Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO Ecuador

Departamento de Asuntos Públicos

Convocatoria 2019-2021

Maestría en Investigación de Políticas Públicas

Examen Final de la materia de Políticas Públicas

Tony Villalobos Ayros

Quito, Enero 2020

Introducción

El conflicto ha estado presente en nuestra historia desde sus inicios, su origen nos remonta a la
supervivencia del ser humano, la búsqueda de alimento y de refugio.

Así poco a poco conforme el ser humano evolucionaba, de la misma manera acrecentaban sus
necesidades, de allí que surgieran las expansiones territoriales y con ellas la evolución de la
legislación que venía a regular la actividad de la sociedad.

Por ello algunos estudiosos consideran al conflicto como motor de cambios, transformador de
conductas debido a que esta situación dio pase a la resolución de los conflictos de una manera
consensuada y pacífica gracias a los mecanismos alternos de justicia.

Los conflictos socio ambientales han sido tema generador de estudios a nivel mundial. Tal es el
caso de la Environmental Justice Organisations, Liabities and Trade EJOLT, que implementó el
proyecto Eatlas con el fin de mapear los miles de conflictos socio ambientales que se dan a nivel
mundial, un proceso que llevó cerca de 3 años y que actualmente se puede accesar libremente.

A su vez el Informe del Estado de la Nación, lo que respecta a materia ambiental, identifica año a
año los conflictos ambientales que se suscitan en el país, enfocándose en los problemas de acceso
a los recursos naturales. Dicho informe hace una recopilación y revisión de la información de los
principales medios del país, las acciones colectivas presentadas en el Centro de Investigaciones
Sociales de la Universidad de Costa Rica, las acciones recurridas ante la Sala Constitucional, las
del Tribunal Ambiental Administrativo, la Fiscalía Ecológica y la Oficina de Sociedad Civil del
MINAE.

Con los insumos mencionados, la investigación permitió realizar un análisis a través de la

aplicación el enfoque de redes para determinar los actores involucrados en el resolución de los
conflictos socio ambientales, el subsistema en donde se interrelacionan y los vínculos que
establecen entre ellos.
Métodos:

La presente investigación se realiza sobre las políticas públicas a partir del enfoque de redes. Para
establecer un punto de partida, la presente investigación se plantea la siguiente pregunta: ¿Qué
papel cumplen el Estado y otras instituciones en la resolución de los conflictos socio- ambientales
en Costa Rica?

Esta pregunta de investigación se genera a raíz de la necesidad de identificar los actores el

subsistema mediante el cual se interrelacionan y los vínculos que desarrollan entre ellos como
consecuencia de contar con intereses en común, entorno a la solución de los conflictos socio
ambientales.

Dado que la pregunta de investigación nos plantea una situación que requiere el análisis de la
política pública actual para el abordaje de los conflictos socio ambientales en Costa Rica, es
quizás válido generar como hipótesis o posible respuesta a esta interrogante, que el Estado
cumple un papel primordial en la resolución de los conflictos y un grupo de actores que
coadyuvan con esta tarea al Estado.

Dado que lo planteado es puntualmente, identificación de los actores y su interrelación entre sí

para la solución de los conflictos, se optó por el enfoque de redes, entendido esto por la
particularidad que presenta tal política.

Ahora bien la labor del Estado desde una perspectiva en la que nos trasladamos de un pluralismo
para llegar a los subsistemas, en donde en su centro mismo podemos encontrar un grupo de
actores que se encuentran en una dinámica de intercambio de información, y que, de llegar a un
consenso, permitirá la construcción de una red de políticas. Es así y tal como afirma Laura
Chaqués, el análisis de redes es un marco analítico, describiéndolo como "un conjunto de
relaciones relativamente estables entre actores públicos y privados que interactúan a través de una
estructura no jerárquica e interdependiente, para alcanzar objetivos comunes respecto a la
política" (Chaqués 2004, 36)

Un marco analítico, nos dice Laura Chaqués, nos describe las características y plantea relaciones
causales entre las variables. En ese sentido es necesario identificar la variable dependiente en
torno a la política pública que estamos analizando. Partiendo de que esta debe ser el resultado,
vamos a considerar que la resolución de los conflictos socio ambientales son esa variable
dependiente.

Por otra parte la variable independiente, al tratarse de los factores que determinan el resultado,
debemos establecer que son los mecanismos de resolución de conflictos, las mesas de diálogo
entre las partes y la intermediación del estado lo que permiten la solución de los conflictos
sociales.

Es importante señalar la relación existente entre el enfoque de redes y la gobernanza, permitiendo

a través de este modelo, la interacción de los actores quienes van creando vínculos y aportando
información que construye una política pública con fundamento en que el Estado delega su
acción dominante para establecer una interacción entre los actores públicos y privados.

Esta multiplicidad de actores en la toma de decisiones permite, de manera participativa un

proceso de elaboración de la política pública.

Pero esta construcción social en donde confluyen actores con propios intereses y valores, deben
confluir en un interés en común, un interés que permita generar la solución a un problema social
como los que originan los conflictos sociales y ambientales. Garraud nos permite dar tres tipos de
definiciones a un problema social al calificarlo como un problema público, el primero nos indica,
es que surge de una demanda de los grupos sociales, el segundo por el desarrollo de un debate
público, y el tercero a través de la existencia de un conflicto entre grupos sociales organizados y
autoridades políticas.

Esta última definición permite generar la necesidad de abordar los conflictos socio ambientales e
incluirla en la agenda política con una cierta influencia de urgencia. Esta transferencia del
problema social a la esfera pública es en cierta manera, busca darle respuesta a estos mismos
problemas sociales.

Ahora bien, usted definido nuestro tema como un problema público e incluido en la agenda
política, podemos empezar a analizar a través de ella, el problema social que nos atañe. Respecto
al nivel de análisis se puede dar de tres tipos: a nivel micro en donde el análisis se centra en el
individuo, a nivel meso y a nivel macro, es decir centrado en una población en general.
Este estudio aborda las tendencias generales y hechos relevantes del presente año en materia de
conflictos socio ambientales. Los temas socio ambientales en conflicto identificados años
anteriores varían desde los generados por problemas con la recolección de residuos,
desabastecimiento de agua, depredación de especies hasta desarrollo de proyectos inmobiliarios.

Por ello es importante determinar las instituciones encargadas de abordar estos conflictos
sociales.

Aunque es el estado y sus instituciones son las encargadas de velar por la correcta aplicación de
la normativa ambiental y de políticas públicas, procurando la participación de la sociedad en
general, es importante también identificar que otras instituciones u organizaciones se preocupan
por resolver o intermedian en la solución de los conflictos socio ambientales, una problemática
que a pesar de los esfuerzos por abordarla, el número de casos ha ido en aumento, lo cual es
preocupante.

Costa Rica no está exenta de este tipo de conflictos, un hecho infame ocurrido entre 1967 y 1979
es el Caso de los trabajadores de las bananeras que fueron expuestos al plaguicida Di Bromo
Cloro Propano (DBCP) conocido como Nemagón, el cual era producido por la Química Dow
Chemical. Como resultado de esta reiterada exposición fueron afectados entre 12 000 y 30 000
personas, quienes aún sufren los efectos en su salud, padecimientos y enfermedades tales como
cáncer, esterilización, aborto, además de la contaminación del suelo, agua y aire de las zonas
afectadas.
Es ese contexto que Costa Rica ha procurado establecer políticas ambientales para proteger sus
recursos naturales, un país que cuenta con cerca del 5% de la biodiversidad del planeta y que
requiere el mayor de los esfuerzos por parte de todos para su protección.
Actualmente se vienen realizando indemnizaciones a través de la Oficina Operativa del Nemagón
del INS por el cual se han entregado cerca de 15 mil millones de colones a 13 982 personas
afectadas por el agroquímico. Del mismo modo el Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS inició
un proceso en las comunidades afectadas a fin de levantar una ficha de información social de
todas aquellas personas que aún no han sido registradas y que puedan ser beneficiarias de sus
programas de apoyo social.
Por otro, el conflictos generado por la producción de la piña es un fenómeno que ha ido en
crecimiento en los últimos años,. Tal es así que solo en Costa Rica se calcula que se utilizan más
de 50 000 hectáreas para el cultivo de la piña lo que implica el 1% del territorio nacional. Solo
para la agricultura del país se utilizan cerca de 9 000 toneladas métricas anuales de plaguicidas lo
que refleja el alto índice de toxicidad de la producción agrícola en el país.
Esto trae consecuencias directamente a la salud de los consumidores, las zonas de recarga y
mantos acuíferos, al uso del suelo, entre otros.
Esta situación ha llevado a comunidades como Santa Rosa de Pococí de Costa Rica, a interponer
un recurso de amparo ante la Sala Constitucional a fin de exigir a cualquier empresa productora
de piña que desee operar en la zona, deba presentar previamente un estudio de impacto ambiental
para evitar o mitigar el daño ambiental y social que generaría dicha producción.
El expansión desarrollo urbanístico para el sector turístico ha generado en los últimos años un
alto grado de conflictividad en el país toda vez que muchas veces la instalación de la actividad
hotelera se da cercana a donde existen comunidades con limitado acceso a servicios básicos como
agua y en condiciones de escasos recursos lo que propicia en primer lugar a un
desabastecimiento solo para cubrir las necesidades del desarrollo hotelero y a su vez el
subempleo de los habitantes de las comunidades cercanas.
Otra situación se da cuando este desarrollo turístico conlleva a un impacto ambiental, que
conlleva a una deforestación y impacto paisajístico, generando una pérdida de recursos en la zona
solo para satisfacer necesidades del futuro turista. Ante esta expansión, los bajos ingresos
económicos de las familias y el encarecimiento de los servicios público recaen en la venta de las
propiedades a precios relativamente mínimos.
De allí la reacción de la población y de organizaciones ambientalistas por tratar de poner un
freno a los abusos cometidos por la urbanización turística.
Por lo expuesto procederemos a desarrollar el enfoque de redes de políticas públicas e identificar
las instituciones y organizaciones involucradas o con intereses en abordar la problemática.
 El enfoque de redes aplicado a la resolución de conflictos socio ambientales

CONFLICTO
ONG
MINAE
UCR

TAA
PNUD SETENA

Iglesia Sala IV
Asociaciones

Gráfico 1. Fuente: Elaboración Propia. Villalobos 2020.

Del gráfico 1 podemos señalar que alrededor de la problemática o del conflicto socio ambiental y
en primera línea de abordaje Aquí podemos encontrar al Tribunal Ambiental Administrativo el
cual se encarga de velar por el cumplimiento de la legislación tutelar del ambiente y los recursos
naturales, a través de resoluciones y conciliaciones ambientales, a fin de prevenir daños de difícil
o de imposible reparación para beneficio de las instituciones públicas, privadas y la sociedad
civil.

También a través del Ministerio de Ambiente y Energía y sus órganos competentes se puede dar
mediante procedimiento administrativo, solución a una denuncia ambiental y en tercer lugar pero
siempre en esa misma línea se encuentra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que a través
de su plataforma genera un espacio de resolución de conflictos ambientales en coordinación con
el Ministerio de Ambiente.

Estas instituciones y entes coordinan directamente y en función lo exprese el Ministerio de

Ambiente de Costa Rica con el fin de recabar la denuncia ambiental y si el caso amerita,
gestionar el conflicto a través de la vía administrativa o formal.
En la segunda línea podemos observar la intervención de la Sala Constitucional que a través de
las resoluciones judiciales en pleno uso del ordenamiento jurídico, genera solución a los
conflictos socio ambientales. La Sala Constitucional también cuenta con la Comisión Nacional
para el Mejoramiento de la Administración de Justicia CONAMAJ, aborda los conflictos
ambientales a través de los círculos de paz o mecanismos de resolución alterna de conflictos.

Las Fundaciones y organizaciones sin fines de lucro también forman parte de esta segunda línea
que de alguna forma, intermedian en la solución de conflictos, jugando un papel importante como
mediadores o nexo entre la comunidad y el estado o incluso a través de la mediación no formal,
generar una atención en los conflictos que ameritan dar solución.

Siguiendo en esta misma línea encontramos a las organizaciones internacionales que cumplen un
papel importante como mediadores ante los conflictos. Tal es el caso del Programa de las
Naciones Unidas para el desarrollo. Hasta aquí las instituciones ya mencionadas parecen tener un
marcado distanciamiento entre los actores de primera y segunda línea a raíz del papel que cumple
el estado a través de su ente e instituciones, tal es el caso del Ministerio de Ambiente, SETENA,
y TAA.

En una tercera línea podemos encontrar a la Universidad de Costa Rica que a través de su
observatorio de conflictos, genera un espacio de diálogo para la solución en esa problemática. En
esa misma línea encontramos a la Iglesia que también se presenta como mediadora ante posibles
conflictos sociales y ambientales.

Como podemos observar y ya se había adelantado hace unos párrafos atrás, las tres líneas
identificadas en el cuadro 1, presentan un vínculo entre los actores de su misma línea, pero no
cuentan con un nexo entre las demás líneas.

En el que sí recae toda la responsabilidad de la solución del conflicto es el estado a través de sus
entes e instituciones.
Conclusiones:

Existe una marcada responsabilidad, recayendo todo el peso de la solución de conflictos en el

estado, el cual opera a través del Ministerio de Ambiente, el Tribunal Administrativo Ambiental
y la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente.

El vínculo entre los actores es mínimo dado que sí se da una interacción entre los actores de una
misma línea, pero no se da esa misma interacción entre los actores de diferente línea, lo que
demuestra que la vinculación entre actores no es completa.

Para el manejo de los conflictos socio ambientales se cuenta con mecanismos de solución que van
desde las resoluciones judiciales, arbitraje, mesas de diálogo, resolución alterna de conflictos, y
mediación,

El enfoque de redes permite no solo identificar los actores que se encuentran relacionados entre sí
en procura de la resolución de los conflictos socio ambientales sino también el vínculo y la
interrelación existente entre ellos, de manera tal que podemos medir ese nivel de interrelación y
determinar si existe una participación del estado y ciudadana para el abordaje de esta
problemática.

Reflexión:

La aplicación del enfoque de redes a la política pública para la resolución de los conflictos socio
ambientales en Costa Rica nos permite identificar a los actores que participan en la búsqueda de
la solución de los conflictos ambientales. Gracias a este análisis podemos determinar que si bien
el Estado cumple un papel importante en la resolución de los conflictos socio ambientales en
Costa Rica, es posible que también las organizaciones civiles puedan contar con mecanismos de
solución de conflictos que les permita gestionar esta situación en su etapa inicial. Esta delegación
de funciones para solucionar los conflictos permitiría un adecuado abordaje de la situación dada
la dificultad de las instituciones de resolver estos conflictos por la carencia de recursos y sin una
clara atribución de sus competencias.
Así mismo la incapacidad de la administración por resolver problemas y aplicar la legislación
origina una pérdida de confianza de la ciudadanía lo que origina en mucho de los casos en que las
comunidades se organicen para manifestarse buscando de esa manera la atención de los medios
de comunicación y de la opinión pública.

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