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FUNCIONARIO Y
SERVIDOR PBLICO
LEY DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
GENERAL

Arequipa Per
2012

La administracin es el rgano de las

instituciones,
el rgano que convierte a una multitud en una
organizacin
y a los esfuerzos humanos en acciones.
Peter Drucker

INTRODUCCIN
En un Estado democrtico las instituciones del Estado, los funcionarios y
servidores pblicos tienen como funcin garantizar la vigencia de los
derechos fundamentales de las personas que estn garantizadas
constitucionalmente, buscando el bienestar social, siendo su primordial
funcin el estar al servicio de la comunidad. Por ello los funcionarios y
servidores del estado deben cumplir sus funciones con el debido
profesionalismo y la tica que embiste el ejercicio de sus funciones.
Los funcionarios pblicos debern realizar sus actividades de acuerdo a
lo establecido segn las normas vigentes como el Cdigo de tica,
seguir los principios y procedimientos que establece la ley de
Procedimiento Administrativo General, que es materia de anlisis en el
presente trabajo. Sin embrago el desempeo de los servidores y
funcionarios pblicos es muy cuestionada en el Per; como hemos
podido percibir en los medios de comunicacin, estn inmersos en
mltiples denuncias por corrupcin, adems de las quejas por malos
tratos o la excesiva burocratizacin, el incumplimiento de sus deberes
por negligencia o ineficiencia1.
Es necesario que sepamos en que consiste en la funcin administrativa
de los funcionarios y servidores pblicos, a fin de que se pueda combatir
esta penosa situacin y exigir que los funcionarios y servidores pblicos
sean personas idneas, honestas y responsables que se necesita.
Uno de los aspectos importantes para saber cmo funciona la
administracin pblica es saber en qu consiste la Ley de Procedimiento
Administrativo General, l tiene como uno de sus fines contribuir al
desarrollo de los procedimientos administrativos garantizando los
derechos constitucionales de los administrados todos los ciudadanos,
brindando herramientas que facilitan la actuacin eficiente de las
autoridades2.
Esta Ley tiene como contenido la regulacin de las funciones
administrativas del Estado y el procedimiento administrativo,
los
1 IPEDEHP 2010 Rol de los Funcionarios Pblicos pag.1-2

principios administrativos de debern seguir las autoridades

administrativas, as como los derechos y deberes de los sujetos del
procedimiento, establecidos en la presente Ley3.

2 UPC http://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?
CAT=329&PRO=434

3 Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N27444

FUNCIONARIO PBLICO Y
SERVIDOR PBLICO
1.- CONCEPTO
Los conceptos de Funcionario Pblico y Servidor Pblico desde muchos puntos
de vista, como son:
Constitucionalmente segn el artculo 39, son funcionarios y servidores
pblicos los que estn al servicio de la Nacin. La ley regula el ingreso a la
carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los
servidores pblicos; El problema de la definicin constitucional es que no da
ms detalles de quienes son en realidad los funcionarios pblicos o los
servidores pblicos.
Segn el Cdigo Penal en el artculo 425 son funcionarios o servidores
pblicos los que estn comprendidos en la carrera administrativo, que
desempean cargos polticos o de confianza; que poseen un rgimen laboral
independiente, Todo aquel que independientemente del rgimen laboral

en que se encuentre, mantiene vnculo laboral o contractual de

cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado y que en
virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u organismos.
Segn el Cdigo de tica de la Funcin Pblica del artculo 4 incisos 1 y 2
se considera funcionario, servidor o empleado de las entidades de la
Administracin Pblica, en cualquiera de los niveles jerrquicos sea ste
nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempee
actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado. Donde Empleado
pblico. Para tal efecto, no importa el rgimen jurdico de la entidad en la que
se preste servicio.
Segn legislacin Internacional en sus definiciones sobre funcionario y servidor
pblico estn en forma muy general. Segn la Convencin de las Naciones
Unidas contra la Corrupcin, aprobada por Resolucin Legislativa N 28357
y ratificada por Decreto Supremo N 075-2004-RE, se seala que para efectos
de dicho instrumento internacional: Por funcionario pblico se entender: i)
toda persona que ocupe un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o
judicial de un Estado Parte, ya sea designado o elegido, permanente o
temporal, remunerado u honorario, sea cual sea la antigedad de esa persona
en el cargo; ii) toda otra persona que desempee una funcin pblica, incluso
para un organismo pblico o una empresa pblica, o que preste un servicio

pblico, segn se defina en el derecho interno del Estado Parte y se aplique en

la esfera pertinente del ordenamiento jurdico de ese Estado Parte; iii) toda
otra persona definida como funcionario pblico en el derecho interno de un
Estado Parte. No obstante, a los efectos de algunas medidas especficas
incluidas en el captulo II de la presente Convencin, podr entenderse por
funcionario pblico toda persona que desempee una funcin pblica o
preste un servicio.
Como nos hemos podido dar cuenta para la correcta administracin es
necesaria la subordinacin, al igual que la relacin entre empresarios y
trabajadores, puesto que la funcin pblica no es un oficio como otro
cualquiera, es un servicio, segn lo expresa el doctor Roberto Baca Merino 4
En forma de conclusin podemos colegir que los Funcionarios y Servidores
Pblicos son necesarios para la administracin del Estado frente a sus
objetivos; donde los Funcionarios y Servidores Pblicos, estn al servicio de la
comunidad, debiendo actuar con la tica, probidad, eficiencia, idoneidad,
respeto, veracidad, lealtad y obediencia y lealtad al estado de derecho como lo
seala el Cdigo de tica de la Funcin Pblica en su artculo 6.

2.- DISTINCIN ENTRE FUNCIONARIO PBLICO Y

SERVIDOR PBLICO
Los conceptos de funcin y funcionario pblico son de Derecho Publica y no de
Derecho Privado. El estado tambin puede contraer relaciones jurdicas
privadas, y por consiguiente tiene empleados y funcionarios. Las diferencias
entre Funcionario y servidor del Estado han sido materia de discusin, existe
muchas opiniones encontradas, pero trataremos de ser los ms objetivos.
El Funcionario Pblico, segn la mayora de conceptos, es uno de los actores
ms importantes dentro de la administracin y estructura burocrtica del
Estado; por lo cual tiene condiciones especiales en su labor. El funcionario
pblico es la persona que presta sus servicios al Estado y en nombre del
Estado, previo nombramiento como el Gerente Regional de Educacin del
Gobierno Regional de Arequipa, o eleccin popular como el Presidente del
Gobierno Regional de Arequipa. Los funcionarios pblicos tienen poder de
4 Baca Merino, Roberto APUNTES SOBRE LA CONDICIN DE FUNCIONARIO PBLICO EN EL
PER. NATURALEZA DE SU FUNCIN Y FINALIDAD DE LA MISMA EN RELACIN AL INTERS
GENERAL

decisin conferidos por Ley, con la finalidad de concretar los fines del inters
social5.
El Servidor Pblico Servidor pblico tiene en nuestro ordenamiento legal
identidad de significado con la frase empleado pblico. El Servidor Pblico no
representa al estado el sino trabaja para l pero no expresa su voluntad; el
servidor se relaciona con la administracin estatal mediante contratacin; el
empleado o servidor pblico es agente sin mando, que brinda al Estado sus
datos tcnicos o profesionales para tareas o misiones de integracin y
facilitacin de la de los funcionarios pblicos. En definitiva un empleado no
ejerce funcin pblica y se halla en situacin de subordinacin en relacin a los
funcionarios. Debiendo tenerse en cuenta que el trmino de empleado pblico
es idntico en significado al de servidor pblico 6.

3.- DIFERENCIAS
Como hemos podido observar anterior mente en trminos generales el
Funcionario realiza sus funcione en nombre del Estado y el Servidor realizar sus
funciones para el Estado.
Funcionario Pblico
a) Presta sus servicios o realiza el ejercicio de sus funciones para el Estado
o a nombre del Estado, que pueden participacin en la formacin o
ejecucin de la voluntad estatal-, en cualquier nivel o jerarqua, en forma
permanente, transitoria o accidental, remunerada u honoraria,
enderezada al cumplimiento de fines pblicos, sea cual fuere la forma o
el procedimiento de designacin del funcionario.
b) Forman parte de la estructura del estado, de su administracin central y
descentralizada, de todas las instituciones de derecho pblico y/o
privada.
5 http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-funcionarios-o-servidorespublicos-en-el-codigo-penal/

6 BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta

Jurdica, 1997, T. 1, p. 399

c) El servidor pblico suele administrar recursos que son estatales y, por lo

tanto, pertenecen a la sociedad. La malversacin de fondos y la
corrupcin son delitos graves que, cometidos por un servidor pblico,
atentan contra la riqueza de la comunidad.
Servidor Pblico
a) Presta sus servicios para l Estado y no expresa su voluntad, presta sus
servicios en las instituciones estatales como hospitales, escuelas o
fuerzas de seguridad.
b) Brindan al Estado sus datos tcnicos o profesionales para tareas o
misiones de integracin y facilitacin de la de los funcionarios pblicos.
c) Segn muchos autores los servidores no ejerce funcin pblica y se halla
en situacin de subordinacin en relacin a los funcionarios.
d) Realiza actividades de Utilidad social, son las encargadas de hacer llegar
el servicio pblico a toda la comunidad.
e) La actuacin de un servidor pblico est sujeta a diversos reglamentos y
normativas. En esta ltima instancia, la Constitucin nacional impone las
obligaciones de un servidor pblico.
f) En cuanto al rgimen laboral del servidor pblico, estos trabajadores
suelen contar con mayores seguridades que los empleados privados,
para conferirles independencia frente a las autoridades de turno y para
evitar que los mejores hombres se vayan al sector privado. Respecto al
primer punto, se impide que las nuevas autoridades despidan a los
empleados pblicos y contraten a gente de su entorno. En cuanto al
segundo aspecto, los servidores pblicos tienen la posibilidad de
desarrollar carreras profesionales que, en las empresas privadas,
resultaran mucho ms dificultosas de lograr.

F U N C IO N A R IO PU B LIC O
Por el concepto, el
funcion ario p blico es un
encargado especial
transm itido en principio por
la ley que crea una relacin
externa que da al titular en
carcter representativo.
C on respecto a la duracin
del em pleo el funcionario
pblico son designados,
aunque hay ciertas
excepciones en las que su
funcin es de carcter
perm anente
C on respecto a la retribucin
el fun cionario pb lico
pueden ser honorfi cos
D e acuerdo a la naturaleza
de su relaci n con el Estado ,
del funcionario es de
D erecho pb lico.
D e acuerdo al poder que
poseen, el funciona rio
pblico tienen poder de
decisin y adem s de poder
ordenar; pero esta nocin no
siem pre se da, puesto que
se puede confundir con
autoridades y auxiliares,
aunque los funcio narios son
autoridades y no todas las
autoridades son
funcion arios.
D e acuerdo al origen, el
funcion ario p blico adem s
de tener sus facultades
especificada en su s propios
reglam entes, tienen
facultades especifi ca s den la
constituci n.

S E R V ID O R P U B LIC O
Por el concepto, el servido r
pblico tiene un vnculo
interno que hace que su
titular slo concurra a la
form acin de la funcin
pblica.
C on respecto a la duracin
del em pleo el servidor
pblico son de carcter
perm anente
C on respecto al a retribucin
el servidor pblico es
siem pre rem unera do
D e acuerdo a la naturaleza
de su relacin con el Estado,
el servidor o em pleado
pblico es de D erecho
privado.
D e acuerdo al poder que
poseen, el servidor pblico
no tienen poder d e decisin
y ni de orden, siendo m enos
ejecutores

D e acuerdo al origen, el
servido r pblico tiene sus
facultades especifi cada en
sus pro pios reglam entes.

4.- CARACTERSTICAS DEL FUNCIONARIO O EMPLEADO

PBLICO O EMPLEADO PBLICO
A pesar de las diferencias entre el funcionario y el empleado pblico estas se
asemejan en sus caractersticas, es porque estn ntimamente ligadas a la
Administracin Pblica.
1) La prestacin de la actividad en un servicio pblico.
2) El carcter permanente del cargo.
3) El carcter permanente del funcionario.
4) El Nombramiento por autoridad Pblica.
5) El Ingreso voluntario en el servicio.
6) Sueldo
7) La relacin del vasallaje.
8) El Objeto intermedio del servicio.
9) El deber de la Finalidad.
10)
El Origen legislativo del cargo.

5.- CLASIFICACIN DE LOS FUNCIONARIOS Y

EMPLEADOS PBLICOS
5.1.- Desde el punto de vista de la Naturaleza de la relacin de
servicio
1.- Personal con Relacin Unilateral sometida ala Derecho Pblico, personal
sometido al Derecho del Trabajo, bien de manera total o parcial, personal
contratado de Derecho Pblico y contratado de Derecho Civil.
2.-Los Funcionarios Pblicos se dividen en:
Funcionarios Polticos
Funcionarios Honorarios
Funcionarios Profesionales o de carrera
Funcionarios de empleo, que a su vez se dividen en interinos y eventuales.
5.2.-Desde el Punto de Vista de la Permanencia en el Servicio
Personal Inamovible

Personal Seudo inamovible

Personal Amovible
5.3.- Desde el Punto de Vista de las Normas de Nombramiento
Personal con Nombramiento de Derecho.
Personal con nombramiento de orden ministerial.
Personal con nombramiento mediante formas inferiores o distintas, sobre todo
si proceden de entes pblicos menores de cualquier esfera del ordenamiento.
5.4.- Desde el Punto de Vista del Procedimiento Seleccin
Personal seleccionado mediante oposicin pura.
Personal asumido mediante concurso- oposicin.
Personal admitido mediante concurso.
Personal admitido mediante pruebas de aptitud.
Personal asumido sin utilizar los procedimientos anteriores.
5.5.- Desde el Punto de Vista de la Formacin preconstituida del
Personal
Personal al que se le ha exigido ttulo de enseanza superior, bien general o
especifico.
Personal al que se le ha exigido ttulo de grado medio o inferior.
Personal al que se le ha exigido ttulo alguno.
5.6.-Desde el punto de Vista de la Formacin Inmediata a la Seleccin
Personal asumido tras un periodo en escuela especial o en centros de la
propia administracin.
Personal admitido sin pasar por la escuela especial centros administrativos.
5.7.- Desde el punto de Vista de la Constitucin de la Relacin al
Servicio.
Personal asumido directamente, con o sin prueba de seleccin y que
desempea el puesto con plenitud de derechos y obligaciones a l inherente.
Personal asumido en periodo de Prcticas.
Personal asumido en prcticas y, adems con un periodo de prueba.

Personal Asumido sin periodo de Prcticas, pero s de prueba.

Personal Aspirante.

LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
I.

ANTECEDENTES

1. PROYECTO DE CDIGO DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS
El primer intento para dotar una norma que regule el procedimiento
administrativo, surge con la expedicin de la RESOLUCIN SUOREMA del 14 de
octubre de 1932, encargando al doctor FELIPE S. PORTOCARRERO, quien fue
designado para la elaboracin de un proyecto de Cdigo de Procedimientos
Administrativos, para tal efecto deba reunir y concordar las leyes,
disposiciones y procedimientos vigentes con los preceptos de la Constitucin
que empezara a regir al ao siguiente.
Terminando su labor en julio de 1935, mediante la presentacin de un
proyecto en el cual reuni todos los procedimientos que regan las
funciones de la administracin pblica.
El Proyecto estaba conformado por: Ttulo Preliminar con 4 artculos; dos
Libros7, incorporados en 19 Ttulos y Cuatro Disposiciones Finales.
Jos Bartra Cavero dice: es un trabajo bien concebido y adecuadamente
estructurado que sensiblemente no pudo lograr su conversin en Ley, pero sin
embargo previa actualizacin y concordancia con el marco jurdico vigente
pudo haber servido para que el Per contar desde hace mucho tiempo con un
Cdigo8.
7 Libro I: Elementos de la Administracin Pblica con 91 artculos, distribuidos en 8
Ttulos.
Libro II: Regulacin del Procedimiento Administrativo con 203 artculos

8
BARTRA CAVERO, Jos, Ley de Procedimiento Administrativo General, pgina
12, Editorial Huallaga, Lima 2007.

En el respectivo proyecto, se contemplaban los aspectos ms importantes del

procedimiento, tales como la competencia; la forma en que se resolveran los
conflictos

que

pudieran generarse; los recursos administrativos de

apelacin, revisin, entre otros. Posteriormente se aprob el Reglamento de

Normas Generales de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia se inici
en el mes de noviembre de 1967.

2.- DECRETO LEY N 11363

Tratando de especificar y agrupar la normativa administrativa, en el mes de
mayo de 1950 se promulga este dispositivo, teniendo una peculiaridad, que
solo en uno de los quince artculos se refiere al procedimiento administrativo,
disponiendo que en los procesos contencioso administrativo, as como en los
recursos de reconsideracin y revisin, ser exigible la firma del letrado.

3.- PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS
En el ao 1956 surge nuevamente el propsito de contar con un texto orgnico
que uniforme el rgimen de tramitacin de expedientes en las Oficinas
Pblicas a fin de evitar demoras innecesarias que redundan en perjuicio del
pblico y entorpecen la buena marcha de la Administracin Pblica 9. El 17 de
noviembre del mismo ao se dicta una Resolucin Suprema N 266
encomendando a una Comisin integrada por funcionarios del Estado para que
formulen un Reglamento de Procedimientos Administrativos, que finalmente no
se logr.

4. NORMAS TRANSITORIAS
A propuesta de la anterior Comisin, se promulga el Decreto Supremo N 183
del 25 de enero de 1957, en el cual se dictan algunas medidas de aplicacin,
como se manifiesta en la parte Considerativa, mecanismos a los que debern
ceirse las Mesas de Partes para la tramitacin de los expedientes, contenido

9
BARTRA CAVERO, Jos, Op. Cit., pgina 13.

de

las

solicitudes

recursos,

foliacin,

registro

numeracin

de

expedientes10. En suma, no constituy mayor aporte para la regulacin del

procedimiento administrativo.

5.- REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Se aprob RNGPA El 11 de noviembre del ao 1967, en circunstancias en que
era Ministro de Justicia el Dr. Valentn Paniagua Corazao; este reglamento
resulto de la Constitucin Poltica del Estado como del Cdigo Procesal Civil al
Derecho Civil y por lo tanto era un instrumento de organizacin, jerarquizacin
y de dinamizacin para toda la administracin pblica. 11

6.- LEY DE NORMAS GENERALES DE PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS
EL RNGPA de 11 de noviembre del ao 1967, fue derogado por el Decreto
Ley 26111, del 28 de diciembre de 1992, sin embargo la modificacin ms
importante fue la prevista en el segundo prrafo del artculo 110, el sentido de
que la administracin tena una facultad para declarar la nulidad de las
resoluciones administrativas de un mximo de 6 meses de prescripcin,
contados a partir de la fecha que haya quedado consentidas, as mismo se le
cambi el nombre

de

reglamento a

Ley de

Normas Generales de

Procedimientos Administrativos.

7.- LEY DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA N 25035

Posteriormente y con las disposiciones pertinentes de la Ley 25035 de
Simplificacin Administrativa se dict el D.S. 02-94-JUS, aprobado el TUO de
dicha Ley, con 114 artculos y dos disposiciones complementarias

10
SAGASTEGUI URTEAGA, Pedro, El Proceso Contencioso-Administrativo,
pgina 397, Gaceta Jurdica, Lima 2000.

11
MANUAL DE DERECHO ADMINISTRAVITO; CERVANTES ANAYA, Dante A.; pagina
introductoria.

8.- LEY DE FOMENTO A LA INVERSIN PRIVADA

Trajo consigo procedimientos de aprobacin automtica y de calificacin previo
silencio administrativo negativo. En este sentido la nueva Ley ha consolidado
las bondades de dicha disposiciones y por lo tanto han quedado tambin
simultneamente derogadas, conforme a lo previsto en la SEXTA DISPOSICION
COMPLEMENTARIA Y FINAL DE LA LEY 27444.

9.- LEY DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS N 27444

Observa novedosamente en el mbito de aplicacin mas extenso de nuestra
nueva ley 27444 , existe una ampliacin de facultades para lo fedatarios,
fuente de derecho Administrativo que tiene el carcter de vinculante, 16
principios procedimentales, un concepto de acto administrativo, as como
procedimientos especiales para sancionar la conducta inapropiada, tanto de
administradores, como de administrados, es decir, se trata de un ordenamiento
que va ms all de nuestro parecer, del contenido limitante de la Constitucin
Poltica de 1993.

II.

MARCO LEGAL

La Ley de Procedimientos Administrativos esta creada por los legisladores que

en su afn de mejorarla y adaptarla a las necesidades de nuestra sociedad la a
creado en base al estudio de las normas antiguas 12 hasta llegar a nuestra
12
1.PROYECTO DE CDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 2.- DECRETO LEY N
11363; 3. PROYECTO DE REGLAMENTO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVO; 4.
NORMAS TRANSITORIAS; 5.REGLAMENTO DE NORMAS GENERALES DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 6. LEY DE NORMAS GENERALES DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS; 7.LEY DE SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA N
25035; 8. LEY DE FOMENTO A LA INVERSIN PRIVADA

norma vigente la Ley 2744 la que nos refiere que se aplicara dicha norma
a todas las entidades de Administracin Pblica 13, asi como nos da
mecanismos para la mejor organizacin ; a la vez que indica a los individuos
los recursos que pueden emplear para la defensa de sus derechos frente a las
actuaciones de la Administracin Pblica. Que se encuentra asimismo en
concordancia de:
1.- LA LEY ORGNICA DEL PODER EJECUTIVO
2.- LEY DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
3.- REGLAMENTO DE LEY DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
4.- LEY DEL FONDO DE FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL
ESTADO
5.- LEY DEL MARCO DE ORGANISMOS REGULADORES
6.- LEY DEL MARCO DE DESCENTRALIZACIN
7.- LEY DEL MARCO DE LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN DEL ESTADO
8.- REGLAMENTO DE LA LEY DEL MARCO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN
DEL ESTADO
9.- LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIN
10.- LEY ORGNICA DE LAS MUNICIPALIDADES

13
Artculo I.- mbito de aplicacin de la leyLa presente Ley ser de aplicacin para todas
las entidades de la
Administracin Pblica.
Para los fines de la presente Ley, se entender por entidad o entidades de
la Administracin Pblica:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Pblicos
Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes
confieren autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso
de ley que las refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios
pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o
autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

III.

FUNDAMENTOS DE LA LEY 27444

El once de Octubre del ao 2001 ha entrado en plena vigencia la Ley 27444,

Ley de Procedimiento Administrativo General, norma destinada a introducir
significativas modificaciones a como se han articulado hasta hoy las
relaciones entre las diversas instancias de las Administraciones
Pblicas de nuestro pas y quienes asumen el siempre difcil rol de
administrados.
La importancia de esta radica en que fija la organizacin y determina la
competencia de las autoridades administrativas, a la vez que indica a
los individuos los recursos que pueden emplear para la defensa de sus
derechos frente a las actuaciones de la Administracin Pblica.
Asimismo sin la

administracin, se carecera del camino indicado para

manifestar su voluntad frente al requerimiento del administrado para que se le

reconozca o declare un derecho. Sin el quedara el administrado sujeto a la
arbitrariedad de las entidades pblicas.
Juan Francisco Linares manifiesta que tratndose de los fundamentos del
procedimiento administrativo, se distinguen en dos tipos: 14
1.- Fundamento Regular: otorgado por el ordenamiento jurdico, se trata
aqu de una coordinada aplicacin de normas fundamentes, por normas
fundadas, y que constituye aspiracin bsica del Estado de Derecho.
Consiste en actos estatales regulares, como la Constitucin, la ley, el
reglamento, las ordenanzas; y en actos estatales individuales, como la
sentencia, el acto administrativo o el negocio jurdico.
2.- Fundamento Irregular: conformado por las normas fundamentes,
suministra al acto estatal irregular.
Concluimos con que todos nuestros actos son realizados dentro del aparato
estatal, nos encontramos inmersos en el aparato estatal, da a da realizamos
actuaciones que tienen que ver con la entidades del Estado, con la
Administracin Pblica (la emisin de una simple papeleta ya implica un acto
14
LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo, pgina 553, Editorial
ASTREA II Reimpresin, 2007.

administrativo pasivo de ejecucin). Esta es la razn por la que se fundamenta

el derecho administrativo el desentraar, el sistematizar, el ordenar todo los
referentes al derecho que regula la Administracin Pblica para hacer ms
sencilla la comprensin de todo lo que sucede en el Pas.
CUL ES EL SENTIDO DE ESTA LEY Y CULES SON LOS CAMBIOS
CUALITATIVAMENTE MAS SIGNIFICATIVOS INTRODUCIDOS POR ESTA
NOVSIMA NORMA?
Hablar de Administracin pblica no es hacer referencia a un tema nuevo en el
Per, ms bien es el

resultado de la consolidacin de una institucionalidad

dentro de la cual la Administracin Pblica y su quehacer cotidiano fuesen

elementos destinados a asegurar una mayor estabilidad poltica y respeto a
preceptos

constitucionales

valores

democrticos.

Es

ms,

aun

circunscribindonos al plano estrictamente jurdico, las constataciones que

podemos efectuar en el caso peruano distan mucho de ser las ms favorables.
Podramos decir:
1.-

Tanto

los

administrados

como

quienes

se

desempean

como

funcionarios o servidores pblicos, salvo honrosas excepciones,

demuestran con su accionar desconocer no solamente algunas de
las instituciones centrales del Procedimiento Administrativo, sino
incluso

del

Derecho

Administrativo

General. De ese clima de

desconocimiento (o por lo menos, de poca familiaridad) tampoco se han

escapado

aquellas

instancias

encargadas

de

desempear

tareas

legisferantes. Prueba patente de ello es la situacin de irracionalidad

normativa que lleg a imperar en esta materia. As es pues como, ello es la
situacin de irracionalidad normativa que lleg a imperar en esta materia.
2.- En el Per convivan normas que muchas veces contenan
disposiciones contradictorias entre si, y que en varias ocasiones todas
ellas

se

proponan

regular

las

mismas

circunstancias.

Si a lo expuesto le aadimos una referencia a nuestra experiencia nacional

reciente, en la cual la actuacin de buena parte de las diversas
reparticiones estatales anduvo muy alejada del respeto a preceptos
constitucionales y valores democrticos, fcilmente podremos comprobar

como en el Per, y sobre todo en los ltimos aos, prim la percepcin de

encontrarnos ante un escenario de difcil acceso y prcticamente nula tutela
de las pretensiones de los administrados por la Administracin, afirmacin
que no puede hacerse ni escucharse a la ligera, pues pocas situaciones
como la que acabamos de describir ponen en entredicho la credibilidad de
cualquier Estado de Derecho que se precie de serlo. No es pues, como
decan algunos de los que en su momento fungieron de mentores de la Ley
de Simplificacin Administrativa, la necesidad de adecuar la actuacin de
nuestra administracin pblica a la nueva dinmica estatal y a los
requerimientos de una economa de mercado en un mundo globalizado la
nica (o por lo menos, la principal) justificacin de una modificacin al
tratamiento dado al procedimiento administrativo en nuestro pas, sino que
ms bien en el fondo dicho cambio debiera estar inspirado en una
finalidad esencialmente democratizadora a la cual nunca conviene
perder de vista.
ANLISIS DE FUNDAMENTOS Y RASGOS CENTRALES DE LA LEY
27444
La novsima Ley de Procedimiento Administrativo General est muy lejos de
ser una excepcin a la aseveracin que acabamos de efectuar. Todo lo
contrario: en realidad, no puede entenderse ya no solamente la dacin de la
ley 27444, sino tambin su especial configuracin nicamente si se toma en
cuenta la amplia gama de problemas y situaciones a las cuales se intenta
enfrentar. Tngase esto presente entonces para la mejor comprensin de los
rasgos que de inmediato vamos a resear.
Un primer rasgo a tomar en cuenta: la vocacin didctica y
pedaggica

de

la

Ley

27444.

As pues, si se ha constatado la poca familiaridad existente con las

instituciones del procedimiento y el Derecho Administrativo, fcilmente
puede explicarse el tenor que aqu denominaremos didctico y pedaggico
de la Ley 27444. Es ms, bien puede decirse que en ocasiones esta norma
tiene una redaccin bastante ms prxima a la de un manual de

Derecho

Administrativo,

ya

que

su

innegable

preocupacin

por

proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples elementos

e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de sus preceptos le
ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una serie de temas,
adems de consignar una larga lista de conceptos que en la mayora de las
normas

existentes

en

el

Derecho

Comparado

no

estn

recogidos

expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos.

Son muchos los ejemplos que incluye la Ley 27444 sobre aquello que
acabamos de resear. As pues en la lnea de brindar mayores instrumentos
para la interpretacin de los preceptos de la ley en comento, y a la vez
buscando facilitar insumos para la elaboracin de nuevas normas o la
resolucin de situaciones no previstas, en el Ttulo Preliminar de la nueva
Ley de Procedimiento Administrativo General encontramos una detallada
plasmacin de principios (artculo IV) y fuentes de dicho procedimiento
(artculo V) y como si ello no fuese suficiente, se consignan precisiones
adicionales sobre precedentes administrativos (artculo VI) y disposiciones
generales (artculo VII) as como apreciaciones acerca de que es lo que se
puede hacer si las fuentes aqu acogidas no nos otorgasen certeza ni
seguridad jurdica posible para encontrar respuestas vinculantes, objetivas,
predecibles y eficaces a los problemas que pudieran presentarse. 15
Finalmente, el cuadro interpretativo proporcionado por el Ttulo Preliminar
de la Ley 27444 se completa con prescripciones en rigor poco frecuentes en
el Derecho Comparado sobre el mbito de aplicacin de la presente Ley, su
contenido y su finalidad, tema que nosotros ya hemos desarrollado
anteriormente con detalle.16
15
Se busca as responder al acuciante problema existente hoy en nuestro pas,
en donde en los ltimos aos se ha dado una pluralidad de centros productores
de disposiciones administrativas, algunos de los cuales en ocasiones buscan
superponer sus atribuciones sobre las de otros, con todo lo que ello significa,
origina o genera (artculo VIII del Ttulo Preliminar).

Sin embargo, esta lgica didctico-pedaggica no se agota en el Ttulo

Preliminar de la ley que venimos analizando. La Ley 27444 pasa de
inmediato a efectuar un desarrollo dogmticamente muy exhaustivo en el
mbito de los actos administrativos. Si recordamos el tratamiento dado a
este tema en el ya derogado Decreto Supremo 02-94-JUS, veremos que all
no hay tratamiento completo y sistemtico sobre el particular. En cambio, la
Ley del Procedimiento Administrativo General dedica todo su
primer ttulo a determinar los caracteres bsicos, forma de
elaboracin, requisitos de validez y eficacia, y causales de nulidad
de

los

actos

administrativos.

Todo

esto

trabajado

con

gran

detenimiento, ya que, por ejemplo, y a diferencia de lo que ocurre en

otros pases (el caso argentino paradigmtico al respecto) se consigna en la
nueva ley peruana un concepto de acto administrativo acorde con las
definiciones ms usualmente empleadas por la doctrina administrativa
comparada17, y adems, enseguida se distingue a los actos administrativos
de otras formas de actuacin de la Administracin Pblica en nuestro pas,
como

son

saber

los

actos

de

la

administracin

los

hechos

administrativos.

16
Nuestra opinin al respecto est consignada en el trabajo "Principios, mbito subjetivo de aplicacin y
fuentes del Procedimiento Administrativo: en busca de la racionalidad perdida y una proteccin de
administrado hoy casi inexistente", nuestra contribucin al colectivo "Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo General". Lima, ARA editores, Julio 2001. Una versin revisada de este texto ha sido incluida
en Revista Jurdica del Per. Trujillo, Normas Legales, Ao LI N 26, Setiembre 2001. P. IX y ss.

17
Palabras ms, palabras menos, la definicin acogida en el artculo 1.1 de la Ley 27444, la ya clsica acepcin
planteada por Zanobini, nocin que en lneas generales consideramos correcta, an cuando confesamos que
nos hubiese gustado ms un planteamiento en la lnea de la Ley Alemana de Procedimiento Administrativo, el
Provvedimento italiano o la decisin executaire (decisin ejecutiva) francesa. Estas propuestas insisten, al
igual que lo esboza Ramn Parada en Espaa, en dos aspectos suficientemente explicitados en el caso
peruano: en primer lugar, que en estas situaciones la Administracin Pblica (u otro poder pblico) acta en el
ejercicio de potestades, de su funcin administrativa; en segundo trmino, no hay acto administrativo que
debe quedar fuera del control de la jurisdiccin contencioso-administrativa, tema que debera explicitarse
debidamente.

IV.

CONTENIDO

La ley del 27444 o ley del procedimiento administrativo general va ha

encargarse de regular la funcin administrativa del estado, pero tambin los
procedimientos especiales teniendo en cuenta la singularidad de la materia
respetando en todo momento los principios ,derechos y deberes de los
administrados; entonces, esto hace referencia a que las instituciones reguladas
por la ley son los poderes del estado, los ministerio y dems organismos
pblicos, los gobiernos locales y regionales, los organismos constitucionales
autnomos como el consejo nacional de la magistratura, el jurado nacional de
elecciones, el tribunal constitucional, el ministerio pblico y la defensora del
pueblo, los cuales se van a encargar de distintas funciones, pero tambin
estamos hablando de toda entidad,

organismo y persona jurdica sujeta al

rgimen del derecho privado.

El desarrollo del procedimiento administrativo tendr que desarrollarse
respetando siempre el principio de la legalidad, es decir que tenga que
actuarse nicamente en base a la competencia sealada por la ley, de esta
forma llevar a cabo un debido procedimiento en el que se pueda ofrecer,
producir y actuar pruebas que sustenten los argumentos teniendo la autoridad
administrativa que resolver con imparcialidad, es decir, sin hacer ningn tipo
de acto discriminatorio. Para ello ser necesario que se lleve a cabo un trmite
sencillo donde se exija nicamente los requisitos esenciales y no aquellos que
implique una demora y complicacin en las decisiones, las mismas que se
plasmaran en resoluciones que podrn ser objeto de los recursos de
impugnacin hasta agotar la va administrativa y pasar luego a la va judicial.
Como se mencion con anterioridad deber respetarse en forma estricta los
principios que rigen el procedimiento administrativo, pero tambin los
derechos (como ser tratado con respeto y consideracin, acceso a la
informacin, controlar y supervisar los servicios pblicos) y deberes (como
abstenerse a declarar hechos falsos, afectar el principio de la conducta
procedimental, corroborar la veracidad de los documentos ofrecidos) de los
administrados (deben contar con capacidad jurdica), que vienen a ser las
personas que tengan legtimo inters en las decisiones que se van a adoptar o

en todo caso si no tienen legtimo inters, se van a ver afectados por las
decisiones que podada tomarse; pero esto no solo se limita a los administrado
sino tambin a la forma de actuar de la autoridad administrativa.
La ley regula tambin los plazos del procedimiento administrativo (que obligan
por igual a la autoridad administrativa y a los administrados, siendo
computados a partir del da hbil siguiente del que se realice la notificacin
siendo estos improrrogables teniendo un mximo de 30 dias) y las relaciones
de colaboracin por parte de los administrados a la autoridad administrativa y
tambin, en forma supletoria los aspectos no previstos. Esta situacin se
origina debido a que el rgimen administrativo de toda entidad es diferente al
rgimen administrativo de otras entidades.
Aun as ser necesario que estas cuenten con una organizacin adecuada
(normas como el Texto nico de Procedimiento Administrativo, Cuadro Analtico
Personal,

Presupuesto

Institucionales,

Analtico

Reglamento

de

Personal,

Diagramas

Organizacin

Funciones,

organigramas
Manual

de

Organizacin y Funciones), tambin el procedimiento administrativo (la

instruccin y la ejecucin de la resolucin que materializa la decisin de la
autoridad administrativa, los recursos administrativos) y los recursos que
vendran a ser las personas que trabajan en estas instituciones.

V.

OBJETIVOS Y FINALIDAD

Establecer un rgimen jurdico aplicable a la administracin pbica, porque se

debe cumplir con tener una organizacin adecuada con un sistema de
informacin gerencial que implica hablar de la existencia de normas de
carcter sustantivo y adjetivo.
Este debe estar sujeto al ordenamiento constitucional y jurdico pesto que
hablamos del marco normativo en el cual debe desarrollarse la administracin
pblica ya que esta no podra desarrollarse contraviniendo la ley, el orden
pblico (conjunto de normas que van a regular la existencia, organizacin y
existencia del estado adems de conllevar a una convivencia social con
armona, paz y tranquilidad) o las buenas costumbres (conjunto de normas

concordantes con el trmino medio de moralidad social) para proteger el

inters general de los administrados, es decir que las decisiones adoptadas por
la autoridad administrativa se realicen utilizando el criterio discrecional,
pensando siempre en privilegia los intereses de la sociedad y no los intereses
propios; las decisiones adoptadas se plasman en resoluciones frente a las que
cabe aplicar los recursos de impugnacin cuando no se est conforme con la
decisin adoptada.
El objetivo esencial de la ley es el inters pblico, que implica satisfacer
necesidades de los administrados (aquellas que quedan fuera del alcance del
sector privado, las que escapan a la competencia de los particulares, las que
no generan utilidades y las que requieren de la prestacin de servicios pblicos
para ser satisfechas).

VI.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Se hallan inmersos en el Ttulo Preliminar de la Ley que venimos analizando, en

el Artculo V siendo 16 incisos, y Principios, los que se desarrollan.
Como versa la ley:

Artculo IV.- Principios del procedimiento administrativo

18

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los

siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales
del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar
con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que

18
Debidamente consultados de la fuente ms actualizada, la pgina oficial de la
PCM:
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/Ley_27444_Procedimiento_A
dministrativo.pdf

le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de
todos los derechos y garantas inherentes al debido procedimiento
administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer
y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y fundada en derecho.
La institucin del debido procedimiento administrativo se rige por los principios
del Derecho Administrativo. La regulacin propia del Derecho Procesal Civil es
aplicable slo en cuanto sea compatible con el rgimen administrativo.
1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e
impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los
actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las
cuestiones necesarias.
1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad
administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse
dentro de los lmites de la facultad atribuida y manteniendo la debida
proporcin entre los medios a emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a
fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfaccin de su
cometido.
1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actan
sin ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme
al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general.
1.6. Principio de informalismo.- Las normas de procedimiento deben ser
interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte
derechos de terceros o el inters pblico.
1.7 Principio de presuncin de veracidad.- En la tramitacin del
procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones
formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden
a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presuncin admite prueba en
contrario.
1.8 Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partcipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y la buena fe. Ninguna

regulacin del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal

que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal.
1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben
ajustar su actuacin de tal modo que se dote al trmite de la mxima dinmica
posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido
procedimiento o vulnere el ordenamiento.
1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo
deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
sobre aquellos formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no
determinen aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las
garantas del procedimiento, ni causen indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al marco
normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad pblica que
se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad
administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que sirven
de motivo a sus decisiones, para lo cual deber adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos
que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitucin del
deber probatorio que corresponde a stas. Sin embargo, la autoridad
administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters pblico.
1.12. Principio de participacin.- Las entidades deben brindar las
condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la informacin
que administren, sin expresin de causa, salvo aquellas que afectan la
intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que
expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participacin de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema que
permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la presentacin de
opinin. 1.13. Principio de simplicidad.- Los trmites establecidos por la
autoridad administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda
complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.

1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deber

establecer requisitos similares para trmites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no sern convertidos en la regla general.
Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.
1.15. Principio de predictibilidad.- La autoridad administrativa deber
brindar a los administrados o sus representantes informacin veraz, completa y
confiable sobre cada trmite, de modo tal que a su inicio, el administrado
pueda tener una conciencia bastante certera de cul ser el resultado final que
se obtendr.
1.16. Principio de privilegio de controles posteriores.- La tramitacin de
los procedimientos administrativos se sustentar en la aplicacin de la
fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad administrativa, el derecho de
comprobar la veracidad de la informacin presentada, el cumplimiento de la
normatividad sustantiva y aplicar las sanciones pertinentes en caso que la
informacin presentada no sea veraz.
2. Los principios sealados servirn tambin de criterio interpretativo para
resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas de
procedimiento, como parmetros para la generacin de otras disposiciones
administrativas de carcter general, y para suplir los vacos en el ordenamiento
administrativo.
La relacin de principios anteriormente enunciados no tiene carcter taxativo

COMENTARIO
Para todo ordenamiento jurdico, la existencia de principios jurdicos entraa la
aparicin de unos postulados medulares y rectores emanados lgicamente de
su propia esencia, con el objetivo de servir de guas para toda accin
administrativa. Tienen dos caractersticas inherentes que les son
inmodificables: a) preeminencia sobre el resto del ordenamiento jurdico al cual
se refiere; y, b) poseer un dinamismo potencial, sobre la base de las cualidades
de elasticidad, expansin y proyeccin, que le hacen aplicable a cualquier
realidad presente o futura para la cual el legislador no ha previsto una regla
expresa a la que sea necesario dar un sentido afirmativo.
No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos
jurdicos, le resultan de aplicacin todos los principios del Derecho procesal o
del proceso judicial. Sin desconocer la existencia de instituciones comunes a
todos los procesos, los principios administrativos responden con mucha ms

propiedad al criterio de adecuacin a la materia de gestin pblica e incluso,

en algunos casos, excluyen a principios aplicables a los procesos judiciales,
atendiendo a la naturaleza y objetivos del procedimiento administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el
legislador ha considerado bsicos para encausar, controlar y limitar la
actuacin de la Administracin y de los administrados en todo procedimiento.
Controlan la liberalidad o discrecionalidad de la administracin en la
interpretacin de las normas existentes, en la integracin jurdica para resolver
aquello no regulado, as como para desarrollar las normas administrativas
complementarias. Los 16 principios consagrados por la Ley no tienen una
idntica manera de vincularse al fenmeno administrativo. Para ello, cabe
distinguir los principios fundamentales o sustanciales de los principios
institucionales.
Como bien seala la Gaceta Jurdica 19 podemos incluso agrupar los Principios
precedentes:
Los principios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de
las bases esenciales del sistema jurdico, tanto de fuente constitucional como
supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En
verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de hecho, existen y
vinculan a la Administracin, aun si no estuvieran en este Ttulo Preliminar,
sino que se ha considerado pedaggico incluirlos para que ningn funcionario o
servidor puedan considerarse al margen de tales mandatos constituyentes.
Podemos identificar como tales a los principios de Legalidad, Debido
Procedimiento, Razonabilidad, Conducta Procedimental y Participacin.
La falta de mencin en este Titulo Preliminar de otras pautas medulares que
tambin puedan vincular a la Administracin desde el plano constitucional no
significa que no tengan tal mrito, sino que el legislador ha considerado que no
poseen la calidad de principios, sino slo de preceptos vinculantes, y sern
operativas conforme al artculo VI, 2.1. del Ttulo Preliminar.
Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que s pertenecen
a la naturaleza inherente al mbito administrativo por explicitar el contenido de
los actos y procedimientos administrativos. Para apreciar su alcance, la
doctrina aconseja diferenciar entre aquellos principios de la actividad
administrativa, de los principios del procedimiento administrativo strictu sensu.
Por los primeros, tenemos aquellos que constituyen pautas medulares que
19
Ley del Procedimiento Administrativo General: Comentarios de la Gaceta
Jurdica; p.24-27

proyectan su accin sobre todas las actuaciones pblicas, y que son: los
principios de Impulso De Oficio, Imparcialidad, Uniformidad y Predictibilidad. A
su vez, los principios del procedimiento strictu sensu son: los de Informalismo,
Presuncin De Veracidad, Celeridad, Eficacia, Verdad Material, Simplicidad, y
Privilegio de controles posteriores.
Cada principio contiene una definicin precisa que le da un contenido
especfico y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en
sentido contrario a los propsitos benficos que persigue su aplicacin al
procedimiento administrativo. Debemos tener presente que, muchas veces, en
la prctica se suelen encubrir bajo la forma de aplicacin de principios,
verdaderos despropsitos derivados de la cultura burocrtica.
Finalmente dejamos constancia que la vinculacin de las autoridades
administrativas con estos principios es directa, sin necesidad de regulacin
adicional, reglamentacin, orden superior, o cualquier accin jurdica
intermedia o particularizacin al caso que se encuentre en trmite. Constituyen
verdaderos deberes (el art. 75.2) por ser operativos directamente, para los
procedimientos comunes especiales.

VII. FUENTES
Al igual que en el punto anterior, sobre los Principios, comenzaremos citando la
Ley:
Artculo V.- Fuentes del procedimiento administrativo
1. El ordenamiento jurdico administrativo integra un sistema orgnico que
tiene autonoma respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
2.1. Las disposiciones constitucionales.
2.2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento
Jurdico Nacional.
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente.
2.4. Los Decretos Supremos y dems normas reglamentarias de otros poderes
del Estado.
2.5. Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos
de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de los
sistemas administrativos.

2.6. Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.

2.7. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que
interpreten las posiciones administrativas. 2.8. Las resoluciones emitidas por
la Administracin a travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes
especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y
debidamente publicadas. Estas decisiones generan precedente administrativo,
agotan la va administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede.
2.9. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas
expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
2.10. Los principios generales del derecho administrativo.
3. Las fuentes sealadas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para
interpretar y delimitar el campo de aplicacin del ordenamiento positivo al cual
se refieren.

COMENTARIO
El maestro Norberto Bobbio, citado en el Manual de Dante A. Cervantes 20,
seala que las fuentes del derecho son aquellos hechos o aquellos actos de los
cuales el ordenamiento jurdico hace depender la produccin de normas
jurdicas.
Como fuente del Procedimiento Administrativo de observancia obligatoria y con
carcter de vinculante, se ha establecido tanto la jurisprudencia de autoridades
judiciales como las resoluciones administrativas de rganos autnomos como
Tribunales y Consejos (CONSUCODE, Tribunal de Aduanas y Fiscal, etc.) el
profesor Bacacorzo, citado tambin en el voluminoso y muy til Manual de
Cervantes21 seala que son fuentes formales jurisprudenciales: 1. La
jurisprudencia administrativa, que es casi obligatoria, en razn de la presencia
legtima de la analoga; 2. La jurisprudencia judicial; 3. La jurisprudencia
constitucional, que la produce exclusivamente el Tribunal Constitucional.

20
CERVANTES ANAYA, Dante A.: Manual de Derecho Administrativo, p.406
21
Ibid.

Garantizan, entonces, al Derecho Administrativo su autonoma. La autoridad

administrativa se informa de las fuentes que se aplicarn al caso concreto y
establecer el orden de aplicabilidad de las normas y preeminencias entre ellas.

Conclusiones
I.

El Estado al ser un ente organizado necesita de personas que estn a

su servicio para poder administrar y cumplir con sus objetivos como
los fines del estado; donde el funcionario y el servidor o empleado
pblico son indispensables para la funcin pblica. Fuera de las
diferencia entre funcionario y servidor; su funcin es ayudar a tener
una correcta administracin del Estado, la obtencin de mayores
niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una
mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso de
los recursos pblicos. Si el servicio al Estado es profundamente
honorable

es

ante

todo

porque

hace

participar

en

las

responsabilidades ms elevadas que pueda haber, las del poder

pblico, a quienes pertenecen al Estado, pero tambin porque a
travs del Estado se sirve de forma directa y desinteresada a la
II.
III.

colectividad humana y nacional.

GERSONNNNNNN
Grandes cambios han surgido a travs de la evolucin del derecho
administrativo, en sus inicios se incidi ms en el tema de la
competencia; la forma en que se resolveran los conflictos que
pudieran generarse, es as como se comienza con el primer intento
para normar el derecho administrativo, as se van modificando y cada
vez ms adecuando a la realidad y llegamos hasta nuestra nueva ley
27444 , existe una ampliacin de facultades para los fedatarios,
fuente de derecho Administrativo que tiene el carcter de vinculante,
16 principios procedimentales, un concepto de acto administrativo,
as como procedimientos especiales para sancionar la conducta
inapropiada, tanto de administradores, como de administrados, es
decir, se trata de un ordenamiento que va ms all de nuestro

IV.

parecer, del contenido limitante de la Constitucin Poltica de 1993.

La ley del procedimiento administrativo general contiene un conjunto
de normas sustantivas y adjetivas, que van a servir de directrices
para que se lleve a cabo un correcto procedimiento administrativo

respetando las garantas para los administrados y posibilitando que

accionen de distintas maneras para que se les ratifique o reconozca
el derecho que pretenden; pero tambin prev los deberes y la
responsabilidad que estos podrn asumir el procedimiento. Pero no
solo eso, sino que tambin regula las cuestiones que podran
presentarse teniendo en cuenta que el derecho admirativo cuenta
con una gran cantidad de instituciones y por ende una gran variedad
V.

de procedimientos diversos.
Los
principios
generales

del

procedimiento

administrativo

consagrados en el Proyecto tienen por objeto acentuar el carcter

servicial de la Administracin Pblica a favor de los ciudadanos, que
son los destinatarios beneficiarios de la actividad administrativa, lo
que se manifiesta en las obligaciones y deberes que se le impone a
las autoridades en la tramitacin de los procedimientos, pero el
Proyecto no obvia el equilibrio que debe existir en estas actuaciones
y as como consagra los derechos de los administrados, establece as
mismo el principio de conducta procedimental que obliga a los
administrados a colaborar y comprometerse lealmente con su
VI.

Administracin.
Respecto a las FUENTES, cabe resaltar su carcter expansivo de la
disposicin, pues la presente disposicin fue establecida con el claro
propsito de convertirse en la declaracin de principio del derecho
administrativo acerca de su autonoma, con respecto a otras ramas
del derecho. Conforme a ella, el derecho administrativo proclama su
autonoma tcnica, de contenido y de fuentes, que es el tema sobre
el cual versa el artculo, con el cual se va a relegar lo ms posible la
utilizacin de normas de otros ordenamientos va analoga.

Bibliografa

Ley de Procedimiento Administrativo General Ley N27444

Constitucin Poltica del Estado 1993
Cdigo Penal 1991
Edgardo Alberto DONNA, El concepto dogmtico del funcionario pblico
en el Cdigo penal peruano, en Revista Peruana de Ciencias Penales,

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BACACORZO, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, Lima, Gaceta

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CERVANTES ANAYA, Dante A. : Manual de Derecho Administrativo.

Editorial Rodhas. 3ra Edicin, 2003

MORN URBINA, Juan Carlos: Ley del Procedimiento Administrativo

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Baca Merino, Roberto APUNTES SOBRE LA CONDICIN DE FUNCIONARIO
PBLICO EN EL PER. NATURALEZA DE SU FUNCIN Y FINALIDAD DE LA

MISMA EN RELACIN AL INTERS GENERAL

IPEDEHP 2010 Rol de los Funcionarios Pblicos
UPC
http://www.upc.edu.pe/0/modulos/TIE/TIE_DetallarProducto.aspx?

CAT=329&PRO=434
http://trabajadorjudicial.wordpress.com/los-funcionarios-o-servidores-

publicos-en-el-codigo-penal/
http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/sgp/2005/proyecto_ley_empleo_

publico/PyLeyFunc-PubyEmpConf.pdf
http://www.gerencie.com/el-servidor-publico.html