Ley de Fiscalización prevé cuestión a la revisión local y
federales de fideicomisos, fondos y
responsabilid que se podrán fiscalizar todos municipal no señala la prohibición
mandatos públicos y privados. Así
ad los recursos públicos federales. de que esta labor se siga
como las acciones de Estados y
coadyuvando por las entidades de
Municipios en materia de fondos,
fiscalización de los estados.
recursos locales y deuda pública.
En el artículo 108
constitucional se nombra La actual propuesta pretende
quienes son los sujetos de adicionar en el referido Artículo
responsabilidad administrativa constitucional que los servidores Con lo cual se prevé únicamente la
así como sus obligaciones públicos estarán obligados a adición de la declaración de
Obligaciones
entre las cuales se enuncian presentar, bajo protesta de decir intereses. No obstante no se han
de los sujetos
los principios de transparencia, verdad, su declaración patrimonial estipulado los criterios para ello y la
justicia, austeridad e y de intereses ante las autoridades obligatoriedad de su publicidad.
imparcialidad y el realizar la competentes y en los términos que
declaración patrimonial determine la ley.
correspondiente.
Dos de los principios de la Los principios de anualidad y Se amplía el marco para la
fiscalización actual son los de posteridad son eliminados. Dando fiscalización, no siendo limitante si
Tiempos de anualidad y posteridad. Lo que pauta a que Auditoría Superior de aún los ejercicios no están
fiscalización significa que se realizan un año la Federación pueda fiscalizar el concluidos. Aquí también se
después concluida la Cuenta ejercicio fiscal en curso así como vislumbra un considerable aumento
Pública. años anteriores. en la carga de trabajo para la ASF.
El esquema del Informe cambia en
dos sentidos, primeramente, se Bajo estas condiciones, la Auditoría
Legalmente se estipula la
establece que serán tres fechas Superior de la Federación rendirá
entrega del Informe del
para la entrega de informes de dos informes específicos y uno
Resultado de la Fiscalización
auditoría: el último día hábil de general a la Cámara de Diputados.
de la Cuenta Pública a más
junio y octubre, y el 20 de febrero Las acciones serán promovidas
tardar cada 20 de febrero, por
Informe del año siguiente al de la ante el Tribunal Federal de Justicia
parte de la ASF a la Cámara
presentación de la Cuenta Pública. Administrativa, la Fiscalía
de Diputados. Las acciones
Es decir, serán informes Especializada en Combate a la
derivadas de éste son
individuales y uno, el del 20 de Corrupción o las autoridades
resueltas por la SFP o por la
febrero, llamado Informe General competentes. Lo cual es poco claro
ASF.
Ejecutivo del resultado de la en término de atribuciones
Fiscalización Superior.
En el ámbito legal se El análisis propuesto pretende
encuentran separados por separar las responsabilidades No hay indicios de qué acciones se
Clasificación
campos de derecho las faltas administrativas graves de las no considerarán para la clasificación
de las faltas
por motivos administrativos, graves; e incluso plasmarlo en la entre grave y no.
penales o civiles. Carta Magna.
Las sanciones previstas Las sanciones administrativas
En el régimen de sanciones no se
Sanciones constitucionalmente y en la Ley consisten en amonestación,
vislumbra ningún cambio en la
de Responsabilidades suspensión, destitución e
283
México, 2010-2016”
Administrativas son: inhabilitación, así como en modalidad de castigos, aún contra

amonestación, suspensión, sanciones económicas. De igual particulares.
destitución e inhabilitación así forma se prevé un régimen
como en sanciones sancionador específico que atienda
económicas a la participación de particulares
que intervengan en actos
vinculados con faltas
administrativas graves. Las cuales
contemplan la inhabilitación para
participar en adquisiciones,
arrendamientos, servicios u obras
públicas; en el resarcimiento de los
daños y perjuicios y multas.
En este tema se presumen dos
incógnitas, la primera es referente
Las autoridades en temas de al espectro de atribuciones que
Con base en la clasificación de
sanciones por faltas tendrá la Fiscalía Especializada en
faltas graves y las no graves, se
administrativas son la SFP y el Combate a la Corrupción de la
Ámbitos de estipula que el Tribunal sea quien
TFJFA. Si se presumen delitos Fiscalía General de la República; y
competencia sancione las primeras, mientras los
de corte penal o civil, la la segunda es la clasificación de
Órganos Internos de Control a las
autoridad competente es la conductas graves y no graves,
segundas.
PGR. pensando que si se deja esto a
consideración del caso, la reforma
podría tornarse malograda.
Este elemento vislumbra un plazo
En la ley actual la prescripción Se fija que el plazo máximo para la
cuya materialización podrá ser
Prescripción del delito o la falta es de tres prescripción de los actos de
transexenal, lo que ayudaría en
años. corrupción graves será de 7 años.
revertir la impunidad.
A grosso modo se pretende dar una lectura del replanteamiento del diseño del
Sistema de Rendición de Cuentas y Transparencia en México, empero es una
reforma cuyo punto final aún no está puesto, aunque el 27 de mayo de 2015, fue
promulgado ya en el Diario Oficial de la Federación, ya que aún falta la legislación
particular, lo cual con un proceso de elecciones intermedias, más ciento ochenta
días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales que se proponen en el
dictamen y otros más para que sean readecuadas en las entidades federativas.
El nuevo modelo, a mi punto de vista, tiene varias aristas de análisis, por ejemplo,
comenzando por las deficiencias encontramos:
En la creación del Comité de Participación Ciudadana, no tiene especificadas sus
284
México, 2010-2016”
funciones, ni atribuciones, ni su naturaleza jurídica. No se sabe si actuará de oficio

o mediante denuncias, si se dedicará a la integración de expedientes o a buscar
medidas precautorias y de mejora.
Otro punto negativo que puedo ver, es que este Comité de Coordinación contra la
corrupción pueda convertirse, bajo la lógica del sobrecontrol, en un caso de malos
resultados, y por ende un ejercicio infructuoso de los recursos públicos.
Finalmente puedo argumentar que a este Sistema le hace falta la incorporación de

elementos básicos como los sistemas nacionales Transparencia y Acceso a la
Información, y protección de Datos Personales y de Información Estadística y
Geográfica. Así como la instauración de un mecanismo fiscalizador del poder
legislativo (y normatividad correspondiente) para transparentar los recursos
erogados en las cámaras de diputados y senadores, así como en los congresos
locales.
Pero no todo son observaciones negativas, algunas cuestiones que se rescatan son
el promover la honestidad y buen manejo de los recursos públicos federales por
parte de los servidores públicos, reconociendo la imperante necesidad de combatir
el problema que nos aqueja, la corrupción. Así como incorporar la participación de
la sociedad, con una coordinación institucional, lo que favorece la rendición de
cuentas vertical.
Un punto innovador desde esta perspectiva, es que tanto los actos delictivos en el
ámbito público como en el privado, tengan casi las mismas sanciones, cuestión que
no contempla el actual modelo.
Termino el presente, bajo la premisa de la investigación científica de generar más

preguntas que las que pretende solucionar, por lo que se concluye que la
Administración Pública, siempre en el camino con tramos en reparación y otros
tantos en construcción, en México no se han terminado las reformas en materia de
una efectiva rendición de cuentas.
285
México, 2010-2016”
Se requiere del establecimiento de un modelo que evite la fragmentación de

esfuerzos, que no sean “islas de integridad” sino “sistemas de integridad” que
tengan una estrategia permanente para la recuperación de la confianza y la
credibilidad de la ciudadanía en las instituciones públicas. Ejemplos de ello tenemos
los presupuestos basado en Resultados o en las evaluaciones del Desempeño
Institucional.
Adicionalmente, el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación

(León y Ramírez, 2004: 19) en los asuntos del Estado, da paso a la era de los
gobiernos electrónicos que son una forma de desarrollo institucional y organizativo
relacionada con la búsqueda de un ejercicio eficaz del poder al vincular mejor a las
administraciones públicas con los ciudadanos para asegurar formas de
colaboración, participación y corresponsabilidad. Con lo que se tendrían nuevas
formas de generar confianza.
Lo antes expuesto nos enfrenta al reto de no solo trabajar en brindar información y

justificar el uso de los recursos, sino también es necesario ahondar en lo
concerniente a la corrupción y atacarla desde la raíz y para esto, se considera que
los esfuerzos tendrán que ir en dirección con el crecimiento de la educación cívica
de la sociedad y la eliminación de la impunidad.
Se hace preciso señalar que la rendición de cuentas no es la cura y el hilo negro de

los asuntos gubernamentales en México, o en el mundo, es más bien un proyecto
modesto que admite, de entrada, que la política es una empresa humana y como
tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e indeterminación. No
obstante, bajo la vigilancia y la razón. No olvidemos que cualquier cambio de la
Administración pública es una modificación del y al poder (Uvalle, 2007: 131), por lo
cual, el peor riesgo de una reforma, como la presente, es simularla.
Para materializar estos principios, la voluntad política tendrá, sin duda, un papel
fundamental en el cambio de esta problemática, la aprobación de un nuevo marco
de acción es un esperanzador paso para combatir la corrupción, pero el desafío real
es su implementación y aplicación de las leyes generales que están por
286
México, 2010-2016”
dictaminarse, por lo cual los esfuerzos deben ser redoblados y es una razón más
para involucrar a todo mexicano en los asuntos de la polis.
4.2 La rendición de cuentas y la fiscalización superior como uno de sus

principales instrumentos de control político
Para explicar la importancia de la rendición de cuentas en un gobierno democrático

es necesario comprender, en primer lugar, la necesidad de un Estado controlado y
obligado a rendir cuentas de sus acciones a los ciudadanos. Para ello, en la primera
parte de este capítulo se elaborará un marco teórico de la rendición de cuentas
desde el enfoque de las relaciones principal-agente. Posteriormente, se estudiará
el concepto de rendición de cuentas, sus mecanismos y la relación existente entre
éstos.
Para operacionalizar el concepto principal del trabajo, este capítulo estudia la

rendición de cuentas horizontal y las características que definen a uno de los
principales instrumentos para llevarla a cabo: la fiscalización superior. Para concluir,
se explica la forma en que la existencia de gobiernos divididos en los congresos y
la alternancia en el Poder Ejecutivo contribuyen a que la rendición de cuentas entre
instituciones democráticas mejore, ya que son factores que fomentan que las
asambleas exijan cuentas a los gobernantes y que los órganos encargados de esa
función no se encuentren subordinados a sus intereses.
Antes de comenzar la discusión teórica, es preciso abrir el capítulo con una

definición básica de la rendición de cuentas en gobiernos democráticos. En ese
sentido, Romzek y Dubnick (1998 en Bovens, 2003) expresan que la rendición de
cuentas se define generalmente como una relación social en la que un actor tiene
la obligación de explicar y justificar su conducta a algún otro actor. Esta relación
relativamente simple contiene, entre otras, las siguientes variables: (1) el actor que
rinde cuentas puede ser un individuo o un organismo, y (2) el otro actor puede ser
una persona o un organismo específico, pero también puede ser un ente abstracto;
por ejemplo, para los administradores públicos, el público en general.
287
México, 2010-2016”
4.2.1 El estudio de la rendición de cuentas desde un enfoque neoinstitucional
En esta investigación se estudiarán las reglas y procedimientos que determinan el

funcionamiento de la rendición de cuentas en un contexto democrático utilizando el
enfoque institucional. Para llevarlo a cabo se entenderá que una institución es
creada y está compuesta por individuos (Elster, 2003:146), de forma que se
constituye como un mecanismo que pone en vigencia reglas que rigen la conducta
de un grupo bien definido de personas mediante sanciones externas y formales. Por
lo tanto, una institución crea incentivos, restricciones y oportunidades (Goodin,
2003) con base en el interés público y, eventualmente, moldea la vida social.
Así, la función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la

incertidumbre estableciendo una estructura estable de la interacción humana; no
obstante, dicha estabilidad no contradice el hecho de que las instituciones estén en
cambio permanente e incremental. La dirección de ese cambio institucional está
determinada por la interacción entre las instituciones y los organismos creados para
aprovechar las oportunidades determinadas por cada institución (North, 1993).
Desde el enfoque del nuevo institucionalismo, los agentes individuales y los grupos
persiguen sus proyectos en un contexto restringido por conductas prescritas e
instituciones constituidas como patrones de normas socialmente construidos. Sin
embargo, como expresa Goodin (2003), esas restricciones pueden resultar
ventajosas para la consecución de sus proyectos particulares debido a que los
mismos factores moldean los deseos, preferencias y motivaciones de dichos
agentes individuales o grupales.
Con base en el principio constitucional de separación de poderes en una

democracia, las instituciones se constituyen como acuerdos sociales diseñados
para resolver conflictos potenciales y para establecer frenos y contrapesos. De
acuerdo con ese diseño, en los regímenes democráticos debe existir un control
efectivo de las acciones del gobierno, así como mecanismos establecidos
formalmente que permitan llevarlo a cabo. En ese sentido, uno de los objetivos
principales de la democracia es la creación de instituciones capaces de generar
288
México, 2010-2016”
mecanismos de rendición de cuentas que permitan tomar mejores decisiones

colectivas. Al respecto, March y Olsen (1995: 141-142) sostienen que las cuentas
que rinden los gobernantes en una democracia no se reducen a las operaciones de
los gastos e ingresos realizados, sino que constituyen una propuesta de
construcción de la interpretación y explicación de la realidad política.
Una visión de la teoría institucional indica que las instituciones no benefician a todos
los agentes por igual, ya que existe una notable desigualdad en el poder y capacidad
que tienen los individuos para influir en el diseño, instrumentación, legalización,
administración, vigilancia y cumplimiento de las instituciones. Es decir, los agentes
con mayor poder relativo, mayores capacidades organizativas, decisivas y que
dispongan de más información tendrán un mayor margen para manipular las
instituciones a su favor. El enfoque del institucionalismo de la elección racional
señala que las instituciones sirven para generar un ambiente de cooperación y
coordinación, pero también son fuente de conflictos y fricciones sociales cuando los
agentes negocian en el intercambio o toman elecciones individuales y colectivas
(Ayala, 1999:56).
Puede resumirse que la visión del nuevo institucionalismo proporciona un marco

teórico para estudiar ciertos fenómenos sociales. Particularmente, en esta
investigación el enfoque neoinstitucionalista es utilizado como base explicativa para
comprender el diseño de las instituciones encargadas de llevar a cabo la rendición
de cuentas en las democracias modernas, puesto que permite comprender cómo
esas instituciones proporcionan una estructura a la vida diaria incluyendo
limitaciones a la interacción humana. Es decir, definen la forma en que se
desarrollarán la interacciones sociales, políticas y económicas entre individuos y
grupos.
4.2.1.1 La rendición de cuentas en democracias representativas
Para pensar en un marco conceptual que sirva para analizar la rendición de cuentas
en una democracia representativa es necesario partir de una concepción
minimalista de la misma, la cual define a la democracia como un sistema en el que
289
México, 2010-2016”
los gobernantes son seleccionados mediante elecciones competitivas (Przeworski,

1997). Esta concepción de la democracia establece un umbral mínimo de sufragio
universal, masculino y femenino; elecciones libres, competitivas, regulares y
limpias; más de un partido político y fuentes de información diversas y alternativas.
No obstante, es indiscutible que un proceso electoral competitivo no es suficiente
para asegurar la racionalidad, ni la representatividad o la igualdad. Las elecciones
no son suficientes para que los conflictos se resuelvan. Una concepción minimalista
de la democracia no exenta de la necesidad de pensar en un diseño institucional
que contribuya a mejorar su calidad.
Una concepción minimalista de la democracia da pie a un estudio sistemático de los

mecanismos e instrumentos de los sistemas políticos para alcanzar niveles
favorables en cada uno de los factores que contribuyen a mejorar la calidad de la
misma. Morlino (2009) ha establecido dimensiones que estudian el espacio analítico
que lleva a la construcción de una democracia ideal con respecto al resultado, al
contenido y al procedimiento que implica. Para evaluar el procedimiento, el autor
concibe dos dimensiones: el rule of law o estado de derecho y accountability
(rendición de cuentas). El resultado es analizado mediante la variable
responsiveness o reciprocidad, y los derechos de libertad e igualdad constituyen las
dimensiones de contenido democrático. Las cinco dimensiones son analizadas en
dos matrices que califican a las democracias de calidad y a las democracias sin
calidad (ver Morlino, 2009).
Mediante el estudio de las variables que propone Morlino es posible clasificar a las
democracias de calidad en efectivas, responsables, legítimas, liberales, igualitarias
y perfectas. En el otro extremo se encuentran las democracias sin calidad:
insuficientes, irresponsables, no legítimas, reducidas, desiguales y mínimas. El
ejercicio empírico que implica la clasificación constituye un intento por comprender
y pensar en los mecanismos que podrían erradicar las prácticas antidemocráticas
que continúan vigentes en varios sistemas actuales.
Las restricciones al Ejecutivo constituyen uno de los mecanismos mediante los
290
México, 2010-2016”
cuales la democracia mejora la calidad de los gobiernos. De forma que, para tener
un gobierno fuerte y eficaz, la democracia electoral no basta, es necesario tener un
poder judicial independiente, un Congreso que limite las oportunidades para la
corrupción, así como instituciones con autoridad suficiente para limitar la capacidad
del Ejecutivo de caer en prácticas clientelares y de patronazgo, las cuales están
consideradas normativamente como formas antidemocráticas de gobernar debido a
que los beneficios son entregados a individuos a cambio de apoyo político, y no con
base en un criterio imparcial (Fukuyama, 2013: 7). Así, para lograr una mejor calidad
del gobierno es necesario contar con instituciones políticas distintas del Ejecutivo
que se involucren en la hechura de políticas públicas. Las restricciones
institucionales al Ejecutivo sirven de incentivo para que los políticos mejoren la
calidad del gobierno y, sobre todo, para reducir el poder discrecional del Ejecutivo y
de la burocracia pública (Cejudo, 2013).
Las instituciones democráticas son la clave de la rendición de cuentas, por lo que

uno de los desafíos para la mejora de la calidad de la democracia gira en torno a
cómo construir mecanismos efectivos de rendición de cuentas. (Mainwaring, 2003:
5). La noción de rendición de cuentas tiene dos dimensiones básicas. Incluye, por
un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y
de justificarlas en público (answerability). Por otro, incluye la capacidad de sancionar
a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos
(enforcement) (Schedler, 2004: 12).
El fortalecimiento y la modernización de las agencias de rendición de cuentas son

aspectos centrales en la agenda de mejora institucional de la democracia. Al
respecto, las instituciones especializadas en esta función tienen el importante papel
de asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados
(Peruzzotti, 2008: 2). Además de conocer cuáles son esas instituciones, es preciso
comprender cuáles son los dispositivos institucionales que se implementan para
llevarlo a cabo y las estrategias políticas de los actores que intervienen en el
proceso; por ello, en la siguiente parte del capítulo se analiza el sistema de rendición
de cuentas mediante la relación de los actores que intervienen en ella desde la
291
México, 2010-2016”
perspectiva del principal-agente.
4.2.1.2 Relación principal-agente en la rendición de cuentas
La perspectiva teórica de las relaciones principal-agente ha sido utilizada para

explicar las interacciones entre grupos y actores en diversas esferas. En las
relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, este enfoque se utiliza para analizar la
delegación de autoridad entre legisladores y funcionarios públicos (Maltzman,
1997); en el ámbito electoral, para explica el juego entre ciudadanos y políticos
(Besley, 2006); además, se utiliza para explicar las relaciones entre los distintos
niveles de poder en las democracias, (Huber y Shipan, 2002).
Desde esa perspectiva, se entenderá que la rendición de cuentas es un mecanismo

social, una relación o un arreglo institucional en el que un agente rinde cuentas a
otro agente o institución (Bovens, 2010: 948-952). Esta relación entre agentes y
principales usualmente se compone de tres elementos:
1. Explicaciones y justificaciones.
Para que una relación sea calificada como una relación de rendición de cuentas, es
crucial que el agente esté obligado a informar al principal sobre su conducta, la
realización de sus tareas, los resultados o procedimientos; lo cual, frecuentemente,
implica la provisión de explicaciones y justificaciones.
2. Conexión entre rendición de cuentas y la obligación del agente de informar

sobre sus decisiones y justificarlas.
Es necesario que el principal tenga la posibilidad de cuestionar al agente sobre la

suficiencia de la información o la legitimidad de su conducta.
3. Sanciones.
El principal puede emitir un juicio sobre la conducta del agente y, si es negativo,

puede imponerle sanciones de algún tipo.
292
México, 2010-2016”
Se partirá de que las relaciones de rendición de cuentas son inherentemente

unidireccionales debido a que se ejecutan del agente al principal (Shugart, Moreno
y Crisp, 2000). Es decir, son relaciones jerárquicas entre agentes que son
subordinados y principales que son superiores; en particular, se trata de relaciones
en las que agentes están obligados a rendir cuentas a los principales.
La dinámica de las relaciones principal-agente consiste en que los agentes cumplen

con aquellas actividades que los principales les encomiendan o no pueden realizar
por diversos factores como escasez de tiempo, falta de capacidad técnica, entre
otras tareas para las cuales los agentes están especializados y cuentan con
habilidades que los hacen más eficaces al realizarlas. Por ello, el problema que se
enfrenta en estas relaciones es, precisamente, el de controlar a los agentes
(Shepsle, 2010: 423).
Desde una perspectiva económica del análisis del gobierno, para Besley (2006) el
modelo de la agencia puede ser entendido como un juego entre votantes y políticos.
Los principales son los ciudadanos o votantes y los agentes son los burócratas o
políticos. En el enfoque de la agencia política, los ciudadanos delegan la autoridad
a los políticos, quienes disfrutan de una ventaja informacional. Es decir, existe una
asimetría de información entre los ciudadanos y los gobernantes. Con ello, surge un
riesgo moral, que se refiere al hecho de que el político (agente) puede actuar de
manera oportunista. Si esto sucede, será necesario aplicar un castigo a efecto de
minimizar dicha conducta o establecer candados o mecanismos en la legislación
para prevenir actos fuera de los mandatos dictados por el principal.
El riesgo moral que se presenta en las relaciones principal-agente implica que la

falta de información del principal no le permita juzgar si, en efecto, el agente está
actuando conforme a su interés. Dicho riesgo moral es uno de los costos derivados
de los arreglos que los principales hacen con sus agentes. No obstante, el principal
puede evitar el riesgo de tres formas (Maltzman, 1997: 12): empleando a un agente
con preferencias políticas similares; haciendo un contrato que le brinde al agente
los incentivos y motivaciones necesarios para que cumpla con los objetivos del
293
México, 2010-2016”
principal, y monitoreando las acciones del agente. Sin embargo, dicho monitoreo
puede ser complicado y costoso, pues la asimetría informacional usualmente opera
a favor del agente.
Al estudiar el control o monitoreo que realizan las legislaturas sobre los gobiernos,
Blume y Voigt (2007) consideran que la relación entre la población y los órganos
auditados se puede considerar un triple problema de relaciones principal-agente: en
el primer nivel, la población es el principal y la legislatura es su agente. En el
segundo nivel, el Poder Legislativo asume el papel de principal y el Poder Ejecutivo
se convierte en el agente. En el tercer nivel, el Ejecutivo puede ser considerado
como el principal, y la burocracia como su agente. Siguiendo estas ideas, los
autores consideran a las entidades de fiscalización superior como organismos de
control para tres diferentes principales: el electorado, la legislatura y el Ejecutivo.
En síntesis, mediante el modelo del principal-agente es posible explicar la rendición

de cuentas horizontal porque permite analizar el modo en que el principal
(Congreso) pueda tener la certeza de que el agente (Poder Ejecutivo) satisface sus
requisitos. A nivel subnacional, frecuentemente ese fenómeno se ha visto invertido
cuando el Legislativo responde a los intereses del Ejecutivo en lugar de que este
último actúe como agente obligado a rendirle cuentas.
4.2.2 Clasificación de la rendición de cuentas en democracias representativas
Las instituciones especializadas en rendición de cuentas tienen el importante papel

de asegurar que los gobiernos respondan a los intereses de sus representados
(Peruzzotti, 2008: 2). La rendición de cuentas se clasifica con base en la dirección
de las relaciones que implica, partiendo de los actores que están involucrados ésta
ha sido estudiada vertical y horizontalmente. El objetivo de esta segunda sección
del capítulo es explicar los tipos vertical y horizontal de rendición de cuentas que
definen su diseño en los regímenes democráticos; por ello, se parte de la noción de
que uno de los factores que determinan la calidad de una democracia es el diseño
de mecanismos eficaces de rendición de cuentas.
294
México, 2010-2016”
4.2.2.1 Rendición de cuentas vertical
Por definición, en las democracias representativas que implican procesos

electorales competitivos existe la dimensión vertical de la rendición de cuentas. De
acuerdo con Andreas Schedler (2004), la rendición de cuentas vertical describe una
relación entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales y
agentes. Bajo el entendido de que las relaciones de rendición de cuentas son
verticales entre principales (ciudadanos) que delegan autoridad a agentes
(políticos); la rendición de cuentas significa que el ciudadano o votante tiene el
derecho de remover por completo -bajo ciertas condiciones- la autoridad que delega
condicionalmente a otra persona o entidad si ésta no proporciona la información y
justificación que se le exige. Sin embargo, la mayoría de las veces, los votantes
pueden ejercer la rendición de cuentas vertical sólo en período de elecciones. Esta
es una de las razones por las que las relaciones de delegación son imperfectas en
sistemas democráticos (Shugart, Moreno y Crisp, 2000: 4).
Las elecciones, como medio de rendición de cuentas vertical, inducen la

representación de forma prospectiva y retrospectiva. En la primera, los candidatos
y partidos presentan sus propuestas durante las elecciones y los ciudadanos
deciden qué propuesta quieren que sea llevada a cabo, la cual se convertirá en el
mandato a seguir para el nuevo gobierno. No obstante, los procesos electorales no
implican la presencia de rendición de cuentas en el caso de que se elija a un nuevo
gobernante que nunca ha estado en el poder. Desde el punto de vista retrospectivo
las elecciones sirven para llamar a cuentas a los gobiernos por los resultados de
sus acciones pasadas; el rendir cuentas opera por medio de la anticipación de los
gobiernos a la evaluación retrospectiva de los ciudadanos (Przeworski, 1997).
Defendiendo esa concepción, Przeworski (1997) afirma que ni el voto en prospectiva

ni en retrospectiva asegura que se convencerá a los gobiernos de promover los
mejores intereses de los ciudadanos, pero los electores sólo tienen como
instrumento al voto para elegir un buen gobierno y crear incentivos para que el
gobierno electo se comporte conforme a los intereses de una mayoría. La
participación es una señal de la legitimidad porque en las democracias, aunque el
295
México, 2010-2016”
voto no revele una voluntad colectiva única, indica los límites para gobernar.
La rendición de cuentas vertical es el instrumento de los ciudadanos para exigir

cuentas y el cumplimiento de objetivos a los funcionarios electos que llevan a cabo
funciones estratégicas. Sin embargo, a efecto de mejorar la calidad de la
democracia es preciso que la rendición de cuentas no se utilice sólo de forma
vertical o electoral, sino como una obligación de los gobernantes durante su gestión.
La rendición de cuentas puede llevarse a cabo siguiendo caminos diferentes de los

que suele reconocer la teoría democrática, uno de ellos es la accountability social.
Este tipo de rendición de cuentas se refiere a un mecanismo de control vertical, no
electoral, basado en las acciones de asociaciones y movimientos ciudadanos. La
rendición de cuentas social se apoya en el accionar de sectores organizados de la
sociedad civil y de los medios interesados en ejercer influencia sobre el sistema
político y las burocracias públicas, a diferencia de la accountability vertical, que se
relaciona con el voto, o la horizontal, que forma parte del sistema interestatal de
frenos y contrapesos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002).
Se ha estudiado también un tipo de rendición de cuentas transversal, la cual implica

aquellos mecanismos que están diseñados y funcionan en la sociedad civil a través
de la presencia de ciudadanos independientes y autónomos. Los mecanismos
transversales de rendición de cuentas pueden ejercer funciones políticas y legales
directamente sobre los burócratas e indirectamente sobre los políticos. De la misma
forma que los mecanismos sociales, los transversales no sólo se restringen a
realizar su función de control de manera directa con los funcionarios públicos, sino
que también pueden poner en marcha los mecanismos horizontales de rendición de
cuentas. En otras palabras, los mecanismos de rendición de cuentas social y
transversal pueden transformarse en controles de lo público por parte de la sociedad
civil; por tanto, deben analizarse como vías de creación de gobernabilidad
democrática (Isunza, 2003).
La rendición de cuentas de tipo electoral no es suficiente para consolidar regímenes

democráticos de calidad, por lo que es importante estudiar las instituciones formales
296
México, 2010-2016”
que determinan la existencia de una rendición de cuentas efectiva, sobre todo en

contextos como el mexicano, que se ha caracterizado por tener mecanismos de
rendición de cuentas horizontal débiles e ineficaces.
4.2.2.2 Redición de cuentas horizontal
Uno de los principios de las democracias representativas es la rendición de cuentas

horizontal, ya que ningún régimen puede considerarse democrático si no cuenta con
instrumentos de control sobre el ejercicio de gobierno. La existencia de un Estado
democrático de derecho implica el control y la eventual sanción de los gobernantes
electos y de los funcionarios que se desempeñan en el aparato estatal (O’Donnell,
2002: 90). Por lo tanto, para que la rendición de cuentas sea eficaz es necesaria la
existencia de un sistema legal con capacidad para imponer la ley y para hacer que
los gobernantes la obedezcan (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 26).
Guillermo O’Donnell (1997) define la rendición de cuentas horizontal como la

existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y autorizados,
y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones que abarcan desde
la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o destitución, en relación con actos
u omisiones de otras instituciones del Estado, que puedan calificarse, en principio o
presuntamente, como ilícitos.
A propósito de extender la noción de O’Donnell acerca de que la rendición de

cuentas horizontal implica cuestiones en las que la legalidad de la conducta de un
agente estatal está en juego, Mainwaring (2003: 11) expresa que la responsabilidad
de los funcionarios de informar y justificar en público sus decisiones, así como la
sanción que implica la rendición de cuentas intraestatal, son factores que no se
limitan a percepciones sobre la legalidad de las acciones de los funcionarios o
agencias públicas, sino que éstos deben, además, rendir cuentas de carácter
político y jurídico sobre el desempeño de sus funciones.
En la misma línea, el funcionamiento de la rendición de cuentas horizontal ha sido

estudiado como un concepto radial, en el que “A” rinde cuentas a “B” cuando está
297
México, 2010-2016”
obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras), a

justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta. Al
respecto, Schedler (2004) indica que la rendición de cuentas abarca de manera
genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder:
información; justificación, y sanción.
Para comprender la dimensión de información y justificación, Schedler (2004) parte

del concepto de responsabilidad, el cual involucra el derecho de los ciudadanos de
recibir información y la obligación de los gobernantes de divulgar todos los datos
necesarios. También implica el derecho a recibir una explicación y el deber
correspondiente de justificar el ejercicio del poder. En consecuencia, el autor afirma
que la rendición de cuentas no es un derecho de petición, sino un derecho a la
crítica y al diálogo.
Adicionalmente a su dimensión informativa y argumentativa, la rendición de cuentas

también contiene elementos de coacción y castigo. En inglés, la noción
correspondiente es enforcement, término que describe un conjunto de actividades
orientadas hacia la observancia de la ley. Significa “hacer valer la ley, si es
necesario por la fuerza. Lo que nos importa aquí es su aspecto impositivo, el
esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposición
de sanciones” (Schedler, 2004: 16). La dimensión de sanción responde al supuesto
de que no puede haber rendición de cuentas si el actor que demanda información y
justificación sobre ciertos actos o decisiones por parte de los funcionarios públicos
no tiene la capacidad institucional para generar correcciones y aplicar sanciones a
aquellos que han incurrido en comportamientos ilegales o que no tienen en cuenta
el interés público.
En esa misma línea, O’Donnell (2002) argumenta que cuando la rendición de

cuentas horizontal es efectiva pesa no sólo por sus acciones de sanción sino
también por lo que previene. Por ello, una agencia pública que exige cuentas no
puede estar en igualdad de condiciones con la agencia que rinde cuentas. “Las
agencias de rendición de cuentas pueden ocuparse de asuntos muy específicos.
298
México, 2010-2016”
Sin embargo, dentro de sus ámbitos de competencia, deben contar con la

autonomía y autoridad suficientes para investigar sospechas, exigir justificaciones
e imponer sanciones en donde sea necesario” (Schedler, 2004:35).
Como se describió, hay una estrecha relación entre la rendición de cuentas

horizontal y la disponibilidad de sanciones. Esta noción concuerda con las fuentes
de instituciones efectivas expresada en el enfoque neoinstitucionalista, el cual
expresa que, con el objeto de que las reglas formales sean efectivas, deben estar
acompañadas de mecanismos de monitoreo para que no pase por desapercibido
cuando alguien viola una norma, lo cual se relaciona con la función informativa de
la rendición de cuentas. Las reglas formales deben contar además con mecanismos
de sanción, para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma. Es decir,
tanto los mecanismos de supervisión como los de sanción efectiva son esenciales
para contar con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento de la
norma (Schedler, 2004: 17).
La diferencia entre una democracia deficiente y una consolidada o de calidad radica

en la diferencia sustantiva que existe con relación a sus procedimientos, contenido
y resultados en cada una de sus dimensiones de evaluación, entre las que destacan
cuatro: Estado de derecho, rendición de cuentas vertical de los gobernantes a los
gobernados, rendición de cuentas interinstitucional u horizontal, así como libertades
políticas y civiles. Todos estos elementos deben conjugarse para que un régimen
pueda considerarse plenamente democrático (Casar, Marván y Puente, 2010: 332).
Desde esa perspectiva, Peruzzotti y Smulovitz (2002) sostienen que en el contexto

latinoamericano existe un consenso generalizado de que los mecanismos de
rendición de cuentas horizontales y verticales son débiles. Uno de los argumentos
se centra en variables culturales e institucionales específicas que inhiben la
existencia de incentivos que confronten a los gobiernos con la necesidad de
responsabilizarse por sus actos. Por lo que sólo es posible esperar gobiernos más
representativos y responsables en la región si se remueven estos obstáculos.
Existe una estrecha relación entre los tipos de rendición de cuentas. O’Donnell
299
México, 2010-2016”
(2002) establece que, si las agencias de accountability horizontal funcionan más o

menos efectivamente, generan flujos de información disponibles para la
accountability vertical electoral y social, lo cual significa una contribución muy
importante a la vida democrática. Los dos tipos de accountability (vertical y
horizontal) también se relacionan porque, como expresan Peruzzotti y Smulovitz
(2002), los movimientos y asociaciones ciudadanos, al exponer y denunciar actos
ilegales de los funcionarios públicos, activan la operación de agencias horizontales
de control.
En conclusión, es claro que los regímenes democrático-representativos se

caracterizan por considerar el concepto de rendición de cuentas como una forma
específica de vínculo que las autoridades políticas establecen con la ciudadanía. A
diferencia de otras formas democráticas como las llamadas democracias
delegativas373, el gobierno representativo combina un marco institucional de
autorización del poder con uno orientado a asegurar la responsabilidad y
receptividad de los agentes autorizados de manera de que estos últimos se ajusten
a la legalidad, el debido proceso y que sus decisiones reflejen las demandas
ciudadanas (Peruzzotti, 2008: 1). En otras palabras, uno de los elementos que debe
estar presente en un régimen democrático de calidad es la rendición de cuentas
horizontal, reflejada en la actividad de control del poder que ejercen las instituciones
con capacidades necesarias sobre el comportamiento de los gobernantes, para ello
es necesario que cuenten con la autonomía suficiente y con la capacidad de ejercer
efectivamente los controles previstos por las leyes. En ello radica la importancia de
continuar estudiando la calidad de este tipo de rendición de cuentas.
4.2.2.2.1 La fiscalización superior
Los instrumentos de control del poder presentes en las democracias constituyen un
373
Las democracias delegativas son definidas como un tipo de regímenes democráticos no consolidados ni representativos,
los cuales heredaron de sus gobiernos autoritarios una profunda crisis económica y social. Estas democracias se basan en
la premisa de que quien gane la elección presidencial tendrá el derecho a gobernar como considere apropiado. Así, el Poder
Ejecutivo se constituye con un individualismo extremo; en contraste, el papel de los votantes (quienes le delegan la autoridad)
es de carácter pasivo. La rendición de cuentas en estos regímenes es extremadamente débil o no existe. A pesar de las
diferencias existentes entre las democracias representativas y las delegativas, no siempre es sencillo distinguir entre el tipo
de democracia que se organiza en torno a la delegación representativa y aquel tipo donde el elemento delegativo ensombrece
al representativo (O'Donnell, 2009: 14).
300
México, 2010-2016”
factor determinante de la calidad de las mismas. De hecho, se ha comprobado que

a mayor número de instrumentos de control de los órganos legislativos, mayor grado
de democracia. Por ejemplo, el estudio realizado por Pelizzo y Stapenhurst (2008)
se centra en responder si el potencial del control legislativo, reflejado en el número
de instrumentos de control disponibles en un país determinado, está relacionado o
afectado por tres variables: tipo de gobierno (presidencial, semipresidencial o
parlamentario); nivel de ingreso nacional bruto (bajo, medio o alto); y el nivel de
democracia (no democrático, cuasi-democrático o democrático). La investigación se
basa en datos de 82 países y el Parlamento Europeo, obtenidos por la Unión
Interparlamentaria y el Instituto del Banco Mundial en 2001 374 y los siete
instrumentos que toma en cuenta son: audiencias de las comisiones, audiencias en
sesiones plenarias, comisiones de investigación, preguntas, turno de preguntas,
interpelaciones y ombudsman.
El estudio arrojó varios resultados, uno de los más importantes tiene que ver con la
relación entre las herramientas de control y el nivel de democracia de los países
estudiados. Al respecto, se concluyó que el número promedio de herramientas de
control está casi linealmente relacionado con el nivel de democracia: mientras más
democrático es un país, mayor cantidad de instrumentos de control parlamentario
utiliza. Como se observa en la siguiente gráfica, los países no democráticos sólo
cuentan en promedio con 5 instrumentos; en contraste con los países democráticos,
que utilizan en promedio 6.4 instrumentos.
374
La información completa de la investigación está disponible sólo para 49 de las 83 legislaturas que fueron estudiadas, los
datos de los 34 restantes está incompleta o no fue proporcionada.
301
México, 2010-2016”
Gráfica 6
Cantidad promedio de instrumentos de control por nivel de democracia
Democrático Cuasi-democrático No democrático Fuente: Pelizzo y Stapenhurst

2008 en Puente, 2013
Uno de los instrumentos de control más importantes que posee una legislatura en
un sistema presidencial es la fiscalización de la cuenta pública 375. En el diseño
institucional de los sistemas presidenciales de división de poderes se le otorga al
Congreso facultades y ejerce funciones con el fin de que otros poderes le rindan
cuentas en virtud de que históricamente tuvo el carácter de depositario de la
soberanía del pueblo. Con base en esa tradición, se depositó la función de
fiscalización a los otros poderes -e incluso sobre órganos del Estado y agencias
semiautónomas- en el Congreso (Casar, Marván y Puente, 2010). Así, la
fiscalización es un instrumento con el que cuenta el Congreso para vigilar y revisar
el uso de los recursos públicos.
A nivel federal, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación

establece que la fiscalización tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión
financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se llevó a cabo conforme a lo
dispuesto en el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos. Además, implica la
práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los
objetivos y las metas de los programas federales. Todo ello conforme a seis
principios: posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y
375
La cuenta pública es el informe que los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rinden a través del Ejecutivo
Federal, a la Cámara de Diputados, sobre su gestión financiera. La cuenta pública tiene como propósito comprobar que la
recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal,
comprendido del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y
administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos de
la Federación.
302
México, 2010-2016”
confiabilidad. La revisión de la cuenta pública está a cargo de la Cámara de

Diputados, la cual se apoya en la Auditoría Superior de la Federación (ASF) para
fiscalizar dicha cuenta.
A nivel subnacional, cada uno de los 31 congresos locales y la Asamblea Legislativa

del Distrito Federal cuentan con su propia EFS para realizar la fiscalización de los
recursos públicos estatales. De esa manera, cada legislación local asume
particularidades a su proceso de fiscalización. Las EFS son los engranajes cruciales
del sistema de controles horizontales orientados a fiscalizar la legalidad de los
comportamientos de funcionarios y agencias públicas, así como el cumplimiento de
los objetivos de política pública de las dependencias estatales. Su responsabilidad
formal es la de fiscalizar y, eventualmente, sancionar a funcionarios públicos y
burocracias estatales que no se ajustan a los procedimientos legales y reglas
administrativas estipuladas (Peruzzotti, 2008:13).
En México, tanto la ASF como las EFS locales son agencias de rendición de cuentas
horizontal asignadas; están encargadas de supervisar, prevenir, disuadir, promover
la sanción y/o sancionar acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras
instituciones, así como de hacer recomendaciones al desempeño de las
dependencias públicas. Estas entidades son órganos técnicos dependientes de los
congresos locales. Las agencias de rendición de cuentas horizontal asignadas
adquieren ese carácter porque ejercen la rendición de cuentas de forma continua.
O’Donnell (2002) destaca tres ventajas de las agencias asignadas: la primera radica
en que no suelen ser reactivas e intermitentes en sus tareas de control, sino
proactivas y permanentes. La segunda ventaja es que en situaciones de conflicto
pueden invocar criterios profesionales apolíticos que tienden a disminuir el
dramatismo. Finalmente, las agencias de rendición de cuentas horizontal asignadas
pueden, frente a la complejidad y especialización de las burocracias y políticas
estatales, especializarse en escarbar sus complejos vericuetos.
En resumen, es claro que una democracia representativa de calidad es incompatible

con mecanismos de rendición de cuentas débiles o inexistentes caracterizados por
303
México, 2010-2016”
tener poderes ejecutivos extremadamente individualistas y votantes pasivos.

Asimismo, un régimen democrático de calidad rechaza la idea de que la sola
existencia de elecciones libres y competitivas garantiza una adecuada
representación política. La rendición de cuentas es un derecho inherente al
ciudadano y, como tal, debe estar reflejado en una constante vigilancia hacia las
acciones de gobierno; con ello, se contribuye al fortalecimiento de la legalidad,
legitimidad, certidumbre y confianza en su capacidad institucional. Además, se
activan los mecanismos horizontales de rendición de cuentas entre los distintos
órganos de gobierno, con lo que crece la posibilidad de mejorar la calidad y
estabilidad democrática.
Actualmente, en México se percibe que las iniciativas y reformas en pro de la

rendición de cuentas han avanzado. Sin embargo, lo han hecho más rápidamente
que el análisis de los resultados que derivan de la misma. Aunado a ello, los
mecanismos de sanción son deficientes y las herramientas de evaluación están
rezagadas. Por lo anterior, se reconoce que es necesario estudiar los diseños de
las instituciones encargadas de llevar a cabo la rendición de cuentas
interinstitucional a nivel local, así como los mecanismos que se implementan para
contribuir a una discusión sobre sus implicaciones para la democracia en México.
4.2.3 Factores políticos que determinan la calidad de la fiscalización superior
La labor de control político que llevan a cabo los órganos legislativos se puede
estudiar tomando en cuenta diversas variables. Desde un punto de vista interno y,
con base en el concepto de rendición de cuentas interinstitucional, se entiende que
el proceso de fiscalización del gobierno sólo puede ser eficaz con un sistema legal
con capacidad para imponer la ley y para hacer que los gobernantes obedezcan.
En ese sentido, la calidad de la fiscalización superior puede ser explicada tomando
en cuenta su legislación y las reformas que se han desarrollado en la materia.
El trabajo de las entidades de fiscalización y su papel como herramientas de la

rendición de cuentas horizontal en cualquier gobierno democrático se pueden
explicar analizando las funciones del Poder Legislativo, entre las que destacan las
304
México, 2010-2016”
de representación, legislación y de control. La lógica de la función de representación

política que llevan a cabo los órganos legislativos radica en que la sociedad es la
que controla el poder a través de sus representantes. Por ello, los mecanismos para
lograrlo se encuentran en manos del Congreso. Así, la relación entre ciudadanos y
legisladores es otra vía para analizar la labor de vigilancia de los órganos
fiscalizadores.
La mayoría de los trabajos actuales sobre la calidad de la fiscalización legislativa se

han enfocado en evaluar a las entidades de fiscalización superior desde puntos de
vista normativos (Figueroa, 2009; IMCO y CUCEA-UdG, 2013) y técnicos (Ríos
Cázares y Pardinas, 2008 y Cornejo, 2013) utilizando variables que se relacionan
con sus reglas formales y procesos internos. Estas investigaciones han dado pie a
que se desarrollen análisis de mayor alcance que permitan conocer qué factores
específicos determinan la calidad de la fiscalización superior.
Al respecto, se ha sugerido que una vía para solucionar las deficiencias en la

fiscalización local es la autonomía plena del órgano de fiscalización del Congreso
(ver Ackerman y Astudillo, 2009). Uno de los argumentos en este sentido es que el
Congreso necesita contar con instancias técnicas que lo provean de información
objetiva, completa y confiable para tomar decisiones responsables e informadas.
Cuando el órgano fiscalizador tiene autonomía constitucional se respeta el espacio
político de los congresos y de los gobiernos para negociar y llegar a acuerdos; así,
se protege a los agentes políticos y se les da legitimidad a sus actos. "Ellos, a través
de esa certificación que un órgano autónomo les da, tienen la posibilidad de
demostrar que sus acuerdos fueron positivos, que fueron inspirados por una
necesidad de satisfacer aspiraciones legítimas de la comunidad, pero que no
entrañaron la distracción de bienes del patrimonio público y que no implicaron actos
corruptos" (Valadés, 2009: 302).
Cada tipo de variable tiene efectos distintos sobre el fenómeno estudiado, pero,
mediante el análisis de variables específicas, en este trabajo se pretende identificar
cómo los distintos escenarios políticos determinan la variación en los resultados de
305
México, 2010-2016”
las EFS locales. Este trabajo analiza los mecanismos causales que determinan el
desempeño de las EFS desde un punto de vista político. La calidad de la
fiscalización a nivel local puede ser explicada a través de variables internas y
externas a la propia organización de las EFS. Así, se asume que existen diversas
explicaciones del fenómeno aquí estudiado. Sin embargo, se sostiene que la
hipótesis de investigación establecida en esta investigación tiene los mecanismos
causales suficientes para explicar la variación en el desempeño de las EFS locales.
En este estudio se explicarán las diferencias en los resultados del desempeño del
proceso de fiscalización mediante dos factores políticos que inciden directamente.
En primer lugar, se sostiene que la composición partidista de los congresos -
reflejada en la existencia de gobiernos unificados, divididos o sin mayoría-
determina la capacidad de control político que poseen las legislaturas para llevar a
cabo, mediante su órgano fiscalizador, la vigilancia de la gestión financiera y del
cumplimiento de los objetivos y metas de las políticas públicas implementadas por
los entes públicos. Por otro lado, la segunda variable se refiere a la alternancia de
los ejecutivos estatales. De acuerdo con ello, en la segunda parte del subcapítulo
se estudia de qué manera influye la alternancia del Poder Ejecutivo como uno de
los principios de cualquier proceso de democratización para que la calidad de la
rendición de cuentas interinstitucional mejore.
4.2.3.1 Distribución del poder político en el Poder Legislativo: el papel del

gobierno dividido
El diseño constitucional de los sistemas presidenciales se basa en la separación de

poderes. De acuerdo con las ideas de Hamilton, Madison y Jay (2001), el régimen
de división de poderes tiene una importancia trascendental. El reconocimiento de
autonomía a las partes componentes del sistema puede ser la única manera de
agruparlas en un conjunto más amplio o de gobernar a regiones con características
y necesidades locales diferentes. Para estos autores, la separación de los poderes
del gobierno resulta ser el régimen obligado en un sistema presidencial. De acuerdo
con las ideas madisonianas, “la misma regla que nos enseña la utilidad de
306
México, 2010-2016”
establecer una participación entre las varias ramas del poder, nos aconseja que esta
distribución debe proyectarse en tal forma que las haga independientes entre sí”
(Hamilton, Madison y Jay, 2001). Así, el objeto de separar el Ejecutivo o el Judicial
del Legislativo se centra en los principios de un buen gobierno; es decir, la
subordinación a las leyes constitucionales.
Actualmente, varios autores sostienen la idea de concebir la sobreposición de los

poderes Legislativo y Ejecutivo, afirmando que el presidencialismo no se caracteriza
por la separación absoluta de los poderes, sino por su interdependencia que facilita
la existencia de frenos y contrapesos. Mediante la teoría del principal-agente se ha
estudiado la forma en que el Poder Legislativo - como principal- controla al Ejecutivo
y a las burocracias que asumen el papel de agentes a los que se les delega
autoridad (Huber y Shipan, 2002 y Miller, 2005).
A pesar de que los legisladores cuentan con facultades para controlar las acciones
del gobierno, las burocracias tienen cierta influencia informal sobre ellos debido a
que son quienes implementan las políticas públicas y ejercen los recursos. Es decir,
no sólo los políticos ejercen control sobre los burócratas, sino que puede haber un
control inverso de agentes (burócratas) sobre principales (políticos) (Moe, 2006 en
Velázquez, 2014). Este tipo de relación entre Ejecutivo y Legislativo ha sido
estudiada como una autonomía burocrática. En este enfoque, la asimetría de
información y experiencia favorece a la burocracia porque, de hecho, esa asimetría
es la fuente del dominio sobre el proceso de formulación de políticas. Sin embargo,
los legisladores pueden ser un contrapeso de la ventaja informacional de los
burócratas mediante el establecimiento de mecanismos institucionales (Velázquez,
2014).
El Poder Legislativo, como órgano de contrapeso del Ejecutivo, tiene la capacidad

de establecer mecanismos de vigilancia sobre los gobiernos y sus aparatos
burocráticos. Sin embargo, uno de los principales problemas que se presentan
durante el tránsito a la democracia en algunos países es la ausencia de controles
efectivos sobre las decisiones del gobierno. En ese sentido, la democracia permite
307
México, 2010-2016”
la existencia de gobiernos divididos, escenario que tiende a estimular el control

legislativo sobre los gobiernos.
El estudio del gobierno dividido se ha relacionado con el sistema político de los

Estados Unidos. Sin embargo, no se limita a ese país ni a los regímenes
presidenciales, sino que implica diferentes concepciones (ver Elgie, 2001). En esta
investigación se utiliza la definición aritmética del gobierno dividido que estudia Elgie
(2001), la cual se refiere a la ausencia de mayorías del mismo partido en los poderes
Ejecutivo y Legislativo del gobierno. En los regímenes presidenciales, el gobierno
dividido se caracteriza tanto por contar con mayorías ejecutivo- legislativas opuestas
como por presentar situaciones sin mayoría. Aunque el gobierno dividido se puede
identificar en varios regímenes (presidenciales, semipresidenciales y
parlamentarios), el factor que vincula a todos los casos es el hecho de que el
Ejecutivo no es apoyado por una mayoría legislativa. Para Elgie (2001: 12) existen
dos formas básicas de gobierno dividido en los regímenes presidenciales: en la
primera, un partido o partidos de oposición al presidente tienen mayoría en, al
menos, una de las cámaras del Congreso. La segunda forma implica que no haya
mayoría en, por lo menos, una de las cámaras.
Uno de los usos del término gobierno dividido deriva de una interpretación
conductual del mismo, el cual advierte que el gobierno dividido es un cierto tipo de
comportamiento político. En particular, corresponde a la situación en la que hay
conflicto entre poderes, tenga apoyo o no el Ejecutivo en la legislatura. En ese
marco, el gobierno dividido ha sido asociado con políticas divididas; sobre todo en
Estados Unidos se asume que el gobierno dividido es sinónimo de parálisis
legislativa y conflicto entre el presidente y el Congreso. Así, cuando un presidente
no tiene mayoría en el Congreso, los poderes Ejecutivo y Legislativo intentan
desacreditar y frustrar las iniciativas de cada uno. No obstante, para Mayhew (1991,
en Elgie 2001) hay piezas de legislación que tienen la misma probabilidad de ser
aprobadas, aunque el presidente tenga o no mayoría en el Congreso. En general,
se entiende que el gobierno dividido se asocia con la confrontación entre poderes.
Por ello, puede producirse gobierno dividido aunque, en un sentido aritmético, exista
308
México, 2010-2016”
gobierno unificado.
En el marco de las relaciones agente-principal, los legisladores son los principales

y están encargados de controlar a las burocracias, que fungen como agentes. En
ese contexto, para que se implemente una política pública establecida por el
Congreso, los legisladores necesitan delegar autoridad, poder y recursos a la
burocracia (Velázquez, 2012). Según Weingast (1984, en Velázquez, 2012), los
parlamentarios mandan en ese proceso de elaboración de políticas públicas al
asignar recursos a las dependencias que producen los mayores beneficios para los
electores de cada representante; a la inversa, ponen sanciones a aquellos que no
lo consiguen. Los incentivos que tiene la burocracia para cumplir con lo establecido
se refieren al crédito que obtienen de la implementación de las políticas públicas
ante los electores. El problema de esta interacción es que los burócratas tienen a
menudo incentivos para no comportarse como los representantes populares
esperan (Velázquez, 2012).
Uno de los factores políticos que determinan el grado en que el Legislativo controla
las acciones del Ejecutivo es, precisamente, el gobierno dividido. La explicación a
esta afirmación puede desarrollarse desde distintos puntos de vista. La primera
explicación se refiere a lo que autores como Epstein y O‘ Halloran (1999) y Huber y
Shipan (2002) estudian como el conflicto político que surge entre el Congreso y el
Ejecutivo cuando se presentan gobiernos de ese tipo. Dicho conflicto surge porque
los intereses de ambos actores (Ejecutivo y mayoría opositora en el Congreso) son
distintos.
El surgimiento de conflictos por políticas públicas entre las ramas ejecutiva y

legislativa ha fortalecido la motivación de los legisladores para hacer rendir cuentas
a los burócratas. Los estudios legislativos asocian con frecuencia los conflictos por
políticas públicas entre el Congreso y el presidente con el contexto de gobierno
dividido debido a que, cuando un partido tiene mayoría en el Congreso y otro
diferente ocupa el Ejecutivo, tanto las preferencias como los objetivos de política
pública de las dependencias gubernamentales, por una parte, y de las cámaras, por
309
México, 2010-2016”
la otra, tienden a diferir en mayor medida que cuando una sola fuerza política
controla ambos poderes (Velázquez, 2012: 17).
En principio, bajo gobiernos divididos, la burocracia y el Poder Legislativo están en

conflicto permanente. Por ello, el control es el remedio para una especie de
“desconfianza interinstitucional” que nace desde el texto constitucional y que será
reafirmada por la organización de la administración pública (García Vázquez, 2011:
32). Por ello, los gobiernos divididos tienden a reducir la discrecionalidad
burocrática.
La segunda explicación sobre por qué los gobiernos divididos tienden a estimular el
control del Legislativo sobre el Ejecutivo se refiere al papel de la oposición en ese
escenario. Uno de los incentivos que tiene la oposición para controlar al Ejecutivo
cuando no tiene mayoría en el Congreso es su deseo de convertirse en gobierno.
Con un gobierno dividido, el Ejecutivo con una minoría se enfrentaría al riesgo
potencial de una fuerte vigilancia por parte de los opositores, quienes buscarán
debilitar la imagen de su partido ante la opinión pública. Este escenario tiene como
beneficio un mayor control sobre el Ejecutivo (Morgenstern y Manzetti, 2003). En
teoría, una de las funciones de la oposición en un régimen democrático es
monitorear el desempeño del gobierno e informar a los ciudadanos. El principal
deseo de la oposición es convertirse en gobierno y, para lograrlo, debe anticiparse
a los juicios retrospectivos que los votantes harán acerca de los gobernantes
durante las elecciones. Justamente en ello radican los incentivos de la oposición
para vigilar al gobierno e informar a los votantes sobre el desempeño de sus titulares
(Przeworski, Stokes y Manin, 1999).
Mayhew (2005) afirma que un Congreso que actúa como órgano de investigación
dará más problemas al Poder Ejecutivo cuando el partido del presidente no cuenta
con una mayoría que lo respalde. En este contexto puede generarse un
antagonismo entre el Legislativo y el Ejecutivo. De cualquier manera, lo que causa
este efecto es la diferencia entre gobierno unificado y gobierno dividido. El gobierno
unificado, en comparación con el gobierno dividido, no ha hecho una diferencia
310
México, 2010-2016”
importante en los últimos 50 años en la incidencia de dos tipos concretos de

actividades en Estados Unidos: investigaciones en las que los comités del Congreso
exponen presunta mala conducta del Poder Ejecutivo, y la promulgación de
legislación importante, ya que las leyes importantes se han materializado con una
tasa que no se relaciona con las condiciones del control del partido (Mayhew, 2005:
3).
No obstante, la vigilancia del Legislativo va más allá, ya que el Congreso ha

adoptado una amplia gama de técnicas y dispositivos para supervisar al Ejecutivo
en general y a la Presidencia en particular (Kaiser, 1988:76). La vigilancia o
supervisión que llevan a cabo las legislaturas desempeña un papel importante en la
protección del abuso del poder político del Ejecutivo, pero si la legislatura es incapaz
de supervisar las acciones del Ejecutivo, entonces los subordinados del presidente
pueden actuar sobre las decisiones del Congreso.
El gobierno dividido es una amplia categoría que implica distintas clasificaciones y

ha sido estudiada desde diversos puntos de vista (ver Lujambio, 2000 y Reynoso,
2005). Sin embargo, en esta investigación se entenderá al gobierno dividido en su
concepción aritmética. Es decir, un gobierno dividido se refiere simplemente a la
situación en la que el partido en el gobierno no controla al Congreso de forma
mayoritaria. Es importante hacer esta observación porque, como se verá más
adelante, las legislaturas que se estudian presentan gobiernos sin mayoría en los
que, el partido en el poder no tiene mayoría de asientos en el Congreso, pero
tampoco otro partido de oposición la ha obtenido. En otras palabras, en los
gobiernos no unificados que se estudian, ningún partido tiene mayoría absoluta en
el Congreso.
4.2.3.2 Alternancia en el Poder Ejecutivo
Uno de los componentes de la democracia es la presencia de elecciones abiertas y

competitivas, las cuales deben, en principio, ofrecer la oportunidad de que exista
alternancia en el poder (Mainwaring, 1995). La lógica de los sistemas presidenciales
radica en su carácter de régimen de mayoría o pluralista en la representación y el
311
México, 2010-2016”
modo de gobierno. En ese sentido, uno de los elementos del presidencialismo

pluralista es el tipo de relación entre la jefatura de gobierno y el parlamento, lo cual
se refleja en aspectos como las modalidades de competencia y de coordinación
entre ambos cuerpos, el cúmulo de facultades de cada uno, la efectividad de la
separación de poderes, entre otros (Lanzaro, 2001).
La base de la democracia es el principio de mayoría limitada, el cual implica el

respeto y la inclusión de las minorías en la lógica de que, eventualmente, podrán
convertirse en mayoría y hacer posible la alternancia política. Este fenómeno forma
parte de cualquier proceso de democratización donde los poderes Ejecutivo y
Legislativo se transforman, permitiendo que el sistema político experimente la
alternancia mediante los partidos políticos que lo conforman. Así, la
democratización supone una redistribución real de poder político. A consecuencia
de ello, los derechos y libertades políticas avanzan; el voto libre y competitivo se
convierte en el factor más importante del proceso político, y otorga a la mayoría de
la población el poder de, al menos, generar la incertidumbre que caracteriza la
alternancia política (Jarquín y Echebarría, 2006).
Para Dahl (1989), cuando los regímenes hegemónicos se democratizan aumentan

las oportunidades de participación y de debate auténticos y, por consiguiente,
también aumenta el número de individuos, grupos e intereses cuyas preferencias
hay que considerar al ejercer el poder político. Una transformación de este tipo
implica nuevas posibilidades de conflicto y, consecuentemente, los que detentan el
poder pueden ser sustituidos por nuevos individuos, grupos e intereses.
Como se estudió en el apartado anterior, la importancia de que existan gobiernos

divididos radica en el papel de la oposición. El principal incentivo que tiene la
oposición para vigilar al gobierno es su deseo por ganar las siguientes elecciones.
En ese sentido, la evolución y redistribución del poder forman parte de un proceso
de democratización; por ello, la alternancia en los sistemas presidenciales
contribuye a que la relación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo se equilibre al
312
México, 2010-2016”
permitir un control político más eficaz que dé pie a que los sistemas avancen hacia
la mejora de la calidad democrática
4.3 La rendición de cuentas en la Administración Pública federal
4.3.1 Fundamento institucional
Las condiciones actuales de México implican que el Gobierno este consiente de las
demandas y necesidades, por ello “Las responsabilidades que la administración
pública cumple, implican la vigencia de una capacidad de respuesta confiable y
efectiva para procesar e incluir en zona de solución institucional, la diversidad de
planteamientos y requerimientos del quehacer social.”376 Es en este punto donde
radica la importancia y el vínculo de la rendición de cuentas con la Administración
Pública.
La Administración Pública está vigente en las demandas y necesidades de la

población; una de las demandas sociales más importantes de los últimos años ha
sido tener claridad en el uso y manejo de los recursos públicos, la rendición de
cuentas se ha instaurado como una respuesta institucional para satisfacer dicha
demanda. En especial, la rendición de cuentas horizontal, ya que es la que se
instaura en las diversas entidades gubernamentales.
El otro elemento normativo es la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación (LFRCF), que establece, en su artículo primero, el marco de acción y
revisión a la cual se encuentra sujeta la Administración Pública federal, por parte de
la Auditoría Superior de la Federación y el Poder Legislativo:
Artículo 1.- La presente Ley es de orden público y tiene por objeto reglamentar los
artículos 73 fracción XXIV, 74, fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de:
I. La Cuenta Pública;
376
Ibíd.
313
México, 2010-2016”
II. Las situaciones irregulares que se denuncien en términos de esta Ley,

respecto al ejercicio fiscal en curso o a ejercicios anteriores distintos al de
la Cuenta Pública en revisión;
III. La aplicación de las fórmulas de distribución, ministración y ejercicio de las
participaciones federales, y
IV. El destino y ejercicio de los recursos provenientes de financiamientos
contratados por los estados y municipios, que cuenten con la garantía de la
Federación.
Para efectos de este artículo, la Auditoría Superior de la Federación podrá fiscalizar

las operaciones que involucren recursos público s federales o participaciones
federales a través de contrataciones, subsidios, transferencias, donativos,
fideicomisos, fondos, mandatos, asociaciones público-privadas o cualquier otra
figura jurídica y el otorgamiento de garantías sobre empréstitos de Estados y
Municipios, entre otras operaciones.377
Los campos en los cuales la rendición de cuentas está presente, en la

Administración Pública, se encuentran expuestos, de manera general, en los cuatro
apartados del primer artículo de la LFRCF presentes en la cita de la parte superior,
pero hay que tener claro que implicaciones reales tiene cada uno de los cuatro
elementos mencionados previamente.
Desde la visión de la Administración Pública Federal, ¿qué significa que la cuenta

pública sea fiscalizada?, ¿cuáles son sus implicaciones y qué instancias del sector
público están implicada en dicho proceso?; la respuesta está en la norma:
Artículo2.- La fiscalización de la Cuenta Pública comprende:
I. La fiscalización de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas para

comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos, y demás disposiciones legales aplicables, en cuanto
a los ingresos y gastos públicos, así como la deuda pública, incluyendo la
377
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; Óp. cit.
314
México, 2010-2016”
revisión del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos federales,

así como de la demás información financiera, contable, patrimonial,
presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en
dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables,
II. La práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el grado de
cumplimiento de los objetivos de los programas federales.378
Con lo cual queda de manifiesto que toda actividad que se desarrolla en el día a día
de la Administración Pública Federal está sujeta a un proceso de rendición de
cuentas, en tanto que todo lo que se lleva acabo, implica toma decisiones públicas
y uso de recursos públicos que deben justificarse ante terceros.
La revisión y fiscalización de la cuenta pública requiere de un procedimiento a través

del cual se recolecta la información que sea necesaria para la investigación e
identificación de responsabilidades de los funcionarios públicos; dicho
procedimiento son las auditorias entendidas según la propia LFRCF, como un “[...]
proceso sistemático en el que de manera objetiva se obtiene y se evalúa evidencia
para determinar si las acciones llevadas a cabo por los entes sujetos a revisión se
realizaron de conformidad con la normatividad establecida o con base en principios
que aseguren una gestión pública adecuada”379.
Las auditorías que vigilan el correcto funcionamiento (cumplimento del marco

normativo) de la Administración Pública, se llevan a cabo la Auditoria Superior de la
Federación, que es “el órgano técnico de fiscalización de la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión”380. La ASF se encarga de hacer rendir cuentas a la
Administración Pública.
Existen distintas categorías de auditorías que son aplicables a la función pública y

a las cuales están sujetas los funcionarios públicos; la Auditoría Superior de la
Federación realiza las siguientes:
Ibíd.
Ibíd.
Ibíd.
315
México, 2010-2016”
 Auditoría de cumplimiento financiero

 Auditoría de inversiones físicas.
 Auditoría forense.
 Auditoría al gasto federalizado.
 Auditoría a las tecnologías de la información.
 Auditoría a las comunicaciones.
 Auditoría de desempeño
Tabla con información de la Auditoría Superior de la Federación. Cada una de las

categorías de las auditorías a las que se hace referencia, en la tabla de la parte
superior, son llevadas a cabo por la ASF, cada una de estas se refiera a un proceso
en específico que realiza la Administración Pública; por ejemplo, la auditoría de
cumplimento financiero, “Revisa que la recaudación, captación, administración,
ejercicio y aplicación de recursos aprobados por el Congreso se lleven a cabo de
acuerdo a la normativa correspondiente y que su manejo y registro financiero haya
sido correcto.”381
Lo que se revisa entonces es que todo lo que se haya establecido en la norma se

lleve a cabo, tal cual y como se encuentra establecido; eso implica que se respeten
los acuerdos y las medidas que se decidieron en el proceso legislativo. Queda de
manifiesto qué la rendición de cuentas es un elemento que fortalece el esquema de
pesos y contra pesos.
La primera categoría es la auditoría de inversiones físicas, la cual su “[...] materia

de análisis son los procesos de adquisición y desarrollo de obras públicas; se evalúa
si se justifica su inversión, si cumplen los estándares de calidad previstos, la
razonabilidad de los montos invertidos, si fueron entregadas en tiempo y forma, y si
observaron la normativa vigente.”382
En cuanto a las adquisiciones que se dan por parte de la Administración Pública
381
Ibíd.
382
Ibíd.
316
México, 2010-2016”
federal, para obra pública, la ASF identificó que:
Los proyectos de infraestructura, son generadores de desarrollo económico y el

medio para resolver a mediano y largo plazo problemas específicos en el entorno
nacional, estatal o municipal. En México se destina del 15 al 20% del Presupuesto
de Egresos de la Federación para el desarrollo de los proyectos de inversión
física.383
Por lo que la generación proyectos de obra pública, son un sector que ocupa un
lugar importante en el ejercicio del gasto público, año con año en la planificación y
presupuestación, que además por sus características propias, es también un gasto
de inversión.
Como parte del informe que presenta la ASF, con el título, Problemática general en
materia de obra pública, se detecta cuáles son las entidades públicas que realizan
un mayor gasto en el rubro de obra pública, en el ámbito federal:
Los recursos destinados a la inversión física se ejercen por los entes responsables
de generar condiciones de progreso económico y social siendo los más relevantes
Petróleos Mexicanos, la Comisión Federal de Electricidad, la Secretaria de
Comunicaciones y Transportes, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y la Secretaría
del Medio Ambiente y Recursos Naturales, los cuales ejecutan los grandes
proyectos de infraestructura, de tal forma que en su gasto concentran buena parte
de los recursos económicos correspondientes a la obra pública en el país.384
Una vez que la ASF identificó las entidades públicas que representan el grueso del
gasto en matera de obra pública, también se identificaron situaciones que se
presentan de manera recurrente, pero que no por ello deberían ocurrir, es decir
algunas irregularidades:
383
Problemática general en materia de obra pública, en línea, consultado en: https://www.asf.gob.mx/uploads/61
Publicaciones técnicas/Separata ObraPublica.pdf; con fecha Jueves 19de Octubre de 2017, a las 19:45 p.m.
384
Ibíd.
317
México, 2010-2016”
La Auditoría Superior de la Federación (ASF), durante la revisión anual de la Cuenta

Pública Federal, observó que los principales proyectos de infraestructura realizados
por diferentes entidades fiscalizadas, tuvieron modificaciones recurrentes respecto
de las previsiones originales, que generaron incrementos importantes en el monto
de inversión y prórrogas en el plazo de contratación, ejecución y puesta en
operación, con la consecuente repercusión social y económica de no contar con las
obras y servicios en el plazo y monto contratados.385
No porque una práctica sea recurrente y que este permitida por el marco normativo,
quiere decir que no haya irregularidades o viceversa, no porque una práctica no sea
recurrente no quiere decir que no haya irregularidades; justamente de eso se tratan
las auditorías, que lleva acabo la ASF a la Administración Pública Federal, explicar,
motivar y sustentar por qué se determinó actuar o no en un caso en específico.
La siguiente es la auditoría forense, en la cual se encargan de “la revisión rigurosa,

pormenorizada, objetiva y crítica de los procesos, hechos y evidencias derivados de
la fiscalización, para la investigación y documentación de un presunto ilícito. 386” Por
lo que se puede deducir que este tipo de auditoría se lleva a cabo cuando la
información recabada previamente va encaminada a la detección de alguna
irregularidad o ilícito.
La segunda categoría que considera la ASF, es la auditoría de desempeño, donde

la investigación y recolección de información “Se orienta a evaluar el grado de
cumplimiento de metas y objetivos de los programas gubernamentales; si estos
fueron realizados con eficacia, eficiencia y economía, así como su impacto -social y
económico- y beneficios para la ciudadanía.387” Este tipo de auditorías son de orden
interno y sirven para medir el desempeño de los funcionarios públicos, si están
desarrollando sus labores conforme a lo establecido en la norma y como eso
repercute en la mejora de la prestación de servicios por parte de la administración
385
Ibíd.
386
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; Óp. Cit.
387
Ibíd.
318
México, 2010-2016”
Pública.
La tercera categoría es la auditoría al gasto federalizado, la cual se refiere a

“fiscalizar el uso de los recursos y el cumplimiento de metas y objetivos de los fondos
y programas financiados con recursos federales transferidos a estados y municipios,
para renglones como educación, salud, creación de infraestructura básica,
abatimiento de la pobreza y seguridad pública.388” Es decir, todo el uso de recursos
públicos que haga la Federación está sujeto un proceso de seguimiento, sin importar
que el recurso no lo ejerza de manera directa la Federación.
Finalmente, la cuarta categoría de las Auditorias que realiza la ASF a la

Administración Pública, es la Auditoría especial a las tecnologías de la información
y comunicaciones y control, en donde:
Se revisan las adquisiciones, administración y aprovechamiento de sistemas e

infraestructuras, calidad de los datos y seguridad de la información de las entidades,
así como la evaluación de programas de tecnologías. También se revisa el marco
institucional, los resultados globales y agregados de las finanzas públicas, además
se realizan evaluaciones a los sistemas de control interno.
Las categorías que establece la ASF, permiten acotar y detectar de una manera
clara la auditoría en el segmento o sector de la Administración Pública que está
siendo evaluado, con ello también se facilita la identificación de responsabilidades,
fraudes, errores u omisiones y en su caso saber quién es sujeto de una sanción por
cometer alguna irregularidad, que vaya en contra del marco normativo.
De este modo la Auditoria Superior de la Federación es la institución pública

encargada de revisar el funcionamiento del Poder Ejecutivo y de la Administración
Pública; sin dejar de lado que la ASF depende y le responde a la Cámara de
Diputados Federal, dicho esquema tiene como base la rendición de cuentas.
Dentro de las funciones que tiene la Auditoría y que tiene que llevar a cabo se
388
Ibíd.
319
México, 2010-2016”
encuentran:
I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en
su caso, otorgue el Gobierno Federal [...]
[...] La Auditoría Superior de la Federación podrá solicitar y revisar, de manera

casuística y concreta, información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública
en revisión [...]
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta
ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos
federales, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de
libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones,
sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos, y
IV. Derivado de sus investigaciones, promover las responsabilidades que sean
procedentes ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía
Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las sanciones que
correspondan a los servidores públicos federales y, en el caso del párrafo segundo
de la fracción I de este artículo, a los servidores públicos de los estados, municipios,
del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.57
Entre otros rubros la Administración Pública federal se encuentra en un proceso de

rendición de cuentas de manera constante, en tanto que la Auditoría Superior de la
Federación, fiscaliza el cumplimiento de metas y objetivos planteados de la función
pública. Es a través de los informes trimestrales, semestrales y anuales, en conjunto
con la aplicación de auditorías y la revisión y fiscalización de la cuenta pública, que
la Administración Pública rinde cuentas de manera horizontal a la ASF.
Como parte de los rubros de revisión que lleva a cabo la ASF a la Administración
Pública, se establece el programa de actividades, que se establece de manera
anual, en apego al cumplimiento de lo establecido en la Ley de Fiscalización y
Rendición de Cuentas de la Federación:
320
México, 2010-2016”
El Programa se conforma de los procesos siguientes:
I. Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública.
Los procesos de Revisión y Fiscalización (Cuentas Públicas 2015 y 2016) agrupan

las actividades de fiscalización superior de la Cuenta Pública. El objetivo del proceso
es presentar las actividades y productos realizados por las unidades auditoras en la
revisión y evaluación de la Cuenta Pública, mediante la evaluación de los resultados
de la gestión financiera, la comprobación del ejercicio de la Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos conforme a los criterios establecidos en la normativa, la
verificación del cumplimiento de los objetivos de los programas presupuestarios y la
evaluación de políticas públicas sobre el impacto de su implementación. [...]
II. Análisis del Informe de Avance de Gestión Financiera.
El proceso tiene por objeto presentar un análisis del entorno macroeconómico y las
finanzas públicas del Gobierno Federal. En él se revisa el entorno económico
nacional e internacional y el comportamiento de las principales variables que
integran las finanzas del sector presupuestario, se analiza el comportamiento del
gasto público y se evalúa el cumplimiento de las metas de los indicadores de
desempeño aprobadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación...] 389
En estos puntos del programa anual de actividades de la ASF se establece que el

primer objetivo de la fiscalización es la cuenta pública que presenta año con año el
Ejecutivo federal; se revisa que todas las acciones que se hayan ejecutado por parte
de la Administración Pública, estén en estricto apego a lo previamente establecido
en la normativa.
Así como del cumplimiento de las distintas metas, objetivos e indicadores y con ello
poder medir el impacto de los diversos programas públicos, que fueron aprobados
en la ley de ingresos y de egresos, discutidos y aprobados por la Cámara de
389
Programa de actividades 2016 de la Auditoría Superior de la Federación, en línea, consultados en:
http://www.asf.gob.mx/uploads/254 Programa Anual de Actividades/Programa de Actividades 2016.pdf, con fecha Martes 31
de Octubre de 2017, a las 16:34 p.m.
321
México, 2010-2016”
Diputados.
En este apartado también se vigila el cumplimiento de los gastos públicos en la

construcción de obra pública, infraestructura, así como en el gasto corriente como
lo es el pago de salarios a la estructura burocrática, responsable de ejecutar las
acciones de la Administración Pública.
Otro elemento que está sujeto a la fiscalización de manera directa a la

Administración Pública es la adquisición y manejo de la deuda pública, tanto interna
como externa; el tope de la deuda que el gobierno puede adquirir lo establece la
Cámara de Diputados. Por lo que el límite de endeudamiento también es objeto de
evaluación y fiscalización por parte de la ASF, en caso de que se rebase el tope
establecido, se tendrá que hacer el deslinde de responsabilidades pertinente de los
funcionarios implicados.
III. Seguimiento de las Actividades de Fiscalización Superior y Actualización de la

Normativa.
Este proceso tiene por objetivo integrar las acciones que las unidades auditoras y
administrativas realizan para complementar y fortalecer el desarrollo de las
funciones de fiscalización, como las gestiones de operación y control del Programa
para la Fiscalización del Gasto Federalizado; apoyar a las áreas auditoras en
materia de conductas ilícitas o fraudes por parte del área de auditoría forense, y
desarrollar estudios en materia de control interno, administración de riesgos,
integridad en el sector público, entre otras. [...]
IV. Seguimiento de Observaciones-Acciones Emitidas.
En este proceso se consideran las acciones realizadas de notificación, seguimiento

y conclusión de las observaciones- acciones promovidas de la revisión de la Cuenta
Pública, así como la promoción de las acciones supervenientes por falta de atención
o solventación de las entidades fiscalizadas u otras instancias competentes. Las
acciones que se reportan en este apartado son las siguientes: Recomendaciones y
322
México, 2010-2016”
Recomendaciones al Desempeño; Solicitudes de Aclaración; Pliegos de

Observaciones; Promociones de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias
y Denuncias de Hechos.
También se incluyen actividades para elaborar informes mensuales, trimestrales y

semestrales sobre el estado que guarda la evolución de las acciones promovidas
para usuarios como la Cámara de Diputados, dependencias y entidades fiscalizadas
y los Auditores Especiales, así como los informes sobre recuperaciones a publicar
en la página de Internet.
En el objetivo III, la ASF identifica los puntos que son mejorables de las auditorías
y revisiones que se llevan a cabo, en tanto que se busca facilitar los procedimientos
tanto para los auditados como para los auditores. Y verificar que todas las acciones
públicas estén de acuerdo al marco legal y detectar los puntos débiles del mismo
marco normativo por mejorar.
En el punto IV, tiene que ver con las acciones que lleva acabo las ASF para vigilar
que las recomendaciones y observaciones que se den como resultado de las
auditorías a la Administración Pública sean solventadas y se efectúen las
correcciones necesarias.
V. Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias.
Este proceso tiene como propósito fincar a los servidores públicos o a los
particulares, responsabilidades para resarcir el monto de los daños y perjuicios
estimables en dinero, causados al Estado en su Hacienda Pública Federal o al
patrimonio de los entes públicos federales.
En el proceso intervienen las auditorías especiales de Cumplimiento Financiero y

del Gasto Federalizado y la Unidad de Asuntos Jurídicos; a las auditorías especiales
les corresponde dictaminar la no solventación de los pliegos de observaciones,
integrar los expedientes técnicos y determinar el monto de los daños, en tanto que
la Unidad de Asuntos Jurídicos notifica a los presuntos responsables el inicio del
323
México, 2010-2016”
procedimiento para el Fincamiento de Responsabilidades Resarcitorias, lleva a

cabo audiencias con aquéllos para el desahogo de pruebas y emite las resoluciones
del procedimiento.
VI. Administración.
El objetivo de este proceso es administrar los recursos financieros, humanos,

materiales y los bienes muebles e inmuebles a cargo de la ASF, de conformidad
con las políticas y normas de la institución y demás disposiciones jurídicas, así como
coordinar las actividades de capacitación e investigación en que participen los
servidores públicos de la institución y de entidades de fiscalización superior de las
legislaturas locales.
El proceso está a cargo de la Unidad General de Administración que se compone

de cuatro direcciones generales: Recursos Humanos, que gestiona la información
relativa a la estructura ocupacional, da seguimiento a la competencia del personal
y evalúa su desempeño y opera el Servicio Fiscalizador de Carrera; Recursos
Materiales y Servicios, que realiza el mantenimiento de los bienes muebles e
inmuebles, realiza los inventarios físicos rotatorios y lleva el programa de las obras
públicas autorizadas; Recursos Financieros envía a la SHCP el Informe de la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal e informa sobre los productos financieros y
otros ingresos no presupuestarios y elabora el Proyecto de Presupuesto que se
remite a la CVASF.390
En el punto V, se establece el mecanismo para hacer el deslinde de

responsabilidades y la forma en la cual los funcionarios públicos, que sean
responsables de cometer alguna irregularidad en el ejercicio de sus funciones en la
Administración Pública, resarcirán las irregularidades cometidas y encontradas en
el proceso de auditorías.
En el punto V, se determinan los mecanismos para administrar todos los recursos

públicos correspondientes a las funciones y atribuciones de la ASF y a las funciones
Ibíd.
324
México, 2010-2016”
que llevara a cabo, así como de enviar a la Secretaría de Hacienda el presupuesto

de los gastos que tendrán durante el año fiscal.
VII. Apoyo Jurídico
El objetivo de este proceso es informar de las gestiones que realiza la Unidad de

Asuntos Jurídicos en representación de la ASF respecto a las acciones judiciales,
civiles y los procesos contenciosos- administrativos, contestar demandas, presentar
pruebas y alegatos y actuar en defensa de los intereses jurídicos de la institución;
asimismo, informa sobre las asesorías en materia jurídica que proporciona a las
unidades auditoras sobre aspectos relacionados con la fiscalización y la atención
de las recomendaciones y acciones promovidas, de conformidad con las
disposiciones jurídicas.
VIII. Dirección y Gestión
Este proceso tiene por objeto integrar las actividades relativas a las áreas de apoyo
del Auditor Superior de la Federación, las cuales son responsables de realizar
estudios, investigaciones, gestiones y evaluaciones que coadyuven en el desarrollo
de los programas de trabajo y en la consecución de los objetivos institucionales, la
función directiva, por medio del análisis, seguimiento y mejora de la gestión
institucional. De igual forma, incluye actividades de coordinación con organismos
nacionales e internacionales homólogos para fomentar una cultura de rendición de
cuentas y con los medios de comunicación y la opinión pública respecto a la labor
de la institución y el seguimiento del establecimiento del Sistema Nacional de
Fiscalización.391
El objetivo VI, se regulan las acciones de orden jurídico que se tiene que llevar a
cabo como parte del seguimiento de las auditorías realizadas a las distintas
instancias de la Administración Pública. En el caso del punto VII está enfocado a la
labor de coordinación y difusión sobre la información que se obtiene de los procesos
realizados por la ASF, la información que se obtiene de la rendición de cuentas
Ibíd.
325
México, 2010-2016”
horizontal de la Administración Pública.
En suma, la rendición de cuentas logra justificar la importancia del correcto uso de

dinero público por parte de la Administración Pública y el gobierno. Mediante la
vigilancia en el desempeño de las instituciones públicas que se encargan de
ejecutar y materializar las funciones y atribuciones de la Administración Pública.
La rendición de cuentas permite exigir explicación y argumentación a la autoridad,

a la Administración Pública, a las instituciones públicas e, incluso, a los servidores
públicos de manera particular. Todos los anteriormente mencionados tienen que
justificar sus acciones frente las instancias correspondientes.
La Administración Pública tiene que explicar el modo en que se manejan los

recursos púbicos, en tanto que son recursos que provienen de la sociedad. La
rendición de cuentas logra vigilar de manera responsable el desempeño de la
Algunos de los rubros de la Administración Pública que están sujetos a fiscalización

y rendición de cuentas son:
• Cuenta Pública.
• Deuda pública (interna y externa).
• Presupuesto de ingresos
• Presupuesto de egresos.
• Gasto de inversión.
4.3.2 La rendición de cuentas en el desempeño de la Administración Pública
La función pública, del día a día en las organizaciones públicas, y el desarrollo de

la vida dentro de la Administración Pública está implicado en el proceso de rendir
cuentas, por parte de todos los funcionarios públicos; en primera instancia con el
jefe superior inmediato, pero también con los funcionarios de la ASF, cuando estos
se presenten para realizar una auditoría.
326
México, 2010-2016”
Al respecto, López Ayllón y Merino mencionan que “la función gubernamental

requiere una adecuada programación, seguimiento y control de los recursos para
una buena rendición de cuentas”392, es fundamental para el correcto funcionamiento
de la rendición de cuentas que se tenga concordancia entre las leyes, normas y
reglamentos; todo el marco normativo que da vida a este procedimiento tenga el
mismo sentido en todos sus rangos de actuación.
En otro sentido, la misma Administración Pública, que es objeto de la rendición de

cuentas, tiene la posibilidad de identificar, cuáles son los puntos débiles y en cuáles
no hay concordancia entre las distintas normas y, por tanto, presentar propuestas
para mejorar las practicas donde se detectan debilidades, en favor de la mejora de
la eficiencia y eficacia de la función pública.
La Auditoría Superior de la Federación tiene categorías en las cuales se evalúa y

se le da seguimiento al funcionamiento de la Administración Pública, el documento
donde se pueden revisar el número de auditorías y de qué tipo se realizaron durante
un año es el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la
Cuenta Pública (PAAF), que año con año se publica.
La elaboración del PAAF implica una serie de elementos a considerar; este

documento está inscrito en el marco normativo de la Auditoría Superior de la
Federación el cual se divide en tres tiempos, donde se contemplan los siguientes
elementos:
Ésta tiene como objetivo y resultado principal la integración del PAAF. Se refiere al
conjunto de directrices, reglas generales y determinadas actividades para coordinar
la integración de dicho Programa.
Las directrices son las definiciones fundamentales -y en ocasiones estratégicas-

que permiten orientar la conformación del perfil del PAAF.
En éstas pueden encontrarse recomendaciones y acuerdos de la Alta Dirección,
392
Merino, Mauricio, López Ayllón Sergio, Cejudo Guillermo (Coordinadores), Óp. Cit. P. 13
327
México, 2010-2016”
tanto en la forma como en el fondo del programa.
Las reglas generales de la planeación disponen, entre otros aspectos, que la

programación de auditorías debe sujetarse a un marco metodológico general del
cual pueden derivar metodologías específicas. Asimismo, todas las propuestas de
auditorías deben ser analizadas y discutidas en una instancia colegiada,
denominada Grupo de Programación, el cual permite valorar la pertinencia de
llevarse a cabo.
Dicho marco general establece cuatro principios básicos:
 Análisis de la capacidad operativa: se refiere al examen de los recursos

disponibles, tipos de auditoría o estudio a realizar, perfil y experiencia del
personal y demás circunstancias que influyan en la capacidad para realizar
auditorías.
 Fuentes de información: son los elementos potenciales de entrada o insumos
para la planeación y programación, los cuales se deberán analizar para
determinar su aplicación.
 Criterios de análisis de información: son el conjunto de variables o
componentes cuantitativos y cualitativos, que permiten desarrollar un
diagnóstico de los sujetos, objetos y conceptos de fiscalización.
 Criterios de selección: consisten en las reglas de decisión o parámetros a
partir de los cuales se orientará la identificación de los sujetos y objetos de
auditoría de mayor importancia o riesgo.393
La segunda etapa de la estructuración del PAAF que considera la ASF, es la de

programación, la cual: Consiste en la identificación específica de los sujetos, objetos
y conceptos a fiscalizar, así como el tipo de fiscalización que requieren. Las tareas
de programación se llevan a cabo por las unidades auditoras y por una instancia a
la que corresponden funciones coordinadoras en materia de planeación y
programación para la integración del PAAF. Todas las propuestas de auditoría
393
Programa Anual de Auditorías; consultado en: http://www.asf.gob.mx/PubHcation/29 Elaboración del Programa Anual de
Auditorias; con fecha Lunes 16 de Octubre de 2017, a las 12:33 p.m.
328
México, 2010-2016”
deben surgir de la aplicación de una metodología, la cual puede ser tan

especializada como sea necesario, pero siempre encuadrada en el marco
metodológico general.
La ASF ha desarrollado una metodología de programación basada en factores de

riesgo, que cuenta con criterios de análisis, priorización y selección de propuestas
de auditoría. Su ejecución implica el desarrollo de un trabajo minucioso de
identificación, procesamiento, análisis y valoración de diversas fuentes de
información, para la asignación de los niveles de riesgo. Otros elementos a
valorarse son el monto correspondiente a los conceptos a fiscalizar, la variación en
su monto asignado con relación a la Cuenta Pública anterior, los antecedentes de
fiscalización, las denuncias o las solicitudes, por mencionar algunos.
Una vez identificados los objetos, sujetos y conceptos a fiscalizar que presenten
mayor riesgo, se realiza un análisis cualitativo, el cual implica profundizar en la
información existente a un nivel de detalle que permita verificar la correcta
determinación del riesgo asignado a estos, así como orientar la información para la
selección y elaboración de propuestas de auditoría.
El Grupo de Programación analiza y discute de manera colegiada todas las

propuestas de auditorías que integran el PAAF, verifica que se dé cumplimiento al
marco metodológico y promueve la integralidad de las revisiones.394
En esta segunda etapa de la estructuración del PAAF, se determina la metodología

específica que se utilizará en cada uno del caos en donde se aplicará una auditoría,
con el objetivo de que se tenga la información necesaria para emitir un resultado de
la investigación.
La tercera y última parte del PAAF de la Auditoría Superior de la Federación es la

etapa de integración, y contempla los siguientes elementos:
La agrupación y clasificación de las propuestas de auditoría para ser presentadas
394
Ibíd.
329
México, 2010-2016”
en diferentes vistas, de manera que faciliten su lectura y entendimiento a las

instancias correspondientes que intervienen en las etapas de revisión y aprobación
del mismo, así como para sus usuarios finales.
Una vez aprobado el PAAF, el número de auditorías que lo conforman puede

incrementarse o reducirse durante el desarrollo de la fiscalización de la Cuenta
Pública respectiva, en cuyo caso, se pueden incorporar, dar de baja o realizar
cambios al mismo, los cuales deberán cumplir con las reglas generales para la
planeación y programación descritas con anterioridad.395
Las tres etapas mencionadas conforman el PAAF, en el caso de la Administración

Pública se tiene el registro de cada una de las auditorías realizadas durante el año
de la cuenta pública en la que se revise, e incluso se puede identificar la categoría
del tipo de auditoría que se haya realizado.
A continuación, se presenta una de las tablas que contiene el Programa Anual de

Auditorias para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016 de la Auditoría
Superior de la Federación, en la cual se hace el desglose de las auditorías
realizadas y donde se puede identificar de manera clara que tipo de auditoría fue
realizada, ya sea de desempeño, financiera con enfoque de desempeño, financiera
y cumplimiento, financiera física o forense.
395
Tabla del Programa Anual de Auditoria para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2016;
En línea; consultado en: http://www.asf.gob.mx/uploads/29 Elaboración del Programa Anual de Auditorias/PAAF Por Ente
Fiscalizado 25-08-17.pdf; con fecha Lunes 16 de Octubre de 2017, a las 16:21 p.m.
330
México, 2010-2016”
En el PAAF se localiza el número de auditorías que se realizan durante el año de la

cuenta pública que se revise, así como el que área específica del sector público, por
cada una de las secretarías de Estado que conforman al poder Ejecutivo y a la
Si se revisa el informe se puede identificar en que rubro fue auditada alguna

secretaría y cuantas veces la ASF hizo una revisión; después de la revisión se emite
un informe en donde se describen los resultados, en los casos que sean necesarios
se marcan las debilidades y/o irregularidades que se hayan detectado en el proceso
auditado.
En el informe que presenta la ASF también se emiten recomendaciones para

atender dicha debilidad y/o irregularidad; la entidad auditada cuenta con un lapso
establecido de tiempo para realizar las modificaciones pertinentes, con el fin de
explicar y corregir la irregularidad que fue detectada durante el proceso de auditoría.
En el caso de la Administración Pública Federal está sujeta a la vigilancia y

observancia de la Auditoria Superior de la Federación:
A esta entidad corresponde fiscalizar los recursos de los entes públicos federales
que administran o ejerzan los estados, los municipios, y el Distrito Federal
(actualmente Ciudad de México), los que ejerzan cualquier entidad, persona física
o moral, pública o privada, así como los transferidos a fideicomisos, mandatos,
331
México, 2010-2016”
fondos o cualquier otra figura jurídica396.
Con lo cual, la Administración federal no puede actuar de manera discrecional, tiene

que apegarse al principio de legalidad y respectar el marco normativo, previamente
establecido; en caso de ser requerida por parte de la Auditoría, la Administración
tiene que brindar toda la información que le sea solicitada. Resulta importante
identificar quiénes son los responsables y sujetos de aplicación de las medidas que
contemplan la rendición de cuentas. Un principio que debe seguir la Administración
Pública es el de legalidad, que se traduce en que toda acción que lleve a cabo la
administración debe bajo un estricto cumplimiento de las normas y que no se lleva
a cabo ninguna acción fuera de estas; Por lo tanto, la RC, debe estar apegada a las
leyes.
Los beneficios que brinda contar con procesos claros, se traducen en “un ejercicio
de transparencia y de información pública; un medio a través del cual los gobiernos
informan al público de sus actividades, de los recursos que han ejercido y de los
resultados que han obtenido. Por lo cual, si un gobierno quiere establecer vínculos
de proximidad con sus ciudadanos, la rendición de cuentas resulta un detonante
claro para generar dichos vínculos. La Administración Pública, en México y en
cualquier Estado moderno, tiene que ver a la rendición de cuentas como un
elemento de ayuda en la mejora de procesos y el cumplimiento de las metas y
objetivos por lo que rendir cuentas en la función pública no es negativo, por el
contrario, los beneficios son mayores desde cualquier perspectiva que se analice.
Los funcionarios públicos, son quienes ejecutan las tareas de la Administración
Pública y quienes se ven beneficiados en cuanto a la certidumbre de saber cómo
actuar en caso de encontrar alguna irregularidad.
396
López, Sergio, Merino M. (Coord.), Óp. Cit. P. 17
332
México, 2010-2016”
Capítulo V Retos y perspectivas para implementar un sistema de rendición de

cuentas
5.1 Gobierno de datos abiertos: transparencia, rendición de cuentas y

escrutinio ciudadano en la era digital
Abordaremos, en primer lugar, los requisitos técnicos necesarios para convertir los
datos públicos en datos abiertos y la importancia que, los así llamados, principios
de apertura, tienen para maximizar la calidad de la información pública que se
ofrece desde el portal o la aplicación de datos abiertos y otros sitios web públicos,
para favorecer con ello que diversos usuarios puedan apropiarse de los sistemas,
bases de datos y otros disponibles, permitiendo así el desarrollo de otros procesos
de innovación y participación social.
Se analizará también, porqué el Open Government Data representa un nuevo orden,

en cuanto a políticas públicas en materia de transparencia y acceso a la información,
dirigidas a establecer un esquema proactivo, en vez de uno de índole reactiva, de
manera que se consolide un modelo de transparencia que no esté solo constreñido
a cumplir con las obligaciones mínimas para garantizar el acceso a la información,
sino un esquema que promueva, con el involucramiento de la sociedad, el propio
gobierno y el sector privado, que cada vez más archivos, sistemas de datos y otros
documentos o materiales públicos estén al alcance de múltiples usuarios y sean
ocupados para fines diversos; preservando así los valores de máxima publicidad,
amplia difusión y acceso universal, tradicionalmente vinculados con el derecho de
acceso a la información. Y se explicará el rol de la rendición de cuentas y el
escrutinio ciudadano dentro del mapa conceptual del GDA. De esta manera, a
partir de la revisión de ambos conceptos, será posible comprender qué la
accountability es en esencia una forma de contener al poder para prevenir
cualquier abuso en su ejercicio, obligando a quienes ostentan un cargo público a
exponer sus actos y decisiones, justificándolos, pero sobre todo asumiendo la
amenaza de sanciones o medidas punitivas sobre quienes se desvíen de los fines
para los que fueron electos o designados. Mientras, el escrutinio ciudadano,
333
México, 2010-2016”
corresponde a una evaluación crítica sobre el desempeño de las tareas y

responsabilidades de los funcionarios públicos; entendida como una figura de
participación social durante una administración en funciones, el monitoreo social,
requiere que las entidades auditoras además de informarse, puedan encarar y
cuestionar a las entidades auditadas sobre cualquier hecho y omisión de la que
sean responsables y por la cual se perjudique la paz social y el bienestar colectivo,
que tienen como responsabilidad proteger.
5.1.1 Gobierno de Datos Abiertos y Gobierno Abierto: conceptos similares,

diferentes alcances
Gobierno de Datos Abiertos (GDA) y Gobierno Abierto son dos expresiones

bastante similares, sin embargo, no pueden ni deben tomarse como sinónimos o
pretender sustituir el uno al otro; la ausencia de la palabra "datos” en uno de estos
términos modifica sustancialmente el sentido de la expresión que sí lleva este
apéndice, la acota y delimita justo a la esfera que le será propia, la de los archivos
e informaciones públicas. En inglés sucede algo semejante, pues el Open
Government (OG) y el Open Government Data (OGD), se distinguen por ese final,
esa sutil suma del "data”, que envuelve a la segunda de estas ideas, en la primera,
la comprende y hace parte de sí misma. El Gobierno de Datos Abiertos es uno de
los nodos que integran cualquier estrategia integral de Gobierno Abierto, pues el
OGD se enfoca y a la vez restringe, al ámbito de los datos públicos que bajo ciertas
condiciones técnicas y cubriendo ciertos requisitos (principios de datos abiertos
o principios de apertura), estarán, gracias a las Tecnologías de la Información y
la Comunicación, ampliamente disponibles para su consulta, reutilización y
redistribución; favoreciendo la existencia de nuevos canales y alcances, sobre todo
en términos de usos y disponibilidad de los datos públicos, para el ejercicio de la
transparencia (por parte de los gobiernos) y el derecho de acceso a la información
pública (por parte de los ciudadanos), como ya se expuso en el primer capítulo de
esta investigación.
Por su parte, el OG posee un campo de acción más amplio, al ser el vocablo que
334
México, 2010-2016”
diversos países han elegido para englobar en una sola idea las tres modalidades
del gobierno electrónico que se han revisado en este trabajo, teniendo por tanto
como fundamentos, la participación y colaboración de la sociedad civil organizada
o ciudadanos en lo individual, el sector privado y el gobierno en las discusiones y
toma de determinaciones de relevancia pública; esto una vez que todos estos
actores cuentan con amplia información para estudiar, desentrañar e incluso
proponer otras alternativas respecto a los asuntos que les inquietan. Sin olvidar, que
un Gobierno Abierto se preocupará de la misma manera por los servicios públicos,
trámites y otras ayudas que los ciudadanos demandan de sus gobiernos, por cómo
estos operan, si son efectivos, eficientes o si por el contrario deben de ser
eliminados o renovados.
La idea de abrir el gobierno o la apertura total de la administración pública, se ha

diseminado a cada órgano, oficina y dependencia de gobierno, al igual que a los
tres poderes del Estado, es decir el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, principalmente;
tan es así, que en los últimos años se ha remarcado la importancia de tener un
Parlamento o Congreso Abierto397 398 , cuyas sesiones, votaciones, ingresos,
egresos, listas de asistencia e iniciativas, entre otros tantos se hagan públicos; o
que por ejemplo, las cortes y tribunales de impartición de justicia difundan, hasta
donde sea posible, sus resoluciones, dictámenes, sentencias y otros.
La Alianza para al Parlamento Abierto (APA), surgida en el año 2014 y adoptada

por el Congreso de México el 22 de septiembre de ese mismo año, es una
asociación creada por doce organizaciones de la sociedad civil cuyas áreas de
interés giran en torno a la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la
información y la apertura de los gobiernos al escrutinio ciudadano; la APA presentó
397
El modelo de Gobierno Abierto propuesto por Gwanhoo Lee y Young Hoon Kwak, se divide en cuatro fases principales; en
la primera se busca incrementar la transparencia de las entidades públicas; en la segunda se pretende mejorar la participación
social abierta; en la tercera se habla de la colaboración abierta; para terminar con la cuarta o del compromiso y
empoderamiento ciudadanos. Para la primera de estas fases, los autores coindicen en subrayar la importancia de ofrecer
datos abiertos, identificando los de más alto valor para el público y asegurando que se distribuyan, observando cualidades
como su vigencia, consistencia e integridad. Este modelo ha servido como guía para estrategias de Gobierno Abierto a nivel
Nacional como la Open Government Initiative del gobierno estadounidense, entre algunos otros. En Lee, Gwanhoo y Young
Hoon Kwak (2011). An Open Government Implementation Model: Moving to increase public engagement, IBM Center for The
Business of Government, 37 pp.
398
Alianza para el parlamento Abierto. Diagnóstico de Parlamento Abierto en México (2014), México, Fundar-IMCO-
Transparencia Mexicana y otros, 82 pp.
335
México, 2010-2016”
en el año referido un Diagnóstico del Parlamento Abierto, una evaluación hecha

con base en 10 principios y 95 indicadores elaborados para calificar el grado de
apertura del poder Legislativo a nivel Federal, los 31 congresos locales y el
Constituyente de la Ciudad de México, de manera que fuese posible señalar si estos
órganos cumplen con sus obligaciones legales en materia de derecho a la
información pública, y si además trabajan de manera sostenida en áreas como: el
acceso a información presupuestaria, disponibilidad de datos abiertos no
propietarios, datos históricos, documentación sobre conflictos de interés por parte
de los miembros de las Cámaras y la presentación de propuestas legislativas en
torno a las materias de interés para la APA, entre otros.
En el reporte fruto de dicha medición, se concluyó que en México el rubro de datos

abiertos es, de los diez renglones evaluados, el de menor desarrollo alcanzando
solo un 0.3% de cobertura en los órganos legislativos observados; es importante
señalar que para llegar a tal cifra el estudio escogió un grupo de once factores a
medir que en general se centraban en identificar la accesibilidad de ciertos datos en
formatos abiertos, no propietarios y en programas de software libre; dentro de los
datos que se evaluaron se encontraban: las listas de asistencia de los legisladores
y sus votaciones399 tanto en pleno como en comisiones, bases de datos de asesores
independientes y permanentes del Congreso, listado completo de todos los
miembros de la Cámara, declaraciones públicas patrimoniales de los legisladores,
entre otros. Aunque como se ha expuesto, el GDA es más que solo los ocho o diez
principios de apertura enunciados, una forma de evaluar la existencia de datos
abiertos es justo el vincular el Gobierno de Datos Abiertos con la observación y
cumplimiento de dichas cualidades, mismas que permiten diferenciar con precisión
cuando la información pública puede considerarse un dato abierto o si por el
contrario todavía se distribuye en formas y medios que obstruyen su libre
intercambio y reutilización.
Es necesario recordar, que si bien el Gobierno de Datos Abiertos contempla ciertas
399
Las principales organizaciones de la sociedad civil que integran la Alianza para el Parlamento Abierto son: Arena
Ciudadana, Borde Político, Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Transparencia Mexicana, Fundar Centro
de Análisis e investigación, Gesoc Gestión Social y Cooperación, Instituto Mexicano para la Competitividad y Social TIC.
336
México, 2010-2016”
formas de interacción gobierno-ciudadanía, en otras palabras, algunos mecanismos

que permitan al gobierno recibir algún tipo de retroalimentación sobre la utilidad de
los datos, teniendo como resultado el incentivar deliberaciones públicas sobre
aquellos rubros que diversas informaciones públicas abordan; es tarea del Gobierno
Abierto diseñar instrumentos que hagan posible, tanto desde la Red como fuera de
ella, la participación y colaboración social en las determinaciones finales que tomen
las instancias facultadas para ello o que presenten ante entidades e instancias
públicas pertinentes, aquellas propuestas surgidas desde la sociedad para atender
un conflicto o problemática de urgente resolución; por lo anterior, herramientas de
e-participación o participación en línea, como las iniciativas ciudadanas en línea o
e-petitions que, aunque demandan una ciudadanía crítica e informada, son más
cercanas al Open Government que al Open Government Data.
"Sin datos abiertos no existe gobierno abierto, afirma Alejandro Barros, consultor
del Banco Mundial; pues el Gobierno de Datos Abiertos es uno de los componentes
de mayor peso para cualquier administración que desee constituirse en un
Gobierno.”400
Abierto; el OGD penetra la caja de cristal opaco que se coloca sobre la función
pública, bajo la etiqueta de una siempre perfectible transparencia gubernamental;
por lo que un gobierno que sea verdaderamente abierto o se proponga serlo,
comenzará a transformarse desde el ámbito del acceso a la información,
colocándose en el lugar de quienes acceden, buscan y ocupan los datos públicos,
y ya no desde una visión extremadamente cerrada, centrada en el gobierno mismo,
de acuerdo con la cual, la propia autoridad determina qué es publicable, relevante
y digno de ser conocido por todos.
Ahora que el adjetivo "apertura” se escucha con regularidad en la Red de Redes,

en mesas de trabajo, foros, conferencias e incluso ha sido motivo para pactar
grandes alianzas y asociaciones como Alianza de Gobierno Abierto (Open
400
Barros, Alejandro. Datos Abiertos: ¿qué son y cuál es su utilidad? en Hofmann, Andrés, Álvaro Ramírez Alujas y José
Antonio Bojórquez (coordinadores). La promesa del Gobierno Abierto (2012), México, IFAI, pág. 268.
337
México, 2010-2016”
Government Paternership) o la Alianza por el Parlamento Abierto, es prudente

colocar en su respectivo lugar tanto al Gobierno de Datos Abiertos como al Gobierno
Abierto, de manera que aunque ambos se engloben en un mismo fenómeno y sean
parte del mapa conceptual del gobierno electrónico, se ubique a cada uno dentro de
los límites que se han marcado en este apartado.
5.1.2 Las nuevas reglas para la difusión de datos públicos
Las cualidades técnicas que hacen de un archivo e información pública un dato

abierto, son mucho más que una serie de características a observar en el diseño
de un portal o sitio de datos abiertos y no debe entenderse en absoluto, como una
tarea delegable a los programadores o ingenieros informáticos; pues son los propios
líderes políticos quienes mediante este conjunto de principios llevarán a la ley y a
las disposiciones normativas pertinentes, los criterios estandarizados para que la
información pública pueda ser consultada, revisada o descargada sin importar
desde dónde se busque, ni qué dispositivo tecnológico se ocupe para ello; contra
arrestando cualquier intento por brindar información, o responder ante una solicitud
específica, proporcionando datos vagos e incompletos, que no correspondan con lo
requerido, escudándose en la inexistencia de cierta información y brindando
versiones sintéticas, a destiempo y solo en forma de copias electrónicas o
reproducciones digitales, en formatos como el PDF o archivos de imagen con todas
las limitaciones que dichas presentaciones conllevan para redistribuir la
información.
Para que sea posible hablar de la apertura de datos, y por consiguiente de datos
abiertos, se ha asentado que cualquier información pública, sistemas y bases de
datos, deberán estar disponibles en formatos libres y reutilizables, sin que les sean
impuestas licencias o derechos exclusivos, en una parte o en todo; además se
caracterizarán por ser interoperables, procesables por máquinas o equipos
informáticos y fácilmente localizables, sin estar sujetos a restricciones arbitrarias o
requisitos discriminatorios, por ejemplo, exigiendo un registro previo o el alta de un
perfil de usuario. Dentro de estos puntos técnicos se contempla también, una
338
México, 2010-2016”
continua actualización de los datos, sin que ello comprometa su estabilidad y

permanencia; es decir un adecuado mantenimiento de los sistemas y portales de
información, asegurando la vigencia de los mismos, evitando cualquier pérdida o
inestabilidad de los servicios y sus contenidos, fijando las medidas de seguridad
necesarias para evitar intromisiones indebidas o que de forma intencional afecten
la operatividad del portal o aplicación de datos abiertos.
En el apartado sobre Gobierno de Datos Abiertos, se mencionó que estas

cualidades técnicas de los datos abiertos se emitieron por vez primera en 2007 en
Sebastopol, California , por lo que se conocen como los ocho principios de
gobierno Abierto u ocho principios de Sebastopol; mismos que desde entonces
han sido retomados y ampliados, de acuerdo a sus diversas aplicaciones prácticas,
en cada uno de los países que han adoptado este modelo de gobierno electrónico;
de manera que del grupo de ocho enunciados hoy en día se pueden mencionar al
menos dos cualidades extra401, es decir diez principios técnicos de datos abiertos,
mismos que se enuncian en la siguiente tabla, junto a una breve explicación sobre
su significado o importancia.
401
En 2011 el Jefe de Información de los Estados Unidos (Chief Information Officer), Vivek Kundra publicó sus Diez principios
para mejorar la Transparencia Federal, conocidos como 10 principios de Datos Abiertos, que son la base del portal de Datos
Abiertos de dicho país. Entre los elementos que Kundra destacó fue la digitalización de todo el proceso de acopio,
procesamiento y publicación de la información, asegurando además soportes o archivos electrónicos de respaldo. En el caso
de Gran Bretaña, se consideran catorce principios de Datos Abiertos; entre los que se incluyen elementos innovadores como
el asignar formatos y ocupar conceptos similares a la información que verse sobre una misma temática o aborde la misma
área, sin importar de que dependencia provenga; además deja en manos del Estado, la obligación de llevar y publicar
inventarios de todos los datos públicos existentes en el portal www.data.gov.uk, realizando las actualizaciones que
correspondan.
339
México, 2010-2016”
340
México, 2010-2016”
341
México, 2010-2016”
Las diez cualidades técnicas enunciadas en la tabla precedente, fijan los elementos
indispensables para dotar de máxima calidad y funcionalidad a los datos públicos;
pero como puede apreciarse son de una especificidad tal que se vuelve complejo
en la práctica cumplirlas todas y cada una; ello debido a que exigen el
asesoramiento e intervención de profesionales preparados en el desarrollo de
sistemas computacionales, sufragar costos de procesamiento de los datos y
342
México, 2010-2016”
conversión de los ya existentes, de manera que cubran con el perfil de un dato

abierto. Autores como Carlos de la Fuente y Martín Álvarez Espinar 402, desde su
experiencia sobre datos abiertos vinculados u open linked data, por su
denominación en inglés, recomiendan, para facilitar el tránsito hacia un modelo de
Datos Abiertos, realizar un trabajo dual, es decir, que los gobiernos sigan colectando
datos en crudo o lo que se conoce como raw data y que al mismo tiempo se
comiencen a organizar en formatos estructurados, en programas no propietarios,
incluyendo información del contexto y medios por los que fueron recopilados, de
forma que se puedan enlazar o combinar con otras fuentes, lo que recibe el nombre
de open linked data o datos abiertos conectados; mismos que darán,
posteriormente, la posibilidad a los usuarios de remitirse a la o las fuentes originarias
de cada sistema y base de datos en su forma individual.
La tarea de los gobiernos al respecto de las condicionantes técnicas vinculadas al

Gobierno de Datos Abiertos, deberá contemplar a su vez, la redacción de sus
propios principios de datos abiertos, más completos o detallados que los arriba
expuestos, pero no en sentido opuesto, reduciéndolos o acortándolos; ya sea desde
una legislación específica (particularmente la Ley Acceso a la Información y
Transparencia Gubernamental, la Ley de Archivos u otra semejante), la planeación
del portal de Datos Abiertos o una declaración de principios, estos preceptos deben
de ser reconocidos como parte de la o las políticas públicas en materia de
transparencia dispuestas en cada país, de forma que se reafirmen como una
obligación del Estado para proporcionar información bajo estos estándares, y ya no
a partir de consideraciones sujetas a interpretación, criterios ambiguos o muy
generales.
No obstante, autores como Bárbara Ubaldi, han resaltado la importancia de

identificar además quiénes son los usuarios de los datos públicos 403, cómo poder
agruparlos de acuerdo a sus necesidades de información, motivaciones,
402
De la Fuente, Carlos y Martín Álvarez Espinar. Open Linked Data: la nueva frontera. En Hofmann, Andrés, Álvaro Ramírez
Alujas y José Antonio Bojórquez (coordinadores). La promesa del Gobierno Abierto (2012), México, IFAI, pág. 285.
403
Ubaldi, Barbara. Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Goverment Data Iniciatives, 2013, OCDE
Working Papers on Public Governance (no.22), Chapter 2 Beyond access: what value?, pág. 13.
343
México, 2010-2016”
prioridades, capacitación en el uso de las TIC’s, destrezas para el procesamiento y

análisis de la información, y niveles de exigencia respecto a los datos abiertos; de
manera tal que se pueda atribuir el valor de cada información pública siempre
teniendo en cuenta para quién adquiere dicho valor; pero sobre todo procurando
alimentar el portal de Datos Abiertos con información sobre las temáticas que sean
del interés del conjunto social y de grupos bien identificados de la población.
La consejera de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OCDE), sugiere seleccionar al menos tres tipos de usuarios: los ciudadanos en lo
individual, los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil. Debido a
que, por ejemplo, estas últimas se ocupan de temas muy específicos, que conocen
desde diferentes enfoques, cuya terminología particular les es por demás familiar,
pero sobre todo tienen como misión seleccionar información clave para traducirla
en un lenguaje sencillo que pueda ser captado por muchos individuos; las ONG’s
deben ser reconocidas como agentes de innovación, usuarios primarios o info-
mediadores que podrán difundir datos a otros usuarios, una vez que los han
enriquecido y plasmado en alguna presentación, informe, reportaje y otro material
que sea por sí mismo, un producto de segundo orden y ejemplo de las
reutilizaciones posibles para un dato abierto original.
Para ilustrar lo anterior, algunos portales de Datos Abiertos como el de Estados

Unidos, han destinado una sección del sitio web a mostrar las aplicaciones que
diversos grupos de usuarios han dado a información dispuesta la página, mismas
que van desde investigaciones académicas hasta plataformas interactivas en donde
se señalen los estados más prolíferos de la Unión de acuerdo al sector económico
o actividad productiva que se seleccione, por mencionar un ejemplo; aunado a esto
el portal www.data.gov ha diseñado una micro encuesta de bienvenida (no
obligatoria), por medio de la cual (sin forzar la identificación del usuario por nombre,
apellido y otros particulares) se busca acercarse a conocer el perfil e intereses de
los diversos visitantes, brindando también la opción de que éste pueda evaluar su
experiencia en el uso del portal y sugerir nuevos contenidos; estos elementos son
importantes si se reconoce que todo sitio de Datos Abiertos está en constante
344
México, 2010-2016”
crecimiento, para lo cual se vuelve fundamental que el Gobierno se interese en

detectar, tanto de forma indirecta, a través de la observación y métricas, como de
manera directa, preguntando a los propios visitantes, qué datos les atraen y qué
información debe, en consecuencia ,ser ponderada; sobre todo si se parte de la idea
de que el Gobierno de Datos Abiertos ha invertido el sentido de las políticas de
transparencia gubernamental y acceso a la información, llevándolas a una especie
de evolución hacia un enfoque más proactivo que reactivo, como se mostrará
enseguida.
5.1.3 Porqué hablar de transparencia y derecho a la información en el

Gobierno de Datos Abiertos
El Gobierno de Datos Abiertos es la modalidad del e-government cuyo objetivo

central es expandir los alcances de la transparencia gubernamental, estimulando
que se brinden más y mejores datos públicos con apego a los principios de apertura
ya descritos; de manera que dichos datos sean susceptibles de ser empleados, a
su vez, como base para crear nuevos contenidos, plataformas electrónicas y otros
tantos por los que se favorezcan la innovación, el emprendimiento y la participación
ciudadanos en los asuntos de mayor relevancia social 404. Para llevar a cabo esto, el
Gobierno de Datos Abiertos ha privilegiado un esquema proactivo por el cual se
facilite el acceso a la información pública, reafirmando conceptos como los de
máxima divulgación, acceso universal, interés público y un régimen de restricciones
mínimas que acercan a los regímenes políticos que lo han adoptado, a la
consolidación de un derecho humano que es reconocido como tal en al menos 40
Constituciones del mundo desde el año 2006405 406, es decir el derecho de acceso a
404
En diversos planes y programas para la aplicación de proyectos de Gobierno Abierto, es común hallar que el OGD sea
visto como catalizador de estos tres fenómenos importantes, es decir, la innovación, el emprendimiento y la participación
ciudadanas; de esta manera, documentos como el Manual de Datos Abiertos del Gobierno de Inglaterra o el Open Data White
Paper afirman que la transparencia propuesta por el OGD es sinónimo de prosperidad, dado que permite avanzar en los
órdenes económico, político y social; haciendo uso de la palabra “empoderamiento” (empowerment, en su idioma original), el
autor de dicho documento, el ministro Francis Maude, señala que los beneficios que trae consigo la liberación de muchos
sistemas y bases de datos, han sido palpados tanto por los empresarios en el desarrollo de nuevos negocios, como por
profesionistas de diversas áreas del saber humano y por supuesto, por ciudadanos, permitiéndoles tomar mejores decisiones,
como por ejemplo: planear sus rutas de traslado en horarios conflictivos, organizar sus gastos de acuerdo con sus ingresos y
conocer sus opciones para el retiro, una vez concluida su edad laboral. Ver. Cabinet Office and paymaster General (2012).
Open Data White Paper: Unleashing the potencial, United Kingdoom, 52 pp.
405
Organización de Estados Americanos -Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2006). Estudio especial sobre el
Derecho de Acceso a la Información (Relatoría Especial para la libertad de expresión), EUA, pág. 15.
406
Castro, Daniel y Travis Korte. Open Data in the G8 “ A review of Progres son the G8 Open Data Charter”. Center for Data
345
México, 2010-2016”
la información. De suerte tal que, los gobiernos que incursionen en el OGD sean
más abiertos de lo que nunca antes habían sido y difundan datos públicos según lo
orden las legislaciones en la materia y conforme a su respectiva política de datos
abiertos; pero, sobre todo, brinden información pública que atienda y cubra con las
necesidades e intereses de sus sociedades y no solo se ajusten a ciertos cánones
auto-determinados, sobre lo que la propia autoridad considera prudente o idóneo
publicar.
Se habla de transparencia y derecho de acceso a la información pública en el

Gobierno de Datos Abiertos, no solo porque ambas palabras son continuamente
recurridas en algunos de los debates, programas, investigaciones y guías de
aplicación destacados en torno a esta vertiente del gobierno digital, sino porque el
GDA busca que los gobiernos perciban al escrutinio ciudadano como una práctica
democrática natural e insustituible, misma que requiere de una fuerte disposición de
parte de la autoridad, para publicar archivos, bases y sistemas de información como
una de sus actividades regulares más importantes; de esta manera, el Gobierno de
Datos Abiertos llevará a las administraciones públicas a convertirse en gobiernos
abiertos por default , permeados por una cultura de rendición de cuentas y
permanente distribución de datos públicos a la ciudadanía, donde incluso los
archivos que contengan componentes sensibles o sean sujetos de reserva en
alguna de sus partes, puedan ser conocidos en sus fragmentos sustanciales a
través de figuras como las licencias de atribución o de usos limitados (no
comerciales) como ya se ha realizado en algunos países desarrollados, entre ellos
Canadá407, Francia, Reino Unido y los Estados Unidos.
El Gobierno de Datos Abiertos y el derecho a la información se hacen uno mismo,

en principio, porque el GDA da cabida a los tres brazos principales de este derecho
fundamental, es decir las libertades para recibir, buscar y difundir a terceros los
Innovation, 2015, 48 pp.

407
El gobierno de Canadá, por ejemplo, dispone de su propia licencia para el uso de los datos públicos, misma que habilita a
los usuarios del portal a "copiar, modificar, publicar, traducir, adaptar y distribuir en los formatos y medios de preferencia los
contenidos del sitio”; excluyendo: aquellos que correspondan con datos personales de terceros; las marcas, logos o símbolos
oficiales protegidos por derechos comerciales y la información sujeta a derechos de autor o propiedad intelectual,
principalmente. Ver Open Government License Canada. Consultado en línea: http://open.canada.ca/en/open- government-
licence-canada
346
México, 2010-2016”
archivos, documentos y otros materiales públicos; de la misma forma, el Gobierno

de Datos Abiertos comprende a su vez las dos dimensiones base del derecho de
acceso, es decir la individual y la colectiva408 409. Lo anterior es así, ya que desde el
portal de datos abiertos cualquier persona puede consultar y utilizar los datos
públicos subidos por diversas entidades de gobierno (dimensión social)
explorándolo todos los contenidos disponibles sobre un tema particular desde el
medio de su preferencia (libertad para recibir), remitiéndose a la fuente original de
considerarlo pertinente e indagando con mayor amplitud sobre un tema en especial
(libertad para buscar); pero al mismo tiempo es posible que cada persona haga
preguntas específicas o solicite informaciones que no se encuentren disponibles en
el portal {dimensión individual); datos que de ser proporcionados a un individuo,
serán susceptibles de ser transmitidos masivamente por medios y en
presentaciones múltiples {libertad para difundir).
Sin embargo, como una serie de disposiciones orientadas a regular el acceso a la

información de carácter público, establecer procedimientos, disponer de ciertas
herramientas para que la ciudadanía conozca los datos de su interés, nombrar
alguna instancia o figura autorizada para coordinar el proceso y brindar asesoría a
los usuarios, así como fijar los casos de excepción para las informaciones que no
puedan ser expuestas al público, entre otros; el OGD es principalmente una política
pública de transparencia, que se une a la ola de Leyes de Transparencia y Acceso
a la Información, aprobadas o reformadas al comienzo de este siglo, con el fin de
establecer una conjunto de condiciones indispensables para hacer aplicables todos
los preceptos y principios elementales que se vinculan con el derecho de acceso a
la información pública. No obstante, es necesario definir en primera instancia, ¿qué
clase de transparencia promueve el Gobierno de Datos Abiertos? Y más aún, ¿qué
definición de transparencia gubernamental se encuentra implícita en esta modalidad
408
Organización de Estados Americanos -Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2006). Estudio especial sobre el
Derecho de Acceso a la Información (Relatoría Especial para la libertad de expresión), EUA, 53 pp.
409
En la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA y la CIDH se hace referencia a tres figuras jurídicas
esenciales en torno al derecho a la información pública; estas son: a) la legitimación activa o el entender a la persona como
titular del derecho, por lo que no requiere acreditar una finalidad o interés específico para consultar o allegarse datos; b) la
obligación positiva del Estado de informar periódicamente sobre su gestión y responder además ante una solicitud expresa
de acceso a datos específicos y c) la legitimación pasiva que engloba a toda entidad y figura pública que deba de acatar una
obligación positiva, tanto de entregar información de manera regular, como de resolver ante una solicitud particular.
347
México, 2010-2016”
de gobierno electrónico? Para responder a estas dos importantes interrogantes se

recurrirá a la génesis del concepto de transparencia tal como es concebida por la
doctrina liberal del Estado.
Conforme al planteamiento hecho por la filosofía política, el liberalismo propone que

los mandatarios, entendidos no como aquellos que mandan, sino los que son
mandados, deben informar periódicamente a sus ciudadanos sobre las cosas del
Estado, al igual que sobre cómo efectúan la conducción de los principales asuntos
que hacen posible su buen funcionamiento410. Esta exigencia por decir o informar
implica también los actos de documentar y publicar, de manera que cada individuo
sepa qué hacen sus representantes, pero además puedan descubrir con el paso de
tiempo y mediante registros históricos, que intereses guían el proceder de sus
autoridades y juzguen si dichos intereses corresponden con las necesidades
colectivas y las responsabilidades inherentes a su cargo o están sujetos a allegarles
a unos cuantos, beneficios exclusivos. La doctrina liberal es por tanto, contraria al
secretismo del poder, es decir, el poder que se oculta y oculta cosas, hechos, actos
y decisiones de la vista pública411, de la mirada de todos aquellos sobre quienes
repercute. Por ello, transparentar la gestión que realizan sobre las funciones y
recursos públicos es una obligación inexcusable de quienes deciden y obran en
representación de la sociedad; y aunque se considera permisible, cierto margen de
discrecionalidad en el actuar de los gobernantes, la mayor parte de su quehacer, en
el desempeño de sus respectivos cargos, debe poder ser cuestionado y evaluado
por cada ciudadano.
Siguiendo con la teoría liberal, el Estado no es el todo poderoso y compasivo dador

de libertades, pues existen muchos derechos y prerrogativas que son anteriores a
él y por tanto ante ellos, adquiere el encargo de respetarlos, protegerlos, asegurar
su cumplimiento y fomentar un ambiente propicio para que florezcan; estos son por
supuesto, los llamados derechos humanos, cuya cobertura debe alcanzar a cada
persona en igualdad de condiciones y sin discriminaciones o restricciones para
410
Rodríguez Zepeda, Jesús (2008). Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, IFAI- Cuadernos de
transparencia no. 4, México, pág. 12.
411
Ídem, pág. 18.
348
México, 2010-2016”
grupos específicos de la población que impidan su defensa y pleno desarrollo 412;

dentro de estos derechos se incluye por supuesto el derecho a la información y su
derivación en el derecho de acceso a la información de naturaleza pública, mismo
será garantizado estableciendo cuantos procedimientos, legislaciones, instituciones
y herramientas sean necesarios; pero sobre todo, eliminando cualquier práctica que
apelando a una razón o secreto de Estado intente bloquear o reducir la
transparencia en el ejercicio de la función pública, convirtiéndola en mero acto de
simulación, en vez de una auténtica convicción por responder ante quienes son los
soberanos del poder que unos pocos detentan.
No obstante, en los hechos los regímenes políticos modernos han tardado en

comprender el peso real de la transparencia y su importancia para sí, pero sobre
todo para sus ciudadanos; de manera que muchos han optado por mantener bajo
reserva grandes depósitos de datos cuya exposición pública pueda vulnerar la
estabilidad y seguridad nacionales, o al menos es esa una de las justificaciones, a
veces fundada, otras no tanto, para evitar difundir ciertos archivos en el tiempo que
les corresponde o cuando les es requerido mediante una solicitud de acceso
debidamente presentada. Los costos que los gobiernos han tenido que asumir por
ser poco transparentes, en términos de credibilidad y confianza por parte de sus
respectivas sociedades, se deben en buena medida a que además de permitir el
desahogo del derecho de acceso a la información, la transparencia desde las
entidades de gobierno facilita que los ciudadanos puedan apropiarse del espacio
público y recordarles a los gobernantes que su cargo, las responsabilidades,
obligaciones, privilegios y facultades inherentes a este, se sostienen en tanto"
correspondan con el interés público, se atengan a las reglas del juego, públicamente
fijadas y rindan cuentas de las decisiones que tomen en nombre de todos”413. La
transparencia se vuelve entonces, indispensable para controlar a los gobernantes,
fijarles límites a su actuar, tanto desde la sociedad misma, como desde un poder al
412
Alain Touraine al tratar sobre este punto, aborda el concepto de igualdad política , entendida como una fórmula que hace
posible palear las desigualdades sociales y principalmente económicas o desigualdades de hecho, como las nombra en los
términos precisos; la igualdad política consta no solo de reconocer los derechos fundamentales a cada ser humano sin
distinciones de ningún tipo, contempla también brindarles un poder judicial y uno deliberativo, para evaluar a sus gobernantes
e involucrarse en los debates públicos, haciéndolos sentir con ello, miembros de una comunidad y piezas clave en la
construcción de la vida colectiva. Ver Touraine, Alain (2000). ¿Qué es la democracia? FCE, México, 309 pp.
413
Merino, Mauricio (2005). Transparencia: libros, autores e ideas, CIDE-IFAI, México, pág. 18.
349
México, 2010-2016”
otro.
En el primero de los casos, se trata de la única forma posible de reducir la asimetría

de la información414 que existe entre ciudadanos y autoridades, donde estos
últimos concentran en sus manos enormes bibliotecas de archivos, sistemas de
datos, documentos y otros, a los que los primeros solo tienen acceso en una
pequeña fracción, teniéndolos que indagar y pedir enfrentando todavía diversos
obstáculos y resistencias, además de considerables tiempos de espera. En el
segundo de los casos, se habla del sistema de pesos y contrapesos entre las
propias instituciones del Estado ya sean electas o designadas, lo que Guillermo
O’Donnell define como la rendición de cuentas horizontal y que apunta a la
necesidad de que las instituciones públicas y principalmente los grandes poderes
puedan mantenerse bajo vigilancia unos con otros, evitando que cualquiera de ellos
incurra en actos ilegales o incorrectos en tres órdenes esenciales para la vida de
las poliarquías o democracias modernas: la liberal, que se transgrede cuando un
agente público viola o permiten que se violen libertades y derechos esenciales; la
democrática, si los cargos públicos no se sortean por medio de elecciones libres y
periódicas y finalmente la republicana, misma en la que se contemplan acciones
que atentan contra el bien colectivo, favorecen a grupos selectos y desacatan el
imperio de la ley415.
La transparencia no es un fin, afirman algunos especialistas, sino un medio para

asegurar que los gobernantes rindan cuentas a sus gobernados, comenzando por
hacer válido su derecho de acceso a la información; sin embargo para que esta
sentencia tenga validez, es menester primero que (aun cuando suene demasiado
simplista) dicha ciudadanía sepa de la existencia de este derecho, lo asuma como
propio, entienda las oportunidades que le brinda y se sirva de él para allegarse
información veraz, oportuna y suficiente, mediante la cual pueda elaborar un juicio
independiente, emitir una crítica libre o expresar una opinión fundada sobre los
414
Hofbauer, Helena y Juan Antonio Cepeda. Transparencia y rendición de cuentas en Merino, Mauricio. Transparencia:
libros, autores e ideas (2005), CIDE-IFAI, México, pág. 62.
415
O’Donnell, Guillermo. Accountability Horizontal, artículo en línea, consultado el día 21 de noviembre de 2015 desde la
siguiente liga electrónica: www.revistas.unam.mx/index.php/rep/article/download/37205/33789
350
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asuntos públicos y así reclamar a quien ejerce las principales tareas de Gobierno
por un crimen, acto ilegal, abuso de poder o ineficiencia probada; puesto que "un
gobierno transparente sirve de muy poco si la ciudadanía no es capaz de elevar su
nivel de discusión y su capacidad para construir buenas razones y argumentos.” 416
O de lo contrario sucederán casos como el mexicano, donde, de acuerdo con la

Encuesta sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública
Gubernamental417 elaborada por el Instituto Nacional de Geografía y Estadística
en el año 2014, pese a que un 70.6% de los más de 32 millones de ciudadanos
encuestados (22 984 874 en cifras cerradas) dijo conocer de la existencia de un
derecho llamado derecho de acceso a la información, solo un 67.5 % aseguró que
este derecho puede servir de algo para conocer y entender las decisiones del
gobierno, mientras solo un 41.2% lo ve como un medio de combatir la corrupción.
Aunque por el momento no se tocado de lleno el tema de la confianza y credibilidad
de las instancias públicas frente a los ciudadanos, esta misma encuesta revela una
dura realidad respecto a la calidad y certeza de la información pública que las
entidades de gobierno proporcionan, pues del universo de personas entrevistadas,
el 68.1 % cree que de pedirle datos a sus servidores públicos estos no le entregarían
información verdadera, mientras un 74.0 % consideró que la información que
recibirían no sería completa.
La transparencia y el derecho de acceso a la información han enfrentado

impedimentos de todo tipo para ser aplicados con plenitud; ello puede sostenerse
si se reflexiona en que a pesar de que la primer Ley de Acceso a la Información fue
publicada desde la segunda mitad del siglo XVIII418 y que muchos países reconocían
desde hace bastante tiempo las libertades asociadas al derecho de acceso a la
información, como la libertad de expresión, asociación y opinión, el florecimiento de
la transparencia, especialmente en su reglamentación jurídica, se ha dado con
416
Rodríguez Zepeda, Jesús (2008). Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política, IFAI- Cuadernos de
transparencia no. 4, México, pág. 42.
417
Instituto Nacional de Geografía y Estadística (2014}. Encuesta sobre el Derecho de Acceso a la Información Pública
Gubernamental, México. Resultados descargados en formato Excel.
418
La primer Ley de Acceso a la Información fue emitida en Suecia en el año 1766, bajo el nombre de Ley para la Libertad de
prensa y el Derecho a las Actas Públicas. En Ackerman, John e Irma Sandoval (2008). Leyes de acceso a la información en
el mundo, IFAI Cuadernos de Transparencia, México 65pp.
351
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precisión a partir del año 2000 a nivel internacional, de manera que, apenas
terminada la primer década de este siglo, en el año 2012, 90 países alrededor del
mundo contaban con una Ley de Acceso a la Información419 (LAI). Este
antecedente, demuestra lo novedosa que es la regulación en materia de acceso a
la información pública, lo reciente que ha sido la preocupación por ordenar desde el
plano legal una obligación inherente a aquellos en el poder, misma que sin el peso
de ser convertida en ley o estando sometida a ordenamientos demasiado arcaicos
y sin las protecciones que hoy en día se reconocen por el derecho internacional,
estaba siempre sujeta a las consideraciones del gobernante en turno.
Estudiar las LAI, medir y comparar sus alcances y limitaciones, ha servido desde
entonces como indicativo de lo que cada país y sus respectivas administraciones
han estado dispuestos a hacer por transparentarse; organismos especializados en
derecho a la información se han dado a la labor de encontrar las fortalezas y
debilidades de diversas Leyes de Transparencia y Acceso a la Información
alrededor del mundo, midiendo entre otras: quiénes son las instituciones obligadas
a ofrecer información (los sujetos obligados) y si en ellas se incluyen solo entes
estrictamente públicos o también algunos privados cuyas tareas incluyan funciones
o manejo de recursos públicos; qué tipo de información deben proporcionar, bajo
qué formatos y en qué medios; qué tan sencillo, claro, expedito y accesible es el
proceso para solicitar datos a cualquier entidad pública o sujeto obligado; si existe
un procedimiento de revisión y/o apelación frente una negativa de acceso; además
de quien es la o las instancias facultadas para dirimir diferendos entre particulares
e instituciones del Estado y cuáles son sus atribuciones; tal como lo hace el Global
Right to Information Rating420, un barómetro internacional elaborado por la
419
Coronel, Sheila (2012). Measuring Openness: A survey of transparency rating and the prospects for a global index. Artículo
revisado en línea desde el sitio oficial de la Organización Freedom Info, a través de la siguiente liga electrónica:
http://www.freedominfo.org/2012/10/measuring-openness-a-survey-of-transparency-ratings- and-the-prospects-for-a-global-
index/
420
Access Info Europe- Centre for Law and Democracy. Global Right to Information Rating. Tanto la metodología como el
ranking actualizado pueden consultarse en línea desde la siguiente ubicación electrónica: http://www.rti-rating.org/ Los datos
utilizados corresponden a la última medición presentada en junio de 2015.
El Ranking Global sobre derecho a la información evalúa las LAI en 102 países de todo el orbe, en donde cada nación puede
obtener una calificación que va del 0 a los 150 puntos , misma que resulta de promediar la puntuación alcanzada en los 61
indicadores que conforman el estudio, los cuales a su vez se engloban en siete grandes grupos de factores evaluados: a) el
derecho de acceso (se busca distinguir si el derecho de acceso a la información se reconoce explícitamente en la legislación,
si ofrecen como un derecho de índole universal y si se ocupa el término “información” en sentido amplio y no el de documentos
o archivos en sentido restringido); b) el alcance de la legislación (señala a los sujetos públicos y privados que deben acatar
352
México, 2010-2016”
Fundación del Derecho a la Información.
No obstante, es cada vez más común que la preocupación sobre el derecho a la

información, se centre en su ejercicio real, en cómo las personas hacen uso de este,
cómo experimentan la transparencia en sus interacciones con el gobierno y qué tan
satisfechos se sienten respecto a los datos públicos recibidos. Leyes robustas y de
vanguardia no significan que en automático un país cuente una transparencia ideal,
ni un derecho de acceso a la información que cubra las necesidades e intereses de
información de una sociedad; la brecha entre la letra de la normatividad y su
aplicación suele ser bastante amplia y casi siempre va en sentido negativo, en vez
de positivo, es decir, por lo regular las instituciones y funcionarios públicos encogen
la transparencia gubernamental a la letra de la LAI y de ser posible la eluden con
ingeniosas argucias, pocos son los países que se han orientado hacia un modelo
de transparencia proactiva, por el que brinden datos públicos adicionales a los
escritos palabra por la palabra en el marco jurídico respectivo. En México el Instituto
Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales (INAI), lanzó en el año 2015 su Modelo de Transparencia Proactiva,
mediante el cual el gobierno promete ofrecer a diversos sectores "productos de
información” que atiendan a una problemática y población determinados, aún
cuando no esté dispuesto así en ninguna norma jurídica421; la proactividad de la
información se entiende entonces como la voluntad por brindar aquellos datos que
no se enlistan o derivan de las obligaciones de transparencia, pero que cumplan
con las cualidades de ser: confiables, comprensibles, veraces, oportunos y
relevantes; y que al mismo tiempo correspondan con los tres pilares de los datos
abiertos, según el INAI, es decir datos que puedan ser usados, reutilizados y
sus respectivas obligaciones de transparencia, qué información deben entregar cómo parte de dichas obligaciones, en qué
medios y presentaciones, etcétera); c) el procedimiento para solicitar información (califica si se exige al solicitante o a quien
consulta un portal oficial acreditar identidad o explicar interés, en cuanto al proceso mismo observa si es sencillo, expedito y
simple; además si se brinda alguna asesoría o guía a los usuarios para elaborar cuestionamientos específicos, o si se imponen
cuotas por los materiales públicos); d) régimen de excepciones e información reservada (contrasta las causales de reserva
de la LAI contra las aceptadas por el derecho internacional como seguridad y estabilidad nacionales; subraya cuando el tiempo
de reserva exceda, con el periodo de extensión, de un plazo de veinte años; así como la exigencia de que en caso de negar
el acceso a ciertos datos se emita la respuesta con las razones fundadas al peticionario) , e) apelaciones (o recursos de
revisión), f) sanciones y protecciones (contra quienes deliberadamente oculten o destruyan información pública) e) medias de
promoción del derecho de acceso a la información (capacitación de funcionarios públicos, redacción y difusión de manuales
de transparencia y principios básicos de derecho a la información, etc.)
421 Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (2015). Modelo
de Transparencia Proactiva, pág. 10.
353
México, 2010-2016”
redistribuidos.
Si habría que elegir alguna clase de transparencia que sea propia del Gobierno de
Datos Abiertos, esta será por supuesto, la transparencia proactiva; tal y como uno
de sus propios principios lo señala, el portal de datos abiertos debe de ser
permanentemente actualizado, lo que significa no solo mantener al día las
informaciones ya publicadas, sino subir nuevos sistemas, bases de datos y archivos
con tanta frecuencia como sea posible, sobre todo aquellos que aborden los temas
coyunturales o de mayor importancia pública. El fin no es vaciar sobre los
ciudadanos toneladas de información, confundirlos o abrumarlos con exceso y
dispersión de datos abundantes pero inconexos o poco significativos; el esquema
de transparencia proactiva que habrá de regir a un proyecto de GDA es aquél que
una vez estudiados los requerimientos de información de sus ciudadanos, se
preocupe por acercarles toda clase de contenidos capaces de saciar dichas
exigencias, en diversas modalidades y presentaciones que ayuden desde el menos
ilustrado de los ciudadanos hasta aquél con un nivel de estudios más elevado a
discernir con facilidad los asuntos que en ellos se exponen.
Conocer cuáles son las temáticas qué más atraen a los ciudadanos en general y
dependiendo del grupo o nicho poblacional al que pertenezcan, es una labor en la
cual, los encargados del programa de Datos Abiertos trabajarán hombro a hombro
con los Institutos de Estadística, de Acceso a la Información Pública o quienes en
cada caso se hayan encargado hasta el momento de aplicar las LAI y materializar
tanto el derecho de acceso a la información como la transparencia dentro de las
entidades de gobierno; las estadísticas y cifras de las que estos dispongan, servirán
en la planeación previa al lanzamiento del sitio de datos abiertos y posterior a ello
en su mantenimiento; tanto estos organismos, como, de crearse la Entidad
especializada en Gobierno Electrónico, harán lo relativo para mantener vigente el
sitio de datos abiertos.
En resumen, el Gobierno de Datos Abiertos conserva los principios básicos del

derecho a la información, que lo hacen no solo un derecho inalienable a cada
354
México, 2010-2016”
individuo, sino una libertad con un régimen amplio de protecciones y medidas

indispensables para materializarlo; el OGD es además una nueva generación de
políticas en materia de transparencia que pretende llenar los hoyos negros que
evitan que ésta sirva para crear la figura del monitorial citizen422 o el ciudadano
monitor, entendido como aquél individuo capaz de seguir, controlar y sancionar a
los gobiernos que no cumplen con sus responsabilidades y objetivos y/o distendían
los recursos públicos, entre otras cosas no permitiéndoles la reelección o retirando
su apoyo en los procesos electorales al partido político en su conjunto; pues como
lo refiriera Roumeen Islamm consultor del Banco Mundial "los líderes políticos que
se saben observados y reconocen que su desempeño puede afectar su futuro
político, son más abiertos, responsables y dispuestos a rendir cuentas frente a sus
electores” 423.
5.1.4 Retroalimentación e interacción entre ciudadanía y gobierno en el

Gobierno de Datos Abiertos
Retroalimentación e interacción entre ciudadanía y gobierno en el contexto del

acceso e intercambio de informaciones de relevancia pública, la revisión de dichas
informaciones y las discusiones derivadas de la publicación de estos datos, desde
y a través de medios digitales, pero especialmente a partir de la plataforma
especializada en datos abiertos, son dos procesos propios de la segunda propuesta
base del Open Government Data; por la cual los gobiernos que han creado
plataformas de este tipo, deben concentrarse, además de lo antes citado sobre la
calidad técnica de las informaciones públicas, su amplia oferta en formatos variados
y su disponibilidad para diversos públicos, en el vínculo entre gobernantes y
gobernados y la forma en que se conectan los servidores e instituciones públicas
con los sujetos (ya sea ciudadanos, organizaciones u otro particular) que reciben,
consultan y demandan información; esto a través de ciertos espacios e instrumentos
de los que pueden servirse los usuarios de los datos abiertos para enviar algún
422 Villoria Mendieta, Emanuel. El gobierno abierto como subsistema de políticas públicas: una evaluación desde el
institucionalismo discursivo en Hofman, Andrés, Álvaro Ramírez y José Antonio Bojórquez (2011). La promesa del gobierno
abierto, pág. 75.
423
Islam, Roumeen (2003). Do more transparent governments govern better? , Biblioteca Digital del Banco Mundial, revisado
en línea desde la siguiente liga: http://elibrary.worldbank.org/doi/abs/10.1596/1813-9450-3077
355
México, 2010-2016”
mensaje de regreso a quienes les proporcionan los materiales que integran el

acervo de documentos localizables dentro de la aplicación de datos abiertos y otros
portales oficiales que ofrecen información relevante en las áreas social, económica,
política, cultural, etcétera.
¿Cuánto saben las autoridades sobre los intereses y necesidades de información

de sus representados?; ¿qué acciones han tomado las autoridades para responder
ante dichas inquietudes y requerimientos sobre los hechos de interés general y
aquellos que son foco de atención para grupos específicos de la población?; ¿qué
hacen los ciudadanos con los datos públicos a los que tienen acceso?; ¿en qué
aspecto de sus vidas los ocupan?; ¿son de utilidad los datos públicos que los
ciudadanos, el sector público y otras instituciones a nivel nacional e internacional
pueden consultar y descargar desde las páginas web oficiales de gobierno y desde
la plataforma de datos abiertos?; ¿ qué medidas pueden ser tomadas, desde el
sector público y la iniciativa privada para mejorar y ampliar las formas en que son
aprovechados los sistemas, bases de datos y otros documentos liberados gracias a
esta iniciativa de gobierno electrónico?
Las arriba escritas, son solo algunas de las preguntas que se han hecho los
impulsores del Gobierno de Datos Abiertos, y se han convertido a su vez en aquellos
campos sobre los que deberá tener un impacto positivo esta vertiente del e-
gobierno; en consecuencia, se ha vuelto indispensable crear ciertos instrumentos
que le permitan a los ciudadanos involucrarse activa y constantemente con el portal
de datos abiertos, sus contenidos, los responsables del proyecto, cualquier
institución que haya publicado algún material y en general, con la estrategia integral
de apertura desplegada en cada uno de los ámbitos del quehacer gubernamental.
Si bien, no existe hasta el momento un catálogo ampliamente aceptado donde se
fijen cuáles y cuántas herramientas de interacción y retroalimentación habrá en toda
plataforma de datos abiertos, de la revisión hecha para este trabajo, tanto desde los
propios portales de datos abiertos, como desde la lectura de los planes de acción
que los soportan, se ha podido identificar algunas de las estrategias elegidas por
los gobiernos para hacer partícipes a los ciudadanos de la iniciativa de datos
356
México, 2010-2016”
abiertos, tal y como se describirá en seguida.
Uno de los puntos de partida y que constituyen a su vez parte importante de la fase
de planeación de un portal de datos abiertos, consiste en elaborar una metodología
que permita identificar cuáles y cuántas bases de datos y sistemas de información
se integrarán a la plataforma electrónica, los tiempos o fases en que estos se
subirán y quien estará a cargo de tal tarea (si la fuente que brinda los datos o la
entidad especializada en gobierno electrónico, por ejemplo); además se habrá de
seleccionar aquellos temas que serán prioritarios, es decir, aquellos sobre los que
siempre existirán contenidos publicados, mismos cuya actualización será por ende,
indispensable; en suma se establecerán los procedimientos para mostrar los
cambios o informaciones nuevas, diferenciándolas de las ya disponibles. La
metodología a la que se hace referencia puede lograrse mediante el análisis de las
solicitudes de acceso a la información realizadas ante la unidad especializada en
este terreno, el estudio de los asuntos más consultados en cada uno de los portales
electrónicos oficiales y las obligaciones de transparencia que se ordenan en la
legislación correspondiente; sin embargo para que las temáticas a destacar sean un
reflejo de las preocupaciones y prioridades ciudadanas, se ha reconocido la
necesidad de preguntar directamente a los usuarios de los datos qué temas les
atraen o sobre cuáles desean ser informados424.
Para lograr esto, algunos portales de datos abiertos se han ayudado de encuestas
o consultas en línea que los visitantes del sitio pueden llenar en absoluto anonimato,
uno de los ejemplos que puede citarse es la sección llamada Feedback, que forma
parte del portal de datos Abiertos de Canadá425, misma que al seleccionarla
despliega una serie de 10 preguntas a responderse, 9 con una lista pre- establecida
424
En el 2° Plan Nacional de Datos Abiertos de los Estados Unidos de América, emitido en mayo de 2014, dos de sus cuatro
objetivos giran en torno a la retroalimentación y colaboración con la sociedad civil y el público en general, para determinar los
sistemas de información y bases de datos que se deban de mantener en el portal y aquellos que deban añadirse (objetivo 2);
junto a la posibilidad de pulir de manera gradual los datos abiertos, llevarlos a su mejor versión posible, detallando aspectos
como la descripción, los formatos en que pueden consultarse y su nivel de accesibilidad, con la ayuda de las observaciones
y anotaciones que sobre de ellos realizan emprendedores, académicos y otros usuarios regulares del portal de datos abiertos
en grupos y reuniones de trabajo en línea (objetivo 3). Ver. The White House. U.S Open Data Action Plan, consultado en línea
desde la siguiente referencia electrónica:
https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/us_open_data_action_plan.p df
425
Porta de datos Abiertos de Canadá. Revisado en línea el 25 de noviembre de 2015, desde la siguiente referencia
electrónica: http://www1.canada.ca/en/contact/feedback.html?_ga=1.189053291.151491908.14329494 79
357
México, 2010-2016”
de opciones, mientras la última de ellas deja un espacio libre para exponer una
queja o emitir una recomendación particular; las interrogantes mencionadas están
escritas para que el usuario exprese su grado de conformidad/ inconformidad sobre
una serie de afirmaciones respecto a la facilidad del uso del portal, la utilidad de los
datos brindados y la importancia de los temas que se abordan.
De forma similar, en el Plan de Acción de la República de Argentina 2015-2017,

mismo que forma parte de la Estrategia de Datos Abiertos de este país, se propone
realizar una encuesta digital desde noviembre de 2015 hasta junio de 2017, dentro
de la propia plataforma de datos abiertos y desde las páginas de todas las
instituciones de gobierno, mediante la cual sea posible ubicar las materias más
importantes para la gente; además el documento sugiere seguir organizando
reuniones periódicas con info-mediadores para conocer su opinión sobre el portal
de datos abiertos426 y sus contenidos, pedirles que inviten a otros a usar la
plataforma y que compartan los trabajos o productos que desarrollen con base en
los materiales públicos disponibles en el portal.
Reino Unido, uno de los países más avanzados en lo relativo a los datos abiertos,
es un caso excepcional, pues se ha preocupado por aumentar día a día, los
sistemas de datos y archivos a los que su población tiene acceso, conformando su
Open Data Users Group o Grupo de Usuarios de los Datos Abiertos, 427 desde
su Instituto de Datos Abiertos, el cual se ha acercado a cada institución y cada
dependencia para delinear cuáles son los temas que la gente debe y quiere conocer,
trabajo que ha llevado a este grupo de expertos y miembros de la sociedad civil a
elaborar su propio listado de asuntos esenciales para el sitio de datos abiertos, entre
los que se encuentran: 1) transparencia respecto a los recursos naturales (uso y
explotación de los recursos renovables y no renovables); 2) transparencia tributaria
426
Alianza para el Gobierno Abierto (2014). Estrategia de Datos Abiertos de Argentina. Argentina: Plan de Acción de la
República Argentina 2015-2017, disponible en línea en la siguiente ubicación electrónica:
http://www.gobiernoabierto.gob.ar/multimedia/files/2.II%20Plan%20de%20Acci%C3%B3n
%20Nacional%20de%20Gobierno%20Abierto%202015-2017.pdf)
427
A la fecha en que se revisó el portal de datos abiertos, el grupo de usuarios de datos públicos se encontraba conformado
por 14 miembros provenientes tanto de institutos especializados como el Open Data Institute, universidades como la St
George University of London, compañías dedicadas a la innovación tecnológica como la BAE Systems Applied Intelligence y
entidades de gobierno como la National Audit Office. Revisado en línea desde la siguiente liga:
https://www.gov.uk/government/groups/open- data-user-group
358
México, 2010-2016”
y flujos financieros irregulares (recaudación financiera a partir de los impuestos,

destino final de los ingresos obtenidos); 3) infraestructura abierta (claridad en el
sector de la construcción, sobre todo respecto a las licitaciones públicas y contratos
de particulares con el gobierno); 4) Sistema de Archivos (sistemas de archivos
públicos electrónicos, preservación de datos públicos en formatos abiertos,
participación de la Dirección de Archivos Nacionales para la selección de los
mejores estándares internacionales para asegurar el almacenamiento de los
archivos de gran relevancia pública); entre otros 428. Por supuesto que en la misión
de detectar y jerarquizar esta agenda de asuntos públicos relevantes es viable e
incluso exigible atender además a los resultados de estudios como el Open Data
Barometer o Barómetro de Datos Abiertos, cuyo reporte para el año 2014429 reveló
que los dos asuntos de mayor relevancia pública, para los países sin diferencia entre
los menos avanzados y las naciones desarrolladas son: en primer lugar, la
evaluación sobre el desempeño de las entidades de gobierno, sus indicadores de
gestión y presentación de resultados; mientras en segundo término se contempla
como materia importante, el manejo que se hace de los recursos públicos, sobre
todo en cuanto a gastos de las instituciones y entidades de gobierno se refiere; en
este segundo rubro el estudio enfatiza que si bien se dispone de más información
que otros tiempos respecto a los ingresos y egresos de las unidades públicas, no
se hace extensivo el conocimiento sobre cómo se decide distribuir el erario, qué
aspectos se consideran para asignar las cantidades proporcionadas a cada
miembro de la administración pública en cada nivel de gobierno, ni cómo finalmente
fue aprovechado o dispendiado; por lo cual aún es marcada la divergencia entre la
transparencia en formulación y la transparencia en ejecución 430, o lo que se dice
428
United Kingdom. Open Government Partnership-UK 2013 Draft National Action Plan “From Open Data to Open
Government”, June 2013, pages 6-8. Descargado desde la siguiente referencia electrónica:
https://www.gov.uk/govemment/consultations/open-govemment-partnership-uk-national- action-plan-2013
429
World Wide Web Foundation- Open Data Research Network (2015). Open Data Barometer, Second Edition, United
Kingdom, 62 pp. El estudio mide la calidad y cantidad de datos que se han publicado en tres categorías: I) innovación (datos
que favorecen la creación de otras herramientas digitales: mapas e información geográfica, transporte público, tratados
internacionales, etcétera); II) política social (información relevante para el estudio de las políticas públicas vigentes y cómo
mejorarlas, potencial para hacer gobiernos más inclusivos y que empoderen a las personas) y III) rendición de cuentas (datos
que permitan a las entidades de gobierno y otras corporaciones rendir cuentas, tales como resultados electorales, información
detallada del presupuesto y gasto públicos).
430
Los conceptos transparencia en formulación y transparencia en ejecución fueron acuñados por el colaborador del Open
Data Barometer, Matthews Andrews.
359
México, 2010-2016”
que se hará y aquello que se termina haciendo.
La interacción ciudadanos-gobierno en el Gobierno de Datos Abiertos no se agota

en la elección de las temáticas más importantes que darán forma al portal de datos
abiertos, pues como se mencionó esto constituye solo el comienzo; si el GDA
transformará el vínculo entre ciudadanos y servidores públicos respecto a cómo
acceden los primeros a los datos abiertos, en qué los aprovechan y cuáles son las
opciones que tienen para cuestionar a los segundos sobre los materiales que
pueden revisar, entonces se tendrán que diseñar canales de interacción en línea
por medio de los cuales los usuarios del portal de datos abiertos puedan formular
una pregunta, emitir algún comentario o presentar una solicitud específica. Estos
canales o herramientas para facilitar la retroalimentación de las audiencias hacia las
entidades que publican sus contenidos en el sitio de datos abiertos, ha tomado
formas variadas según el país que las ha implementado, por lo cual en seguida se
presenta un cuadro con algunos ejemplos vigentes de aquellos casos en que se han
incorporado estos instrumentos, dentro de cuatro de los países que forman parte
del top 10 de las naciones más avanzadas en materia de Gobierno de Datos
Abiertos, de acuerdo con el Open Data Barometer, estos son: Reino Unido (1er lugar
del ranking) , Estados Unidos (2° lugar), Nueva Zelanda (4° lugar) y Canadá (7°
lugar).
TABLA 7
INSTRUMENTOS
Herramienta deDE INTERACCIÓN EN LOS PORTALES DE DATOS ABIERTOS
Portal de
Datos interacción- Descripción y funciones
Abiertos retroalimentación de
los usuarios de los
Los blogs y fórums en línea de este portal de datos abiertos, permiten que los
usuarios registrados, publiquen entradas o preguntas que pueden ser
• Blogs.
comentadas/ respondidas por otros visitantes del portal, incluyendo a diversos
• Forums.
profesionales u organismos especializados en procesamiento de datos, datos
Reino Unido:
www.data.aov. abiertos, acceso a la información y otras tantas áreas del conocimiento, de
uk acuerdo al tema que se aborde.

En orden alfabético se puede consultar la lista de todas las unidades de la
• Lista de publicadores administración federal, académicos, instituciones públicas y otros organismos
de datos que han publicado datos en el portal, así como los medios para contactarlos
desde la misma plataforma.
360
México, 2010-2016”
Este espacio permite solicitar alguna base, sistema de datos u otro archivo a
través de llenado de un detallado formulario, en el que se deben completar 11
datos esenciales respecto a la información que se pide, tales como: título,
descripción de los datos, tema o materias que aborda, institución responsable
• Solicitud de datos
o entidad que posee los datos (en caso que el peticionario lo conozca). Esta
(bases de archivos).
opción posee ciertas restricciones, ya que solamente serán resueltas las
solicitudes que correspondan a las entidades y agencias centrales de
gobierno, si los datos en cuestión están en posesión de otro organismo el
interesado deberá dirigirse de manera directa a dicha institución.
En esta opción, el usuario puede elegir un tema y describir en algunas líneas la

pregunta que desea enviar; misma que será respondida por la autoridad o
• Enviar una pregunta.
persona designada, mediante un correo electrónico a la dirección e-mail
inscrita por el solicitante.
Ya sea para pedir una base de datos, archivo y otro documento que no esté
publicado en el portal; como para sugerir algún cambio en la configuración del
Estados • Formular una petición.
sitio, la presentación y formato de los datos y las opciones para su consulta,
Unidos:
descarga o visualización dentro de la aplicación.
www.data.aov
Esta herramienta permite reportar un problema técnico con el portal o con una
base de datos específica; pero al mismo tiempo, se remite al usuario a una
página vinculada en la que puede encontrar más formas de contribuir con el
• Reportar un problema.
portal de datos abiertos tales como: traducir a otro idioma un archivo, editar o
corregir fallas de escritura en algún documento, elaborar algún informe o
resumen, etcétera.
Mediante el alta de un nombre de usuario y una dirección de correo

electrónico, cada individuo puede recibir en su e-mail notificaciones sobre los
• E-mailing nuevos sistemas de datos que se suban a la aplicación, actualizaciones del
sitio de datos abiertos y otras novedades, principalmente respecto a los temas
que más le interesan.
En este sitio anexo del portal de datos abiertos, se puede encontrar y participar
en las consultas en línea vigentes sobre asuntos de relevancia pública,
Canadá:
• Consultas en línea iniciativas del gobierno y otras disposiciones recientemente emitidas; al igual
que los calendarios de las próximas encuestas a realizarse y los resultados de
www.open.can
ejercicios similares concluidos, entre otros.
ad
Las comunidades se integran por personas con intereses afines,
a.ca características similares y objetivos compartidos; bajo este principio el sitio
anexo "Communites”, contiene enlaces a diversas páginas secundarias en
donde se publican todos los datos públicos abiertos disponibles sobre
• Comunidades migración, ciudadanía y residencia en el país, estadísticas, oportunidades de
empleo, avances en legislación, trámites y la posibilidad para que el público
interesado envíe mensajes, comentarios o dudas a las autoridades encargadas
de aspectos como: información y comunicación, salud y seguridad, educación,
leyes, cultura y sociedad, milicia, etc.
361
México, 2010-2016”
El blog de datos abiertos se integra por escritos de maestros, especialistas y

algunos de los responsables de la política pública en torno al gobierno abierto
y al OGD; en dichas publicaciones se analiza la utilidad de los datos públicos
• Blog de Gobierno para los procesos de aprendizaje y adquisición de nuevos conocimientos, los
Abierto retos y avances en cada una de las estrategias en torno a esta modalidad de
gobierno electrónico (el gobierno de datos abiertos) y algunos de los beneficios
que ha tenido en aspectos como la transparencia gubernamental, el desarrollo
científico y el impulso a nuevos proyectos comerciales.
Opera de forma muy similar a las opciones revisadas en los otros portales de
datos abiertos, brindando la posibilidad de que el visitante del portal pida datos
Nueva • Solicitud de datos.
de forma respetuosa y que no violen las restricciones estipuladas para la
Zelanda información de naturaleza pública.
www.data.a A través de una aplicación del buscador Google, este instrumento permite a los
visitantes, unirse a diversos grupos de discusión e intercambios de ideas sobre
ovt.nz • Forums.
los datos publicados, el desempeño del propio portal, la estrategia de datos
abiertos y los materiales a los que se puede tener acceso.
De la lectura de este cuadro, puede concluirse que pese a la falta de uniformidad

en los instrumentos de retroalimentación e interacción disponibles, en todos casos
revisados se tiene al menos un recurso para formular una petición y otro para facilitar
el flujo de ideas entre los mismos usuarios del portal y diversas instituciones del
Estado y otros organismos públicos que cooperen con el proyecto de datos abiertos;
algunos más avanzados y completos que los otros, pero todos permiten a los
usuarios de los datos dirigirse a sus representantes para los fines que considere
pertinentes, en una relación dialógica que da voz a ambas partes y aproxima al
Gobierno de Datos Abiertos más a un ejercicio comunicativo que una práctica de
transferencia neta de información.
Aunque es cierto, que rara vez se colocan frente a frente o dentro de un mismo
entorno digital ciudadanos y gobernantes para enviar y recibir informaciones, ideas
y algún otro tipo de mensaje los unos de los otros, las opciones descritas aseguran
a cualquier individuo el ejercicio de derechos civiles y políticos fundamentales, pero
principalmente les allanan el sendero para mantenerse informados sobre los
asuntos públicos y exigir una rendición de cuentas apropiada, además de la práctica
del escrutinio ciudadano sobre las autoridades electas, como forma de participación
social, posible en un gobierno en funciones y que consta en esencia de una
evaluación crítica sobre el desempeño del gobierno y aquellos quienes ejercen los
362
México, 2010-2016”
cargos públicos, tal como se expondrá con mayor detenimiento en el siguiente

capítulo.
5.1.5 La construcción del ciudadano monitor: la práctica del escrutinio

ciudadano en el Gobierno de Datos Abiertos
Para comprender la correlación entre Gobierno de Datos Abiertos y el escrutinio

ciudadano, de manera que se pueda esclarecer cómo el primero permite el ejercicio
del segundo, en tanto práctica de participación política, diferente aunque de alguna
forma vinculada al voto431 y otras formas de involucramiento ciudadano en los
asuntos colectivos, será necesario primero entender qué es el escrutinio
ciudadano, cómo se define, cuáles son sus fundamentos teóricos y sus
componentes elementales; encomienda que se conducirá echando mano de la
formulación conceptual que sobre el escrutinio ciudadano ha realizado el Doctor en
Ciencias Sociales, Daniel Peña Serret.
El académico de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales ha propuesto que el

escrutinio ciudadano consiste en una evaluación crítica, derivada de la observación
cautelosa y regular sobre quienes ejercen por encargo, las principales tareas de
gobierno432, misma que está orientada a definir el grado de cumplimiento y eficiencia
que demuestren los funcionarios públicos respecto a las tareas y responsabilidades
que han adquirido; esta aparentemente sencilla oración tiene un significado que
habrá de revisarse con cautela, ya que en principio se debe aclarar que el escrutinio
ciudadano es propio de las democracias representativas o democracias
431
El voto o mejor dicho la capacidad de elegir a las representantes públicos mediante el sufragio, se considera como el medio
predilecto de participación política o participación ciudadana en los asuntos de gobierno; forma parte a su vez, de los derechos
políticos asentados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en otras tantas leyes máximas
alrededor del globo, y suele ser el indicador más usado para medir el nivel de interés de los ciudadanos por hacer efectivas
las prerrogativas mencionadas y comprometerse en las decisiones políticas importantes, principalmente en la relativa a la
designación de los puestos sujetos a elección popular. No obstante, fenómenos con el abstencionismo o el voto nulo han
puesto en duda el poder del voto como expresión de la voluntad y elección razonada de los ciudadanos, además de denotar
la falta de confiablidad que éstos tienen en el proceso, las instituciones electorales y los propios partidos políticos, su
capacidad para asegurar, limpieza y apego a la ley en los comicios o en caso, de ser llegar al mando, su compromiso por
buscar el interés general.
432
Algunas de las principales propuestas que se encuentran en este capítulo, referentes al concepto escrutinio ciudadano,
término estudiado por el Doctor Daniel Peña, fueron extraídas de su tesis doctoral titulada Legisladores federales ante el
escrutinio público mediático en México (2012), particularmente, del primer capítulo de dicho trabajo; aunque también puede
revisarse del mismo autor el artículo editado por la Revista Mexicana de Opinión Pública, bajo el nombre Mediatización de la
política: escrutinio público televisivo en México (2011).
363
México, 2010-2016”
indirectas433, sistemas políticos caracterizados por la elección periódica, bajo reglas

bien establecidas y en un proceso libre, también regulado por la ley, de ciertas
personas que reciben las facultades de decidir y actuar en nombre de muchos otros,
así como los privilegios, recursos y obligaciones que se consideren pertinentes para
conciliar los intereses particulares y hacer prevalecer la voluntad de la mayoría.
Dicha supervisión se ejerce sobre quien es electo, por aquél que lo ha elegido, en
palabras del autor, el agente interpelado (gobernante) es monitoreado por el agente
interpelante (ciudadano)434; en lo que corresponde a la gestión del cargo o la función
pública de la que se convierte en titular.
No obstante, el escrutinio ciudadano no un mecanismo de control, sino de

supervisión, y pese a las coincidencias que guarda con la rendición de cuentas, es
también diferente de ésta. Los caminos de la accountability y el escrutinio
ciudadano se unen en el componente que Andreas Schelder denominó
monitoring435, o la fuerza que hace a los servidores públicos obrar con
transparencia, al saberse puestos en la mira pública; sin embargo, mientras la
rendición de cuentas, califica aspectos como la toma de decisiones sobre los
asuntos colectivos, los resultados de las políticas públicas, las capacidades y
calidades de las mismas autoridades y el uso del erario, desde la sociedad misma
o desde un poder al otro; el escrutinio ciudadano es una práctica que compete en
exclusiva a quienes no forman parte de los órganos de gobierno, pero que son en
última instancia impactados por la eficiencia o incapacidad de éstos, para resolver
las principales problemáticas e impulsar el progreso del país.
El escrutinio ciudadano exige, por tanto, el asegurar ciertas condiciones para

erigirse como una práctica política que permita la participación de diversos núcleos
sociales en los asuntos de Estado; entre dichas condiciones destacan: 1) que sea
ejercido por ciudadanos, 2) libre acceso sin discriminación, 3) libertad para expresar
433
Ayala Sánchez, Alfonso. Democracia. En Ayala Sánchez, Alfonso (coordinador) (2012). Democracia en la era digital.
Instituto de investigaciones Jurídicas-Universidad Nacional Autónoma de México, pág. 14.
434 Pese a que el escrutinio ciudadano y la rendición de cuentas son dos conceptos diferentes, ambos utilizan términos
similares para aludir a la relación que se establece entre ciudadanos y representantes públicos, en lo que a la responsabilidad
de informar sobre su gestión se refiere, como por ejemplo el de entidad auditada (funcionario) y entidad auditora (ciudadano).
435
Schelder, Andreas, Larry Diamond y Marc F. Plattner. The Self- Restraining State, Lynne Rienner Publishers, London,
1999, 399 pp.
364
México, 2010-2016”
opiniones y 4) acceso irrestricto a información pública de interés colectivo 436; pero

además requiere que quienes se involucren en esta actividad contrasten ideas,
juicios y opiniones críticas sobre los asuntos públicos y los procesos políticos,
primero entre sí y posteriormente de cara a quienes son objeto del escrutinio; es
decir las propias autoridades gubernamentales y todo quien sea considerado
servidor púbico Los presupuestos 3 y 4 mencionados en el párrafo anterior,
muestran el enlace entre el escrutinio ciudadano y el Gobierno de Datos Abiertos,
ello porque el primero se alimenta de los informes, documentos, archivos y muchos
otros en los que se detalle y hagan públicas las actividades regulares de los
gobernantes; el OGD pugna por mejorar y hacer extensiva la información pública,
bajo nuevos criterios de calidad 437 técnica de los datos, que establecen los mínimos
ideales para proporcionar datos óptimos a la ciudadanía, lo cual les permitirá en
principio conocer cómo decide y porqué elige entre una propuesta y no la otra, aquél
que se hace llamar su representante, ya sea ante el Congreso o el propio Ejecutivo
a nivel Estatal o Federal; un ciudadano monitor, solo es tal, en tanto pueda contar
con información veraz, oportuna, original, completa y procesable sobre el quehacer
de sus gobernantes; misma que le servirá como base para desarrollar un argumento
u opinión fundado, contrastable y sujeto de confrontación con expresiones de
conformidad-inconformidad semejantes u opuestos al suyo, pero siempre relativos
al desempeño de quienes conducen la administración pública.
Las oportunidades que ha traído el Gobierno de Datos Abiertos para disponer de

más y mejor información pública desde la Red, permite a los agentes interpelantes
contar con una amplia oferta de fuentes de información, pero además da la
posibilidad de solicitar ciertos datos, elaborar alguna pregunta y tomar los
documentos a su alcance, para crear algún otro material con el que se aproveche
aún más la información, se contrasten cifras o se presente una panorama diferente
436
Peña Serret, Daniel (2011). Mediatización de la política: escrutinio público televisivo en México, Revista Mexicana de
opinión pública, no. 10, abril 2011, pág. 50.
437
Aunque si bien las autoridades electas mediante el voto y las designadas por éstas no son sujetas de una observación
directa por parte de los ciudadanos, ello no significa que queden absueltas de algunos mecanismos de control y revisión sobre
su quehacer; así por ejemplo, en lo que respecta a la rendición de cuentas, la llamada rendición de cuentas horizontal permite
que dentro del orden interinstitucional, algunas entidades como aquellas que integran el Poder Judicial, quienes no son
nombradas directamente por los ciudadanos, respondan por las determinaciones que tomen y sean sancionadas, incluso con
la remoción de sus puestos, en los casos que así se amerite.
365
México, 2010-2016”
al presentado en la versión oficial de los hechos. Puesto que de eso es justo de lo

que trata el escrutinio ciudadano, no de engullir los informes que un legislador
presente con gran suntuosidad, lleno de personas que le aplaudan y celebren sus
logros; si no de que ese mismo miembro del Parlamento sea consciente de que
cada iniciativa, cada voto y cada pronunciamiento es seguido por aquellos a quienes
representa; quienes pueden respaldarlo o retirarle su apoyo, de acuerdo con el
comportamiento que observe y el trabajo que realice , tanto en el presente como a
lo largo de su trayectoria política.
No está de sobra decir que el OGD y el escrutinio ciudadano, implican además por
sí mismos la aplicación de derechos humanos y políticos438 fundamentales, que de
acuerdo con la tradición política liberal no son solo un componente esencial de los
regímenes democráticos, sino también pilares para un elemento sustancial de
éstos, es decir la gobernabilidad democrática, sostenida por la legitimidad política
de los órganos decisorios y quienes los integran; referida algunas veces usando
términos como los de credibilidad y confianza, la gobernabilidad se refleja en la
satisfacción- insatisfacción que la sociedad en su conjunto manifiesta sobre el
desempeño de sus líderes, sobre qué tanto son capaces o no reflejar las voluntades
particulares y hacer prevalecer el bienestar colectivo y la voz de la mayoría, además
del respeto que demuestren por la ley y las oportunidades que briden para que los
ciudadanos se involucren en los asuntos de interés general; no como una dádiva o
un dote que les abone puntos frente al electorado, sino una obligación consistente
con el poder a ellos conferido, pero cuya fuente principal continúa siendo el pueblo.
La confianza en las instituciones públicas y quienes las dirigen se inserta en el

núcleo del análisis sobre el escrutinio ciudadano desde dos puntos. El primero de
ellos, ya que la confianza depende en amplio grado de la apertura de las entidades
de gobierno y de qué tanto la sociedad pueda conocer cómo se conducen y qué
resultados obtienen de las determinaciones ejecutadas, además "de su capacidad
438
Ricardo Raphael de la Madrid define a los derechos políticos como “[...] aquellos derechos fundamentales que reconocen
y garantizan a la ciudanía la participación en la toma de decisiones públicas”. En Raphael de la Madrid, Ricardo (2012).
Reporte sobre la discriminación en México 2012, CIDE-CONAPRED, pág. 15.
366
México, 2010-2016”
de dar respuesta a las demandas ciudadanas”439. El segundo aspecto, sin embargo,

sugiere, de acuerdo con algunos especialistas, en que una confianza absoluta y
ciega hacia las instituciones de gobierno no solo es imposible, sino debe evitarse,
ya que en un supuesto así, mantener los ojos sobre las entidades públicas se
volvería una práctica en desuso, innecesaria, por lo cual se dejaría a los organismos
públicos operar con libertad absoluta, misma que en un corto tiempo podría traer
consecuencias bastante perjudiciales.
Por otra parte, si bien los instrumentos, factores y condiciones que incentivan la
participación ciudadana en los asuntos de interés público difieren dependiendo de
cada Nación, de la consolidación de cada régimen democrático, es claro que resulta
indispensable que la ciudadanía ejerza su facultad de observar los asuntos públicos,
darles seguimiento, documentarse sobre ellos, cuestionar las acciones que a
manera de políticas públicas, legislaciones o disposiciones de cualquier orden se
tomen para darles solución o permitir su avance; sin embargo, dentro de la todavía
estrecha gama de opciones que existen en varios países, y de aquellas que en los
hechos son practicadas, para que la ciudadanía elija y pueda intervenir en las cosas
públicas, es el escrutinio ciudadano, el instrumento que asegura una acción de
vigilancia consistente, cotidiana y de acceso universal para mantener a raya al
poder, para hacerlo saberse auditado y sujeto de cualquier señalamiento, positivo o
negativo, según corresponda.
Peña Serret señala también que el escrutinio ciudadano es además una actividad
comunicativa, interactiva y social, ya que: “[...] supone esencialmente una
deliberación, una interacción social discursiva dialógica y una situación
comunicativa interpersonal, por la cual los participantes intercambien, evalúen y
confronten información, opiniones y argumentos con sentido crítico, relativos a
asuntos colectivos de interés público gubernamental440”. Es por ello, que aunque no
supone exactamente la reunión presencial de quienes se involucran en esta
439
Moreno, Alejandro (coordinador) (2010). La confianza en las instituciones. México en perspectiva comparada. Centro de
Estudios Sociales y de Opinión Pública, Cámara de Diputados- LXI Legislatura, México, 458 pp.
440
Peña Serret, Daniel (2011). Mediatización de la política: escrutinio público televisivo en México, Revista Mexicana de
opinión pública, no. 10, abril 2011, pág. 41.
367
México, 2010-2016”
actividad que hemos referido como de participación política, el Gobierno de Datos

Abiertos y sus herramientas de interacción ya descritas en el apartado previo,
catalizan que los usuarios del portal de Datos Abiertos, una vez que han consultado
y revisado la información de su interés, se conecten con otros usuarios para publicar
algún juicio o cuestionamiento, mismo que puede generar empatía o disonancia
entre quienes tengan acceso a ella; personas que podrán sumarse a dicha idea y
buscar que ésta sea considerada por la autoridad competente.
De forma que para que el escrutinio ciudadano tendrá alcance pleno cuando llegue
a otros y sirva para fincar responsabilidad política en los sujetos que son objeto de
crítica; en este caso, la responsabilidad política se refiere a la capacidad de las
autoridades políticas, dentro del gobierno para hacer frente a las consecuencias de
sus acciones; responder no solo en términos de palabra (answerability), sino
sometiéndose a las penalidades que tengan que pagar (enforcement) o la
reparación del daño, cuando sea posible. El escrutinio ciudadano, exige por tanto,
una participación ciudadana regular, no suscrita solo a los periodos comiciales, un
involucramiento tal, que permita a quienes lo realizan detectar cada vez con mayor
agudeza cuando algún gobernante incurre en una actividad que es contraria a los
intereses del conjunto social o cuando extralimite y/o eluda sus prerrogativas como
representante político, no solo al fin de su mandato, cuando queda poco o nada por
hacer para sancionar algún delito, abuso de poder u acto contrario al interés general,
sino durante cada día en que se ostente en el cargo para que el que fue electo o
nombrado.
5.2 Datos Abiertos en México: un modelo de gobierno electrónico para una

democracia en construcción
Se revisará el primer modelo de Gobierno de Datos Abiertos propuesto para México,

derivado de la Estrategia Digital Nacional promulgada por el Gobierno Federal en
noviembre del año 2013. Como fruto de los tres capítulos precedentes, en los que
se trató el estado del arte del gobierno electrónico en general y del gobierno de
datos abiertos en particular, los principios técnicos y las condiciones de aplicación
368
México, 2010-2016”
de esta modalidad del egobierno denominada open government data, además de

los ejemplos internacionales, que han sido descritos como referentes o los mejores
proyectos concretados alrededor del mundo, se propone auscultar el programa de
datos abiertos mexicano a partir de tres perspectivas, las cuales son:
I. Conceptual: desde este enfoque, se contrastará la definición, principios de

apertura y otros componentes del gobierno de datos abiertos que se ha adoptado
en el caso mexicano contra las formulaciones hechas a nivel internacional por las
entidades y agentes especializadas; además se revisarán las disposiciones
promulgadas para hacer de los datos públicos existentes, datos abiertos, es decir,
interoperables, procesables por máquinas, reutilizables, de acceso universal,
siempre disponibles y actualizados, entre otros.
II. De las tres dimensiones esenciales del gobierno electrónico: en una segunda
mirada, se examinará si el programa de datos abiertos trazado para México
contempla la ejecución de acciones particulares, en tiempos precisos, que abarquen
las tres dimensiones esenciales para poner en marcha cualquier modalidad del e-
gobierno; de manera que se revisará si para impulsar el portal www.datos.gob.mx
se han considerado aspectos como el aumentar los niveles cobertura y adopción de
las TIC’s en el territorio nacional, elevar el grado de alfabetización digital de los
ciudadanos y su interés o preferencia por el uso de aplicaciones de gobierno en
línea; así como la dedicación que se haya puesto en redactar los lineamientos
conducentes para la publicación y acceso a los datos desde la plataforma
mencionada, y otros cambios que a nivel institucional y legal se muestren
pertinentes para asegurar la existencia de un ambiente propicio para el desarrollo
del gobierno de datos abiertos.
III. Calidad de la democracia: por último, apoyados en el análisis sobre

transparencia, rendición de cuentas y escrutinio ciudadano, que se presentó en el
tercer capítulo de este trabajo, se concluirá si el Gobierno de Datos Abiertos como
se ha aplicado hasta ahora en México contribuye a la cristalización de estos tres
pilares, necesarios para elevar la calidad de la vida democrática del país.
369
México, 2010-2016”
5.2.1 En el origen, el concepto: ¿Qué son los datos abiertos según la

Estrategia Digital Nacional?
Tres son los documentos que soportan el modelo de Datos Abiertos trazado para
México, el primero es la Estrategia Digital Nacional (EDN a partir de ahora),
presentada en el año 2013; el segundo es el Plan de Acción 2013-2015 en materia
de Gobierno Abierto elaborado por México y aprobado por la Alianza de Gobierno
Abierto en 2014; para dejar en tercer sitio, en estricto orden cronológico, el Decreto
de Datos Abiertos que se publicó en febrero de 2015, en el Diario Oficial de la
Federación. En este trío de documentos, se preserva la idea respecto a las
alternativas que brindan las Tecnologías de la Información y la Comunicación para
proporcionar información pública, útil, oportuna, localizable desde cualquier parte y
en cualquier momento, como un insumo esencial y un bien que debe estar al
alcance de todos, sin discriminación y sin tener que afrontar largos o tediosos
procedimientos o trámites de diversa índole. Al mismo tiempo, se reconoce que para
alcanzar el objetivo de multiplicar los medios, formatos y puntos de acceso a los
datos sobre temas de interés general, además de diversificar su impacto y usos, la
información que se coloque en la Red de redes, debe cubrir los requisitos de
apertura que de acuerdo con el Gobierno Federal son:
1. Accesibilidad en línea.
2. Gratuidad.
3. Disponibilidad en formatos legibles por máquinas.
4. Reutilizables y redistribuibles.
5. Libres de licencias, sujetos solo al requerimiento de atribución 441
6. No discriminatorios.
7. Integrales.
8. Primarios.
9. Oportunos.
441
Gobierno de la República (2013). Estrategia Digital Nacional, México, pág. 39.
370
México, 2010-2016”
10. Permanentes. 442
Esta de lista de diez preceptos recopila las cualidades que se han fijado como sine
qua non para transformar un archivo, sistema o base de datos en un auténtico dato
abierto, tanto en los llamados principios de Sebastopol como en algunos de los otros
decálogos o declaraciones de principios del open data expuestos en capítulo dos
de este trabajo; sin embargo, en ninguno de los documentos guía del proyecto de
datos abiertos mexicano, se explica con detalle el significado, importancia o alcance
que tiene cada uno de ellos, lo que representa una omisión considerable si se
reconoce que los términos seleccionados, además de pertenecer a un campo
semántico especializado, deben ser plenamente comprensibles tanto para quienes
ejecuten la política de datos abiertos, como para aquellos que se sirvan de ella.
Los documentos que acompañan y sustentan la estrategia de datos abiertos del

Gobierno de los Estados Unidos son, por el contrario, bastos en cuanto a
terminología y vocabulario se trata; de forma que tanto las agencias de la
administración federal como los emprendedores, estudiantes y otros ciudadanos
que tengan acceso a los datos abiertos, sean capaces no solo de reconocer, por
ejemplo, qué los metadatos son compatibles con el principio que ordena describir la
información pública y entregarla de manera unificada e integral, pues gracias a ellos
es posible conocer las implicaciones, fortalezas, limitaciones analíticas,
restricciones de seguridad y similares443 asociados con cada archivo, pieza de
información o sistema de datos público disponible en los sitios electrónicos de
gobierno y la aplicación de datos abiertos. Esto, de acuerdo con el Memorando M-
13-13 emitido en el año 2013, da certeza y confiabilidad sobre cada fase del ciclo
de la información desde es producida, recopilada, presentada y apropiada por la
gente444.
442
Diario Oficial de la Federación (2015). Decreto por el que se establece la regulación en materia de Datos Abiertos, publicado
el 20 de febrero de 2015. Consultado desde la siguiente referencia electrónica:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5382838&fecha=20/02/2015
443
En el caso de las encuestas, sondeos de opinión y similares los metadatos incluyen aspectos como la metodología
observada, el tamaño de la muestra, márgenes de error, justificación o propósito del estudio, entre otros, con los cuales sea
posible probar la veracidad de los resultados obtenidos, sometiéndolas a prueba o reproduciendo el estudio si así se requiere.
444
Executive Office of the President, Office of Managment and Budget (2013). M-13-13 Memorandum for the heads of
Executive Departments and Agencies, “Open Data Policy-Managing Information as an Asset”. Publicado el 9 de mayo de
371
México, 2010-2016”
Las dos agencias encargadas de Project Open Data del Gobierno de los Estados
Unidos, la Office of Management and Budget y la Office of Science and Technology
Policy han sido cautelosas en trazar los límites conceptuales de cada término
empleado en torno a los datos abiertos, en cada uno de los oficios, publicaciones o
blogs en los que se escriben minuciosamente los protocolos, lineamientos,
estándares de operación y otros que considerará cada institución o dependencia del
gobierno antes, durante y después de liberar algún archivo público; de suerte que
además de observar los principios de apertura, la información sea tratada con
cautela para que no se vulnere información confidencial o que ciertos datos que en
solitario no presenten un riesgo o lleven a identificar a un individuo, puedan ser
cruzados con otras fuentes públicas, generando así una amenaza a la privacidad
de las personas, lo que se conoce también como el efecto mosaico445.
Puesto en este punto sobre la mesa el tema de las conceptualizaciones, no puede

soslayarse que en la EDN es posible ubicar una definición acertada de lo que se
entiende por datos abiertos, la cual señala que estos son: "información pública
accesible en línea de manera gratuita, en formatos legibles por máquinas, que
cuentan con una licencia para ser utilizados, reutilizados y redistribuidos libremente
por cualquier persona, y que únicamente se encuentren sujetos al requerimiento de
atribución446. No obstante, sigue sin explicarse, cuáles son los formatos que habrán
de elegirse como primordiales para liberar información pública bajo el criterio de
reutilización, mismos que permitan el libre procesamiento automático de los datos;
menos se menciona en su caso, cuáles son los tipos de licencias que se crearán
para facilitar el uso de información que contenga alguna reserva o que esté sujeta
a protecciones en alguna de sus partes.
Pese a que en ninguno de los documentos mencionados hay referencia a los
2013, consultado en línea el 17 de mayo de 2016, desde la siguiente liga electrónica:

https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf
445
La definición precisa del efecto mosaico fue tomada del Memorando M-13-13 y en una transcripción al español realizada
para esta investigación, puede leerse como se escribe a continuación: " El efecto mosaico ocurre cuando la información en
una base de datos individual, en solitario, no supone un riesgo para la identificación de un individuo (o una amenaza para
algún otro aspecto importante como la seguridad), pero combinado con alguna otra información disponible, puede constituir
un peligro. Antes de liberar Información Personal de Identificación u algún otro dato sensible, las agencias deben considerar
otras informaciones que ya sea públicas, para determinar si en combinación con los datos existentes, los datos que se desean
publicar, pueden llevar a la identificación de una persona o personas o provocar algún riesgo”.
446
Gobierno de la República (2013). Estrategia Digital Nacional, México, pág. 40.
372
México, 2010-2016”
formatos que se entienden como reutilizables, ni a las disposiciones particulares

que se dan para que las dependencias obligadas comiencen a ingresar información
de interés con las cualidades de un dato abierto, en el portal www.datos.gob.mx, se
encuentran algunas indicaciones importantes al respecto que son necesarias de
retomar; así por ejemplo, se da un plazo máximo de 130 días (no se especifica si
naturales o hábiles) para la preparación de los datos a publicar, mismos que serán
entregados de manera preferencial en formato CSV, aunque también se aceptarán
archivos en presentaciones XLSX, XLS, DBF, XML, RDF, KML , WFS, ODT, DOCS
y PDF (estos tres últimos deben emplearse lo menos posible, al ser programas no
modificables). Algunas otras de las medidas importantes para habilitar la legibilidad
por máquinas que se observan en el portal, consiste en remover aquellas imágenes,
celdas compuestas, gráficos o similar que pueda dificultar la transferencia de los
datos; además se sugiere tratar de no caer en duplicidad o redundancia de los
mismos, evitar el uso de rangos numéricos con signos añadidos y sin unidades
definidas (es decir sin especificar si se trata de porcentajes, enteros o cifras
expresadas en una escala monetaria en particular), así como eliminar los errores
sintácticos y de redacción447.
Por otra parte, si bien el Gobierno Federal en México, a través de la Secretaría de

la Función Pública y la Coordinación de la Estrategia Digital Nacional, creó un
programa con cinco ejes de acción y cinco habilitadores, que serán implementados
en paralelo, el habilitador de datos abiertos, parece no encajar a la perfección con
sus pares, sin que se hayan mostrado (hasta ahora) los estudios, análisis o bases
que hayan servido de respaldo a la determinación tomada de echar a andar un
proyecto de esta índole, en un país cuyos pasos en el terreno de la transparencia y
el acceso a la información han sido firmes, pero aún parcos en logros,
principalmente en el aspecto de la adopción de las prácticas vinculadas con la
revisión, estudio y aprovechamiento de materiales de interés general; puesto que el
hecho de que en el terreno legal, se hayan dado significativos avances, con especial
447
Portal de Datos Abiertos del Gobierno Federal. Guía para publicar Datos Abiertos en la Página institucional. Paso 2.
Publica. Consultado en la siguiente referencia electrónica: http://datos.gob.mx/guia/publica/paso-2-2.html el día 22 de mayo
de 2016.
373
México, 2010-2016”
mención a la Reforma en Telecomunicaciones aprobada por el Congreso mexicano

en 2013, que elevó a rango constitucional el derecho de acceso a las Tecnologías
de la Información, en particular a la banda ancha; aún queda mucho por hacer para
que la información pública sea demandada por las personas, en función de la
utilidad que les represente, sin excesivas complicaciones para manejarla y
comprenderla.
En el caso mexicano, aún falta, al menos desde el ámbito conceptual, un

entendimiento holístico y sólido de lo que esta herramienta es y del resto de
componentes que se adhieren a ella, para hacerla uno de los mejores detonantes
de la transparencia, rendición de cuentas y el acceso libre a información pública de
calidad; el primer cimiento del Gobierno Abierto, cuya razón de ser se haya sí en las
formas y recursos necesarios para mejorar los procesos de generación, captura,
manejo y presentación de datos públicos; pero también en cómo las personas
entran en contacto con los datos de su interés, para el ejercicio de su derecho a
informarse, ser informado e informar a otros; y a su vez también para aprovechar y
transformar los documentos y archivos de toda naturaleza que consulten.
Por ejemplo, el adjetivo o cualidad de ser reutilizable, significa que los datos abiertos
no solo serán leídos y verificados, podrán ser sujetos de cualquier cambio,
empleados según se requiera y por supuesto, cuestionados o servir para iniciar un
diálogo entre las agencias que proporcionan la información y aquellos que la
reciben. La falla del modelo de datos abiertos mexicano, desde este primer enfoque
corresponde al hecho de haber importado una idea ya concebida sin que se explique
con holgura porqué es importante para México, qué novedades trae consigo y cómo
es que cada uno de sus elementos hacen posible una nueva política pública de
apertura informática, diferente de todas las fórmulas probadas.
Tanto la definición, como los principios de datos abiertos y algunas de las medidas
adicionales para distribuir información pública bajo los estándares de apertura
retomados por el Gobierno Federal en México, salvo pequeñas excepciones,
parecen ir por el camino correcto para elevar la calidad de los materiales públicos a
374
México, 2010-2016”
los que la gente puede tener acceso; no obstante aún hace falta una evaluación
integral de esta política pública y sus repercusiones reales en cómo las personas
se allegan de información importante sobre las cosas del Estado, sobre las materias
más importantes en los asuntos colectivos y cómo se auxilian de esa información
para conocer más, involucrarse y decidir mejor.
5.2.2 Cobertura universal, reglamentación de vanguardia y ciudadanía

cibernética: tres ingredientes para una receta perfecta
En esta investigación se ha mencionado que para asegurar el éxito de cualquier

modalidad de gobierno electrónico se habrán de generar las condiciones materiales
y de infraestructura, legales y administrativas, además de las culturales y de
conocimiento mínimas para que la digitalización pueda ser ese factor de crecimiento
económico, social y político que tanto se venera. Más computadoras, redes de
Internet y banda ancha (a precios razonables), al igual que mejores leyes,
disposiciones reglamentarias y planes de acción en materia de gobierno abierto;
con el añadido de cursos, seminarios, talleres y programas educativos por los que
se diseminen las habilidades básicas para emplear las TIC’s; son los ingredientes
invariables de cualquier receta que pretenda cocinar un buen proyecto de datos
abiertos, ventanilla electrónica o e-participación.
Pero, la cantidad precisa de cada ingrediente no puede determinarse sino en función

de las condiciones pre-existentes en el país donde se aplicarán; ya que si se
requerirán cambios sustantivos, ligeros ajustes o toda una reforma para generar una
competencia pareja entre proveedores de servicios de telecomunicaciones o
radiodifusión y así asegurar precios justos para los consumidores, dependerá de la
diversidad actual del mercado en cuestión, de la presencia o no de algún agente
con poder sustancial o preponderante y del grado de concentración que ese
proveedor tenga a nivel nacional. Las medidas que se tomen en consecuencia, para
la desincorporación de activos o las reglas para la compartición de infraestructura,
serán integradas al orden legal, y aplicadas por la institución facultada para ello,
siempre y cuando exista la convicción de que esas acciones darán como resultado
375
México, 2010-2016”
una cancha de juego con condiciones parejas para los actuales proveedores y
aquellos nuevos participantes que deseen ingresar en este sector de la economía
en franco auge.
Como se ha mencionado con antelación, la dimensión de infraestructura o

técnica del gobierno electrónico, es la primer área de implementación del e-
government a concretar, misma que contempla todas aquellas acciones
encaminadas a garantizar el acceso a insumos digitales básicos y servicios de
telecomunicaciones en una determinada zona geográfica, y que los usuarios activos
y potenciales de estos servicios puedan costear una conexión de banda ancha en
sus hogares o móvil, potente y sin interrupciones recurrentes o persistentes
deficiencias. En el caso que nos atañe, México dio en 2013 un gran salto hacia
adelante con la aprobación de la Reforma en materia de Telecomunicaciones,
misma por la que se creó un nuevo orden jurídico para las tecnologías de la
información y la radiodifusión, unificando las leyes que regían a ambos servicios en
un solo cuerpo normativo, llamado Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión448; este conjunto de más de 300 artículos
estipula la creación de un organismo independiente, profesional y especializado en

el área de Telecomunicaciones, que recibió el nombre de Instituto Federal de
Telecomunicaciones (IFT) y que a partir de su integración, ha tenido junto con la
Secretaría de Telecomunicaciones y Transportes (SCT), la labor de conducir la
política del Gobierno Federal en todo lo relativo a la infraestructura de los servicios
mencionados, su despliegue a lo largo del territorio nacional, su eficiencia y
desempeño, así como su aprovechamiento por las personas.
448
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de julio de
2014, poco más de un año después de que se aprobara la Reforma que le dio vida; en los dieciséis títulos que la componen,
se escriben diversas reglas destinadas a generar más competencia en el sector de telecomunicaciones mexicano,
caracterizado por estar altamente concentrado en pocas manos y ser, por ende poco diverso; además se escriben por primera
vez, una serie de disposiciones destinadas a salvaguardar los derechos de los consumidores y de las audiencias, entre los
que se pueden mencionar: medios de defensa ante cobros injustos y bonificaciones en caso de fallas que afecten el disfrute
del servicio de manera temporal, libertad para elegir compañía de telecomunicaciones y en caso de desearlo cambiarla,
derecho a la portabilidad numérica, respeto a las condiciones estipuladas en el contrato de adhesión, contar con la calidad
ofrecida por el concesionario y los estándares de rendimiento mínimos establecidos por el propio Instituto, entre otros. Para
mayor información consultar el texto íntegro, descargado desde la siguiente referencia electrónica el día 27 de mayo de 2016:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5352323&fecha=14/07/2014
376
México, 2010-2016”
El IFT tiene a su cargo, además, monitorear de forma trimestral el estado de las

Telecomunicaciones en el país y publicar los análisis estadísticos derivados de este
seguimiento, con el fin de concluir si las metas que se han fijado en términos de
infraestructura y cobertura de TIC’s se conquistan en los tiempos estipulados.
Aunque con tareas y funciones diferentes, tanto la SCT como el IFT son
responsables, además de la misión trazada en la Estrategia Digital Nacional,
consistente en hacer que México alcance en 2018, la calificación del líder de
América Latina, de acuerdo con el Índice de digitalización de la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)449 , es decir Chile; lo que sacará,
en caso de lograrse, a la Nación mexicana del lugar 75 de 184 países evaluados
(posición que ocupaba en el año 2011) para llevarlo al sitio 48 o a conseguir una
puntuación equivalente a 45.33, en el periodo de un lustro (de 2013-2018).
Y es que pese a que México se encuentra en el tercer nivel de cuatro posibles dentro
del índice, con una calificación de 37.05, adquiriendo la categoría de país emergente
transicional450, aún está lejos del umbral superior de dicho escalón, es decir el
promedio de 50 puntos; lo que indica que, pese a que ha avanzado en cuanto a las
redes disponibles y asequibilidad de servicios de telecomunicaciones, aún le resta
por subir en términos de confiabilidad y calidad, así como en cuanto a la capacidad
para el tráfico de datos y formación de capital humano. A cuatro años de la fecha
en que se presentaron los resultados del índice, el Instituto Federal de
449
El Índice de digitalización que utiliza la OCDE, consta de una metodología elaborada por la empresa Booz and Company,
misma que fue aplicada en 183 países por los investigadores Raul L Katz, Pantelis Koutroumpis y Fernando Callorda, por la
cual se asigna una calificación de dos cifras a cada país evaluado de acuerdo con seis indicadores principales que son:
ubicuidad (ubiquity), asequibilidad (affordability), confiabilidad (reliability), velocidad (speed), utilidad (usuability) y capital
humano (skill). La metodología del índice es compleja, pues cada uno de estos indicadores se mide con al menos cuatro sub-
categorías y las cifras o datos para realizar la métrica son tomados también de fuentes diversas; así, por ejemplo, el vector
de utilidad se obtiene basándose en rankings sobre gobierno electrónico, porcentaje de personas que ocupan internet, usos
primordiales de los recursos digitales y transacciones comerciales en línea, entre los principales. En Katz. Raul L., Pantelis
Koutroumpis y Fernando Callorda (2013). The Latin America path towards digitalization. Artículo digital revisado desde el sitio
electrónico: http://www.emeraldinsight.com/doi/pdfplus/10.1108/14636691311327098, el día 03 de junio de 2016.
450
Con base en la calificación obtenida en el Índice, cada Nación es ubicada en una de las cuatro categorías posibles, las
cuales son: restringidos, emergentes, transicionales y avanzados. Los países emergentes son aquellos que alcanzan apenas
una calificación de 20 puntos y tienen muchas dificultades para expandir redes de Telecomunicaciones en su territorio, por lo
que las pocas disponibles se ofrecen a altos costos y la mayor parte de la población no puede acceder a ellas; los países de
la segunda categoría o emergentes, oscilan entre los 20 y 35 puntos, cuentan con mejor y más amplia cobertura de redes,
pero aún no alcanzan el objetivo de brindar buenos servicios, a precios razonables y la alfabetización digital se mantiene en
niveles muy bajos. Aquellos ubicados en la tercer categoría o también llamados transicionales, son aquellos con un promedio
entre 35 y 50 puntos, quienes por lo general hayan su aspecto débil en la potencia y confiablidad de los servicios, así como
en el avance sostenido en la formación capital humano, básico y profesional. Finalmente, los países avanzados, son quienes
han rebasado la frontera de los 50 puntos y se consideran los más maduros en términos de digitalización. Es importante
añadir que la calificación promedio en América del Norte, de acuerdo con el ranking de 2011, es de 62.02, mientras en
Latinoamérica y el Caribe la media es de 34.63, con una puntuación mínima de 17.70 y una máxima de 48.82.
377
México, 2010-2016”
Telecomunicaciones reporta que para el cierre de 2015, México logró una cobertura
de 45 de cada 100 hogares con servicio de Internet de banda ancha, todavía
distante de los 51 hogares de 100 que se benefician con conexión de alta velocidad
en Chile, el país tomado como comparativo451; pero sin duda bastante superior al
23.4 % de viviendas que de acuerdo con cifras del INEGI disfrutaba de una conexión
a la Red en 2011.452
Respecto a la calidad del servicio es poco lo que se sabe con seguridad, pues pese
a que de acuerdo con el IFT el 75% de las conexiones a Internet de banda ancha
en México, corresponden a un servicio anunciado con una potencia de 10 Mbps, el
organismo no indica si la rapidez ofertada es igual o inferior a aquella con la que
navegan los usuarios finales, o con qué recurrencia se ve afectado o interrumpido
el servicio por parte del proveedor, pese a que una de sus obligaciones es justo
llevar a cabo con regularidad verificaciones, encuestas o índices de satisfacción 453,
entre otros, que permitan saber si los concesionarios de telecomunicaciones
cumplen con los estándares de eficiencia que anuncian. En lo relativo al concepto
de asequibilidad, el IFT reporta a su vez que al último trimestre de 2015, los precios
mensuales por servicio de Internet fijo oscilan entre los $150 y $299.00 en
modalidad single play, es decir, sin ningún otro servicio como el de telefonía fija;
mientras los paquetes de doble play (telefonía fija o televisión más servicio de
internet), tienen una tarifa promedio de $400 a $500 pesos mensuales; lo que
representa una caída de cerca del 23.2%, desde 2013, de acuerdo con las
451
Instituto Federal de Telecomunicaciones (2015). Cuarto Informe Trimestral Estadístico 2015, México, diapositiva 54.
Documento descargado el día 07 de junio de 2016, desde la siguiente referencia electrónica.
http://www.ift.org.mx/estadisticas/informe- estadistico-4to-trimestre-2015
452
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Banco de datos sobre Sociedad de la Información. Revisado en línea el 07
de junio de 2016, desde la referencia electrónica : http://www3.inegi.org.mx/sistemas/temas/default.aspx?s=est&c=19007
453
Uno de los instrumentos que ha creado el IFT para evaluar los niveles de satisfacción de los usuarios de
telecomunicaciones sobre los servicios y atención que reciben por parte de sus operadores, es la Encuesta de Usuarios de
Servicios de Telecomunicaciones; el cual tiene como uno de sus objetivos centrales "conocer los hábitos de consumo y
características más valoradas” de los servicios mencionados. Entre los resultados más destacados de dicha consulta en su
emisión número 4 de febrero de 2015, se encontró que el 67% de las personas se conecta a internet por medio de un teléfono
inteligente, mientras 50% de los encuestados puede gozar de enlace a la Red de redes desde una computadora de escritorio.
Resulta también destacable que solo el 51% de los usuarios participantes dijo conocer cuál es la velocidad que les ofrece su
proveedor de banda ancha. Lo que invita a pensar cómo un consumidor podría demandar una falla o incumplimiento por parte
de los concesionarios, si el propio beneficiario del servicio desconoce cuál es la potencia o velocidad a la que debería navegar
por el paquete o abono contratado. Paramayor información revisar Instituto Federal de Telecomunicaciones (2016). Cuarta
Encuesta de Usuarios de Servicios de Telecomunicaciones, México, publicado en febrero de 2016 y revisado el 11 de junio
de 2016 , a través de la siguiente liga: http://www.ift.org.mx/usuarios-y-audiencias/cuarta- encuesta-trimestral-usuarios-de-
servicios-de-telecomunicaciones
378
México, 2010-2016”
estimaciones del mismo instituto454.
Es importante recordar que al tomar como parámetro el Índice de digitalización de

la OCDE, el Gobierno Federal reafirma que los servicios de Telecomunicaciones
deberán estar al alcance de los ciudadanos en tres sentidos: a) como un derecho
fundamental protegido; b) como un servicio básico de acceso universal, y c) como
una herramienta fundamental para realizar múltiples tareas, trámites y
procedimientos de diversa índole; pero específicamente aquellos vinculados con el
ejercicio de derechos políticos y de participación ciudadana. Tanto para el gobierno
electrónico en sentido amplio, como para el gobierno de datos abiertos, de manera
acotada, es indispensable que se dicten las normas esenciales para que, además
de contar con una red nacional de servicios de telecomunicaciones y una cobertura
del 100% en cuanto a la disponibilidad de los mismos, la información pública que se
obtenga desde la aplicación de datos abiertos y los sitios electrónicos de gobierno
cubra con los requisitos de apertura necesarios.
Ello solo será posible si se dictan las normas, guías o manuales pertinentes para
que los archivos públicos existentes puedan transformarse en datos abiertos,
además de que los documentos, sistemas de datos y otros generados a partir de la
entrada en vigor del gobierno de datos abiertos sean tratados bajo estos nuevos
criterios; esta segunda dimensión operativa del gobierno electrónico, también
llamada legal o administrativa, es de especial relevancia en el caso del open
goverment data, ya que desde el Gobierno Federal, a través de la unidad
especializada en la materia, se deberá dictar con la mayor precisión posible el a, b
y c de cómo recolectar, procesar, estructurar y presentar informaciones reutilizables,
interoperables, libres de licencias y en formatos que permitan su tratamiento por
equipos informáticos; de manera que las entidades y dependencias
gubernamentales que se involucren en el proyecto puedan acatarlas en los tiempos
y mediante los medios que se les demande.
454
Instituto Federal de Telecomunicaciones (2016). Las Telecomunicaciones a 3 años de la Reforma Constitucional en México
(Análisis estadístico), México, presentación descargada desde el sitio oficial del IFT, a través de la siguiente liga:
http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/unidad-de-competencia- economica/a3aniosdelareforma-
espanol.pdf
379
México, 2010-2016”
Dado que la administración pública federal en México ha reconocido la

trascendencia de redactar cuantos lineamientos, normativas y otros elementos
auxiliares puedan contribuir al despliegue del modelo de datos abiertos, dentro del
orden administrativo o legal, se incluyen tanto el Decreto de Datos Abiertos
publicado en el Diario Oficial de la Federación en los primeros meses de 2015, como
una Guía de implementación y un oficio con bases de cooperación entre
instituciones públicas en lo relativo a la transferencia de datos abiertos; entre otros
que se describen de manera sumaria en la siguiente tabla.
TABLA 8
Documento en
Planteamiento Institución
donde se Avance Objetivo primordial
central responsable
menciona o
• Describir el conjunto de
Promulgar el lineamientos que se seguirán en la

Reforma en Vigente desde el recolección, procesamiento y publicación de
“Decreto por el
materia de 20 de febrero de datos, para cumplir con las cualidades que
que se establece Presidencia de la
Telecomunicación 2015 (Diario Oficial caracterizan a los datos abiertos.
la regulación en República.
es/ Estrategia de la
materia de Datos • Designar al responsable de
Digital Nacional. Federación)455'.
Abiertos mantener y operar el portal de datos abiertos
del Gobierno Federal.
• Desarrollar un inventario de todos los

Unidad de
sistemas, bases de datos, archivos,
Integración del Decreto de Datos Gobierno Digital Catálogo vigente a
documentos y cualquier pieza de información
Catálogo de Datos Abiertos (artículo de la Secretaría través del sitio
456
que se suba al sitio de datos abiertos,
Abiertos . 4°). de la Función www.datos.gob.mx.
organizada de forma que sea posible su
Pública
rápida localización.
Redacción de la Unidad de • Auxiliar a las empresas, instituciones y

Publicada en el
Guía de Gobierno Digital otros organismos participantes, en las fases
Decreto de Datos Diario Oficial de la
Implementación de la Secretaría de planeación, publicación,
Abiertos. Federación el 18
de la Política de de la Función perfeccionamiento y promoción de
de junio de 2015.
Datos Abiertos Pública información pública bajo el modelo del
(2015)149 gobierno de datos abiertos.
455
Diario Oficial de la Federación (2015). Decreto por el que se establece la regulación en materia de Datos Abiertos, publicada
el 20 de febrero de 2015. Consultado el 14 de junio de 2016, desde la siguiente guía electrónica: http://www.dof.gob.mx/nota
detalle.php?codigo=5382838&fecha=20/02/2015
456
Aplicación disponible desde la plataforma de datos abiertos www.datos.gob.mx. Consultado el día 14 de junio de 2016,
desde la siguiente referencia: http://datos.gob.mx/busca/dataset
380
México, 2010-2016”
Solo se cuenta con

dos antecedentes
inmediatos: Modelo
Integral del
“Esquema de
Interoperabilidad
Emitir
de la
lineamientos en
Instituto Federal Administración • Homologar estándares y crear una
materia de Ley Federal de
de Pública estructura programática para el intercambio y
interoperabilidad Telecomunicacione
Telecomunicacio Federal457”. Y transferencia de datos entre las propias
entre sistemas de s.
nes. Acuerdo por el dependencias y entidades públicas.
información
que se establece
pública.
el Esquema de
Interoperabilidad
y Datos Abiertos
de la
Administración
Pública Federal458
Creación de la Presidencial que

Comisión tiene por objeto
 Dar seguimiento a la aplicación del Decreto,
Intersecretarial crear Presidencia de la
En funciones desde la Guía y los lineamientos en torno a los datos
para el Desarrollo permanentemente República
2005 y 2013 abiertos; vigilar el funcionamiento de la
del gobierno la Comisión /Secretaría de la
respectivamente. aplicación de datos abiertos y las demás que
Electrónico y la Intersecretarial de Función Pública.
se le asignen.
Subcomisión de Gobierno
Datos Abiertos. Electrónico
457
Presidencia de la República (2013). Modelo Integral del “Esquema de Interoperabilidad de la Administración Pública
Federal” (borrador a discusión), revisado el 19 de junio de 2016, desde la siguiente dirección electrónica:
http://cidge.gob.mx/wpcontent/ uploads/2013/03/PRESENTACION-EIDA.pdf
458
Diario Oficial de la Federación (2011). Acuerdo por el que se establece el Esquema de Interoperabilidad y de Datos Abiertos
de la Administración Pública Federal. Publicado el 06 de septiembre de 2011, consultado el 19 de junio de 2016, desde la
siguiente referencia electrónica: ttp://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5208001&fecha=06/09/2011
459
Diario Oficial de la Federación (2015) Acuerdo que tiene por objeto crear en forma permanente la Comisión Intersecretarial
para el desarrollo del Gobierno. Electrónico. Publicado el 09 de diciembre de 2005. Consultado el 21 de junio desde la
siguiente referencia electrónica:
http://www.normateca.gob.mx/Archivos/ACUERDO%20QUE%20TIENE%20POR%20OBJETO%20CREAR%20EN%20FOR
MA%20P
ERMANENTE%20LA%20COMISION%20INTERSECRETARIAL%20PARA%20EL%20DESARROLLO%20DEL%20GOBIER
NO%20 ELECTRONICO.PDF
381
México, 2010-2016”
 Contribuir a que las instituciones públicas

Publicación de las responsables cumplan con algunos
Bases de Unidad de instrumentos asociados al proyecto de datos
Colaboración, Gobierno Digital Publicado con abiertos, tales como: formulación del índice de
Decreto de Datos
lineamientos y de la Secretaría fecha del 02 de julio datos abiertos, identificación de todos los
Abiertos.
metodología para de la Función de 2015 archivos susceptibles de publicarse en el
grupos de Datos Pública portal de datos abiertos y avanzar en la
Abiertos (2015)460. maduración de los archivos y documentos que
se suban a la página, etcétera.
Los seis documentos incluidos en la tabla precedente brindan las bases para que
cualquier entidad integrante de la administración pública Federal aplique la política
en materia de datos abiertos, atendiendo a criterios claros sobre cómo la
información será generada, tratada y expuesta para que los ciudadanos la revisen
y descarguen; el primero que se registra en el cuadro y uno de los más importantes
es el Decreto de Datos Abiertos, documento oficial que enlista las obligaciones de
apertura que adoptarán las entidades y dependencias públicas, además de las
empresas productivas de Estado (La Comisión Federal de Electricidad y Petróleos
Mexicanos) a partir de entonces para ofrecer información pública valiosa y de
calidad; sin embargo, en el texto publicado en Diario Oficial de la Federación a
inicios de 2015, no se menciona qué tipo de datos serán insustituibles para el portal
de datos abiertos, sin perjuicio de las actividades, competencias o naturaleza de las
funciones de cada uno de los sujetos participantes del programa. Al igual que en la
Ley Federal de Transparencia se describen con todas sus letras los temas o tipos
de datos que deberán publicarse a la brevedad en el portal oficial de cada sujeto
obligado, el Decreto podría ser un cuerpo normativo más acabado si se
mencionaran las materias o grupos de datos mínimos a proporcionar, mismos que
serán también constantemente actualizados. El Catálogo de Datos Abiertos por
su parte, está integrado por el listado de bases, sistemas, archivos y otros que
actualmente se encuentran en el portal de datos abiertos, junto a la cifra exacta de
460
Secretaría de la Función Pública (2015). Bases de colaboración. Lineamientos y metodología para la liberación de grupos
de Datos Abiertos. Publicado en la plataforma de datos abiertos, con fecha del 02 de julio de 2015. Descargado el 21 de junio
de 2016, desde la liga:https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/67231/ti_3_pgcm_bases_lineam_datosabiertos.pdf
382
México, 2010-2016”
la cantidad que hay de los mismos, a manera de un gran inventario o un súper

depósito de información; la búsqueda de documentos de interés se realiza por
medio de palabras clave, así como mediante la exploración por temáticas
particulares; lo que añade un filtro importante para quienes desean averiguar qué
es lo que se tiene de un rubro o conjunto de datos en específico. En tercer lugar,
conforme a la tabla presentada, la Guía de implementación de Datos Abiertos,
complementaria del Decreto, se divide en cuatro fases principales que son: planea,
publica, perfecciona y promueve. En estas cuatro etapas, el documento propone
designar como responsable de la política de datos abiertos dentro de cada
institución pública o entidad de gobierno a quienes hasta el momento estén a cargo
de las Unidades de Tecnologías de la Información, Enlace, Transparencia y acceso
a la información Pública; dicho responsable tendrá como actividades principales:
preparar un listado propio de datos prioritarios, integrar el inventario de los datos
abiertos en su poder, desarrollar un plan de apertura institucional, atender las
recomendaciones que se les realicen para pulir los archivos que entreguen y
promover el re uso de la información pública461:
Uno de los aspectos a destacar de la Guía es que atribuye a la Unidad de Gobierno

Digital de la Secretaría de la Función Pública, la facultad de designar quiénes son
las unidades que serán responsables de subir datos a la aplicación
www.datos.gob.mx y las fechas que tendrán como máximo para cumplir con el
encargo; aunado a esto se sugiere realizar la selección de los datos que serán
publicados antes que ningún otro (en un plazo de cien días naturales) con sustento
en cinco criterios principales: 1) se incluirán entre los archivos prioritarios aquellos
que sean exigidos a través de la herramienta conocida como Infraestructura de
Datos Abiertos462, 2) la información considerada como de Interés Nacional, 3) los
archivos que a la fecha se hayan publicado en los sitios oficiales de las
dependencias obligadas, 4) los datos exigidos mediante solicitudes de acceso a la
461
Diario Oficial de la Federación (2015). Guía de implementación de la política de Datos Abiertos. Publicado el 18 de junio
de 2015, descargado el día 19 de junio de 2016, desde la siguiente dirección
digital:http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117&fecha=18/06/2015.
462
Instrumento de consulta pública del portal de Datos Abiertos Federal, no habilitado el momento de realizar esta parte de la
presente investigación.
383
México, 2010-2016”
información y 5) aquellos otros vinculados con los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo y la Estrategia Digital Nacional.
En cuarto lugar de la tabla presentada, aparecen los términos o criterios de

interoperabilidad entre sistemas de información públicos que desde el año 2013
debió dictar el IFT y del cual se cuenta, hasta el momento, solo con dos
antecedentes importantes; en primer lugar se ubica el Acuerdo por el que se
establece el Esquema de Interoperabilidad y de Datos Abiertos de la
Administración Pública Federal, aparecido en septiembre de 2011; mientras en
un segundo sitio, se puede citar un borrador para discusión, presentado por la
Presidencia de la República en 2013, en el cual se realizaba un primer bosquejo de
lo sería el Sistema de Interoperabilidad Gubernamental a nivel Nacional o
Government Interoperability Framework (GIF, conforme a sus siglas en inglés). En
ambos precedentes, se asume la urgencia de construir tanto una arquitectura
informática para el intercambio de datos entre secretarías de Gobierno, organismos
autónomos y otras entidades públicas; así como la necesidad de fijar los estándares
para que la transmisión de archivos públicos del emisor hacia su receptor o
receptores, sea lo más certera, expedita y ágil que sea posible.
La interoperabilidad se ha convertido en una pieza fundamental dentro del gobierno

electrónico y en especial para el gobierno de datos abiertos, pues no solo permite
que un sistema de información se comunique con otro desde el nivel técnico, sino
que facilita que quienes formen parte de la red de servicios compartidos puedan
preservar sus acervos digitales por más tiempo, bajo los formatos o programas
frecuentemente utilizados (o aquellos elegidos por consenso de las partes
involucradas), además de que conserven un registro exacto de la información a su
cargo y puedan, en el momento que lo requieran o se les demande, mezclar e
intercambiar documentos y toda clase de archivos entre sus pares. Los estándares
de interoperabilidad son, de acuerdo con Emmanuel Lallana, casi los mismos que
los principios de apertura de los datos abiertos, con dos cualidades extra que son:
la erradicación de prácticas predatorias (de acaparamiento u ocultamiento de datos)
y la maximización de la neutralidad de la información pública.
384
México, 2010-2016”
Para lograr alcanzar ambas cualidades, el autor del manual E-Government

Interoperability, sugiere que la red de servicios compartidos se caracterice463
además por ser flexible y escalable; esto significa que podrá soportar cualquier
cambio que se le exija, sobre todo debido a los avances acelerados que se dan en
campo de las Tecnologías de la información y la Comunicación; además de que
pueda crecer de manera paulatina, pero consistente, no solo para robustecer
ensancharse en cuanto contenido y número de agentes integrantes, además para
incrementar su capacidad de respuesta y manejo de operaciones de transferencia
de información.
Es preocupante ver que el IFT no ha cumplido con su labor al dictar los criterios de
interoperabilidad para el programa de datos abiertos mexicano, lo que deja con
vigencia al Acuerdo por el que se establece el Esquema de Interoperabilidad y
de Datos Abiertos de la Administración Pública Federal, aprobado dos años
atrás del lanzamiento y concepción del programa de datos abiertos actual, en donde
la visión e incluso, el entendimiento sobre la información que puede ser considerada
como un dato abierto, se reducía a los documentos no reservados o confidenciales,
bajo resguardo de la Administración Pública Federal, accesibles a particulares para
ser reutilizados, sin que se les labrara algún precio para revisarlos; lo que deja fuera
atributos importantes como el uso de licencias de atribución para incrementar la
publicidad de los archivos públicos, la exigencia de presentarlos en codificaciones
legibles por equipos informáticos y el empleo de formatos no propietarios, entre
otros464.
Por otra parte, del Acuerdo se pueden rescatar elementos positivos, como los tres
tipos de interoperabilidad que serán parte del Esquema o Sistema a nivel Nacional,
mismos que son: interoperabilidad semántica o de los términos y significados
precisos de la información; interoperabilidad organizacional o de los mecanismos
463
Lallana, Emmanuel (2008). E-Government Interoperability. United Nations Development Programme, e- Primers for the
Information Economy, Society and Polity, Bangkoo (Thailand), 36 pp. Revisado el día 25 de junio de 2016 desde la siguiente
referencia electrónica: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN-OTHER/UNPAN032094.pdf
464
Diario Oficial de la Federación (2011). Acuerdo por el que se establece el Esquema de Interoperabilidad y de Datos Abiertos
de la Administración Pública Federal. Publicado el 06 de septiembre de 2011, consultado el 19 de junio de 2016, desde la
siguiente referencia electrónica:http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5208001&fecha=06/09/2011
385
México, 2010-2016”
e instrumentos que harán posible la cooperación entre dependencias públicas y la

interoperabilidad técnica o de los criterios para que los datos sean intercambiados
fluyan de un punto al otro, en los mismos códigos y atendiendo a los mismos
parámetros tecnológicos.
En quinto lugar, dejando de lado por un momento la creación de la Comisión

Intersecretarial de Gobierno Electrónico y la Subcomisión de Datos Abiertos, se
escribió en la tabla, las Bases de Colaboración, lineamientos y metodología
para la liberación de grupos de Datos Abiertos, manual donde se invita a las
entidades públicas y empresas del Estado participantes del programa a monitorear
su propio índice de Datos Abiertos, que resulta de una sencilla fórmula en la que
se divide el número de datos abiertos prioritarios liberados entre el total de los datos
abiertos identificados como relevantes, para después multiplicar la cantidad
obtenida por cien y con ello obtener el porcentaje de la información que se ha
publicado en la aplicación de datos abiertos; dicho índice se obtendrá de forma
anual y será medido por la Unidad de Gobierno Digital de la Secretaría de la Función
Pública, de acuerdo con la información que presente cada ente involucrado La
objeción que puede emitirse respecto a este cuerpo normativo, radica en que se
trata prácticamente de una copia de la Guía de Implementación de los Datos
Abiertos, por lo cual no aporta en realidad, algún recurso adicional que ayude a
quienes se incorporan a este modelo de gobierno electrónico para llenar las
exigencias que se les imponen.
Para cerrar la segunda área de implementación del gobierno electrónico o de las

transformaciones legales y administrativas, es apropiado mencionar que pese a la
constitución de las dos entidades especializadas en gobierno electrónico; tanto, la
Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico (CIDGE),
como la Unidad de Gobierno Digital, dependientes de la Secretaría de la Función
Pública; no se cuenta con hay una línea divisoria que restringa las facultades y 465
tareas de cada una de ellas, ambas integran la estructura institucional que ha
465
Secretaría de la Función Pública (2015). Bases de colaboración. Lineamientos y metodología para la liberación de grupos
de Datos Abiertos. Publicado en la plataforma de datos abiertos, con fecha del 02 de julio de 2015. Descargado el 21 de junio
de 2016, desde la liga: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/67231/ti_3_pgcm_bases_lineam_datosa biertos.pdf
386
México, 2010-2016”
materializado el programa de datos abiertos, sin claras funciones de lo que le

compete a cada una por separado; sin embargo dentro de ellas, la Subcomisión de
Datos Abiertos es quien encabezará los lineamientos, acciones y programas
derivados de la política en lo relativo a la materia que es su especialidad o al menos
así se pensó desde su creación, acaecida el 12 de marzo de 2013.
La ausencia de un listado con el programa de trabajo, tareas esenciales y avances

de la Subcomisión vuelven difícil calificar su desempeño o el progreso en sus logros,
contra las metas planteadas, sobre todo al respecto de los mecanismos de
participación ciudadana, las alternativas de colaboración con quienes se ubican
fuera de las instituciones que integran la Administración Pública Federal y las
estrategias de involucramiento de la sociedad civil en la plataforma de datos abiertos
y la política en su conjunto. Puesto que lo hasta ahora revisado, describe con mayor
y menor detalle procedimientos, disposiciones normativas, reglamentos y otros que
no hacen más que una consideración bastante superficial de quien debe ser uno de
los agentes principales del gobierno de datos abiertos: el usuario de la información.
Uno de las grandes modificaciones del pensar y el hacer que propone el gobierno
de datos abiertos, consiste en que los ciudadanos se apropien de la información
pública, en una práctica regular de consulta, de revisión y análisis de los asuntos de
interés general, sin embargo, en ninguno de los documentos revisados se haya
algún ejemplo de cómo esto se intentará llevar al terreno de los hechos. Si el lector
lo recuerda, la tercer fase de implementación del gobierno electrónico, aquella que
lleva en su nombre las palabras conocimiento y capacitación, conlleva no solo las
habilidades, saberes y experiencia necesarios para operar un equipo de cómputo,
sino el desarrollo de cualidades que faciliten a las personas conducir por sí mismos
la búsqueda y aprovechamiento de la información, en toda la amplia diversidad de
formas y contenidos que hoy es posible tener a la mano.
No es que se menosprecie la instalación de los 32 Centros de Inclusión Digital, uno

por Estado, en donde se brindan cursos sobre informática, robótica, programación,
inglés e innovación, el asunto es que las llamadas "habilidades digitales”, por las
387
México, 2010-2016”
que se pretende asegurar la participación de la sociedad civil en la elaboración de

las políticas públicas aprobadas o por aprobarse, los programas sociales, servicios
y en general el desempeño de quienes conducen la Nación, debe superar la pobre
visión de quienes se contentan con la simple alfabetización digital, aunque ésta, es
por supuesto un excelente comienzo.
Para asegurar que las personas puedan vivir la experiencia de los datos abiertos,
es urgente mostrarles que la información pública liberada, bajo los nuevos
estándares de apertura, es útil y aplicable en diversos sentidos, es relevante por sí
misma y por sus repercusiones, es de calidad y fiable (sin manipulaciones o
modificaciones arbitrarias) y está enfocada en los temas y las problemáticas que
deben ser del conocimiento de todos. Enseñar esto, puede ser posible a través de
un programa de capacitación ensamblado especialmente para comprometer
significativamente a las personas con los datos abiertos y lo que ellos representan.
Miguel Canares, Dave Marcial y Marijoe Narca , se han ocupado de este punto y
toman como caso de estudio y ejemplo a seguir a Filipinas, país en donde se ha
conformado un grupo de trabajo tripartita, integrado por el Vocero de la Presidencia,
el Departamento de Presupuesto y Administración y la Oficina de Desarrollo
Comunicacional e Información Estratégica, dentro del cual colaboran personas
jóvenes que comprenden y reconocen el valor de los datos públicos abiertos; dicho
grupo se han enfocado en estudiar cómo los ciudadanos se vinculan con la
información pública, por qué medios o desde qué plataformas electrónicas lo hacen;
pero más importante, se han ocupado de conocer qué tipo de habilidades posee y
con qué capacidades cuenta cada sector de la población para leer, explorar y
transformar los datos abiertos; bajo la premisa que el estudio concienzudo de los
asuntos públicos exige cierto nivel de competencias analíticas avanzadas, este trío
de entidades ha integrado un sistema de aprendizaje contextualmente relevante,
planificado y comprensivo, que incluye la realización 466 de masterclasses,
466
Canares, Miguel, Dave Marcial y Marijoe Narca (2015). Enhancing Citizen engagement with Open Government Data.
Documento electrónico consultado el día 26 de junio de 2016, desde la siguiente guía:
http://www.opendataresearch.org/dl/symposium2015/odrs2015-paper15.pdf
388
México, 2010-2016”
bootcamps467, y algunas otras actividades organizadas por la Escuela de Datos468

de la Open Knowledge Foundation, que tienen por objetivo extender el conocimiento
sobre los datos abiertos (qué son, cuáles son sus cualidades, etcétera); lo que
permitirá que la sociedad civil, en colectivos o individualmente, explote sus
capacidades y adquiera toda clase de facultades para trabajar con la información,
moldearla, adaptarla, enriquecerla y enriquecerse de ella.
El caso de Filipinas, expuesto por los autores, es un referente de la tercera área de

implementación del gobierno electrónico, en vista de que ha trazado una ruta segura
para trasladar el gobierno de datos abiertos de sus altos ideales descritos en papel
a logros tangibles, que mantienen el enfoque centrado en el ciudadano, no como un
elemento extra, sino como la razón de ser esta modalidad de e- government desde
su origen hasta su desenvolvimiento actual.
5.3 Hacia la búsqueda de un paradigma de construcción ciudadana basado en

el acceso a la información pública y el gobierno abierto
5.3.1 Democracia, gobernanza y ciudadanía
A lo largo de la historia los gobiernos han sido objeto de muchas reorganizaciones

y reformas. 'Desde la perspectiva de la administración pública, el motivo primordial
de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de ella) del sector público y la
aparente incapacidad del gobierno para manejarse a sí mismo (Peters, 2005, p.
585). Dicho de otra manera, muchas de estas reorganizaciones y reformas se han
467
Las masterclassses sobre datos abiertos se imparten tanto en línea como de manera presencial, son encabezadas por un
grupo de instructores provenientes de diversas agencias del Estado, cuyas funciones están estrechamente vinculadas con el
procesamiento de información estadística o sistemas de datos a gran escala; de manera que puedan mostrar a los asistentes
al curso, los obstáculos, ventajas y oportunidades que han enfrentado en su experiencia al operar datos abiertos. Mientras
los bootcamps se centran en casos concretos de aplicación de los datos abiertos, aterrizados en un tiempo y espacio definidos,
con los cuales se pretende armar un bagaje de experiencias de apertura particulares, para compartirlas a nivel regional y
posteriormente en el ámbito internacional; integrando así redes de usuarios de datos abiertos en todo el mundo. Para obtener
mayor detalle de ambos recursos el lector puede consultar la página de la Asociación Internacional de Conocimiento Abierto
u Open Knowledge International, disponible desde la siguiente liga electrónica : https://okfn.org
468
La Escuela de Datos (School of Data), surgida desde la Fundación de Conocimiento Abierto, reúne a personas de todo el
planeta interesadas en el gobierno de datos abiertos, para "empoderar a las sociedades de la sociedad civil, periodistas y
ciudadanos con las destrezas necesarias para que usen los datos de manera efectiva”, como se puede leer en su propio
mensaje de bienvenida. Dicha asociación se distingue por brindar cursos digitales, conducir expediciones de información y
proporcionar literatura especializada sobre datos abiertos y su aprovechamiento; además, reúne entre una lista de varios
candidatos, a quienes integrarán la generación de alumnos de esa academia digital; mismos que recibirán el encargo de
difundir a otros el conocimiento y aprendizajes que reciban. Revisado desde el sitio oficial de la Escuela de Datos, disponible
desde la siguiente liga: http://es.schoolofdata.org/
389
México, 2010-2016”
orientado a reestructurar las responsabilidades, actividades y procesos que guían

la dirección política y administrativa de los gobiernos, 'a fin de que los gobiernos
acrediten ser agentes capaces de prestar con eficiencia y calidad los servicios
públicos, resolver los problemas de sus sociedades, conducirlas a superiores metas
de convivencia y reconstruir así la confianza social perdida en su capacidad y No
seriedad, (Aguilar Villanueva, 2006, p.36). Asimismo, estos cambios se han
orientado también a resolver la problemática sobre cómo la sociedad tiene que ser
gobernada, hasta qué punto y con qué fin (Foucault, 1981). Y a configurar la
conceptualización del ciudadano como un individuo que tiene derecho a participar
en la regularización de la vida pública (Canto Sáenz, 2006).
En relación con lo anterior, el concepto que se ha empleado para nombrar muchos

de estos cambios relacionados a la administración pública es el de gobernanza. Hoy
en d0a resulta frecuente calificar la acción de un gobierno y el manejo de su gestión
bajo este concepto, a pesar de las distintas maneras en que puede concebirse el
término según la época y el escenario político (Launay, 2005). Generalmente el
término gobernanza está asociado a dos usos predominantes.
El primer uso es el de gobernanza como un mecanismo de la llamada Nueva

Gestión Pública, asociado a la reducción del aparato gubernamental y la
intervención del sector privado en el diseño e implementación de políticas públicas.
El segundo uso del término es basado en la idea de interacción entre sectores
sociales en la generación de políticas públicas, a través de la participación social y
del involucramiento ciudadano y de la sociedad civil (Comisión Económica para
América Latina y el Caribe, 2015, p. 5).
Habría que decir entonces, que independientemente de la manera en que pueda

concebirse el término gobernanza, este expresa 'un cambio en el significado de
gobernar, un nuevo proceso de gobierno, o un nuevo método por el que la sociedad
es gobernada, (Alcántara Santuario y Marín Fuentes, 2013, p. 96). Quizá esta sea
una de las razones por las que el término se ha empleado en los últimos años para
designar la eficacia, eficiencia, calidad y buena orientación de los organismos
390
México, 2010-2016”
gubernamentales. De la misma manera, el término expresa la búsqueda de

construcción de nuevas acciones sociales que generen espacios democráticos
(Schnsteiner, Feddersen y Valenzuela, 2012) donde se representen los verdaderos
intereses de la sociedad, y donde la sociedad pueda colaborar con el gobierno para
resolver los problemas de interés público. Donde todos y cada uno de los
ciudadanos expresen sus intereses, ejerzan sus derechos y asuman sus
obligaciones (Launay, 2005, p. 95).
El gobierno es considerado, cada vez más, como uno de los males que aquejan a
la sociedad. En este sentido, resulta interesante cuestionarse ¿por qué es
conveniente hablar de gobernanza?, o mejor dicho, o porqué es importante el
enfoque de la gobernanza para abatir los males que aquejan a la sociedad. Pues
bien, la gobernanza implica algo más que trasparencia y rendición de cuentas. Esta
conlleva un compromiso con la igualdad de oportunidades para todos los
ciudadanos.
Estimula la participación y la confianza de la ciudadan 0a. Se sustenta en la idea de

que crear estructuras participativas que estén más estrechamente vinculadas con
la vida cotidiana de los ciudadanos y, en especial, con sus interacciones diarias con
el sector público puede elevar la confianza, la participación y la capacidad de los
ciudadanos para influir en el gobierno. En este modelo, la democracia no es algo
que ocurra de vez en cuando en las casillas electorales, sino que es una actividad
permanente que une a la sociedad con su gobierno (Peters, 2005, p. 593).
Es aso que la propuesta de la gobernanza hace referencia a un nuevo estilo de

gobierno caracterizado por un mayor grado de cooperación entre la sociedad y el
gobierno. Donde se generan ambientes propicios para la participación ciudadana
en la formulación de políticas públicas, y se contribuye a transparentar el proceso
de control y rendición de cuentas en las actividades gubernamentales (Lerner,
Uvalle y Moreno, 2012). 'Su mayor objetivo o aspiración es mantener el orden
público y facilitar la acción colectiva, lo cual implica cambios en los patrones de los
estilos de gobierno, (Alcántara Santuario, 2012, p. 167).
391
México, 2010-2016”
Es decir, la gobernanza representa un cambio en el equilibrio entre el poder público

y los poderes civiles. Resalta los poderes, las capacidades, y los recursos en
posesión de los actores sociales que hay que aprovechar para la realización de las
metas comunes. El gobierno abandona su viejo papel de agencia de mando
universal para asumir el nuevo papel de agencia de coordinación de los poderes
sociales (Aguilar, 2006, pp. 424-425).
Más allá de la mejora en la calidad de la administración pública bajo la lógica de

convertirla en un ente más eficiente, eficaz y con mayor acceso a la ciudadanía
(Paniagua Vázquez, Borunda Escobedo y Camargo González, 2012), en gran
medida, el enfoque de la gobernanza se orienta en mejorar la calidad de la
democracia a través de la participación ciudadana. En virtud de esto, la ciudadanía
ha comenzado a contemplarse como un sujeto de la actividad gubernamental que
actúa individual y colectivamente para influir en las decisiones públicas. Pues bien,
la gobernanza necesita de una ciudadanía que posea los instrumentos necesarios
para tomar iniciativas en todo lo relacionado a los asuntos públicos.
Entre los instrumentos necesarios que necesita poseer la ciudadanía encontramos

la información. Solo si los ciudadanos están informados tendrán la capacidad de
desempeñar un papel activo en la democracia. Pues bien, 'los ciudadanos
informados están mejor preparados para comunicar sus ideas, participar en
elecciones, aprovechar oportunidades, obtener servicios, velar por sus derechos,
negociar eficazmente y controlar tanto las acciones del Estado, como las de los
demás actores de la sociedad. Todos estos factores son claves para el buen
funcionamiento de la democracia, (Díaz, 2011, p. 205).
En este sentido, los vínculos entre la gobernanza y la ciudadanía adquieren

relevancia en la medida en que se incorpore una connotación democrática y se
cumplan las siguientes condiciones (Cárdenas Lorenzo, 2009):
Respeto de los derechos humanos, de los principios democráticos y del Estado de

derecho, favoreciendo la participación directa e indirecta de todas las personas en
los procesos de toma de decisiones.
392
México, 2010-2016”
 Transparencia en la gestión de los asuntos públicos y rendición de cuentas.

 Políticas públicas que realmente respondan a las necesidades y demandas
de la ciudadanía y, a su vez, contribuyan a la ampliación de las oportunidades
y capacidades humanas.
 Igualdad en los ámbitos privados y públicos, así como en todos los niveles
del proceso de toma de decisiones.
 Estrategias consensuadas entre el Estado y la sociedad civil para promover
una gobernanza democrática duradera y acorde con la visión del desarrollo
humano (p.76).
Visto desde este contexto, la participación ciudadana es un elemento clave para

lograr una buena gobernanza, para dar legitimidad a los procesos democráticos de
un país. Es justo desde la democracia que se puede ejercer la ciudadanía. Más aún
si se toma a consideración que la ciudadanía supone:
 Formar parte de una comunidad de iguales por lo que respecta a los derechos
y a los deberes. Todos los ciudadanos y ciudadanas comparten los mismos
derechos y deberes con independencia de su religión, sexo o cultura.
 Participar en la toma de decisiones que afectan a todos. Ser ciudadano o
ciudadana, por tanto, no significa limitarse a satisfacer los deseos personales
y ser depositarios pasivos de unos derechos.
 Participar en un proyecto común de convivencia de acuerdo a un ideal de
conducta cívica. Ser ciudadano y ciudadana significa que, aunque se
produzcan situaciones de conflicto, la relación con los demás tiene que estar
determinada por el diálogo y la cooperación. La educación para la ciudadanía
reflexiona sobre aquellas conductas que permiten la construcción de una
sociedad mejor (Corcho Orrit y Corcho Asenjo, 2008).
Es justo desde la ciudadanía y de la responsabilidad del gobierno en atender las

peticiones ciudadanas, de donde se desarrolla y consolida plenamente la
democracia. En una democracia el pueblo participa tanto en la organización como
en el ejercicio del poder político y los derechos y libertades de los ciudadanos son
393
México, 2010-2016”
reconocidos y protegidos, porque existe un dialogo permanente entre gobernantes

y gobernados, (Merino Merchán, Pérez-Ugena Coromina y Vera Santos, 1995, p.
55). En pocas palabras, los ciudadanos tienen la facultad de exigir y dar forma a
mejores políticas, defender sus derechos, buscar equidad y hacer que sus
gobiernos rindan cuentas y transparenten el ejercicio de su actividad. Es decir,
existe la responsabilidad de 'ser un buen ciudadano, un ciudadano competente, que
sabe y tiene un conjunto de habilidades, conocimientos, disposiciones y actitudes
favorables al desarrollo de la ciudadanía, que facilitan y propician su propia
participación como ciudadano y también, los procesos colectivos de construcción
de ciudadanía, (Mockus, 2004).
La construcción de ciudadanía no significa otra cosa que dotar a los ciudadanos de

una mejor y más profunda cultura democrática y de una plena conciencia de los
derechos, libertades y responsabilidades que conlleva su ejercicio, (índice de
Desarrollo Democrático de América Latina, 2009). Pensar en la democracia como
un mecanismo para elegir representantes mediante el voto es reducirla. La
democracia no radica solamente en que un ciudadano vote, sino en saber dónde y
cuándo las decisiones de ese ciudadano son tomadas en cuenta (Isunza Vera y
Olvera Rivera, 2006; Bobbio, 1986).
Es necesario e imprescindible el activismo de los ciudadanos, el compromiso cívico

que busca soluciones a los problemas comunitarios, para el buen funcionamiento
de la democracia y para atajar las arbitrariedades de la corrupción gubernamental.
Los pueblos que deploran la corrupción de su clase política están acusándose
tácitamente de falta de civismo, pues ese mal no se puede producir si los
ciudadanos se desentienden de reclamar y desempeñar el papel que les
corresponde en la vida pública (Monroy Cabra, 2011, pp. 16-17).
En este sentido, si se desea medir la eficiencia y eficacia de los gobiernos y su

calidad democrática, no hace falta más que analizar en qué espacios hay una
participación activa por parte de los ciudadanos en las decisiones públicas. Ya que
el proceso de democratización de un país no puede considerarse completo sino
394
México, 2010-2016”
existe cooperación social. Si desde los actores sociales no se generan instituciones

que den respuesta al conjunto de necesidades básicas de los ciudadanos.
Difícilmente se puede cambiar una cultura antidemocrática solo participando con el
voto para elegir representantes. Se requiere de una participación informada por
parte de la sociedad civil en todos los espacios públicos para generar una
conciencia crítica en todos y cada uno de los ciudadanos. De modo que se pueda
pasar de una democracia disfrazada a una democracia realmente consolidada
(Peralta Varela, 2013).
Es desde la puesta en práctica de la democracia que surgen espacios para

supervisar las acciones públicas del gobierno. Justo desde este panorama es que
el derecho a la información pública y su acceso son primordiales. La información
permite a los ciudadanos participar en los asuntos de interés público y monitorear
el ejercicio del gobierno. Pero, además, impulsa la interacción entre el gobierno y
los ciudadanos para identificar los problemas sociales, dialogar sobre ellos y darles
solución. Todo aquel que tiene acceso a la información pública y que entiende cómo
hacer uso de ella en el ejercicio de sus derechos civiles, políticos y sociales mejora
su calidad de vida. Y contribuye a la construcción de una ciudadana activa y vigilante
de las acciones de su gobierno (Comisión Económica para América Latina y el
Caribe, 2015).
Cabe señalar, que el acceso a la información pública se encuentra íntimamente

ligado a las ideas de gobernanza y democracia. 'El que los ciudadanos tengan la
facultad para conocer cualquier tipo de información generada por el Estado y su
administración pública, permite el ejercicio de la ciudadanía, sustento básico de la
democracia, (Departamento para la Gestión Pública Efectiva y Organización de los
Estados Americanos, 2013, p. 4). En este contexto, el ejercicio de este derecho
además de representar un derecho fundamental de los ciudadanos, es un derecho
que en la medida en que se lleva a la práctica fortalece la democracia.
Por otra parte, el gobierno abierto representa una nueva forma de interacción con
los ciudadanos. Busca un sistema democrático que renueve a los ciudadanos y sus
395
México, 2010-2016”
autoridades bajo un modelo de gestión que incorpore e interconecte principios,

políticas o acciones para el acceso a la información, transparencia, rendición de
cuentas, participación e innovación gubernamental. Orientado a mejorar el acceso
a la información pública útil para la toma de decisiones para un entorno democrático,
con instituciones efectivas que impulse el respeto mutuo, un dialogo compartido y
entender que sin ciudadanía no hay gobierno abierto (Secretaria de Desarrollo
Social, 2015).
En definitiva, el que el gobierno informe sobre sus acciones, permite a la ciudadana

participar no solo en la creación de políticas públicas, sino también en la
consolidación de la democracia. Permite 'abordar los factores político-
administrativos de los cuales depende la capacidad de un gobierno (en un contexto
democrático) para relacionarse con sus ciudadanos en el abordaje de los problemas
públicos, de forma tal que se aprovechen al máximo el potencial y recursos que
ambos poseen, (González, 2015, p. 17).
5.3.2 Participación ciudadana e incidencia
No siempre existe por parte de la sociedad civil interés por interactuar con el
gobierno para generar cambios en lo que respecta al ámbito público, de manera
específica, en lo que concierne al ejercicio de sus derechos. No obstante, se pueden
observar iniciativas por parte de algunos sectores de la sociedad, orientadas a
fortalecer su capacidad en la evaluación de sus necesidades y el ejercicio de sus
derechos. Sea cual sea el caso al que se haga referencia, algunas de las
interrogantes que giran en torno al tema de la participación ciudadana y que son
importantes para el desarrollo de este apartado son las siguientes: ¿qué expresa el
concepto de participación ciudadana?, ¿por qué hacer énfasis en la participación
ciudadana frente a otros tipos participación (social, comunitaria o política)?, o la
participación ciudadana contribuye a construir, desarrollar y consolidar una cultura
democrática?, o se pueden mejorar las relaciones del gobierno y la ciudadanía
apelando a la participación ciudadana?, ¿cómo es que el derecho a la información
y el gobierno abierto constituyen instrumentos de participación ciudadana?, ¿cuáles
396
México, 2010-2016”
son las dificultades que se presentan para ejercer la participación ciudadana?, y

¿cómo es que el ejercicio de la participación ciudadana es parte esencial en la
construcción de ciudadanía?
En términos generales, la participación ciudadana expresa el derecho que posee

todo individuo que forma parte de una comunidad política para intervenir de manera
directa -individual o colectivamente- en la toma de decisiones de la vida pública.
Dicho de otra manera, 'es el espacio de interacción que constituye la sociedad civil
al interactuar junto a sus autoridades para incidir en la toma de decisiones de los
asuntos públicos y dar seguimiento a las acciones gubernamentales. Contribuyendo
a así, a mejorar la gestión pública, el desarrollo socioeconómico y la calidad de vida
de la sociedad, (Soto y Kanonnikof, s.f., p. 33).
Algo muy común respecto al tema de la participación ciudadana, es considerar que

cualquier acto de manifestación sobre temas políticos es un ejercicio de
participación ciudadana. Sin embargo, se debe tener presente que existen
diferentes formas de participación como la social, la comunitaria, la política y la
ciudadana. Cada una puede describirse de la siguiente manera:
 Participación social es la que se da en razón de la pertenencia del individuo

a asociaciones u organizaciones para la defensa de los intereses de sus
integrantes, y el interlocutor principal no es el Estado sino otras instituciones
sociales.
 Participación comunitaria es el involucramiento de individuos en la acción
colectiva que tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la
atención de las necesidades de sus miembros y asegura la reproducción
social; suele identificarse con la beneficencia. El interlocutor principal de
estas acciones no es el Estado y, en todo caso, lo que se espera de él es
recibir apoyo asistencial.
 Participación política tiene que ver con el involucramiento de los ciudadanos
en las organizaciones formales y mecanismos del sistema político: partidos,
parlamentos, ayuntamientos, elecciones. Es una participación mediada por
397
México, 2010-2016”
los mecanismos de la representación política.

 Participación ciudadana es aquella en la que los ciudadanos se involucran
de manera directa en acciones públicas, con una concepción amplia de lo
político y una visión del espacio público como espacio de ciudadanos. Esta
participación pone en contacto a los ciudadanos y al Estado, en la definición
de las metas colectivas y las formas de alcanzarlas (Villareal Martínez, 2015,
p. 32).
De acuerdo con esto, es importante diferenciar el concepto de participación

ciudadana frente a estos otros tipos de participación (social, comunitaria y política),
aun cuando la existencia de estos constituye un activo social relevante que da
cuenta de las capacidades sociales de las personas (Ferrero y Hoehn, 2014). Lo
anterior, se debe a que la participación ciudadana a diferencia de estas otras formas
de participación, se refiere específicamente a que los ciudadanos intervengan en
las actividades públicas representando intereses particulares y no individuales
(Ziccardi, s.f., p. 3). Ejerciendo sus derechos para incorporarse a la toma de
decisiones en los asuntos de interés público (Rivera Sánchez, Varela Mattute y
Gómez Magaña, 2012), de tal manera, que se cree un ambiente democrático guiado
por la voluntad individual del ciudadano para tomar parte de una tarea colectiva con
el objeto de incidir en la toma de decisiones, gestión y diseño de las políticas
públicas.
La participación ciudadana constituye un componente esencial de la democracia

porque la construcción y consolidación de esta es una labor que incluye no solo a
las instituciones gubernamentales y a los partidos políticos, sino también a la
sociedad civil. La democracia no es un conjunto de técnicas, de mecanismos, de
estructuras. La democracia lejos de ser un régimen político, es un régimen capaz
de renovarse, de adaptarse, y ser exigente con sus ciudadanos y con sus
gobernantes, (Mellado Hernández, 2001, pp. 17-18). Pues bien, en medida que la
sociedad civil participa en los asuntos públicos va transformando las relaciones de
poder entre las instituciones gubernamentales y la ciudadanía hacia modelos más
democráticos. Modelos donde los ciudadanos llevan a la práctica sus derechos,
398
México, 2010-2016”
cumplen con sus deberes y están comprometidos con lo público (Institutito de

Formación y Estudios de Democracia, 2012; Araujo Oñate, 2011).
El hecho de que los ciudadanos interactúen con su gobierno para influir e impulsar
a cambiar la cultura gubernamental hacia modelos más democráticos representa un
acto de incidencia, pero, ¿qué es la incidencia?, o mejor dicho, ¿cuál es su
importancia dentro del proceso de la participación ciudadana? Generalmente, la
incidencia es una modalidad de la participación ciudadana que tiene un fin concreto
sobre actores orientados a lograr cambios en el ámbito público.
De manera concreta, hablar de incidencia es hacer referencia a los esfuerzos

planificados por parte de la ciudadan0a para influir en políticas y programas
gubernamentales a través de la persuasión y la presión social. La incidencia es el
medio por el cual individuos, grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en
procesos políticos para hacer valer sus intereses particulares y, al mismo tiempo,
volver a los gobiernos más responsables, transparentes y abiertos a la participación
ciudadana. La incidencia es también un ejercicio de empoderamiento. A través de
la incidencia efectiva, la participación ciudadana va más allá del marco de los
procesos electorales para transformar las relaciones de poder entre los gobiernos y
la sociedad civil en un plano de mayor igualdad (Cáceres Valdivia, 2006, p. 16).
La incidencia como forma de participación ciudadana, es un ejercicio de la

democracia que contribuye a abrir espacios para mejorar la relación entre el
gobierno y la ciudadanía. Ejercer el poder significa también compartirlo. En este
sentido, se deben generar acciones confrontativas o cooperativas dirigidas a lograr
cambios significativos en la decisiones, acciones y políticas públicas (Peralta Varela,
2013). Por lo cual, se requiere de una sociedad civil con conocimientos y habilidades
para identificar los problemas públicos, formular propuestas para darles solución y
construir alianzas desde los actores sociales, es decir, desde el gobierno y la
ciudadanía. Si los actores sociales asumen un papel de corresponsabilidad y se
crean las condiciones necesarias para que existan espacios de participación
ciudadana con instrumentos que permitan efectivizarla (Ziccardi, s.f.), entonces, se
399
México, 2010-2016”
podrán construir y fomentar relaciones democráticas entre el gobierno y la

ciudadanía mediante la participación ciudadana.
Por otra parte, si el gobierno informa, consulta (las instituciones públicas demandan
y reciben respuestas de los ciudadanos) y favorece la participación de los
ciudadanos contribuirá significativamente a fortalecer la relación con estos. Y en la
medida que esto se vaya logrando, se reforzaran:
 Políticas públicas de mejor calidad. El fortalecimiento de las relaciones

instituciones públicas-ciudadanos incita a estos últimos a dedicar tiempo y
esfuerzo a asuntos de interés público. A mejorar la elaboración de las
políticas públicas.
 Confianza acrecentada en las instituciones públicas. La información, la
consulta y la participación proporcionan a los ciudadanos una oportunidad
para familiarizarse con la administración pública, para dar a conocer su
opinión y contribuir a la toma de decisiones. Al suscitar la confianza de los
poderes públicos y mejorar la calidad de las políticas públicas, el
fortalecimiento de las relaciones entre las instituciones gubernamentales y
los ciudadanos aumenta la legitimidad del gobierno.
 Democracia más fuerte. La información incrementa la transparencia de la
administración pública y la vuelve responsable. En estas condiciones, el
fortalecimiento de las relaciones entre las instituciones gubernamentales y
los ciudadanos incentiva a la ciudadanía. En el mismo sentido, estimula a los
ciudadanos a participar en la toma de decisiones del ámbito público
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2006, p. 20).
Puede decirse entonces, que es importante comenzar a abatir la desconfianza del

ciudadano hacia su gobierno para potenciar el ejercicio de la participación
ciudadana, y lograr con ello, que todos los actores asuman compromisos, derechos
y obligaciones, para vigilar y preservar las garantías de los otros, como una de las
asignaciones angulares sobre la que se funda la participación ciudadana, (Medina
Hernández, 2014, p. 61). También es importante considerar que no basta con que
400
México, 2010-2016”
el gobierno se esfuerce en implementar leyes, crear instituciones, aplicar

normatividad, si los ciudadanos como parte de la sociedad no son capaces de
asumir la responsabilidad que implica el pertenecer a un Estado y el vivir en
sociedad. La sociedad debe y está en la obligación de remarcar la importancia de
la creación de una cultura sobre la transparencia y la rendición de cuentas para
ayudar a la reconfiguración de la función social y dar paso a una nueva cultura en
donde el acceso a la información pública sea elemental para el ejercicio de los
derechos civiles, políticos y sociales de la ciudadanía.
Más aún, si consideramos que el acceso a la información pública constituye una

condición básica para la existencia de la participación ciudadana por brindarle a los
ciudadanos la oportunidad de tomar decisiones informadas. La información es la
herramienta básica dentro del proceso cognoscitivo y deliberativo de un individuo
que le permite tomar decisiones informadas en su papel como parte de la
construcción de la democracia. La información y la participación ciudadana, deben
ir de la mano, ya que la primera opera como condición para ejercer la segunda. De
tal manera, que mientras se ejerza la participación ciudadana, el derecho a la
información se consolidará de manera plena.
Además, la información pública es un instrumento necesario para el ejercicio de la

ciudadana. Abre la posibilidad de crear espacios participativos para que la sociedad
pueda ejercer sus derechos, reconociendo sus necesidades tanto individuales como
colectivas. La información es la fuente para comprender y ser comprendido. Es
decir, para tener algo que decir y tomar la palabra, se requiere de un proceso de
conocimiento, de crítica y autocrítica (Méndez y Morales, 2012).
Por tanto, el gobierno está en la obligación de crear condiciones y oportunidades

para el ejercicio de la participación ciudadana. De tal suerte, que se pongan a
disposición de los ciudadanos las herramientas necesarias para crear una mayor
visibilidad sobre las acciones del gobierno, y fomentar con ello, la transparencia y la
rendición de cuentas. Es justo desde el modelo del gobierno abierto que la
participación ciudadana se plantea como el elemento central de la democracia por
401
México, 2010-2016”
atribuirle un valor especial al ciudadano para que este pueda saber lo que está
sucediendo respecto al ámbito público, pueda definir sus problemas y encontrar
soluciones en colaboración con su gobierno. El gobierno ya no tiene que tomar el
papel principal, sino solo debe definir los problemas sociales en colaboración con
las partes interesadas: los ciudadanos.
Hay que mencionar, además, que el hecho de que los gobiernos sean más abiertos
da pauta a mejorar la comunicación de estos con los ciudadanos con el objetivo de
optimizar una gestión pública más colaborativa, participativa y transparente,
permitiendo así, profundizar la participación ciudadana en los asuntos públicos,
generando una mayor apertura e instalando al ciudadano como el destinatario
principal de las políticas públicas (Alba Medina, 2010, pp. 213-216). Es decir, la
participación ciudadana es el elemento central de cualquier política pública que se
desee ser exitosa, representando con ello, 'la posibilidad de fortalecer la
democracia, vincular a los tomadores de decisiones con los ciudadanos, decidir en
función de las opiniones y preferencias de las personas que serán afectadas o
beneficiadas con las decisiones, crear en conjunto valor público, reutilizar la
información pública para generar bienestar, pero sobre todo, aprovechar el
empoderamiento ciudadano, (Sánchez González, 2015, p. 66) para que la
ciudadana tenga control sobre los procesos que pueden incidir en la mejora de su
calidad de vida, movilizándose as0, hacia el ámbito público para obtener beneficios
que mejoren sus condiciones de existencia.
No obstante, la participación de la ciudadanía no se ha visto reflejada de manera

concreta en el ámbito público. Aún se ignoran, en gran medida, los canales de
participación ciudadana existentes. A eso se suma el poder de las autoridades que
ponen trabas a la participación ciudadana, mostrando políticas públicas
insuficientes para atacar los problemas sociales. Asimismo, algunos gobiernos solo
se han limitado a ser receptores de políticas, planes o programas, siendo escasos
lo esfuerzos dirigidos a lograr un activismo social. S i bien se han abierto canales
de participación ciudadana, estos se han acotado a mecanismos
instrumentalizadores y predefinidos. Lo cual no siempre garantiza la creación de
402
México, 2010-2016”
espacios de autonomía y empoderamiento por parte de los ciudadanos. Aunque,

por otra parte, este panorama aporta una noción respecto a las acciones que deben
llevarse a cabo para que el derecho de los ciudadanos a participar pueda
consolidarse de manera plena (Ferrero y Hoehn, 2014), lo cual nos lleva a plantear
las siguientes interrogantes: ¿qué clase de ciudadanos se están formando? y, ¿qué
desafíos enfrenta el ejercicio de la participación ciudadana?
La respuesta más común a la pregunta anterior es que el desafío de la participación

ciudadana en el marco de un Estado democrático, equivale -en esencia- al
compromiso social y político de fortalecer una ciudadanía activa y responsable, (Sol
Arriaza, 2012, p. 7). Esto refleja claramente la preocupación de una ciudadanía que
sea el principio rector y fin de las acciones del gobierno y más específicamente de
las políticas públicas. Solo si se ejerce la participación ciudadana se conducirán la
creación de sociedades más igualitarias. En este sentido, se tiene que desarrollar
una cultura participativa donde los ciudadanos sepan sus obligaciones para no
dejarlas pasar por alto. Donde realicen críticas constructivas, debatan sus
argumentos, demanden calidad en la información pública y cumplan con sus
responsabilidades como ciudadanos (Bustos Paredes, s.f.). Se debe trabajar en
afianzar la democracia 'esto simplemente porque no puede existir derechos de
ciudadanía si no son para todas y todos. Derechos para algunos, por más
numerosos que estos sean, no son derechos, son privilegios. Ciudadanía es
expresión de una relación social que tiene como presupuesto a todos, sin excepción,
(Sol Arriaza, 2012, pp. 7-8). Se necesita la construcción de una ciudadanía que
conceptualice al ciudadano como un sujeto activo de la construcción democrática.
5.3.3 El papel de la información en la construcción de ciudadanía
El fortalecimiento de la democracia requiere de una ciudadanía fuerte y con

capacidad de participar de manera activa con su gobierno. En este sentido, el
ejercicio del derecho a la información es un instrumento importante en la
construcción de ciudadanía. 'Es necesario que los ciudadanos ejerciten este
derecho en cuanto instrumento para la participación ciudadana, pues bien, el
403
México, 2010-2016”
derecho a la información contribuye a que los ciudadanos despierten políticamente

y se involucren de forma proactiva en las actividades gubernamentales, (Valencia
Vargas, s.f., p. 12). En medida que se ejerza el derecho a la información y los
ciudadanos participen de manera activa en los asuntos públicos se consolidará^
democracia. Y para que esto pueda darse, los ciudadanos deben contar con los
recursos (información) y con las instituciones necesarias que apoyen y dinamicen
el proceso democrático, de tal manera, que se garantice un diálogo sin trabas y se
respeten los derechos civiles, políticos y sociales de todos y cada uno de los
integrantes de la sociedad. De ahí que, no puede haber verdaderamente una
democracia si no hay una participación ciudadana activa, y no puede haber una
participación activa si no se cuenta con información útil y suficiente que haga posible
esa participación, (Ramos Chávez, 2016, p. 93).
Definitivamente, la información desempeña un papel importante en la mejora de la

capacidad de los ciudadanos para participar en los procesos de toma de decisiones
públicas. Finalmente, la información adquiere valor cuando consciente y
apropiadamente se desea, busca y utiliza para construir una visión y un sentido
particular de desarrollo. La información por sí sola no basta, se requiere de su
análisis e interpretación para poderla convertir en conocimiento útil, que brinde
seguridad y dirección en el accionar cotidiano. E l ciudadano es, en última instancia,
el que le otorga valor a la información, por tanto, es quien determina si la considera
como ruido o como herramienta válida, (Camacho Azurduy, 2004). Precisamente,
'el ciudadano es quien debe tener la capacidad de obtener información relevante y
significativa para que su participación, mediante la argumentación y deliberación de
ideas, propuestas y alternativas en la forma de atender los asuntos públicos, pueda
realmente tener viabilidad y ser tomada en cuenta, (Ramos Chávez, 2016, p. 17).
E l construir ciudadanía por medio de la información da pauta a luchar por el pleno

ejercicio de los derechos de los ciudadanos en cualquier ámbito que deseen
combatir por ellos. Ofreciendo la posibilidad de potenciar la integración entre cada
uno de los integrantes de la sociedad y construir un frente común que luche mano
a mano por mejorar el bienestar social. No es solo la lucha por el derecho a la
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México, 2010-2016”
información, sino también por consolidar la democracia, y esto solo se alcanzará si

todos los ciudadanos están informados y juegan un papel activo dentro de la
sociedad. 'Finalmente, la información es vital, tanto para el ciudadano como
individuo, como para las organizaciones ciudadanas y las comunidades que quieran
participar a plenitud en el proceso democrático, (Calland, 2002, p. 17).
E n relación con lo anterior, dentro de esta dinámica las bibliotecas juegan un papel
importante. Tienen una función formadora que ayuda a incorporar a las personas al
proceso democrático y mantenerlas informadas. Hablando de manera general, 'las
bibliotecas son el lugar desde el que los ciudadanos pueden acceder a información
en igualdad de condiciones y en un entorno neutral y de confianza. A través de sus
servicios hacen posible que todos los miembros de la comunidad tengan acceso a
recursos globales de conocimiento, ideas y opiniones fomentando de este modo
una sociedad creativa e innovadora, (Noronha y Malcolm, 2010, p. 83).
Las bibliotecas pueden fungir como mediadoras entre la información pública y los
ciudadanos. Pueden contribuir de manera significativa a hacer efectivo el derecho
a la información. Más aún, si se toma a consideración que las bibliotecas son para
todos, sirven como lugares de reunión para que la comunidad comparta intereses y
preocupaciones y proporcionan oportunidades a los ciudadanos para desarrollar las
habilidades necesarias para acceder a la información.
Además, las bibliotecas representan nuevas formas de acercamiento a la sociedad,

permiten el trabajo colaborativo en red, fomentan la participación ciudadana, son
espacios muchos más abiertos y democráticos (Cuadros Rodríguez, Valencia y
Valencia Arias, 2013, p. 76). Aseguran que todos puedan acceder a la información
y participen plenamente en el proceso democrático.
El papel de los bibliotecólogos es, por tanto, absolutamente crucial en una

democracia. Son quienes constituyen la relación entre la información y los
individuos, son quienes forman y orientan a las personas respecto al uso de los
recursos que tienen a su disposición. En pocas palabras, el bibliotecólogo es quien
proporciona valor a la biblioteca (Alonso Arévalo y Rojas González, 2016) y
405
México, 2010-2016”
contribuye en la construcción de sociedades alfabetizadas, informadas y

participativas. Por tal motivo, tiene que promover una conciencia crítica y reflexiva
sobre la importancia del derecho a la información y la repercusión de este en la
consolidación de la democracia.
Lo anterior se logrará adoptando nuevas funciones, y una de ellas será la de educar

permanentemente a los ciudadanos y alfabetizarlos, empoderando a la ciudadan 0a
para que obtenga conciencia y control sobre los procesos que inciden o pueden
incidir en su calidad de vida. De una manera u otra, la alfabetización informacional
es una medida adecuada para lograr que las personas alcancen realmente la
información que necesitan. Y esto es posible, porque se ofrece a los ciudadanos las
herramientas y medios necesarios para buscar las respuestas a sus inquietudes y
posibilitar el encuentro con la información y el mundo que los rodea (Silvera Iturrioz,
2005). De esta manera, los ciudadanos deben estar en condiciones de actuar y
emitir sus propias críticas frente a la información que se les proporcione, y tomar
con ello, las decisiones que a su criterio sean las idóneas para participar de manera
activa en los asuntos públicos.
Por otra parte, el desarrollo e implementación de las TIC también ha desarrollado

un papel importante dentro de esta dinámica del acceso a la información, pues bien,
ahora sabemos que podemos acceder a la información y que esta no es un recurso
privilegiado. La rápida evolución de la sociedad de la información, junto con el
surgimiento y desarrollo de las TIC, han transformado la dinámica de las relaciones
sociales. La trasmisión de información se ha convertido en fuente de poder
(Lartigue, 2014). Trayendo consigo nuevas y diferentes formas de comunicación.
Nuevas formas de relaciones culturales, económicas, políticas y sociales que han
influido de manera significativa en los medios de creación, transmisión y tratamiento
de la información. Dicho de otra manera, todos estos cambios han abierto la
posibilidad de potenciar la integración entre cada uno de los integrantes de la
sociedad y construir un frente común en la lucha por el bienestar social y la
consolidación de la democracia. Estamos frente a un espacio que no solo facilita el
acceso a la información, también permite resaltar valores democráticos que son
406
México, 2010-2016”
reconocidos pero que no se ejercen.
En tal sentido, resulta importante preguntarse si en realidad todos estos cambios

contribuyen a la construcción de sociedades democráticas. En particular, es
importante destacar la gran trascendencia que ha tenido el desarrollo de las TIC en
la expansión impresionante del universo de la información, pues bien, mediante
estas se han abierto posibilidades para 'promover la cohesión social y reforzar el
potencial democrático, incrementando la transparencia y la responsabilidad de los
gobiernos, (Valderrama, 2012, p. 46). Y aunque esto ha producido profundos
cambios en la forma de distribuir y compartir información, subsisten algunos
aspectos que generan conflictos que impiden que las TIC desempeñen un rol
efectivo, como ejemplo de lo anterior, tenemos que en la actualidad muchas
personas aún no tienen acceso a la tecnolog0a y en otros casos existe analfabetismo
informacional.
Si bien las TIC no son la solución a los problemas de desafección política y la baja
implicación ciudadana en los asuntos públicos, so representan un aporte
significativo para la construcción de ciudadanía. Facilitan muchos de los procesos
democráticos, generando nuevos retos y abriendo nuevas posibilidades.
Finalmente, los flujos de información y comunicación son terrenos fértiles para la
participación ciudadana y para incentivar una mayor legalidad y legitimidad en los
asuntos públicos, así como para fomentar el respeto de los derechos humanos,
(Montoya, 2007).
No obstante, durante mucho tiempo se ha visto al ciudadano como un sujeto de

derechos, pero no de obligaciones. Cuando en realidad es un sujeto con derechos
y obligaciones. Si no se toma conciencia de esto, es difícil que la democracia
funcione y prospere. Uno de los déficits de las democracias actuales es
precisamente la escasa participación ciudadana y la falta de compromiso del
ciudadano con la sociedad. E l ciudadano necesita cooperar. Pues bien, el
panorama actual ha abierto la oportunidad para que la democracia se desarrolle y
el ciudadano la sienta más próxima y más suya (Camps, 2003, pp. 1-8). De alguna
407
México, 2010-2016”
manera, los cambios que se han presentado en materia de transparencia, acceso a

la información y el gobierno abierto, han puesto al ciudadano justo en el centro de
la democracia. Por esta razón, se tiene que trabajar en fortalecer la relación de los
ciudadanos con su gobierno, y esto solo se lograr® mediante el acceso a la
información. En la medida en que los ciudadanos se encuentren debidamente
informados, conozcan sus derechos, los ejerzan y reclamen, participarán de manera
activa en los asuntos públicos con las herramientas y los medios necesarios
contribuirán a la formación de una ciudadan0a competente, con valores
democráticos y hábitos participativos.
5.4 Perspectivas y retos en materia de transparencia y rendición de cuentas

en México
Evidentemente, el sistema de transparencia y rendición de cuentas se desenvuelve

para su funcionamiento en un marco jurídico, político y social de responsabilidades,
en el que se desprenden obligaciones legales desplegadas en el ámbito de lo
público para los que intervienen y toman decisiones en un régimen democrático.
Entonces, el que deriven consecuencias lleva a comprender que el alcance que

tienen la transparencia y la rendición de cuentas es muy importante porque
conllevan una gran profundidad en su dinámica y en su actuar por medio de los
mecanismos que las conforman.
En México, la transparencia y la rendición de cuentas no es un sistema muy

arraigado y por eso, sus mecanismos han ido estableciéndose poco a poco y no se
puede hablar de una política como tal, porque no hay plena definición del tema,
sobre el qué, cómo, para qué y para quién se rinde cuentas, no hay un claro
consenso entre los actores obligados a llevarla a cabo, y han sido más los esfuerzos
por parte del gobierno por evitar y frenar el fenómeno de la corrupción, que no es
en sí un tema fácil, que por englobar de manera enfática una política que enmarque
todo lo que implica el desarrollo y consolidación de la transparencia y la rendición
de cuentas.
408
México, 2010-2016”
Así, se puede llegar a reconocer los desafíos en los que, de acuerdo con nuestros
mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, aún hay mucho en que
enfocarse, entre ellos: los órganos garantes, la situación de los archivos
gubernamentales y su importancia en la gestión pública, las reservas de
información, las sanciones no sólo como exigencia ciudadana en contra de la
impunidad, sino como el cierre de un proceso que funciona y que fomente la
definitividad en la ley y su aplicación, así como el hecho de que se forje una sociedad
civil informada, que si bien no es del todo participativa, no redime al gobierno de
transparentar en una "vitrina pública” sus acciones y decisiones ni de explicarlas y
justificarlas para hacerse responsables de ellas.
Por tanto, entender el esquema de la transparencia y la rendición de cuentas es

comprender y unificar no sólo el esquema constitucional y la división de poderes,
sino el diseño institucional y el marco político que nos rige, que también no es
limitativo al adentrar variables como la desigualdad social, el sistema económico
imperante y la economía mundial.
5.4.1 La reforma pendiente en materia de transparencia
La pertinencia de reconocer constitucionalmente al IFAI como un organismo

autónomo, por sus funciones reguladoras, de vigilancia y promocionales que realiza,
máxime con sus nuevas tareas referentes a la protección de los datos personales,
pero también por la necesidad de un grado mayor de independencia, de recursos
humanos, materiales y financieros para cumplir con sus labores.
La necesidad de reformas surgió para hacer frente a los acontecimientos sucedidos

en últimas fechas sobre el no acatamiento de las resoluciones del IFAI, así como
para fortalecer su diseño institucional y el de las organizaciones gubernamentales y
las Unidades de Enlace, que finalmente retribuye en garantizar de mejor manera el
ejercicio de acceso a la información a la ciudadanía.
Una serie de trabajos legislativos se llevaron a cabo para reformar y adicionar la

LFTAIPG, la iniciativa fue aprobada desde el 28 de abril de 2010 por la Cámara de
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México, 2010-2016”
Senadores y se turnó una minuta a la Cámara de Diputados para su discusión y

aprobación, hasta donde se concluye este trabajo, no ha sido aprobada y se esperó
ocurriera antes de que terminara el periodo legislativo a finales de abril de 2011.
Aún, se encuentra en manos de la Comisión de Gobierno, de la Función Pública y
de Justicia de la Cámara para su discusión, que conforman diputados,
principalmente del PRI y PAN y se pone en entre dicho fundamentalmente, los
artículos 18 bis, 46, 55 y 59, pero no hay propuestas referentes a modificar el estatus
constitucional del Instituto.
El artículo 18 bis abre el acceso a los fideicomisos públicos (en este caso sólo frente
al fideicomitente) y las operaciones bancarias o fiscales que involucren recursos
públicos; el artículo 46 está relacionado con la elaboración de documentos cuando
su existencia sea necesaria en términos de la ley y se propone en este artículo
permitir al IFAI y a los Comités de Información la posibilidad de solicitar a las
dependencias y entidades la generación del documento cuando ésta sea su
obligación; el artículo 55 refiere la sustanciación de los recursos de revisión, y en el
artículo 59, se establecen las resoluciones definitivas del Instituto.
La polémica se sujeta por la reserva de dichos artículos, ya que se modificaría el

acatamiento definitivo de las resoluciones que emite el IFAI a los sujetos obligados
por la ley y demeritaría la autoridad del Instituto en materia de acceso a la
información, que a la vez se opone a la máxima publicitación, más si el tema de la
transparencia y la rendición de cuentas es prioritario en la agenda del gobierno y los
partidos políticos están con un pleno compromiso en la implementación de acciones
en pro de la transparencia y la rendición de cuentas, esto se reflejaría en las
reformas a la Ley de transparencia que llevan un año en la Cámara de Senadores,
como no lo estuvo la Ley Anticorrupción, iniciativa del Ejecutivo, que pasó en sólo
26 días a la siguiente Cámara revisora, en la que permanece todavía.
Además, al momento de la creación del Instituto se le dio este diseño semiautónomo

al pensarse que, si se constituía como un organismo autónomo reconocido por la
Constitución, sus resoluciones serían impugnadas por dependencias y entidades al
410
México, 2010-2016”
formar parte distinta del Ejecutivo, sin embargo, en la práctica han surgido amparos
y juicios de nulidad por parte de los sujetos obligados por la ley, lo que sugiere que
su diseño de afiliarlo al Ejecutivo tampoco ha evitado que esto siga sucediendo.
Alargar el proceso ante nuevas instancias como el TFJFA también prolongaría los
tiempos de resolución, puesto que la Ley establece un plazo máximo de 3 meses y
el Tribunal puede llevarse meses e incluso años.
Es importante tomar en cuenta y reconocer los avances que están siendo añadidos
a la LFTAIPG que, sin duda, son muy necesarios, pues flexibilizan los requisitos de
acceso a la información y disminuyen sobremanera las restricciones al ejercicio del
derecho.
Entre las nuevas reformas que se adicionan y que proveen a la ley de una mayor
fortaleza frente a la reticencia de algunos sujetos obligados por la ley o al acceso a
ciertos secretos fiscales, bancarios o financieros son la incorporación de la prueba
de interés público, la prueba de daño y la importancia que se está dando al tema de
los archivos, que son de urgente necesidad.
También se agrega la definición de Datos Personales Sensibles, los cuales serán

definidos como los que afecten a la esfera más íntima de su titular o cuya utilización
indebida pueda dar origen a discriminación o conlleven un riesgo grave para la
persona. En ciertos casos, únicamente se publicarán versiones públicas; igualmente
se pide reformar Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de
Particulares para que la protección no sólo sea en el sector privado, sino también
rija al sector público, éste último sólo regulado en algunos artículos de la LFTAIPG.
Asimismo, se eliminaron posibles retrocesos que podían añadírsele como el que los
sujetos obligados por la ley tuvieran la posibilidad de desechar aquella solicitud de
información cuando su respuesta implicaba un "entorpecimiento extremo” de sus
actividades, así como dotar al IFAI de la facultad de desechar recursos de revisión
cuando éstos se vieran como "frívolos” o la posibilidad de que el Instituto
estableciera acuerdos conciliatorios entre el recurrente y el sujeto obligado.
411
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Es claro que aún faltan más reformas que fortalecerían el diseño del IFAI y quedan
como futuros desafíos: el establecer su estatus constitucional como organismo
autónomo que le provea de una certeza jurídica que garantice y consolide su diseño
institucional y su funcionamiento, que lo blinde de vicisitudes políticas y le permita
continuar sus funciones a través del tiempo, para que incluso, posteriormente,
pueda tener competencias de iniciativa legal en la materia de acceso a la
información, promueva controversias legales y de inconstitucionalidad cuando se
afecten sus atribuciones al que no tienen acceso los organismos autónomos ni
descentralizados. La tarea del IFAI no debiera ser ajena a las demás instancias, si
es parte fundamental de la gestión pública.
También queda pendiente el establecimiento de un procedimiento que establezca

la elección de los Consejeros del Instituto, que si bien recae en el Ejecutivo, se pedía
en el proceso de creación del IFAI la ratificación por parte de la Cámara de
Diputados en la iniciativa del Grupo Oaxaca, pero ésta se contraponía con el artículo
89 fracción II, III, IV y IX que da al Ejecutivo la atribución de nombrar libremente a
los comisionados con aprobación del Senado y no permite intervención alguna de
otros Poderes en el proceso de designación, así como el artículo 76 fracción II da
intervención exclusiva del Senado de ratificar a funcionarios como: el Procurador
General de la República, ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales,
empleados superiores de hacienda, coroneles y jefes superiores del Ejército, Fuerza
Armada y Aérea.
Es verdad que también dicha ratificación se ve más como un valor político y no como
un posible contrapeso que en la realidad tenga mayores consecuencias al no haber
alguna obligatoriedad de nombrar a otro candidato en un periodo distinto, por tanto,
no pareciera ser un contrapeso real por parte del Legislativo, el cual debiera ejercer
sus facultades.
Así, la integración de los comisionados resulta relevante, puesto que, en el

nombramiento escalonado, un mayor número de comisionados elegidos al inicio de
un periodo presidencial determina de cierta manera mayor control sobre la toma de
412
México, 2010-2016”
decisiones, ya que distribuye cómo y cuántos comisionados habrá, de igual modo

si estos comisionados tienen un periodo menor que el presidencial. De 2006 a 2008
se nombraron tres comisionados por parte del Ejecutivo, los cuales no sabemos por
qué procedimiento se hizo.
De ahí surge la pertinencia de reflexionar sobre la posibilidad de que se formen

comisiones honorarias ad hoc conformadas por integrantes de instituciones
académicas y especialistas en el tema, durante un tiempo determinado y por
encargo, para que sean éstos, los encomendados de proponer o realizar la
designación de los funcionarios que ocuparán los puestos de comisionados,
consejeros o titulares cuya atribución está vinculada a los partidos políticos que
integran el Poder Legislativo o bien, directamente al Poder Ejecutivo.
Empero, el IFAI ha ido aprendiendo de su quehacer institucional, es cierto que falta

ejercer en mayor medida todas las facultades que le fueron otorgadas junto con las
reformas para fortalecer el diseño del acceso a la información y de su mismo
instrumento de creación, así como la misma LFTAIPG y el marco institucional para
que con un Instituto fuerte y con los elementos necesarios para su actuar, el camino
de la transparencia vaya abriéndose hacia la máxima publicitación y ello colabore
también para ir forjando la cultura de la transparencia en las organizaciones
gubernamentales. Es cierto que esto no es de un día para otro y no será del todo
fácil, prueba de esto es el hecho de que a 8 años de la creación de la Ley muchos
temas siguen aún pendientes, ya que es un proceso constante y nunca acabado.
Se asumen varios costos que podrían verse muy difíciles y que implican una gran
complejidad tanto en la normatividad como en los dilemas constitucionales a los que
se enfrentan, pero que a largo plazo podrían traer beneficios, también a nivel
organizacional aún ven muchos desafíos en su accionar referentes a el tema de los
archivos, los recursos humanos, materiales, financieros y técnicos.
Al hablar de costos, éstos engloban reformas adecuadas y necesarias que

involucran también a los ámbitos de gobierno, a todos los actores inmiscuidos y a
los tres Poderes, para que el diseño sea parte de una reflexión integral. La voluntad
413
México, 2010-2016”
política es un punto por el que también debiéramos empezar, se siguen cabildeando

puestos políticos, sanciones y leyes que terminan siendo sólo papel muerto en la
práctica, aunque siguen un cumplimiento "formal”, encuentran recovecos para
hacerse más opacos, porque en realidad la transparencia y rendición de cuentas no
se encuentran en la agenda política y mucho menos existe la convicción de algunas
autoridades de abrir la vitrina pública para informar, explicar y justificar las
decisiones.
Asimismo, si el IFAI se convierte en un organismo constitucionalmente autónomo,

conlleva a pensar sobre la revisión de las resoluciones como lo hace el TRIFE con
respecto a las emitidas por el IFE, las cuales son definitivas en torno al tema
electoral.
Es importante reconocer los problemas intrínsecos, puesto que el diseño

constitucional del Poder Judicial de la Federación tiene a su cargo la protección de
los derechos fundamentales y es la autoridad encargada de aceptar los amparos
para ser la última instancia de interpretación, y si el IFAI se reconoce
constitucionalmente, sus resoluciones serían definitivas para todos los Poderes de
la Unión y organismos autónomos y si se impugnaran las resoluciones frente al
Poder Judicial, éste sería juez y parte cuando sean objetadas ante sí mismo,
además las contradicciones que pudieran surgir al sujetar a los otros organismos
autónomos a este nuevo órgano, con las mismas competencias que los anteriores,
llevaría a posibles conflictos que terminarían en el Poder Judicial.
No obstante, si el diseño continua de la misma manera, la revisión que se plantea

por parte del TFJFA, se dice, es parte de un proceso en el cual se deja de ver a los
comisionados del IFAI como personas que no cometen errores que necesariamente
siempre toman las mejores decisiones, así, el Tribunal sería una segunda instancia
para dar mayor certeza a las resoluciones. Sin embargo, también es cierto que dicho
Tribunal no cuenta con la especialización necesaria como la tiene el Instituto, pues
su misma actividad en pro de la transparencia y el acceso a la información permite
retroalimentarse constantemente, no es negar de ningún modo el trabajo del
414
México, 2010-2016”
tribunal, pero si dejar en claro sus diversas actividades no centradas en este tema
como sí lo hace, por ejemplo, el TRIFE con respecto al IFE, en materia electoral.
Además, el Instituto enfrenta una gran labor en la materia, que como se mencionó
anteriormente, representa un gran desafío, puesto que desde que se puso en
marcha la LFTAIPG sigue una clara resistencia de no entregar información, a veces
vista como una sobrecarga más de trabajo, hay falta de calidad en las respuestas y
se postergan mediante recovecos de la misma ley e incluso se pone en evidencia
que aún no hay una clara cultura de archivos en las dependencias y entidades.
Muchos puntos todavía están en discusión como las reservas y el cómo debe darse
la apertura, si por un magisterio de una ley, mediante la prueba de interés público o
el control de proporcionalidad, ya que afrontan la falta de armonización de las
mismas normas con las garantías individuales. Entonces, también asegura y asume
un reto importante en la legislación no sólo federal, sino estatal y municipal.
Como menciona John Ackerman los organismos constitucionalmente autónomos no

se encuentran en un capítulo especial en la Constitución, puesto que el artículo 49
constitucional sólo refiere la división de poderes y no les da certeza absoluta al no
mencionar de manera explícita su configuración, ya que lo que se busca no es la
paridad con los Poderes, sino poder ejercer de una manera verdaderamente
autónoma y libre sus funciones, es decir, que las relaciones horizontales cuenten
con autonomía y no subordinación, la misma que se da entre los Poderes Ejecutivo,
Legislativo Y Judicial.
Existen ya países latinoamericanos entre los que se encuentran Ecuador y

Venezuela, que han establecido en su Carta Magna la implantación de un "cuarto
poder” que rompe con la clásica división de poderes y erige a los organismos
autónomos como un "nuevo poder”, también hay otros casos relevantes en
Argentina, Colombia, Chile y Brasil que añaden nuevos avances al agregar
apartados que especifican este "nuevo” diseño y se incluyen dentro del esquema
415
México, 2010-2016”
de la división de poderes.469 470
En México, sólo 4 organismos autónomos están reconocidos constitucionalmente:

el IFE, la CNDH, el INEGI y el BM; otros organismos son semiautónomos, entre
ellos: el IFAI, la ASF, así como nuevos organismos reguladores y procuradurías que
han sido creados, aunque no han llevado a englobar esta configuración de
autonomía han venido a ocupar funciones importantes del Estado que atiendan a la
sociedad.
Aunque se emitió jurisprudencia al respecto y se destacó su importancia, la SCJN

no aclaró sí había ruptura o alteración de la división de poderes, establecida en
nuestra Constitución, si se retoma como una distribución de funciones al no verse
el artículo 49 de forma limitativa, es decir, no termina definitivamente con dicha
división tripartita, o si enmarca una "evolución” de la teoría clásica. De ahí la
necesidad de instituir claramente las normas que agrupen y regulen a los
organismos autónomos no sólo para su fortalecimiento, sino para que se inserten
en la dinámica institucional de nuestro país.
5.4.1.1 Situación de los archivos gubernamentales
Los archivos gubernamentales son un tema muy relevante, y es que dentro de las
organizaciones gubernamentales son vistos en cierto sentido como una actividad
secundaria que sólo aumenta la carga de actividades, separada de la gestión y
relegada como una actividad de "castigo”, sin embargo, a mi punto de ver es una
actividad esencial dentro de la gestión pública, así como de la memoria histórica del
país y su administración pública. Al reconocer la utilidad de la información para que
esta se encuentre resguardada, clasificada, respaldada y en buenas condiciones,
permite en cualquier momento ser utilizada para los fines necesarios dentro del
trabajo y para acceder a ésta por medio de solicitudes de información.
De esta manera se fortalece la demanda existente y también impacta en el portal
469
John M. Ackerman, "Organismos autónomos y la nueva división de poderes en México y América Latina”, óp. cit., p. 17 y
ss.
470
Ibídem.
416
México, 2010-2016”
de obligaciones, donde se deposita la información que se marca en la ley, ya que

es éste el primer contacto con el ciudadano, y a la vez tiene un beneficio para la
propia gestión.
Para que esta situación mejore se requieren recursos humanos capacitados,

materiales y financieros suficientes para que dichas condiciones se den. La cultura
de archivos en nuestro país no está del todo cimentada, puesto que al estar inmerso
dentro de las organizaciones gubernamentales es muy seguido encontrarse con
cajas llenas de documentos, no siempre en buen estado con grapas oxidadas y
polvo organizada en espacios muy pequeños, esto es producto del deterioro del
tiempo de uso, pero también de cierto desconocimiento en su tratamiento; aunque
los archivos electrónicos ayudan sobremanera para acabar con la "cultura de las mil
copias”, no significa que ellos sustituyan y sean la solución, sino que primero hay
que definir con claridad lo que es relevante en sí, qué genera utilidad y es el insumo
para rendir cuentas en comparación de los documentos cotidianos.
El IFAI en conjunto con el Archivo General de la Nación (en adelante AGN), han
colaborado mucho en este tema, puesto que proporcionan la plataforma electrónica,
el Sistema Automatizado de Integración de los Instrumentos de Consulta y Control
(SICCA), a los sujetos obligados por la ley para que éstos a su vez, suban la
información. La página electrónica proporciona la guía simple de archivos, en la cual
se encuentran los archivos de trámite, archivos de concentración y archivos
históricos, pertenecientes a las dependencias y entidades, los cuales son para
consulta pública.
El propósito de este sistema es que los ciudadanos tengan más en claro los archivos
existentes para pedir su información, lo cual me parece muy pertinente, ya que uno
de los obstáculos es que los recurrentes no tienen estos "formalismos o tecnicismos”
al solicitar información, lo que crea una confusión en los sujetos obligados por la ley
y/o lleve a inexistencias, pero a decir verdad no muchos ciudadanos conocen sobre
esta consulta ni los archivos que generan las dependencias y entidades, por tanto
su promoción llevaría a facilitar al ciudadano su solicitud de información, mas no
417
México, 2010-2016”
exime la falta de reglamentos en materia de archivos.
Para que los archivos verdaderamente contribuyan, el ciudadano consultante tiene

que tener claridad de los datos y del conocimiento del procedimiento, pero si el
servidor público tampoco entiende con certeza el cómo, cuándo y sobre todo por
qué, no hay mucho avance en brindar información sistemática, estructural y
consistente.
De ahí que se plantee dentro de las reformas a la LFTAIPG, la generación de

archivos que tanto el IFAI como los Comités de Información soliciten a los sujetos
obligados por la ley cuando ésta sea su obligación, pero para ello se requiere de un
sistema organizado, clasificado y conservado.
En algunos casos la eficiencia en el manejo de los archivos y su clasificación es

vital. En mi experiencia personal, al solicitar información a un sujeto obligado se
sobrepasó el límite marcado por la ley para entregar lo solicitado y no fue el caso
de una "sospechoso daño” provocado u opacidad para no otorgarla, sino que los
archivos electrónicos donde se encontraba la información se dañaron y no había
respaldos, lo que llevo a volverlos a capturar y ello tomaría más días para ser
entregada. También, los servidores públicos encargados del área me explicaron que
no habían capturado la información desde que los nuevos directores recibieron la
unidad administrativa, esto evidencia un desconocimiento en la importancia y
utilidad en la organización de los archivos.
Al mismo tiempo, en mi experiencia, no había certeza de qué área tenía la

información para su localización, si estaba guardada o si no existía por la carencia
de información en cuestión de archivos aunado a que esta Secretaría contaba con
menos personal en la Unidad de Enlace, y al mismo tiempo, era una de los mayores
receptoras de solicitudes de información, lo que llevó al efecto “ping-pong” en las
áreas administrativas que aletargó los tiempos y creó una inadecuada orientación
al solicitante.
Por ello, una Ley Federal de Archivos es un tema que se debiera tener muy en
418
México, 2010-2016”
cuenta en nuestro país, pues la problemática también es producto de una falta de

normatividad que los regule, y que genera también discordancia entre los sujetos
obligados por la ley, puesto que si bien existen los lineamientos expedidos por el
IFAI en materia de organización y conservación, clasificación y desclasificación, y
se tenía previsto a inicios del año 2011, pero no ha sucedido, el lanzamiento del
Manual de Disposiciones Generales de Transparencia y Archivos, sigue imperando
el desconocimiento de su cuidado, de su organización y su utilidad. En el caso de
los estados y municipios es mayor la problemática al ser cada entidad la encargada
de emitir sus lineamientos y criterios, y en otros casos, cada sujeto obligado los
genera, lo cual es causa de que se reciban datos contradictorios en las solicitudes
por la falta de homogeneización de un marco legal en materia de archivos.
Se hace énfasis también en la importancia de los archivos electrónicos, que han

venido a coadyuvar a los documentos y en su caso a sustituirlos cuando así se
requiera, de ahí la importancia de cuáles conservar y cuáles destruir, no que
generen una duplicidad innecesaria, por tanto es muy acertado la implantación de
un software para utilizar las herramientas electrónicas, pero tener en cuenta que si
no hay una clara clasificación, no hay discriminación de la información útil y no hay
respaldos que ayuden a eficientar la gestión, no permitirá que la tecnología sea el
medio que apoye la gestión de archivos; se deben tomar en cuenta los riesgos que
también genera la tecnología como los software ilegibles con el tiempo o los delitos
tecnológicos.
La ley de archivos debe tomar en cuenta todas estas situaciones, como los sistemas
de preservación de registros, la evaluación de la autenticidad de los archivos
electrónicos para que sean probatorios, el diseño de sistemas y que éstos sean
manejados por personal con requisitos archivísticos y no en forma provisional
cualquier otra persona, para posteriormente capacitar a los servidores públicos. Sin
duda, la plena garantía de los documentos es la que firme decisión de protegerlos
y ser reforzados con la infraestructura necesaria y el personal adecuado en la
presupuestación y programación.
419
México, 2010-2016”
Se debe seguir un permanente proceso de rediseño en el desarrollo archivístico

para integrar la actualización y la modernización de los archivos de forma ordenada
y reforzar la coordinación en la administración, esta ley es el primer paso para
englobar el diseño en materia de archivos y fortalecer la normatividad
complementaria.
La ley debe también considerar los casos en lo que la ocultación de la

documentación es real y no producto del desconocimiento archivístico o razones
estrictamente legales, sino a actos propios de la opacidad, es decir, contemple
instrumentos de control, consulta y sanciones.
Hasta donde se concluye este trabajo la Ley Federal de Archivos fue aprobada en
el Senado de la República el 22 de marzo de 2011 y fue turnada a la Cámara de
Diputados para su aprobación, que se dio el 8 de diciembre de 2011, y por tanto se
envió al Ejecutivo. De acuerdo con María Teresa Dorantes, presidenta de Archiveros
Sin Fronteras, Sección México, dicha ley contiene lineamientos enfocados a la
depuración de los documentos que produce una "cerrazón de información” porque
da un poder amplio en cuestión de documentos al Ejecutivo Federal, y el titular de
la AGN será designado por el Presidente de la República, lo cual vuelve a enmarcar
la desconfianza que se enciende cuando los organismos, en especial sus titulares,
son nombrados y removidos por del Presidente de la República, y más cuando se
tiene la tarea de homologar a nivel nacional el sistema archivístico, pues toca a
todos los
Poderes de la Unión y organismos autónomos, amplía de 30 a 70 años la fecha

precautoria, lo cual implica cerrar el acceso a los archivos y volver al centralismo
del siglo XIX.471
Acorde con lo anterior, esta carga de sospecha irá acompañada siempre, puesto
que aún los organismos gubernamentales siguen siendo una arena política y
todavía opera la tolerancia del Ejecutivo, sin embargo, también es comprensible el
471
Fabiola Martínez, “La Ley Federal de Archivos pone en riesgo la memoria del Estado” en Periódico La Jornada, México,
lunes 28 de marzo, 2011, p. 5. [consulta: 28 de marzo de 2011].
420
México, 2010-2016”
control interno que debiera tenerse para mantener los límites manejables e incluso
comenzar por optar reformar el ejercicio burocrático.
Asimismo, esta Ley otorga al AGN plena autonomía de gestión y personalidad

jurídica como organismo descentralizado no sectorizado, será el Consejo Nacional
de Archivos, el encargado de llevar a cabo el sistema documental del país y regir
su organización, conservación y clasificación en los tres ámbitos de gobierno.
También al IFAI lo faculta para expedir lineamientos en la materia incluyendo
documentos electrónicos. Además, se crea el Sistema Nacional de Archivos y el
Registro Nacional de Archivos.
El Archivo, en últimas fechas, fue señalado por la ASF en actos vinculados de

corrupción y manejos irregulares, sin embargo, no se deja de tomar en cuenta el
trabajo en materia de archivos que emprendió el junto con el IFAI.
Los sujetos obligados por la ley son los tres Poderes de la Unión, organismos
constitucionalmente autónomos, tribunales federales administrativos y cualquier
otro órgano federal.
Otro avance es que se establecen conductas y sanciones, más allá de las que se
señalan en la LFRASP, en la que sólo se hablaba de ocultar y hacer mal uso de la
información en uno de sus incisos y las que se encuentran en la LFTAIPG, ahora
se categoriza a los archivos como un bien público para evitar su uso discrecional y
penaliza a los servidores públicos que sustraigan documentos bajo su resguardo y
obliga a entregarlos al final de su encargo. Hay disposiciones específicas para los
archivos presidenciales y archivos de interés público.
Sin embargo, la SFP al ser la autoridad encargada del tema de las sanciones tendrá
una tarea más a sus ya cargadas actividades y ojalá no se repita la falta de
acompañamiento de esta Secretaría y sus OIC con respecto a la promoción de
sanciones administrativas y recomendaciones.
En lo que sí no se pone el énfasis necesario es el tema de la capacitación y el
421
México, 2010-2016”
personal adecuado para llevar a cabo la gestión y preservación de archivos,

principalmente, si se incluye la inserción de documentos electrónicos, pues su
manejo requiere capital humano capacitado, si es éste el que cumple con las
disposiciones legales.
5.4.1.2 Apertura de las reservas
Otro de los puntos importantes que se debate en la Ley de transparencia en sus

reformas recientes tiene que ver con el tema de las reservas, las cuales han traído
polémica sobre su apertura, principalmente, el acceso a los secretos fiscales,
bancarios y fideicomisos, donde se plantean mecanismos jurídicos para establecer
una reserva relativa como las versiones públicas y la desagregación de datos, los
cuales sirven para que se dé a conocer la información solicitada, pero de manera
parcial y sólo brindando datos estadísticos o generales sobre lo que se pide, y a la
par, se protegen los datos personales.
Otros mecanismos son la inserción de las pruebas de interés público, las pruebas
de daño y el control de proporcionalidad.
Las pruebas de interés público son mecanismos del derecho comparado utilizados
para definir el alcance que tienen dos o más derechos e intereses. En nuestro país,
el mecanismo con el que se cuenta para realizar dicha ponderación sin que llegue
a considerarse como prueba de daño es el establecido en el artículo 20 del Código
Civil, en el que se propone una controversia para evitar prejuicios y no se favorezca
al que pretenda obtener lucro, se procurará la mayor igualdad posible entre los
interesados, sin embargo, este principio se enmarca dentro del derecho civil y no en
el de los derechos fundamentales, aunque se pretende que el Estado no anteponga
intereses privados a los públicos y niegue información arbitrariamente. 472
Para estas pruebas de interés público también implica entender que las reservas no
se hacen a sí mismas y no debieran pensarse de manera autómata por pertenecer
a cierto secreto, sino que debieran replantearse con base en el daño que causarían
Issa Luna Pla; Gabriela Ríos Granados, óp. cit., p. 196.
422
México, 2010-2016”
si se divulgan, empero el mismo IFAI ha manifestado en sus resoluciones que dicha

prueba no tiene un soporte legal, a pesar de que esté clasificada la información, ya
que no se puede argumentar que por esta causa se desclasifique o se entregue
cierta información solicitada, sólo se pueda actuar buscando los beneficios de su
divulgación, por ello se pretende que esta prueba se defina en la ley y cuente con
este sustento.
La prueba de daño es otro principio que existe dentro de la doctrina de acceso a la

información que, a diferencia de la prueba de interés público, se fundamenta en que
la información solicitada se encuentre en los supuestos de excepción previstos en
la ley; que su revelación amenace el interés público y que produzca un daño mayor
que el interés público de conocer la información. Esta prueba no podría aplicarse al
artículo 14 de la LFTAIPG, relativo a la reserva de dichos secretos, debido a que no
se encuentra estructurada en la normatividad, aunque en los lineamientos se
establece que "bastara con que esta prueba se encuadre en algunos de los
supuestos a que se refieren los artículos 14 y 10”, pero no se enmarcan los casos
en los que el daño no debiera demostrarse.473
También es relevante tener en cuenta que el principio de interés público necesita

reajustarse constantemente, ya sea mediante el debate público con especialistas
en el tema o jurisdiccionalmente como en las pruebas de daño, todo depende de
cada situación y país.
Mientras que el control de proporcionalidad consiste en la ponderación por parte de

un juzgador, sea éste legislativo o administrativo, en caso de que no apliquen las
versiones públicas. Se estudiarían 3 subprincipios: la idoneidad para determinar la
licitud de una intervención de un derecho fundamental; la necesidad que implica que
la medida legislativa restrinja un derecho fundamental y sea estrictamente
indispensable para satisfacer el fin a aquellos que se intentan oponer y
proporcionalidad en estricto sentido de ponderación.474
473
Ibídem.
474
Ibíd., p. 205.
423
México, 2010-2016”
En el caso del secreto fiscal, este requiere que sea revisado no sólo por su
contrariedad entre el Código Fiscal y la LFTAIPG, sino porque el primero imprime
en su artículo 69 que el secreto fiscal es confidencial y absoluto, pero es contrario
a la definición que tiene de datos personales la ley de transparencia, donde no se
norma a las personas morales, puesto que éstas no tienen una identidad que los
provea de datos personales y sólo considera a las personas físicas poseedoras de
éstos. Además, dicha Ley clasifica a este secreto como reservado y niega
información a contribuyentes, pero no así, a las demás autoridades como bancos y
sociedades de información crediticia que no tienen fines recaudatorios ni de interés
fiscal, sin que se avise primero al titular sobre la situación de sus datos, obviamente
habrá casos en donde lo solicite la autoridad judicial para un juicio o sea una petición
de autoridades hacendarias por conducto de ellas.
Dichos mecanismos abren el camino para una apertura relativa dependiendo de los
casos, pero donde quede fincada la protección de datos personales. Una ley no
puede cubrir todos los casos de apertura o de excepción, y para ello, se pueden
establecer criterios para una apertura parcial y protección específica en cada caso,
una individualización de las normas a casos concretos, así como se imprime la
necesidad de regular la protección de datos en el sector público.
5.4.2 Desafíos en los mecanismos de rendición de cuentas
El tener una visión conjunta del sistema de rendición de cuentas, nos lleva a
delimitar los déficits dentro de la normatividad que regula, así como las fallas
institucionales que nos permiten plantear los desafíos existentes que deben
emprenderse para el mejoramiento de este sistema.
En nuestro país, el control interno es ejercido por medio de las Secretarías

globalizadoras del proceso de control y evaluación: la SFP y la SHCP, éstas se van
haciendo visibles mediante informes, actividades y auditorías, mencionadas en el
capítulo anterior, y son parte del entramado institucional de un modelo incipiente de
rendición de cuentas, esto por la falta de sanciones para los responsables y mandos
superiores, la ausencia de información y el hecho de que los sistemas de control se
424
México, 2010-2016”
basen en información contable y fiscal que no reflejan un buen desempeño en la

utilización de los recursos, aunado a veces, a la descoordinación con el mecanismo
de control externo, cuya vinculación se hace sólo como mero procedimiento formal
y, finalmente, la rendición de cuentas no está del todo orientada al ciudadano, sino
a las instancias encargadas del sistema como parte de sus obligaciones.
Junto a esta situación, la complejidad de varios procedimientos, la sobrerregulación

y la falta de consenso sobre ciertos criterios, permiten que la discrecionalidad
aumente frente a la débil participación ciudadana que se ha visto oscurecida por la
falta de solución a su problemática cotidiana y ha acrecentado su desconfianza a
las autoridades que la llevan a cargarse de una extrema tendencia punitiva.
Sin embargo, hay esfuerzos que se están concretando y van en pro de que dicho
sistema se fortalezca en sus procesos y actores involucrados, así como en su
interacción con los ciudadanos, pero que tienen también un camino proactivo como
las reformas constitucionales a los artículos 6,73,74,79,116,122,134 que
establecieron un Sistema de Evaluación del Desempeño (instituido en 2008) como
referencia de la gestión y presupuestación y la administración de los recursos
públicos mediante un presupuesto basado en resultados.
En diciembre de 2008, fue aprobada la Ley General de Contabilidad gubernamental

para armonizar la Cuenta Pública en los tres ámbitos de gobierno a más tardar en
el año 2012, para este fin se creó el Consejo Nacional de Armonización Contable
(CONAC), instalado el 27 de enero de 2009. De acuerdo con dicho Consejo se lleva
un avance del 70% del total de la normatividad aplicable junto con la creación del
Sistema de Administración Financiera Federal (SIDAFF), instaurado para realizar
esta armonización, estas instancias fueron integrados por representantes de la
SHCP, la SFP y los gobiernos estatales y municipales.
Consolidar la transparencia y vincularla a la importancia de la información permite

diseñar políticas públicas más ajustadas a las necesidades y a evaluar su verdadero
desempeño, a la par de ir unificando esfuerzos en la mejora de prácticas
institucionales y organizacionales como los archivos, las auditorías, la fiscalización
425
México, 2010-2016”
y la contabilidad, entre otras.
5.4.2.1 Mecanismos de control interno
Es verdad que el mejor modelo no es el ser juez y parte a la vez, como el rol que
tiene el Poder Ejecutivo sobre la SFP y sus Contralorías Internas, así como las
Procuradurías de Justicia, pues ha derivado en disminución de la credibilidad y la
legitimidad de dichas instituciones, esto se ha incrementado porque la influencia
que tienen las presiones políticas sobre éstas sigue imperando sobremanera, así lo
enmarca el tema del cumplimiento de las sanciones en altos funcionarios, el apego
al castigo individual más que en conjunto y centrado en lo procedimental más que
en el desempeño, o simplemente el pago de las sanciones económicas, multas,
inhabilitaciones, pliegos administrativos, destituciones o el finamiento de
responsabilidades penales frente al Ministerio Público.
No obstante, un sistema de control interno también proporciona seguridad de que

los objetivos y metas planteadas se logren con eficacia y eficiencia en todas las
operaciones, programas y proyectos, da confiabilidad y veracidad de toda la
información y monitorea el cumplimiento del marco jurídico para que haya
protección y mantenimiento de los recursos públicos.475
También es primordial el hecho de destacar la importancia que el control interno

busca y que los encargados de éste necesitan sujetar, ya sea porque de verdad se
está buscando reformar el ejercicio burocrático o porque resulta imprescindible
mantener límites tolerables que se puedan manejar por los problemas de legitimidad
que surjan con la elevada multiplicación de prácticas.
Todos los gobiernos utilizan el sistema de control interno, acorde con lo anterior,
permite entregar de manera ordenada sus propios procesos y colaborar con ellos
475
Entre ellos: el marco conceptual y postulados básicos de contabilidad gubernamental; normas y metodología para la
determinación de los momentos contables de los ingresos y egresos, así como para la emisión de información financiera y
estructura de los estados financieros básicos del ente público y características de sus notas; el clasificador por objeto de gasto
y por rubro de ingresos; plan de cuentas; lineamientos sobre los indicadores para medir los avances físicos y financieros
relacionados con recursos públicos en Dionisio Pérez-Jacome Friscione, “Avances en la transparencia presupuestaria en
México” en Seminario Propuestas para una efectiva transparencia presupuestaria, México, Info DF-IFAI, Mesa de análisis
Instrumentación de políticas en materia de transparencia presupuestal, 18 de marzo de 2010, p. 154.
426
México, 2010-2016”
para ser presentados en la evaluación externa.
Sin embargo, destaco que existen como en toda organización la discrecionalidad

propia de ésta, así como los "fallos” normales de toda administración, pero también
hay acciones que han sido toleradas por el Poder Ejecutivo. Es cierto que el
nombramiento del titular de la SFP, los Contralores y el Procurador de Justicia
enfrentan la sospecha de la ciudadanía e incluso la resistencia de los partidos
políticos, al ser vistos como aliados del Presidente en defensa de su sobrevivencia
en el cargo, lo cual se transmite a lo largo de la estructura.
Por ello, la búsqueda de encontrar la manera de reducir al mínimo facultades

discrecionales de los que detentan el poder. De ahí que una de las razones sea la
de autonomizar políticamente ciertos organismos imprescindibles para el sistema,
la forma de designación de sus titulares y evitar que sean "capturados” políticamente
en las redes clientelares, pero también fortaleciendo el servicio profesional de
carrera.
En el caso del control interno, resulta cierto que no existen dificultades para convivir
con el organismo de control externo, pero para esto deben quedar bien delimitadas
las funciones que eviten caer en duplicidades que lleven más tiempo y no definan
un objetivo claro. Es indudable primero, que el diseño de los OIC lleva a un conflicto
de intereses, pues son instancias que dependen de la Secretarías
presupuestalmente, pero es la SFP la autoridad ante quien responden.
Los OIC se alinearon al OVC, denominado mido, basado en la metodología COSO

(Comitte of Sponsoring Organizations), publicada en 1992 en los Estados Unidos,
así se crea la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control que forman
parte del Sistema de Control y Evaluación Gubernamental de la administración
pública federal, la cual busca direccionarse hacia la evaluación del desempeño
institucional y evaluar los riesgos de corrupción, a dicha tarea se suman de manera
conjunta los OIC, delegados, subdelegados, comisarios públicos y suplentes dentro
de las dependencias y entidades.
427
México, 2010-2016”
Las funciones de estos órganos han venido incrementándose, y por eso han sido
repartidas en su auxilio en áreas de responsabilidad y quejas, auditoría interna y
auditoría del control y evaluación y apoyo al buen gobierno, entre sus tareas están:
auditorías, quejas, tramitación, sustanciación, investigación, sanción, finamiento y
procedimientos de recursos de revisión, combate a la corrupción, evaluación del
desempeño, y en años recientes funciones previstas del PMG que se hicieron
ajustar como: el asesoramiento a las demás dependencias sobre mejora de la
gestión y la modernización, evaluación u opinión sobre los avances y resultados de
este programa, asimismo se enfocan en el gobierno digital, reducción de marco
regulatorio, transparencia y rendición de cuentas.
Dentro de estas actividades, las que coadyuvan a la rendición de cuentas son la

evaluación de los procedimientos de control para que éstos se realicen en
concordancia con la gestión, así como lo relacionado con el tema de la sanción, las
demás contribuyen al cumplimiento de los mecanismos para rendir cuentas y acatar
las disposiciones de la ley.
Este diseño se repensó porque sus funciones eran más basadas en temas
contables e incluso legales que limitaban el alcance del desempeño y el
acercamiento de la ciudadanía, no obstante, los OIC siguen basándose mucho en
el sistema de control, que apenas va estructurándose hacia otras formas de pensar
como el desempeño.
La problemática no radica sólo en el diseño de los OIC, también está en la falta de

claridad de objetivos de las Secretarías globalizadoras, puesto que las actividades
no sólo se traslapan, sino llevan a una tensión por quien tiene más facultades para
evaluar el desempeño y crea un tipo de competencia entre éstas, como menciona
Juan Pardinas , hay instituciones con las que la SFP se coordina también para hacer
sus labores: Infotec en cuestión de tecnologías de la información, el Consejo
Nacional de Evaluación (CNE), la COFEMER en materia de sobreregulación de
normatividad en trámites y servicios y el mismo IFAI en el tema de acceso a la
información y transparencia, lo cual no genera certeza sobre estas funciones, en las
428
México, 2010-2016”
que podría estarse creando una "duplicidad” y estableciendo efectos contradictorios

que reducen posibilidades más viables y nulifican los avances.
Aunque, hay otras funciones que maneja exclusivamente la SFP: el Servicio

Profesional de Carrera, la administración de los bienes inmuebles y recepción y
registro de la situación patrimonial, así como el ámbito de sanciones administrativas
y todos los procedimientos que involucren desde la tramitación, sustanciación,
investigación y resolución hasta los procedimientos de recursos de revocación y
combate a la corrupción.
La SFP se encarga de operar programas vinculantes con la rendición de cuentas

que despliega en las dependencias a su control, y además maneja el SIG mientras
la SHCP consolida la parte financiera, la fiscalización del gasto público y la
integración de la cuenta federal mediante informes, asimismo opera el SED.
El traslape se ha dado debido a que la SHCP establece los lineamientos para la

asignación presupuestal, y a la vez, es la encargada del SED, siendo este sistema
el engranaje clave para el rendimiento y la medición sistemática de los resultados
con las metas planeadas para alinear los objetivos con las tareas de los
funcionarios, y lo hace sin contar legalmente con un marco que sustente que es esta
Secretaría, en quien recae las tareas más robustas y claves para la evaluación del
desempeño, así como la asignación de los recursos; pues también se faculta a la
SFP en materia de control y evaluación, pero dejando a ésta última tareas dirigidas
a la gestión encaminadas más a la calidad, los costos y los efectos de los servicios
que no van ligadas a la asignación de los recursos, y por tanto, al desempeño. 476
Un paso importante es la armonización de la Cuenta Pública que permitirá a la

SHCP contar con información confiable y homogeneizada en los tres ámbitos de
gobierno y así, se establezca la inserción de un sistema de presupuesto por
desempeño que aún no se ve reflejado en la agenda de gobierno.
476
Juan Pardinas, "Instituciones para la rendición de cuentas en México” en John M Ackerman; César Astudillo,
(Coordinadores), La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, México, UNAM: Instituto de
Investigaciones Jurídicas, Serie de Estudios Jurídicos Núm. 524, 2009, p. 234 y ss.
429
México, 2010-2016”
Sería importante esclarecer quien debiera asumir el papel con respecto a la

medición del desempeño y dotarlo del marco normativo necesario para evitar caer
en contrariedades y no seguir pidiendo informes más allá del uso y significado de
éstos. La entrega de informes carece en algún sentido de mejorar el desempeño,
pues implica más datos y aspectos contables.
La relación que se da entre la SFP y la SHCP evidencia entonces, una falla, al haber
una falta de conexión en sus actividades y que coincide con la poca efectividad de
los instrumentos con los que cuentan para informar, explicar y justificar sus
conductas, de igual modo, atañe también a otro actor adicional: la ciudadanía. Por
tanto, sus mecanismos establecidos para cumplir con sus tareas y rendir cuentas
son faltos de esta coherencia. La coordinación entre las instituciones aumenta su
eficacia cuando existe una armonía en los procesos e instituciones; el problema
surge cuando no hay complementariedad y se crean procesos desarticulados que
no tienen un objetivo común y operan con lógica propia para desfragmentar parte
del sistema de rendición de cuentas.
Los pasos se concretarán cuando se fortalezca no sólo a las reglas, sino a quien la
cumple, que sean coherentes en distribuir las funciones, se otorguen los recursos
necesarios y se ajusten las capacidades al crecer las responsabilidades. Una tarea
también radica en vigilar el buen desempeño, el cual cree consecuencias de las que
se pueda aprender e incluso prevenir y no sólo corregir para recaer en incentivos o
sanciones.
Con respecto al control interno, existen varios diseños en otros países, por ejemplo,
en los Estados Unidos no se encuentra centralizado en una oficina con rango
ministerial, sino se reporta directamente a un auditor externo, la GAO (equivalente
a la ASF), no a una Secretaría centralizada, o como en el caso de Gran Bretaña,
donde se audita con doble función tanto externa como interna y los OIC sólo
reportan al auditor externo, es decir, hubo una fusión de ambas instituciones para
consolidarse en una.477 El mejor diseño dependerá de una reflexión integral de los
477
En el caso de Chile, la Contraloría General y el Ministerio Público son organismos constitucionalmente autónomos, éste
430
México, 2010-2016”
mecanismos con los que cuente cada país.
5.4.2.2 Mecanismos de control externo
En cuanto a el mecanismo de carácter externo, ejercido por la ASF, ente encargado

de la fiscalización, es un órgano técnico que maneja muchas variables, pero que
requiere eminentemente una desvinculación política, pues su tarea es la de ofrecer
información respecto del cumplimiento de los objetivos y metas, así como contribuir
en la búsqueda de la mejor solución.
La problemática que envuelve a la ASF es muy parecida a la que enfrenta el órgano

garante de la transparencia en cuanto a su autonomía, que no es constitucional, y
además existe en este caso una vinculación política en su diseño institucional;
igualmente afronta un dilema en materia de sanciones, ya que sus observaciones
tampoco han conducido a la sanción de los responsables.
Principalmente, uno de sus desafíos provienen de su estatus como órgano técnico

de fiscalización de la Cámara de Diputados y su vínculo con ésta, que muchas veces
se limita en una dinámica política, así como las funciones de su titular se ven
entrometidas en la revisión de la Cuenta Pública, ya sea en sus auditorías o en su
desempeño, al crear un esquema en el que la Cámara evalúa a la ASF respecto a
su mandato, atribuciones y ejecución de las auditorías que realiza, lo cual es parte
de la tarea de rendir cuentas por parte de la Auditoría, pero las variables políticas
pueden afectar su imparcialidad al realizar su labor.
Dichas "limitaciones” las enfrenta por las atribuciones de la Unidad de Evaluación y

Control dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, quien
último con competencia plena para delitos cometidos por servidores públicos como ciudadanos, así como el Consejo Nacional
de Televisión que regula las telecomunicaciones mientras la Auditoría General es un órgano de asistencia del Congreso que
cuenta con autonomía funcional. En Argentina, el Ministerio Público y el Defensor del Pueblo cuentan con autonomía plena.
En Colombia, la Contraloría está constituida por una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal,
la cual controla y evalúa el gasto, se constituyó un Defensor del Pueblo equivalente a un Ombudsman, y el Ministerio Público
no es un organismo reconocido constitucionalmente, sin embargo, los requisitos para el nombramiento del titular y su forma
tienen una gran independencia al ser nombrado por el Legislativo, en este mismo país tiene autonomía constitucional la
Fiscalía General de la Nación, la cual forma parte del Poder Judicial, pero mantiene su estatus. En el caso de Brasil, el
Ministerio Público cuenta con independencia funcional y administrativa y cuenta con diversas funciones de defensa social por
medio de la “acción civil pública”, promueve acciones de inconstitucionalidad y ejerce el control externo de los policías, elabora
su propio presupuesto y el titular es designado entre los abogados con mayor experiencia dentro del Ministerio Público y es
nombrado por el Presidente de la República en John M. Ackerman, ibíd., p. 17 y ss.
431
México, 2010-2016”
recibe quejas y denuncias derivadas de incumplimiento de las obligaciones por parte

del Auditor Superior de la Federación y los Auditores Especiales y demás servidores
de la ASF, esta Unidad finca responsabilidades y lleva el registro y análisis de la
situación patrimonial de los servidores adscritos a la ASF (artículo 103 LFRCF).
Igualmente, el artículo 35 de la LFRCF indica que en aquellos casos en que

considere necesario aclarar o profundizar el contenido de su informe, la Comisión
podrá solicitar a la ASF explicaciones pertinentes y efectuar las recomendaciones
necesarias, que si son utilizadas con un fin de uso político a cambio de favores
pierde importancia el trabajo de la fiscalización; además la Comisión interviene en
la autonomía dotada a la Auditoría al conocer de los programas anuales y
estratégicos de ésta.
El que ya no dependa de ningún poder y se le otorgue autonomía constitucional

evita que su actuar caiga en la influencia política y genere un sesgo que aminore la
objetividad y el alcance que debe desempeñar la ASF para ser intercambiado por
vetos y cuotas. Su autonomía facilitaría un trabajo más neutral e imparcial y abre la
puerta para que la Auditoría se consolide, pero también es un acto que proporciona
aspectos positivos per se en mejora de eficientar su labor de fiscalización y generar
mejores resultados.
A lo anterior se suma como insumo adicional lo que establece la LFRCF, en el Título

Octavo, la Comisión de Vigilancia recibirá peticiones, solicitudes y denuncias de la
sociedad civil que podrán ser consideradas por la Auditoría, así como opiniones,
solicitudes y denuncias sobre el funcionamiento de la fiscalización, aunque no son
obligatorias para tomarse en cuenta.
Al igual que el IFAI, el convertirse en un organismo constitucionalmente autónomo

le proporcionará competencias de iniciativa legal en la materia y promoción de
controversias legales; y así legitimada procesalmente podría promover acciones de
inconstitucionalidad contra los fundamentos que vulneren los principios de control y
fiscalización del Estado.
432
México, 2010-2016”
Si esta separación ocurre, según la visión de constitucionalistas como Diego

Valadés, en vez de debilitar al Poder Legislativo fortalecería la gestión fiscalizadora
que la Auditoría lleva a cabo, así el Congreso podría participar de manera más
activa en la planeación y preparación del presupuesto y no sólo esperar la propuesta
del Ejecutivo, sin que se extralimite en sus funciones e intervenga en atribuciones
de este Poder. Del mismo modo, la revisión que realiza el Legislativo sobre el trabajo
que desempeña la ASF no hace que necesariamente sea el Congreso, el que tenga
el control total, sino podría ser un tercero de manera externa e imparcial quien haga
la revisión como lo ha hecho en forma adicional despachos externos y entidades
fiscalizadoras de otros países.
También adquiere relevancia no sólo el esquema para que la ASF diseñe y planee
sus tareas, sino también las funciones de su titular y los demás auditores.
Lo que sí es perentorio, es dotarle de mayores recursos a la ASF, puesto que su

universo y cobertura es mucho mayor al de la SFP, tomando en cuenta que la
Secretaría enfrente un universo menor y sólo lo hace dentro del Poder Ejecutivo, es
por ello que tampoco criterios políticos deben estar presentes en el Proyecto de
Presupuesto Anual de la Auditoría, sino que esta instancia debiera elaborar su
proyecto, pues es este órgano quien conoce sus necesidades.
En el informe entregado por Juan M. Porta, Auditor Superior de la Federación, el 16

de febrero de 2011, tiene varias recomendaciones hechas por este titular a la H.
Cámara de Diputados, ya que se tiene conocimiento de que la fiscalización se lleva
a cabo de manera posterior, es decir, al término de cada ejercicio fiscal, por lo tanto,
hace énfasis en acciones que mejorarían sus tareas, entre ellas:
• Eliminar la limitante para la promoción de acciones en las auditorías sobre el

desempeño;
• Adelantar, gradualmente, el plazo de presentación de la Cuenta Pública para
llegar al último día hábil de febrero; 478
478
Diego Valadés, “Autonomía, fiscalización y control del poder” en John M. Ackerman; César Astudillo, óp. cit. p.299 y ss.
433
México, 2010-2016”
• Iniciar la fiscalización, el primer día hábil del año siguiente al cierre del
ejercicio fiscal;
• Realizar revisiones preliminares, durante el ejercicio en curso, como parte de
los trabajos de planeación;
• Realizar evaluaciones de los informes trimestrales, con recomendaciones
preventivas;
• Llevar a cabo, de manera directa, las revisiones de situación excepcional;
• Presentar los informes de auditoría, de manera individual, conforme se vayan
concluyendo las auditorías (no hasta el 20 de febrero) y como consecuencia;
• Ajuste de los plazos señalados anteriormente, para estar en posibilidad de
presentar un informe general Ejecutivo, en el mismo año en que se presenta
la Cuenta Pública.479
Estas recomendaciones que emite el Auditor Superior tienen un gran sentido,

primero, porque son las auditorías de desempeño las más importantes, al ser éstas,
las que evalúan la eficacia del quehacer público, cuantificando los resultados,
evaluando la eficiencia y la fidelidad del diseño de los programas y la economía,
midiendo el costo de la política pública contra los resultados, es decir, se evalúa el
aprovechamiento de los recursos públicos, que se cumplan las metas y objetivos;
asimismo se detectan las fortalezas, debilidades y oportunidades se toma en cuenta
el control preventivo, además del correctivo, y se hace necesario reducir el volumen
de la información, ya que es muy grande y eso hace que sea más difícil considerarla
en su totalidad en una sola entrega.
Otra parte importante es la creación del Sistema Nacional de Fiscalización, que se

concertó el 30 de noviembre de 2010, en el que todos los entes involucrados se
pronunciaron por su instauración.
Este Sistema tiene el objetivo de que sin importar si se llevan a cabo actividades
externas o internas o el ámbito en el que se encuentren o tengan diferente
479
Juan M. Porta, Auditor Superior de la Federación, Mensaje del CPC a la H. Cámara de Diputados, [en línea] ,16 de febrero
de 2011, Dirección URL http://www.asf.gob.mx/Trans/Obliga/IR2009PRES.pdf [consulta: 20 de febrero de 2011].
434
México, 2010-2016”
vinculación con algún Poder, permita una revisión ordenada y coordinada dirigida a
una rendición de cuentas que sabe cómo se obtiene y en qué se gasta el dinero
público para evitar que se dupliquen u omitan acciones, pero que a la vez
incremente el alcance de las auditorías, es decir, cree condiciones para una
cooperación más firme y comprometida que no sólo corrija, sino mejore el
desempeño de la fiscalización y la rendición de cuentas.
La disparidad que existe no permite que los resultados generen datos confiables e
indicadores que evalúen las políticas y los programas de manera confiable, que no
se responsabilice por dichas acciones y que no lleve a la recompensa o si es el caso
a las sanciones correspondientes.
El énfasis recae, entonces, en la importancia de los órganos fiscalizadores

superiores a nivel federal, estatal y municipal, y en su autonomía, neutralidad e
imparcialidad de sus funciones junto con el marco jurídico que les provea las
facultades y los recursos necesarios para su labor.
5.4.3 Perspectivas en materia de sanciones
En materia de sanciones, como los mismos organismos lo dan a conocer, tanto en

el IFAI como en el caso de la ASF hay una limitada repercusión de las
observaciones, pliegos administrativos, sanciones económicas y multas que no
ayudan en el mejoramiento del ejercicio. Como se hace mención, el órgano de
fiscalización ha mejorado en las auditorías y su capacidad para realizarlas, pero en
detrimento se han sofisticado los mecanismos que utilizan los funcionarios para
cometer las irregularidades, es decir, mejoran en opacidad, ello como consecuencia
de las casi nulas consecuencias que la labor de la fiscalización tiene para los
responsables.480
Así, la labor de la Auditoría como componente fundamental del sistema de rendición

de cuentas no logra muchos resultados al tener rara vez algunas consecuencias o
480
Marta Martínez, "Mejoran en opacidad” en Revista Enfoque 10 años de fiscalización No. 879, México, Periódico Reforma,
domingo 27 febrero 2011, p 9. [consulta: 27 de febrero de 2011].
435
México, 2010-2016”
que las auditorías tengan la continuidad necesaria al ser detectada alguna

irregularidad, en parte, por la falta de recursos humanos para hacerle frente al
universo de auditorías que realiza.
Lo mismo sucede en el caso del IFAI, puesto que como se da el procedimiento, el

Instituto sólo puede advertir conductas irregulares o denunciar el incumplimiento de
sus resoluciones y dar "vista al OIC”, pero en realidad no existe una consecuencia
efectiva por entregar información con mala calidad, sin embargo, esto emana de
que también no existe una adecuada organización archivística que sancione y cree
una base que establezca los elementos para crear un sistema unificado.
En ambos casos, se suma la falta de acompañamiento de la SFP y los OIC al trabajo

no sólo de la Auditoría, sino del mismo IFAI, para que algunos sujetos obligados por
la ley y entes fiscalizados, aun existiendo un marco legal, administrativo y operativo
encuentren recovecos para dar la vuelta, y por eso, es vital la constante sugerencia
a los OIC para mejorar su atención respecto de las promociones y sanciones
administrativas y recomendaciones que hacen la ASF y el IFAI.
La función de la SFP no es la de recabar dinero o cobrar multas, pero se ven inútiles

los esfuerzos cuando no se sanciona a los responsables, pues no lleva a las
consecuencias correspondientes, y la sanción, entonces, es vista como inexistente.
La problemática que enfrente el régimen de sanciones es la falta muchas veces de

imparcialidad al aplicarlas y, más, cuando las acusaciones son a funcionarios del
propio gobierno y se "protegen” sus ilícitos para eludir la ley y las penas. O bien, se
utilizan los acuerdos políticos pactados con otros grupos fuera del Ejecutivo.
Mucho se habla de que estos organismos deben tener los "dientes” para fortalecerse
aún más, ya que el hacer el reenvío al marco legal correspondiente, que es la
LFRASP, la cual faculta a la SFP y los OIC para dicho encargo, ha conducido a que
en muchos casos no se sancione. De acuerdo con sus propios datos, la función de
la Secretaría en cuestión de sanción en cierto modo ha sido rebasada y como se
mostró en el capítulo anterior, la SHCP también lo ha sido, al mostrar que lo
436
México, 2010-2016”
recuperado en sanciones económicas, multas y pliegos de responsabilidad

convertidos en créditos fiscales, sean mínimos, lo que genera no sólo la no
recuperación de éstos, sino la falta de una sanción efectiva.
Si bien es cierto, no puede existir la perfección en todo procedimiento y modelo, es

verdad que tal vez muchos créditos fiscales son incosteables y resultan más caros
a la autoridad su recuperación, pero sólo se han cobrado el 15% en 10 años, y no
únicamente implica la indolencia de los servidores públicos y el no cumplimiento de
otras leyes como la LOPSR y la LAASSP, sino también deriva en una afectación a
los destinatarios de dichos recursos, lo cual entonces genera la necesidad de
reformar o diseñar formas para minimizar la evasión en las sanciones y mejorar los
controles administrativos y políticos.
En materia penal ocurre la misma situación, ya que la Procuraduría de Justicia

(federal y estatal) y los Ministerios Públicos, aparte de la baja credibilidad que tienen
al impartir justicia por delitos comunes de particulares, enfrentan más descredito al
ser estas instituciones las encargadas de sancionar penalmente a los servidores
públicos, una vez que ya fueron fincadas las responsabilidades penales. Las
estadísticas revelan los números tan bajos en procesos concluidos con penas,
quizá, deviene también de su dependencia directa del Ejecutivo que desvirtúa su
autonomía funcional.
También existen sanciones que si bien no terminan en el terreno administrativo o

penal lo hacen por medio del repudio de la opinión pública por la exposición en los
medios de comunicación, y a veces, obliga a la autoridad a tomar medidas y generar
consecuencias.
Lo esencial de una supervisión y sanción efectiva radica, como menciona Andreas

Schedler, en contar con una estructura de incentivos compatibles con el
mantenimiento de una norma, además que la actuación de los sistemas de rendición
de cuentas sea vista como firme y efectiva.
Si sucede lo contrario, lleva a pensar que no se está frente a un sistema de rendición
437
México, 2010-2016”
de cuentas pleno, sino más bien limitado, a medias, sin dejar de existir y con la
sensación de un "a veces sí y a veces no”, o en el peor escenario que se castigue
a los enemigos no a los amigos, pues no hay consecuencias reales y más bien
funciona en una dimensión informativa, es decir, en la producción solamente de
información que transparente la gestión pública, en muchos casos, con falta de
calidad.
Un posible camino es que el IFAI finque responsabilidades y/o sanciones y esto

procedería a dotarlo de recursos para ejercer dichas funciones y facultarlo así como
un órgano jurisdiccional, o diferenciarlo de este esquema y replantear en quien
quedaría el tema de la regulación, supervisión y sanción, y si competería a una
Secretaría como sucede actualmente, pero que deja mucha suspicacia en su actuar
por su estructura y procedimientos, y hablar de un posible rediseño mejor enfocado,
o bien pasarlo a manos del TFJFA, quien conoce de los juicios contra los actos
administrativos a los servidores públicos, entre ellos, los que promueven las
autoridades por las que se imponen resoluciones definitivas, aunque el
nombramiento de los titulares de este tribunal también recae en el Ejecutivo y esta
situación genera cierta desconfianza.
Debiera tomarse en cuenta también el hecho de contar con un catálogo completo

de conductas y el catálogo de sanciones dentro de la LFTAIPG, el cual ubique y
especifique acciones, no sólo las que se refiere en el artículo 63 de la Ley, ya que
pueden resultar actos generales que no interpreten otras prácticas para no acceder
a la información, así como el conjunto de sanciones previstas en una Ley Federal
de Archivos.
En el caso de la ASF, la cual sólo emite medidas resarcitorias que derivan en pliegos
administrativos y deja que la SFP y sus OIC finquen las responsabilidades y
sanciones, ha llevado a pensar en las posibilidades que puedan darse sobre esta
situación, entre ellas se encuentran las que opinan que se le deben dar facultades
para fincar directamente responsabilidades administrativas y penales, pero que la
llevaría a constituirse como un órgano jurisdiccional.
438
México, 2010-2016”
Otra corriente, a la cual me sumo, opina que dicha situación anterior es riesgosa,
principalmente, la que tiene que ver con responsabilidades penales, puesto que ya
exista la autoridad para hacerlo como lo es la PGR y sus Ministerios Públicos, aun
desacreditados, y sería mejor replantearse quién nombra a su titular o despegarlo
de la estructura del Poder Ejecutivo, pero acompañada de una reforma en la
impartición de justicia.
Asimismo, ante la posibilidad de fusionar la ASF y la SFP en una sola entidad

encargada de la evaluación, la fiscalización y el combate a la corrupción, conlleva
riesgos, pero evitaría la posible duplicidad de funciones como sucede en cierto
sentido con las auditorías, a lo cual la posición de la ASF es que si bien el ejercicio
de la fiscalización lleva a combatir la corrupción, también es cierto que su objetivo
primordial de la Auditoría es la revisión de la Cuenta Pública y no tanto el erigirse
como autoridad parajudicial que persiga delitos administrativos por oficio, por ello
promueve que las sanciones a los servidores públicos de la administración pública
federal sean aplicadas por el TFJFA, y de ahí evaluar las ventajas y desventajas.
5.4.4 La corrupción dentro del marco de la transparencia y la rendición de

cuentas
Este tema es un problema endémico que existe en todas partes y la diferencia radica
en la severidad y la incidencia de dicha problemática. En nuestro país no sólo los
funcionarios son "villanos”, la corrupción es un problema que se encuentra dentro
de la sociedad, ejemplo de esto nos lo muestra el Índice Nacional de Corrupción y
Buen Gobierno 2010481 presentado por Transparencia Mexicana, el cual revela que
los hogares mexicanos destinaron 14% de sus ingresos a este rubro y 10.3 de cada
100 ocasiones se accedió o se realizó un acto corrupto. Esta cifra aumentó en .3
con respecto a 2007, 16 entidades federativas redujeron sus actos; las otras 16
incrementaron o se mantuvieron sin cambios, y en el caso de los 35 trámites
481
Este estudio tiene el propósito de medir actos corruptos en el uso o trámite de servicios públicos prestados no sólo por las
autoridades en sus 3 ámbitos de gobierno, sino de particulares. Se tomaron como muestra 35 trámites o servicios y 15,300
hogares en todo el territorio nacional.
439
México, 2010-2016”
analizados, 14 de ellos redujeron su práctica y 21 empeoraron.482
En cuanto al tema de la corrupción ha sido otro de los temas que aborda la SFP y
ha proclamado en varias ocasiones la convicción por su combate, por ello se creó
en el año 2000 la CITCC (extinta en 2009 como parte de la reestructuración de la
Secretaría y quedando a cargo la Unidad de Políticas de Transparencia y
Cooperación Internacional), y posteriormente, se elaboró el Programa Nacional para
la Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012, éste
último se dio a conocer en diciembre de 2008; en fechas recientes el Ejecutivo
presentó unas iniciativas que tratan de abordar la problemática, las cuales fueron
avaladas por unanimidad en el Senado en 26 días de haber sido enviadas y fueron
turnadas a la Cámara de Diputados para su aprobación, la cual sigue pendiente.
Las iniciativas contemplan reformar la LFRASP y expedir la Ley Federal

Anticorrupción de Contrataciones Públicas, la primera propuesta, introduce en la
regulación la entrega de premios y protección a los que denuncien, al mismo tiempo
se establecen sanciones más severas impuestas una vez que el delito denunciado
haya sido comprobado. La minuta realizada por los Senadores contempla un gran
avance, pues menciona que una vez iniciada la investigación contra un funcionario,
se tendrá no más de un año para concluir el caso, pero no termina totalmente con
el tema de la prescripción de delitos que nunca fueron iniciados o castigar
transgresiones del pasado.
Además, se propone que la SFP, los contralores internos y los titulares de las áreas
de auditorías, quejas y de responsabilidades tengan facultades para supervisar los
procedimientos y los denunciantes participen, así como garantizar su anonimato y
requerir la información necesaria sobre las investigaciones.
El dictamen para crear la Ley Anticorrupción en Contrataciones Públicas propone

sanciones para personas físicas y morales, así como para particulares o
482
Ver en Índice de Corrupción y Buen Gobierno 2010, Resumen ejecutivo, Dirección URL:
http.://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/INCBG/2010/1informormacióneejecutivoINCBG2010%209mavo201
1.pdf.
440
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funcionarios que ofrezcan o reciban "mordidas” en las compras y contrataciones

públicas, las sanciones son de hasta 120 millones de pesos en contra de las
personas morales y, además, pueden llegar a ser inhabilitadas por un periodo entre
3 meses y 8 años, según la gravedad de la falta.
Dichas iniciativas son parte de lo que se ha recomendado ya en tratados

internacionales e implementado en muchos países, las llamadas leyes de
protección, estímulo e informantes internos, mejor conocidos como "whistleblowers”
, es decir, que siendo servidores públicos filtran información 483 sobre hechos que
consideren ilícitos o delictivos dentro de las entidades públicas, cuyo
funcionamiento es muy endeble en nuestro país y su protección es casi nula, ya que
dentro de la LFRASP, en su artículo 8 fracción XVIII sólo limita a "denunciar por
escrito actos u omisiones ante la Secretaría y la Contraloría Interna que llegaran a
advertir respecto de cualquier servidor público cualquier responsabilidad
administrativa en los términos de la ley y disposiciones aplicables” y también lo
faculta a "proporcionar información veraz que le solicite la institución”, asimismo se
establece un sistema de quejas de los ciudadanos para ser atendido e investigado,
pero no se prevé la protección, y así de ningún modo se incentiva a realizar una
denuncia, si además, queda a discrecionalidad de las autoridades su resolución.
Se asume la relevancia de estas iniciativas, en ciertos puntos permiten un avance

con respecto a que se recompensen las denuncias por actos de corrupción por parte
de informantes internos y externos, y a la vez, que se tomen medidas para la
protección de éstos e incluso se incluya poder sancionar a actores del sector privado
que en varias ocasiones se encuentran coludidos en actos corruptos, sin embargo,
su eficacia no sólo radicará en ampliar penas, sino en que efectivamente se cumplan
y sean firmes, se apliquen de manera imparcial y no quede en un esfuerzo
intencionado, que al concretarse regrese a la ineficacia y haya servido como un
483
De acuerdo con Ernesto Villanueva, las leyes de acceso a la inf y protección de datos personales no agotan el acceso a la
información, pues dentro del derecho complementario de éste, está la protección de los whistleblowers en Ernesto Villanueva,
“Los Whistleblowers y el Estado de derecho en México” en Irma Eréndira Sandoval (Coordinadora), Corrupción y
transparencia. Debatiendo las fronteras entre estado, mercado y sociedad, México, Siglo XXI-UNAM: Instituto de
Investigaciones Sociales, 2009, p. 255.
441
México, 2010-2016”
asunto de cuentas político electorales propias de un cercano comicio.
Pero también falta regular el llamado "conflicto de interés”, éste que se da entre "las
obligaciones públicas y los intereses privados de un servidor público, es decir,
cuando estos intereses pueden tener la capacidad de influir impropiamente en el
desempeño de sus actos como servidor público”484, sin embargo, dicho conflicto no
implica per se un acto de corrupción, de igual modo puede verse como una pugna
en potencia que acabe en algo real, ello depende de cada caso particular, pero
constantemente se hará presente y difícil al tratar de ser medido. En nuestro país
se prevé en forma ex-post, puesto que se enumera en el artículo 8 de la LFRASP
ciertos comportamientos regulados de manera administrativa, o por medio de juicios
políticos enmarcados en la Constitución, así como de manera penal lo rige el Código
Penal, pero no existe una prevención como tal que evite caer o entrar en él, es más
bien visto como un acto aislado.
De ahí que exista en otros países y en la literatura la importancia de establecer

reglas postempleo y de las actividades secundarias, la primera trata de regular la
obtención de alguna ventaja por la posición que se tuvo, o creárselo a otro que si
está ejerciendo mientras la segunda, busca normar actividades externas que
también son de interés público cuando inciden en el desempeño de actividades
oficiales como las empresariales, comerciales o financieras, y por tanto, son
remuneradas. Esto sólo se enmarca en el artículo 9 de la LFRASP que establece
que los servidores públicos no deberán a "un año después de concluir sus funciones
aprovechar su influencia, información o documentos a los que haya tenido acceso
y los servidores que se hayan desempeñado en el IFE no participarán en ningún
encargo público de la administración encabezada por quien haya ganado la
elección”.
Contrario a todo, en muchas partes del mundo el combate a la corrupción ha sido

emprendido por instituciones que dependen del Ejecutivo quizá por la necesidad de
484
David Arellano; Laura Zamudio, "Dilemas organizacionales e institucionales para contener conflictos de interés en una
democracia: una aproximación comparativa entre Canadá, Estados Unidos y México” en Irma Erendira Sandoval, ibíd., p.
415.
442
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lidiarla desde sus propias instituciones como parte del control interno, pero también
por esto, enfrenten dificultades al combatir la corrupción, al igual que en su
supervivencia y su eficacia. A pesar de los esfuerzos hechos por los programas que
opera la SFP en cuanto al tema de la corrupción y la mejora de la gestión, y han
aportado elementos a la materia, no han tenido el impacto que se esperaba, no sólo
en resultados sino también en credibilidad.
Estableciendo que la SFP y sus OIC son los encargados en cuanto al tema de
sanciones y combate a la corrupción, estas instancias no son respaldadas con
reglas claras y, como se mencionó anteriormente, su estructura ha sido enfocada a
diversidad de funciones que dificultan a su vez la investigación, vigilancia y
ejecución de actos y sanciones. Al hacer frente a varias tareas, tiene limitaciones
en tiempo y capacidad y una preocupación por el cumplimiento normativo de toda
la administración pública federal, sumado también a la falta de incentivos que
empujen hacia su combate como la protección y estímulo de denunciantes que
dificultan sumamente su actuar.
Por eso la importancia de aclarar estos puntos que emprenderán un mejor combate
si se enfoca una mayor visión a estas aristas institucionales y regulatorias, pero que
sin duda no son limitativas para abordar el tema de la corrupción ni quita el riesgo
de que se adquieran otras formas de practicarla.
5.4.5 La transparencia y la rendición de cuentas en otros espacios
Al hacer referencia de posibles reformas en los Poderes, es porque el Poder

Legislativo es también un órgano que en materia de acceso a la información,
transparencia y rendición de cuentas se encuentra muy rezagado y en forma
incipiente, lo cual le imprime muchos desafíos en su porvenir, pues sus legisladores
son más bien responsables ante sus líderes partidistas, los cuales limitan o
emprenden su futuro político, que frente a los ciudadanos que representan, y esto
también es producto de una falta de un servicio profesional de carrera consolidado
en el Congreso. Aunque en nuestro país no existe la figura de la reelección, los
legisladores se someten a juicio de los ciudadanos castigando o refrendando al
443
México, 2010-2016”
partido en el poder en época de elección sólo de manera partidista.
Esta situación repercute en cuanto a que el Poder Legislativo es el contrapeso de

los otros Poderes y se encuentra cuestionado sobre su situación y su misma
opacidad. El Poder Judicial, el cual ha ganado mucha autonomía con respecto del
Poder Ejecutivo, también enfrenta varios retos dentro de su propio control y sus
resoluciones.
5.4.5.1 El Poder Legislativo
El Poder Legislativo, conformado por la Cámara de Diputados y la de Senadores a

nivel federal y estatal, tiene una gran importancia, puesto que en el diseño de pesos
y contrapesos tiene un esquema elaborado para que se le rindan cuentas y no tanto
para que éste las rinda, principalmente a los ciudadanos a quienes representa. El
marco legal que establece sus obligaciones y responsabilidades se cumple de
manera formal, es decir, en sentido estricto y parcialmente hablamos que sus
mecanismos funcionan.
Sin embargo, al adentrarse en la manera como establecen sus mecanismos propios

e internos como organización, en forma individual (legisladores) y colectiva
(organizaciones parlamentarias) se observa la reserva de apuntar a una verdadera
política de transparencia y rendición de cuentas.
Resulta increíble que fue el Poder Legislativo, quien aprobó en el año 2002 la
LFTAIPG y sea este mismo el que esté rezagado en esta materia, aunque se buscó
redefinir a este Poder para equilibrarse con los otros y crear un diseño de pesos y
contrapesos para desarticular las viejas formas de operar políticamente, no significó
el abandono de antiguas prácticas.
Fue hasta la creación de esta ley que se determinó la obligatoriedad de dar acceso
a la información. Las tareas que tiene a su cargo el Poder Legislativo son agrupadas
en: representación, legislativas, político-administrativas, de control y jurisdiccional 485
485
Esta clasificación fue hecha por los investigadores que realizaron el estudio sobre el Poder Legislativo y retomada en este
444
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y están enmarcadas dentro de diversos ordenamientos: la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos y leyes secundarias como la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM), la LFRCF, la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LPRH), la LFTAIPG, el
Reglamento para la Transparencia y el Acceso a la Información Pública de la H.
Cámara de Diputados y el Acuerdo Parlamentario para la aplicación de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental en la
Cámara de Senadores.
En estos ordenamientos jurídicos no se instituyeron sanciones a los órganos

colectivos del Poder Legislativo por no cumplir con las obligaciones impuestas ni se
señalan responsables específicos. En la Constitución, no se mencionan
responsables en caso de no cumplir con las facultades legislativas, es decir, no hay
criterios claros de verificación del cumplimiento y la única sanción se aplica cuando
no se presentan los legisladores a las sesiones de la Cámara (artículo 63 y 65),
como si la presencia fuera un parámetro total de desempeño y suficiente para
informar, explicar y justificar decisiones. Sucede lo mismo con el juicio político, en
el que no hay plazos ni procedimientos específicos para ejecutar tal disposición
constitucional, aunque si establece que son definitivos, no genera una falta de
responsabilidad (artículo 110).
La sanción prevista a la Mesa Directiva se aplica por no desempeñar sus funciones

adecuadamente, y si llegara a pasar sólo podrá aplicarse con la votación de dos
terceras partes del pleno.
En leyes secundarias, antes mencionadas como la LOCGEUM, LFSRC, LPRH, no

se enmarcan sanciones por no cumplir con las facultades otorgadas al Congreso
para la fiscalización y correcta aplicación del gasto público y el trabajo legislativo
correspondiente para los periodos de sesiones.
trabajo ver Ma. Amparo Casar; Ignacio Marván; Khewvirg Puente, “La Rendición de cuentas y el Poder Legislativo” en Sergio
López- Ayllón; Mauricio Merino; Guillermo Cejudo, La estructura de la rendición de cuentas, México, UNAM: Instituto de
Investigaciones Jurídicas-CIDE, Serie Doctrina Jurídica Núm. 551,2010, pp. 331-405.
445
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Pero si exige a su órgano técnico de fiscalización, la ASF, no infrinja los plazos para
las auditorías, informes y recomendaciones, y especifica también las sanciones a
que se hacen acreedores, que son avaladas y ejecutadas por la Comisión de
Vigilancia (artículos 30,32.37, 38, 54,91 y 92 de la LFSRC). 486
Posteriormente, los Coordinadores políticos de los Grupos parlamentarios, quienes

integran las Comisiones (encomendadas de aprobar el anteproyecto del
presupuesto de la Cámara) y Mesas Directivas, son los encargados de la asignación
de recursos y esto asegura que los legisladores de sus partidos sigan su
cumplimiento dentro de la práctica legislativa, pues también son los Coordinadores
los "facultados” de sancionar informalmente, dejando de lado el producto del marco
legal.
De igual modo, los mismos Órganos de Control se someten a vicisitudes políticas,

pues en un diseño de lagunas existentes en el marco institucional se imponen las
propias reglas.
El presupuesto es aprobado por la junta de Coordinación Política de la Cámara de

Diputados, para su elaboración es auxiliada por el Comité de Administración que
preside un diputado del mismo grupo parlamentario, en el caso de los Senadores
es por medio de la Mesa Directiva que si puede presidir un miembro de otro grupo
parlamentario. El presupuesto es aún un tema que sigue pendiente, así como su
distribución interna y su uso dentro de la institución.
De esta manera, parece que la sanción recae en el voto, pero no en un sistema de

reelección, sino en época de elecciones cada 3 o 6 años dependiendo el cargo a
elegir, como sucede en nuestro país, no siendo esta situación una rendición de
cuentas per se.
Dentro de su reglamento de transparencia, publicado en el año 2009, cierta

flexibilidad también se ha aplicado al Congreso de la Unión, su Comisión funge
486
Para un análisis exhaustivo de dichos ordenamientos con respecto a la rendición de cuentas dentro del Poder Legislativo
ver Ma. Amparo Casar; Ignacio Marván; Khewvirg Puente, “La Rendición de cuentas y el Poder Legislativo” en Ibíd., p.331-
405.
446
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como Comité de Información y Clasificación, así como en la resolución de recursos

de revisión. Su órgano rector de transparencia, el cual no está integrado en la
práctica, se conforma por un Presidente, Vocales (Coordinadores de todos los
Grupos parlamentarios) y 4 Consultores (Secretario General, Contralor, Director de
Asuntos Jurídicos y Titular de la Unidad de Enlace). Se dispone de un canal de
televisión y de medios electrónicos que publican dictámenes, minutas, iniciativas y
un portal de obligaciones que si bien son una apertura, no significa que
transparenten el proceso que se gesta internamente en las comisiones, en el criterio
para elegirlas y repartir el presupuesto, asimismo el marco legal de transparencia
del Congreso tampoco contiene un capítulo de sanciones aplicables a los
legisladores.
De acuerdo con el estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados

por la ley (OSO), los resultados parecen evidenciar lo dicho:
El Senado de la República se ha puesto mayor énfasis en aspectos de calidad

institucional en detrimento del cumplimiento de las obligaciones de transparencia,
es posible notar una leve diferencia a favor del Senado. La Cámara de Diputados,
por su parte, muestra un grado de correspondencia significativamente bajo, pues no
sólo ha sido incapaz de cumplir con la publicación de datos formales de la
organización, sino que tampoco ha podido incorporar a la transparencia en el diseño
de sus unidades, ni en los esfuerzos institucionales en la materia (el valor del
indicador correspondencia institucional es el segundo más bajo respecto a todos los
oso)487
Por tanto, los criterios han sido desiguales, aun cuando se establecen en la
Constitución y la Ley de transparencia los parámetros mínimos que deben seguirse
y cumplirse, sobresale así, la tarea que desarrolla el IFAI como órgano garante del
acceso a la información externo dentro de la administración pública federal para
tomarse en cuenta en casos con los OSO que se otorgan cierta flexibilidad, como el
487
Sergio López Ayllon; David Arellano Gault, Estudio en materia de transparencia de Otros Sujetos Obligados por la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, México, UNAM: Instituto de Investigaciones
Jurídicas-CIDE- IFAI, Serie de Estudios Jurídicos Núm.103, 2008, p. 74.
447
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Poder Legislativo, aunque no sucede con todos.
En el caso del Poder Judicial, su actuar requiere de una sólida imagen

independiente que se vea reflejada en sus decisiones y acciones, al ser este Poder
el que dirime conflictos en la sociedad y debiera ser visto como el aliado de la
ciudadanía al proteger la esfera de derechos que rigen la vida social, y al que hace
mención Hugo A. Concha Cantú como instituciones de servicio y de control a los
otros Poderes que por su naturaleza son más políticos (sujetos a luchas partidistas),
entonces se puede entender la muy necesaria apertura informativa que requiere el
Poder Judicial como medio para fortalecer sus vínculos con la sociedad. 488
Dentro del Poder Judicial, la creación del Consejo de la Judicatura Federal (CJF)
favoreció el mejoramiento de funciones jurisdiccionales, puesto que se delegó a este
consejo lo relativo a la carrera judicial y las actividades administrativas, a excepción
de la SCJN y el TRIFE.
Lo que sucede con el Poder Judicial, por ejemplo, es que la LFTAIPG menciona en
el artículo 8 que son públicas las sentencias que hayan causado estado o
ejecutorias y las partes podrían oponerse a la publicación de sus datos personales,
mientras que en el artículo 14 fracción IV establece que los expedientes judiciales
en donde se encuentran dichas sentencias son información reservada en cuanto no
hayan causado estado, por tanto clasifica en ambas categorías la información, es
decir, tanto reservada como confidencial, lo que le inserta mayor complejidad e
impedimento a la ciudadanía para acceder a ella, sin embargo, se estableció en el
Reglamento para dar cumplimiento a la LFTAIPG de la SCJN y el CJF que las
sentencias son públicas en tanto no hayan causado estado, mas no las pruebas y
constancias que se encuentren en los expedientes judiciales.
Por ello, los expedientes de procesos familiares y penales son documentos a los
488
Hugo A. Concha Cantú, “Acceso a la Información de los poderes judiciales” en Hugo Concha Cantú; Sergio López- Ayllón;
Lucy Tacher Epelstein (Coordinadores), Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información, México,
UNAM: Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica Núm. 193, 2005, p. 166.
448
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cuales las partes deben tener cierto acceso e informar lo que es relevante a la
ciudadanía en versiones públicas o desagregación de datos.
La impartición de justicia no debe ser un desgaste para el ciudadano, y tampoco

para el medio que provee los recursos, así como los resultados que se emiten en
los juicios que buscan solucionar la causa que dio origen a la controversia y puedan
ser acatados, de ahí la importancia de la independencia de los jueces para la
interpretación y procedimientos que resuelven.
La LFTAIPG indica de manera general los principios mínimos que deben seguir los
OSO y deja abierta la puerta para su interpretación, esto ha generado que unos
tengan mejor cumplimiento que otros. Los mecanismos para transparentar el actuar
del Poder Judicial son: su normatividad, lo que se publica mediante medios
electrónicos y su informe de actividades.
El marco en materia de transparencia que rige al Poder Judicial son: el Reglamento

para dar cumplimiento a la LFTAIPG de la SCJN y el CJF, publicado en 2004, así
como el Acuerdo General para la Transparencia, Acceso a la Información Pública y
Protección de Patos de la SCJN, publicado en julio de 2008, y el Acuerdo General
84/2008 del CJF que establece las atribuciones de los órganos en materia de
transparencia, procedimientos de acceso y protección de datos personales,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2009, y otros
lineamientos con respecto a sus archivos y procedimientos de acceso, los cuales
instituyen para la supervisión de las disposiciones legales las Comisiones para la
Transparencia y Acceso a la Información Pública de la SCJN (la conforman
Ministros del Comité de Gobierno y Administración) y el CJF (la conforman
Consejeros de la Comisión de Vigilancia, Información y Evaluación). Para cumplir
con la publicación de la información y protección de datos se erigieron los Comités
de Acceso y Protección de Datos Personales, sus integrantes son determinados por
la Comisión. Ambos conocen asuntos referentes de la clasificación de archivos y
recursos de revocación, los cuales son definitivos.
El Poder Judicial cuenta con un canal de televisión, por otro lado, sus resoluciones
449
México, 2010-2016”
y sentencias e información administrativa, así como el portal de obligaciones se

encuentran disponibles en medios electrónicos, pero no lo referente a Juzgados de
Distrito y Tribunales de Circuito y Unitarios, es decir, que no amplían los criterios
para publicitar las necesidades de la ciudadanía.
La información debiera basarse de acuerdo con su estructura y adquirir un sentido

con base en ésta, ya que hay diferentes niveles de organización y jerarquía, de
unidades jurisdiccionales, por competencia y actividades institucionales.
El informe de actividades es un instrumento de rendición de cuentas, pero no se

incluyen en todos los casos del Poder Judicial ciertos rubros, los cuales no tienen el
mismo tratamiento, entre ellos: temas de auditorías, carrera judicial, ejecución de
resoluciones, entre otros, es decir, que no se clarifica lo que si genera información;
en el ámbito jurisdiccional, el instrumento referente a la rendición de cuentas es la
actividad estadística y el contenido de las resoluciones; el campo de la carrera
judicial no sólo engloba a la materia administrativa, sino también ascensos,
remuneraciones, estabilidad y permanencia de los ministros, que desarrollan los
Consejos a sus órganos jurisdiccionales, con el que no cuentan todas las entidades
federativas y cuya actividad realizan los mismos ministros.
El desempeño de la tarea de los funcionarios judiciales se mide por medio de los

procesos de ratificación o promoción a cargos superiores, establecido en los
artículos constitucionales 97 y 116 fracción III y 121 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación (LOPJF), con base en sus funciones, los resultados de las
visitas de inspección, grado académico, no haber sido sancionado y otras normas
que se enmarquen en acuerdos generales.
Las responsabilidades administrativas son reguladas en la LOPJF y en la LFRASP

como cualquier servidor público, pero también existen los mecanismos de juicio
político y declaración de procedencia que ejecuta la Cámara de Diputados, de igual
modo, la figura de la Contraloría Interna está presente. Sin duda, el Poder Judicial
cuenta con mecanismos que tienden a rendir mejores cuentas y se abre más a la
fiscalización que el Poder Legislativo.
450
México, 2010-2016”
De acuerdo con los resultados del estudio de transparencia de OSO, la SCJN está
levemente más enfocada a mejorar la calidad institucional que a dar cumplimiento
a las obligaciones de publicación en internet. Un comportamiento similar es el que
muestra el CJF, pero con un énfasis aún mayor en la calidad (obtiene el valor más
alto para el indicador si en comparación con la totalidad de OSO).489
Empero, como lo establece José Antonio Caballero en su estudio sobre el Poder

Judicial, no parece existir una metodología explícita que permita conocer la manera
en que se debe proceder, los criterios para determinar responsabilidad por la forma
en que el juez dicta un fallo, pues tienden a ser restrictivos...tal parece que los
expedientes se revisan con base en la experiencia, es frecuente encontrar que la
mayor parte del trabajo judicial se aprende sobre la marcha. 490
5.4.5.3 Ámbito estatal y municipal
También es importante, no dejar de lado la situación que se ve doblemente afectada

a nivel estatal, y más, municipal, pues no existe una homogeneidad en su situación
de transparencia y rendición de cuentas, como quedó establecido en el artículo 6°
constitucional, al dejarlo en entredicho que en una entidad federativa su órgano
garante de transparencia sea un Consejo Ciudadano que opera con 1 servidor
público y 3 prestadores de servicio, y otras entidades donde hay cargos aún
honorarios de medio tiempo y con sueldos bajos que no permiten un pleno
compromiso de sus autoridades frente a otros que si cuentan con los elementos
necesarios para hacer frente a su labor. Asimismo, se ven debilitados también en
sus Contralorías Internas con la misma situación que enfrentan los órganos
garantes de transparencia por la disparidad de recursos de todo tipo y de su
normatividad.
Las mismas deficiencias son parte del desconocimiento, falta de voluntad y de la

inexistencia, muchas veces, de procedimientos que normen la actividad y los
489
Sergio López Ayllon; David Arellano Gault, óp. cit., p.79.
490
José Antonio Caballero, “La rendición de cuentas en los poderes judiciales” en Sergio López-Ayllón; Mauricio Merino;
Guillermo Cejudo, óp. cit., p. 442 y ss.
451
México, 2010-2016”
mecanismos para hacerlas cumplir, lo que tampoco ha permitido un desarrollo

municipal debido a las políticas económicas y sociales que ha impuesto el gobierno
federal sin mirar las oportunidades de las regiones y las actividades municipalistas
que desarrollan, de igual modo se han visto limitados por grupos influyentes
internacionales y la economía mundial.
Deviene también por los reclamos de los municipios por una redistribución de
facultades y competencias entre la Federación, los estados y municipios,
especialmente de tipo fiscal, tributarias y de recursos presupuestales para que
exista una coordinación fiscal equitativa.
5.4.6 El papel del ciudadano en el Estado Social Democrático
El ciudadano no sólo es parte del sistema de transparencia y rendición de cuentas

como otro actor simplemente, sino como auditor último en su papel de electorado
que le proporciona el esquema de representatividad. Los derechos sociales habrán
de constituirse como tales con la afirmación éstos en las normas jurídicas para
salvaguardar las acciones individuales frente a los actos estatales que dotan de
sustancia al Estado Social y Democrático. Acorde con lo anterior, esto se lleva a
cabo por medio de la separación de las funciones de los órganos de poder y las
redes de rendición de cuentas mediante las cuales se garantizan los derechos
políticos básicos socorridos por la democracia, y asimismo se sanciona su
incumplimiento. Pero esto lleva a tratar de equilibrar un límite entre estos controles
y los derechos privados, y es cuando la transparencia intenta dilucidar entre el
interés público, la privacidad y actos de abuso.
Dentro de los mecanismos institucionales por los cuales puede hacer valer sus
derechos se encuentran los que se dan en los mecanismos horizontales y verticales,
planteados ya en este trabajo.
En los mecanismos horizontales, como sugiere Adam Przeworski, 491 surgen
491
Adam Przeworski, “El Estado y el ciudadano”, [en línea], Política y Gobierno, núm. 2 vol. V, México, CIDE, 1998.pp. 341-
379, Dirección URL:http://www.politicaygobierno.cide.edu/num_anteriores/Vol_V_N2_1998/Pzeworski.pdf.
452
México, 2010-2016”
preguntas al tratar de hacer valer estos derechos, primero frente a la burocracia,

quienes no son elegidos por medio del voto, entonces ¿son agentes que sirven al
gobierno llámese Ejecutivo o Legislativo o al ciudadano? Y en cuanto a los
organismos autónomos, los cuales, si bien poseen autonomía en sus funciones y
en su operación están subordinados en nombramiento y recursos igual que la
burocracia, por tanto, el ciudadano tiene un control indirecto, pues no sólo
contribuyen al fisco sino es quien elige a los funcionarios que legislan y distribuyen
los recursos y a los dirigentes que realizan los nombramientos.
Los organismos autónomos son vistos como parte del sistema de pesos y
contrapesos, pero dentro de la estructura interna del gobierno (surge el
replanteamiento de sí es un nuevo poder o se encuentra dentro de la estructura
tradicional) y no como una institución de participación popular en el ejercicio
gubernamental, por eso estas instancias buscan acercarse a la ciudadanía, ya sea
mediante programas de participación, transparentando su actuar y sus decisiones,
creando mecanismos de rendición de cuentas de segundo orden o teniendo
reconocimiento y cobertura positiva en los medios producto también de que la
sociedad perciba cambios positivos en su bienestar. Esto es importante porque no
puede quedar en situación de auditores no auditados, aunque indirectamente
tengan una relación con la ciudadanía. En México, el Poder Judicial es el encargado
de dirimir conflictos entre la autoridad y los ciudadanos, por ejemplo, relacionado
con los organismos constitucionalmente autónomos vía tribunales especializados.
Pero también mucho dependerá de que haya incentivos adecuados para que los
organismos autónomos ejerzan sus prerrogativas, pues no sólo los instrumentos
facultan, los incentivos también motivan y llevan a resultados que la sociedad notará
más adelante legitimando a la institución como lo ha ido tejiendo el IFAI con respecto
al tema de acceso a la información.
En cuanto a los mecanismos verticales, el voto es la forma en la que el ciudadano

se inmiscuye y ejerce sus derechos, pero donde no hay ninguna certeza de que lo
propuesto por los candidatos a erigirse en un cargo público sea cumplido, debido a
453
México, 2010-2016”
circunstancias cambiantes, por ignorancia del electorado o que se permita deliberar

libremente, y tampoco puede distinguir si habrá un beneficio futuro o propio, ya que
para que este control funcione se requiere información, la cual nunca se tendrá de
manera completa y tal vez no la quisiéramos conocer porque radicaría en causar un
daño o no podría ser puesto en marcha, empero, no exime de conocer lo que el
gobierno hace, fuera de la información que nos proporciona y que de igual forma
nos lleve a no votar como un acto informado y de protesta.
Dentro del sistema de rendición de cuentas, el voto para reelegir o elegir una sola
vez, es una sanción a posteriori y es la percepción de los votantes en su bienestar
y no siempre con la información para hacerlo, pero de ningún modo es un sinónimo
de que existe una rendición de cuentas plena.
No siempre se logrará incidir en las decisiones o se ejercerá una presión moral para
que las autoridades actúen, o que, en su efecto contrario, frente a una ciudadanía
ausente se concentre la información sólo para ciertos sectores como los medios de
comunicación, los partidos políticos y el sector académico.
Sin embargo, es de destacar que muchas deficiencias han sido consecuencia de

políticas económicas y de crisis generando un grado de orden social, las cuales
aumentaron la desigualdad en unos lugares más que en otros, creando un sesgo
hacia ciertos grupos influyentes y élites que financian sus asuntos de interés
dejando por otro lado áreas carentes de recursos y corrompidas que son utilizadas
por otros sectores de la población que son mayoría, quizá como menciona Adam
Przeworski,492 las élites prefieran contratar servicios privados (incluso el acceso a
la justicia) que pagar impuestos que mantendrían en buen estado estos rubros para
ser usados por todos, mientras que los pobres no tienen condiciones de ser
gravados. La dificultad radica, tal vez, en un problema fiscal, donde la desigualdad
es alta y el Estado pobre, pasando la carga tributaria a la clase media que es quien
utiliza los servicios en gran medida.
492
Adam Przeworski, op. cit., pp. 341-379.
454
México, 2010-2016”
Posiblemente, la inefectividad en la aplicación de la ley, como menciona Guillermo

O'Donnell, si es producto de una situación en la cual el sector marginado no es
reconocido como "autónomo y responsable” y son apartados de sus derechos
políticos, sociales y civiles al tener menor capacidad de utilizarlos y hacer uso eficaz
de éstos, por tanto resultan ineficaces políticamente y continuaran en estado de
pobreza, pues "un ciudadano que reconoce sus derechos dentro de la esfera pública
es una forma de empoderamiento individual y social, pues cuando son conquistados
y ejercidos, son una base valiosa para no entorpecer la capacidad de actuar
universalmente”.493 Lo que lleva a que si bien hay legalidad en un "momento de
igualdad” se creen situaciones para respaldar eficazmente la reproducción de
desigualdades.
Empero, el reconocimiento y uso de dichos derechos en un régimen democrático no

garantiza per se las condiciones económicas y sociales para que éstos se ejerzan
en escenarios mínimos de igualdad ni eficazmente, no por ello el diseño institucional
y regulatorio deja de tener relevancia, al contrario, pues es un control de los
ciudadanos y dichos mecanismos sirven para su beneficio y generan incentivos para
cierto tipo de actuar, tomando en cuenta que la efectividad plena no existe ni ha sido
lograda en ninguna parte del mundo.
En nuestro marco legal existen algunos programas y mecanismos en los que la

ciudadanía participa supervisando los actos de la autoridad. Los esfuerzos por
incentivar a la sociedad son ejecutados a nivel federal por la SFP, promoviendo la
contraloría social, ésta basándose en la participación de usuarios de trámites y
servicios como los de salud, seguridad pública, testigos en procedimientos
gubernamentales de contrataciones y programas de monitoreo ciudadano.
Varias dependencias y entidades ejecutoras de programas sociales están obligadas

a crear y capacitar Comités de Contraloría Social, pero son éstas mismas, quienes
tienen la decisión sobre la aplicación de las observaciones y el seguimiento que
493
Guillermo O'Donnell, “Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina” en Guillermo O'Donnell; Juan E.
Méndez; Paulo Serio Pinhelrio (Compiladores), La inefectividad de la ley y la exclusión en América Latina, Buenos Aires,
Editorial Paidós, 2002, p.305-336.
455
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hacen los ciudadanos, a la vez que son muy pocos, al no ser ésta una actividad
comúnmente practicada y depender de que haya interés de parte de la sociedad
para la formación de grupos interesados en monitorear. No hay recursos e
incentivos para la formación de grupos interesados en temas relacionados con la
rendición de cuentas sumado a que tampoco existe alguna responsabilidad al
incurrir en irregularidades en el proceso.
Al igual que las dependencias y entidades, los estados han tratado de incluir a la
sociedad, por ejemplo, el Distrito Federal publicó su Ley de Participación Ciudadana
e incluyó figuras como los Comités Ciudadanos y el Consejo de los Pueblos, realizó
la consulta sobre el presupuesto participativo, dentro de la cual la participación ha
tenido un bajo impacto, o en el caso de Tlaxcala se reconoció la organización vecinal
con las "presidencias de comunidad y la "representación comunal territorial” en el
ayuntamiento.
Todo esto hace un esfuerzo por incluir a la sociedad para que participe, sin
embargo, no implica la idea de que estos pasos junto a la simple entrega de
información a la ciudadanía o la existencia de módulos de atención ciudadana para
ser un canal de quejas sean un sistema de rendición de cuentas pleno. Además, no
se ha consolidado la idea de la importancia de la participación ciudadana, las áreas
donde podría tener mejores resultados su inclusión ni la infraestructura necesaria a
corto y largo plazo, de no tomarse en cuenta se puede convertir en un procedimiento
que de cumplimiento legal y sea entendido como "rendir cuentas”.
456
México, 2010-2016”
CONCLUSIONES
Desde la implementación del concepto de Transparencia y acceso a la información

en el gobierno federal se tuvo esperanza en el impacto positivo que este significaría
en el control de las acciones de un gobierno caracterizado por la corrupción y el
manejo discrecional de los recursos públicos, desde un inicio se consideró que la
generación de este sistema atraería nuevos parámetros de actuación y orden en la
gestión pública, lo que directamente elevaría el nivel de competitividad del país y
con ello, el bienestar de las familias mexicanas.
Sin embargo, los resultados obtenidos hasta el día de hoy, resultan decepcionantes
pese a la cantidad de recursos canalizados para este propósito, en realidad lo que
ha sucedido es que se ha ampliado la cortina de hierro de los fenómenos de
corrupción, que ahora se arropan bajo el manto legitimador de un cumplimiento
burocrático de las obligaciones de información de transparencia, pero sin debido
control y seguimiento por la autoridad encargada de la regular el cumplimiento de la
misma Ley.
En este sentido, partiendo de concebir como parte de la eficacia de la administración

pública el que se encuentre sustentada en los preceptos y principios de la rendición
de cuentas, es que se hace particularmente relevante la implementación de
estrategias de información proactiva y de datos abiertos sobre la tareas y facultades
asignadas; lo cual debe estar permanente vinculadas con la generación de
información sistemática y comparable, de manera que dicha información sea
fácilmente estimada y valorada por la ciudadanía y la sociedad civil organizada para
el desarrollo de sus propias estrategias, y cuente con ello con mayores y mejores
mecanismos de seguimiento y vigilancia de la labor pública.
La visión del Estado en términos de la transparencia de sus responsabilidades,

debería de ser, revisar las cuentas relativas a la política y programas públicos de
los entes obligados, asociados al cumplimiento de las metas y en la valoración de
su peso relativo en las estrategias generales de desarrollo. En consecuencia, esto
delimitaría también el accionar de la administración pública quien ahora estaría
457
México, 2010-2016”
correctamente regulada por el escrutinio ciudadano, con información oportuna y

pertinente.
De esta manera, es posible arribar a un esquema funcional de rendición de cuentas,

el cual queda sujeto a las observaciones y recomendaciones vinculantes que las
autoridades competentes (por definición autónomas) realizan; y por otra parte
asociando directamente los principios de responsabilidad, tanto de sus autoridades
como de los servidores públicos, para que respondan y justifiquen ante los órganos
regulatorios y los ciudadanos el desempeño que consiguen al implementar las
políticas públicas.
La rendición de cuentas es un proceso que se encuentra vigente y que ayuda a

mejorar las deficiencias en la gestión pública, lo anterior al vincular el cumplimiento
de las obligaciones de transparencia con su estructura interna, se permite distinguir
duplicidades u omisiones presentes en las unidades funcionales, y sobre todo diluir
los claroscuros en la gestión pública. De esta manera, desde el ángulo de la relación
horizontal del poder que involucra una democracia participativa, se favorece que las
áreas, estructuras y procesos de la administración pública sean motivo de
indagación y mejora, a fin de que la gestión pública, entendida tanto la toma de
decisiones como la gestión de gobierno, cumplen con los valores y principios
definidos colectivamente.
En la mayoría de los estados democráticos, es natural que se abran espacios para

la oposición lo que significa gobiernos sin mayoría absoluta, aumento en el nivel de
pluralidad de los congresos locales y gobiernos con alternancia. En este sentido, el
único camino viable para soportar los cambios en el escenario político, es el
fortalecimiento institucional, donde la Transparencia cobra mayor relevancia, sin
embargo, las diferencias en la implantación en cada uno de los estados de la
república muestran que los factores políticos y el contexto de cada entidad no son
condiciones suficientes para lograr la existencia de un Sistema de Transparencia
locales de calidad y que evolucionen al mismo ritmo.
En este sentido, detallamos la primera estrategia de políticas públicas.
458
México, 2010-2016”
Promover la coordinación institucional de organismos locales y nacional a

través de un consejo superior, de tal manera que, respetando la autonomía de
los estados y entidades promueva la homologación de los distintos cuerpos
normativos, así como de los procedimientos para la publicación y difusión de
las obligaciones de Transparencia y la atención de solicitudes. Asimismo, este
organismo será el facultado para conocer y resolver de manera expedita
aquellas inconformidades y denuncias que la ciudadanía cuando se observen
desviaciones al cumplimiento de la normatividad en materia de Transparencia
o bien de posibles inconsistencias u omisiones que pudieran considerarse
asociadas a un delito.
Ésta coordinación no sólo se refiere al diseño de los órganos garantes locales, sino
que implica una coordinación entre los demás actores en cada entidad federativa.
El desempeño de los órganos garantes de los gobiernos locales en algunas
entidades federativas es deficiente porque existe una estructura política que lo
permite, pero cuando el gobierno, la legislatura, el Poder Judicial y los órganos
autónomos se coordinan para realizar sus funciones y cada uno rinde cuentas a
quien lo vigila, entonces la calidad del gobierno y la respuesta en materia de
transparencia mejoran.
Aquí, es importante recordar que los objetivos de la ley aprobada en el año 2002,
eran proveer el derecho de acceso a la información mediante procedimientos
sencillos, transparentar la gestión pública, favorecer la rendición de cuentas y
contribuir a la democracia, garantizar los datos personales y mejorar el manejo de
los documentos producto de la gestión. Por lo que podemos distinguir que el logro
de este objetivo se encuentra limitado, como se ha señalado en este trabajo, por un
marco institucional que en algunos casos es incipiente e insuficiente, falto de una
visión realista y con el fin de brindar a la ciudadanía un marco idóneo para su
participación, mostrando con ello la falta de voluntad política e institucional de los
distintos poderes.
De este modo comprobamos que algunas de las más importantes consecuencias
459
México, 2010-2016”
de un marco normativo demasiado flexible significan: la falta de autonomía plena

del órgano garante de transparencia cuyos Consejeros son nombrados por los
congresos locales, la autorización para que en la atención a solicitudes de
información por los sujetos obligados se utilice en demasía la clasificación de
“información inexistente”, evitar la entrega de información bajo el argumento de las
dificultades de entrega en tiempo y costo, falta de calidad en las respuestas o
formalismos que desgastan al recurrente, aunado a la falta de regulación y manejo
efectivo de la gestión y preservación de archivos, la equivoca fundamentación legal
para la determinación de una apertura parcial de la información reservada, así como
el escaso acompañamiento de las instancias sancionadoras en el terreno
administrativo y penal.
Lo que ha impedido que a casi una década de su implementación, se conforme un

Sistema Nacional de Transparencia cuya gestión sea más eficiente al cumplir con
las apertura del accionar gubernamental, en este sentido en la norma específica de
transparencia se ha circunscrito el derecho de acceso a la información pública en
estricto sentido, y no tanto a clarificar el quehacer institucional, aspecto fundamental
si no se quiere aislar dicho sistema del resto de estrategias de modernización del
estado y la forma en que coadyuvan al proceso de democratización y el estado de
derecho.
Efectivamente, la difusión de información pública no ha tomado un sentido vinculado

a mejorar la toma de decisiones y el proceso de aprendizaje ciudadano que
dinamiza no sólo a las organizaciones, sino a la misma sociedad, por lo que es
necesario que las entidades obligadas asuman activamente el compromiso con la
total transparencia como un instrumento de rendición de cuentas, tomando en
cuenta que este camino no es inmediato y conlleva costos e inconvenientes.
En este sentido, es necesario tener presente que al igual que en otros campos, la
Transparencia mexicana se inició de manera reactiva por la presión de organismos
internacionales que empujaron a los gobiernos en la región a reconocer los
derechos ciudadanos y las implicaciones positivas dentro del marco institucional y
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México, 2010-2016”
organizacional para los entes obligados, la realidad ahora es se ha convertido en

parte de las exigencias de grupos importantes de la sociedad civil, así los
funcionarios a cargo de las estructura operativa del estado mexicano vinculado a
los tres niveles de gobierno, por lo que los avances que hay en la materia y el
establecimiento de una rendición de cuentas más proactiva es ahora una demanda
nacional.
El uso de la información ha impactado en mayor medida a sectores como: los

medios de comunicación, partidos políticos, académico y empresarial y no tanto al
ciudadano común, lo anterior no significa necesariamente un problema o
descalificación de su utilización, pero si un reto para el estado, si este se reconoce
democrático, el que sea el ciudadano quien sea el primer beneficiario de esta
iniciativa. Por otra parte, un gobierno transparente puede fácilmente conseguir
difusión y el apoyo suficiente, legitimando con base a datos conocidos y verificables
por todos, las acciones de gobierno más dolorosas.
El uso de la información tiene pues efectos potencializadores relevantes para la

acción de gobierno, sin embargo existe la tentación de que dicha información pueda
ser manipulada o se oculte de manera deliberada, por lo que será necesario que los
organismos garantes, además de contar con plena autonomía, cuenten con las
condiciones físicas y normativas para llevar a cabo labores de supervisión o bien
puedan auxiliarse de la colaboración con otras instancias de supervisión para
calificar la calidad de la información publicada.
En este sentido, se propone la segunda estrategia de política pública especifica:
Ampliar las facultades de los organismos garantes para que, en coordinación

con los organismos y entidades responsables de la regulación de los sujetos
obligados, se realicen trabajos de conciliación de la información que ha sido
publicada y entregada a la ciudadanía, con el fin de convalidar la actualización,
pertinencia y certeza de dicha información, y dado el caso, los órganos
garantes puedan llevar a cabo procedimientos sancionadores y acciones
específicas y urgentes para resarcir las observaciones u omisiones
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México, 2010-2016”
detectadas y que hacen que la información entregada a la ciudadanía no

cumpla con los criterios de ley. Dando facultad también para la determinación
y aplicación pecuniarias a los obligados que se encuentran fuera de la Ley de
Transparencia.
De esta manera, en la presente investigación se revisaron los retos y perspectivas

en la materia de transparencia y rendición de cuentas, entre los que se encuentran
con mayor relevancia, los siguientes:
Es evidente que la existencia de diversos ordenamientos en materia de

Transparencia hacen necesaria plantearse una reforma de carácter nacional, lo que
facilite la integración de un solo Sistema Nacional de Transparencia, para ello debe
tomarse como referencia los conflictos y vacíos normativos que se han hecho
presentes desde su promulgación hasta la fecha, así como para modificar el diseño
institucional del INAI para convertirlo en un organismo con mayor autonomía que lo
consolide en el sistema nacional, gozando de facultades legales acordes con su
carácter nacional.
Lo anterior no ha sido un proceso fácil dado que al convertirse en el órgano garante

nacional que rige a todos los Poderes y los otros organismos autónomos, ha
requerido con un elevado costo, en tiempos y recursos, obteniendo algunos
conflictos, en especial al Poder Judicial, pero sin duda los beneficios serán
sustancialmente mejores.
Lo que lleva pensar en la existencia de un tribunal de revisión especializado como

sucede en el caso del IFE en materia electoral, pero en materia de acceso a la
información, y por tanto plantear reglas con respecto al tema de autonomía para
diseñar la pertinencia de otorgarles una base firme que norme a los organismos
constitucionalmente autónomos, tal como lo planteamos en nuestra segunda
propuesta específica.
Agregando ahora que este órgano resolutivo implica replantear temas como la
integración de sus comisionados y sus nombramientos, la pertinencia de una
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México, 2010-2016”
estructura en donde participen comisiones ad hoc de especialistas y académicos

que sugieran las ternas al Senado, igualmente, si se mantiene el sistema
escalonado, aislar las probabilidades de contar con un mayor control de las
decisiones designando en los primeros años el mayor número de comisionados,
aunque esto no es una regla definitiva.
Otro más de los factores que ha permitido en los primeros años al INAI es el contar
con el Servicio Profesional de Carrera, que sigue siendo realizado por una instancia
externa y la decisión final recae en el superior jerárquico, por lo que cabe la
posibilidad que esta voluntad no siempre responda a las necesidades del Instituto,
pero que tampoco se promueva una movilidad posterior dentro del servicio público
debido a que no existen condiciones labores de manera homogénea en la
administración pública federal contra nombramientos de este tipo.
De este modo, llegamos al tercer planteamiento específico en materia de políticas

públicas:
Es urgente subsanar la carencia de los instrumentos legales y técnicos

necesarios para establecer el Sistema Nacional de Archivos, el cual debe ser
la fuente y proveer la estructura documental y logística de todo el Sistema
Nacional de Transparencia y de Protección de Datos Personales; haciendo
énfasis en la necesidad de no solo almacenar información que actualmente se
mantiene segmentada y desarticulada, sino hacer valer los principios de
Transparencia proactiva para la generación de series y bases de datos
integrales y consistentes que permitan acceder a verdadera información y no
solo a datos sobre el desempeño del gobierno, estimando siempre su
aportación específica de cada una de las dependencias y programas al
desarrollo nacional, con lo cual estaremos ascendiendo a una verdadera
rendición de cuentas de la labor del gobierno.
La situación de los archivos gubernamentales es de vital importancia siendo éstos

un bien público y el insumo necesario de la transparencia y la rendición de cuentas,
por ello la insistencia de una regulación actualizada y ajustada a los adelantos en
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México, 2010-2016”
materia incluyendo la filosofía de datos abiertos, además del capital humano

capacitado para formar y dar soporte a esta información.
Asimismo, quedan temas por resolver de forma específica como es el caso de las
reservas que realizan los entes obligados, sobre los casos donde procede la
apertura, es otro punto en discusión, como es el caso de las reservas y la protección
de los Datos personales, donde una alternativa es que la apertura sea parcial con
plena protección de datos personales.
La realidad nos enseña que existe un desfase entre la legislación, que significa una
constante confrontación entre actores definidos y sectores activos con poder e
influencia en el ámbito de lo público, como son: los secretos bancarios, industriales,
fiduciario y fiscal, por ejemplo, pero esta situación por otra parte reste capacidad a
la hora de promover la transparencia y la rendición de cuentas, pero que
evidentemente va en detrimento de la máxima publicidad.
La problemática en los ámbitos estatales y municipales es otro punto, que exige la

toma de posición del poder legislativo y en otros ámbitos de gobierno, ya que a
pesar de que el derecho de acceso a la información es de carácter constitucional, y
por lo tanto estableció principios mínimos a nivel federal, estatal y municipal, sigue
imperando una disparidad en las leyes estatales, en la situación archivística, en los
órganos garantes, el nombramiento de comisionados y condiciones no muy aptas
para el desarrollo de sus funciones. De la misma forma a nivel municipal no hay
procedimientos que normen el acceso ni los mecanismos para hacerlos cumplir, y
en algunos casos, hay imposición de políticas que no siempre miran las
oportunidades de la región y las actividades municipalistas.
Un ejemplo de ello es el Poder Legislativo cuenta con un canal de televisión y un

portal de transparencia, pero donde imperan restricciones internas como los criterios
de elección de los comités y su proceso de gestión, asimismo dentro de su
reglamento de transparencia y su acuerdo parlamentario no existen tampoco
acciones que podrían sancionarse en caso de ocultar u omitir información, puesto
que son los mismos grupos parlamentarios los integrantes del órgano rector de
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México, 2010-2016”
transparencia.
En el caso del Poder Judicial, la forma en que ha integrado los esfuerzos de

transparencia requiere de una readaptación dado que su relación con la ciudadanía
es un tanto distinta, aún cuando faltan rubros por incluir dentro de sus informes de
actividades y se ajusten más a las necesidades de la ciudadanía, tiene mecanismos
más establecidos en cuestión de promoción y ratificación de jueces, así como en
materia de sanciones, empero, al hacer mención de la autonomía de los jueces para
interpretar y dar sus fallos, surge la suspicacia cuando estos producen daños y lleva
a caer en un equilibrio delicado sobre la determinación de responsabilidades y la
interferencia del Poder Legislativo para enjuiciar políticamente a los jueces, sin que
se extralimite en sus funciones.
Por su parte, dentro de los mecanismos de rendición de cuentas, es necesario

primero, que el control interno proporcione seguridad en el cumplimiento de
objetivos y metas, además de ser una oportunidad para dar orden en los procesos
y facilitar la evaluación externa. En esta parte sería de primera importancia contar
con la participación de los actores involucrados con son la Secretaría de la Función
Pública y la SHCP, quienes conforman el Sistema de Gestión y Desempeño, la
primera Secretaría está más dirigida a la calidad y la otra hacia los recursos, que
son los que están vinculados al desempeño y lo robustecen más, pero esto mismo
lleva a una "duplicidad” que no es discordante, pero evita enfocarse y generar
resultados más concretos.
Por su parte, la Secretaría de la Función Pública es la encargada de operar

programas vinculados a la rendición de cuentas, y ha trabajado en la reducción de
la regulación y mejora de la gestión, por lo cual se vuelve referencia obligada para
la generación de la información relevante, pero enfrenta la dificultad de que en su
estructura coexisten una variedad de funciones con aristas contables, de
desempeño, calidad, sanciones y combate a la corrupción, modernización
administrativa, contraloría social y servicio profesional de carrera, que si bien van
ligadas, se enfrentan al tiempo la capacidad de cubrir a todos los sujeto obligados,
465
México, 2010-2016”
sumando, por ejemplo, en materia de las obligaciones de transparencia, es la que

menos personal tiene en su Unidad de Enlace y al mismo tiempo, es una de las diez
instancias que más solicitudes de información recibe.
Por lo que también representa un buen caso de estudio dado que afronta la
sospecha de ser juez y parte en materia de sanciones administrativas; junto al bajo
desempeño en su finamiento y seguimiento, generando impunidad antes y después
del procedimiento, lo que lleva a una rendición de cuentas limitada que repercute
en la sociedad como posibles beneficiarios y en el incumplimiento de otras
regulaciones que van de la mano, tomando en cuenta las fallas propias de toda
administración y que la inefectividad de la ley, pero en este caso deviene de pocos
incentivos claros y una falta de prevención.
Resta por establecer la aportación del Sistema Nacional de Transparencia al tema

de combate a la corrupción, reconociendo que el fenómenos de la corrupción limita
y obstaculiza el desarrollo, en este sentido es necesario definir instituciones que
eviten el conflicto de interés, y que incluyan los incentivos necesarios para la
protección y estímulos a informantes internos no han sido abordados, dejar de ver
el fenómeno como hechos aislados y asumir que la declaración patrimonial solo es
un elemento preventivo, son los primeros pasos en la dirección correcta.
En este sentido, las iniciativas referentes a reformar la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas del Servicio Público, las cuales involucran
también al sector privado si ofrece o recibe cohechos, sin embargo, no pone el
mismo énfasis en el conflicto de interés el cual da mayor fortaleza a favor de un
reajuste a la Ley.
Por otra parte, es limitada la independencia de la SFP como encargada de combatir

la corrupción, la cual como se mencionó anteriormente, enfrenta varias dificultades
para cumplir su mandato debido a las diversas actividades que le han sido
encomendadas.
El mecanismo externo de control más relevante, es el ejercido por la Auditoria
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México, 2010-2016”
Superior de la Federación, la cual es un órgano de fiscalización, sin embargo,

afronta un dilema al ser el órgano técnico de la Cámara de Diputados, pues al
cumplir su obligación de rendir cuentas, enfrenta duplicidad con la Unidad de
Evaluación y Control, dependiente de la Comisión de Vigilancia de la Cámara, en
las que pueden verse inmiscuidas variables políticas que le resten imparcialidad en
la revisión de la Cuenta Pública, entre ellas: conocer sus tareas e interferir en su
reglamento, limitaciones de tiempo en auditorías, pedir explicaciones y efectuar
recomendaciones. Con este escenario se abre la puerta para plantear la autonomía
de este órgano, sin que ello signifique debilitar al Poder Legislativo, quien podría
participar de una manera más activa en la preparación del presupuesto y seguir
recibiendo la cuenta pública para su revisión (situación que se encuentra cancelada
de facto, hasta el día hoy).
Lo que sí es urgente es el dotar de mayores recursos técnicos y facultades a la

Auditoría, ya que su universo a fiscalizar es mayor que la SFP y ha demostrado
mayor efectividad, sin embargo, la Secretaría cuenta con mayores recursos
materiales, humanos y financieros, así como pocas limitantes en la promoción de
auditorías de desempeño, así como fortalecer el carácter preventivo con ajustes en
tiempos y entregas que eviten que no se sobrecargue la información y pueda ser
incluida en su totalidad.
Estas acciones contra la corrupción van acompañadas de la creación del Sistema

Nacional de Fiscalización, que lleva a una revisión ordenada y coordinada, no
importando si son actividades internas y externas, posibilita un mayor alcance en
las auditorías y evita caer en duplicidades, esto como parte del avance que significó
la creación de la LGCG, al armonizar la Cuenta Pública respecto a la definición de
los marcos conceptuales.
De igual modo, la reforma al artículo 116 constitucional instituye la autonomía de

gestión en las entidades fiscalizadoras de los estados y la Ciudad de México,
aunque sigue compartiendo la misma problemática que los órganos garantes de
acceso a la información, pues hay una disparidad en leyes, procedimientos,
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México, 2010-2016”
autonomía y recursos, porque es claro que si se reforman las reglas, también se

tiene que fortalecer a quien las hace valer, adecuarse los recursos y ajustarles las
capacidades.
Con este panorama se entiende la necesidad de dotar a lo organismos como el INAI

de la facultad de sancionar, ya que no han tenido el acompañamiento para el
seguimiento y aplicación de las correcciones administrativas necesarias, en cierta
medida por su estructura multifuncional y dependiente del Ejecutivo, pero ello los
convertiría en órganos jurisdiccionales y existe la posibilidad que pueda provocar
conflictos y desvirtuar sus funciones de origen, por tanto, se plantea que el
encargado referente al régimen de sanciones administrativas sea el TFJFA, que
depende también del Ejecutivo, pero está más enfocado por sus funciones a la
problemática, y de ahí evaluar sus ventajas y desventajas.
En este punto vale la pena señalar que ente una posible fusión de la ASF y la SFP
a una sola entidad que evalúe, fiscalice y combata a la corrupción, conlleva riesgos
en los cuales la Auditoría pierda su enfoque fiscalizador de recursos tratando de
erigirse como autoridad parajudicial, aunque la fiscalización conlleva el propósito
del combate a la corrupción, podría existir una incompatibilidad de funciones y
convertirse en juez y parte.
Por tanto, se comprueban y muestran debilidades evidentes, tanto en las facultades

de investigación y ejecución en las principales instancias que se encargan de la
vigilancia y la rendición de cuentas, y crea las evidencias de la falta de un marco
regulatorio e institucional claro que limita el actuar de instancias como el INAI.
Finalmente hay que señalar que el enfoque de cualquier reforma debe partir del
ciudadano y su participación es una pieza central, para lo cual se requiere un
ejercicio propicio de sus derechos políticos, para lo cual es necesario que el estado
reconozca el papel del ciudadano como unidad misma, por ello la necesidad de que
se abran espacios de participación más incluyentes, que a la vez este reacomodo
no vaya en contra de la representatividad de las instituciones.
468
México, 2010-2016”
La información ordenada, integra y completa puede permear como un activo social

que permita que la toma de decisiones pueda ser fácilmente consensuada abriendo
espacios a la gobernabilidad, así mismo evitando la opacidad en el ejercicio del
gasto público es posible reducir significativamente la corrupción. En nuestro país,
aunque existen ciertos mecanismos aún siguen incipientes, éstos dependen de la
existencia de grupos interesados y que la autoridad quiera incluir y tomar en cuenta
su participación, aunado a esto se incluye la falta de recursos propios y el
fortalecimiento de apoyos y normas que favorezcan su inserción, la desmotivante
impunidad y su forma a veces no organizada en los ya desarticulados mecanismos
de rendición de cuentas.
De esta manera, es necesario la profundización de medidas acordes con la

ampliación en el uso de estos derechos, así como sensibilizar al servidor público
respecto su importancia y valor. Sin duda será un tema que seguirá presente por
mucho tiempo y requiere de esfuerzo de transformación institucional mayúsculos,
transitando y reajustándose una vez que se tiene claro todo lo que se involucra y
los limitantes a los que se encuentra sujeto, pero donde se advierte la necesidad de
voluntad política que lo inserte en la agenda de reformas, junto con el empuje de la
sociedad civil, que permite apoyar en las mejores condiciones su implementación.
En tal sentido, es necesario que los ciudadanos tengan la convicción de utilizar los
recursos a su alcance para hacer valer su derecho a la información. Si hay un medio
que garantice el pleno ejercicio de la ciudadanía, es sin duda, el acceso a la
información pública porque permite a los ciudadanos participar en los asuntos
públicos, monitorear las acciones de los gobernantes, fortalecer la participación
ciudadana, las políticas públicas y la gobernabilidad democrática. De la misma
manera, permite a los gobiernos alcanzar la legitimidad necesaria para facilitar la
gobernabilidad y la rendición de cuentas positivas.
El hecho de que en diversos países del mundo se hayan aprobado legislaciones a

favor de la transparencia y el acceso a la información pública e iniciativas a favor de
gobiernos abiertos, habla de la coincidencia respecto a la efectividad de dicha
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México, 2010-2016”
práctica para combatir la opacidad al interior de los organismos públicos. Sin

embargo, es claro que seguirán existiendo niveles de opacidad y mecanismos
ineficientes si los ciudadanos como parte de la democracia no toman un papel
activo. Se necesita revisar y adecuar políticas públicas que permitan incluir la
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, en el caso mexicano educar
para su ejercicio pleno. Asimismo, los organismos gubernamentales deben tener
una actitud de apertura para impulsar acciones que contribuyan a la transparencia
de sus acciones.
Pues bien, la relación entre gobernantes y ciudadanos debe manifestarse en la

generación de un flujo informativo que opere en una vía de doble sentido. Es decir,
los gobiernos y los ciudadanos deben trabajar juntos para lograr la consolidación de
una sociedad democrática. Se debe contar con una ciudadanía más activa y
participativa que argumente sus necesidades e ideas, de tal manera, que estas
tengan impacto en la elaboración de políticas públicas. Así también, los gobiernos
deben crear mejores políticas públicas que permitan a los ciudadanos contar con
los canales necesarios para acceder a la información y estar en condiciones de
participar.
Los sistemas democráticos se caracterizan por ser transparentes y rendir cuentas,

dando credibilidad al sistema. En este sentido, hablar de gobiernos abiertos es
hacer alusión a gobiernos que establecen como estrategias centrales la
transparencia, la participación ciudadana, la colaboración y el acceso a la
información pública. En este marco de referencia, se deben realizar mayores
compromisos por parte de la administración pública para que los ciudadanos se
interesen, involucren y participen en el debate público. Lo anterior implica, además,
que los ciudadanos se asuman como sujetos de derechos, pero también de
deberes, como sujetos que tienen una corresponsabilidad en la consolidación de la
democracia.
La ciudadana se soporta en ejercicio de los derechos y en la capacidad de los

ciudadanos de influir en su gobierno. En la construcción de ciudadana los miembros
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México, 2010-2016”
de la sociedad deben estar informados, analizar la información y tener la capacidad

de desarrollar un papel activo en la democracia. Deben construir voz pública, ser
interlocutores del diálogo político, conocer sus derechos individuales y colectivos y
ejercerlos efectivamente. Ciudadana es igual a la responsabilidad social de
informarse, pues bien, la información hace menos vulnerables a los ciudadanos ante
el abuso de poder.
La transparencia en el ejercicio del dinero público no termina con la obligación de

los sujetos obligados que asignan recursos cuya propiedad pertenece al Estado,
sino que se extiende hasta los particulares que los reciben y/o ejercen. No es posible
negar que se han tenido avances en materia de transparencia y rendición de
cuentas, sin embargo, tanto autoridades como aquellas personas físicas y morales
que reciban y/o ejerzan recursos públicos, deberán asumir un compromiso de gran
magnitud ante la novedad del tema y la falta de legislación de muchos detalles que
no fueron tomados en cuenta.
La adición de las personas físicas y morales al esquema de rendición de cuentas

obedece a la necesidad de mantener un control sobre los recursos públicos aun
cuando salen del poder o posesión del Estado.
Los ciudadanos exigen que si el Estado asignó recursos públicos para un fin
determinado, ya sea para educación, salud, alimentación, agricultura, entre otras
áreas, los entes involucrados comprueben que el recurso recibido se empleó para
cumplir con el objetivo que dio origen a la entrega de dinero público. Lo anterior
guarda una múltiple finalidad. Una de ellas está íntimamente relacionada con la
publicidad de un control extendido sobre el uso y ejercicio de los recursos públicos.
Otra puede ser, que servirá para corroborar que la cantidad que el Estado afirma
haber asignado a cualquier particular recursos públicos efectivamente fue recibida
por la persona física o moral, e incluso para comprobar que la entrega tuvo lugar.
Ésta última, es una herramienta altamente eficaz para el combate a la corrupción y
para esclarecer la opacidad en la asignación indiscriminada de recursos públicos
cuyo destinatario permanece, en la mayoría de los casos, en la anonimidad.
471
México, 2010-2016”
Incluir a las personas físicas y morales en la cultura de la transparencia, ha sido,

indudablemente, un paso de gran importancia en materia de rendición de cuentas y
acceso a la información sin embargo estamos lejos del ideal, donde se entrega
información y no solo datos. Es cierto, también, que aún falta un largo camino por
recorrer, que como cualquier trabajo legislativo de nueva creación, es perfectible,
pero no hay lugar a dudas que fue una decisión más que acertada involucrar a los
particulares en este tema de suma relevancia.
Esperamos que la presente investigación sirva a las autoridades responsables para

dictar las medidas correspondientes y contribuir a que la participación de la sociedad
civil en la transparencia y rendición de cuentas juegue un papel fundamental para
alcanzar un Estado de Derecho en donde se debilite la corrupción y se renueve la
confianza en las instituciones gubernamentales.
Con el paso del tiempo y a la par del surgimiento de nuevas problemáticas y

circunstancias, las autoridades competentes deberán tomar las decisiones más
acertadas para que el avance que hasta ahora se ha logrado no se vea mermado,
y el esfuerzo que hoy en día nos induce en una nueva era de rendición de cuentas
en el país, nos sirva de vehículo para recorrer el rumbo hacia un México más
transparente.
Por último, vale la pena subrayar la importancia del Gobierno de Datos Abiertos
(GDA) el cual entendemos como el gobierno electrónico que propone cambios
sustanciales en la forma en que las entidades públicas y organismos del Estado,
brindan información sobre los asuntos de interés colectivo a sus ciudadanos; de
manera que los datos de naturaleza pública sean universalmente accesibles,
reutilizables, modificables, además de que se codifiquen en formatos libres de
restricciones particulares o derechos exclusivos, sean claros, oportunos, precisos y
se actualicen constantemente. De esta manera, los portales de open data que se
han desarrollado en diversos países, se han convertido en súper plataformas para
el almacenamiento, consulta y descarga de una amplia diversidad de documentos,
sistemas, bases de datos e incluso modernas aplicaciones, que facilitan a una
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México, 2010-2016”
amplia diversidad de usuarios acceder a múltiples contenidos y ocuparlos para los

fines que consideren pertinentes.
Con ello se ha logrado elevar la calidad técnica de la información pública que es

ofertada desde medios digitales, estableciendo una serie de cualidades
indispensables que hoy son ampliamente aceptados como los criterios mínimos
para garantizar la mayor integridad y utilidad de los materiales producidos por las
entidades públicas y agencias de gobierno en cada nivel o ámbito de competencia.
Lo anterior significa una transparencia proactiva que no solo proporciona datos de

los estrictamente ordenados por ley, sino que se liberarán archivos en
presentaciones abiertas de acuerdo con el estudio de las necesidades de
información de los ciudadanos, así como a partir del análisis de los requerimientos
de acceso que estos hayan presentado ante cada entidad e institución pública, tanto
por los canales ya establecidos, como a través de los instrumentos de consulta que
con este fin se creen desde el portal de datos abiertos. Dicha indagación será
encabezada por quienes realicen de manera ordinaria las tareas vinculadas con la
materialización del acceso a la información y preferentemente, del organismo
profesional dedicado a dirigir la estrategia integral de gobierno electrónico.
El derecho de acceso a la información pública se renueva, otorgando a los

ciudadanos, un canal pensado para ellos, en las materias o asuntos que les
interesan, las aristas y puntos más importantes de los mismos, así como la forma
en que estos repercuten o impactan en sus vidas, su persona y sus bienes. De
suerte que, esta vertiente del gobierno electrónico favorecerá la compresión de
problemas complejos, comenzando por acercar datos relevantes y de valor para
cada grupo social, desde una aplicación fácil de manejar, atractiva a la vista,
disponible desde cada servidor y cada buscador web, presentada en más de un
idioma y con todas las ayudas tecnológicas posibles para que las personas con
capacidades diferentes o no tan diestras en el manejo de herramientas tecnológicas
puedan revisarla y no sean parte de la ya célebre brecha digital; la cual como se ha
visto, comprende mucho más que la disparidad en el acceso por cobertura
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geográfica o capacidad económica a las tecnologías de la información y

comunicación.
Hablar de datos abiertos para el escrutinio ciudadano es referirse a la vigilancia

social sobre el quehacer gubernamental de cada funcionario electo o designado
mientras éste se encuentra en su respectivo cargo; la tarea del agente fiscalizador
ciudadano consiste en evaluar si las actividades, medidas, acciones,
determinaciones e incluso si la propia conducta y proceder del agente fiscalizado
corresponden con su papel de representante público, si cumple con las funciones y
objetivos para los que fueron seleccionado, pero sobre todo, si se empeñan en
hacer prevalecer el bienestar colectivo y la voluntad de la mayoría. Lo cual solo será
posible, si aquellos en el poder rinden cuentas, no solo en el sentido laxo, sino en
toda la amplitud del concepto; es decir si exponen sus actos, los justifican o
sustentan y se someten a los cuestionamientos de los entes auditores.
El gobierno de datos abiertos permite la práctica del escrutinio ciudadano al incluir

opciones para que la ciudadanía se conecte de manera remota con sus autoridades,
les interpelen y les expongan las dudas que tengan sobre su proceder, además de
aquellas inquietudes que les surjan sobre las decisiones finales que tomen y les
afectan.
Para lograr lo anterior, el gobierno de datos abiertos debe ser impulsado desde sus
tres principales áreas de implementación; es decir la legal o administrativa, la
técnica y de infraestructura y la cultural o de conocimiento. Por último, será
necesario preparar, tanto a los servidores públicos como a los propios ciudadanos,
de las habilidades y destrezas necesarias para navegar en la plataforma de datos
abiertos y aprovecharla al máximo.
474
México, 2010-2016”
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