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Agenda Muqui 2018 – 2021

Primera Edición
Octubre 2018
Tiraje: 1000 ejemplares

Hecho por Red Muqui

Diseño y Diagramación:
Fiorella Terrazas Espinoza

Foto de Portada:
Red Muqui

Fotos de Interiores:
Red Muqui

Impresión:
SINCO Diseño EIRL
Jr. Huaraz 449. Lima 5. Perú
Publicado en Octubre 2018

Red Muqui
Av. República de Chile 641, Jesús María, Lima, Perú
www.muqui.org

Twitter: @Redmuqui
Facebook: Red Muqui

Esta publicación ha sido posible gracias a la colaboración de los miembros de Red Muqui.

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 AGENDA
RED MUQUI
2018 - 2021

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Nuestros ejes tematicos, plantean propuestas a todos los niveles de decision, poder
ejecutivo, legislativo, gobiernos regionales y locales y demas sectores del Estado...

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I. Presentación
Nuestra AGENDA MUQUI 2018 - 2021, es fruto de un proceso de cerca de dos años de trabajo
en el que desde los espacios macro regionales (norte, centro y sur) de RED MUQUI, y recogiendo
aportes de las organizaciones sociales que acompañan nuestras instituciones miembro, se ha
definido y explicitado los ejes programáticos1 que como RED MUQUI en su conjunto hemos
identificado como prioritarios en la labor que realizamos, de acompañamiento y asesoramiento
a comunidades y poblaciones que habitan en zonas mineras a nivel regional y local, con el fin de
que éstas puedan ejercer debidamente la defensa y promoción de sus derechos.

Los ejes programáticos acordados plantean, primero una breve revisión de la realidad actual
sobre cada uno de los temas y luego, en base a ello, nuestras propuestas de normas legales
y/o políticas públicas respecto de las vigentes, o frente a la falta o vacíos que puedan haber; y
además el planteamiento de orientaciones y propósitos que justifican planes y acciones que la
sociedad civil exige al Estado en todos sus niveles para su adecuado funcionamiento.

Todas nuestras propuestas se constatan del seguimiento de casos emblemáticos que realizan
nuestras instituciones miembro y que realizamos desde el año 2003, y se fundamenta en
publicaciones y documentos de trabajo2 que desde esa fecha alcanzamos, sobre los diferentes
ejes programáticos, a nuestras autoridades a nivel nacional, regional y local, para aportar en la
mejor toma de decisiones en nuestro país, y a la opinión pública para su conocimiento.

Nuestra AGENDA MUQUI es actualizada periódicamente, articulando las demandas emanadas

de los conflictos sociales, como aporte a los procesos electorales, los que se realizarán este
año 2018 a nivel local y regional, y con motivo de las elecciones nacionales del 2021, año del
bicentenario de la patria, y por ello la agenda se pone al día justamente con el fin de aportar al
debate público en todos los niveles de gobierno y con los actores sociales, como caracteriza a
la RED MUQUI cuyo lema es ser una Red de Propuesta y Acción.

Nuestros ejes temáticos, plantean propuestas a todos los niveles de decisión, poder ejecutivo,
legislativo, gobiernos regionales y locales y demás sectores del Estado y a los actores de las
organizaciones sociales. Por cada eje temático se desarrolla una estructura del siguiente tipo:
1. Situación actual de la temática, y 2. Propuestas.

Como siempre RED MUQUI y sus 29 instituciones miembro de 11 regiones del Perú, en sus
15 años que celebramos este 2018, seguirá aportando, desde el acompañamiento a las
organizaciones sociales, con propuestas concretas para lograr un Perú justo y solidario

Lima, agosto de 2018

1RED MUQUI inició su proceso de revisión de Agenda Nacional Muqui el año 2016, dos años después de nuestra última agenda de temas denomi-
nada “Propuestas de Políticas Públicas para nueva minería en el Perú”, ya con el nuevo gobierno en funciones, y a través de nuestros espacios ma-
cro regionales norte, centro y sur, y el recojo de análisis de la realidad y propuestas realizado en el acompañamiento de las organizaciones sociales
que realizan nuestras instituciones miembro y realizamos continuamente, proceso que se llevó a nuestras Asambleas Nacionales, culminando
dicho proceso con la Asamblea Nacional de febrero del 2018, con la aprobación final de nuestro Consejo Directivo Nacional.
2Para todos los casos, Red Muqui fundamenta sus propuestas en publicaciones y documentos de trabajo realizados en base al seguimiento y
acompañamiento de casos emblemáticos efectuado por sus instituciones miembro, y que en su momento ha entregado a las diversas autoridades
a nivel nacional, regional y local, y a las organizaciones de sociedad civil y organizaciones de base, para su discusión y debate, y que pueden ser
encontrados por todos los interesados/as en nuestra página web: www.muqui.org.

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Contenido

I. PRESENTACIÓN ................................................................................................ 5
II. AGENDA ........................................................................................................... 9

1. Salud ambiental y humana, y remediación de pasivos ambientales

mineros ............................................................................................................. 9
2. Transformación de Conflictos: Diálogo, consulta previa y negociación ..................... 21
3. Territorio, Recursos Naturales y Bienes Comunes - Concesiones
Mineras y Ordenamiento Territorial ....................................................................... 26
4. Criminalización de la Protesta Social .................................................................... 36
5. Debilitamiento de la institucionalidad socio-económico-ambiental y
desregulación (Considerando: Revisión, modificación y/derogatoria
de normas de paquetazos pro-inversión extractivista que afectan
derechos de comunidades y poblaciones 2013-2017) .......................................... 42
6. Diversificación económica y alternativas al desarrollo .......................................... 64
7. Consulta Previa y Participación Ciudadana en el proceso minero
(incluyendo Vigilancia y Monitoreo Ambiental Participativo) .................................. 75
8. Agua, minería y cambio climático (Incluye protección de cabeceras
de cuenca) ......................................................................................................... 79

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La evidencia cientifica de los graves impactos medioambientales y humanos de
la mineria del siglo XX a tajo abierto y socavon es irrefutable...

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II. AGENDA
1. Salud ambiental y humana y remediación de pasivos ambientales mineros

Situación actual

En las últimas décadas se ha puesto especial atención a la presencia de metales pesados3 en el

ambiente como el origen de serios problemas de salud pública regional y global. Se dispone de
información científica suficiente que demuestra que dichos elementos afectan el funcionamiento
normal del estado de salud ambiental y humana.

En el informe de Red Muqui “Atención médica de salud en ambientes asociados a minería y

metalúrgica a menores residentes en Cerro de Pasco y La Oroya, y situación de los pasivos
ambientales en San Mateo- 2016”, se cita a expertos a nivel internacional, quienes evidencian el
impacto de la minería en el ambiente y la salud: “En condiciones inapropiadas y principalmente
en aquellas zonas donde la minería se realiza sin ninguna normativa de control ambiental, se ha
observado que los químicos liberados en las cabeceras de cuencas que se vierten hacia el valle
contienen concentraciones peligrosas de una variedad de iones y metales traza que son tóxicos
o debilitantes para muchos organismos, lo que explica por qué la biodiversidad se reduce aguas
abajo en el ecosistema de los valles “. Los contaminantes transmitidos por el agua entran en
arroyos que permanecen por debajo de los rellenos de valles4 y pueden ser transportados a
grandes distancias en cuerpos de agua más grande5 ”.

“La evidencia científica de los graves impactos medioambientales y humanos de la minería del
siglo XX a tajo abierto y socavón es irrefutable. Sus impactos ambientales y asociados a la salud
han permanecido en el tiempo de forma omnipresente6” .

En la publicación de RED MUQUI “Los Pasivos Ambientales Mineros: Diagnóstico y Propuestas”,

destacamos que uno de los principales focos contaminantes de la minería, que impacta en el
ambiente y la salud de las personas, son los pasivos ambientales mineros, que son los desechos
generados por el procesamiento del mineral. Actualmente en el Perú se registran 8,854 pasivos
ambientales, de los cuales 4,353 son de alto riesgo78 , . En Cerro de Pasco, por ejemplo, tenemos:
a) El depósito de relaves Quiulacocha (1943-1992), con 115 Ha y 78 Millones de toneladas
de depósito; b) El depósito de desmontes Excélsior (1956-2000), con 94 Ha y 50 millones de
toneladas de depósito; c) La laguna acida de Quiulacocha, en el Distrito de Simón Bolívar, de
la relavera Ocroyoc. Aproximadamente el 50% del área de ambos depósitos están dentro de
Concesión de Relaves El Metalurgista.

3 Los agentes abióticos conocidos como metales pesados, son diversos

4 M. A. Palmer, e. S. Bernhardt,W. H. Schlesinger,K. N. Eshleman,E. Foufoula-Georgiou,M. S. Hendryx, A. D. Lemly, G. E. Likens, O. L. Loucks, M.
E. Power, P. S. White and P. R. Wilcock.Mountaintop Mining Consequences. Science. 2010; 327 (5962): 148-149
5 University of Mariland. Center for enviromental Science. UMCES Scientists Lead Call for Moratorium on Mountaintop Mining Permits.
http://www.umces.edu/project/umces-researchers-document-environmental-and-health-concerns-mountaintop-mining
6 University of Mariland. Center for enviromental Science. UMCES Scientists Lead Call for Moratorium on Mountaintop Mining Permits. http://
www.umces.edu/project/umces-researchers-document-environmental-and-health-concerns-mountaintop-mining
7 Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas. Informe Defensorial N° 171: ¡Un llamado a la remediación!
Avances y pendientes en la gestión estatal frente a los pasivos ambientales mineros e hidrocarburíferos. http://cde.3.elcomercio.pe/
doc/0/1/1/5/6/1156997.pdf?ref=nota_sociedad&ft=contenido
8 Mary Chávez Quijada. Los pasivos ambientales mineros: diagnóstico y propuestas. Red MuquiLima.2015. http://www.muqui.org/images/
PUBLICACIONES/pasivosambientales2015.pdf

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Otro ejemplo significativo de la situación de los pasivos ambientales es La Oroya, donde se
tienen: a) Los depósitos de trióxido de arsénico el Vado (1959-2000) con 3.95 Ha de superficie
que contienen 115,000.00 toneladas de As2O3, expuestas a la intemperie hasta el 20029 y
Mal Paso (1924-1959), con 1.15 Ha de superficie que contiene 45,000 toneladas de As2O3,
expuestas a la intemperie hasta el 199910 y los suelos afectados por las emisiones del complejo
metalúrgico de La Oroya.

Así mismo, en el norte del país como en La Libertad, se está dando el cierre de la mina “Quiruvilca11”
provincia de Santiago de Chuco. Lo que preocupa son las condiciones socioambientales
existentes y futuras, la pregunta es: ¿Quién se hará responsable de la vigilancia y control de
estos pasivos ambientales? De igual modo, actualmente hay una gran presencia de mineros
informales e ilegales que incrementarían la contaminación ambiental en la zona.
Esta mina se encuentra ubicada en las cabeceras de la cuenca del Rio Moche, cuyas aguas
están totalmente contaminadas por acción de actividades mineras.

En la provincia de Sánchez Carrión, se viene dando la explotación minera a través de la Mina

La Arena, con serios cuestionamientos en sus tratamientos del agua, existiendo denuncias de
muertes de truchas12 de los diversos criaderos en la micro cuenca Chichircucho; también existe
la problemática del Cerro El Toro, donde se da la convivencia de minería formal e informal.

En la región de Piura, existen pasivos mineros en el distrito de Canchaque, Provincia de

Huancabamba, por el cierre de la mina formal “Turmalina”13 que ha quedado sin ningún tipo
de protección ni cuidado y por el accionar de la minería informal e ilegal que no es hasta el
momento controlada.

Países como el Perú con una antigua herencia de esta minería ambientalmente insostenible,
que continua generando pasivos ambientales, están obligados a gastar ingentes recursos en
la mitigación y remediación de los mismos, pues las empresas que en su momento estaban
obligadas a hacerlo, no asumieron su responsabilidad, el Estado no los obligo, y muchas de
ellas ya no existen, y ahora todos los peruanos debemos asumir dicha responsabilidad, por no
existir normas que protejan a los ciudadanos, pues solamente favorecen a las empresas.

Países como Estados Unidos14 y Alemania son algunos de los que han aprendido de la
lamentable experiencia de los pasivos, y ahora cuentan con legislación, políticas de Estado
y una institucionalidad ambiental sólida que establece exigencias mayores a las empresas
mineras y realiza una adecuada fiscalización ambiental sobre ellos.

En el caso de Cerro de Pasco, una delegación de pobladores llegó a Lima en junio del 2017 para
exigir medidas concretas para afrontar el problema de salud en sus comunidades, ocasionado

9 Empresa Minera del Centro del Perú S.A. Bases del Concurso de Adjudicación Directa Pública ADP-005-2004-CMP/PAMA: Primera Convo-
catoria: Estudio Hidrogeológico EN los Depósitos de Trióxido de Arsénico de Vado Y Malpaso – La Oroya. Capitulo II: Pag:18. Centro min Perú
S.A.San Borja.2004
10 Empresa Minera del Centro del Perú S.A. Bases del Concurso de Adjudicación Directa Pública ADP-005-2004-CMP/PAMA: Primera Convo-
catoria: Estudio Hidrogeológico EN los Depósitos de Trióxido de Arsénico de Vado Y Malpaso – La Oroya. Capitulo II: Pag:18. Centromin Perú
S.A.San Borja.2004
11 De la Empresa minera “Pan American Silver S.A.C”, subsidiaria de Pan American Silver Corp. de Origen Canadiense
12 RPP, 25 enero 2018
13 No existen estudios oficiales, pero la población se encuentran preocupada por los impactos que afectan a su salud y cultivos
14 Congress enacted the Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act of 1980 (CERCLA; P.L. 96-510). Congres-
sional Research Service 7-5700 https://fas.org/sgp/crs/misc/R41039.pdf

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por los impactos de la actividad minera. Red Muqui los apoyo en la preparación de la propuesta
de declaración de emergencia sanitaria de los distritos de Chaupimarca y Simón Bolívar que
finalmente fue aprobada, y de la cuál exigimos su debido cumplimiento.

La problemática de impactos en salud por actividad minera tiene lamentables ejemplos no

sólo en La Oroya (Junín) y Cerro de Pasco, sino también en Espinar (Cusco), Bambamarca y
Hualgayoc (Cajamarca) y en San Mateo (Lima Provincias), donde se evidencia que la propia
capital de la República, Lima, recibe agua para consumo humano contaminada por metales
pesados, y los productos para la canasta familiar que recibe del Valle del Mantaro y de las
zonas de la cuenca alta del Río Rímac, están también contaminados. .

Pero no sólo son los pasivos antiguos y los se generan de las nuevas operaciones los que
afectan la salud y el ambiente. En Abril del 2017, Red Muqui se pronunció frente a la pretensión
del Ministerio del Ambiente de emitir un Decreto Supremo que flexibiliza los Estándares de
Calidad Ambiental (ECAs), proponiendo incrementar en 12 veces más (de 20 ml/u a 250 ml/u),
el nivel de dióxido de azufre establecido en el país y recomendado por la Organización Mundial
de la Salud (OMS) sin contar con estudios epidemiológicos nacionales y un correcto nivel de
coordinación con el Ministerio de Salud. Finalmente los ECA fueron aprobados.

Estas medidas regresivas atentan abiertamente contra el derecho de vivir en un ambiente

saludable y equilibrado para el pleno desarrollo de la vida, tal como indica el artículo 2° de
nuestra Constitución, y sólo buscan facilitar la inversión, como en el caso de los ECA de aire,
que fueron modificados para poder facilitar la venta del Complejo Metalúrgico de La Oroya.

Y es que la salud pública en el Perú no considera el vínculo que existe entre salud ambiental
y salud humana. Se necesita asumir desde las instancias competentes un enfoque de salud
integral. De esa manera se podría establecer, que la principal fuente de contaminación son los
pasivos ambientales mineros sin remediación, que afectan fundamentalmente la salud de las
personas que habitan en sus zonas de influencia directa e indirecta.

Al no tener dicho enfoque, el Estado carece de una política de promoción y protección de la

salud de las personas frente a los metales tóxicos, no implementa mecanismos de vigilancia
epidemiológica para evaluar los niveles de impacto, y no establece planes de contingencia para
situaciones de riesgo que afecten a personas por a causa de dichos metales tóxicos.

Es por ello que en noviembre de 2017, RED MUQUI y otras instituciones miembro y aliados,
impulsamos el “I Encuentro Nacional de Afectados en Salud por metales pesados”, donde los
representantes de los afectados de 10 regiones del país pudieron intercambiar experiencias y
consolidar sus demandas y propuestas al Estado y las empresas, acordar la conformación de
la Plataforma Nacional de afectados en salud por metales tóxicos

Entre sus constataciones indicaron, que si bien las actividades mineras y de hidrocarburos, han
generado ingresos al país, “han sido y siguen siendo los principales focos de contaminación
ambiental y humana en nuestros pueblos, por la falta de responsabilidad en asumir exigencias
ambientales mínimas y de respeto a nuestros pueblos de parte de las empresas que son
titulares de los proyectos de inversión”.

12
Asimismo, comprobaron que “históricamente nuestros gobiernos nacionales han sido sumisos
a los intereses económicos de las empresas, que ha presionado para lograr tener normativa
y políticas públicas favorables a sus intereses, con Estándares de Calidad Ambiental laxos y
permisivos, y sin una institucionalidad ambiental sólida, que fiscalice y brinde autorizaciones
priorizando los derechos y beneficios de las personas”.

Reconocieron también, que nuestra institucionalidad en materia de salud pública no ha

considerado hasta la fecha al paciente como centro de la atención, ni ha buscado tener una
perspectiva de salud integral, que vincule la salud ambiental y humana, entendiendo que todo
aquello que afecte al ambiente, tiene impacto directo en la salud de las personas.

En julio del año 2018, la Plataforma Nacional de afectados en salud por metales tóxicos,
presentó ante el Ministerio de Salud (MINSA) la “Propuesta para el desarrollo de una Política de
Salud Ambiental y Humana para la atención de poblaciones afectadas por metales, metaloides
y otras sustancias químicas”.

Es en base a todas éstas consideraciones que desde RED MUQUI planteamos nuestras
propuestas fundamentalmente a todas las instancias del Estado.

Éstas propuestas también ha sido alcanzadas a las entidades competentes en el documento:

“Propuesta para el desarrollo de una Política de Salud Ambiental y Humana para la atención de
poblaciones afectadas por metales, metaloides y otras sustancias químicas tóxicas”.

No queremos dejar de mencionar desde RED MUQUI en el tema de salud, los serios impactos que
la flexibilización de las medidas ambientales generan también en los trabajadores mineros. Las
normas de seguridad ocupacional que existen, brindan medidas insuficientes para su protección.
Lamentablemente, los trabajadores mineros, cuando dejan de trabajar, especialmente los que
brindan servicios mediante empresas contratistas a las empresas mineras, no cuentan con
los seguros necesarios que les brinden una debida atención, pues los problemas generados
por el contacto cercano con los metales pesados es acumulativo, y afecta el organismo con
el transcurrir del tiempo, pero las empresas evaden dicha responsabilidad cuando muchos
ex trabajadores/as más adelante padecen de cáncer u otras enfermedades, causadas por la
intoxicación crónica que sufren por metales tóxicos, sin tener un seguro para su debida atención
al fin de gozar al menos de una vida digna.

Propuestas de normatividad, políticas públicas y exigencias al Estado

Considerando que:

1. El Estado peruano carece de voluntad política y capacidad de acción que garantice un

cumplimiento estricto de sus funciones tutelares de protección del derecho fundamental
a vivir en un medio ambiente equilibrado y adecuado a la vida. Un claro ejemplo de esto es
que el Gobierno Peruano y su Sector salud recién en el 2015 -es decir 116 años después de
una explotación minera continua en todo el país, crecimiento de usos de agroquímicos, y el
crecimiento progresivo de la industria-, implementó la Vigilancia Epidemiológica en salud
Publica por exposición a metales Pesados y metaloides15.
15 Aprobado por RM 006-2015/MINSA. NTS Nº 111- 2014-MINSA/DGE V.01

13
2. Nuestra institucionalidad en materia de salud pública no ha considerado hasta la fecha al
paciente como centro de la atención, ni ha buscado tener una perspectiva de salud integral,
que vincule la salud ambiental y humana, entendiendo que todo aquello que afecte al
ambiente, tiene impacto directo en la salud de las personas.
3. No existen planes de contingencia para situaciones de riesgo imprevisto derivado de
actividades humanas, accidentes o fenómenos naturales, que ponga en riesgo la integridad
de la persona o población humana en la que se compruebe como agente causal los metales
pesados y metaloides.
4. La detección por monitoreo biológico del plomo, arsénico, cadmio y mercurio, debe
servir como indicadores sustitutivos de potencial de otros metales pesados. Debido a
las diferentes vidas medias entre estos metales es muy probable que si se encontraran
cantidades significativas de plomo, arsénico, cadmio y mercurio durante el muestreo
biológico exista una alta probabilidad de que los sujetos estén expuestos a otros metales
tóxicos16 .
5. Las principales fuentes de contaminación en buena parte de las zonas de actividades
mineras, están constituidas por los pasivos ambientales mineros, la mayoría de ellos sin
remediar y que por décadas han tenido un impacto acumulativo en las matrices de aire,
agua superficial y profunda, sedimentos y suelos.
6. No existe una estrategia comunicacional contundente y libre de politización que permita
una sensibilización sostenida de la opinión pública sobre los problemas de los pasivos
ambientales mineros y los graves efectos de estos a la salud humana de millones de
peruanos a nivel local, regional y nacional
7. El Estado peruano no ha asumido su rol supervisor, fiscalizador y garante de un desarrollo
sostenible que permita el goce de un ambiente equilibrado en respeto a la vida y la salud
humana con una inversión socialmente responsable, logrando el desarrollo equitativo de
todos a través del uso innovador y sostenible de nuestras riquezas naturales.

16 Shelly Kuvat. Validation of LeadCare (c) II Portable Blood Lead Analyzer. Defense adopte Master of Science in Industrial Hygiene (Environ-
mental Health). University of Cincinnati. USA. 2014

14
8. El Estado no ha tenido una política de prevención y protección de la salud de los niños en
particular y de las personas en general, frente a su exposición a metales tóxicos, siendo
altos los costos asociados a las comorbilidades a largo, corto y mediano plazo debido a la
exposición crónica a metales tales como plomo, arsénico, cadmio y mercurio. El plomo, el
arsénico, el cadmio y el mercurio, son especialmente peligrosos para los niños pequeños
porque sus cuerpos absorben más metales tóxicos que el de los adultos y sus sistemas y
aparatos, como el cerebro, riñones, etc., son más susceptibles al daño por plomo y otros
metales tóxicos17 .
9. En zonas mineras y metalúrgicas donde los controles de las medidas de seguridad no son
estrictos, y frecuentemente se producen emisiones furtivas y descargas de contaminantes
al agua, aire y suelo18 , en estas zonas los valores de plomo en sangre mayores a los 10
μg/dL y de otros metales se asocian directamente con los contaminantes ambientales
generados por las emisiones de actividades extractivas19 .
10. El Estado no ha implementado un sistema de vigilancia epidemiológica ambiental que
pueda determinar, los efectos en el crecimiento y desarrollo de niños y niñas a corto,
mediano y largo plazo, para evaluar los niveles de metales pesados en sangre en las zonas
de actividades mineras. Tampoco se ha determinado la relación causa efecto en la salud.

Se propone:

1. Aplicar una visión de salud integral, que considere los generadores de los impactos
ambientales y sociales, integrando la salud ambiental y humana.
2. Desarrollar una política de salud que se proponga lograr el bienestar general, buscando
prevenir enfermedades, no solo curar, sino que realice promoción de la salud. Ello implica
una respuesta articulada desde el Estado, para mejorar los determinantes ambientales que
influyen en ella.
3. Identificar e inventariar los focos de contaminación en las diferentes zonas del país y sus
causas a fin de reducir sus impactos en la salud20 .
4. Caracterizar no solamente los peligros y riesgos a los impactos ambientales inmediatos,
mediatos y a largo plazo, sino también a la salud humana en una concepción de Eco salud y
protección del bien público; buscando contribuir a la disminución de mortalidad, morbilidad
y discapacidad de las personas expuestas por la contaminación con metales pesados,
metaloides y otras sustancias químicas, en las zonas de riesgo.
5. Desarrollar un enfoque de atención de la salud ambiental a las poblaciones afectadas, que
tenga en cuenta los impactos de salud mental y psicológica a los afectados, en especial las
mujeres y niños, así como la necesidad de contar con un enfoque de género en especial en
la atención ginecológica y obstétrica (atención a mujeres por profesionales mujeres).
17 Environmental Protection Agency (EPA) Learn about Lead (2014) Washington DC, http://www2.epa.gov/lead/learn-about-lead#exposed
(accessed 6/20/14)
18 Shirlry Moscoso Reátegui, Laura Nayhua, Edy Rojas Urgadini, Geogina Ortiz PiIco, Juan Cozio Brazzan, Liliana Vigil Romero, Luis Li Pala-
cios, Rolando Medina Chavez, Luz Carbajal Arroyo y Fredy Huarcaya. Estudio de plomo en sangre en una población seleccionada enLa Oroya.
DIGESA.1999.
http://www.aida-americas.org/sites/default/files/refDocuments/DIGESA%201999%20blood%20lead%20study%20-%20text%20small%20
scan1.pdf
19 Shirlry Moscoso Reátegui, Laura Nayhua, Edy Rojas Urgadini, Geogina Ortiz PiIco, Juan Cozio Brazzan, Liliana Vigil Romero, Luis Li Pala-
cios, Rolando Medina Chavez, Luz Carbajal Arroyo y Fredy Huarcaya. Estudio de plomo en sangre en una población seleccionada enLa Oroya.
DIGESA.1999.
http://www.aida-americas.org/sites/default/files/refDocuments/DIGESA%201999%20blood%20lead%20study%20-%20text%20small%20
scan1.pdf
20 Plataforma Nacional de afectados en salud por metales tóxicos. Propuesta para el desarrollo de una Política de Salud Ambiental y Humana
para la atención de poblaciones afectadas por metales, metaloides y otras sustancias químicas. Lima, Julio 2018.

15
6. Realizar diagnósticos sociales y ambientales participativos para explicar los elementos
y/o causas de la contaminación ambiental que afectan la salud de la población. Diseñar
y aplicar una metodología participativa con enfoque intercultural, intergeneracional y de
género.
7. Mapear los lugares o zonas y los grupos humanos más vulnerables a los riesgos por la
exposición a agentes físicos o químicos de contaminación.
8. Desarrollar un plan nacional sostenible de monitorización epidemiológica ambiental
permanente, en tiempo real, transparente, coordinado y participativo de las matrices
agua (superficial y subterránea), suelo, sedimentos y aire, en zonas extractivas: mapas de
riesgos y acciones de remediación (Zonificación geográfica que identifique las zonas de
“alto riesgo” para plomo, arsénico mercurio, cadmio y otras sustancias químicas).
9. Implementar un sistema de vigilancia epidemiológica que contemple una evaluación
médica completa y psicológica para determinar, los efectos en el crecimiento y desarrollo
integral de los niños y niñas a corto, mediano y largo plazo a fin de evaluar los niveles de
metales pesados en sangre en las zonas de actividades mineras. Dicho seguimiento debe
permitir determinar la relación-causa efecto en la salud de los elementos contaminantes
que puedan existir.
10. Asegurar la atención prioritaria adecuada y especializada para los afectados por metales
tóxicos, desde la atención primaria, la que debe ser realizada por personal capacitado,
siguiendo las guías de atención medica especializadas, durante las 24 horas del día,
priorizando que se realice en el mismo lugar de residencia, y si fuera el caso garantizar el
desplazamiento del paciente, todo ello sustentado en marcos normativos en los tres niveles
de gobierno (nacional, regional y local).
11. Revisar y actualizar los protocolos de atención en todos los metales pesados, y diseñar
nuevos que consideren el impacto de un “coctel tóxico” en las comunidades y su relación con
patologías y problemas asociados a la intoxicación por exposición a metales, metaloides
y otras sustancias químicas tóxicas,para el adecuado seguimiento y tratamiento de los
pacientes intoxicados con dichos metales.
12. Asegurar la disponibilidad y accesibilidad de recursos para facilitar la prevención,
atención, tratamiento e investigación en salud ambiental y humana, priorizando contar
con los protocolos de atención especializada de los diferentes metales tóxicos y que estén
actualizados, y centros de atención especializados de afectados por metales pesados a
nivel macroregional, entre otros.
13. Asegurar el establecimiento de líneas de base de salud ambiental y humana, mediante el
uso de metodologías participativas, que permitan su actualización regular y periódica.
14. Dotar de agua potable de calidad (libre de metales tóxicos y otros contaminantes) de forma
regular y permanente a la población afectada por la contaminación ambiental. Dar un
tratamiento adecuado a los efluentes de actividades extractivas y aguas servidas.
15. Establecer un Registro Nacional de personas afectadas en salud por contaminación por
metales tóxicos, con el fin de poder brindar atención primaria, priorizada y especializada,
adecuado seguimiento y tratamiento, y tomar todas las medidas necesarias para el
restablecimiento y mejora de calidad de vida de las personas afectadas.
16. Fortalecimiento de la capacidad fiscalizadora ciudadana en el sistema de supervisión y
fiscalización a través de la adecuada sistematización de la información disponible y la
debida gestión del derecho a la transparencia y acceso a toda la información pública en
salud ambiental.

16
17. Priorizar y apoyar la vigilancia y monitoreo ambiental participativo, como mecanismo de
alerta temprana, que permita a las comunidades y poblaciones afectadas por contaminación
por metales tóxicos, informar a las autoridades competentes de los impactos en cuerpos de
agua, aire y suelo con el fin de que tomen las medidas pertinentes con la debida anticipación.
18. Promover la investigación priorizada en la protección, prevención y evaluación de riesgos
a la salud por exposición crónica no ocupacional a sustancias químicas por actividades
extractivas.
19. Fortalecer la transferencia tecnológica con entidades internacionales acreditadas, así
como, las competencias inter y transdisciplinarias de Eco salud y toxicología en los
recursos humanos vinculados al sector salud y ambiente, a fin de garantizar una adecuada
comunicación, comprensión y articulación de las políticas de salud pública ambiental en el
Perú.
20. Promover la planeación estratégica nacional de salud pública ambiental proyectiva y
preventiva (principio precautorio y preventivo) en zonas de alto riesgo de exposición a
metales pesados:

• Generar líneas de bases e inventarios actualizados de contaminación en las zonas

de desarrollo de actividades extractivas asociada al desarrollo de centros urbanos
y actividades productivas de extracción de recursos naturales y de conversión o
manufactura en productos secundarios,
• Involucrar a la población, no como un actor pasivo del cuidado de su salud y ambiente,
sino que sea participe y seguidor de las acciones que entidades gubernamentales se
comprometen a realizar, pudiendo exigir medidas preventivas y correctivas a empresas y
Estado en respeto a sus derechos.
• Garantizar estudios de salud y ambiente colegiados que garanticen la independencia
y por ende la aceptación de los principales afectados: población expuesta no
ocupacionalmente.
• Articulación estrecha entre las estrategias de metales pesados y combate a la
desnutrición, dejando de lado las intervenciones puramente puntuales y apostando por
el uso de metodologías longitudinales prospectivas que evidencien la real magnitud de
las asociaciones o nexos causales entre las enfermedades y las actividades extractivas.
• Desarrollo adecuado de guías y reconocimiento de la especialidad de toxicología clínica
ambiental por el MINSA.
• Desarrollo de infraestructura que garanticen agua apta para consumo humano y agua
apta para actividades agropecuarias en zonas de alto riesgo por contaminación a
metales pesados y otras sustancias químicas.
• Garantizar la seguridad e inocuidad alimentaria a través de proyectos productivos
sostenibles agropecuarios.

21. El Gobierno peruano debe crear un organismo no solo de investigación, sino que tenga
capacidad de supervisión y fiscalización en relación a la salud humana asociada a impactos
de actividades extractivas sobre el ambiente y sus matrices, agua (superficial y subterránea),
aire, suelo (incluye sedimentos) y su asociación con la afectación en la salud humana. Se
requiere un organismo unificado que integre la Estrategia sanitaria nacional de atención a
personas afectadas por contaminación con metales pesados y otras sustancias químicas,

17
 la Dirección nacional de salud ambiental (DIGESA), y el Centro de salud ocupacional y
protección del ambiente para la salud (CENSOPAS), que tenga jurisdicción nacional, y sea
la encargada de realizar o determinar la tercerización de todo tipo de medición asociada
a la salud ambiental y que permita las valoraciones oficiales a nombre del Estado, con
acreditación nacional e internacional según los estándares de calidad vigentes.

Debe responder al más alto nivel, a la Presidencia del consejo de ministros, con el mandato de
generar una lista de puntos prioritarios de intervención asociados a la contaminación ambiental
por actividades extractivas y articular las políticas de salud ambiental de forma horizontal entre
las entidades del Gobierno Central, Gobiernos locales y regionales.

Esto obliga a reestructurar e independizar del Instituto Nacional de Salud (INS), al CENSOPAS,
fusionándolo con la estrategia nacional de Metales Pesados y la DIGESA, siendo no solo una
entidad de investigación, sino también de supervisión y fiscalización.

22. Diseño y elaboración de documentos técnicos normativos que garanticen:

a. Desarrollo de planes nacionales, regionales y locales articulados de Gestión de Riesgos
de Exposición por Metales Pesados y Otras Sustancias Químicas
b. Guías de salud y manejo validadas en la atención y diagnóstico primario, secundario
y terciario de la salud, sustentados en niveles de evidencia, tipos de estudios y
metodologías estadísticas adecuadas a la complejidad de la gestión de problemas de
salud ambiental.
c. Estandarizar y utilizar la nomenclatura de Niveles Mínimos de Riesgo (LMR) para
exposiciones de duración aguda, intermedia y crónica. Estos constituyen una
estimación de la exposición humana diaria a una sustancia que probablemente no
tenga un riesgo apreciable de efectos adversos (no cancerosos) durante una duración
especificada de la exposición.
d. Implementación progresiva de los planes de salud en tamizaje y seguimiento de
personas expuestas o afectadas por metales pesados a través de correcto uso de los
por presupuestos por resultados (PPR). Programa Estratégico 0018: Enfermedades No
Transmisibles: Finalidad: 3043997: Tamizaje y tratamiento de personas afectadas por
metales pesados21
e. Estandarización y asunción de las normas de control de calidad de los datos, a fin
de asegurar su calidad antes de su colección, monitorear y mantener la calidad de
los datos durante la conducción de las herramientas de gestión en salud humana
ambiental y garantizar que la data siempre tenga un espejo gemelo que garantice su
indemnidad en el tiempo.

23. La realización obligatoria de los censos hemáticos y el registro de poblaciones en riesgo

y/o con efecto nocivo a su salud por la presencia de pasivos ambientales de origen
antropogénico.
24. Desarrollar estrategias de reforestación sostenida en suelos impactados. Los ecosistemas
disturbados por la deforestación del suelo generan la perdida de materia orgánica,
naturalmente mantenida por la vegetación del lugar. La erosión de los suelos desnudos
21 Programa presupuestal 0018: Enfermedades no trasmisibles. Ministerio de Economia y Finanzas (MEF). https://www.mef.gob.pe/conteni-
dos/presu_publ/ppr/prog_presupuestal/articulados/prog_pptal_0018_2017.pdf

18
 durante las lluvias estacionales libera los metales depositados y acumulados en los suelos
por percolación y vertimiento a los ríos, lagos y acuíferos. Esta vía de carga de metales
pesados en los ecosistemas acuáticos, adyacentes a suelos contaminados o áreas de
deposición de polvos es de suma importancia en zonas con estaciones lluviosas periódicas.
25. Generar planes de desarrollo urbano que incluyan la reubicación de las áreas urbanas a áreas
seguras22 , incluyendo los centros educativos, de salud y espaciamiento que actualmente se
ubican en zonas de alta contaminación, como parte de los programas de mitigación de los
impactos a la salud humana.
26. Se requiere una priorización de los casos más graves de impactos en salud por metales
pesados a nivel nacional, y la declaración de emergencia sanitaria. Dicha declaración
debe incluir el dosaje de la población en conjunto de la zona afectada, un registro de las
personas afectadas (con prioridad de niños y mujeres embarazadas), un procedimiento
para la atención especializada, el retiro de las personas afectadas y sus familias de su zona
de residencia mientras dure su tratamiento y la remediación ambiental. Toda declaración
de emergencia ambiental y sanitaria debe ejecutarse con la garantía de cumplimiento y
asignación de presupuesto.
27. Establecer un plan nacional de remediación de pasivos ambientales, con prioridad de los
más graves, como principales focos de contaminación ambiental. Para ello se requiere de
normativa que priorice la remediación de pasivos ambientales mineros a nivel nacional,
estableciendo el presupuesto y políticas necesarias para su implementación.
28. Establecer una indemnización a los afectados/as por metales tóxicos y la reparación del
daño ambiental (agua, suelo) y humano (infancia, madres gestantes, trabajadores/as
mineras/os), además de uso de los fondos adquiridos por el pago de multas de las empresas
que generan la contaminación, para la mejora de la calidad de vida de las comunidades.
29. Desarrollar estudios complementarios sobre la interacción físico química y biológica
que existe entre elementos contaminantes del agua que se encuentran por debajo de los
Estándares de Calidad Ambiental (ECAs) o los Límites Máximos Permisibles (LMPs), como
los metales pesados y otros, formando un “coctel de contaminantes”. Se ha encontrado que
aun en concentraciones relativamente bajas que legalmente no representan contaminación,
pueden afectar la salud de los pobladores.
30. Reconocer a la Plataforma Nacional de afectados en salud por metales tóxicos como
referente para dialogar y discutir sobre las políticas públicas de atención de salud primaria
y especializada.
• Exigir al Ejecutivo políticas públicas y un Plan Nacional de atención primaria, prioritaria y
especializada en casos de contaminación de personas por metales tóxicos. Planteamos
nuestras iniciativas al respecto en el informe “Atención médica de salud en ambientes
asociados a minería y metalúrgica a menores residentes en Cerro de Pasco y La Oroya, y
situación de los pasivos ambientales en San Mateo- 2016” 23.
• Recoger diagnósticos de víctimas y zonas con impactos ambientales y pasivos.

22 Ley 29293: Ley que declara de necesidad pública e interés nacional la implementación de medidas para lograr el desarrollo urbano sosteni-
ble concertado y la reubicación de la ciudad de Cerro de Pasco. El Peruano 385066 Lima, sábado 13 de diciembre de 2008
23 http://www.muqui.org/details/item/633-historias-de-agua

19
En lo fundamental la Red Muqui promueve

• Normativa que priorice la remediación de pasivos ambientales mineros

a nivel nacional, estableciendo el presupuesto y políticas necesarias
para su implementación.
• Red Muqui brinda aportes a la discusión sobre éste tema, en el
documento “Los Pasivos Ambientales Mineros: Diagnóstico y
Propuestas”, una sistematización de casos a nivel nacional sobre
pasivos ambientales mineros en Cajamarca, Pasco, San Mateo (Lima) y
Puno, y plantea políticas públicas para su atención.

20
2. Transformación de Conflictos: Diálogo y negociación
Situación actual

Los conflictos en el Perú han mostrado una clara ausencia de herramientas que ayuden a
prevenirlos o que permitan su resolución de manera adecuada. Como se conoce, en la mayoría
de ellos, la población exige la presencia del gobierno central; sin embargo, este tan solo se
hace presente cuando los conflictos ya han estallado y como consecuencia de ello, han habido
heridos o muertos.

En el caso de las mesas de diálogo, casi siempre se convocan luego de un proceso intenso de
conflictividad. En los últimos años, desde diversas instancias del Estado, se han ido elaborando
mecanismos de diálogo, pues de ese modo, se pretende atender mejor los intereses de las
partes involucradas en un determinado conflicto. Existe un conjunto muy grande de conflictos.

Los actores en la mayoría de ellos suelen ser entidades de varios sectores: del gobierno
central (PCM, MINEM, MINAM, MINSA, ONPE, Ministerio de Justicia (MINJUS), Congreso de la
República, Defensoría del Pueblo), de los gobiernos regionales y locales (municipios provinciales
y distritales de las zonas que abarca el conflicto), de las organizaciones sociales y otros actores
de la sociedad civil y de los grupos económicos (Empresas mineras, CONFIEP, SNMPE).

Las Procesos de Dialogo

Las mesas de diálogo, para el Gobierno Central, se han constituido en una de las herramientas
fundamentales para promover el diálogo y la negociación entre los actores de diferentes
conflictos sociales, sin llegar a ser una solución efectiva.

Su intención ha sido mostrarlas como una estrategia efectiva para la solución de los conflictos.
Así, las mesas de diálogo han tenido la pretensión de canalizar las principales causas que
generaron los conflictos, siendo el Estado una especie de mediador que intentó promover un
clima de confianza entre los principales actores que intervinieron en el conflicto, para, de ese
modo, conocer los intereses y necesidades.

Previa a la instalación de las mesas de diálogo, los conflictos llegan a su máxima intensidad,
a la etapa de crisis, con la realización de movilizaciones masivas o paralizaciones promovidas
por las poblaciones afectadas y/o frentes de defensa e incluso con participación de autoridades
locales, siendo en la práctica un mecanismos de “desconflictivización”, sin responder a una
política de prevención del conflicto.

Las respuestas del Estado a estas movilizaciones han consistido en acciones de represión e
intervención de las fuerzas policiales, declaración de estados de emergencia con suspensión
de garantías personales y, en algunos casos, las empresas mineras han contado con el apoyo
de sus equipos de seguridad privada.

21
El hecho que la conflictividad social se mantenga en nuestro país, ha originado mecanismos que
insisten en los procesos de diálogo como única salida al conflicto, pero que no han funcionado
debidamente. Las mesas de diálogo y de desarrollo han ido surgiendo en este contexto como
espacios de acercamiento y negociación respectivamente entre los actores, para posibilitar
la realización de los proyectos, extractivos en especial, alcanzando, en algunos casos, a ser
formalizados a través de resoluciones ministeriales.

Se constata que no existen estrategias que permitan garantizar la efectividad y resolver las
causas que originaron el conflicto; al contrario, al ser establecidas sobre situaciones de alta
tensión que involucran además de vulneraciones de derechos (pérdidas de vidas humanas,
heridos, detenciones), han perdido credibilidad frente a la población e incluso han generado
descontento de los actores involucrados al no ver resueltas las causas de fondo de los conflictos
ni cumplimiento de los acuerdos.

Y es que el diálogo es un mecanismo que no se encuentra institucionalizado ni es considerado

en la normatividad peruana de manera explícita ni transversal, pues se le considera un “recurso
extraordinario” que se utiliza en situaciones extremas y que no es obligatorio, por lo que
depende de la autonomía de la voluntad y acuerdo previo que tengan las partes en conflicto, de
canalizarlo por dicha vía.

El gobierno del Presidente Kuczynski, en su primera etapa, planteó su política frente al diálogo,
creando el Vice Ministerio de Gobernanza Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros,
instancia que negó la necesidad de creación de mesas de diálogo y redefinió los conflictos
como aquellos casos donde se tenga una expresión “necesariamente violenta” para lo cual la
respuesta sería fortalecer la autoridad del Estado y establecer mecanismos como la declaración
de “estados de emergencia”. Es la misma política que ha asumido la continuidad de su gobierno,
en ésta segunda etapa, con el Presidente Vizcarra.

Propuestas de normatividad, políticas públicas y exigencias

Al Estado

• Crear un Sistema nacional de prevención y atención de conflictos sociales a nivel local,

regional y nacional donde el primer estadio de atención sea la municipalidad distrital,
que debe contar con una instancia de prevención y atención de conflictos sociales, con
funciones claras y definidas, con profesionales capacitados y que cuente con el presupuesto
necesario para dicha labor.
• El Estado debe recuperar su rol garante de derechos, lo que debe ser una premisa que guíe
el establecimiento de marcos normativos, políticas públicas, decisiones administrativas,
pero también en los procesos de diálogo, de lo contrario se seguirán desvirtuando dichos
procesos en la medida que se siga asumiendo que las decisiones sobre proyectos o
normativas ya están tomadas previamente, y los procesos de diálogo entonces son sólo
una formalidad.
• Que las entidades del Estado brinden la información necesaria y oportuna, y se otorgue el
debido asesoramiento técnico y legal independiente, condiciones mínimas para que las

22
 comunidades y poblaciones, puedan tomar decisiones informadas y adecuadas, haciendo
respetar sus derechos colectivos e individuales.
• Es fundamental contar con un marco normativo del diálogo y políticas públicas al respecto,
que privilegien su carácter trasversal, presente en todos los sectores y aplicable a todos
los procesos. Estos deben establecer las dinámicas, protocolos, duración, actores,
asesoramiento técnico, mérito ejecutivo de los acuerdos, participación de garantes y demás
garantías para su cumplimiento; aparte, debe existir una institucionalidad responsable de
llevarlo a la práctica y responsable de velar por el cumplimiento de dicho marco, con el fin de
que se logre un funcionamiento adecuado de los procesos de diálogo.
• Que las instituciones del Estado asuman como prioridad impulsar los procesos de diálogo
de manera transversal, como política de Estado aplicable a toda decisión o normativa, para
lo cual debe existir un marco legal que lo respalde. Asimismo se debe asegurar un nivel
de institucionalidad que lleve adelante el sistema, con mecanismos administrativos que
confluyan y sean parte de un sistema nacional.
• Los mecanismos de diálogo pueden no resultar eficaces si se instalan cuando el
conflicto se encuentra en pleno despliegue o crisis, “utilizándose” como estrategia para
“desconflictivizar”, más aun, cuando los hechos han llevado a una polarización y altos
costos sociales, como muertos, heridos o denuncias. Estos mecanismos pueden funcionar
en tanto sean preventivos, es decir, se instalen cuando se detecten las diferencias que
pueden desencadenar en una crisis. Para ello, debe existir un organismo que dé seguimiento
adecuado y preventivo de los mismos, como lo hace la Defensoría del Pueblo, pero con un rol
más proactivo, de mediación y garante de derechos.
• El funcionamiento, estructura y conformación de la mesa de diálogo debe ser determinada
no solo a discrecionalidad del gobierno nacional, pues ello, como en el caso de Espinar,
no considera las dinámicas sociales ni garantiza una participación plena de la población y
comunidades campesinas en el proceso de diálogo. Este proceso interno de funcionamiento
debe tener una modalidad de organización clara, flexible y considerar estrategias para
comunicar e informar los acuerdos y avances, y dar seguimiento a su cumplimiento. Esto
brindará confianza, transparencia y legitimidad al proceso de diálogo.
• La representación de la población debe ser equitativa en participación real, permitiendo el
acompañamiento de asesores, observadores y profesionales especializados cuando los
debates o diálogos versen especialmente sobre aspectos técnicos y legales. Las experiencias
de Espinar y Morococha muestran un desequilibrio en las participaciones por el contenido
de las discusiones; para evitar esto, se debe posibilitar que el contenido y el lenguaje, al
pretender desarrollar acuerdos o discusiones, garanticen que los representantes de la
población comprendan los contenidos y se les brinde espacios para que sean asesorados y,
así, tomen decisiones informadas.
• Los espacios de diálogo deben destinar los recursos económicos necesarios para garantizar
la participación de los líderes y lideresas en los espacios de diálogo, así como de sectores
invisibilizados como jóvenes, mujeres, y pueblos indígenas.
• Es importante monitorear los acuerdos y compromisos derivados de la mesa de diálogo,
pues con ello, se podría cimentar confianza y fortalecer el diálogo. El caso Río Blanco y
el proceso de la MDPRPM24 han mostrado interrupción de las discusiones y acuerdos,
debilitando así la posibilidad de construir confianza en el proceso mismo.

24 Mesa de Diálogo para el reasentamiento poblacional de Morococha - MDPRPM.

23
• Las agendas de discusión en la mesa de diálogo, normalmente, han sido organizadas por
el Estado, recogiendo en parte las causas que desencadenaron los conflictos; sin embargo,
en la práctica, se han centrado en mostrar la viabilidad o bondades del proyecto minero,
buscando fundamentalmente negociar su realización. Esta situación ha contribuido a la
desconfianza y la desilusión de la población al percibir que la mesa de diálogo no resuelve
los principales problemas que los afectan, además de calificar al Estado como defensor
de las empresas mineras. Por ello, pese a que el proceso de diálogo puede resultar más
complejo, se debe dar cabida a reflexionar si la discusión en el diálogo debe centrarse
también en promover alternativas de desarrollo que puedan darse respecto de la actividad
minera.
• La duración de una mesa de diálogo debe adecuarse al tiempo que el proceso requiera, pues
algunas discusiones o acuerdos pueden durar más que lo planificado, mientras que otros
pueden durar menos. Se debe privilegiar el acuerdo y mantener el diálogo ante todo.
• Con relación a la representatividad de la sociedad civil, si bien son las poblaciones
directamente afectadas las que participan en los procesos de diálogo, se deben generar
estrategias para incentivar la participación de sectores que difícilmente podrán ser
escuchados o visibilizados, como las mujeres, los jóvenes o las comunidades campesinas
y nativas; sumado a esto, los procesos de diálogo tienen que incorporar mecanismos de
inclusión e interculturalidad.
• Deben respetarse los espacios de decisión política de las comunidades campesinas y
nativas, en tanto y en cuanto los procesos de diálogo pueden plantear medidas o decisiones
que los pueden afectar, respetando los derechos colectivos a la consulta previa y al territorio,
según lo establecido en el Convenio 169 de la OIT y en la Ley de Comunidades Campesinas.
• Se debe tener una visión integral de los conflictos, pero considerando un sistema nacional
que integre las instancias locales, regionales y nacionales, que tengan mecanismos de
alerta temprana que permitan establecer canales desde la instancia más cercana a la
población, que recoja las demandas e inquietudes de comunidades y poblaciones, a las
que se debe asegurar el acceso a la información y el asesoramiento necesario para evitar
asimetrías, y que dichos canales cuenten con profesionales que puedan comprender el
contexto intercultural y hacer llegar dichas inquietudes a través de las distintas instancias
del Estado, generando respuestas concretas.

A la sociedad civil y comunidades:

• Al ser los actores menos empoderados al ingresar al proceso de diálogo (comunidades

y sociedad civil), son los gobiernos nacional, regionales y locales los que tienen que
aportar en el fortalecimiento de capacidades y en el asesoramiento técnico-legal para una
participación informada y proactiva en estos espacios y para que den respaldo real a los
acuerdos arribados.
• La representación de la sociedad civil debe ser efectiva y continua, y se debe garantizar la
comunicación con sus organizaciones o comunidades.
• Si bien en términos formales las mesas de diálogo concluyen con la firma de actas o
cierres de la mesa, se debe exigir que el diálogo continúe con la agenda de seguimiento,
monitoreo y cumplimiento de acuerdos, los que deben estar debidamente garantizados. El
establecimiento de garantías, de actas con mérito ejecutivo y de garantes del cumplimiento

24
 puede ser una herramienta que coadyuve al efectivo cumplimiento de acuerdos.
• Se deben establecer espacios previos de coordinación y articulación entre los distintos
representantes de la sociedad civil y organizaciones sociales, con el fin de que se acuerde
una agenda y mensajes comunes, mostrando así una sólida posición para resolver la
problemática y plantear sus demandas y propuestas.
• Es necesario definir pocos puntos de discusión (logros, metas, objetivos), garantizando
que la toma de acuerdos sea con conocimiento e información, planteando estrategias de
deliberación previa al interior de sus organizaciones y durante el proceso de diálogo.
• Los actores locales afectados, que son los que deben participar en los procesos de diálogo,
deben formar continuamente sus capacidades para tal efecto.

25
3. Territorio, Recursos Naturales y Bienes Comunes25
(Concesiones mineras y OT)

Situación actual

La expansión minera e hidrocarburífera no ha tenido precedentes en su actual magnitud en la

historia previa de la economía peruana. Esta expansión tiene impactos directos y negativos
en los territorios y los llamados recursos naturales. Cada incremento del crecimiento y de
la producción supone presión y deterioro en los ecosistemas de los cuales forman parte los
territorios, los bienes comunes y los recursos naturales.

El alza en los precios de las materias primas, asociada al crecimiento de las economías asiáticas,
en especial de China y de la India, llevó a un fuerte ciclo de crecimiento en América Latina,
donde hay abundancia de recursos naturales y nuestras economías tienen en la exportación de
materia prima una base económica significativa. En el caso peruano, el otro factor que alienta
este significativo crecimiento de las actividades extractivas, principalmente de la minería, es el
soporte político jurídico del que goza, promovido desde las leyes pro-mineras del fujimorismo
de inicios de los año 90 y continuado por los distintos gobiernos posteriores que mantuvieron
las políticas favorables al sector (una tributación baja y convenios de estabilidad tributaria y
jurídica), reforzados con los capítulos de inversiones en los Tratados de Libre Comercio con
Estados Unidos, China y la Unión Europea.

Las actividades del sector extractivo, principalmente de la minería e hidrocarburos, aportaron

en la última década en promedio- el 7% del PIB26 , llegando a representar cerca del 70% de
las exportaciones totales, alcanzando el 25.6% del stock total de inversión extranjera directa
entre 1980 y el 2010. La minería en particular, mostró entre el 2006 y el 2011 un crecimiento
excepcional en un país que es el primer productor mundial de plata, el segundo de cobre, el
tercero de estaño y el cuarto de plomo, siendo el quinto captador de inversión en exploración
minera27

Las concesiones en minería

Las concesiones en minería superaron los 11,000 millones de dólares entre el 2007 y el 2011.
Por otra parte, sólo el año 2012, las inversiones mineras fueron US$ 8,500 millones y en 2013
fue de US$ 9,700 millones. Entre el 2001 y el 2008, los volúmenes de producción del cobre,
hierro, plomo, zinc y plata mostraron un crecimiento significativo, que se vio severamente
afectado por la crisis internacional, al extremo que el valor de la producción minera cayó en
cerca del 15% entre el 2007 y el 2009, para recuperarse posteriormente el 2011 donde alcanzó
22% más que el año anterior, como consecuencia del rebote de los precios internacionales.

Más recientemente, entre fines de 2012 y 2013 en el contexto de la agudización de la crisis

internacional, la disminución de los precios, nuevamente afecta la rentabilidad de las empresas

25 Este eje programático Incluye la problemática de las Concesiones Mineras y las iniciativas de Ordenamiento Territorial
26 Este porcentaje se ha duplicado con la nueva estimación del PBI realizado por el INEI utilizando la Tabla Insumo Producto con base en
2007
27 Cooperaccion: “Implementación en el Perú de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI). Balance y Perspecti-
vas, Lima, 2012. Documento de Trabajo

26
y por tanto los ingresos fiscales del país y los ingresos de las regiones. Todo ello, pone en el
debate público las fallas del modelo económico basado en la extracción de materias primas.

Aunque el sector minero representa un porcentaje pequeño del PBI (7% según estimación
anterior y 13% según cálculo actualizado del INEI) y apenas genera el 1% del empleo, su
aporte tributario y a la generación de divisas es más significativo. El aporte tributario siendo
importante es muy volátil, pues el año 2007 los tributos internos generados por el sector minero
representaban el 25% del total, para luego disminuir al 15% en 2012 y finalmente a sólo 9% en
2013 (ver gráfico 2). El impuesto a la renta es el tributo más importante en términos de ingresos,
entre el 2007-2012, alcanzó el 37% del impuesto a la renta total y fue una fuente especialmente
significativa para transferir recursos a los gobiernos subnacionales por la vía del canon en el
marco de la descentralización. En varios gobiernos regionales y en numerosas municipalidades
los recursos del canon financian una parte significativa del presupuesto de inversiones; en
regiones como Cusco, Ancash, Moquegua, Tacna y Cajamarca la importancia del canon para
financiar las inversiones descentralizas es grande En general las municipalidades son más
dependientes de los recursos del canon. En cuanto a las exportaciones, el sector minero
representa actualmente alrededor del 60% del valor total de las exportaciones, con lo cual se
convierte en el principal proveedor de divisas para la economía.

Con el grado de dependencia de nuestra economía de los recursos mineros, a partir del 2006
se inició un amplio debate sobre las ganancias extraordinarias que se produjeron por el fuerte
aumento en los precios de los minerales, lo que planteó la posibilidad de aplicar un impuesto
extraordinario. Sin embargo, el gobierno de García, negocio con las empresas el llamado
Aporte Voluntario Minero o Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, que consistió en un
aporte para el quinquenio 2007- 2011 de 2,500 millones de soles, de los que se desembolsaron
efectivamente 2,258 millones, de los cuales el 1% fue entregado para las reparaciones de la
Comisión de la Verdad y la Reconciliación 4. Tales recursos se añadieron a los provenientes del
canon y las regalías y, como es obvio, estas transferencias evolucionaron en relación directa
con el precio internacional de los minerales, concentrándose fuertemente en 6 departamentos
que reúnen cerca del 72% del total de los recursos. Con la llegada de Ollanta Humala al gobierno,
se retomó la propuesta de aplicar un impuesto a las sobre ganancias ya que los ingresos
generados por el Aporte Voluntario fueron muy reducidos comparados con la magnitud de las
utilidades de las empresas.

Así, en setiembre de 2011 se aprueban tres leyes: una para la creación del Impuesto especial a la
minería (aplicada a las empresas sin contratos de estabilidad), otra para el Gravamen especial
a la minería (para empresas con contratos de estabilidad), y finalmente una para modificar la
base de cálculo de las regalías mineras. Para el año 2012, el impuesto especial y el gravamen
minero generaron ingresos por S/. 1,300 millones de soles, cifra que si bien triplica el monto
anual del Aporte Voluntario, tiene efectos negativos sobre los ingresos de canon minero para
las regiones porque en la negociación se aceptó considerar dichos pagos como gastos para el
cálculo de la renta imponible.

Las concesiones mineras han crecido de manera acelerada en los últimos 10 años, pasando
de 7.4 millones de hectáreas en 2002 a 27. 7 millones en 2013 (ver gráfico 4). Territorialmente,

27
las concesiones se concentran fuertemente en la sierra donde encontramos regiones con la
mayoría de su territorio concesionado: Moquegua (73.3%), Tacna (56.8%), Apurímac (56.5%),
Arequipa (49.4%) y Cajamarca (48.5%). Como resulta obvio en un contexto de altos precios de
los minerales, este proceso representa, entre otras cosas, una importante oportunidad para la
minería informal y para las mafias que se han generado alrededor de ella. Aunque la tendencia
en el número de concesiones otorgadas y la superficie correspondiente es creciente, son los
años 2011 y 2012 los que registran el mayor crecimiento.

El año 2011 se entregaron 4,016 concesiones mineras con un total de 2.7 millones de hectáreas,
mientras que el 2012 se dieron 4,500 concesiones con un total de 2.6 millones de hectáreas.
Sin embargo, el crecimiento de las concesiones no es lineal, las coyunturas de crisis con
caídas de precios producen el abandono de concesiones por parte de los titulares; por ejemplo,
se da cuenta que de enero a noviembre de 2013 producto de la caída de los precios fueron
abandonadas 3,700 concesiones, producto de la crisis que sufren las empresas junior dedicadas
a la exploración minera 7, las cuales son luego puestas nuevamente en oferta por INGEMMET.

A noviembre del 2017 el 14.07% del territorio nacional está concesionado a la actividad minera,
y cerca del 50% de las tierras de comunidades campesinas están superpuestas a concesiones
mineras.

La entrega de concesiones se realiza de manera prácticamente automática. La solicitud requiere

sólo de datos básicos de ubicación geográfica del denuncio y de la persona natural o jurídica
que lo solicita, así como de una declaración jurada de las actividades que se piensa desarrollar.

Ordenamiento Territorial, Concesiones mineras y territorio

Si bien hay políticas públicas establecidas de manera general, aún no existe un Ley Marco de
Ordenamiento Territorial (OT) que establezca su debida aplicación.

El INGEMMET al otorgar concesiones mineras en gran parte de un territorio provincial o distrital,

es el que en la práctica termina estableciendo el uso del territorio con fines de explotación minera
sin ningún tipo de consulta. Es decir, en ausencia de orientaciones y metodologías vinculantes
de Ordenamiento Territorial, el uso del suelo lo define tácitamente el sector privado mediante
sus solicitudes de petitorios y el Estado lo convalida entregando el título de concesión. Esta es
una práctica profundamente negativa y fuente de toda clase de conflictos desde el inicio del
proceso minero, pues se dispone arbitraria y unilateralmente de territorios en favor de empresas
extractivas sin considerar motivaciones, derechos y actividades económicas de poblaciones,
comunidades y pueblos, pues el negocio minero sólo incluye a dos partes empresas y Estado.

Deben establecerse políticas de ordenamiento territorial que incluyan la gestión integrada de

recursos hídricos, considerando los usos y costumbres de las comunidades campesinas y
nativas de nuestro país, que son las más afectadas con éstas medidas, y las áreas protegidas y
de conservación, de las que se generan los recursos hídricos.

28
29
Conflictos sociales e impactos acumulativos en los territorios por las concesiones Mineras

Un elemento a considerar es el impacto de las concesiones sobre la propiedad individual y

colectiva de las tierras y los impactos acumulativos en las tierras y territorios comunitarios.

Hoy, a partir de las concesiones y del inicio de actividades de prospección y a veces de

exploración, se suceden impactos sobre las comunidades y sociedades rurales a partir de
procesos de compra de tierras, marcados por una extrema asimetría de poder e información entre
las empresas mineras y los campesinos y comunidades. En un contexto en el cual las políticas
de promoción de la inversión minera tienen carácter de prioridad de gobierno y, además, han
venido adquiriendo un carácter cada vez más agresivo para su implementación, el derecho de los
titulares de concesiones mineras, en los hechos, adquiere un estatus superior en comparación
con el derecho de propiedad de las comunidades sobre sus territorios, desnaturalizando la lógica
de dicho derecho, pues adquiere mayores atributos que la propiedad, debidamente saneada e
inscrita en registros públicos. Si bien el título de propiedad en principio es una garantía frente a
terceros, frente a una concesión minera, deja de serlo, inclusive para ello teniendo el amparo de
la normativa minera y de las fuerzas del orden.

Cuando los recursos minerales existentes bajo tierra tienen una dimensión que la haga
económicamente rentable, la normatividad vigente lleva a que, en la práctica, el propietario del
terreno superficial no tenga otra salida sino la de vender o alquilar sus tierras a la empresa
minera, pues de no hacerlo se podría aplicar la servidumbre, que en la práctica no se ha venido
aplicando con asiduidad, pues en el caso minero es una expropiación encubierta, ya que es
imposible que las tierras superficiales retornen al propietario en las mismas condiciones y para
realizar las mismas actividades para las que estaba destinado, por los impactos de la actividad
realizada. En el caso de las comunidades campesinas y nativas, las empresas utilizan estrategias
para cooptar algunos dirigentes y acordar con ellos los permisos de uso superficial de tierras
para acceder a las tierras comunales, sin cumplir con el requisito de acuerdo de Asamblea
Comunal, por lo menos con 2/3 de los comuneros hábiles, según lo establece la Ley 26505, y
en otros casos las comunidades, sin asesoramiento técnico y por lo tanto como producto de
negociaciones asimétricas, acepta acuerdos en principio, de los que luego, al informarse de los
impactos que sufrirá por la actividad, se retracta, generándose las situaciones conflictivas.

Normas como la Ley 30230 que establece procedimientos especiales de saneamiento físico
legal de tierras en zonas donde se pretende implementar proyectos de inversión de “gran
envergadura”, o el D.S. N° 001- 2015-EM que incluye a las Juntas Directivas de una Comunidad
Campesina en la decisión sobre la disposición de tierras, la que corresponde en exclusiva a la
Asamblea General de la Comunidad, buscan eliminar garantías a las tierras de las Comunidades,
facilitando el acceso especialmente a los proyectos mineros. Así, el derecho de los titulares de
concesiones mineras tiene más poder que el de las comunidades porque tiene a las leyes y al
Estado promotor de la inversión minera de su lado lo que puede incluir el uso de las fuerzas del
orden en contra de los propietarios que defienden sus derechos

Otro tema respecto de las concesiones, es su uso especulativo. Hay empresas, personas
naturales y jurídicas y estudio de abogados que solicitan petitorios para obtener concesiones

30
a fin de especular con los precios de los metales (manteniéndolas en el tiempo) y realizando
estudios técnicos previos que garanticen la presencia de minerales, para puestos en valor,
transferir su titularidad a un monto mucho mayor al invertido.

¿Qué significado tiene para aquellas poblaciones y comunidades de provincias y distritos de la

sierra el hecho que más del 80 o hasta el 100% de su territorio haya sido concesionado para la
actividad minera?, ¿Pueden las autoridades locales y la población local planificar su desarrollo
sobre la base de las actividades económicas no mineras que ellos consideran prioritarios?
Son interrogantes que se plantean desde zonas donde las concesiones abarcan buena parte
del territorio. Aun cuando sólo una parte de las concesiones otorgadas terminen plasmados
en proyectos económicamente viables, el otorgamiento de concesiones sin la información
suficiente ni consulta ni mecanismo de participación de la población y, peor aún, cuando las
concesiones abarcan gran parte del territorio, introduce un factor de incertidumbre que altera la
vida de la población generando temor y desconfianza que después se convierten en conflictos.

El Estado, antes de otorgar cualquier derecho, debe anteponer a su decisión los derechos de las
personas en general que pueden verse afectadas. El problema es que frente al otorgamiento de
un derecho, como una concesión minera, que puede generar un ingreso al gobierno central, no
se prevé que la decisión puede acarrear impactos en las Comunidades Campesinas y Nativas y
sus planes de vida, en las actividades económicas a las cuáles se dedican las comunidades y
poblaciones locales, en los planes de desarrollo participativo que realizan, de acuerdo a ley, las
municipalidades distritales y provinciales.

Todos esos procesos, decisiones y modos de vida se ven afectados por decisiones económicas
que incluso en la gran mayoría de casos no favorecen económicamente a dichas poblaciones.

31
 Propuesta de Medidas de Corto Plazo Medidas de Mediano/
política pública largo Plazo

Afirmar el dominio Fortalecimiento de Aprobación de la Ley de Orde-

del Estado sobre los Los gobiernos locales y regionales namiento
recursos naturales y a través del desarrollo de Territorial que permita estable-
su territorio mediante capacidades y el apoyo técnico cer los usos
la implementación de y la ocupación sostenible del
la política de ordena-
miento territorial. territorio

Desarrollo de Articulación de la política mi-

Una institucionalidad regional y nera con la de ordenamiento
local para la gestión del territorio, territorial. Asignación de los re-
articulada al gasto público y al sis- cursos económicos necesarios
tema de inversiones. para impulsar y sostener los
proceso de implementación.
Fortalecer al ente rector del orde- Realizar una evaluación am-
namiento territorial en sus compe- biental estratégica de los pla-
tencias, capacidades y recursos y nes de ordenamiento territorial
como articulador de un sistema de y de la política minera a fin de
ordenamiento territorial. determinar la capacidad de so-
porte de las zonas destinadas a
la minería.
Reconocer el derecho Titular a las comunidades que Modificación de la normativi-
a la tierra y al territorio aún no tienen sus títulos de pro- dad vigente
como parte funda- piedad sobre todas sus tierras. en materia de titulación de tie-
mental de la identidad rras de
de las comunidades comunidades campesinas y na-
campesinas y nativas tivas a fin
y como soporte de sus de adecuarla a los términos del
condiciones de vida. Convenio
169 de la OIT.

Garantizar en la normatividad el Implementación de la consulta

pleno respeto del derecho de pro- previa en los procesos de orde-
piedad de las comunidades cam- namiento territorial y estudios
pesinas y nativas. de impacto ambiental.
Revisar la legislación Implementación de la consulta
minera en lo relacio- previa en los procesos de orde-
nado al régimen de namiento territorial y estudios
concesiones, a fin de de impacto ambiental.
corregir distorsiones
legales que van contra
lo establecido en la
Constitución Política y
que limitan el ejercicio
del dominio del Esta-
do sobre los recursos
naturales.

32
Nueva Política de Revisar el otorgamiento de conce- Otorgamiento de concesiones
Concesiones para la siones debido a la superposición mineras según los planes de or-
gran, mediana y pe- de derechos (con forestales, agrí- denamiento territorial.
queña minería colas, etc.) Prohibir el otorgamiento de
a) Que tome en concesiones en zonas ambien-
cuenta las caracterís- Revisar el Catastro Minero talmente vulnerables.
ticas de los territorios, Nacional, a fin de identificar
que busque proteger aquellos titulares que se hacen Restringir el otorgamiento de
los ecosistemas frá- pasar por PMA o PPM cuando de- concesiones en la cuenca ama-
giles y las zonas pro- ben ser considerados en el Régi- zónica.
ductoras en agua, en men General, porque
especial en el contex- superan el número de hectáreas
to de cambio climáti- permitido, a fin de evitar el incum-
co que vivimos. plimiento del
b) Que tome en Reglamento Ambiental y otros ins-
cuenta las aspiracio- trumentos de gestión.
nes y potencialidades
de otros desarrollos Revisar la posible superposición
de las poblaciones y de concesiones, debido a la des-
los territorios. coordinación entre los gobiernos
regionales e INGEMMET.

Modificar la normativa respecto a

la caducidad de las concesiones
mineras, reduciendo el plazo.

Propuestas de polí- Eliminar concesiones mineras en Otorgamiento de concesiones

ticas públicas para zonas ambientalmente vulnera- según ZEE y planes de OT.
Descentralización y bles.
participación de los
Gobiernos Regionales
en las decisiones am- Establecer límites al otorgamiento Prohibir concesiones en terri-
bientales y mineras. de concesiones en un territorio y torios ambientalmente vulne-
establecer plazos máximos para rables.
su explotación.
Fortalecer recursos y capacidades Erradicar minería en zonas am-
técnicas de gobiernos des-centra- bientalmente vulnerables, áreas
lizados para esta función. protegidas, zonas de amorti-
guamiento,
nacientes de agua y ecosiste-
mas frágiles
Moratoria de concesiones mineras Aplicación de la consulta pre-
y reversión de éstas vencido un via.
periodo de dos años sin actividad.

Nueva Ley General de Minería que se adecue al nuevo contexto y a la

nueva normatividad.

33
Se debe crear una El catastro minero en el sector
nueva institución den- energía y minas también
tro del Estado con un debe considerar los procesos
nivel de independen- de zonificación económica y
cia y autonomía si- ecológica y de ordenamiento
milar a la de la Defen- territorial, los de planificación
soría del Pueblo con concertada del desarrollo a
la responsabilidad de nivel regional y local, y las áreas
capacitar, asesorar e naturales protegidas nacionales y
informar a los repre- regionales, estableciendo mayo-
sentantes de las res restricciones para el otorga-
poblaciones afecta- miento de concesiones
das por los proyectos
extractivos – sean
indígenas o no indí-
genas – en sus ne-
gociaciones con el
Estado y los titulares
en todas las accio-
nes de participación
y negociación: para
la compra-venta de
tierra, el desarrollo y
aprobación de los EIA,
las negociaciones de
compensación, el mo-
nitoreo y vigilancia de
los proyectos,
etc.

Debe revisarse el procedimiento

administrativo para los sectores
extractivos que sólo considera al
Estado como administrador y a la
empresa como administrado.
Debe incluirse como parte, no
como tercero administrado a soli-
citud, a las poblaciones
y pueblos indígenas que
puedan ser afectados directa o
indirectamente, y a los gobiernos
regionales y locales vinculados, a
fin de que puedan conocer en el
momento oportuno los petitorios
de concesiones, los proyectos y
sus perspectivas, de tal manera
que puedan accionar en defensa
de sus derechos y de sus procesos
de planificación.

34
Se debe revisar la normatividad Se debe crear una nueva insti-
que regula la transferencia de la tución dentro del Estado con un
tierra – por compra u otros me- nivel de independencia y auto-
canismos – dentro de las conce- nomía similar a la de la Defen-
siones para la realización de las soría del Pueblo con la respon-
actividades extractivas para mini- sabilidad de capacitar, asesorar
mizar los abusos e e informar a los representantes
inequidades de las
poblaciones afectadas por los
proyectos extractivos – sean
indígenas o no indígenas – en
sus negociaciones con el Es-
tado y los titulares en todas
las acciones de participación
y negociación: para la com-
pra-venta de tierra, el desarrollo
y aprobación de los EIA, las ne-
gociaciones de compensación,
el monitoreo y vigilancia de los
proyectos,
etc.

Revisar las normas administra-

tivas en el proceso minero de tal
manera que la consulta se realice
desde el momento en el que se so-
licita el petitorio minero, previo a la
concesión.

35
4. Criminalización de la Protesta Social
La criminalización28 de la protesta se ha mantenido como una estrategia del Estado frente a
los conflictos sociales generados por la minería, abriendo diversos procesos de investigación
a las y los defensores del territorio por delitos contra la seguridad pública, apología al delito, y
recientemente aplicando la figura delictiva de asociación ilícita para delinquir a las legítimas
protestas sociales pacíficas, planteando con ello, que los diversos actores vinculados a una
problemática social en la que puede estar inmersa la defensa de derechos, buscarían en todos
los casos intereses particulares que los benefician, y por ello se generan las protestas sociales.
Parte de esta estrategia, son también las campañas públicas de desprestigio y estigmatización
contra los líderes y lideresas sociales a nivel nacional, buscando atemorizar y restar credibilidad
a sus legítimas luchas por el respeto de los derechos de sus pueblos.

Y es que ante la profundización del modelo extractivista se han agudizado los conflictos socio
ambientales, y más aún por el funcionamiento deficiente de los espacios de diálogo, que han
perdido legitimidad por la desconfianza que los actores sociales tienen en el Estado que no
cumple un rol garante de derechos de las poblaciones, y prioriza el apoyo a intereses económicos.
Lo mismo ocurre con la consulta previa en el caso de pueblos indígenas, en especial en el caso
minero, como veremos en otro punto de nuestra agenda.

Frente a ello, las poblaciones afectadas por la actividad minera, han organizado formas de
expresar su malestar y desacuerdo. En respuesta, se constata que los gobiernos, además
de las citadas acciones de criminalización, han priorizado el uso de la fuerza para reprimir la
protesta social. En las acciones de represión estatal se han producido muertos y heridos en los
manifestantes por el uso de armas de fuego. Los muertos suman decenas de personas y los
heridos de gravedad, centenas29 .

Asimismo se han presentado casos de personas que han sido torturadas como castigo por
participar en las acciones de protesta, y para lograr que se auto inculpen en la comisión de los
supuestos delitos. Son casos graves pues se trata de personas detenidas por fuerzas del Estado.
En otros casos de gravedad, se trata de actos de tortura y maltrato ocurrido en instalaciones de
empresas mineras.

Convenios entre empresas mineras y policía nacional

• En el Perú, la labor policial se desnaturaliza desde el momento en el que se pone a servicio

de intereses particulares, esto se puede evidenciar en diversos momentos como:
• Cuando se realizan requerimientos para el traslado de efectivos –en servicio– de las
dependencias policiales más próximas hacia el área de funcionamiento de la empresa
extractiva, a fin de brindarles servicios de seguridad privada, en cumplimiento del convenio
celebrado. Esto, sin duda alguna, produce un significativo desmedro en el número de
efectivos policiales disponibles para la salvaguarda del interés general del Estado y el
resguardo de la seguridad interna de sus ciudadanos.
28 Criminalizar significa “atribuir carácter criminal a alguien o algo”. Informe de la Comisión interamericana de Derechos Humanos. 2008. Vol.
III. Informe de la Relatoría Especial para la libertad de Expresión. OEA/Ser.L/V/II.134. Doc.5. rev. 1/2/2009
29 Los informes de la Defensoría del Pueblo viene emitiendo reportes sobre conflictos que dan cuenta de estas situaciones. Han sido particu-
larmente preocupantes los años 2013 y 2014. El pronunciamiento de la defensoría del pueblo del 14 de enero del 2014, señala esta situación.

36
• Cuando se produce una situación de conflictividad social que enfrenta a la población local
y a la empresa extractiva, evidentemente en estos casos se pone en cuestión la parcialidad,
equidad e independencia con la que actúan los efectivos policiales.
• Cuando las instalaciones (viviendas, restaurantes, comedores, servicios médicos, etc.) de
propiedad de la empresa minera son utilizadas por efectivos policiales como si fuesen sus
empleados al servicio de su seguridad privada.
• Las instalaciones de las propias empresas mineras en algunos casos fungen de
“comisarías”, donde permanentemente se encuentran contingentes policiales que se
relevan periódicamente, funcionando en la práctica como “seguridad particular” de la
empresa a la que le presta el “servicio” en base a los convenios suscritos.
• Cuando a quienes en la precariedad de las condiciones laborales en las que se encuentran
se les facilita un estímulo cuestionable que puede potencialmente inducir a efectivos
policiales a buscar mejores condiciones de desempeño profesional junto con la empresa
extractiva que se los ofrece, a costa de favorecer sus intereses privados como empresa
frente a los comunes.

Estados de emergencia

También se ha convertido en una práctica común el establecimiento de estados de emergencia

”preventivos”, a través de los cuáles se suspenden garantías constitucionales de derechos
fundamentales, como la libertad personal, la inviolabilidad de domicilio y el derecho de reunión,
sin tener mayor argumento que la posibilidad de acciones de violencia que se puedan presentar.
La estrategia del Gobierno Central es generar temor en las defensoras y defensores de derechos
humanos, que incluye a dirigentes sociales comuneros, ronderos, y miembros de instituciones
de derechos humanos y ambientales, que tienen la potestad de exigir sus derechos y los de las
comunidades y poblaciones afectadas, incluyendo la legítima protesta pacífica y la libertad de
expresión, que son afectados por éstas medidas..

Los Estados de emergencia desde el año 2017 a la actualidad se han promulgado en 05

oportunidades en los distritos de Apurímac y Cusco y el corredor vial minero. La prórroga del
Estado de Emergencia en el corredor vial Apurímac – Cusco – Arequipa, a través del Decreto
Supremo 037-2018-PCM. En su artículo primero, el Decreto Supremo dice “Prorrogar el Estado
de Emergencia por el término de sesenta (60) días calendario, a partir del 12 de abril al 12 de
junio del 2018 , en el Corredor Vial Apurímac – Cusco – Arequipa, con una longitud aproximada
de 482.200 km., que abarca desde la Ruta Nacional PE-3S X, ubicada en el distrito de Progreso,
provincia de Grau, departamento de Apurímac, hasta la Ruta Nacional PE-34 A, que culmina
en el centro poblado menor Pillones, distrito de San Antonio de Chuca, provincia de Caylloma,
departamento de Arequipa, incluyendo los quinientos (500) metros adyacentes a cada lado del
Corredor Vial en mención”.

El corredor vial en Estado de Emergencia atraviesa 14 distritos pertenecientes a cinco provincias

de los territorios departamentales de Apurímac, Cusco y Arequipa. En Apurímac recorre las
provincias de Grau (distrito Progreso) y Cotabambas (distritos de Challhuahuacho y Haquira),
en Cusco las provincias de Chumbivilcas (distritos de Quiñota, Llusco, Santo Tomas y Velille)
y Espinar (distritos de Coporaque, Pallpata, Ocoruro y Condoroma), y en Arequipa la provincia

37
de Caylloma (distritos de Callalli y San Antonio de Chuca). Según datos del Instituto Nacional
de Estadística e Informática (INEI, 2007), existen 215 centros poblados que albergan alrededor
de 50 801 habitantes. De los 215 centros poblados en Estado de Emergencia, 10 son capitales
distritales, de ellas siete se ubican en el departamento del Cusco (Condoroma, Ocoruro, Héctor
Tejada, Coporaque, Vellile, Llusco y Quiñota) y tres en el departamento de Apurímac (Haquira,
Challhuahuacho, Progreso). Por otro lado, dos son capitales de provincias del Cusco: Yauri-
Espinar (Espinar) y Santo Tomás (Chumbivilcas).

El Estado de emergencia fue prorrogado el pasado 31 de agosto por 30 días (D.S. 091-2018-
PCM) es decir hasta el 30 de septiembre del 2018 en el corredor vial “minero” de Apurímac,
Cusco y Arequipa. Entonces podemos concluir que más de 50 000 personas, en su mayoría
pertenecientes a comunidades indígenas quechuas, tienen suspendidos sus derechos
constitucionales relativos a la libertad y seguridad personales, la inviolabilidad de domicilio
y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio. Esta medida es desproporcionada ya que
no se cumple con los requisitos mínimos para declarar en Estado de Emergencia la zona y el
corredor vial.

Y finalmente en este escenario la organización Derechos Humanos Sin Fronteras (DHSF) de

Cusco por el trabajo de acompañamiento y denuncia en la afectación a sus derechos de las
poblaciones afectadas por la presencia de proyectos mineros en Cusco y Apurímac, ha recibido
notificaciones legales de hostigamiento de la Policía Nacional del Perú, estas acciones legales
de amenazas y hostigamiento se dieron a través de cartas notariales y visitas de efectivos de
la PNP a las oficinas de Derechos Humanos Sin Fronteras en Cusco, así como seguimiento a

38
las actividades públicas que realiza DHSF en Cusco. Estas acciones de la PNP no son acciones
aisladas ya que mantienen convenios con las empresas mineras de la zona, como ya se ha
mencionado.

Respecto de las víctimas por los conflictos sociales, en ninguno de los casos se cuenta con
información sobre las acciones que el Estado ha realizado para esclarecer los hechos, identificar
a los presuntos responsables e indemnizar a las víctimas. Si bien hubo y hay aún procesos e
investigaciones penales en curso, o fueron archivados o no tienen resultado hasta la fecha.
Estos hechos graves de vulneraciones a los derechos fundamentales no han sido considerados
como temas centrales en ninguna de las agendas de los procesos de diálogo, salvo algunas
respuestas puntuales como en el caso Espinar, donde el Estado se comprometió a brindar apoyo
a los heridos mediante el Seguro Integral de Salud (SIS), cuando se trata de un derecho que debe
ser otorgado no sólo a las víctimas de la represión, como ha sido el compromiso por lo sucedido,
sino a todos/as las y los ciudadanos, en todos los casos.

La criminalización se expresa también en el incremento de las normas que restan derechos

a la protesta social y en la persecución judicial de activistas, defensores de derechos y de
funcionarios públicos locales que se suman a las protestas (alcaldes, regidores y otros). Entre
estas normas se encuentran:
a) Ley # 30151 que exime de responsabilidad penal al efectivo militar o policial que cause
lesiones o muerte bajo el supuesto que actúa en cumplimiento del deber.
b) Las normas aprobadas en los años 2007 y 2010 que violan principios básicos de DDHH en
cuanto a la permisividad de investigaciones sumarias, detención de personas sin mandato
judicial, y ampliar arbitrariamente el concepto de flagrancia, incomunicación de los detenidos,
allanamientos de domicilios sin orden judicial y sin presencia del fiscal.
c) Incluso modificaciones constitucionales30 que amplían el plazo de detención preliminar a 15
días y que puede aplicarse no solo a casos de delitos comunes sino a situaciones de protesta
social.
d) La Ley 27238 Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, promulgada el 20 de mayo del
año 2002, faculta la celebración de Convenios de prestación individualizada o localizada de
servicios; con la previa autorización del titular del sector (Ministerio del Interior).
e) En el Decreto Legislativo N° 1148 del 2012, se precisa que los servicios de seguridad privada
se brindarían sólo de manera excepcional (artículo 48º inciso 5 y artículo 55º). Dicha posibilidad
que tiene la Policía Nacional del Perú de brindar, en forma excepcional, servicios de seguridad
privada fue tácitamente ratificada por el Decreto Legislativo N° 1213 (artículos 4º inciso 1; 7º,
inciso 1 y; 24º inciso 1, apartado “g”) del 2015 y; por el Decreto Legislativo N° 1230 (Artículos 4º;
13-A, 1 primer párrafo y; 13-A, 1 quinto párrafo)
f) Mediante Decreto Legislativo No. 1267, el año 2016, se aprueba la nueva Ley de la Policía
Nacional del Perú, la misma que ratifica la incompatibilidad de brindar servicios de seguridad
privada individual a los efectivos policiales, agregando el supuesto de que dicha incompatibilidad
se da sólo cuando se encuentre en horario de trabajo o haya una interrupción excepcional del
servicio policial.
g) El 06 de julio del 2017 se aprobó el Plan de Inteligencia Nacional – PIN 2018 en el que se
determinan las amenazas que podrían afectar a las capacidades nacionales, así como la Política

30 Aprobada en la legislatura de julio del 2016-julio2017

39
de Seguridad y Defensa Nacional, en el marco de esta política se señala que los Activos Críticos
Nacionales – ACN son aquellos recursos, infraestructuras y sistemas que son esenciales e
imprescindibles para mantener y desarrollar las capacidades nacionales.
h) En noviembre de 2017 se emitió el Decreto Supremo n° 106-2017/PCM que aprueba el
Reglamento para la Identificación, Evaluación y Gestión de Riesgos de los Activos Críticos
Nacionales – ACN a partir de la propuesta elaborada por la Dirección Nacional de Inteligencia
– DINI y que tiene como principal objetivo gestionar la seguridad de los ACN garantizando la
intangibilidad o continuidad de sus operaciones esto bajo el argumento que los ANC son bienes
jurídicos esenciales e imprescindibles para mantener y desarrollar las capacidades nacionales,
la gestión y supervisión de la implementación de este Reglamento está a cargo de la DINI-
Dirección Nacional de Inteligencia. Tenemos que este Reglamento faculta la intervención del
Ministerio de Defensa y el Ministerio del Interior, cuando identifiquen fuentes de riesgo como
“actividades que perturban la paz o el orden interno” esto es que las Fuerzas Armadas y la
Policía Nacional pueden intervenir en zonas de conflicto social por actividades extractivas,
esto bajo la gestión y supervisión de la DINI, sin que se haya establecido ningún criterio para
la salvaguardar de los derechos fundamentales de las comunidades y poblaciones de los
territorios intervenidos y sin necesidad de declaratorias de estado de emergencia de acuerdo al
artículo 137° de la Constitución .

Propuestas de normatividad, políticas públicas y exigencias al Estado

• Exigimos la derogatoria de los marcos normativos que permiten la criminalización de

la protesta, la impunidad del uso de la fuerza de las fuerzas armadas y policiales, y la
suscripción de convenios con empresas mineras.
• Suspender la celebración de convenios entre empresas del sector extractivo y unidades
militares o de la Policía, así como suspender los que están vigentes, hasta tanto no se
desclasifiquen la totalidad de convenios suscritos, se realice un control constitucional,
ciudadano, fiscal y ético sobre su necesidad, sus consecuencias, y se establezca a
profundidad (mediante una comisión independiente e imparcial) su relación con la comisión
de violaciones a los derechos humanos;
• Limitar las acciones y operaciones de la fuerza pública a aquellas funciones establecidas en
la Constitución Política, las finalidades del Estado, las obligaciones en materia de derechos
humanos;
• Exigimos la derogatoria de toda norma que permita la participación de FFAA y la declaración
del estado de emergencia como herramientas de control interno en situaciones de conflicto
social.
• Dar cumplimiento efectivo a los principios de la función pública, la protección y respeto de
los derechos humanos en condiciones de igualdad para todas las personas habitantes de
sus respectivos territorios;
• Exigimos al Estado el reconocimiento legal y social como defensoras y defensores31 de
derechos humanos, de aquellos y aquellas personas que defienden sus derechos y los de
las poblaciones y comunidades a las que representan, por el importante rol que cumplen y
los riesgos que sus vidas corren al asumir dicha responsabilidad.
31 Según la CIDH, defensor o defensora de derechos humanos es “toda persona que de cualquier forma promueva o procure la
realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos a nivel nacional o internacional”

40
• Establecer un protocolo de protección de defensoras y defensores de derechos humanos,
que incluya medidas de seguridad para su vida en caso de amenaza o peligro.
• Proponemos la identificación y registro de las personas heridas, detenidas y fallecidas en
conflictos sociales a nivel nacional, con el fin de posibilitar y acompañar su recuperación
física, psicológica, social y familiar, brindarles vida digna y una reparación justa, de ser el
caso, incluyendo a las mujeres y niños familiares de las víctimas.
• Requerimos al Estado que garantice el debido proceso y la vigencia plena de sus derechos
a las personas procesadas en contextos de protesta social.
• Proponemos impulsar un sistema normativo que permita el procesamiento y sanción de
las empresas y/o sus directivos que se encuentren involucrados en violaciones de DDHH.
• Requerimos al Estado que garantice el acceso a la justicia y reparación de los afectados
y afectadas por el uso abusivo de la fuerza en situaciones de conflicto social. Habilitar
de manera urgente, un procedimiento administrativo para la reparación de los afectados,
incluyendo mujeres y niños de los afectados directamente.
• Realizar estudios en los cuales se analice, en aras del esclarecimiento de la verdad, cuál ha
sido el verdadero rol de los actores privados, y específicamente de las empresas del sector
extractivo, en la financiación, apoyo o beneficio de operaciones de grupos al margen de la
ley y en violaciones de derechos humanos;
• Suspenda la estrategia de establecer Estados de Excepción permanente en zonas de
actividad minera, para facilitar sus operaciones, en desmedro de los derechos fundamentales
de las comunidades y poblaciones que habitan en dichas zonas.
• Evite cualquier tipo de amedrentamiento a las instituciones y personas defensoras
y defensores de derechos humanos y ambientales, que asesoran y acompañan a las
comunidades y poblaciones que ejercen legítimamente la defensa de sus derechos
fundamentales.
• Dar cumplimiento de las cláusulas de derechos humanos incluidas en los tratados
bilaterales de inversión, para que en ese marco se verifique el respeto de los derechos
humanos de las comunidades afectadas por proyectos mineros y se incluyan mecanismos
de control-sanción para las compañías y para el Estado en caso de que se verifique su
vulneración;
• Realizar un análisis de riesgo integral para y desde las comunidades, con un enfoque
diferencial y de acción sin daño para las poblaciones vulnerables y posiblemente afectadas.

41
 5. Debilitamiento de la institucionalidad
Socio-económico-ambiental y desregulación32

Situación actual

El poder económico, en especial el vinculado con las industrias extractivas, se ha logrado

involucrar en las diversas esferas del poder político, y de esa manera ha logrado ser partícipe
de sus principales decisiones.

Las denominadas “puertas giratorias” que no son otra cosa que el ingreso de personajes,
tecnócratas y profesionales, vinculados o que han trabajado para o con las empresas mineras, a
las instituciones del Estado como funcionarios públicos, les permite ocupar cargos de decisión
y dirección, en cuya gestión facilitan el dictado de normas que desregulan éstas actividades
económicas, y además aprueban estudios o proyectos para los intereses de empresas con las
que han tenido vinculación, o de otras empresas que luego de culminar su gestión, los premian
brindándoles cargos de dirección en dichas empresas

Las “puertas giratorias” son mecanismos de corrupción, pues permiten favorecer intereses
económicos, desregulando y eliminando facultades a las instituciones del Estado para que
puedan ejercer de manera efectiva e independiente su mandato de supervisión, fiscalización y
control de actividades como la minera, siempre en desmedro de las comunidades y poblaciones
que habitan en zonas mineras y de otras actividades extractivas.

Parte de esas decisiones tomadas por nuestras autoridades son los llamados “Paquetazos”,
que son normas que se producen en conjunto (paquetes), pueden ser de distinto alcance (leyes,
reglamentos, etc.), y que en el último tiempo lo que han buscado es eliminar regulaciones en
base a la mal llamada “tramitología”.

Estas normas suelen contener diversos temas, aunque todos tienen una conexión con la
eliminación de garantías que protegen a las poblaciones y comunidades que habitan, en especial
en zonas mineras, para facilitar la acción de las empresas y grupos de poder económico. Suelen
ser solicitados mediante facultades legislativas que el poder ejecutivo (gobierno nacional) pide
al Congreso, bajo el supuesto de promover mayores inversiones.

En los últimos años en nuestro país se han emitido normas que han buscado el debilitamiento
de la institucionalidad ambiental y de las instancias públicas responsables de garantizar los
derechos de nuestras comunidades campesinas y nativas, en especial su derecho a la tierra
y el territorio, dejándolos en situación de indefensión y vulnerabilidad. También han buscado
debilitar la credibilidad de los organismos de fiscalización ambiental y de los mecanismos
participativos, tratando de restarles credibilidad.

Seguido vamos a hacer un consolidado de dichas normas y como afectan derechos

fundamentales, y generan desregulación en materia ambiental, social y económica en favor de
intereses económicos
32 Según la CIDH, defensor o defensora de derechos humanos es “toda persona que de cualquier forma promueva o procure la realización de
los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos a nivel nacional o internacional”

42
AÑO FECHA NORMA ASPECTOS IMPORTANTES
DE
16 de Mayo D.S. 054.2013- • Prevé que para la obtención del Certificado
PCM de Inexistencia de Restos Arqueológicos
(CIRA) una vez presentada la solicitud ante
la Dirección de Arqueología del Ministerio de
Cultura o Direcciones Regionales de Cultura
dicho certificado se debe emitir en un plazo
no mayor de veinte (20) días hábiles, si no
lo hicieran se aplica silencio administrativo
positivo.
• Para la modificación y/o ampliaciones de
proyectos sólo se necesitará un informe
técnico ambiental, mas no un nuevo Estudio
de Impacto Ambiental (Líneas de Base).
• Permite la servidumbre de los terrenos eria-
zos, que muchos de ellos pertenecen a los
2013

pueblos indígenas de esa manera se vulnera

los Artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la
OIT.

24 de Mayo D.S. 060- • Plantea la elaboración de términos de refe-

2013-PCM rencia, para proyectos con características
comunes para la elaboración de los Estu-
dios de Impacto Ambiental (EIA) detallados
y Semi detallados, reduciendo los plazos de
estos.
• Recorta el plazo de evaluación y emisión de
opiniones técnicas vinculantes a 73 días ca-
lendarios.
• Establece sanciones administrativas, a
aquellos funcionarios que incumplan los
plazos establecidos para la emisión de do-
cumentos.

43
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
12 de Julio Ley 30230 • Debilitamiento institucional: Los ingresos
recaudados por concepto de multas ya no
serían recursos de las entidades de fiscali-
zación (como el OEFA) sino que estos serían
parte del tesoro público, limitándose así el
campo de acción y funciones de estas en-
tidades.
• Impunidad: Durante 3 años, el OEFA sólo
tramitará procedimientos sancionadores
excepcionales e impondrá medidas correc-
tivas, lo que afectaría el enfoque preventivo
de la fiscalización que lo que busca es evitar
los incumplimientos y daños ambientales.
• Incentivos perversos: Se establece que las
multas ambientales aplicables se reducirían
a un 50%, lo cual no genera un real desin-
centivo para los incumplimientos ya que in-
fringir puede ser más ventajoso que cumplir.
• Politización de las decisiones técnicas: Se
2014

establece que la aprobación de los están-

dares de calidad ambiental (ECA) y límites
máximos permisibles (LMP) ya no estará
solo a cargo del MINAM sino también de los
“sectores involucrados”, politizándose un
debate que debería ser solo técnico y objeti-
vo, sin intereses de por medio.
• A la fecha existe una demanda de inconsti-
tucionalidad.

6 de Enero D.S. 001- • La norma pretende que las juntas Directivas

2015-PCM de comunidades campesinas sean quienes
otorguen la autorización para el uso de los
terrenos superficiales de las comunidades
campesinas, quitando esta potestad a las
Asambleas Comunales.
• Reduce los plazos en los procedimientos
mineros.
• A la fecha existe una demanda de Acción
Popular

44
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
21 de Mayo Ley 30327 • Pretende que una o más empresas utilicen
una misma línea de base ambiental de un
EIA, siempre que estos estén ubicados en el
mismo territorio o ámbito.
• Se crea un solo procedimiento administrati-
vo para la obtención del Certificado Ambien-
tal Global (este incluye Estudio de Impacto
2015

Ambiental + los Titulo Habilitantes) todos en

un plazo de 150 días.
• Se pretende establecer servidumbre de te-
rrenos eriazos de propiedad estatal para
proyectos de inversión, pero existen aún
comunidades que no tienen la titularidad de
sus tierras, por lo que esta servidumbre po-
dría estar afectando a dichas comunidades
(no contamos con una geo-referencia sobre
los territorios de los Pueblos Indígenas.

45
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
1333 • Es sintomático que este decreto, que “sim-
plifica el acceso a la propiedad para pro-
yectos de inversión priorizados”, en sus
considerandos, establezca que la actividad
minera es “la principal fuente de exportacio-
nes y de ingresos tributarios”, y por ello la
norma busca “garantizar el adecuado uso de
cada proyecto”. Ello evidencia que gobierno
y los grupos económicos, nuevamente bus-
ca flexibilizar las facilidades que ya existen
para el acceso a la propiedad de los predios,
en especial para los proyectos mineros y de
infraestructura.
• Crea el “Proyecto Especial de Acceso a Pre-
2017

dios para Proyectos de Inversión Prioriza-

dos (APIP)” por 3 años, a cargo de PROIN-
VERSION.
• El APIP, se encarga de determinar las dife-
rentes formas de posesión existentes, cuan-
do pueden o no ser utilizados los predios,
la declaración de prescripción adquisitiva,
la reubicación de pobladores convocando
incluso a las Asambleas (Comunales) para
ello, la rectificación de títulos de propiedad
individual que presenten “errores” de cual-
quier naturaleza, promover la “conciliación
entre propietarios y poseedores”, es decir,
el Estado facilita con el APIP acciones para
favorecer los intereses económicos por en-
cima del derecho a la propiedad y posesión
de la tierra individual y colectivo de las per-
sonas y comunidades respetivamente.

46
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
Busca modificar los arts. 40 y 41 del TUO de

1320 - MODIFICA ARTS. 40 Y 41 DE LA LEY GENERAL DE MINERÍA EN MATERIA DE CONCESIONES

la Ley General de Minería, puesto que, según
su parte considerativa, en función de ellos se
aumentó los pagos que debían hacer los titu-
lares mineros por falta de producción en “más
de 20 veces”, lo que “no ha sido sostenible”,
por la tendencia a la baja de los precios de los
minerales, y por ello “pone en peligro la sub-
sistencia de las operaciones y la inversión en
exploración”. Es en función de ello, en principio,
que se realizan las modificaciones respecto a
la caducidad de la concesión y la penalidad que
deben pagar los titulares de concesiones por
falta de producción.
Decreto Legislativo

- Las empresas mineras o las consultoras

o estudios de abogados dedicados a temas
2017

mineros, o quienes promueven y se benefician

con la actividad minera ilegal, lo que suelen
hacer es solicitar concesiones, hacer el pago de
derecho de vigencia, y mantener la concesión,
mientras esperan que aumenten los precios
de los minerales, o encuentran financiamiento
para su proyecto, o esperan que se apacigüen
conflictos sociales, o esperan que sus “nego-
ciaciones” con algunos dirigentes de comuni-
dades rindan sus frutos, o “eliminan” dirigentes
sociales mediante medidas de criminalización
de la protesta social”, o mientras llevan a
mineros ilegales de otros lugares, les brindan
herramientas, maquinaría e insumos químicos,
y les compran la tierra mineralizada para que
trabajen en las concesiones de las que son
titulares, y que no brindan ningún beneficio sino
impactos y conflictos.

47
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
• Facilitan la minería ilegal de manera impu-
ne y sin mayor control, por el sólo hecho
de estar inscritos en un registro, sin tomar
ninguna medida que mejore sustancialmen-
te sus condiciones de trabajo, sabiendo los
problemas que la minería ilegal conlleva ac-
tualmente para nuestra economía por eva-
dir impuestos, no respetar nuestro medio
ambiente y la salud y vida de las personas,
incluso de aquellas que se dedican a dicha
actividad.
La no exigencia del CIRA.
• Entre los requisitos, señala que ya “NO SERA
EXIGIBLE la presentación del CERTIFICADO
de INEXISTENCIA de RESTOS ARQUEOLO-
GICOS (CIRA), siendo suficiente la presen-
tación de una DECLARACIÓN JURADA” su-
jeta a posterior fiscalización por el MINCUL
(cuándo?). Es decir ya no se exige el CIRA.
2017

Sobre la autorización de uso de terreno super-

ficial.
• Quizá el requisito que mayores riesgos pre-
senta en el proceso de registro integral de
formalización minera, es el relativo a la acre-
ditación de “terreno superficial”, y es que el
D. Legislativo 1336 sólo EXIGE una DECLA-
RACION JURADA con firma legalizada ante
notario, en la que el solicitante indica o “que
es propietario o que está autorizado por
el(los) propietario(s) de las acciones y de-
rechos del predio para utilizar el(los) terre-
no(s) superficial(es) en el que viene desarro-
llando la actividad de explotación (…)”. “En
el segundo supuesto, dicha DECLARACIÓN
JURADA CONTARÁ con la FIRMA de QUIEN
REFIERE SER EL(LOS) PROPIETARIO(S) del
TERRENO”.
• Esta norma pone en riesgo con sólo una de-
claración jurada la propiedad o posesión de
cualquier propietario, pero especialmente de
la propiedad o posesión colectiva de las co-
munidades campesinas y nativas.

48
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
Consulta previa
• Respecto a la aplicación de la consulta pre-
via, la décimo tercera disposición comple-
mentaria final del D.Leg. 1336 establece que
“si en el marco de la presente norma se pro-
ponen medidas que pueden afectar los de-
rechos colectivos de los pueblos indígenas
(PPII), éstas deben ser sometidas al proceso
de consulta previa (…)”.
• El tema es que el decreto en sí mismo esta-
blece mecanismos que afectan derechos de
pueblos indígenas, y por ello la propia emi-
sión de la norma legal debió ser materia de
consulta previa, y no “medidas posteriores”.
Es otro argumento para considerar la ilega-
lidad del presente decreto.

49
 FECHA ASPECTOS IMPORTANTES
AÑO NORMA
DE
• Busca modificar los arts. 40 y 41 del TUO de
la Ley General de Minería, puesto que, según

1320 - MODIFICA ARTS. 40 Y 41 DE LA LEY GENERAL DE MINERÍA EN MATERIA DE CONCESIONES

su parte considerativa, en función de ellos
se aumentó los pagos que debían hacer los
titulares mineros por falta de producción en
“más de 20 veces”, lo que “no ha sido sos-
tenible”, por la tendencia a la baja de los
precios de los minerales, y por ello “pone en
peligro la subsistencia de las operaciones y
la inversión en exploración”. Es en función
de ello, en principio, que se realizan las mo-
dificaciones respecto a la caducidad de la
concesión y la penalidad que deben pagar
los titulares de concesiones por falta de
producción.
Decreto Legislativo

• Las empresas mineras o las consultoras o

estudios de abogados dedicados a temas
mineros, o quienes promueven y se benefi-
cian con la actividad minera ilegal, lo que
suelen hacer es solicitar concesiones, hacer
el pago de derecho de vigencia, y mantener
la concesión, mientras esperan que au-
menten los precios de los minerales, o en-
cuentran financiamiento para su proyecto, o
esperan que se apacigüen conflictos socia-
les, o esperan que sus “negociaciones” con
algunos dirigentes de comunidades rindan
sus frutos, o “eliminan” dirigentes sociales
mediante medidas de criminalización de la
protesta social”, o mientras llevan a mineros
ilegales de otros lugares, les brindan herra-
mientas, maquinaría e insumos químicos, y
les compran la tierra mineralizada para que
trabajen en las concesiones de las que son
titulares, y que no brindan ningún beneficio
sino impactos y conflictos.

50
AÑO FECHA NORMA ASPECTOS IMPORTANTES
DE

LA AUTORIZACIÓN DE VERTIMIENTO Y A LOS INSTRUMENTOS DE

D. LEGISLATIVO 1285 –S PARA LA ADECUACIÓN PROGRESIVA A
• La finalidad del decreto es la de “simplifi-
car el procedimiento de otorgamiento de
las autorizaciones de vertimiento de aguas
residuales tratadas a los recursos hídricos
del país”.
• Para ello el art. 3 del D. Leg. 1285 modifica el
artículo 79 de la Ley 29338, Ley de Recursos
GESTIÓN AMBIENTAL

Hídricos, y cambia “previa opinión técnica

favorable de las Autoridades Ambientales
y de Salud sobre el cumplimiento de los
ECA-Agua y LMP”, por una nueva redacción
“sobre la base del cumplimiento de los ECA-
Agua y los LMP”.
• El cambio deja de lado la opinión favorable
de las autoridades competentes (la autori-
dad que aprobó el EIA y DIGESA) por el sólo
cumplimiento de ECA y LMP, que aún son
insuficientes, que no son adecuados, y que
desde la dación de la Ley 30230 han que-
dado en manos de la PCM, que involucra al
MINEM y el MEF, que tienen sus intereses.
DECRETO LEGISLATIVO 1280 – LEY MARCO DE

• La nueva Ley Marco de Gestión y Prestación

GESTIÓN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE

del Servicio de Saneamiento establece que

las EPS, que estaban a cargo de las Muni-
cipalidades, ahora pasan a ser empresas, y
si bien siguen en los Municipios, ahora su
SANEAMIENTO.

directorio es elegido por la junta general de

accionistas de la EPS, y por el Ministerio de
Vivienda.
• Si bien sabemos, las municipalidades no
necesariamente cumplían con el rol más
adecuado en dicha administración, ahora al
convertirse en una empresa la que va a estar
a cargo del recurso hídrico para consumo,
nuevamente regresa el “fantasma” de la pri-
vatización del agua.

51
Cronología de los “Paquetazos” Ambientales

DECRETO SUPREMO N° 003-2017-MINAM

¿Cuáles son las principales modificaciones de este decreto supremo?

Mediante esta modificación se aumenta los LMP del nivel dióxido de azufre permitido: 8 veces
más por encima de los 20 µg/m3 –promedio- que la OMS recomienda por cada 24 horas. El
MINAM propone que se permitan 250 µg/m3 de SO2, lo cual ocasiona daños en la salud de las
personas.

Ahora se da paso a partículas más finas q que son más sólidas. El DS restringe el PM10
(Particulate Matter menor a 10 µm) de 150 a 100 µg/m3 (microgramos por metro cúbico) para
24 horas. Y ahora, más bien, incrementa para doble el valor de PM2.5 (cuyo diámetro es 100
veces más delgadas que el de un cabello humano).
Se está permitiendo que las empresas extractivas expelan de 25 a 50 µg/m3 en 24 horas.
Además, este valor iría aumentando cada año.
“Se sabe que PM2.5 es un ‘particulado’ muy fino y que fácilmente penetra en las vías
respiratorias y llega con rapidez a los pulmones y alveolos. Ello aumenta el riesgo de mortalidad
prematura por efectos cardiopulmonares, en exposiciones de corto y largo plazo”, especifican
las organizaciones miembros de RED MUQUI.
Cabe resaltar que se observa un avance en la incorporación de mercurio gaseoso en el ECA -
Aire, cuya fuente de contaminación identificada es la minería artesanal y la pequeña minería.
Sin embargo, es necesario incorporar otros parámetros que provienen de la actividad minero
metalúrgica, es decir de la gran minería (complejos metalúrgicos, tajos abiertos, relaveras, entre
otros), como es el caso del Sílice, responsable de la silicosis, enfermedad ocupacional de los
trabajadores mineros.

¿Cómo nos afecta esta norma?

Esta norma flexibiliza los estándares de calidad de aire aumentando los límites y beneficiando a
las empresas mineras a costa de la salud de las poblaciones en cuyo territorio hay un impacto
directo de los proyectos extractivos.
Lamentablemente se insiste en facilitar un proceso de inversión que solo tiene una perspectiva
económico-patrimonial y que no considera los graves impactos, a la vida y a la salud. El estado
peruano no cuenta con políticas públicas adecuadas para hacer frente a los graves casos de
contaminación, el caso del Complejo Metalúrgico de La Oroya es una de los más significativos,
La Oroya es una ciudad que se encuentra dentro del ranking de los diez lugares con mayor
contaminación ambiental en el mundo, y en donde los niños han sido los más perjudicados –en
un 90%- al haberse contaminado con plomo y otros metales. En la actualidad este complejo
metalúrgico pretende ser subastado por el estado peruano para que siga en funcionamiento

52
RESOLUCIÓN MINISTERIAL Nº 276-2017-MINAM

¿Cuáles son los principales cambios que plantea?

El Reglamento de la Ley que crea el SEIA en sus artículos 20° y 21° establece la obligación que
tiene el Ministerio del Ambiente, como organismo rector, de precisar el “Listado de Inclusión de
los Proyectos de Inversión sujetos al SEIA”, esta clasificación previa será de vital importancia
para saber qué proyectos de inversión antes de su autorización deben contar con un Estudio de
Impacto Ambiental.

La Resolución Ministerial N° 276-2017-MINAM plantea modificaciones al listado de los

proyectos de inversión del sector Energía y Minas en específico a la clasificación de los
proyectos de inversión de exploración minera. A continuación un cuadro comparativo de las
modificaciones realizadas:

Sobre la categorización de los proyectos de inversión minera.-

Según el artículo 4° de la Ley Nº 27446 de conformidad con el artículo 36° de su Reglamento

las categorías de los proyectos de inversión que deben obtener certificación ambiental antes de
su ejecución es la siguiente:

a. Categoría I - Declaración de Impacto Ambiental.- Incluye aquellos proyectos cuya

ejecución no origina impactos ambientales negativos de carácter significativo.
b. Categoría II - Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado.- Incluye los proyectos cuya
ejecución puede originar impactos ambientales moderados y cuyos efecto negativos pueden
ser eliminados o minimizados mediante la adopción de medida fácilmente aplicables. Los
proyectos de esta categoría requerirán de un Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d).
c. Categoría III - Estudio de Impacto Ambiental Detallado.- Incluye aquellos proyectos
cuyas características, envergadura y/o localización, pueden producir impactos ambientales
negativos significativos, cuantitativa o cualitativamente, requiriendo un análisis profundo
para revisar sus impactos y proponer la estrategia de manejo ambiental correspondiente.”

Según el Decreto Supremo 019-2009/MINAM que aprueba el “Reglamento Ambiental para

las Actividades de Exploración Minera” en sus artículos 20° y 21° señala que lo proyectos de
exploración minera son de Categoría I y Categoría II y por tanto requieren Declaración de Impacto
Ambiental (DIA) o Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd) respectivamente.

Las distinción entre categoría I y II es en función al número de plataformas de perforación,

hectáreas de área disturbada y la construcción de túneles que tenga el proyecto de exploración,
para estas categorías se considera que los impactos ambientales negativos serán leves o
moderados, más no significativos33 . Como podemos darnos cuenta la categorización de los
proyectos se da en función a los impactos que produce en el ambiente y por tanto se estima en
función al alcance del volumen que tenga el proyecto en el territorio, teniendo en cuenta que los
proyectos de exploración minera al igual que los proyectos de explotación minera pueden traer
diversos impactos34.

33 Son considerados impactos negativos significativos “aquellos impactos o alteraciones ambientales que se producen en uno,
varios o en la totalidad de los factores que componen el ambiente”. Anexo 1 del Reglamento de la Ley Nº 27446.
34 Tipos de impacto:

53
 Primera Actualización del Listado de Inclu- Modificatoria de la primera actualización
sión de los Proyectos de Inversión sujetos al del listado de inclusión de los Proyectos
Sistema Nacional de Evaluación de Impacto de Inversión sujetos al Sistema Nacio-
Ambiental – SEIA nal de Evaluación del Impacto Ambiental
(SEIA)
RESOLUCIÓN MINISTERIAL N°
157-2011-MINAM RESOLUCIÓN MINISTERIAL Nº
Junio 2011 276-2017-MINAM
Octubre 2017

Gobierno Nacional - Sectorial

Exploración minera de gran y mediana minería Proyectos de exploración minera de

metálica y no metálica y sus modificatorias, titulares de la mediana y gran minería,
con sus componentes auxiliares y complemen- considerando sus componentes auxiliares
tarios, entre ellos, grifos de abastecimiento de y otros que requiera, que contemplen más
combustible, tanques de almacenamiento de de veinte (20) plataformas de perforación
combustibles, caminos de acceso, plantas de y/o más de diez (10) hectáreas de área
tratamiento de aguas, líneas de transmisión disturbada, o que se encuentren ubicados:
eléctrica, centrales hidroeléctricas, sub esta-
ciones eléctricas, campamentos, infraestruc- a) A menos de cincuenta (50) metros
tura de disposición de residuos sólidos. de un cuerpo de agua, bofedal, canal de
conducción, pozo de captación de aguas
subterráneas, manantiales o puquiales.
b) A menos de cien (100) metros de dis-
tancia en línea horizontal y perpendicular
de la huella máxima de ocupación en
invierno de un nevado o área glaciar.
c) A menos de cien (100) metros de tierras
de protección y/o bosques primarios.

d) En Áreas Naturales Protegidas de

administración nacional y/o sus zonas de
amortiguamiento y/o áreas de conserva-
ción regional.
e) En áreas al amparo de alguna regula-
ción especial expresamente reconocidas
por Ley.

54
Exploración minera –pequeña minería y mine- Proyectos de exploración minera que
ría artesanal metálica y no metálica**** y sus consideren túneles de exploración o que
modificatorias con sus componente auxilia- se busquen determinar la existencia de
res y complementarios, entre ellos, grifos de minerales radioactivos.
abastecimiento de combustible, tanques de
almacenamiento de combustibles, caminos
de acceso, plantas de tratamiento de aguas,
líneas de transmisión eléctrica, centrales
hidroeléctricas, sub estaciones eléctricas,
campamentos, infraestructura de disposición
de residuos sólidos.

Gobierno Regional

Exploración minera –pequeña minería y mi- Proyectos de exploración minera de titu-

nería artesanal metálica y no metálica y sus lares de la pequeña minería y minería ar-
modificatorias con sus componente auxiliares tesanal considerando sus componentes
y complementarios, entre ellos, grifos de abas- auxiliares y complementarios
tecimiento de combustible, tanques de alma-
cenamiento de combustibles, caminos de ac-
ceso, plantas de tratamiento de aguas, líneas
de transmisión eléctrica, centrales hidroeléc-
tricas, sub estaciones eléctricas, campamen-
tos, infraestructura de disposición de residuos
sólidos.

55
Cuando es una exploración inicial o categoría I, no necesariamente requiere la instalación de
un campamento, sino el uso de la infraestructura más próxima, siendo que la intervención en
el campo puede limitare algunos meses y no superará, considerando toda la remoción de tierra
que pueda estar involucrada, las diez hectáreas de intervención. En cambio las actividades de
exploración de categoría II pueden significar una mayor intervención en el medio físico (accesos
y construcción de plataformas), una mayor demanda de recursos locales y una mayor presencia
en el área, lo que implica además, probablemente la instalación de un campamento, lo cual la
generación de residuos sólidos al viene asociado a la generación de residuos sólidos, aguas
servidas y otros factores que deben ser atendidos35.

Según el artículo 5° del Reglamento del SEIA para la clasificación de los proyectos de inversión
se establecen entre otros, los siguientes criterios de protección ambiental:
• Protección de la salud.
• Protección de la calidad ambiental,
• Protección de los recursos naturales, especialmente de las aguas,
• Protección de los ecosistemas y las bellezas escénicas.

Estos criterios de protección establecidos en el Reglamento del SEIA encuentran su correlato a

nivel constitucional en el artículo 2° dela Constitución inciso 22)
“A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un
ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida.”
Y el artículo 67° de la Constitución:
“El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus
recursos naturales.”
La actual modificatoria que el MINAM ha realizado en un primer supuesto excluye de Estudio
de Impacto Ambiental a proyectos de exploración de mediana y gran minera que tengan hasta
(20) plataformas de perforación y/o más de diez (10) hectáreas de área disturbada, con lo cual
modifica también la clasificación de proyectos del Reglamento Ambiental para Actividades de
Exploración Minera que se encuentra vigente. Esta exclusión se da en específico en un bloque de
proyectos mineros que además de contar con las características antes señaladas, se excluyen
en función al territorio en que se ubican:

a) A más de cincuenta (50) metros de un cuerpo de agua, bofedal, canal de conducción, pozo de
captación de aguas subterráneas, manantiales o puquiales.
b) A más de cien (100) metros de distancia en línea horizontal y perpendicular de la huella máxima
de ocupación en invierno de un nevado o área glaciar.
c) A más de cien (100) metros de tierras de protección y/o bosques primarios.
De tal forma que si antes de la modificatoria todos los proyectos de exploración cercanos a
fuentes hídricas y ecosistemas frágiles estaban sujetos al Estudio de Impacto Ambiental, ahora
sin ningún sustento técnico que permita garantizar la protección del ambiente y el uso sostenible
de los recursos naturales, se excluye de EIA a un importante bloque de proyectos de inversión
relativizando incluso los criterios de protección ambiental establecidos en el Reglamento de la
Ley N° 27446.
- Impactos sobre los recursos hídricos.
- Impactos a la calidad de aire y la generación de ruidos.
- Impactos sobre la Topografía
- Impactos sobre la vegetación
- Impactos sobre el Patrimonio Cultural
35 Recomendaciones para el fortalecimiento de la evaluación del impacto ambiental de las actividades mineros en el Perú, Pavel Aquino
Espinoza .

56
Sobre la participación ciudadana y el derecho a Consulta Previa

Uno de los objetivos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental según el primer artículo
de la Ley Nº 27446 es que se establezcan mecanismos que aseguren la participación ciudadana
en el proceso de evaluación de impacto ambiental.
Según el artículo 14° de la Ley n° 27446 la población debe ser consultada desde el propio
momento en que se elabora este instrumento, para lo cual la empresa debe establecer un plan
de participación ciudadana, en el cual puede incluir el uso de diversos mecanismos, como las
encuestas, entrevistas, talleres de consultas o mesas de trabajo, entre otros. El EIA del proyecto
que se pretende realizar debe ser puesto en conocimiento público a través del diario oficial
El Peruano y del diario de mayor circulación de la zona en la cual se ejecutará el proyecto y,
complementariamente, a través de anuncios en programas radiales o incluso en la televisión,
o mediante otros medios como volantes, folletos explicativos, reuniones informativas, carteles,
etc. El diagnóstico de la línea de base es una de las primeras etapas en las cuales la participación
de la población es vital, en cuanto los pobladores locales tienen usualmente un conocimiento
detallado de las características del entorno en el que habitan. También es oportuno someter
a consulta los posibles efectos o impactos que puede originar el proyecto y, luego, el plan de
manejo. A su vez, los Términos de referencia para los estudios de exploración minera tanto de
categoría I y II, requieren que como parte de este se cuente de un plan de relacionamiento con
las comunidades y/o centros poblados del área de influencia del proyecto de exploración, que
incluya las estrategias de información y difusión de las actividades de la zona36.
Los proyectos de inversión minera en fase de exploración pueden traer impactos socio-
ambientales de carácter medianamente significativo o incluso muy significativo debido a que
lo niveles de intervención de más de 20 plataformas y la remoción y ocupación de más de 10ha,
ocupan en su momento de mayor demanda unos 24 trabajadores y duran unos 30 meses, lo
que lleva a su vez a mayor posibilidades e impactos sociales37.

Con la modificatoria realizada se está excluyendo a un considerable bloque de proyectos

de inversión minera de la categorización I y II del SEIA y por tanto de la implementación de
mecanismos de participación ciudadana, la ausencia de estos mecanismos solo conllevará a
la generación de más conflictos sociales y a la vulneración de derechos de las comunidades
afectadas ante la influencia de los proyectos mineros.
Tampoco se señala claramente y de manera diferenciada en qué condiciones queda el derecho
a Consulta Previa en los casos de que estos proyectos mineros se realicen en territorio indígena.
El estado peruano tiene obligaciones de prevención y protección particulares respecto a los
pueblos indígenas y con la modificatoria actual se profundiza la precaria garantía de respeto y
cumplimiento a este derecho de reconocimiento convencional.

36 Anexo I de la Resolución Ministerial N° 167-2008-MINEM-DM, que aprobó Términos de Referencia para exploración minera.
37 Estudio realizado por Pavel Aquino. En: Recomendaciones para el fortalecimiento de la evaluación del impacto ambiental de las activida-
des mineros en el Perú, DAR, 201.

57
Sobre el Ordenamiento Territorial
El Ordenamiento Territorial como herramienta de gestión del riesgo tiene como objetivo principal
establecer los criterios para la toma de decisiones concertadas sobre el uso sostenible del
territorio, la Resolución Ministerial n° 26-2010-MINAM, que establece los Lineamientos de
Política para el Ordenamiento Territorial señala lo siguiente:

“El Ordenamiento Territorial es una política de Estado, un proceso político y técnico

administrativo de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos,
políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, la regulación
y promoción de la localización y desarrollo sostenible de los asentamientos humanos; de las
actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial sobre la base de la identificación
de potenciales y limitaciones, considerando criterios ambientales, económicos, socioculturales,
institucionales y geopolíticos”

La emisión de la Ley 30230 ha modificado los objetivos del OT y la Zonificación Ecológica

y Económica, un instrumento de gestión del territorio que permite la identificación de
potencialidades y limitaciones de un determinado territorio como parte del proceso de OT38 ,
al establecer la prohibición expresa de asignar mediante el OT usos y establecer exclusiones
de uso y concentrando la toma de decisiones en el Consejo de Ministros, esto altera el reparto
de competencias para los Gobiernos Regionales y Locales quienes eran los encargados del
ordenamiento territorial39
El SEIA es a la vez también un sistema concertado sobre el proceso de estudio de impacto
ambiental y la habilitación para el inicio de proyectos de inversión minera que asigna
responsabilidades de desde los gobiernos locales. Así, uno de los principios del SEIA es el de
Complementariedad: “El Estado debe asegurar la coherencia y complementariedad en el ejercicio
de las funciones públicas relacionadas con el SEIA, así como en el diseño y aplicación de los
instrumentos de gestión ambiental y otras obligaciones de nivel nacional, regional y local.”40

La modificación del Listado del SEIA reafirma el carácter no vinculante del Ordenamiento
Territorial pues debilita la competencia de los gobiernos regionales y locales para la gestión
del EIA al excluir a un importante bloque de proyectos de inversión minera de mecanismos de
gestión ambiental, por lo que esta modificatoria indirectamente estaría estableciendo criterios
para el ordenamiento territorial.

38 Decreto Supremo 084-2004- PCM – Reglamento De Zonificación Económica Ecológica.

39 Ley 27972 – Ley Orgánica de los Gobiernos locales, artículo 73°
40 Artículo 3° - Ley 27972 – Ley Orgánica de los Gobiernos locales

58
¿A quién beneficia principalmente?
• Empresas Mineras

¿Cómo nos afecta?

Sin ningún estudio que sustente técnicamente la ausencia de impactos significativos al
ambiente, excluye un gran grupo de proyectos de exploración minera del Estudio de Impacto
Ambiental, esta modificatoria atenta contra las obligaciones que tiene el estado peruano de
establecer estándares ambientales adecuados y los principios de protección establecidos en el
marco jurídico que regula el SEIA, además de flexibilizar los estándares de protección ambiental,
disminuyendo el alcance territorial de los instrumentos de gestión ambiental, disminuyendo a la
vez las competencias de los gobiernos regionales y locales y estableciendo nuevos criterios de
ordenamiento territorial afectando el derecho a vivir en un medio ambiente sano y equilibrado,
se busca promover los proyectos de exploración para sacar provecho al máximo de los recursos
naturales pero sin garantías mínimas para un desarrollo sostenible.
Excluye de procesos de participación ciudadana a un importante bloque de proyectos de
exploración minera que por su alcance y volumen traerán impactos ambientales significativos
en el territorio, esto conllevará al incremento de la conflictividad social además no se desarrolla
ningún tipo de regulación específica a los casos donde los proyectos excluidos del listado del
SEIA se intenten desarrollar en territorio indígena, cuando las consideraciones sobre Consulta
Previa deben ser explícitas y diferenciadas a los procesos de participación ciudadana y ante la
cual el estado peruano tiene obligaciones internacionales con el Convenio N° 169.
Implicaría también la modificatoria del Reglamento de Exploración Minera vigente en lo que
corresponde a categorización de proyectos sujetos al SEIA, esta modificatoria ya ha sido
anunciada por el MINAM y de concretizarse se tendrían un marco normativo listo para las
aprobaciones indiscriminadas de proyectos de exploración minera y teniendo en cuenta
que más del 70 % de las concesiones mineras se desarrollan en zonas de fuentes hídricas
la presente modificatoria promueve el riesgo de afectación al derecho al agua y por tanto al
derecho constitucional a la salud y el derecho constitucional a vivir en un medio ambiente sano
y equilibrado.

NUEVO REGLAMENTO DE PROTECCIÓN AMBIENTAL PARA LAS ACTIVIDADES

DE EXPLORACIÓN MINERA - Decreto Supremo N° 042-2017-EM

Esta norma autoriza la ejecución de la actividad de exploración minera en humedales, incluyendo

las fajas marginales. Cabe mencionar que tanto en la costa, la sierra y en la Amazonía del país,
los humedales son ecosistemas de desarrollo y producción de recursos para subsistencia de
la población local, y su destrucción ha generado muchos conflictos socio ambientales, por el
grave daño de estos hábitats a causa de la actividad minera.

Asimismo, sólo se enfoca en el cumplimiento de Límites Máximos Permisibles (LMP) durante

la ejecución del proyecto, sin considerar la necesidad de evitar el impacto de residuos sólidos
o potenciales derrames en el suelo, entre otros. Además, no toma en consideración que el
territorio, al término del proyecto, debe quedar en igual o mejor condición ambiental que antes
de iniciada la actividad, a fin de evitar dejar pasivos ambientales. Al final, lamentablemente

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la población del lugar convive con esos pasivos, y el Estado es un actor pasivo que no logra
asumir la remediación de estos pasivos por no ser estrictos y velar por el cuidado del ambiente
en forma estricta durante el proceso de vida del proyecto minero de exploración

Permite una perforación o sondaje en cualquier área, y si ésta afectase un acuífero confinado
recién se tendría que detener y obturar la perforación, es decir, cuando el daño está hecho.
Además, se deja a consideración del titular minero para que sea registrada y comunicada a la
DGAAM del MINEM. Con este artículo se pone en evidencia que el principio precautorio no se
aplica en la exploración minera.

La norma no facilita que la población o las personas puedan hacer llegar su queja al MINEM
y otras autoridades competentes, cuando un proyecto de exploración es aprobado por el
MINEM bajo circunstancias objetables, ante potenciales impactos negativos en sus fuentes de
agua; por problemas ambientales ya ocurridos; o por apropiación de terrenos principalmente;
situaciones que no son consideradas. Menos aún, no deja abierta la posibilidad de que la
población o las personas puedan hacer llegar su queja de tal manera que el MINEM y otras
autoridades competentes, tomen conocimiento.

Al crear la nueva categoría de “Proyectos de bajo riesgo”, se genera un retroceso en la

Clasificación de los Estudios Ambientales, ya que toma las características de un proyecto que
actualmente corresponde a una Declaración de Impacto Ambiental (DÍA), y se crea una nueva
categoría que está exenta de la realización de un estudio ambiental.

Esta norma señala que “Mediante Resolución Ministerial, previa opinión favorable del MINAM, el
MINEM aprueba las disposiciones y criterios específicos para la aplicación del Informe Técnico
Sustentatorio (ITS) para los proyectos de exploración minera”. Al respecto, resulta inconcebible
que se establezca este Reglamento sin tener claridad en qué consiste y en qué casos se
aplicaría el ITS. También llama la atención que este artículo sólo está presente en el capítulo de
Fiscalización y Sanciones.

A la fecha no se tiene claridad en qué situaciones corresponde la presentación de un ITS, y

lamentablemente un titular minero puede optar por este informe para evadir los mecanismos
de una evaluación rigurosa por parte de la entidad competente y del proceso de participación
ciudadana en ampliaciones de proyectos de exploración minera.

Se entiende que un ITS sería un procedimiento excepcional diferente a la modificación de un EIA

sd, pero que debe contar con un mecanismo de comunicación - participación ciudadana (por
la página web del MINEM y talleres informativos a la población local por parte de la autoridad
competente).

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Propuestas de normatividad, políticas públicas y exigencias al Estado

Considerando que:

a. El D.S. 054-2013 y 060-2013, son el inicio del paquete reactivador para promover la
inversión, generando bajo esta afirmación la indefensión del derecho al territorio de los
pueblos indígenas, pues los plazos para la aprobación de los EIA se recortan, motivando
que las autoridades competentes bajo principios de celeridad emitan informes de
manera inmediata sin una evaluación idónea y sin la profundidad necesaria. Así mismo
la emisión de CIRA, se sujeta al silencio administrativo positivo, lo que vulnera el
derecho al patrimonio cultural, pasando a segundo plano la preservación de nuestros
bienes culturales.
b. La Ley N° 30230, es una norma que debilita la institucionalidad y normatividad
ambiental, apartándose el Estado de su rol garantista en la protección de los derechos
de los Pueblos Indígenas u Originarios. Así mismo, debilita la función sancionadora del
OEFA, beneficiando con ello a las empresas mineras y de hidrocarburos. Al aprobarse
que los Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles, Zonas
Reservadas, procesos de Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial
sean refrendadas bajo Decreto Supremo y por el Consejo de Ministros, parcializa y
burocratiza todos estos procesos sujetándose a intereses económicos y políticos. El
Reglamento de la citada Ley, desnaturaliza el derecho de concesión, al otorgarle las
mismas atribuciones que la propiedad, pues con el sólo hecho de tenerlas, el titular
tiene acceso también a la aplicación de procedimientos especiales de saneamiento
físico legal, lo que implica un grave riesgo para el derecho de propiedad de cualquier
población o persona, áreas de importancia agrícola y agroecológica, fuentes de agua,
entre otras áreas de importancia.
c. El D.S. 001-2015, es inconstitucional pues viola el derecho a la propiedad y autonomía
de las comunidades campesinas, al permitir que se otorgue los territorios con la
autorización de la junta directiva de la comunidad campesina, solicitando sólo
“documento de fecha cierta” de la Asamblea Comunal y no Acta donde ésta toma
decisión sobre la disposición de tierras comunales. La Ley 24656, Ley General de
Comunidades Campesinas, señala que las tierras de las comunidades «…por excepción
podrán ser enajenadas, previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros
calificados de la Comunidad, reunidos en Asamblea General convocada expresa y
únicamente con tal finalidad…». Por otra parte, el artículo 103 de la Constitución Política
es claro: «La ley se deroga solo por otra ley». Al no tener rango legal el artículo 3.1.c.iii
del Decreto Supremo N° 001-2015-EM, no puede derogar o modificar el contenido de
la Ley N°24656. Bajo esta afirmación, se vulnera además el principio de supremacía
normativa de la Constitución Política.
d. La Ley 30327, pretende simplificar aún más los procedimientos para la facilitación de
proyectos de inversión, generando una forma de imposición perversa de la servidumbre,
derechos de vía y expropiación de bienes inmuebles para proyectos de infraestructura
y los denominados “de gran envergadura”, que podrían poner en riesgo las tierras de
pueblos indígenas (Comunidades Campesinas y Nativas). El hecho que se otorguen e
impongan servidumbres a favor proyectos de inversión en tierras eriazas que pueden

61
 ser de propiedad comunal, podría agudizar aún más los conflictos, especialmente los
vinculados con industrias extractivas y obras de infraestructura, violentando derechos
constitucionales como el de propiedad (art.70), la autonomía comunal para el uso de la
tierra (art. 89), la Ley de Comunidades Campesinas 24656 (art.7), la Ley de Tierras (art.
11) además de normas internacionales como el Convenio 169 de la OIT (arts. 14 y 15).
e. Las normas revisadas en forma conjunta transgreden el derecho a la propiedad y posesión
de las tierras de los pueblos indígenas, aspecto que es visibilizado principalmente en
la Ley 30230, el D.S. 054-2013-PCM y la Ley 30327, ya que otorgan y dan facilidades
a las empresas privadas para acceder a tierras que pertenecen históricamente a las
comunidades campesinas y nativas, en tal sentido se vulnera lo establecido por el
artículo 14 del Convenio 169 de la OIT en el que reconoce los derechos de propiedad
y posesión sobre tierras que tradicionalmente ocupan las poblaciones indígenas. Las
modificaciones introducidas en el Código Civil (defensa extrajudicial de la posesión) y
Código Penal (usurpación agravada) fortalecen la vulneración al derecho a la posesión
y propiedad, pretendiendo criminalizar el uso del territorio
f. Ninguna de las normas analizadas fueron sometidas a consulta previa, violando el
artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, cuando es evidente que estas normas tienen
implicancias directas sobre las poblaciones indígenas, por tanto era obligación
del Estado llevar a consulta previa todas estas normas y coordinar con los pueblos
indígenas las decisiones y medidas que se adoptara a favor de ellos.
g. El problema no es la promoción de la inversión privada; se cuestiona que las medidas
para llegar a esta, desconocen la protección de los derechos de las poblaciones y
especialmente de los pueblos indígenas u originarios, violando derechos tales como:
el derecho a la posesión y propiedad del territorio, a la consulta previa, a vivir en un
ambiente adecuado, identidad cultural y la autonomía, entre otros. Se pretende imponer
un modelo económico al que las Comunidades Campesinas y Nativas deben someterse,
basándose en la promoción del desarrollo a través de la explotación de los recursos
naturales que existen en su territorio.

Se propone:

• Exigimos que en el Estado se establezcan líneas de carrera en las instancias competentes

que regulan actividades como la minería, que impidan el ingreso de tecnócratas y
profesionales que tengan intereses vinculados con las actividades que se van a encargar
de regular y fiscalizar. Con ello buscamos evitar la práctica perniciosa de las “puertas
giratorias”, para la que además deben establecerse normas administrativas e incluso
penales que la sancionen severamente.
• Demandamos la investigación de aquellas personas que asumen o asumieron cargos
públicos en cuyo mandato se tomaron decisiones que favorecieron intereses con los que
ellos estaban vinculados y de aquellos que al culminar su mandato se vincularon con
empresas que se vieron favorecidas por dichas decisiones.
• Debería establecerse en la normativa de contratación de personal de Estado, limitaciones
de acceso a cargos públicos, a personas que tenga intereses particulares que puedan
vincularse con las decisiones que tomen al asumir dichos cargos.

62
• Exigimos la derogatoria y/o modificatoria de normas como la Ley 30230, 30327 y el D.S.
N° 001-2015-EM, normas de los paquetazos normativos que reducen estándares, afectan
derechos y debilitan la institucionalidad en material ambiental y social.
• Apoyamos las acciones de inconstitucionalidad contra la Ley 30230 y la Acción Popular
contra el D.S. N° 001-2015-EM.
• Asimismo tenemos una apreciación critica de los decretos legislativos (1333, 1320,
1334, 1244, 1293, Y 1336, etc.) el D.S 003-2017-MINAM, la Resolución Ministerial
276-2017-MINAM, el Decreto Supremo N° 042-2017-EM, todas ellas normas emitidas por
el actual gobierno (Peruanos por el cambio) en sus dos etapas, en tanto consideramos
contienen disposiciones inconstitucionales y/o ilegales que deben ser revisadas para su
modificación y/o derogación.
• Proponemos se cree una autoridad autónoma, descentralizada, adscrita a instancias
internacionales para que garantice la regulación y fiscalización ambiental, que brinde
garantía, credibilidad e independencia en sus decisiones, y que fomente mecanismos
participativos en sus procesos.

63
 6. Diversificación económica y alternativas al desarrollo.

Situación actual

El Perú es un país mega-diverso que, a través de sus tres zonas, las tierras altas (sierra), la
selva tropical (selva) y la costa, tiene diferentes climas con condiciones naturales ideales para
una economía diversificada41 . Hasta mediados del siglo pasado, la agricultura era la principal
actividad económica del país. En la sierra peruana, una de las actividades económicas más
importante es la agricultura familiar que contribuye significativamente a la seguridad alimentaria
del país. Alrededor del 70% de los alimentos consumidos en el Perú son producidos por pequeños
agricultores (Eguren y Mendoza, 2016). Además, los productores de pequeña escala contribuyen
a la protección del medio ambiente y la conservación de la biodiversidad en el país. Aunque la
agricultura familiar y la agricultura de pequeños productores cumplen este importante rol, no
reciben un fomento importante por parte del estado. Hoy casi el 60% de la población rural andina
vive en la pobreza (MISEREOR, 2013).

El desarrollo rural y económico de Perú se basa en una estrategia de tipo extractivista. La

agricultura se concentra primordialmente en las zonas costeras donde se desarrolla una
agricultura convencional orientada a la exportación y en la sierra peruana se concentra en la
minería. Desde el gobierno de Fujimori en la década de 1990, el sector minero ha sido fomentado
en forma extraordinaria y minerales y metales como el cobre, el oro y el zinc se extraen en gran
escala. El aumento de los precios de las materias primas, junto con un fomento por parte del
gobierno ha llevado a un rápido crecimiento del sector de la minería y alimentado las esperanzas
del sector como motor de desarrollo del país. Así que la minería representó en los últimos años, en
promedio, poco más del 10% de la producción económica.

Hasta el 60% de los ingresos de exportación y el 30% de los ingresos fiscales generados por el
sector privado y las inversiones han aumentado un 428% desde 2006. Si uno aplica los criterios
del Fondo Monetario Internacional que define a los países dependientes de las exportaciones
de productos primarios y minerales (FMI, 2014; MINEM, 2015), el Perú hoy se encuentra en una
situación de alta dependencia del sector primario y del sector minero. De acuerdo a Oxford Policy
Management, una empresa de consultoría internacional, el Perú está en el puesto 9 de este los
países dependientes de minerales y metales (OPM, 2011). El rol del sector de la minería como
motor para el desarrollo del país y la estrategia de desarrollo extractivista deben ser analizados
con una mirada crítica.

Las promesas de las empresas mineras transnacionales que las inversiones van a generar una
gran demanda de empleo en las regiones mineras no han sido cumplidas. Durante los últimos 10
años, la minería emplea en promedio sólo alrededor del 1% de la mano de obra regional en forma
directa (MINEM, 2015; INEI, 2015). La esperanza que el desarrollo rural se iba a dinamizar con
estas inversiones mineras sólo se cumplió parcialmente. Las cifras de pobreza siguen siendo
altas, casi el 60% de la población es pobre, y cada quinto habitante de la sierra vive en condiciones
de pobreza extrema. Los más afectados por la pobreza son las comunidades rurales, indígenas,
llamados Comunidades Campesinas, de los cuales el 90% viven en la sierra peruana (Ministerio
del Ambiente, 2016, véase el INEI 2015 y 2013; El Comercio, 2015; FIDA, 2013).
41 Perú es uno de los doce países considerados de mega diversidad, favorecido por sus condiciones climáticas debido a que cuenta con una
manifiesta y variada biodiversidad o mega diversidad. En el país existen 28 climas y 84 zonas de vida sobre un total de 104 que existen en el
planeta según el sistema de zonas de vida Holdridge.

64
65
A pesar de estas cifras, el gobierno central sostiene un modelo de crecimiento enfocado en
la promoción de la industria extractivista. Durante la década de 1990, sólo 2,3 millones de
hectáreas de tierra estaban entregadas en concesiones mineras, en la actualidad ya hay más
de 23,6 millones de hectáreas (De Echave 2015) concesionadas. Esto corresponde a una cuarta
parte de todo el país andino. La expansión de la industria minera ha causado una intensificación
de los conflictos de uso y distribución, los denominados conflictos socio-ambientales. Entre
2008 y 2014 el número de conflictos socio-ambientales en el Perú se ha incrementado en
un 300%, en la mayoría de los casos (más del 60%) se debe a conflictos con las industrias
extractivas (Defensoría del Pueblo, 2016; FMI, 2014). Muchos sitios mineros se encuentran en
las cabeceras de los ríos que son fundamentales para la agricultura familiar y por lo tanto las
condiciones de vida de la población.

La minería realiza enormes intervenciones en los ecosistemas sensibles de las tierras altas de
la sierra, por lo que la disponibilidad y calidad de los recursos hídricos se alteran en muchos
casos en forma permanente. Un problema central es el hecho que el impacto ambiental de los
proyectos mineros se manifiesta mucho más allá de los límites del proyecto y de su zona de
influencia directa o indirecta. Las empresas mineras sólo responden parcialmente con medidas
adecuadas para la mitigación de los impactos ambientales, entonces las consecuencias se
externalizan y la población aledaña sufre estas sin ser mitigado por los impactos. Los recursos
como el agua y la tierra ya no están disponibles para la agricultura o donde están son de una
peor calidad.

Los economistas comúnmente razonan, sumando los ingresos que genera la actividad
minera por impuestos e ingresos indirectos, que son importantes es cierto, pero no restan
las denominadas externalidades que ocasiona la actividad, que no son sino los impactos que
genera la actividad minera, como la remediación de los pasivos ambientales mineros actuales
y antiguos, la atención de salud de las personas, en especial niños y niñas, afectadas por la
contaminación generada por la actividad minera, los impactos en las actividades económicas
locales que se ven afectadas por la contaminación y la reducción de la mano de obra local por
la migración, la afectación de las fuentes que proveen de recursos hídricos, en los ecosistemas
frágiles que generan dichos recursos hídricos y en aquellos que cuentan con biodiversidad
endémica y en peligro de extinción.

Las zonas mineras deben diversificar su economía

La dependencia generada en zonas como la ciudad de La Oroya, con actividad metalúrgica

desde inicios del siglo pasado, requieren que se acuerden alternativas frente a la actividad que
ha contaminado seriamente los ecosistemas y la salud de las personas.

Se requieren procesos de remediación previos al re establecimiento de nuevas zonas agrícolas

y ganaderas, en los cuáles priorice inversión el Estado y las empresas responsables de los
impactos también, para facilitar la realización de actividades económicas alternativas.

La prioridad en las decisiones sobre las actividades económicas que como gobierno se debe
impulsar, no puede ser sólo en base al ingreso económico que se pueda generar, sino que

66
también se deben considerar los impactos que pueden generar la actividad y los costos de su
remediación, no solo de los lugares afectados sino que también de las actividades económicas y
ecosistemas afectados, pues ello supone consecuencias en empleos, salud ambiental y humana,
que deben evaluarse antes para definir adecuadamente las decisiones que se deben tomar.

UNIDADES USO DE
AGROPECUARIAS TIERRAS

97%
80,95%

19,05%
3%

AGRICULTURA AGRICULTURA AGRICULTURA AGRICULTURA

FAMILIAR EMPRESARIAL FAMILIAR FAMILIAR

67
Desde Red Muqui, nuestras instituciones miembro, realizan actividades como Cooperativismo
(Vicariato de Jaén), Siembra y cosecha de agua (CEDAP Ayacucho), que buscamos socializar
con los demás miembros para incentivarla con los agricultores y productores en diferentes
lugares del país.

Asimismo el Centro de Desarrollo Rural – SLE de la Universidad Humboldt de Berlin-Alemania,

ha realizado un informe para Red Muqui denominado “Alternativas de desarrollo en las regiones
mineras en el Perú”, en base al estudio de dos zonas de trabajo, Celendín en Cajamarca y el
Valle del Mantaro en Junin, que evidencian por un lado, el riesgo que puede traer una actividad
minera en una zona de ecosistemas frágiles como la Jalca, y en el otro caso, los históricos
impactos generados por la actividad minera y los problemas que trae para la economía local.

Nuestra propuesta también se vincula con el impulso a las experiencias de economías

solidarias, buscando mercados de comercio justo y producción de productos orgánicos para
las asociaciones de agricultores y productores.

La agricultura como una alternativa al extractivismo. Fortalecimiento de la Agricultura Familiar

en zonas impactadas por la Minería

En el Perú tenemos más de 2.3 millones de familias agropecuarias que conducen un número
igual de unidades agropecuarias, ocupan una superficie total de 38 millones 742 mil 464.5
hectáreas (30.1% del territorio nacional). Constituyendo así la Agricultura Familiar en el 97% de
UA (2’156,833 UA) y la Agricultura Empresarial representa solo el 3% (56,673 UA).
El potencial del sector agrícola para generar ingresos se afecta por los impactos
medioambientales de la minería. Mientras el territorio dedicado a la agricultura es de solo el
7 %; el que se destina a las concesiones extractivas crece de forma descontrolada. Como se
sostiene en el pronunciamiento de las copartes de Misereor42 “… el 81% de los productores
existentes en el Perú son pequeños agricultores que producen el 70% de los alimentos de la
canasta familiar, y éstos son primordialmente agricultores familiares. Sólo el 7% del territorio
nacional se dedica a ésta actividad fundamental para la vida, y para ello es necesario otorgar
garantías para los territorios de las comunidades y familias campesinas, las que se ha perdido
o debilitado con la normativa y políticas públicas impulsadas para favorecer el acceso a la tierra
para la gran inversión nacional y extranjera, especialmente minera y extractiva en general”. La
actual estrategia del modelo de desarrollo significa no solo que los grupos más vulnerables
son los perdedores, sino que también pueden surgir enormes costos macro-económicos que
deberán ser asumidos por la sociedad y el estado. En este contexto, se plantea la cuestión
sobre estrategias alternativas de desarrollo que sean socialmente justas y ambientalmente
sostenibles.

¿Cuáles son los riesgos de la convivencia entre la Agricultura familiar y la Minería?

1. Desplazamiento de pueblos.
2. Contaminación del agua y suelos
3. Afectación a la salud de la población.
42 Pronunciamiento “POR UNA AGRICULTURA FAMILIAR QUE FAVOREZCA LA SOBERANÍA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ. Institu-
ciones copartes de Misereor, Otuzco, La Libertad, 07 y 08 de noviembre del 2016.

68
 4. Destrucción de ecosistemas frágiles.
5. Pérdida de suelos agrícolas y semillas.
6. Incrementa la inseguridad alimentaria.
7. Cambios culturales negativos en los pueblos originarios (aculturación, dependencia,
etc.).
8. Pobreza en pueblos alto-andinos impactados por la minería.

Propuestas de normatividad, políticas públicas y exigencias al Estado

• La promoción y el fomento de la agricultura debería no solo dirigirse al desarrollo de

las empresas, sino incluir en mayor grado un enfoque orientado hacia la erradicación de
la pobreza y la integración de la agricultura familiar y de las comunidades campesinas en
las políticas de fomento y desarrollo productivo. De esta manera la agricultura familiar,
desatendido por mucho tiempo, podía tomar un rol central en la erradicación de la pobreza
y también hacia un desarrollo sostenible. Esto requiere también el fomento y una mayor
inversión pública en otros sectores como la silvicultura y el turismo. En primordial mejorar
el diálogo, la cooperación y coordinación interministerial y dentro de los diferentes niveles
de gobierno (local, regional nacional).
• La Estrategia Nacional para la Agricultura Familiar en conjunto con la ley de Promoción
y Desarrollo de la agricultura familiar de 2015, fomenta la agricultura familiar con el
objetivo de contribuir a la seguridad alimentaria del país y de los pequeños agricultores,
y al mismo tiempo aumentar sus ingresos. Esto podría evitar el éxodo rural y a través
de la implementación de los incentivos adecuados animar a los jóvenes a trabajar en la
agricultura, en lugar de vivir desempleado en las ciudades. En particular, los presupuestos
anuales para la promoción de la agricultura familiar a nivel nacional y regional, así como los
presupuestos de programas tales PROCOMPITE deberían aumentarse significativamente.
Aparte de un aumento del presupuesto es recomendable que los gobiernos regionales y
locales desarrollan e implementan políticas territoriales que conciben la agricultura familiar
como el pilar fundamental de las economías locales y regionales.
• Se recomienda articular e implementar a nivel regional y local, en agricultura familiar,
iniciativas y proyectos con un enfoque participativo que resguarda la participación
y un amplio involucramiento de los pequeños productores. Un aspecto central es el
mejoramiento de la asistencia técnica del MINAGRI y de las Direcciones Regionales
Agrarias. Se recomienda realizar capacitaciones en forma permanente y orientada a la
práctica, con un mayor grado de formación del personal que realiza las capacitaciones.
Este personal requiere de un mejor sistema de incentivos que garantiza la motivación
necesaria para efectuar las capacitaciones de alta calidad y en forma profesional.
• Un elemento central de la agricultura familiar es la diversificación de la producción
agrícola. La diversificación de los cultivos agrícolas reduce significativamente el riesgo de
pérdidas masivas de cosechas ya que los diferentes cultivos tienen diferentes sensibilidades
en cuanto a los efectos del cambio climático. Al mismo tiempo, se reduce el riesgo de
pérdidas mediante una diversificación en productos cultivados que tienen diferentes ciclos
estacionales. Los efectos del cambio climático, como el aumento de las temperaturas, una
mayor variación de las temperaturas y la reducción de los glaciares, son evidentes, por lo
que se recomienda considerar en la selección de los cultivos preferentemente aquellos
cultivos agrícolas que requieren menos agua y que tienen cortos ciclos de crecimiento.

69
 • Los gobiernos regionales y los gobiernos locales podrían fomentar aquellos
subsectores, cadenas de valor y grupos de productos que muestran el mayor potencial
para incrementar los ingresos de los pequeños productores, como la ganadería a pequeña
escala.
• Se recomienda a todos los niveles de gobierno impulsar y apoyar la creación y el
fortalecimiento de la asociatividad de pequeños agricultores y productores, con especial
atención al cooperativismo. La actual desarticulación y atomización de los productores
es un factor de cuello de botella que causa importantes limitaciones a la economía y a las
políticas.
• Las experiencias de cooperativas en diversos lugares del país ha sido muy útil para
diversificar los riesgos y difundir tecnología. Tienen un alto potencial de reducción de los
costos de producción y también pueden facilitar el acceso deficiente al crédito. Las políticas
de la organización y asociación de productores también podrían ir acompañado con una
mayor formalización de las relaciones laborales y reducir el alto grado de informalidad en el
sector. En estos ámbitos se requieren de un nuevo enfoque de las políticas y de la creación
de una variedad de incentivos.
• Se recomienda continuar con el proceso de ordenamiento territorial y avanzar hacia
un instrumento de planificación vinculante con normas explicitas y obligatorias. Una
planificación estratégica del territorio basada en el consenso mejorará significativamente
la gobernabilidad del país.
• La creación de zonas exclusivas destinadas a la producción orgánica también
representaría un enorme apoyo al esfuerzo que se está realizando en el ámbito, el programa
y la estrategia de biocomercio y la promoción de las exportaciones por parte del programa
Sierra y Selva Exportadora. Se recomienda la realización de estudios adicionales que
permitan identificar y establecer zonas de producción ecológica como un elemento del
ordenamiento territorial.
• En nuestro país existen diferentes áreas dedicadas a actividades productivas, agrícolas
o ganaderas, donde se han detectado niveles de contaminación por metales pesados. En
esas zonas, se deberían implementar medidas técnicas y naturales. Medidas técnicas
incluyen, por ejemplo, la excavación de las capas de suelo que están contaminadas
incluyendo los sedimentos contaminados y la posterior incineración y su transporte a un
lugar de depósito que ha sido geológicamente estudiado respecto a su aptitud para cumplir
este fin. Medidas naturales incluyen, por ejemplo, la fito remediación, la restauración, el
uso de sistemas de agro-forestaría o el uso de la tierra con cultivos que no se destinan
al consumo humano y animal. En estos casos la investigación podía ser apoyada con
recursos y mejor equipamiento.
• En la realización de medidas de restauración por niveles de contaminación, es
necesario establecer una mejor cooperación de los actores políticos y de la sociedad civil
para definir objetivos y medidas. Un análisis de la contaminación efectiva es indispensable
en este contexto. En este punto la colaboración entre las universidades, actores de la
sociedad civil y el gobierno regional y nacional es primordial.
• Los cultivos andinos tienen especial potencial si se producen de manera orgánica. Una
ventaja importante constituye la similitud entre la producción orgánica y las tradicionales
formas y prácticas de producción de la agricultura familiar de las comunidades campesinas.
Los gobiernos locales y regionales y asimismo el gobierno nacional deberían considerar

70
 e integrar en mayor grado el conocimiento tradicional y ancestral y la diversidad cultural
en la promoción y el fomento de la agricultura familiar orgánica. La demanda interna de
productos andinos orgánicos está en crecimiento, por un lado, por una emergente clase
media alta en Lima y por el otro lado por la nueva gastronomía peruana. La participación
en este mercado se podría ampliar en mayor grado a través de un fomento del gobierno
nacional y los gobiernos regionales. Además de la gastronomía se podían impulsar y ampliar
los programas regionales y nacionales de alimentación escolar para mejorar el acceso y la
integración de los pequeños productores en los mercados regionales y nacional.
• Se recomienda transformar el programa de gobierno Sierra y Selva Exportadora
(que tiene la misión de promover las exportaciones del país y que ha sido creado en
2006 mediante la Ley N ° 28890) a una agencia independiente de la institucionalidad del
comercio exterior del estado peruano. Una agencia con propio personal especializado y con
representaciones en los principales mercados internacionales apoyaría a los exportadores
como una institución especializada y competente que puede brindar una asistencia
profesionalizada en el marketing internacional. Esto es de especial importancia, ya que los
pequeños productores no tienen la capacidad para realizar estas tareas, y por el otro lado
también debido a la característica de los mercados de biocomercios que requieren de un
trabajo pionero en el desarrollo de la demanda y de los nuevos productos.
• Estos productos no son conocidos o solo en un grado inferior por parte de los
consumidores. En estos casos, priman tareas de generar la demanda y de aumentar
el grado de conocimiento de los productos a través de un marketing internacional. Una
agencia de estas características es de vital importancia para el mercado internacional de
productos orgánicos y otros productos de biocomercio, ya como se ha mostrado, existe
un alto potencial de diferenciación y posicionamiento de los productos en estos mercados
de nichos, y por lo tanto también a mayores precios de venta. Una agencia de promoción
de exportaciones puede promover la sierra y sus principales productos como una marca
regional, lo que permite acceder y aprovechar a medio y largo plazo de un enorme potencial.
• Garantizar la disponibilidad del agua para la agricultura familiar mediante una política
integral. Esto supone reconocer como prioritario el uso del agua para necesidades primarias
y uso poblacional (consumo humano), y en segundo lugar, el uso productivo, en el cual prima
la agricultura familiar respecto de otras actividades. Esta propuesta se encuentra incluida
en los lineamientos de política de agricultura familiar “Acceso a factores de producción:
Busca promover el acceso y seguridad sobre la tierra y el agua, en cantidades y calidades
suficientes para producir competitivamente y mejorar su nivel de vida y su actividad
productiva y ejercer plenos derechos de propiedad sobre las tierras en las que trabajan43”
. Dentro de esta óptica de política pública destaca el entendimiento de los decisores del
Estado que la actividad agropecuaria prima sobre las actividades extractivistas.
• La conservación y manejo sostenible de los ecosistemas frágiles de montaña
(páramos, jalcas, bofedales, etc.) es una estrategia que debe incluirse en los instrumentos
de planificación a nivel local, regional y nacional, igualmente en el Plan y Agenda Ambiental
Regional, en el Plan de Desarrollo Regional Concertado, en la Estrategia Regional de
Biodiversidad y la Estrategia Regional de Cambio Climático, entre otros. Estas estrategias
se deben integrar a los lineamientos de política vinculados a promover la gestión del agua
y del medio ambiente, bajo el enfoque del ordenamiento territorial.

43 Estrategia Nacional de Agricultura familiar 2015 – 2021

71
 • Se debe culminar con la titulación de los territorios de comunidades campesinas y
nativas y contar con una base de datos sobre los territorios comunales en que se trabaja
la agricultura familiar. En base a ello el gobierno debería garantizar la participación de las
comunidades y pueblos indígenas en las decisiones que afecte sus territorios, teniendo en
cuenta que se debe consultar previamente sobre cualquier proyecto o norma que los afecte,
según lo dispone el convenio169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas. Además se debe introducir un impuesto progresivo
a la propiedad de las tierras a gran escala para evitar el nuevo latifundismo.
• Impulsar la seguridad alimentaria con soberanía mediante la producción diversificada
de productos locales, aprovechando las ventajas comparativas y los pisos ecológicos
disponibles, igualmente sensibilizar a la población el consumo de los productos locales
de calidad, con alto valor nutritivo y dietas balanceadas, además de proteger la salud. La
política alimentaria nacional debe ser parte de una estrategia general de nutrición con
seguridad y soberanía alimentaria para los hogares de todas las personas.
• Las grandes empresas se imponen en un el mercado oligopolizado sin control de
precios, afectando a los pequeños productores y a los consumidores. Por ejemplo, las
grandes industrias en el rubro de lácteos (Gloria, Nestlé y Laive) tienen el dominio del
mercado y el precio que pagan los consumidores por la leche es tres veces mayor al precio
que reciben los ganaderos por la producción de su leche. Por ello se debe regular esta
situación.
• El Ministerio de Agricultura debe jugar un rol más importante en la política económica,
porque por más de 30 años el Ministerio de Economía es el que ha definido la política
económica agraria. Se debe priorizar desde dicha instancia del Estado, el apoyo a
proyectos autónomos de economía indígena, sin intermediarios que generen problemas
de credibilidad (fundaciones u otros mecanismos utilizados por ejemplo en los procesos
de mesas de desarrollo y negociación), sino directamente desde las propias instancias del
Estado, favoreciendo el diálogo y la participación de la población en las decisiones sobre
sus modos de vida hacia el futuro.
• Se plantea una ampliación sustancial de acceso a los créditos de los pequeños
agricultores; teniendo en cuenta que actualmente Agrobanco otorga préstamos solo al 4%
de los productores nacionales y es casi nula su intervención en la Agricultura Familiar.
• Impulsar los programas de intercambio bajo el enfoque de agroecología y cadena de
valor, ello permitirá compartir conocimientos, experiencias de producción y comercialización
de productos con valor agregado (Leche, papas nativas, maíz nativo, etc.), además de los
procesos de comercialización en mercados locales y regionales, como también insertarse
en las bioferias las mismas que vienen emergiendo en distintas ciudades del país. Además,
promover la creación de cadenas eficientes y equitativas según propuesta de la Asociación
Peruana de Gastronomía, la cual señala que entre los restaurantes más destacados y los
pequeños cultivadores de productos autóctonos de alta calidad se debieran fomentar
formas asociativas que apunten a la conservación de la agrobiodiversidad e incrementar
los ingresos de los participantes.
• Desarrollar los mercados locales es fundamental, pues no solo representa una
alternativa para que este segmento de productores logre una retribución por el esfuerzo
de su actividad productiva, sino también porque constituye un medio de aprendizaje donde
pueden ir reconociendo sus debilidades y fortalezas para cumplir con las exigencias de los
mercados nacionales e internacionales.

72
 • Impulso de la investigación, innovación de tecnología y extensión rural agraria, tanto
la tradicional y no tradicional. Esta medida contribuirá a la nivelación de la producción
de la agricultura entre las zonas tradicionales mayormente de la sierra y la selva, con las
modernas en la costa, esto también generará la capacidad del agro de enfrentar la crisis del
futuro. Ello supone, pues, un programa de investigación y de capacitación con un enfoque
“desde abajo”, comenzando con las necesidades y aspiraciones de la gente, sus recursos
naturales y conocimientos autóctonos, donde la conservación y el fortalecimiento de la
lógica productiva de los agricultores constituyen uno de los ejes centrales de este enfoque.
• Los servicios ambientales son ofrecidos por los agricultores mediante la creación
de zonas de conservación de la agrobiodiversidad in situ, con el apoyo del Estado y con
subvenciones cuando sea necesario , y la puesta en marcha de formas equitativas de
proyectos como REDD y otros para mantener la capacidad del agro para adaptarse a
las condiciones cambiantes resultantes del cambio climático y otros factores, también
aumentar la diversidad de la oferta alimentaria y minimizar la deforestación, especialmente
en los bosques tropicales.
• Se debe evitar la introducción de las semillas genéticamente modificadas y aplicar un
período de moratoria para promover la investigación de los posibles riesgos de su empleo.
De esta forma se podrán establecer sistemas de control y monitoreo y para renegociar los
tratados comerciales internacionales para poder construir un sistema de distribución de
las semillas y reconocimiento de los derechos de propiedad intelectual de los agricultores
que evite las distorsiones del sistema actual dominado por el monopolio de unas pocas
empresas transnacionales. La introducción pondría en riesgo las semillas nativas.
• Si bien en las últimas normas se exige a los gobiernos locales puedan destinar hasta el
10% de su presupuesto de inversiones para la agricultura familiar, sin embargo este monto
es muy poco para más de 2.3 millones de peruanos que dependen de esta actividad, por
lo tanto se debe exigir a las empresas mineras el financiamiento de los proyectos para la
agricultura familiar bajo el enfoque de sistemas agroforestales, agrosilvopastoriles, como
formas de contrarrestar los efectos negativos de la minería.
• Es indispensable la creación de áreas o zonas de conservación privada con intervención
del Estado y las organizaciones privadas (ONGs, Cooperación externa) y la participación de
las comunidades y los propios agricultores. Las áreas ayudarían mucho a la Agricultura
Familiar contribuye a restablecer, recuperar, mantener y enriquecer la biodiversidad.

73
 La red considera las siguientes exigencias a Estado y otras
iniciativas como elementos de su agenda en este eje programatico

◊ Revisar el marco normativo de la Diversificación Económica

◊ Red Muqui aporta para la discusión pública el documento “Alternativas

de desarrollo en las regiones mineras de Perú”, realizado por el Centro
de Desarrollo Rural (SLE) de la Universidad Humboldt de Berlín,
Alemania para la Red Muqui, sobre la base de las experiencias de
estudio realizadas en el Valle del Mantaro en Junín y en Celendín,
Cajamarca.

◊ Red Muqui aporta también para la discusión pública el documento

“Fortalecimiento de la Agricultura Familiar en zonas afectadas por la
actividad minera”, a partir de casos de estudio en Cajamarca, Junín,
Ayacucho, Apurímac y Pasco, que plantea propuestas de políticas
públicas al respecto.

74
7. Consulta previa y Vigilancia y Monitoreo Participativo
En las actividades mineras44

Situación actual
La Consulta Previa, es una obligación prevista en el Convenio 169-OIT suscrito por el Perú.
Sus alcances están desarrollados por la propia Ley de Consulta Previa. Siendo un derecho de
los Pueblos Indígenas, no obstante, es considerada como una traba para las inversiones por el
sector empresarial privado y algunos funcionarios del Estado.

Por ejemplo, la SNMPE

ha planteado “denun-
ciar el Convenio 169”
de la OIT. Esta y otras
actitudes hacia la parti-
cipación ciudadana y la
consulta previa, se en-
cuentran entre los me-
dios de comunicación,
los empresarios, los
funcionarios del Estado
y los mismos partidos
políticos; debilitan y li-
mitan los pocos meca-
nismos de participación
existentes y evitan la
implementación de la
consulta previa, contri-
buyendo a un círculo vicioso de incumplimiento o cumplimiento mínimo. Bajo este compor-
tamiento se advierten resultados negativos o poco alentadores y una falta de apoyo para su
expansión, alcance y adaptación cultural.

En el Perú, hasta el momento se han realizado formalmente 15 procesos de consulta previa en

la actividad minera. No obstante hubieron muchas deficiencias, pues se ha aplicado el derecho
a la consulta previa, fundamentalmente cuando ya había acuerdo previo entre comunidades y
poblaciones con empresas extractivas.
Justamente es el Ministerio de Energía y Minas el que ha avanzado más en la adecuación de sus
marcos normativos para la aplicación de la consulta previa, sin embargo, en lo que se refiere a
minería y en lo que respecta a actos administrativos, la consulta se ha vaciado de contenido.
Este Ministerio ha establecido que la consulta previa procede para el otorgamiento de la
concesión de beneficio (antes de la autorización de la construcción) y para la autorización de
inicio de actividades de exploración y explotación. Las 15 consultas que se han realizado en el
sector minero, se han realizado entonces todas ellas después de la aprobación de los estudios
ambientales y de todas las autorizaciones necesarias para que dichas actividades se inicien, es
44 Incluye el derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas, en el Perú, considerados Comunidades Campesinas y Nativas fundamen-
talmente, entre otras denominaciones que pudieran haber, de acuerdo a lo que establece la Ley N° 29785.

75
decir no se ha puesto en consulta ninguna decisión que involucre temas centrales de discusión
sobre el proyecto minero.
Recién a principios de setiembre 2015 se aprobó el plan de la primera consulta en minería. Es
el caso del Proyecto minero Aurora en el Cusco. Es la Comunidad quechua Parobamba, a la
que le ha sido consultada la Resolución Directoral para autorizar el inicio de actividades de
exploración minera. El proceso estuvo a cargo de la Minera Focus S.A.C.

En el caso del Proyecto Aurora, la propuesta de Resolución materia de consulta precisa que
la “certificación ambiental”, que tiene como condición la aprobación del Estudio de Impacto
Ambiental, ya ha sido otorgada, así como la autorización del uso del terreno superficial, por
parte de la comunidad. Esto quiere decir que no se consultan los impactos del proyecto minero
ni las medidas de prevención y mitigación pues ya se han definido en la certificación ambiental.
Tampoco se consulta las condiciones sobre las cuales se permitirá el uso de la propiedad
comunal. Todas éstas debieran ser parte de la consulta “previa”.

Estando ya todo definido “previamente”, qué es lo que es materia de consulta. En la práctica se

convierte en un mero trámite a cumplir, no es un derecho que se debe respetar.

Otros procesos de consulta realizados han sido en Ancash, culminado en julio del 2016, con
las Comunidades Campesinas de Quilla Ayllu y Llactun-Aija, en los distritos de Aija y Huacllán,
ambos en la provincia de Aija, respecto al proyecto minero de exploración La Merced, cuyo
titular es la Minera Barrick Misquichilca S.A.

Ha sido el mismo sistema, aplicar la consulta previa en comunidades donde no hay conflictos
sociales, y si bien se contó con intérpretes quechuas, lo que es un avance, no se contó con el
asesoramiento técnico necesario que les permita entender la información técnica alcanzada
por el Estado y la empresa minera, y tomar una decisión debidamente informada.

Demandas al Estado e iniciativas de normatividad y políticas públicas

• La consulta previa e informada a los pueblos indígenas debiera aplicarse a lo largo del
proceso minero, de manera particular en los siguientes momentos:
»» Antes del otorgamiento de concesión minera.
»» Para la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) o Estudio de
Impacto Ambiental (EIA) semi detallado para las actividades de exploración.
»» Para la aprobación de la DIA o EIA semi detallado o detallado para actividades
de explotación, beneficio, almacenamiento, labor general, transporte minero y otras.
»» Para la aprobación de la actualización de EIA
»» Para la aprobación del Plan de cierre de minas, de pasivos ambientales y de
abandono.
• Consideramos que la concesión minera si debe ser motivo de consulta previa, pues
no es un derecho expectaticio, en tanto su otorgamiento incluye como parte integrante
el desarrollo de actividades que operan sobre un territorio para el aprovechamiento
de recursos minerales que puedan o no yacer en este y que causan afectación real.
Las concesiones mineras entonces tienen una afectación real y no potencial sobre los
proyectos de vida colectivos de los pueblos indígenas. El proyecto de vida colectivo es

76
 un bien protegido por la jurisprudencia de la Corte Interamericana bajo la forma actual
del proyecto de vida individual. Además, una concesión minera, implica ya una decisión
de Estado de darle determinado uso a una porción de territorio, es una expresión de
voluntad del uso territorial que colisiona o afecta favorable o negativamente a los
proyectos de utilización territorial de los pueblos indígenas
• Se requiere que los procesos de consulta previa de los pueblos indígenas cumplan con
una duración adecuada, que permita que las etapas de publicidad, informativa y la de
evaluación interna, brinden el tiempo para una debida revisión, y la necesaria asesoría
técnica de parte de la población, para que con la información suficiente y comprensible,
permita equiparar las asimetrías, con el fin de tomar la decisión más idónea.
• La entidad pública que emite las medidas administrativas o legislativas, que pueda
afectar derechos de los pueblos indígenas es la que debe llevar adelante la consulta,
pues es la que puede incluir los acuerdos en la medida que pretende implementar, y que
por ello somete a consulta45 .
• Las diversas experiencias de procesos de consulta previa deben ser continuamente
revisadas para mejorar su debida implementación.
• La Sentencia del caso Atuncolla-Puno, plantea la necesaria revisión de todo el proceso
minero, que incluye la Ley General de Minería y normas conexas, desde el petitorio
previo a la concesión minera y de la Ley de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales.
• El proceso de consulta previa debe ser imparcial y respetar un necesario enfoque de
interculturalidad y de género.
• Las actas de acuerdos de los procesos de consulta previa deben contener acuerdos
claros, que puedan ser fácilmente monitoreados y permitan exigir los derechos de los
pueblos indígenas46 .

La Vigilancia y Monitoreo Ambiental Participativo como mecanismo de participación ciudadana

La Constitución Política del Perú en su art. 2 numeral 17 establece el derecho a la participación

en forma individual o colectiva. Las políticas públicas en lo ambiental, son decisiones de las
entidades competentes que deben involucrar dicha participación. La vigilancia justamente es un
mecanismo de participación de la sociedad civil en la gestión ambiental según la Ley Marco del
Sistema Nacional de Gestión Ambiental N° 28245. Su Reglamento (D.S. N° 019-2009-MINAM)
indica que la vigilancia ayudad a la verificación de los efectos ambientales generados por
proyectos sujetos al sistema de evaluación ambiental. La vigilancia es reconocida en la
explotación de minerales en el D.S. N° 028-2008-EM, pero fundamentalmente a través de la
observación, no de la participación activa en procesos de monitoreo, lo cual resulta insuficiente.
El Reglamento de Transparencia, Acceso a la información pública ambiental y participación
y consulta ciudadana en Asuntos Ambientales (D.S. N° 002-2009-MINAM) reconoce a la
Vigilancia Ciudadana, como un mecanismo para la Fiscalización Ambiental, que apoya a mejorar
el desempeño de la gestión ambiental, que va de la mano con las acciones del Estado. De
forma complementaria, el Reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos
Indígenas u Originarios (D.S. N° 001-2012-MC) dispone la implementación de mecanismos de

45 Ana Leyva – CooperAcción. “La consulta previa en minería en el Perú y el incumplimiento de los estándares establecidos en el Convenio
169 de la OIT”.
46 Ob. Cit.

77
participación existentes en la legislación vigente en entidades públicas, así como el desarrollo
de mecanismos adecuados a cada situación particular.
A nivel internacional, el Convenio 169 de la OIT señala que los PPII tienen derecho a formular,
aplicar y evaluar política, planes y programas que puedan afectarles a través del derecho a la
participación, que es un mecanismo adicional y complementario a los establecidos a través de
la participación ciudadana.

Demandas al Estado e iniciativas de normatividad y políticas públicas

1) Reconocer a las Organizaciones de Vigilancia y Monitoreo Ambiental y Social (OVMAS)

como encargadas de desarrollar actividades de vigilancia y monitoreo ambiental y social de
manera autónoma.
2) Que las OVMAS trabajen en conjunto con los organismos del Sistema Nacional de
Gestión Ambiental (SNGA) garantizando el derecho a la participación ciudadana y de los
pueblos indígenas, complementando y aportando a las acciones del Sistema de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (SINEFA) y del Sistema de Información Ambiental (SINIA).
3) Que los reportes de las OVMAS sean considerados obligatoriamente por los organismos del
SNGA, como mecanismos de alerta temprana ante situaciones de contaminación o afectación
de derechos, y para elaborar y evaluar instrumentos de gestión ambiental y de ordenamiento
territorial, así como en los términos de referencia para la evaluación de proyectos de inversión,
y en la determinación de la línea de base para medir la calidad del ambiente, entre otros.
4) Se debe priorizar la transparencia y el acceso a la información del Sistema Nacional de
Información Ambiental (SINIA), del SNGA y del SINEFA. Estos organismos están obligados a
entregar la información y documentación requerida por las OVMAS.

5) Las OVMAS deben contar con la potestad de proponer el establecimiento de zonas de

emergencia ambiental y de áreas críticas, si el nivel de contaminación afecta la salud de las
personas, y también la de plantear zonas libres de actividades extractivas si son áreas de
sobrevivencia, contribuyendo al monitoreo, supervisión y fiscalización ambiental que realiza
el Estado.

6) Proponemos la aprobación de una Ley de Vigilancia y Monitoreo ambiental participativo, que

reconozca a los Comités de Vigilancia y Monitoreo ambiental a nivel nacional, y los incorpore
al Sistema Nacional de Gestión Ambiental, como mecanismo de alerta temprana frente a los
impactos ambientales, y de prevención de conflictos sociales.

78
8. Agua, minería y Cambio climático

Situación actual

Minería y cambio climático

El cambio climático intensifica, por ejemplo, los efectos del Fenómeno El Niño que tiende a
generar intensas formaciones de nubes, periodos de gran humedad, baja presión atmosférica,
lluvias torrenciales, pérdidas agrícolas, olas de calor y violentos desplazamientos de tierra,
conocidos como huaicos.
Las últimas veces que este fenómeno se dio en nuestro país, fueron, entre los años 1997 y
1998 cuando Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad e Ica, fueron los más afectados por El
Niño, y recientemente en el verano del año 2017, donde Piura, La Libertad y Ancash, fueron
afectados por el denominado “Niño costero”, con efectos devastadores.
La actividad minera si está contribuyendo con el cambio climático de una cuenca hidrográfica,
lo que se ve reflejado en los siguientes impactos:

• Cambio de uso del suelo.

• Emisión de gases de efecto invernadero (gases producto de las voladuras en los tajos
abiertos, de la combustión de la maquinaria y transporte utilizado, del consumo de energía
para sus operaciones, del proceso de fundición y refinación de metales, entre otros).
• Cambios en los flujos y la cantidad de agua superficial y subterránea, poniendo en riesgo
la disponibilidad del agua para otros usos.

Lamentablemente, durante la vida útil del proyecto minero, no se considera ninguna medida
para compensar estos impactos, con las consecuencias que ello viene generando.

Y es que al no considerar dicho impacto no se toma medida alguna respecto de las

consecuencias que genera:

• No se tiene conocimiento sobre el cambio climático y el agua a nivel de cuencas y sus

divisiones, subcuencas o microcuencas hidrográficas.
• El problema de disponibilidad de agua en zonas con actividad minera es visto como una
limitación en la producción de alimentos, pero es más crucial que la escasez de tierra; sin
embargo no se atiende a este problema en la dimensión que se merece.
• La vulnerabilidad en las cuencas hidrográficas donde existe actividad minera se incrementa
no sólo por los impactos que genera esta actividad, sino por la escasa capacidad de la
población local para enfrentar las amenazas ambientales.
• En el país no se dispone de políticas públicas para la adaptación y mitigación de los
efectos de cambio climático global, menos aún, para los cambios climáticos locales que
se generan por actividades productivas, como la minería.

79
Demandas al Estado e iniciativas de normatividad y políticas públicas

REDUCCIÓN DE EMISIONES DE GASES DE EFECTO

INVERNADERO (GEI) EN LA ACTIVIDAD MINERO METALÚRGICA

• Promover la realización de un inventario de gases de efecto invernadero provenientes

de la actividad minero metalúrgica considerando las actividades de exploración,
explotación, beneficio y procesamiento, incluyendo labores de acarreo y carga, todo tipo
de transporte, uso de energía, operaciones y campamentos mineros.
• Impulsar la creación de una base de datos de GEI que permita a la autoridad competente
establecer lineamientos y medidas orientadas a reducir los niveles de emisión de GEI.
• Elaborar estudios que den a conocer el impacto ambiental y económico de la actividad
minera en el contexto de cambio climático.

PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE IMPACTOS DEL

CAMBIO CLIMÁTICO LOCAL EN ZONAS CON MINERÍA

• Promover la incorporación de criterios de evaluación de los efectos del cambio

climático local en los Estudios de Impacto Ambiental (modificatoria de la Ley del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental)
• Exigir a las empresas mineras (con prioridad a la mediana y gran minería) la presentación
de Estudios de Balance Hídrico y Planes de gestión de estos y de compensación
Ambiental por el impacto en las aguas superficiales y subterráneas en el contexto de
cambio climático
• Promover la Elaboración de estudios de riesgo ambiental y de salud pública por efecto
del cambio climático en zonas con minería (empresas con 5 a más años de operación
minera).
• Establecer procesos de capacitación y recopilación de información de los efectos de
la actividad minera en el contexto de cambio climático, recogiendo los conocimientos y
saberes tradicionales.

GENERACIÓN Y ACCESO A INFORMACIÓN TÉCNICA SOBRE CAMBIO CLIMATICO

• Exigir al Estado la elaboración de estudios de variabilidad climatológica en zonas con

proyectos mineros.
• Exigir al Estado que establezca la incorporación de las estaciones meteorológicas e
hidrológicas de las empresas mineras a la red del SENAMHI, con información disponible
para el público.

PROTECCIÓN AMBIENTAL DE ZONAS DE GLACIALES,

PARAMOS, BOSQUES Y ZONAS DE RESERVAS DE AGUA

• Articulación de políticas y acciones sectoriales en materia de cambio climático para la

protección de zonas productoras y/o de reserva de agua vulnerables al cambio climático.
• Contar con un diagnóstico social y ambiental, en el contexto de cambio climático, de

80
 las zonas de glaciares, bosques y otras zonas reserva de agua en los que se pretende
realizar actividades económicas extractivas, como la minería.
• Promover que el Reglamento de la Ley de Cambio Climático considere la protección
de zonas productoras y/o de reserva de agua.
• Promover el establecimiento de programas y proyectos de mitigación y adaptación
al cambio climático considerando los conocimientos y buenas prácticas tradicionales
(ecosistemas vulnerables).

GESTIÓN INTEGRAL DEL AGUA EN MICROCUENCAS

Y SUBCUENCA HIDROGRÁFICAS (UNIDADES HIDROGRÁFICAS MENORES)

• Promover que en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos también se reconozca

la planificación de la gestión del agua a nivel de unidades hidrográficas menores:
microcuencas y/o subcuencas; así como sus Comités de Gestión.
• Realizar estudios sobre la cantidad y disponibilidad de aguas superficiales y
subterráneas en las microcuencas y/o subcuencas hidrográficas con actividad minera.
• Impulsar el reconocimiento de las instancias u organizaciones de gestión del agua
de una microcuenca o subcuenca, la misma que debe contar con autonomía jurídica,
administrativa y económica.
• Impulsar la participación activa de las mujeres y jóvenes en la planificación y gestión
del agua.

La protección de Cabeceras de Cuenca, fuentes de agua

y ecosistemas frágiles que captan agua.

La importancia del agua como recurso natural

El agua es un recurso natural, indispensable para la vida. Es además un recurso vulnerable,

indispensable para el desarrollo humano y para el mantenimiento de los sistemas y ciclos
naturales que lo sustentan, así como para la seguridad del país. Es un bien de uso público,
patrimonio de todos los peruanos y peruanas, su uso y manejo deben ser efectivamente
regulados y no debe haber propiedad privada sobre el agua. El uso sólo puede y debe ser
otorgado y ejercido de manera sostenible, en armonía con el bien común, con el interés de la
población y con el desarrollo económico del país.
Teniendo en cuenta las características de las fuentes de agua en nuestro territorio, las
particularidades de nuestras diferentes regiones, las tendencias de crecimiento poblacional y
el desarrollo productivo, el Perú tiende a presentar las condiciones de una situación de estrés
hídrico en el mediano plazo.

Según el indicador de Falkenmark y otros estudios, se prevé que en el año 2050 el Perú será
“el único país de la Región que a nivel internacional presenta una situación verdaderamente
comprometida”. Lo cual significa que el Perú enfrenta la necesidad de construir una adecuada
gestión del agua, del territorio y del ambiente basada en sólidos principios de sostenibilidad
ambiental, de construcción de la gobernabilidad y de una nueva cultura del agua que recupere
la vieja sabiduría de las culturas ancestrales de prudencia y respeto de la naturaleza y sirva

81
de marco para una gestión integrada y equitativa del recurso. Sólo bajo estas condiciones se
preverá las necesidades futuras tanto del uso de agua como de mantenimiento del recurso y de
los ecosistemas que le sirven de soporte.

Sin embargo, en la medida que el agua se está convirtiendo en un bien escaso, las presiones y
los conflictos por controlar las fuentes hídricas existentes se hacen cada vez más evidentes.
La Defensoría nos recuerda todos los meses que el Perú se ha convertido en un país en el que
la principal fuente de conflictos sociales proviene de temas ambientales. Entre estos conflictos
destacan las disputas en torno al agua: disputas entre regiones o también entre actividades
económicas y poblaciones, principalmente las rurales que dependen de este importante recurso.

Estos conflictos, que están además en ascenso en cantidad e intensidad en todo el país,
representan una fuerte tensión y un enorme costo que todos los peruanos asumimos,
especialmente los de menores recursos y de las regiones del interior del país. Según el propio
Banco Mundial el costo de la degradación ambiental en el Perú representa aproximadamente el
3,9% del Producto Bruto Interno.

La importancia de las cabeceras de cuenca

Las cabeceras de las cuencas hidrográficas son importantes por la especial función que cumplen
dentro del ecosistema “cuenca”. La cuenca hidrográfica es un espacio físico y dinámico donde
sus partes se relacionan entre sí mediante el intercambio de flujos, de materia y de energía. El
agua dulce en el Perú proviene de la lluvia que cae en las cuencas hidrográficas, especialmente
en las partes altas de los andes, forma glaciales, lagos y lagunas, bofedales y páramos. En su
conjunto, estas fuentes de agua contribuyen al mantenimiento de la conectividad hidrológica y a
la integridad de los ecosistemas a escalas regionales.

La alteración del territorio de las cabeceras de la cuenca y de los aspectos cualitativos y

cuantitativos de sus fuentes de agua modifica los flujos entre los componentes de la cuenca
alta, media y baja. Además afectan los ecosistemas de las corrientes aguas abajo reduciendo el
transporte de nutrientes a los ríos destruyendo los distintos hábitats que allí existen. Bajo este
aspecto no se debería realizar ninguna actividad que implique un impacto significativo a largo
plazo en las cabeceras de cuenca y sus fuentes naturales de agua, incluyendo como fuente a los
acuíferos.

La degradación de las cabeceras de las cuencas y de sus fuentes naturales también constituye
un gran riesgo para la sostenibilidad de los servicios naturales o ambientales que ofrecen al resto
de la cuenca y al ser humano como tal. Algunos de estos servicios son por ejemplo: la capacidad
de infiltración del agua en la cuenca alta, el que a la vez alimenta las aguas subterráneas que
actúan como reservorios naturales de agua para la época seca y/o para las generaciones futuras;
la capacidad de transporte de nutrientes de las corrientes de agua de la cuenca alta hacia la
parte media y baja, entre otros.

Esta situación cada vez más apremiante condujo a que la Ley de Recursos Hídricos en el primero
párrafo del artículo 75 disponga que la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con opinión del

82
Consejo de Cuenca, vele por la protección del agua, que incluye la conservación y protección
de sus fuentes, de los ecosistemas y de los bienes naturales asociados a ésta. Con dicho
propósito, el tercer párrafo del artículo 75 reconoce como zonas ambientalmente vulnerables las
cabeceras de cuenca y faculta a la Autoridad Nacional del Agua a declarar, con opinión favorable
del Ministerio del Ambiente, zonas intangibles en las que no se otorga derecho alguno para uso,
disposición o vertimiento de agua.

En ese sentido, en agosto del año 2017 se dictó la Ley N° 30640, que modificó dicho artículo 75,
e incluyó como obligación de la ANA, que tenía 1 año para elaborar un “marco metodológico
de criterios técnicos para la identificación y zonificación de las cabeceras de cuenca de las
vertientes hidrográficas del Pacífico, Atlántico y del Lago Titicaca”. Dicho plazo venció en agosto
del 2018 sin que aún haya novedades.

Demandas al Estado e iniciativas de normatividad y políticas públicas

• Que no se realicen proyectos mineros a gran, mediana o pequeña escala, u otras

actividades productivas en cabeceras de cuenca, en tanto pongan en riesgo la capacidad
de resiliencia (sostenibilidad ambiental) de los ecosistemas, la conectividad hidrológica
de las corrientes de agua, su buen estado ecológico y su capacidad de recarga hídrica,
además de generar daños irreversibles en la cobertura vegetal, la configuración de las
redes hídricas superficiales y subterráneas y los servicios ambientales que brinda el
ecosistema.
• La gestión de la cabecera de cuenca debe realizarse conforme a lo establecido en el
Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión de Recursos Hídricos de Cuenca
correspondientes. Estos planes deben señalar las medidas necesarias para la restauración
ambiental de los ecosistemas de altura que se encuentran seriamente impactados y cuyo
potencial ecológico es de relevancia.
• La Autoridad Nacional del Agua (ANA), para establecer los criterios para proteger las
cabeceras de cuenca, debe tener en cuenta los principios del desarrollo sostenible y de
precaución, así como el enfoque ecosistémico, debiendo declarar la intangibilidad de las
cabeceras de cuenca cuando:
A. La sostenibilidad de la zona de recarga hídrica, el buen estado ecológico y la conectividad
hidrológica de las corrientes de agua de las cabeceras de cuenca, así como el conjunto de
servicios naturales que ellas ofrecen estén en riesgo por actividades humanas.
B. Las aguas subterráneas de la cuenca alta, media o baja, se vean amenazadas en su
calidad y cantidad por la acción de actividades humanas desarrolladas en la cabecera de
la cuenca.
C. Cuando la calidad, cantidad y disponibilidad del agua, superficial y/o subterránea, de las
cabeceras de cuenca se vea seriamente afectada o se pueda poner en riesgo por la acción
de actividades productivas impidiendo con ello que:
• Se garantice el uso primario de poblaciones, de conformidad con lo establecido en el
artículo 36 de la Ley de Recursos Hídricos, Ley 29338.
• Se garantice el derecho imprescriptible y prevalente del uso de agua de comunidades
campesinas y de comunidades nativas establecido en el artículo 64 de la Ley de Recursos
Hídricos, Ley 29338.Se garantice el abastecimiento de agua necesario para el normal

83
desarrollo de las actividades agrícolas de valles importantes en la perspectiva de la
seguridad y soberanía alimentaria y la agro-exportación.
• Promover la realización de estudios de balance hídrico a nivel nacional, y la
compensación ambiental por el impacto de actividades como la minera, en las aguas
subterráneas.
• Se debe revisar la R.J 202-2010-ANA, que categoriza la calidad de agua en las cuencas,
a fin de que se tenga en cuenta la calidad de agua desde un enfoque de micro y sub
cuencas.
• Promover el inventario de gases efecto invernadero (GEI) de la actividad minera y
elaborar estudios que indiquen el impacto ambiental y económico de la minería en el
cambio climático en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).

En lo fundamental la Red Muqui promueve y propone

◊ Exigir a las autoridades que establezcan adecuadamente y con prontitud

las condiciones para que las cabeceras de cuenca sean protegidas de
actividades extractivas como la minería.
◊ Considerar la problemática del agua en zona Rural y Urbana, y cuando el
impacto rural involucra también a la zona urbana.

84