INFORME

SISTEMATIZACIÓN DEL DESEMPEÑO E IMPACTO

ALCANZADO POR LOS LÍDERES DEL PROGRAMA DE
FORMACIÓN DE FOVIDA

David Montoya Chomba

2009

1
 INDICE

INTRODUCCIÓN

I.- MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA

1.1) La Política, la formulación de políticas y la Agenda Pública

1.2) La Incidencia Pública. Ejes principales
1.3) La participación ciudadana y la gestión pública

II.- LA ESCUELA DE LÍDERES Y EL PROGRAMA DE FORMACIÓN

2.1) El Diseño Metodológico

2.2) Hallazgos en las Entrevistas a Profundidad

III.- CONDICIONES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS

DISTRITOS DE LIMA SUR

IV.- LECCIONES APRENDIDAS

V.- BIBLIOGRAFÍA

AGRADECIMIENTOS

2
SISTEMATIZACIÓN DEL DESEMPEÑO E IMPACTO ALCANZADO POR LOS
LÍDERES DEL PROGRAMA DE FORMACIÓN DE FOVIDA

INTRODUCCIÓN

Fomento de la Vida - FOVIDA, es una Organización No Gubernamental sin

fines de lucro que fue creada en 1984 buscando desarrollar actividades
orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población de bajos ingresos,
y tiene como Misión el ampliar las capacidades técnicas y políticas para el
desarrollo local, regional y nacional sostenible.

FOVIDA cuenta con un área de trabajo denominada Gobernabilidad

Democrática Local, que en consonancia con sus objetivos estratégicos
institucionales ha formulado e implementado un programa de formación de
líderes, en procesos de capacitación y asesoría buscando obtener los
siguientes resultados esperados:

(i) Incorporan análisis del contexto social, económico y político en sus

propuestas;
(ii) Se asocian para promover alternativas para el desarrollo local;
(iii) Formulan propuestas de políticas públicas con enfoque de equidad
de género para su sector y/o desarrollo de sus distritos;
(iv) Inciden en políticas públicas que favorecen la equidad de género y
ambientes saludables.

La implementación de dicho Programa se ejecuta desde el 2007, aunque sus

antecedentes se remiten hasta fines de la década de lo 90. Hasta el mes de
diciembre de 2008, 124 líderes (57 mujeres y 67 hombres) de 85
organizaciones sociales, formularon y presentaron 20 propuestas, buscando
incidir en los Gobiernos Locales de Lima Sur, principalmente.

A partir de estos resultados FOVIDA ha promovido una consultoría que permita

Sistematizar el desempeño alcanzado por líderes, mujeres y hombres,
capacitados y asesorados por FOVIDA en Lima Sur con el objetivo de incidir en
políticas públicas que favorecen la equidad de género y ambientes saludables.

Metodológicamente la consultoría se propuso realizar doce entrevistas a

profundidad con líderes que participaron en esta Escuela, tres entrevistas con
funcionarios de las municipalidades con los cuales estos liderazgos han
interactuado en el proceso de incidencia de políticas, y conversaciones con el
equipo de FOVIDA.

De las 12 entrevistas planificadas con los líderes de la Escuela se logró

desarrollar once de ellas, a pesar de la insistencia y posibilidades para
adecuarnos a las agendas personales, con una de ellas fue imposible concertar
una reunión personal. A pesar, que las entrevistas tuvieron muchas de ellas
condiciones de dificultades para realizarlas, así como superar el recelo natural
de muchos de los entrevistados, con todo se lograron desarrollar reuniones con
más del 90% ciento de la relación de entrevistados.
3
Asimismo, una postura casi natural que uno encuentra en los tres funcionarios
públicos señalados por el equipo de FOVIDA para esta consultoría es que
mostraron desde el comienzo muchas dificultades para establecer reuniones
con ellos, a pesar de que en muchas ocasiones las entrevistas con los líderes
ocurrían en los ambientes de la Municipalidad Distrital. O estaban muy
ocupados o fueron ganados por la desconfianza. Por lo que además de
algunas coordinaciones telefónicas que se pudieron hacer no se pudo lograr
sostener entrevistas con los funcionarios de los tres gobiernos locales elegidos.

La Escuela de Formación de FOVIDA tiene una característica particular que los

diferencias de otros espacios de desarrollo de capacidades de dirigentes
sociales. Se trata de una experiencia que no busca contar con un número
cuantitativo importante de líderes sociales o de participantes provenientes de
diversas organizaciones sociales, sino que tiene un carácter más selectivo,
que se basa en buscar la experiencia de liderazgo o de dirigencia social
acumulada de los participantes, por lo que muchos de ellos provienen de
inserciones sociales en sus distritos y con presencia reconocimiento en
procesos participativos con el Estado y la gestión pública municipal. Por eso
sus programas no buscan contar con una participación masiva.

De otro lado, un criterio adicional dentro de la selección de los participantes de

la Escuela de Formación de FOVIDA es el componente de género, donde se
busca guardar un criterio de equidad entre los participantes entre hombres y
mujeres, elemento que se busca su cumplimiento en todos los programas de
formación de la Escuela.

4
I. MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA

1.1) Política y formulación de políticas

El Centro de Documentos de la Escuela de Gobierno y Gestión Pública de la

Universidad de Chile presenta un resumen muy acotado sobre la definición de
Políticas Públicas, pero que muestran la diversidad y multiplicidad de
conceptualizaciones e interpretaciones existentes sobre esta materia. Este es
el campo del análisis de las políticas públicas destinado al proceso de
formulación de políticas.

A este breve resumen es posible agregar otras definiciones como la de Joan

Subirats: “Toda política pública apunta a la resolución de un problema público
reconocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la
respuesta del sistema político-administrativo a una situación de la realidad
social juzgada políticamente como inaceptable”.1

También Subirats dirá que es: Un conjunto de decisiones: “decidir que existe un
problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de
proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc.”2

Oszlack y O´Donnell definen a la política pública como “un conjunto de

acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de

1
Subirats, Joan. Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. España. 1994.
2
Ibid
5
intervención del Estado en relación de una cuestión que concita la atención,
interés o movilización de otros actores de la sociedad civil”.3

Xavier Barrant sostiene que por política pública entendemos un programa de

acción, lo que supone la elección específica de medios para obtener ciertos
objetivos.4

Cecilia Erbiti considera a la política pública como gestión asociada. Esta

concepción implica una mayor participación de la Sociedad Civil y da lugar a
instancias de cogestión de la política pública, en especial de la política social.5

Finalmente, otra manera de enfocar las políticas, y con una conexión directa a
procesos de incidencia, es el papel de la evidencia, la persuasión y la
argumentación en la formación de políticas. Giandomenico Majone señala que:
“la política poco se parece al proceso de solución racional de problemas y
mucho al proceso de argumentación y convencimiento intersubjetivo. Si se
quiere incidir en una decisión política será necesario explicar un cierto tipo de
decisión y persuadir a los demás a que la acepten”.6

Señala que la intervención en políticas públicas es como un trabajo “artesanal”,

poniendo el foco en la capacidad personal del analista de ser convincente
mediante la producción de sólidos argumentos, con buenas razones a partir de
la información disponible. Este trabajo artesanal se realiza mediante la
argumentación, que según Majone es el “vínculo que conecta los datos y la
información con las conclusiones del estudio analítico”.

En resumen se podría decir, que las políticas públicas son procesos

decisionales, vale decir un conjunto de decisiones, que ocurren en un tiempo, y
que es generada (o formalizada) a través de procedimientos, instituciones y
organizaciones gubernamentales, e incluso de la sociedad civil. La acción no
se expresa directamente a través de las políticas, sino a través de los
productos (output), los cuales a través de su impacto sobre la sociedad dan
lugar a unos resultados (out comes).

La implementación de la política pública es el momento donde se valida el

diseño y la formulación de la política pública, o en todo caso también el éxito de
un proceso de incidencia pública que busca alcanzar la influencia en uno u otro
sentido en la autoridad pública.

Lo que quiere decir que es en el terreno de la gestión pública y de los

resultados que se obtengan en la transformación de la realidad o la solución de
un problema público es posible medir la eficacia de su formulación, o en todo
caso nos da los elementos para proponer cambios en la política pública o de lo
contrario busca diseñar una nueva política.

3
Oszlack, O. y O´Donnell, G. “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”, en
Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, Nº 1, Caracas, 1982.
4
Felici, S., Políticas públicas y formulación de proyectos sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
FLACSO, mimeo, 2004.
5
Erbiti, C., “Fortalecimiento de la gestión municipal como oportunidad para el desarrollo local: el caso de Tandil”,
ponencia I Congreso Argentino de Administración Pública, sept. 2001, Rosario, Argentina
6
Majone, Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas públicas. Fondo de
Cultura Económica. 1997
6
Con la política pública formulada, en el proceso de implementación se deben
generar actividades, inversiones e intervenciones (inputs), que nos llevan a
obtener productos (ouputs) y estos a su vez provocan efectos que posibilitan
alcanzar impactos (out comes). Sin perder de vista que el objetivo del
desarrollo es buscar alcanzar una transformación deseada, es decir impactar
en la realidad.

Dicho proceso de implementación, nos lleva a preguntarnos si la gestión

pública existente en los niveles de gobierno del Estado peruano, pero sobre
todo en sus sistemas administrativos con los cuales implementa las decisiones
y las políticas, son instrumentos institucionales que permiten, acogen o
procesan las iniciativas que provienen de su entorno externo y en particular de
los ciudadanos organizados.

Esta realidad exige a los grupos de ciudadanos profundizar el conocimiento de

los aparatos públicos gubernamentales, sus lógicas, sus instrumentos de
gestión normativas y políticas, y la manera como procesan la decisión o la
orden que reciben de la autoridad para implementar políticas y solucionar
problemas públicos.

Formulación de políticas

En el proceso de la formulación de las políticas públicas, o del análisis de las

políticas existen diversos alcances y escuelas dependiendo de los autores. La
propuesta más conocida y usadas en la formulación de políticas públicas se

7
puede resumir en la que proviene de Eugene Bardach quien señala ocho
pasos:7

a. Definición del problema

b. Obtención de la información (datos)
c. Construcción de alternativas (Opciones de políticas y cursos de acción)
d. Selección de criterios (Hechos y proyecciones; y juicios de valor)
e. Proyección de resultados (escenarios adversos e imprevistos)
f. Confrontación de costos y beneficios:
g. ¡Decida! (Tome la decisión, implementación)
h. Cuente su historia (En breve, resuma el problema, los programas y
resultados esperados)

A su vez, Eugenio Lahera le da un acento de excelencia en el diseño de una

política pública, definiendo que para la formulación se debe tener en cuenta lo
siguiente:8

1. Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a

dónde vamos?)
2. Estimación de costos y de alternativas de financiamiento
3. Factores para una evaluación de costo-beneficio social
4. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es
prioritario?)
5. Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?)
6. De apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas)
7. Oportunidad política
8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?,
¿qué condiciona qué?)
9. Claridad de objetivos
10. Funcionalidad de los instrumentos
11. Indicadores (costo unitario, economía, eficacia, eficiencia)

Sin embargo, una cosa es saber los pasos o la estructura que se deben seguir
para formular o diseñar una política pública, y otra es que la política pública que
se proponga sea la que se elige para ser implementada en la solución de un
problema público.

Por eso, en su libro “Agendas, Alternatives and Public Policy”, John Kingdon no
describe cómo las políticas públicas son decididas por la autoridad política, sea
esta el presidente de la República, el Congreso, ministros o alcaldes; sino la
forma como algunos temas entran a una agenda de políticas institucional, se
les prioriza y por lo tanto se les implementa. Por eso es importante prestar
atención y tomar en cuenta cuáles son las razones por las cuales algunos
temas ingresan a la agenda, y porque estos y porque no otros. Kingdon
considera que en la formación de las políticas públicas se siguen los siguientes
pasos: primero, que el tema sea colocado en la agenda; luego, que se
especifiquen las alternativas desde las cuales una elección pueda ser hecha;
después es necesario que la autoridad elija y decida. En un segundo momento

7
Bardach, Eugene. Ocho pasos para el Análisis de las Políticas Públicas. Un Manual para la práctica. CIDE 1998.
8
Lahera, Eugenio. La Política de las Políticas Públicas. CEPAL. Agosto 2004. Serie Políticas Sociales
8
esta debería ser implementado y en una tercera etapa se procederá a su
evaluación.

La propuesta de Kingdon se centra en lo que el denomina tres corrientes que

deben juntarse para que se presente una ventana de oportunidad, y por lo tanto
se pueda decidir por la política para superar el problema público y su posterior
implementación. Debiendo tener presente que estas ventanas se abren y se
cierran de manera intempestiva y su duración suele ser de muy corto plazo.

PROBLEMA
Se presenta un problema
pùblico por resolver

VENTANA
DE
POLITICAS OPORTUNIDAD
Momento propicio para que se decida la
Ideas, propuestas y política pública
soluciones

POLÍTICA
Decisiones, agenda y
prioridad

En la política pública como proceso político, la interacción entre los diversos

actores, producen consecuencias y efectos en la toma de decisiones de
políticas, por esa razón, estas decisiones afectan también en la definición, el
diseño y la formulación de políticas, porque intervienen múltiples factores. Son
a estos elementos que intervienen y a este proceso de interacción a los que
John Kingdon denomina fase predecisional.

Entonces entenderemos como etapa o fase predecisional a todos los procesos

que de forma paralela actúan en la determinación de la agenda y la
especificación de alternativas, y donde aparecen diversos factores. En este
momento predecisional, operan como dos procesos paralelos: la determinación
de la agenda y la especificación de alternativas. Kingdon9, refiere que estos
factores que aparecen –producto de la interacción en los procesos políticos-
están relacionados con la cultura nacional y la manera y costumbres de
resolver las cosas, la competencia entre partidos políticos, los medios de
comunicación y la cobertura que brindan a esta información, los grupos de
interés que buscan privilegiar sus propuestas e inquietudes, las instituciones
que tienen un mandato definido, hasta los funcionarios electos (congresistas) y
designados, que tienen una interés en legitimarse en sus funciones.
9
Barzelay. Michael. La Nueva Gestión Pública. Un acercamiento a la investigación y al debate de las políticas. Fondo
de Cultura Económica. 2003
9
Estas dinámicas paralelas de los procesos según Barzelay 10 son importantes
tomarlas en cuenta respecto de las fases de desarrollo de políticas y en la toma
de decisiones del proceso de elaboración de las políticas, ya que están por lo
general son influidas por los sistemas administrativos gubernamentales o
públicos existentes en el Estado, así como por la actividad de los grupos de
interés, el rol de las administraciones sectoriales públicas en la elaboración de
las políticas, el asesoramiento de los que deciden en el Poder Ejecutivo, el
"estilo" de liderazgo de las autoridades políticas clave, y la forma en que los
problemas son priorizados en el imaginario popular de acuerdo a la estructura
dominante del sistema político.

Estos sistemas afectan el proceso de la formulación de políticas porque de

ellos depende optar, seleccionar o construir los espacios en las cuales las
propuestas políticas pueden ser escuchadas o dialogadas, así como quién o
quienes tienen acceso a estas instancias y quién toma la decisión final. En
estos procesos y espacios donde se conversan sobre las políticas y la toma de
decisiones se intercambia información o posturas sobre la política que se
propone. Esta información se basa en los argumentos que contienen las
propuestas de políticas, que pueden provenir de presunciones pero sobre todo
de los paradigmas, modelos o patrones que los actores manejan sobre las
políticas públicas.

La fase predecisional es la etapa principal que debe ser tomada en cuenta por
la participación ciudadana y la búsqueda de eficacia de los procesos de
incidencia política, no sólo para el establecimiento y colocación de temas en la
agenda institucional, sino para delimitar el diseño y formulación de propuestas,
incluido las propuestas de políticas públicas. Es una etapa central donde
estratégicamente se juega el destino de nuevas propuestas, modificaciones,
cambios que confluyen con momentos oportunos o propicios (ventanas de
oportunidad) para el desarrollo y especificación de nuevas alternativas.

Diagrama de las Fases en la Formulación de Políticas

10
Barzelay, Michael. La Reforma de la Administración Pública: un enfoque de políticas. Documento presentado en el II
Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en
Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997
10
Continuando con Kingdon sobre la elaboración de políticas públicas, es en la
fase predecisional donde los procesos de incidencia que se desarrollen desde
espacios de participación ciudadana tienen la oportunidad de colocar el tema e
introducirlo en la agenda, y de ese modo que tenga la oportunidad de ser
priorizado como una alternativa de solución. Esto es una condición
indispensable para que luego de tomada la decisión se proceda a diseñar en
un sentido o en otro la política pública.

El modelo de Kingdon principalmente se circunscribe a la primera fase del

proceso de la política,11es decir la definición del problema, la especificación de
alternativas de solución y la decisión, y se centra en los actores y los procesos
como elementos determinantes en la formulación de políticas.

Son los actores o los diversos participantes los que influyen y construyen la
política, y todos deberían tener posibilidades de proponer alternativas,
sabiendo que cada uno puede tener intereses que desean introducir en la
agenda política. Alguno de ellos puede tener más influencia en la llamada
arena de la política y los decidores y otros en formular ideas y propuestas.

Los actores no tienen el mismo nivel de influencia o de poder para ser

escuchados y para actuar, por lo que la importancia de cada uno se mide en su
capacidad de influir en la agenda, en la generación de alternativas o en ambos
procesos.

Asimismo, es posible ver el nivel de influencia por la capacidad de recursos que

es capaz de movilizar alguno de los actores con el fin de sustentar y
argumentar su posición o propuesta o por el contrario para bloquear la
modificación de una política.

Desde los aportes de Ruiloba y tomando como referencia elementos propios

se ha procedido a diseñar un cuadro que pueda visualizar los actores que se
encuentran dentro y fuera del gobierno en la formulación de políticas, aunque
está misma clasificación resulta válida a tenerla en cuenta en los procesos de
incidencia.
CUADRO DE ACTORES PRINCIPALES DENTRO Y FUERA DEL GOBIERNO
ACTORES Y/O PARTICIPANTES EN LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS
Dentro del Gobierno Fuera del Gobierno
• Autoridades o Representantes • Grupos de Interés de
electos ciudadanos
• Autoridades designadas • Grupos de Interés
• Funcionarios públicos empresariales
• Asesores o técnicos • Expertos académicos
• Investigadores
• Consultores
• Partidos Políticos
• Medios de Comunicación
• Otros

11
Ruiloba Núñez, Juana. Un marco para el análisis de las políticas públicas: características y elementos definitorios del
modelo de las corrientes múltiples de Kingdon.
11
Se debe tener claro que la agenda debe estar formada por la lista de temas o
problemas a los que responsables o decidores gubernamentales prestan
atención de manera permanente. Sin embargo, Kingdon diferencia entre
agenda de gobierno y la agenda decisional. La primera es la lista de temas a
los que los miembros del gobierno prestan atención, mientras que la segunda
abarca las cuestiones o temas prioritarios o que se encuentran más cerca de la
decisión final.

Tomando la propuesta de Ruiloba12, se explica como funciona la relación de la

construcción de la agenda con los tres procesos de corrientes planteadas por
Kingdon: la corriente del problema, la corriente de la solución (políticas) y la
corriente política.

Ante la aparición y la constatación de un problema público, se debe producir el

recoger el acumulado de conocimiento, soluciones y alternativas, para luego
decidir a través de la política implementar la solución que producirá un
determinado efecto o impacto de la realidad.

Cuadro de las Corrientes de Kingdon en la formulación de políticas

RELACIÓN DE LOS PROCESOS DE LAS CORRIENTES
Corriente de Problema Proceso de construcción y
reconocimiento social de que estamos
ante un problema
Corriente de Solución (políticas) Proceso de elaboración de una serie
de alternativas de intervención o
solución
Corriente Política Conjunto de acontecimientos políticos
que aumentan las probabilidades de
que se produzca una decisión política.

En relación a la Corriente de Problema se debe tener claro que diversos

problemas pueden motivar la captura de la atención pública, pero las
administraciones gubernamentales no pueden atender a todas, por razones
presupuestales, de información, o de voluntad política por lo que deben
priorizar. Algunos elementos pueden hacer más visible la atención de un
problema:

• Indicadores que muestran de manera cuantificable y tangible que

estamos ante un problema por resolver y sirven para interpretar el
problema y buscar canalizar situaciones.

• Estudios o consultorías de universidades o de la administración

gubernamental

• Crisis y accidentes. A partir de situaciones límites o acontecimientos

trágicos se puede tener mejores posibilidades de generar la atención de
los decidores.

12
Ibid
12
 • Retroalimentación (feedback). Los responsables políticos y los técnicos
de la administración gubernamental debe buscar mayor información
sobre programas o proyectos, o información externa que les permita
para mejorar las políticas.

En ese sentido definir el problema no es solamente producto de condiciones

externas, sino que también tiene que ver con percepciones e interpretaciones,
y de voluntad o deseo para hacer algo respecto al problema. Las posibilidades
de actuar frente al problema presentado pueden aumentar dependiendo de los
valores que tengan los actores respecto al problema. Para algunos no será
relevante o prioritario, y para otros es de suma urgencia su colocación en la
agenda pública.

Un elemento que también influye es el de poder compararse con otros

sectores, territorios o población y de cómo enfrentaron un problema parecido.
Finalmente, categorizar los asuntos políticos también influye en la
determinación del problema y los matices que se puedan hacer del mismo.

En la Corriente de Solución (Políticas) diversas ideas y propuestas son

posibles, pero sabiendo que algunas de ellas sobreviven y prosperan, mientras
que otras pueden ir extinguiéndose como posibilidad. En la propuesta de
Kingdon para alcanzar una solución viable se deben combinar varios
elementos:

• La Comunidad de expertos (comunidad epistémica) son especialistas

en un tema determinado. Pueden ser investigadores, consultores y
académicos que pueden planificar y evaluar presupuestos, por
ejemplo, y quienes deben preparar las ideas con su soluciones que
discutirán los políticos.

• Emprendedores políticos, son los que defienden una idea y presionan

para introducir la solución de un problema. Pueden ser del ámbito del
gobierno o no, o ser miembros de una ONG, de un grupo de interés,
e invierten gran cantidad de recursos como tiempo, energía,
reputación o dinero para promover una solución.

• Ideas, que son una parte sustancial. Podemos tener la mejor

estrategia o influencia, que si no va acompañada de soluciones
adecuadas, no va ser confiable el que se tome una decisión al
respecto.

En concreto, tanto la presión política de los procesos de incidencia, como los

adecuados contenidos de las ideas son los elementos que ayudaran a que
esas políticas ocupen una prioridad en la agenda. Estas ideas para que
prosperen requieren demostrar que son factibles técnicamente hablando, es
decir que son viables, tienen pocas inconsistencias que pueden facilitar su
implementación, que pueden conjugan con los valores o formas de ver de los
políticos, la sociedad y los especialistas, así como de tener presupuestos
razonables para su implementación.

13
En la Corriente de la Política, estamos hablando del juego político donde
participa la opinión pública, las elecciones y la representatividad de las
autoridades, las campañas, los cambios de gobierno, las percepciones y las
propuestas de los diversos grupos de interés. En ese sentido es muy
importante tomar en cuenta:

• El clima político que está formado por los pensamientos,

percepciones e ideas en las que se encuentra la opinión pública,
Muchos actores lo ven como vital para introducir nuevas propuestas,
sobre todo cuando hay condiciones más abiertas para recibirlas.

• Las fuerzas políticas, no sólo partidarias, sino que son los diversos
participantes en el juego político que en función de sus propuestas y
las acciones de cabildeo, lobby pueden afectar el contenido y la
decisión sobre determinadas políticas.

• El gobierno es un elemento sustancial tanto en la formación de la

agenda como en su priorización, Cambios de gobierno o de
funcionarios puede afectar la agenda, o por el contrario abrir
posibilidades de nuevas propuestas.

DIAGRAMA DE LA DEFINICIÓN DE LA AGENDA DE POLÍTICAS Y LA

INTERACCIÓN CON LAS CORRIENTES DE PROBLEMAS, POLÍTICAS Y
POLÍTICA13

13
Propuesta de John Kingdon
14
Aunque es necesario tener conciencia que el proceso de formulación y de
implementación de políticas no son procesos lineales y ordenados propuestas
como las presentadas de Kingdon permiten entender el grado ce complejidad
que implica la formulación de políticas.

Por eso Lindblom llega a preguntarse: “¿Cuál es la mejor manera de

comprender la complejidad del proceso de elaboración de políticas públicas?, y
se responde:.. Un método popular en los últimos años es el de separar la
elaboración de las políticas públicas en sus distintas fases y después analizar
cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se
recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre políticas públicas,
luego se estudia como la gente plantea los temas para la acción, como
proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las
decisiones y finalmente como se evalúan las políticas”14

Sin embargo, el propio Lindblom pondrá en cuestión esta formulación de

etapas y de que un proceso de esta naturaleza tenga un carácter racional y
ordenado. En este trabajo, por razones pedagógicas hemos apelado a
presentarlo en etapas y fases con el fin de permitir obtener un orden del
análisis y sistematizar procesos tanto en la formulación de políticas, como en
procesos de incidencia pública. Siendo conscientes que la realidad no se
presenta así de ordenada.

Si bien gran parte de la eficacia de una política se juega en el diseño y

formulación, también es cierto que la implementación y la evaluación (la gestión
pública) juegan un papel central. Sabiendo que en la elaboración de políticas,
por lo general las fases de elaboración e implementación se mezclan, donde
los problemas aparecen a partir de la implementación de una política, por lo
que las soluciones o las políticas podríamos decir como que generan nuevos
problemas por resolver.

Por lo que son principalmente dos los procesos en relación al análisis de las
políticas públicas. Primero, el que tiene que ver con la propuesta,
planteamiento o proceso de incidencia que lo coloque en la agenda, y en
segundo lugar que se diseñe una adecuada política pública. Ambas se
complementan.

Sin embargo, formular políticas públicas requiere condiciones relacionadas con

una efectiva modernización del Estado y de su institucionalidad gubernamental,
que permita entender que lo público no es patrimonio exclusivo de lo estatal y
de los que ya sea por elección, designación o carrera trabajan en la
administración pública, sino que es necesario incluir a otros sectores sociales y
actores políticos. Mucho más en un mundo globalizado donde ejercer y tomar
decisiones de gobierno se vuelve una acción muy precaria o débil, y alcanzar
una buena gobernabilidad está directamente vinculada a las políticas públicas,
ya que estas deben ser pensadas como parte de procesos del diálogo en los
que, los grupos y sectores sociales diversos, los actores sociales estratégicos,
deben formar parte no solo de la formulación de las políticas, sino como

14
Lindblom, Charles y Woodhouse, Edward. El Proceso de elaboración de las políticas públicas. 1991
15
condición de sus logros. Así se fortalece la eficacia de la democracia y de sus
instituciones gubernamentales.

Por ello, Giddens en su libro “ Un mundo desbocado” afirma que: “se requiere
una profundización de la democracia porque los viejos mecanismos del poder
no funcionan en una sociedad en la que los ciudadanos viven en el mismo
entorno afirmativo que aquellos que los gobiernan”.15 Sintetizando su propuesta
en una frase de que necesitamos: “democratizar la democracia”.16

Esta modernización del Estado, pero sobre todo de su democratización pasa

por la apertura de las instancias gubernamentales a los actores que sugieren y
proponen. Como dice Nuria Cunill: “en la construcción de un sistema político
democrático sobresalen dos tendencias: una fuerte revalorización de la
secularización de la política y, de otro lado, el llamado al realismo que
replantea a la política como "arte de lo posible" (en vez de lo necesario) y que
llama la atención acerca de que el orden no es una realidad objetivamente
dada, sino una producción social que en cuanto tal no puede ser obra unilateral
de un actor”.17

En esta apertura del aparato gubernamental y los mecanismos que se

establezcan se juega la condición fundamental para que los procesos de
incidencia política de los ciudadanos tengan éxito en su implementación y
alcancen resultados. Y desde el lado de las autoridades gubernamentales el
establecimiento y la promoción de mecanismos de participación ciudadana les
permitiría poder tener eficaces decisiones públicas y el establecimiento
adecuado de políticas porque incorporar el interés público.

Pero, no sólo se requiere voluntad política de apertura a los entornos externos

de parte de las autoridades políticas, sino, también la democratización de la
administración pública, lo que implica poder otorgarle mayores potestades y
mecanismos institucionales a los ciudadanos de como relacionarse, de manera
cotidiana, con la gestión pública.

Los aparatos públicos gubernamentales y su funcionariado deben formar parte

de estos procesos de democratización porque son los que mantienen un
relación directa con el ciudadano no solo en la atención, sino también en la
prestación adecuada de los servicios públicos. Si esta burocracia no
comprende que la mejora de su gestión pública pasa por mantener espacios de
apertura a los aportes y/ reclamos ciudadanos, y si la estructura gubernamental
y su normatividad no establecen y hacen posible esos canales, los procesos de
incidencia que se emprendan desde la sociedad tendrán un duro escollo por
sortear. Este es un dato que los ciudadanos promotores de incidencia deben
tomar en cuenta en el diseño de sus estrategias.

Sin embargo, el problema de formular políticas públicas para la ciudadanía se

complejiza aún más porque todavía se encuentra en disputa en el Estado
peruano pensamientos neoliberales de carácter conservador que niegan la

15
GIDDENS, Anthony. “Un Mundo Desbocado”. Los Efectos de la Globalización en nuestras vidas. TAURUS. 1999.
16
IBID
17
Cunill, Nuria. La rearticulación de las relaciones Estado-sociedad, en búsqueda de nuevos sentidos. Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.
16
posibilidad de esta apertura y afirman que lo único vigente y real son las
representatividades electas.

El decenio fujimorista implemento el listado de las medidas económicas

generado en el llamado Consenso de Washington, promovidas desde posturas
liberales de los organismos internacionales, pero que consideraban que un
requisito para su implementación era producir proceso de modernización y
Reforma del Estado. Por supuesto es conocida que esa no fue una prioridad en
las políticas nacionales del fujimorismo, sino y principalmente la apertura de
mercados y la privatización. Mucho menos la participación ciudadana era un
elemento prioritario.

Con el fracaso del Consenso de Washington, diez años después los mismos
organismos que lo impulsaron, promovieron un nuevo documento denominado
“Después del Consenso de Washington”, donde hay un retorno de la
importancia del Estado y de la presencia de la sociedad civil en la búsqueda del
desarrollo sustentable y en la solución de problemas públicos.

Esto permitió que la Constitución Política reconozca como formas válidas de

democracia: la democracia electoral, la democracia directa y la democracia
participativa.

Si bien esto es así, en el Perú subsisten en disputa dos visiones contrapuestas

sobre el papel del Estado. La posición neoliberal o conservadora podemos
ejemplificarla en el pensamiento del ex canciller Francisco Tudela cuando habla
de la globalización: “el factor decisivo de la globalización no sería un utópico...
estado mundial, sino esta miríada de resucitadas sociedades filosóficas…sin
ambages, de una democracia no representativa internacional, esto es, de
grupos de opinión que profesan diversas versiones de la idea democrática sin
representar a nadie - pues no han sido elegidos por nadie -, pero con medios
suficientes para actuar ideológicamente a escala mundial”. Para terminar
concluyendo que: “el estado nacional se fortalece con el control tecnológico y
administrativo sobre su población, pero se debilita en su independencia
política”.18

Con más o menos comprensión, esta postura es pensada y luego asumida de

manera cotidiana por autoridades políticas que sesgan su comprensión de la
democracia en aquella que elige representantes, sin tomar en cuenta lo que
consigna la Constitución Política sobre los derechos de los ciudadanos a
participar en los asuntos públicos, y con mayor precisión en los gobiernos
municipales.19

Desde orillas democráticas Gonzalo Gamio señala: “La lógica de las

instituciones democráticas no se agota en la representación. Ese es el caso de
las autoridades del gobierno y el de los congresistas...ello no impide que los
ciudadanos puedan –y acaso deban– intervenir directamente en la deliberación
cívica y en la configuración pública…tienen derecho a intervenir en la discusión

18
Tudela, Francisco. Libertad, Globalización y Políticas Nacionales, Ciclo de Conferencias “El Perú en los albores del
siglo XXI. Fondo Editorial Congreso de la República del Perú. 2000.
19
Artículo 31º de la Constitución Política del Perú
17
política, a vigilar y criticar la conducta de las instituciones estatales en una
democracia”.20

A la luz de ello Gamio dirá entonces que mientras al Estado le compete la

administración del poder, la sociedad civil debe velar porque el Estado no
desarrolle políticas autoritarias, respete la legalidad y escuche las voces de los
ciudadanos. Siendo la sociedad civil el lugar propio de la política activa ya que
es el espacio desde el cual los ciudadanos participan por “la construcción de un
destino común de vida”.

Aunque también en la Teoría Política existen voces como las de Sartori21 que
también discuten y cuestionan la viabilidad del participacionismo, y propuestas
como las de Lechner22 que para una mundo globalizado se hace necesario
contar con una sociedad fuerte para enfrentar la nueva complejidad social.

En conclusión por lo abordado hasta el momento, la política es más que la

decisión, y por ende mejorar la política implica algo más que mejorar la
eficiencia de las decisiones en sus aspectos técnicos y económicos. La política
es un proceso decisorio complejo, más que un acto de decisión aislado y único.

Tomando como referencia lo expuesto hasta el momento se plantea un ciclo de

política pública de manera general, ciclo donde se encuentra inmersa la
definición de la agenda de la política pública y el diseño de la misma.23

Cuando se identifica o se define que nos encontramos ante un problema

público, debemos pasar a buscar y formular alternativas de solución (es el
momento de buscar colocar la alternativa en la agenda pública); luego, la
autoridad de manera unilateral o de manera dialogada decide adoptar una
alternativa de solución (etapa para desarrollar estrategias con las autoridades
que toman decisiones); después de implementa la alternativa y se evalúa dicha
implementación, y sí la evaluación detecta un problema que se presenta en el
proceso de implementación para mejorar los resultados de la política,
regresamos a identificar el problema y a buscar alternativas eficientes de
políticas, con lo cual se establece el ciclo de la política pública que se ha
propuesto.

20
Gamio, Gonzalo. ¿Qué es la Sociedad Civil? Portal de Asuntos Públicos PUCP. 2004
21
Sartori, Giovanni. ¿Qué es la Democracia?. Capítulo V Opinión Pública y Democracia Gobernante.
22
Lechner, Norbert. Los Desafíos de Gobernabilidad en una Sociedad Global. Flacso. 1999
23
Elaboración propia
18
Queda por determinar cual es el espacio de la incidencia en políticas públicas,
la política o el diseño de las políticas. Lahera tiene un acercamiento de este
modo: “mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general,
las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar
los asuntos públicos…la política puede ser analizada como la búsqueda de
establecer políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en ellas. A
su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno se refiere al diseño,
gestión y evaluación de las políticas públicas.”.24

En conclusión Lahera propone que Política y Políticas deben tener una relación
recíproca: “Las políticas públicas son un factor común de la política y de las
decisiones del gobierno y de la oposición…la política puede ser analizada
como la búsqueda de establecer o de bloquear políticas públicas sobre
determinados temas, o de influir en ellas…La búsqueda recíproca de la política
y las políticas públicas representa una modernización de la esfera pública. En
torno a políticas públicas se puede: acotar las discusiones políticas, diferenciar
problemas y soluciones de manera específica, precisar las diferencias, vincular
los temas a soluciones más amplias o secuenciales, plantearse esfuerzos
compartidos, participar de manera específica. Tal mejora requiere cambios en
el sistema político y en el gobierno. Los partidos, los grupos sociales y las
personas requieren interiorizarse el análisis de políticas públicas, sea que estén
en el gobierno o en la oposición”.25

La formulación de políticas públicas es un proceso complejo no sólo por la

siempre tensa relación entre los decidores políticos y los diseñadores de la
política, así como los actores que buscan participar en ese proceso, sino
porque se encuentra pendiente alcanzar una Reforma del Estado de manera
más integral y el establecimiento de una servicio público profesional que
posibilite alcanzar una modernización real del aparato público y así establecer

24
Lahera, Eugenio. Política y Políticas Públicas. CEPAL 2004.
25
Ibid
19
procedimientos definidos para los aportes de la ciudadanía al establecimiento
de políticas públicas sostenibles.

Esta es una condición indispensable para que las autoridades políticas que
deciden sobre las políticas públicas prioricen las acciones importantes, antes
que las urgentes, y al mismo tiempo cuenten con el incentivo de poder
implementar políticas que alcancen resultados, y de ese modo puedan percibir
que la acumulación política que buscan, no sólo se consigue priorizando
proyectos tangibles (cemento y ladrillo) que pueden ser mostrados o
inaugurados.

Al mismo tiempo, poder formular políticas públicas que permitan alcanzar

resultados implica alcanzar un diseño que acierte con la identificación del
problema presentado, pero sobre todo con la factibilidad y viabilidad de la
alternativa (política) que se propone. No es un problema de sólo buenos
deseos o de alcanzar una reivindicación, sino de una propuesta técnicamente
viable y políticamente factible.

1.2) Incidencia pública. Ejes principales

La Constitución Política enmarca los contenidos y las normas de nuestro

sistema político peruano, reconociendo como vigentes las formas de
democracia electoral o de elección de representantes; la democracia directa o
la posibilidad de revocar funcionarios y autoridades, así como la democracia
participativa y la vigilancia de autoridades y uso adecuado de los recursos
públicos.

Sin embargo, la participación ciudadana y los procesos de incidencia que de

ella se derivan son parte de nuestros derechos reconocidos en la Constitución,
en específico, en el Título de los derechos fundamentales de la persona, que
en el artículo 2º inciso 17º señala que: “toda persona tiene derecho a participar,
en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural
de la Nación”.

Pero, el mandato constitucional sobre los derechos de participar es mucho más

específico en el nivel de los gobiernos locales. El artículo 31° luego de precisar
que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos, señala
que “ Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de
su jurisdicción”.

No está hablando sólo de vigilar o controlar a las autoridades, como podría

señalar una visión estrecha de la participación ciudadana, sino de poder
participar en el gobierno municipal que implica poder formular propuestas de
políticas, de ordenanzas o acuerdos municipales y por supuesto de
transparencia, rendición de cuentas y de vigilancia.

En el mismo sentido, los ciudadanos también se encuentran respaldados

constitucionalmente para tener iniciativas legislativas- El artículo 107°, luego de
reconocer al Presidente de la República y los Congresistas con derecho a
iniciativa en la formación de leyes, señala: “Asimismo lo tienen los ciudadanos
que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley”.
20
A su vez también la Constitución Política considera como derechos
fundamentales de la persona el de formular peticiones, individual o
colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, así como el de
solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de
cualquier entidad pública.

Este es el marco institucional político y normativo en el que se encuentra

respaldado los derechos de los procesos de participación ciudadana en general
y los procesos de incidencia política en particular.

1.2.1) De que Incidencia Política hablamos

Existen muchos manuales, guías y textos sobre incidencia pública, con

variantes y con coincidencias sobre su comprensión de lo que es incidencia
pública o política. En el Manual para la Facilitación de Procesos de Incidencia
Política se señala que: “La incidencia política son los esfuerzos de la
ciudadanía organizada para influir en la formulación e implementación de las
políticas y programas públicos…”26.

Karen Sirker27 es mucho más explícita y precisa que la incidencia abarca

diversas estrategias de las organizaciones sociales relacionadas con:

• Quién decide: elecciones, nombramientos y selección de los que

crean políticas, jueces, ministros, juntas directivas, directores
gerenciales, administradores, etc.

• Lo que se decide: leyes, políticas, prioridades, servicios, programas,

instituciones, presupuestos, declaraciones.

• Cómo se decide: accesibilidad de los ciudadanos a la información y al

proceso, hasta qué punto se consulta al público, y obligación de rendir
cuentas y capacidad de respuesta de los que toman decisiones ante
los ciudadanos y otras personas interesadas.

• Cómo se implementan y hacen cumplir las decisiones tomadas

garantizando la participación de los ciudadanos y exigiendo rendición
de cuentas, de manera que las decisiones sean puestas en práctica y
las leyes se hagan cumplir equitativamente.

Este mismo Manual señala que: “Hay muchas formas diferentes de conceptuar
la incidencia política…los que creen que la incidencia política es hablar a favor
de los que no tienen voz (representación), los que creen que se trata de instar
a los demás a hablar contigo (movilización), y los que creen que es cuestión de
respaldar a los que no tienen voz para que hablen por sí mismos (conceder
poder). 28

26
Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). MANUAL PARA LA FACILITACIÓN DE
PROCESOS DE INCIDENCIA POLÍTICA. 2005.
27
Sirker, Karen. Manual Incidencia Política, Comunicación y Formación de Coaliciones Ciudadanas. Banco Mundial
28
Ibid
21
WOLA desarrolla el concepto de Incidencia Política como: “…esfuerzos de la
ciudadanía organizada para influir en la formulación e implementación de las
políticas y programas públicos por medio de la persuasión y la presión ante
autoridades estatales…y otras instituciones de poder…actividades dirigidas a
ganar acceso y generar influencia sobre personas que tienen poder de decisión
en asuntos de importancia para un grupo en particular o para la sociedad en
general”.29

Pero el establecimiento de un contexto democrático para el desarrollo de

procesos de incidencia y el éxito de las mismas es fundamental. El desarrollo
de procesos de incidencia política requiere al menos la existencia de algunos
rasgos democráticos en el régimen político: cierto nivel de pluralismo político,
atisbos de prensa libre, posibilidades de movilización social, etc. Es difícil
imaginar actividades de incidencia en un régimen político antidemocrático y
autoritario.30

Por ello el filósofo Michael Walzer propone que: “sólo un Estado democrático
puede crear una Sociedad Civil democrática, sólo una Sociedad Civil
democrática puede mantener la democracia en un Estado. El civismo que hace
posible la política democrática sólo puede ser aprendida a través de las
redes…las capacidades que mantienen vivas las redes deben ser promovidas
por el Estado democrático”31

La mayoría de textos relacionados con la conceptualización de incidencia

política centran sus definiciones en la capacidad de influir en el poder y
modificar sus decisiones a partir de propuestas para solucionar problemas
públicos que no tienen una prioridad en las decisiones del poder. Sabiendo que
el poder puede o no tener voluntad política de abrir espacios o establecer
mecanismos para estos procesos, o sino dejar que estas iniciativas sigan el
conducto regular de los enmarañados y a veces dilatados procesos
burocráticos, que lo único que hace es de tener una actitud formal y no real
frente a las iniciativas ciudadanas. Al revés cuando hay voluntad política y
transferencia de la gestión, los mecanismos de dialogo entre las
organizaciones sociales y la autoridad gubernamental podrían establecer
consensos sobre la propuesta de políticas y hasta incluirlo en la agenda para
luego priorizar la implementación.

Por eso en los procesos de incidencia se hace imprescindible realizar una

investigación adecuada y un análisis de actores con poder, donde se pueda
incluir, incluso actores externos a la organización del Estado donde se intente
reflejar el nivel de poder de cada uno de los actores. Para conocer el nivel de
poder como dice Mintzberg32 deberíamos tener en cuenta que estas fuentes de
poder pueden estar relacionadas con tener la autoridad legal o formal,
conocimiento, autoridad moral, habilidades técnicas, poder económico, acceso
a medios, entre otros. En el caso del Estado, es claro que la modificación o la
decisión de impulsar políticas públicas debe contar con la voluntad política de
29
Programa Centroamericano de Capacitación en Incidencia. WOLA. Manual Básico para la Incidencia Política. Junio
2002
30
INWENT. Incidencia Política para la Gobernabilidad Democrática Local. 2006
31
Walzer, Michael “La idea de sociedad civil: Una vía de reconstrucción social”. En el libro: “La Democracia en sus
Textos” de Rafael del Aguila.1998
32
Mintzberg, Henry. El poder en la organización. Barcelona, Ariel. 1992
22
quien detenta el máximo poder en una organización pública, pero también
convencer a los funcionarios y técnicos de la posibilidad de una nueva
propuesta.

Un asunto que suelen dejar de lado los procesos de incidencia es el

conocimiento más certero del funcionamiento del Estado y de su administración
gubernamental, que en sí mismo el cuerpo de funcionarios designados, de
carrera o de confianza, así como la manera como procesan sus resultados o
actividades, constituyen elementos que afectarán a favor o en contra los
procesos de incidencia. No podemos olvidar que una frase muy usada en la
esfera del Estado es que “sólo pueden hacer aquello que la ley manda”. Es
decir, sino está en la norma, directiva, resolución, reglamento, ordenanza,
acuerdo o Ley, no se puede hacer. Aunque, se debería agregar también: “si no
está en el presupuesto, no existe”.

Por eso las organizaciones sociales deben definir cual es el alcance del
proceso de incidencia que van a emprender, con el fin de establecer objetivos
que pueden cumplir o alcanzar resultados. Cuando no se define cuál es el
alcance de la incidencia se pueden confundir los objetivos e incluso las
evaluaciones que se realicen podrían indicar que no se alcanzó resultados
positivos. Porque algunas organizaciones estarán más proclives o estarán en
mejores condiciones de que su proceso de incidencia tenga el objetivo de
colocar temas en la agenda de los gobernantes; otros que puedan reaccionar o
hacer campañas frente a políticas equivocadas; mientras que otros podrían
centrar su proceso de incidencia en alcanzar alternativas o formular e
implementar políticas. Quizás, exista organizaciones con mayores recursos que
se propongan desarrollar todas las etapas de la incidencia.

Tomemos el ejemplo de un estudio de casos en la Argentina33 respecto de

organizaciones no gubernamentales y centros de investigación que declaran
haber realizado procesos de incidencia, y recogiendo el estudio de Diane
Stone34, señala que: “ la influencia (incidencia) de estas organizaciones suele
limitarse a la construcción de una agenda política, al desarrollo de alternativas
de políticas y a la difusión de ideas para dar forma al entendimiento público
sobre ciertos temas y que tienen una escasa influencia en políticas. Esta
divergencia entre las opiniones de las organizaciones y la literatura se
manifiesta centralmente en dos cuestiones: 1) la dimensión de la incidencia y 2)
el momento en que esta ocurre”..

Por estas razones es que es muy difícil medir la incidencia. ¿Qué indicador
debe considerarse como una manifestación de incidencia? ¿Conseguir
introducir un tema en la agenda pública, ser consultado en el proceso de
formulación de la política pública, lograr la aprobación de una ley o norma?
Creo que estamos claros que si bien la presencia pública y difusión de las
ideas es un aporte importante en la incidencia, no es suficiente para lograr el
objetivo de influir en las decisiones públicas y sobre todo en el establecimiento
o modificación de políticas. Por lo tanto, para organizaciones sociales
destinadas a hacer incidencia con el fin de mejorar la gobernabilidad lo más
33
Smulovitz, Catalina. Organizaciones Sociales e Incidencia en Políticas Públicas. Actores y Contexto en el caso
Argentino. Forum Agenda Latinoamericana. 2006
34
Stone, Diane: Capturing the political imagination: think-tanks and the policy process. London, GB Frank Cass 1996
23
adecuado es adoptar la definición de incidencia de una manera amplia que
incluya diversos tipos de impacto como lo sugiere Court y Pollard35 :

• Incidencia en la agenda pública, que busca establecer un tema en la

agenda pública y/o en la política y estimular el debate público así como
incidir en el marco utilizado para analizar temas y tomar decisiones.
• Incidencia en la formulación de las políticas, mediante la presentación de
propuestas basadas en resultados. No sólo incluye fomentar la creación de
una nueva política e incidir en su contenido, sino convencer a los
formuladores de políticas para realizar cambios específicos.
• Incidencia en la implementación de las políticas, mediante la presentación
de evidencia que es crítica para mejorar la efectividad de la regulación, el
programa o la práctica.
• Incidencia en el monitoreo y evaluación de las políticas, para asegurar
que la política sea bien implementada y para evaluar sus resultados.

Por eso todo proceso de incidencia política debe tener en cuenta las etapas de
formulación de la propia incidencia y su desarrollo, en paralelo o conociendo
las fases o etapas del establecimiento de políticas públicas, que van desde el
establecimiento de la agenda, el diseño de la política, y su implementación y
evaluación. Tomando en cuenta que los procesos de incidencia que buscan
mejorar la gobernabilidad deben ser procesos acumulativos, es decir que más
que una sola acción se requieren acciones y estrategias que deben ser
implementadas en el tiempo con creatividad y persistencia.

Del material bibliográfico y de las experiencias institucionales, las etapas en

todo proceso de incidencia se pueden establecer de la siguiente manera:36

• Selección y análisis de un problema

• Identificación de soluciones en relación con políticas públicas.
• Formulación de una propuesta concreta y factible de lograr.
• Identificación de personas con poder de decisión.
• Análisis del procedimiento para la toma de decisiones.
• Identificación de actores claves sobre la persona con poder.
• Autoanálisis de fortalezas y debilidades del grupo impulsor de la
campaña
• Mapeo de actores (Stakeholders) a favor y en contra.
• Diseño de estrategias para influir en el espacio de decisión.
• Elaboración de un plan de actividades para llevar a cabo las estrategias.
• Evaluación permanente

Junto con la importancia de definir adecuadamente el problema público que se

pretende solucionar es vital determinar la identificación de personas con poder
de decisión, así como de los actores que tienen un nivel de poder o de llegada
a los que tomarán la decisión final sobre la implementación de políticas.

35
Court, J. and Mendizabal, E. (2005) ‘Networks: more than the latest buzzword?’, Overseas Development Institute, at
http://www.odi.org.uk/RAPID/Projects/PPA0103/Networks_opinion.html.
36
Manual Básico de la Incidencia Política de WOLA y elaboración propia
24
Muchas veces es necesario acercarse a asesores, y hasta familiares con el fin
de que un alcalde o un gerente pueda posibilitar incluir en la agenda
institucional o de decisión una nueva propuesta o política. Sabiendo que una
cosa es que acepten una reunión para escuchar la propuesta, otra que lo
incluyan en la agenda y otra que la propuesta se priorice se destine
presupuesto y luego se implemente.

Es necesario establecer un mapa del poder más específico que pueda

determinar los flujos y relaciones de cómo se toman las decisiones o como se
puede influir en los decidores. Por ejemplo conocer a quien escucha el que
detenta el poder. Ello implica tener pleno conocimiento sobre usos y
costumbres en las decisiones de un gobierno local, que muchas veces no tiene
que ver sólo con los procesos formales señalados en los documentos de
gestión, sino de la cultura administrativa formal y no formal existente, es decir
de los canales de influencia existente.

IDENTIFICACIÓN DE PERSONAS CON PODER DE DECISIÓN Y DE

ACTORES CON INFLUENCIA EN GOBIERNOS LOCALES37

ACTORES /PODER TIPO DE PODER NIVEL DE PODER

Alcalde Máxima autoridad ejecutiva y Alto
presidente del Consejo Municipal.
Promulga la normatividad
Teniente Alcalde Es el segundo en rango del gobierno Alto
local. Puede tener la confianza del
alcalde, en ese caso tiene poder.
Gerente General Maneja la administración total del Alto/Medio
gobierno local y decide sobre
políticas e implementación, y
coordina con gerencias y depende
del Alcalde
Gerente de Área Presenta y sustenta las propuestas Medio
sobre nuevas políticas o
modificaciones
Gerente de Presupuesto Determina si existe financiamiento Alto
para ejecución de políticas
Gerente Legal/Asesor Legal Determina la fórmula legal de Alto/Medio
cualquier propuesta de política y su
reglamento o directivas
Regidores/Cuerpo de Regidores Espacio formal de la formulación y Alto/medio
aprobación de políticas
Asesores/Consultores Llegada directa a los decidores o las Alto/Medio
propuestas que elaboran son
escuchadas directamente
Líder de partido Influencia externa que presiona Alto
posibles decisiones
Familiares/amigos Cercanía personal con el poder Alto/Medio
puede permitir escuchar propuesta
Medios de comunicación Presión mediática siempre vital en Alto
políticos que buscan volver a
postular

Presentamos a continuación un mapa de actores o interesados (Stakeholders)

construido en base a la metodología establecida por “Overseas Development
Administration” en Social Development Department el año 2005, sobre el
proyecto Transmilenio de la Municipalidad de Lima. El proyecto Transmilenio,

37
Elaboración propia
25
está inspirado en la experiencia de la ciudad de Bogota, y consta de un sistema
de transporte público, formado por buses de tránsito rápido con reducidos
niveles de contaminación, y que ahora se denomina El Metropolitano que
pretende unir como vía rápida Lima Sur con Lima Norte.

Este Mapa busca identificar los diversos actores involucrados de manera

directa e indirectas en la política que se piensa implementar, tratando de tener
claro sus intereses, su ubicación a favor o en contra del impacto del proyecto o
la política, así como la prioridad de dicha política.

En la última columna se ha establecido una valoración de prioridad de la

política entre los actores señalados, donde 3 es de alta prioridad y 1 de baja
prioridad, como un indicador más del actor frente a la decisión que se tome de
la política.

Actores Intereses Impacto potencial Prioridad del

del proyecto como Proyecto o política
política
Stakeholders primarios
Choferes • Asegurar su empleo +/- 2
• Estabilidad de ingresos +/-
Cobradores • Asegurar empleo - 1
• Estabilidad de ingresos -
Dueños vehículos • Sus costos no se vean incrementados - 1
transporte público • No se genere su salida del mercado
+/-
Gremios de vehículos de • No se genere disminución en la renta de los dueños - 1
transporte público de vehículos de transporte público
• Se genere estabilidad jurídica para los
transportistas formales
+
Gremios de choferes • Empleo de sus agremiados +/- 2
• Ingresos de sus agremiados
+/-
Usuarios • Sus gastos no se vean incrementados - 3
• Sus tiempos de espera no se vean incrementados
• Búsqueda de comodidad y seguridad en el +
servicios de transporte público
+
Stakeholders secundarios
Protransportes • Proyecto esté acorde con el desarrollo urbano + 3
Municipalidad de Lima planificado (Departamento Municipal de
Planeación)
• Búsqueda de fluidez vehicular y descongestión del +
tráfico (Secretaría de Transporte Urbano)
• Control sobre los fondos y actividades (las oficinas
de administración de recursos de las otras áreas de +
la corporación municipal que se vean involucradas)
• Imagen pública (Oficina de Comunicación Social y +/-
Relaciones Públicas) +
• Seguridad ciudadana (Veeduría ciudadana)
• Mejora en la señalización de vías (Subsecretaría de +
Señalización y de Semaforización)
Ministerio de Transporte • Se mejore la calidad de los servicios de transporte + 3
• Cumplimiento de medidas ambientales en la
implementación del proyecto +
• Adecuada protección del entorno y la adopción de
medidas correctoras de impacto ambiental

+
Policía • Orden en el tránsito vehicular + 3
• Seguridad ciudadana
+
Organismos internacionales • Políticas ambientales, sectoriales y normativa se + 3
cumplan en el proyecto
Stakeholders externos
26
Gobiernos locales aledaños • Solución a los problemas de congestionamiento + 3
• Seguridad ciudadana
+
Dueños de vehículos y • Su tránsito por la ciudad no se vea perjudicada +/- 3
propietarios de otros
medios de transporte
Peatones • Su circulación por las vías propuestas no sea + 3
afectada (veredas y pasos adecuados)

Junto con la anterior es necesario que la propuesta de nuestra incidencia tenga

las mayores posibilidades de éxito no sólo con los principales decidores, sino
con los técnicos y funcionarios de la administración pública que suelen
cuestionar la viabilidad o el sustento técnico. Al mismo tiempo la matriz sirve
para ver los flujos de procesos de cómo se deciden las cosas en la
administración o como funcionan.

Esta matriz ha sido elaborada en base a McKinley y Baltazar,38 y además sirve

para redefinir y seleccionar la propuesta específica que se pretenda proponer.
Los criterios deben ser compartidos y aceptados por todos los miembros u
organizadores de la propuesta de incidencia. Los miembros pueden asignar un
puntaje a cada criterio, dentro de una escala entre 1-5 para cada propuesta.
Además, los miembros también asignarán diferente peso a los criterios
agregándolos a una u otra columna que multiplica el puntaje de acuerdo con la
importancia relativa de cada factor (por ejemplo, 3 muy importante, 2
importante, 1 relativamente importante).
CRITERIO PROPUESTA 1 PROPUESTA 2 PUNTAJE IMPORTANCIA
Generar una opinión favorable
Datos, evidencia e información
seria que apoyan o apoyarían la
propuesta

Se puede alcanzar en el
corto/mediano plazo
Se identifican los formuladores
de políticas que toman decisiones
sobre la propuesta
Es políticamente viable
Es técnicamente factible (el
gobierno debería tener la
capacidad real para
ejecutarlo)
Es económicamente factible (los
recursos públicos deberían estar
disponibles para su
implementación, existen o hay
otras fuentes)
Se pueden fortalecer
alianzas o coaliciones
Estimula la movilización de otros
actores
PUNTAJE TOTAL

La Incidencia Política para que arribe a tener resultados positivos necesita

combinar estrategias con sentido de oportunidad, para lo cual la información
sobre autoridades y maneras como se deciden las cosas y los momentos más
adecuados es fundamental.

38
McKinley, A. and Baltazar, P. . Manual para la Facilitación de Procesos de Incidencia Política’, WOLA. 2005.
27
En algunos contextos, una movilización social puede llamar la atención para
atender un problema público, pero en otros momentos los cambios y eventos
que se presenten como elecciones, cambio de correlaciones políticas o
revocatorias pueden traer oportunidades privilegiadas para la incidencia. Por lo
que se requiere estar preparado para aprovechar estas ventanas de
oportunidad.

Retomando la propuesta de Incidencia de Sirker, podríamos señalar que las

organizaciones sociales dentro de las estrategias que desarrollen, como
cabildeos, lobby, campañas mediáticas, etc debe estar en condiciones de;

• Generar información creíble que pueda ser usada políticamente y poder

presentarla y producir un impacto
• Recurrir a símbolos, acciones o historias que puedan ser de fácil
reconocimiento de la opinión de la publica de estamos ante un problema
• Capacidad para solicitar ayuda de actores con poder que pueden
influenciar y cambiar la situación que se pretende modificar.
• Estar en capacidad de presionar a los actores con poder para que
cumplan con sus políticas o principios prometidos.

Las propuestas de incidencia que emprendan las organizaciones sociales, y en

particular las estrategias que se diseñen para lograr acercarse o tener relación
con las autoridades o personas que tienen el poder de decisión sobe las
políticas deberían tener en cuenta las siguientes preguntas:

• ¿Qué queremos con la Incidencia?

• ¿Quién tiene el poder de decisión sobre nuestra propuesta?
• ¿Quién esta a cargo de manera formal y no formal a las políticas
relacionadas con la incidencia?
• ¿Quién o quienes toman decisiones directas o indirectas sobre nuestras
propuestas?
• ¿Quién influencia en los actores con poder?
• ¿Qué tenemos que hacer para convencer a la persona con poder de
decisión?

El objetivo de este grupo de preguntas, es alcanzar a identificar a las personas

concretas que cumplen funciones determinadas en los espacios
gubernamentales, pero que tienen posibilidades de influenciar a favor o en
contra de nuestras propuestas; o de lo contrario se encuentran cerca de la
persona que tomará la decisión final y puede influir en ella; o es una persona
de absoluta confianza del decidor político; o en el mejor de los casos es la
misma autoridad política que tiene el nivel de decidir.

Identificadas estas personas, que son los que operan, aconsejan, asesoran o
deciden sobre las políticas para solucionar los problemas públicos, se debe
establecer y definir la mejor estrategia para influenciar en estos actores con
poder de decisión o que se encuentran cerca de quien toma la decisión final.
Aplicando según lo que convenga el cabildeo, el lobby, advocacy, las reuniones
que tienen el objetivo de persuadir y convencer sobre la propuesta. Este es la
etapa de la incidencia donde se puede lograr que la propuesta o tema que se
28
propone pueda entrar en la agenda institucional. Luego, le sigue el paso de la
formulación de la propuesta, que es un segundo momento de estrategia de
convencimiento a los decidores.

Aunque los procesos de incidencia constituyen verdaderos retos para los

esfuerzos de participación en las organizaciones sociales, que además de
tomar conciencia de que se trata de defender sus derechos ciudadanos. Sin
embargo, se debe ser consciente que intervenir en las esferas estatales
implicará tratar de superar los graves problemas de institucionalidad existentes
en la administración pública, y que por lo general suelen esconder sus
precariedades cubriéndose en lo normativo y los procesos formales. Por eso es
importante conocer como funciona el juego político en las administraciones de
gobierno y como actúan los decidores, que usos y costumbres tienen a la hora
de decidir.

Dentro de esos principales retos se encuentran básicamente el de un

adecuado proceso de influencia en el poder para establecer y convencer sobre
la pertinencia de tal o cual política, pero principalmente alcanzar propuestas de
políticas de excelencia como diría Lahera, técnicamente viables en cuanto a su
elaboración, diseño y formulación. Lo que supone capacidades que deberían
existir en los grupos impulsores de incidencia, o en todo caso contar con los
recursos necesarios que permitan contar con profesionales que ayuden en esta
tarea. Este es el terreno de los “policymakers” o los hacedores o los
encargados de formular las políticas públicas.

Las organizaciones sociales deben tener en cuenta factores externos e internos

que ayuden a que los procesos de incidencia política de la ciudadanía que
buscan mejorar la gobernabilidad, alcancen resultados positivos.

Factores internos y externos para procesos de incidencia

FACTORES EXTERNOS FACTORES INTERNOS
• Existencia de una real apertura • Decidir establecer procesos con los
democrática en la autoridad espacios de gobierno
• Acceso a medios de comunicación • Conocimiento sobre el
• Transparencia y acceso a la funcionamiento y manejo de las
información pública instituciones del Estado.
• Creación de mecanismos de consulta • Conocimiento del contexto político
y de diálogo, más allá de lo que • Manejo de información y capacidad
señalan las normas. de investigación
• Definir adecuadamente roles y
”talentos” (capacidades) en la
organización impulsora
• Seguimiento permanente sobre la
Incidencia, con el fin de variarla
según los cambios políticos.
• Capacidades de negociación,
argumentación ante la autoridad y
comunicación política.

Son como dos los puntos que corren en paralelo en los procesos de incidencia
y el proceso de elaboración de políticas: el establecimiento de la agenda y de la
decisión para que se modifique o se diseñe una nueva política; y en segundo
29
lugar, el propio proceso del diseño de la política, dentro del cual, la definición
de problema es sustancial para tener éxito en el proceso. Muchas veces las
políticas propuestas no tienen éxito por que no definen adecuadamente cual es
el problema público por resolver.

Por eso, la incidencia política es el proceso más complejo de la participación

ciudadana, que va mucho más allá de la vigilancia y la opinión en los procesos
políticos. Es un proceso de formulación de propuesta política o de políticas, que
debe tomar en cuenta no sólo el elaborar, influir, alcanzar y formalizar la
propuesta, sino principalmente buscar que se implemente, para que tenga
posibilidades de transformar la realidad y buscar el desarrollo. Muchas veces,
al no incorporar en la estrategia los elementos que desde la gestión pública
condicionan la incidencia, esta puede no alcanzar los resultados esperados. Lo
mismo si no se explícita las capacidades que se requieren para la
argumentación y la formulación de las políticas públicas, o en todo caso estar
en capacidad de solicitar asistencia.

En base al aporte de Court y Pollar39 proponemos una matriz que combina el

proceso de elaboración de políticas con el proceso de incidencia, junto con lo
que se esperaría de parte de las organizaciones sociales o coaliciones que
pudieran ayudar en esta confluencia de procesos.

Etapas del proceso de Objetivos de actores que Responsabilidades de organizaciones sociales

políticas públicas intentan influir en políticas
Establecer agenda Convencer a formuladores el Establecer mayor información o datos que ayuden a la
problema que requiere solución necesidad de solucionar problemas.
Vincular a expertos, organizaciones sociales y
formuladores de políticas
Formulación Informar a funcionarios sobre Buscar construir relaciones con funcionarios públicos y
opciones y fomentar consenso traspasar barreras formales para el consenso
Implementación Complementar la capacidad Establecer como se podría hacer sustentable la política.
gubernamental Señalar fuentes de recursos o cómo se podrían proveer
servicios locales. ¿La ciudadanía está dispuesta a pagar
un plus por servicio que derive de política?
Evaluación Reunir evidencia/datos y canalizarla Acceder a y canalizar las respuestas de los ciudadanos.
hacia el proceso de políticas Constituir espacios de evaluación
Vincular a los formuladores de políticas con
beneficiarios finales
Establecer mecanismos para mediar entre diversos
actores

1.3) Participación ciudadana y gestión pública

En un contexto mundial de globalización, el Estado como institución se ha

debilitado por la pérdida de centralidad de la política y su actuación en un
escenario de riesgo, y donde una de las salidas es profundizar la democracia.
Como señalamos anteriormente al citar a Giddens los viejos mecanismos del
poder de los Estados no funcionan en una sociedad en la que los ciudadanos
viven en el mismo entorno afirmativo o de información de aquellos que los
gobiernan.

Una de las salidas establecidas para enfrentar este proceso es el de la

participación ciudadana, y el de la descentralización del poder de los Estados,
buscando que en el acercamiento de la autoridad con sus ciudadanos, la toma
de decisiones privilegie el interés público; y por el lado de los ciudadanos,
39
Ibid
30
cuenten con posibilidades certeras y cercanas para promover la vigilancia y
control sobre el uso adecuado de los recursos públicos.

La participación ciudadana, según Nuria Cunill “supone que los individuos en

tanto ‘ciudadanos’ toman parte en alguna actividad pública [...] la participación
ciudadana expresa el reclamo a la libertad tanto como a la igualdad de los
sujetos sociales para tomar parte en acciones públicas, con base en una
comprensión amplia de la política y del propio ámbito público como ‘espacio’ de
los ciudadanos”40

Sin bien en las realidades latinoamericanas, y en el Perú se ha avanzado en

cuanto a mecanismos formales de participación ciudadana, Nuria Cunill Grau
señala que : “…con excepción de algunos de los procesos de concertación
para la formación de políticas asociadas al control de la inflación, precios y
salarios, las evidencias recientes aportadas en relación a la operación de tales
mecanismos parecieran llevar a concluir que no necesariamente se han
producido avances a favor de una mayor participación de la sociedad civil,
particularmente de los actores no tradicionales, en la formulación de políticas y
decisiones públicas”.41

Con el proceso de descentralización establecido en el Perú a partir del año

2002 se aprobaron diversos mecanismos de participación ciudadana,
principalmente en los gobiernos regionales y locales. Esta Reforma
descentralista privilegió el principio de subsidiariedad con el objeto de que la
autoridad más cercana a la ciudadanía alcance mayor eficacia en su gestión
pública.

Como dice Lahera: “La cercanía entre las autoridades y las comunidades
ofrece una mejor capacidad de respuesta y otorga más transparencia al
suministro local de bienes y servicios, así como un claro incentivo a la
introducción de innovaciones a la gestión fiscal local y a la mayor
responsabilidad de la población en la esfera política”.42

Sin embargo, la participación ciudadana ha avanzado en status, Bresser

Pereira y Nuria Cunill han acuñado el concepto del espacio público no-estatal,
como el espacio de la democracia participativa o directa, es decir, es relativo a
la participación ciudadana en los asuntos públicos. Señalando que usan la
expresión “público no-estatal” que define con mayor precisión de lo que se
trata: “son organizaciones o formas de control “públicas” porque están volcadas
al interés general; son “no-estatales” porque no hacen parte del aparato del
Estado”.43

Esta reflexión y práctica sobre la importancia de la participación en los

procesos de gestión pública, en el Perú se ven opacados por la poca
receptividad y promoción de las autoridades por los procesos participativos que
buscan mejorar su gestión pública. Y es que no existe, por lo general una

40
Cunill, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad (Venezuela: CLAD-Editorial Nueva Sociedad, 1997),
41
Cunill, Nuria. La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos. Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas.
42
Ibid
43
Bresser Pereira y Cunill, Nuria. Entre el Estado y el Mercado lo público no estatal.
31
voluntad política de la autoridad gubernamental en promover mecanismos de
participación, producto de la precariedad institucional del Estado.

Tanaka por ejemplo señala que existe heterogeneidad en cuanto a la

institucionalización de la participación ciudadana, producto de la falta de
voluntad política de las autoridades, deficiencias en el diseño normativo y la
debilidad institucional política propia de la democracia representativa en el
Perú.44

Incluso, la implementación de los mecanismos de participación ciudadana

establecidos por la descentralización como los Consejos de Coordinación Local
o las Audiencias de Rendición de Cuentas están sujetas a la voluntad de la
autoridad política, cuyo mandato al mismo tiempo proviene de resultados
electorales con poca representatividad y legitimidad política, produciéndose en
las autoridades recelos y prejuicios frente a los mecanismos institucionales de
participación. Por eso, la relación entre las autoridades y los ciudadanos puede
darse mediante mecanismos paralelos, como procesos de incidencia, cabildeo,
hasta movilizaciones sociales.

Una de las competencias y funciones tanto de los gobiernos regionales y

locales es la de promover la participación ciudadana, así se encuentra definida
en sus leyes orgánicas, sin embargo se conoce poco o nada de que estas
instancias subnacionales de gobierno hayan diseñado e implementado políticas
regionales y locales sobre la participación ciudadana.

Las críticas de las autoridades sobre los agentes participantes en los

mecanismos existentes en el Perú, tiene que ver con que no tienen una
adecuada representación del resto de la sociedad. Hecho que muestra que la
autoridad política se coloca como adversario o competidor de estos agentes
participantes, por eso desarrollan acciones del mínimo esfuerzo para apenas
cumplir con lo que manda la ley. Pero, por ejemplo el porcentaje que se asigna
para concordar las inversiones en los gobiernos locales y regionales, es parte
de la discrecionalidad de la autoridad política y de los montos que se asigna en
el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), pero que muchas veces no toma
en cuenta las asignaciones que en el ejercicio presupuestal el Tesoro Público
le otorga a las instancias gubernamentales.45

Además, las principales autoridades nacionales, regionales y locales, en la

mayoría de los casos comparten el hecho de que en el ejercicio de la
democracia electoral, participan los ciudadanos cuando se les convoca a
manifestarse en las urnas electorales para elegir representantes o manifestar
su opinión en cambios constitucionales, por ejemplo.46 Eso es considerado
como elevar la participación de la población en el sistema político. Así la
participación ciudadana no forma parte de las prioridades en la gestión pública
de las autoridades.

44
Tanaka, Martín. La Participación Ciudadana y el Sistema Representativo. Lima: PRODES.2007
45
Grupo Propuesta Ciudadana. Boletín de Vigilancia Nº 2 Presupuesto Participativo. Noviembre 2009
46
Alan García declara a los medios que con la iniciativa de renovación por mitades del Congreso de la República no
existe ningún ánimo dictatorial, porque su intención es fortalecer, mejorar la democracia y generar una mayor
participación de la población en el sistema político del país.(24/12/09)
32
Desde esta perspectiva, como señala José Luis Mendez47, lo democrático es
aplicar la autoridad para cumplir con el mandato electoral y donde desviarse de
este camino puede ser visto como ceder a intereses particulares y no permitir
conducir el gobierno dentro de un orden institucional que tiene sistemas y
objetivos claros por cumplir mediante programas y actividades previamente
definidos. Y en la siguiente elección los ciudadanos tienen la oportunidad de
evaluar, mediante su voto si se alcanzaron los resultados.

Esta perspectiva alienta un gran componente de pragmatismo en las

autoridades que buscan mostrar resultados rápidos dentro del plazo para el
cual han sido electos y que les permita acumular políticamente para la próxima
contienda electoral. A su vez, siguen vigentes las concepciones políticas de
que la democracia representativa es la más importante, y que la mejor forma de
recoger la opinión de los ciudadanos es en la elección de autoridades en cada
proceso electoral. Sin embargo, debemos reconocer que tenemos en el Perú
un vasto marco normativo sobre la participación ciudadana y el establecimiento
de mecanismos de concertación, de vigilancia e incluso de revocatoria de
autoridades y funcionarios.

Aunque estos mecanismos institucionales de participación necesitan ser

revaluados y reformados con el fin de pueden alcanzar sus objetivos. Una
muestra de ello lo podemos mirar en la situación de los Comités de Vigilancia
para velar por los acuerdos de los procesos alcanzados en los Presupuestos
Participativos. Los Comités de Vigilancia aparecen como figura en el
Reglamento de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, pero no obliga a la
autoridad política a dar facilidades a sus miembros para que constaten el
cumplimiento de los acuerdos, por eso existen dificultades para realizar el
seguimiento de la gestión presupuestal en el contexto del Presupuesto
Participativo. La información del Grupo Propuesta Ciudadana sobre la situación
de un grupo representativo de Comités de Vigilancia es muy clara al respecto:48
De nueve gobiernos regionales, sólo dos tienen acreditación de la formación de
los Comités de Vigilancia; y de las reuniones establecidas por los Comités de
Vigilancia sólo dos tienen reuniones conocidas y la mayoría (7) no se han
reunido para el proceso del Presupuesto Participativo 2010.

47
Mendez, José Luis. Reforma del Estado, Democracia Participativa y Modelos de Decisión. Revista Política y Cultura
N° 7. Universidad Autónoma Metropolitana. 1996
48
Ibid
33
Esta realidad se puede corroborar también por un Informe de la Comisión de
Reforma del Estado de CONADES49 que señala: El Jurado Nacional de
Elecciones, a través de su portal de Gobernabilidad, constata una reducción del
22.25% en la inscripción de las organizaciones de la sociedad civil para las
elecciones al CCR llevadas a cabo en el 2007 en comparación con el 2003.
También registra un considerable aumento del ausentismo en el acto electoral
de renovación de representantes, pasando del 25.9% en el 2003 a 52.2% en el
2007. 4 En el caso de los municipios, aunque 83% de ellos cuenta con CCL
instalado y activo, el número de organizaciones sociales involucradas es
relativamente bajo en provincias, aunque su importancia crece
significativamente en los distritos.

Asimismo, otra manera de ver el comportamiento de las autoridades frente a

los mecanismos participativos se encuentra en el análisis producido en el
Segundo Informe del Presupuesto Participativo es más que elocuente: “los
mecanismos aplicados (en el presupuesto participativo) difieren de proceso a
proceso según las capacidades y la voluntad política de cada gobierno regional
y local”.50

Por eso es importante el trabajo de USAID/ProDescentralización que está

próximo a publicar una Evaluación Rápida de Campo sobre “Mecanismos de
participación implementados en el marco del proceso de descentralización” que
confirma la existencia de mecanismos formales de participación, pero muy
poca voluntad política y una precariedad institucional que es notoria en el
campo del conocimiento de las normas o el desarrollo de políticas que en el
nivel regional y local promuevan de acuerdo a su realidad los procesos de
participación ciudadana en relación con la gestión pública

Experiencias de Incidencia en Organizaciones No Gubernamentales

Aunque la participación e incidencia de políticas en la gestión pública en el

caso de los espacios de sociedad civil más institucionalizados como las
Organizaciones No Gubernamentales pueden alcanzar resultados desiguales,
también es posible encontrarse con procesos de incidencia que a pesar de los
esfuerzos emprendidos no alcanzan a formular cambios institucionales reales
en la gestión pública gubernamental.

Se dan casos, donde las autoridades aceptan ingresar a los procesos de

incidencia e incluso cumplen con la formalidad de reunirse con los promotores,
y hasta aprobar normas regionales producto de las intervenciones de los
ciudadanos organizados, pero en realidad, la falta de voluntad real de al
autoridad política, hace que no se produzcan cambios significativos, o esas
normas no se implementen ya sea porque se previno o no se priorizó el
financiamiento presupuestal, o porque no se asignó personal y
responsabilidades para esa nueva función. En estas decisiones cotidianas, que
acompañan la aprobación de políticas o normas, se juega la real voluntad de la
autoridad.

49
Documento elaborado por la Comisión de Reforma del Estado y Descentralización de la CONADES y enviado a la
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros para su consideración.
50
Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza. Segundo Informe Nacional de Seguimiento del Presupuesto
Participativo. 2007
34
En Ica el año 2007, el Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación
(CEDEP), promovió junto a un Grupo Impulsor un proceso de incidencia que
logró que el Gobierno Regional de Ica promulgará la Ordenanza Regional
0023-2007-GORE ICA sobre Transparencia y acceso a la Información Publica,
para regular el derecho de las personas al acceso a la información publica. Una
segunda etapa de esta incidencia fue el promover el diseño del reglamento de
la mencionada Ordenanza con el fin de alcanzar su implementación.

En el ranking de Gobiernos Regionales sobre el cumplimiento de los Portales

de Transparencia de agosto de 2009, el Gobierno Regional de Ica aparece en
la condición de deficiente.51 Si bien el desempeño de la gestión no es
responsabilidad de los actores de la sociedad civil que promueven procesos de
incidencia en la gestión pública, este hecho muestra lo poco que significa para
la autoridad política sus normas aprobadas. Este hecho muestra en concreto
que la aprobación de normas para regular políticas, sólo es una parte de la
incidencia, si queremos que la política funcione. Implementar dichas políticas
forma parte del seguimiento que debe realizar toda incidencia.

Un caso distinto, se produjo ese mismo año. Uno de los temas pendientes para
profundizar el proceso de descentralización fue la aprobación de la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) que debía definir según la Ley de Bases
de la Descentralización, las competencias compartidas y el establecimiento de
la coordinación entre el gobierno nacional, regional y local. En febrero del año
2007, el Gobierno Nacional presentó el proyecto de ley al Congreso de la
República, sin considerar estas definiciones fundamentales.

La Comisión de Reforma del Estado de la Conferencia Nacional de Desarrollo

social (CONADES) conformada principalmente por Organizaciones No
Gubernamentales interesadas en la gobernabilidad, la descentralización y la
Reforma del Estado, emprendieron un proceso de incidencia para incorporar
aportes al debate y aprobación de la LOPE, con el fin de mejorar sus
contenidos. Como parte de la estrategia, se decide contratar a un consultor que
elabore una propuesta y que luego de su aprobación pueda ser presentada en
el parlamento para su consideración.

Los aportes permitieron incrementar la calidad del debate y colocar temas que
no se estaban considerando, a la par que se desarrollaron actividades de
cabildeo con congresistas. El resultado final es que el debate y aprobación de
esa norma en la práctica duró un año y logró incorporar definiciones más claras
sobre las competencias compartidas y la coordinación entre niveles de
gobierno, incluso creando el Consejo de Coordinación Intergubernamental, y
señalando que el Gobierno Nacional para formular políticas nacionales y
sectoriales tiene que coordinar con los gobiernos regionales y locales.

Esto norma se aprobó el diciembre del año 2007, pero hasta la fecha no se ha
implementado el Consejo de Coordinación Intergubernamental, ni se han
definido las competencias compartidas, ni existen mecanismos claros para que

51
Grupo Propuesta Ciudadana. Boletín de Vigilancia 2009-I. Portales de Transparencia. Balance de las Evaluaciones a
los Gobiernos Regionales y Ministerios.
35
los gobiernos regionales y locales sean consultados sobre la formulación de
políticas nacionales. Una vez más tenemos una norma vigente, pero la
voluntad política dice otra cosa.

Esta es una realidad que las organizaciones ciudadanas deben tomar en

cuenta para diversificar estrategias de incidencia con el fin de superar la
escasa voluntad política, no sólo de las autoridades y funcionarios, sino de
alcanzar sus objetivos como es el de promover políticas que mejoren la
institucionalidad gubernamental. Al mismo tiempo, es necesario darse cuenta
que los procesos de incidencia también tienen un carácter acumulativo y de
persistencia para alcanzar resultados.

Asimismo, el acceso a la información es fundamental para todo proceso de

incidencia, pero sobre todo la información oportuna que puede permitir una
reacción rápida y la elaboración de una propuesta y/o argumentos que permita
dar instrumentos a los decidores con poder para su aprobación o
desaprobación de alguna propuesta que se considere inconveniente. Esto sólo
es posible si en la esfera de la ciudadanía existen las capacidades y la
dedicación para realizar el seguimiento de las decisiones o propuestas de la
autoridad política.

Una reflexión final de estas experiencias presentadas, es que estamos

hablando de instituciones no gubernamentales como las principales
abanderadas de los procesos de incidencia, con objetivos institucionales que
figura en sus planes operativos institucionales, para lo cual tienen destinado un
financiamiento, pero que obtienen resultados distintos. No por la buena o mala
voluntad de los promotores de la incidencia, sino por la debilidad institucional y
la falta de voluntad de los espacios gubernamentales, lo que implica promover
cambios institucionales y estrategias que permitan alcanzar resultados
positivos en los procesos que se emprenden.

Ahora, hay una evidente distancia de tamaño de la incidencia y de respaldo

institucional entre instituciones no gubernamentales que promueven procesos
de incidencia de una manera especializada y profesional, con el de
organizaciones sociales o ciudadanos agrupados que esgrimen principalmente
su voluntad y su libertad para tratar de mejorar las políticas y la gestión
gubernamental. Por eso el documento de PRODES que se encuentra en
edición respecto de los sujetos de la participación señala: “En general el
limitado tiempo y la falta de financiamiento de los actores de la sociedad civil
condiciona su participación y propicia generalmente que sean los mismos
dirigentes o representantes de las organizaciones sociales los que participan”.52

Este es un tema señalado pero poco analizado en la participación ciudadana,

pero ejercer el derecho de participación implica considerar un costo de
oportunidad53 (lo que dejo hacer; o lo que estoy dispuesto a aportar en tiempo,
economía, ideas, acompañamiento, etc). Este costo puede afectar los procesos

52
USAID/Prodescenralización, Mesa de Concertación para la lucha contra la Pobreza. Mecanismos de participación
implementados en el marco del proceso de descentralización. (Evaluación Rápida de Campo). 2009
53
. El costo de oportunidad de los procesos participativos debe ser entendido como aquello de lo que un agente
(persona) se priva, renuncia o está dispuesta dar cuando hace una elección o toma de una decisión. Case, Karl y Fair,
Ray. Principios de microeconomía. Bogotá, editorial Prentice Hall, 1997.
36
de incidencia que se propongan las organizaciones sociales. En un estudio54
del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) se informó, por ejemplo, que un 52,5%
de los encuestados declaraba que le gustaría participar más en las
organizaciones, pero el 61,4% no lo hacía por falta de tiempo. Esta puede ser
una de las explicaciones respecto de los problemas de participación existentes
en las organizaciones de la sociedad civil y que debe llevar a responder
algunas preguntas: ¿es suficiente incentivo el ejercer un derecho como el de la
participación, para que se fortalezca la participación ciudadana? ¿No se
requiere que los procesos de participación alcancen logros más tangibles, y se
pasen de procesos formales a experiencias que alcancen resultados,
verificables que muestren su utilidad? ¿Esos cambios o logros que requiere la
participación, dependen sólo de la voluntad o de los propósitos de las
organizaciones de ciudadanos?

Al considerar la variable del costo de oportunidad en los procesos de incidencia

política o la formulación de políticas públicas, podemos tener más claro como
se puede hacer más dificultoso establecer continuidad, evaluación o
seguimiento de la incidencia propuesta.

Se hace necesario incorporar en el tema de la incidencia y los costos de la

participación de las organizaciones sociales el identificar la potencialidad de la
organización existente en su territorio que permita reducir estos costos de la
participación y fortalecer redes sociales en función de temas e intereses que
permitan mejorar el impacto y la influencia en los actores con poder de
decisión.

Como señala Arroyo: “en nuestro país…la demanda de participación no es

inelástica sino relativamente elástica a los cambios en los costos y calidad de la
participación, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo, al factor calidad-
de-la-reunión o al factor importancia-de-la-agenda. Hay una franja que no
puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunión (más viaje) que
significa participar y no entra a la democracia participativa”55.

En la relación participación ciudadana y gestión pública, se pueden caer en

polarizar modelos de funcionamiento de arriba hacia abajo, donde las
autoridades son las que hacen, organizan y deciden sin concurso de los
ciudadanos; o un modelo que permita un funcionamiento del aparato público
del Estado de abajo hacia arriba, donde todas o la mayoría de las acciones de
las autoridades sean consultadas, concertadas o dialogadas con los
ciudadanos, fortaleciendo la democracia participativa.

Son dos extremos, donde se excluye de la gestión pública a la participación

ciudadana o por el contrario se hace todo participativo. La pregunta a
responderse es ¿cuál es el justo medio?. La respuesta tiene que ver con las
posibilidades de reorganización o reforma del Estado que se pueda alcanzar de
manera consensuada de cómo se procesarán las decisiones o la formulación
de políticas, que mecanismos se establecerán, que tiempos debe tomar estos

54
Tanaka Martín y Patricia Zárate, Valores Democráticos y Participación Ciudadana en el Perú, Lima, Instituto de
Estudios Peruanos. 2000
55
Arroyo, Juan. La democracia municipal en la descentralización peruana 2001-2005: ¿exceso o insuficiencia de la
participación? (Resumen)
37
procesos y que productos se piensan alcanzar. Es decir, se trata de buscar una
organización renovada, más democrática y más eficaz y eficiente.

Es una redefinición del Estado y del funcionamiento del aparato público que
tenemos en la actualidad, que ni siquiera es capaz de cumplir con las normas
vigentes que promulga. Por ejemplo, para la formulación de políticas
nacionales y sectoriales, el fortalecimiento del proceso de descentralización, el
artículo 4° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que es una
competencia exclusiva del gobierno nacional la promulgación de políticas
nacionales y sectoriales, pero en su formulación deben coordinar con los
gobiernos regionales y locales. Esta ley fue promulgada en diciembre de 2008,
y hasta la fecha, en este punto es letra muerta.

Desde la participación ciudadana, no se debe perder la mirada sobre las

condiciones que mejoren o fortalezcan la calidad de la participación y permitan
superar los problemas existentes en los mecanismos vigentes. Sin embargo,
uno es el mejoramiento de los instrumentos institucionales de participación en
la relación con la gestión pública, el otro tiene que ver con lo que hemos
denominado el costo de oportunidad de la participación ciudadana que de
alguna manera influye en el nivel y la calidad de la participación. Porque esta
demanda tiempo, recursos, energía, interés, etc. Por eso, el costo de
oportunidad suele estar determinado por la relación entre los recursos que se
debe emplear o invertir, y el valor que se le pueden dar a las metas u objetivos
que se pueden alcanzar. Este es un facto que también puede explicar los
problemas por resolver de la participación ciudadana.

II. LA ESCUELA DE LÍDERES Y EL PROGRAMA DE FORMACIÓN

FOVIDA a través del Área de Gobernabilidad Democrática Local promueve

intervenciones de formación y capacitación a líderes locales de los distritos de
Lima Sur, buscando establecer procesos de incidencia en la implementación de
políticas públicas democráticas, inclusivas, sostenibles y eficaces para el
desarrollo local.

Con ese objetivo el área de gobernabilidad de FOVIDA ha desarrollado durante

el período 2006-2009 una Escuela de líderes locales de los distritos de Lima
Sur mediante cinco programas o módulos de formación buscando resultados
como el de que en sus propuestas cuenten con análisis de contexto social,
económico y político, así como que puedan asociarse con el fin de que
promuevan alternativas de desarrollo local, formulando propuesta de políticas
públicas e incidiendo ante las autoridades políticas para su implementación.

Como hemos señalado en la introducción no se trata de una Escuela de

Formación de carácter masivo, sino que tiene el criterio de invitar y convocar a
dirigentes con cierta trayectoria, inserción y liderazgo en espacios de
participación ciudadana a nivel distrital, y que al mismo tiempo cuida de manera
equitativa tomar en cuenta el componente de género. Por ejemplo, uno de los
programas diseñados se denomina Programa de Políticas de Públicas con
Equidad de Género. Siendo la búsqueda de la equidad de género un
componente central en el desarrollo sustentable que busca FOVIDA en sus
intervenciones.
38
En la Escuela de Formación se ha establecido cinco programas de formación a
los líderes locales de Lima Sur denominados:

• Análisis de Contexto Nacional (Incorporar la visión nacional a la acción

local)
• Incidencia ( Impulsar procesos de incidencia y negociar con los
tomadores de decisiones)
• Políticas Públicas (Desarrolla capacidades para analizar, diseñar y
formular propuestas de políticas públicas)
• Facilitadores (Asumir el rol de facilitadores en sus organizaciones y en
diferentes espacios participativos)
• Asociatividad (Fortalecer la capacidad de asocio entre organizaciones)

En FOVIDA, estos programas de formación se vienen ejecutando desde el año

2007, aunque sus antecedentes institucionales en formación de dirigentes se
remiten hasta fines de la década del 90. Hasta el mes de diciembre de 2008,
124 líderes (57 mujeres y 67 hombres) de 85 organizaciones sociales,
formularon y presentaron 20 propuestas, buscando incidir en los Gobiernos
Locales de Lima Sur.

Sin embargo, fueron 20 el número de propuestas de políticas públicas

elaboradas con la asesoría de la Escuela de Formación de FOVIDA, como se
puede observar en cuadro adjunto, pero no todas llegaron a presentarse a las
autoridades políticas o funcionarios, principalmente porque los Grupos de
dirigentes sociales que habían participado en el diseño no lograron culminarla a
tiempo para ponerla en conocimiento e ingresarla como propuesta de políticas
a las municipalidades.

Sólo la propuesta de política de los dirigentes de Lurín sobre el Sistema de

Prevención de Desastres de Lurín (SIPRADEL) fue sustentada y argumentada
adecuadamente en varias reuniones sostenidas con autoridades y funcionarios
de la municipalidad de ese distrito. Pero al final no fue tomada en priorizada por
la autoridad y los funcionarios con el argumento de que existe un Sistema
Nacional de Defensa Civil y poco se puede cambiar en los niveles de gobiernos
locales.

En cuadro adjunto se presenta la relación de propuestas de políticas trabajadas

en el contexto de la Escuela de Formación y contando con la asesoría
institucional de FOVIDA

POLÍTICAS PÚBLICAS ELABORADAS EN LA ESCUELA DE FORMACIÓN

AÑO DISTRITO POLÍTICA PÚBLICA
2007 SAN JUAN DE MIRAFLORES Información permanente sobre una nutrición alimenticia balanceada y la
implementación de ferias de venta con alimentación nutritiva
2007 SAN JUAN DE MIRAFLORES Sistema que incentive a las zonas de mayor cumplimiento de pagos de
tributos, mediante la dotación de una mayor frecuencia de recojo de basura
y mantenimiento de parques (sin privar de estos servicios a las demás
zonas).
2007 SAN JUAN DE MIRAFLORES Firma de convenio entre el Ministerio de Educación y la Municipalidad de
San Juan de Miraflores para implementar un Programa de Alfabetización
en el distrito.
39
 2007 VILLA EL SALVADOR Creación de una Escuela de Liderazgo Juvenil que desarrolle un programa
de capacitación para jóvenes mujeres y hombres.
2007 VILLA EL SALVADOR Servicio Municipal de atención integral de la adulta y el adulto mayor a
través de la creación de una Casa del Adulto Mayor.
2007 VILLA EL SALVADOR Ordenamiento del Sistema de Seguridad Ciudadana a nivel distrital.
2007 LURÍN Sistema de Prevención de desastres de Lurín (SIPREDEL)
2007 LURÍN Creación de una Oficina de la Juventud de Lurín
2007 VILLA MARÍA DEL Protección y valoración de las Lomas Costeras de Villa María del Triunfo.
TRIUNFO
2007 VILLA MARÍA DEL Implementación de un Plan contra la violencia familiar en Villa María del
TRIUNFO Triunfo.
2008 LURÍN Establecer mecanismos que permitan la inclusión de jóvenes en la
Participación Ciudadana.
2008 LURÍN Establecimiento de un Sistema de Prevención de la Discapacidad en Lurín.
2008 SAN JUAN DE MIRAFLORES Sistema centralizado de la segregación de residuos sólidos en San Juan de
Miraflores
2008 SAN JUAN DE MIRAFLORES Conformar un Comité de Gestión de la Municipalidad, sociedad civil y
actores sociales y políticos para tramitar de manera conjunta los servicios
de agua y desague .
2008 VILLA EL SALVADOR Reinserción de jóvenes pandilleros y pandilleras
2008 VILLA EL SALVADOR Concurso Anual de Organizaciones Sociales “Mejorando mi Organización”
2008 VILLA EL SALVADOR Comité de Fomento de la Calidad Educativa
2008 VILLA MARÍA DEL La Semana del Reciclaje
TRIUNFO
2008 VILLA MARÍA DEL Prevención de la Inseguridad Ciudadana
TRIUNFO
2008 VILLA MARÍA DEL Promoción del Emprendimiento Laboral
TRIUNFO

Con ese fin el Área de Gobernabilidad ha producido instrumentos o los

llamados Cuadernos de Trabajo de carácter pedagógico que en general
cumplen con los contenidos adecuados en cada uno de los programas,
vinculando por ejemplo la definición o establecimiento de actores desde el
Análisis de Contexto Nacional, con las etapas que se requieren en los procesos
de Incidencia y la formulación de políticas, donde establecer un mapa de poder
y un mapa de todos los involucrados es sustancial para tener éxito.

Sin embargo existen ausencias o explicaciones menos acentuadas sobre todo

en lo que es Incidencia y Políticas Públicas.

De los Informes revisados sobre las políticas y el proceso de incidencia se

pueden anotar que se requiere reforzar tres tipos de elementos: i) la ventana de
o la generación o ubicación del momento propicio para colocar un tema en al
agenda pública o institucional; ii) el conocimiento más profundo del
funcionamiento burocrático del aparato público de sus gobiernos locales; iii)
incluir en la propuesta de política el como se implementaría que debe cambiar
en los procedimientos y actividades administrativas, de donde provendría el
financiamiento de la política y que tipo de normatividad se requiere.

2.1) DISEÑO METODOLÓGICO

Con el fin de alcanzar los objetivos de este Informe y abordar la sistematización

de la experiencia de los líderes del Programa de Formación de FOVIDA se
planteó el siguiente diseño metodológico:

1.- Hipótesis de inicio

40
 En la sistematización de la experiencia de los líderes del Programa de
Formación se propusieron las siguientes hipótesis de inicio:

a) La acumulación de una trayectoria social y política por parte de los

participantes del Programa de Formación, sumado a estudios
académicos de nivel superior, configuran elemento sustanciales para
el diseño y el análisis de políticas públicas, así como la elaboración
de los procesos de incidencia pública.

b) En el Manual para la Facilitación de Procesos de Incidencia Política

se señala que: “La incidencia política son los esfuerzos de la
ciudadanía organizada para influir en la formulación e
implementación de las políticas y programas públicos…”56. Por su
parte el artículo 17° de la Ley de Bases de la Desc entralización
precisa que los gobiernos locales están obligados a promover la
participación ciudadana en la formulación, debate y concertación de
sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública. El
que las autoridades políticas no entienden este papel de los
ciudadanos afecta las posibilidades de éxito de muchos procesos de
incidencia, si no se cuenta con acercamientos más directos a los
niveles de decisión que definen las políticas, la financian y la
implementan.

c) La incidencia política es mucho más que la participación ciudadana

entendida como un proceso de vigilancia y de opinión en los
procesos políticos. Es principalmente un proceso de formulación de
propuesta política o de políticas, que debe tomar en cuenta no sólo el
elaborar, influir, alcanzar y formalizar la propuesta, sino
principalmente buscar que se implemente. Muchas veces la
formulación de políticas públicas, no incorpora elementos y
condicionantes del proceso de la gestión pública, que es el escenario
que define la implementación y que da el curso para el desarrollo o la
elaboración de nuevas políticas.

d) Dentro de la teoría del Desarrollo Humano el término Agencia está

asociada a la praxis, es decir, la puesta en acto de nuestra capacidad
de “actuar”. Es decir tomar iniciativa, conducir, ya que la libertad de
agencia según Arendt es cuando un sujeto deja de ser pasivo
receptor de influencias externas y se convierte en un agente
innovador de cursos nuevos en la historia.57 Con el proceso de
descentralización del año 2002 se incorporó al marco normativo
mecanismos y espacios de participación ciudadana que permiten no
sólo la vigilancia de la gestión de las autoridades, sino el alcanzar
propuestas públicas. Sin embargo, la participación y el liderazgo
ciudadano, a pesar de esta normatividad o la poca o mucha apertura
de las autoridades debe tomar en cuenta el costo de la participación

56
Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). MANUAL PARA LA FACILITACIÓN DE
PROCESOS DE INCIDENCIA POLÍTICA. 2005.
57
Tubino, Fidel. Libertad de agencia entre Sen y Arendt. Agosto, 2008. Documento presentado en el Coloquio
Desarrollo humano y libertades. Una aproximación interdisciplinaria.
41
 ciudadana, y el costo de oportunidad de estos liderazgos en la
eficacia de los procesos de incidencia.

2.- Estudio de fuentes bibliográficas

a) El Informe se planteó precisar no sólo las etapas o pasos para la

formulación de políticas como las que señala Bardach58, sino su
vinculación con la implementación de políticas, y las opciones de política
que asumieron los elaboradores de política y que orientaron tanto la fase
pre decisional (en cuanto a la especificación de alternativas), la fase
decisional y la de implementación y evaluación, como lo señala Barzelay
recuperando la propuesta de John Kingdon en el establecimiento de
agendas públicas.59

b) En el mismo sentido se debe perfilar los problemas para la incidencia

política en la relación participación ciudadana y gestión pública,
aclarando desde el inicio que participación ciudadana es el proceso
mediante el cual la ciudadanía incide en los procesos de toma de
decisiones, vale decir en el diseño y la gestión de las políticas públicas
locales. Sin embargo esto se ve complejizado por la idea conservadora
de las autoridades políticas, que dificultan una mayor participación en la
formulación de políticas y decisiones públicas como lo afirma Nuri Cunill
Grau. 60

c) Así como el ejercicio del derecho de los ciudadanos tiene un costo

económico, de tiempo o de oportunidad, que afecta sobre la vida de las
organizaciones sociales y/ o sus dirigentes. Por eso existen problemas
para que las organizaciones de la sociedad civil participen en los
presupuestos participativos o para ejercer la vigilancia ciudadana de los
acuerdos. Promover procesos de incidencia política o la formulación de
políticas públicas tiene un costo de oportunidad que puede afectar sobre
todo la continuidad, la evaluación o el seguimiento de la incidencia, que
tiene que ver con la implementación de la propuesta y su relación con la
gestión pública. Pero los procesos participativo tiene sobre todo un
costo de oportunidad entendido como aquello de lo que un agente
(persona) se priva o renuncia cuando hace una elección o toma de una
decisión.61

3.- Revisión de la documentación del Programa

Se estableció revisar los materiales de capacitación, los informes, anexos,

pero sobre todo los productos de incidencia elaborados que pueden permitir
definir los niveles alcanzados en cuanto a la propuesta de políticas y de
procesos de incidencia en general.

58
Bardach, Eugene. Ocho pasos para el Análisis de las Políticas Públicas. 2004
59
Barzelay, Michael. La Nueva Gestión Pública, un acercamiento a la investigación y el debate de las políticas. Fondo
de Cultura Económica.
60
Cunill, Nuria. La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos. CLAD. 1995
61
Case, Karl y Fair, Ray. Principios de microeconomía. Bogotá, editorial Prentice Hall, 1997.
42
 4.- Entrevistas en profundidad

Con el equipo de FOVIDA se determinó del universo total una muestra de

doce entrevistas de dirigentes sociales que participaron de la Escuela de
Formación.

Esta metodología de entrevistas de profundidad, a partir de una guía de

cuarenta y cuatro preguntas concordadas con los miembros de FOVIDA, buscó
recoger una diversidad de percepciones de carácter cualitativo, que no se
pueden recoger con otras formas de recolección de información.

Intencionalmente, las preguntas de las entrevistas de profundidad fueron

seleccionadas con el objetivo de darles una cierta agrupación temáticas que
permitieran alcanzar en sus respuestas una mejor percepción de los líderes
sobre los hechos que se encuentran subyacente en los procesos de incidencia
y la formulación de políticas, en los que han logrado participar.

Como veremos más adelante a partir de las respuestas alcanzadas ha sido

posible construir unos ejes temáticos que permiten ingresar a conocer su
experiencia y su ubicación en la participación ciudadana y los procesos de
incidencia.

Con ese fin, algunas preguntas fueron colocadas de manera reiterativa y de

manera dispersa con el fin de poder ver la coherencia de las respuestas
señaladas inicialmente

CUADRO CON PREGUNTAS AGRUPADAS POR OBJETIVO

OBJETIVO PREGUNTAS
Establecer nivel educativo, ¿Cuál es tu ocupación o trabajo principal? ¿Cuánto tiempo te toma?
ocupación y nivel de formación ¿Trabajas fuera de tu distrito?
¿Qué has estudiado, después del colegio? ¿Porqué
¿Ejerces lo que has estudiado?
Motivación para participar en ¿Cuál fue tu motivación principal para participar en los Programas de Formación?
Escuela, conocimiento de temas, ¿Con que te encontraste? ¿Fue mejor de lo que pensabas o tenías otras expectativas?
y experiencias de formación ¿Tenías algún conocimiento de los temas o cursos del Programa? ¿Porqué?
¿Has tenido alguna experiencia de formación parecida? ¿Cuándo y donde?
¿Qué es lo más importante que recuerdas del Programa de Formación?
¿Qué temas con los que más recuerdas?
Relación con la política, nivel de ¿Has tenido experiencia política? Se puede saber en que consistió esa experiencia, donde se produjo y que fue
liderazgo y de análisis lo mejor de esa experiencia?
¿Has participado como candidato en algún tipo de elección política? Tienes intenciones de serlo?
¿Participas en alguna organización social, cultural, juvenil o religiosa?
¿Consideras que lo aprendido te ha servido para la vida?
En tu distrito, eres muy requerido (a) por otras personas para consultas de diverso tipo, consejo, o simplemente
para pedir tu opinión. Estas búsquedas son frecuentes u ocasionales?
¿Con que medio de comunicación te informas de las noticias o sucesos de tu comunidad, del departamento y
del país? Define dos principales ( TV, periódico, radio, internet, otro)
¿Qué problemas y posibilidades más significativas tienes identificada en tu distrito?
¿Conoces, has hecho o participado en algún diagnóstico sobre la realidad donde vives?
¿Cuáles son las personas o instituciones con mayor poder de tu distrito?
Relación con las autoridades Has participado en procesos de propuesta de políticas a autoridades o funcionarios de tu distrito?
políticas y estrategias de ¿Qué mecanismos o instrumentos usaste para implementar estas iniciativas?
negociación ¿Has tenido éxito en estas iniciativas? Si o no ¿porqué?
¿Estas iniciativas las emprendiste individualmente o en grupo?
Tus estudios superiores o tu experiencia política te han sido útiles para los procesos de incidencia o para la
elaboración de políticas?.
¿Sientes que este trabajo de incidencia ha aportado al fortalecimiento de la democracia en tu localidad? ¿De
qué manera?
¿Que alcalde fue el más significativo en la vida de tu comunidad?
Costo de oportunidad y/o costo Sientes que necesitas un mayor apoyo para que tus iniciativas lleguen a tener éxito?
de la participación ¿Qué tipo de apoyo necesitarías? ¿Podrías precisar?
¿Cómo solucionan las necesidades económicas que se presentan en el proceso de elaborar políticas o de

43
 procesos de incidencia?
Nivel de diagnóstico social y ¿Existen organizaciones sociales o de ciudadanos en tu localidad que defienden sus derechos o se preocupan
político de su localidad por alcanzar el desarrollo? ¿Qué relación tienes con estas organizaciones?
Identificas liderazgos o dirigentes de estas organizaciones en tu localidad?
Si tuvieras que definir a la localidad o espacio donde actuás lo definirías como un lugar extremo pobre, pobre,
de condición socio-económica media, u otro?
¿Cuál es la opinión que tienes de las autoridades de tu municipio?
Ubicación frente a la incidencia y ¿Como líderes o lideresas han promovido procesos de incidencia a nivel municipal o regional?
diferencia con políticas públicas ¿Cómo defines la incidencia política? ¿Cuándo se inicia la incidencia y cuando termina?
¿has hecho incidencia política? ¿han tenido éxito los procesos donde participaste?
¿Qué es una polìtica pública? ¿Has participado en la elaboración de una política pública?
¿Con que autoridades han intercactuado en los procesos de incidencia o en la elaboración de políticas?
¿Existe colaboración de las autoridades en los procesos de incidencia donde has participado?. ¿Cómo se
manifiesta esa colaboración?
Relación y percepciones de la ¿Cómo lograste participar o como llegaste a la Escuela del Programa de Formación de FOVIDA? ¿Cómo te
Escuela de Formación enteraste, quien te avisó?
¿Qué actividades han desarrollado luego de la participación en el Programa de Formación?
¿Cuánto han participado o han ayudado los miembros de FOVIDA en la elaboración de políticas públicas o
procesos de incidencia?
¿En qué ha consistido la asesoría de FOVIDA para su elaboración? Describe las actividades realizadas.
¿Te parece importante, el acompañamiento de FOVIDA en estos procesos? Por qué?
¿Qué recomendaciones harían a los responsables del Programa de Formación de FOVIDA?

Más que una información cuantitativa esta metodología ha permitido identificar

las tendencias existentes entre los entrevistados en relación a la participación
ciudadana, los procesos de incidencia y la formulación de políticas.

Mediante este trabajo se lograron establecer entrevistas a once dirigentes de

un total de 12 seleccionados para este proceso, es decir un 92% del total, el
perfil de la mayoría de los dirigentes es la de estar ubicados y comprometidos
en diversas organizaciones y proyectos sociales de sus distrito.

Las condiciones en las que se produjeron las entrevistas fueron muy

complejas, de las once entrevistas apenas tres pudieron realizarse en los
domicilios de los dirigentes, la mayoría se tuvo que realizar en alguna esquina,
frente a la municipalidad en plena calle, en la zona de atención al público de la
municipalidad, en un local comunal, o sino en los trayectos entre sus trabajos y
el traslado a sus domicilios. Por cierto, la dirigente a la que no se pudo
entrevistar trabaja todos los días de la semana desde las primeras horas del
día hasta que anochece y muy lejos del distrito donde vive.

Estos hechos muestran las duras condiciones en las que se desarrollan las
tareas de la dirigencia social para promover la participación ciudadana que
debe convivir con la búsqueda del autosostenimiento económico y la
realización personal.

2.2) HALLAZGOS EN LAS ENTREVISTAS EN PROFUNDIDAD

La consultoría desarrolló las entrevistas a profundidad a líderes que

participaron en los programas de formación de FOVIDA, lo que ha permitido
recoger las percepciones de estos dirigentes, produciendo sus respuestas
diversos hallazgos que hemos agrupado en cinco temáticas:

1. Escasa Voluntad política de las autoridades y funcionarios de gobiernos

locales
2. Despartidarización política de dirigentes sociales
3. Proceso de incidencia y formulación de políticas públicas

44
 4. Costos de la participación ciudadana
5. Percepciones sobre la Escuela de Formación de FOVIDA

1) Escasa voluntad política de las autoridades y funcionarios de los

gobiernos locales

Estos hallazgos dan cuenta de las relaciones establecidas por los dirigentes en
los procesos de incidencia que emprendieron con autoridades locales de sus
distritos. Todos los entrevistados, menos uno, fueron explícitos o dieron a
entender que no existe voluntad política de las autoridades para aceptar las
propuestas que provienen de los ciudadanos organizados, por eso es que sus
aportes de incidencia no llegaron a tener acogida y mucho menos éxito.

No podemos dejar de mencionar la referencia de Rosseau sobre la voluntad

política, quien pensaba que el Estado debe ser dirigido por la voluntad política
general del pueblo y la relacionaba como la voluntad general es la suma de los
intereses que el pueblo tiene en común. 62

La mayoría de las respuestas se enfocan en la escasa voluntad de la autoridad

política o de los funcionarios, pero que al mismo tiempo dejan entrever por lo
menos tres características de los gobierno locales con los que han
interactuado.

En primer lugar, la primera imagen que proyectan las autoridades es una

notoria falta de voluntad política que se expresa en el comportamiento frente a
la presentación de propuestas de los ciudadanos. Las autoridades pueden
aceptar tener audiencias, reunirse con los promotores, escuchar aportes, pero
luego los mismos no son tomados en cuenta. Sin embargo, en polìtica no existe
buena o mala voluntad, sino intereses y capacidades. Por lo que esto que se
denomina falta de voluntad política expresa dos cosas, la debilidad institucional
de un aparato público que no sabe como procesar la relación con su entorno
externo, y la costumbre política de argumentar que se tiene muy poco tiempo
para gobernar antes de la próxima elección, por lo que deben fijarse
prioridades claras y de impacto que permitan acumular políticamente.

Por el contrario, tener muestras claras de voluntad de las autoridades políticas

es cuando se establecen decisiones y mecanismos que permitan arribar a
consensos sobre las políticas que se proponen, desde donde se pueden
derivar dos resultados. Un acuerdo real con la autoridad sobre la política
propuesta, debe no sólo darle prioridad, sino financiamiento presupuestal que
lo haga viable, así como darle la formalidad legal correspondiente mediante
una directiva, reglamento, resolución u ordenanza, que le indique a los
funcionarios los protocolos administrativos que deben seguir.

Cuando no se llega a acuerdo, las autoridades deberían sustentar de manera

clara las razones por la que en lo inmediato o de manera permanente no
procede la propuesta política. Podrían haber razones de tipo técnico que
señalen que no hay una definición clara del problema, o la política no tiene una

62
Enciclopedia EUMED.NET
45
formulación adecuada o no existe el financiamiento presupuestal porque la
política propuesta podría demandar altos recursos económicos que el tesoro
municipal no podría cubrir, pero eso se soluciona con el diálogo.

En una palabra está en manos del poder de la autoridad política incorporar en

su agenda y luego priorizar la política, y disponer que los sistemas
administrativos y normativos existentes encuentren los caminos que viabilicen
la implementación de la propuesta. De ese modo se podría alcanzar la
definición de Políticas Públicas que usa FOVIDA en su material de formación:
“Política Pública se puede entender como el ámbito privilegiado de realización
del “pacto” el acuerdo entre Estado y sociedad”63.

Aunque algunas actitudes de las autoridades políticas o funcionarios pueden

mostrar el grado de voluntad que tienen sobre las propuestas de los
ciudadanos cuando simplemente aceptan dialogar por cumplir por lo que se
produce hechos como los que relata un dirigente social: “Las autoridades a
veces no llegaban cuando nosotros íbamos a las reuniones”.

Un segundo problema que deja entrever esta falta de voluntad de la autoridad

gubernamental, es que las autoridades y funcionarios suelen refugiarse en la
frase conocida en la esfera estatal: “sólo se puede hacer lo que la ley manda”.
Vale decir que los reglamentos directivas, resoluciones, acuerdos y ordenanzas
son los instrumentos que deben formalizar y visar cada uno de los pasos y
decisiones de las autoridades políticas. Esta formalidad se expresa a través de
la normatividad que genera un gobierno local, pero también de sus sistemas
administrativos, que son las maneras como se deben implementar y procesar
las decisiones públicas. Muchas veces si esto no se resuelve, la políitca pública
no se implementa.

Tomando los caso de incidencia que señalamos, podemos tener aprobada la

Ordenanza para mejorar nuestra política de transparencia y acceso a la
información, pero si no tenemos el reglamento y la directiva que diga quien o
quienes son los responsables directos de implementar, esa decisión no se
procesa.

De otro lado, no podemos olvidar que las instancias municipales, como parte
del proceso de descentralización son ahora gobiernos locales, por lo tantro su
principal función es buscar ejercer el gobierno, lo que quiere decir que deben
formular un planeamiento estratégico institucional que busque el desarrollo
sustentable, con un acuerdo de priorización de políticas estratégicas y la
formulación de políticas adecuadas. Asimismo, deben aprender a tomar
decisiones de manera descentralizada y asumir las nuevas competencias que
les son transferidas y saber en efecto priorizar políticas públicas de carácter
estratégico de manera participativa.

Por eso, ejercer funciones de gobierno implica realizar reformas institucionales

en los gobiernos locales que permitan redefinir las capacidades y competencias
del funcionariado municipal que les permita mirar de otro modo los esfuerzos
de participación.

63
Cuaderno de Trabajo Políticas Públicas
46
Menos problemático es ejercer las funciones de gobierno, sin realizar cambios
sustanciales, y por el contrario priorizar políticas y propuestas de inversiones
priorizando sólo proyectos de infraestructura y dejando de lado políticas
relacionadas el desarrollo de las personas.

Por eso es mas normal dilatar procesos y hacer que se oye, pero no se
escucha. Las respuestas de uno de los funcionarios entrevistados por la
manera como procesaban las propuestas de incidencia presentados son
elocuentes: “Tenemos planes y presupuestos por los cuales responder y que
tienen prioridad”. “Nosotros pasamos dichas propuestas para que sean
analizadas en asesoría jurídica, pero allí se demoran” 64

Un tercer problema que muestra esta falta de voluntad política es que las
autoridades no suelen distinguir lo que es el plano o el espacio institucional del
gobierno local que busca el progreso y desarrollo de sus ciudadanos, del
espacio de la disputa política que puede llevar a una crítica personas de la
autoridad electa el funcionario de confianza o designado.

No existe una claridad de los roles que cumplen en la gestión del gobierno
local, de las acciones que los dirigentes sociales pueden emprender buscando
el beneficio e interés público. Por esta falta de definición, algunos procesos de
incidencia que tenían un sustento técnico y una formulación viable, son
interrumpidos por decisiones de la máxima autoridad que en la práctica veta
dicha propuesta porque algunos de los ciudadanos promotores expresaron en
su momento críticas a la gestión institucional, pero no a la persona. De las
entrevistas efectuadas, hechos parecidos ocurrieron en dos distritos de Lima
Sur.

Asimismo, lo que suele haber en el fondo de esta actitud de la autoridad

política es considerar que los ciudadanos organizados son en realidad parte de
la competencia o de la oposición política que no logró ganar las elecciones, y
que seguramente busca postular en el futuro, por lo que suelen usar estos
espacios de la participación para lanzar críticas a la gestión gubernamental. La
necesidad de buscar diseñar políticas que respondan al interés público de los
ciudadanos, con la participación de las organizaciones sociales, como parte de
sus derechos constitucionales, no suele aparecer en este tipo de posturas.

2) Despartidarización de dirigentes sociales

Este tema muestra la ubicación y prioridad de los dirigentes sociales frente a la

necesidad de pertenecer a algún partido político, pero sobre todo de la
importancia que tiene este vínculo con el fin de conocer como se puede
desarrollar el ejercicio del poder y el gobierno de las autoridades electas en
base a las propuestas y ofertas de campaña, con el fin de buscar caminos
destinados a democratizar la institucionalidad municipal y la aplicación de
políticas adecuadas mediante procesos de incidencia.

64
Funcionario de San Juan de Miraflores
47
Es bueno dejar establecido que la despartidarización existente no es un
problema sólo de estos dirigentes sociales, sino un mal nacional, donde el
descreimiento y la desconfianza política eleva exponencialmente la aparición
de todo tipo de organizaciones políticas en los procesos electorales, y la
proliferación de independientes. De otro lado, la despartidarización existente no
quiere decir despreocupación o desinterés por la política o por resolver
problemas públicos. Casi todos los dirigentes tienen diversas inserciones
sociales que confirman esa preocupación siempre presente por lo político, sin
embargo en la formación u organización política partidaria se establecen
instrumentos y estrategias para ganar elecciones que muchas veces se
trasladas al ejercicio del gobierno local.

De todos los entrevistados, sólo dos mostraron una decisión y hasta vocación
de poder participar en procesos electorales como parte de un partido o
movimiento político. Uno de ellos incluso fue muy explícito en reconocer su
militancia en un partido político (Solidaridad Nacional) vinculado al que hacer
municipal, y el otro ha sido regidor y miembro de Izquierda Unida. En el resto
de los entrevistados no hay una decisión definida para ser parte de estos
espacios políticos. Incluso uno de ellos, que tiene capacidades para formular
proyectos y capacitar en su formulación fue muy explícito al señalar: “No soy
hombre de partido”.

Otros que no contestan tan directamente, primero señalan que no les interesa
participar, pero que si recibieron propuestas de esa naturaleza para integrar
listas de partidos o movimientos. En algunos casos, los menos, no han
aceptado porque los iban a poner “solo de relleno”, con el fin de cumplir con las
cuotas de género que exigen las leyes electorales. Por eso, la mayoría
simplemente no se plantean esa posibilidad.

Pero el que no exista una prioridad por ser parte de la política partidaria o de
algún movimiento político, afectaría los procesos de incidencia de los dirigentes
sociales. La incidencia como hemos señalado es básicamente un proceso
político, donde es necesario aprender cómo las autoridades que ganaron las
elecciones manejan una lógica para pensar el distrito, sus problemas y
soluciones, para lo cual tiene propuestas o ofertas electorales que es su
imagen pública, pero la esencia de su propuesta estará determinada por su
pensamiento o inclinaciones programáticas o ideológicas a las cuales se
adscriba. Del enfoque que tengan estas autoridades dependerá que se
establezca una lógica política o como se constituyen las correlaciones de
fuerza o las alianzas políticas en el gobierno, y como será la relación con la
administración pública y los funcionarios de confianza que ingresen a la
gestión. A partir de estos elementos se construyen las maneras como se
decide y opera políticamente en el gobierno local, más o menos democrático,
más o menos pragmático o más o menos autoritario.

Una segundo elemento que muestra este hallazgo y tiene relación con los
procesos de incidencia que se buscan emprender, es que conocer la o estudiar
la lógica política permite ver cuál será la característica principal que se le dará
al funcionamiento administrativo y de gestión de los gobierno locales.

48
De por sí existe un reto para los ciudadanos que emprenden procesos de
incidencia en profundizar el conocimiento de cómo funciona el aparato público
y administrativo de los gobiernos locales, porque de aquí surgen las opiniones
“técnicas” que sustentan, avalan o deniegan la implementación de una nueva
propuesta. Aunque teniendo claro que también es un espacio donde confluyen
diversos intereses, por lo que se requiere habilidades de dialogo y negociación,
además de una adecuada información para el éxito de los procesos de
incidencia y poder incluir en la agenda las propuestas.

Cuando no se tiene un adecuado conocimiento del funcionamiento de las

instancias estatales se hace más difícil introducirse al mundo de la
administración pública que muchas veces tiene sus propias reglas y normas, y
que en algunas ocasiones son supeditadas a las prioridades de la gestión
política actual, es decir de la autoridad. Se debe tratar de ubicar el momento
más adecuado para que las propuestas que se realicen formen parte de esas
prioridades.

En otras ocasiones, cuando se pretende dilatar y no priorizar determinadas

políticas simplemente, la autoridad opta por que se usen los canales formales y
administrativos hasta que la política planteada sea visada positivamente por las
oficinas y áreas comprometidas, sin que eso signifique que se implementará,
sino todo lo contrario.

En tercer lugar, el poco interés en la pertenencia a los partidos, también puede

hacer que se presente un débil interés en conocer el comportamiento público
de los que detentan el poder y como ejercen el gobierno que les fue otorgado
de manera temporal por la ciudadanía en las elecciones. Por ejemplo, si el
comportamiento tiene un fuerte componente al salvaguardar el secretismo del
ejercicio del poder, es obvio que la estrategia de incidencia debe considerar
como abordar a un decidor con poder que no es abierto a la participación
ciudadana, que se sustenta en el diálogo y la búsqueda de consensos.

Los procesos de incidencia buscan alcanzar que las personas con poder
modifiquen o aprueben determinadas políticas en beneficio del interés público,
por lo que no tener cierta inclinación u vocación por tener mayor información
sobre el comportamiento de los hombres que detentan el poder, e incluso las
informaciones no confirmadas del ejercicio del poder debilitaría las estrategias
que podrían implementarse para dar en el blanco y alcanzar el objetivo de
implementar la propuesta de política pública. Esta información sobre el
comportamiento de los hombres con poder permite determinar cuáles son los
canales más adecuados o las cuerdas que se deben tocar para alcanzar el
objetivo de la incidencia.

Finalmente, es notorio que en los espacios locales distritales se suelen

promover la formación de movimientos políticos distritales con la mira de
participar en los procesos políticos electorales y buscar ganar la conducción de
los gobiernos locales, en algunas ocasiones de manera directa y en otras
estableciendo alianzas con organizaciones políticas nacionales. La mayoría de
estos movimientos suelen ser conducidos por los liderazgos o caudillajes
locales que reflejan en la mayoría de los casos intereses personales o de

49
pequeños grupos, pero no promueven un fortalecimiento institucional de lo
político partidario en los gobiernos locales.

Esta relación con los movimientos políticos locales distritales es una ausencia
notoria en la referencia de los dirigentes entrevistados, con la excepción de los
que se encuentran construyendo alternativas políticas, pero que es válido para
establecer las condiciones de la participación ciudadana y la incidencia política.

3) Proceso de Incidencia y Formulación de Políticas

En este punto se han encontrado una serie de elementos relacionados de la

manera como se han llevado los procesos de incidencia y la formulación de
políticas por los dirigentes que participaron de la Escuela de FOVIDA, si han
participado en otros procesos parecidos o si han entablado por su cuenta en
organización con otros acciones de incidencia frente a la autoridad política.

Una primera aproximación que queríamos establecer es la forma como abordar

o se acercan los dirigentes sociales entrevistados a lo que denomina incidencia
política y políticas públicas. Sus aproximaciones y las diferencias que se
puedan establecer. El objetivo no era saber cuanto aprendieron la lección de
manera teórica, sino como en la vida práctica se han asimilado estos dos
conceptos.

Preparamos una matriz con la respuesta de todos los entrevistados donde es

posible advertir que la mayoría de todos los entrevistados tiene lo suficiente
comprensión y aplicación sobre lo que entiende por incidencia, como el
proceso que busca influir en la autoridad.

Donde existen diferencias es sobre las respuestas de políticas públicas. Un

grupo asocia a las políticas públicas con la aprobación y formalización de
normas, un segundo grupo lo relaciona más directamente con la
implementación de políticas o el funcionamiento de servicios públicos. Mientras
que un tercero lo identifica con las decisiones que pueden tomar las
autoridades. En los tres casos sus definiciones se aproximan positivamente al
sentido de las políticas públicas, aunque en muy pocos casos podríamos decir
que se extrapola la comprensión de incidencia para la definición de políticas
públicas.

Del universo total de los entrevistados el componente género estuvo reflejado

de la siguiente manera: 36.36% están representadas por mujeres y el 64%
fueron hombres. En el caso de los distritos de Villa El Salvador, Lurín y Villa
María del Triunfo la proporción de dirigentes fue de 33% mujeres y 67%
hombres. Sólo en San Juan de Miraflores la proporción fue inversa, 67% fueron
mujeres y 33% hombres. No se aprecia una gran diferencia entre las
respuestas entre las cuatros mujeres y los siete hombres entrevistados.

NOMBRE INCIDENCIA POLÍTICAS PÚBLICAS

Dante (VES) Cuando queremos cambiar algo Lo que norma la vida de una
comunidad, como las ordenanzas
Vicente (VES) Para mejorar nuestra condición de Conseguir el bien común o tratar de
vida, resolver problemas conseguirlo
Olga (VES) Capacidad de presentar propuestas La política pública es como los
Programas del Vaso de Leche o el

50
 Presupuesto Participativo
Edmundo (LURIN) Actividad para formalizar una Convencimiento de la autoridad.
necesidad, por ejemplo de la Formalización ya exacta.
pobreza y que quede como política
Jorge (LURIN) Ver al análisis general de problemas La forma como hacemos las cosas,
y solucionar profundizar soluciones a problemas
Ángela (LURIN) Modo para llegar a las autoridades Propuestas que se han hecho
analizando problemas y dando
soluciones
Nancy (SJM) (No hay una idea clara) Novedad de la población
María (SJM) Incidir para hacer propuestas Ver las normas
Juan (SJM) Espacio para llevar a buen puerto Sería un buen servicio público
una propuesta. Trabajo en equipo
Fernando (VMT) Manera de influir en las autoridades Decisiones que adoptan las
autoridades
Elid (VMT) Acciones para lograr un objetivo Como una ayuda pública

Pero una característica mayoritaria en los entrevistados y entrevistadas es que

afirman que su única experiencia de incidencia es la que emprendieron con los
grupos que se formaron en la Escuela de FOVIDA. Muy pocos casos, si se
reconocen como actores en otros procesos de incidencia a partir de otros
grupos sociales. En realidad lo que se encuentra implícito de sus declaraciones
es que por lo menos la mitad de los entrevistados, principalmente la totalidad
de las mujeres, si han participado en otros procesos de incidencia (Elaboración
de la Agenda de la Mujer), pero no de las formas o modos en que se procedió
en el caso de la Escuela de Formación. Por eso no se reconocen que han
interactuado en otros procesos de incidencia.

El pequeño grupo de dirigentes entrevistados que se reconoce haber tomado

parte en otros procesos de incidencia con autoridades políticas y han
alcanzado propuestas a partir de sus organizaciones sociales en Villa El
Salvador o Lurín, comparten tres características: formación, experiencia política
y posibilidades de autosostenimiento económico, que en algunos casos
comparten y relacionan con su labor de dirigentes sociales.

De alguna manera se confirma la hipótesis planteada que señalaba: “La

acumulación de una trayectoria social y política por parte de los participantes
del Programa de Formación, sumado a estudios académicos de nivel superior,
configuran elemento sustanciales para el diseño y el análisis de políticas
públicas, así como la elaboración de los procesos de incidencia pública”.65

Como todo proceso de diseño u análisis de políticas, así como los procesos de
incidencia se inician analizando contextos, es notorio que en las personas con
mayor nivel de politización y/o conocimiento o formación académica tienen una
mejor perfomance sobre temas de incidencia y de formulación de políticas.
Además porque muchas de las que se encuentran en esta condición tienen
experiencia en la elaboración de proyectos sociales, participan como
formadores a otros ciudadanos e incluso toman parte y ganan en concursos
que se abren sobre pequeños proyectos sociales que abren diversas
entidades.

Este hallazgo coincide con los informes sobre el Programa de Políticas

Públicas donde se señala que: “ La característica principal de los egresados fue

65
Diseño metodológico propuesto
51
la disparidad de niveles, pues había participantes con un alto nivel de
instrucción (profesionales) y experiencia dirigencial, y contaban por ello con
una visión más desarrollada y tenían facilidad para la interpretación de la
realidad; y otros participantes que tenían una débil visión y provenían en su
mayoría de organizaciones sociales de base (promotoras de salud, vaso de
leche). Ello fue un factor importante y determinante al momento de formular las
propuestas de políticas públicas locales”.66

De acuerdo a como se lee en los informes por distritos sobre el proceso de

formulación de políticas en el que han participado, en algunos cosas se
señalan las debilidades que poseen en materia de negociación, buscar
información, comunicar adecuadamente, todos elementos sustanciales para la
incidencia y la elaboración de políticas públicas.

Las condiciones de eficacia que requieren la incidencia y la formulación de

políticas están referidas a la información que deben tener de la manera como
se procesan las decisiones en los gobiernos locales las capacidades de los
miembros de la las organizaciones sociales; y de otro lado, al seguimiento que
debe darse a todo proceso de incidencia, sobre todo después que se presentan
las propuestas a las autoridades políticas. El seguimiento de la incidencia
permite establecer y modificar estrategias para poder introducir en la agenda
institucional y política los temas que se buscan implementar.

En suma la eficacia de la incidencia se centra en la capacidad que tienen las

organizaciones sociales para introducir la propuesta, el tema o la política en la
agenda institucional del gobierno local, desde donde la autoridad priorizará la
implementación de políticas. Ello se complementa con tener en cuenta las
ventanas de oportunidad o el momento propicio que se presente para introducir
el tema que se propone. Al mismo tiempo, la propuesta que se presente debe
ser viable y factible de ser implementada para que no sufra la oposición de los
“técnicos” de los gobiernos locales sobre sus posibilidades reales de
implementación. El factor sobre el seguimiento de la incidencia, es fundamental
en todo el proceso de incidencia porque permite obtener información
estratégica sobre el comportamiento de los actores

Los esfuerzos que refieren los entrevistados sobre el proceso de incidencia

muestran que se tomó un tiempo importante en la preparación de la propuesta
de política pública, que incluso contó con asesoría y confrontación de ideas con
profesionales y expertos que fortalecieran la propuesta. Esta parte del proceso
significó un duro esfuerzo de los dirigentes, no sólo por el tiempo, sino por las
tareas y el trabajo en equipo que permitió que buscaran información para
sustentar su propuesta, el compromiso en la organización de reuniones con
profesionales y con autoridades, y velar porque todos participaran del proceso.

De otro lado, en la relación con las autoridades o funcionarios de los gobiernos

locales para acercarles y presentarles los organizadores de la incidencia
promovieron reuniones o audiencias con autoridades políticas, regidores y/o
funcionarios, donde estos escucharon y luego determinaron que iban a estudiar
las propuestas para incorporarlas a la gestión local. Luego, las reales

66
Informe Programa de Políticas Públicas con Equidad de Género en Lurín. Enero 2008
52
prioridades de las autoridades y de los funcionarios hicieron el resto, por lo que
dichas propuestas no se tomaron en cuenta, aunque casi todos reconocen que
no hubo un seguimiento adecuado de dichas propuestas, y dejaron entrever
que los esfuerzos como que alcanzaron hasta la presentación de las políticas.

Los grupos de incidencia, por lo declarado no establecieron un seguimiento

más permanente del proceso, que permitiera establecer información,
comportamiento de actores directos e indirectos en relación con la decisión
final; de otro lado falto trabajar el sentido de oportunidad de presentación de la
propuesta o el tema en función de que la política ingrese a la agenda,
institucional, personal o política de la autoridad. En el mapa del poder y de
influencia en el gobierno local quizá falto determinar quien se podía comprar el
pleito, o quien se podía sensibilizar o sentir convencido o atraído por la nueva
propuesta y de ese modo ir trabajando una inserción en la agenda del decidor
con poder.

Sin embargo, ha quedado claro para los participantes de que no basta la

generación de un grupo impulsor que identifique un problema, que formule una
propuesta y la misma se alcance a la autoridad para que esta pueda ser
considerada. No se asume que la participación en este tipo de procesos, por la
debilidad institucional del Estado o el propio comportamiento de la autoridad
pública se requiere incluso definir como y en que momento se coloca el tema
en las prioridades de la autoridad y como se involucran en la gestión y la
administración pública y sus sistemas para que la política se financie y se
implemente. Hay como etapas en la incidencia que deben ordenarse en el plan
de Incidencia que deba diseñarse. Uno es la etapa de identificación de
problemas y elaboración de propuestas. La otra es una etapa, que corre como
en procesos paralelos, la determinación del interés del actor con poder e
inclusión en la agenda. Un tercer momento es convencer de la viabilidad de
nuestra propuesta, no ya a los políticos que accedieron a incorporarlo en una
agenda, sino a los que aconsejan a los decidores a favor o en contra de la
propuesta que se propone desde los ciudadanos.

De la respuesta de los entrevistados se halla que ninguno de las propuestas

políticas que se presentaron como parte de la incidencia fueron tomadas en
cuenta realmente en los gobiernos locales y mucho menos implementados.
Asimismo, en muy pocos casos las organizaciones de ciudadanos no
terminaron de elaborar su propuesta, razón por la que no fue alcanzada a la
autoridad. En el mejor de los casos, las autoridades y funcionarios asintieron
participar en reuniones y escuchar las propuestas.

Por el contrario un caso singular ocurrió en el distrito de Lurín. La propuesta de

políticas que elaboraron y presentaron los dirigentes fue para aprobar un
Sistema de Defensa Civil en Lurín que en función de la realidad distrital sirva
para la prevención de desastres naturales. Fue una propuesta que tomó trabajo
a los dirigentes, pero que alcanzó una buena formulación y técnicamente muy
bien sustentada.

Esta política pública llegó a ser presentada ante los regidores y funcionarios de
la municipalidad de Lurín, quienes escucharon atentamente y se
comprometieron en una segunda reunión a mostrar las políticas que en materia
53
de Defensa Civil estaban manejando para el distrito. En esa ocasión los
promotores de la incidencia continuaron argumentando sobre su propuesta, y
cuando preguntaron sobre la propuesta del gobierno local, los funcionarios
señalaron que tenían la propuesta pero que no la habían podido traer pero que
en otro momento la presentarían. Al final, los miembros del gobierno local
nunca hicieron pública su política, pero si argumentaron y justificaron su
negativa frente a la propuesta de los dirigentes sociales de que no se podía
implementar y aplicar, porque la política de Defensa Civil del distrito forma
parte de un Sistema de carácter nacional, que no se puede alterar.

Sin embargo, lo que si anotaron los dirigentes es que algunas de las

propuestas que contenía la política que presentaron a la municipalidad fueron
asumidas como creación y modificaciones pensadas y trabajadas por los
funcionarios del gobierno local para la Defensa Civil distrital.

Este hecho muestra en primera instancia que no se toma en cuenta, ni se

valora, en la esfera del Estado, el esfuerzo personal y de grupo que han hecho
ciudadanos y dirigentes sociales para trabajar una propuesta de política en
beneficio del distrito. Asimismo, con la actitud mostrada por las autoridades y
funcionarios del gobierno local se percibe la poca atención o el nivel de
prioridad que le otorgan a la participación ciudadana, pero sobre todo denota
que subsisten formas de gestión pública tradicional que no toma en cuenta a
los entornos externos para la decisión sobre políticas, y mucho menos es
consciente de los derechos ciudadanos por participar, y del propio mandato de
la Ley Orgánica de Municipalidades que precisa como hemos señalado: “ Es
derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su
jurisdicción”.

Las respuestas de los funcionarios y su poca disposición para entablar

entrevistas con un agente externo (consultor) para la elaboración de este
Informe muestra la manera como los funcionarios se ubican frente a procesos
de participación ciudadana y de la sociedad civil. Al mismo tiempo, permite
apreciar un cierto temor a lo desconocido o lo nuevo. Por lo general suelen
tener un comportamiento endogámico ya que suelen cubrirse o protegerse en
los planes y presupuesto que tienen definidos al interior de su organización,
para no priorizar la atención de las propuestas que vienen de fuera.

Esta actitud de los funcionarios públicos muestra que si este tipo de

características institucionales no cambia obliga no se va a poder alcanzar
cambios sustanciales no sólo en la modernización de la gestión pública de los
gobiernos locales, sino en a eficacia de las políticas públicas que se
implementen.

Establecer una relación y mecanismos de diálogo con los ciudadanos permite

tener un conocimiento más cercano del interés público, por lo que las
decisiones del gobierno local podrían tener menos posibilidades de
equivocarse.

A los grupos de interés de ciudadanos esta situación obliga a afinar en los

procesos de incidencia, la determinación de los espacios y las relaciones de
poder al interior de un gobierno local. Espacios de poder que no sólo se
54
encuentra en el decidor final, sino en los que lo asesoran. Habría que
preguntarse a quien o quienes se les hace más caso en el gobierno local
Asimismo, superar la maraña burocrática significa también en primera instancia
tener un conocimiento exacto de cómo se procede administrativamente en el
aparato público del gobierno local; de otro lado, no perder de vista oficinas y/o
funcionarios claves del área jurídica y la oficina de planeamiento y presupuesto,
que son las que van a determinar la viabilidad de la propuesta, así como de la
Gerencia, Oficina u Dirección en la que se encuentra el ámbito de nuestra
propuesta. Muchas veces estas por no quedar fuera de juego, o no perder
posibilidades de mayor poder, se oponen por inercia o tienen mayor sospecha
a cuanta propuesta no haya sido generado en sus fueros.

Lo más fácil, y muchas veces lo más difícil es convencer a la máxima autoridad

con poder, pero si se logra ganar esa voluntad, gran parte del camino
empedrado que significa superar los impases y reglas de la administración
pública para aprobar políticas puede allanarse.

Sin embargo, debe quedar claro que los procesos de incidencia emprendidos
desde la experiencia de la Escuela han ocurrido en un momento determinado, y
han tenido un tiempo muy acotado para establecer elaboración de políticas con
proceso de incidencia.

4) Costos de la Participación Ciudadana

Con este tema buscamos determinar las condicionantes o costos para

participar en los procesos de incidencia y la elaboración de políticas, respecto
al tiempo, energía, interés e importancia por un tema, lo que lleva a que se
pueda determinar una priorización de actividades o participación en las
mismas. Debemos dejar establecido que estos costos no tienen nada que ver
con la poca o mucha voluntad para ejercer el derecho de la participación. Por
ejemplo, el costo de oportunidad (lo que estoy dispuesto a aportar, dejar de
lado o pagar) puede afectar la participación si en algún momento debe
priorizar entre el tiempo que dedica a su trabajo voluntario de dirigente social, y
un trabajo remunerativo donde cumple un horario que sólo le deja tiempo
algunas horas por la noche libre o algunas horas del fin de semana, donde
incluso existen demandas de otras organizaciones donde también se participa.

Cuando menor sea el costo de oportunidad que implique las actividades de

participación, se estará más dispuesto a seguir en esa labor. Entonces un costo
de oportunidad que quizás no están dispuestos a cubrir es el hecho de que
después de un arduo esfuerzo por formular las propuestas, estas ni siquiera
sean consideradas por las autoridades.

De alguna manera, por las condiciones económicas y sociales existentes, los

ciudadanos que se organizan de manera voluntaria pueden aplicar en sus
decisiones sin buscarlo o conocerlo los principios del “rational choice” (elección
racional) que se basa en la relación costo-beneficio.

Pero, ese sólo es un lado del costo de la participación, el otro tiene que ver con
lo que le cuesta a los ciudadanos y a sus posibilidades de desarrollo el que las
autoridades políticas y los funcionarios públicos no tomen en cuenta las
55
propuestas que provienen de las organizaciones sociales de ciudadanos, ni el
tiempo que le dedican la mayoría de ellos a participar en espacios donde
buscan mejorar la seguridad ciudadana, la salud de la población, la
alimentación o la situación del adulto mayo, todas responsabilidades estatales,
que son asumidas voluntariamente por los dirigentes sociales, sin tener un
reconocimiento al respecto.

Es notorio en la entrevista con los líderes sociales que los que se encuentran
en mejores posibilidades de participar y de encabezar y motivar son aquellos
en los cuales además de sus condiciones de formación académica u
experiencia política, tienen una mayor autonomía económica. Incluso, es
reconocido por casi todos, que los que se encontraban en esa condición no
tenían problemas en asumir la mayor parte de los gastos que se derivan de
todo proceso de incidencia o de formulación de políticas. Su rol en ese sentido
es mucho más neto, que incluso es reconocido por los otros líderes, quienes
los identifican como los que tienen mayor formación y saben más. Aunque en la
mayoría de los procesos emprendidos se señalaba por casi todos que para
cubrir los gastos se hacia una bolsa común. Tres de los once líderes
entrevistados son lo que se encuentran en mejor condición económica, y
casualmente coinciden con su nivel de liderazgo.

Entre estos líderes se encuentran por lo general a los que suelen conducir los
procesos de participación e incidencia, así como el debate y argumentación
con las autoridades de los gobiernos locales. Este hecho genera celos y/o
desconfianza de las autoridades o funcionarios de los gobiernos locales sobre
estos dirigentes, incluso, preguntándose cuál es el interés que los anima, para
luego ellos mismos concluir que seguro quieren ser candidatos al municipio.

Implícitamente el tema de los costos de la participación es retomado por los

dirigentes entrevistados, cuando casi la mitad de ellos señalan que este tipo de
Escuelas y de procesos de incidencia deberían hacerse de manera
descentralizada por que muchas personas no tienen posibilidades de poder
llegar hasta los lugares donde se realiza. No hablan de ellos mismos, ni en
primera persona, sino de los otros a los cuales, según su criterio, se les
facilitaría sus posibilidades de participación. Pero, existen muchas
probabilidades de que hablen por ellos mismos.

Esta reflexión sobre los costos de la participación se inicio hace algunos años
también en el Perú, y rescatamos aportes como el de Jaime Joseph, quien
señala a los diez años de la Escuela de Líderes del Cono Norte que es:
“tremendamente importante analizar sobre los costos de la incidencia política o
los costos de la participación; cuesta mucho participar, cuesta mucho que los
líderes participen en eventos. Hay costos en tiempo, costos en dinero, los
pasajes para realizar trámites, el tiempo para realizarlos, el trabajo que dejan
para realizar los trámites, capacitarse, asistir a reuniones, preparar
documentos, informarse. Un ministro, un alcalde, un líder de un partido político,
para poder proponer necesita información, análisis, apoyo técnico, formación.
Los líderes y dirigentes también lo necesitan. ¿Cómo resolver ese
derecho?...Otro costo es la formación, la educación…no se quiere que sólo un
grupo tenga la opción de ampliar su ciudadanía…ser plenamente actores
políticos. También tenemos que tener métodos de comunicación, para informar
56
a los ciudadanos y a los miembros de las organizaciones de lo que se esta
haciendo, esto también tiene su costo. Por ello, es fundamental saber con ¿qué
recursos contamos?, ¿quiénes somos?, ¿con quiénes podemos contar? y esto
nos lleva a realizar un diagnóstico que evidentemente tiene también su costo. 67

El impacto de los costos de la participación también se puede apreciar en

varios de los entrevistados que tienen un mayor nivel de formación, pero que
por razón de historias personales, dos de los once entrevistados, ya no
participan como antes en la organización social, sino que tienen un acento más
marcado en actividades privadas. Eso no quiere decir que han dejado por
completo su relación en la organización vecinal. Por lo menos de los dos casos,
uno de ellos mantiene esa relación y presencia, el otro, se ha alejado por
completo y tiene un negocio propio. De todos los entrevistados, existe un caso
que ha podido incluir su labor de dirigente social con el sus actividades de
sostenimiento económico, pero la mayoría mantiene como hemos señalado
anteriormente diversas inserciones en organizaciones de sus distritos De todos
modos, aquí aparece otro tema a tener en cuenta que tiene que ver con
expectativas de vida y realización personal.

5) Percepciones sobre la Escuela de Formación de FOVIDA

Con este tema se intenta mostrar la diversas percepciones de los líderes

entrevistados sobre los contenidos, valores, metodología y otros relacionados
con la Escuela de Formación de FOVIDA, así como las recomendaciones que
realizan para continuar esta experiencia.

Un hallazgo muy importante entre casi todos los entrevistados sobre la Escuela
de Formación es el reconocimiento explícito de que aprendieron no sólo a
conocer sino a practicar valores de solidaridad, tolerancia, practicar la
democracia en la familia, ser menos machista, menos autoritario, buscar la
inclusión, trabajar en equipo, saber escuchar, defender nuestros derechos,
ayudar a formar a otros y tener ética.

Varios de ellos, por ejemplo, sienten que antes tenían actitudes machistas con
sus parejas, o eran proclives a comportamientos autoritarios en la familia y en
sus organizaciones, o eran displicentes con el argumento de que tenían
reuniones como dirigentes. El proceso de la Escuela los ayudado a cambiar y
encontrar nuevas actitudes frente a la vida.

Asimismo, de manera conjunta valoran el apoyo que hacen a los dirigentes

sociales en su formación, porque consideran que la capacitación es muy
importante para cumplir con su labor. A su vez reconocen el que puedan guiar
y orientar la labor dirigencial.

Otro hallazgo importante esta relacionado con las declaraciones de los

entrevistados sobre lo que sienten respecto a lo novedoso de los temas
tratados en los cinco programas. La mayoría precisa que nominalmente por
primera vez han conocido de los términos de incidencia, asociatividad y
políticas públicas, en la Escuela de Formación. Aunque, es claro que si han

67
Voces Líderes. Boletín del Departamento de Escuela de Líderes del Cono Norte de Lima. Alternativa-Diakonía. 2006
57
hecho procesos de incidencia como la construcción de una Agenda de la Mujer
distrital y de Lima Sur. Su ubicación frente al tema de incidencia, en su mayoría
lo identifican como las actividades que realizan para influenciar en las
autoridades. De otro lado, los que cuentan con estudios superiores tienen un
acercamiento o un mayor conocimiento de los temas del programa, producto de
cursos anteriores que recibieron sobre sociología, liderazgo o gestión pública,
ya sea en la universidad o en otras Escuelas de formación de dirigentes.

En relación a la asistencia técnica de FOVIDA respecto de los procesos de

incidencia y la elaboración de política, la mayoría valora la presencia de
FOVIDA a nivel del asesoramiento y apoyo logístico, sobre todo en los
concerniente a temas de carácter legal o presupuestal, como son la
formulación de ordenanzas o reglamentos, o en la estructuración de talleres
para recoger opiniones e ideas, así como promover las audiencias con las
autoridades o funcionarios para presentar las propuestas y de acompañarlos a
hablar con el gobierno local. También valoran la asistencia de carácter
metodológico para saber como empezar a abordar la forma de cómo elaborar
las propuestas, aunque algunos reclaman que pudiera dedicar mayor tiempo.

De los once entrevistados, sólo una de las entrevistadas tiene la impresión de

que FOVIDA se encontraba en el lado de las autoridades y también de las
organizaciones sociales, para pedir que sólo apoye a las organizaciones de
ciudadanos. Esta apreciación le sirvió a dicha persona para señalar que tenía
la percepción de que las ONGs se encontraban parcializadas. Incluso, otro líder
entrevistado, de los que pueden ser ubicados con vasta experiencia política, en
sus recomendaciones finales a FOVIDA señala: “Que se deban más a las
organizaciones sociales que a la institución municipal”.

La Escuela de formación FOVIDA al mismo tiempo aparece como muy

importante e indispensable en relación a estos procesos de incidencia y
formulación de políticas, para la mayoría de dirigentes entrevistados, por lo que
recomiendan que FOVIDA les pueda dar un mayor seguimiento después de los
cursos. Algunas respuestas, de los menos, dejaban entrever un sentimiento de
abandono, como que los dejaban a su suerte. Por supuesto, los dirigentes que
tienen una mejor perfomance, experiencia política y formación no tienen este
tipo de apreciaciones.

Aquí puede generarse o tener la percepción de que las ONGs deberían

apoyarlos más, con lo cual puede suscitarse un tipo de dependencia de la
ONG, que no resulta sano, porque la ONG no puede suplir los propios
procesos, etapas e itinerarios de las organizaciones sociales y sus dirigentes.
Porque incluso, aún si la ONG se propusiera apoyar con mayores esfuerzos
institucionales, nunca es suficiente.

Sin embargo, tanto los dirigentes entrevistados, como los miembros del Equipo
de FOVIDA ven a la Escuela como un espacio que pueda dar una oportunidad
para formar a nuevos dirigentes, porque asumen que la Escuela podría
formarlos porque ellos señalan que en esos cargos son aves de paso. Sin
embargo cuando ha habido intentos para convocar a jóvenes a la Escuela de
Formación esto no se pudo producir. Sin embargo, la dificultad para convocar a
nuevos y jóvenes dirigentes es un reto no sólo de los distritos de Lima Sur, sino
58
de otros sectores y territorios, y en general de los procesos de participación
ciudadana.

Finalmente, en relación con los costos de oportunidad los dirigentes

entrevistados entrevistados identifican algunas actitudes de los participantes de
la Escuela como el de quedarse dormido en algunas sesiones, no prestar
mucha atención, o no llegan a tiempo. Por eso señalan que sería importantes
imprimirle más dinámica a los cursos y ver posibilidades de mejores horarios
que permitan une mejor participación.

III. CONDICIONES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LIMA SUR

Robespierre señaló que “De todos los derechos, el primero es el de existir. Por
tanto la primera ley social es aquella que garantiza a todos los miembros de la
sociedad los medios para existir; todas las demás leyes están subordinadas a
esta ley social”. 68 Robespierre fue el que acuño, en medio de la gestación del
Estado Bienestar la propuesta del “derecho de la existencia” en 1794 en el
sentido de que la sociedad debe garantizar a todos sus miembros, como primer
derecho el de existir material y socialmente.

Sin embargo, Amartya Sen distingue entre libertad de bienestar y libertad de

agencia porque “una persona como agente no tiene por qué guiarse solamente
por su propio bienestar...Un ciudadano o ciudadana puede como agente, por
ejemplo, proponerse metas sociales que no le proporcionan necesariamente
bienestar personal,“como la independencia de su país o la prosperidad de su
comunidad”69

Tubino dirá entonces que la libertad de agencia es “la capacidad de uno mismo
para potenciar metas que uno desea potenciar” o, en otras palabras, para ser o
hacer aquello que tenemos razones para valorar…utilizamos el término
“agente” en…la persona que actúa y provoca cambios”…el término agente está
asociado a la praxis, no al trabajo (fabricación de útiles) o la labor. La praxis es
la puesta en acto de nuestra capacidad de “actuar” (Arendt) “ ... Actuar, en su
sentido más general, significa tomar una iniciativa, comenzar (como indica la
palabra griega archein, “comenzar”, “conducir”, y finalmente “gobernar”), poner
algo en movimiento (que es el significado original del agere latino). Mediante la
puesta en acto de nuestra capacidad de tomar iniciativas (agere) generamos
cursos nuevos en la historia”.70

Recogiendo a Hanna Arendt, Tubino reflexiona diciendo que siendo agentes

podemos modificar las tendencias previsibles de la historia, introduciendo lo
imprevisible mediante la acción concertada, ampliamos los estrechos límites de
las oportunidades dadas y ensanchamos los límites de lo posible.

Es conveniente iniciar con este breve marco teórico el análisis de la

participación ciudadana y la formulación de políticas públicas en los distritos de

68
Raventós, Daniel. Las condiciones materiales de la libertad. Ediciones de Intervención Cultural. España. 2007.
69
Sen, Amartya. Nuevo Examen de la Desigualdad. Alianza Editorial. Madrid. 1995
70
Tubino, Fidel. Libertad de agencia entre Sen y Arendt. Agosto, 2008. Documento presentado en el Coloquio
Desarrollo humano y libertades. Una aproximación interdisciplinaria.
59
Lima sur, donde Villa El Salvador tiene antecedentes históricos importantes de
movilización social y una identidad organizativa que se instauró desde su
creación cuando se constituyó en Comunidad Urbana Autogestionaria
(CUAVES). Uno de los requisitos para promover el desarrollo de esta
comunidad y luego del distrito estaba relacionada con una múltiple y diversa
participación ciudadana. Aquí podríamos decir que se conjugan muy bien
varios de los postulados sobre la libertad de Agencia.

Sin embargo, no es posible pensar en el desarrollo de Villa El Salvador y lo que

ha alcanzado hasta ahora sin mirar su nivel de organización social y la
participación de sus ciudadanos. Pero, las nuevas generaciones parecieran
que se quieren diferenciar de sus mayores y privilegian algunas postura más
individualistas. Incluso el propio reclamo de los dirigentes sociales
entrevistados de que se debe formar y capacitar a más jóvenes es una muestra
de esa necesidad. Así como el comentario de uno de los miembros del equipo
de FOVIDA en el sentido de que cuando les solicitaron convocar a jóvenes
para los espacios de capacitación no lo pudieron lograr, muestra lo difícil que
es promover la organización y la participación hoy día.

Una característica de los ciudadanos de Villa el Salvador, por lo menos de los

que surgieron hasta la década de los 80 fue la del trabajo comunal como una
manera de mostrar en la práctica la solidaridad. “Los jóvenes de ahora están
perdiendo esa práctica, y la ven como extraño, imponiéndose el individualismo,
diciendo, qué ganó yo con eso”71, dice uno de los líderes del primer grupo, pero
que es compartido con los otros.

No podemos olvidar que Villa el salvador desde sus inicios tuvo una ha tenido
una planificación urbana ordenada y diseñada para vivir en comunidad.72 En
cada manzana se elegían dirigentes, de las 16 manzanas que tiene un grupo
residencial surgían 16 dirigentes entre los cuales se elegía al secretario general
del grupo. Entonces 16 dirigentes por 25 Grupos residenciales nos daba 340
dirigentes en un solo sector, si se multiplicaba por 10 sectores, fácilmente Villa
el Salvador pasaba a tener 3,400 dirigentes vecinales en educación, salud y
vigilancia. Sólo en esas actividades 10, 200 dirigentes sociales sin tomar en
cuenta otro tipo de organizaciones más funcionales y temáticas que no tienen
que ver con el territorio.

Existe una inversión social y económica en este trabajo voluntario de los

dirigentes de VES. La Web de la Ciudad de VES hizo un cálculo simple en
base al valor del tiempo dedicado por estos 10,200 dirigentes en un día a 5
soles la hora dedicada, en 34 años de les da un total de más de 21 millones de
dólares. Sin ser un estimado riguroso, este ejercicio revalida el esfuerzo y el
trabajo voluntario de miles de dirigentes y organizaciones sociales por el
desarrollo de su distrito.

A pesar de ello el diagnóstico social de VES sigue siendo complejo y de

todavía muchos retos por delante. El año 2005 se elaboró el diagnóstico que
sirvió para el Plan de desarrollo al 2021 de VES y es un documento oficial. En
uno de los talleres la población concluyó que las causas principales de la
71
Dirigente de VES
72
www.vesperu.pe La Web de Ciudad
60
existencia de poblaciones en situación de extrema pobreza son: “la población
desempleada y sub. Empleada; inaccesibilidad a los servicios básicos; bajo
nivel de escolaridad y analfabetismo; población migrante…vivir en una
situación de extrema pobreza trae: Incremento de la delincuencia y población
en alto riesgo social, aumento del empleo informal y sub. Empleo e incremento
de la morbilidad y mortalidad materno infantil”. 73

De otro lado, en el distrito San Juan Miraflores existen un total de 1600

asentamientos humanos y 2030 organizaciones sociales, en ese sentido, hay
una rica experiencia de trabajo de gestión comunitaria de la ciudad, desde la
conformación de los comités vecinales de obra (agua y desagüe, energía
eléctrica, pistas, etc.) hasta la conformación de la organización del vaso de
leche (400), y los clubes de madres (400). 74Además en la actualidad existen
otro tipo de organizaciones que tienen entre sus preocupaciones la seguridad
ciudadana, el cuidado del ambiente, el deporte, entre otras, lo cual muestra a la
organización social preocupada por los problemas de la gestión de lo urbano.

El distrito de Villa María del Triunfo cuenta aproximadamente con 350

asentamientos humanos, existe en ese sentido, una experiencia de trabajo
organizado para la gestión comunitaria de la ciudad, desde la conformación de
los comités vecinales de obra (agua y desagüe, energía eléctrica, pistas, etc.)
hasta la conformación de la organización del vaso de leche, que en el distrito
existen 232 comités que benefician a 75,000 pobladores. Asimismo, existen 16
Asociaciones Deportivas (ASODES) que aglutinan al sector deportivo del
distrito; las APAFAS que participan de la marcha y gestión de los Centros
Educativos estatales. Actualmente la marcha de la ciudad exige nuevas formas
organizativas que respondan a los problemas actuales: seguridad ciudadana y
ambiente saludable. Por ejemplo, se ha formado el Comité Distrital y siete
Comités Zonales de Seguridad Ciudadana, que aglutinan a más de 1000
responsables vecinales de seguridad ciudadana y se ha iniciado el proceso
para la conformación de los Comités Ambientales, contándose en la actualidad
con 15 organizaciones de este tipo.75

En relación a Lurín no se ha podido encontrar información oficial del gobierno

local, ni de otras instituciones sobre el desarrollo social del distrito, aunque las
dos tendencias estratégicas de desarrollo están centradas en mirar la Cuenca
Agrícola de Lurín y su relación como distrito ecológico y agrícola con sus
vecinos que comparten dicha cuenca. En segundo lugar, pareciera que la
prioridad que le han impregnado las autoridades municipales actuales es tratar
de ubicar al distrito como un territorio que obtenga una alta influencia turística y
comercial, y con posibilidades de que dichos negocios funcionen todo el año.
Como declara uno de los entrevistados, Lurin se viene convirtiendo en un lugar
de migración de los sectores económicamente mejores beneficiados de Lima.

En ese contexto, el panorama en Lima Sur tiene como los principales

problemas a los relacionados con la pobreza y la extrema pobreza: “El nivel de
pobreza (44.5%) y de pobreza extrema (16.1%) generan situaciones de riesgo,

73
Diagnostico de la Municipalidad de Villa El Salvador
74
Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de San Juan de Miraflores
75
Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos de Villa María del Triunfo
61
que lleva a los padres a permitir que sus hijos trabajen en "cualquier actividad"
o los dejen desprotegidos.76

En VES este reto exige una presencia permanente de carácter participativo

para generar salidas a problemas, aplicando su libertad de agencia buscando
cambios y salidas nuevas, pero que al mismo tiempo son matizadas por la
racionalidad de lo que hemos denominado costo de oportunidad o costos de la
participación, es decir aquello de lo que un agente se priva o renuncia cuando
hace una elección o toma de una decisión.

Es decir que no sólo la mística, la identidad o la vocación por lo social y lo

participativo juega en cuanto se promuevan propuestas o se busquen diseñar
políticas, sino el peso del costo de oportunidad de que elijo participar y por eso
dejó un lado de mi individualismo porque creo en espacios de participación
colectiva que van a afectar a todos sino participamos.

Alcanzar eficacia y logros en procesos participativos de incidencia y de

formulación de políticas, como hemos señalado implica persistencia y
comprender que se trata de procesos acumulativos, donde presentar
propuestas a las autoridades es el inicio del mismo, y que prosigue con la
formulación o diseño de la propuesta, para luego buscar su implementación y
evaluar el impacto que ha alcanzado o si la bastó para solucionar el problema.
Este proceso acumulativo de la incidencia implica mantener un permanente
seguimiento que permita hacer ajustes o mejoras a las estrategias de
incidencia, al diseño de la política o a plantear cambios de políticas, si lo que se
propuso no alcanzó para impactar en la realidad. Pero ello nos obliga a
remitirnos a otra interrogante, en situaciones de buscarse la vida o de pensar
en actividades de autosostenimiento, que pesa más la identidad o la vocación
por lo social, o agenciarse bienes materiales y económicos que le permitan
sobrevivir.

Si bien en la historia de movilización social Villa El Salvador tiene una

referencia paradigmática los problemas de participación, la permanencia y el
tiempo de esa participación son parte de los problemas principales. Al igual,
que en VES, y dependiendo de los distritos existen muchos procesos e
intereses que se cruzan a favor y en contra de estos procesos ciudadanos.

Otro punto central en las condicionantes de la participación ciudadana tiene

que ver con la estructura institucional y las nuevas competencias funcionales
que tienen actualmente los gobiernos locales en particular en VES, Villa María
del Triunfo, Lurín y San Juan de Miraflores. Como parte del proceso de
descentralización los gobiernos locales han dejado de ser instituciones
municipales encargadas de servicios específicos como el de la limpieza o l
ornato del distrito. Hoy les corresponde establecerse como gobiernos que están
obligados a buscar el desarrollo o bienestar de sus ciudadanos y para lo cual
deben recibir diversas competencias y funciones que antes estaban
centralizadas en el Gobierno Nacional, como por ejemplo ejercer las funciones
de salud, educación y de programas sociales, entre otros. Esta realidad puede
ser un punto de tensión para las actuales gestiones municipales de estos

76
Acción por los Niños. Agosto 2008
62
distritos, sobre todo sino ejecutaron procesos de reforma institucional en cada
uno de ellos que permitiera ejercer con eficacia las nuevas responsabilidades.
Estas reformas institucionales son importantes, sobre todo porque las actuales
administraciones gubernamentales se han constituido con una precaria
representación electoral.

Según datos oficiales de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE),

las autoridades políticas de estos cuatro distritos fueron elegidas con
porcentajes de votos válidos emitidos que van del 17% al 22%. Mostrando una
evidente debilidad institucional donde existe una amplia mayoría que no
respaldo estas opciones políticas que terminaron por ganar las elecciones por
márgenes muy débiles. En este porcentaje mayoritario se encuentran los
ciudadanos y sus organizaciones que quieren promover procesos de
incidencia.

Con frecuencia posiciones conservadoras de la autoridad pública suelen

afirmar que a través de las organizaciones de la sociedad civil se esconden los
que perdieron las elecciones, y que quieren hacer política mediante los
mecanismos de participación.

Este que fue dicho en un contexto general puede ser aplicado en el caso de
estos cuatro distritos, y se puede reflejar en el hecho de que en estos
gobiernos locales si bien existe normas locales que formalizan la forma como
deben participar los ciudadanos en el Presupuesto Participativo o los Planes de
Desarrollo y el CCL, en esencia se trata de políticas que velan por el
cumplimiento de las normas nacionales, pero lo que no existe, son políticas de
participación más específicas para cada distrito, según cada realidad y que
pueda ampliarse o establecerse de manera más frecuente las audiencias de
rendición de cuentas o el de crear nuevos mecanismos de participación. En ese
sentido las normas nacionales, permiten que los gobiernos locales en ejercicio
de su autonomía promuevan políticas de carácter local sobre la participación,
como señala la Ley Orgánica de Municipalidades en cuanto a sus
competencias. 77

Sin embargo, un tema pendiente entre los actores institucionales del proceso
de descentralización, entre ellos los gobiernos locales es el de implementar
políticas de modernización y reestructuración de la institucionalidad municipal y
de sus aparatos públicos con el objetivo de mejorar sustancialmente su gestión
pública. Se trata de adecuar sus procesos de gestión y sus sistemas
administrativos en relación con los objetivos de un gobierno local que busca el
desarrollo y por lo tanto se debe plantear formular e implementar políticas
públicas. Por eso estos procesos de modernización institucional tienen una
relación con la participación ciudadana, porque no puede haber modernización
de la gestión pública si establecer mecanismos abiertos con sus ciudadanos
que permitan tener un conocimiento más certero de cuál es el interés público y
de ese modo tomar decisiones que perduren en el tiempo, y no sean sólo
formales. Los procesos de participación ciudadana pueden ser los espacios de
concertación del interés público. Alcanzar estas reformas institucionales es un
reto no sólo para la eficacia de la gestión pública, sino, principalmente para que

77
Artículo 73º Materias de Competencia Municipal
63
existan mejores condiciones para la relación participación ciudadana y gestión
pública.

IV. LECCIONES APRENDIDAS

1. La actitud constante de las autoridades políticas para no priorizar las

propuestas de los ciudadanos producto de su escasa voluntad política
frente a los procesos participativos, confirma que no basta que los procesos
de incidencia se enfoquen en buscar reuniones o audiencias con las
autoridades políticas o funcionarios con el fin de poder presentar las
propuestas de políticas, sino que el proceso de incidencia es sobre todo un
proceso acumulativo que requiere realizar un seguimiento permanente de
las propuestas alcanzadas para superar la indolencia sobre los derechos
ciudadanos que suele tener el aparato público.

2. Los procesos de incidencia si bien buscan alcanzar las propuestas a la

autoridad con el mayor poder que pueda determinar u optar por dicha
iniciativa, muchas veces estas políticas ingresan o son valoradas por los
técnicos y funcionarios del aparato público, quienes al final determinan la
pertinencia y viabilidad de dichas propuestas. Por lo que, conocer el
comportamiento, reglas, mandatos, lógicas, sistemas e incentivos de la
administración pública es fundamental para fortalecer o reorientar las
estrategias de incidencia y conducirlas a buen puerto. Los miembros del
aparato público constituyen muchas veces actores silenciosos con poder y
que suelen ser escuchados con cierta regularidad. Este poder que cumple
la administración pública o la institucionalidad gubernamental en el
procesamiento de políticas e iniciativas ciudadanas, ha relevado lo
necesario que es colocar en los mapas de poder y de la manera como se
procesan las decisiones en la esfera del Estado a los funcionarios públicos,
los técnicos y las normas y directivas que rigen su accionar. La velocidad
como se procesan demandas e iniciativas, y como se aceptan o rechazan
las mismas, depende muchas veces de los que trabajan en el
funcionamiento del aparato público.

3. La despartidarización de la política o la despreocupación por vincularse con

organizaciones políticas, aunque sea de carácter local afecta de manera
directa los procesos de incidencia, que son sobre todo procesos de
negociación, cabildeo y de establecimiento de estrategias políticas que
buscan presionar y convencer sobre la importancia de las propuestas
políticas y los incentivos que generarían para la autoridad política hacer
suya las iniciativas que provienen de los procesos participativos. Una
preocupación por lo político permite acercarse a los planes de gobierno,
promesas de campaña, y formas de toma de decisiones de las autoridades
y de sus funcionarios de confianza que provienen de dichas agrupaciones
políticas o la forma como conciben la toma de decisiones y la forma como
se relacionan con las organizaciones ciudadanas .

4. En los procesos de formulación de políticas y de incidencia política se ha

comprendido que es fundamental iniciar estas iniciativas priorizando la
determinación y la construcción de la agenda pública e institucional en los
gobiernos y el aparato público con el objeto de permitir que las propuestas
64
 ciudadanas que se presenten tengan la oportunidad de ser tomadas en
cuenta priorizadas por los decidores políticos en tiempos regulares y
cuando se presenten contextos favorables, situaciones de crisis o se abran
“ventanas de oportunidad” que busquen resolver los problemas públicos
que requieren los ciudadanos. Estas soluciones deben convencer a los o
tener incentivos para los decidores públicos de que son propuestas factibles
y viables de ser sustentadas e implementadas. Por eso mismo, el diseño y
formulación de las propuestas deben reunir estos elementos en su
elaboración buscando eliminar los filtros que en este nivel se presentan
entre técnicos y funcionarios del sector público.

5. Se ha podido determinar la necesidad de modernización o reforma

institucional que requieren los aparatos públicos gubernamentales con el fin
de poder alcanzar eficacia en su gestión pública y poder cumplir con las
nuevas competencias y funciones que les otorga el proceso de
descentralización, así como el de establecer relaciones eficaces en la
formulación de políticas sustentables con sus entornos externos. Estas
reformas institucionales deben establecer cambios en sus estructuras de
funcionamiento en la toma de decisiones, así como en la manera como
deben procesar los procesos y propuestas de participación ciudadana.

6. El costo de oportunidad de la participación ciudadana o simplemente del

costo de la participación es un elemento a tomar en cuenta en la
organización de procesos de incidencia política, sobre todo de las
organizaciones sociales y de los dirigentes que provienen de estos
espacios, y que deben compartimentar su vida cotidiana entre la búsqueda
del sustento diario, con sus múltiples inserciones sociales en los distritos de
Lima Sur. Los procesos de incidencia y de formulación de políticas que se
promuevan desde las organizaciones ciudadanas deben tener muy presente
este elemento en el desarrollo de sus estrategias que buscan influir en la
autoridad y su aparato público, ya que dichos procesos son de carácter
acumulativo y buscan mantener una permanente atención y seguimiento de
los promotores de la incidencia con el fin de darle una giro a nuestro plan
inicial, buscando la eficacia de la propuesta. En instituciones de la sociedad
civil con equipos profesionales rentados, esa línea de seguimiento forma
parte de los planes operativos institucionales, pero es distinta la realidad en
los dirigentes que provienen de las organizaciones sociales que tienen
como sustento el voluntariado y el compromiso personal.

7. El espacio de la Escuela de Formación de FOVIDA es un referente muy

importante en la vida de los dirigentes sociales que participan en sus
programas, porque han aprendido a incorporar valores éticos y sociales en
su vida cotidiana familiar, así como en la conducción de sus propias
organizaciones. A pesar de tener una convocatoria selectiva para la
participación en los programas de formación ha sido muy difícil alcanzar una
mayor presencia con sectores juveniles de los distritos de Lima Sur,
producto de la situación actual del proceso de participación y de la
despolitización existente en el contexto nacional. Al mismo tiempo se
requiere una explicitación más precisa con los dirigentes participantes en
los programas de formación sobre el papel institucional que tiene FOVIDA
en la promoción del desarrollo sustentable en la experiencia local de los
65
 distritos de Lima Sur con el fin de aclarar tanto el establecimiento de
relaciones y de desarrollo de actividades institucionales con los espacios
gubernamentales locales, así como de no alimentar percepciones de
dependencia con los dirigentes sociales.

V. BIBLIOGRAFÍA

1. Bardach, Eugene. Ocho pasos para el Análisis de las Políticas Públicas.

Un Manual para la práctica. CIDE 1998.
2. Barzelay. Michael. La Nueva Gestión Pública. Un acercamiento a la
investigación y al debate de las políticas. Fondo de Cultura Económica.
2003
3. Barzelay, Michael. La Reforma de la Administración Pública: un enfoque
de políticas. Documento presentado en el II Congreso Interamericano
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
celebrado en Margarita, Venezuela, del 15 al 18 de octubre de 1997
4. Bresser Pereira y Cunill, Nuria. Entre el Estado y el Mercado lo público
no estatal.
5. Case, Karl y Fair, Ray. Principios de microeconomía. Bogotá, editorial
Prentice Hall, 1997
6. Court, J. and Mendizabal, E. ‘Networks: more than the latest buzzword?’,
Overseas Development Institute, at
http://www.odi.org.uk/RAPID/Projects/PPA0103/Networks_opinion.html.
7. Cunill, Nuria. Repensando lo público a través de la sociedad (Venezuela:
CLAD-Editorial Nueva Sociedad, 1997)
8. Cunill, Nuria. La rearticulación de las relaciones Estado-sociedad, en
búsqueda de nuevos sentidos. Revista del CLAD Reforma y
Democracia. No. 4 (Jul. 1995). Caracas
9. Erbiti, C., “Fortalecimiento de la gestión municipal como oportunidad
para el desarrollo local: el caso de Tandil”, ponencia I Congreso
Argentino de Administración Pública, sept. 2001, Rosario, Argentina
10. Felici, S., Políticas públicas y formulación de proyectos sociales,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, mimeo, 2004.
11. Gamio, Gonzalo. ¿Qué es la Sociedad Civil? Portal de Asuntos Públicos
PUCP. 2004
12. Giddens, Anthony. “Un Mundo Desbocado”. Los Efectos de la
Globalización en nuestras vidas. TAURUS. 1999.
13. Grupo Propuesta Ciudadana. Boletín de Vigilancia Nº 2 Presupuesto
Participativo. Noviembre 2009
14. Grupo Propuesta Ciudadana. Boletín de Vigilancia 2009-I. Portales de
Transparencia. Balance de las Evaluaciones a los Gobiernos Regionales
y Ministerios.
15. INWENT. Incidencia Política para la Gobernabilidad Democrática Local.
2006
16. Lahera, Eugenio. La Política de las Políticas Públicas. CEPAL. Agosto
2004. Serie Políticas Sociales
17. Lahera, Eugenio. Política y Políticas Públicas. CEPAL 2004.
18. Lechner, Norbert. Los Desafíos de Gobernabilidad en una Sociedad
Global. Flacso. 1999

66
19. Lindblom, Charles y Woodhouse, Edward. El Proceso de elaboración de
las políticas públicas. 1991
20. Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza. Segundo Informe
Nacional de Seguimiento del Presupuesto Participativo. 2007
21. Majone, Giandomenico. Evidencia, argumentaciòn y persuasión en la
formulación de políticas públicas. Fondo de Cultura Económica. 1997
22. Mendez, José Luis. Reforma del Estado, Democracia Participativa y
Modelos de Decisión. Revista Política y Cultura N° 7. Universidad
Autónoma Metropolitana. 1996
23. Mintzberg, Henry. El poder en la organización. Barcelona, Ariel. 1992
24. Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA). Manual
para la facilitación de procesos de Incidencia Política. 2005
25. Oszlack, O. y O´Donnell, G. “Estado y políticas estatales en América
Latina: hacia una estrategia de investigación”, en Revista Venezolana de
Desarrollo Administrativo, Nº 1, Caracas, 1982.
26. Programa Centroamericano de Capacitación en Incidencia. WOLA.
Manual Básico para la Incidencia Política. Junio 2002
27. Ruiloba Núñez, Juana. Un marco para el análisis de las políticas
públicas: características y elementos definitorios del modelo de las
corrientes múltiples de Kingdon.
28. Sartori, Giovanni. ¿Qué es la Democracia?. Capítulo V Opinión Pública y
Democracia Gobernante.
29. Sirker, Karen. Manual Incidencia Política, Comunicación y Formación de
Coaliciones Ciudadanas. Banco Mundial
30. Smulovitz, Catalina. Organizaciones Sociales e Incidencia en Polìticas
Públicas. Actores y Contexto en el caso Argentino. Forum Agenda
Latinoamericana. 2006
31. Stone, Diane: Capturing the political imagination: think-tanks and the
policy process. London, GB Frank Cass 1996
32. Subirats, Joan. Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la
Administración. España. 1994.
33. Tanaka, Martín. La Participación Ciudadana y el Sistema
Representativo. Lima: PRODES. 2007
34. Tanaka Martín y Patricia Zárate (2000), Valores Democráticos y
Participación Ciudadana en el Perú, Lima, Instituto de Estudios
Peruanos.
35. Tudela, Francisco. Libertad, Globalización y Políticas Nacionales, Ciclo
de Conferencias “El Perú en los albores del siglo XXI. Fondo Editorial
Congreso de la República del Perú. 2000.
36. Voces Líderes. Boletín del Departamento de Escuela de Líderes del
Cono Norte de Lima. Alternativa-Diakonía. 2006
37. Walzer, Michael “La idea de sociedad civil: Una vía de reconstrucción
social”. En el libro: “La Democracia en sus Textos” de Rafael del
Aguila.1998
38. USAID/Prodescenralización, Mesa de Concertación para la lucha contra
la Pobreza. Mecanismos de participación implementados en el marco del
proceso de descentralización. (Evaluación Rápida de Campo). 2009

67
AGRADECIMIENTO FINALES

Este Informe no hubiera sido posible sin la colaboración de los dirigentes

sociales que permitieron ser entrevistados a pesar de las duras dificultades
que muchos de ellos tienen en su vida cotidiana y las múltiples inserciones
sociales en sus distritos. Su disposición permitió entablar con ellos un diálogo
alrededor de las preguntas con el fin de establecer los elementos más
importantes relacionados con la Escuela de Formación de FOVIDA y establecer
sus percepciones sobre sus autoridades políticas y los procesos de incidencia
que han emprendido.

Los agradecimientos más sentidos a cada una de las personas entrevistadas:

A Dante Abad, del distrito de Villa el Salvador y es Presidente de la Asociación

Amigos de Villa el Salvador, así como dirigente de la Red Urbana de Líderes
Ambientales y de Familias en Acción. Ha sido Coordinador Zonal de Seguridad
Ciudadana y participó en el estudio sobre Madres Adolescentes con TIPACOM
en 1999. Ex regidor y comunicador.

Vicente Huachín, de Villa El Salvador, Presidente del Comité de Medio

Ambiente de Los Jasmines. Red del Adulto Mayor. Miembro del Comité
Electoral CCL 2009 de VES. Jubilado con estudios superiores en
administración.

Olga Quevedo de Villa El Salvador, es una dirigente que ha sido integrante de

la Junta Directiva de Ecología y Medio Ambiente de La Alameda en VES, así
como del Comité de Obras de Presupuesto Participativo. Es Administradora de
profesión.

Edmundo Arevalo, del distrito de Lurín fue Presidente de la Junta Directiva de

Playa Arica y miembro del Presupuesto Participativo 2008. Tiene estudios de
economía y de gerencia, y actualmente trabaja en un negocio privado en su
distrito.

Jorge Taminez, del distrito de Lurín fue representante del CLAS Villa Alejandro
en el Presupuesto Participativo de 2008. Con estudios de ingeniería y
arquitectura. Militante de Solidaridad Nacional.

Angela García del distrito de Lurín es integrante del Equipo Impulsor de la

Agenda Política de la Mujer de Lima Sur. Dirigente de Clubes de Madres de
Comedores de Lurín.

Nancy Talavera, de San Juan de Miraflores es dirigente del grupo Comité

Vecinal Participación y Desarrollo que edita un boletín. Trabaja en comercio
exterior.

Juan Huaracha de San Juan de Miraflores es Coordinador General de

Seguridad Ciudadana de las Juntas Vecinales de Pampas de San Juan de
Miraflores y Promotor Educativo.

68
María Pizarro de San Juan de Miraflores integra el Grupo Impulsor de la
Agenda Política de la Mujer de Lima Sur y los Clubes de Madres de
Comedores. Cesante.

Fernando Romero de Villa María del Triunfo, es Coordinador de Comité de

Vigilancia de VMT. Integrante de la Red del Adulto Mayor. Jubilado.

Elid Delgado de Villa María del Triunfo es miembro de la Comisión Ambiental

de Tablada de VMT y de la Comisión Ambiental Municipal. Trabaja en una
librería.

69