Marcel y Rivera - Regimenes de Bienestar

Captulo 3 Regmenes de bienestar en amrica latina
Captulo 3
Regmenes de bienestar
en amrica latina
Mario Marcel, Elizabeth Rivera
I.
Introduccin: el desarrollo social en Amrica Latina
Amrica Latina es frecuentemente caracterizada como una regin de paradojas. Pese a que la mayora de sus pases se ubican en un rango intermedio del
desarrollo y que han logrado avances importantes en el acceso de la poblacin
a ciertos servicios bsicos, la regin como un todo presenta los mayores niveles
de desigualdad del mundo y se caracteriza por elevados niveles de pobreza. La
poblacin en situacin de pobreza en la regin se elevaba en 2006 a 194 millones de personas, equivalentes a un 36,5% de la poblacin total (CEPAL 2007).
Esta situacin involucra una reduccin en la incidencia de la pobreza de siete
puntos porcentuales en la ltima dcada (43,5% en 1997), pero un nmero absoluto de pobres relativamente similar (204 millones en 1997).
Los indicadores de desigualdad econmica y social, por su parte, han tenido escasos cambios a lo largo de varias dcadas. Cuando un estudio del Banco
Mundial intent buscar las races de este fenmeno lo vincul a factores tan
arraigados como el legado colonial y la base productiva basada en la explotacin
de recursos naturales (De Ferranti et al. 2003).
Los estudios sobre el desarrollo social en Amrica Latina tradicionalmente
se han orientado a analizar cmo las polticas pblicas pueden contribuir a reducir la pobreza y la desigualdad. Ello involucra reconocer la realidad de una distribucin extraordinariamente desigual del capital financiero, humano y social,
y que los mercados no pueden sino reproducir, e incluso profundizar, esta situacin. De esto se concluye que solo el Estado tendra la capacidad para distribuir
bienestar de un modo distinto a la forma desigual en que lo hacen los mercados.
Esta desigualdad, junto a un patrn de crecimiento caracterizado por su
lentitud e inestabilidad, ha limitado las posibilidades de reduccin de la pobreza.
Sin embargo, la mayor paradoja del crecimiento reside en la debilidad de los
151
Redes, Estado y mercado
instrumentos con que cuenta el Estado para hacer frente a la pobreza y la desigualdad. En efecto, mientras el conjunto de pases de la regin presenta una
distribucin de los ingresos considerablemente ms desigual que los pases desarrollados, los recursos que destinan al financiamiento de transferencias y programas sociales en relacin al PIB solo llegan a la mitad de los de estos ltimos.
Si la comparacin se hace en trminos absolutos, la brecha en el gasto social por
habitante entre Latinoamrica y los pases desarrollados es de uno a veinte. De
esta manera, Latinoamrica parece ser una clara expresin de lo que Lindert
(2004) ha caracterizado como la paradoja de Robin Hood: donde se observa
un mayor gasto social no es en los pases ms desiguales, sino en aquellos que
cuentan con estructuras econmicas, sociales y polticas ms igualitarias.
Desarrollo humano y tamao del sector pblico
Como puede apreciarse en el Grfico I-1, las comparaciones internacionales muestran una correlacin positiva entre desarrollo humano y tamao relativo del sector
pblico. Sin embargo, esta correlacin est lejos de ser exacta y parece resultar
ms bien del contraste entre dos agrupaciones de pases: (a) la de los pases desarrollados, con alto gasto pblico y alto desarrollo humano; (b) la de los pases
emergentes, con Estados pequeos y menor desarrollo humano. En este ltimo
grupo se ubican claramente los pases latinoamericanos. Para estos la correlacin
entre desarrollo humano y gasto pblico es ms dbil que en la muestra total
como lo indica la pendiente de la lnea de regresin en el Grfico I-1 y deja una
amplia varianza en las situaciones nacionales a su alrededor.
Grfico I1
ndice de desarrollo humano y gasto pblico
(Como % del PIB, salud y educacin)
ndice de Desarrollo Humano (2004)
1.00
.90
.80
Amrica Latina
.70
PIB per cpita >

a US$ 23.413 PPP
.60
PIB per cpita <

a US$ 23.413 PPP
.50
Total pases
seleccionados
R = 0,3784
.40
0
10
12
14
16
18
Gasto Pblico como % del PIB salud y educacin
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Informe de Desarrollo Humano, 2005, PNUD.
152
La dispersin en torno a la relacin entre gasto pblico y bienestar social

se ha tendido a interpretar como expresin de diferencias en la eficiencia con
que los pases emergentes, y los latinoamericanos en particular, usan sus recursos pblicos. Alternativamente, podra argumentarse que existe una suerte de
umbral crtico en la capacidad del Estado para alterar la distribucin del bienestar en la sociedad, por debajo del cual las polticas pblicas no tienen la fuerza
suficiente como para alterar la vasta diversidad de mecanismos que reproducen
las diferencias econmicas y sociales. Para cruzar este umbral crtico sera necesario no solo un volumen significativo de recursos para financiar polticas
pblicas, sino tambin suficiente coherencia y persistencia en su aplicacin, de
manera que este proceso logre un impacto perceptible sobre la distribucin del
bienestar social.
a)
La visin de la dcada de 1990
La perspectiva neoliberal tiene su propia interpretacin sobre la relacin entre

polticas pblicas y bienestar social. De acuerdo a esta visin, el bienestar social
se maximiza como resultado del funcionamiento de los mercados. En la medida
en que los mercados puedan operar libremente y en condiciones de alta competencia, estos generarn una distribucin eficiente y justa de los recursos, pues
reflejarn el esfuerzo y la productividad de cada individuo. La intervencin del
Estado es vista como una interferencia sobre el buen funcionamiento de los
mercados, distorsionando los incentivos a trabajar, producir y ahorrar de los
agentes econmicos. Su intervencin solo se justifica cuando se trata de garantizar las instituciones que los propios mercados requieren, como el derecho de
propiedad y la libre competencia. Los pases en desarrollo deberan mantener
entonces Estados pequeos para evitar tanto estas distorsiones como los costos
de una alta carga tributaria sobre el potencial de crecimiento. Una carga tributaria baja sera necesaria para mantener los incentivos al trabajo, el ahorro
y la inversin, con la expectativa que la generacin de empleo y los subsidios
estatales focalizados sean suficientes para asegurar la participacin de los ms
pobres en los beneficios del crecimiento.
Para la visin neoliberal las tensiones entre intervencin estatal, eficiencia
y crecimiento llegaran a su mxima expresin con el Estado de bienestar, esto
es, cuando este busca asegurar ciertas condiciones de vida a la poblacin a travs
de sistemas estructurados sobre la base de derechos sociales y altas transferencias pblicas. En este caso, el trabajo, la produccin y la competencia a travs
del mercado dejaran de ser la base de la generacin de bienestar de las personas
y, por tanto, la fuente principal de incentivos para sus decisiones econmicas.
153
Desde esta perspectiva, el Estado de bienestar sera un enemigo del buen funcionamiento de una economa de mercado y una amenaza a la competitividad
de los pases.
Hacia mediados de la dcada de 1990, los gobiernos de los pases latinoamericanos y los organismos internacionales que los apoyaban parecieron
asumir esa visin. Los recursos pblicos deban ser limitados porque el crecimiento demandaba una estructura slida de incentivos a la inversin y al
emprendimiento, lo que implicaba una carga tributaria moderada y no distorsionadora, centrada en la tributacin indirecta. Si esta restriccin limitaba los
recursos pblicos para financiar polticas sociales, estos simplemente tendran
que asignarse y utilizarse con mayor eficiencia. Para elevar la eficiencia en la
asignacin de los fondos pblicos, estos deban dirigirse a programas focalizados
en los hogares de menores recursos, preferentemente aquellos que se encontraban por debajo de la lnea de pobreza, mientras que para mejorar la eficiencia
en el uso de los recursos deba recurrirse a actores distintos del gobierno central,
como los municipios, las ONG y el sector privado.
Despus de casi dos dcadas de promover estas polticas, los avances observables en la regin son limitados. Si bien el gasto social ha crecido en trminos absolutos como producto de la reactivacin del crecimiento, este solo
ha elevado modestamente su participacin en la distribucin de los recursos
pblicos. La focalizacin, por su parte, ha resultado difcil de operacionalizar
como resultado de la capacidad de algunos sectores para retener privilegios,
de las deficiencias de los mecanismos de identificacin de beneficiarios y de
la propia marginalidad de estos ltimos. Por ltimo, la incorporacin de otros
actores a la entrega de prestaciones sociales ha generado una constelacin de
nuevos problemas asociados a la dificultad para dirigir la accin de actores privados, con intereses y visiones propias, hacia el logro de objetivos de poltica
pblica. Como resultado de todo esto, las grandes innovaciones que se esperaban en poltica social han tenido un impacto limitado. Experiencias como las de
los fondos de inversin social y los programas de transferencias condicionadas,
por ejemplo, solo han logrado captar una fraccin reducida del presupuesto
social, mientras que los grandes programas de educacin, salud y pensiones han
mantenido un importante componente inercial.
Es tentador achacar la lentitud de los avances sociales a la ineptitud de los
gobiernos, expresada en inconsistencias de poltica, falta de disciplina, vulnerabilidad a las presiones o simple ineficiencia. Los gobiernos, a la vez, acusan falta
de recursos para desarrollar una agenda social ms ambiciosa. Sin embargo,
cuando los problemas son tan persistentes y generalizados entre distintos pases
cabra preguntarse si el limitado progreso de la poltica social en Latinoamrica
no responde a fenmenos ms profundos.
154
b) Nuevos enfoques
Algunos autores han argumentado, en el contexto de los pases desarrollados,
que el incremento del tamao del Estado y el surgimiento del Estado de bienestar respondieron en buena medida a ciertas caractersticas propias de su sistema
poltico y productivo. As, para Lindert (2004), el crecimiento del gasto social
a lo largo del siglo XX sera fundamentalmente el resultado de la ampliacin
de la voz poltica sobre la demanda de servicios sociales y la oferta de recursos
para financiarlos. De acuerdo a este anlisis, el desarrollo democrtico en estos
pases se ha expresado en una notoria secularizacin de los sistemas polticos,
ampliando la demanda de programas sociales de acceso universal. La expansin de tales programas, asimismo, se ha financiado con impuestos de amplia
base. De este modo, una parte significativa de los recursos aportados por la va
tributaria vuelve a los mismos contribuyentes en la forma de transferencias y
prestaciones sociales.
Esping-Andersen (1990), por su parte, ha descrito a los Estados de bienestar de los pases desarrollados como regmenes definidos por patrones diversos
de provisin de servicios, resultados y efectos distributivos. En este contexto, la
capacidad del Estado para incidir sobre la distribucin del bienestar en la sociedad no sera igual en todos los pases debido al diferente peso de actores tales
como el mercado, las familias y las empresas y debido tambin a la forma en
que esta distribucin incide sobre las propias dinmicas sociales y polticas que
condicionan la actuacin del Estado.
El estudio de los regmenes de bienestar puede entregar importantes pistas
para entender los patrones de cohesin social en los pases. Sorj y Tironi (2007)
han definido cohesin social como la capacidad dinmica de una sociedad democrtica para absorber el cambio y el conflicto social mediante una estructura
legtima de distribucin de sus recursos materiales y simblicos, tanto a nivel
socioeconmico (bienestar), sociopoltico (derechos) y sociocultural (reconocimiento) como a travs de la accin combinada de los mecanismos de asignacin
del Estado, del mercado, de la familia, de la sociedad civil y de las redes comunitarias (Sorj y Tironi 2007: 118-119). Esta definicin identifica las estructuras
de distribucin de bienestar como un determinante de la cohesin social, a la
vez que se propone caracterizar dichas estructuras sobre la base del rol que
diversos actores juegan en ellas. Ellas puedes ser afectada por las desigualdades
o la exclusin, pero la magnitud y las formas que adopten dependen, en buena
medida, del grado de legitimidad y aceptacin que tengan los procesos que
determinan tal distribucin. En otras palabras, no existira un modelo nico de
cohesin social y esta no podra medirse en una escala unidimensional, as como
tampoco a travs de indicadores exclusivamente cuantitativos.
155
c)
Propsito y organizacin del captulo
El contraste de los modelos de cohesin social vigentes en distintos pases guarda una fuerte correlacin con las diferencias en sus regmenes de bienestar. As
por ejemplo, el rgimen liberal vigente en Estados Unidos, que asigna al mercado un rol central en la distribucin de bienestar, tiene como contrapartida un
patrn de cohesin social basado en la movilidad y en la fortaleza de la comunidad local. Del mismo modo, el rgimen socialdemcrata de bienestar vigente
en los pases del norte de Europa tiene como correlato un patrn de cohesin
social basado en derechos econmicos y sociales, garantizados por el Estado y
apoyados por pactos entre empleadores y sindicatos, orientados a generar altos
niveles de equidad. Pues bien, la vinculacin entre regmenes de bienestar y
patrones de cohesin social puede ayudar a resolver otra aparente paradoja latinoamericana, como es el hecho de que altos niveles de desigualdad no se hayan
asociado a fenmenos de polarizacin poltica y social, observndose, en cambio, evidencias de un entramado social y comunitario aparentemente fuerte1.
Intentar explicar por qu la alta desigualdad no se ha traducido en una
desintegracin social en Latinoamrica, examinando para ello la relacin entre
regmenes de bienestar y cohesin social, no conlleva una visin fatalista sobre
las posibilidades de reducir tales desigualdades. Lo que este enfoque plantea,
ms bien, es que este problema no depende solo de contar con polticas sociales
tcnicamente correctas y los recursos para financiarlas, sino de que los proveedores de bienestar particularmente el Estado cuenten con un sustento poltico y social suficientemente fuerte como para acometer esos cambios. De esta
manera, el analizar las caractersticas de los regmenes de bienestar vigentes en
la regin puede ayudar no solo a entender los actuales patrones de cohesin
social, sino a prever cmo estos pueden verse tensionados o modificados en el
futuro por los profundos procesos de democratizacin, globalizacin y transicin demogrfica, provocando a su vez cambios en los regmenes de bienestar.
El presente captulo aborda el anlisis de las polticas pblicas sociales en
Latinoamrica como expresin y condicionante de la relacin entre regmenes
de bienestar y cohesin social. A diferencia de una tradicin analtica dominada
por los conceptos de pobreza y desigualdad, aqu se busca responder a tres preguntas que no han estado tan presentes en la reflexin: (1) por qu sociedades
tan desiguales como las latinoamericanas no se polarizan destructivamente?; (2)
por qu en la gran mayora de los pases la sociedad no ha dotado a los Estados
de los recursos para reducir significativamente la desigualdad?; y (3) cmo
Ver al respecto el primer volumen de esta serie, Vnculos, creencias e ilusiones. La cohesin social de
los latinoamericanos (Valenzuela et al. 2008). Tambin, el captulo 7 de este mismo volumen.
156
podra cambiar esta situacin en el futuro? Responder a estas preguntas es sin

duda una tarea ambiciosa, y este captulo solo pretende ofrecer una primera
aproximacin, basada en un instrumental analtico que hasta ahora ha tenido
poca difusin en la regin.
El captulo parte por una caracterizacin de los regmenes de bienestar en
los pases de la regin. En particular, se revisa el anlisis de Esping-Andersen
(1990) para adecuarlo a la realidad de pases emergentes, caracterizados por
logros limitados en materia de bienestar, sociedades con pautas ms tradicionales, Estados preburocrticos y economas con un importante componente
de informalidad (Esping-Andersen 1990). Aqu lo que se observa es una gama
ms amplia de proveedores de bienestar que en los pases desarrollados, donde
el Estado aparece apenas como un proveedor ms, en un espectro que incluye
tambin al mercado, las empresas, las familias y la economa sumergida lo
cual podra explicar las amplias diferencias en los niveles de bienestar que se
observan en la regin en relacin al gasto pblico social y los patrones de cohesin social.
A partir de lo anterior, el captulo discute hasta dnde la menor estatizacin de la generacin de bienestar en Amrica Latina es producto del desplazamiento del Estado por otros proveedores, o bien, de las restricciones polticas a
una mayor movilizacin y redistribucin de recursos por parte del mismo. En
particular, se discute si las limitaciones de las polticas y recursos pblicos para
fines sociales son producto de los propios efectos distributivos de los regmenes
de bienestar existentes o de la desigualdad en la distribucin de la voz poltica
en la sociedad.
En la parte final del captulo se presenta una proyeccin de la participacin
del Estado en la provisin de bienestar a partir de la aplicacin del anlisis de
conglomerado, siguiendo los trabajos de Esping-Andersen, aunque ajustando la
metodologa a los propsitos de este trabajo.
II.
Estudios sobre regmenes de bienestar en

Europa y Amrica Latina
1.
Regmenes de bienestar en el mundo desarrollado
La forma en que coexisten el Estado de bienestar y el capitalismo ha sido abordada por numerosos estudios, entre los que destacan los de Gosta EspingAndersen en la dcada de 1990. Estos se han preguntado hasta dnde estos
sistemas tienen capacidad para modificar las desigualdades generadas por el
mercado y, con ello, la estructura de la sociedad capitalista. En otras palabras,
157
la pregunta es si acaso, y bajo qu condiciones, las divisiones de clase y las

desigualdades sociales que produce el capitalismo pueden ser revertidas por la
institucionalidad democrtica. Esping-Andersen se responde que los sistemas
de bienestar del mundo capitalista no son todos iguales, y por lo tanto, que su
capacidad para alterar la distribucin del bienestar generado por el mercado
depende, en buena medida, de cmo estos estn organizados, sus efectos distributivos y su capacidad para retroalimentar el proceso poltico que les da origen
(Esping-Andersen 1990).
a)
El enfoque de Esping-Andersen
El autor mencionado desarrolla el concepto de rgimen de bienestar para

aludir al conjunto de reglas, instituciones, actores e intereses estructurados que
producen resultados en trminos del bienestar ciudadano. Caracteriza distintos regmenes de bienestar vigentes en el mundo desarrollado a partir de tres
rasgos: (1) la incidencia del Estado, el sector privado y las empresas como proveedores de bienestar; (2) sus resultados, definidos por la capacidad de desmercantilizar la distribucin de bienestar generada por el mercado del trabajo;
y (3) sus efectos de estratificacin, entendidos como las consecuencias que generan sobre el proceso poltico de la distribucin del bienestar.
Tabla II1
Regmenes de bienestar en el mundo desarrollado
Liberal
Produccin de bienestar
- Familia
Marginal
- Mercado
Central
- Estado
Marginal
Conservador-Corporativista
Socialdemcrata
Central
Marginal
Subsidiario
Altos para jefes de hogar y
empleados
Marginal
Marginal
Central
Desmercantilizacin
Mnimo
Mximo
Espacio de solidaridad
Mercado (seguros)
Gremio y familia
Ciudadana
Efectos de estratificacin
Estigmatizacin de la
pobreza
Retencin de relaciones de
estatus (jerarqua, corporativismo y sexismo)
Universalismo y alianzas
de clase
Casos representativos
Estados Unidos, Canad y

Nueva Zelanda
Alemania e Italia
Suecia y Dinamarca
Fuente: elaboracin propia a partir de Gough et al. (2004).
De acuerdo a ese enfoque el funcionamiento de los mercados generara una

distribucin primaria del bienestar principalmente a travs de la remuneracin
del trabajo asalariado. Ella puede ser alterada por el Estado en la medida que
158
este sea capaz de garantizar derechos sociales exigibles sobre la base de la mera
ciudadana, o por esquemas que distribuyan bienestar sobre la base del estatus
de las ocupaciones de los trabajadores, lo cual no sera reflejado necesariamente
en la estructura salarial. Esto implica una desmercantilizacin del estatus de los
individuos respecto al mercado. Para que esta distribucin pueda sostenerse en
el tiempo, se requiere de alianzas polticas amplias que la respalden. A partir de
estas definiciones, Espign-Andersen tipific tres regmenes de bienestar surgidos en los pases desarrollados del mundo capitalista con posterioridad a la
Segunda Guerra Mundial (Tabla II-1).
Los tres regmenes de bienestar de Esping-Andersen

En el rgimen liberal, especialmente representado por Estados Unidos, predomina
la provisin de bienestar a travs del mercado, produciendo una mnima desmercantilizacin del trabajo, limitada a programas pblicos residuales. Los resultados
de estratificacin estn aqu dominados por la competencia y la expectativa de
movilidad social, combinado con una concepcin negativa de la ayuda estatal y
de la carga tributaria, as como la estigmatizacin de la pobreza y la dependencia
de la asistencia estatal.
En el rgimen conservador-corporativista, caracterstico de los pases del centro de Europa, particularmente Alemania e Italia, la desmercantilizacin del trabajo es producto de un acceso diferenciado a beneficios sociales. Esta diferenciacin
se produce tanto a nivel de empresas, gremios o sectores, como al interior de la
familia, donde es el jefe de hogar (generalmente hombre) quien percibe los beneficios a travs de su insercin laboral y los distribuye al interior del hogar. Este
rgimen se tilda como conservador, porque el patrn diferenciado de acceso al
bienestar refleja diferencias de estatus de distintos grupos sociales que son reforzadas por la forma en que el bienestar se distribuye. Los efectos de estratificacin
se reflejan en acuerdos corporativos y sectoriales en los que las empresas pueden
incluso actuar como proveedoras directas de beneficios.
Finalmente, en el rgimen socialdemcrata, presente en los pases del norte
de Europa, el Estado juega el papel dominante en la produccin de bienestar.
Existe, adems, una mxima desmercantilizacin del trabajo, por la existencia de
un abanico de prestaciones sociales, parte de las cuales son no contributivas. La
retroalimentacin se produce aqu a travs de acuerdos poltico-sociales respaldados por la estrecha relacin entre parte del sistema poltico y las principales
fuerzas sociales.
159
En el enfoque de Esping-Andersen, las polticas sociales y su financiamiento estn fuertemente ligados a factores sociales y polticos preexistentes. La
consistencia interna y la sostenibilidad de los sistemas descansa en sus propios
procesos de retroalimentacin. En lugar de un anlisis unidimensional basado
en el rol del Estado, el autor tipifica diferentes regmenes, donde el papel que a
aquel le compete se puede comparar con el de otros actores, como las familias,
las empresas y el mercado. Lo importante es que el rgimen resultante sea capaz de generar niveles de bienestar (expresados como desmercantilizacin del
trabajo) aceptables para la ciudadana, y que produzca efectos de estratificacin
capaces de retroalimentar el sistema de bienestar en el tiempo.
b)
Regmenes de bienestar y cohesin social
El anlisis y caracterizacin de los regmenes de bienestar es relevante para el

estudio de la cohesin social en tres sentidos. Primero, explicita la forma en que
un conjunto de servicios o prestaciones pueden incidir sobre la forma en que
las personas se relacionan con su comunidad y la forma en que se insertan en
la economa: en este sentido, el enfoque de Esping-Andersen nunca oculta su
conviccin de que los regmenes de bienestar no son sujetos pasivos de determinadas estructuras de poder y, por tanto, incapaces de ser modificadas. Segundo,
determinados regmenes pueden alterar significativamente la distribucin del
bienestar, as como las diferencias y jerarquas que se establecen entre distintos
segmentos de la sociedad, alterando con ello la propia distribucin del poder.
Tercero, los regmenes de bienestar inciden sobre la cohesin social al entregar
a diversos procesos y actores el mercado, el Estado y las empresas la capacidad para incidir sobre el bienestar de las personas, generando relaciones de
cooperacin, adhesin, jerarqua o exclusin.
La predominancia de cada actor en la distribucin de bienestar social genera distintos mecanismos de cohesin social. En el rgimen liberal, la fuente
principal de cohesin est dada por el acceso a oportunidades, la justa retribucin al esfuerzo y su expresin como movilidad social o la expectativa de
ella. En el rgimen conservador, el patrn de cohesin social est dado por la
pertenencia a determinados gremios o empresas, las jerarquas que se derivan a
partir de all y cmo estas interactan entre s. Finalmente, en el rgimen socialdemcrata, el principal elemento de cohesin est dado por la ciudadana social,
la igualdad ante la ley y el ejercicio de derechos.
La existencia de distintos patrones de cohesin social asociados a distintos
regmenes de bienestar se vincula a lo que Esping-Andersen llama efectos
de estratificacin; esto es, la forma en que la distribucin de bienestar incide
160
sobre la distribucin de poder y, por esta va, en los procesos polticos que
subyacen a cada rgimen de bienestar. As, por ejemplo, en un rgimen conservador, la jerarquizacin se mantendr en tanto las empresas (o sus sindicatos o
mancomunidades laborales) generen beneficios para sus propios trabajadores o
la legislacin mantenga las diferencias entre quienes ocupan distintos lugares
en dichas jerarquas. Esto alentar tanto la formacin de organizaciones laborales cohesionadas en defensa de sus derechos e incluso organizaciones verticales
que integran a empleadores y trabajadores.
La capacidad para alterar el tejido social depende de cules sean los actores relevantes en la produccin de bienestar social: mientras ms dominante
sea el mercado, ms alineadas estarn las relaciones entre actores sociales con
relaciones mercantiles y ms depender el bienestar del trabajo asalariado. En
cambio, mientras mayor sea el papel de las jerarquas establecidas en el sistema
productivo o en las familias, o ms significativo sea el rol del Estado en la generacin de bienestar, ms importante ser la capacidad de las empresas, gremios
o familias para aglutinar a la sociedad a su alrededor (rgimen conservador), o
ms lo ser el proceso democrtico para definir derechos y obligaciones sociales
(rgimen socialdemcrata).
En sntesis, se aprecia que los regmenes de bienestar interactan fuertemente con los patrones de cohesin social. Ellos son, por un lado, consecuencia
de estructuras culturales, polticas y econmicas, pero al mismo tiempo cuentan con un espacio suficiente de autonoma como para alterarlos a lo largo del
tiempo, estimulando el fortalecimiento o el debilitamiento de actores, instituciones, aspiraciones y expectativas.
2.
Estudios sobre regmenes de bienestar en Amrica Latina
Aplicar el marco conceptual de Esping-Andersen en Amrica Latina no es un

ejercicio simple. La nocin de rgimen de bienestar, como se ha comentado,
supone un conjunto relativamente estable de programas y reglas, as como la
produccin sistemtica de resultados de bienestar a favor de la poblacin. En
contraste, Amrica Latina no solo enfrenta un amplio espectro de carencias
sociales, sino de polticas pblicas que parecen estar en un proceso de perpetua
reformulacin. Estas diferencias llevaran a preguntarse si acaso el estudio de
regmenes de bienestar tiene relevancia en esta regin.
El anlisis de los regmenes de bienestar en Amrica Latina es bsico para
comprender sus patrones de cohesin social. Esto por cuatro razones: (1) porque existen buenos elementos conceptuales y evidencia emprica suficiente
para argumentar que en Latinoamrica el estado de la cohesin social no es un
161
mero resultado de la desigualdad, sino que expresa cmo las personas perciben
e interpretan estas desigualdades; (2) porque aun cuando existiera una fuerte
correlacin entre igualdad y cohesin social es posible que dos pases con similar nivel de desigualdad cuenten con patrones diferentes de cohesin social,
dependiendo de cmo distintos actores generan y distribuyen el bienestar; (3)
porque una expresin de lo anterior es el hecho de que no se observa una relacin precisa entre equidad y accin del Estado a travs de las polticas pblicas
en los distintos pases2, y (4) porque el anlisis de los regmenes de bienestar
ayuda a prever cmo los patrones de cohesin social pueden cambiar en el
tiempo. Estos argumentos ayudan a explicar por qu, en el ltimo quinquenio,
tantos autores han acometido la difcil tarea de caracterizar los regmenes de
bienestar dominantes en la regin.
Gough (en Gough et al. 2004) propone partir por usar la nocin de resultados de bienestar, pues el alto grado de informalidad en los mercados
laborales en la mayora de los pases de Latinoamrica vuelve poco relevante
el concepto de desmercantilizacin. La informalidad se reflejara en incumplimiento de regulaciones laborales y la existencia de modalidades no
capitalistas de consumo y produccin. Su correlato son relaciones de clase
basadas en mecanismos como la exclusin, y estrategias de sobrevivencia y
movimientos polticos basados en identidades tnicas, religiosas o regionales,
muy distintas a las identidades de clase propias del sistema poltico europeo.
Asimismo, en la gran mayora de los pases en desarrollo las polticas sociales
estaran basadas en la discrecionalidad y el clientelismo, lo que generara efectos de estratificacin apoyados en relaciones de reciprocidad y patrimonialismo, con limitada autonoma del Estado y con la irrupcin de otros proveedores de bienestar, como las ONG, la cooperacin internacional y la Iglesia
(Tabla II-2).
En atencin a estas distinciones, Gough propone asociar los resultados de
bienestar directamente a indicadores de calidad de vida, como el ndice de desarrollo humano del PNUD o la expectativa de vida ajustada por discapacidad
calculada por la OMS. Estos indicadores son luego procesados a travs de un
anlisis de conglomerados (clusters), de tal modo que los resultados de bienestar
pasan a ser relativos respecto del conjunto de pases analizados. Por su parte, los
programas de bienestar son dimensionados a partir del gasto pblico y privado
en salud y educacin.
Ver recuadro Desarrollo humano y tamao del sector pblico (p. 152).
162
Tabla II2
Contraste entre regmenes de bienestar en el mundo desarrollado y pases en desarrollo
Estados de bienestar desarrollados
Modo de produccin
dominante
Base de relaciones de
clase
Fuente principal de
ingresos
Capitalista
Ajustes en regmenes informales

en pases en desarrollo
Modos no capitalistas: autoconsumo, trabajo
informal, produccin comunitaria y actividades ilegales
Divisin del trabajo
Exclusin y coercin
Trabajo asalariado
Estrategias de sobrevivencia y trabajo

familiar
Actores polticos
Partidos con identidad de clase
Movimientos tnicos, religiosos y regionales
Funcionamiento del
Estado
Autonoma dentro de mandatos democrticos
Permeabilidad a intereses particulares, patrimonialismo y corrupcin
Proveedores de bienestar
Programas e intervenciones pblicas, estruc- Comunidades, ONGs, organismos internaturas familiares y servicios privados
cionales y remesas de migrantes
Resultados de bienestar
Desmercantilizacin del trabajo
Efectos de estratificacin
Poltica social
Proteccin contra procesos vitales, inclusin

e inversin en capital humano
Dependencia externa, clientelismo, reciDistribucin de poder entre clases reproduce

procidad, acuerdos polticos inestables e
rgimen de bienestar a travs del tiempo
inseguridad
Acciones intencionadas desde el Estado para
Patrimonialismo y captura estatal
obtener resultados de bienestar
Fuente: elaboracin propia a partir de Gough et al. (2004: 32), cuadro 1.3.
A partir de estas adecuaciones, Gough clasifica a los pases de Amrica

Latina en dos grupos. La mayor parte de los pases del Cono Sur son calificados
como Estados potenciales de bienestar, en atencin a un relativo mayor involucramiento del Estado y a resultados de bienestar ms positivos (aunque considerablemente inferiores a los de los pases desarrollados: de ah el calificativo de
potencial). El resto de los pases latinoamericanos son calificados como sistemas informales de seguridad, en los que las personas deben apoyarse fuertemente
en la familia y la comunidad para cubrir las falencias de la accin del Estado,
con resultados globales de bienestar ms bien limitados3. De acuerdo con esta
visin, por lo tanto, los regmenes de bienestar vigentes en Amrica Latina seran, o bien incipientes, o se apoyaran en redes familiares o comunitarias de
solidaridad ms fuertes que las de pases ms desarrollados. De tal manera que
la sostenibilidad futura de estos regmenes dependera, ya sea de alcanzar un
cierto umbral crtico de beneficios o de mantener y fortalecer el capital social.
3
Ningn pas latinoamericano califica en la tercera categora propuesta por Gough, que denomina regmenes de inseguridad, dentro de la cual se ubica parte importante de los pases africanos incluidos en su anlisis.
163
En un esfuerzo paralelo, Barrientos (2004) contrasta las instituciones de

bienestar vigentes en Amrica Latina antes y despus de las reformas liberalizadoras de fines de la dcada de 1980 y comienzos de 1990. En su caracterizacin
del rgimen vigente antes de estas reformas, Barrientos destaca tres elementos:
(1) el carcter segmentado de los programas sociales, distinguiendo entre un
sector formal protegido y cubierto por la seguridad social y otro informal y
desprotegido; (2) la magnitud de los sectores excluidos, que pasan a depender de redes informales para sobrevivir; y (3) el rol de los programas de base
ocupacional en el sector moderno, algunos administrados por los propios
empleadores. Este conjunto de caractersticas lleva a Barrientos a calificar el
rgimen de bienestar previo a las reformas de los aos noventa del pasado siglo
como conservador-informal. Los mecanismos de reproduccin de este rgimen
estn dados por la capacidad de los trabajadores organizados del sector moderno y de la burocracia para obtener beneficios diferenciados para su sector,
mientras los excluidos deben apoyarse en redes familiares y comunitarias para
su subsistencia.
Con el traslado de buena parte de las responsabilidades estatales por la
provisin de pensiones y salud al sector privado (como resultado de las reformas que crearon regmenes pensionales de contribucin definida y seguros
privados de salud a fines de la dcada de 1980 y comienzos de la siguiente),
habra emergido un nuevo rgimen de bienestar, tildado por Barrientos como
liberal-informal. Este, si bien incorpora al sector privado como un proveedor
significativo de servicios, no logra extenderse hacia nuevos segmentos de la
poblacin, excepto a travs de programas estatales residuales focalizados en los
ms pobres. En su caso, la reproduccin del rgimen de bienestar descansa
fundamentalmente en los cambios experimentados por el mercado del trabajo, expresados en nuevas modalidades contractuales y en el debilitamiento del
trabajo organizado en relacin al poder de los administradores privados de servicios sociales.
Dada la importancia asignada por Esping-Andersen a los efectos de estratificacin como mecanismo de retroalimentacin de los regmenes de bienestar, cabe preguntarse cmo pudo ocurrir un cambio de tales magnitudes en un
perodo relativamente tan breve de tiempo. Del anlisis de Barrientos surgen
tres factores que permiten explicar este cambio: (1) procesos de apertura que
expusieron a los sectores previamente protegidos a una mayor competencia, limitando la capacidad de sus grupos de trabajadores organizados para mantener
regmenes de privilegio; (2) grupos previamente excluidos que no tuvieron mayor motivacin para defender sistemas de bienestar que les resultaban ajenos; y
(3) la apertura, los procesos de ajuste y la resistencia de los sectores de mayores
ingresos a aumentos de la carga tributaria habran limitado la capacidad de los
164
Estados para acceder a los recursos suficientes para mantener los beneficios sociales, ms an para expandirlos hacia los sectores previamente desprotegidos:
as, la privatizacin de servicios sociales habra resultado una alternativa de acceso a la proteccin social menos incierta que la voltil y permeable oferta estatal.
Los regmenes de bienestar de Martnez

El rgimen estatal-productivista se caracteriza por una mayor mercantilizacin del
trabajo y una focalizacin de los recursos estatales en la formacin de capital humano, todo ello en la perspectiva de hacer ms competitiva la economa. La alta
mercantilizacin del trabajo se apoyara, adems, en una alta mercantilizacin de
los sistemas de bienestar, asociados a sistemas de pensiones que, aun con mayor
cobertura, generaran pensiones en proporcin a las cotizaciones acumuladas durante la vida laboral del trabajador. Argentina y Chile seran los principales pases
que se encontraran en esta categora (Martnez 2007).
El rgimen estatal-proteccionista contara con una mercantilizacin intermedia de
la fuerza de trabajo, debido a mayores niveles de informalidad y regulaciones laborales ms estrictas hacia los empleadores, pero una alta desmercantilizacin en la
formacin de capital humano y la seguridad social, con importantes componentes no
contributivos: Brasil sera un buen ejemplo de este rgimen.Tanto el rgimen estatalproteccionista, como el estatal-productivista, contaran con un rango intermedio de
familiarizacin, reflejado en la importancia del trabajo de las mujeres en el hogar.
Adems de Brasil, en esta categora se contaran Costa Rica, Mxico y Uruguay.
El rgimen familiarista se caracteriza por una baja mercantilizacin del trabajo,
expresado en la informalidad, la importancia de la economa rural y diversas modalidades de trabajo no asalariado. La desmercantilizacin del bienestar sera intermedia en aquellos pases que al menos han logrado asegurar una cobertura escolar primaria universal, pero careceran casi totalmente de sistemas de pensiones, lo que
involucra una importante desmercantilizacin de las prestaciones de la seguridad
social, que llegara slo a algunos sectores privilegiados de funcionarios pblicos y
a los sectores ms modernos y organizados del mercado del trabajo. En ausencia de
un rol significativo del Estado, la familia se transforma en un proveedor fundamental de bienestar, especialmente a travs del trabajo de las mujeres en el hogar sin
perjuicio de su participacin en el sector informal y, en algunos casos, en empleos
asalariados. El grupo de pases con regmenes familiaristas de rango mediano, derivado de una cierta participacin estatal, incluye a Guatemala, Colombia, Ecuador, El
Salvador, Per y Venezuela; en tanto que los pases altamente familiaristas, con una
participacin estatal mnima, seran Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay.
165
En un tercer estudio sobre esta materia, Martnez (2007) asume como

perspectiva que el bienestar, ms que distribucin de beneficios sociales, est
asociado a la capacidad de las personas para manejar incertidumbres, tanto individuales como familiares. Los problemas encontrados por los dems autores
para lidiar con el concepto de desmercantilizacin son resueltos por Martnez descomponindolo en dos acepciones diferentes. Por un lado, habla de
mercantilizacin del trabajo, definido segn el grado en que las regulaciones laborales e institucionales transforman el trabajo en una mercanca; y por
otro, de la mercantilizacin del bienestar, definido segn el grado en que la
provisin de servicios en reas como educacin, salud y pensiones estn sujetas
a relaciones de mercado. Sobre la base de estos conceptos Martnez efecta un
anlisis de conglomerados (similar al del trabajo original de Esping-Andersen)
a partir de 34 indicadores, lo que lo conduce a clasificar los pases en tres
regmenes de bienestar: estatal-productivista, estatal-proteccionista y familiarista
(Tabla II-3).
Tabla II3
Regmenes de bienestar en Amrica Latina segn Martnez (2007)
Mercantilizacin de
fuerza de trabajo
Estatal- productivista
Estatal- proteccionista
Familiarista
Alta
Intermedia
Baja
Desmercantilizacin del bienestar

- Formacin de capital humano Alta
- Proteccin social
Baja
Familiarizacin
Intermedia va trabajo
femenino no remunerado
Pases
Chile y Argentina
Alta
Alta- estratificada
Intermedia va trabajo
femenino no remunerado
Intermedia
Mnima
Mxima -papeles simultneos
de provisin de ingresos y
cuidados
Brasil, Costa Rica, Mxico Mediano: Guatemala, Ecuador,
y Uruguay
El Salvador, Per, Colombia y
Venezuela
Alto: Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay
Fuente: elaboracin propia a partir de Martnez (2007).
Del anlisis de los regmenes de bienestar de Martnez se desprende que

los pases familiaristas se caracterizaran por una dbil accin de las polticas
pblicas, correspondiendo a las propias familias hacerse cargo de cubrir sus
riesgos4. En estos pases si bien la mayor participacin de las familias en la
Donde la familia es el principal proveedor de bienestar, la informalizacin de las relaciones
laborales, bajos salarios y escasa o nula inversin pblica, aparece acompaada de mayor participacin laboral de las mujeres y, a la vez, de una mayor demanda de trabajo no remunerado,
como lo sugiere la presencia de nios y nias menores de 12 aos (Martnez 2007).
166
provisin de bienestar depende en gran medida de la participacin simultnea

de las mujeres en el cuidado del hogar y la generacin de ingresos, estas quedaran excluidas de la proteccin social por desempearse fundamentalmente
en empleos precarios e informales, no cubiertos por los sistemas de seguridad
social construidos en torno a los empleos asalariados del sector moderno y el
Estado (World Bank 2007).
En suma, los tres estudios citados abordan la tarea de identificar regmenes
de bienestar en Latinoamrica adecuando significativamente los conceptos de
Esping-Andersen a una realidad que difiere de la de los pases desarrollados a
partir de un amplio espectro de carencias sociales y niveles considerablemente superiores de informalidad en el sistema productivo y en el mercado del
trabajo.
III.
El bienestar y la cohesin social en Amrica Latina:

hacia un nuevo enfoque
Los estudios citados en la seccin anterior ilustran bien el hecho de que la

tipificacin de regmenes de bienestar en Amrica Latina requiere conceptos
y perspectivas de anlisis diferentes de los aplicados para pases desarrollados,
debido a diferencias fundamentales en su estructura econmico-social. Este
trabajo no pretende abordar tales adecuaciones conceptuales, sino ms bien establecer las relaciones que existen entre la forma en que se produce y distribuye
bienestar en una sociedad, y los patrones de cohesin social que se desarrollan
en su interior as como su sostenibilidad futura. A esto se aboca lo que sigue,
continuando con los enfoques precursores de Esping-Andersen.
1.
Tres aclaraciones conceptuales
Un anlisis como el propuesto supone enfrentar tres problemas fundamentales

que no han sido del todo resueltos por estudios previos para Amrica Latina: el
concepto de bienestar, el tratamiento de la informalidad y la identificacin de
los proveedores de bienestar.
a)
La nocin de bienestar
En lo que respecta al concepto de bienestar es importante rescatar la importancia que Esping-Andersen le asigna a la seguridad social, en particular, a los
167
sistemas de pensiones y los seguros de salud y de desempleo. Su importancia se

deriva de que la nocin de bienestar se vincula ms a la distribucin de resultados, asociada a niveles concretos de ingreso y consumo, que a la distribucin de
oportunidades, asociado a la expectativa de obtenerlos. En el caso de Amrica
Latina la seguridad social tiene especial relevancia por su capacidad de proteger las condiciones de vida de las personas frente a mltiples contingencias
econmicas y sociales. En efecto, en sociedades en transicin, con economas
altamente voltiles, expuestas a desastres naturales, las personas tienen una alta
probabilidad de verse enfrentadas a shocks adversos provocados por la prdida
de empleo, una enfermedad catastrfica, el envejecimiento o la prdida de la
vivienda, pero los sistemas de proteccin social pueden mitigar significativamente su impacto econmico, evitando que se transformen en una causa de
movilidad descendente.
En este sentido llama la atencin que algunos de los estudios citados en
la seccin anterior excluyan indicadores sobre los sistemas de pensiones (y en
otros casos se incluyan solo indicadores de cobertura) y, en cambio, presten
mucha atencin a la educacin, la que se relaciona con la distribucin de oportunidades5. Un enfoque ms completo debera abarcar tanto la cobertura del
sistema previsional como quien la administra, y analizar en qu medida este es
capaz de generar pensiones distintas a las que producira el puro funcionamiento de los mecanismos de mercado. En consecuencia, nuestro anlisis prestar
igual atencin a la cobertura, caractersticas, financiamiento y beneficios de los
sistemas de pensiones en los pases de la regin6.
b)
Heterogeneidad e informalidad
La identificacin de los regmenes de bienestar dominantes en Amrica Latina

requiere adecuar la caracterizacin de los mecanismos de generacin y distribucin de bienestar a sociedades en que coexisten relaciones econmicas capitalistas y precapitalistas, as como dinmicas modernas y otras tradicionales.
Esto implica analizar un espectro de proveedores de bienestar ms heterogneo y menos institucionalizado que el considerado por Esping-Andersen en su
Una excepcin la constituye el estudio de Barrientos, que pone atencin a los cambios en los
sistemas de pensiones como producto de las reformas en la dcadas de 1980 y 1990 (Gough et
al. 2004). No obstante, dado que estos cambios no fueron uniformes, una caracterizacin de
regmenes de bienestar requerira al menos diferenciar los sistemas de pensiones de distintos
pases de acuerdo a la forma en que estos financian y calculan pensiones.
6
Para mayor detalle de la metodologa, ver Anexo 1.
5
168
estudio de los pases desarrollados. Es el caso del sector informal, el cual est
prcticamente ausente del anlisis de este autor. De hecho, cuando este se refiere a la desmercantilizacin del trabajo, lo hace solo en relacin al trabajo asalariado, pues es bajo esta modalidad que se establecen relaciones entre empleador
y empleado mediadas por el mercado, lo que supone asumir que la informalidad
respondera a una modalidad precapitalista de trabajo.
La importancia de la informalidad en Amrica Latina es reconocida por
una multitud de trabajos, y as lo hacen tambin Gough et al. (2004), Barrientos
(2004) y Martnez (2007). Los primeros subrayan que todos los regmenes latinoamericanos tienen un componente informal, mientras el segundo considera
la informalidad como una expresin de la desmercantilizacin del trabajo. No
obstante, estas formas de incorporar la informalidad al anlisis de regmenes
de bienestar son poco tiles a la perspectiva de este trabajo. Diversos estudios,
entre los que destaca un informe del Banco Mundial (Perry et al. 2006), indican
que la informalidad, siendo en general importante, vara considerablemente de
un pas a otro y que en varios de ellos esta ha llegado a representar bastante ms
que la ausencia de una relacin contractual entre empleador y trabajador.
Nuestro anlisis considerar a la economa sumergida como potencial proveedor de bienestar, la que ha sido caracterizada, en este estudio, como informalidad (a falta de un trmino ms apropiado). Para este efecto se considerarn
indicadores no solo de informalidad laboral, sino tambin de cumplimiento de
la ley, las regulaciones y los contratos. Hay que considerar que en varios pases
de la regin la informalidad laboral es solo una dimensin de una forma de
vida que trascurre al margen de las normas, en la que los recursos se obtienen
ms como producto del oportunismo, los contactos y la capacidad para eludir
la ley y los arreglos contractuales que del mero esfuerzo laboral o la capacidad
emprendedora.
c)
La familia como proveedora de bienestar
El estudio germinal de Esping-Andersen (1990) consider tres proveedores de

bienestar: el mercado, el Estado y las empresas, lo que da lugar a los diferentes
tipos de regmenes de bienestar que identifica este autor (Figura III-1).
El papel de las empresas como proveedoras de bienestar no deriva del
simple hecho de proveer al trabajador de un empleo asalariado. Estas se consideran proveedoras de bienestar cuando las personas obtienen beneficios como
resultado de la pertenencia a ellas o a los gremios o sectores en que estn insertas, independientemente de los salarios que paguen. Esto se da cuando las
propias empresas entregan prestaciones sociales (por ejemplo, cuando la ley ha
169
establecido regmenes previsionales diferenciados), como en el caso de esquemas favorables a los empleados pblicos. Este tipo de arreglos ha estado y sigue
presente en la experiencia de varios pases de Amrica Latina, por lo que no
resulta correcto omitir del anlisis a las empresas como proveedoras de bienestar, o absorberlas en el concepto genrico de mercado (Valenzuela 2006;
Barrientos 2004).
Figura III1
Proveedores y regmenes de bienestar en
tipologa original de Esping-Andersen
MERCADO
Liberal
Socialdemcrata
Conservador
EMPRESAS
ESTADO
Fuente: elaboracin propia.
Una de las crticas que surgieron al esquema original de Esping-Andersen

fue no considerar el rol de las familias como proveedoras de bienestar, pese a la
evidencia de las responsabilidades que estas muchas veces asumen por el cuidado de sus integrantes ms vulnerables nios, adultos mayores, discapacitados.
Esta omisin ha sido subsanada en los anlisis posteriores del autor, desarrollando los conceptos de familiarizacin y desfamiliarizacin para dar cuenta de
los cambios en los regmenes de bienestar generados por transformaciones en
la estructura familiar (Alaminos 2006) (Figura III-2)7.
Esping-Andersen mide la desfamiliarizacin examinando el gasto pblico en servicios a la

familia, el porcentaje de nios de menos de tres aos escolarizados, as como el porcentaje de
ancianos que recibe asistencia a domicilio. Contina mostrando cmo estos indicadores estn
relacionados con la intensidad de la family welfare provision, medida segn el porcentaje de
ancianos que viven con sus hijos, jvenes desempleados que conviven en el domicilio familiar
y horas de trabajo domstico de las mujeres no remuneradas (Alaminos 2006).
170
Familia y rol de la mujer

La forma de calificar los regmenes de bienestar con predominio familiar se ha
visto reforzada por la evidencia respecto del rol que la mujer juega en estos casos (Martnez 2007; c. 2 de este volumen). En efecto, cuando las familias toman
un rol importante como proveedoras de bienestar es la mujer la que tiende a
asumir la mayor responsabilidad, encargndose del cuidado de los miembros
ms vulnerables, de administrar el hogar y de realizar trmites para el acceso
a prestaciones sociales, expresando una clara divisin de los roles familiares
respecto de los hombres, aun en aquellos casos en que las mujeres adems
realizan un trabajo remunerado. Estas responsabilidades femeninas incluso
tienden a extenderse ms all de las madres, con nias y jvenes con cargas
importantes de trabajo domstico (Mora et al. 2005). Gonzlez de la Rocha plantea que son las mujeres jvenes, junto con las adultas mayores quienes se encargan de compatibilizar el trabajo productivo con el reproductivo (Mora etal.
2005). Cabe precisar que, dado que los arreglos familiares que permiten esta
distribucin de responsabilidades involucran jerarquas entre el jefe de hogar y
los dems integrantes de la familia, los regmenes en que la familia predomina
como proveedora de bienestar han sido catalogados tambin como conservadores. El predominio de la provisin de bienestar por parte de las familias es, en
consecuencia, una forma de mantener las jerarquas establecidas culturalmente
entre hombres y mujeres y, por lo tanto, un rgimen de bienestar esencialmente
conservador. Por estas razones, en el anlisis del papel de la familia como proveedora de bienestar se deben incluir indicadores sobre la condicin laboral y
social de las mujeres.
Particularmente relevante a este anlisis result la observacin de la realidad de pases como los del sur de Europa, donde pese al incremento de las
familias con dos ingresos laborales, estas continuaron cumpliendo un rol importante en la provisin de cuidados a nios y ancianos sobre la base de la
multiplicacin de los roles de la mujer. Asimismo, los sistemas de proteccin
social fuertemente basados en la filiacin ocupacional del jefe de hogar muchas veces descansan en las relaciones familiares para distribuir subsidios, como
asignaciones familiares y proteccin de salud hacia sus dependientes.
171
Figura III2
Proveedores y regmenes de bienestar en
tipologa modificada de Esping-Andersen
MERCADO
FAMILIAS
Liberal
Conservador
Socialdemcrata
ESTADO
EMPRESAS
2.
Una tipologa para Amrica Latina
De acuerdo a lo sealado, nuestro anlisis considerar cinco potenciales proveedores de bienestar: mercado, estado, empresas, familias e informalidad
(FiguraIII-3).
Figura III3
Proveedores potenciales de bienestar en Amrica Latina
INFORMALIDAD
FAMILIAS
MERCADO
ESTADO
EMPRESAS
La ampliacin del espectro de potenciales proveedores de bienestar, si bien

parece adecuada a la realidad latinoamericana, plantea desafos metodolgicos y
conceptuales para la tipificacin de los regmenes de bienestar resultantes. Estos
172
residen en el hecho de que es posible que, como lo sugiere la Figura III-3, haya
ms de un proveedor de bienestar que predomine en un mismo pas. Esta situacin no es extraa en sociedades en transicin y/o con fuertes segmentaciones internas. Sin embargo, ellas deben ser recogidas adecuadamente en la tipologa que
se utilice para caracterizar los regmenes de bienestar observados. Una calificacin central en este sentido es si dos o ms proveedores de bienestar que estn coexistiendo en un mismo pas lo hacen de manera complementaria o excluyente.
Dos o ms proveedores de bienestar son excluyentes cuando ellos involucran circuitos claramente diferenciados en el acceso de las personas al bienestar,
y cuando la existencia de uno impone lmites al desarrollo de otro. El caso ms
evidente de regmenes duales se produce cuando la informalidad coexiste con
el mercado o con el Estado como proveedores predominantes de bienestar. En
estos casos la dinmica excluyente ocurre porque la informalidad debilita instituciones necesarias para el adecuado funcionamiento de los mercados, como el
respeto de los contratos, la propiedad y el cumplimiento de regulaciones destinadas a promover la transparencia y la competencia, as como la capacidad del
Estado para recaudar los impuestos y cotizaciones que requiere para sustentar
su rol como proveedor de bienestar. De este modo, cuando la informalidad
coexiste con el mercado y/o el Estado como proveedor predominante, es probable que el primero est reflejando un circuito diferenciado o, lo que se ha
llamado, un modo de vida e imponga lmites al rol del segundo. En estos
casos se calificar a los regmenes resultantes como duales.
Esta relacin excluyente no se produce, en cambio, cuando el mercado
coexiste con el Estado, las empresas o las familias como proveedor de bienestar.
As por ejemplo, en muchos pases existen seguros de salud o programas de
pensiones corporativos (proveedor-empresas) que suplementan las prestaciones
pblicas (proveedor-Estado); los programas obligatorios de pensiones pueden
producir un beneficio universal de monto uniforme (proveedor-Estado) complementado con ahorros privados (proveedor-mercado) o con transferencias
intrafamiliares (proveedor-familia), o un rgimen universalista en salud (proveedor-Estado) puede coexistir con un programa de pensiones de contribucin
definida (proveedor-mercado), todos ellos accesibles a las mismas personas. En
estos casos, la coexistencia de dos o ms proveedores complementarios puede
ser reflejo del propio proceso de desarrollo del rgimen de bienestar, de cambios en el perfil sociodemogrfico del pas, del efecto de factores histricos en
el desarrollo de las polticas pblicas, o simplemente expresar grados diferentes
de desmercantilizacin del bienestar. En tales circunstancias se ha definido el
rgimen de bienestar, ya sea como una potencial transicin o como un rgimen
mixto, caracterizado en funcin de conceptos comunes a los proveedores dominantes o a base de la distancia respecto de proveedores de menor relevancia.
173
El resultado de la aplicacin de estos criterios se presenta en la Tabla III-1.

La diagonal de la tabla contiene los casos en que existe un nico proveedor de
bienestar dominante, mantenindose buena parte de la tipologa original de regmenes de bienestar propuesta por Esping-Andersen (regmenes socialdemcrata, conservador y liberal), a la que se agregan un rgimen conservador-familiarista
(para distinguirlo del conservador-corporativista o conservador en la tipologa de
Esping-Andersen, en el cual predominan las empresas) y un rgimen informal.
En la tipologa propuesta, el calificativo de conservador se hace extensivo adems
a los casos en que coexisten las empresas y las familias como proveedores complementarios. Del mismo modo, la calificacin de liberal se extiende a los casos
en que la provisin de bienestar a travs del mercado coexiste con un papel
importante de las empresas y las familias, suponiendo un tipo de complementariedad que difcilmente podra opacar el peso de la dinmica de mercado.
Para todos los casos en que el Estado coexiste con algn otro proveedor
complementario excluyendo la informalidad, este estudio ha retenido el
concepto propuesto por Gough de potencial Estado de bienestar, indicando con
ello que el peso del Estado puede ser suficiente y que puede seguir una trayectoria en el tiempo similar a la que recorrieron los pases avanzados en el desarrollo de sus Estados de bienestar (Gough et al. 2004).
Tabla III1
Tipologa de regmenes de bienestar en Amrica Latina
Estado
Empresas
Familias
Mercado
Informalidad
Estado
Socialdemcrata
Potencial Estado Potencial Estado Potencial Estado

de bienestar
de bienestar
de bienestar
Dual
Empresas
Potencial Estado
de bienestar
Conservador
corporativista
Conservador
Liberal
Dual
Familias
Potencial Estado
de bienestar
Conservador
Conservador
familiarista
Liberal
Informal desestatizado
Mercado
Potencial Estado
de bienestar
Liberal
Liberal
Liberal
Dual
Dual
Informal
desestatizado
Dual
Informal
Informalidad Dual
Finalmente, los casos en que la informalidad coexiste con otros proveedores se han clasificado en dos categoras. Cuando ello ocurre con el Estado,
el mercado o con ambos, se califica al rgimen como dual, para dar cuenta del
carcter mutuamente excluyente de esta relacin, de acuerdo a lo comentado antes. En cambio, cuando la informalidad coexiste con las familias, incluso
acompaada del mercado, se califica al rgimen como informal desestatizado,
para llamar la atencin sobre la virtual ausencia del Estado como proveedor de
174
bienestar y la convivencia de diversos mecanismos de generacin de bienestar

que actan ntegramente por canales privados, de tal modo que la desmercantilizacin ocurrir a lo ms por la presencia de modalidades tradicionales y precapitalistas de resolver las necesidades sociales.
De esta manera, la tipologa propuesta arroja nueve regmenes de bienestar
posibles: socialdemcrata, liberal, conservador corporativista, conservador familiarista, informal, conservador, potencial Estado de bienestar, dual e informal desestatizado
(Tabla III-1). Corresponder al anlisis de la evidencia disponible determinar
cmo se distribuyen los pases de Amrica Latina entre estas categoras.
IV.
Los regmenes de bienestar en Amrica Latina:

un anlisis emprico
De acuerdo a lo indicado, el propsito de nuestro anlisis es tipificar los regmenes de bienestar vigentes en los pases de Amrica Latina de modo de explorar su relacin con los patrones de cohesin social y su sostenibilidad futura.
La tipificacin de los regmenes de bienestar se efectuar principalmente sobre
la base de la importancia de los proveedores de bienestar, dejando la temtica
de los resultados de bienestar y los efectos de estratificacin para la discusin
posterior.
El anlisis emprico de proveedores de bienestar se efecta siguiendo la
metodologa de conglomerados (clusters) utilizada en los estudios previos sobre la materia. Esto significa, entre otras cosas, que el anlisis se articula en
torno a cada uno de los proveedores de bienestar, ordenando los pases segn
el peso del respectivo proveedor en comparacin a lo observado en los dems
pases. Esto tiene tres implicancias concretas en relacin a los resultados. En
primer lugar, las tipologas son relativas al conjunto de pases estudiados y no
pueden ser comparadas con las obtenidas en un conjunto distinto de pases8.
En segundo lugar, como se coment en la seccin anterior, esta metodologa
puede arrojar casos en que aparezcan dos o ms proveedores altos de bienestar
en un mismo pas. Por ltimo, cuando existe ms de un proveedor dominante,
la metodologa no permite medir la importancia comparativa de cada uno para
la generacin de bienestar en el pas. Esto ha hecho necesario que la tipologa
requiera una interpretacin a priori sobre la forma armnica o conflictiva en
que pueden coexistir esos proveedores.
8
De este modo, si el rgimen de bienestar de un pas de la muestra es calificado como liberal,

no quiere decir que sea comparable con el tipo de liberalismo que se observa, por ejemplo, en
Estados Unidos.
175
1.
Metodologa y seleccin de variables
El anlisis de conglomerados de este estudio utiliza una tcnica multivariante.

El procedimiento consiste, bsicamente, en agrupar los casos en virtud de su
homogeneidad dentro de cada conglomerado y de la distancia entre estos ltimos, a partir de la distribucin de un conjunto determinado de variables (Pardo
2005). De manera complementaria, los resultados obtenidos a travs de este
procedimiento son posteriormente revisados a la luz de las historias institucionales de los pases.
a)
Alcances metodolgicos
En un trabajo anterior, Martnez (2007) desarrolla un estudio sobre los Estados

de bienestar en Amrica Latina mediante el anlisis de clusters de tipo jerrquico.
En dicha metodologa, la agrupacin resulta del enlace sencillo entre grupos,
el cual consiste en el clculo de la distancia mnima entre los casos. Luego de la
prueba de agrupacin de los pases, se seleccionaron las variables relevantes de
los conglomerados finales sobre la base de su significancia estadstica.
En nuestro caso se efectan cinco anlisis de conglomerados para un
conjunto de 17 pases de Amrica Latina, donde cada uno de los anlisis corresponde a uno de los cinco proveedores de bienestar (Estado, mercado, familia, empresas e informalidad)9. Los pases analizados son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Mxico, Paraguay, Panam, Per, Venezuela y Uruguay.
Para efectuar este anlisis no solo se incluyeron indicadores cuantitativos, sino
tambin variables cualitativas que pretenden reflejar caractersticas de la institucionalidad en la provisin de bienestar; por ejemplo, la presencia de seguros
de desempleo o las caractersticas del sistema de pensiones10. Por otro lado,
El mtodo seleccionado para el anlisis de conglomerado es el mtodo no jerrquico de anlisis de K-medias. Este mtodo involucra definir de antemano el nmero de conglomerados
que se desea obtener. En el anlisis aqu desarrollado, se ha fijado en tres el nmero de conglomerados, de modo de llegar a identificar conglomerados de pases con incidencia alta, media
y baja del proveedor de bienestar bajo anlisis. El desarrollo completo de la metodologa
utilizada y sus resultados pormenorizados est contenidos en el Anexo 2 y en www.cieplan.cl/
cohesionsocial.
10
En estos casos se adopt dos modalidades alternativas de construccin de variables. Cuando se
trata de reflejar la presencia o no de una determinada caracterstica se construy una variable
binaria, de tal modo que cuando en un pas determinado se est en presencia del hecho identificado por la variable, el dato asume el valor 1 y, si por el contrario se est en ausencia de este,
el dato asume el valor 0.
9
176
cuando se trataba de identificar aspectos institucionales de carcter cualitativo,

se construy a priori tres grupos de pases a partir de la calificacin de sus atributos, particularmente, respecto de la calificacin de los sistemas de pensiones
(ver Anexo 1).
En el desarrollo del mtodo de conglomerados, los centros de estos fueron
estimados mediante el procedimiento de agrupacin en lugar del de iteracin,
ya que este ltimo requiere que las variables tengan asociado un dato para todos los casos11. En el anlisis de cada uno de los cinco ejercicios se reuni un
conjunto inicial de indicadores que potencialmente permiten reflejar la importancia del proveedor de bienestar correspondiente. Para esto se recurri a
fuentes secundarias de informacin. Los datos utilizados provienen fundamentalmente de organismos y agencias internacionales tales como CEPAL, PNUD,
UNESCO, BID, Banco Mundial, UNICEF, OIT, Transparency International y
el World Economic Forum.
En el caso de la informacin sociodemogrfica, esta proviene del anlisis
de las encuestas de hogares de los respectivos pases. Para cada uno de estos indicadores se tom el dato para el ltimo ao disponible, generalmente posterior
a 2000. La informacin cualitativa para la tipificacin de las caractersticas de
los sistemas de provisin de bienestar se gener a partir de una revisin pormenorizada de las caractersticas de estos, analizando caso a caso cada uno de los
pases sobre la base de criterios similares a los utilizados en Esping-Andersen
(1990). Los datos de cuentas nacionales y presupuestos pblicos de los pases
corresponden a la informacin sistematizada por ILPES en el Panorama social de
Amrica Latina y el Caribe 2006 (CEPAL 2006).
b)
Informacin y variables
El anlisis de conglomerados para los cinco proveedores de bienestar consider un total de 144 variables. Para la formacin de conglomerados se utiliza el anlisis ANOVA, que tiene por objeto sealar las variables significativas
que contribuyen a la solucin de los conglomerados. Mediante el estadgrafo
Los centros de agrupacin de los conglomerados pueden ser estimados iterativamente o mediante
el mtodo de agrupacin. El primero consiste en la clasificacin de los casos segn el clculo
de los centros estimados. Dependiendo del nmero de iteraciones consideradas por el investigador, se definir la cantidad de veces que se reasignarn los casos por su distancia al nuevo
centro del conglomerado, lo cual implica que se vuelve a actualizar el valor del centro, segn el
nmero de veces que se desarrolla una iteracin. El mtodo de agrupacin clasifica los casos
segn los centros iniciales. Por lo tanto, no se actualizan los valores conforme a como los datos se
aglomeran en el proceso de la bsqueda de las distancias mnimas a los centros.
11
177
F es posible conocer cules variables contribuyen ms a la identificacin de las

heterogeneidades dentro del conjunto de casos o pases estudiados. Por ejemplo, en el anlisis de conglomerado del proveedor de bienestar familia la variable
que ms contribuye a la diferenciacin de los casos es el gasto privado de
las familias en salud y la variable que menos aporta es la tasa de actividad
domstica. De este modo se seleccion un total de 42 variables que resultaron significativas. A continuacin se revisa las variables consideradas para cada
proveedor.
Para el proveedor de bienestar Estado se seleccion, por medio del mtodo
recin descrito, un total de 13 variables12. Estas variables abarcan, en primer
lugar, indicadores de los recursos movilizados por el Estado en prestaciones
sociales. Estos incluyen niveles de gasto pblico per cpita en los principales
sectores sociales (educacin, salud y pensiones), variaciones del gasto social y
en seguridad social per cpita respecto al 2000 y la participacin del gasto social
en el gasto pblico total. En segundo lugar destacan indicadores que buscan
aproximarse a la calidad del gasto social, los que incluyen una medicin de
efectividad del gobierno y dos indicadores de focalizacin del gasto pblico
social. Finalmente, se incluyen indicadores relacionados con las caractersticas
del sistema de proteccin social, como la existencia de seguros de desempleo,
indicadores de cobertura de pensiones y de caractersticas de este que revelan
su capacidad para redistribuir respecto de los ingresos obtenidos por los trabajadores en actividad.
Para el proveedor de bienestar mercado se seleccionaron cuatro variables, las
cuales indican la importancia de los productos financieros en pro de la redistribucin de los ingresos del trabajo, de modo de cubrir eventuales fluctuaciones derivadas de las contingencias econmicas. Es as como se seleccionaron
dos indicadores de productos financieros especficos (seguros de vida y planes
complementarios de pensiones) y dos indicadores de profundidad del mercado
financiero.
Para el proveedor de bienestar familia se seleccion un total de siete variables
que buscan dar cuenta de la medida en que los integrantes de las familias se
prestan servicios entre s o se transfieren recursos. Por lo tanto, los indicadores
seleccionados combinan medicin de la extensin de la solidaridad intrafamiliar y de los mecanismos utilizados por las familias para proveer estos servicios.
La lista se abre con un indicador de la magnitud de las remesas transferidas a
las familias por sus integrantes que emigraron al exterior y dos indicadores de
desproteccin familiar de nios y adultos mayores. Siguen tres indicadores del
Ms detalles en Anexo2 y en www.cieplan.cl/cohesionsocial.
12
178
mercado laboral, correspondientes al empleo de familiares no remunerados, la

tasa de actividad domstica y participacin laboral femenina en familias nucleares. La lista se cierra con un indicador de gasto de las familias en salud.
Para el proveedor de bienestar empresas se identific un conjunto de variables
que pretenden reflejar no solo la generacin de bienestar por las propias empresas, sino de la medida en que el empleo en una empresa, sector u oficio es capaz de permitir el acceso a prestaciones sociales diferenciadas. Se seleccionaron
cuatro variables estadsticamente significativas, correspondientes a un ndice de
derechos de maternidad, que involucran: la prestacin de servicios directamente por las empresas, la proporcin de trabajadores urbanos con cobertura de
salud, la contribucin de empleadores al financiamiento de la seguridad social
y un indicador cualitativo de la existencia de regmenes preferenciales de pensiones para los funcionarios pblicos, personal de la defensa y la polica y otros
sectores privilegiados.
El anlisis se completa con los indicadores correspondientes al proveedor
de bienestar informalidad, que busca cubrir un conjunto de mecanismos de generacin de ingresos o consumo al margen de regulaciones y contratos formales.
Para este proveedor se identificaron 12 indicadores. Estos indicadores incluyen, en primer lugar, el indicador de economa en las sombras desarrollado
en el informe Salida y exclusin (Perry et al. 2006). Este es seguido por seis
indicadores relacionados con el empleo informal e independiente, cuatro de los
cuales surgen del trabajo de Gasparini y Tornarolli (2006) y uno corresponde
a percepciones empresariales sobre la importancia de la economa informal en
cada pas. Finalmente se consideran cinco indicadores de permeabilidad institucional y costo del crimen y la violencia, para reflejar con ello las expresiones
ms extremas de ausencia de respeto por las normas y derechos.
Esta seleccin de indicadores para el anlisis de conglomerados contiene
algunos avances importantes respecto de estudios previos en la materia para
Amrica Latina como los de Gough et al. (2004) y Martnez (2007). En primer lugar, se ha examinado un conjunto mucho ms amplio de indicadores,
obtenindose un nmero de indicadores estadsticamente significativos, 30%
superior al estudio ms acucioso sobre la materia. Esto significa que para cada
proveedor de bienestar se cuenta con una diversidad de indicadores que, como
se desprende de la revisin anterior, reflejan distintas dimensiones del rol que
este cumple. Esto contrasta con estudios previos que llegaron a evaluar la incidencia de proveedores de bienestar sobre la base de un solo indicador.
Si bien es cierto que parte de los indicadores que se han agregado derivan de la consideracin de un mayor nmero de proveedores de bienestar, esta
misma ampliacin de proveedores permite una clasificacin ms rigurosa de
los indicadores. As por ejemplo, mientras Martnez (2007) considera el empleo
179
domstico como un indicador de informalidad, que a su vez se considera determinante de la desmercantilizacin laboral, en nuestro anlisis se ha considerado
como indicador de la incidencia de las familias como proveedoras de bienestar,
dando cuenta de la disposicin de estas a contratar servicios personales para
responder a las necesidades de sus integrantes. Por otra parte, algunos de los
indicadores agregados han permitido incorporar variables que representan las
caractersticas de los sistemas de seguridad social, rescatando as un componente fundamental del anlisis de Esping-Andersen (1990).
2.
Formacin de conglomerados
Sobre la base de los indicadores seleccionados se ha agrupado a los 17 pases

por conglomerados correspondientes a cada uno de los proveedores de bienestar. En estricto rigor el proceso de seleccin de variables se desarrolla segn
la agrupacin de casos y luego de ello se conforman los conglomerados. Del
mismo modo, debe recordarse que la clasificacin de los pases en conglomerados se hace en relacin a la capacidad para diferenciar los pases para cada uno
de los proveedores de bienestar. En este sentido, los conglomerados clasifican
a los pases en funcin de la importancia de cada proveedor en relacin al resto
de los pases y no respecto de otros proveedores de bienestar dentro del mismo
pas. Para que este anlisis permita luego comparar clasificaciones por proveedor y generar tipologas que tengan alguna relevancia, por tanto se requiere
un juicio previo respecto de la justificacin e importancia de los proveedores
considerados, lo cual se realiz en la seccin anterior. Tomando en cuenta estas
advertencias, es posible analizar los conglomerados resultantes.
La identificacin de conglomerados para cada proveedor de bienestar se
realiza en dos etapas. La primera consiste en identificar los centros finales de
estos, a partir de las pruebas con los datos y la seleccin de las variables significativas. Luego con el objeto de verificar la consistencia del anlisis se identific
la dominancia de las variables con los valores de los centros finales ms altos.
Dicho de otra manera, identificando los centros finales de los conglomerados
es posible identificar la posicin relativa de cada variable con relacin a las
otras, debido a que los centros de agrupacin corresponden a las medias de
cada variable identificada. Luego del proceso anterior se identific el nivel de
provisin de bienestar (bajo, medio y alto) otorgado por el Estado, el mercado,
la familia, las empresas y la informalidad para los casos o pases estudiados (ver
Anexo 2).
En cuanto al nivel de provisin de bienestar (alto, medio y bajo), la jerarqua de los conglomerados no denota una misma posicin ordinal para todas
180
las variables consideradas en el anlisis. Esto se debe a que la clasificacin de los

conglomerados se realiza segn la cercana de los casos (en este caso, pases) y
no bajo la lgica de la identificacin de la homogeneidad de las variables. Por lo
tanto, puede ocurrir que la similitud entre los casos que integran un conglomerado haga que este se conforme entre un conjunto de variables que aportan a la
agrupacin de los casos, pero que no todas presenten un centro de conglomerado alto, en comparacin con las otras variables que integran el anlisis13.
En el caso del proveedor de bienestar Estado, cuatro pases califican en el
tramo alto: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. Estos son pases que registran
valores especialmente altos para los indicadores de gasto pblico per cpita en
educacin y en seguridad social. En el otro extremo se ubican Bolivia, El Salvador, Honduras y Per. En el tramo intermedio se encuentran nueve pases,
entre los que se incluyen algunos pases centroamericanos restantes, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Venezuela.
Llama la atencin en esta clasificacin el que Ecuador, Mxico y Venezuela
figuren en el grupo de importancia intermedia del Estado como proveedor de
bienestar. No obstante, un examen de las cifras le da pleno sentido a estos resultados. Ecuador, Mxico y Venezuela si bien son pases en los que los Estados han
disfrutado histricamente de una renta proveniente de la explotacin petrolera,
no son pases con Estados grandes. Esto indica que, como se discutir con mayor detalle en el captulo siguiente, la disponibilidad de rentas del petrleo no
se ha traducido en un mayor gasto social, sino que en menores impuestos.
En el caso de los pases de provisin de bienestar mercado, solo Chile aparece
en el tramo alto. Esto se debe al mayor grado de profundizacin financiera y al
desarrollo del mercado de seguros que ha acompaado a la reforma que cre
el rgimen de pensiones de capitalizacin individual desde hace 25 aos. Si
bien otros pases de la regin aplicaron reformas similares, estas son considerablemente ms recientes, por lo que sus efectos sobre el mercado de capitales
son an parciales. Entre los pases con una provisin media de bienestar por
parte del mercado, se encuentran algunos con esquemas complementarios de
pensiones, pero un grado de profundizacin financiera an bajo. Cabe agregar
que la variable que agrega mayor heterogeneidad entre los conglomerados es la
de penetracin de los seguros de vida, que es prcticamente nula en los pases
en los que el mercado provee de un nivel de bienestar bajo, con excepcin de
Ecuador, con un 0,2% de primas de seguros de vidas con respecto del PIB.
Para mayores detalles revisar www.cieplan.cl/cohesionsocial, donde se especifica la relacin

entre los actores que proveen de bienestar y el grado en que lo proveen, articulando los conglomerados de pases.
13
181
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay

y Venezuela son pases en los cuales la provisin de bienestar familia es alta. Una
variable particularmente determinante en esta clasificacin es el flujo de remesas del exterior, que para estos pases promedia un 9,4% del PIB. El porcentaje
de ocupados como familiares no remunerados es, en este grupo, notablemente
superior al de los pases categorizados en los conglomerados con media y baja
provisin de bienestar por parte de las familias. Sin embargo, en promedio, la
participacin femenina en el mercado laboral forma, en comparacin con los
conglomerados 1 y 3, es ms baja. Esta aparente contradiccin puede entenderse considerando que este indicador es una aproximacin al empleo formal mientras que la mayora de los pases del conglomerado alto, para el proveedor familia, tambin presentan una alta provisin de bienestar desde la informalidad. Los
pases con una baja provisin de bienestar por parte de la familia se caracterizan
por presentar una alta participacin de las mujeres en el mercado laboral formal. En estos pases tambin se registra el mayor porcentaje de adultos mayores
que viven solos y la menor tasa de poblacin infantil que trabaja. Finalmente,
este conjunto de pases se caracteriza por un bajo gasto de las familias en salud,
reflejando su mayor nivel de institucionalizacin de las polticas pblicas.
En cuanto a los conglomerados para la provisin de bienestar empresas, solo
dos pases Argentina y Mxico califican en el conglomerado alto. De los
indicadores seleccionados para generar estos conglomerados el que ms contribuye a diferenciar los pases es el de poblacin ocupada urbana en el sector formal con proteccin en salud. En cambio, el indicador provisin de beneficios
sociales dirigidos a la maternidad es el que menos aporta a la diferenciacin
de los conglomerados, debido a que presenta una menor dispersin de casos.
Los nueve pases con una baja provisin de bienestar por parte de las empresas
(Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam y Uruguay) se caracterizan especialmente por una baja contribucin de
empleados y empleadores a la seguridad social.
Finalmente, en la agrupacin de los pases segn la importancia de la provisin de bienestar por parte de la economa sumergida o informal hay que destacar el alto grado de correlacin entre los indicadores de informalidad y los
de control de la corrupcin, derechos de propiedad y seguridad, ms de la
mitad de los pases analizados exhiben una alta provisin de bienestar por parte
de este sector. Estos son Bolivia, Colombia, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panam, Paraguay y Per. En estos pases, los indicadores que corresponden a
dimensiones asociadas al control de la corrupcin presentan en promedio el
equivalente a 33 puntos de 100, comparado con los 77 puntos que en promedio
presentan los pases con una provisin baja de bienestar desde la economa
sumergida.
182
3.
Identificacin de regmenes de bienestar
La Tabla IV-1 resume los resultados para cada uno de los 17 pases de Amrica
Latina analizados en trminos de su posicin en los conglomerados identificados para cada uno de los cinco proveedores de bienestar.
Tabla IV1
Resumen del anlisis de conglomerados por pas
Proveedores de bienestar alto
Proveedores de bienestar medio
Proveedores de bienestar bajo
Argentina
Estado y empresas
Mercado e informalidad
Familia
Bolivia
Mercado e informalidad
Empresas y familia
Estado
Brasil
Estado
Mercado, empresas, informalidad

y familia
Chile
Estado y mercado
Colombia
Informalidad
Costa Rica
Familia, empresas e informalidad

Estado y mercado
Estado y mercado
Empresas y familia
Empresas, familia e informalidad
Empresas y mercado
Ecuador
Familia
Informalidad y estado
El Salvador
Familia
Informalidad y mercado
Guatemala
Familia e informalidad
Estado y empresas
Honduras
Mxico
Empresas y familia
Estado, informalidad y mercado
Nicaragua
Estado
Empresas y mercado
Panam
Informalidad
Estado y mercado
Empresas y familia
Paraguay
Estado y empresas
Mercado
Per
Informalidad
Familia, mercado y empresas
Estado
Uruguay
Estado
Mercado
Empresas, informalidad y familia
Venezuela
Familia
Estado, mercado, empresas e

informalidad
Estado y empresas
Mercado
Estado, empresas y mercado
Fuente: anexos en www.cieplan.cl/cohesionsocial.
Para abordar la tarea de clasificar a los pases de acuerdo a sus regmenes

de bienestar es importante reconocer que la metodologa utilizada est lejos de
ser exacta, pues depende de las variables seleccionadas para formar los conglomerados, de la precisin de la informacin contenida en cada indicador y de los
conceptos que se han escogido para tipificar los regmenes de bienestar. Por
183
estas razones este ejercicio se debe considerar como una aproximacin superior a sus predecesoras en el volumen y calidad de la informacin analizada
cuya utilidad radica en su capacidad para permitir un anlisis del desempeo
de cada rgimen segn las realidades observadas en los pases, sus implicancias
sobre los patrones de cohesin social y sus perspectivas futuras.
Una forma de reflejar el carcter tentativo de este ejercicio es reconociendo la sutileza que pueden tener algunos lmites entre regmenes de bienestar, y
aplicando la adaptacin de la tipologa de Esping-Andersen con sentido prctico (como se ha descrito anteriormente en este captulo). En particular, se har
el intento por simplificar dicha tipologa, agrupando bajo una misma denominacin a algunos pases que, si bien pueden mostrar diferencias en cuanto al
proveedor de bienestar dominante, sus distancias respecto de otros proveedores
sugieren ciertas similitudes entre s14.
a)
Resultados brutos
La aplicacin directa de la tipologa propuesta en la Tabla III-1 para los proveedores altos de bienestar arroja los resultados brutos que se presentan en la
columna 1 de la Tabla IV-2. Segn este criterio, los pases se distribuiran entre
siete regmenes de bienestar: Brasil y Uruguay contaran con un rgimen socialdemcrata; Argentina, Chile y Costa Rica con un potencial Estado de bienestar;
Mxico contara con un rgimen conservador; Ecuador, El Salvador y Venezuela
con un rgimen conservador familiarista; Bolivia dispondra de un rgimen dual;
Colombia, Panam y Per con un rgimen informal; y Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Paraguay con un rgimen desestatizado.
Cabe destacar que, de acuerdo a esta distribucin, ninguno de los 17 pases
calificara como rgimen de bienestar liberal. Esto se debe a que los indicadores
que se han utilizado en este estudio para formar los conglomerados que definen
al proveedor de bienestar mercado corresponden, fundamentalmente, a productos
financieros capaces de proteger los ingresos familiares frente a contingencias.
De este modo, los resultados indican que en ningn pas de Amrica Latina el
mercado de capitales ha logrado el desarrollo suficiente como para ofrecer estos
productos a la poblacin de manera generalizada, de modo que aun en el nico
En otras palabras, en algunos casos lmite, la clasificacin de los pases considerar no solo los
proveedores de bienestar alto, sino tambin la distancia respecto a los proveedores de bienestar ms bajos. Del mismo modo, se recurre a algunas comparaciones con los pases desarrollados para evitar asignar conceptos que puedan resultar equvocos en relacin a la literatura
originada en pases desarrollados.
14
184
pas que califica dentro del conglomerado alto para el proveedor mercado (Chile), esta ubicacin es compartida con el proveedor de bienestar Estado. Del mismo
modo, ningn pas contara con un rgimen conservador-corporativista puro.
b)
Clasificacin final
Una vez hecha esta primera distribucin, se ha procedido a integrar los criterios complementarios propuestos ms arriba para simplificar las clasificaciones,
dando lugar a la columna 2, a la que se ha llamado clasificacin final, en la que los
regmenes se han reducido a cuatro, reuniendo pases cuyas diferencias tienden
a reducirse una vez que se comparan los proveedores de bienestar de nivel medio y bajo, y que se consideran las brechas respecto del mundo desarrollado.
Tabla IV2
Clasificaciones de los pases de acuerdo a regmenes de bienestar
Clasificacin inicial
Clasificacin final
Argentina
Potencial Estado de bienestar
Bolivia
Dual
Dual
Brasil
Socialdemcrata
Chile
Colombia
Informal
Dual
Costa Rica
Ecuador
Conservador-familiarista
Conservador
El Salvador
Informal-desestatizado
Guatemala
Desestatizado
Honduras
Desestatizado
Mxico
Conservador
Conservador
Nicaragua
Desestatizado
Panam
Informal
Dual
Paraguay
Desestatizado
Per
Informal
Uruguay
Socialdemcrata
Venezuela
Conservador
185
Siguiendo este criterio se ha reunido en una sola categora de Estados

potenciales de bienestar a Brasil, Uruguay, Argentina, Chile y Costa Rica, en
atencin a que pese a que en los dos primeros el Estado aparece como proveedor de bienestar dominante, las brechas en trminos de equidad con el mundo
desarrollado son demasiado significativas como para que tal calificacin no resulte equvoca. Desde esta perspectiva, Brasil y Uruguay seran an potenciales
Estados de bienestar, pues pese al rol preponderante que pueda tener el Estado
en materia de distribucin de bienestar, este est an muy lejos de acercar la
distribucin de ingresos a niveles de equidad comparables con la que se observa
en los regmenes socialdemcratas de Europa. Refuerza lo anterior que tanto
Brasil como Uruguay tienen en una jerarqua intermedia en provisin de bienestar al mercado, lo que los asemeja a los pases que han sido calificados como
potenciales Estados de bienestar con el objeto de reconocer el carcter mixto
de sus sistemas.
Una segunda simplificacin en nuestra tipologa ha sido fusionar los regmenes conservadores y conservador-familiarista, que abarcan a Mxico, Ecuador
y Venezuela. Esto se deriva de que en la propia taxonoma de Esping-Andersen
no existen distinciones demasiado claras entre los mecanismos de mantencin
de estatus y jerarquas que surgen de la distribucin preponderante de bienestar
a travs de las empresas y las familias. Por otro lado, al fusionarse ambos grupos
se hace ms ntida la similitud entre pases que descansan fuertemente en las
rentas del petrleo para financiar al sector pblico, como se ver ms adelante.
La tercera simplificacin es extender la calificacin de rgimen dual a Colombia y Panam, observando que, aun cuando en ambos pases predomina
la informalidad como proveedor de bienestar, ambos registran al Estado y al
mercado en el nivel intermedio, sugiriendo la presencia de dinmicas de tipo
excluyente. De esta manera, el rgimen dual quedara integrado por Bolivia,
Colombia y Panam.
Esto nos lleva a la ltima simplificacin en la clasificacin de pases, que
ha sido incluir a Per y El Salvador en un rgimen informal-desestatizado, que
incluye tambin a Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay. Esta agrupacin se ha hecho en atencin a que en Per la informalidad y el Estado se ubican en los polos opuestos de la jerarqua de generadores de bienestar, mientras
que en El Salvador el predominio de la familia est fuertemente determinado
por el peso de las remesas, siguindole a continuacin los dos proveedores que
han integrado la trada del rgimen desestatizado, esto es, el mercado y la informalidad. De esta manera, la tipologa de pases que se utilizar en el resto
del documento ser la correspondiente a la clasificacin simplificada en cuatro
regmenes de bienestar que corresponde a la clasificacin final propuesta en la
Tabla IV-2 y que se reproduce en la Figura IV-1.
186
Figura IV1
Mapa de los regmenes de bienestar en Amrica Latina
M
x ic
o
Honduras
Guatemala
Nicaragua
El Salvador
Venezuela
Costa Rica
Panam
Colombia
Ecuador
Per
Brasil
Bolivia
Par
a
C
h
i
l
e
gua
y
Argentina
Uru
gua
y
Nota:
Potencial Estado de bienestar (rojo): Argentina, Chile, Costa Rica, Brasil y Uruguay.
Informal-desestatizado (verde): El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Per y Paraguay.
Conservadores (azul): Ecuador, Mxico y Venezuela.
Duales (amarillo): Bolivia, Colombia y Panam.
V.
Regmenes de bienestar en Amrica Latina:

un anlisis histrico
La tipologa de regmenes de bienestar en Amrica Latina que aqu se propone es

el resultado de la aplicacin de mtodos estadsticos a conceptos complejos que
buscan caracterizar formas de organizacin econmica y social que son producto
de extensas trayectorias nacionales. Por lo mismo, antes de aplicarla, es conveniente evaluar hasta qu punto esa tipologa es consistente con ciertos rasgos fundamentales del desarrollo histrico y social de los pases que considera, en particular, en el plano poltico e institucional, identificando similitudes y diferencias
entre pases que integran las distintas categoras empleadas. Este contraste entre
la evidencia histrica y el anlisis estadstico de los regmenes de bienestar es un
elemento central del estudio de Esping-Andersen (1990), y se puede encontrar
tambin para un subconjunto de pases latinoamericanos en Martnez (2007).
187
Este anlisis se realizar siguiendo la tipologa propuesta en la seccin anterior, considerando para cada una de las categoras algunos antecedentes centrales de la historia social reciente y la estructura institucional de los pases que
la integran, de modo de poder identificar similitudes y diferencias entre ellos.
1.
Potenciales Estados de bienestar: Argentina, Brasil, Chile,

Costa Rica y Uruguay
Chile, Uruguay, Argentina y Brasil se encuentran entre los pases que MesaLago (1984) califica como pioneros del Estado de bienestar en Amrica Latina en trminos del tiempo y consiguiente expansin de la seguridad social15.
En estos pases las bases para la conformacin de sistemas de seguridad social
tienen sus inicios alrededor de la dcada de 1920. El desarrollo temprano de la
seguridad social en estos pases se expresa en que ellos son, junto a Costa Rica,
los que actualmente presentan mayores niveles de cobertura en esta materia
en la regin, independientemente de las reformas que hayan experimentado
en el camino.
Por qu el Estado de bienestar se desarroll ms temprano en estos pases? Segura-Ubiergo (2007) identifica cuatro elementos histricos cuya interaccin ha sido determinante en el desarrollo de elementos propios de los Estados de bienestar: (1) los procesos de desarrollo econmico e industrial; (2)
los grados de apertura comercial; (3) la presencia de gobiernos democrticos;
y (4) la existencia de un poder sindical de izquierda. Como puede apreciarse
en la Tabla V-1, dichos elementos estuvieron mayoritariamente presentes en la
historia econmica y poltica de estos pases durante buena parte del siglo XX,
con la sola excepcin de la apertura comercial
Tabla V1
Elementos de la conformacin de estados de bienestar
en la experiencia histrica latinoamericana
Argentina
Desarrollo econmico
e industrial
Apertura
comercial
Gobiernos
democrticos
Poder sindical
de izquierda
Brasil
Chile y Uruguay
Costa Rica
Fuente: elaboracin propia a partir de Segura-Ubiergo (2007: 49).
Adems de los mencionados, Mesa-Lago incluye a Cuba en esta categora.
15
188
Una de las conclusiones de Segura-Ubiergo es que los sistemas de bienestar existentes en Amrica Latina a excepcin de Costa Rica se desarrollaron
en el contexto de estrategias de desarrollo basadas en la sustitucin de importaciones. Con la posible excepcin de Mxico, todos los otros pases latinoamericanos que permanecieron significativamente abiertos al comercio durante el
perodo pre-globalizacin (1920-1970) fallaron en la construccin de Estados
de bienestar relativamente desarrollados (Segura-Ubiergo 2007: 36).
La relacin entre sustitucin de importaciones y desarrollo de sistemas de
seguridad social, sin embargo, no es obvia y en cierta medida contradice algunas
de las experiencias europeas en la construccin de Estados de bienestar. En el
contexto latinoamericano esta relacin parece ser una respuesta de los grupos
dominantes al fortalecimiento de la militancia sindical en los sectores industriales urbanos. En efecto, en muchos pases los Estados introdujeron legislaciones
sociales como un mecanismo para controlar a movimientos obreros y clases
medias urbanas crecientemente movilizadas, ms que como una respuesta a las
presiones ejercidas sobre los individuos por la competencia generada por la
apertura comercial, como es el caso del desarrollo de la mayora de los Estados de bienestar europeos. En Chile y Argentina, por ejemplo, las presiones
desde la base social por parte de una masa crtica de trabajadores en un sector
industrial de rpida expansin jugaron un rol clave. Sin embargo, las lites polticas a menudo actuaron de forma preventiva, no en respuesta a una demanda
especfica de clases, sino en un esfuerzo deliberado por cooptar, controlar y as
inmovilizar a grupos clave (Segura-Ubiergo 2007)16.
En Argentina, el crecimiento de una masa crtica de trabajadores del sector
industrial durante el siglo XX ejerci una fuerte presin sobre las lites. Esta
masa de trabajadores, organizados en sindicatos, se aglutin en torno a Juan
Domingo Pern y la defensa de la legislacin social que este haba impulsado
desde su poca a la cabeza del Departamento Nacional de Trabajo, llevando a
Pern a la presidencia en 194617. Probablemente, en ningn pas de Amrica
Latina la alianza entre el sindicalismo y un sector poltico ha sido tan duradera
En efecto, el objetivo de muchas de las concesiones en trminos de beneficios sociales fue

obtener la lealtad a la autoridad central del Estado de grupos sociales clave, como los militares,
servidores pblicos y una crecientemente movilizada clase industrial. Battle en Uruguay, Vargas en Brasil, Ibez en Chile, Pern en Argentina y Caldern Guardia en Costa Rica fueron
guiados por motivaciones similares cuando introdujeron o cuando hicieron respetar de forma
efectiva nuevas legislaciones sociales en sus pases.
17
El peronismo, convertido en smbolo de los derechos de los trabajadores, fue el principal
promotor de la estrategia de desarrollo por sustitucin de importaciones y del intervencionismo estatal, otorgando al sindicalismo, adems, un papel fundamental en el sistema poltico
argentino y en la propia administracin de prestaciones sociales (Murillo 2000).
16
189
como la que se produjo con el peronismo en Argentina. Esta alianza incluso fue
utilizada por gobiernos ms recientes para neutralizar la resistencia sindical a
reformas liberalizadoras, como ocurri en la Argentina durante el gobierno del
tambin peronista Carlos Menem.
Brasil ha gozado, histricamente, de un grado de desarrollo de su sector
industrial mucho mayor al de otros pases de la regin. Durante buena parte
del siglo XX este desarrollo estuvo volcado al mercado interno, siendo uno de
los pases latinoamericanos de menor apertura comercial. Pese a ello, el poder
de los movimientos de trabajadores de izquierda fue limitado, al menos hasta
la emergencia del Partido de los Trabajadores en la dcada de 1980, el que solo
llegara al poder al comienzo del siglo XXI. Segn Cardoso y Gindin (2007),
en Brasil
el corporativismo nunca signific la participacin de los sindicatos en las decisiones pblicas [] las instituciones corporativistas tenan como principal objetivo el control y la represin de las demandas de los trabajadores. La cooptacin
de los lderes sindicales ocurri no tanto como un intento de movilizar a las
masas en un escenario poltico populista, sino de bloquear el surgimiento de una
oposicin al Estado autoritario liderado por Vargas de 1937 a 1945 (Cardoso y
Gindin 2007: 6)18.
La historia contempornea del Uruguay, por su parte, se caracteriza por

una alta continuidad democrtica solo interrumpida por la dictadura de 1973
a 1985, por un alto nivel de sindicalizacin, unido a una alternancia en el
poder entre un partido identificado con los trabajadores urbanos el Partido
Colorado y otro identificado con el sector agropecuario el Partido Blanco, que en buena medida reproduce el tipo de alianza que en varios pases
europeos dio origen a Estados de bienestar de corte socialdemcrata. Uruguay
tuvo durante la segunda mitad del siglo XX, al igual que Chile y Argentina, un
grado relativamente alto de desarrollo econmico, industrializacin y urbanizacin, lo que permiti el surgimiento de una clase trabajadora amplia, en conjunto con la existencia de sindicatos fuertes y autnomos y un poderoso Partido
Colorado. Uruguay desarroll tempranamente su sistema de seguridad social,
el que se extiende hasta hoy como uno de los de mayor cobertura en Amrica
Posiblemente, por estas razones en Brasil los sindicatos no establecieron lazos fuertes con los
partidos polticos hasta la dcada de 1980. Este tipo de relacin preventiva entre el mundo
poltico y el de los trabajadores incluso perme la Constitucin de 1988, la que contuvo numerosas disposiciones en materia previsional y motiv el posterior desarrollo de un sistema
no contributivo de pensiones rurales que es el mayor de su especie en Amrica Latina.
18
190
Latina, lo que resulta relevante en un pas con patrones demogrficos de pas

desarrollado (Martnez 2007).
Al igual que Argentina y Uruguay, Chile experiment durante la segunda
mitad del siglo pasado un grado relativamente alto de desarrollo econmico,
industrializacin y urbanizacin. Los partidos de izquierda fueron, durante la
segunda mitad del siglo XX, comparativamente fuertes, lo que se sum a un
movimiento sindical que fue, hasta el golpe militar de inicios de la dcada de
1970, activo, independiente y altamente militante. Pese a ello, el desarrollo de
la seguridad social en Chile fue conflictivo y segmentado. Tanto el sistema de
pensiones como el sistema pblico de salud y la enseanza primaria obligatoria se originaron en reformas introducidas en la dcada de 1920, bajo presin
militar, ante la resistencia de un sistema poltico ineficaz y conservador. Este
impulso reformista, unido al descrdito del parlamentarismo, dio origen a una
Constitucin de carcter marcadamente presidencialista en 1925. Aun as, ni
el sistema de pensiones ni el de salud fueron capaces de adoptar una lgica
universalista, ofreciendo un tratamiento claramente preferencial a los empleados pblicos, los militares y a los sectores medios industriales y de servicios.
Las reformas de corte neoliberal aplicadas durante la dictadura (1973-1989)
incorporaron al sector privado como administrador de beneficios sociales, pero
no revirtieron los avances alcanzados por la seguridad social en materia de cobertura19. No obstante, solo a comienzos del siglo XXI el sistema de seguridad social tuvo un claro giro hacia la generacin de derechos econmicos y
sociales. Las reformas al sistema de salud, de pensiones y la creacin de un sistema de desempleo transformarn a Chile en el pas de la regin que, junto a
Uruguay, ms se aproxima a lo que Esping-Andersen califica como regmenes
socialdemcratas.
Costa Rica, por su parte, tuvo un desarrollo de su estado de bienestar entre 10 y 20 aos ms tardo que los dems pases de este grupo, pero los ha
ido alcanzando en trminos de cobertura y niveles de proteccin. Este pas se
caracteriza por su alta continuidad democrtica y por una apertura comercial
significativamente superior al resto. De hecho fue el pas latinoamericano de
mayor apertura comercial durante la segunda mitad del siglo XX. Pese a contar
con una clase obrera organizada relativamente pequea, pero poderosa, su limitado volumen fue compensado por un partido socialdemcrata particularmente
fuerte, el Partido de Liberacin Nacional (PLN), el cual domin la poltica
desde 1949, con mayora en el congreso entre 1953 y 1978.
Ms aun, puede argumentarse que algunas de estas reformas como la del sistema de pensiones en 1979, previa a la creacin del sistema de capitalizacin individual involucraron un
avance significativo en la eliminacin de discriminaciones entre grupos de trabajadores.
19
191
Los pases que integran este grupo se caracterizan tambin por una solidez
institucional mayor que la del resto de Amrica Latina. Es as como en este grupo la capacidad del Congreso se juzga como media o alta para todos los pases,
con la sola excepcin de Argentina (Stein et al. 2006). Esta alta capacidad de los
congresos es retribuida con el nivel promedio ms alto de la regin de confianza en el poder legislativo y por una mayor independencia judicial20.
De esta manera, se observa en el grupo de pases que han sido caracterizados como potenciales Estados de bienestar una continuidad democrtica mayor
que la del promedio de Amrica Latina, una mayor solidez institucional, un
proceso de industrializacin temprana y la presencia de un movimiento sindical
relativamente independiente, acompaados o sustituidos por partidos de corte
socialdemcrata. Aun as, la exclusin de sectores rurales y marginales urbanos
importantes y la presencia de oligarquas poderosas impidi, en la mayora de
estos pases, la conformacin de alianzas polticas de suficiente amplitud y continuidad como para instaurar Estados de bienestar lo suficientemente slidos.
En su lugar, tendi a generarse soluciones parciales orientadas ms a neutralizar
la presin de los trabajadores que a traducirla en un conjunto de derechos econmicos y sociales universales. Es as como la seguridad social en muchos de
estos pases tuvo una dinmica segmentada, expresada en regmenes preferenciales para los sectores de trabajadores ms influyentes y la exclusin del resto.
2.
Regmenes conservadores: Ecuador, Mxico y Venezuela
Los pases que han sido identificados con regmenes de bienestar conservadores
son aquellos en los que las empresas y las familias tienen el papel ms importante como proveedores de bienestar. Al hacer esta caracterizacin no hay que
olvidar que ella se basa en el hecho de que determinados beneficios sociales son
provistos segmentadamente segn la insercin sectorial de los trabajadores y
que la distribucin de roles en la familia se refleja en la distribucin de recursos
y servicios a sus miembros21.
Esta variable es la respuesta promedio de los ejecutivos de empresa encuestados en cada

pas al enunciado: El Poder Judicial de su pas es independiente de influencias polticas de
funcionarios de gobierno, ciudadanos o empresas (1 = no, existe una fuerte influencia; 7 = s,
es totalmente independiente) (Stein et al. 2006: 95).
21
Tanto en Ecuador como en Mxico la poblacin indgena es la mitad de la poblacin, y la
mezcla est presente en buena parte del resto no indgena (Martnez 2007: 3), lo que puede
tener influencia sobre la estructura familiar y la forma en que esta provee bienestar a sus
integrantes.
20
192
Los pases que integran este grupo se caracterizan por una historia polticoinstitucional bastante dismil, la que va desde el rgimen unipartidista del PRI,
que domin la poltica mexicana por 60 aos, hasta la extrema dispersin poltica de Ecuador, pasando por un rgimen bipartidista durante cuatro dcadas
de poltica venezolana (1958-1998). No obstante, estos tres pases tienen un
elemento fundamental en comn: la importancia del petrleo como fuente de
divisas e ingresos fiscales. En efecto, en todos ellos los ingresos fiscales provenientes de recursos naturales representan una mayor proporcin de los ingresos
del gobierno central (30% en promedio) respecto del resto de Amrica Latina.
Como se discute ms adelante, estas rentas del petrleo han tenido tres
efectos importantes sobre las finanzas pblicas: por un lado, han proporcionado una fuente abundante de ingresos no tributarios que, en lugar de elevar
el gasto pblico ha permitido reducir la carga tributaria sobre la base de numerosas exenciones y franquicias; en segundo lugar, parte importante de estas
rentas han sido administradas fuera del presupuesto, otorgando un alto grado
de discrecionalidad a los gobiernos en la distribucin de beneficios; y por ltimo, han generado una alta volatilidad en los ingresos fiscales, lo que involucra
alternar perodos de extrema abundancia con otros de escasez, desequilibrio y
ajuste, generando una serie de inconsistencias temporales en la conduccin de
las polticas pblicas. Estos fenmenos han alentado comportamientos clientelsticos y oportunistas que le han permitido a grupos influyentes capturar parte
importante de las rentas del petrleo, en la forma de tratamientos tributarios
preferenciales, beneficios sociales segmentados y subsidios encubiertos que, pasados los perodos de abundancia ha resultado difcil revertir. Entre los beneficiados por estas prcticas se encuentran un sindicalismo desarrollado al amparo
del Estado y con una fuerte dinmica de reciprocidad, al menos en Mxico y
Venezuela. Esto genera, en consecuencia, un tipo de segmentacin, basada en la
adscripcin laboral, distinta de la observada en los pases del centro de Europa,
pero no por ello menos relevante para la distribucin de bienestar y la mantencin del estatus y las jerarquas sociales.
Mxico es el pas cuya historia institucional ms se acerca a los pases aqu
definidos como potenciales Estados de bienestar. En efecto, Segura-Ubiergo
acepta que en en trminos de desarrollo econmico, apertura comercial y
poder de los trabajadores de izquierda, Mxico est mucho ms cerca de Argentina que de Guatemala, Ecuador, Paraguay, El Salvador y Repblica Dominicana. Si analizamos cambios en los paradigmas de poltica en los ltimos
aos, posiblemente Mxico se encuentre muy cerca de Chile (Martnez 2007).
Segura-Ubiergo argumenta, sin embargo, que las diferencias entre Mxico y
Argentina son suficientemente grandes como para entender que el primero
no haya conseguido desarrollar un Estado de bienestar, lo que el segundo ha
193
conseguido al menos en parte (Segura-Ubiergo 2007). La principal diferencia

radicara en que Argentina ha disfrutado de mayores grados de desarrollo econmico e industrializacin, as como de un sector informal considerablemente
ms pequeo que en Mxico.
El caso del PRI
Mxico pertenece al grupo de pases que comenz la conformacin de sus Estados de bienestar hacia finales de la dcada de 1930 e inicios de la dcada de 1940.
En trminos de la influencia de los movimientos sindicales, la historia del Partido
Revolucionario Institucional (PRI), que domin el poder desde la dcada de 1930
hasta inicios del ao 2000, es muy reveladora. En Mxico, los sindicatos entraron al juego poltico durante la revolucin. Luego de participar activamente en
la guerra, en 1919 formaron el Partido Laborista, que apoy la eleccin de un par
de presidentes, obteniendo a cambio puestos polticos y una legislacin laboral
favorable, que compensaba su debilidad en la negociacin con los empresarios.
En 1936, con el impulso del presidente Lzaro Crdenas, se cre la Confederacin
de Trabajadores de Mxico. El mismo Crdenas cre en 1938 el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM), incorporando a los trabajadores en su conformacin.
Los sindicatos funcionaron, consecuentemente, como mquinas electorales para
el PRM, que luego se convertira en el Partido Revolucionario Institucional (PRI).
Mediante la articulacin de un conflicto laboral, Crdenas logr nacionalizar el petrleo en 1938, a cambio de lo cual los trabajadores recibieron beneficios sociales
y sus lderes, influencia poltica en el mundo industrial. El PRI puso en prctica, al
igual que los lderes de otros pases de la regin, una poltica de industrializacin
por sustitucin de importaciones e intervencin estatal. En los aos 90 del siglo
pasado, al igual que en el caso de los peronistas en Argentina, eventualmente
el PRI impulsara reformas, en el gobierno de Carlos Salinas, tendientes a la liberalizacin de la economa y la reduccin del tamao del Estado. La principal
agrupacin de trabajadores (CMT), controlada por el PRI, apoy explcitamente las
medidas, firmando acuerdos corporativos con el empresariado y promoviendo la
integracin de Mxico al NAFTA (Murillo 2000). Fuera de los movimientos sindicales prcticamente todos subordinados al PRI la izquierda mexicana ha sido
histricamente dbil.
En Venezuela, el partido Accin Democrtica impuls durante su primer

gobierno (1946-48) el surgimiento de sindicatos, alentando su movilizacin.
Lderes sindicales del partido promovieron la fundacin de la Confederacin de Trabajadores de Venezuela (CTV). Los sindicatos, consecuentemente,
194
sirvieron de mquina electoral al partido, que impuls una poltica de accin

estatal activa y sustitucin de importaciones. A cambio, el gobierno concedi
beneficios sociales y laborales (Murillo 2000). A diferencia de los pases que
se han denominado potenciales Estados de bienestar, en Venezuela el sector
industrial se expandi solo en forma lenta hasta la dcada de 1950, lo que se
complement con una relativamente ms lenta urbanizacin, al menos hasta la
dcada de 1960. Ambas condiciones no facilitaron el surgimiento de un movimiento sindical tan fuerte como en los pases del grupo de potenciales Estados
de bienestar. Esta relativa debilidad del movimiento sindical, sin embargo, se
vio compensada en alguna medida por el enorme xito electoral de Accin Democrtica (con un promedio de apoyo electoral del 69% entre 1945 y 1979).
Los sindicatos, sin embargo, no fueron completamente incorporados a la coalicin gobernante hasta la dcada de 1960: antes estaban en una posicin de
subordinacin al partido, el cual se volvi crecientemente conservador.
Hacia fines de la dcada de 1980 los dirigentes sindicales apoyaron la candidatura populista de Carlos Andrs Prez. Este, tras asumir el poder impuls
reformas muy diferentes de las que haba llevado a cabo en su primer mandato en la dcada de 1970, promoviendo la liberalizacin comercial, ajustes
macroeconmicos y reforma del Estado. Sin embargo, a diferencia de los dos
casos antes mencionados, la CTV respondi con la primera huelga general de
la historia de ese pas, seguida por una serie de manifestaciones que dificultaron
el proceso de reforma, hasta que las intenciones reformistas del gobierno se
vieron atenuadas bajo protestas sociales y dos intentos de golpe de Estado por
parte de las fuerzas armadas (Murillo 2000).
La historia contempornea de Ecuador se caracteriza por un sistema poltico altamente disperso e inestable, con alta frecuencia de gobiernos en minora legislativa que han sido extremadamente vulnerables a las presiones de
intereses corporativos. Estas presiones han tenido un origen tanto territorial
como econmico. Unidas a las dificultades del proceso legislativo, ellas se han
traducido en una importante canalizacin de recursos fiscales por medios extrapresupuestarios, expresada, por ejemplo, en significativos subsidios a los combustibles. Este tipo de subsidios, unidos a la baja carga tributaria, han dejado
poco espacio para construir un sistema de seguridad social, el que tampoco
habra contado con una fuerza sindical poderosa que lo apoyara. Como resultado de esta configuracin institucional, Ecuador es uno de los pases de Amrica
Latina con menor confianza en instituciones pblicas como el Congreso y el
Poder Judicial.
De esta manera, es posible observar que en los pases con regmenes de
bienestar conservadores, la segmentacin y la jerarquizacin parece ser reflejo
de una relacin clientelstica del Estado con ciertos grupos de poder y, como
195
tal, se expresa a travs de mltiples mecanismos, de los cuales la seguridad social es solo una parte relativamente menor, pero que se ve en forma indirecta
afectada por el impacto de tratamientos tributarios de excepcin que erosionan la base tributaria capaz de darle sustento. Esta modalidad de segmentacin tiene tambin su correlato en el desarrollo del movimiento sindical, que
al menos en Mxico y Venezuela se produjo en buena medida al amparo del
Estado y sustentado en relaciones de reciprocidad que en las dcadas de 1980
y 1990 incluso jugaron en contra de los intereses inmediatos de los sectores
representados por aquel.
3.
Regmenes duales: Bolivia, Colombia y Panam
Nuestra caracterizacin de los regmenes duales se basa en la identificacin de

proveedores de bienestar excluyentes entre s. Por lo tanto, se ha llegado a considerar que la informalidad resulta incompatible con una provisin de bienestar
significativa desde el Estado o desde el mercado. Estas dinmicas excluyentes
sugieren pases con mayores grados de conflictividad que el promedio, as como
sectores informales cuyas dimensiones se aproximan a las de una economa sumergida, la que impide la estabilizacin de las normas necesarias para que el
Estado o el mercado se consoliden como proveedores de bienestar.
Esta caracterizacin parece en particular apropiada para Bolivia y Colombia, que representan sociedades profundamente divididas y que han albergado
importantes conflictos en las ltimas dcadas. En el caso de Bolivia, a la divisin
entre indgenas y no indgenas, se suma la divisin entre la zona andina y la
zona de los llanos, cruzada tambin por diferentes dotaciones de recursos naturales y culturas dominantes. Esto mantuvo a Bolivia en una situacin de alta
inestabilidad poltica durante varias dcadas. Bolivia fue, al menos durante la
segunda mitad del siglo XX, uno de los pases latinoamericanos de mayor apertura comercial. El movimiento obrero de izquierda ha estado acotado a algunos
enclaves mineros y limitado estructuralmente por la extensin de la economa
rural y del sector informal. Esto, unido a un bajo nivel de desarrollo econmico
e industrializacin y a un muy bajo nivel de urbanizacin, ha impedido contar
con los recursos y la institucionalidad necesarios para la conformacin de un
potencial Estado de bienestar.
Colombia, pese a haber mantenido un sistema poltico bipartidista con
alternancia en el poder durante parte importante del siglo XX, fue cayendo,
durante la segunda mitad del siglo, en un espiral de violencia que ha afectado
profundamente al pas y en el cual han intervenido, en distintas etapas, el
contrabando, el narcotrfico, las mafias urbanas, los movimientos guerrilleros
196
y los grupos paramilitares. La presencia de estos actores ha debilitado en

muchos casos por temor la emergencia de otros actores sociales que la literatura asimila al desarrollo de un Estado de bienestar. Hasta el da de hoy
estos fenmenos se expresan en la dificultad del Estado para controlar ciertos
segmentos de su territorio. Esto ha conducido a diversas reacciones, como una
Constitucin que impuso una estructura considerablemente ms descentralizada del pas, importantes reformas sociales y una fuerte movilizacin militar.
Estas polticas y reformas han mejorado las condiciones de vida y el bienestar de la poblacin en los segmentos ms modernos e integrados del pas,
pero al mismo tiempo acentan el contraste con los territorios o segmentos
de la poblacin incorporados a la economa sumergida, haciendo evidente el
dualismo en la provisin de bienestar. Ms aun, el caso de Colombia ilustra
cmo la informalidad extrema en la forma de una economa sumergida no
solo impide el crecimiento de otros proveedores de bienestar, sino que limita
su efectividad, al representar una amenaza sobre la integridad y la propiedad
de las personas.
El caso de Panam presenta algunos rasgos diferentes de los recin descritos. En particular, se trata de un pas de una independencia considerablemente
ms tarda del resto y cuya historia a lo largo del siglo XX ha estado dominada
por la temtica del canal de Panam y por la influencia de caudillos polticos22.
Luego de una larga seguidilla de negociaciones que culminaron en 1977, se
determin que la administracin completa del canal de Panam pasara a manos
de ese pas a fines de 1999. El movimiento sindical panameo se organiza en la
dcada de 1920 y fue apoyado por el general Omar Torrijos, el que gobern por
cerca de una dcada y otorg espacios desde el poder al movimiento sindical,
aunque ello a la vez signific la prdida de autonoma de este. Bajo el mandato
de Torrijos se crea el Cdigo del Trabajo, bajo la condicin de que algunos
reclamos sociales a los empleadores los postergaran para garantizar la unidad
nacional y as enfrentar la lucha por el rescate total de la soberana del Canal.
Un par de aos luego de muerto Torrijos en 1981, asume el poder Manuel Antonio Noriega, que gobern entre 1983 y 1989, ao en que Panam es invadida
por Estados Unidos, bajo la justificacin de la persecucin de Noriega, acusado
por el pas norteamericano de narcotrfico. Luego de la invasin, el pas retom
la senda democrtica.
De esta manera, los pases que han sido clasificados como regmenes
de bienestar duales no cuentan con Estados o sectores privados dbiles. En
Desde la inauguracin del canal, en 1914, este se convirti en fuente de ingresos para el pas y
en una fuente de controversias con Estados Unidos, que posea la concesin de la administracin del canal y una franja de control militar en torno a l.
22
197
ellos se observa histricamente una vocacin reformista, polticas pblicas

modernas y acciones potentes de afirmacin de soberana, as como segmentos pujantes del sector privado. Lo caracterstico es la incapacidad de estos
Estados y mercados tal es el caso de Bolivia y Colombia para imponer
su dinmica sobre el conjunto de la poblacin en presencia de una economa sumergida que maneja recursos importantes o abarca extensiones importantes del pas. Estas divisiones y el peso de la economa sumergida se han
acentuado con el desarrollo de la llamada narcoeconoma. En trminos de la
confianza en el Congreso, los pases de este grupo presentan un nivel medio
(Bolivia, Panam) y alto (Colombia), pero siempre el ms bajo de los cuatro
grupos de pases. Asimismo, el nmero efectivo de partidos legislativos es el
ms alto de la regin y se encuentran las ms bajas calificaciones al nivel de
independencia judicial.
4.
Regmenes informales desestatizados: El Salvador, Guatemala, Honduras,

Nicaragua, Paraguay y Per
En la tipologa propuesta, los regmenes informales desestatizados se caracterizan fundamentalmente por una virtual ausencia del Estado como proveedor
significativo de bienestar, siendo reemplazado por la informalidad, el mercado
y/o las familias. Se trata, en buena medida, de la anttesis del Estado de bienestar. Los pases que, en virtud del anlisis estadstico de la seccin anterior, han
sido clasificados en este grupo incluyen a algunos de los pases ms pobres y
menos urbanizados de la regin, lo cual sugiere una economa y una sociedad
caracterizada por relaciones precapitalistas y, en algunos casos, premodernas en
el sentido sociolgico del trmino.
Las instituciones precapitalistas y el alto grado de ruralidad se expresan
en buena medida en la importancia de la propiedad de la tierra como factor de
poder y de conflicto, y en un sindicalismo extremadamente dbil por la ausencia
de un sector industrial moderno. En buena parte de los pases de este grupo
esta situacin se ha traducido en conflictos armados. De hecho, en este grupo
se encuentran los pases con la historia de conflictos armados ms intensa de la
regin con la sola excepcin de Colombia, incluida en el grupo de pases con
regmenes duales. En particular, El Salvador, Guatemala y Nicaragua experimentaron prolongados conflictos que tuvieron entre sus motivaciones principales la lucha por la propiedad de la tierra y el enfrentamiento con oligarquas
poderosas. Aun en Per, los movimientos guerrilleros que emergieron en la
segunda mitad del siglo XX se refugiaron en zonas rurales intentando levantar
un discurso agrarista e indigenista.
198
Aunque en varios de estos pases (El Salvador y Guatemala) los conflictos

terminaron con acuerdos de paz que aspiraron no solo a terminar las hostilidades, sino a producir cambios profundos en la sociedad que involucraban una
mayor autonoma y recursos y obligaciones del Estado, parte importante de
estos acuerdos no han logrado cumplirse en plenitud, especialmente en Guatemala, por la resistencia de sectores empresariales y terratenientes que han
impedido generar los recursos pblicos suficientes para materializarlos. Estos
sectores no han encontrado un contrapeso relevante en el movimiento sindical,
virtualmente inexistente en varios de los pases de este grupo.
A diferencia de los pases centroamericanos, Paraguay no experiment
conflictos armados, pero s estuvo dominado por la dictadura ms personalista y prolongada de Sudamrica. De este modo, la transicin a la democracia se
produjo despus de medio siglo de autoritarismo, sin organizaciones sociales
ni sindicales capaces de presionar al Estado. En tales circunstancias, no es de
extraar que la seguridad social est restringida a un grupo minoritario de la
poblacin, compuesto fundamentalmente por empleados pblicos, militares
y policas.
Per, por su parte, inici la conformacin del sistema de seguridad social a
comienzos de la dcada de 1940. Este proceso, sin embargo, fue dbil, en buena
medida por un feble desarrollo econmico y porque el movimiento obrero de
izquierda en Per, al igual que en Bolivia, no ha sido particularmente poderoso,
afectado tambin por la incidencia de un sector informal muy significativo. La
principal fuerza de izquierda, la Alianza Popular Revolucionaria Americanista
(APRA) fue influyente desde mediados del siglo XX, pero no logr llegar al gobierno al menos hasta la transicin democrtica en la dcada de 1980, que luego
de una profunda crisis econmica abri paso a un rgimen semiautoritario que
combin populismo y liberalismo. De esta manera, mientras otros pases sentaban las bases para la generacin de un Estado proveedor de bienestar, Per
no particip del proceso ni gener los recursos suficientes para hacerlo. La
creacin de un sistema de pensiones de capitalizacin individual en la dcada
de 1990 fue una oportunidad para extender la cobertura de la seguridad social,
pero el extremo liberalismo que adopt el sistema de pensiones peruano, aun
superior al de Chile, determin la exclusin de una amplia masa de trabajadores informales. Aun as, Per muestra espacios de modernidad y participacin
estatal algo superiores a los dems pases de este grupo.
A diferencia de los pases con regmenes duales, los pases de este grupo
han mostrado desde 1990 formas de gobierno caracterizadas por la predominancia de partidos nicos a cargo del gobierno. Este es el caso de Guatemala
(1996-2004), Honduras (1990-) y Per (1993-2000), que han contado con mayora legislativa; y de El Salvador (1990-2006), Paraguay (1990-94; 1997-2006)
199
y Per (1990-92; 2000-2006)23. Esta caracterstica tambin se refleja en un

nmero relativamente bajo de partidos legislativos, siendo el ms bajo de la
regin: solo Per y Guatemala poseen una conformacin legislativa con ms
de cuatro partidos efectivos. Por otra parte, los regmenes informales tienen el
nivel de independencia judicial ms bajo de los cuatro grupos definidos en este
trabajo. Todo esto sugiere una institucionalidad poltica en cierta medida dbil,
que tiende a ser dominada por caudillismos o autoritarismos que probablemente retroalimentan las barreras para dotar al Estado de mayores recursos.
De esta manera, los pases con regmenes informales desestatizados tienden a albergar relaciones precapitalistas y premodernas que se reflejan en la
naturaleza de sus conflictos internos, y en la debilidad de sus instituciones polticas. En este caso, la informalidad ya no es necesariamente una barrera frente
a un Estado poderoso o un mercado pujante, sino que se expresa ms bien en
instituciones y actores an incipientes como para hacerles peso. No obstante,
la ausencia del Estado en estos pases est lejos de ser compensada por la comunidad y la familia, que se expresa en altos grados de inseguridad, violencia,
formas disfuncionales de cohesin como las maras, todo lo cual ha llevado
a fracciones importantes de la poblacin a emigrar. Esto hace que sean las remesas del exterior, ms que la convivencia, el principal factor que transforma a
la familia en un proveedor importante de bienestar.
El anlisis de algunos aspectos de la historia poltica y social de los pases
considerados en este estudio reafirma, en buena medida, la tipologa propuesta
para regmenes de bienestar en la regin, y la enriquece al mostrar la importancia de determinados actores como proveedores de bienestar y que tiene su
correlato en las caractersticas del sistema poltico y en la presencia o ausencia
de actores sociales claves.
En algunos casos ese correlato revela las condiciones particularmente dramticas que han acompaado el desarrollo de los regmenes de bienestar. As
por ejemplo, la jerarquizacin generada por los regmenes conservadores de
Stein et al. clasifican como Un solo partido/Minora a El Salvador para el perodo 1990-2006.
Al mismo tiempo, clasifica como gobierno de Coalicin/Mayora o casi mayora a El Salvador para el perodo 1994-97. Claramente, ambos tipos de gobierno son excluyentes, por lo
que se asume que existe un error en la presentacin de los datos. Simultneamente, Paraguay
solo se clasifica para los perodos 1990-94 y 1997-2006 (Un solo partido/Minora), quedando vacante el perodo 1994-97 para dicho pas. Para todos los dems pases de la muestra se
presenta los tipos de gobierno para todo el intervalo 1990-2006. Esto permite suponer razonablemente que el gobierno de Coalicin/Mayora o casi mayora, asignado a El Salvador
para el perodo 1994-97, corresponde en realidad a Paraguay. En cualquier caso, para efectos
de este anlisis se han considerado: (a) Un solo partido/ Minora para El Salvador para el
perodo 1990-2006; y (b) Un solo partido/Minora para Paraguay 1990-94 y 1997-2006,
dejando vacante el perodo intermedio.
23
200
la regin est ms dominada por relaciones de reciprocidad con el Estado y el

patrimonialismo que con posiciones de estatus en el desarrollo productivo. Los
regmenes duales estn asociados a importantes tensiones polticas, y los regmenes desestatizados generan altos niveles de inseguridad que llevan incluso a
expulsar a parte importante de la poblacin en busca de mejores condiciones
laborales y de vida.
A partir de este mismo ejercicio, sin embargo, tambin pueden identificarse los pases que se encuentran en situaciones ms ambiguas respecto de la clasificacin propuesta. Este es el caso de Argentina, que habiendo sido incluida en
el grupo de potenciales Estados de bienestar revela algunos rasgos propios de
los regmenes conservadores; de Panam, que se ha desarrollado en condiciones
considerablemente ms pacficas y armnicas que los dems pases del grupo
de regmenes duales, y Per, que pese a estar incluido en el grupo de pases con
regmenes informales desestatizados, tambin muestra rasgos propios de los
regmenes duales.
Cabe adems sealar que la tipologa propuesta captura ms la trayectoria
pasada de los pases que los proyectos polticos o sociales que intentan cambiar
su trayectoria futura. Este es el caso, por ejemplo, de Chile, que, en la medida
que implemente con xito el conjunto de reformas sociales en curso, puede
transformarse en un rgimen ms propiamente socialdemcrata; o de Venezuela o Nicaragua, cuyos proyectos polticos actuales incluso desafan tipologas
derivadas de pases occidentales con economas de mercado.
VI.
Regmenes de bienestar latinoamericanos, desarrollo

socioeconmico y cohesin social
Sobre la base del anlisis estadstico y de la evidencia proveniente de la historia poltica y social de los pases ha resultado una tipologa robusta en cuanto
a capturar rasgos fundamentales de la provisin de bienestar en los pases de
Amrica Latina. Ello no obsta para calificar el ejercicio como esencialmente
exploratorio, lo que se refleja, por ejemplo, en la ambigedad de la clasificacin de algunos pases que se ubican en posiciones lmites entre las distintas
categoras.
Esta forma de analizar los regmenes de bienestar, sin embargo, captura
solo una de las dimensiones propuestas por Esping-Andersen (1990), cual es la
configuracin de los proveedores de bienestar, quedando fuera las dos dimensiones restantes: (a) los resultados de bienestar, definidos por Esping-Andersen
como desmercantilizacin; y (b) la retroalimentacin del sistema a travs de
los efectos de estratificacin. Estas dos dimensiones son relevantes porque se
201
relacionan con la eficacia del rgimen de bienestar en trminos de contribuir a

modificar el resultado distributivo que genera el libre funcionamiento del mercado del trabajo, por un lado, y, por el otro, porque determinan la estabilidad
del rgimen de bienestar en trminos de su capacidad de sustentarse sobre el
rol de ciertos actores sociales y su interaccin a travs de procesos polticos y
econmicos.
Por lo mismo, para el anlisis se propone en primer lugar (siguiendo a
Gough) evaluar los resultados de los regmenes de bienestar no en trminos
de desmercantilizacin, sino directamente como el logro de ciertos estndares sociales considerados como mnimos (Gough et al. 2004). As, en esta
seccin se revisar un conjunto de indicadores sociales para los pases de la
regin, agrupados en los cuatro regmenes de bienestar identificados. Para
contextualizar estos indicadores se considera tambin informacin referente a
la evolucin econmica y sociodemogrfica de los pases. En seguida, se evaluarn los efectos de estratificacin vinculando los regmenes de bienestar con
los patrones de cohesin social. La eleccin del concepto de cohesin social
para realizar este anlisis pone atencin a su capacidad de vincular fenmenos
econmicos y sociales con las percepciones, expectativas y actitudes de las
personas, que, en definitiva, determinan la capacidad de los habitantes de un
pas para constituirse como sociedad. De esta manera, nuestro anlisis apunta
a una dimensin ms elemental que los efectos de estratificacin de EspingAndersen, reflejando con ello la diferencia en la trayectoria social de los pases
de Amrica Latina.
1.
Desempeo socioeconmico de los diferentes regmenes de bienestar

latinoamericanos
Sobre la base de la clasificacin de pases por regmenes de bienestar de la

Tabla III-1, se realiza a continuacin un primer anlisis de su desempeo en
materia social y econmica a partir de algunos indicadores convencionales sobre la materia. Este anlisis es especialmente relevante en el contexto de pases
que, a diferencia de los pases desarrollados estudiados en la literatura sobre
regmenes de bienestar, no solo se encuentran en un menor nivel de desarrollo,
sino que presentan mayores diferencias a este respecto entre ellos mismos. De
hecho, esta es la principal razn que nos ha llevado a calificar el concepto de
bienestar presumiblemente relacionado al desarrollo y a considerar el concepto de desmercantilizacin del trabajo como una dimensin de importancia
secundaria para pases de menor desarrollo, excluyndolo de la metodologa
para caracterizar los regmenes de bienestar en Amrica Latina.
202
De esta manera, el examen del desempeo socioeconmico de los distintos regmenes puede proporcionar una idea sobre su capacidad para generar
mejores condiciones de vida para la poblacin y, por tanto, de bienestar. En los
cuadros que siguen, este anlisis se hace en funcin de las medianas de indicadores sociales y econmicos correspondientes a cada grupo, de modo de ser
consistentes con el mtodo empleado para generar conglomerados, que tambin recurre a las medianas para calcular las distancias de los casos para formar
conglomerados.
a)
Indicadores sociales
La Tabla VI-1 presenta algunos indicadores sociales convencionales para cada

uno de los cuatro regmenes de bienestar identificados. Estos indicadores corresponden a la incidencia de la pobreza de acuerdo a la medida basada en un
ingreso per cpita de US$ 2 diarios a PPP, el coeficiente de Gini para desigualdad, el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD y la Esperanza de Vida
ajustado por Discapacidad (EVAD), calculado por la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS).
Tabla VI1
Indicadores sociales segn rgimen de bienestar
(Mediana simple)
% pobreza*
Coef. de Gini
IDH
Esperanza de vida
saludable**
Amrica Latina (17 pases)
23,2
0,536
0,78
62
Potenciales Estados de bienestar
8,3
0,524
0,85
66
Regmenes conservadores
32,3
0,528
0,78
64
Regmenes duales
23,2
0,584
0,79
62
Regmenes informales desestatizados
38,7
0,540
0,71
60
Notas:
* Mtodo ingreso U$ 2 diarios PPP.
** Promedio de esperanza de vida saludable entre hombres y muejres.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de la clasificacin de los Estados de bienestar y de los indicadores
de SEDLAC, CEPAL, PNUD y OPS.
Como puede apreciarse en la tabla mencionada, los potenciales Estados de

bienestar (PEB) superan a todos los regmenes restantes en los cuatro indicadores analizados. En particular, las medianas de los pases clasificados en este
rgimen indican menor incidencia de la pobreza, menor desigualdad, mayor
203
desarrollo humano y mayor esperanza de vida saludable que en cualquiera de

los restantes regmenes. Los regmenes conservadores se aproximan a los PEB
en dos indicadores: desigualdad (coeficiente de Gini) e IDH. En este ltimo
caso tambin existe cercana con los regmenes duales. Sin embargo, las distancias entre los PEB y los tres regmenes restantes son particularmente marcadas
para la incidencia de la pobreza, mientras que tambin existen brechas apreciables con los regmenes informales desestatizados en el IDH y la EVAD. En el
indicador de desigualdad, la mayor diferencia con los PEB se produce para los
regmenes duales.
Por su parte, los regmenes informales desestatizados presentan el peor
desempeo en todos los indicadores sociales, salvo el de desigualdad, en el que
la cifra para los regmenes duales es peor. Estos ltimos arrojan, sin embargo,
mejores indicadores que los regmenes conservadores en materia de incidencia
de la pobreza y prcticamente los iguala en el IDH24.
De estas comparaciones puede desprenderse que los PEB superan ampliamente a los regmenes informales desestatizados en su desempeo social,
quedando en una posicin intermedia los regmenes duales y los conservadores.
Los primeros muestran el peor desempeo en materia de desigualdad, lo que
es consistente con lo sealado antes: que hay una relacin excluyente entre informalidad, Estado y mercado. Los regmenes conservadores tienden a arrojar
mejores resultados en el IDH y la EVAD, ms sensibles al acceso a la educacin
y la salud, lo que podra ser consistente con el rol de empresas y familias en la
prestacin de estos servicios. Sin embargo, esto no es suficiente para equiparar
el aporte de los sistemas pblicos, que llevan a los PEB a superar a los regmenes conservadores en ambas variables. La participacin del Estado parece
contribuir significativamente al logro de mejores resultados sociales, mientras
que la informalidad puede no solo contribuir menos, sino incluso puede llegar
a perjudicar a algunos grupos.
b)
Crecimiento y competitividad
La Tabla VI-2 incluye algunos indicadores de crecimiento y competitividad para

cada uno de los regmenes de bienestar identificados por este estudio. En este
cuadro, los PEB nuevamente lideran a los dems regmenes de bienestar en ingreso per cpita y competitividad internacional, con una brecha especialmente
Es probable que las diferencias entre estos dos grupos en la incidencia de la pobreza est sesgada por la cifra de Argentina, correspondiente a zonas urbanas en el ao 2005, an influida
por el efecto de la crisis econmica que afect a ese pas cuatro aos antes.
24
204
significativa respecto de los regmenes informales desestatizados en ambas variables. Solo en materia de crecimiento, los PEB parecen ubicarse por debajo del
resto particularmente, en la ltima posicin, pero esta apreciacin merece
dos calificaciones. La primera es que el crecimiento considerado corresponde
al PIB total en lugar del PIB por habitante, en circunstancias que los pases que
integran el grupo de PEB tambin registran las menores tasas de crecimiento
poblacional en la regin. La segunda es que el clculo de la mediana de la tasa
de crecimiento para los PEB est fuertemente afectado por la magnitud de la
recesin argentina de la mitad del perodo considerado. De hecho, si se excluye
a Argentina de este clculo, la mediana del crecimiento de este grupo de pases
se eleva a 3,3% anual, lo que los ubicara en el primer lugar de la tabla junto a
los pases con regmenes informales desestatizados, aun antes de corregir por el
crecimiento poblacional.
Tabla VI2
Indicadores de crecimiento y competitividad
segn regmenes de bienestar
(Mediana simple)
PIB per cpita
a PPP 2004
Promedio de las tasas de

crecimiento 1995-2005
ndice de competitividad
mundial 2006
5554
2,90
3,9
8714
2,32
4,0
5554
2,55
3,6
Regmenes duales
6669
3,22
4,0
Regmenes informales desestatizados
4194
3,34
3,7
del BID, ILPES- CEPAL y el Foro Econmico Mundial.
En la comparacin del desempeo econmico de los distintos regmenes

de bienestar, los regmenes conservadores evidencian peores resultados que los
regmenes duales en las tres dimensiones consideradas. Este ltimo grupo tambin supera al rgimen informal desestatizado en materia de ingreso per cpita
y competitividad. Esto parece indicar que en los regmenes duales la relacin
excluyente entre informalidad y mercado y/o Estado puede ser ms daina para
el desarrollo social que para el crecimiento. El costo en eficiencia y en potencial
de crecimiento de una jerarquizacin basada en relaciones de reciprocidad y
patrimonialismo podra ser, en este sentido, ms perjudicial que la presencia de
un importante segmento de informalidad.
205
Las comparaciones anteriores permiten concluir de manera preliminar

que la mayor participacin del Estado en la generacin y distribucin de bienestar es claramente beneficiosa desde el punto de vista del desarrollo social y
no parece involucrar una prdida de competitividad ni de potencial de crecimiento. La mayor informalidad que se registra en los regmenes desestatizados
y duales no parece tener un costo en trminos de crecimiento pasado (estando
pendiente, sin embargo, la comparacin en tasas de crecimiento del ingreso per
cpita), pero s podra tenerlo respecto del crecimiento futuro, reflejado en la
baja calificacin que obtienen en materia de competitividad, similar a lo que
ocurre con los regmenes conservadores.
c)
Procesos de transicin
Finalmente, la Tabla VI-3 provee un ltimo conjunto de indicadores relacionados con la situacin de los pases que podran catalogarse en proceso de transicin hacia la modernidad. Entre estos se cuentan indicadores de urbanizacin,
participacin laboral femenina, dependencia de nios y adultos mayores y escolarizacin de la fuerza de trabajo.
Tabla VI3
Indicadores de transicin social segn regmenes de bienestar
(Mediana simple)
% de poblacin
rural
Dependencia
nios
Dependencia
adultos mayores
Promedio de aos de
escolaridad, alrededor del
ao 2005
PEA femenina
(2005)
29
49,2
8,7
8,1
37,2
12
41,6
11,8
9,7
39,6
24
49,2
9,0
8,3
36,3
Regmenes duales
29
47,7
7,8
9,5
37,6
Regmenes informales
desestatizados
42
59,0
8,2
7,0
32,3
Amrica Latina
(17 pases)
Potenciales Estados
de bienestar
Regmenes
conservadores
del Banco Mundial, CELADE- CEPAL y SEDLAC.
De acuerdo a estos indicadores, los PEB se encuentran considerablemente

ms avanzados en los procesos de urbanizacin, transicin demogrfica, escolaridad e incorporacin laboral de la mujer. Los regmenes informales desestatizados, en cambio, aparecen considerablemente ms atrasados de acuerdo a cada
206
uno de estos indicadores, con la sola excepcin de la dependencia de adultos

mayores, en la que superan levemente a los regmenes duales. Los regmenes
conservadores son algo ms urbanizados que los regmenes duales y evidencian,
al mismo tiempo, una mayor relacin de dependencia tanto de nios como de
adultos mayores, as como menores tasas de escolarizacin y menor participacin laboral de las mujeres, todo lo cual es consistente con un mayor rol de las
familias en la provisin de bienestar. Asimismo, las mayores diferencias entre
los regmenes informales desestatizados y duales parece encontrarse en el alto
grado de ruralidad de los primeros, acompaado de una importante brecha de
escolaridad.
Estas comparaciones conducen a preguntarse hasta dnde las diferencias
entre regmenes de bienestar no son simplemente la expresin de la ubicacin
de los pases que los integran en un proceso de desarrollo (al cual, como bien lo
documenta la literatura, se asocia la urbanizacin y al tamao del sector pblico
a travs de la llamada ley de Wagner25), o bien por la transicin demogrfica
que algunos autores tambin vinculan a una mayor demanda por servicios estatales (Lindert, 2004).
d)
Accin del Estado
El papel del Estado en los diferentes regmenes de bienestar en Latinoamrica puede ilustrarse a base de los indicadores de la Tabla VI-4. Estos muestran la brecha que en este sentido separa a los PEB de los regmenes informales
desestatizados tanto en trminos del tamao relativo del gasto pblico como en
trminos de la carga tributaria. Esta comparacin se ve reforzada por la brecha
en la importancia del gasto social y en el gasto pblico, donde los PEB otra
vez superan ampliamente a los regmenes informales. De este modo, el mayor
rol del Estado en la provisin de bienestar en los PEB se refleja no solo en el
tamao del Estado, sino en el nfasis social en la asignacin de los recursos
pblicos.
La ley de Wagner se basa en la expansin creciente de las actividades del sector pblico, y
particularmente del Estado, lo cual se transforma para el gasto fiscal en una expansin.
25
207
Tabla VI4
Indicadores de actividad estatal segn rgimen de bienestar
(Mediana simple)
Gasto pblico total
% del PIB
Gasto social como % del

gasto pblico total
Ingresos tributarios y contribuciones

sociales como % del PIB
24,2
47,7
15,4
30,3
64,5
18,8
24,6
38,6
12,6
Regmenes duales
23,8
35,1
16,9
Regmenes informales
18,5
41,6
14,8
del BID, ILPES- CEPAL y el Foro Econmico Mundial.
No obstante, esta relacin se ve matizada por varios factores. Primero, por

los indicadores fiscales de los pases clasificados en regmenes conservadores y
duales. Es as como estos revelan una importante brecha en sus cargas tributarias (12,6% del PIB v/s 16,9% del PIB, respectivamente), en tanto que en ambos la participacin del gasto social en el gasto pblico total es inferior tanto a
los PEB como a los regmenes informales desestatizados. Esto indica que, dadas
las relaciones entre los cuatro grupos en materia de ingreso per cpita y urbanizacin, deben estar presentes aqu factores que van ms all de una expresin
simple de la Ley de Wagner. Una hiptesis a este respecto, es que los patrones de cohesin social asociados a cada rgimen de bienestar pueden incidir
significativamente tanto sobre la magnitud de los recursos intermediados por el
Estado como sobre la manera en que estos se distribuyen y administran. En segundo lugar, la relacin entre indicadores de actividad estatal, desarrollo o urbanizacin no refleja necesariamente relaciones que puedan explicar la brecha
entre los pases de Amrica Latina y los pases desarrollados. Finalmente, las
importantes diferencias entre los distintos regmenes de bienestar en relacin
a sus variables sociodemogrficas llevan a preguntarse hasta dnde los cambios
que se produzcan en el futuro en este mbito pueden modificar tambin las demandas sobre el Estado, los patrones de cohesin social y los propios regmenes
de bienestar; interrogante que supera los lmites de esta reflexin.
e)
Conclusin
Cabe destacar que las diferencias encontradas a lo largo de esta seccin entre
los pases que integran los distintos regmenes de bienestar estn an lejos de
208
definir relaciones de causalidad. Los antecedentes y los mtodos usados no estn en condiciones de dilucidar en qu medida los mejores indicadores sociales
en pases con potenciales Estados de bienestar son producto de las prestaciones sociales entregadas por el Estado vis--vis el efecto de su mayor nivel de
desarrollo. Sin perjuicio de lo anterior, se pueden sacar cuatro conclusiones
importantes:
1.
2.
3.
4.
Los pases de la regin muestran una considerable dispersin de sus indicadores sociales, en un contexto general de alta pobreza y distribucin
desigual. Esto justifica medir los resultados de bienestar sobre la base de
indicadores sociales en lugar de hacerlo respecto de la desmercantilizacin
del trabajo.
Los pases con PEB dominan sobre el resto en trminos de indicadores
sociales y de modernidad. Esta situacin est acompaada de una participacin en forma significativa superior del Estado en la economa y un
peso sustancialmente mayor de las polticas sociales. Ni esta mayor participacin del sector pblico ni los menores niveles de desigualdad parecen
haber afectado la capacidad de estos pases para crecer.
Los pases con regmenes informales desestatizados muestran un desarrollo
social considerablemente ms atrasado, en el contexto de sociedades ms
tradicionales y jvenes. Pese a que este grupo evidencia un crecimiento
econmico algo superior, su capacidad para cerrar la brecha que los separa
del resto es dudosa, entre otras cosas por menores niveles de competitividad internacional. Este grupo de pases es el que cuenta con un Estado ms
pequeo, en el que este tiene un menor rol en la provisin de bienestar, lo
que no alcanza a ser compensado por el aporte de otros proveedores, como
la informalidad y las familias.
Los pases con regmenes conservadores y duales tienden a ubicarse en una
posicin intermedia entre los PEB y los regmenes informales desestatizados, pero con algunas particularidades en la comparacin entre ambos grupos. Es as como los pases con regmenes conservadores evidencian mayores niveles de pobreza que los pertenecientes al grupo con regmenes duales,
pero menor desigualdad. Esto sin duda se debe a que los primeros cuentan
con un ingreso per cpita menor, brecha que tendera a acentuarse por el
mayor crecimiento promedio de los pases con regmenes duales. Del lado
fiscal, la nica diferencia relevante corresponde a la menor carga tributaria
de los regmenes conservadores. De este modo, los ingresos del petrleo
tampoco parecen haber ayudado a los pases con regmenes conservadores a
superar la pobreza ni a crecer ms rpido, careciendo de los recursos fiscales
para compensar significativamente la situacin de los ms pobres.
209
2.
La cohesin social en los diferentes regmenes de bienestar

latinoamericanos
En Amrica Latina pueden identificarse cuatro regmenes de bienestar, que

aqu se han conceptualizado y evaluado a partir de la importancia de cinco
proveedores de bienestar y sus combinaciones: Estado, mercado, familias, empresas y sector informal. Asimismo, se ha podido constatar que estos regmenes
exhiben distinto desempeo en trminos sociales, de competitividad y en su
transicin hacia la modernidad. En este punto cabe preguntarse cun estables y
autosostenibles son los regmenes identificados o si bien estos son el producto
de coyunturas polticas, quedando expuestos a transformaciones futuras, ya sea
como consecuencia de cambios en su entorno o de la dinmica del propio rgimen que encarnan.
La estabilidad de los regmenes de bienestar puede evaluarse en su relacin con la cohesin social. Si la cohesin hace referencia a la capacidad de una
sociedad para mantenerse unida y resolver pacficamente el conflicto, en qu
medida los regmenes de bienestar existentes en Amrica Latina son expresin
de la cohesin social en los distintos pases?; expresan los distintos regmenes
de bienestar observados en los pases distintos grados o patrones de cohesin
social?; fortalecen los regmenes de bienestar la cohesin social o ms bien
tienden a debilitarla?
a)
Metodologa
De acuerdo a la definicin de cohesin social que hacen Sorj y Tironi (2007),

los regmenes de bienestar seran a la vez causa y consecuencia de la cohesin
social. Por un lado, estos constituyen un mecanismo de distribucin de bienestar, en el que participan con diversos nfasis el Estado, el mercado, las familias,
las empresas y la informalidad. Por otro, la distribucin que resulta del funcionamiento del rgimen de bienestar puede ser reconocido como legtimo o no
por los individuos que integran la comunidad, y de esa manera contribuir ya sea
a la cohesin o a la polarizacin social.
Para evaluar cmo los regmenes de bienestar interactan con la cohesin
social, este estudio propone algunas hiptesis sobre la relacin entre las caractersticas de cada uno de los regmenes identificados en Amrica Latina y algunos
atributos de la cohesin social. Esta ltima parte del anlisis se estructurar en
tres etapas. En una primera etapa se identifican algunos atributos y manifestaciones fundamentales de la cohesin social y se elaboran algunas hiptesis sobre
su relacin con proveedores individuales de bienestar. En este anlisis se utiliza
210
la visin implcita de Sorj y Tironi (2007) en cuanto a que, ms que ubicarse en

una escala unidimensional, los pases pueden presentar patrones diferenciados
de cohesin social, apoyados en valores culturales diferentes. En una segunda
etapa se discute en torno a los determinantes de la sostenibilidad de patrones
de cohesin apoyados en cada uno de los proveedores considerados. En la tercera etapa se proponen algunas hiptesis sobre los patrones de cohesin social
que se derivan de las combinaciones de proveedores identificadas en Amrica
Latina. En este anlisis se vuelve a la discusin previa sobre las relaciones de
complementariedad o exclusin que se producen para distintas combinaciones
de proveedores de bienestar, derivando a partir de ah algunas conclusiones
sobre la sostenibilidad futura de los regmenes resultantes26.
A partir de las definiciones disponibles sobre cohesin social se identifican
ocho atributos que integran un patrn de cohesin. Estos son: (i) polarizacin,
(ii) colectivo en que se produce la mxima cohesin, (iii) mecanismos de asociatividad, (iv) factor de cohesin, (v) forma de solucin de conflictos, (vi) confianza interpersonal, (vii) confianza en las instituciones y (viii) disposicin a la
cooperacin.
b)
Proveedores de bienestar y patrones de cohesin
Cuando el Estado es un proveedor de bienestar dominante, este tiende a generar

bajos niveles de polarizacin, en la medida de que sus prestaciones se orientan
a la ciudadana en general sin otras diferenciaciones que las requeridas por la
justicia social y la funcin pblica de redistribucin (ver Tabla VI-5). Al respecto, cabe recordar que son estos atributos los que Esping-Andersen asocia a
una accin relevante del estado, y ellos nos llevaron a seleccionar las variables
a considerar en la formacin de conglomerados (Esping- Andersen 1990). Si
el estado sigue estos principios, contribuir a maximizar la cohesin a nivel
de la sociedad en su conjunto, respondiendo a la vez a los mandatos polticos
y el ejercicio de derechos por parte de la ciudadana, haciendo que la igualdad
de estos derechos, su respeto y ejercicio sean el factor principal de cohesin.
Cuando el estado es el proveedor principal de bienestar, los conflictos y las
diferencias de intereses tienden a resolverse a travs del funcionamiento de las
Cabe enfatizar que el anlisis que se desarrollar es de corte estrictamente conceptual y no

emprico. En este sentido, la fuerza de las conclusiones depender exclusivamente de la consistencia del razonamiento aplicado. Posiblemente cuando exista evidencia emprica suficiente que hoy no est disponible podr evaluarse la relevancia emprica de las hiptesis
propuestas.
26
211
instituciones polticas, traducindose muchas veces en legislacin. No obstante,

para que los acuerdos polticos y la legislacin generen cohesin, es necesario
que al mismo tiempo exista confianza en las instituciones, incluso si la confianza
entre los individuos no es alta. El respeto a la ley y a los acuerdos es una expresin de alta cohesin social cuando esta proviene ms de una alta disposicin a
la cooperacin que de las amenazas de sanciones.
Tabla VI5
Patrones de cohesin segn proveedores de bienestar
Polarizacin
Nivel de cohesin
mxima
Mecanismos de
asociatividad
Factor de cohesin
Compatibilizacin de
intereses/solucin de
conflictos
Confianza interpersonal
(entre grupos)
Confianza interpersonal
(intragrupos)
Confianza institucional
Disposicin a la
cooperacin
Estado
Mercado
Empresas
Familias
Informalidad
Baja
Alta
Polar
Media
Alta
Macro
Meso
Meso
Micro
Micro
Solidaridad
gremial
Afectividad
Vnculos
comunitarios
Estatus
Distribucin
de roles
Reciprocidad
Participacin poltica, Intercambio y

ejercicio de derechos
consumo
Movilidad
Igualdad de derechos
social
Acuerdos polticos y
legislacin
Competencia
Negociacin y
alianzas verticales
Autoridad
Mixto: fuerza y
transacciones
Mediana
Alta
Baja
Baja
Baja
Alta
Baja
Alta
Alta
Media
Alta
Mediana
Mediana
Baja
Mnima
Alta
Baja
Mediana
Baja
Muy baja
En contraste, el mercado tiende a generar altos niveles de polarizacin,

dado que potencialmente reproduce y acenta las desigualdades econmicas.
Esto indica que el mercado no generar alta cohesin a nivel de la sociedad en
su conjunto, ni tampoco lo har a nivel de agregados muy reducidos, sin peso
econmico. Sin embargo, s puede hacerlo a nivel intermedio, donde se produce una mayor identificacin de intereses econmicos, como es el caso de las
clases sociales o los actores econmicos, donde tienden a encontrarse formas de
asociatividad vinculadas a la produccin, el intercambio o el consumo. Cuando
el mercado es el principal proveedor de bienestar, los conflictos o las diferencias
de intereses se resuelven por la va de la competencia, de tal modo que el xito
se expresa en la movilidad social, que se transforma as en el principal factor
de cohesin. En otras palabras, si se cree que el mercado ofrece oportunidades
para todos y que el xito es en buena medida el producto del esfuerzo, el conocimiento, la creatividad y la capacidad emprendedora, entonces la movilidad
212
social constituir un elemento cohesionador, que alentar el respeto a la propiedad privada y justificar las desigualdades econmicas. Pero un rgimen de
bienestar basado en el mercado no puede fundamentarse nicamente en el individualismo, pues se requiere niveles mnimos de confianza para asegurar el
respeto a las reglas del juego competitivo y para el funcionamiento eficiente de
las empresas y las instituciones del mercado.
En un rgimen dominado por las empresas, los gremios o los sectores econmicos, la polarizacin es alta a nivel de la sociedad en su conjunto, pues
los mecanismos de provisin de bienestar tienden a reflejar las jerarquas y el
estatus, diferenciando el acceso a bienes y servicios incluso ms all de lo que
pudiera determinar el propio mercado, pues en buena medida esta diferenciacin resulta del ejercicio del poder monoplico o monopsnico. En cambio, al
interior de las empresas, gremios o sectores, la cohesin es mxima, como lo
es tambin la confianza interpersonal. Esto lleva a que la solidaridad gremial
sea el principal mecanismo de asociatividad y el estatus compartido el principal
factor de cohesin, siempre al interior de los mismos grupos. En este tipo de
regmenes, los conflictos y las diferencias de intereses tienden a resolverse mediante negociaciones y alianzas verticales que buscan, primero, alinear actores
con intereses compartidos (sindicatos, gremios patronales).
Cuando las familias predominan en la provisin de bienestar, los niveles de
polarizacin dependen, en buena parte, de las diferencias en la extensin de los
lazos familiares y de la medida en que las familias transfieran las diferencias sociales de una generacin a otra. En este caso, la mxima cohesin se produce en
el nivel ms bsico de organizacin social, como es la familia, y la asociatividad
se estructura en torno al parentesco. Sin embargo, en un rgimen basado en la
familia, el bienestar se distribuye ya sea en base a la redistribucin de los recursos obtenidos por el jefe de hogar o por la provisin de servicios al interior de la
familia. En este tipo de regmenes, la confianza es mxima entre los integrantes
de la familia, pero puede ser considerablemente menor entre familias o respecto de las instituciones, es decir, se estara en presencia de una baja disposicin a
cooperar ms all de las redes familiares.
En un rgimen dominado por la informalidad, la polarizacin es alta, pues
la distribucin de los recursos y el bienestar dependen del oportunismo, el acceso a redes e inclusive el uso de la fuerza. El resultado de esta polarizacin afecta,
especialmente, a quienes no pertenecen a dichas redes, al punto que la provisin
de bienestar bien puede transformarse en un juego de suma cero. Por esta razn
el mayor grado de cohesin se da entre integrantes de una misma red o asociacin informal. Estas redes exigen mayor lealtad mientras mayor sea su grado de
ilegalidad, como el caso de las pandillas o carteles. Aqu el principal factor de
cohesin es la reciprocidad, expresada en la proteccin mutua o el intercambio
213
de favores, en tanto que los conflictos tienden a ser resueltos por medio de
transacciones o directamente mediante el uso de la fuerza. En un rgimen de
bienestar basado en la informalidad, la confianza en las instituciones es mnima,
como tambin lo es la confianza entre grupos. De este modo, es probable que
en lugar de cooperacin se encuentre antagonismo, existiendo solo un nivel
(limitado) de confianza al interior de los grupos como redes o pandillas.
3.
Retroalimentacin y sostenibilidad de los diferentes regmenes de

bienestar latinoamericanos
A diferencia de los efectos de estratificacin de Esping-Andersen (1990), las

relaciones descritas en la seccin anterior no necesariamente conducen a regmenes de bienestar capaces de autosustentarse por la va de la distribucin
legtima y estable de recursos y poder. Los problemas de sostenibilidad de los
regmenes de bienestar en Amrica Latina pueden provenir de tres fuentes: (1)
de la capacidad de distribucin de cada uno de los proveedores de bienestar
en las cantidades y proporciones necesarias para generar cohesin al nivel requerido; (2) de la relacin de complementariedad o exclusin que se establezca
entre los proveedores de bienestar dominantes, y (3) de la capacidad del rgimen de bienestar para mantener la cohesin social necesaria para responder a
cambios externos en sociedades que estn expuestas a shocks y transformaciones
profundas como producto del propio proceso de desarrollo.
Para evaluar estos efectos, se analizan los factores que inciden sobre la
viabilidad de cada uno de los cinco actores considerados como proveedores de
bienestar y luego se consideran las principales amenazas que se vierten sobre
los regmenes de bienestar, una vez que se combinan dos o ms proveedores
dominantes, como se ha podido observar en la realidad de los diversos pases.
La viabilidad se define como la capacidad del rgimen de bienestar de mantener el patrn de cohesin social que lo sustenta. En lugar de emitir un juicio
absoluto sobre dicha viabilidad, se buscan aquellos factores que pueden ayudar
a mantenerla a la luz de las principales amenazas y tensiones que enfrenta.
a)
Condiciones de sostenibilidad
Un rgimen basado en el Estado como proveedor requiere la estructuracin

de alianzas polticas amplias, como las alianzas sindicales-agrarias o socialdemcratas-socialcristianas que han sostenido los Estados de bienestar en pases europeos, capaces de mantener y ampliar un acceso al bienestar basado en
214
derechos exigibles y programas de amplia base de financiamiento y beneficios

(ver Tabla VI-6). Estos beneficios sustentarn el rgimen de bienestar y, en
la medida que puedan hacerse cargo de las necesidades de las personas a lo
largo del ciclo de vida optimizando de este modo la proteccin frente a contingencias, maximizarn la seguridad de las personas. Adems, requiere que los
individuos participen activamente en la solucin de los problemas comunes a
travs del proceso poltico. De esta manera, un rgimen de bienestar basado en
el Estado no es necesariamente el que ms redistribuye, pero s el que cuenta
con una base ms amplia de financiamiento, beneficios y apoyo poltico. Las
alianzas polticas, la participacin, la proteccin en el ciclo de vida y la amplitud
de los beneficios y financiamiento son, en consecuencia, elementos centrales
que requiere un rgimen de bienestar basado en el Estado para mantener la
cohesin social.
Por su parte, un rgimen basado en el mercado requiere del crecimiento
econmico para mantener la cohesin a su alrededor. En este tipo de rgimen
la cohesin social se estructura en torno a la movilidad relativa, y una economa
solo puede responder masivamente a esa aspiracin con movilidad absoluta. De
este modo, la realizacin personal depender del acceso a niveles superiores
de consumo y de la percepcin de igualdad de oportunidades para sobresalir a
partir del esfuerzo personal. La igualdad de oportunidades, sin embargo, solo se
puede alcanzar con un grado similar de proteccin frente a contingencias externas, limitando con ello la movilidad descendente. Los principales lmites para
un rgimen de bienestar basado en el mercado se encuentran, de este modo,
en la existencia de fallas de mercado que limiten la competencia, el acceso a
las oportunidades y el potencial de crecimiento; la segregacin y la discriminacin que pueden limitar la movilidad ascendente, y la debilidad de los sistemas
de proteccin que pueden determinar una distribucin injusta de la movilidad
descendente. Esto ilustra el hecho de que la cohesin social basada en la movilidad requiere legitimar las desigualdades, asegurando que los ricos han llegado
adonde estn sobre la base de su capacidad y esfuerzo, mientras que los pobres
han carecido de ellos.
El principal lmite a un rgimen de bienestar basado en las empresas est
dado por la competitividad. En efecto, la entrega de prestaciones sociales a
travs de las empresas, la integracin vertical y los carteles sectoriales involucran importantes costos en trminos de eficiencia productiva y competitividad.
Cuando a estos costos se responde mediante la desintegracin de las estructuras
sectoriales y verticales y el debilitamiento de las barreras entre segmentos de
trabajadores y empresas, la cohesin estructurada en torno al estatus y las jerarquas puede sufrir un profundo deterioro. Esta situacin probablemente se agrava en casos como los latinoamericanos, donde la segmentacin y jerarquizacin
215
propia de estos sistemas se apoya en relaciones clientelsticas, de las cuales

participa el Estado. En estas circunstancias no es extrao que este proveedor
de bienestar haya emergido en varios pases latinoamericanos en condiciones
de economas cerradas al comercio exterior y estrategias de industrializacin
por sustitucin de importaciones. En parte, esta relacin clientelstica se volvi
en contra de los propios trabajadores protegidos cuando, como fue el caso de
Argentina y Mxico, la relacin entre sindicatos y Estado fue usada por este
ltimo para neutralizar la resistencia a procesos de apertura. Esta experiencia
ilustra, sin embargo, las alternativas de viabilidad de este tipo de regmenes en
economas ms abiertas, dadas por su capacidad para articular ajustes que utilicen las alianzas sectoriales a fin de generar reformas e innovaciones. De este
modo, la viabilidad de este rgimen requiere fortalecer y transformar el patrn
de cohesin social que lo sustenta. Este tipo de procesos, sin embargo, ha estado poco representado en la experiencia latinoamericana, donde los procesos
de apertura ms bien han ido acompaados de la desarticulacin de los poderes
sindicales y sectoriales, reemplazndolos por un mayor rol del mercado o de la
informalizacin (como en Argentina). Es as como solo los pases que han podido seguir contando con un manejo discrecional y opaco sobre la asignacin
de rentas de recursos naturales, como es el caso de los pases petroleros, han
logrado preservar sistemas segmentados de provisin de bienestar.
Tabla VI6
Determinantes de sostenibilidad de patrn de cohesin
segn proveedores de bienestar
Estado
Mercado
Empresas
Viabilidad - Alianzas polticas - Crecimiento

- Proteccin
- Proteccin social - Maximizacin de la - Innovacin y
en el ciclo de vida realizacin personal
creatividad
- Aumento de la
- Mecanismos de proresponsabilidad
teccin ante shocks
individual por
externos
asuntos comunes
Lmites
- Recursos pblicos
- Individualizacin
de los aportes
y beneficios de
la provisin de
bienestar
- Fallas de mercado
- Segregacin
- Brechas salariales
- Persistencia de las
barreras estructurales hacia la movilidad
social ascendente
Familias
Informalidad
- Estructura familiar - Flexibilidad

- Disminucin de
- Desarrollo de
mecanismos que
las brechas de acceso a los servicios
compatibilicen el
trabajo productivo sociales
con el reproductivo o domstico
- Sustitucin del
salario frente a una
rotacin negativa
en el empleo
- Competencia - Autonomizacin - Incertidumbre,
externa
inseguridad
216
Los regmenes de bienestar centrados en la familia tienen como lmite importante la autonomizacin personal, que es propia de la modernidad, as como
los cambios en el mercado del trabajo que tienden a alterar el modelo del male
breadwinner, abriendo paso a alternativas laborales ms diversas y menos estables.
Ambos procesos tienden a alterar la distribucin de roles dentro de la familia y
con ello las relaciones de autoridad que sustentan el papel de las mujeres como
dueas de casa y encargadas del cuidado de los integrantes ms vulnerables de la
familia. Estos cambios, que son un producto casi inevitable del desarrollo y la globalizacin, pueden ser neutralizados en la medida que surjan tipos de relaciones y
mecanismos de apoyo que mantengan la cohesin familiar. Entre estos destacan
en la actualidad la emigracin de los hombres y el envo de remesas que, manteniendo o aun acentuando la divisin de roles, compensa la cohesin familiar con
un aumento considerable de los ingresos, que puede evitar la tensin derivada
del doble papel de las mujeres como trabajadoras y dueas de casa. Del mismo
modo, la provisin por parte del Estado de servicios asociados a la maternidad, el
cuidado de los nios y la educacin permite liberar tiempo de las mujeres de sus
tradicionales obligaciones domsticas, facilitando una insercin no conflictiva en
el mercado del trabajo. Al contrario del caso de la emigracin, esta ltima alternativa mantiene a la familia como proveedora de bienestar a cambio de compartir su
rol con el Estado, lo que involucra una transformacin del rgimen de bienestar.
El principal lmite a un rgimen de bienestar basado en la informalidad
est dado por la incertidumbre y la inseguridad. Ellas se manifiestan en la polarizacin entre quienes acceden a redes de contacto y proteccin y quienes
no, as como entre los propios integrantes de dichas redes. El costo de estar
excluido de dichas redes y ser eventualmente vctima de sus abusos es tan grande que incluso con una probabilidad pequea de que ello ocurra la percepcin
de riesgo puede ser muy significativa. La inseguridad en general se asocia a la
desconfianza y a una menor disposicin a cooperar, todo lo cual es contrario
a la cohesin social. Las ventajas comparativas de las redes informales derivan
de las oportunidades de arbitraje y abuso que va dejando el funcionamiento
de las instituciones y el sistema productivo; por lo mismo, la viabilidad de este
rgimen descansa en su capacidad para adaptarse a las transformaciones, pero
ello normalmente ocurre por los cambios en el poder de redes y asociaciones.
En estas circunstancias, una alternativa para un pas cuyo rgimen de bienestar
est basado en la informalidad es eliminar estas oportunidades, introduciendo
mecanismos simples y objetivos de acceso a servicios sociales, atacando as las
bases de la informalidad. Sin embargo, ello involucra la sustitucin de la informalidad como proveedor de bienestar y, por tanto, un cambio en el rgimen de
bienestar y en el patrn de cohesin social, lo cual puede ser a la vez bloqueado
por la propia informalidad, dando lugar a sistemas excluyentes.
217
b)
Transiciones de los regmenes de bienestar
Para pasar de regmenes basados en proveedores nicos a sistemas mixtos es

necesario recordar la distincin hecha precedentemente entre proveedores
complementarios y excluyentes. Es as como en el primer caso, se trata de proveedores que pueden actuar combinada o secuencialmente, beneficiando a las
mismas personas. En el segundo caso, se trata de proveedores que se limitan
mutuamente y que dan origen a circuitos excluyentes de acceso al bienestar.
Mientras este segundo caso puede ser por definicin polarizante y, por tanto,
opuesto a la cohesin social, el primero contribuir a la misma si alcanza arreglos que ayuden a neutralizar las amenazas y lmites impuestos por cada uno
de los proveedores dominantes y sus interacciones. Todo esto se refleja en la
Tabla VI-7, en la que el rgimen informal desestatizado es identificado como el
que genera mayor polarizacin. Cuando la informalidad domina como proveedor, el bienestar de unos los que pertenecen a redes o asociaciones informales se logra en buena medida a costa del bienestar de otros. En estos
casos, la familia o el mercado pueden actuar como un refugio, pero estos a la
vez reproducen y profundizan las desigualdades econmicas o la imposicin
de roles culturales.
La caracterizacin anterior puede ser apropiada para pases ms urbanizados, en los que la informalidad colinda con la delincuencia, pero puede tomar
formas ms pacficas precapitalistas en pases ms rurales. Aun as, los patrones de cohesin de estos regmenes pueden ser bastante dbiles y expresarse en manifestaciones caractersticas de la polarizacin, como la violencia o la
fuga. Una posible manera de resolver estos problemas puede ser a travs de
fortalecer el Estado e inducir a un cambio de rgimen o fortalecer a las comunidades y la sociedad civil.
En el otro extremo, los potenciales Estados de bienestar pueden tener niveles
de polarizacin menores, pero no inexistentes, dado que en estos pases el papel
del Estado como proveedor se combina con el mercado, las empresas o las familias. Esto significa que en estos pases la accin del Estado difcilmente habr
logrado eliminar sus profundas desigualdades econmicas y sociales. La persistencia y la fuerza de estas desigualdades, expresadas en brechas de ingresos,
proteccin diferenciada frente a contingencias, acceso desigual a la educacin,
discriminaciones e inequidad en el acceso a las oportunidades es, en consecuencia, la mayor amenaza para la cohesin social (Tabla VI-7). Neutralizar estas
desigualdades requiere una accin eficaz y sostenida del Estado, la cual a su vez
demanda un financiamiento estatal elevado, estable y eficiente.
Tanto los regmenes de bienestar conservadores como los duales involucran altos grados de polarizacin. En el primer caso, ello ocurre porque el
218
papel de las empresas y las familias en la provisin de bienestar por definicin

mantiene o incluso acenta las jerarquas en el sistema productivo o al interior de la familia. Al combinarse las empresas con el mercado o las familias
como proveedores de bienestar sus efectos polarizadores pueden potenciarse.
En los regmenes duales, por su parte, la principal fuente de polarizacin es la
relacin de exclusin que se produce entre la informalidad y el mercado o el
Estado como proveedores de bienestar. Para el rgimen conservador, como
ya se ha comentado en relacin al papel de las empresas como proveedoras
de bienestar, las amenazas a la cohesin social provienen del debilitamiento
de los grupos integrados y jerarquizados entre s, que origina una mayor exposicin a la competencia y a la modernidad, ambas tendencias difcilmente
revertibles.
La situacin de los regmenes duales es an ms compleja, porque al efecto ya desestabilizador de la informalidad se suman las relaciones de exclusin
entre proveedores. La combinacin de estos elementos genera sociedades cruzadas por divisiones internas y/o inclinadas a la fragmentacin territorial y
sociopoltica. Una estrategia de solucin a estos problemas abarca desde la
institucionalizacin de mecanismos de coordinacin informales hasta la generacin de mecanismos simples de legitimacin de la institucionalidad pblica
o privada, por ejemplo, ampliando la oferta de servicios que forman parte del
paquete de la seguridad social. No obstante, cualquiera de estas opciones involucra inclinar la balanza a favor de alguno de los proveedores de bienestar
distintos del Estado.
Tabla VI7
Patrones de cohesin social segn regmenes de bienestar
Polarizacin
Amenazas
Potencial Estado
de bienestar
Conservador
Dual
Informal
desestatizado
Media
Alta
Alta
Mxima
- Volatilidad fiscal,
vulnerabilidad
personal
- El ingreso de los
padres es predictor
de los ingresos de los
hijos
- Inequidad en el acceso
al empleo
- Alta diferenciacin
social
- Competencia externa,
- Fragmentacin
autonomizacin personal territorial y
- Fragilidad institucional
sociopoltica
- Acumulacin de
carencias en los
individuos
- Ingresos fiscales
dependientes de los
recursos naturales no
renovables
219
- Violencia como
mecanismos de
resolucin de
conflictos
- Agrupaciones
delictivas
- Fuga
- Victimizacin y temor
- Acumulacin de falta
de acceso a servicios
sociales
VIII. Viabilidad
y perspectivas de los regmenes de bienestar

latinoamericanos: conclusiones preliminares
Latinoamrica cuenta con regmenes de bienestar claramente diferentes entre s. Por tanto, los factores que generan viabilidad y los resultados de bienestar influyen, de manera particular, en los estados o procesos que generan y
debilitan la cohesin. Los regmenes de bienestar estn expuestos a lmites y
condicionantes externos que sugieren que estos no estn todava consolidados
y an pueden experimentar importantes cambios, especialmente a la luz de
las amenazas que surgen al considerar su interaccin social. En otras palabras,
los regmenes de bienestar existentes pueden carecer de la cohesin suficiente
para sostenerse en entornos ms democrticos y competitivos, o bien, aquella
puede debilitarse como producto de transformaciones demogrficas y sociales
en curso.
Las diferencias observadas en los regmenes de bienestar dominantes en
la regin no permiten suponer que estos vayan a tener una evolucin lineal en
funcin de su desarrollo futuro. Por ejemplo, el que la mayor parte de los regmenes informales desestatizados correspondan a pases de menor desarrollo
relativo no significa que en el futuro estos vayan a evolucionar hacia regmenes
duales, a potenciales Estados de bienestar y luego a regmenes socialdemcratas. Nuestro estudio, al igual que el de Esping-Andersen (1990), proporciona
varios ejemplos de pases con niveles de desarrollo similar y regmenes de bienestar sustancialmente diferentes.
El anlisis histrico muestra que los pases con potenciales Estados de
bienestar se caracterizan por haber contado con un movimiento sindical organizado e influyente, as como con prolongados perodos de democracia. Por
su parte, el desarrollo de regmenes conservadores est estrechamente ligado
a la importancia del petrleo como fuente de ingresos fiscales en Mxico, Venezuela y Ecuador, en tanto que la historia reciente de pases con regmenes
duales e informales desestatizados est marcada por importantes conflictos
armados.
Lo anterior lleva a concluir que la evolucin futura de los regmenes de
bienestar de la regin no estar marcada necesariamente por una convergencia
de sistemas, que las polticas pblicas por s solas no sern capaces de modificar
los regmenes dominantes y que la simple imitacin de modelos regionales o de
pases ms desarrollados proporciona una orientacin bastante pobre para las
polticas que se lleguen a implementar. Ms fructfero parece ser el identificar
las principales amenazas que se ciernen sobre los regmenes vigentes, y qu alternativas existen para responder a esas amenazas, reconociendo los diferentes
puntos de partida.
220

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