LOS SERVICIOS SOCIALES

DEL FRANQUISMO
A LA CONSTITUCION

ISABEL cERDEIRA GUTIERREZ

Introduccin.
Para abordar nuestro tema de carcter histrico-analtico, nos parece
oportuno plantear el proceso de configuracin de los servicios sociales en
Espaa a nivel pblico, mediante la identificacin de las fases que lo constituyen y que conforman una serie de etapas de desarrollo con caractersticas poltico-normativas e institucionales propias, cuyo hecho ms destacado es que no son excluyentemente evolutivas, sino que coexisten superspuestas con distintos grados de participacin, hasta la actualidad, como
puede observarse en la legislacin vigente; lo que lleva a la dificultad de
detectar como existentes modelos puros de Accin Social, se tratar, por
el contrario, de afrontar modelos hlbridos. El sector de las actividades de
Bienestar Social aparece en el presente como un yacimiento institucional
viviente, en el que se superponen y mezclan, modificndose, diversas capas que proceden de diferentes estructuras sociopoliticas y momentos histricos1.
Nuestro estudio se centra, como el mismo ttulo indica, en el perodo
que va del franquismo a la Constitucin, poca en que se define nuestro
sistema actual de Bienestar Social, mientras, paralelamente, en la mayora
de los paises del mundo occidental, se desarrolla el Welfare Siate en su
modelo institucional, sobre todo a partir de la 11 Guerra Mundial y entre
los aos 50 y 74. En dicho perodo distacamos tres etapas fundamentales,
basndonos en el modelo de Accin Social prredominante: la etapa de Beneficencia del Estado, de la Guerra Civil al plan de estabilizacin (1939-

1. CASADO, Y, Cambio de las instituciones de Bienestar Social en Espaa, Marova, Madrid, 1977, pg. 27.

135

1959); la etapa de Asistencia Social, del plan de estabilizacin a la Constitucin (1959-1978); y la etapa de los Servicios Sociales, que se abre con
la Constitucin de 1978 y permanece en plena reorganizacin hacia una
definicin especfica.

1. La etapa de Beneficencia Poltica o Beneficencia del Estado.

Se entiende por beneficencia privada el conjunto de acciones protectoras, a veces espontneas y circunstanciales, y en ocasiones organizadas en
instituciones creadas por entidades privadas y dotadas con fondos privados.
La beneficencia pblica es un instrumento del Estado para controlar la indigencia, prevenir sus efectos antisociales y atender las necesidades vitales
de una parte de la poblacin, lo que algunas teoras denominan el Bienestar Social como instrumento de correccin y de caridad, y que Titmuss
define como la funcin de controlar a los individuos desviados o dependientes y aliviar su penosa situacin de algn modo mnimo, como acto de
caridad pblica o privada2. Estaramos ante formas de Polticas Sociales
marginales que implican la patologa social, altas dosis de estigmatizacin
y ostracismacin. La beneficencia tanto pblica como privada se caracteriza por actuaciones graciables y discrecionales, cuyo origen est en la voluntad del sujeto benefactor y sus concesiones al beneficiario no preveen
por parte de ste ningn derecho subjetivo, mientras se condicionan a la
demostracin de su situacin de carencia por medio de distintas pruebas
de necesidad (el poor law test ingls>.

1.1. Subsistemas de Bienestar Social de la etapa benfica propiamente dicha,

Desde un punto de vista estructural en sta primera etapa del franquismo se superponen tres subsistemas de Bienestar Social: los Seguros Sociales,la Accin Social benfico-paternalista del Estado y la Beneficencia
de las Entidades Locales.
En primer lugar, el subsistema de los Seguros Sociales, herencia progresiva del pasado, es fruto de la continuacin de la poltica de moderni-

2. TITMUSS, R.,
pg. 26.

136

Commnigmen lo welfare, Unwin University Books, London, 1971,

zacin iniciada a principios de siglo, lo que se llamarla la polltica Bismarckiana; son un ejemplo: el rgimen de subsidios familiares de 1938,
la reorganizacin del subsidio de ancianidad de 1939, la ley de Mutualidades Laborales de 1941, la instauracin del seguro de enfermedad profesional de 1947 y la reorganizacin del seguro de accidente de trabajo de
1956.
En segundo lugar, el subsistema de la Accin benfica del Estado, especfico del rgimen franquista, es un modelo de Accin Social caracterizado: a nivel de concepcin por el paternalismo, a nivel de mtodo por el
orden pblico, a nivel de oferta por ser un sistema residual, a nivel de financiacin por no estar ligado a impuestos sino a la caridad y afectacin de
parte de los ingresos del ocio, y a nivel de estructuracin por la elimincin
de la descentralizacin.
De hecho la accin benfica del Estado la centraliza el Ministerio de la
Gobernacin, del que dependen los rganos que dictan y controlan las
pollticas sociales de las instituciones que llevan a cabo las prestaciones.
A nivel central hay que destacar: la Direccin General de Beneficencia y
Obras Sociales, fulcro directivo especializado de la Administracin, de la
que dependen directamente varios centros (Gran Hospital de la Beneficencia General del Estado, Gran Residencia de Ancianos, etc.), creada desde
los albores del rgimen; el Consejo Superior de Beneficencia y Obras Sociales, creado en 1938 como rgano colegiado de consejo y coordinacin;
el Fondo de Proteccin Benfico-Social, creado en 1936 para subvenciones a establecimientos y entidades; finalmente la Obra de Auxilio Social,
ncleo institucional de la accin benfica del rgimen.
Auxilio Social nace en Valladolid el 30 de octubre de 1936 como Auxilio de Invierno; despus del Decreto de Unificacin Poltica del Caudillo,
el Auxilio de Invierno se ve transformado oficialmente en el Servicio Social de la Falange, bajo el nombre de Auxilio Social, abarcando las siguientes secciones: Auxilio de Invierno, Obra Nacional-Sindicalista de
Prteccin a la madre y al nio, Auxilio Social al enfermo, Fomento del
trabajo familiar, Defensa de la vejez, Obra del Hogar Nacional-Sindicalista y Auxilio Social de Vanguardia3. Por decreto de la Jefatura del Estado
de 17 de mayo de 1940, se otorga a Auxilio Social el carcter de entidad
oficial integrada en Falange Espaola Tradicionalista y de las JONS, bajo

3.

Boletn de Auxilio Social, 1938.

137

el protectorado del Ministerio de la Gobernacin. Su cobertura territorial

se extiende a todas las provincias en las que cuenta con las correspondientes delegaciones y su espectro benfico incluye todas las especialidades tradicionales que se desarrollan en una amplsima red de centros.
A nivel perifrico, representan al Estado las Juntas Provinciales de Beneficencia y las Unidades Administrativas de Beneficencia, enmarcadas
dentro de los Gobiernos Civiles. En 1958, aparece una regulacin mediante la que se asignan las atribuciones de tutela y control de la Beneficencia a los Gobiernos Civiles. Claramente esta estructura organizacional
es una muestra del papel poltico que cumple la Accin benfica del Estado en ste perodo.
Destacamos algunas normativas como muestra paradigmtica de las polticas sociales: en 1937, creacin del servicio social de la mujer y decreto
de exencin de alquileres de viviendas a obreros en paro; en 1939, restablecimiento del cuerpo de Capellanes de Beneficencia; en 1940, normas
diversas para mitigar los efectos del paro (exencin de alquileres, facturas
de luz y agua, etc.); en 1941, establecimiento de premios de natalidad;
en 1944, medidas de proteccin a familias numerosas; en 1946, creacin
del Patronato de Apuestas Mutuas Deportivo Benficas con la afectacin
de un 45 % de recaudacin a la Direccin General de Beneficencia y
Obras Sociales; en 1954, creacin de la Comisin Interministerial para el
auxilio internacional a la infancia, del Ministerio de Asuntos Exteriores;
en 1955, normas de regulacin de la ayuda social americana (CaritasUSA).
En tercer lugar, el subsistema de la Beneficencia en el plano de la Administracin local. Lo integran las diputaciones y los ayuntamientos, como herencia regresiva del pasado, en rgimen independiente con la administracin benfica central, si bien el centralismo de esta poca supone un
control total del Gobierno Estatal. La concepcin benfica, en su doble dimensin represiva-asistencial, inspira la legislacin que perdura hasta la
actualidad tal como se recoge en el texto articulado y refundido de 24 de
junio de 1955 de las leyes de bases de rgimen local de 1945 y 1953.
Dicha filosofa benfica puede verse expresada en el articulo 101.2 del citado texto, que expone las competencias municipales; stas se concretan
en: beneficencia; proteccin de menores; prevencin y represin de la
mendicidad; mejora de costumbres, atenciones de ndole social, especialmente por medio de la creacin de Mutualidades escolares; cotos de previsin y albergues de transeuntes.
138

La misma filosofa puede verse en cuanto a lo que respecta a las diputaciones, el artculo 243 del aludido texto legal establece que es de competencia provincial: i) la creacin y sostenimiento de establecimientos de
beneficencia, sanidad e higiene; k) la creacin y sostenimiento de... Academias de enseanza especializada; 1) el fomento y proteccin de campamentos y colonias escolares. Seala, por otra parte, como obligaciones
mnimas la instalacin y sostenimiento de un hospital mdico-quirrgico,
un hogar infantil, un hospital psiquitrico, un hogar de ancianos desvalidos y un instituto de maternologia. Adems las diputaciones procurarn la
adopcin de los nios expsitos o hurfanos y se encuentran obligadas a
recluir en el hogar de ancianos o desvalidos a indigentes.
los usuarios de las corporaciones locales son pues los pobres o desvalidos, los menores, los mendigos, las personas con conducta amoral, los
dementes y los transentes; todos ellos perciben prestaciones graciables,
el nico servicio de naturaleza social previsto como obligatorio es la asistencia mdico-fannacutica para familias desvalidas inscritas en el padrn
anual de beneficencia.

2. la etapa de asistencia sociaL

Una serie de factores de carcter econmico, poltico y social propician

un proceso de transicin dentro del rgimen, de una fase ms directamente totalitaria a otra ms autoritaria-tecnocrtica, que puede situarse
aproximadamente entre los aos 1957-1962, proceso que tiene un matiz
evolutivo caracterizado en lo econmico por el fin de la etapa autrquica,
y en lo poltico por la desaparicin de los aspectos ms retricos y totalitarios del rgimen hacia el interior y una nueva fisionomla hacia el exterior.
En este marco de cambio de enfoque poltico y econmico, donde se
vislumbra una incipiente preocupacin por la cuestin social, como justicia social y redistribucin de rentas, se produce un punto de inflexin en
las polticas sociales de nuestro pas, dando lugar a un sistema de Accin
Social en el que el modelo predominante va a ser la Asistencia Social, modelo que, a pesar de aparecer como una nueva dimensin de la Accin
Social promovida y financiada con fondos pblicos, coexistir con el benfico al que se superpondr, dndole soporte hasta la actualidad.
139

2.1. La Asistencia Social como formulacin superior de la Accin Social.

La Asistencia Social, en principio, significa una formulacin superior
de la Accin Social que recoge una tendencia evolutiva de superacin de
las prestaciones benficas. De las Heras y Cortajerena dan las siguientes
definiciones distintivas: Beneficencia pblica, modo de accin social dirigido slo a indigentes. Su fundamento es la caridad. Su objeto es la mera
subsistencia. No comporta derechos jurdicos. Asistencia Social, modo de
accin social dirigido no slo a indigentes, sino tambin a toda pesona en
situacin econmicamente dbil. Su fundamento es el principio de subsidiariedad. Su objeto es cubrir las necesidades bsicas para cada circunstancia y etapa de la vida. Comporta exigencias jurdicamente fundadas.
Tomndolas como posibles referencias y desarrollando su contenido,
veamos algunas caractersticas especificas de ambos modos de Accin Sorial, fijndonos ahora en la Asistencia Social. En primer lugar, la situacin lmite de indigencia, con su trasfondo de urgencia y necesidades
vitales mnimas es reemplazada por la de estado de necesidad que recibe una cierta limitacin objetiva ms vinculada a los requisitos de desarroHo e integracin de la persona que no a la nocin de subsistencia5. No
obstante, el concepto necesidades bsicas para cada circunsdtancia y etapa de la vida queda muy indefinido dado el carcter ideolgico-poltico
de la determinacin de las necesidades bsicas. Este mismo concepto diferenciador, con la connotacin de que es la comunidad nacional quien determina cules son las necesidades bsicas, es utilizado por Martin Mateo,
quien define el servicio pblico de Asistencia Social como el conjunto de
actividades administrativas encaminadas a auxiliar, con cargo a los fondos
generales del Estado, a aquellos sujetos que no se encuentran en condiciones econmicas para atender, por si, necesidades consideradas como bsicas por la comunidad nacional 6,
En todo caso lo que parece evidente como principio regulador es la ampliacin del concepto de necesidad y por lo tanto del mbito de los bene-

4. De
5.
6.

las HERAS y CORTAJERENA, Introduccin al Bienestar Social, Federacin Espaola de Asistentes Sociales, Madrid, 1979, pg. 84.
GENERALITAT DE CATALUNYA, Mapa de Servicios Sociales, Departamen de Sanitat y Seguretat Social, Direccio General de Serveis Socials, 1984, pg. 29, vol. 1
Cir. MARTIN MATEO, R., La Asistencia Social como servicio pblico, Gula de Actividades Pblicas Asistenciales, Secretaria General Tcnica del Ministerio de la Gobernacin,

140

1967.

ficiarios potenciales y como es obvio de los fondos presupuestarios, aunque sigue vindose la Asitencia Social como servicios para pobres y marginados. Se extiende pues el marco de proteccin y se ampla la responsabilidad estatal en el mismo, sin embargo la situacin jurdica apenas se
altera perceptiblemente dado que la Asistencia Social sigue siendo fundamentalmente potestativa, es decir, que no genera derechos subjetivos por
parte de los beneficiarios. En sto disentimos de la afirmacin comporta
exigencias jurdicamente fundadas de Cortajerena y de las Heras, que
entendemos vaya en la lnea que plantea Cabra de Luna, la Asistencia Social, a diferencia de la Beneficencia, sigue siendo discrecional en cuanto al
establecimiento de prestaciones por parte del Estado, pero no es discrecional en cuanto a la concesin de las prestaciones 7. No obstante se capta
una vtntad de cambio en los poderes pblicos, pues la creacin de Fondos
tu/ bac, como veremos, comporta ya un primer acercamiento como hindamento para el reconocimiento jurdico, fundamento que se extiende a la
determinacin de necesidades objetivables y objetivadas fuera de la mera
indigencia, pero no existe una reglamentacin que ampare el derecho del
beneficiario a exigir al Estado.
A este punto se une el fundamento administrativo-ideolgico diferencial
dc la Asitencia Social, el principio de subsidiariedad por el que se rige y
que opera a dos niveles: subsidiariedad en cuanto que exige que la situacin de necesidad no puede ser cubierta con cargo a otras fuentes jurdicamente constables (como por ej. las obligaciones parentales legisladas, artc.
142 y siguientes del Cdigo Civil), y subsidiaridad frente al sistema de
proteccin de la Seguridad Social ya que el mbito de los beneficiarios de
la Asistencia Social est delimitado a las personas no beneficiarias de la
Seguridad Social.

2.2. Hechos bsicos innovadores del sistema de Bienestar Social.

Dos hechos bsicos innovadores definen el modelo de Bienestar social
de sta segunda etapa del franquismo: a) la creacin de los Fondos nacionales para la aplicacin social del Impuesto y del Ahorro, relacionados estrechamente con la institucionalizacin de la Asistencia Social, de
hecho constituyen su epifenmeno, y b) la puesta en marcha, por primera

7. Clv. Cuadernos de Accin Social. n.~

20.

Octubre-diciembre,

1985,

pp. 7-8.

141

vez en Espaa, de un plan de Seguridad Social sistematizado que comprender junto al sistema de prestaciones bsicas otro de prestaciones complementarias que abarca Servicios Sociales y Asistencia Social.
En cuanto al primer hecho, la institucionalizacin de la Asistencia Socid, se concreta en la creacin de los Fondos Nacionales por ley 21 de
julio de 1960: Fondo Nacional de Asistencia Social, adscrito al Ministerio de la Gobernacin bajo la Direccin General ahora de Asistencia Social; Fondo Nacional para el Fomento del Principio de Igualdad de Oportunidades, adsaito al Ministerio de Educacin y Ciencia; Fondo Nacional
de Proteccin al Trabajo, adscrito al Ministerio de Trabajo; y, finalmente, Fondo de Crdito para la Difusin de la Propiedad Mobiliaria, adscrito
al Ministerio de la Vivienda,
De todos ellos el ncleo fuerte asistencial est formado por el Fondo
Nacional de Asistencia Social, el antiguo FONAS, que hasta la modificacin de su personalidad financiera por ley 74/1980, de Presupuestos Generales del Estado para 1981, ser el bloque de financiacin de ms peso
en la estructuracin de los recursos e instituciones sociales del Estado,
que por su orientacin constituir un sistema de polticas sociales sustitutonas de las de la Seguridad Social, de hecho se aplicar a la proteccin de
aquellas personas en estado de necesidad que estn excluidas del campo de
la Seguridad Social. Concretamente su accin se extender a: a) La concesin de prestaciones econmicas a ancianos, enfermos o disminuidos desamparados, carentes de medios econmicos y no receptores de ninguna
otra pensin del Estado, provincia o municipio ni prestacin de la Seguridad Social; b) ayudas a las infancia desvalida y a subnormales para completar el coste de estancia en centros pblicos o privados.
Al lado de las actividades del Fondo permaneca inalterada toda la accin benfica prestada por Auxilio Social, que en 1968 se transforma en
organismo autnomo bajo el nombre de Instituto Nacional de Auxilio Social, a pesar de que en esta poca se opera un drstica reduccin de los
organismos autnomos ahora bajo el control del Ministerio de Hacienda.
En 1974 el Instituto Nacional de Auxilio Social se transforma en Instituto Nacional de Asistencia Social, siempre bajo el protectorado del Ministerio de la Gobernacin a travs de la Direccin de Asistencia Social.
Es el cenit de esta etapa, supone el triunfo de la Asistencia Social sobre la
Accin Social benfico paternalista-catolicista especfica del rgimen. No
es un tueco cambio de nombre sino que cl hecho en si, de trascendental
importancia, es una respuesta a los cambios sociales de crecimiento, desa-

142

rrollo, apertura y modernizacin que se estn realizando en la sociedad

espaola de manera acelerada e irreversible. Sealemos con Salustiano del
Campo8 algunos de estos cambios referidos a la dcada de los aos 60-70:
los procesos inmigratorios que dan lugar a una nueva distribucin espacial
de la poblacin espaola; la emigracin a Europa, a partir de 1958, con lo
que supone de disminucin de las tensiones laborales y de ingresos debido
a las remesas; el turismo con lo que implica no slo de ingresos sino de
aportacin de nuevos modelos de comportamiento a escala mesocrtica;
los cambios en la vida familiar, disminucin de la natalidad unida a un
proceso de racionalizacin y secularizacin, emancipacin de la mujer, democratizacin de las relaciones de autoridad; modificacin de la estructura ocupacional; incremento importante en el acceso a la educacin; expansin de los medios de comunicacin de masas y extensin de nuevas
pautas de consumo; incremento de la desviacin social.
Algunos medidas normativas del perodo refuerzan el sistema asistencial como son: la regulacin de 1962 sobre pensiones a favor de ancianos
y enfermos pobres o desvalidos y la regulacin tambin de 1962 sobre
ayudas del FNAS para subnormales que sern el origen de las actuales
pensiones asistenciales y de los subsidios de garantas de ingresos mnimos
de la Direccin General de Accin Social. En 1970 se promulga la ley de
Peligrosidad Social, modificada por las de 1974 y 1978, que deroga la antigua ley de Vagos y Maleantes de la Segunda Repblica; y, en 1975,
aparece una Nueva Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local, que en lo
que respecta al tratamiento de las atenciones benficas no ha sufrido
modificaciones.
Iiay que aadir otros servicios de Asistencia especializados: la obra de
Proteccin de Menores, el Patronato de Proteccin a la Mujer y el Patronato Nacional de San Pablo, adscritos al Ministerio de Justicia; el Seguro
Escolar y e] Servicio Escolar de Alimentacin, adscritos a Educacin y
Ciencia; y los programas de educacin en economa domstica y de desarrollo comunitario gestionados por los Servicios de Extensin Agraria y
Concentracin Parcelaria, adscritos al Ministerio de Agricultura.
El segundo hecho importante de esta poca es la promocin de un plan
de Seguridad Social cuyos soportes legales son: la ley 193/1963, de 28 de

8.

cIi.

dcl CAMPO, 5., El reto del cambio social en Espaa, en la Espaa de los aos 70,
1. la Sociedad, Editorial Moneda y Crdito, Madrid, 1972.

143

diciembre, de Bases de la Seguridad Social; el texto articulado, de 21 de

abril de 1966; la ley de Financiacin y Perfeccionamiento de la Seguridad
Social, de 21 de junio de 1972; el texto refundido de la ley General de la
Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974; y, finalmente, la publicacin
del Libro Blanco de la Seguridad Social, en 1977. La ley de Bases de la
Seguridad Social y sus posteriores articulaciones se proponen como objetivo cambiar el dispositivo incoherente de los seguros sociales existentes anteriormente; se trata de articular todos estos seguros sociales en una Seguridad Social racional y sistematizada, buscando, como expresa la justificacin y directrices de la ley, reaccionar contra la aparicin sucesiva y
no coordinada de los sistemas parciales de seguro.
Con el sistema de la Seguridad Social aparece por primera vez en nuestro pas, a nivel legal, el trmino Servicios Sociales, como un sistema de
prestaciones especfico diferenciado de la Asistencia Social, sea la propia
de la Seguridad Social que la Asistencia Social del Estado (ver captulos V
y VI de la Ley General de la Seguridad Social). La Asistencia Social y los
Servicios Sociales se conforman como dos sistemas de prestaciones, dentro
de la Seguridad Social, complementarios de las prestaciones fundamentales
por ellas protegidas. La integracin, junto al nivel bsico de la Accin
Protectora, de unos niveles complementarios (Servicios Sociales, Asistencia Social, mejoras) obedece en alguna medida a la deficiencia tcnica o
jurdica del nivel central bsico de prestaciones. Los Servicios Sociales aparecen as como un mecanismo bsico en la integracin de la Accin Protectora de la Seguridad Social en las situaciones de necesidad
Podemos, sin embargo, sealar algunas diferencias esenciales entre ambos sistemas, en primer lugar, si la Asistencia Social se dirige a situaciones de especial necesidad no reglamentadas, los Servicios Sociales pretenden dar una mayor eficacia a las prestaciones bsicas; y, en segundo lugar, mientras la Asistencia Social es potestativa, limitada a los presupuestos y no exigible administrativamente ni judicialmente, los Servicios Sociales contribuyen un conjunto de prestaciones de derecho estricto, es decir, comportan derechos subjetivos por parte de los beneficiados. Este es
el punto nodal revolucionario que servir de antecedente tcnico-jurdicoideolgico en la historia de la Accin Social espaola, en aras a la confor-

9. ALVAREZ DE MEANDA, M.,

Los Servicios Sociales dependientes de la Seguridad

Social Situacin actual, en Revista de la Seguridad Social, n.~ 21, 1984.

144

macin de un sistema de Bienestar Social basado entre otros en los Servicios Sociales (objetivo de la tercera etapa de nuestro modelo de anlisis).
Las prestaciones (bsicas) responden a la realizacin de eventualidades
especficas y tienen, por regla general, una misin compensadora. Las intervenciones de los Servicios Sociales, aun cuando se recurra a ellas por
razones muy precisas, tienden a tener en cuenta el conjunto de las necesidades de las personas a las que se trata de ayudar; de este criterio se desprende, naturalmente, la importancia que se da a la prevencin y a la readaptacin, tanto como a los dems aspectos curativos de la asistencia aportada
Aqu si, por un lado, se entrev el carcter complementario de
los Servicios Sociales en relacin a las prestaciones bsicas dentro de la
Seguridad Social, por otro, queda indicada la amplitud de la aplicacin de
los Servicios Sociales, dirigidos al conjunto de las necesidades de las personas, incluyendo prevencin y readaptacin adems de asistencia, lo que
supera ampliamente el concepto de Beneficencia y Asistencia Social.
~

2.3. Recapitulacin.
No hay que olvidar, por otra parte, a lo largo de todo el periodo franquista, los servicios asistenciales generados por lo que funcion como una
administracin paralela a veces confundida con la del Estado, el Movimiento y la Organizacin Sindical (en un principio parece que surgieron
como una alternativa de Administracin Social). Su desarrollo alcanza
magnitudes importantes va educacin (monopolio de la eduacin fsica y
la formacin poltica) y asistencia. Del Moviemiento dependen diversos
programas asistenciales llevados a cabo por la Seccin Femenina (atencin
a la juventud, ctedras de la Seccin Femenina, etc.). Dentro de las obras
de la Organizacin Sindical, se inscriben varios servicios de Asistencia Social, tales como, Colocacin, Educacin y Descanso y los Centros Sindicales Asistenciales.
Finalmente, quedan por sealar las grandes organizacines privadas con
un rgimen de tutela por parte del Estado: la Cruz Roja, la Organizacin

10. AISS, La accin de la Seguridad Social en materia de Servicios Sciales. tendencias recientes y problemas actuales, Informc introductorio a la XXI Asamblea General, Bole0 14-15, 1983.
tn de Estudios y Documentacin de Servicios Sociales, n.

145

Nacional de Ciegos y la Asociacin de Invlidos Civiles, todas ellas con

una cobertura territorial de alcance nacional y con un volumen importante de centros y servcios.
El pluralismo orgnico e institucional que se manifiesta en el esquema
anterior, contra lo que pudiera suponer un observador extrao, no respondia a una poltica de descentralizacin institucional; era, sencillamente, la proyeccin en el rea que nos ocupa, por una parte, de un Estado
montado sobre administraciones paralelas y, por otra, de una poltica de
tolerancia por conveniencia de la iniciativa privada, siendo el resultado,
evidente tanto para los expertos como para los usuarios, un autntico
caos. En un orden interpretativo debe sealarse la correspondencia de una
buena parte de los bloques institucionales definidos en la rbrica anterior
con Importantes sectores de fuerzas institucionales y sociales soportadoras
del rgimen de Franco, lo que debe estar en relacin con la hiptesis que
supone que la accin asistencial y de servicios sociales cumple una funcin
de legitimacin de posiciones dominantes II

2.4. El movimiento de reformas del periodo de transicin al nuevo rgimeir

Cabe, antes de pasar al tercer periodo de nuestro planteamiento, resaltar algunas medidas polticas que inciden de forma importante en la organizacin de la Accin Social de nuestro pas, dentro de los que se podra
denominar el movimiento de reformas del perodo de transicin al nuevo
rgimen 12~
La primera reforma destacable es la que se produce por Real Decreto

736/1977, de 15 de abril, que establece la unificacin de competencias de

la Administracin central en materias de Accin Social en el Ministerio
de Trabajo. Se crea, dependiendo de este Ministerio, la Direccin General
de Asistencia y Servicios sociales que integra las anteriores de Asistencia
Social, en el Ministerio de la Gobernacin, y de Servicios Sociales, en el
Ministerior de Trabajo. Posteriormente al crearse el Ministerio de Sani-

11. CASADO, D., Los Servicios Sociales en el sector del bienestar social, en Dociamentaciis Social, nS 36, 1979, PP. 27-28.
12. CASADO, O., Ibidem.

146

dad y Seguridad Social pasa a depender de ste con el nombre de Direccin

General de Servicios Sociales. El cambio es importante, pues supone la
unificacin de una duplicidad administrativa injustificable puesto que se
daba dentro de una misma esfera administrativa, y por otro lado, es significativo, ya que a nivel simblico parece importante desligar las funciones
de Accin Social del Ministerio de la Gobernacin, y en el plano de la
semntica se pasa de la denominacin Asistencia Social a la de Servicios
Sociales, con todo lo que implican anivel paradigmtico estas dos categoras conceptuales. La citada reforma permite otras medidas de menor alcance como la acordada por Real Decreto 1724/1978, de 23 de junio, por
la que se integra la Asociacin Nacional de Invlidos Civiles en el Servicio
de Recuperacin y Rehabilitacin de Minusvlidos Fsicos y Psquicos.
La segunda reforma, contigua a la anterior y de fuerte significado poltico, es la que se produce como efecto de la desaparicin de las administracones paralelas, el Movimiento y la Organizacin Sindical, dando lugar a
la disolucin de sus instituciones benfico-asistenciales y a medidas de reconversin y reubicacin administrativa de las mismas. Las instituciones
procedentes del Movimiento pasan a la Administracin pblica por Real
Decreto Ley 23/1977, de 1 de abril, quedando integradas en el Ministerio
de Cultura, nucleando los antecedentes de lo que hoy se constituye como
Instituto de la Juventud e Instituto de la Mujer. Diversamente las institucones procedentes de la Organizacin Sindical se integran en la Administracin pblica a travs del organismo autnomo Administracin Instituconal de Servicios Socioprofesionales, creado por Real Decreto Ley 19/
1976, de 3 de octubre, y posteriormente por Real Decreto 906/1978, de
14 de abril, se transfieren a diversos departamentos ministeriales por criterios de afinidad funcional: los Centros Asistenciales Sindicales a la Direccin General de Servicios Sociales del Ministerio de Sanidad y Seguridad Social, Colocacin al Servicio de Empleo y Accin Formativa del mismo Ministerio, Educacin y Descanso al Ministerio de Trabajo, a travs
del organismo autnomo Instituto Social el Tiempo Libre, hoy extinguido.
La tercera reforma se vino gestando desde algunos hechos puntuales como antecedentes; en primer lugar, el Libro Blanco de la Seguridad Social
de 1977 (pp. 360 y 365) recomienda sea la colaboracin financiera del
Estado en el sostenimiento de los Servicios Sociales de la Seguridad Social
sea la transferencia a aqul de algunos de dichos servicios; en segundo
lugar, los acuerdos econmicos y polticos de otoo de 1977 conocidos
como Pactos de la Moncloa, que consideran los Servicios Sociales de la
Seguridad Social como una realidad diferenciada y fijan la participacin del

147

Estado en el Presupuesto de la Seguridad Social en un 20 % para el ao

1983, convienen: la reduccin de los costes de trabajo por las empresas
mediante un menor crecimiento de las cuotas de la Seguridad Social (primera parte B), la limitacin y ejemplaridad en los gastos consuntivos del
Estado y Seguridad Social (segunda parte, 1, A), y la previsin de la
transferencia a la Administracin del Estado de el Servicio de Empleo y
Accin Formativa, Promocin Profesional Obrera, Instituto Espaol de
Emigracin y Servicio de Universidades Laborales, as como el Servicio de
Seguridad e Higiene, excepto en las funciones que ste realice de medicina
preventiva y laboral (segunda parte, VI, A).

El Real Decreto Ley 36/1978, de 16 de noviembre, de Gestin Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo, viene a dar cobertura
legal a las recomenaciones y acuerdos enunciados; en su exposicin de
motivos indica que el Estado se reintegra de funciones que haba asumido la Seguridad Social y que no son propias de la misma, tales como las referidas a empleo, educacin y servicios sociales, ms propias de un concepto de servicio pblico que no del delimitado acotamiento de prestaciones de la Seguridad Social. Esto supone la adopcin de diversas medidas
como es la creacin del Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO), para la gestin de servicios complementarios de las prestaciones del
Sistema de Seguridad Social, y que asume los servicios de Asistencia a
Pensionistas y Recuperacin y Rehabilitacin de Minusvlidos Fsicos y
Psquicos, dejando fuera del marco de dicho Instituto el Servicio Social de
Medicina Preventiva, al que se incorporan los rganos de Higiene y Seguridad en el Trabajo con funciones sanitarias; por otra parte, se transfieren
de la Seguridad Social a la Administracin del Estado: el Servicio de Empleo y Accin Formativa, que se transforma en Instituto Nacional de Empleo, organismo autnomo del Ministerio de Trabajo, el Servicio de Higiene y Seguridad en el Trabajo, que se convierte en Instituto de Seguridad e Higiene en el Trabajo, organismo autnomo del Ministerio de Trabajo, y el Servicio de Universidades Laborales, que se integra en el Instituto Nacional de Enseanzas Integradas organismo autnomo el Ministerio de Educacin. Los efectos de esta reforma son importantes, sobre todo
por lo que respecta a la univesalizacin de tres de los Servicios Sociales
anteriormente gestionados por la Seguridad Social y ahora con la adquisicin del carcter de servicios pblicos financiados por el Estado y para todos los ciudadanos.

148

3. La etapa de los servicios sociales.

3.1. Aproximacin a una definicin de Servicios Sociales.
El primer problema al que nos enfrentamos es el de la definicin, dificil
de concretar, ya que el concepto de Servicios Sociales y su aplicacin prctica, al estar insertado en programas y polticas de bienestar social, desarrollo social y proteccin social, no es un concepto fijo, sino que evoluciona de acuerdo con los cambios polticos, econmicos y sociales que los
pases industrializados van atravesando, como dice Demetrio Casado:
Los servicios sociales, como todo lo social, no son elementos reales estables, ni siquiera en una determinada cultura o civilizacin. En un supuesto de estabilidad estructural, una misma demanda social puede generar respuestas alternativas. Pero a mayores, es el caso que la realidad social es inestable hasta en sus estructuras bsicas, y con ellas cambian las
necesidades humanas y las respuestas culturales a las mismas, incluidos
los servicios sociales que vienen experimentando no pocas transformaciones
~.

Estas mismas dificultades rodeaban a los conceptos de Beneficencia y

Asistencia Social anterionnente tratados, pero si bien aquellos parece que
al ser ms restrictivos gozan de mayor precisin y concrecin, el concepto
de Servicios Sociales al referirse a factores tan indeterminados como la integracin y la adaptacin, el bienestar y el desarrollo de los individuos,
supone un mayor dinamismo, una gran complejidad, y como consecuenca un cierto pluralismo ideolgico y conceptual, que se manifiesta sobre
todo a partir de los aos 50, momento del desarrollo del Welfare State en
los pases de capitalismo avanzado, en los que se vertebra este subsistema
de los Servicios Sociales como elemento fundamental de comprensin de
las polticas sociales.
Las Naciones Unidas definen los Servicios Sociales como aquellas actividades organizadas cuyo objetivo es ayudar a la adaptacin recproca entre los individuos y su ambiente social ~ La Carta Social Europea
(1961) en su articulado los contempla como ...servicios que, utilizando

13. CASADO, D., Los Servicios Sociales como objeto de organizacin y planificacin, en
Sociologa y planificacin de los Servicios Sociales, c
0. Bienestar Social, Madrid, 1985,
pg. 9t.
14. NACIONES UNIDAS, The Relationsh4~ between Social Security aud Scial Services,
(SOA, ESWP, 1963, 1), 1963, pg. 2.

149

los mtodos de un servicio social, contribuyen al bienestar y al desarrollo

de los individuos y de los grupos en la comunidad, as como a su adaptaccin al medio o entorno social y tambin que estimulen la participacin de los individuos y de las organizaciones benficas o de otra clase en
la creacin y mantenimiento de tales servicios. En una publicacin ms
reciente del Consejo de Europa los Servicios Sociales vienen definidos como ...todos los organismos que tienen por misin aportar una ayuda y
una asistencia personal a individuos, a grupos o a comunidades al objeto
de facilitarles la integracin a la comunidad; se excluyen los servicios que
se ocupan nicamente de asegurar cierto nivel de vida por medio de la
atribucin de prestaciones en dinero o en especie 15~
De estas definiciones podemos resaltar algunas primeras apreciaciones
diferenciales: en primer lugar, un principio de universalidad como caracterizacin de los Servicios Sociales que los transforma en Servicios Pblicos, cuyas prestaciones van dirigidas sin excepcin a todos los ciudadanos; en segundo lugar, un principio de apertura, implicado en el objetivo
de bienestar y desarrollo, a todo un abanico variado e ilimitado de servicios y prestaciones; y, en tercer lugar, un principio de ampliacin de los
niveles de intervencin desde el individuo al comunitario, en orden a una
mayor eficacia de medios y fines, como instrumentos de adaptacin e integracin. Se puede hablar de salto cuantitativo y cualitativo respecto a cualquier modelo benfico o asistencial.

3.2. El marco legal definitorio organizativo y clasificatorio de los Servicios

Sociales.
Coronada la transicin por la Carta Constitucional del 29 de diciembre
de 1978, podemos afirmar que el Estado Espaol, configurado como un
Estado de Derecho al que se ha convenido en llamar Estado de las autonomtas, entra en una nueva fase poltica-econdmica-socai que, por lo que a
la Accin Social se refiere, se puede denominar, de derecho no as de hecho, etapa de los Servicios Sociales, como superadora de las dos etapas
anteriores la benfica y la asistencial, soportando no obstante las cargas
pasadas y estando a las expectativas de su propia concrecin.

15. CONSEJO DE EUROPA, les services saciawx, Estrasburgo. 1980, pg. 11.

150

El marco legal definitorio, organizativo y clasificatorio de esta nueva

etapa viene dado por la Carta Social Europea, la propia Constitucin, los
Estatutos de Autonoma, las Leyes Regionales de Servicios Sociales y la
Ley de Rgimen Local.
Una cuestin previa a resolver es la relacin entre las acepciones Servicios Sociales y Asistencia Social16 desde el mbito jurdico regulador. Cabra pensar que se trata de la misma materia designada de forma diversa en
los ttulos 1 y VIII de la Constitucin respectivamente (como expresa la
Ley de Servicios Sociales de Madrid), sin embargo, hay una serie de presupuestos que nos inducen a pensar con Rafael de Lorenzo17 que se trata
de dos modos de Accin Social diferentes: en primer lugar, est el hecho
de la ratificacin de la Carta Social Europea por el Estado Espaol, esto le
lleva a respetar la difereciacin que aquella hace entre los Servicios Sociales regulados en su artculo 14 y la Asistencia Social a la que dedica un
convenio diferente; en segundo lugar, por su naturaleza jurdica los Servicios Sociales del captulo III ttulo 1 de la Constitucin se conciben como
un instrumento estatal posibilitador de prestaciones en respuesta a determinadas necesidades de los individuos, elevadas al rango de Derecho Subjetivo y que precisan para su ejercicio el previo desarrollo legal (Constitucin artculo 53,3), mientras que la Asistencia Social, al ser slo nombrada y no definida en la Constitucin, hay que referirla a sus precedentes

16. Sobre estos conceptos en la bibliografa espatlola ver: MATEO y de POZAS, Sobre el
concepto de Asistencia Social y El movimiento asociativo y la Asistencia Social, en Problemas fundamentales de Beneficencia y Asistencia Social, Secretaria Gral. Tcnica del
Ministerio de la Gobernacin, 1966; LEERO PEREZ, Servicio y Asistencia Social,
Madrid, Ministerio de Trabajo, 1966; MATEO, M., La Asistencia Social como servicio pblico, en Gua de Actividades Pblicas Asistenciales, Ministerio de la Gobernacin, Madrid, 1967; ALONSO LIGERO, M. 5., Los Servicios Sociales y la Seguridad
Social, madrid, O.l.S.S., 1972; BORRAJO DACRUZ, E., Los Servicios Sociales, en
Revista Iberoamericana de Seguridad Social, n.0 3,1972; CASADO, D., Cambio de las
Instituciones de Bienestar Social en Espaa, Madrid, Marova, 1977; Las HERAS y
CORTAJERENA, Introduccin al Bienestar Social, Madrid, Federacin Espafiola de
Asociaciones de Asistentes Sociales, 1979; AZNAR LOPEZ, M., La proteccin dinnUca de la minusvalla en la Seguridad Social Espaola, en Revista de Trabajo, n.0 53,
1976; CASADO, D., Los Servicios Sociales en el sector del Bienestar Social, en Documenracin Social, o.0 36,1979; ALONSO OLEA, M., Instituciones de Seguridad Social, civitas, Madrid, 1982; CASADO, L. y ZABARTE, M5 E., Reflexiones en torno
al diseo de una poltica de Bienestar Social, en Los Servicios Asistenciales y Sociales de
las Autonomas, Marsiega, Madrid, 1983.
17. Cfr. Los Servicios Sociales en la Constitucin> en los Estatutos de Autonoma, en camNo Social y Servicios Sociales, Madrid, PSOE, 1981.

151

histricos que denotan una forma jurdica diferente al Derecho Subjetivo;

y, en tercer lugar, los Estatusos de Autonoma conciben como competencias exclusivas distintas, a la Asistencia Social definida por el artculo
148-20) de la Constitucin, y a otros contenidos objeto de Servicios Sociales como son, infancia marginada, juventud, tercera edad, promocin
de la mujer, desarrollo comunitario, etc. Como conclusin parece clara la
necesidad de convivencia de ambos trminos junto a su propia especificidad y sus mbitos de accin delimitados. Casado y Zabarte hablan de
Asistencia Social como prestaciones individualizadas que cubren necestdades bsicas de personas sin recursos y Servicios Sociales cono prestaciones tcnicas que se ofertan colectivamente1S.
Es en la propia Carta Constitucional donde queremos encontrar el corpus normativo preciso que ayala y garantiza la instauracin de unos nuevos derechos sociales. Destaquemos sus aspectos ms relevantes: 1.0) es
preciso sealar que no existe una definicin constitucional genrica de los
Servicios Sociales; aunque dedique todo el captulo tercero del ttulo primero a ~lJprincTpios rectores de la poltica social y econmica, solamente en el artculo 50 relativo a la tercera edad parece apuntar a un primer concpeto de los Servicios Sociales: Los poderes pblicos.., promovern su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atendern
sus problemas especficos... Lo que implica obligacin por parte de los
poderes pblicos de crear un sistema de Servicios Sociales y atencin de
sus problemas especficos (estos dos ltimos aspectos tambin son requeridos por la Carta Social Europea).
2.0) Indirectamente, la materia que nos ocupa viene dictada por otros
artculos: 25 (reeducacin y reinsercin social de los delincuentes), 34
(derecho de fundacin), 39 (proteccin a la familia y a la infancia), 40
(formacin y readaptacin profesionales), 41 (Rgimen pblico de Seguridad Social para todos los ciudadanos), 42 (salvaguarda de los derechos sociales de los emigrantes), 43 (adecuada utilizacin del ocio), 48 (participacin de la juventud en el desarrollo social), 49 (poltica de previsin,
tratamiento, rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos). Ante lo que se ve que se ha conseguido una tcnica de
clasificacin por grupos subjetivos y no por grupos de problemas objetivos.
3.0)

18. dr.

152

Hay que subrayar qtte, sin el desarrollo de tales Servicios Sociales,

CASADO, L.

y ZAHARTE, Ma E., op. cit,. pg. 64.

los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, tal como se

especifican en los artculos 1,9,10.1 y 14, no podran generalizarse.
Igualmente del articulo 10.2 se desprende la necesidad de interpretar los
derechos a la persona de acuerdo con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, y de los Tratados Internacionales sobre dichas materias ratificadas por el Estado Espaol: los Pactos Internacionales de derechos econmicos, sociales y culturales, as como de derechos civiles y polticos, de 16 de diciembre de 1966, ratificados
el 30 de abril de 1977, la Carta Social Europea, de 18 de octubre de
1961, ratificada el 9 de abril de 1980, y el Convenio Europeo de Asistenca Social y Mdica, de 11 de diciembre de 1953, ratificado el 29 de noviembre de 1982.
4.0) Finalmente, es importante resear que el artIculo 53.3 de la Constitucin exige el desarrollo por Ley de los Derechos regulados en el capitulo III ttulo 1 que deben ser objeto de los Servicios Sociales para el real
disfrute y ejercicio de los mismos; lo que implica la conversin de stos
Derechos a prestaciones en Derechos subjetivos ejercitables por los colectivos, y la obligacin, por otra parte, de que los Servicios Sociales se
transformen en servicios pblicos 19

Queda as situado el marco legal definitorio en el que puede apoyarse un

sistema de Servicios Sociales en el Estado Espaol, su concrecin en mo-

delos operativos es un proceso paulatino que requiere, aparte de normativas concretas frente a vacos legales, la resolucin de mltiples problemas

de competencias entre las distintas administraciones, central, autonmica

y local, como cuestiones previas a todo planteamiento organizativo y clasificatorio.
En principio, el hecho de no ser los Servicios Sociales materia de las
contempladas en los artculos 148 y 149 de la Constitucin comporta
grandes problemas de interpretacin y de atribucin de competencias; solamente el 148 contempla la Asistencia Social (nica vez que se nombra
en el texto) como competencia exclusiva de las comunidades Autnomas,
esta Asistencia Social no es otra que la Asistencia Pblica del Estado,

19. Cfr, al respecto, De LORENZO GARCA, R., op. cit., y AZNAR L. M., Normativa
constitucionaly estatutaria sobre los servicios asistenciales y sociales, Reflexiones en torno a un modelo indito, en los Servicios Asistenciales y Sociales de las Autonomas,

Marsiega, Madrid, 1983.

153

quedando fuera las prestaciones asistenciales de la Seguridad Social. Hay

que tener en cuenta que las materias no atribuidas expresamente al Estado
podrn corresponder a las Comunidades Autnomas en virtud de sus respectivos Estatutos y que las competencias sobre las materias no asumidas
por los Estatutos de Autonoma correspondern al Estado (artculo
149.3). Esto implica que los Estatutos de Autonoma pueden entender de
materias sobre Servicios Sociales, siempre respetando lo que supone el
que hayan sido constituidas al amparo del artculo 143 151. En la prctica, los Estatutos se han atribuido distintas competencias al respecto, destacndose el carcter de exclusividad en las mismas as como la ausencia
de un criterio armnico y uniforme en su regulacin 20; este hecho dificultar la materializacin de los principios de equilibrio interterritorial,
igualdad, solidaridad y no privilegios. La Constitucin contiene varios preceptos relativos a la igualdad y a la solidaridad interterritorial, como son
los artculos 138 y 139; y para hacer frente a las desigualdades fcticas
con el fin de corregir desequilibrios econmicos se ha creado el Fondo
de Compensacin Interterritorial (art. 158.2) aplicable nicamente a inversones21.
Hemos reflejado muy someramente la indeterminacin legal de nuestro
incipiente modelo de Servicios Sociales en cuanto a la amplitud de su definicin, la distribucin de competencias y la organizacin de funciones.
Entre tanto, en la realidad se sigue un proceso apoyado por todo un movimientotcnico-poltico sensible a los Servicios Sociales. Su primera expresin son algunas leyes de Servicios Sociales especficas de cada Autonoma, que cumplen la finalidad de dar una consistencia pragmtica a las
desiguales clusulas Estatutarias, en cuanto a la definicin y enumeracin
de las modalidades de Servicios Sociales, aunque no determinan las prestaciones de derecho de los ciudadanos al ser meramente informantes,
programticas o de accin.
En la actualidad estas leyes afectan a seis Comunidades Autonomcas:

20. Al

respecto ver el Anexo sobre: Competencias de las Comunidades Autnomas en el

sector socio-asistencial de AZNAR, 1.. M., en Normativa Constitucional..., op. ct,,

pp. 58-59.
21. Para una crtica de este Fondo ver CASADO, Li., Ayudas econmicas y serv,c,os soc,ales en al Estado de las Autonomas, en Poltica Social y Servicios Sociales, Marsiega,
Madrid, 1985, ~p. 65-66. Tambin, sobre lina Poltica Social que garantice mnimos en

los distintos territorios ver CASADO, L. y ZABARTE, MS E., Reflexiones en lomo al

diseo de una Poltica de Bienestar Social, op. cit.

154

Ley 8/1982, de 20 de mayo, de Servicios Sociales del Pas Vasco; Ley

Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales de Navarra; Ley
11/1984, de 6 de junio, de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid; Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Servicios Sociales de Murcia,
Ley 26/1985, de 7 de diciembre, de Servicios Sociales de Catalua y Ley
3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de Castilla-La Mancha.
Cada una de ellas hace una clasificacin propia de los Servicios Sociales
basada en reas de actuacin especficas, sin embargo, independientemente de que integren unos u otros colectivos de ciudadanos como sujetos benficiarios de su accin, se aprecia en todas ellas una tendencia a diferencar entre Servicios Sociales de informacin y asesoramiento (Pas Vasco)
o bsicos o de familia y comunitarios (Navarra) o generales (Comunidad
de Madrid y Comunidad de Castilla-La Mancha) o comunitarios (Murcia)
o de atencin primaria (Catalua), y Servicios Sociales Especializados (comn a todas las comunidades), como si la estructura bsica de los Servicos Sociales hacia la que tiende el Estao Espaol tomara esta forma generalizable; en tomo al tema ha comenzado a desarrollarse un cierto corpus
terico, siendo objeto de discusiones y encuentros22.
Esta forma estructural que van tomando los Servicios Sociales en el Estado Espaol se ha dicho que responde a una filosofa y a una estrategia 23,
nos gustara matizar que ms que de una filosofa concreta se trata de un
conjunto de principios tico-operativos. Tales principios en ningn caso
llegan a constituir un sistema filosfico o normativo ni mucho menos positivo, de modo semejante a como funcionaron las teoras de la reforma
social y de los derechos sociales dentro de la tradicin socialdemcrata. Si
algo est ausente de todo este proyecto es el apoyo de un modelo terico
que fundamente tanto el conocimiento de la realidad como el diagnstico y
la planificacin sociales; aqu se hace necesario recordar la tradicional divisin entre Ciencias Sociales, particularmente la Sociologa, y Poltica
Social. Como apunta Manuel Canales, La mera contemplacin y anlisis
competencial sobre los Servicios Sociales no explica de forma satisfactoria
y completa la realidad de los mismos. Por otra parte, el estudio de los Servicios Sociales desde una perspectiva cientfica no jurdica implica el en-

22. Ver por eje., II JORNADAS NACIONALES DE ESTUDIO DEL CEES, Los Servicios
Asistenciales y Sociales de Atencin Primaria, Marsiega, Madrid, 1984, y GENERALITAT DE CATALUNYA, Mapa de Servicios Sociales, op. ci.
23. VUORI, H,, en Mapa de Servicios Sociales, op. cit., pg. 20, vol. IV.

155

globar a los mismos dentro de la Administracin Social, concepto ste

an no preciso ni definido con claridad por la doctrina24.
En todo este recorrido nos queda por tratar un punto estratgicamente
fundamental, el lugar y la accin de la Administracin Local25, Fulcro de
la descentralizacin, los municipios, tan importantes en la tradicin histrica espaola, en el perodo franquistas fueron objeto de una fuerte colonizacin por parte del Estado Central y de su expresin ideolgica ms potente el partido nico, instaurndose un frreo centralismo que perdura
hasta el cambio poltico. En cuanto a los Servicios Sociales ya hemos sealado que la normativa vigente hasta el ao 1985 se limita a una serie de
obligaciones benficas para provincias y municipios.
El Estado de las Autonomas no necesariamente por principio habra de
garantizar un proceso descentralizador, ya que las administraciones territoriales podran actuar como barrera de contencin de funciones frente a
los entes locales. La Constitucin no ayuda al respecto, su normativa tiene
una doble vertiente, el artculo 103 consagra el principio de descentralizacin con carcter general, al mismo tiempo que el captulo segundo del
ttulo octavo garantiza la autonoma de los municipios y de las provincias,
pero slo les atribuye competencias en trminos muy genricos, mientras
que en el captulo tercero del mismo ttulo reconoce el derecho de autogobierno de las Comunidades Autnomas y les facilita la asuncin de mltipes competencias. La posibilidad, por tanto, de centralizacin por parte
de las Comunidades Autnomas queda abierta.
En la prctica, sin embargo, en principio parece que sa no es la realidad, al contario, existe una conviccin a diferentes niveles de que Los
Servicios Sociales son cosa municipal, que no se pueden tener centralizados ni siquiera en las comunidades autnomas y que hay que municipalizarlos 26 Tal espritu se materializa en las nacientes leyes de Servicios

24. CANALES ALLENDE, J. M., Servicios Sociales y Administraciones Pblicas, en Sociologia y Planificacin de los Servicios Sociales, Colegio de Doctores y Licenciados en
ciencias Polticas y Sociologa, Madrid, 1985, pg. 27. Sobre Investigacin social y Sociologa aplicada a los Servicios Sociales ver: AA.V.V,. La Sociologa en elpaneamienjo de Servicios Sociales, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Sociologa en colaboracin con la Direccin General de Accin Social, Madrid. 983.
25. Ver al respecto TREVISAN, C., Per una politica locale dci Serviz Sociali, Bolonia, II
Mulirio, 1980.

26. CASADO, Li., Ayudas Econmicas y Servicios Sociales en e Estado de las Autonomas, op. oit., pg. 64.

156

sociales, que no slo contemplan la descentralizacin entre sus principios

constituyentes, sino que han concebido el espacio municipal con funciones de creacin, organizacin, y gestin de Servicios Sociales; la estructura a la que hemos hecho mencin, servicios de atencin primaria y especializados, encuentra su concrecin en el nivel local.
Todo este movimiento no elude la necesidad de un nuevo ordenamiento
del rgimen local, al contrario, se requiere una legislacin que, superando
las anteriores, cierre la etapa de la beneficencia e incluya como propios los
Servicios Sociales. La ley Reguladora de Bases del Rgimen Local, de 2 de
abril de 1985, viene a dar respuesta a esta necesidad. El articulo 25 dictamina que El municipio ejercer, en todo caso, competencias en los trminos de la legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas en
la materia, entre otras, de Prestacin de los Servicios Sociales y de promocin y de reinsercin social; segn el artculo 26, stas prestaciones
se restringen a los municipios de ms de 20.000 habitantes; no obstante,
los Municipios menores, para ejercer competencias en sta materia, podrn mancomunarse o sern las Diputaciones, tal como la ley dispone,
las que habrn de desarrollar los Servicios Sociales, ya que han de velar
por la eficaz prestacin de los servicios mnimos encargados a los municipios, para ello se envisten de potestades supramunicipales para cubrir las
deficiencias de los Servicios Sociales muncipales, especialmente en las zons rurales y ms deprimidas. Por otra parte, el artculo 27 seala que La
Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas y otras entidades locales podrn delegar en los Municipios el ejercicio de competencas en materias que afectan a sus intereses propios, y el articulo 28 aade: Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las
propias de otras Administraciones pblicas. En principio la ley cumple
con los objetivos que sealbamos y establece un marco lleno de posibilidades para el ejercicio de los Servicios Sociales; quedamos a la expectativa de su desarrollo y reglamentacin.
Bsicamente en una administracin descentralizada correspondera la
gestin de los servicios a los Municipios, la planificacin y la instrumentacin de la Ibltica Social a las Comunidades Autnomas, y al Estado se
le debera atribuir nicamente competencias en materia de diseo de las
lineas bsicas de la Poltica Social, estudio, documentacin, coordinacin,
inspeccin, asesoramiento y cooperacin tcnica con otras administraciones pblicas, establecimiento y garanta de mnimos de proteccin social,
diseo de los indicadores de los Servicios Sociales y Asistenciales, tutela y

157

estimulacin de las Instituciones privadas de mbito estatal y relaciones

internacionales.
Iniciamos nuestra exposicin afirmando que la etapa de los Servicios Sociales se abre con la Constitucin, est en plena reorganizacin y permanece abierta hacia una definicin especfica; despus de haber hecho este
recorrido, creemos haber mostrado con suficiencia esta hiptesis, concluyendo con Canales que la situacin actual de los Servicios Asistenciales y
Sociales en el Estado Espaol podra calificarse de desvertebracin estructural, que se hace manifiesta en distintos mbitos: en el mbito normativo la situacin es plural y confusa como seha visto, en el organizativo
la situacin heredada de descoordinacin de las Administraciones pblicas
se ha visto aravada de forma notable por la aparicin y desarrollo desigual
de las diecisiete Administraciones autonmicas y en el financiero a 1-a escasez y dispersin de los medios existentes se une la coyuntura de crisis
econmica o ms bien crisis del Estado de Bienestar27.

27.

Cfi. CANALES, J. M, Servicios Sociales y Administraciones

158

Pblicas, op. cir., pg. 32.