Actuacin del estado

La actuacin, la forma. El conducto por el medio del cual se va a manifestar la

voluntad del estado, no es sino a travs del rgano administrativo. Es pues, el
rgano administrativo el instrumento o medio por cual se manifiesta la
voluntad del estado, razn por la cual se hace necesario analizar y estudiar al
rgano Administrativo.
Con relacin al rgano administrativo Jos Roberto Dromi, expresa: ante lo
inaceptable de las
Teoras del mandato de la representacin
aparece la teora del rgano, que difiere esencialmente de la dos anteriores.
Michoud y Carr de Malberg desarrollaron esta teora en Francia, teniendo en
cuenta las bases asentadas en Alemania por Gierke. La teora orgnica tiene
por objeto, justamente, explicar por qu la organizacin administrativa
contina permanentemente, a travs de los tiempos y a pesar de los cambios
de las personas fsica que actan para ella.
El rgano. La idea de rgano estatal solo puede explicarse partiendo de la
existencia de ciertas personas (gobernantes, funcionarios, administradores) a
las que el ordenamiento jurdico atribuye facultades que confieren a su
voluntad, el valor y la eficacia de la voluntad de Estado.
La calidad de rgano deriva directamente de la propia constitucin; la persona
persona jurdica estatal no necesita un acto volitivo de determinacin, pues el
rgano integra la estructura de la persona, forma parte de ella, nace con
ella, es ella en cierta medida, pues el rgano vale tanto como el instrumento o
medio de accin, a travs del cual el estado se desenvuelve como sujeto de
derecho. La expresin rgano no debe ser confundida con la concepcin del
organismo biolgico, pues el vocablo ha sido acogido en las disciplinas jurdicas
en sentido meramente metafrico, basndose en su valor etimolgico,
rganon=instrumento.
Para el autor Alvares-Gerdn: la palara rgano se emplea entonces con
anloga significacin a la que se refiere a los miembros del cuerpo de la
persona fsica; pero dndole ms bien un sentido figurado, pues es advertir,
frente a la tesis organicista pura, que no hay verdadera identidad entre uno y
otro ya que el rgano de la persona jurdica tiene voluntad y el de la persona
fsica no la tiene, pues radica en todo su ser aunque se localice en el cerebro.
Zanobini, define el rgano diciendo que es conjunto de elementos personales
y materiales, concretos y abstractos, debidamente ordenados en s y dirigidos
a fin de la actividad que debe ser ejercitada.
Para Mayer, una reunin de competencias forma el rgano, el cual tendr una o
varias funciones.
Para dar una definicin certera conviene definir la competencia.
La competencia es la facultad que tiene precisamente un determinado rgano,
y que puede descomponerse en funcin legislativa, judicial y administrativa.

El rgano de una persona de derecho pblico es la institucin que desempea

una o varias personas fsicas que gozan de competencia para ejercer una o
varias funciones pblicas. Del rgano administrativo, sino la competencia es
otorgada al rgano mismo de la administracin.

Desde el punto de vista de Alvarez-Gendn, es necesario aclarar que la

competencia no es otorgada al funcionario o persona fsica que se encarga.
ELEMENTOS
Existe diversidad en los elementos que los distintos autores, atribuyen ala
rgano administrativo. Dromi expresa que los elementos del rgano
administrativo son dos; en primer lugar el conjunto de competencias y en
segundo lugar termino una persona fsica que titulariza su ejercicio.
Dromi analiza los dos elementos de la administracin pblica en la siguiente
forma:
a) Elemento Subsistivo, abstracto e institucional de carcter continuo,
integrado por la competencia, el cargo, circulo de atribuciones, centro de
competencias u oficio pblico, La competencia equivalente en derecho
pblico a capacidad jurdica del derecho privado, es del rgano
institucin, y no de la persona fsica o del titular del mismo u rgano.
Individuo, que titulariza el ejercicio de ello. El rgano institucin tiene un
rea de competencia, un conjunto de crculos de atribuciones y
facultades asignadas legalmente como funcin especfica; el uso y
ejercicio del poder fuera de la competencia, provoca el exceso o abuso
de poder y el uso con un fin distinto, la desviacin del poder. La
competencia pertenece al rgano individuo.

b) Elemento Subjetivo, personal y variable; el hombre, en definitiva,

empleado o agente del estado.
Ese elemento personal, contingente y variable es una persona fsica, que
desempea o inviste la calidad de agente del estado, en virtud de un
ttulo jurdico por el cual el individuo es admitido en el cargo u oficio
estatal, originando una relacin externa entre la persona jurdica estatal
y el mismo individuo. El titulo jurdico que confiere tal calidad y cuya
virtud surgen de quienes mandan.
Existe otra clasificacin de los elementos del rgano administrativo que
es un poco ms extensiva y que impone a los rganos administrativos
como elementos, los siguientes:
A) ADMINISTRADORES O FUNCIONARIOS PUVLICOS:
Que son los diferentes funcionarios o personas fsicas que se
encuentran a cargo de los rganos administrativos, los que pueden
ser por eleccin popular o bien por nombramiento, de acuerdo del
sistema de servicio civil, los que pueden ser: Presidente,

Vicepresidente, Ministro de Estado, Director General, Consejo

Municipal, Alcalde, etc.
Son los que con su voluntad ejercen la competencia que pertenece al
rgano administrativo.
B) COMPETENCIA:
Es la cantidad de facultades, atribuciones, funciones y
responsabilidades que la ley le otorga a cada rgano administrativo,
para que pueda actuar. Es necesario notar que la competencia
administrativa es necesariamente otorgada por la ley.
Para este caso se encuentra tratado en el captulo que corresponde a
la competencia y jerarqua, en el presente trabajo.
C) ACTIVIDAD MATEIAL
Que es la que se ejecuta basada en planes, proyectos programas,
decisiones resoluciones o hechos administrativos, con las cuales
logra la finalidad que se proponen (bienestar general o bien comn).
CARACTERISTICAS
Las caractersticas ms importantes del rgano administrativo, son
los siguientes:
a) El rgano Administrativo es una institucin de derecho pblico, de
inters social, por medio del rgano administrativo se cumple con
la finalidad que tiene el estado, que es el bien comn o bienestar
general.
b) La actuacin del rgano administrativo es la manifestacin misma
del estado, es el conducto, medio o instrumento que el estado
utiliza para manifestar su voluntad.
c) Los rganos administrativos necesitan, para el ejercicio de la
competencia administrativa, es decir de la facultad, potestad o
poder que la ley le otorga al rgano administrativo, para que
puedan actuar, y la voluntad de la persona fsica o funcionario
pblico para poder actuar.
CLASES
Clasificacin de los rganos administrativos, de las ms amplias es la que nos
proporciona el autor Dromi, y los clasifica de la siguiente forma.
1. Por su origen normativo, se clasifican en rganos constitucionales e
infra constitucionales o no constitucionales; los primeros son los que
emanan de la Constitucin directamente, son de rango superior, como,
por ejemplo, rgano ejecutivo, legislativo, judicial. Los rganos infra
constitucionales son normativamente subordinados o dependientes,
pues derivan de leyes inferiores, por ejemplo, en el orden nacional
rgano consultivo fiscala de estado, asesoras, tribunal de cuentas,
etctera.

2. Por su composicin, los rganos son individuales (unipersonales,

monocrticos) y colegiados (colectivos, colegiales). Los rganos
colegiados, como su nombre lo indica, son aquellos cuyo titular es un
colegio, es decir una suma de personas fsicas (o jurdicas), las cuales
actan en virtud de una reglamentacin especial que regula el qurum,
mayoras, votaciones, deliberaciones, exteriorizacin de la voluntad.
Caso tpico de rgano individual o unipersonal son los rganos
Ejecutivos, Presidente, Ministros, Viceministros, Directores Generales,
etc. Y ejemplo de rgano colegiado integrado por ms de una persona
fsica son las Juntas Directivas de los rganos descentralizados, los
Consejos Municipales, Consejo Superior Universitario, etc.
3. Por su permanencia, y atento a la continuidad de la funcin, los
rganos pueden ser: ordinarios o extraordinarios (tambin llamados de
excepcin o transitorios). Ordinarios son aquellos que desenvuelven una
competencia normal preestablecida en la Constitucin, leyes y dems
normas administrativas Extraordinarios son los que se constituyen en
momentos de emergencia que no estn previstos normalmente. Ejemplo
de estos ltimos son: la dictadura romana, la intervencin federal en los
regmenes constitucionales, la regencia en los sistemas monrquicos,
etctera.
4. Por su jerarqua jurdico-poltico, se puede hablar, de acuerdo al
grado de autoridad de rganos superiores (o primarios) y rganos
inferiores (secundarios): los primeros impulsan, dirigen, controlan y
nombran a los integrantes del rgano inferior: ejemplo, el rgano
Presidencial respecto al rgano Ministro o al rgano Director General; el
rgano Rey o Corona, respecto al rgano Virrey, Gobernador o
Lugarteniente, etctera.
5. Por su modo de actuacin, los rganos son simples o complejos. El
rgano simple, que puede ser individual o colegiado, en cuando a su
composicin, es el que no se integra en su actuacin con otros rganos
El rgano complejo, que nunca puede ser individual, es el que se integra
con varios otros. Hay actos del poder que necesitan para su existencia,
validez o eficacia, la intervencin simultnea o sucesiva de ms de un
rgano.
6. De acuerdo con la distribucin territorial de competencia, los
rganos pueden ser centrales o locales. Los primeros son aquellos cuya
competencia se desarrolla en todo el territorio del Estado, la provincia a
un determinado territorio.
7. De acuerdo con la distribucin funcional de competencias, los
rganos pueden ser generales y especiales, segn tengan o no
circunscrita su competencia a una materia especial.
8. Segn la actividad administrativa que desarrollan, se clasifica en
rganos activos, consultivos, y de control. Activos, como su nombre lo
seala, son los que resuelven y forman la voluntad orgnica que despus
se le imputar al Estado. Consultivos, no emiten declaraciones de
voluntad, sino una manifestacin de juicio a travs de dictmenes
informes. rganos de control son los que fiscalizan la actividad estatal,
sus actos y las personas.

E. NATURALEZA JURDICA
Para establecer la naturaleza jurdica del rgano administrativo, es necesario
analizar si las administraciones pblicas son personas jurdicas o no, por lo que
a carecer de una existencia psicofsica, necesitan de una persona fsica que
elabore, manifieste y ejecute su voluntad, como lo manifiesta Rafael Entrena
Cuestas, cmo poder imputar a la administracin pblica la actuacin de esa
persona fsica que constituye un elemento del rgano administrativo y como es
que el mandato o a prohibicin del hombre guardia, el hombre alcalde o el
hombre jefe de Estado lo son del ente en que se hallan encuadrados.
El autor hace un anlisis de las diferentes teoras que han surgido en este
tpico:
a) Durante largos aos se acudi para resolver el problema al instituto de la
representacin: el elemento personal del rgano se consideraba como
un representante de la Administracin. Pero esta doctrina ha sido
modernamente rechazada por una serie de razones entre las que
destaca la de que la representacin presupone la existencia de dos
sujetos el representante u el representado- mientras que, como
acabamos de ver, el rgano, aunque constituya el ejercicio de una
atribucin conferida a ste, es considerado directa e inmediatamente un
acto de aqulla; a diferencia de lo que ocurre en el supuesto de la
representacin.
b) Ante stas y otras objeciones que se dirigen a la teora de la
representacin se entiende hoy, generalmente, con los matices que se
quiera, que al situar a una persona o personas al frente de ese cortejo
de atribuciones y medios que constituyen el elemento objetivo del
rgano se efecta una asuncin del elemento personal en el seno de la
Administracin Pblica, existiendo entonces entre sta y aqul una
relacin meramente orgnica, como la que existe entre el hombre y su
mano. En virtud de esta ficcin la persona instaurada en el rgano se
convierte en el portavoz impersonal de la Administracin que le asume,
por lo que no existe posibilidad de distinguir entre ambas. De aqu el
acierto de ORTEGA, antes subrayado, al afirmar que no son el hombre
guardia, el hombre alcalde ni el hombre Jefe del Estado quienes prohben
o mandan, sino el Estado. Y que ste ser, a su vez, el hombre que
ejerce una determinada funcin estatal.
c) Visto desde fuera, es decir, cuando el titular del rgano relaciona con
terceros, en virtud de la relacin orgnica aparece como el propio ente,
Carece de personalidad. Pero, a su vez, ese titular, desde el punto de
vista interno, hacia adentro, adems de guardia o alcalde hombre, tiene
una personalidad, una substantividad distinta del ente al que presta sus
servicios. Y se halla ligado con l, desde esta perspectiva, por una
relacin distinta de la orgnica en virtud de la cual ostenta una maga de
derechos y le afectan una serie de obligaciones respecto de dicho ente,
Tales derechos y obligaciones son el contenido de la relacin de servicio
que liga a los funcionarios con la Administracin.

Para Dromi, El rgano, por ser un medio para imputar una actuacin o
voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona
diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante
de l. Los rganos no pueden considerarse como sujetos de derecho con
personalidad jurdica distinta de las personas a que pertenecen. La relacin
entre el ente pblico y sus rganos no tiene carcter bilateral, sino que se trata
de una relacin de esencia o de identidad, relacin consigo mismo, entre el
todo y sus partes. El Estado y sus rganos no suponen una duplicidad de
sujetos, como la que se da entre representante y representado; no existe entre
rgano y Estado ninguna relacin jurdica, los actos del rgano (leyes,
sentencias, actos administrativos, etctera) son actos del Estado que slo
pueden reflejar su voluntad a travs de rganos. Las funciones ejercidas por el
rgano no suponen derechos subjetivos del mismo, sino competencias que
ejerce en calidad de instrumento. Los rganos no tienen personalidad jurdica,
carecen de fines autnomos, derechos, deberes e intereses propios, no slo
medios para la prosecucin de los estatales.
Como bien lo manifiesta el autor mencionado, algunos autores creen que la
teora del rgano esta algo trasnochada, pero al igual que el autor se cree que
las ventajas jurdico-administrativas son indiscutibles. ste hechos permiten
fundamentar la responsabilidad del Estado en los actos realizados por los
titulares de sus rganos administrativos, en funcin o ejercicio de sus
facultades es decir en ejercicio de la competencia.
Por supuesto hay que tomar en cuenta la delegacin que el mismo Estado da a
otros rganos administrativos a los cuales los dota de personalidad jurdica,
como las entidades descentralizadas, pero el hecho de dotarlos de
personalidad jurdica no significa que no tenga una injerencia el propio Estado,
a efecto que se apliquen las polticas, para la satisfaccin de las necesidades
sociales.
Dromi tambin establece que las relaciones de los rganos entre si son
jurdicas, pero no entre sujetos de derecho; pues las relaciones inter orgnicas
se da siempre dentro del mbito de una sola persona jurdica, ya que se trata
de relaciones entre rganos, de subjetividades orgnicas, lo que tampoco
justifica la pretendida semipersonalidad, cuasi personalidad, o personalidad
puramente interna de los rganos.
Es necesario establecer que el problema de la personalidad jurdica de los
rganos administrativos no se puede resolver en una forma definitiva en el
mbito terico, hay que tener en cuenta el derecho positivo, el ordenamiento
jurdico particular de cada Estado.
Hay que recordar que el mismo Estado, al pretender cumplir a cabalidad con su
finalidad u ante la imposibilidad de lograrlo por s mismo ha creado rganos
administrativos descentralizados, a los que se les ha otorgado personalidad
jurdica propia, aunque son rganos que pertenecen a la Administracin
Pblica, como ya lo hemos explicado.
F. DEFINICIN

Como ya lo establecimos anteriormente, al analizar algunos de los autores de

nuestra disciplina jurdica, el rgano administrativo puede d ser definido de la
siguiente forma:
El rgano administrativo es el conducto, medio o el instrumento de
que supone el Estado, para manifestar su voluntad.
Esta definicin podemos descomponerla en dos elementos importantes:
a) Que el rgano administrativo es un medio o un instrumento del Estado,
el rgano administrativo es instrumental; y
b) Que a travs del rgano administrativo se manifiesta la voluntad del
Estado.
En realidad, l rgano administrativo constituye un medio o conducto en donde
el Estado se manifiesta en cualesquiera de sus formas a los particulares o
administrados.
El rgano administrativo es el que verdaderamente cumple con la finalidad que
se propone el Estado, que es la satisfaccin de necesidades colectivas, lo que
la constitucin Poltica del denomina el bien comn o Bienestar General.
Hay que recordar que el rgano administrativo es el que presta el servicio
pblico y que a travs del mismo el Estado llena necesidades de su poblacin
pues el servicio pblico es tambin el medio por el cual la Administracin
Pblica cumple con su finalidad (bienestar general o bien comn)