1062 1478 1 SM Ley Del Azucar

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Parlamento y poltica exterior:

algunas reflexiones en torno a
la Ley del Azcar
Emanuel Porcelli*
Resumen: La llamada Ley del Azcar, Ley nro. 24.822,

sancionada en septiembre de 1997, se presenta como un caso que
sale de los parmetros tradicionales de la formacin de Poltica
Exterior Argentina, ya que participa activamente el Poder
Legislativo de nuestro pas. Mediante este trabajo buscaremos
poder reconstruir este proceso, algo olvidado en la bibliografa
de la disciplina, para poder comprender su incidencia en la
vinculacin con Brasil y el Mercosur, como as tambin, poder
esbozar algunas reflexiones entorno al papel del Parlamento en
la actualidad en estas temticas.
Palabras clave: Mercosur. Parlamento. Poltica exterior

Argentina. Integracin regional.
*
Politlogo de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Maestrando en Relaciones
Internacionales, Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de La Plata (IRI-UNLP). Investigador del Centro de Estudios
Sudamericanos (CENSUD) del IRI-UNLP. Coordinador Acadmico de la
Maestra en Polticas Pblicas y Gobierno (UNLA). Coordinador del Proyecto
"Identidad Mercosur" en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad
de la UBA. Docente en la UBA, UNLP y la Universidad del Este (UDE).
E-mail: [email protected]; [email protected].
Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 349

Emanuel Porcelli
1 INTRODUCCIN
Dentro del esquema constitucional argentino, y de acuerdo

a lo estipulado en el artculo 75 de la Constitucin Nacional, el
Parlamento1 cuenta con atribuciones en cuestiones referidas a la
poltica exterior del pas, dentro de las cuales podemos destacar
tres: i) respecto de las relaciones econmicas internacionales,
tiene injerencia en la legislacin aduanera (inc. 1 y 10): ii) en
lo que compete a temas de seguridad internacional, autoriza la
introduccin o salida de tropas nacionales, como la organizacin de
las FFAA y as como al Ejecutivo participar en conflictos armados
(inc. 25, 27 y 28); iii) en las relaciones internacionales en general,
la aprobacin de acuerdos con otros Estados o instituciones
internacionales as como tratados de integracin y delegacin de
supranacionalidad (inc. 22 y 24).
Pese a esta competencia establecida en la Carta Magna,
desde la reinstalacin de la democracia en el ao 1983, el rol del
parlamento ha sido secundario en lo que se refiere al proceso de
definicin de la Poltica Exterior argentina. La misma se encuentra
centralizada en la figura presidencial y en sus ministros, pivoteando,
segn el tema en agenda y el contexto geopoltico, entre el titular
de la cartera de Economa y el Canciller. En suma, ha sido el Poder
Ejecutivo el que ha monopolizado la incidencia en las definiciones
del relacionamiento externo del pas. Como veremos esta lgica
tambin se reproduce dentro del espacio mercosuriano.
A pesar de esa centralidad, y en virtud de las atribuciones
mencionadas anteriormente, algunas situaciones (a modo de
1
Vale destacar que en el presente trabajo utilizamos de manera indistinta los
trminos poder legislativo, parlamento y congreso. En segundo lugar, es dable
sealar que en el sistema poltico argentino, el poder legislativo es una asamblea
bicameral, formado por una Cmara de Diputados, que consta de 257 diputados,
y un Senado, que consta de 72 senadores.
350 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

Parlamento y poltica exterior: algunas reflexiones en torno a la Ley del Azcar
ventanas de oportunidad) han permitido al Poder Legislativo tener

una real injerencia e incidencia en el proceso de formulacin de
Poltica Exterior. Ha sido el Parlamento el espacio donde ciertos
actores no estatales (principalmente, sectores econmicos de
gran peso) han conformado lobbies que, en concordancia con
representantes de regiones particulares,2 han logrado una efectiva
capacidad de presin sobre la labor legislativa, resultando en
beneficios concretos para el grupo de presin en cuestin.
El caso de la llamada Ley del Azcar (Ley 24.822)
constituye un episodio de participacin efectiva del poder
legislativo en la formacin de la Poltica Exterior argentina. Por
lo tanto, en el presente trabajo, analizamos este caso identificando
los factores contextuales que contribuyeron en este proceso as
como las consecuencias de esta decisin legislativa (expresada en
la citada Ley) para la Poltica Exterior argentina, principalmente en
lo que compete a las orientaciones del relacionamiento con Brasil
y a nivel del proceso de regionalizacin en curso: el Mercosur.
Es menester destacar, antes de dar inicio a la exposicin que el
caso de la Ley del Azcar se comprende en el proceso de formacin
de la poltica exterior en tanto versa sobre una decisin de poltica
comercial (externa). Este tipo de poltica pblica conlleva en
su seno una fuerte puja distributiva3: en el caso en cuestin,
desregular el sector azucarero para abrir la economa, eliminando
las protecciones en pos de la consecucin de un arancel bajo, traera
consecuencias negativas para un sector fuerte en la regin del
2
Por regin, en este caso, hacemos referencia a regiones al interior de un pas,
que comparten caractersticas de ubicacin geogrfica como a su vez, estructuras
productivas similares. Porque luego utilizaremos regin como integracin
regional Mercosur.
3
Cf. BOTTO, Mercedes. Saber y poltica en Amrica Latina: el uso del
conocimiento en las negociaciones comerciales internacionales. Buenos Aires:
Prometeo, 2007.

Emanuel Porcelli
Noroeste Argentino (NOA).4 El sector azucarero brasilero, como

veremos a continuacin, resultaba ms competitivo y, por tanto,
en el marco de la implementacin del programa de liberalizacin
comercial del Mercosur, la eliminacin de las barreras arancelarias
impondra dificultades serias para el sector argentino. A su vez, otra
caracterstica de la poltica comercial externa, que retomamos a
los fines del presente trabajo, es que involucra actores y procesos
de distintos niveles de gestin (nacional e internacional).5
La Ley del Azcar constituye un caso testigo de la participacin
del poder legislativo que permite dar paso al estudio de un fenmeno
ms amplio: su papel en el proceso de integracin regional del
Mercosur. Cuando pensamos en la participacin del Congreso,
estamos pensando tambin en la participacin de la ciudadana, las
entidades subnacionales y los intereses que de sectores privados
que se ven representados en el seno de las cmaras.
Para llevar adelante nuestros propsitos, dividimos la
presentacin en tres secciones principales que irn abrevando en
las reflexiones finales que planteamos a modo de conclusin.
2 ANTECEDENTES
Para comprender la injerencia del Poder Legislativo6 en la

formacin de la Poltica Exterior argentina (en especial a lo que
4
Para un desarrollo ms profundo sobre la dimensin social del problema
azucarero el mismo es trabajado en Barbara Medwid. [Cf. MEDWID, Brbara.
Mitos y realidades de la pobreza y el Mercosur: el caso de la industria azucarera
en Tucumn. In: CIMADAMORE, Alberto (Comp.). La economa poltica de
la pobreza. Buenos Aires: CLACSO, mar. 2008, p. 495-535]
5
Cf. PUTNAM, Robert. Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos
de doble nivel. Zona Abierta, Madrid, n. 74, 1996.
6
En este trabajo utilizaremos Poder Legislativo, Parlamento y Congreso de
manera indistinta.

compete al proceso de integracin del Mercosur) en este caso,

resulta imperioso presentar las peculiaridades del sector azucarero
en Brasil y Argentina, las cuales, abonaron en las acciones que
daran paso a la Ley del Azcar en Argentina, y con consecuencias
en el proceso regional, que tambin ser objeto de presentacin
en los prrafos que siguen.
En virtud de la crisis del petrleo de 1973, el gobierno federal
de Brasil, comenz, en 1975 con el Plan Nacional de Alcohol
(denominado Pr-lcool) que se propona disminuir la dependencia
brasilea al petrleo (que se encontraba, en ese entonces, en valores
muy elevados) utilizando al etanol como uno de los combustibles
de uso cotidiano de los automotores brasileos.
El programa se bas en el aumento artificial del precio del
alcohol y un subsidio para la adaptacin de los automotores al
etanol. El alcohol se convirti as en el producto final, dejando de
ser un subproducto. Brasil triplic su produccin de caa, hasta
entonces slo orientada a la produccin de azcar para consumo.
De los 80 millones de toneladas cosechadas promedio en la dcada
del 70 pas a 240 millones hacia los 90, de los cuales dos tercios
se destinaban a la produccin de alcohol. Hacia 1997 existan 170
fbricas que elaboraban ambos productos y 134 que solamente
destilaban alcohol. Sin embargo durante la segunda mitad de los 80
y durante la dcada de los 90 el precio del petrleo se desplom7
y el programa se mantuvo a base de subsidios. La produccin
combinada de azcar y alcohol reduca, gracias a los subsidios
(estimados entre 1500 y 2000 millones de dlares anuales para
1997), los costos de produccin de azcar. Por otro lado, para
7
Desde 1986 hasta 1997/98 el precio del barril de petrleo volvi a fluctuar en
torno a los 20 dlares estadounidenses, el mismo precio previo a la crisis del
petrleo, con excepcin a los aos cercanos a la primer guerra del Golfo (90-
91). (Cf. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION. Disponible en:
<http://www.eia.gov>. Acceso en: 26 out. 2009)

Emanuel Porcelli
ese perodo, y en funcin de la baja en los precios del petrleo,

Brasil migr parte de su produccin hacia el azcar, haciendo
elevar sus exportaciones a 5 millones de toneladas (cuatro veces
la produccin argentina de ese momento).8
Por su parte, en Argentina, el programa de sustitucin de
petrleo por alcohol derivado del azcar comenz a aplicarse en
1979; y, de manera masiva, bajo el Programa Alconafta a partir
del ao 1981 en la provincia de Tucumn, al que se integraran
posteriormente las provincias de Salta, Jujuy, Catamarca, La Rioja,
Santiago del Estero, Santa Fe y Entre Ros. Hacia el ao 1987, las
provincias integradas al plan consuman aproximadamente unos 250
millones de litros de alcohol anhidro por ao, y se estimaba que la
industria y el caaveral existentes contaban con una capacidad para
producir, aproximadamente, 450 millones de litros de alcohol.
Por otro lado, llegamos a la dcada de los aos noventa,
signada por el proceso de implementacin de polticas de reforma
estructural (neoliberal) que bogaban por la liberalizacin,
desregulacin y privatizacin de las economas, as como de otras
reas de poltica pblica (como Salud, Trabajo, Educacin). Tanto
Argentina como Brasil, iniciaron el proceso de apertura econmica
de manera unilateral, primero, multilateral, luego (vale destacar
la creacin de la Organizacin Mundial de Comercio en el ao
1995) y regional. As, en el marco de lo que se denomin nuevo
regionalismo en Amrica Latina,9 los dos pases junto a Uruguay
8
Cf. EL AZCAR en el Mercosur. Editorial. La Nacin, 4 ene. 1997. Disponible
en: <http://www.lanacion.com.ar/61531>. Acceso en: 23 ago. 2009.
9
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. El nuevo regionalismo en
Amrica Latina. Ms all de las fronteras: el nuevo regionalismo en Amrica
latina, Informe 2002. El nuevo regionalismo daba cuenta de un proceso de
integracin exclusivamente econmico comercial que se caracteriza por una
relacin de complementariedad con el sistema comercial multilateral: es decir,
lo que se promova era no slo una liberalizacin entre los socios, sino que,
adems, entre stos (la regin) y terceros pases y/o bloques.

y Paraguay crearon el Mercado Comn del Sur (26 de marzo de

1991, con la firma del Tratado de Asuncin).
El Tratado de Asuncin (TA), sent las bases para la
conformacin de una zona de libre comercio (ZLC) entre los cuatro
pases miembro y esboz algunas consideraciones sobre lograr
una unin aduanera (UA). As, se pone en prctica un Programa
de Liberalizacin Comercial (PLC) que consista en la reduccin
lineal, progresiva y automtica de los aranceles del universo de
bienes (Art. 5 inc. a) del TA). Sera recin en el ao 1995 (con
la firma del Protocolo de Ouro Preto, POP) que se conformara
la UA tras la adopcin de un Arancel Externo Comn (AEC).
Claramente, y como mencionramos en la introduccin, la poltica
externa, en este caso, poltica comercial, implic todo un proceso
de negociacin tanto en el interior de cada Estado miembro as
como entre los socios regionales respecto del tipo de integracin
perseguida y donde se patentizaron las presiones de diferentes
sectores econmicos (nacionales, transnacionales y, de manera
incipiente, translatinos).10
En este contexto, por tanto, los socios del Mercosur fueron
renuentes a aplicar el esquema de integracin previsto para
la ZLC y la UA en reas conflictivas, como fue el caso de la
industria automotriz y del sector azucarero: los cuales quedaron
diferenciados y pendientes del proceso de desregulacin y
eliminacin y/o reduccin arancelaria.
10
Cf. SANCHEZ BAJO, Claudia. Mercosurs open regionalism and regulation:
focusing on the petrochemical and steel sectors. In: CONVENCIN ANUAL
DE LA INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION, 40, Washington DC,
16-20 de feb. 1999, Disponible en: <http://www.ciaonet.org/isa/sac01/>. Acceso
en: 30 out. 2009; TUSSIE, Diana; BOTTO, Mercedes; DELICH, Valentina. El
Mercosur en el nuevo escenario poltico regional. Buenos Aires: Mimeo-Flacso,
2004. Disponible en: <http://www.flacso.org.ar/uploaded_files/Publicaciones/
botto_delich_tussie_articulonuevasociedad.pdf>. Acceso en: 28 out. 2009.

Emanuel Porcelli
3 EL CONTEXTO POLTICO DOMSTICO

Y LOS COMPROMISOS REGIONALES: EL
PARLAMENTO ARGENTINO DE CARA A
LAS PRESIONES DEL SECTOR AZUCARERO
NACIONAL
En vistas comprender cmo el Parlamento argentino logr

actuar en materia de Poltica Externa, describimos y analizamos
los diferentes elementos contextuales domsticos as como las
diferentes presiones que se fueron suscitando con Brasil y en el
marco del Mercosur.
3.1 1997: entre elecciones nacionales y presiones

regionales
El ao 1997 en Argentina estuvo signado por la realizacin de

los comicios para la renovacin parcial de las cmaras legislativas
nacionales argentinas en un contexto donde el gobierno de Menem
(1989-1999) empezaba a perder respaldo popular, en tanto
comenzaban a registrarse las limitaciones del modelo econmico11
implementado desde el ao 1991, en el marco de las olas de
crisis econmicas desatadas desde la mexicana a finales de 1994
(haciendo sentir sus efecto en 1995).
A nivel regional, en la XI Cumbre de Mercosur (diciembre
de 1996), Brasil realiz un anuncio unilateral de un programa de
11
El modelo econmico menemista, apoyado en la gestin del Ministro de
Economa Domingo Cavallo, abraz el llamado Consenso de Washington
llevando a cabo un proceso de privatizaciones, reduccin del gasto pblico
y liberalizacin de la economa, tres elementos centrales de la ola neoliberal
hegemnica en la dcada de los noventa a lo cual se le sum en trminos
de poltica macroeconmica la Convertibilidad del peso argentino al dlar,
estableciendo un tipo de cambio fijo por ley.

disminucin de los subsidios a la produccin de azcar destinada a

alconafta. A modo de contrapunto, la Cancillera argentina propuso
en el marco del Consejo del Mercado Comn (CMC) la decisin
CMC/DEC 16/96 que prorrogaba una decisin previa (DEC/
CMC 19/94) que persegua promover la formacin de un grupo
tcnico ad hoc que debera llevar a cabo un programa en vistas a la
eliminacin (antes de 2001) de tarifas mediante una liberalizacin
gradual y la neutralizacin de las asimetras.12
En este marco, las presiones del sector azucarero argentino no
tardaron en hacerse sentir. As, el lobby sectorial, representado por
el Centro Azucarero Argentino y su presidente, Jorge Zorreguieta,
y sumado al horizonte de las elecciones legislativas de octubre
de ese ao, el Congreso Argentino, sancion la Ley 24.822 el da
20 de abril de 1997. El instrumento legal mantena el arancel que
fuera fijado en el ao 1992 por medio de un decreto-ley (797/92)
por el cual se fijaba a las importaciones azucareras un arancel ad
valorem del 23%, ms un arancel especfico mvil, y consisti en
el tratamiento de las exportaciones de origen brasileo como si
se tratar de productos extrazona.
El proyecto fue vetado por el Poder Ejecutivo, sin embargo,
en septiembre de ese ao, el Senado (que fuera cmara de inicio
del proyecto de ley) y pese al pedido expreso de los titulares de las
carteras de Economa y Relaciones Exteriores,13 quienes planteaban
12
ROSALES, Jorge. A pesar de las diferencias, el Mercosur sigue adelante. La
Nacin, 20 dic. 1996. Disponible en: <http://www.lanacion.com.ar/174615>.
Acceso en: 23 ago. 2009.
13
Resultan elocuentes las declaraciones del senador salteo Emilio Cantarero
(PJ): "No insistir con esta ley es comprometer el destino de la industria
azucarera" y agreg, ms elocuente: "No van a contar con mi voto para llevar
penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos". (Cf. CORREA, Rubn.
Sorpresiva sancin de la ley del azcar. La Nacin, 4 sep. 1997. Disponible en:
<http://www.lanacion.com.ar/76174>. Acceso en: 23 ago. 2009)

Emanuel Porcelli
que la sancin de la ley constitua una sea negativa respecto del

avance del proceso de integracin regional, que se sumaba al
malestar generado a partir de la controversia por el asiento en el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.14 Desatendiendo las
sugerencias del Ejecutivo Nacional, el proyecto fue ratificado con
dos tercios (2/3) de los votos y se transform en Ley.
La respuesta brasilea no se hizo esperar y. mediante una
nota oficial15 de cancillera, realiz un llamamiento remarcando
que la norma aprobada en el Congreso Argentino era contraria
a los compromisos adquiridos16 en los Tratados de Asuncin y
Ouro Preto, como as tambin en la citada Cumbre de diciembre
de 1996.
14
Disputa que se gener en funcin de la propuesta diversa entre ambos pases
entorno a las plazas de la ampliacin del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas. Brasil se postulaba como el candidato natural a ocupar la banca
permanente correspondiente a America Latina. En cambio Argentina postulaba
una banca rotativa. (Cf. MONTI, Jorge. Malestar en Brasil y aclaracin de Di
Tella por la UN. La Nacin, 19 ago. 1997. Disponible en: <http://www.lanacion.
com.ar/75151>. Acceso en: 23 ago. 2009; ODONNELL, Mara Dura reaccin
del presidente de Brasil. La Nacin, 19 ago. 1997. Disponible en: <http://www.
lanacion.com.ar/75151>. Acceso en: 23 ago. 2009)
15
Afirma la nota que "la prohibicin y las condiciones previstas en la ley perjudican
gravemente la bsqueda de acuerdo entre los pases del Mercosur sobre esa
materia. El gobierno brasileo espera que el gobierno argentino tome medidas
urgentes para hacer prevalecer los compromisos internacionales asumidos
con Brasil, en consonancia con el espritu de cooperacin y entendimiento del
Mercosur". (Cf. LA ROTTA, Adriana. Brasil pide respetar los compromisos.
La Nacin, 5 sep. 1997. Disponible en: <http://www.lanacion.com.ar/76211>.
Acceso en: 26 ago. 2009)
16
Los acuerdos internacionales (como el Tratado de Asuncin y el Protocolo de
Ouro Preto) establecen compromisos difciles de desandar. En este sentido,
algunos autores argumentan que los procesos de integracin regional como el
Mercosur tuvieron un efecto de candado (lock in effect) que at las decisiones
en materia de apertura e imposibilit que los cambios de gestiones modificaran
el camino aperturista adoptado. (Cf. GOMEZ MERA, Laura. Explaining
Mercosur's survival: strategic sources of Argentine-Brazilian convergence.
Journal of Latin American Studies, v. 37, n. 1, p 109-140, feb. 2005)

Asimismo, el sector azucarero brasileo, concentrado en la

Unio da Indstria de Cana-de-Acar (UNICA)17 asumi una
postura crtica planteando la decisin argentina en trminos de
fuera de propsito, y sealando que, los posibles efectos de las
exportaciones brasileas sobre la produccin local, no tenan el
impacto negativo afirmado desde el lado argentino, por tratarse
de un volumen exportable muy bajo.18
Las declaraciones del titular del Ministerio de Economa,
Roque Fernndez, intentaron separar del conflicto al Poder
Ejecutivo, responsabilizando al Congreso, en general, y al Senado
y el lobby azucarero, en particular, de poner en riesgo al futuro del
Mercosur.19 La estrategia del Ejecutivo, por tanto, fue la de intentar
demostrar de manera forzosa la inconstitucionalidad de la norma,
basndose en la primaca de los Tratados Internacionales por sobre
las leyes internas: as, se justificaba destacando la aplicacin del
Tratado de Asuncin y Ouro Preto junto a la potestad del Poder
Ejecutivo de fijar aranceles en funcin del Cdigo Aduanero
vigente.20 Sin embargo, se desisti a la confrontacin entre
ambos poderes, priorizando el contexto de poltica domstica,
determinado por las elecciones de octubre de ese ao, buscando,
17
Cf. UNIO DA INDSTRIA DE CANA-DE-ACAR. Disponible en:
<http://www.unica.com.br>. Acceso en: 27 ago. 2009.
18
Durante 1996 Brasil haba vendido a la Argentina 9.591 toneladas de azcar,
lo que equivala a 2,7 millones de dlares, una suma irrisoria con respecto al
valor total de las exportaciones brasileas a la Argentina que superaban los
5.000 millones de dlares. No obstante, los productores de caa planificaban
aumentar su penetracin en el mercado argentino. (Cf. UNIO DA INDSTRIA
DE CANA-DE-ACAR. Disponible en: <http://www.unica.com.br>. Acceso
en: 27 ago. 2009)
19
Cf. PROTESTA de Brasil por la ley del azcar. La Nacin, 5 sep. 1997. Disponible
20
Cf. ROSALES, Jorge. Los argumentos para llegar a la corte. La Nacin, 5
sep. 1997. Disponible en: <http://www.lanacion.com.ar/76211>. Acceso en:
26 ago. 2009.

Emanuel Porcelli
adicionalmente, abrir espacios de negociacin en el seno de

Mercosur que permitan poner en un paraguas esta cuestin y
promover el avance del bloque regional.
3.2 2000 y 2003: la continuacin de la misma parlisis
El 1ero de enero de 2001 era la fecha estipulada de acuerdo

al esquema planteado en la decisin CMC/DEC 16/96 para el
inicio del proceso de desgravacin azucarera, en virtud de lo cual,
durante el transcurso del ao 2000 (y particularmente en el 2do
semestre), el problema del sector del azcar fue parte de agenda
de la presidencia De la Rua. Debido al cambio de signo poltico
del Poder Ejecutivo, fueron los gobiernos provinciales de Jujuy,
Salta y Tucumn quienes endurecieron el discurso y tomaron las
banderas y demandas del lobby sectorial.
Por otro lado, la delicada situacin social de las provincias
mencionadas y, en particular, la de Tucumn que ostentaba el
ndice de desocupacin mas alto del pas (19,9% para agosto de
2000)21 complejiz la situacin y aument la presin de los
representantes parlamentarios, de los gobiernos provinciales y
cmaras productoras.
El 24 de agosto de 2000, la Cmara de Diputados, con el
apoyo de legisladores oficialistas y opositores, promulg una ley22
que prorrog el decreto 797/92. Esta decisin produjo un nuevo
reclamo desde Itamaraty,23 y oblig a la negociacin del canciller
21
Cf. BUSCAN contener focos de tensin. La Nacin, Viernes, 4 ago. 2000.
Disponible en: <http://www.lanacion.com.ar/27459>. Acceso en: 26 ago. 2009.
22
Resulta interesante destacar que la sesin en donde se promulg la ley, la
misma no estaba en el temario del da y que se trat sobre tablas (sin debate)
por pedido del diputado del FREPASO, Jos Vitar.
23
Cf. AZCAR: contragolpe brasileo. La Nacin, sbado, 26 ago. 2000. Disponible

argentino Rodrguez Giavarini con los diputados para evitar una

guerra entre los congresos del Brasil y la Argentina.24
La solucin temporal para destrabar la situacin, en el
marco de protestas de los trabajadores del sector nucleados en
la Federacin de Obrera Tucumana de la Industria Azucarera
(FOTIA) y de la llamada Multisectorial del Azcar, 25 la
constituy la derogacin de la ley promulgada el 24 de agosto y la
firma de la resolucin 743/00 del Ministerio de Economa, la cual
estableca un arancel del 20%, admitiendo la posibilidad de que el
mismo ascienda al 50% en funcin de la cotizacin del azcar en
la Bolsa de Londres. Esta medida de proteccin tena como plazo
final el 31 de diciembre de 2005.26
3.3 Una nueva gestin presidencial, pero la misma

situacin
En la maratnica sesin del Congreso argentino del 28 de

noviembre de 2002, (ltima sesin ordinaria del perodo), se
convirtieron en ley 666 proyectos a libro cerrado, dentro de los
cuales se encontr la Ley 25.715 que le daba fuerza de Ley a la
mencionada resolucin 743/00, reafirmando la extensin de la
proteccin azucarera hasta el 2005. Siguiendo con la misma lgica
que la presidencia De la Rua, el presidente en funciones, Eduardo
Duhalde, vet la decisin del Poder Legislativo mediante el decreto
presidencial 42/2003.
24
Cf. BLETA, Atilio. El azcar amarg al gabinete. Clarn, Mircoles 30 ago.
2000. Disponible en: <http://www.clarin.com/diario/2000/08/30/e-01801.htm>.
25
Espacio que agrup a empresarios, trabajadores y partidos polticos de las
provincias productoras del NOA.
26
Cf. EL GOBIERNO extendi hasta 2005 la proteccin al sector azucarero.
La Nacin, Lunes, 4 sep. 2000. Disponible en: <http://www.lanacion.com.
ar/31501>. Acceso en: 26 ago. 2009.

Emanuel Porcelli
A partir de lo anterior, a continuacin en la seccin que sigue

nos dedicamos a enmarcar lo acontecido en el nivel nacional y
que repercute en lo regional a partir de elementos de la disciplina
de las relaciones internacionales y la ciencia poltica. Esto dar
paso, a su vez, a comprender el rol de los Parlamentos en la
formacin de la Poltica Exterior en general, y en los procesos
de integracin regional, en particular. De esta manera, se
ampla el anlisis a cuestiones relacionadas con la construccin
de polticas pblicas regionales y de la participacin de una
ciudadana verdaderamente regional con efectiva participacin
en las instancias y los procesos decisorios. Todo ello abona en
la discusin y debate en torno a saldar el dficit democrtico del
Mercosur27 por la va de la incorporacin efectiva de la dimensin
parlamentaria, en tanto cumple a los propsitos de representar a
los ciudadanos, legislar sobre problemticas comunes y lograr
una efectiva capacidad de control sobre los otras instituciones
regionales.28
4 LO INTERMSTICO, ESPACIO NATURAL DE

LA INTEGRACIN
Cuando B. Hocking29 trazaba el concepto de lo intermstico

en las relaciones internacionales, sealaba aquellas polticas en
27
Cf. CAETANO, Gerardo. Parlamento regional y sociedad civil en el proceso
de integracin: una nueva oportunidad para otro Mercosur? Anlisis y
Propuestas, Montevideo, n. 24, 2006. Disponible en: <www.fesur.org.uy/
archivos/file/ayp_24_parlamento_caetano.pdf>. Acceso en: 15 out. 2009.
28
Cf. PORCELLI, Emanuel. Parlamento del Mercosur: profundizacin o irrelevancia?
In: CONGRESO DE RELACIONES INTERNACIONALES, 4. Instituto de
Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de La
Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 26-27 y 28 nov. 2008.
29
Cf. HOCKING, Brian. Localizing foreign policy: non central govermments
and multilayered diplomacy. New York: St. Martins Press, 1995.

donde las dos esferas, la domstica y la internacional, resultaban

indivisibles ya que las temticas que las afectan le otorgan ese
carcter: como es el caso de cuestiones medioambientales, de
narcotrfico, problemas migratorios, entre otras.
Sin embargo resulta necesario entender que, en las
situaciones en que un Estado forma parte de un proceso de
integracin regional, como es el caso del Mercosur, la frontera
de lo intermstico se expande para abarcar gran parte de las
esferas de la poltica domstica de un pas. As es como, actores
que, en otro contexto no tendran incidencia sobre la agenda
exterior pueden, en un contexto determinado, contar con lo
que Giovanni Sartori30 considera capacidad de chantaje31 sobre
actores determinados; en este caso legisladores del Congreso
Argentino.
Adicionalmente, podemos identificar dos medios para
poder participar en el proceso de toma de decisiones de la
Poltica Exterior argentina por parte del Congreso: por un
lado, la armonizacin (o bloqueo) de normas Mercosur en el
marco legislativo interno y, por el otro, la participacin de los
parlamentarios argentinos en instituciones, foros y encuentros
intrarregionales. En los apartados que siguen profundizamos
sobre estos mecanismos.
30
Para un desarrollo sobre este concepto se puede revisar bibliografa clsica
de la Ciencia Poltica, cf.: SARTORI, Giovanni. Ingeniera constitucional
comparada: una investigacin de estructuras, incentivos y resultados. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica, 1994. SARTORI, Giovanni. Partidos y sistemas
de partidos. Madrid: Alianza, 1987.
31
Si bien Sartori, define a la capacidad de chantaje como aquella que tiene un
partido o un grupo de partidos en un sistema parlamentario para formar o
hacer caer un gobierno, en este caso, utilizaremos el concepto aplicndolo a la
capacidad de que tiene un grupo determinado para poder generar los incentivos
adecuados en un contexto determinado. (SARTORI, Giovanni. Ingeniera
constitucional comparada: una investigacin de estructuras, incentivos y
resultados, p. 157)

Emanuel Porcelli
4.1 La armonizacin de normas Mercosur
Debido a la ausencia de supranacionalidad en el proceso

de integracin, el proceso por el cual las normas Mercosur se
transforman en parte del marco jurdico vigente en nuestro pas
se vale de mecanismos establecidos en la arquitectura jurdica del
mismo (de acuerdo al art. 40 del POP).32 As, la internalizacin de
las normas regionales se da por la va de sancin de instrumentos
legales, como lo es el caso de una Ley del Congreso o un decreto
del Poder Ejecutivo. Esta situacin implica la posibilidad de que el
Poder Legislativo Nacional pueda acelerar o retrasar la integracin
real al bloque regional.33
En el estudio de caso presentado sobre la cuestin azucarera,
se impone, quizs, como el ms claro ejemplo de esta capacidad
de chantaje en los ltimos aos. Aqu, se observa una decidida
32
Cf. VENTURA, Deisy; PEROTTI, Alejandro. El proceso legislativo en el
Mercosur. Montevideo: Fundacin Konrad Adenauer Uruguay, CARI, Comisin
Parlamentaria Conjunta, 2004. Disponible en: <http://www.kas.de/wf/doc/
kas_5232-544-4-30.pdf>. Acceso en: 16 out. 2009. En tanto se constat una
gran inflacin normativa y una brecha de implementacin de las normas, se
han ensayado algunas soluciones al respecto, a saber: Disminuir la cantidad de
ratificaciones necesarias para la entrada en vigor ; normas a ser incorporadas
por va administrativa deben incluir plazo expreso para finalizacin del proceso
(Res. 23/98); Normas que no necesitan incorporacin (reglamenta aspectos de
la organizacin y del funcionamiento; contenido ya contemplado en legislacin
nacional) (Dec. 23/00) interconsultas y incorporacin de varias normas mediante
un nico acto interno (Dec. 20/02); Normas que no necesitan incorporacin
(que no requieran aprobacin legislativa); creacin de una seccin especial en
los respectivos diarios oficiales (Dec. 22/04).
33
Esta cuestin es desarrollada con mayor atencin en MUSTAPIC, Ana Mara
y GENEYRO, Rodolfo. [Cf. MUSTAPIC, Ana Mara; GENEYRO, Rodolfo.
Fortalecimiento de la dimensin parlamentaria e institucional del proceso de
integracin. In: CAETANO, Gerardo; PERINA, Rubn (Ed.). Parlamentos e
instituciones en el Mercosur: los nuevos desafos. Montevideo: CLAEH-UPD/
OEA, 2000. p. 73-94]

influencia de actores privados que representan sus intereses

sectoriales particulares y que, el peso de esa influencia, ha quedado
reflejado en los conflictos sectoriales que se han transformado en
cuestiones de Estado, y ha puesto en duda la propia continuidad
del Mercosur y la vinculacin argentina con el principal socio de
su poltica exterior: Brasil.
En funcin de lo trazado por A. Malamud,34 quien plantea
que esta situacin de parlisis y confrontacin manifiestan la
debilidad institucional del Mercosur y la necesidad de recurrir a la
negociacin directa de los Presidentes de los Estados parte. Es por
eso que resulta necesario evaluar las instancias de participacin de
los parlamentarios argentinos en la estructura del Bloque.
Por otro lado, de la asimetra existente entre la capacidad
de incidencia de los intereses particulares en comparacin con
quienes representan intereses generales, se desprende que es
pertinente reconocer que todo planteo de cambio institucional
debe contemplar la reformulacin de la participacin de los actores
institucionales, de modo que se generen y/o refuercen los vnculos
entre los rganos del Mercosur y la sociedad civil.
4.2 Participacin en Foros y Encuentros intrarregionales:

CPC y actual PM
Como se ha mencionado con anterioridad, una segunda

posibilidad de participacin del Parlamento en la poltica exterior,
consiste en la capacidad de poder sentar posiciones, al menos
declarativas, en diferentes foros internacionales; entre los cuales
34
Cf. MALAMUD, Andres. Presidential diplomacy and the institutional
underpinnings of Mercosur: an empirical examination. Latin American Research
Review, v. 40, n. 1, p. 138-164, 2005.

Emanuel Porcelli
se destacan EUROLAT,35 PARLATINO,36 principalmente. Sin

embargo, y dentro de la arquitectura institucional del Mercosur,
la Comisin Parlamentaria Conjunta37 (CPC, en adelante) se
diferencia de las otras instancias de participacin por su posibilidad
de proponer recomendaciones a las instancias decisorias y, por
tanto, productoras de normativa del Mercosur (CMC, Grupo del
Mercado Comn o GMC y Comisin de Comercio o CCM).
En este sentido, la CPC pone sobre la mesa de debate las
cuestiones referidas al llamado dficit democrtico del Mercosur,
dado por una baja participacin de los legislativos nacionales
en el proceso de toma de decisiones a nivel regional, el cual es
centralizado en los ejecutivos (y especialmente en funcionarios
gubernamentales no electos de manera directa, como lo son los
Ministros y los tcnicos que componen las instituciones con
capacidad decisoria antes citadas). En palabras de Caetano:
la institucionalizacin de las integraciones parece tender a
experimentar grandes dificultades para reproducir la triparticin
de poderes en que ha cuajado en el plano de los Estados.38
35
Cf. ASAMBLEA PARLAMENTARIA EUROLATINOAMERICANA.
Disponible en: <http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat>. Acceso en:
17 out. 2009.
36
PARLAMENTO LATINOAMERICANO. Disponible en: <http://www.
parlatino.org/>. Acceso en: 17 out. 2009.
37
La necesidad de contar con una Comisin Parlamentaria Conjunta se coloca
en el TA de manera casi imperceptible (en su ltimo articulo), crendose de
manera definitiva cuatro aos ms tarde con la firma del POP. Este indicaba que
su mandato consista en articular los Parlamentos nacional con el CMC; asesorar
al GMC; y contribuir a la internalizacin de reglas. La misma fue conformada
por representantes nacionales de los Congresos de los Estados miembro y careci,
como se desprende de lo anterior, de capacidades deliberativas. Pese a ello, entre sus
logros identificamos la incorporacin de la clusula democrtica en Julio de 1998
(Protocolo de Ushuaia) y la iniciativa de conformar un Parlamento Regional.
38
Cf. CAETANO, Gerardo; PERINA, Rubn. Los congresos del Mercosur en
la democracia y la integracin. In: _____ (Comp.). Mercosur y parlamentos.
Montevideo: CLAEH, 2000.

En lnea con lo anterior, podemos comenzar a caminar

el derrotero iniciado entre el ao 2000 y el 2007 en pos de la
institucionalizacin de un Parlamento Regional en el Mercosur
(PM). A partir de la XV Reunin Plenaria de Mercosur en Santa
Fe, la cual fuera formalizada bajo la Disposicin 10/00, se
persigue avanzar en el proceso de institucionalizacin del ansiado
Parlamento. Este recorrido finaliza en diciembre de 2004 con la
Decisin 49/04, la cual manifiesta de manera expresa la decisin
de crear un Parlamento del Mercosur, poniendo como fecha
lmite de consecucin el mes de diciembre de 2006. Cumpliendo
con dichos plazos, en diciembre de 2006, se aprob el Protocolo
de Montevideo que permiti la instalacin del Parlamento del
Mercosur en mayo de 2007.
Antes de analizar las potencialidades y los desafos de esta
nueva y necesaria estructura institucional, una breve reflexin
respecto de la relacin entre el los legislativos nacionales y los
ministerios de Relaciones Exteriores.
4.3 Relacin Congreso Cancillera
La ausencia de un juego de doble nivel putniano,39 que atienda

en la negociacin dada en el seno del GMC y del CMC de los
intereses que expresan los miembros de Poder Legislativo Nacional
(incluyendo los intereses particulares que actan sobre ellos) y la
percepcin de no participacin por parte de los legisladores, motiva
a una relacin dificultosa entre la Cancillera y el Congreso.
El hecho de que gran de la normativa no este, efectivamente,
internalizada, puede ser visto como una situacin de ineficiencia
39
En referencia al conocido texto de Robert Putnam, Diplomacia y poltica
nacional: la lgica de los juegos de doble nivel. (Cf. PUTNAM, Robert.
Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos de doble nivel. Zona
Abierta, n. 74, p. 69-120, 1996)

Emanuel Porcelli
parlamentaria, pero tambin como una respuesta a la falta de consulta

de parte del Ejecutivo a la hora de tomar decisiones en materia de
poltica exterior con claras consecuencias en polticas internas. En
este sentido, el cajoneo40 aparece como una modalidad poltica
lcita surgida desde el Congreso para hacer valer su poder.
Si bien, esta relacin se complejiza aun ms cuando el Poder
Ejecutivo no cuenta con una mayora automtica en las cmaras,
sta mecnica de bloqueo, no es exclusiva slo en los momentos en
donde la situacin de ausencia de mayora (oficialista) se produce,
compartiendo el anlisis realizado por Mustapic41 de la relacin
entre ambos poderes. Esta capacidad de bloqueo es expresin de
una capacidad de veto del legislativo nacional por sobre el ejecutivo
(y dentro de ste, por las carteras econmico-comerciales).
De cara a lo anterior, se plantean interrogantes respecto de la
incorporacin de un actor nuevo dentro del Mercosur que de cauce
a la superacin de la preponderancia de determinadas instituciones y
actores en el proceso de integracin, sumando la voz tanto de intereses
sectoriales como generales, en pos de una efectiva participacin de
la ciudadana regional. As, el rol de los Parlamentos en la formacin
de la Poltica Exterior adquiere mbitos de aplicacin novedosos y
relevantes en tanto se da paso al nivel regional.
4.4 Parlamento del Mercosur: reflexiones en torno al

surgimiento del un nuevo actor
En virtud de lo desarrollado, el surgimiento del Parlamento

del Mercosur en la estructura institucional del bloque, permite una
40
Entendido como el proceso de no dar cauce a proyectos de ley que ingresan
al Congreso, aletargando y posponiendo su tratamiento.
41
Cf. MUSTAPIC, Ana M. Oficialistas y diputados: las relaciones Ejecutivo-
Legislativo en la Argentina. Desarrollo Econmico, v. 39, n. 156, p. 571-595,
ene./mar. 2000.

mayor participacin del Congreso en la negociacin del Mercosur,

ya que es en la dimensin parlamentaria en donde el Congreso (y
los intereses que confluyen en l) se pueden desarrollar de forma
ms acabada.
Sin lugar a dudas, el primer interrogante que impone una
reflexin, surge de la tensin derivada entre el intergubernamentalismo
(y su vertiente inter-presidencialista42 mercosurea) y la visin
supranacional de la integracin. La creacin de un Parlamento
cercenado de la capacidad de dictar normas en un diseo institucional
como el actual del bloque regional, resulta un hecho novedoso a los
procesos de integracin ya no solo sudamericanos, sino globales.
Por otro lado, esta novel institucin (puesta en funcionamiento
en Mayo de 2007) actualmente se encuentra transitando el pasaje del
debate sobre la composicin paritaria transitoria, hacia uno sobre la
composicin por representacin ciudadana43 y elecciones directas
de sus miembros, dos caractersticas esenciales para poder realizar
un anlisis de su rol en la estructura institucional de Mercosur.
La falta de resolucin de estos obstculos pueden convertir a esta
estructura en un gigante con pies de barro o una CPC plus, en tanto
no podemos sealar que, en la actualidad, la institucin en curso
constituya un Parlamento, ya que no representa a los ciudadanos
(con excepcin del caso paraguayo44), no legisla, ni tiene capacidad
42
Cf. MALAMUD, Andrs. Presidentialism and Mercosur: a hidden cause for
a successfull experience. In: LAURSEN, Finn (Ed.). Comparative regional
integration: theoretical perspectives. Aldershot: Ashgate, 2003. p. 53-73.
43
Como lo establece el Art. 5 del Protocolo Constitutivo del Parlamento del
Mercosur (Mercosur/CMC/Dec. 23/05). (Cf. MERCOSUR. Consejo del
Mercado Comn. Decreto 23/05. Disponible en: <http://www.derhuman.
jus.gov.ar/mercosur/documentos/SDH/DEC_23-05-Acuerdo_Parlamento_
ES.pdf>. Acceso en: 17 out. 2009)
44
Que ha electo a sus parlamentarios de manera directa en los comicios nacionales
de abril del 2008.

Emanuel Porcelli
de control sobre los otras instituciones regionales, que, como

mencionramos, constituyen tres caractersticas fundacionales de
cualquier rgano parlamentario.45
5 CONCLUSIN
A lo largo del presente artculo, hemos intentado presentar

y analizar el papel del parlamento en la formacin de la poltica
exterior, donde el estudio se fue complejizando a medida que se
incluyen dos niveles de incidencia: el nivel nacional, por un lado;
y el nivel internacional, por el otro. En este sentido, el proceso en
torno a la Ley del Azcar potenci la capacidad de injerencia
del Congreso Nacional en poltica externa y, principalmente, en las
relaciones de Argentina con Brasil y el Mercosur. De lo expuesto
por el caso azucarero, se dio cauce a una reflexin sobre el papel del
parlamento en un acuerdo de integracin regional, derivando en la
presentacin del proceso de institucionalizacin de un Parlamento
del Mercosur, junto con los desafos a l impuestos.
En este recorrido, sin pretender cerrar el debate, concluimos
con tres reflexiones.
Primero, con respecto al rol del Congreso en la cuestin del
azcar, podemos encontrar una participacin activa dentro de
una temtica regional (Mercosur) obedeciendo a las presiones
sectoriales y de los representantes de las provincias del NOA que
no fue acompaada por la Cancillera Argentina generando un
contrapunto entre ambos actores. Sin embargo, se percat que
la posicin del Parlamento carece de una voz institucionalizada
45
Cf. PORCELLI, Emanuel. Parlamento del Mercosur: profundizacin o irrelevancia.
In: IV CONGRESO DE RELACIONES INTERNACIONALES. Instituto de
Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 26-28 nov. 2008.

en la negociacin regional, generando una parlisis absoluta en

la cuestin (recordemos que la ltima decisin del CMC en la
temtica es de 1996).
Segundo, el necesario avance del Parlamento de Mercosur,
en su instalacin, establecer una nueva esfera de participacin del
Congreso en el proceso de toma de decisiones de poltica exterior.
Si bien la eleccin directa de los miembros del PM significara una
escisin de los parlamentos nacionales; el nuevo actor regional se
constituir como el canal directo para viabilizar las demandas y
presiones que se ejercen sobre el Congreso en lo que compete al
mbito de la insercin argentina en el Bloque. Por otro lado, este
cambio cualitativo representar una modificacin en la naturaleza
de las relaciones a nivel domstico entre Poder Legislativo y
Ejecutivo (el Congreso y los Ministerios de Economa y Relaciones
Exteriores, principalmente) con respecto a la agenda del espacio
regional.
Tercero, sin lugar a dudas, ste es un campo de desarrollo de la
Ciencia Poltica y las Relaciones Internacionales que se encuentra
en un estado embrionario de su anlisis y debe ser continuado y
profundizado por posteriores trabajos que permitan dar conceptos
acabados acerca de esta vinculacin mltiple entre actores
nacionales y regionales, pblicos y privados que actan sobre el
actual andamiaje institucional del Mercosur y su evolucin.
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8
Parlamento e poltica externa na Argentina:

algumas reflexes sobre a Lei do Acar1
Emanuel Porcelli*
Resumo: A chamada Lei do Acar, Lei n. 24.822, sancionada

em setembro de 1997, apresenta-se como um caso que foge
aos parmetros tradicionais da formao da poltica externa da
Argentina, na qual h atuao ativa do Poder Legislativo daquele
pas. Por meio deste trabalho, busca-se reconstruir o processo
at a promulgao dessa lei o qual tem sido, at o presente
momento, negligenciado pela literatura para tentar entender
seu impacto na relao da Argentina com o Brasil e o Mercosul,
bem como para esboar algumas reflexes em torno do papel
do Parlamento na atualidade dessas temticas.
Palavras-chave: Mercosul. Parlamento. Poltica externa
argentina. Integrao regional.
1
Uma verso deste trabalho foi apresentada no II Seminrio Internacional
de Estudantes de Ps-Graduao em Estudos Americanos, CINCIA SEM
FRONTEIRAS: O MUNDO QUE VIR, SIEPEA 2009, realizado de 24 a
26 de junho de 2009, em Santiago do Chile. Agradeo Daniela Perrota pela
colaborao em forma de crticas e ideias.
*
Cientista poltico da Universidade de Buenos Aires (UBA). Professor de Relaes
Internacionais do Instituto de Relaes Internacionais (IRI) da Universidade
Nacional de La Plata (UNLP). Pesquisador do Centro de Estudos da Amrica do
Sul (CENSUD) IRI/UNLP. Coordenador acadmico do Mestrado em Polticas
Pblicas e Governo (UNLA). Coordenador do Projeto Identidade Mercosul,
da Faculdade de Cincias Sociais da Universidade de Buenos Aires. Professor
da UBA, da UNLP e da Universidad del Este (ESU). E-mail: eporcelli@gmail.
com; e. Em relao traduo, optou-se por vezes no utilizar o sentido literal
das palavras para que no se prejudicasse o entendimento do contexto do texto
original. A reviso da traduo deste artigo foi feita pela Profa. Flvia de vila,
integrante da Coordenao Editorial da revista Meritum.

Emanuel Porcelli
1 INTRODUO
No esquema constitucional argentino e em conformidade com

o disposto no artigo 75 da Constituio Nacional, o Parlamento2
tem competncias em matria de poltica externa, dentre as quais
se destacam: i) no que tange s relaes econmicas internacionais,
tem poder de interferir na legislao aduaneira (incisos 1 e 10): ii)
no que diz respeito a temas de segurana internacional, autoriza
a entrada ou sada de tropas nacionais, a organizao das Foras
Armadas e a participao ou no do Executivo em conflitos
armados (incisos 25, 27 e 28); iii) quanto s relaes internacionais
em geral, aprova acordos com outros Estados ou instituies
internacionais assim como os tratados de integrao e delegao
de supranacionalidade (incisos 22 e 24).
Apesar dessa competncia disposta na Constituio, o papel
do Parlamento, desde a restaurao da democracia em 1983, tem
sido secundrio em relao ao processo de definio da poltica
externa argentina, que est centralizada na figura do Presidente
e seus ministros, oscilando, dependendo do assunto da agenda
e do contexto geopoltico, entre o Ministro da Economia e o
Ministro das Relaes Exteriores. Em suma, o Poder Executivo
tem monopolizado o impacto sobre as definies das relaes
externas do pas. Como ser mostrado adiante, essa lgica tambm
reproduzida no espao do Mercosul.
Apesar dessa centralidade e em virtude das atribuies
mencionadas, algumas situaes nicas tm permitido que o Poder
Legislativo tenha uma atuao real sobre o processo de formulao
2
Primeiramente, convm notar que, neste trabalho, utilizam-se como sinnimos
os termos Poder Legislativo, Parlamento e Congresso. Em segundo lugar,
cumpre apontar que, no sistema poltico argentino, o Poder Legislativo uma
assembleia bicameral, composta por uma Cmara dos Deputados, formada por
257 membros, e um Senado, constitudo por 72 membros.

Parlamento e poltica externa na Argentina: algumas reflexes sobre a Lei do Acar
da poltica externa. O Parlamento tem sido o espao no qual

certos atores no estatais (principalmente os setores econmicos
de grande peso) tm praticado lobbies que, com o apoio de
representantes de determinadas regies,3 tm alcanado efetiva
capacidade de presso sobre o trabalho legislativo, resultando em
benefcios concretos para o grupo de presso em questo.
O caso da chamada Lei do Acar (Lei n. 24.822) constitui
um episdio de participao efetiva do Poder Legislativo na formao
da poltica externa argentina. Portanto, neste trabalho, analisa-se esse
caso, identificando os fatores contextuais que contriburam para essa
deciso legislativa, assim como as consequncias da referida lei
para a poltica externa argentina, especialmente no que diz respeito
s orientaes da relao com o Brasil e no mbito do processo de
regionalizao em andamento, qual seja, o Mercosul.
Antes de dar incio discusso, importante sublinhar que o caso
da Lei de Acar est inserido no processo de formao da poltica
externa por versar sobre uma deciso de poltica comercial (externa).
Esse tipo de poltica pblica traz em seu cerne um forte problema de
distribuio de riqueza4: no caso sob escrutnio, desregulamentar o
setor aucareiro para abrir a economia, eliminando as protees com
a reduo de tarifas aduaneiras, traria consequncias negativas para
um forte setor da Regio Noroeste da Argentina (NOA).5 A indstria
3
Regio, neste caso, refere-se a espaos no pas que compartilham tanto
caractersticas inerentes localizao geogrfica quanto estruturas de produo.
No entanto, o termo regio ser utilizado a seguir como referncia integrao
regional implicada na constituio do Mercosul.
4
Cf. BOTTO, Mercedes. Saber y poltica en Amrica Latina: el uso del
conocimiento en las negociaciones comerciales internacionales. Buenos Aires:
Prometeo, 2007.
5
Para maior entendimento sobre a dimenso social do problema aurareiro,
remete-se o leitor ao texto de Barbara Medwid. [Cf. MEDWID, Brbara.
Mitos y realidades de la pobreza y el Mercosur: el caso de la industria
azucarera en Tucumn. In: CIMADAMORE, Alberto (Comp.) La economa
poltica de la pobreza. Buenos Aires: CLACSO, mar. 2008, p. 495-535]

Emanuel Porcelli
aucareira brasileira, como veremos a seguir, era mais competitiva

e, assim, no contexto da implementao do programa de abertura
comercial do Mercosul, a eliminao das restries alfandegrias
imporia srias dificuldades ao setor argentino. Alm disso, outra
caracterstica da poltica de comrcio exterior, que ser retomada
no final deste trabalho, o fato de ela envolver atores e processos
de vrios nveis de gesto (nacional e internacional).6
A Lei do Acar constitui um caso de participao do
Poder Legislativo que permite o estudo de um fenmeno mais
amplo: seu papel no processo de integrao regional do Mercosul.
Quando se fala em envolvimento do Congresso, tambm se est
referindo participao da cidadania, das entidades subnacionais
e dos interesses dos setores privados que esto representados nas
cmaras. Para cumprir com os objetivos do estudo, este artigo
foi divido em trs sees principais at chegar s reflexes finais
esboadas na concluso.
2 ANTECEDENTES
Para compreender o papel do Poder Legislativo7 na formao

da poltica externa argentina (especialmente no que diz respeito
ao processo de integrao do Mercosul), cumpre apresentar as
peculiaridades do setor aucareiro no Brasil e na Argentina que
levaram s aes que culminaram na Lei do Acar, na Argentina,
e que tiveram consequncias no processo regional, que tambm
ser abordado nos pargrafos que se seguem.
Em virtude da crise do petrleo de 1973, o governo federal
brasileiro deu incio, em 1975, ao Plano Nacional do lcool
6
Cf. PUTNAM, Robert. Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos
de doble nivel. Zona Abierta, Madrid, n. 74, 1996.
7
Como j apontado, neste trabalho os termos Poder Legislativo, Parlamento
e Congresso so utilizados indistintamente

(Pr-lcool), que se props a reduzir a dependncia do pas

em relao ao petrleo (que era vendido, poca, por valores
extremamente elevados) utilizando o etanol como combustvel
para uso dirio nos automveis nacionais.
O programa foi baseado no aumento artificial do preo do
lcool e no fornecimento de subsdio para a adaptao dos veculos
ao etanol. O lcool tornou-se, assim, produto final, deixando de ser
um subproduto. O Brasil triplicou sua produo de cana, que at
ento visava somente produo de acar para consumo. Dos
80 milhes de toneladas colhidas, em mdia, na dcada de 1970,
passou-se para 240 milhes na dcada de 1990, sendo que dois teros
dessa colheita se destinavam produo de lcool. Em 1997, havia
170 usinas que fabricavam ambos os produtos e 134 que somente
destilavam lcool. No entanto, durante a segunda metade na dcada
de 1980 e durante a de 1990, o preo do petrleo caiu8 e o programa
manteve-se base de subsdios. Graas aos subsdios (estimados
entre 1,5 bilho e 2 bilhes de dlares por ano, em 1997), a produo
combinada de acar e lcool reduzia os custos de produo do
acar. Por outro lado, nesse perodo, o Brasil, em razo da queda
dos preos do petrleo, migrou parte da sua produo para o acar,
aumentando suas exportaes para 5 milhes de toneladas (quatro
vezes a produo na Argentina naquele perodo).9
Por sua vez, o programa argentino de substituio do petrleo
por lcool derivado do acar comeou a ser implementado em
1979, sendo institudo de forma massiva a partir de 1981, no
8
De 1986 a 1997/98, o preo do barril de petrleo voltou a oscilar em torno
de US$ 20,00, o mesmo preo anterior crise do petrleo, com exceo
dos anos em torno da Primeira Guerra do Golfo (1990-91). (Cf. ENERGY
INFORMATION ADMINISTRATION. Disponvel em: <http://www.eia.gov>.
Acesso em: 26 out. 2009)
9
Cf. EL AZCAR en el Mercosur. Editorial. La Nacin, 4 ene. 1997. Disponvel
em: <http://www.lanacion.com.ar/61531>. Acesso em: 23 ago. 2009.

Emanuel Porcelli
mbito do Programa Alconafta na provncia de Tucumn, que

depois foi seguida pelas provncias de Salta, Jujuy, Catamarca, La
Rioja, Santiago del Estero, Santa F e Entre Ros. At 1987, as
provncias integradas ao plano consumiam cerca de 250 milhes
de litros de lcool anidro por ano, e estima-se que a indstria
e o canavial existentes tinham uma capacidade para produzir,
aproximadamente, 450 milhes de litros de lcool.
Todavia, a dcada de 1990 foi marcada pelo processo de
implementao de polticas de reforma estrutural (neoliberal) que
se voltavam para a liberalizao, desregulamentao e privatizao
da economia e de outras reas da poltica pblica, como a sade,
a educao e o trabalho. Tanto o Brasil quanto a Argentina
iniciaram o processo de abertura econmica de forma unilateral,
acompanhado de uma perspectiva multilateral (vale salientar a
criao da Organizao Mundial do Comrcio em 1995) e, logo
depois, regional. Assim, no mbito do que foi chamado de novo
regionalismo na Amrica Latina,10 os dois pases juntamente
com o Uruguai e o Paraguai criaram o Mercado Comum do
Sul (em 26 de maro de 1991, com a assinatura do Tratado de
Assuno).
O Tratado de Assuno (TA) firmou as bases para a criao de
uma zona de livre comrcio (ZLC) entre os quatro pases-membros
e delineou algumas consideraes sobre a realizao de uma
Unio Aduaneira (UA). Assim, ps-se em prtica um Programa
de Liberalizao Comercial (PLC) que consistia na reduo linear,
10
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO. El nuevo regionalismo
en Amrica Latina. Ms all de las fronteras: el nuevo regionalismo en Amrica
Latina, Informe 2002. O novo regionalismo consistia em um processo de
integrao comercial puramente econmico, caracterizado por uma relao de
complementaridade com o sistema multilateral de comrcio, isto , o que era
promovido no era apenas uma abertura entre os parceiros, mas tambm entre
eles (a regio) e terceiros (pases e/ou blocos).

progressiva e automtica das tarifas dos produtos previstos no TA

(artigo 5, a). Apenas em 1995 (com a assinatura do Protocolo de
Ouro Preto POP), contudo, foi confirmada a UA com a adoo
de uma tarifa externa comum (TEC). Obviamente e como exposto
na Introduo deste artigo, a poltica externa (nesse caso, a poltica
comercial) envolveu um processo de negociao tanto no interior
de cada Estado-Membro como entre os parceiros regionais sobre
o tipo de integrao desejada, sendo evidentes, nesse processo,
presses de vrios setores econmicos (nacionais, transnacionais
e, de forma incipiente, translatinos).11
Nesse contexto, portanto, os pases do Mercosul estavam
relutantes em aplicar o regime de integrao previsto para o ZLC
e para a UA em reas de conflito de interesse, como foi o caso da
indstria automobilstica e do setor aucareiro, que permaneceram
diferenciados e no aguardo do processo de desregulamentao e
eliminao e/ou reduo de tarifas aduaneiras.
3 O CONTEXTO POLTICO INTERNO E OS

COMPROMISSOS REGIONAIS: O PARLAMENTO
ARGENTINO DIANTE DAS PRESSES DO
SETOR AUCAREIRO NACIONAL
Para compreender como o Parlamento argentino conseguiu

atuar em relao poltica externa nacional, descrevem-se e
11
Cf. SANCHEZ BAJO, Claudia. Mercosurs open regionalism and regulation:
focusing on the petrochemical and steel sectors. In: CONVENCIN ANUAL
DE LA INTERNATIONAL STUDIES ASSOCIATION, 40, Washington DC,
16-20 de fev. 1999. Disponvel em: <http://www.ciaonet.org/isa/sac01/>. Acesso
em: 30 out. 2009; TUSSIE, Diana; BOTTO, Mercedes; DELICH, Valentina. El
Mercosur en el nuevo escenario poltico regional. Buenos Aires: Mimeo-Flacso,
2004. Disponvel em: <http://www.flacso.org.ar/uploaded_files/Publicaciones/
botto_delich_tussie_articulonuevasociedad.pdf>. Acesso em: 28 out. 2009.

Emanuel Porcelli
analisam-se, a seguir, os diversos elementos contextuais internos

e as vrias presses que surgiram em relao ao Brasil e ao
Mercosul.
3.1 1997: entre as eleies nacionais e as presses

regionais
Em 1997, a Argentina passou por eleies para a renovao

parcial das cmaras legislativas nacionais, em um contexto em que
o governo de Menem (1989-1999) comeava a perder apoio popular
e as limitaes do modelo econmico,12 implementado desde 1991,
davam seus primeiros sinais de transtorno como resultado das ondas
de crises econmicas desencadeadas desde a crise mexicana no final
de 1994 (cujos efeitos foram sentidos em 1995).
Em nvel regional, o Brasil, na XI Cpula do Mercosul
(dezembro de 1996), fez um anncio unilateral a respeito de um
programa de reduo dos subsdios produo de acar destinado
fabricao de lcool combustvel. Em contrapartida, o Ministrio
das Relaes Exteriores da Argentina props, no mbito do Conselho
do Mercado Comum (CMC), a deciso CMC/DEC n. 16/1996, que
estendia uma deciso prvia (DEC/CMC n. 19/1994) de promover
a formao de um grupo tcnico ad hoc para implementar um
programa de eliminao (antes de 2001) de tarifas mediante a
abertura gradual e a neutralizao de assimetrias.13
12
O modelo econmico de Menem, com o apoio do Ministro da Economia Domingo
Cavallo, adotou o chamado Consenso de Washington, implementando um
processo de privatizaes, reduo de gastos pblicos e liberalizao da
economia, trs elementos centrais da onda neoliberal hegemnica na dcada de
1990, aos quais se somou, em termos de poltica macroeconmica, a paridade
do peso argentino com o dlar, sendo o cmbio fixado por lei.
13
ROSALES, Jorge. A pesar de las diferencias, el Mercosur sigue adelante. La
Nacin, 20 dez. 1996. Disponvel em: <http://www.lanacion.com.ar/174615>.
Acesso em: 23 ago. 2009.

Nesse contexto, as presses do setor aucareiro argentino

logo foram sentidas. Dados o lobby do setor (representado pelo
Centro Argentino do Acar e seu presidente, Jorge Zorreguieta) e o
horizonte das eleies legislativas em outubro de 1997, o Congresso
argentino aprovou, em 20 de abril daquele ano, a Lei n. 24.822.
Esse instrumento jurdico mantinha a tarifa criada em 1992 por um
decreto-lei (n. 797/1992) que fixava, para as importaes aucareiras,
uma tarifa ad valorem de 23%, mais uma tarifa varivel especfica
e tratava as exportaes oriundas do Brasil da mesma forma como
eram tratados os produtos advindos de pases fora da UA.
O projeto foi vetado pelo Poder Executivo, mas, em setembro
daquele ano, o Senado (a casa na qual surgiu o projeto de lei),
ignorando as sugestes do Poder Executivo, ratificou o projeto por
dois teros dos votos. Os ministros da Economia e das Relaes
Exteriores14 tinham manifestado, expressamente, que a sano da
lei constitua um retrocesso no processo de integrao regional, ao
qual se somava o mal-estar gerado em torno da controvrsia em
relao ocupao de uma cadeira latino-americana no Conselho
de Segurana da ONU.15 Sem levar em considerao as sugestes
14
So eloquentes as declaraes do senador da regio argentina de Salta, Emilio
Cantarero (PJ): No insistir nesta lei comprometer o destino da indstria
aucareira. [...] No contaro com o meu voto para levar dor e desemprego a
10 mil pessoas da minha provncia. (Cf. CORREA, Rubn. Sorpresiva sancin
de la ley del azcar. La Nacin, 4 sep. 1997. Disponvel em: <http://www.
lanacion.com.ar/76174>. Acesso em: 23 ago. 2009)
15
Disputa gerada em razo da divergncia de propostas entre os dois pases quanto
ampliao das vagas do Conselho de Segurana das Naes Unidas. O Brasil
aspirava ser o candidato natural a ocupar a vaga permanente correspondente
Amrica Latina. Em contrapartida, a Argentina defendia a existncia de uma
vaga rotativa. (Cf. MONTI, Jorge. Malestar en Brasil y aclaracin de Di Tella
por la UN. La Nacin, 19 ago. 1997. Disponvel em: <http://www.lanacion.com.
ar/75151>. Acesso em: 23 ago. 2009; ODONNELL, Mara Dura reaccin del
presidente de Brasil. La Nacin, 19 ago. 1997. Disponvel em: <http://www.
lanacion.com.ar/75151>. Acesso em: 23 ago. 2009)

Emanuel Porcelli
do Poder Executivo nacional, o projeto foi sancionado com dois

teros dos votos e se transformou em lei.
A resposta do Brasil foi rpida. O Ministrio de Relaes
Exteriores, por meio de um comunicado oficial,16 manifestou que
a norma aprovada pelo Congresso argentino era contrria aos
compromissos assumidos17 no Tratado de Assuno, no Protocolo
de Ouro Preto e na Cpula de dezembro de 1996.
Da mesma forma, o setor aucareiro do Brasil, concentrado
na Unio da Indstria de Cana-de-Acar (UNICA),18 adotou uma
postura crtica, classificando a deciso argentina como fora de
propsito e apontando que os possveis efeitos das exportaes
brasileiras sobre a produo local no tinham o impacto negativo
afirmado pelo lado argentino, haja vista que se tratava de um
volume de exportao muito baixo.19
16
Na nota, afirmava-se que a proibio e as condies previstas na lei prejudicam
seriamente a busca de acordo entre os pases do Mercosul sobre o assunto. O
Brasil espera que o governo argentino tome medidas urgentes para fazer valer
os compromissos internacionais com o Brasil, em consonncia com o esprito
de cooperao e entendimento do Mercosul. (Cf. LA ROTTA, Adriana. Brasil
pide respetar los compromisos. La Nacin, 5 sep. 1997. Disponvel em: <http://
www.lanacion.com.ar/76211>. Acesso em: 26 ago. 2009)
17
Os acordos internacionais (como o Tratado de Assuno e o Protocolo de Ouro
Preto) estabelecem compromissos difceis de serem desfeitos. Alguns autores
argumentam que processos de integrao regional, como o Mercosul, criam
entraves que inviabilizam retrocessos em decises de abertura e quaisquer
modificaes no caminho adotado que sejam meramente fruto de mudanas de
gesto. (Cf. GOMEZ MERA, Laura. Explaining Mercosurs survival: strategic
sources of Argentine-Brazilian convergence. Journal of Latin American Studies,
v. 37, n. 1, p 109-140, fev. 2005)
18
Cf. UNIO DA INDSTRIA DE CANA-DE-ACAR. Disponvel em:
http://www.unica.com.br. Acesso em: 27 ago. 2009.
19
Durante 1996, o Brasil vendeu para a Argentina 9.591 toneladas de acar, o
equivalente a US$ 2,7 milhes, uma soma irrisria se comparada com o valor total
das exportaes brasileiras para Argentina (mais de US$ 5 bilhes). No entanto,
cabe sublinhar que os produtores de cana planejavam aumentar sua penetrao
no mercado argentino. (Cf. UNIO DA INDSTRIA DE CANA-DE-ACAR.
Disponvel em: <http://www.unica.com.br>. Acesso em: 27 ago. 2009)

O Ministro da Economia, Roque Fernandez, em suas

declaraes, tentava retirar do Poder Executivo a responsabilidade
pelo conflito e pelo risco ao futuro do Mercosul, transferindo-a para
o Congresso em geral, ao Senado e ao lobby do setor aucareiro, em
particular, acusando-os de colocar em risco o futuro do Mercosul.20
A estratgia do Executivo, portanto, foi tentar demonstrar, de
maneira forada, a inconstitucionalidade da norma, baseando-se
na primazia dos tratados internacionais sobre as leis internas:
assim, o governo argentino justificava-se, salientando a aplicao
do Tratado de Assuno e do Protocolo de Ouro Preto junto com
a autoridade do Poder Executivo para fixar as tarifas com base no
Cdigo Aduaneiro vigente.21 No entanto, no houve confrontao
entre ambos os poderes, dando-se prioridade ao contexto poltico
nacional, determinado por ocasio das eleies de outubro daquele
ano, e procurando-se, alm disso, abrir espaos de negociao no
Mercosul que permitissem colocar panos quentes22 nessa questo
e promover o progresso do bloco regional.
3.2 2000 e 2003: a continuao da mesma paralisia
A data estipulada pelo esquema descrito na Deciso CMC/

DEC n.16/1996 para o incio do processo de abertura do mercado
aucareiro foi o dia 1o de janeiro de 2001. Em razo disso, ao
longo de 2000 (e, sobretudo, no segundo semestre daquele ano),
o problema do setor aucareiro foi parte da agenda do presidente
argentino De La Rua. Dada a mudana de orientao poltica
20
Cf. PROTESTA de Brasil por la ley del azcar. La Nacin, 5 sep. 1997. Disponvel
21
Cf. PROTESTA de Brasil por la ley del azcar. La Nacin, 5 sep. 1997. Disponvel
22
NT: a expresso no texto original poner en un paraguas.

Emanuel Porcelli
do Poder Executivo, os governos das provncias de Jujuy, Salta

e Tucumn endureceram o discurso e tomaram as bandeiras do
lobby do setor aucareiro.
Por outro lado, a delicada situao social das provncias
mencionadas, em particular a de Tucumn que detinha a
maior taxa de desemprego do pas (19,9% em agosto de 2000)23
, complicou ainda mais a situao e aumentou a presso dos
representantes parlamentares, dos governos provinciais e dos
sindicatos dos produtores.
Em 24 de agosto de 2000, a Cmara dos Deputados, com o
apoio da bancada governista e da oposio, aprovou uma lei24 que
prorrogou o Decreto n. 797/1992. Essa deciso gerou um novo
protesto do Itamaraty25 e forou a negociao do Ministro das
Relaes Exteriores da Argentina, Rodrguez Giavarini, com os
deputados do pas, para evitar uma guerra entre os congressos
do Brasil e da Argentina.26
A soluo temporria para contornar a situao e tambm
atender aos protestos dos trabalhadores do setor reunidos na
Federao dos Trabalhadores da Indstria do Acar Tucumana
(Fotia) e do chamado Multisectorial del Azcar27 foi a revogao
da lei promulgada em 24 de agosto e a assinatura da Resoluo n.
23
Cf. BUSCAN contener focos de tensin. La Nacin, Viernes, 4 ago. 2000.
Disponvel em: <http://www.lanacion.com.ar/27459>. Acesso em: 26 ago. 2009.
24
Cabe destacar que a lei no estava na pauta da sesso em que foi promulgada,
tendo sido tratada sem debate, a pedido do deputado Jos Vitar Frepaso.
25
Cf. AZCAR: contragolpe brasileo. La Nacin, sbado, 26 ago. de 2000.
Disponvel em: <http://www.lanacion.com.ar/30384>. Acesso em: 27 ago. 2009.
26
Cf. BLETA, Atilio. El azcar amarg al gabinete. Clarn, Mircoles 30 ago.
2000. Disponvel em: <http://www.clarin.com/diario/2000/08/30/e-01801.
htm>. Acesso em: 26 ago. 2009.
27
Espao que reuniu empresrios, trabalhadores e partidos polticos das provncias
produtoras do Noroeste da Argentina.

743/00, do Ministrio da Economia, que estabeleceu uma tarifa

aduaneira de 20%, admitindo a possibilidade de aumento para
50%, dependendo do preo do acar na Bolsa de Londres. Essa
medida protecionista tinha como prazo final o dia 31 de dezembro
de 2005.28
3.3 Uma nova gesto presidencial, mas a mesma

situao
Na sesso prolongada do Congresso argentino de 28 de

novembro de 2002 (ltima sesso ordinria do perodo), tornaram-
se leis, sem qualquer discusso ou alterao, 666 projetos. Dentre
as leis aprovadas, estava a Lei n. 25.715, que dava fora de lei
Resoluo n. 743/2000 e reiterava a extenso da proteo ao setor
aucareiro at 2005. Seguindo a mesma lgica de De la Rua, o
Presidente interino, Eduardo Duhalde, vetou a deciso do Poder
Legislativo por meio do Decreto Presidencial n. 42/2003.
Ante o exposto, a seo a seguir se dedica a abordar os
eventos em nvel nacional e de repercusso regional com base
em elementos da disciplina das relaes internacionais e da
cincia poltica. Com isso, ser possvel compreender o papel
dos Parlamentos na definio da poltica externa em geral e
nos processos de integrao regional em particular. Assim,
busca-se estender a anlise para questes relacionadas com a
construo de polticas pblicas regionais e de uma cidadania
realmente regional com efetiva participao nas instncias e
nos processos decisrios. Dessa forma, adicionam-se novos
elementos ao debate sobre a reduo do dficit democrtico
28
Cf. EL GOBIERNO extendi hasta 2005 la proteccin al sector azucarero.
La Nacin, Lunes, 4 sep. 2000. Disponvel em: <http://www.lanacion.com.
ar/31501>. Acesso em: 26 ago. 2009.

Emanuel Porcelli
do Mercosul29 mediante a incorporao efetiva da dimenso

parlamentar, qual compete representar os cidados, legislar sobre
problemas de interesse comum e atingir uma capacidade efetiva
de controle sobre outras instituies regionais.30
4 O INTERMSTICO: ESPAO NATURAL PARA A

INTEGRAO
B. Hocking,31 quando formulou o conceito de intermstico nas

relaes internacionais, referia-se quelas polticas em que as duas
esferas, a nacional e a internacional, seriam indivisveis, pois as
prprias temticas que as afetavam concediam-lhes esse carter, como
o caso das questes ambientais, migratrias e de trfico de drogas.
Todavia, necessrio deixar claro que, em situaes em que
um Estado parte de um processo de integrao regional, como
o caso do Mercosul, a fronteira do intermstico se expande
para abranger grande parte das reas da poltica interna de um
pas. Dessa forma, atores que, em outro contexto, no teriam
nenhum impacto na agenda externa, podem, em um determinado
contexto, contar com o que Giovanni Sartori32 chama de poder de
29
Cf. CAETANO, Gerardo. Parlamento regional y sociedad civil en el proceso
de integracin: una nueva oportunidad para otro Mercosur? Anlisis y
Propuestas, Montevideo, n. 24, 2006. Disponvel em: <www.fesur.org.uy/
archivos/file/ayp_24_parlamento_caetano.pdf>. Acesso em: 15 out. 2009.
30
Cf. PORCELLI, Emanuel. Parlamento del Mercosur: profundizacin o irrelevancia?
In: CONGRESO DE RELACIONES INTERNACIONALES, 4. Instituto de
Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de La
Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 26-28 nov. 2008.
31
Cf. HOCKING, Brian. Localizing foreign policy: non central govermments
32
Cf. SARTORI, Giovanni. Ingeniera constitucional comparada: una investigacin
de estructuras, incentivos y resultados. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1994;
SARTORI, Giovanni. Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza, 1987.

chantagem33 sobre outros atores (nesse caso, os legisladores do

Congresso argentino).
Alm disso, duas formas de participao do Congresso
Argentino no processo de tomada de deciso em relao poltica
externa do pas podem ser identificadas: de um lado, a harmonizao
(ou bloqueio) das normas do Mercosul no mbito legislativo
interno; do outro, a participao dos parlamentares argentinos em
instituies, fruns e encontros intrarregionais. Nos subitens a
seguir, busca-se aprofundar o entendimento de tais mecanismos.
4.1 A harmonizao de regras do Mercosul
Dada a ausncia de supranacionalidade no processo de

integrao, o processo pelo qual as normas do Mercosul se tornam
parte do marco jurdico vigente na Argentina recorre a mecanismos
estabelecidos na prpria arquitetura jurdica do pas (de acordo
com o artigo 40 do POP).34 Assim, a internalizao das normas
33
Sartori define poder de chantagem como a capacidade que um partido ou um
grupo de partidos em um sistema parlamentarista tem para formar ou derrubar
um governo. Neste caso, utiliza-se o conceito como referente capacidade que
um grupo especfico tem de gerar os incentivos adequados em determinado
contexto. (SARTORI, Giovanni. Ingeniera constitucional comparada: una
investigacin de estructuras, incentivos y resultados, p. 157)
34
Cf. VENTURA, Deisy; PEROTTI, Alejandro. El proceso legislativo en el
Mercosur. Montevideo: Fundacin Konrad Adenauer Uruguay, CARI, Comisin
Parlamentaria Conjunta, 2004. Disponvel em: <http://www.kas.de/wf/doc/
kas_5232-544-4-30.pdf>. Acesso em: 16 out. 2009. Como foi constatada uma
grande inflao normativa e uma lacuna no processo de implementao das normas,
algumas solues tm sido ensaiadas, a saber: reduzir o nmero de ratificaes
necessrias para a entrada em vigor; incorporar as regras por via administrativa e
com prazo expresso para a concluso do processo (Resoluo n. 23/1998); instituir
normas que no exigem incorporao (i.e., regulam aspectos da organizao e do
funcionamento, o que j est inclusa na legislao nacional) (Decreto n. 23/2000)
de consultas em diversas instncias e incorporao de vrias normas atravs de
um nico ato interno (Decreto n. 20/2002); estabelecer normas que no exigem
incorporao (i.e., no necessitam aprovao legislativa); e criar uma seo especial
nos respectivos jornais oficiais (Decreto n. 22/2004).

Emanuel Porcelli
regionais dada por meio da sano dos instrumentos jurdicos,

como o caso de uma lei do Congresso ou de um decreto do
Poder Executivo. Essa situao implica a possibilidade de o Poder
Legislativo Nacional acelerar ou desacelerar a integrao real ao
bloco regional.35
A questo do acar na Argentina talvez seja o exemplo mais
claro de poder de chantagem nos ltimos anos. Aqui, observa-se
ntida influncia de atores privados representando os prprios
interesses setoriais, sendo que o peso dessa influncia no apenas
refletiu nos conflitos setoriais que se tornaram questes de Estado,
mas tambm colocaram em dvida a prpria continuidade do
Mercosul e a relao da Argentina com o principal parceiro da
sua poltica externa o Brasil.
A. Malamud36 argumenta que essa situao de paralisia
e confronto revela a fragilidade institucional do Mercosul e a
necessidade de se recorrer negociao direta dos presidentes
dos Estados-Membros. por isso que se torna necessrio avaliar
as instncias de participao dos parlamentares argentinos na
estrutura do bloco.
Por outro lado, da assimetria que existe na capacidade
de incidncia dos interesses particulares em oposio
capacidade daqueles que representam interesses gerais conclui-
se que importante reconhecer que toda tentativa de mudana
35
Esta questo desenvolvida com mais profundidade em Ana Maria Mustapic
e Rodolfo Geneyro. [Cf. MUSTAPIC, Ana Mara; GENEYRO, Rodolfo.
Fortalecimiento de la dimensin parlamentaria e institucional del proceso de
integracin. In: CAETANO, Gerardo; PERINA, Rubn (Ed.). Parlamentos e
instituciones en el Mercosur: los nuevos desafos. Montevideo: CLAEH-UPD/
OEA, 2000. p. 73-94]
36
Cf. MALAMUD, Andres. Presidential diplomacy and the institutional
underpinnings of Mercosur: an empirical examination. Latin American Research
Review, v. 40, n. 1, p. 138-164, 2005.

institucional deve incluir a reformulao da participao dos atores

institucionais, de modo a gerar e/ou fortalecer vnculos entre os
rgos do Mercosul e a sociedade civil.
4.2 Participao em fruns e encontros intrarregionais:

Comisso Parlamentar Conjunta e atual Parlamento
Regional do Mercosul
Como mencionado, uma segunda possibilidade de

participao do Parlamento na poltica externa a capacidade de
assumir posies, ainda que apenas declarativas, em diferentes
fruns internacionais, dentre os quais se destacam a Eurolat37 e
o Parlatino.38 No entanto, na estrutura institucional do Mercosul,
a Comisso Parlamentar Conjunta39 (doravante CPC) difere
de outros nveis de participao pela sua capacidade de fazer
recomendaes aos tomadores de deciso e, portanto, interferir
na produo normativa do Mercosul (Conselho do Mercado
Comum CMC; e Comisso de Comrcio do Mercosul
CCM).
37
Cf. ASAMBLEA PARLAMENTARIA EUROLATINOAMERICANA.
Disponvel em: <http://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat>. Acesso em:
17 out. 2009.
38
PARLAMENTO LATINOAMERICANO. Disponvel em: <http://www.
parlatino.org/>. Acesso em: 17 out. 2009.
39
A necessidade de uma Comisso Parlamentar Conjunta apresentada de forma
quase imperceptvel no Tratado de Assuno (em seu ltimo artigo), tendo sido
criada de forma definitiva quatro anos depois, com a assinatura do Protocolo de
Ouro Preto. Esse Protocolo indicava que o mandato dessa comisso consistia em
articular os Parlamentos nacionais com o CMC, assessorar o GMC e contribuir
para a internalizao de regras. Essa comisso foi formada pelos representantes
nacionais dos Congressos dos Estados-Membros e careceu, como se infere do
exposto, de capacidades deliberativas. Contudo, pode-se identificar, dentre as
suas realizaes, a incorporao da clusula democrtica em julho de 1998
(Protocolo de Ushuaia) e a iniciativa de formar um Parlamento regional.

Emanuel Porcelli
Nesse sentido, a CPC coloca em pauta questes relativas ao

chamado dficit democrtico do Mercosul, resultante da baixa
participao dos parlamentos nacionais no processo decisrio em
nvel regional, que centralizado no Poder Executivo (sobretudo
nos funcionrios do governo no diretamente eleitos, como
os ministros e os tcnicos que compem as instituies com
capacidade decisria supracitadas). Nas palavras de Caetano:
a institucionalizao do processo de integrao parece tender a
passar por grandes dificuldades em reproduzir a diviso tripartite
dos poderes concebida e admitida no nvel estatal.40
Em consonncia com o exposto, pode-se comear a traar
o percurso do processo de institucionalizao de um Parlamento
Regional no Mercosul (PM) processo iniciado em 2000 e
finalizado em 2007. Com a XV Reunio Plenria do Mercosul
em Santa F, foi formalizado, por meio da Deciso n. 10/2000,
o objetivo de avanar no processo de institucionalizao do
cobiado Parlamento. Em dezembro de 2004, a Deciso n. 49/04
estabeleceu explicitamente a inteno de criar um Parlamento
do Mercosul, fixando dezembro de 2006 como a data-limite para
a consecuo desse objetivo. Cumprindo com esses prazos, foi
aprovado, em dezembro de 2006, o Protocolo de Montevidu,
que permitiu a instalao do Parlamento do Mercosul em maio
de 2007.
Antes de analisar as potencialidades e os desafios dessa nova
e necessria estrutura institucional, faz-se necessria uma breve
reflexo sobre a relao entre os Poderes Legislativos nacionais
e os Ministrios das Relaes Exteriores.
40
Cf. CAETANO, Gerardo; PERINA, Rubn. Los congresos del Mercosur en
la democracia y la integracin. In: _____ (Comp.). Mercosur y parlamentos.

4.3 Relao Congresso Ministrio das Relaes

Exteriores
A ausncia de um jogo de duplo nvel41 que, na negociao

processada na CMC e no CCM, tambm atenda aos interesses
manifestados pelos os membros do Poder Legislativo nacional
(incluindo os interesses privados que atuam sobre esses membros)
e a percepo de no participao dos legisladores implicam uma
difcil relao entre o Congresso e o Ministrio das Relaes
Exteriores.
O fato de grande parte da normativa no estar efetivamente
internalizada pode ser visto no apenas como uma situao de
ineficincia parlamentar, mas tambm como uma resposta falta de
consulta do Executivo na hora da tomada de decises em matria de
poltica externa com claras implicaes para as polticas internas.
Nesse sentido, o cajoneo42 aparece como uma forma poltica
legtima criada no Congresso para fazer valer seu poder.
Embora essa relao se torne ainda mais complexa quando
o Poder Executivo no conta com a maioria governista nas casas
legislativas, esse mecanismo de bloqueio no exclusivo somente
dos momentos em que h ausncia da maioria do partido do
governo, como mostra a anlise de Mustapic43 sobre a relao
41
Referindo-se ao famoso texto de Robert Putnam, Diplomacia y poltica
nacional: la lgica de los juegos de doble nivel. (Cf. PUTNAM, Robert.
Diplomacia y poltica nacional: la lgica de los juegos de doble nivel. Zona
Abierta,n. 74, p.69-120, 1996)
42
Entendido como o processo de travamento de projetos de lei que ingressam no
Congresso, protelando e postergando seu tratamento. NT: cajonear, um verbo
da gria argentina, significa adiar, postergar, principalmente no que diz respeito
a procedimentos administrativos e legislativos.
43
Cf. MUSTAPIC, Ana M. Oficialistas y diputados: las relaciones Ejecutivo-
Legislativo en la Argentina. Desarrollo Econmico, v. 39, n. 156, p. 571-595,
jan./mar. 2000.

Emanuel Porcelli
entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Essa capacidade

de bloqueio a expresso da capacidade de veto do Legislativo
sobre o Executivo nacional (o que tambm envolve as pastas
econmico-comerciais).
Ante o exposto, contata-se que existem dvidas a respeito da
incorporao de novo ator no Mercosul que d vazo ao processo
de superao da preponderncia de determinadas instituies e
atores intervenientes no processo de integrao, somando a voz,
tanto de interesses setoriais quanto gerais, em favor de uma efetiva
participao da cidadania regional. Assim, o papel dos Parlamentos
na formao da poltica externa adquire mbitos de aplicao
relevantes e voltados para o bem-estar comum, dando um passo
frente para a integrao em nvel regional.
4.4 Parlamento do Mercosul: reflexes sobre o

surgimento de um novo ator
Em virtude do que foi apresentado at agora, o surgimento do

Parlamento do Mercosul na estrutura institucional do bloco permite
maior participao do Congresso nas negociaes, pois na dimenso
parlamentar que o Congresso e os interesses que nele confluem
podem desenvolver-se de maneira mais bem estruturada.
Sem dvida, a primeira pergunta a demandar reflexo
advm da tenso entre o intergovernamentalismo (e sua vertente
interpresidencialista44 no mbito do Mercosul) e a viso supranacional
de integrao. A criao de um Parlamento com limitaes no poder
de ditar normas no esquema institucional, como o atual do bloco
regional, uma inovao nos processos de integrao tanto sul-
americanos como globais.
44
Cf. MALAMUD, Andrs. Presidentialism and Mercosur: a hidden cause for
a successfull experience. In: LAURSEN, Finn (Ed.). Comparative regional
integration: theoretical perspectives. Aldershot: Ashgate, 2003. p. 53-73.

Por outro lado, essa instituio recente (em funcionamento

desde maio de 2007) est agora saindo do debate sobre a
composio paritria provisria e passando para um debate
sobre uma composio por representao cidad45 e por eleies
diretas dos seus membros, duas caractersticas essenciais para se
analisar seu papel na estrutura institucional do Mercosul. A falta
de resoluo desses obstculos pode converter essa estrutura em
um gigante com ps de barro46 ou uma CPC plus, sendo que,
at o momento, no se pode dizer que a instituio atual constitua
um Parlamento, j que no representa os cidados (com exceo
do caso paraguaio47), no legisla nem tem poder de controle sobre
as outras instituies regionais (trs caractersticas fundamentais
a qualquer rgo parlamentar).48
5 CONCLUSO
Ao longo deste trabalho, procurou-se apresentar e analisar

o papel do Parlamento na formao da poltica externa. O estudo
foi tornando-se cada vez mais complexo medida que foram
incorporados dois nveis de abrangncia: o nacional, de um lado,
e o internacional, de outro. O processo referente Lei do Acar
45
Conforme estabelecido no artigo 5 do Protocolo Constitutivo do Parlamento
do Mercosul (Mercosul/CMC, 23 dez. 2005). (Cf. MERCOSUR. Consejo
del Mercado Comn. Decreto 23/05. Disponvel em: <http://www.derhuman.
jus.gov.ar/mercosur/documentos/SDH/DEC_23-05-Acuerdo_Parlamento_
ES.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009)
46
NT: expresso mantida como o original em espanhol (un gigante con pies de
barro), significando um grande organismo sem poderes para atuao.
47
O Paraguai elegeu seus parlamentares de forma direta nas eleies nacionais
de abril de 2008.
48
Cf. PORCELLI, Emanuel. Parlamento del Mercosur: profundizacin o
irrelevancia. In: IV CONGRESO DE RELACIONES INTERNACIONALES.
Instituto de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y
Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, La Plata, 26-28 nov. 2008.

Emanuel Porcelli
potencializou a capacidade de interferncia do Congresso Nacional

na poltica externa argentina e, especialmente, nas relaes desse
pas com o Brasil e o Mercosul. Do exposto em relao ao caso
do acar, abriu-se caminho para uma reflexo sobre o papel do
Parlamento em um acordo de integrao regional, a apresentao
do processo de institucionalizao de um Parlamento do Mercosul
e a explicitao dos desafios impostos a essa instituio.
Assim, sem tentar encerrar o debate, conclui-se este artigo
com trs reflexes.
Primeiramente, com relao ao papel do Congresso na
questo do acar, pode-se encontrar uma participao ativa na
temtica regional (Mercosul), obedecendo s presses dos setores
socioeconmicos e dos representantes das provncias do Noroeste
argentino, que no tinham sido acompanhadas pela poltica de
relaes externas da Argentina, levando a um enfrentamento entre
os dois atores. No entanto, notou-se que o Parlamento no tem
uma voz institucionalizada na negociao regional, gerando uma
paralisia absoluta na questo (cumpre aqui lembrar que a deciso
final do CMC sobre o assunto data de 1996).
Em segundo lugar, tem-se que o progresso necessrio do
Parlamento do Mercosul, marcado pela instalao dessa instituio,
estabelecer uma nova rea de participao do Congresso no
processo de tomada de deciso quanto poltica externa. Embora
a eleio direta dos membros do Parlamento do Mercosul possa
significar uma diviso dos parlamentos nacionais, o novo ator
regional se constituir como o canal direto para viabilizar as
demandas e presses exercidas sobre o Congresso no que diz respeito
ao mbito de insero da Argentina no bloco. Por outro lado, essa
mudana qualitativa representar uma modificao na natureza das
relaes internas entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo (o
Congresso e os Ministrios da Economia e das Relaes Exteriores,
principalmente) no tocante agenda do espao regional.

Por fim, esse , sem dvida, um campo de desenvolvimento

da Cincia Poltica e das Relaes Internacionais, haja vista que
sua anlise ainda se encontra em estgio embrionrio e deve ser
continuada e aprofundada por estudos futuros que permitam
estabelecer conceitos mais bem desenvolvidos sobre essa
mltipla relao entre os atores nacionais e regionais, pblicos e
privados, que atuam na atual estrutura institucional do Mercosul
e, consequentemente, na evoluo do bloco.
Parliament and foreign policy: some reflections on the

Sugar Act
Abstract: The so-called Sugar Act, Act n. 24,822, which was

passed in September 1997, is presented as a case outside the
traditional parameters of the formation of Argentina foreign
policy since the legislative branch actively participates in our
country. Through this work, we try to reconstruct this process,
somewhat neglected in the literature on the subject, in order to
understand its impact on the relationship of Brazil and Mercosur,
as well as outlining some reflections on the present role of
Parliament in these issues.
Key words: Mercosur. Parliament. Argentina foreign policy.
Regional integration.
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Enviado em 5 de outubro de 2010.

Aceito em 15 de dezembro de 2010.

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8

Parlamento y poltica exterior:

Resumen: La llamada Ley del Azcar, Ley nro. 24.822,

Palabras clave: Mercosur. Parlamento. Poltica exterior

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 349

Dentro del esquema constitucional argentino, y de acuerdo

350 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

ventanas de oportunidad) han permitido al Poder Legislativo tener

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 351

Noroeste Argentino (NOA).4 El sector azucarero brasilero, como

Para comprender la injerencia del Poder Legislativo6 en la

352 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

compete al proceso de integracin del Mercosur) en este caso,

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 353

ese perodo, y en funcin de la baja en los precios del petrleo,

354 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

y Paraguay crearon el Mercado Comn del Sur (26 de marzo de

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 355

3 EL CONTEXTO POLTICO DOMSTICO

En vistas comprender cmo el Parlamento argentino logr

3.1 1997: entre elecciones nacionales y presiones

El ao 1997 en Argentina estuvo signado por la realizacin de

356 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

disminucin de los subsidios a la produccin de azcar destinada a

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 357

que la sancin de la ley constitua una sea negativa respecto del

358 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

Asimismo, el sector azucarero brasileo, concentrado en la

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 359

adicionalmente, abrir espacios de negociacin en el seno de

3.2 2000 y 2003: la continuacin de la misma parlisis

El 1ero de enero de 2001 era la fecha estipulada de acuerdo

360 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

argentino Rodrguez Giavarini con los diputados para evitar una

3.3 Una nueva gestin presidencial, pero la misma

En la maratnica sesin del Congreso argentino del 28 de

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 361

A partir de lo anterior, a continuacin en la seccin que sigue

4 LO INTERMSTICO, ESPACIO NATURAL DE

Cuando B. Hocking29 trazaba el concepto de lo intermstico

362 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

donde las dos esferas, la domstica y la internacional, resultaban

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 363

4.1 La armonizacin de normas Mercosur

Debido a la ausencia de supranacionalidad en el proceso

364 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

influencia de actores privados que representan sus intereses

4.2 Participacin en Foros y Encuentros intrarregionales:

Como se ha mencionado con anterioridad, una segunda

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 365

se destacan EUROLAT,35 PARLATINO,36 principalmente. Sin

366 Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010

En lnea con lo anterior, podemos comenzar a caminar

4.3 Relacin Congreso Cancillera

La ausencia de un juego de doble nivel putniano,39 que atienda

Meritum Belo Horizonte v. 5 n. 2 p. 349-375 jul./dez. 2010 367

parlamentaria, pero tambin como una respuesta a la falta de consulta

4.4 Parlamento del Mercosur: reflexiones en torno al

En virtud de lo desarrollado, el surgimiento del Parlamento